Universidad de la Repblica

Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica

Programa de Fortalecimiento Institucional

Desarrollo de planes estratgicos para fomentar la Investigacin de Calidad en la

Universidad (Fase B 2017)

UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA
FACULTAD DE DERECHO
Plan estratgico para la Instalacin del Observatorio de los sistemas judicial y legislativo.
I) Resumen recomendacin experto
En el corto plazo, el informe recomendaba la aprobacin de un Reglamento de doctorado de
obligado cumplimiento para nuevos doctores futuros profesores, previendo la realizacin en
modalidades mixtas entre la UDELAR e instituciones extranjeras. Un segundo aspecto sealado
era la unificacin de los institutos y grupos docentes en cuatro Departamentos. Se recomendaba
tambin la construccin de un Observatorio de contenido jurdico como investigacin comn,
ejemplar, de carcter interdisciplinar, en cuyas investigaciones pudieran participar profesores de
todos los Departamentos. Finalmente, se recomendaba a la brevedad la reforma del plan de
estudios. El informe tambin seala la debilidad de la Unidad de Apoyo a la Investigacin, que
manifiesta la dificultad para organizar sistemticamente la funcin de investigacin en la
Facultad.
A mediano plazo el informe recomendaba la reformulacin de los masters, caracterizados por su
baja tasa de xito, la transformacin de algunas de las revistas actualmente existentes en revistas
arbitradas, as como procurar el incremento de proyectos de investigacin presentados a
financiacin, el intercambio con instituciones nacionales y con universidades extranjeras, y
modificar la carrera docente dndole mayor peso a la investigacin.

II) Resumen de propuesta y justificacin

En el momento presente la Facultad de Derecho ha comenzado a superar algunas de las
debilidades resumidas en el informe de la Fase A. En particular, se aprob un cambio de Plan de
Estudios, en base a una propuesta que procura romper con el paradigma profesionalista que la
ha conducido desde su origen. Un punto relevante de esa propuesta es la incorporacin de la
funcin de investigacin tanto a nivel de la prctica docente como de la formacin de grado y
posgrado. El nuevo plan de estudios comienza a aplicarse en 2017. Adems, con la participacin
de todos los directores de las maestras que actualmente ofrece el Servicio, se ha diseado un
programa de Doctorado que fue aprobado por el Consejo el 09.02.2017 y se encuentra en vas
de ser considerado por la Comisin Acadmica de Posgrado.
Por esa razn, en esta reformulacin se ha cambiado el foco hacia la debilidad de la produccin
emprica, buscando fortalecerla mediante la instalacin de un Observatorio del sistema judicial
y legislativo. El Observatorio consiste en un dispositivo institucional que realiza mediciones
peridicas de un conjunto de indicadores definidos en un proceso de consulta con los institutos
y con expertos externos, as como anlisis cualitativos peridicos, especialmente de la
produccin jurisprudencial. El proyecto del Observatorio viene a responder a la necesidad de
obtener conocimiento confiable sobre aspectos de la realidad que parecen ser fuente de
problemas, pero que de forma un tanto paradjica no estn claramente problematizados y, por
tanto, ocupan un lugar secundario en la agenda pblica.
En particular, este proyecto plantea iniciar la instalacin enfocando el trabajo en el seguimiento
de la implementacin del nuevo Cdigo del Proceso Penal (CPP), aprobado por la ley 19.993
modificada por ley 19.436, y que comenzar a aplicarse en julio de 2017. Este nuevo cdigo
implica la ms profunda reforma del sistema procesal penal uruguayo y se espera que

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contribuya a solucionar problemas graves del sistema penal, incluyendo la vulneracin de
derechos humanos que son consecuencia de la generalizada aplicacin de la prisin preventiva.
Debido a la importancia de esta transformacin, la Facultad de Derecho ha comenzado a realizar
acciones puntuales de investigacin sobre este tema, en particular desde el Instituto de Derecho
Procesal, en el marco de una convocatoria interna a proyectos de investigacin efectuada a
travs de la Unidad Acadmica de Investigacin. En 2015 se llev adelante la investigacin
Criterios Jurisprudenciales actuales en materia de prisin preventiva y libertad provisional,
con miras a la entrada en vigencia del nuevo CPP (Garderes y Surez, 2015) que hizo una
primera exploracin sobre los criterios jurisprudenciales aplicados en materia de prisin
preventiva, de cara a la entrada en vigencia del nuevo CPP.
Se espera que el inters en la produccin de informacin sobre esta transformacin contribuya a
consolidar el Observatorio y le permita agregar otras dimensiones de anlisis que vienen siendo
discutidas en la Facultad desde el ao 2015. En el anexo 1 se presenta un resumen de
antecedentes, marco terico y dimensiones definidas en ese ao, y en el anexo 2 el bosquejo
inicial del proyecto de seguimiento de la implementacin del CPP.

III) Detalle de los objetivos del plan estratgico

La Facultad de Derecho apunta a constituirse en centro de referencia regional para la formacin
e investigacin en ciencias jurdicas y disciplinas afines. Su objetivo a mediano plazo es
producir conocimiento de calidad sobre temas normativos, apoyado en evidencia emprica
confiable y en recursos humanos formados a nivel de posgrado.
En su nivel ms abstracto, el Observatorio debera satisfacer necesidades de informacin sobre
dos temas: la situacin y transformaciones del derecho en Uruguay (tanto como sistema
institucional, como en el sentido de cuerpo de normas positivas, como en el sentido de una
cultura legal), y el cumplimiento de estndares mnimos por parte de las instituciones. Para su
primera finalidad, el enfoque debera ser principalmente descriptivo, mientras que para el
segundo debera ser valorativo, aunque esa valoracin debe hacerse a la luz de parmetros
claramente establecidos.
La doble finalidad del Observatorio (descriptiva y valorativa) requiere cada uno una mnima
especificacin conceptual. Para el caso de la finalidad descriptiva, se propondr utilizar como
concepto central el de juridificacin. Para la finalidad valorativa, sera lgico que los
parmetros a aplicar fueran los del paradigma del Estado de derecho. En el anexo 1 se
desarrollan estos conceptos.
Dentro de la dimensin de Estado de Derecho, un aspecto fundamental refiere a las garantas
individuales en materia penal. La inminente implementacin del CPP genera una oportunidad
para ingresar en el relevamiento sistemtico de informacin desde este paradigma, por lo que la
implementacin del Observatorio comenzar por ese punto, como se seal antes.
El despliegue de este dispositivo se ha planificado en tres fases:
Fase 1: instalacin inicial centrada en el seguimiento de la implementacin del CPP.
En esta fase se terminan de definir los indicadores y medios de verificacin (esbozados en el
cuadro 1, p.4, y anexo 2), incluyendo las principales lneas de anlisis de jurisprudencia. El
objetivo es monitorear cambios en las siguientes dimensiones: situacin de crceles (tamao de
poblacin, perfil de poblacin, tasa de hacinamiento, porcentaje de presos sin condena, entre
otros indicadores); uso de la prisin preventiva y medidas alternativas a la privacin de libertad;
calidad de argumentacin utilizada en decisiones de prisin preventiva; uso de oralidad en los
procesos; nivel de publicidad de los procesos, calidad de la defensa; existencia y calidad de
asesoramiento a vctimas.
La fase cubre el primer ao de vigencia del CPP, y concluye con un primer informe en 2018.

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Fase 2: instalacin de sistema de informacin para el seguimiento de indicadores de Estado de
Derecho y elaboracin de informes de coyuntura.
En esta fase se incorporan nuevos indicadores (esbozados en el anexo 2) que permiten la
evaluacin de la calidad y extensin del Estado de Derecho. Estos indicadores subsumen parte
de los indicadores utilizados para el seguimiento de la implementacin del CPP.
Fase 3: instalacin de sistema de informacin para seguimiento de indicadores de
juridificacin y elaboracin de informes de coyuntura.
En esta fase se incorporan un tercer grupo de indicadores (tambin esbozados en el anexo 2) que
permiten la medicin de diferentes dimensiones de la juridificacin de las relaciones sociales.
En los anexos 1 y 2 se presentan las principales dimensiones y aspectos de la estrategia a
utilizar.
Fase 4: incorporacin de pasantes de grado y posgrado para la ampliacin del alcance del
observatorio y la promocin de la investigacin en los institutos
Una vez consolidado el dispositivo bsico del Observatorio, se agregan cupos de pasantas y
proyectos especiales para estudiantes de grado y posgrado. En el caso de los estudiantes de
grado, las pasantas cubren necesidades de tareas de apoyo para la realizacin de proyectos
puntuales (por ejemplo, para profundizar el anlisis de una temtica especfica) en acuerdo con
los Institutos interesados. En el caso de los estudiantes de posgrado, se ofrecer la oportunidad
de incorporarse durante un ao al equipo para estudios puntuales que puedan servir de insumo
para los trabajos de tesis.

Objetivos
El plan para su desarrollo se estructura en base a los siguientes objetivos estratgicos y objetivos
especficos vinculados.
Objetivo estratgico1: Producir insumos para el conocimiento cientfico del sistema judicial y
legislativo en base al desarrollo de un Observatorio del sistema judicial y legislativo, mediante
la creacin de sistemas de informacin que provean datos continuos y confiables sobre el
sistema judicial y legislativo, destinados a investigadores y a quienes toman decisiones en
materia de poltica pblica, operadores jurdicos y ciudadana en general.
Objetivo especfico 1.1: Realizar el seguimiento de la implementacin del CPP a partir de
julio de 2017, y de los criterios de poltica criminal llevados adelante por la Fiscala.
Objetivo especfico 1.2: Realizar el seguimiento de indicadores de Estado de Derecho.
Objetivo especfico 1.3: Realizar el seguimiento de indicadores de juridificacin de las
relaciones sociales.

Objetivo estratgico 2: Brindar un espacio de formacin en investigacin para estudiantes de

grado y posgrado, a travs de la oferta de pasantas y proyectos de investigacin especiales.
Objetivo especfico 2.1: Disear e implementar un plan de actividades y proyectos para
estudiantes de grado.
Objetivo especfico 2.2: Disear e implementar un plan de actividades y proyectos para
estudiantes de posgrado grado.

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 IV) Desarrollo de las actividades y acciones propuestas para la ejecucin del Plan
Objetivo estratgico1: Producir insumos para el conocimiento cientfico del sistema judicial
y legislativo en base al desarrollo de un Observatorio del sistema judicial y legislativo,
mediante la creacin de sistemas de informacin que provean datos continuos y confiables
sobre el sistema judicial y legislativo, destinados a investigadores y a quienes toman
decisiones en materia de poltica pblica, operadores jurdicos y ciudadana en general.

Objetivo especfico 1.1: Realizar el seguimiento de la implementacin del CPP a

partir de julio de 2017, y de los criterios de poltica criminal llevados adelante por
la Fiscala.
Actividad 1. Terminar de definir la matriz de indicadores (ver Cuadro 1)
Actividad 2. Definir instrumentos: muestreo de expedientes, muestreo terico de sentencias para
anlisis jurdico, diseo de formulario autoadministrado para operadores jurdicos.
Actividad 3. Realizar llamados y designar ayudantes grado 1.
Actividad 4. Entrenar ayudantes y realizar talleres para unificar criterios para anlisis jurdico.
Actividad 5. Comenzar recopilacin de muestra de expedientes y seleccin de casos para
anlisis jurdico.
Actividad 6. Procesar datos y elaborar informes.

Objetivo especfico 1.2: Realizar el seguimiento de indicadores de Estado de

Derecho.
Actividad 1. Definir indicadores adicionales para la matriz (cuadro 2).
Actividad 2. Definir instrumentos adicionales: muestreo de expedientes de materias civiles,
diseo de instrumentos para evaluacin de calidad de la argumentacin.
Actividad 3. Comenzar recopilacin de muestra de expedientes y seleccin de casos para
anlisis jurdico.
Actividad 4. Procesar datos y elaborar informes.

Objetivo especfico 1.3: Realizar el seguimiento de indicadores de juridificacin de

las relaciones sociales.
Actividad 1. Definir indicadores adicionales para la matriz (cuadro 2).
Actividad 2. Definir instrumentos adicionales: seguimiento de notas de prensa.
Actividad 3. Comenzar recopilacin de notas de prensa.
Actividad 4. Procesar datos y elaborar informes.

La estrategia propuesta implica a) el seguimiento en el tiempo de los indicadores ms relevantes

para el anlisis, de forma de construir series temporales, y b) la interpretacin cualitativa de la
evolucin de esos indicadores.
Este anlisis puede ser entendido como el soporte de lecturas en profundidad de la evolucin de
la jurisprudencia, en intercambio con los institutos.

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Cuadro 1. Matriz de indicadores (en desarrollo) para el seguimiento de la implementacin del CPP
Dimensin de Indicador (definicin) Medio de verificacin Aperturas Periodicidad
anlisis
Calidad del Porcentaje de Anlisis de muestra Por materia. Trimestral/
proceso procesos que cumplen de expedientes. Por gnero de
acusatorio requisitos del CPP Encuesta ofensor
autoadministrada a Por gnero de
operadores jurdicos vctima
Por regin
(Montevideo/
interior)
Utilizacin de Porcentaje de Sistema de Anual
instrumento de acuerdos en el total informacin de
acuerdo con de sentencias Fiscala
fiscala
Uso de prisin Porcentaje de prisin Sistema de Por tipo de delito Anual
preventiva preventiva dispuesta informacin de
en total de procesos Fiscala
Uso de medidas Porcentaje de Sistema de Por tipo de delito Anual
alternativas a la medidas alternativas informacin de Por gnero de
prisin en total de procesos Fiscala ofensor
Tiempo de Duracin media de Sistema de Por tipo de delito Anual
procesos procesos. informacin de Por gnero de
Fiscala ofensor
Magnitud de Tasa de poblacin Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
poblacin privada de libertad crceles (INR) Por gnero de
privada de por cada cien mil ofensor
libertad habitantes
Magnitud de Tasa de poblacin Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
poblacin judicializada por cada crceles (INR) Por gnero de
judicializada cien mil habitantes Sistema de ofensor
(privados de informacin de
libertad y Fiscala
procesados o
sentenciados sin
prisin)
Privados de Porcentaje de Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
libertad sin privados de libertad crceles (INR) Por gnero de
sentencia sin sentencia ofensor
Utilizacin de la Porcentaje de Informes solicitados a Por tipo de delito Anual
defensa pblica personas acusadas de defensoras pblicas Por gnero de
delitos que cuentan ofensor
con defensa pblica

Calidad de la Porcentaje de Sistema de Por tipo de delito Anual

defensa allanamientos del informacin de Por gnero de
defensor Fiscala ofensor

Eficiencia en la Porcentaje de delitos Sistema de Por tipo de delito Anual

resolucin de resueltos informacin de Por gnero de
delitos Fiscala ofensor
Sistema de Gestin de Por gnero de
Seguridad Pblica vctima
(polica)
Fuente: elaboracin propia

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Cuadro 2: Principales dimensiones de inters para el Observatorio
Dimensin
I) Estado de derecho
a) Defensa de derechos polticos
y garantas de la democracia
b) Defensa de libertades civiles
c) Redes de responsabilidad y
rendicin de cuentas
d) debilidad de la ley existente
e) debilidad en la aplicacin de la
ley
f) relacin entre burocracia y
ciudadanos comunes
g) Justificacin de los fallos
h) acceso al Poder Judicial y a un
proceso justo
i) debilidad del Estado
II) Juridificacin
a) constitutiva
b) diferenciacin y expansin
legal
c) conflictos resueltos por
referencia a leyes
d) poder de los jueces
e) cultura legal
Fuente: elaboracin propia
Sub dimensiones
-Fallas en la proteccin de derechos polticos
-Fallas en la proteccin de derechos civiles
-Mecanismos de rendicin de cuentas, y su funcionamiento
- Calidad de la produccin legislativa y de sus resultados
-consistencia en la aplicacin de normas
-problemas de discriminacin o de no acceso a bienes y servicios
pblicos
-calidad de la argumentacin judicial
-Acceso a la justicia
-calidad del proceso
-calidad de los resultados
-Existencia de organizaciones con capacidad de restringir la accin
del Estado dentro del territorio.
Ampliacin o recorte de facultades de instituciones del Estado
- Nuevas reas reguladas o desreguladas por decisiones legislativas o
judiciales
-cambios en la especificacin de leyes, ampliacin de casos de
aplicacin.
-Cantidad y tipo de conflictos resueltos en tribunales
-Cantidad y tipo de conflictos resueltos en otras instancias formales.
-conflictos resueltos de forma lega, pero con referencia a leyes
-conflictos resueltos sin referencia a leyes (incluyendo uso de
violencia).
-indeterminacin de las leyes
-opacidad de las leyes
-condiciones formales de independencia interna
-condiciones formales de independencia externa
-manifestaciones de autocomprensin como sujeto legal
-adhesin a instituciones
-violencia cotidiana
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Cuadro 3: Plazos estimados para cada actividad
Plazo estimados Fechas (*)
Objetivo especfico 1.1:
Actividad 1. Terminar de definir la matriz de Cuatro meses julio- octubre 2017
indicadores (ver anexo 2)
Actividad 2. Definir instrumentos: muestreo de Seis meses Ju.lio- Diciembre 2017
expedientes, muestreo terico de sentencias
para anlisis jurdico, diseo de formulario
autoadministrado para operadores jurdicos.
Actividad 3. Realizar llamados y designar Cuatro meses Julio -Octubre 2017
ayudantes grado 1.
Actividad 4. Entrenar ayudantes y realizar Dos meses Noviembre- Diciembre
talleres para unificar criterios para anlisis 2017
jurdico.
Actividad 5. Comenzar recopilacin de muestra Actividad Febrero 2018 en
de expedientes y seleccin de casos para permanente adelante
anlisis jurdico.
Actividad 6. Procesar datos y elaborar Actividad Julio 2018 en adelante
informes. permanente
Objetivo especfico 1.2
Actividad 1. Definir indicadores adicionales Seis meses Febrero julio 2018
para la matriz.
Actividad 2. Definir instrumentos adicionales: Ocho meses mayo diciembre 2018
muestreo de expedientes de materias civiles,
diseo de instrumentos para evaluacin de
calidad de la argumentacin.
Actividad 3. Comenzar recopilacin de muestra Actividad Febrero 2019 en
de expedientes y seleccin de casos para permanente adelante
anlisis jurdico.
Actividad 4. Procesar datos y elaborar Actividad Julio 2019 en adelante
informes. permanente
Objetivo especfico 1.3
Actividad 1. Definir indicadores adicionales Seis meses Febrero julio 2019
para la matriz.
Actividad 2. Definir instrumentos adicionales: Ocho meses mayo diciembre 2019
seguimiento de notas de prensa.
Actividad 3. Comenzar recopilacin de notas de Actividad Febrero 2020 en
prensa. permanente adelante
Actividad 4. Procesar datos y elaborar Actividad Julio 2020 en adelante
informes. permanente
Fuente: elaboracin propia

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Cuadro 4. Metas de Productos para el Objetivo Estratgico 1

Matriz de indicadores para Diciembre 2017

seguimiento de CPP completada
Informe de coyuntura sobre
primer ao de implementacin
del CPP
Matriz de indicadores para
seguimiento de Estado de
Derecho completada
Informe de coyuntura
Matriz de indicadores para
seguimiento de juridificacin de
las relaciones sociales
Informe de coyuntura
Fuente: elaboracin propia
Diciembre 2018 Debe incluir: informe de
relevamiento de indicadores,
anlisis de jurisprudencia y de
polticas criminales de Fiscala
Diciembre 2018
Diciembre 2019 Incluye el seguimiento de
indicadores y temas incluido en
el informe de diciembre 2018,
ms el resultado del primer ao
de medicin de indicadores de
Estado de Derecho.
Diciembre 2019
Diciembre 2020 Incluye el seguimiento de
indicadores y temas incluidos en
el informe de diciembre 2019,
ms el resultado del primer ao
de medicin de indicadores de
juridificacin.

Objetivo estratgico 2: Brindar un espacio de formacin en investigacin para estudiantes

de grado y posgrado, a travs de la oferta de pasantas y proyectos de investigacin
especiales.
Objetivo especfico 2.1: Disear e implementar un plan de actividades y proyectos para
estudiantes de grado.
Actividad 1. Definir tareas de apoyo para el Observatorio y formalizar un plan de pasantas
anuales para estudiantes de grado, en acuerdo con los Institutos interesados.
Actividad 2. Proponer y obtener aprobacin del Plan de pasantas.
Actividad 3. Realizar llamado a estudiantes de grado y seleccionar pasantes.
Actividad 4. Entrenar pasantes.
Actividad 5. Incorporar a los pasantes a las tareas del Observatorio durante un ao.
Actividad 6. Asesorar a los pasantes para la formulacin de sus informes finales, en
coordinacin con los Institutos interesados.

Objetivo especfico 2.2: Disear e implementar un plan de actividades y proyectos para

estudiantes de pos grado.
Actividad 1. Acordar con la coordinacin de las maestras y del Doctorado, temticas
especficas para promover proyectos a ser realizadas por maestrandos como insumo del trabajo
de tesis.

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Actividad 2: Asesorar a maestrandos y doctorandos interesados en la formulacin de los
proyectos.
Actividad 3: Evaluar y seleccionar proyectos
Actividad 4: Apoyar, con los recursos del Observatorio, el trabajo de campo de los proyectos.
Actividad 5: recibir y comentar los informes finales de los proyectos.

Cuadro 5. Plazos estimados para cada actividad

Plazo estimados Fechas (*)
Objetivo especfico 2.1:
Actividad 1. Definir tareas de apoyo para el Seis meses Enero- julio 2019
Observatorio y formalizar un plan de pasantas
Enero- julio 2020
anuales para estudiantes de grado, en acuerdo
con los Institutos interesados.
Actividad 2. Proponer y obtener aprobacin del Tres meses julio- setiembre 2019
Plan de pasantas.
julio- setiembre 2020
Actividad 3. Realizar llamado a estudiantes de Tres meses Octubre - diciembre
grado y seleccionar pasantes. 2019
Octubre - diciembre
2020
Actividad 4. Entrenar pasantes. Dos meses Febrero- marzo 2020
Febrero- marzo 2021
Actividad 5. Incorporar a los pasantes a las Actividad Febrero 2020 febrero
tareas del Observatorio durante un ao. permanente 2021
Febrero 2021 febrero
2022
Actividad 6. Asesorar a los pasantes para la Actividad Febrero 2020 febrero
formulacin de sus informes finales, en permanente 2021
coordinacin con los Institutos interesados.
Febrero 2021 febrero
2022
Objetivo especfico 2.2
Actividad 1. Acordar con la coordinacin de las cuatro meses Febrero mayo 2020
maestras y del Doctorado, temticas
especficas para promover proyectos a ser
realizadas por maestrandos como insumo del
trabajo de tesis.
Actividad 2: Asesorar a maestrandos y Ocho meses mayo diciembre 2020
doctorandos interesados en la formulacin de
los proyectos.
Actividad 3: Evaluar y seleccionar proyectos Cuatro meses Febrero- mayo 2021
Actividad 4: Apoyar, con los recursos del Dos aos Mayo 2021 a mayo
Observatorio, el trabajo de campo de los 2022
proyectos.
Actividad 5: recibir y comentar avances e Dos aos Mayo 2021 a mayo
informes finales de los proyectos. 2022
Fuente: elaboracin propia

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Cuadro 6. Metas de Productos para el OE 2

Al menos cuatro estudiantes de grado Febrero 2020

cumpliendo tareas de apoyo en rgimen
de pasanta
Al menos cuatro informes de pasanta Febrero 2021
elaborados por los estudiantes
Al menos cuatro estudiantes de grado Febrero 2021
cumpliendo tareas de apoyo en rgimen
de pasanta
Al menos cuatro informes de pasanta Febrero 2022
elaborados por los estudiantes
Al menos cuatro proyectos de Mayo 2021
estudiantes de posgrado seleccionados
para desarrollarse en el marco del
Observatorio
Fuente: elaboracin propia

Organizacin bsica, costos y recursos necesarios.

El Observatorio funcionar con recursos humanos propios, ms los recursos aportados por
distintos institutos para realizar tareas concretas. El responsable ser el director de la UAI, que
deber contar con un personal mnimo cuyo perfil se detalla continuacin.
Cuadro 7: recursos humanos requeridos para el Observatorio
Perfil Funcin Cantidad /horas
Supervisor tcnico Formulacin de diseos metodolgicos en 1 grado 3, 10 hs
(socilogo, politlogo, consulta con Institutos implicados. semanales
economista) (extensin
Supervisin de tareas de revisin y codificacin.
horaria)
Asistente de Revisin y codificacin de notas de prensa 1 grado 1, 10 hs
investigacin (socilogo, semanales
Actualizacin de indicadores de fuentes
politlogo) (creacin de
secundarias
cargo)
Asistente de Recopilacin y codificacin de expedientes 1 grado 1, 10 hs
investigacin (abogado, semanales
Revisin y codificacin de jurisprudencia
con formacin en (creacin de
metodologa) cargo)
pasantes Tareas de apoyo en general 4, horarios a
determinar
Preparacin de publicaciones papel y
electrnicas
Analistas en Seguimiento y anlisis de sentencias 1 grado 4, 1
jurisprudencia grado 3 y 1 grado
Elaboracin de informes de coyuntura e informes
2 especialistas en
especiales en coordinacin con institutos
D. Procesal
implicados
(extensiones
Asesoramiento y apoyo a estudiantes de grado y horarias)
posgrado.
1 grado 3
especialista en D.

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 Penal (extensin
horaria)

Fuente: elaboracin propia

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Resultados esperados para cada ao.
Ao 2017:
Asumiendo el comienzo de actividades del proyecto a mediados de 2017, se espera haber
ajustado todos los detalles tcnicos para el comienzo del seguimiento de la implementacin del
CPP (definicin operativa de indicadores, definicin de instrumentos de recoleccin de datos y
plan de procesamientos) a diciembre.
Se espera poder realizar las extensiones de cargo y llamados en un plazo mximo de dos meses,
de forma de tener el equipo en funcionamiento desde el inicio.
Ao 2018:
Al finalizar el ao 2018, se espera tener recopilada y analizada toda la informacin, y elaborado
el primer nmero del informe de coyuntura que se planea publicar anualmente.
Ao 2019:
Se espera concluir con la publicacin del segundo informe de coyuntura, que incorpora el
procesamiento de datos y anlisis de los indicadores de Estado de Derecho a los de seguimiento
del CPP.
Ao 2020:
Se concluye con el tercer informe de coyuntura, que incluye el primer ao de medicin de
indicadores de juridificacin.
Se espera haber concretado la incorporacin de pasantas de estudiantes de grado.
Ao 2021:
Se espera concluir con el cuarto informe de coyuntura , sumando la produccin de los avances
de trabajos en el marco de maestras y doctorados.

Cuadro 8. Planificacin para los primeros seis meses de ejecucin (julio-diciembre 2017).
Mes 1 Mes2 Mes 3 Mes 4 Mes 5 Mes 6
Actividad 1. Terminar de definir la matriz de indicadores (Cuatro meses)
Consulta con Institutos
Discusin y aprobacin
Actividad 2. Definir instrumentos (seis meses)
Consulta con Institutos para ajustar
criterios
Consulta con investigadores de
Facultad para ajuste de aspectos
tcnicos
Diseo muestra de expedientes
Diseo muestra terica de sentencias
para anlisis jurdico
Diseo de formulario autoadministrado
para operadores jurdicos.
Actividad 3. Realizar llamados y designar ayudantes grado 1. (cuatro meses)
Redactar perfil para llamados y
tramitar en Consejo
Realizar llamado

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Evaluar postulantes y seleccionar
Actividad 4. Entrenar ayudantes y realizar talleres para unificar criterios para anlisis jurdico.
(dos meses)
Entrenar ayudantes
Realizar al menos un taller para ajustar
criterios de anlisis jurdico
Fuente: elaboracin propia

Descripcin del involucramiento del Servicio durante la ejecucin del programa; en

particular interesa conocer la visin acerca de cmo los resultados aportarn en la mejora
de la calidad de la investigacin en el Servicio.
Tres componentes de las recomendaciones elaboradas por el experto en la Fase A (Plan de
Estudios, Departamentalizacin y Doctorado) estn en proceso de implementacin. La presente
reformulacin se focaliza en el componente ms directamente ligados a la consolidacin de la
investigacin de calidad y a la formacin de recursos humanos para la investigacin, que a su
vez se articulan con el conjunto de servicios de la Facultad de Derecho. En particular se destaca:
A nivel de enseanza de grado: La formacin de grado se ver fortalecida mediante a) la
formacin de docentes a nivel doctorado, b) la generacin de seminarios para estudiantes por
parte de tesistas de maestra y doctorado.
A nivel de extensin: las actividades de extensin se vern fortalecidas mediante a) la
realizacin de talleres de debate de casos (ateneos) entre el Consultorio Jurdico y la Clnica de
Litigio Estratgico de la Facultad de Derecho con el apoyo del Observatorio.
Los componentes del proyecto presente no aseguran el incremento de la investigacin cientfica
en la Facultad de Derecho, pero aseguran la consolidacin de una lnea de investigacin en
temas de alta relevancia jurdico-poltica en la agenda de reformas procesales e institucionales
del pas. A su vez, la ampliacin de los asuntos de inters y seguimiento debera traducirse en
un incremento de la investigacin cientfica dados los supuestos de modificacin de los sistemas
de estmulos a nivel de la carrera docente, la articulacin con programa de DT, CSIC, ANII, y
generacin de demanda externa a travs de vnculos con terceros.

Desarrollo de las estrategias de vinculacin con terceros (otros servicios, otros

investigadores, instituciones pblicas y privadas, redes a nivel local y regional).
Vnculos ya existentes
Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica
El Observatorio se integrar al trabajo con la plataforma del Centro de Archivos y Acceso a la
Informacin Pblica (CAINFO). En el ao 2016 se suscribi un convenio entre la Facultad de
Derecho y (CAINFO). A raz de este convenio la plataforma, sus contenidos y actualizacin
pasaron a estar a cargo de la Facultad. Se trata de una web que funciona como una base de datos
(sentencias, normativa, trabajos de doctrina y otros documentos) sobre las principales lneas de
trabajo de CAINFO:
- Libertad de Expresin y Prensa
- Radiodifusin
- Internet
- Acceso a la Informacin Pblica
La tarea de dirigir la publicacin de la informacin estar a cargo de la Unidad Acadmica de
Investigacin. En el momento de redactarse este proyecto, se est trabajando en la convocatoria

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a docentes que trabajarn en la seleccin de los materiales, pertenecientes a los Institutos de
Derecho Penal, Administrativo, Derecho Informtico, Financiero, Constitucional, Derechos
Humanos y Filosofa del Derecho.
Las temticas cubiertas por la plataforma son congruentes con las dimensiones comprendidas
dentro del paradigma Estado de Derecho, uno de los ejes de trabajo del Observatorio (ver Anexo
1) por lo que se prev utilizar esta herramienta como fuente de datos para los indicadores
correspondientes.
Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito (CONPEDI)
Desde el ao 2016 existe un convenio de la Facultad con el Conselho Nacional de Pesquisa e
Ps-graduao em Direito (CONPEDI), cuyo V Encuentro Internacional en setiembre de 2016
fue realizado en el edificio de Facultad. Se est logrando el apoyo de CONPEDI para los
programas de posgrado de Facultad, y se espera obtener apoyo tambin para proyectos
concretos en el marco del Observatorio.
Vnculos a desarrollar
Una vez que el Observatorio est comenzando a funcionar, se desarrollar una estrategia
dirigida a incrementar la demanda de productos de investigacin, sea en forma de proyectos
acadmicos o de consultoras, que utilicen los recursos del Observatorio como insumo.
Entre otros, los organismos a los que se ofrecern servicios son:
-Fiscala de la Nacin
-Poder Judicial
-Direccin Nacional de Apoyo al Liberado (DINALI)
-MIDES
-Junta Nacional de Drogas
En caso de lograr inters de estos organismos, se prev presentar proyectos para su
financiamiento por CSIC en las modalidades previstas para la cooperacin con terceros (ver
abajo).

Detalle de las estrategias de desarrollo a largo plazo, luego de los cinco aos de
financiacin, para el rea o sector. En la misma deber describirse cmo este plan se
articula con otros programas (creaciones de cargos, DT, extensiones horarias, becas CAP
o ANII, etc.) a fin de lograr los objetivos propuestos.
El Observatorio comienza a trabajar con los recursos solicitados en este proyecto, que son los
mnimos necesarios para sustentar el cumplimiento de los objetivos en los cinco aos. Sin
embargo, su consolidacin depende del uso que otros actores puedan realizar de sus productos.
Esto se intentar lograr por los siguientes mecanismos:
-Difusin de los Informes de coyuntura a travs de la prensa, a fin de promover el debate
pblico acerca de la informacin reunida y analizada en ellos.
-Creacin de un centro de documentacin y repositorio interno de la Facultad de Derecho,
accesible por internet, que sistematice y haga accesible las bases de datos del Observatorio y las
investigaciones realizadas.
-Promocin de acuerdos con otras instituciones y organismos (ver punto anterior) para disear
proyectos de investigacin a presentar en el marco de los programas de CSIC adecuados
(Vinculacin Universidad, Sociedad y Produccin; Proyectos orientados a la Inclusin Social,
entre otros).

14
-Promocin y apoyo para la presentacin de proyectos a los programas de Apoyo a la
investigacin estudiantil, Iniciacin a la investigacin (CSIC), o postulaciones para becas, de los
estudiantes de grado en pasantas en el Observatorio-
-Promocin y apoyo para la presentacin de Proyectos I+D, o postulaciones para becas, de los
estudiantes de posgrado vinculados al Observatorio-
-Incorporacin de la carga horaria dedicada al Observatorio en regmenes de DT, para los
integrantes del equipo estable del Observatorio.

Compromiso del Servicio (ver punto 6.2).

15
Cuadro 9. Detalle de recursos solicitados para el primer ao
Ao 2017/ personal Escalafn/grado Dedicacin
docente horaria Meses TOTAL

G1
Creacin 10 hs 9 65.160,97
G1
Creacin 10 hs 9 65.160,97
G3
Santiago Garderes Ext de 16 a 24 hs 9 127.156,33
G/4
Gabriel Valentn G 4 20 Ext de 20 a 26 9 115.479,03
G/2
Ana Laura Suarez G 2 17 Ext de 17 a 21 9 50.753,35
G3
Florencio Macedo G 3 8 Ext de 8 a 18 9 111.905,42
G/3
Henry Trujillo G 3 10 Ext de 10 a 20 9 131.284,63
Total (valores nominales
sueldos 2016) 666.900,70

Total (valores 2017) 742.153,78

16
ANEXO 1
Anteproyecto: Observatorio de los sistemas judicial y legislativo.

Fundamentacin y propuesta general

I) Introduccin
Este proyecto se redacta en el marco de la implementacin de las propuestas del grupo
programtico en investigacin, carrera de posgrados y formacin docente, redactada en
noviembre del 2014. Ese documento fue utilizado posteriormente para la presentacin de la
Facultad de Derecho en el Programa de fortalecimiento de la calidad de la produccin cientfica
de CSIC. En aquel documento, en su primer apartado Incrementar la produccin cientfica
acadmica mediante el desarrollo de la investigacin inclua la idea de crear un Observatorio
para realizar el seguimiento de las principales reas de actividad jurdica y produccin
normativa. Se destacaba en especial que se realizara con la contribucin de todos los institutos
y grupos docentes de la facultad. Su objetivo sera contribuir a la integracin de las actividades
de investigacin de la Facultad, sin menoscabar la autonoma de cada instituto1.
El Observatorio es parte de una serie de reformas que deberan tener como resultado la
promocin de la investigacin de carcter institucional y la apertura de espacios de debate e
intercambio interdisciplinario. En otras palabras, se persiguen dos finalidades: hacia fuera,
consolidar y ampliar la mirada cientfica- jurdica de la Facultad sobre aquellos aspectos de la
realidad que le conciernen, y hacia adentro integrar distintas lneas de actividad de
investigacin de forma sinrgica.
En Uruguay existen experiencias que pueden tener puntos en comunes con la presentada aqu.
En primer lugar, existe un Observatorio del sistema judicial llevado adelante por la Fundacin
Justicia y Derecho. Este observatorio define objetivos vinculados a potenciar la transformacin
social, buscando alcanzar la justicia social y corroborar la fuerza de la democracia, mediante
una estrategia consistente en la combinacin de acciones de investigacin, exigibilidad y
comunicacin referidas a distintas reas de trabajo: Violencia institucional, sistema penal y
seguridad ciudadana; Derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales; Derechos de la
infancia y la adolescencia; Administracin de justicia y promocin de la democracia 2.
Un segundo antecedente es el Observatorio Nacional Sobre Violencia y Criminalidad, del
Ministerio del Interior. Como su nombre lo indica, est abocado a obtener datos confiables y
reales, elaborados mediante una metodologa rigurosa para el tratamiento de los principales
indicadores sobre la evolucin de la criminalidad y la gestin policial 3.
En tercer lugar, en el ao 2014 se fund el Observatorio Latinoamericano para la investigacin
en Poltica Criminal y en las reformas en el Derecho Penal (OLAP), que tiene como principal
objetivo dar seguimiento a la efectividad de los sistemas de administracin de justicia,
mediante investigaciones socio-legales/sociolgicas- legislativas. Este observatorio cuenta
con el apoyo del Instituto Max Planck de Alemania, y forma parte de la Udelar4 .
Finalmente, la Divisin de Estadsticas de la Direccin de Planeamiento y Presupuesto del
Poder Judicial elabora anualmente el Anuario Estadstico, as como estudios peridicos o

1
Propuesta del grupo programtico en investigacin, carrera de posgrados y formacin docente
elaborado por Fernando Martnez Sandres, Alejandro Pastori, Henry Trujillo y Oscar Sarlo. Noviembre
2014.
2
http://observatoriojudicial.org.uy/.
3
https://www.minterior.gub.uy/observatorio/.
4
http://olap.fder.edu.uy.

17
puntuales sobre distintas temticas5. Si bien no se trata explcitamente de un observatorio,
cumple funciones equiparables.
Esta resea permite deducir cuatro tipos de objetivos que se le adjudican a los observatorios:
Registro y seguimiento en el tiempo de un conjunto de indicadores previamente definidos.
Evaluacin de las polticas pblicas utilizando esos indicadores.
Actuar como contralor de la transparencia y correccin de las acciones del Estado.
Producir anlisis acadmicos y promover investigaciones utilizando como insumos los
indicadores relevados.
En principio, los objetivos que persigue la presente propuesta se encuadran ms en el ltimo
tipo, pero el primer objetivo es un instrumento para aqul, y los otros dos seguramente
constituyan derivaciones naturales de la propia actividad de un observatorio. Sin embargo,
corresponde sealar que a veces los observatorios se desnaturalizan. Esto puede darse porque
se dedican a una tarea de vigilancia de determinadas polticas pblicas, partiendo de una
posicin adoptada a priori, desde la cual se busca demostrar su inadecuacin. En otros casos, se
da porque los observatorios estn vinculados a partidos polticos o a organizaciones vinculadas
a ellos. Pero sobre todo, la desnaturalizacin aparece cuando se recopila informacin sin tener
una perspectiva terica clara, con lo que la utilidad de la informacin recopilada es relativa.
Por esa razn, se entiende conveniente que un Observatorio de la Facultad de Derecho parta de
supuestos tericos explcitos, aun cuando stos puedan modificarse en el futuro. Lo esencial de
un centro de estas caractersticas no es que acumule informacin, sino que lo haga de una forma
que tenga sentido a la luz de esos supuestos tericos. stos deben ser lo suficientemente
precisos como para permitir definir con claridad una batera de indicadores, pero al mismo
tiempo deben ser lo suficientemente amplios como para ser compatibles con diversos intereses
de investigacin. En su nivel ms abstracto, el Observatorio debera satisfacer necesidades de
informacin sobre dos temas: la situacin y transformaciones del derecho en Uruguay (tanto
como sistema institucional, como en el sentido de cuerpo de normas positivas, como en el
sentido de una cultura legal), y el cumplimiento de estndares mnimos por parte de las
instituciones. Para su primera finalidad, el enfoque debera ser principalmente descriptivo,
mientras que para el segundo debera ser valorativo, aunque esa valoracin debe hacerse a la luz
de parmetros claramente establecidos.
La doble finalidad del Observatorio (descriptiva y valorativa) requiere cada uno una mnima
especificacin conceptual. Para el caso de la finalidad descriptiva, se propondr utilizar como
concepto central el de juridificacin. Para la finalidad valorativa, sera lgico que los
parmetros a aplicar fueran los del paradigma del Estado de derecho.
En el siguiente apartado se presenta una propuesta de este tipo, que de ningn modo debe
considerarse definitiva, sino un punto de apoyo inicial para acordar un marco terico
compartido dentro de la Facultad de Derecho.
II) Planteamientos generales para el Observatorio: juridificacin y Estado de derecho.
Las sociedades contemporneas estn atravesando transformaciones radicales, que revolucionan
la economa, la poltica y la cultura, permean las fronteras nacionales y provocan conflictos de
difcil control. Las instituciones creadas por la modernidad comienzan a tener dificultades para
ordenar las acciones y mantener su propia identidad, lo que ha sido descrito en una gran
cantidad de publicaciones. En particular, el sistema jurdico, tanto en lo que tiene que ver con la
produccin de normas, como con su aplicacin y ejecucin, enfrenta diversos problemas que
han llevado a la idea de que se est gestando un cambio de paradigma jurdico. Algunos autores
describen estos problemas como manifestaciones de un cambio o revolucin paradigmtica,
ubicando en el foco de la cuestin la crisis del paradigma positivista en derecho, especialmente
en su versin kelseniana. La nocin de un orden jurdico sistemtico, formalizado y

5
http://www.poderjudicial.gub.uy/estadisticas.html.

18
autoproducido correspondera a la etapa competitiva del capitalismo, al estado liberal y a la
consolidacin de las fronteras nacionales, en cuyo marco tal orden haba sido aproximadamente
posible. Para esta perspectiva el derecho, junto a la ciencia, se haban encargado de desactivar
los conflictos sociales mediante su transformacin en problemas tcnicos, administrativos y
jurdicos (De Souza Santos, 1995:570). Las transformaciones del capitalismo y la globalizacin
seran las principales causas del desflecamiento de aquel orden, desflecamiento que se
manifestara, entre otras formas, por la aparicin de rdenes normativos competitivos con el
derecho, privatizacin de la gestin de los conflictos, emergencia de intereses colectivos que
acuden a los tribunales en busca de reconocimiento, materializacin y prdida de sistematicidad
de las disposiciones legales (Faria, 2001). Obviamente, lo que est en juego es la posibilidad de
mantener la integracin social, socavada por los requerimientos funcionales de subsistemas
autonomizados. Una cuestin abierta es si el derecho, o el sistema jurdico en su conjunto,
puede todava cumplir un papel integrador, o si solo puede seguir las lneas de fractura de la
sociedad y fragmentarse, o incluso desaparecer.
A esta crisis cuyas causas son atribuibles al proceso civilizatorio, hay que sumarle dinmicas
que son propias de las sociedades perifricas. En primer lugar, existe un posible problema
metodolgico ya que las categoras usadas para la comprensin del derecho y su relacin con la
sociedad fueron diseadas en el contexto de pases centrales, y su generalizacin mecnica en
otros contextos puede introducir errores. En el caso de Amrica Latina, el principal tema a tener
en cuenta para la adaptacin de aquellas categoras es la fusin de actores sociales, fuerzas
polticas y Estado que es habitual en la regin (Touraine, 1987), y que marca una diferencia
radical con lo que fueron las sociedades europeas entre el siglo XIX y XX. En el caso de
Uruguay esta fusin se ha manifestado particularmente en la centralidad de los partidos en la
conformacin de identidades colectivas, en la limitacin de la autonoma del aparato estatal, y
en la organizacin del rgimen de proteccin social (Caetano et al; 1989). Es importante tener
en cuenta esto porque el supuesto de un derecho autnomo requiere del supuesto de un Estado
tambin autnomo. No existen estudios especficos sobre cmo esta peculiar constitucin del
Estado y la sociedad uruguaya afect la produccin y aplicacin del derecho, pero es razonable
suponer que, al lado de una produccin legislativa caracterizada por el particularismo y de una
independencia judicial condicionada, existi un sistema normativo segmentado, aunque en
general eficaz para aquellos que no formaban parte de grupos totalmente excluidos. Todo esto al
menos hasta la crisis de finales de los sesenta (Rama, 1995). En todo caso, parece evidente que
la capacidad de control del Estado (o del sistema de partidos) se ha resquebrajado, en parte por
la evolucin interna del Uruguay y en parte como consecuencia de la propia crisis civilizatoria.
As, a los efectos inmediatos de la globalizacin y la transformacin productiva hay que agregar
la crisis interna del modelo societal uruguayo.
Esta crisis a dos niveles se ha traducido en un conjunto de fenmenos, negativos en trminos de
integracin y pacificacin, que tienen como protagonistas, o a las instituciones jurdicas, o al
sistema normativo, o a la cultura legal a stos asociada:
- Parece existir una prdida de cultura jurdica, en el sentido de que diversos actores cada vez
regulan menos sus conductas por las normas jurdicas. Una manifestacin de ese hecho se da en
la convivencia cotidiana (manifestaciones de microviolencia). Tambin en la aparicin de
actores colectivos con orientacin particularista, tanto formales (corporativismos) como
informales (redes ilegales, grupos con prcticas violentas asociados al deporte). Posiblemente
tambin pueda expresarse en la existencia de prcticas abusivas de derecho en actores legales,
como por ejemplo empresas.
- En paralelo, el Estado parece haber perdido legitimidad, como causa o como consecuencia de
la prdida de capacidad de ordenar el espacio social. Esto puede estar vinculado a un
desflecamiento o debilitamiento de su red institucional (organismos que parecen paralizados,
incapaces de transformarse y adaptarse a las nuevas caractersticas de la sociedad, la economa y
la cultura).

19
- En este contexto, la capacidad legislativa parece experimentar un proceso inflacionario:
mayor cantidad de leyes, pero cada una con impacto restringido. Puede ser un hecho coyuntural,
pero quizs refleje cambios estructurales. En todo caso, las funciones del legislativo se trasladan
al ejecutivo, permaneciendo el primero ms como mbito de negociacin e intercambio que
como esfera de produccin de consenso y direccin poltica.
- El sistema judicial parece tener poca penetracin en el tejido social, como muestran las cifras
de asuntos iniciados. Los asuntos judiciales se concentran en tres temticas: penales (lo que
habla del deterioro de la convivencia), de familia y asociados a temas de dinero. Esto puede
leerse como prdida de capacidad regulatoria e incremento de la dimensin punitiva del Estado.
En paralelo, existen manifestaciones acerca de la mala calidad de las decisiones judiciales, la
escasa preparacin de los jueces y de su prdida de prestigio.
- Por otra parte, se han vivido situaciones de tensin entre la Suprema Corte y el sistema
poltico, as como entre la Suprema Corte y al menos algunos jueces de menor nivel. En todo
esto el sistema oscila entre la politizacin y el retraimiento.
Sin embargo, todos estos hechos se presentan como acontecimientos cotidianos, sin que exista
construccin sistemtica y metdica de la evidencia que permitira, primero, confirmar,
descartar o precisar esta descripcin, y segundo, arrojar elementos para su explicacin. En
consecuencia, tampoco hay insumos para la elaboracin de polticas pblicas a mediano plazo
en lo que refiere a justicia y produccin normativa. Esto ltimo requiere la valoracin de los
fenmenos observados y las polticas emprendidas en funcin de su aceptabilidad. Como se ha
dicho antes, para el ltimo punto (polticas) se propone utilizar el concepto de estado de
derecho, mientras que para los primeros se propone trabajar con el concepto de juridificacin.

Juridificacin.
Como una forma de enmarcar tericamente el trabajo de descripcin y anlisis del Observatorio,
se puede utilizar la nocin de juridificacin. Obviamente, no se trata del nico concepto terico
utilizable, pero tiene la virtud de engarzar la mayora de los procesos sealados. Se trata de un
concepto en primera instancia ambiguo, que implica tanto aspectos descriptivos como
normativos. En el primer sentido suele implicar la idea de la expansin del derecho positivo o
del poder judicial. En sentido normativo, se ve a la juridificacin como un mojn de la
democracia constitucional, o a la inversa, como un deterioro de la democracia. En primer lugar,
conviene detenerse en su sentido descriptivo, que Lars Blichner y Andreas Molander han
especificado en cinco dimensiones (Blichner y Molander, 2008).
Una primera dimensin refiere a la constitucin del orden legal mismo. Cuando se habla de
juridificacin en este sentido, se est haciendo referencia al establecimiento de normas
constitutivas de un orden legal, o al incremento de competencias del sistema legal
(juridificacin constitutiva).
Una segunda dimensin refiere a un proceso por el que una actividad se vuelve objeto de
regulacin legal o de una ms detallada regulacin. Blichner y Molander distinguen dos
subtipos: expansin vertical y horizontal, y diferenciacin vertical y horizontal. Expansin
significa regulacin de reas que antes no lo estaban (expansin horizontal) o de extensin de la
aplicacin de una norma desde un nivel alto de gobierno a un nivel inferior (vertical).
Diferenciacin horizontal significa que una ley es dividida en dos o ms, y diferenciacin
vertical significa que una ley es especificada para diferenciar un creciente nmero de casos
(juridificacin como expansin y diferenciacin).
La tercera dimensin refiere a aumento de la resolucin de conflictos por referencia al derecho:
dentro de esta dimensin hay que distinguir la solucin judicial (con intervencin de tribunales),
la solucin legal (sin intervencin de tribunales, pero con el uso de razonamientos legales) y
la resolucin lega (lay conflict solving). Este ltimo implica razonamiento legal, como el
segundo, pero con menores exigencias (juridificacin como conflictos resueltos por referencia a
leyes).

20
La cuarta dimensin se define como incremento del poder judicial: dadas ciertas competencias,
el origen del incremento del poder est en la indeterminacin de la ley o la carencia de
transparencia. Indeterminacin significa dificultad para determinar la norma relevante para un
caso; transparencia refiere a la inteligibilidad (juridificacin como expansin del poder de los
jueces).
La quinta y ltima dimensin es la tendencia de considerarse a s mismo y a otros como sujetos
legales, y a considerar la relacin entre sujetos a la luz de un orden legal. Implica otorgar
significacin a esa prctica social llamada derecho, y el desarrollo de lo que a veces se
denomina cultural legal (juridificacin como marco legal).
Una acotacin importante que hacen Blichner y Molander es que los procesos de juridificacin
son totalmente reversibles (y entonces conviene hablar de desjuridificacin). Tambin
destacan que no es posible, al menos hoy, establecer modelos universales que ajusten por igual a
todos los diferentes procesos histricos empricamente observables.
Hasta aqu la nocin de juridificacin se viene desarrollando en sentido descriptivo, como se
dijo. Blichner y Molander no se explayan sobre su aspecto normativo, pero es importante
tenerlo tambin en cuenta, ya que parte de las funciones de una Facultad de Derecho es la
evaluacin (entendida en sentido amplio) de la calidad de la produccin y administracin de
justicia como elementos clave del Estado de Derecho.
La utilidad del concepto de juridificacin es que permite enlazar rpidamente sus distintas
dimensiones con indicadores, y a la vez pueden construirse modelos para indagar procesos que
tienen que ver tanto con el nivel ms formal de la constitucin de las instituciones legales, como
con aspectos de la subjetividad referidos a las normas. A la vez, el concepto es fcilmente
enlazable con el paradigma de estado de derecho.
Estado de derecho.
En principio, la nocin de Estado de derecho puede referirse estrictamente a la aplicacin de la
ley por instituciones autorizadas y en base a procedimiento que la propia ley prev, aplicacin
que es consistente a travs de diferentes casos y se realiza sin tener en cuenta diferencias de
estatus, clase u otras similares. Una nocin ms exigente agrega que el propio ejercicio del
poder est limitado por la misma ley. Sobre este punto puede abrirse la controversia respecto a
si la nocin de estado de derecho no debera incluir alguna definicin de contenidos, ya que
estos criterios exclusivamente formales podran ser cumplidos por estados autoritarios.
Siguiendo a ODonnell, el concepto de Estado de derecho debera considerarse parte de la teora
de la democracia, y entonces un Estado democrtico de derecho implica el cumplimiento de
tres condiciones: el sistema legal defiende las libertades polticas y las garantas de la
democracia poltica; defiende las libertades civiles de toda la poblacin, y establece redes de
responsabilidades y rendicin de cuentas. Para Amrica Latina, este autor destaca las siguientes
fallas caractersticas del Estado de derecho: fallas en las leyes existentes (por incluir
disposiciones discriminatorias, por ejemplo), fallas en la aplicacin de la ley (que puede dejar de
aplicarse a personas o grupos privilegiados), fallas en la relacin entre las burocracias y los
ciudadanos comunes (especialmente cuando son socialmente dbiles), fallas en el acceso al
Poder Judicial y a un proceso justo, fallas debida a ilegalidad absoluta (por no presencia del
estado, por existencia de poderes territoriales no legales) (ODonnell, 2004).
Si complementsemos esta teora con autores ms prximos a la tradicin jurdica (McCormick,
por ejemplo) o weberiana (Habermas), podramos incluir all claramente otra falla: la falta de
justificacin de los fallos judiciales, o -si se quiere- una argumentacin deficitaria o la ausencia
de control dogmtico, etc. Esto a nosotros nos debera interesar tericamente, pero tiene la
ventaja de interesar tambin a los prcticos del derecho. Es la ms visible zona de cruce entre
teora y prctica.
Estas fallas tpicas sealadas por ODonnell seguramente pueden ser precisadas. En particular,
el primer punto (fallas en las leyes existentes) parece obvio, pero es extremadamente complejo.
Lo reseado arriba para el paradigma positivista del derecho es aplicable a la ley como

21
enunciado de una voluntad general, lo que ha hecho perder los rasgos ms remarcables de la
racionalidad legislativa (generalidad, abstraccin y permanencia). Es sostenible que la
legislacin ya no pueda verse simplemente como un acto normativo, sino que debe verse como
un acto comunicativo en el sentido que le da Habermas, y pueda ser analizada en trminos de
racionalidad de la produccin legislativa (Caetano y Sarlo, 2009). Otros aspectos, como el
referido a las fallas en la aplicacin de la ley, remite al problema de la independencia judicial,
que a su vez conecta con el del acceso a la justicia. De todos modos, las fallas, junto con la
descripcin de las condiciones que debe cumplir un estado de derecho, constituyen un razonable
punto de partida para la definicin de las variables a ser observadas en el Observatorio. En base
a eso, y de forma tentativa, en el siguiente apartado se define el problema y se exponen las
principales reas de inters para la investigacin, y a continuacin se presenta el esbozo del
dispositivo institucional que centralizara la actividad.
III) Definicin y principales dimensiones del problema.
El problema que se pretende contribuir a resolver puede definirse como la carencia de
conocimiento cientfico sobre el sistema jurdico legislativo y el nivel de cumplimiento de sus
funciones. Se entiende por sistema jurdico el conjunto institucional con funciones
jurisdiccionales que existe en Uruguay en este momento histrico. Esto incluye, adems del
Poder Judicial, mltiples instancias descentralizadas. El sistema legislativo comprende el
entramado institucional de produccin de normas, excluyendo el Poder Judicial y
comprendiendo todos los organismos dotados de autoridad.
Como se ha visto en el apartado anterior, la observacin del problema puede hacerse a partir de
las diferentes dimensiones de la juridificacin y del estado de derecho. El siguiente cuadro
(cuadro 1) resume las dimensiones de cada concepto, y algunos de los fenmenos enmarcables
en cada dimensin. Como se ha dicho, estas dimensiones son tentativas, y es de esperar que
puedan ser especificadas con mayor detalle (o incluso que se puedan agregar dimensiones no
previstas en este esquema). El siguiente paso sera la definicin de las variables generales que
expresen cada dimensin, y a continuacin la definicin operacional de los indicadores que
constituiran la matriz inicial de indicadores del Observatorio.

22
Cuadro I: Principales dimensiones de inters para el Observatorio
Dimensin Principales aspectos a observar
I) Juridificacin
a) constitutiva Ampliacin o recorte de facultades de instituciones del Estado

b) diferenciacin y expansin - Nuevas reas reguladas o desreguladas por decisiones legislativas o

legal judiciales
-cambios en la especificacin de leyes, ampliacin de casos de
aplicacin.
c) conflictos resueltos por -Cantidad y tipo de conflictos resueltos en tribunales
referencia a leyes -Cantidad y tipo de conflictos resueltos en otras instancias formales.
-conflictos resueltos de forma lega, pero con referencia a leyes
-conflictos resueltos sin referencia a leyes (incluyendo uso de
violencia).
d) poder de los jueces -indeterminacin de las leyes
-opacidad de las leyes
-condiciones formales de independencia interna
-condiciones formales de independencia externa
e) cultura legal -manifestaciones de autocomprensin como sujeto legal
-adhesin a instituciones
-violencia cotidiana

II) Estado de derecho

a) Defensa de derechos polticos
y garantas de la democracia
b) Defensa de libertades civiles
c) Redes de responsabilidad y
rendicin de cuentas
d) debilidad de la ley existente
e) debilidad en la aplicacin de la
ley
f) relacin entre burocracia y
ciudadanos comunes
g) acceso al Poder Judicial y a un
proceso justo
h) debilidad del Estado
-Fallas en la proteccin de derechos polticos
-Fallas en la proteccin de derechos civiles
-Mecanismos de rendicin de cuentas, y su funcionamiento
- Calidad de la produccin legislativa y de sus resultados
-consistencia en la aplicacin de normas
-problemas de discriminacin o de no acceso a bienes y servicios
pblicos
-Acceso a la justicia
-calidad del proceso
-calidad de las sentencias
-calidad de los resultados
-Existencia de organizaciones con capacidad de restringir la accin
del Estado dentro del territorio.

IV) Alcance del Observatorio

A continuacin se presentan los principales elementos que delimitan el alcance del proyecto:
objetivos especficos del Observatorio, metodologa, caractersticas principales, actividades,
productos, organizacin bsica, costos y recursos necesarios.
a) Objetivos:
Realizar el seguimiento de un sistema de indicadores que describan la situacin y cambios de
aspectos relevantes de la actividad de produccin normativa y jurisdiccional del Uruguay.
Producir y difundir de manera peridica documentos con anlisis de coyuntura referidos a
aspectos puntuales en reas de inters de la Facultad.
Ofrecer a los estudiantes la posibilidad de generar los crditos en investigacin que demanda el
futuro plan de estudios.
Servir de apoyo a las actividades de consultora, extensin y posgrado que se desarrollen en la
Facultad.

23
b) Estrategia metodolgica
La estrategia propuesta implica a) el seguimiento en el tiempo de los indicadores ms relevantes
para el anlisis, de forma de construir series temporales, y b) la interpretacin cualitativa de la
evolucin de esos indicadores.
En una primera etapa, puede ser necesario trabajar con indicadores sencillos y de fcil registro.
Posteriormente se puede aspirar a medidas ms complejas, incluyendo el diseo de instrumentos
propios tales como sondeos de opinin.
(En archivo adjunto se presenta una matriz tentativa con algunos indicadores a manera de
ejemplo)
c) Caractersticas principales:
Se trata de un dispositivo institucional que realiza mediciones peridicas de un conjunto de
indicadores definidos en un proceso de consulta con los institutos y con expertos externos. El
proceso de definicin de los indicadores es una parte crucial de la instalacin del Observatorio y
se detalla ms abajo.
d) productos
-Informe anual con procesamiento e interpretacin de principales indicadores.
- Informes de coyuntura o notas de prensa analizando hechos de inters pblico
- proyectos especiales enmarcados en las lneas de trabajo y dimensiones establecidas.
e) actividades6:
- seguimiento y anlisis de jurisprudencia
- revisin y anlisis de notas de prensa
- entrevistas /encuesta peridica a muestras de operadores judiciales
- encuestas peridicas a poblacin en general
- desarrollo y ejecucin de proyectos de investigacin ad hoc.
- procesamiento de datos administrativos del Poder Judicial y otras fuentes.
- relevamiento y anlisis de produccin normativa (en Parlamento y otros organismos).

6
En rigor, las actividades podran ser definidas con mayor precisin una vez estn definidos los
indicadores que van a ser utilizados. Esta lista de actividades es tentativa.

24
Referencias bibliogrficas
Blichner, L y Molander, A (2008): Mapping Juridification. European Law Journal. Vol 14,
n1, January 2008, pp 36-54.

Caetano, G; Rilla, J; Prez Antn, R; (1989): Cambios recientes en el sistema poltico

uruguayo concebido como una partidocracia. En: AAVV: Los partidos polticos uruguayos de
cara a los 90. Montevideo. FESUR/FCU/ICP.

Caetano, G y Sarlo, O (2009): Tcnica Legislativa: teora, mtodos y aspectos poltico

institucionales. PNUD/ Parlamento del Uruguay.

De Souza Santos, Boaventura (1995): Three Metaphors for a New Conception of Law: The
Frontier, the Baroque, and the South. Law & Society Review, Vol. 29, No. 4 (1995), pp. 569-584
Published by: on behalf of the Wiley Law and Society Association Stable URL:
http://www.jstor.org/stable/3053910 Accessed: 08-09-2015 13:24 UTC.

Faria, Jos Eduardo (2001): El derecho en la economa globalizada. 1 ed. Portugus 1999.
Madrid, Trotta.

ODonnell, G (2004): Why the rule of law matters. Journal of Democracy. Volume 15, Number
4, October 2004.

Rama, G (1995): La democracia en Uruguay: una perspectiva de interpretacin.

Montevideo. Arca.

Touraine, Alain: Actores sociales y sistemas polticos en Amrica Latina. Santiago de

Chile: PREALC. 1987.

25
ANEXO 2
Anteproyecto: Matriz de indicadores para el seguimiento de la implementacin del CPP y
de las polticas criminales de la Fiscala General de la Nacin.

Antecedentes
La aprobacin del nuevo Cdigo del Proceso Penal (CPP) en diciembre del ao 2014 (Ley N
19293), que se prev comenzar a implementar en julio de 2017, puede implicar una
transformacin radical del sistema penal uruguayo. Entre las razones para implementar el
cambio, est que el Cdigo vigente hasta este ao consagra un sistema penal inquisitivo,
caracterizado por la concentracin de funciones de investigacin y jurisdiccin en manos del
juez, lo que puede considerarse lesivo para los derechos del debido proceso y juicio imparcial.
De hecho, Uruguay era uno de los pocos pases del mundo donde todava estaba vigente un
sistema de este tipo. El nuevo CPP instala un sistema de tipo acusatorio, donde las funciones de
investigacin estn a cargo de la Fiscala, que de ese modo entra en coordinacin de forma
mucho ms densa con la Polica, en tanto esta es auxiliar de la justicia. Debido a este y otros
factores, el nuevo CPP no solamente modifica el proceso penal, sino que cambia
sustantivamente el rol de los fiscales y jueces, a nivel de operadores, y cambia las funciones de
la Fiscala como organismo, que pasa a tener un papel protagnico en el diseo de aspectos
importantes de la poltica criminal. El diseo institucional del Ministerio Pblico y Fiscal fue
reformado por la ley 19.334 (creacin de la Fiscala General de la Nacin como servicio
descentralizado) y la ley 19.483 (ley orgnica de la Fiscala General de la Nacin) teniendo en
cuenta el rol central que el Ministerio Pblico asume a partir de la vigencia del nuevo CPP, que
avanza hacia el sistema acusatorio.
Adicionalmente, el nuevo CPP establece la oralidad del proceso (hasta ahora
predominantemente escrito), su publicidad, la posibilidad de cambiar el juicio por acuerdos
entre fiscales y ofensores, y la atencin a los derechos de las vctimas, entre otros cambios.
As, la instalacin del nuevo CPP puede ser considerado un fin en s mismo, dado que el sistema
inquisitivo es cuestionado intrnsecamente. Esto puede explicar por qu no se encuentran
objetivos y finalidades a lograr explcitamente sealadas en los documentos de creacin. Sin
embargo, es posible determinar una serie de efectos esperados que pueden considerarse
objetivos de la transformacin del sistema procesal. Como se observa a continuacin, algunos
de estos cambios refieren a modificaciones en los procesos y productos del sistema penal, y
otros refieren a resultados a obtener por medio de aqullos.
Resultados:
-reduccin de la magnitud de la poblacin privada de libertad
-reduccin de la proporcin de privados de libertad sin sentencia.
-mejora de la calidad de la defensa
-incremento de la satisfaccin de las vctimas
-Eficiencia en la resolucin de delitos.
Productos y procesos:
-disminucin del uso de la prisin preventiva
-mejora en la calidad del proceso penal

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-incremento del uso de medidas alternativas a la prisin
-reduccin del tiempo medio de procesos
-disminucin total de procesos judiciales efectivamente llevados a cabo debido a sustitucin por
acuerdos ofensores-fiscales.
Adicionalmente, existen aspectos de poltica criminal que han sido y son objeto de controversia
pblica o entre operadores jurdicos, y que por lo tanto deberan ser registrados y analizados
especficamente. En concreto, se sealan los siguientes temas: tratamiento de denuncias
relativas a derechos humanos (y dentro de esto, persecucin penal de violaciones de DDHH
durante la dictadura); violencia de gnero, tratamiento de la niez y adolescencia (especialmente
en situaciones de conflicto con la ley), persecucin de irregularidades de funcionarios pblicos
de alto nivel (casos de corrupcin). Al menos en algunos de estos temas, se ha manifestado la
voluntad de crear Fiscalas especializadas en el marco de la implementacin del nuevo CPP7,
por lo que tambin debern ser objeto de seguimiento.
Existen factores que, sin embargo, pueden conspirar contra el logro de los objetivos. De hecho,
la reforma del Cdigo General del Procesos (CGP) en 1989, que tambin tena como objetivos
introducir la oralidad y la publicidad de los juicios, no tuvo esos efectos, debido a la persistencia
de prcticas muy arraigadas entre los operadores como el uso sistemtico de documentos
escritos- y la falta de infraestructura adecuada- que dificultaban las audiencias pblicas-. En el
caso del nuevo CPP, un estudio de Garderes y Surez (2015) sugiere que la reduccin del uso de
la prisin preventiva sera obstaculizada por la persistencia de criterios jurisprudenciales que
tienden a concebir a esta como una pena anticipada. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la
evolucin de estos criterios conformarn en buena medida las polticas criminales en el futuro,
incluso ms all de la voluntad poltica.
Por esa razn, es de inters realizar un seguimiento en el tiempo tanto de los resultados
obtenidos por la implementacin del CPP, como de la evolucin de los criterios
jurisprudenciales empleados por fiscales. En conjunto, estos dos aspectos deberan proporcionar
una descripcin de las polticas criminales impulsadas desde la Fiscala.
Objetivos
1) Observar la evolucin de la implementacin del CPP a travs del seguimiento de una
batera de indicadores.
2) Describir los cambios en los criterios jurisprudenciales utilizados por fiscales.
3) Describir los cambios en las polticas criminales impulsadas por la Fiscala.

Estrategia y mtodos

Para el objetivo 1, la estrategia consiste en la operacionalizacin de las dimensiones donde se

esperan transformaciones relevantes del proceso penal (procesos, productos y resultados). Dado
que los detalles de la implementacin todava estn en definicin, las decisiones metodolgicas
son dependientes de esos detalles. Sin embargo, el siguiente cuadro adelanta los indicadores
propuestos hasta el momento (todava sin frmula de clculo) y los medios de verificacin que
deberan utilizarse. Debe tenerse en cuenta que algunos de los medios de verificacin (como el
Sistema de Gestin de Crceles, y el sistema de informacin de Fiscala) estn recin en
7
Revista Caras y Caretas. Nuevo CPP: Se eliminarn Fiscalas Especializadas en Crimen
Organizado. Disponible en: http://www.carasycaretas.com.uy/nuevo-cpp-se-eliminaran-fiscalias-
especializadas-crimen-organizado/

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desarrollo. Por otra parte, el Sistema de Gestin de Seguridad Pblica (SGSP) de la Polica,
tiene informacin relevante pero puede ser de difcil acceso.

Cuadro I. Matriz de indicadores (en desarrollo)

Dimensin de Indicador (definicin) Medio de verificacin Aperturas Periodicidad
anlisis
Calidad del Porcentaje de Anlisis de muestra Por materia. Trimestral/
proceso procesos que cumplen de expedientes. Por gnero de
acusatorio requisitos del CPP Encuesta ofensor
autoadministrada a Por gnero de
operadores jurdicos vctima
Por regin
(Montevideo/
interior)
Utilizacin de Porcentaje de Sistema de Anual
instrumento de acuerdos en el total informacin de
acuerdo con de sentencias Fiscala
fiscala
Uso de prisin Porcentaje de prisin Sistema de Por tipo de delito Anual
preventiva preventiva dispuesta informacin de
en total de procesos Fiscala
Uso de medidas Porcentaje de Sistema de Por tipo de delito Anual
alternativas a la medidas alternativas informacin de Por gnero de
prisin en total de procesos Fiscala ofensor
Tiempo de Duracin media de Sistema de Por tipo de delito Anual
procesos procesos. informacin de Por gnero de
Fiscala ofensor
Magnitud de Tasa de poblacin Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
poblacin privada de libertad crceles (INR) Por gnero de
privada de por cada cien mil ofensor
libertad habitantes
Magnitud de Tasa de poblacin Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
poblacin judicializada por cada crceles (INR) Por gnero de
judicializada cien mil habitantes Sistema de ofensor
(privados de informacin de
libertad y Fiscala
procesados o
sentenciados sin
prisin)
Privados de Porcentaje de Sistema de gestin de Por tipo de delito Anual
libertad sin privados de libertad crceles (INR) Por gnero de
sentencia sin sentencia ofensor
Utilizacin de la Porcentaje de Informes solicitados a Por tipo de delito Anual
defensa pblica personas acusadas de defensoras pblicas Por gnero de
delitos que cuentan ofensor
con defensa pblica

Calidad de la Porcentaje de Sistema de Por tipo de delito Anual

defensa allanamientos del informacin de Por gnero de
defensor Fiscala ofensor

Resolucin de Porcentaje de delitos Sistema de Por tipo de delito Anual

delitos resueltos informacin de Por gnero de
Fiscala ofensor
Sistema de Gestin de Por gnero de
Seguridad Pblica vctima
(polica)

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Uno de los problemas que debe solucionarse es la ausencia de mediciones que puedan
constituirse en una adecuada lnea de base (es decir, mediciones previas a la implementacin del
CPP) para el indicador de Calidad del proceso. Sin embargo, es posible hacer una aproximacin
aprovechando que habrn procesos que continuarn regidos por el anterior CPP (y posiblemente
se destinen juzgados y fiscalas especiales para ellos) que podrn ser medidos en paralelo. [nota:
aunque esto no constituye una medicin de impacto, dado que no se ha construido una
estimacin contrafactual adecuada, puede servir para sugerir la existencia o no de impactos en
distintas dimensiones. Por otra parte, puede servir de antecedente para un posterior diseo de
evaluacin de impacto del CPP].
No se aborda la medicin del resultado de satisfaccin de vctimas, por las dificultades que
implica. Sin embargo, queda abierta la posibilidad de realizar estudios especficos sobre este
tema.
Como se observa en el cuadro, para este objetivo se trabaja con informacin de fuentes
secundarias. Sin embargo, se prev trabajar con una muestra de expedientes y con una encuesta
con formulario autoadministrado, aplicado on line, dirigido a operadores (especialmente
abogados). A continuacin, se establecen los criterios bsicos para muestras y formulario.

Muestreo de expedientes penales
Formulario autoadministrado
Muestreo sistemtico. Tamao Dado que los nmeros de
estimado= 400 expedientes expediente son correlativos se
(universo estimados=40500, selecciona segn fraccin de
p=0.5, e=0.05, confianza= 95%) muestreo (101) a partir de
Formulario aplicado Se trata de un formulario auto
trimestralmente administrado online. Se envan
invitaciones a base de mail de
Facultad y del Colegio de
abogados

Estos criterios pueden ser ajustados durante la implementacin.

Para el objetivo 2, se deber realizar el anlisis jurdico de los alegatos fiscales a partir del
anlisis de los registros de los expedientes. Una de las particularidades del anlisis jurdico es
que se basa en la interpretacin del sentido normativo de enunciados, actividad para la que es
difcil establecer una metodologa precisa. Por tanto, se deber trabajar con informes
cualitativos, aunque se est trabajando para la sistematizacin de criterios generales en base a
las teoras de la argumentacin ms reconocidas.
Se aplicar un muestreo terico de los expedientes, seleccionando casos por fiscala y aplicando
criterios de saturacin para limitar la seleccin de nuevos casos. El anlisis se realizar
mensualmente y se sintetizar en un informe anual.

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