D I C T A M E N 14/2017, de 5 de desembre,

sobre la Resoluci de 27 doctubre de 2017, de la presidncia del

Senat, per la qual es publica lAcord del Ple del Senat, pel qual
saproven les mesures requerides pel Govern, a lempara de larticle
155 de la Constituci
___________________________________________________________

El Consell de Garanties Estatutries, amb lassistncia del president Joan

Egea Fernndez, del vicepresident Pere Jover Presa, dels consellers Marc
Carrillo i Jaume Vernet Llobet, del conseller secretari lex Bas Vilafranca,
dels consellers Francesc de Paula Caminal Badia i Carles Jaume Fernndez i
de la consellera Margarida Gil Domnech ha acordat emetre el segent

DICTAMEN

Sollicitat per tres diputats de la Diputaci Permanent del Parlament de

Catalunya, del Grup Parlamentari de Junts pel S, sobre la Resoluci de 27
doctubre de 2017, de la presidncia del Senat, per la qual es publica lAcord
del Ple del Senat, pel qual saproven les mesures requerides pel Govern, a
lempara de larticle 155 de la Constituci (BOE nm. 260, de 27 doctubre de
2017).

Palau Centelles
Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona
Tel. + 34 933 176 268 Fax + 34 933 181 720
consell@cge.cat
 ANTECEDENTS

1. El dia 17 de novembre de 2017 va tenir entrada en el Registre del Consell

de Garanties Estatutries un escrit de la presidenta del Parlament, de 16 de
novembre (Reg. nm. 5916), en qu es comunicava al Consell lAcord de la
Mesa de la Diputaci Permanent del Parlament, de 15 de novembre de 2017,
pel qual, segons el que preveuen els articles 16.2.a i 23.f de la Llei 2/2009,
de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutries (LCGE), es va admetre
a trmit la sollicitud de dictamen sobre la Resoluci de 27 doctubre de
2017, de la presidncia del Senat, per la qual es publica lAcord del Ple del
Senat pel qual saproven les mesures requerides pel Govern, a lempara de
larticle 155 de la Constituci, presentada el dia 15 de novembre de 2017,
per tres diputats de la Diputaci Permanent del Parlament de Catalunya, del
Grup Parlamentari de Junts pel S.

Els sollicitants demanen el dictamen daquest Consell, que t carcter

preceptiu segons larticle 76.3 EAC, per al cas que es decids interposar un
recurs dinconstitucionalitat.

2. El Consell de Garanties Estatutries, en la sessi del dia 21 de novembre

de 2017, desprs dexaminar la legitimaci i el contingut de la sollicitud, de
conformitat amb els articles 23 a 25, apartats 1 a 3, LCGE, va acordar la
seva admissi a trmit, es va declarar competent per emetre el dictamen
corresponent i en va designar coponents el president senyor Joan Egea
Fernndez, el vicepresident senyor Pere Jover Presa i el conseller secretari
senyor lex Bas Vilafranca.

2
3. En la mateixa sessi, a lempara de larticle 25 LCGE, apartats 4 i 5, i de
larticle 35 del Reglament dorganitzaci i funcionament del Consell, va
acordar adrear-se als sollicitants i als representants de tots els grups
parlamentaris, a fi de sollicitar-los la informaci i la documentaci
complementries de qu disposessin sobre la norma sotmesa a dictamen.

4. Finalment, desprs de les corresponents sessions de deliberaci del

Consell, el dia 5 de desembre de 2017 ha tingut lloc la votaci i laprovaci
daquest Dictamen, dacord amb el que preveuen els articles 30.2 LCGE i 38
del Reglament dorganitzaci i funcionament del Consell.

FONAMENTS JURDICS

Primer. Lobjecte del Dictamen

1. Com sha posat de manifest en els antecedents, la Mesa de la Diputaci

Permanent del Parlament ha adms a trmit i ha lliurat a aquest Consell la
sollicitud de dictamen presentada per tres diputats del dit rgan,
pertanyents al Grup Parlamentari de Junts pel S, sobre la Resoluci de 27
doctubre de 2017, de la presidncia del Senat, por la que se publica el
Acuerdo del Pleno del Senado, por el que se aprueban las medidas
requeridas por el Gobierno al amparo del artculo 155 de la Constitucin (en
endavant, la Resoluci), publicada en el BOE nm. 260, del mateix 27
doctubre.

De manera preliminar, i a fi de delimitar lobjecte del Dictamen, hem

dassenyalar que ens pronunciarem sobre lAcord del Ple del Senat pel qual
saproven les mesures proposades pel Govern, un cop ha estat formalment

3
publicat en el Butllet Oficial de lEstat mitjanant la Resoluci de la
presidncia de la mateixa Cambra. Com ja vrem indicar en el recentment
ems DCGE 13/2017, de 26 doctubre, amb menci de la jurisprudncia
constitucional que ho avala, lesmentat Acord participa de la naturalesa de
decisi o acte parlamentari que, sense tenir el carcter de llei formal, pot,
conforme a la Constituci, afectar o exceptuar normes legals o assimilades,
o, el que s el mateix, suspendre-les o modificar-les i, per tant, s
susceptible de ser impugnat davant la jurisdicci constitucional mitjanant el
corresponent recurs. Dit aix, sobserva que el text del referit Acord, tot i
que les assumeix, no reprodueix el conjunt de les mesures estatals
autoritzades, sin que noms cont les modificacions o els condicionants que
amb relaci a aquestes va introduir el mateix Ple.

En conseqncia, i ats que lesmentat Acord del Ple sha tradut, finalment,
en laprovaci de les mesures requerides pel Govern de lEstat, s obvi que el
nostre Dictamen, tenint en compte les variacions introdudes en el Senat, ha
de comprendre tamb en all que sigui qestionat pels sollicitants
lanlisi del contingut de lAcord del Consell de Ministres de 21 doctubre de
2017, por el que, en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 155 de la
Constitucin, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr.
Presidente de la Generalitat de Catalua, para que la Generalitat de Catalua
proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesacin
de sus actuaciones gravemente contrarias al inters general, y se proponen
al Senado para su aprobacin las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la proteccin del
mencionado inters general, incls com a annex de lOrdre PRA/1034/2017,
de 27 doctubre, publicada, igualment, en el BOE de 27 doctubre, s a dir,
en la mateixa data que la Resoluci del president del Senat. A ms, el nostre
pronunciament es referir tamb als decrets dictats pel Govern de lEstat en
all que afectin directament les mesures autoritzades que han estat
qestionades pels peticionaris.

4
Partint de les precisions efectuades, en el present fonament jurdic
exposarem el context en el qual sinsereixen els acords esmentats,
nindicarem el seu contingut i posarem en relleu els dubtes de
constitucionalitat i destatutarietat que, a criteri dels sollicitants, plantegen,
com tamb els motius que els fonamenten. Aix mateix, indicarem
lestructura que adoptar el Dictamen a fi i efecte de donar resposta a la
sollicitud formulada.

Per iniciar lesmentada contextualitzaci, i com a antecedent, hem de fer

menci al suara citat DCGE 13/2017, on el Consell va donar resposta a la
petici del Govern de la Generalitat sobre lacord que pot adoptar el Ple del
Senat dautoritzaci al Govern de lEstat, a lempara de larticle 155 de la
Constituci, per a ladopci de les mesures que ha sollicitat el mateix Govern
de lEstat en lAcord del Consell de Ministres adoptat el dia 21 doctubre de
2017. En el fonament jurdic primer daquest pronunciament vrem fer una
exposici sobre litinerari procedimental seguit per a laplicaci de larticle
155 CE que va conduir fins a la sollicitud dautoritzaci al Senat, al qual, per
motius de brevetat, ens remetem. Posteriorment, el mateix Govern va
interposar el recurs dinconstitucionalitat 5241-2017, que va ser inadms per
la ITC 142/2017, de 31 doctubre, perqu el Tribunal va considerar que, en el
moment de la seva interposici, lAcord del Senat que es pretenia impugnar
no noms no havia estat publicat com exigia la LOTC sin que ni tan sols
existia dins de lordenament jurdic.

Val a dir que, prviament a la implementaci de larticle 155 CE, amb

justificaci en la defensa del inters general y en garanta de los servicios
pblicos fundamentales, ja es van adoptar una srie de disposicions de
caire intervencionista i de diversa ndole contingudes en ordres ministerials,
de carcter econmic i financer, que tenien com a destinatria la Generalitat.
Entre aquestes, podem destacar diferents acords de la Comissi Delegada del

5
Govern per a Afers Econmics que incorporaven mesures de supervisi i
control dels comptes de la Generalitat i establien diverses obligacions, entre
les quals la dinformaci (Ordre PRE/2454/2015, de 20 de novembre, on es
contenien una srie de condicions addicionals que havia de complir la
Generalitat per tenir accs als recursos del Fons de Finanament a
Comunitats Autnomes i, posteriorment, ordres PRA/686/2017, de 21 de
juliol, i HFP/878/2017, de 15 de setembre concretada per lOrdre
HFP/996/2017, de 17 doctubre, quant al sistema de pagament a tercers
creditors per compte de la Comunitat Autnoma de Catalunya). A les
anteriors cal afegir lOrdre HFP/886/2017, de 20 de setembre, per la qual es
declara la no-disponibilitat de crdits del pressupost de la Comunitat
Autnoma de Catalunya per al 2017.

Fetes aquestes consideracions, i centrant-nos en el contingut de lAcord del

Ple del Senat, hem de dir que aquest cont dos aspectes principals. Duna
banda, la constataci formal per aquesta Cambra de lincompliment de les
obligacions constitucionals i la realitzaci dactuacions greument contrries a
linters general per part de les institucions de la Generalitat, com tamb la
desatenci del requeriment formulat pel president del Govern de lEstat. I,
daltra banda, laprovaci de les mesures incloses en lAcord del Consell de
Ministres de 21 doctubre i publicades, com hem dit, per lOrdre
PRA/1034/2017, amb una srie de condicionaments i modificacions, mesures
sobre les quals se centrar la nostra opini consultiva.

En el DCGE 13/2017, ja vrem fer pals que lAcord del Consell de Ministres
contenia un reguitzell de mesures estructurades en diversos blocs, a ms
duna part introductria expositiva i argumentativa molt mplia sobre el
compliment del pressupsit habilitant per a laplicaci de larticle 155 CE, el
requeriment previ i lobjectiu i la necessitat de lactuaci de la coerci estatal
justificada en lassoliment de quatre objectius: restaurar la legalidad
constitucional y estatutaria, asegurar la neutralidad institucional, mantener el

6
bienestar social y el crecimiento econmico, y asegurar los derechos y
libertades de todos los catalanes.

Quant al seu contingut, en nom de la brevetat, i sens perjudici de lanlisi

que durem a terme en els fonaments jurdics quart i cinqu daquest
Dictamen, ens remetem al resum, transcrivint-lo en la seva literalitat, que en
vrem efectuar en el fonament jurdic primer del DCGE 13/2017, al qual
afegirem les novetats que introdueix el Ple del Senat en el seu Acord.

Com vam exposar, de conformitat amb lapartat 2 de lAcord del Consell de

Ministres, aquestes mesures sagrupen en:

A. Mesures dirigides al president de la Generalitat de Catalunya, al

vicepresident i al Consell de Govern, que inclouen, entre daltres,
lautoritzaci per al seu cessament i lassumpci pel president del Govern de
lEstat de la competncia del president de la Generalitat de decretar la
dissoluci anticipada del Parlament de Catalunya o la fi de la legislatura i la
convocatria deleccions autonmiques. El Ple del Senat introdueix la
referncia explcita al Govern de lEstat com a rgan al qual satribueix la
substituci en lexercici de les funcions dels crrecs cessats, a ms de la
relativa als rgans que aquest Govern cre o designi als quals es feia
referncia en la redacci originria (apt. II.a de lAcord del Ple del Senat).

B. Mesures dirigides a lAdministraci de la Generalitat i, entesos com a tal,

a tots els organismes, els ens i les entitats vinculades o que en depenen,
com tamb el sector pblic empresarial al qual es refereix larticle 216 EAC.
Les dites mesures, sense nim dexhaustivitat, comporten lobligaci de
lactuaci de lAdministraci esmentada sota les directrius dels rgans o
autoritats creats o designats pel Govern de lEstat en substituci del
president, vicepresident i membres del Govern cessats i inclouen les facultats
de dictar i adoptar disposicions, actes, resolucions i instruccions o ordres de

7
servei que seran dobligat compliment; com tamb la submissi al rgim de
comunicaci o autoritzaci prvia de les seves actuacions o acordar el
nomenament, el cessament o la substituci temporal de qualssevol autoritat,
crrec pblic i personal daquesta Administraci. El Ple del Senat aprova en
la seva integritat aquestes mesures.

C. Mesures singulars sobre determinats mbits de lactivitat administrativa

com sn: seguretat i ordre pblics; gesti econmica, financera, tributria i
pressupostria, i telecomunicacions i comunicacions electrniques i
audiovisuals. Sexclouen de lautoritzaci del Senat les mesures relatives al
servei pblic autonmic de comunicaci audiovisual (apt. II.b de lAcord del
Ple del Senat).

D. Mesures dirigides al Parlament de Catalunya. En aquest cas,

consisteixen, entre daltres, en la prohibici per a la presidncia del
Parlament de proposar candidat a la presidncia de la Generalitat i que el
Parlament celebri el debat i la votaci de la investidura, com tamb suposen
la no-aplicaci de les funcions de control del Parlament sobre el Govern i
lAdministraci de la Generalitat i el veto perqu el Parlament pugui tramitar
iniciatives que siguin contrries a les mesures o al seu pressupsit, objecte i
finalitat. LAcord del Ple del Senat introdueix una modificaci en la darrera
mesura, de manera que, tot i que nautoritza la previsi general, elimina,
perqu la considera contrria a la Constituci, la referncia que es feia a la
remissi a una autoritat designada pel Govern de lEstat dels actes del
Parlament per al seu control, sotmetent-los a la seva conformitat perqu
poguessin continuar la tramitaci (apt. II.c de lAcord del Ple del Senat).

E. Mesures de carcter transversal, amb carcter complementari de les

generals i singulars anteriors i que es refereixen a: la normativa estatal i
autonmica daplicaci; la declaraci dinvalidesa i ineficcia de disposicions,
actes i resolucions autonmiques dictades en contravenci respecte de les

8
mesures aprovades en lAcord; publicacions en butlletins oficials; modificaci
dels departaments, de les estructures orgniques i dels organismes, ens i
entitats vinculades a la Generalitat de Catalunya o dependents della; creaci
drgans i designaci dautoritats pel Govern de lEstat per al compliment de
les mesures; disposicions i protocols dactuaci; seguretat jurdica dels
funcionaris pblics o empleats subjectes al rgim laboral de la Generalitat de
Catalunya; potestat disciplinria i trasllat dinformaci al Ministeri Fiscal;
durada i revisi de les mesures; notificaci, entrada en vigor i publicaci.

Pel que fa a aquest darrer bloc, lAcord del Ple del Senat modifica el primer
apartat daquestes mesures concernents a la normativa estatal i autonmica
daplicaci on, a ms duna supressi de carcter tcnic per repetici, afegeix
una precisi relativa a la revisi jurisdiccional dels actes i les disposicions
dictades per substituci en les funcions o en lexercici de competncies dels
rgans de lAdministraci de la Generalitat que sha de subjectar a les
previsions de la legislaci processal (apt. II.d de lAcord del Ple del Senat).

Tamb, respecte de la modificaci dels departaments, introdueix la mateixa

referncia explcita al Govern de lEstat, a ms de la relativa als rgans que
aquest cre o designi, pel que fa a la seva competncia en lexercici de les
funcions relatives a lorganitzaci dels departaments esmentats (apt. II.e de
lAcord del Ple del Senat).

Igualment, quant a la potestat disciplinria i el trasllat dinformaci al

Ministeri Fiscal, sestableix per part del Senat que no seran necessaris els
informes previs sobre els expedients disciplinaris (apt. II.f de lAcord del Ple
del Senat). A ms, safegeix que, sens perjudici del que estableix larticle
66.2 CE, les facultats de seguiment i control de les mesures satribueixen a la
Comissi conjunta de les comissions General de Comunitats Autnomes i
Constitucional (apt. II.g de lAcord del Ple del Senat).

9
Finalment, en relaci amb la durada i revisi de les mesures, el Ple del Senat
afegeix una prescripci relativa al fet que el Govern de lEstat, atenent a
levoluci dels esdeveniments i a la gravetat de la situaci, dur a terme una
utilitzaci proporcionada i responsable de les mesures aprovades pel Senat,
modulant la seva aplicaci si es produeixen canvis en la situaci o
circumstncies que ho aconsellin (apt. II.h de lAcord del Ple del Senat).

Parallelament, en connexi directa amb les mesures esmentades i amb

lobjectiu de fer-les efectives, en la mateixa data dadopci de lAcord del Ple
del Senat, el 27 doctubre, saproven un conjunt de normes estatals dirigides
per una part al Govern i a lAdministraci de la Generalitat i, per laltra, al
Parlament.

Respecte de les primeres, en concret, es disposa:

a) el cessament del president de la Generalitat de Catalunya, i de tot el

personal eventual que hi est adscrit (RD 942/2017, de 27 doctubre), com
tamb del vicepresident i dels consellers integrants del Consell de Govern de
la Generalitat aix com de tot el personal eventual que hi est adscrit (RD
943/2017, de 27 doctubre);

b) la designaci del president i de la vicepresidenta del Govern de lEstat, del

Consell de Ministres i dels ministres com a rgans habilitats per a lefectiva
aplicaci de les mesures autoritzades pel Senat en relaci amb el Govern i
lAdministraci de la Generalitat, els seus organismes, ens, entitats i sector
pblic empresarial dependents, i el Parlament de Catalunya (RD 944/2017,
de 27 doctubre). En aquest sentit, mitjanant aquest Reial decret, els
ministres queden habilitats per a lexercici de funcions i per a ladopci
dacords, resolucions i disposicions que corresponguin als consellers. A
aquest efecte, el seu annex I fixa lesfera especfica de lexercici de funcions
dels diversos ministeris dins de lmbit competencial de la Generalitat.

10
Altrament, per mitj de nota informativa de lEntitat Autnoma del Diari
Oficial i de Publicacions de la Generalitat de Catalunya, es posa de manifest
que, per aplicaci daquest Reial decret, es publiquen temporalment al
Butllet Oficial de lEstat les disposicions, els actes, els acords i les
resolucions adoptats pel Consell de Ministres i pels altres rgans habilitats en
compliment del Reial decret esmentat (entre daltres, DOGC nm. 7486 i
7488, de 2 i 6 de novembre de 2017, respectivament);

c) ladopci de mesures respecte de lorganitzaci de la Generalitat, entre les

quals, la supressi drgans administratius i entitats diverses lOficina del
President i lOficina del Vicepresident de la Generalitat, el Consell Assessor
per a la Transici Nacional, la Comissi Especial sobre la Violaci de Drets
Fonamentals a Catalunya, el Patronat Catalunya Mn-Consell de Diplomcia
Pblica de Catalunya (DIPLOCAT) i les delegacions del Govern de la
Generalitat a lestranger, llevat de la delegaci davant la Uni Europea a
Brusselles i el cessament de determinats alts crrecs de la Generalitat (RD
945/2017, de 27 doctubre).

Quant al segon conjunt de normes, que tenen per destinatari el Parlament de

Catalunya, sen disposa la seva dissoluci i es du a terme la convocatria
deleccions, que tindran lloc el 21 de desembre de 2017 (RD 946/2017, de
27 doctubre).

Posteriorment, i sense soluci de continutat, en desenvolupament o com a

complement o addici de les normes esmentades shan adoptat diverses
disposicions. Entre daltres, algunes relatives a lorganitzaci de
lAdministraci de la Generalitat i al cessament i nomenament de crrecs
(reials decrets 954/2017, de 31 doctubre, 983/2017, de 10 de novembre, i
990/2017, de 17 de novembre, i ordres INT/1038/2017, de 28 doctubre, i
ECD/1142/2017, de 22 de novembre), com tamb a la delegaci de
competncies entre rgans (ordres INT/1074/2017, de 7 de novembre, i

11
PRE/255/2017, de 30 de novembre) o al tancament de lexercici
pressupostari de 2017 (Ordre HFP/1102/2017, de 16 de novembre).

Ultra aix, i pel que fa a la convocatria deleccions al Parlament de

Catalunya podem citar, entre daltres, el Reial decret 953/2017, de 31
doctubre, pel qual es dicten normes complementries per a la seva
realitzaci, o el Reial decret 955/2017, de 3 de novembre, pel qual sen
regulen les subvencions i el control de comptabilitat electoral.

2. Pertoca a continuaci referir-nos breument als dubtes expressats pels

peticionaris i a la seva fonamentaci.

En aquest sentit, cal posar de manifest que, tot i no fer-hi referncia

expressa, la petici se centra en les mesures dels apartats 2.A i .D de lAcord
del Consell de Ministres, aprovades per lAcord del Senat, que hem exposat
en aquest mateix fonament jurdic, s a dir, les relatives al president de la
Generalitat i al Govern, com tamb al Parlament. En concret, pel que fa al
president i al Govern, els peticionaris alleguen que la seva destituci
sobrepassa les facultats de larticle 155 CE, que sha de centrar a donar
instruccions i no pas destitucions o cessaments, facultat que correspon al
President de la Generalitat i noms a aquest dacord amb larticle 152.1 de la
Constituci, destituci daltra banda que es considera que constitueix de
facto la suspensi de lautonomia reconeguda al Parlament de Catalunya i
de les potestats reconegudes al mateix President respecte dels Consellers
que nomena. Daquesta manera, sostenen que no es pot alterar una
facultat estatutria del president de la Generalitat en un deure imposat fora
del mateix Estatut perqu seria modificar-lo al marge dels mecanismes
previstos per a la seva reforma, cosa que suposaria un atac contra lEstat
de dret vulnerant el principi de legalitat i de jerarquia normativa.

12
Aix mateix, quant al Parlament, se sost que laplicaci de larticle 155 CE
elimina el sistema parlamentari configurat per lEstatut i la Constituci
contravenint els articles 152 CE i 55, 67 i 74 EAC, norma aquesta ltima de
rang estatal que noms pot ser modificada pel procediment que el mateix
Estatut estableix i amb ratificaci a travs de referndum dels ciutadans de
Catalunya (articles 152 de la Constituci i 222 i 223 de lEstatut). En
concret, les mesures com no poder investir president, la impossibilitat de
crear comissions dinvestigaci o la limitaci de compareixences i del control
a les autoritats que prendran les decisions, com tamb la impossibilitat de
tenir debats generals, interpellacions o preguntes deixen el sistema
parlamentari [] de forma residual i sense les capacitats que sn prpies de
qualsevol Parlament en un Estat democrtic, a ms, en resulta un
Parlament prcticament impossibilitat per actuar en relaci amb el control del
Govern i aix, de retruc, implica la suspensi per als diputats i els ciutadans
de Catalunya del dret de participaci poltica de larticle 23 de la
Constituci.

3. Arribats a aquest punt, estem en disposici de descriure lestructura que

adoptar el Dictamen per donar resposta a la petici. En el fonament jurdic
segon efectuarem una srie de consideracions de caire procedimental en
relaci amb la sollicitud i el fet que aquesta ha estat presentada desprs
dhaver-se dissolt el Parlament. En el fonament jurdic tercer, analitzarem la
configuraci constitucional de larticle 155 CE. Posteriorment, i dacord amb
el parmetre constitucional exposat, dedicarem els fonaments jurdics quart i
cinqu a les concretes mesures qestionades; en concret, les que afecten el
Parlament de Catalunya i el president i el Govern de la Generalitat,
respectivament, per tal dexaminar la seva adequaci a la Constituci i
lEstatut.

13
Segon. La sollicitud de dictamen al Consell de Garanties Estatutries
amb carcter previ a la interposici de recurs dinconstitucionalitat,
un cop ha estat dissolt el Parlament

Abans dentrar en lexamen dels dubtes de constitucionalitat i destatutarietat

plantejats pels sollicitants, cal fer tres precisions de caire procedimental,
que se susciten pel fet que la petici de dictamen ha estat presentada un cop
ha estat dissolt el Parlament. La primera es refereix a la legitimaci dels
diputats per demanar dictamen a aquest Consell; la segona, vinculada a
lanterior, es relaciona amb la legitimaci de la Diputaci Permanent per
impugnar una disposici normativa o acte amb fora de llei de lEstat davant
el Tribunal Constitucional, i la tercera fa referncia a la impugnaci, en el cas
que fos procedent, de les normes que pugui dictar lEstat en aplicaci de les
mesures aprovades pel Senat, ateses les especials caracterstiques que
concorren en lacte parlamentari que aqu es qestiona.

1. La singularitat que presenta lactual petici de dictamen formulada per

tres diputats de la Diputaci Permanent dacord amb el que estableixen els
articles 16.2.a i 23.f de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de
Garanties Estatutries, en un moment en qu la Cambra catalana est
dissolta en virtut del Reial decret 946/2017, de 27 doctubre, de convocatria
deleccions al Parlament de Catalunya i de la seva dissoluci, fa necessari
que explicitem els motius pels quals hem adms a trmit la sollicitud.

Sobre aix, hem de comenar recordant que, dacord amb la nostra Llei
constitutiva, el Consell s competent per emetre dictamen prviament a la
interposici de recurs dinconstitucionalitat davant el Tribunal Constitucional
(art. 16.2.a LCGE) i que la legitimaci per demanar-lo correspon a dos grups
parlamentaris o a una desena part dels diputats (art. 23.f LCGE). La
sollicitud, afegeix larticle 30 LCGE, sha de tramitar a travs de la Mesa de
la Cambra, en el termini de trenta dies a comptar de la publicaci de la

14
disposici contra la qual es pretn interposar el recurs i, un cop rebuda, la
Mesa ha dacordar-ne ladmissi o la inadmissi a trmit i trametre-la a
aquest Consell, si escau, en el termini de dos dies. Per la seva part, el
Consell ha dexaminar la legitimaci dels peticionaris, com tamb si la petici
reuneix els requisits procedimentals exigits, de manera que si aquella
manqus o lincompliment daquests requisits no fos esmenable, en podrem
denegar ladmissi a trmit (art. 23 a 24 LCGE i art. 29 Reglament
dorganitzaci i funcionament del Consell).

Una simple lectura daquests preceptes permet constatar que no fan cap
allusi expressa al cas que el Parlament estigui dissolt, per la qual cosa hom
podria qestionar si tres diputats, que representen la desena part de la
Diputaci Permanent (composta per vint-i-tres membres, art. 73.1
Reglament del Parlament de Catalunya, RPC), estan legitimats per sollicitar
lopini del Consell. La nostra conclusi, com ha quedat pals en els
antecedents del Dictamen, s afirmativa i es fonamenta en les raons que
expressem a continuaci.

En primer lloc, sha de partir del carcter preceptiu que els articles 76.3 EAC,
16.2 i 17.2 LCGE i 174.2 RPC atribueixen a la sollicitud de dictamen al
Consell per poder interposar recurs dinconstitucionalitat davant el Tribunal
Constitucional. En aquest sentit, les normes indicades es veurien vulnerades
si el recurs sarribs a plantejar sense que, prviament, hi hagus hagut el
nostre pronunciament consultiu. Aix, no es pot obviar que, de la mateixa
manera que lesmentat article 174 RPC atribueix al Ple del Parlament la
legitimaci per interposar un recurs dinconstitucionalitat, larticle 74.2.f RPC,
com veurem ms detalladament en el segent apartat, la reconeix tamb a
la Diputaci Permanent, un cop dissolta lAssemblea Legislativa i mentre no
es constitueixi la nova. Per tant, essent aix aix, el ms lgic fra que la
petici de dictamen linstessin diputats que integren la Diputaci Permanent.

15
Ara b, com hem vist, res no diu expressament la Llei del Consell sobre quin
ha de ser el nombre mnim de diputats que es requereix en aquestes
circumstncies, per entenem que les dificultats interpretatives que presenta
aquest buit normatiu a lhora de regular la legitimaci per demanar el nostre
parer consultiu (partint sempre del fet que les disposicions sobre aquesta
poden ser objecte duna interpretaci ms laxa que les que regulen la
interposici del recurs) sha de resoldre en el sentit dentendre que la desena
part (art. 23.f LCGE) es computa respecte del total dels diputats que integren
la Diputaci Permanent (els nics, daltra banda, que mantenen aquesta
condici [art. 24.d RPC]) que, en realitat, com ja sha dit i argumentarem
ms extensament en lapartat segent, s lrgan que t la legitimaci per
recrrer davant el Tribunal Constitucional. No podem passar per alt, a ms,
que la seva composici, per imperatiu de larticle 73.1 RPC, s equilibrada a
la del Ple, en el sentit que tots els grups parlamentaris hi participen en
proporci a llurs membres i, en qualsevol cas, amb un mnim dun diputat.

El nostre posicionament es fonamenta en laplicaci mutatis mutandis a la

funci consultiva del principi general pro actione, el qual permet una
interpretaci oberta de les regles que regeixen el procs i, afegim nosaltres,
les sollicituds de dictamen, cosa que es tradueix en el fet que, en cas de
dubte, shan de superar els obstacles que ens impedeixin resoldre o opinar
sobre el fons.

Aix anterior sense oblidar, no podem deixar de dir-ho, que tamb resulta
ser una interpretaci favorable al ius in officium dels diputats (art. 23 CE), la
qual, com ja vrem manifestar en el DCGE 7/2017, de 6 de juliol, i t
declarat tamb el Tribunal Constitucional (STC 114/2017, de 17 doctubre, FJ
6.d, i 124/2017, de 8 de novembre, FJ 6.c), sempre ha de prevaler. s a dir,
per als grups i diputats legitimats per la Llei, la petici de dictamen al Consell
constitueix una garantia que porta causa del mateix Estatut dautonomia de
Catalunya. A ms, tant si el dictamen sincardina en el procediment legislatiu

16
de la mateixa Cambra, com si sadrea a promoure el control de
constitucionalitat de lleis estatals ja aprovades, resulta ser una garantia que
sestableix en favor de la regularitat constitucional de les iniciatives
legislatives i alhora tamb com a facultat dels diputats i dels grups
parlamentaris legitimats.

De fet, una interpretaci de larticle 23.f LCGE que no cass amb les
previsions del referit article 74.2.f RPC o, dit duna altra manera, que
entengus que, tot i la dissoluci del Parlament, els legitimats per demanar
dictamen al Consell continuen essent una desena part dels cent trenta-cinc
diputats que integren el Ple, conduiria irremeiablement a un pronunciament
de manca de legitimaci dels peticionaris i, consegentment, a la inadmissi
de la sollicitud, la qual cosa, al nostre parer, no resultaria ni estatutriament
ni constitucionalment acceptable.

Daltra banda, exigir la signatura de la desena part dels diputats que integren
el Ple del Parlament, per tant de catorze diputats, per demanar lopini
consultiva a aquest Consell en el cas que el Parlament estigui dissolt, tampoc
no encaixa amb el fet que, al mateix temps, larticle 74.2.f RPC permeti,
segons hem dit, que el recurs dinconstitucionalitat el pugui interposar la
Diputaci Permanent, previ acord adoptat per majoria simple (art. 90 RPC),
s a dir, dotze diputats o menys. Per dir-ho ms clarament, aniria contra les
regles de la lgica que sexigissin ms diputats per demanar dictamen que
per interposar el recurs subsegent.

En relaci amb la interposici dun recurs dinconstitucionalitat per ms de

cinquanta senadors (en un moment en qu tamb shavia produt la
dissoluci anticipada de les cambres), no ignorem que el Tribunal
Constitucional, i a fi que es pogus assolir aquest nombre de signatures, va
arribar a admetre que la prdua de la condici de senador no impedeix la
titularitat de lacci dinconstitucionalitat (ITC 547/1989, de 15 de novembre,

17
FJ 3). En el nostre cas, per, ateses les diferncies del moment
procedimental en qu ens trobem i la naturalesa consultiva de la nostra
funci, no resulta necessari aplicar aquesta soluci ad hoc que es va adoptar
amb la finalitat devitar que les normes promulgades durant o
immediatament abans de linterregne poguessin esdevenir inimpugnables en
via constitucional. Amb aix volem dir que, mentre que cinquanta senadors
s un nombre absolut fixat per la LOTC, que legitima per interposar el recurs
i que sha dassolir amb independncia que la Cambra funcioni en rgim de
Diputaci Permanent, en la nostra Llei reguladora la desena part dels
diputats per demanar el dictamen pot donar, legtimament, un nombre
diferent segons shagi de calcular sobre el Ple o, en el cas que el Parlament
estigui dissolt, sobre la Diputaci Permanent.

En resum, quan el Parlament est dissolt, la desena part dels diputats

exigida per larticle 23.f LCGE per a la sollicitud de dictamen sha de calcular
sobre els vint-i-tres membres que integren la Diputaci Permanent (art. 73.1
RPC).

2. Seguidament, conv esvair tamb qualsevol mena dincertesa sobre la

possibilitat que la Diputaci Permanent pugui plantejar recurs
dinconstitucionalitat respecte de lleis, actes o resolucions de lEstat amb
fora de llei.

Quant a lanterior, hem de dir, ja dentrada, que gaudeix daquesta

legitimaci, si b farem algunes consideracions addicionals, ats que larticle
174 RPC, relatiu a la interposici de recursos dinconstitucionalitat, noms
esmenta el Ple.

Conv retenir, pel que ara interessa, que larticle 162.1.a CE va adoptar un
sistema de legitimaci per recrrer davant la jurisdicci constitucional de
numerus clausus, taxatiu i rigors, basat en raons de prudncia poltica i de

18
seguretat i normalitat jurdica (ITC 6/1981, de 14 de gener, FJ 2), que inclou
les cambres parlamentries autonmiques. Lesmentat precepte
constitucional, com s sabut, ha estat desenvolupat per larticle 32 LOTC
que, en el seu apartat 2, pel que fa a les assemblees de les comunitats
autnomes (i lgicament tamb als rgans collegiats executius), en certa
mesura saparta daquella previsi constitucional, en circumscriure les seves
facultats per interposar recurs dinconstitucionalitat al cas que aquest
sadreci contra lleis, disposicions o actes amb fora de llei de lEstat que
puguin afectar el seu propi mbit dautonomia.

Aquesta darrera expressi ha estat interpretada pel Tribunal Constitucional

en el sentit que all que es demana s que exista un punto de conexin
entre ley estatal y mbito competencial autonmico (per totes, STC
133/1990, de 19 de juliol, FJ 2), per b que, en el supsit que ens ocupa, no
cal aprofundir en si concorre o no aquesta exigncia, ats que s del tot
evident lexistncia de competncies autonmiques directament vinculades
amb la Resoluci contra la qual els peticionaris pretenen recrrer en
considerar-la inconstitucional. Per tant, nhi haur prou de dir que, en aquest
recurs, el Parlament actuaria com a instituci pblica que es veu afectada
per lAcord del Ple del Senat que aprova les mesures requerides pel Govern,
el qual, com vrem argumentar a bastament en el recent Dictamen 13/2017
(FJ 2), t fora o valor de llei i, indubtablement, pot condicionar lactuaci
present i futura de la Generalitat.

Dit aix, passarem a argumentar per qu la referncia a les assemblees de

les comunitats autnomes que cont la LOTC no es pot considerar en
propietat com una crida estricta al Ple de la Cambra, sin que tamb inclou
la Diputaci Permanent en cas que aquella estigui dissolta.

Aix, duna banda, de la doctrina constitucional es desprn que all que

larticle 32.2 LOTC exigeix amb carcter essencial s que la decisi

19
dinterposar el recurs es fonamenti en un previo acuerdo adoptado al
efecto. s a dir, lexistncia daquest acord constitueix el veritable requisit
formal que ha de concrrer quan lacci dinconstitucionalitat s exercida per
un rgan collegiat, com s, en el present cas, el Parlament, ja que s el que
garanteix la prvia formaci de la voluntat impugnatria segons les regles de
procediment intern de lrgan en qesti.

Aix ho expressa la STC 42/1985, de 15 de mar, quan afirma que el

ejercicio de la accin requiere la previa formacin de la voluntad
impugnatoria de acuerdo con las reglas de procedimiento interno propias del
rgano en cuestin, y el recurso no ser admisible cuando no se acredite la
preexistencia de tal voluntad (FJ 2). En el mateix sentit es pronuncia la STC
68/2007, de 28 de mar, per als rgans collegiats executius (FJ 3).

Daltra banda, com hem vist, en lnica ocasi en qu el Tribunal sha trobat
amb problemes de legitimaci per a la interposici dun recurs
dinconstitucionalitat quan la Cambra legislativa estava dissolta, ha advocat
per una interpretaci favor actionis perqu ha considerat inadmissible
constitucionalment que algunes lleis aprovades immediatament abans de la
dissoluci de les cambres no es puguin impugnar, en la mesura que aix
quiebra el desenvolvimiento normal de la funcin de control de la
constitucionalidad de las leyes. Daquesta manera, ha dut a terme una
interpretaci de la legitimaci prevista a larticle 32 LOTC en el sentido ms
favorable a la funcin de garanta que supone (ITC 547/1989, FJ 3).

Arribats a aquest punt, podem afirmar que la legitimaci que els articles
162.1.a CE i 32.2 LOTC reconeixen a les assemblees legislatives
autonmiques ho s en la seva condici mateixa i forma part del feix de les
atribucions que els sn prpies. s a dir, all realment important i alhora
imprescindible s la constataci que existeix la voluntat efectiva dexercir
aquesta facultat, adoptada segons les normes internes de funcionament de

20
lrgan i sense necessitat dindagar en els interessos daquest o del conjunt
de crrecs que actuen en virtut de la legitimaci.

Tot aix, sense perdre de vista una altra dada igualment rellevant, com s
que la Diputaci Permanent s una instituci parlamentria que funciona en
el perode dinactivitat de la Cambra i que la substitueix, assumint, per b
que limitadament, les seves funcions per tal de preservar la continutat del
Parlament de Catalunya com a rgan permanent de la Generalitat (art. 2.2
EAC).

Consegentment, podem concloure que, per al cas que hagi expirat el

mandat o la Cambra hagi estat dissolta (com s el que ens ocupa) larticle
74.2 RPC completa el procediment intern del Parlament relatiu al rgim
dinterposici del recurs dinconstitucionalitat previst a larticle 174 RPC. A
aquests efectes, atribueix a la Diputaci Permanent un feix tancat de
funcions, entre les quals, com ja hem vist, sinclou lexercici de les facultats
parlamentries en matria de constitucionalitat (lletra f), que s una
expressi que, sense forar el ms mnim la interpretaci de la norma,
comprn, de forma natural, la dinterposar recursos dinconstitucionalitat.
Una hiptesi en contra trencaria el desenvolupament normal de la funci de
control de les lleis, i aix ens ho confirma tamb el fet que altres reglaments
parlamentaris autonmics atribueixin a la diputaci permanent la facultat
dacordar la interposici de recursos dinconstitucionalitat davant el Tribunal
Constitucional. A tall illustratiu, aquest s el cas dels reglaments de les Corts
dArag (art. 99.1.e), la Junta General del Principat dAstries (art. 269.5), el
Parlament de les Illes Canries (art. 66.2.6 i 198), les Corts de Castella-la
Manxa (art. 203.1), les Corts de Castella i Lle (art. 56.2.c i 169.1),
lAssemblea de Madrid (art. 82.2.c i 222), lAssemblea Regional de Mrcia
(art. 76.c) i el Parlament de la Rioja (art. 52.1.c). Sense que aquesta
referncia expressa shagi dinterpretar, bviament, en el sentit que, en els
reglaments que no la preveuen, sexclogui lesmentada funci.

21
Val a dir que, en algun aspecte complementari, com ara la presentaci de
propostes alternatives sobre els preceptes que es pretenen impugnar per
part dels diputats, caldr adaptar les regles generals a lespecfic rgim de
funcionament de la Diputaci Permanent (ens referim als apts. 3, 4, 5 i 7 de
lesmentat art. 174 RPC).

Per s que, a ms, tampoc es pot passar per alt que, en el cas excepcional
que ara ens ocupa laprovaci pel Senat de les mesures requerides pel
Govern de lEstat a lempara de larticle 155 CE, resulta inexcusable, ms
que mai, ats que la realitat s que el Govern de la Generalitat ha estat
cessat, mantenir un mecanisme de control de la constitucionalitat tant de
lacord del Ple del Senat que aprova les mesures proposades pel Consell de
Ministres com de lactuaci duta a terme pel Govern de lEstat en la seva
aplicaci.

En aquest context, hem de ressaltar que, en un supsit proper al que ara

tractem, el Tribunal ha recordat la rellevncia constitucional de tenir
loportunitat de dur a terme la interpretaci de les disposicions
constitucionals de dret excepcional (en aquell cas es tractava de lart. 116
CE), de enorme calado para nuestro Estado de Derecho (STC 83/2016, de
28 dabril, FJ 5).

Ultra aix, no podem acabar aquestes consideracions sense referir-nos al fet

que larticle 24.1 CE no noms consagra un dret fonamental, sin que
estableix tamb un principi general pro actione que saplica a tots els ordres
jurisdiccionals, incls el constitucional, com hem pogut comprovar, per
exemple, en referir-nos a la ITC 547/1989. Laplicaci daquest principi
condueix, segons ja ha quedat dit en tractar de la legitimaci per demanar
dictamen, a una interpretaci oberta de les regles que regeixen el procs, en
el sentit que, en cas de dubte, shan de superar els obstacles que impedeixin

22
la continuaci de lacci i la resoluci sobre el fons. Traslladant-ho als dubtes
o les llacunes que es poguessin derivar de laplicaci de les regles sobre
legitimaci en lmbit constitucional quan el Parlament est dissolt, comporta
que shan de resoldre en favor de poder impugnar la norma, reconeixent, en
aquest cas, la legitimaci de la Diputaci Permanent.

3. Finalment, amb carcter previ a lexamen del parmetre i dels dubtes

dinconstitucionalitat i dantiestatutarietat plantejats per la sollicitud, en
inters de la nostra funci consultiva, volem afegir unes consideracions
addicionals pel que fa a una possible impugnaci dels decrets que dicti el
Govern de lEstat en aplicaci de les mesures aprovades per obligar la
Generalitat al compliment fors de les seves obligacions constitucionals i
protegir linters general que es considera vulnerat. Respecte daix,
entenem que la mateixa fora de llei que t lAcord del Ple del Senat sha
destendre tamb als esmentats decrets, en el sentit que aquesta decisi
parlamentria que aprova les mesures del Govern i els decrets que les
desenvolupen constituirien una unitat normativa que, si escau, pot ser
impugnada en el seu conjunt davant el Tribunal Constitucional. Aix significa
que entre lesmentada Resoluci i els reials decrets i les ordres que shan
dictat o es puguin dictar per a la implementaci de larticle 155 CE no hi ha la
mateixa relaci que es dna entre la llei i el reglament que la complementa.

Aquesta afirmaci resulta rellevant perqu, com diem, significa que

aquestes disposicions, aparentment de rang reglamentari, sn susceptibles
de ser revisades mitjanant el control de constitucionalitat de les lleis o les
disposicions i els actes amb fora o valor de llei. Aix ho ha ents tamb el
mateix Tribunal Constitucional quan, en referncia a lestat dalarma,
lexcepcionalitat del qual, una vegada ms, entenem plenament traslladable
al cas que ara ens ocupa, ha afirmat que:

23
 Si la Constitucin y el ordenamiento habilitan a determinados actos,
decisiones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la
aplicacin de las leyes, no es de dudar que tales actos, decisiones o
resoluciones ostenten ese genrico rango o valor de ley que invoca para
acotar su objeto el art. 42 LOTC, con la consecuencia de que los mismos son
insusceptibles del recurso de amparo previsto en tal precepto y slo cabe
impugnarlos ante este Tribunal a travs de los procesos constitucionales
previstos en la Constitucin y en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.
(ITC 7/2012, de 13 de gener, FJ 3, que posteriorment recull la STC 83/2016,
FJ 9)

Igualment, es diu, quan es tracta dactes del Govern com a rgan poltic i no
com a rgan de lAdministraci, la seva actuaci no es pot qualificar
dadministrativa i el seu control correspon a la jurisdicci constitucional (STC
83/2016, FJ 11 i 12).

Tot aix, evidentment, sens perjudici que els actes que puguin dictar
posteriorment els rgans i les autoritats designades, en substituci o
subrogaci, per donar compliment a les mesures, tamb puedan
impugnarse ante la jurisdiccin ordinaria en cada caso competente [] y los
rganos judiciales puedan, al enjuiciarlos, promover cuestin de
inconstitucionalidad contra los actos, decisiones o resoluciones con valor o
rango de ley de los que son aplicacin cuando consideren que puedan ser
contrarios a la Constitucin. Aix mateix, les persones afectades podran
interposar recurs dempara constitucional contra los actos y disposiciones
que en aplicacin de aquellos Reales Decretos cuando los estimen lesivos de
derechos fundamentales o libertades pblicas susceptibles de amparo a
travs de este proceso constitucional (mateixa STC i fonaments jurdics).

24
Tercer. La configuraci constitucional de larticle 155 CE

Al nostre DCGE 13/2017 (FJ 3), anteriorment citat, vrem examinar larticle
155 CE, amb especial referncia a la seva naturalesa, el seu abast i lmits, el
procediment dactivaci, com tamb a les mesures que podien ser emprades
en la seva aplicaci. Consegentment, recuperarem i reproduirem en part en
aquest Dictamen les consideracions expressades en aquell moment,
adequant-les al contingut de la sollicitud i ampliant-les en tot all que
estimem necessari, ats el carcter urgent i la immediatesa amb qu es va
elaborar.

En particular, fiem aleshores dues observacions prvies que volem recordar

a linici daquest fonament jurdic. La primera advertia sobre el fet que
laplicaci de larticle 155 CE sexerceix en un marc eminentment poltic i no
jurisdiccional, en el qual lactivaci i laprovaci del seu contingut requereix
un pressupsit material contrastat i un procediment que s desplegat per
institucions i rgans de naturalesa essencialment poltica i de representaci
democrtica (Govern de lEstat, Comunitat Autnoma Govern i Parlament
i Senat), en el si dun ordenament constitucional descentralitzat (FJ 3.1).

Aquest carcter eminentment poltic comporta dues conseqncies que no

podem oblidar: duna banda, tal com afirmvem en el text citat, laplicaci de
larticle 155 CE ha de ser lultima ratio respecte del protagonisme principal i
prevalent que ha de tenir el dileg i el pacte poltic i institucional en la
resoluci de leventual crisi constitucional. Perqu no sha doblidar que
aquests instruments i, alhora, valors, a banda de ser el fonament de tot estat
democrtic i de dret, ho sn amb una exigncia especial en aquells estats,
com s el cas dEspanya, en el qual el sistema de govern fixat a la seva
Constituci se sustenta en lexistncia i, per tant, en lequilibri i la cooperaci
entre els poders centrals i comuns i els propis de lautogovern, o altrament
dit autonomia, de les nacionalitats i regions (art. 2, 151 i 152 CE) (FJ 3.1).

25
I, de laltra, s obvi que aquesta circumstncia introdueix dificultats
importants en la realitzaci dun examen estrictament jurdic de decisions
com les que acabem de caracteritzar.

La segona observaci que fiem en el DCGE 13/2017 s encara ms evident:

larticle 155 CE no shavia aplicat mai durant els quasi quaranta anys de
vigncia de la Constituci, de manera que no disposem de jurisprudncia
constitucional que resulti rellevant per interpretar el seu abast, fins al punt
que noms les STC 76/1983, de 5 dagost, i STC 215/2014, de 18 de
desembre, sense constituir ratio decidendi, van anar una mica ms enll de
les simples declaracions obiter dicta. Aix significa que, a lhora de respondre
les qestions plantejades per la sollicitud, haurem de fer una interpretaci
dels preceptes constitucionals afectats que, al contrari del que succeeix
habitualment en els nostres dictmens, no est fonamentada en la
jurisprudncia constitucional directament aplicable. Ara b, s que s cert que
disposem de posicions acceptades doctrinalment que ens permetran
argumentar degudament els nostres raonaments, inclosos els aportats pel
dret comparat i la tramitaci parlamentria de la norma.

1. El dret comparat, efectivament, ofereix diversos exemples dactuacions

assimilables a la previsi continguda a larticle 155 CE. s ms, sha pogut
afirmar que la previsi dinstruments de reacci per fer front a lincompliment
per part dels ens territorials de les seves obligacions constitucionals est en
la lgica de tot estat compost, sempre que sutilitzin com a ultima ratio,
davant la insuficincia de les tcniques dintegraci constitucional i de
resoluci de conflictes. Els exposarem breument, tal com resulten dels
respectius textos constitucionals, encara que hem dadvertir que les
consideracions que farem no sn traslladables mecnicament al nostre
ordenament.

26
Ens referirem a diferents tipus dintervenci:

Lanomenat auxili federal s un instrument habitualment emprat per protegir

els territoris autnoms de la Federaci davant situacions dordre pblic que
no poden afrontar amb els seus mitjans (disturbis, vagues illegals i, en
general, problemes greus dordre pblic), habitualment a instncia del
territori mateix. No obstant aix, en alguns casos sha ents que aquesta
petici no era imprescindible, i la intervenci sha produt fins i tot contra la
voluntat de les institucions del territori afectat. Aquest va ser el cas dels
Estats Units, quan lanomenada clusula de domestic violence (art. 4, secci
4 de la Constituci) va justificar la intervenci a Arkansas decidida al 1957
pel president Eisenhower, per tal dimposar la integraci racial a les escoles
en contra de la voluntat dels rgans estatals i de fer front als aldarulls que
provocava, assumint a aquests efectes el comandament de la gurdia
nacional de lEstat.

Les constitucions dustria i Itlia, per la seva part, posen laccent en les
mesures especfiques que es poden emprar, determinades de forma taxada.
A ustria la intervenci nicament preveu la dissoluci del Parlament federat
(Landtag), decidida pel president de la Repblica a proposta del Govern
federal i amb laprovaci per majoria de dos teros del Consell Federal (art.
100 de la Constituci). Curiosament, aquest precepte no cont cap referncia
als supsits que justifiquen la indicada dissoluci.

A Itlia, en canvi, la Constituci preveu dos instruments diferenciats, en

funci de la gravetat de la situaci que justifica la intervenci de lEstat:
duna banda, en els supsits de violaci greu de la llei o dactes contraris a la
Constituci i per raons de seguretat nacional, el president de la Repblica
decideix per mitj dun decret motivat la dissoluci de lAssemblea Regional
(Consiglio) i la remoci del president de la Junta, fins i tot en els casos que
hagi estat elegit per sufragi universal directe. El decret s adoptat una

27
vegada escoltada una comissi mixta de diputats i senadors (art. 126 de la
Constituci). Daltra banda, larticle 120 disposa un mecanisme tpic de
substituci que no comporta la remoci dels rgans regionals (el Govern
podr suplir els rgans de les regions), per situacions especficament
taxades (inobservana de normes i tractats internacionals o de la normativa
comunitria; perill greu per a la incolumit o la seguretat pblica, o quan aix
ho exigeixi la preservaci de la unitat econmica i jurdica, entre daltres).
Una llei de la Repblica ha despecificar labast daquesta substituci o
suplncia, dacord amb principis de subsidiarietat i lleialtat.

Per la seva banda, la Constituci de Portugal (art. 234) tamb preveu la

dissoluci dels rgans de les regions, tant de lAssemblea Legislativa com del
Govern, per actes greus contra la Constituci. La decisi correspon al
president de la Repblica, un cop escoltades lAssemblea de la Repblica i el
Consell dEstat. Recordem que a Portugal noms les illes Aores i Madeira
disposen destatut dautonomia.

A la Confederaci Helvtica, larticle 173.1.e de la Constituci de 1999

atribueix a lAssemblea Federal (integrada pel Consell Nacional i pel Consell
dels Estats) la competncia per prendre les mesures necessries per al
compliment del dret federal i, en aquest context, la doctrina sussa reconeix
una certa confusi en laplicaci de les dites mesures, encara que cita
lanullaci o cassaci (Aufhebung) i tamb la substituci (Ersatzvornahme),
que permet a lautoritat federal actuar en lloc del cant incomplidor.

Finalment, la Repblica Federal dAlemanya disposa del model ms elaborat,

ja que preveu instruments variats en funci del supsit que justifica la
intervenci. No tractarem aqu les mesures dintervenci federal stricto sensu
(Bundesintervention), previstes als articles 35.2 i 91 de la Constituci (Llei
fonamental de la Repblica), que regulen actuacions prpies dauxili federal
quasi sempre a petici del Land afectat. Ms rellevants, als efectes del nostre

28
Dictamen, sn la supervisi federal (Aufsicht) i, sobretot, lexecuci forosa
federal (Bundeszwang).

La supervisi federal s un mitj dactuaci ordinria del qual disposa lEstat

federal per supervisar lexecuci de la seva legislaci pels Lnder. Segons els
apartats 3 i 4 de larticle 85, el Govern pot enviar comissionats davant les
autoritats regionals a fi dinspeccionar el seus actes, ja sigui de com acord
ja amb lautoritzaci del Consell Federal. En cas de desacord entre el Land i
el Govern federal, s el Consell Federal qui ha de decidir sobre lexistncia o
no de vulneraci del dret, decisi que pot ser impugnada davant el Tribunal
Constitucional.

En canvi, lexecuci forosa federal, regulada a larticle 37, s un instrument

de carcter extraordinari, que no sha aplicat mai des que la Constituci de
1949 el va introduir, inspirant-se parcialment en models anteriors. El
procediment sarticula a travs de dues fases diferenciades:

Primerament, el Govern federal determina la concurrncia del pressupsit

material, que s lincompliment per les autoritats del Land de les obligacions
que imposa la Constituci o les lleis federals. Es tracta duna valoraci que s
impugnable davant el Tribunal Constitucional, fins i tot desprs que el
Consell Federal nhagi aprovat lexecuci forosa, per noms en all referit a
lexistncia o no de lincompliment. Posteriorment, o en el mateix acte, el
Govern en decideix lexecuci forosa, que ha de ser aprovada per majoria
absoluta pel Consell Federal, incloent-hi les mesures concretes que shan
daplicar per tal de resoldre lincompliment. Aquesta decisi, per contra, no
s impugnable davant el Tribunal Constitucional, la qual cosa refora el seu
carcter substancialment poltic.

La doctrina daquell pas ha considerat de forma generalitzada que, malgrat

aquesta absncia de control jurisdiccional, les mesures adoptades han de

29
respectar els principis de necessitat, adequaci i proporcionalitat, i tenir en
compte la gravetat de lincompliment. Altrament, davant el silenci de larticle
37 i el fet que no shagi aplicat, les mesures que ms habitualment cita
lesmentada doctrina sn les segents: la impartici dinstruccions, la pressi
financera i el control dels comptes i la intervenci a travs de comissionats.
Tamb trobem referncies a actuacions ms invasives, com poden ser
lexecuci substitutria, que comporta la subrogaci federal en les funcions
executives i fins i tot legislatives del Land i, en supsits extrems,
lanomenada sequestration, mitjanant la designaci dun comissari federal
que assumeix transitriament lexercici de les competncies del Land.

2. La introducci de larticle 155 CE durant el procs constituent no va

provocar grans debats, almenys si la comparem amb altres qestions. El text
ja va aparixer des dels primers moments a lavantprojecte elaborat per la
ponncia constitucional com a article 144, amb una redacci quasi idntica a
la de larticle 37 de la Constituci alemanya, abans examinat. Llevat dalguns
canvis sintctics i de redacci, lnic aspecte a ressaltar s la referncia a tot
tipus de lleis, i no solament a les lleis federals, a lhora dexigir el compliment
de les obligacions imposades.

Aquest text es va mantenir al llarg de tot el procs constituent al Congrs

dels Diputats i al Senat, amb tres modificacions que sn rellevants. Aix, es
va introduir lexigncia de requeriment al president de la comunitat
autnoma suposadament incomplidora, com a pas previ per a lactivaci de
la intervenci noms en el cas que el requeriment fos desats. Tamb es va
incorporar mitjanant esmena la necessitat de majoria absoluta en
laprovaci del Senat.

Ms importncia presenta, segons el nostre parer, lafegit dun nou supsit

material justificatiu de la intervenci, amb lexpressi actuava de forma que
atempts greument contra linters general dEspanya. s evident que

30
aquest afegit comporta un fort element dindeterminaci i, per tant, refora
el carcter poltic de la decisi i en dificulta el control jurisdiccional,
independentment del fet que no s fcil determinar la separaci entre
ambds supsits, com veurem desprs.

En canvi, van ser rebutjades algunes esmenes. Entre daltres, podem citar la
que preveia expressament la possibilitat de recurs davant el Tribunal
Constitucional (Butllet Oficial de les Corts, nm. 170, de 28 doctubre de
1978), si b conv tenir en compte que en el debat parlamentari sapunt
que aquesta menci no era innovadora ni necessria, ja que el dit control es
trobava inherent en la legitimaci dels presidents autonmics per presentar
el corresponent recurs davant del Tribunal Constitucional (llavors art. 161.a
CE, actual art. 162.1.a CE) (DCGE 13/2017, FJ 2). I tamb el vot particular
a la totalidad del ttol VIII de lavantprojecte de Constituci, presentat pel
Grup Parlamentari dAlianza Popular (Butllet Oficial de les Corts, nm. 121,
d1 de juliol de 1978). Aquest vot proposava una redacci alternativa del
precepte que incloa mesures de intervencin a adoptar pel Govern de
lEstat, com ara la suspensin de uno o ms rganos de la regin o la
designacin de un Gobernador general, con poderes extraordinarios, que
va ser mpliament rebutjada (Diari de sessions del Congrs dels Diputats,
nm. 112, de 18 de juliol de 1978).

De fet, la intervenci que hom considera ms rellevant sobre el significat i la

naturalesa de larticle 155 CE va ser la realitzada pel diputat Sr. Prez Llorca,
membre de la ponncia constitucional, quan va recordar la inspiraci directa
(traduccin casi literal) representada per larticle 37 de la Constituci
alemanya (Diari de sessions del Congrs dels Diputats, nm. 80, de 2 de
juny de 1978).

Pel que ara interessa, i com vrem dir en el Dictamen precedent, en la

redacci daquest precepte constitucional, el constituent va optar per un

31
model propi dun sistema federal fortament descentralitzat que no permet
mesures com la dissoluci dels parlaments i governs dels Lnder per un
rgan executiu federal sense el consentiment de la cambra federal de
representaci territorial, a diferncia del que ocorre en estats regionals com
ara Itlia o Portugal. Daltra banda, tampoc es pot ignorar que la naturalesa
del Bundesrat (art. 51 de la Llei fonamental) s ben diferent de la del Senat,
el qual no t la mateixa importncia poltica i sistmica que el germnic, ats
que aqu no funciona com a veritable instituci de representaci territorial
sin com a segona cambra legislativa (FJ 3.1).

3. En tot cas, deixant de banda les dades molt limitades que ens pot aportar
el debat constituent sobre laprovaci de larticle 155 CE, el cert s que, com
ja hem posat de manifest en el Dictamen 13/2017, prcticament no es
disposa de jurisprudncia constitucional sobre aquest precepte, per raons
bvies. En diverses ocasions, el Tribunal Constitucional sha pronunciat
respecte de la matria, per sempre per fer observacions absolutament
genriques (medio extraordinario de coercin estatal, permet un control
excepcional de las comunidades autnomas por parte del Estado, para
afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados),
que no afecten la ratio decidendi de la sentncia. Tampoc lafecten les
consideracions contingudes en les STC 185/2016, de 3 de novembre, i
215/2016, de 15 de desembre, referides a la suspensi de crrecs pblics
que pot ser acordada a lempara de la Llei orgnica 15/2015, de 16
doctubre, de reforma de la LOTC.

En definitiva, noms dues sentncies tracten directament larticle 155 CE,

encara que tampoc resolen sobre decisions dintervenci a la seva empara,
sin respecte de previsions legislatives que regulen la seva futura aplicaci.
La primera va ser la STC 76/1983, que va resoldre el recurs
dinconstitucionalitat presentat contra lanomenada LOHPA. En la part que
ens interessa, va anullar larticle 7.2 de lesmentada Llei orgnica. Aquest

32
precepte havia refs dos instituts diferents de lordenament constitucional
alemany, la coacci federal i la supervisi federal de lexecuci de les lleis
federals i, per tant, permetia laplicaci de larticle 155 CE tamb quan el
Govern central denuncis la inadequada execuci de les lleis de lEstat per
una comunitat autnoma. Amb relaci a aquesta norma, el Tribunal va
considerar que ampliava de forma abusiva els supsits previstos al precepte
constitucional i, per tant, no va dubtar a declarar-ne la seva
inconstitucionalitat (FJ 12).

La segona, molt ms recent, s la STC 215/2014, relativa a laplicaci de

larticle 155 CE en casos dincompliment per part duna comunitat autnoma
de les obligacions en matria destabilitat pressupostria, imposades per
larticle 135 CE. El Tribunal Constitucional va acceptar aquesta possibilitat, en
considerar que es tractava duna medida de ltimo recurso del Estado ante
una situacin de incumplimiento manifiesto y contumaz, deliberado o
negligente, de una determinada Comunidad Autnoma, que no ha adoptado,
primero, por propia iniciativa, y luego, a instancia del Estado, las medidas
oportunas para corregir la desviacin en la que ha incurrido (FJ 8).

Sobre aquesta mateixa qesti tamb sha pronunciat aquest Consell, en el

DCGE 8/2012, de 2 de juliol, al qual ens referim posteriorment amb ms
deteniment.

En conclusi, desprs de les consideracions efectuades, i abans de continuar

amb lexposici daquest parmetre, hem de reiterar novament que la
regulaci de larticle 155 CE s el mecanisme de control i coacci estatal que
preveu la Constituci amb la finalitat de garantir el compliment de les
obligacions constitucionals i/o preservar linters general dEspanya en
supsits dextraordinria gravetat. La seva activaci i aplicaci, indita fins al
moment, s excepcional i habilita el Govern de lEstat per proposar i aplicar,
amb lautoritzaci prvia del Senat, un seguit de mesures coercitives

33
adreades a forar una comunitat autnoma a corregir un incompliment
contrari a lordenament constitucional. En paraules de lescassa
jurisprudncia constitucional existent, la naturalesa de la inobservana ha de
ser manifesta i contuma, deliberada o negligent i flagrant (DCGE 13/2017,
FJ 3.1). A aix anterior cal afegir que lesmentada inobservana, a banda de
reunir els dits requisits, pot tenir una gravetat de diferent intensitat i que les
conseqncies que porti aparellades diferiran en funci de les circumstncies
que presenti.

4. Dit aix, no ens estendrem en lexamen del procediment previ a

laprovaci pel Senat de la intervenci, tenint en compte que els diputats
sollicitants no el qestionen, llevat dalgunes observacions que farem a
continuaci i en el fonament jurdic segent. S que hem dinsistir en el fet
que, atesa la seva excepcionalitat i la gravetat de les conseqncies
jurdiques i institucionals que comporta, laplicaci de larticle 155 CE exigeix
tant el compliment dels requisits materials que el justifiquen (incompliment
dobligacions constitucionals o atemptat greu a linters general dEspanya)
com la seva vehiculaci mitjanant un procediment especfic, recollit a la
mateixa norma fonamental com a garantia.

Aix, la proposta de mesures del Govern de lEstat que, tot seguit, s

sotmesa a laprovaci per majoria absoluta del Senat, ha destar precedida
per lemissi dun requeriment de lExecutiu estatal al president de la
comunitat autnoma, que ha de ser motivat, ha de precisar els motius i
labast de lincompliment o de la greu afectaci a linters general dEspanya i
ha de concretar la rectificaci que sexigeix a la comunitat autnoma
destinatria. Aix mateix, hauria dincorporar les conseqncies principals
que es derivin en cas que aquesta darrera el desatengui.

Una vegada presentat el requeriment, entenem que lexecuci de larticle 155

CE noms s procedent si es fonamenta en la constataci fefaent i indubtable

34
que el pressupsit habilitant exigit per a la seva aplicaci sha complert
efectivament. Al nostre criteri, no s suficient amb una presumpci o una
interpretaci dels escrits de contestaci del president de la Comunitat
Autnoma, la literalitat i el contingut dels quals, ms enll de ser una
expressi poltica ms o menys precisa, no acrediten una realitat substantiva
inqestionable.

En altres paraules, tal com vam advertir en el nostre Dictamen 13/2017,

lenorme transcendncia constitucional i estatutria de larticle 155 CE fa
imprescindible que, amb carcter previ a la seva adopci, es verifiqui, per
part del Govern de lEstat, i en especial del Senat, lexistncia o
materialitzaci fctica i jurdica del dit pressupsit, i no s suficient una mera
suposici indiciria o preventiva de possibles actes de futur. Daquesta
manera, esdev essencial per a la seva aprovaci definitiva que el Senat
comprovi i constati, en darrera instncia i de forma irrefutable, que la
comunitat autnoma ha incomplert lobjecte del requeriment, segons els
termes plantejats per lEstat.

5. Finalment, quant a la naturalesa i tipologia de les mesures que es puguin

adoptar per tal de corregir la desviaci que sha produt com a conseqncia
de lincompliment per part duna comunitat autnoma, larticle 155 CE s
fora imprecs i est redactat amb un alt grau dindeterminaci. El text de
lapartat primer noms integra dos elements: la necessitat (mesures
necessries) i la finalitat (obligar-la al compliment fors de les dites
obligacions o per tal de protegir linters general esmentat). Per la seva
banda, lapartat segon afegeix que [p]er a lexecuci de les mesures
previstes a lapartat anterior, el Govern podr donar instruccions a totes les
autoritats de les comunitats autnomes. Amb aquests lmits, el constituent
va deixar en mans del Govern de lEstat i, en ltima instncia, del Senat, la
determinaci concreta daquestes mesures.

35
A) Una interpretaci sistemtica del precepte, tenint en compte el carcter
dultima ratio que presenta per la seva afectaci a un element substancial de
la forma dEstat, ens permet realitzar dues consideracions prvies: duna
banda, larticle 155 CE no permet mesures que formalment o material
comportin la supressi o suspensi indefinida del rgim autonmic (DCGE
13/2017, FJ 3.3), com tampoc, en cap cas, poden suposar una modificaci o
innovaci del model de distribuci de competncies configurat pel bloc de la
constitucionalitat.

Aix, tal com indicvem en el DCGE 8/2012, ems en relaci amb la Llei
orgnica 2/2012, de 27 dabril, destabilitat pressupostria i sostenibilitat
financera (en endavant, LOEP), la titularitat de les competncies de la
comunitat autnoma no pot resultar afectada ni alterada per la compulsi
estatal. I, si b vrem avalar la constitucionalitat de la seva aplicaci en el
cas dincompliment deliberat i negligent per part duna comunitat autnoma
de les obligacions destabilitat pressupostria imposades per larticle 135 CE,
ja que es produa el primer dels supsits habilitants abans exposats
(incompliment de les obligacions que imposen la Constituci o altres lleis),
tamb vam considerar que larticle 155 CE no permet la substituci de la
comunitat autnoma per lEstat en la titularitat de les seves competncies,
sin ladopci de mesures encaminades a obligar la comunitat autnoma al
compliment fors daquestes obligacions constitucionals o legals (FJ 3.5.A).

En altres paraules, no admet frmules com lanomenada liquidation

elaborada per la doctrina alemanya o la direct rule britnica (que ha perms
al Govern suspendre diverses vegades lautonomia nord-irlandesa i
assumir-ne directament la seva gesti), que no tenen cabuda en el nostre
sistema constitucional.

36
Daltra banda, sha considerat que la referncia a lexecuci forosa
continguda a lapartat primer de larticle 155 CE pot comportar una funci de
substituci total o parcial de lactuaci dels rgans autonmics (sobretot en
el cas que les instruccions siguin desobedes) i, fins i tot, la suspensi
temporal, quan sigui necessria per fer efectiva aquesta execuci. Aquesta
mesura subsidiria que suposa la subrogaci temporal en lexercici de les
funcions dels rgans autonmics va ser reconeguda a la STC 215/2014,
abans esmentada, quan afirmava que:

No cabe duda de que el recurso a la va prevista en el artculo 155 CE supone

una injerencia clara en la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas
que lleva a una actuacin subsidiaria del Estado, pero se trata de una
injerencia autorizada por el propio texto constitucional, como reaccin ltima a
un incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente
impuestas. (FJ 8)

B) Tot seguit, hem de recordar que el principi de necessitat obliga a tenir en

compte els supsits fctics que justifiquen la intervenci estatal en el
funcionament duna comunitat autnoma. s a dir, lincompliment greu i
reiterat per part de les seves institucions de les obligacions que imposen la
Constituci o les lleis, duna banda, o la prctica duna actuaci que atempti
greument contra linters general dEspanya, de laltra. Encara que el text del
precepte sembla distingir ambds supsits, s difcil imaginar un atemptat
greu a linters dEspanya que no comporti igualment lincompliment de
lordre constitucional, per b que en aquest darrer la inobservana, per fora,
ha de ser qualitativament i/o quantitativa ms severa.

Per tant, les mesures adoptades han de tenir en compte aquesta gravetat, i
han de ser adequades i necessries per fer front a les circumstncies que
justifiquen la intervenci de larticle 155 CE. Ara b, tant en el primer supsit
de larticle 155 CE com en el cas de concurrncia o encavalcament daquest

37
amb el segon que, com hem dit, s ms greu que lanterior, les mesures que
es puguin adoptar a la seva empara han destar igualment presidides per la
gradualitat, la proporcionalitat i la transitorietat, entesa aquesta ltima no
noms en el sentit de limitaci temporal, sin tamb de prohibici defectes
irreversibles, de manera que, un cop sacaba la seva aplicaci, lautonomia
de la comunitat afectada recupera i mant la seva integritat. A continuaci,
reiterarem algunes observacions addicionals sobre aquests tres principis, que
ja hem efectuat en el Dictamen 13/2017 (FJ 3.3.B):

a) La gradualitat s exigible com a pas previ a la declaraci de larticle 155

CE, i va ser aquesta una de les raons per les quals vrem acceptar la seva
aplicaci en el cas tractat al nostre DCGE 8/2012, abans citat, sobre els
incompliments de les obligacions destabilitat pressupostria. Com diem,
sembla clar que, anteriorment a la decisi dutilitzar el mecanisme previst a
larticle 155 CE, la LOEP requereix que shagin fet servir tots els mitjans de
naturalesa preventiva, correctiva i coercitiva necessaris per corregir
lincompliment de lobjectiu destabilitat pressupostria, incloent-hi els
diversos requeriments all previstos, sense resultat (FJ 3.5.A).

Doncs b, entenem que aquesta gradualitat tamb s exigible respecte a les

mesures adoptades, i aix es desprn de la referncia al principi de
necessitat, de forma que lacord dautoritzaci del Senat hauria de preveure
una gradaci en el nivell dingerncia a lautonomia. Tenint en compte que
sempre sha destablir un perode temporal daplicaci, aquesta gradaci
podria permetre inicialment el tipus dintervenci menys lesiu per a
lautogovern i, noms en el cas que aquesta intervenci results insuficient,
podria el Senat decidir laplicaci daltres mesures.

b) El test de la proporcionalitat s un dels instruments ms utilitzats en dret,

particularment quan es tracta dexaminar les limitacions als drets
fonamentals. Entenem que aquest test s tamb aplicable a les mesures

38
utilitzades a lempara de larticle 155 CE, que shaurien dexaminar
sotmetent-les a un triple examen de necessitat, adequaci i proporcionalitat
stricto sensu, sempre tenint en compte la finalitat pretesa. Daquesta
manera, dentre les diverses mesures que permetrien assolir aquesta
finalitat, shauria doptar per les que resultin menys lesives per a lautonomia
i que directament sadrecin al restabliment de lordre constitucional, de forma
que no poden tenir el carcter dabstractes, indiscriminades, generals o
transversals, sin acotades als mbits concrets que atempten linters
general. En el sentit indicat, en el DCGE 19/2015, de 26 de novembre, diem
sobre larticle 155 CE que: [a] ms, tractant-se duna mesura compulsiva,
ha dajustar-se als principis de necessitat, proporcionalitat, adequaci al cas
concret i lesi menor de les competncies i els interessos autonmics
(FJ 2.6.D).

c) Quant a la temporalitat de les mesures, comporta tamb la seva

transitorietat efectiva, evitant qualsevol possibilitat dultraactivitat, entesa
com la producci defectes de carcter irreversible. El que volem dir,
simplement, s que aquestes mesures no han dimpedir, una vegada
exhaurit el lmit temporal daplicaci de larticle 155 CE, el retorn al
funcionament ordinari del rgim autonmic. Aix s aix perqu aquest
precepte no pot ser utilitzat per limitar de forma indefinida i de cara al futur
la posici constitucional de les comunitats autnomes, que deriva de la
Constituci i dels estatuts dautonomia i que, per tant, noms podria ser
alterada mitjanant la seva reforma.

d) En suma, i a tall de conclusi, el que resulta clar, segons el nostre parer,

s que les mesures que sadoptin a lempara de larticle 155 CE no poden
comportar una modificaci del model de distribuci de competncies entre
lEstat i la Generalitat, el qual est configurat exclusivament pel bloc de la
constitucionalitat i per ser reformat requereix el compliment dels
procediments rgids previstos en la Constituci i lEstatut. Aix, lafectaci o

39
alteraci temporal del normal funcionament del sistema institucional no pot
ser equiparat a una reforma o modificaci de lautonomia, com tampoc pot
tenir una finalitat sancionadora. I, en coherncia amb lanterior, les accions i
mesures que eventualment sadoptin han de caracteritzar-se per un
contingut i una previsi daplicaci gradual, han de tenir una concreta
vigncia temporal o provisional, han de ser proporcionades i han de ser
limitades a les estrictament necessries i estar acotades als mbits
directament concernits i imprescindibles per assolir linters constitucional
que les justifica. I, aix mateix, han de ser respectuoses i compatibles amb
lautonomia poltica i la capacitat de les institucions afectades per poder
recrrer a les garanties i els procediments jurisdiccionals constitucionals i
ordinaris.

Oims, les garanties dassegurament de lautogovern, com sn la possibilitat

dinterposar recursos dinconstitucionalitat i conflictes de competncia per
part del Parlament i el Govern de la Generalitat, amb el dictamen preceptiu
previ del Consell de Garanties Estatutries, han de ser preservades en tot
cas. I no poden ser desvirtuades ni alterades en la seva naturalesa ni en el
rgim jurdic essencial per leventual aplicaci de larticle 155 CE. Levident
conflicte dinteressos per la concurrncia o intervenci en determinades
posicions i funcions dautoritats de lEstat no pot alterar la capacitat de la
Generalitat de recrrer tant contra les normes amb rang de llei com contra
les disposicions inferiors estatals que es consideri que vulneren les
competncies previstes a lEstatut. En aquest sentit, el necessari respecte a
lequilibri entre linters general de lEstat i lautonomia de la comunitat
autnoma exigeix que la intervenci extraordinria del 155 CE no derivi en
lestabliment dautoritats i la presa de decisions exemptes del degut control
per part de les jurisdiccions constitucional i ordinria.

40
Quart. Lexamen de ladequaci constitucional i estatutria de les
mesures que afecten el Parlament de Catalunya

1. Iniciarem aquest fonament jurdic dedicat a lexamen del contingut de les

mesures relatives a laplicaci de larticle 155 CE en all que afecta la
Cambra catalana efectuant, en compliment de la nostra funci consultiva,
una reflexi prvia relativa al procediment pel qual va ser activat i autoritzat.

Laplicaci de larticle 155 CE, atesa la seva excepcionalitat per ra de la

gravetat de les conseqncies jurdiques i institucionals que comporta,
exigeix no nicament el compliment de determinats requisits materials, sin
tamb el seguiment dun procediment especfic previst a la mateixa norma
fonamental com a garantia, al qual ja ens vam referir en el Dictamen
13/2017. Aix, la proposta de mesures del Govern de lEstat que, tot seguit,
s sotmesa a laprovaci per majoria absoluta del Senat ha destar precedida
per lemissi dun requeriment de lExecutiu estatal al president de la
Generalitat, que ha de ser motivat i congruent en els termes segents: a) ha
de precisar els motius i labast de lincompliment o de la greu afectaci a
linters general dEspanya que motiven i justifiquen leventual coerci
estatal; b) ha de concretar la rectificaci o actuaci necessries que ha de
dur a terme la comunitat autnoma destinatria per tal dadequar-se a
lordre constitucional, i, aix mateix, hauria dadvertir de les mesures o
conseqncies que comportaria la seva inobservana per part de les
institucions autonmiques destinatries daquest.

Centrats ara ja en el supsit que ens ocupa, el requeriment formulat pel

Govern de lEstat, mitjanant lAcord del Consell de Ministres, de data 11
doctubre de 2017, a banda dexposar les actuacions precedents de la
Generalitat que considera contrries a diverses decisions del Tribunal
Constitucional, centra lobjecte de la seva petici en el fet que: [e]l
Presidente de la Generalidad confirme si alguna autoridad de la Generalidad

41
de Catalua ha declarado la independencia de Catalua y/o si en la
declaracin de 10 de octubre de 2017 ante el pleno del Parlamento implica la
declaracin de independencia al margen de que esta se encuentre o no en
vigor. I, en el cas que aix hagi estat, sel requereix perqu se revoque u
ordene la revocacin de dicha declaracin de independencia a fin de
restaurar el orden constitucional y estatutario, ordenando el cese de
cualquier actuacin dirigida a la promocin, avance o culminacin del
denominado proceso constituyente, tendente a la declaracin y configuracin
de Catalua como Estado independiente del resto de Espaa, con
cumplimiento ntegro de las resoluciones dictadas por el Tribunal
Constitucional.

Segons lanterior, el precitat Acord indica que el considerar provat si rep per
part del president de la Generalitat una resposta afirmativa, i afegeix tamb
que, a aquest efecte, la ausencia de contestacin y/o cualquier contestacin
distinta a una simple respuesta afirmativa o negativa se considerar
confirmacin. Aix, la conseqncia de la dita formulaci implica que
qualsevol resposta que no sigui una negativa explcita donar lloc a la
subsegent proposta de mesures necessries para restaurar el orden
constitucional y estatutario vulnerado, les quals serien sotmeses a
laprovaci del Senat quant a larticle 155 CE.

Daquesta manera, sidentifica la realitzaci o proclamaci de lesmentada

declaraci com a pressupsit determinat i necessari per a lactivaci del
mecanisme constitucional excepcional, i el compliment de la petici en una
actuaci clara que evidenci la renncia al procs dindependncia.

Ems en aquests termes el contingut del requeriment, creiem que s

important remarcar el fet que mentre que el seu redactat identifica amb
precisi els motius pels quals el Govern de lEstat considera justificada
lactivaci de larticle 155 CE, s a dir, el supsit habilitant (el qual, per cert,

42
no ha estat qestionat pels sollicitants daquest Dictamen), i de la mateixa
manera tamb recull amb prou claredat la petici de pronunciament al
president de la Generalitat sobre la presumpta declaraci dindependncia i el
procs constituent, per contra, no expressa de forma eloqent, ni tan sols
indiciria, quines poden ser les mesures o conseqncies derivades de la
implementaci del mecanisme constitucional en joc.

En altres paraules, considerem que el requeriment incorre en una mancana

formal significativa, ats que, del seu contingut i en la data que sadrea al
mxim representant del sistema institucional catal, no sen desprn de
manera clara ni expressa quines sn les mesures que pot dur aparellades ni,
per tant, el resultat consegent i subsegent de desatendre la petici del
Govern central, ms enll defectuar una referncia genrica a las medidas
necesarias para el cumplimiento por parte de la Comunidad Autnoma de sus
obligaciones constitucionales y para la proteccin del inters general, al
amparo de lo dispuesto en el artculo 155 de la Constitucin espaola para
restaurar el orden constitucional y estatutario vulnerado (apartat C del
requeriment). Una literalitat, aquesta, que no concreta ni especifica
mnimament el contingut del precepte constitucional, sin que es limita a
reproduir-lo en els mateixos termes generals en qu s formulat a la norma
fonamental.

Per tant, entenem que, en clau estrictament jurdica, i deixant de banda les
possibles interpretacions poltiques que hom podia entendre o deduir,
ladvertiment de lactivaci del mecanisme constitucional, en el trmit
processal del requeriment, hauria dhaver precisat que en cas de no ser ats
podia arribar a comportar ladopci immediata de les mesures del cessament
del president i dels consellers del Govern, aix com la dissoluci del
Parlament. De fet, fins i tot, hauria estat una opci ms ajustada al seu
carcter excepcional, per menys intrusiva amb lautonomia poltica, lhaver
incorporat en lobjecte de la petici de rectificaci del requeriment la

43
possibilitat que el president de la Generalitat pogus acreditar el cessament
de lactuaci contrria a lordre constitucional mitjanant lexercici de la seva
potestat de dissoluci de la Cambra parlamentria catalana i la convocatria
de noves eleccions.

Aix, doncs, a tall de consideraci conclusiva, entenem que aquesta manca de

concreci que ha evidenciat el requeriment, si es t en compte lenorme
gravetat de les conseqncies que comporta per a la vigncia de
lordenament estatutari, ats que implica la suspensi parcial del normal
funcionament del sistema institucional, no s lopci ms respectuosa dentre
les possibles amb el principi dautonomia poltica, com tampoc la ms idnia
ni coherent amb el mateix esperit de la norma fonamental quant a la
substanciaci del procediment que mena a laplicaci de larticle 155 CE. I
aix darrer perqu, segons el nostre criteri, la consignaci formal, almenys
de les mesures o conseqncies principals que porta aparellades el
requeriment de lEstat a les autonomies en cas de ser desats, hauria de ser
un element propi daquest tipus de trmit o fase del procs dactivaci dun
mecanisme constitucional en essncia tan excepcional.

2. A continuaci, tractarem les mesures aprovades per lAcord del Ple del
Senat, de 27 doctubre, publicades mitjanant la Resoluci de la presidncia
de la Cambra de la mateixa data, a lempara de larticle 155 CE.

Daquestes mesures, que formen part de lobjecte del Dictamen, segons els
termes delimitats en el fonament jurdic primer, ens centrarem ara en les
referides al Parlament de Catalunya, les quals constitueixen lapartat 2.D de
les proposades al Senat pel Consell de Ministres (Acord de 21 doctubre,
publicat per lOrdre PRA/1034/2017), si b les descriurem tal com han
quedat configurades desprs de les modificacions introdudes per la Cambra
alta:

44
 En el primer punt daquest apartat (2.D.1), se sostreuen dues funcions al
Parlament relatives a lelecci del president de la Generalitat i a la formaci
del Govern, com sn la facultat de proposta del candidat a la presidncia de
la Generalitat mitjanant resoluci del president de la Cambra catalana i la
celebraci del debat i la votaci dinvestidura en el Ple daquesta (art. 67 EAC
i 146 i 147 RPC). Es tracta duna privaci de facultats limitada en el temps,
ja que es diu que es mantindr mentre estiguin vigents les mesures a
lempara de larticle 155 CE i hasta la constitucin del nuevo Parlamento de
Catalua surgido de las elecciones que se celebren de acuerdo con lo
establecido en el apartado Medidas dirigidas al presidente de la Generalitat
de Catalua, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno [incloses a lapartat
2.A].

Aix, pel que ara interessa, segons aquest darrer apartat, satribueix al
president del Govern espanyol la competncia del president de la Generalitat
per decretar la dissoluci anticipada del Parlament de Catalunya o la fi de la
legislatura i per a la convocatria deleccions autonmiques (art. 10.c Llei
13/2008, de 5 de novembre, de la presidncia de la Generalitat i del
Govern), capacitat aquesta que haur dexercitar en el termini mxim de sis
mesos des de laprovaci de les mesures pel Senat. Per tant, la intervenci
del Parlament que tot just sha descrit tindria com a topall temporal de
finalitzaci el dia 27 dabril de 2018.

En el segon i tercer punts (2.D.2 i 2.D.3), sacorda limitar majoritriament

lactivitat dimpuls i control de lacci poltica i de govern del Parlament de
Catalunya quan es tracti dexercir-la sobre actuacions de les autoritats
designades per al desenvolupament i lexecuci de les mesures de larticle
155 CE. Parallelament, satribueix en exclusiva aquesta activitat de control a
lrgan que designi el Senat el qual, dentrada i segons disposa el mateix
Acord del Ple del Senat (apt. II, lletra g), s la Comissi conjunta de les
comissions General de Comunitats Autnomes i Constitucional, ja que li

45
assigna la funci de seguiment global de la implementaci del dit precepte
constitucional.

En consonncia amb la intervenci esmentada, es preveu que en el si de la

Cambra catalana no es puguin crear comissions dinvestigaci sobre
lactuaci de les esmentades autoritats (art. 66 RPC) ni sollicitar que
aquestes compareguin davant seu (art. 67 RPC).

Daltra banda, els dits rgans i autoritats estatals tampoc no se sotmetran a

la funci dimpuls i control de lacci poltica i de govern del Parlament (cap.
III, ttol IV RPC) vehiculada a travs de les segents figures: lexigncia de
responsabilitat poltica del president de la Generalitat i el Govern, via moci
de censura o qesti de confiana (art. 148 a 150 RPC); els debats generals i
especfics sobre lacci poltica i de govern (art. 151 a 154 RPC); les
interpellacions i les mocions (art. 157 a 159 RPC); les preguntes (art. 160 a
163 RPC); i els programes, els plans, els comunicats i les compareixences del
Govern (art. 167 a 170 RPC).

Ultra aix, el Parlament no els podr dirigir propostes de resoluci per

impulsar lacci poltica i de govern ni declaracions institucionals (art. 164 a
166 RPC). I, en tot cas, a banda de lanterior limitaci, tant unes com altres
hauran de ser conformes amb la Constituci, lEstatut dautonomia i les
resolucions del Tribunal Constitucional, com tamb amb el pressupsit,
lobjecte i la finalitat de les mesures dictades a lempara de larticle 155 CE.

Finalment, en el quart i darrer punt (2.D.4) del present bloc de mesures,

es disposa que el Parlament de Catalunya continu exercint la seva potestat
legislativa i dorganitzaci prpia, per b que, com en el cas anterior, el
conjunt de les mesures que es dictin constitueix el lmit mateix de les dues
potestats, ja que la Cambra catalana no podr tramitar iniciatives legislatives
que resultin contrries al seu objecte, el seu pressupsit o la seva finalitat.

46
3. Pel que fa a la sollicitud dels diputats i com ja hem exposat en el
fonament jurdic primer daquest Dictamen, una part de les crtiques es
projecta sobre la intervenci del Parlament autoritzada pel Senat. Ms
especficament, la petici considera que la restricci de les facultats de
control poltic, a les quals sha fet referncia abans, com ara les de no poder
investir president, exigir responsabilitat poltica a aquest i als membres del
Govern, crear comissions dinvestigaci o fer-los preguntes i interpellacions,
elimina el sistema parlamentari configurat per lEstatut i la Constituci i
vulnera els articles 152 CE i els articles 55, 67 i 74 EAC. Aix, entenen que
deixa un Parlament prcticament sense possibilitat dactuaci en relaci al
control del Govern i aix, de retruc implica la suspensi per als diputats i els
ciutadans de Catalunya del dret de participaci poltica de larticle 23 de la
Constituci.

4. Seguidament, ens pertoca examinar ladequaci de les mesures descrites

al parmetre de constitucionalitat que hem desenvolupat en el fonament
jurdic tercer.

A) Amb carcter previ, per, tot i que ja ho hem assenyalat, tant en

lexposici del mateix cnon com no fa gaire en el recent DCGE 13/2017,
creiem que resulta oport, atesa la singularitat del supsit, recordar que ens
trobem en un mbit en el qual la jurisprudncia constitucional consolidada
disponible s inexistent i la minsa doctrina cientfica tampoc s unnime
quan es tracta danalitzar els nivells ms detallats de la qesti, com s el
cas del contingut, labast i el procediment dexecuci de les mesures i les
instruccions concretes susceptibles de ser emparades per laplicaci de
larticle 155 CE.

Dit aix, el consens quant als principis generals que han de guiar la
configuraci i implementaci del mecanisme de coerci estatal s prou ampli,

47
podent ser aquests presos com un referent idoni, malgrat que no sigui
complet, per a lexamen de la seva constitucionalitat. Aix, tal com ho vam
exposar en el precitat Dictamen i hem reiterat en el fonament jurdic tercer
del present pronunciament, la proposta, laprovaci i la realitzaci de les
mesures que estiguin cobertes per larticle 155 CE shan de caracteritzar per
les notes de la gradualitat, la proporcionalitat i la temporalitat. Amb el
benents que la seva concreci semmarca en laplicaci dun mecanisme
constitucional excepcional que, en essncia, s transitori i que no pot
modificar amb vocaci dinnovaci ni permanncia el marc de distribuci de
competncies fixat pel bloc de la constitucionalitat que configuren la
Constituci i els estatuts.

En el cas de les mesures susceptibles dafectar el funcionament ordinari del

Parlament, quan interpretvem el contingut del precepte constitucional, ja
vam indicar que:

La submissi de la potestat legislativa del Parlament a autoritzaci prvia

atorgada per una autoritat designada pel Govern de lEstat (incls lexercici de
la iniciativa i la presentaci desmenes, entre daltres) esdevindria una
mesura que limitaria de forma molt greu la funci legislativa de la instituci i
vulneraria el dret fonamental reconegut als crrecs pblics per larticle 23 CE,
en la seva vessant de ius in officium. Tampoc no compliria els requisits de
necessitat i de proporcionalitat, ja que una finalitat idntica es podria assolir
mitjanant el recurs dinconstitucionalitat a disposici del Govern de lEstat,
que permet la suspensi automtica de la disposici objecte de recurs. Ms
encara desprs de lltima reforma de la Llei orgnica del Tribunal
Constitucional (respecte de la qual el Consell ja va expressar el seu desacord
en el DCGE 19/2015) sobre les actuacions en execuci de sentncia. Per tant,
daquesta manera sestaria substituint lenjudiciament de la constitucionalitat
de les lleis, que noms correspon al Tribunal Constitucional, per un control
previ ex ante de naturalesa poltica realitzat per autoritats alienes a les
prpies de la Generalitat. (DCGE 13/2017, FJ 3.3.C)

48
B) Situant-nos, ara ja, en el text concret de lAcord del Senat, si analitzem
lapartat 2.D de les mesures autoritzades, en el qual es regulen les dirigides
al Parlament i que han estat sistematitzades i descrites en el seu contingut
en lepgraf 2 daquest mateix fonament jurdic, sobtenen les conclusions
segents:

En primer lloc, segons un criteri de rellevncia i amplitud de les funcions del

Parlament, el model dintervenci de lAssemblea Legislativa catalana, en el
seu conjunt, es configura al voltant dun perode de vigncia de diversos
mesos, fins a un mxim de sis, i amb la previsi duns mecanismes de
control que no inclouen ni, per tant, autoritzen, la interferncia en la funci
legislativa, com s que ho proposava, en sentit contrari, lAcord del Consell de
Ministres de 21 doctubre. Aix, el Ple del Senat suprimeix els pargrafs 2 i 3
de lapartat 4 de la lletra D del punt 2 de lesmentat Acord i elimina el control
extern per part duna autoritat designada pel Govern de lEstat respecte de la
capacitat diniciativa legislativa de la instituci parlamentria. En
conseqncia, en el supsit que el Parlament continus constitut, una
vegada iniciada la intervenci, la seva funci legislativa noms restaria
sotmesa al control jurisdiccional de la justcia constitucional segons els
parmetres ordinaris, a banda que no podria ser exercida de forma contrria
a les mesures, ni al seu pressupsit, el seu objecte i la seva finalitat.

En segona posici, el Senat, aquest cop en termes idntics als proposats per
lAcord de lExecutiu estatal, reproduts finalment en lOrdre PRA/1034/2017,
recull, com hem vist, la possible suspensi de la funci de control i impuls
poltics del Parlament respecte de lacci del Govern catal (apts. 2.D.2 i
2.D.3). Daquesta manera, sestableix que el Parlament, en cas que segueixi
constitut, no podr supervisar ni impulsar les accions executives que duguin
a terme les autoritats estatals designades per gestionar el Govern i
lAdministraci de la Generalitat en les competncies i els afers autonmics.

49
Sobre aquest aspecte de la limitaci de les funcions del Parlament, que no ha
resultat daplicaci, ats que lopci finalment adoptada ha estat la de
lextinci anticipada de la legislatura i la convocatria de noves eleccions
autonmiques, hem dindicar que considerem que la intervenci en el poder
executiu de la Generalitat, i especficament la substituci de les autoritats
catalanes per part de les estatals, necessriament comporta que aquestes
darreres, mentre exerceixin transitriament i excepcional funcions prpies de
la competncia autonmica, no poden realitzar actuacions que vagin ms
enll de la mera gesti de trmit fins a la nova constituci del Parlament i
lelecci dun nou Consell de Govern per part de la Cambra.

Dacord amb lanterior i nicament en aquests termes restringits que de

cap manera poden significar la planificaci o el disseny de poltiques
pbliques a mitj o llarg termini, ni ladopci de decisions estratgiques que
comprometin el futur o que impliquin un nivell de despesa significativa, entre
daltres, es pot entendre que les autoritats provisionals restin exemptes del
control parlamentari ordinari.

Per tant, s la naturalesa eventual i extraordinria mateixa del perode de

coerci estatal, un cop aprovada i exercida per efecte de larticle 155 CE, la
que impossibilita i al mateix temps elimina el sentit de la funci ordinria del
Parlament dimpuls i control de lacci poltica respecte del Govern que
designa i que ha de restar sotms a la seva supervisi, segons el sistema de
relacions que lEstatut estableix. No hem doblidar que el recurs al
mecanisme del 155 CE comporta una alteraci molt substancial del normal
funcionament de lentramat institucional autonmic que, si b s sens dubte
en clau temporal, s innegable que mentre est vigent els seus efectes
transitoris sn dun elevat impacte.

50
Dit duna altra manera, el que esdev rellevant s limitar al temps
estrictament necessari la vigncia de les mesures sobre el Parlament, i no el
debat respecte duna presumpta modulaci desnaturalitzada i mancada de
sentit i eficcia dun sistema institucional susps transitriament. I aix, sens
perjudici que si durant aquest perode dexcepci o de substituci es produeix
un fet important per a les funcions autonmiques o per a lautogovern que
desbordi lestricte mbit daplicaci de larticle 155 CE, el Parlament o lrgan
corresponent pugui sollicitar la compareixena, per obtenir informaci i
poder-se formar criteri, de les autoritats estatals que en aquell moment es
trobin al crrec dels assumptes de la Generalitat.

De fet, larticle 74.2.c RPC, pel qual es regulen les funcions de la Diputaci
Permanent, preveu la capacitat del present rgan dacordar la
compareixena del Govern per a informar sobre les actuacions daquest en
relaci amb fets dimportncia especial succets desprs de la dissoluci del
Parlament. Regulaci aquesta que hem de remarcar que no es veu afectada
per lAcord del Senat, ats que no la limita de manera expressa, esdevenint,
per tant, aplicable en els mateixos termes que en qualsevol altre cas
dextinci de legislatura.

En conseqncia, entenem que les mesures autoritzades pel Ple del Senat
dintervenci de les funcions del Parlament dimpuls i control de lacci
poltica i de govern, regulades als apartats 2.D.2 i 2.D.3, aix interpretades,
no sn contrries als lmits constitucionals de larticle 155 CE.

C) En darrer lloc daquest examen, hem de pronunciar-nos sobre el trasllat

excepcional al president del Govern de lEstat de la facultat del president de
la Generalitat per decretar la dissoluci anticipada del Parlament i convocar
eleccions autonmiques.

51
Quant a lesmentada restricci, hem de realitzar les consideracions segents.
Abans que res, cal recordar que es tracta duna mesura que connecta amb la
forma de govern parlamentria, en virtut de la qual el president de la
Generalitat, que s alhora el cap del Consell de Govern i qui designa els seus
membres, s elegit pel Parlament (art. 67.2 EAC). Per la seva banda,
aquesta nota estructural del model parlamentari t la seva correspondncia,
en el sistema dequilibris, en la facultat del president escollit per dissoldre la
Cambra legislativa de manera anticipada a la finalitzaci de la durada
ordinria (4 anys) de les legislatures (art. 75 EAC).

Exposat lanterior i tornant-nos a situar en la dicci de lAcord del Senat, hem

de tenir present que la seva configuraci, en els termes en els quals va ser
publicat, permetia entreveure un model dintervenci per part de lEstat amb
una vigncia perllongada de diversos mesos, fins a sis, durant els quals el
Parlament shauria mantingut constitut per amb les funcions principals
substancialment afectades, i amb unes relacions respecte del Govern tamb
desnaturalitzades, en la mesura que el mateix Acord daplicaci de larticle
155 CE preveu la substituci de les autoritats de la Generalitat per altres de
lEstat.

Aix, el conjunt del sistema institucional de lautogovern catal, s a dir, la

Generalitat, hauria entrat en un perode dun evident bloqueig pel que fa al
desenvolupament de les poltiques pbliques, tant legislatives com
executives, amb el corresponent perjudici per a linters dels ciutadans. En
realitat, per, ja hem assenyalat que la intervenci del Parlament prevista
inicialment sha acabat concretant, mitjanant laprovaci del Reial decret
946/2017, en la convocatria immediata deleccions, amb la corresponent i
prvia dissoluci anticipada de la Cambra.

52
Aquesta mesura, emparada en les facultats atribudes al president del
Govern de lEstat per lapartat 2, lletra A, quart pargraf, pot ser
interpretada prima facie com una mesura contundent que altera el normal
funcionament del sistema institucional estatutari pel fet que executa una
facultat la de dissoluci de la Cambra legislativa atribuda al president de
la Generalitat ex article 75 EAC. Duta a la prctica, per, de forma
immediata, com ha estat el cas, esdev una mesura menys constrictiva per a
lautonomia poltica catalana que laparell coercitiu inicialment previst, tant
en la proposta de lAcord del Consell de Ministres de 21 doctubre com en
lOrdre PRA/1034/2017, de 27 doctubre.

I aix s aix perqu facilita una intervenci ms breu en el temps de les

institucions, comenant pel Parlament, ats que la constituci duna nova
legislatura i la subsegent designaci del president de la Generalitat i,
posteriorment, del Govern, permet una prompta recuperaci del normal
funcionament de la Generalitat. Ultra aix, cal tamb ser conscients que la
intervenci del Parlament, a diferncia de la del Govern i lAdministraci, per
la seva mateixa naturalesa, difcilment pot ser gradual o parcial. LExecutiu
compta amb nombrosos i diferents nivells jerrquics i sectorials dactuaci,
mentre que el Legislatiu t una dinmica integrada i t atribuda la ms alta
representaci poltica i simblica del sistema dautogovern catal, de manera
que, quan shi incideix, la conseqncia resultant s lafectaci global de la
seva posici institucional. El Parlament s la Cambra dels representants de la
ciutadania catalana i, un cop afectada inevitablement per laplicaci del
mecanisme constitucional excepcional de larticle 155 CE, lopci menys
lesiva per a lautonomia poltica s que aquest es torni a constituir en el
termini ms breu possible, prvia consulta electoral als ciutadans, per tal de
recuperar, com ms aviat millor, les seves plenes competncies aix com la
facultat descollir un nou president de la Generalitat i, aquest darrer, un
Govern.

53
Raonada en aquests termes, la dissoluci instantnia del Parlament per a la
immediata convocatria deleccions, exercida a lempara de larticle 155 CE i
com a conseqncia dun pressupsit habilitant consistent en una greu i
extraordinria afectaci sistmica de linters general, trobaria aixopluc o
cobertura en el ventall de les mesures necessries que preveu lesmentat
precepte constitucional. Ara b, la seva adopci ha de ser substanciada, tant
quant a la forma com al procediment, de la manera ms respectuosa
possible amb el bloc de la constitucionalitat i, especficament, amb lEstatut.

Per aquesta ra, tal com hem indicat en lapartat 1 del present fonament
jurdic, quan ens hem referit al trmit inicial del requeriment entre governs, i
atenent als reiterats principis de graduaci i de necessitat, lEstat, com a
primera opci, hauria dhaver previst explcitament i formal, en el si del
procediment dautoritzaci i aplicaci de la coerci estatal, que fos el
president de la Generalitat lautoritat que dissolgus el Parlament, en
compliment de la facultat estatutria que li reconeix larticle 75 EAC.

En altres paraules, el requeriment de lEstat hauria dhaver advertit

expressament el Govern de la Generalitat de les conseqncies ms
rellevants en cas de desatenci, inclosa la possible dissoluci directa del
Parlament; i per la seva banda, la proposta de mesures del Consell de
Ministres, autoritzada pel Ple del Senat, tamb hauria estat ms respectuosa
amb lautonomia poltica i amb lEstatut si hagus atribut la facultat de
dissoluci del Parlament al president del Govern de lEstat nicament amb
carcter subsidiari. El resultat prctic potser en darrer terme hauria estat el
mateix, per formalment el president de la Generalitat hauria disposat de
loportunitat daplicar larticle 75 EAC en el si del procediment constitucional
previst per a la implementaci de larticle 155 CE. s a dir, hauria pogut
dissoldre el Parlament per iniciativa prpia en la fase compresa entre el
requeriment i laprovaci del Senat o ja en el perode dexecuci de les
mesures aprovades, seguint la instrucci coercitiva estatal. Si ho hagus fet

54
en el primer cas, hauria disposat de la garantia i la seva subsegent
conseqncia: la desactivaci de larticle 155 CE com a resultat del
compliment de lobjecte del requeriment estatal. I, en el segon supsit,
malgrat el seu carcter compulsiu, la facultat hauria estat exercida
formalment pel titular estatutari de la competncia en lloc de lautoritat
externa a la Generalitat.

Fetes les consideracions anteriors i dacord amb lexposat, a tall de sntesi

hem de recordar que la dissoluci immediata i anticipada del Parlament
esdev una mesura ms proporcionada que la intervenci de mitjana o llarga
durada, perqu alhora que facilita lassoliment de la finalitat de laplicaci de
larticle 155 CE, permet el rpid restabliment de la plenitud o completesa del
sistema institucional de lEstatut. I aix amb el benents que va ser la
majoria del Parlament, en el Ple dels dies 6 i 7 de setembre de 2017, qui
aprov i public les lleis del referndum dautodeterminaci de Catalunya i de
transitorietat jurdica i fundacional de la Repblica, amb els corresponents
efectes i accions subsegents de soscavament de lordre constitucional i
estatutari vigent.

En conclusi, la mesura autoritzada pel Ple del Senat relativa a latribuci al

president del Govern de lEstat de la competncia per decretar la dissoluci
del Parlament i convocar noves eleccions, continguda a lapartat 2.A, quart
pargraf, aplicada amb carcter immediat mitjanant el Reial decret
946/2017, no vulnera labast material de larticle 155 CE, en el sentit que t
cabuda en lexpressi de les mesures necessries i, al mateix temps,
constitueix lopci, entre les disponibles, menys lesiva amb el principi
dautonomia poltica perqu facilita la restituci completa de lautogovern en
el termini ms breu.

55
Cinqu. Lexamen de ladequaci constitucional i estatutria de la
mesura de cessament del president i del Govern de la Generalitat

En aquest darrer fonament jurdic, examinarem els retrets continguts en

lescrit de sollicitud sobre el cessament del president i del Govern de la
Generalitat. Exposarem, en primer lloc, el contingut de lAcord del Senat
sobre aquestes qestions i, seguidament, ens referirem a les allegacions
presentades pels diputats sollicitants. Posteriorment, resoldrem els dubtes
dinconstitucionalitat i antiestatutarietat plantejats, dacord amb el marc
constitucional exposat anteriorment amb carcter general, recordant que les
crtiques relatives a latribuci al president del Govern de lEstat de la
competncia per decretar la dissoluci anticipada del Parlament i la
convocatria deleccions autonmiques ja han estat tractades en el fonament
jurdic quart daquest Dictamen.

1. LAcord del Ple del Senat, de 27 doctubre de 2017, com ja hem indicat, va
aprovar, amb petites modificacions, les mesures contingudes a lAcord
adoptat pel Consell de Ministres de 21 doctubre de 2017, que al seu apartat
2.A (Medidas dirigidas al Presidente de la Generalitat de Catalua, al
Vicepresidente y al Consejo de Gobierno) estableix que: [s]e autoriza al
Gobierno de la Nacin a proceder al cese del Presidente de la Generalitat de
Catalua, del Vicepresidente y de los Consejeros que integren el Consejo de
Gobierno de la Generalitat de Catalua.

Quant a la duraci i la revisi de les mesures aprovades, lAcord del Consell

de Ministres estableix la vigncia de totes elles hasta la toma de posesin
del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de la celebracin de las
correspondientes elecciones al Parlamento de Catalua (apt. 2.E.9). Al seu
torn i pel que ara interessa, el Ple del Senat, en lapartat II.h de lAcord,
referit a les mesures que ens ocupen, mant lesmentada vigncia i reitera
que aquestes es poden modificar o actualitzar, com tamb que es pot

56
anticipar el seu cessament en cas que finalitzin les causes que les han
motivades.

Aix mateix, en el darrer incs daquest apartat, afegeix un mandat especfic

per a la seva aplicaci: [a]dems el Gobierno, atendiendo a la evolucin de
los acontecimientos y de la gravedad de la situacin, llevar a cabo una
utilizacin proporcionada y responsable de las medidas aprobadas por el
Senado, modulando su aplicacin si se produjeran cambios en la situacin u
otras circunstancias que as lo aconsejen.

2. Lescrit de sollicitud qestiona la constitucionalitat i lestatutarietat

daquestes mesures a partir dun argument de caire general, considerant que
la destituci del president i del Govern comporta, de facto, la suspensi de
lautonomia reconeguda al Parlament de Catalunya i de les potestats
atribudes al mateix president respecte dels consellers que nomena.
Consegentment, entenen que selimina el sistema parlamentari configurat
per lEstatut i la Constituci. Ms concretament, aquestes disposicions
contravenen, segons els sollicitants, els articles 152 CE i 55, 67 i 74 EAC.

I, de forma ms concreta, afirmen que aquesta destituci sobrepassa les

facultats de larticle 155 CE de centrar-se a donar instruccions i no pas
destitucions o cessaments, afegint que, en tot cas, hi ha altres
mecanismes dexigncia de responsabilitats al president de la Generalitat i al
Govern en lordenament jurdic, tant poltiques com dordre judicial, fins i tot
penals. Igualment, recorden que larticle 66 EAC preveu la possibilitat que
el president de la Generalitat dissolgui anticipadament el Parlament, sense
ms comentaris.

3. Fetes les precisions anteriors, cal indicar que, en tot estat compost, la
figura dels presidents dels estats federats o de les regions est dotada duna
especial rellevncia constitucional, fins al punt que la seva existncia i les

57
seves funcions simbolitzen la capacitat dautogovern i la garantia dun mbit
dactuaci autnoma excls de la intervenci dels poders constituts.

Larticle 152 CE ha configurat el president de la Comunitat Autnoma com

una instituci dotada dun estatut especfic, que permet qualificar de triple
identitat, com a director i cap del Govern, suprem representant de la
Comunitat Autnoma i representant ordinari de lEstat dins daquesta. A ms,
el president s elegit per lAssemblea Legislativa dentre els seus membres, i
respon polticament davant seu. Aquesta configuraci constitucional noms
afecta els presidents de les comunitats autnomes en qu laccs a
lautogovern shagus efectuat pel procediment previst a larticle 151 CE, o
b a lempara de la disposici transitria segona CE, encara que
posteriorment els diferents estatuts dautonomia la van estendre a la resta
de comunitats autnomes.

El nostre antecessor, el Consell Consultiu de la Generalitat, va tractar

mpliament aquesta instituci estatutria als seus dictmens nm. 266, de 3
de gener de 2005 (FJ II), i 288, de 5 dagost de 2008 (FJ III), relatius ms
especficament al president de la Generalitat. All es recordava que, en la
seva condici de representant suprem de Catalunya, el president
[s]imbolitza la unitat de lordenament jurdic catal i la unitat institucional
de la comunitat, de forma que es converteix en lrgan que exterioritza la
voluntat daquella en les relacions en les quals interv la comunitat
autnoma en la seva globalitat (DCC 266, F II).

De totes les consideracions fetes la que ms interessa als efectes del nostre
pronunciament s la referida a la relaci de confiana que vincula el
president de la Generalitat amb el Parlament. Aix, safirmava en el Dictamen
abans citat:

58
 Igualment, el fet que la votaci dinvestidura es personalitzi en el candidat a
president crea una relaci fiduciria entre aquest i el Parlament, que refora el
president davant de l'rgan collegiat de govern. La relaci de confiana entre
el Govern i el Parlament, base del parlamentarisme, sorgeix, en l'mbit
autonmic, a l'entorn del programa del president. (DCC 288, F III)

s a dir, tant el nomenament del president de la Generalitat, mitjanant un

procs dinvestidura, com la relaci de confiana que el lliga amb el
Parlament comporten un fet inqestionable: si exceptuem les causes que sn
aplicables de manera general a tot tipus de crrecs pblics (defunci,
incapacitat permanent, renncia), la Constituci i lEstatut noms han previst
com a causes ordinries de finiment del mandat del president de la
Generalitat les que deriven del trencament daquesta relaci de confiana:
laprovaci duna moci de censura, la denegaci duna qesti de confiana
i, finalment, la renovaci del Parlament a conseqncia de noves eleccions
(art. 67.7 EAC, dacord amb lart. 152.1 CE).

La Constituci tamb atorga una rellevncia similar al Govern com a

instituci (Consell de Govern, segons lexpressi de larticle 152.1 CE),
encara que totalment subordinada a la figura del president, de tal manera
que cessa automticament quan es produeix el cessament daquest. Dacord
amb les regles habituals en tot rgim parlamentari, el Govern es mant en
funcions una vegada produt el cessament, fins a la presa de possessi del
seu successor. No obstant aix, lesmentada protecci davant les causes de
cessament no sestn a la figura dels consellers individualment considerats,
que no sn citats a la Constituci i que poden ser destituts en qualsevol
moment pel president. Un i altres disposen dinviolabilitat a lefecte de la
seva detenci, la qual noms es pot efectuar en cas de delicte flagrant, com
tamb disposen de fur especial davant el Tribunal Superior de Justcia de
Catalunya o, fora del territori de Catalunya, la Sala Penal del Tribunal
Suprem (art. 70 EAC).

59
Pel que interessa al nostre Dictamen, entenem que els raonaments exposats
comporten dues conseqncies importants: una, de carcter general, que
obliga a ser especialment curs i restrictiu a lhora dacceptar causes de
cessament del president de la comunitat autnoma i del seu Govern, atesa la
seva posici constitucional i estatutria, especialment rellevant en el nostre
Estat de les autonomies; i laltra, ms especfica, que, si b hi pot haver
altres causes de cessament diferents de les derivades de larticle 152.1 CE,
han de tenir en tot cas carcter extraordinari. Un exemple significatiu del que
diem s la remoci del president o dun conseller per condemna penal ferma
que comporti la inhabilitaci per a lexercici de crrecs pblics (art. 67.7
EAC).

Laplicaci de larticle 155 CE s un altre exemple de possible afectaci a la

instituci del president i del Govern autonmics produda al marge de les
determinacions contingudes a larticle 152 CE, ja que hem dentendre que,
des dun plantejament abstracte, aquest precepte no exclou explcitament
cap tipus de mesura, sempre que respecti la lgica de lEstat de dret i el
principi dautonomia poltica. Aix s aix perqu el constituent espanyol, tal
com exposvem amb ms deteniment al fonament jurdic tercer, es va
inspirar en lexemple alemany i no en el daltres pasos, optant per regular el
que podrem anomenar com la qualitat daquestes mesures i
descartant-ne, en canvi, la seva previsi especfica. I ho va fer a partir duna
doble exigncia: duna part, la necessitat, s a dir, mesures que fossin no
nicament adequades sin tamb necessries per al restabliment de lordre
constitucional vulnerat per lincompliment; i, de laltra, la finalitat, de forma
que no tindrien cobertura constitucional les que no fossin destinades a
obligar la comunitat autnoma al compliment fors de les seves obligacions
constitucionals o a protegir linters general.

60
Per tant, examinarem si les mesures qestionades pels sollicitants,
consistents en el cessament del president i del Govern de la Generalitat (apt.
2.A), sn necessries i adequades a la finalitat perseguida amb laplicaci de
larticle 155 CE en el cas que ens ocupa. Aquesta finalitat, tal com es desprn
del text de lAcord del Consell de Ministres aprovat pel Senat, est
determinada per la situaci creada com a resultat de lanomenat procs
constituent de Catalunya, aix com per la necessitat dafrontar les
conseqncies poltiques, socials i fins i tot econmiques que hagi pogut
produir, per tal de restablir la plena normalitat constitucional. Ms
especficament, aquest Acord es referia al cese de cualquier actuacin
dirigida a la promocin, avance o culminacin del denominado proceso
constituyente, tendente a la declaracin y configuracin de Catalua como
Estado independiente del resto de Espaa.

Efectuarem aquest examen des de la triple perspectiva del respecte a les

exigncies de gradualitat, proporcionalitat i temporalitat, seguint les
consideracions que hem efectuat a lhora dexposar el parmetre (FJ 3). I
aix, sense oblidar que el mateix Acord del Senat imposa al Govern la
utilitzaci proporcionada i responsable daitals mesures (apt. II.h). Amb
carcter previ, hem de recordar, com hem indicat en el fonament jurdic
quart, que aquests principis sn daplicaci diferent en el cas del poder
executiu que en el supsit del Parlament, pel fet que aquest segon no admet,
per ra de la seva posici institucional i llurs funcions, una intervenci parcial
o per sectors que, per contra, s que s viable en lmbit governatiu i
administratiu.

4. El principi de gradualitat s una exigncia que connecta amb laplicaci de

regles de precauci i de mnima ingerncia en els bns constitucionalment
protegits. El seu sentit s que semprin inicialment les mesures menys
lesives per a lautonomia, i noms en el cas que aquesta intervenci resulti

61
insuficient es podria decidir laplicaci daltres ms restrictives i que permetin
assolir la finalitat perseguida amb ms eficcia.

Aix, a Alemanya, la doctrina acadmica es refereix a una aplicaci

progressiva de larticle 37 de la seva Constituci per etapes, de manera
que, de forma inicial i ordinria, shauria de permetre al Land incomplidor
aplicar per si mateix les mesures necessries per recuperar la normalitat
constitucional. Aquesta actuaci s la que justifica la referncia a les
instruccions, que tamb consta a lesmentat precepte, instruccions que
normalment serien impartides pel Govern federal a les autoritats del Land o,
en cas de necessitat, a travs de comissionats nomenats i enviats a aquests
efectes. Per descomptat, les dites instruccions sn de compliment obligatori
en els seus mateixos termes, i poden fixar terminis i totes les especificacions
que siguin necessries per a la seva execuci.

Altres mesures que tamb han estat considerades per la doctrina daquell
pas, com hem vist en el fonament jurdic tercer, sn de tipus financer i
comptable, com s el cas de la intervenci dels comptes i el sotmetiment a
autoritzaci prvia de determinades despeses, sempre que esdevinguin
necessries per garantir el cessament de les actuacions directament o
indirectament relacionades amb lincompliment constitucional. Recordem, pel
que ara interessa, que aquest Consell va considerar adequades a lordre
constitucional i estatutari les mesures de coerci financera previstes a la
LOEP, precisament amb carcter previ a laplicaci de larticle 155 CE (DCGE
8/2012, FJ 3, anteriorment citat).

Finalment, en casos de ms gravetat o quan les instruccions siguin

desobedes directament o indirecta, la doctrina alemanya reconeix laplicaci
de mesures de substituci o suplncia dels rgans del Land (sequestration),
de forma que lexercici de les funcions necessries per garantir el compliment
de les obligacions constitucionals siguin assumides per rgans federals

62
expressament nomenats amb aquesta comesa. Aquesta substituci comporta
la suspensi del crrec pblic afectat en lexercici de les funcions subrogades,
per tamb en aquest cas les exigncies de necessitat i de proporcionalitat
han de modular labast de la suspensi que, segons les circumstncies, podr
ser total, per tamb parcial, quan sigui suficient projectar-la sobre algunes
de les funcions del crrec.

Doncs b, res de lanterior sobserva en la decisi del Govern estatal de

cessament del president i del Govern de la Generalitat, que s una mesura
drstica, adoptada i publicada a la mateixa edici del Butllet Oficial de lEstat
on es publica lAcord del Ple del Senat (RD 942/2017 i 943/2017, ambds del
dia 27 doctubre). s a dir, la que probablement s la mesura ms severa de
les que cont lesmentat Acord saplica en primer lloc, sense esglaonament i
abans dutilitzar-ne qualsevol altra que tamb pugui donar compliment a la
finalitat perseguida per laplicaci de la coerci estatal. No oblidem, en
aquest sentit, lespecial posici que ocupa el president en el nostre
ordenament constitucional, ats el seu doble carcter de suprem
representant de la Generalitat i representant ordinari de lEstat a Catalunya.

Recordem, a ms, que lAcord del Senat no imposava aquests cessaments

sin que nicament els autoritzava i que, per tant, el Govern no estava
obligat a utilitzar-los, i menys encara, com hem dit, de forma immediata. Al
contrari, lexigncia de modulaci i proporcionalitat que cont lAcord mateix
hauria perms una actuaci diferent.

Per tant, resulta evident des duna perspectiva constitucional que el

cessament sense soluci de continutat del president i tots els membres del
Govern de la Generalitat no permet aquesta gradualitat, com tampoc
possibilita modular la intervenci en el cas que es produeixin canvis en la
situaci, com recomana el Senat en el seu Acord. Aix, fins i tot en el supsit
que el president de la Generalitat i/o els consellers del Govern cessats

63
expressessin en algun moment posterior la seva disposici a reconixer
lincompliment i a aplicar per si mateixos les mesures necessries per
retornar a la normalitat constitucional, el cessament no es podria revocar.

5. El principi de proporcionalitat, en els seus tres estadis dadequaci,

necessitat i proporcionalitat, s, com hem posat de manifest en lexposici
del parmetre constitucional, un tipus de raonament molt utilitzat pel
Tribunal Constitucional i tamb pel Tribunal Europeu de Drets Humans a
lhora de justificar restriccions, crregues o perjudicis als drets de les
persones. Entenem que aquest raonament resulta tamb aplicable al cas que
ens ocupa, per dues raons: primerament, perqu est implcit en el mateix
article 155 CE, que noms accepta mesures que siguin necessries, i
tamb perqu est expressament reconegut a lAcord del Senat, quan ordena
al Govern una utilizacin proporcionada y responsable de las medidas
aprobadas, com diem anteriorment. Una vegada ms, hem de recordar
que el cessament del president i del Govern de la Generalitat no estava
imposat per lAcord del Senat sin noms autoritzat.

En la seva variant ms simple, tal com el farem servir, aquest raonament

significa que, un cop sha acceptat la legitimitat de les finalitats perseguides
per una mesura determinada (en el cas de larticle 155 CE, el restabliment de
lordre constitucional o la protecci de linters general), sha de determinar
si aquesta mesura s til i adequada per assolir la finalitat pretesa, si s
necessria per si mateixa, en defecte daltres alternatives menys lesives i,
finalment, si s proporcionada. Aquesta proporcionalitat shaur de confirmar
en vista de la ingerncia que produeix la mesura en lautonomia poltica de
Catalunya que, com la de totes les comunitats autnomes, s un valor i un
b basilar en el nostre ordenament constitucional.

Tenint en compte lanterior, considerarem dues qestions que ens semblen

rellevants:

64
A) Duna banda, a parer nostre, les destitucions del president i del Govern de
la Generalitat sn innecessries, una vegada el president del Govern de
lEstat ha decidit la dissoluci del Parlament i la convocatria deleccions
autonmiques. Com sabem, si la facultat de dissoldre el Parlament ha estat
atribuda temporalment i per un sol cop al president del Govern de lEstat i
aquesta s exercida, el president de la Generalitat, igual que en la resta de
supsits ordinaris (art. 67.7 i 68.4 EAC, respectivament), cessa per
renovaci del Parlament com a conseqncia de les corresponents eleccions i
el Govern quan ho fa aquest. Per tant, ens podrem preguntar sobre la
necessitat de destituir uns crrecs pblics que noms podien continuar
exercint les seves funcions de forma limitada i per un perode tan curt de
temps (cinquanta-quatre dies fins al cessament, ms els que transcorrin fins
a la constituci del nou Govern, perode en el qual passa a estar en
funcions).

Tamb s important destacar que, des duna perspectiva poltica, la

dissoluci del Parlament afecta materialment la prpia actuaci del Govern,
deixant-lo en una situaci dexcepcionalitat prctica que ning no podria
negar. Sobre aquesta qesti ja hem dit que la dissoluci immediata per a la
convocatria deleccions constitueix una mesura menys lesiva per a
lautonomia poltica, pel fet que permet restituir lautogovern ms
promptament que no pas una intervenci que hagus desnaturalitzat la
Cambra catalana per un perode que podia haver arribat als sis mesos.

B) Oims, entenem que la destituci del president i del Govern de la

Generalitat s una mesura desproporcionada, ja que les finalitats preteses
amb laplicaci de larticle 155 CE poden assolir-se amb la mateixa efectivitat
amb diverses actuacions molt menys invasives per a lautogovern de
Catalunya.

65
No ens pertoca aqu exposar quines haurien pogut ser aquestes altres
mesures, per s que volem afirmar que una suspensi parcial de funcions, i
fins i tot en darrer terme total, hauria estat una mesura ms adient i
igualment efica. A ttol dexemple, bastar recordar que el Reial decret
945/2017, de 27 doctubre, ha suprimit alguns rgans directament
connectats amb les funcions de direcci i dimpuls poltic que corresponen al
president de la Generalitat.

Igualment, quant als membres del Govern, aquesta suspensi hauria pogut
afectar dentrada les rees o conselleries ms directament connectades amb
la finalitat pretesa per la compulsi estatal, i ampliar-se posteriorment en el
cas que hagus estat estrictament necessari. Daquesta manera, hem de
recordar que, amb carcter previ a lactivaci de larticle 155 CE, ja shavien
implementat mesures dintervenci econmica que afectaven el
funcionament ordinari daquelles.

En aquest sentit, tot i que adoptades en un escenari molt diferent, entenem

que sn aplicables al cas que ens ocupa les consideracions efectuades pel
Tribunal Constitucional a la STC 215/2016, sobre una interpretaci restrictiva
de la suspensi drgans i dautoritats pbliques adoptada a lempara de
larticle 92.4.b LOTC. En aquesta Sentncia, el Tribunal Constitucional va
delimitar estrictament els mbits subjectius i temporals de la suspensi, i va
afegir, reproduint el text de decisions anteriors:

Y, en fin, concluimos que en su adopcin no slo habrn de respetarse los

lmites subjetivos y temporales ya sealados, sino que, adems, nicamente
podr acordarse cuando resulte idnea para la finalidad para la que ha sido
prevista por el legislador, esto es, para garantizar la efectividad y el
cumplimiento de las resoluciones dictadas por el Tribunal en el ejercicio de su
jurisdiccin, lo que implica que deber contraerse al ejercicio de aquellas
atribuciones cuya suspensin resulte imprescindible para asegurar la ejecucin

66
 de la resolucin dictada, debiendo levantarse la medida tan pronto como cese
la voluntad incumplidora de la autoridad o empleado pblico responsable del
cumplimiento de la resolucin. (FJ 10.b)

Ultra aix, i des duna altra perspectiva, cal assenyalar que el cessament dels
crrecs esmentats sembla presentar les caracterstiques duna sanci, la qual
cosa vulneraria larticle 25 CE i alhora seria inadequat per a la consecuci de
les finalitats perseguides amb laplicaci de larticle 155 CE, el qual no
permet ladopci de mesures punitives sin nicament les destinades a
obligar la comunitat autnoma al compliment de les seves obligacions
constitucionals. Precisament, el que caracteritza una mesura com a
sancionadora s la seva finalitat substancialment reprovatria i no
reparadora.

6. Finalment, quant al principi de temporalitat, recordem que la mateixa

naturalesa excepcional que presenta laplicaci de larticle 155 CE, tal com
exposvem al fonament jurdic tercer, imposa dues condicions necessries:
duna banda, el perode temporal dintervenci ha de ser taxat i el ms curt
possible; i, de laltra, la recuperaci i el retorn al funcionament ordinari del
rgim autonmic ha de ser plena i sense condicionaments una vegada
exhaurit lesmentat perode dintervenci, ja que larticle 155 CE no permet la
modificaci de lEstatut dautonomia ni canvis en la titularitat de les
competncies.

Doncs b, encara que aparentment aquestes condicions sn complertes per

lAcord del Senat, s que s cert que el cessament del Govern s una mesura
que produeix efectes ms enll de la seva vigncia i que pot perjudicar
irreparablement els interessos de la Comunitat Autnoma. En efecte, durant
aquest perode no ser possible la interposici del recurs
dinconstitucionalitat contra lleis o normes amb rang de llei de lEstat (art.
32.2 LOTC), ni tampoc el plantejament de conflictes de competncies (art.

67
63 LOTC). Consegentment, la Generalitat de Catalunya estar indefensa
davant lleis o actes sense rang de llei estatals que, presumptament, vulnerin
les seves competncies.

Aquesta indefensi, a ms, ser definitiva, ja que les normes que

presumptament vulnerin el bloc de la constitucionalitat mantindran la seva
vigncia una vegada expirat el perode daplicaci de larticle 155 CE, sense
que el Govern de la Generalitat, un cop recuperat el ple funcionament del
rgim autonmic, pugui recrrer al Tribunal Constitucional en el termini fixat
legalment per a la seva impugnaci, que ja shaur exhaurit. Amb la qual
cosa resultaria vulnerat el seu dret a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE),
tal com havem considerat en el nostre DCGE 13/2017 (FJ 3.3.C.b).

No obstant aix, les recents provisions del Tribunal Constitucional, de 15 de

novembre de 2017, podrien oferir una soluci acceptable al problema
exposat. Es tracta de resolucions relatives al termini de qu disposa el
Govern de la Generalitat, dacord amb larticle 34.3 LOTC, per personar-se i
formular allegacions en els recursos dinconstitucionalitat interposats pel
president de Govern de lEstat contra tres normes catalanes (lleis 4/2016, de
23 de desembre; 10/2017, de 27 de juny, i 21/2017, de 20 de setembre). En
totes elles, el Tribunal Constitucional, per tal devitar un eventual conflicto
en la defensa de los intereses del Estado y de la Comunidad Autnoma de
Catalua, ha optat per suspendre el dit termini mentre el Consell de
Ministres exerceixi les funcions i competncies que corresponen al Consell de
Govern de la Generalitat.

Entenem que el problema de temporalitat referit anteriorment no existiria si

aquesta suspensi de termini sestengus tamb a lexercici de lacci, tant
en els recursos dinconstitucionalitat com en el plantejament dels conflictes
de competncia.

68
Pels mateixos arguments, considerem que no seria procedent que el Govern
de lEstat, durant la vigncia de les mesures dictades en aplicaci de larticle
155 CE, pogus desistir dels recursos dinconstitucionalitat i conflictes de
competncia interposats pel Govern de la Generalitat (art. 80 LOTC i 20 Llei
1/2000, de 7 de gener, denjudiciament civil), com tampoc no seria
acceptable que, en lmbit de la jurisdicci ordinria, sadmets que
lExecutiu estatal desists dels recursos presentats pel Govern de la
Generalitat o saplans en els procediments jurisdiccionals en els quals
aquest darrer s part demandada.

En conclusi, la mesura de cessament del president i el Govern de la

Generalitat, prevista a lapartat 2.A, pargrafs primer a tercer, aplicada en
primer lloc i de forma immediata, mitjanant els reials decrets 942 i
943/2017, de 27 doctubre, s inconstitucional, perqu, com hem raonat, no
sajusta als principis de gradualitat ni de proporcionalitat. I, per altra part,
tenint en compte la coetnia dissoluci del Parlament, tampoc no era
necessria per assolir la finalitat perseguida per larticle 155 CE, pel fet que
eren possibles altres mesures menys lesives per a lautogovern i alhora
compatibles amb leficcia daquest mecanisme de coerci estatal.

Atesos els raonaments continguts en els fonaments jurdics precedents,

formulem les segents

69
 CONCLUSIONS

Primera. La mesura autoritzada pel Ple del Senat relativa a latribuci al

president del Govern de lEstat de la competncia per decretar la dissoluci
del Parlament i convocar noves eleccions (apartat 2.A, quart pargraf),
aplicada amb carcter immediat mitjanant el Reial decret 946/2017, de 27
doctubre, no vulnera labast material de larticle 155 CE, en el sentit que t
cabuda en lexpressi de les mesures necessries i, alhora, constitueix
lopci, entre les disponibles, menys lesiva amb el principi dautonomia
poltica perqu facilita la restituci plena de lautogovern en el termini ms
breu.
Adoptada per majoria de 6 vots a favor i 2 en contra.

Segona. Les mesures autoritzades pel Ple del Senat respecte a la intervenci
de la funci dimpuls i control poltics del Parlament (apartats 2.D.2 i 2.D.3),
interpretades en el sentit i amb les limitacions indicades en el fonament
jurdic quart, apartat 4, daquest Dictamen, no sn contrries als lmits
constitucionals de larticle 155 CE.
Adoptada per unanimitat.

Tercera. La mesura autoritzada pel Ple del Senat de cessament del president
i del Govern de la Generalitat (pargrafs primer a tercer de lapartat 2.A), pel
fet que ha estat aplicada de forma immediata i abans que cap altra,
mitjanant els reials decrets 942/2017 i 943/2017, de 27 doctubre, s
inconstitucional perqu no ha respectat els principis de gradualitat ni de
proporcionalitat. Un cop dissolt el Parlament, no era una mesura necessria o
indispensable per assolir la finalitat perseguida per larticle 155 CE, ja que
hauria estat possible implementar-ne daltres menys restrictives i alhora
compatibles amb leficcia daquest mecanisme de coerci estatal.
Adoptada per majoria de 7 vots a favor i 1 en contra.

70
Aquest s el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem al Palau
Centelles en la data indicada a lencapalament.

VOT PARTICULAR que formula el conseller senyor Jaume Vernet i Llobet al

Dictamen 14/2017, ems en data 5 de desembre, a lempara de larticle 20.2
de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutries, i de
larticle 38.2 del Reglament dorganitzaci i funcionament del Consell de
Garanties Estatutries, al qual sadhereix la consellera senyora Margarida Gil
Domnech

1. Mitjanant aquest vot particular vull expressar la meva discrepncia amb

alguns dels arguments emprats en el FJ 4.4 i amb la conclusi primera
daquest Dictamen sobre la Resoluci de 27 doctubre de 2017, de la
presidncia del Senat, per la qual es publica lAcord del Ple del Senat, pel
qual saproven les mesures requerides pel Govern, a lempara de larticle 155
de la Constituci (BOE nm. 260, del mateix dia).

En la dita conclusi es considera que La mesura autoritzada pel Ple del

Senat relativa a latribuci al president del Govern de lEstat de la
competncia per decretar la dissoluci del Parlament i convocar noves
eleccions (apartat 2.A, quart pargraf), aplicada amb carcter immediat
mitjanant el Reial decret 946/2017, de 27 doctubre, no vulnera labast
material de larticle 155 CE, en el sentit que t cabuda en lexpressi de les
mesures necessries i, alhora, constitueix lopci, entre les disponibles,
menys lesiva amb el principi dautonomia poltica perqu facilita la restituci

71
plena de lautogovern en el termini ms breu. Al meu parer, per contra,
entenc que sn contraris al precitat article i, per tant, sn inconstitucionals,
dacord amb largumentaci que exposo a continuaci.

En aquest sentit, primerament recordar breument les mesures autoritzades

i el cnon de constitucionalitat aplicable; desprs far lexamen de larticle
155 CE, duna banda, pel que fa al requeriment, i, de laltra, a les
instruccions que es poden donar en relaci amb la dissoluci estatal del
Parlament, per acabar amb un comentari final sobre la restricci dels drets
dels diputats.

2. El meu desacord es projecta sobre el contingut de la mesura 2.A, quart

pargraf, de lAcord del Senat, segons especifica el Reial decret 946/2017, de
27 doctubre, del Govern de lEstat. LAcord remet a lannex de lOrdre
PRA/1034/2017, de 27 doctubre, que recull les propostes del Govern estatal.

La mesura 2.A, quart pargraf, indica lassumpci pel president del Govern
de lEstat de la competncia del president de la Generalitat de decretar la
dissoluci anticipada del Parlament de Catalunya o la fi de la legislatura i la
convocatria deleccions autonmiques. En aquest cas, aquesta facultat sha
dexercir en el termini mxim de sis mesos des de laprovaci de les mesures
pel Senat.

En relaci amb la durada i revisi de les mesures, el Senat preveu que el

Govern de lEstat, atenent a levoluci dels esdeveniments i a la gravetat de
la situaci, dur a terme una utilitzaci proporcionada i responsable de les
mesures aprovades pel Senat, modulant la seva aplicaci si es produeixen
canvis en la situaci o circumstncies que ho aconsellin (apt. II.h de lAcord
del Ple del Senat). Aquestes afirmacions imprecises suposen donar un xec en
blanc al Govern de lEstat, que resulta inadmissible per dues raons.
Primerament, qui ha defectuar, sobre la base a larticle 155 CE, la valoraci

72
poltica dautoritzar les mesures que es poden prendre i la seva intensitat s
el Senat, no el Govern, que, per contra, ha destar limitat pels acords
daquest. En conseqncia, no es pot deixar a la discrecionalitat
governamental el detall i la concreci de les mesures autoritzades pel Senat.
I, segonament, s molt poc garantista una dicci oberta com lesmentada,
ms quan es tracta dun mecanisme excepcional.

En la mateixa data dadopci de lAcord del Senat, el 27 doctubre, saproven

un conjunt de normes estatals governamentals dirigides, per al que aqu
interessa, al Parlament. Vull ressaltar la diferncia rellevant que hi ha entre
les mesures del Senat i les subsegents del Govern. El que el Senat deixa
obert, en la mesura 2.D.4 (establint que el Parlament de Catalunya seguir
ejerciendo su potestad legislativa y de organizacin propia), el Govern de
lEstat ho concreta convocant eleccions immediatament (aprofitant el termini
mxim de sis mesos per la mesura 2.A, cinqu pargraf). En efecte, les
normes del Govern que tenen per destinatari el Parlament de Catalunya
disposen la seva dissoluci i es du a terme la convocatria deleccions, que
tindran lloc el 21 de desembre de 2017 (art. 1 del RD 946/2017).
Posteriorment, pel que fa a la convocatria deleccions al Parlament de
Catalunya del 2017 podem citar, entre daltres, el Reial decret 953/2017, de
31 doctubre, pel qual es dicten normes complementries per a la seva
realitzaci.

Els sollicitants consideren que laplicaci que sha fet de larticle 155 CE
contrav els articles 152 CE i 55, 67 i 74 EAC, sense activar el procediment
de reforma estatutria (152 CE i 222-223 EAC), i tamb entenen afectat
larticle 23 CE.

3. Seguidament, perfilar el cnon de constitucionalitat que considero

aplicable a les dites mesures, dacord amb la nostra doctrina consultiva.

73
En largumentaci del fonament jurdic tercer daquest Dictamen sexposa la
configuraci constitucional de larticle 155 CE, reproduint, en part, la del
coincident fonament jurdic tercer del DCGE 13/2017, de 26 doctubre. Aix,
entre els dos dictmens, es descriu la naturalesa, labast i els lmits, el
procediment i les mesures que podrien ser emprades sobre la base de
larticle precitat.

En aquesta anlisi consultiva de les previsions de larticle 155 CE, que

comparteixo, es destaquen alguns elements que considero rellevants i que
presento a continuaci de forma resumida, per afegir desprs algunes
consideracions prpies:

El marc en qu saplica larticle 155 CE s eminentment poltic i no

jurisdiccional, de manera que aquest mecanisme ha de ser lultima ratio un
cop efectuat el dileg i el pacte poltic i institucional davant de la crisi que
shagi produt (DCGE 13/2017, FJ 3.1, reiterat en paraules semblants en
aquest Dictamen). A ms, cal afegir que la funci del Senat consisteix en la
valoraci i modulaci de les mesures, dacord amb les circumstncies. Les
mesures autoritzades seran aplicades pel Govern de lEstat, que nha estat el
promotor. El Senat no pot donar carta blanca al Govern de lEstat, ja que s
aquell i no el Govern qui escull les mesures apropiades (recordem una
vegada ms que han estat proposades prviament per aquest) i les delimita,
no deixant-li marge poltic. El Senat s qui estableix la intensitat poltica de
les mesures adoptades.

El Consell constata que larticle 155 no shavia aplicat mai, cosa que va
aparellada a una mancana de jurisprudncia constitucional rellevant (aquest
Dictamen, FJ 3, introducci), per la qual cosa amb la finalitat dinterpretar el
precepte prenen fora altres arguments.

74
 Si atenem a les experincies que ofereix el dret comparat, la previsi de la
dissoluci dels parlaments subcentrals all on s admesa es preveu
expressament a la Constituci respectiva (Portugal, Itlia i ustria). I la
previsi constitucional, que tota la doctrina cientfica pren com a model,
lalemanya a larticle 37 LFB, no ho permet en la seva literalitat (FJ 3.1
Dictamen). En el FJ 3.1 del DCGE 13/2017 es diu expressament que la
Constituci de 1978 es va inspirar en lesmentat precepte alemany que no
permet mesures com la dissoluci dels parlaments i governs dels Lnder.

Lestudi dels antecedents mostra clarament el rebuig del constituent a una

esmena del Grup Parlamentari dAlianza Popular (BOCG nm. 121, d1 de
juliol de 1978), que volia introduir precisament la suspensin de uno o ms
rganos de la regin (recollit en ambds dictmens, FJ 3) i particularment
la possibilitat que la mesura de suspensi del parlament es connecti, per
decret, amb una convocatoria electoral.

Lescassa jurisprudncia constitucional caracteritza linstrument de control

de larticle 155 CE com a extraordinari o excepcional, dhuc es qualifica com
a darrer recurs (STC 215/2014, de 18 de desembre, FJ 8). Aquests adjectius
tamb els hem utilitzat en seu consultiva (DCGE 13/2017, FJ 3.1, i actual
Dictamen FJ 3.3). La naturalesa extra ordinem en fa especialment necessria
una interpretaci restrictiva. Aix, diem que, si acudim a lesperit de la
norma, de la seva tramitaci parlamentria es desprn en tot cas que
ladopci daquest tipus de mesures sha dinterpretar restrictivament i de la
forma ms respectuosa possible amb el sistema institucional de la comunitat
autnoma (DCGE 13/2017, FJ 3.3).

4. Del seu carcter excepcional i de la seva interpretaci restrictiva, es

desprn que s especialment aplicable el criteri segons el qual el que no es
diu expressament a la norma constitucional no est perms, la qual cosa

75
implica una interpretaci molt aferrada a la seva literalitat. Per aix abans de
seguir em detindr en el precepte constitucional objecte danlisi.

Larticle 155 CE distingeix dos pargrafs, en el primer es fa referncia al

supsit habilitant i al seu procediment. El segon fa cap a les mesures
autoritzades i la forma daplicaci.

Reproduir noms unes frases de larticle que em semblen absolutament

rellevants de cara a la seva interpretaci restrictiva i literal:

[e]l Govern, previ requeriment al president de la Comunitat Autnoma i, en

el cas que no latengus, [] podr adoptar les mesures necessries per tal
dobligar-la al compliment fors de les dites obligacions o per tal de protegir
linters general esmentat. (art. 155.1 CE)

Per a lexecuci daquestes mesures:

[e]l Govern podr donar instruccions a totes les autoritats de les comunitats
autnomes. (art. 155.2 CE)

A) Duna banda, conv afegir alguna cosa en relaci amb el procediment, en

concret sobre el requeriment, que hauria de determinar, com a requisits
essencials, tant el compliment dun dels supsits habilitants, a fi que
linfractor pogus justificar la seva actuaci presumptament illegtima, com
les mesures que es pensen adoptar, si sn autoritzades, per impedir la
persistncia de les suposades inobservana o lesi.

El Dictamen resumeix en el FJ 3.4 el que hem dit en el FJ 3.2 del DCGE

13/2017. Concretament, es diu:

76
 la proposta de mesures del Govern de lEstat [] ha destar precedida per
lemissi dun requeriment de lExecutiu estatal al president de la Generalitat,
que ha de ser motivat i ha de precisar els motius i labast de lincompliment o
de la greu afectaci a linters general dEspanya, i ha de concretar la
rectificaci que sexigeix a la comunitat autnoma destinatria. Aix mateix,
hauria dincorporar les conseqncies principals que es derivin en cas que
aquesta darrera el desatengui. (aquest Dictamen, FJ 3.4, i en termes
semblants, DCGE 13/2017, FJ 3.2, portat a la conclusi segona del mateix
Dictamen ara citat)

Aix s aix, perqu:

esdev essencial per a la seva aprovaci definitiva que el Senat comprovi i

constati, en darrera instncia i de forma irrefutable, que la Generalitat ha
incomplert lobjecte del requeriment. (DCGE 13/2017, FJ 3.2)

A ms a ms s indispensable que, en relaci amb les mesures que es volen

aprovar, es diguin clarament els seus efectes, a fi que el president de la
Generalitat pugui avaluar els efectes de la seva eventual desatenci del
requeriment i actuar en conseqncia, com tamb es remarca en el FJ 4.1
daquest Dictamen.

Daquesta manera, es diu imperativament que el requeriment ha de ser

motivat i congruent, duna banda, tant pel que fa a lactuaci de la
comunitat autnoma, provocant lactivaci de larticle 155 CE, com a la
rectificaci que sespera que faci. Daltra banda, el requeriment hauria
dadvertir de les mesures o conseqncies que comportaria la seva
inobservana per part de les institucions autonmiques destinatries
daquest (Dictamen, FJ 4.1).

Les mesures, segons el Dictamen, no sexpressen de forma eloqent, ni tan

sols indiciria (FJ 4.1). Aquest fet fa incrrer el requeriment en una

77
mancana formal significativa (FJ 4.1) i per aix el Consell afirma que
hauria dhaver precisat que en cas de no ser ats podia arribar a
comportar la dissoluci del Parlament. I conclou aquesta manca de
concreci [], si es t en compte lenorme gravetat de les conseqncies que
comporta per a la vigncia de lordenament estatutari, ats que implica la
suspensi parcial del normal funcionament del sistema institucional, no s
lopci ms respectuosa dentre les possibles amb el principi dautonomia
poltica, com tampoc la ms idnia ni coherent amb el mateix esperit de la
norma fonamental quant a la substanciaci del procediment que mena a
laplicaci de larticle 155 CE. I aix darrer, perqu, segons el nostre criteri,
la consignaci formal, almenys de les mesures o conseqncies principals
que porta aparellades el requeriment de lEstat a les autonomies, en cas de
ser desats, hauria de ser un element propi daquest tipus de trmit o fase
del procs dactivaci dun mecanisme constitucional en essncia tan
excepcional (FJ 4.1).

Daquestes asseveracions, el Dictamen (FJ 4.1), per, no en treu una

primera conclusi dinconstitucionalitat, malgrat indicar clarament la
mancana substancial delements en el requeriment. En canvi, des del meu
parer, cal treuren una conclusi diametralment oposada, cosa que es
corrobora si analitzem el segon apartat de larticle 155, com far desprs.

Un requeriment que indiqui el supsit habilitant i adverteixi de les mesures

que es puguin prendre, en seu central, dna loportunitat de preservar
lautonomia, sense posar-la en qesti o limitar-la, respectant els articles 2 i
152 CE. El requeriment, en la meva opini, no s un element merament
formal. Per contra, s un requisit constitucional dins del procediment del 155
CE. Per tant, ha destablir el problema plantejat, i pot preveure una mesura
subsidiria ms intensa, si no es fa cas de les mesures ms respectuoses,
per cal consignar-la explcitament.

78
B) De laltra banda, s obvi que no es menciona, a larticle 155 CE, ni la
dissoluci del Parlament ni la convocatria deleccions, entre altres coses,
perqu no es va admetre lesmena mencionada anteriorment en la tramitaci
parlamentria.

Larticle 155.2 limita lEstat a donar instruccions a la comunitat autnoma.

Catalunya t reconeguda constitucionalment una autonomia poltica, que en
determinades circumstncies i dacord amb un procediment pot ser
condicionat en el seu vessant de lexecuci. Larticle 155.2 per aix cita
donar instruccions, salvant la titularitat competencial i la capacitat de decisi
poltica de les institucions.

En el DCGE 13/2017, FJ 3.3.A (ampliat en el FJ 3.5.A), diem que sha

considerat que lexecuci forosa pot comportar una funci de substituci
total o parcial de lactuaci dels rgans autonmics (sobretot en el cas que
les instruccions siguin desobedes) i, fins i tot, la suspensi temporal,
sense incloure en cap dels dos dictmens la dissoluci.

s mes, en el DCGE 13/2017, FJ 3.3.A, afirmem, recordant el DCGE

19/2015, de 26 de novembre, que larticle 155 CE s un mecanisme de
defensa de la Constituci de carcter excepcional que no est referit a la
possibilitat de suspendre o dissoldre els rgans autonmics, com en alguns
ordenaments constitucionals federals, i que, per extensi, tampoc no permet
la suspensi de les seves autoritats i els empleats pblics, sin que, com a
mxim, all que fa la norma constitucional s mencionar-los en el sentit que
podran ser destinataris dinstruccions a lefecte (FJ 2.6.D).

En aquest Dictamen salerta de la importncia que la dissoluci estatal del

Parlament t en la forma de govern i com afecta el sistema dequilibris (FJ
4.4). Fins i tot safirma que pot ser interpretada prima facie com una
mesura contundent que altera el normal funcionament del sistema

79
institucional estatutari pel fet que executa una facultat la de dissoluci de
la Cambra legislativa atribuda al president de la Generalitat ex article 75
EAC.

El Consell, dacord amb la literatura cientfica sobre el dret dexcepci,

estableix uns principis, que exposa resumidament en aquest Dictamen en el
FJ 3.5.B.d (i que es porten a la conclusi tercera del DCGE 13/2017),
reproduint el DCGE 13/2017. Aix, es diu:

les accions i mesures que eventualment sadoptin han de caracteritzar-se

per un contingut i una previsi daplicaci gradual, han de tenir una concreta
vigncia temporal o provisional, han de ser proporcionades i han de ser
limitades a les estrictament necessries i estar acotades als mbits
directament concernits i imprescindibles per assolir linters constitucional que
les justifica.

En aquest Dictamen, safirma que aquests principis generals tenen un

consens doctrinal ampli (FJ 4.4) i per aix poden ser estimats com a
pertinents.

Seguint amb la nostra doctrina, pel que fa als criteris establerts, aplicant-los
respecte de la dissoluci del Parlament, veiem com no es compleix el principi
de gradualitat, ja que, al meu parer, prviament a la declaraci de larticle
155 CE no shan fet servir tots els mitjans de naturalesa preventiva,
correctiva i coercitiva necessaris.

Tampoc no es compleix el criteri de la proporcionalitat, ja que, dacord amb

el que acabem dassenyalar, la dissoluci pel mateix president de la
Generalitat (en el cas que la dissoluci fos necessria) s menys lesiva per
lautogovern, que si la realitza el president del Govern central. En aquest
darrer cas la vulneraci de la Constituci s, per a mi, indubtable.

80
Segons aquest Dictamen, la decisi finalment adoptada pel Govern estatal
constitueix lopci, entre les disponibles, menys lesiva amb el principi
dautonomia poltica, perqu facilita la restituci plena de lautogovern en el
termini ms breu. Lafirmaci que s menys lesiva necessita tanmateix
precisar quins sn els termes de la comparaci. La mesura ha de ser menys
gravosa respecte duna altra mesura que es pugui autoritzar legtimament.

El Consell, en aquest Dictamen, compara la dissoluci amb la intervenci del

Parlament (que finalment no sha produt per la immediatesa de la dissoluci)
i nextreu la conseqncia que la mesura [d]uta a la prctica, per, de
forma immediata, com ha estat el cas, esdev una mesura menys
constrictiva per a lautonomia poltica catalana que laparell coercitiu
inicialment previst, tant en la proposta de lAcord del Consell de Ministres de
21 doctubre com en lOrdre PRA/1034/2017 (FJ 4.4). La intervenci estatal
del Parlament de Catalunya comporta, en el dia a dia, molts ms problemes
que no pas els que pot provocar la intervenci en el Govern de la Generalitat,
com es diu al Dictamen.

Tanmateix, ens pertoca avaluar el que sha autoritzat, no el que es podria

haver acordat. El Dictamen no distingeix entre ladopci de lacord del Senat i
la seva concreci pel Govern estatal, de manera que, de fet avalua noms el
darrer com a concreci del primer.

La mesura alladament considerada afecta la instituci ms representativa

del poble de Catalunya (art. 55.1 EAC), don emanen tots els poders (art. 2.4
EAC). Que sigui la mesura poltica ms prctica o oportuna i que condueixi a
una possible soluci de latzucac, no implica des de la perspectiva
constitucional la seva legitimitat ni que sigui la soluci jurdica ms
adequada. Sempre tindr un vici dorigen dincompliment constitucional i

81
estatutari, que no s esmenable. El Parlament de Catalunya no pot ser
objecte de dissoluci emparant-se en larticle 155 CE. Cal tenir en compte
que es tracta de la principal instituci sobre la que pivota el conjunt de
lautogovern. El mateix article 152 CE preveu que lorganitzaci institucional
autonmica es basar en una assemblea legislativa elegida per sufragi
universal.

Quant a la temporalitat, lefecte de la dissoluci del Parlament s irreversible,

els diputats per causa de la dissoluci perden la seva condici i passat els
efectes de larticle 155 CE no recuperar-les, pel simple fet de la cessaci
daquest efecte, cosa que es produiria si sopts per altres mesures de menys
intensitat. No s una mesura transitria. Esgotada la seva aplicaci els
diputats no tornen als seus escons, hi tornen uns altres: els escollits en les
eleccions convocades per lEstat.

El Consell recorre als criteris del dret dexcepci, com el de gradualitat i el de

proporcionalitat, per concloure que el cessament del president de la
Generalitat i del Govern sn inconstitucionals (FJ 5), al qual tamb es podria
afegir el de temporalitat, ja que el president i els consellers cessats, quan
laplicaci de larticle 155 CE fineixi, no tornaran als seus llocs. La dissoluci
no fa innecessari el cessament, com es diu al Dictamen (FJ 5.5.A), sin que
el cessament illegtim del president de la Generalitat, li pren una funci que
noms a ell li correspon: la dissoluci anticipada dacord amb lEstatut.

La dissoluci del Parlament, segons el que sha exposat, pressuposa un

incompliment dels tres criteris esmentats: el de la gradualitat, el de la
proporcionalitat i el de la temporalitat.

A banda daix, magradaria assenyalar addicionalment la incongruncia

segent: all que habilita a dissoldre el Parlament, segons el Senat, s una
part de la seva activitat legislativa (singularment la Llei de referndum

82
dautodeterminaci de Catalunya i la de transitorietat jurdica i fundacional
de la Repblica, aprovades en el Ple del Parlament dels dies 6 i 7 de
setembre), quan aquestes lleis ja han estat suspeses pel Tribunal
Constitucional, per la qual cosa tamb es pot qestionar la necessitat de la
mesura.

Oims, com que, a parer del Consell, sha cessat illegtimament i

inconstitucional el president i el Govern de la Generalitat, les funcions
daquests, en particular la prevista en larticle 75 EAC, no la pot efectuar qui
dacord amb la Constituci i lEstatut ho ha de fer, cosa que des de la meva
perspectiva invalida consegentment la dissoluci efectuada per lEstat, que
conculca directament la Constituci i lEstatut.

Per tant, a tall de resum, la dissoluci estatal del Parlament tcitament est
bandejada per aquest Consell des de la lectura dels principis que haurien de
presidir lactuaci de larticle 155 CE, malgrat que al final, en el FJ 4.4, se
navala la dissoluci amb la justificaci, no nica (per principal), que s una
lesi menor perqu la convocatria immediata de les eleccions minva els
efectes nocius de la decisi presa pel Govern (que no pas del Senat, que no
precipitava la convocatria electoral). Aquesta opini tampoc no la
comparteixo, perqu la decisi presa illegtimament no es pot sanar, perqu
es faci ms suportable, o perqu tots els partits presents al Parlament actual,
lhagin acceptada. No deixa de ser una imposici inconstitucional, per molt
mal menor que sigui en comparaci amb altres mesures igualment
inconstitucionals o ms lesives que els servidors de lEstat puguin imaginar
(com ara leliminaci de lautogovern, la redistribuci o el canvi de titularitat
de les competncies, el cessament del president, del Govern, organismes
suprimits, la intervenci de departaments de la Generalitat que no es veuen
implicats directament amb els fets que suposadament activen el supsit
habilitant, entre daltres, algunes de les quals previstes per lautoritzaci del
Senat).

83
5. Lafectaci de la funci estatutriament adscrita al president de la
Generalitat, s una afectaci directa i severa de lautonomia, que no s
admissible constitucionalment (el dret a lautonomia safirma a larticle 2 CE
de forma prvia a la mateixa Constituci: reconeix). El sistema
institucional de base parlamentria sestableix en larticle 152 CE. Les
funcions que constitueixen el fonament de lautogovern i del sistema
dequilibris institucional no poden ser qestionats per la dicci de larticle 155
CE. La dissoluci anticipada del Parlament prevista a larticle 75 EAC s un
exemple paradigmtic daix que dic. La decisi sobre el moment de
convocar s clarament doportunitat poltica, i correspon al president de la
Generalitat, en tant que gaudeix de la ms alta representaci de la
Generalitat i, consegentment, de lautogovern (art. 67 EAC). Les mesures
de defensa de la Constituci, com larticle 155 CE, lhan de protegir, no shan
dinterpretar per incomplir-la.

En efecte, larticle 155 no exceptua el compliment daltres preceptes

constitucionals, podria, amb certs lmits, condicionar-los, per no pot
eliminar laplicaci de determinats articles del bloc de la constitucionalitat
(com ara lart. 75 EAC). Larticle 155 CE est dins de la Constituci i sha
dinterpretar literalment i sistemtica, sense obviar la funcionalitat daltres
preceptes. La dissoluci efectuada, al meu parer, s una vulneraci dels
articles 2, 152 CE i 56.4, 66 i 75 EAC.

La configuraci constitucional i estatutria del Parlament comporta que

jurdicament no es pugui dissoldre fora dels mecanismes expressament
taxats pel mateix Estatut, sense procedir a la seva reforma, com tamb ho
afirma la Constituci que, en el seu article 152.2 CE, diu: Una vegada hagin
estat sancionats i promulgats els respectius estatuts, noms podran ser
modificats mitjanant els procediments que ells mateixos estableixin i
mitjanant referndum entre els electors.

84
Per tant, la conclusi, al meu parer, hauria dhaver portat a la
inconstitucionalitat, per incompliment dels articles mencionats de la
Constituci i de lEstatut, tot i que el Dictamen considera que la dissoluci
instantnia troba aixopluc o cobertura en el ventall de les mesures
necessries (i amb el criteri de la gradualitat, diu desprs), que preveu
larticle 155 CE (Dictamen FJ 4.4). Tot i aix tamb afirma, a continuaci, que
lEstat, com a primera opci, hauria dhaver previst explcitament i formal,
en el si del procediment dautoritzaci i aplicaci de la coerci estatal, que
fos el president de la Generalitat lautoritat que dissolgus el Parlament, en
compliment de la facultat estatutria que li reconeix larticle 75 EAC. En
altres paraules, el requeriment de lEstat hauria dhaver advertit
expressament el Govern de la Generalitat de les conseqncies ms
rellevants en cas de desatenci, inclosa la possible dissoluci directa del
Parlament (FJ 4.4). Aquesta darrera argumentaci, la no-previsi i la no-
advertncia, al meu parer, sn precisament les raons que fan inconstitucional
la mesura presa pel Govern de lEstat, ms quan tamb reconeix el Dictamen
que hauria estat ms respectuosa amb lautonomia poltica i amb lEstatut si
hagus previst una atribuci de la facultat de dissoluci del Parlament al
president del Govern de lEstat nicament amb carcter subsidiari (FJ 4.4).
Aquestes consideracions, que reproven laplicaci de larticle 155 CE, duen,
consegentment, com deia, a la inconstitucionalitat.

En conseqncia, la mesura 2.A, quart pargraf, relativa a la dissoluci del

Parlament, aplicada per Reial decret de forma immediata, no t cobertura
per larticle 155 CE i s inconstitucional i antiestatutria, perqu vulnera els
articles 2 i 152 CE i 55 i 75 EAC.

6. Finalment, la sollicitud tamb alerta que, a travs de les mesures

examinades, es derivi una impossibilitat dexercir les funcions
representatives dels diputats. Una dissoluci del Parlament, fins i tot si s

85
anticipada, no limita lexercici del crrec de diputat, ja que est prevista per
lordenament. Els seus drets com a parlamentaris no estan a priori afectats.
Tanmateix, la dissoluci estatal del Parlament no ha seguit el procediment
constitucional i estatutari previst, constituint una intromissi de lEstat
illegtima en les funcions del president de la Generalitat. Aquest fet
comporta la vulneraci dels drets dels parlamentaris en tant que no sha
seguit all constitucionalment i estatutria previst i constitueix la vulneraci
ms intensa que es pot preveure dels drets dels diputats, ja que deixen de
ser-ho. A diferncia de larticle 155 CE, que no pot eliminar o suspendre els
drets fonamentals, larticle 116 CE, pel que fa als estats dexcepci i setge, s
que ho permet en determinades circumstncies i seguint un procediment ad
hoc.

Consegentment, la dissoluci estatal anticipada del Parlament vulnera els

drets dels diputats, i es conculquen els articles 23 CE i 57 EAC.

Barcelona, 5 de desembre de 2017

VOT PARTICULAR que formula el conseller senyor Carles Jaume Fernndez

al Dictamen 14/2017, ems en data de 5 desembre, a lempara de larticle
20.2 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutries,
i de larticle 38.2 del Reglament dorganitzaci i funcionament del Consell de
Garanties Estatutries

86
Mitjanant el present vot particular vull expressar la meva discrepncia amb
la conclusi tercera del Dictamen 14/2017 sobre la Resoluci de 27 doctubre
de 2017, de la Presidncia del Senat, per la qual es publica lAcord del Ple del
Senat, pel qual saproven les mesures requerides pel Govern, a lempara de
larticle 155 de la Constituci.

Vull avanar, amb carcter general, que la meva discrepncia amb el parer
majoritari del Consell rau, no tant en lanlisi i descripci del parmetre de
larticle 155 CE que sefectua en el fonament jurdic tercer del Dictamen, sin
en la seva aplicaci respecte el contingut concret de la Resoluci de 27
doctubre de 2017, especialment pel que fa a les consideracions respecte el
cessament acordat per lEstat del president de la Generalitat i de la resta dels
membres del Govern. Respecte les consideracions efectuades sobre les
mesures adoptades en la dita Resoluci amb relaci al Parlament de
Catalunya manifesto la meva conformitat i les subscric ntegrament.

Aix, tal com vam dir en el DCGE 13/2017, larticle 155 CE cont una
disposici de carcter eminentment processal que regula un procediment que
per la seva prpia naturalesa i finalitat s extraordinari, excepcional, especial
i provisional. El seu carcter extraordinari ve donat pel supsit de fet que
permet activar-lo, que en el cas que ens ocupa, s el conjunt de decisions,
resolucions i actuacions adoptades pels rgans corresponents de la
Generalitat de Catalunya que han suposat un greu atemptat contra linters
general dEspanya. La seva naturalesa de procediment excepcional es
desprn del fet que les mesures concretes que poden implementar-se pels
rgans habilitats sn especials, enteses com a no ordinries o no
prpies de les que correspondrien a lEstat en lexercici normal de les seves
funcions constitucionals. A ms a ms, s un procediment especial perqu,
diem, es substancia seguint uns trmits especfics i diferents dels previstos
per al procediment legislatiu i que es regula en el Reglament del Senat. I,

87
finalment, s un procediment de carcter provisional perqu la seva durada,
precisament per la seva excepcionalitat, ha de ser limitada en el temps.

En aquest context i sota el parmetre mpliament exposat en el fonament

jurdic tercer del Dictamen, considero que les mesures contingudes en la
Resoluci de 27 doctubre de 2017 compleixen uns mnims requisits per tal
de ser efectives i ajustades a lordre constitucional: idonetat, especificitat i
proporcionalitat. Efectivament, a parer meu, les mesures contingudes en la
Resoluci analitzades en el Dictamen sn totes elles idnies, en el sentit que
afecten directament a aquelles institucions i rgans que han adoptat
decisions i resolucions o han dut a terme accions que sn clarament lesives
de lordenament constitucional i contrries al mateix el president i el
Govern de la Generalitat, i el Parlament de Catalunya, extrem aquest que
es demostra pel fet que daltres institucions que conformen lestructura
poltica i administrativa de la Generalitat, conformement a lEstatut
dautonomia, i que sn consubstancials a lautogovern de Catalunya, no han
estat objecte de cap mesura especial per part de la dita Resoluci del Senat.
Sn mesures especfiques, en el sentit que sn les necessries, suficients i a
priori ms eficaces per assolir lobjectiu previst per larticle 155 CE, que s
preservar linters general dEspanya i redrear aquelles accions i decisions
que la Generalitat hagi adoptat contrriament a lordenament constitucional.
I, finalment, considero que sn proporcionals perqu en el seu conjunt sn
mesures coherents, racionals i lgiques per donar la resposta adient a les
decisions i actuacions que han violentat lordre constitucional, sense que
posin en risc lestructura territorial de lEstat, tal com es dissenya en el ttol
VIII de la Constituci, ni desnaturalitzin el carcter descentralitzat de lEstat
espanyol en tant que Estat compost.

No podem obviar que larticle 155 CE no s un fi en s mateix, sin que es

configura com un mitj per assolir una finalitat concreta, legtima, que s en
darrer terme preservar lordenament constitucional en la seva integritat.

88
Arribats a aquest punt de lexposici, en qu he volgut resumir succintament
la naturalesa de larticle 155 CE coincident a grans trets amb el parer
majoritari del Consell i definir el carcter de les mesures previstes en la
Resoluci de 27 doctubre de 2017, la meva discrepncia respecte del
Dictamen ems resideix en el fet, sigui dit amb tot el respecte, que no es fa
una valoraci adequada i en tota la seva magnitud i transcendncia del
context que ha portat a lactivaci del conjunt de mesures concretes
previstes en la Resoluci de la Presidncia del Senat, adoptades a lempara
del procediment de larticle 155 CE, i que a parer meu sn lautntic supsit
de fet de lactivaci del dit procediment, especialment pel que afecta al
president de la Generalitat i el Govern. Dit en altres paraules, entenc que en
termes estrictament jurdics no podem prescindir del fet que la disposici que
hem dictaminat s la conseqncia dun conjunt de decisions i de la
realitzaci dunes accions, que es remunten anys enrere, que, tot i que
algunes delles no entren en el terreny estrictament jurdic sin ms aviat en
lmbit poltic, han tingut i continuen tenint efectes i conseqncies
jurdiques, i, per tant, cal concebre-les com a un element integrant del
supsit de fet que ha portat a laplicaci de larticle 155 CE.

Laplicaci de larticle 155 CE seria, en tot cas, la conseqncia duns

esdeveniments encaminats a alterar lordre constitucional i el rgim
estatutari al marge dels procediments constitucionalment i estatutaris
previstos. En aquest sentit, sense nim exhaustiu i a ttol noms de
recordatori, cal portar a collaci aquelles actuacions i decisions de ms
transcendncia jurdica, tot considerant-les el detonant de laplicaci de
larticle 155 CE, com van ser laprovaci de les anomenades lleis de
desconnexi (lleis 19/2017, de 6 de setembre, del referndum
d'autodeterminaci, i 20/2017, de 8 de setembre, de transitorietat jurdica i
fundacional de la Repblica) per part del Parlament de Catalunya en la seva
sessi plenria celebrada els proppassats dies 6 i 7 de setembre denguany, i

89
la Resoluci del mateix Parlament en virtut de la qual es va acordar la
declaraci unilateral dindependncia (DUI), amb clars efectes
juridicoconstitucionals.

Conseqentment, a parer meu, la mesura de cessament del president de la

Generalitat i de la resta de membres del Govern, que deriven expressament
de la Resoluci dictaminada, sembla lgic inserir-la en peu digualtat amb la
relativa al Parlament en aquest ampli context fctic amb repercussions
jurdiques al qual mhe referit, a ms del fet evident que les mesures
analitzades en el Dictamen tenen com a primer i fonamental objectiu
desplaar algunes de les institucions de la Generalitat i els seus titulars en el
moment dadoptar-se, precisament pel fet que han estat elles mateixes i
els seus titulars al capdavant els que han dut a terme aquells actes i han
adoptat aquelles decisions a qu em referia anteriorment, que conformen
lautntic supsit de fet causant de lactivaci del procediment de larticle 155
CE. Dit en altres termes: semblaria del tot illgic que els titulars de les
institucions de la Generalitat que, en grau superior, ateses les seves funcions
estatutries, han estat els responsables en termes institucionals dunes
decisions lesives per a linters general dEspanya i vulneradores de
lordenament constitucional i estatutari fossin tamb els encarregats de
restablir la integritat de les funcions i competncies que tenen atribudes i
retornar-les a la legalitat constitucional i estatutria. En aquest fet rau
latribuci al Govern de lEstat, i al seu president en concret, la proposta, en
primer terme, i la implementaci i execuci, desprs, de les mesures
aprovades per la cambra alta. Es tracta, doncs, dun desplaament
extraordinari, excepcional i temporal de les funcions atribudes a uns rgans
que, tot i ser legtims, han forat lordre constitucional amb decisions i
accions clarament lesives per linters general dEspanya, en favor duns

90
rgans i els seus titulars que les passen a exercir de forma extraordinria,
excepcionalment i temporalment, amb lnic objectiu de restablir la legalitat
constitucional i estatutria.

Barcelona, 5 de desembre de 2017

Carles Jaume Fernndez

91