PREMIO NOBEL DE ECONOMIA, El malestar en la globalizacion Penguin fom House GrupoBaitaraiCapiruto 1 LA PROMESA DE LAS INSTITUCIONES GLOBALES. Los burécratas internacionales —simbolos sin rostro del orden econémico mundial— son atacados por doquier. Las reuniones de oscuros teendcratas en torno a temas tan anodinos como los préstamos prefe- renciales o las cuotas comerciales se han transformado cen escenarios de iracundas batallas callejeras y grandes manifestaciones. Las protestas en la reuni6n de Seattle de la Organizacién Mundial de Comercio en 1999 fue- ron una sacudida, pero desde entonces el movimiento ha crecido y la furia se ha extendido. Précticamente to- das las reuniones importantes del Fondo Monetario In- ternacional, el Banco Mundial y la OMC equivalen ahora a conflictos y disturbios. La muerte de un mani- festante en Génova en 2001 fue la primera de las que pueden ser muchas més victimas de la guerra contra la globalizaci6n. Los alborotos y las protestas contra las politicas y medidas de las instituciones de la globalizacién no son desde luego una novedad. Durante décadas los pueblos del mundo subdesarrollado se han rebelado cuando los programas de austeridad impuestos en sus paises han si- do demasiado severos, pero sus quejas no solfan tener 35eco en Occidente. Lo nuevo es hoy la ola de condenas en los paises desarrollados. Asuntos como los préstamos de ajuste estructural (programas disefiados para ayudar a que los paises se ajusten y capeen las crisis) y las cuotas del plitano (los i- mites que algunos paises de Europa establecen a las im- portaciones de plitanos de paises que no sean sus anti- iteresaban s6lo a unos pocos. Ahora hay afios en los suburbios que tienen opi- niones tajantes sobre tratados como el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) y el NAFTA (el rea norteamericana de libre comercio, acuerdo firmado ‘en 1992 entre México, EE UU y Canadé, que permite el libre movimiento de bienes, servicios y capitales —pero no personas— entre dichos pafses). Las protestas han provocado un enorme caudal de eximenes de conciencia desde el poder politico. Incluso los politicos conservado- res, como el presidente francés Jacques Chirac, han ma- nifestado su preocupacién porque la globalizacién no es- td mejorando la vida de quienes més necesitan de sus prometidas ventajas'. Es claro para casi todo el mundo que algo ha funcionado terriblemente mal. Pricticamen- te de la noche a la mafana, la globalizacin se ha vuelto el asunto més apremiante de nuestro tiempo, que se dis- cute en salas de juntas y en piginas editoriales y en es- cuelas de todo el planeta. ePor qué la globalizacién —una fuerza que ha pro- ducido tanto bien— ha llegado a ser tan controvertida? J. Chiea, «The economy mast be made sre people, dscurso ante 1a Conferencia Internacional de Trabajo, junio de 1996. 36 a apertura al comercio internacional ayudé a numero- paises a crecer mucho més ripidamente de lo que brian podido en caso contrario. El comercio exterior fomenta el desarrollo cuando las exportaciones del pais Jo impulsan; el crecimiento propiciado por las exporta~ Ciones fue la clave de Ia politica industrial que enrique- i6 a Asia y mejoré la suerte de millones de personas. Gracias a ia globalizacién muchas personas viven hoy ‘més tiempo y con un nivel de vida muy superior. Puede que para algunos en Occidente los empleos poco remu- nerados de Nike sean explotacisn, pero para multitudes fen el mundo subdesarrollado trabajar en una fabrica es ampliamente preferible a permanecer en el campo y cultivar arror La globalizacién ha reducido la sensacién de aisla- tmiento experimentada en buena parte del mundo en desarrollo yha brindado a muchas personas de esas na~ ‘iones acceso a un conocimiento que hace un siglo ni siquiera estaba al aleance de los més ricos del planeta Las propias protestas antiglobalizacién son resultado de esta mayor interconexién. Los vinculos entre los ac~ tivistas de todo el mundo, en particular los forjados mediante la comunicacién por Internet, dieron lugar a Ja presién que desembocé en el tratado internacional sobre las minas antipersona —a pesar de la oposicién de muchos Gobiernos poderosos—. Lo han firmado 121 paises desde 1997, y ha reducido la probabilidad de ue nifios y otras vietimas inocentes puedan ser m dos por las minas. Andlogamente, una bien orquestada presién forz6 a la comunidad internacional a condonar Ia deuda de algunos de los paises mas pobres. Incluso 7aunque la globalizaci6n presente facetas negativas, a menudo ofrece beneficios; la apertura del mercado lic- teo de Jamaica a las importaciones desde EE UU en 1992 pudo perjudicar a los productores locales pero también significé que los nifios pobres pudieran consu- mir leche més barata. Las nuevas empresas extranjeras pueden dafiar a las empresas piblicas protegidas, pero también fomentan la introduccién de nuevas tecnolo- aias, el acceso a nuevos mercados y la ereacién de nue- vas industrias. La ayuda exterior, otro aspecto del mundo globali- zado, aunque padece muchos defectos, a pesar de todo ha beneficiado a millones de personas, con frecuencia por vias que no han sido noticia: la guerrilla en Filipinas, cuando dejé las armas, tuvo puestos de trabajo gracias a proyectos financiados por el Banco Mundial; los proyee- tos de riego duplicaron sobradamente las rentas de los agricultores que accedieron asi al agua; los proyectos educativos expandieron la alfabetizaci6n a las éreas rura- les; en un puitado de paises los proyectos contra el sida han contenido la expansidn de esa letal enfermedad. Quienes vilipendian la globalizacién olvidan a me- rnudo sus ventajas, pero los partidarios de Ia misma han sido incluso més sesgados; para ellos la globalizacion (cuando esté tipicamente asociada ala aceptaci6n del ca- pitalismo triunfante de estilo norteamericano) es el pro- ‘2tes0; los paises en desarrollo la deben aceptar si quieren crecer y luchar eficazmente contra la pobreza. Sin em- bargo, para muchos en el mundo subdesarrollado la glo- balizaci6n no ha cumplido con sus promesas de benefi- cio econémico. 38 La creciente divisin entre los poseedores y los des- posefdos ha dejado a una masa creciente en el Tercer ‘Mundo sumida en la mas abyecta pobreza y viviendo con menos de un délar por dia. A pesar de los repetidos com- promisos sobre la mitigacién de la pobreza en la sltima década del siglo xx, el mimero de pobres ha aumentado en casi cien millones. Esto sucedi al mismo tiempo que Ja renta mundial total aumentaba en promedio un 2,5 por ciento anual. En Aftica, las ambiciosas aspiraciones que siguieron a1|a independencia colonial se han visto en buena parte frustradas. En vez de ello, el continente se precipita cada ‘vez més a la miseria las rentas caen y los niveles de vida descienden. Las laboriosamente conquistacas mejoras en la expectativa de vida de las décadas recientes han empezado a revertirse. Aunque el flagelo del sida ests en el centro de este declve, la pobreza también mata. In- cluso los pases que abandonaron el socialismo afticano yy lograron establecer Gobiernos razonablemente honra~ dos, equilibrar sus presupuestos y contener la inflacién hhan comprobado que simplemente no son capaces de atraer inversores privados; sin esta inversién no pueden conseguir un desarrollo sostenible. 2 En 1990 habia 2.718 millones de personas que vivian con menos ‘de dos dlares diarios.Fn 1998 ese nimero de pobres ex estimado en 2801 millones Banco Mundial, lao! Economic Prec and the Deve- Jeping Countries 2000, Washington D.C, World Bank, 2000, pig. 29— Para nis informacion véase Wirld Development Reperty Worl Economic Indicators, publicaciones anvles dl Banco Mundial. Ls datos sobre salud pueden encontrarse en UNAIDS/OMS, Report onthe HIVIAie Epidemic 1998 39La globalizacién no ha conseguido reducir Ia po- breza, pero tampoco garantizar la estabilidad. Las crisis en Asia y América Latina han amenazado las economias y la estabilidad de todos los paises en desarrollo. Se ex- tiende por el mundo el temor al contagio financiero y que el colapso de Ia moneda en un mercado emergente represente también la cafda de otras. Durante un tiem- ‘po, en 1997 y 1998, la crisis asistica parecié cernirse so- bre toda la economia mundial. La globalizacién y la introduccién de la economia de mereado no han producido los resultados prometidos cn Rusia y la mayorfa de las dems economias en transi- cin desde el comunismo hacia el mereado, Occidente aseguré a esos paises que el nuevo sistema éconémico les brindarfa una prosperidad sin precedentes. En ver de ello, generé una pobreza sin precedentes; en muchos as- peetos, para el grueso de la poblacién, la economia de ‘mercado se ha revelado incluso peor de lo que habian predicho sus dirigentes comunistas. El contraste en la ‘ransici6n rusa, manejada por las instituciones econés «as internacionales, y la china, manejada por los propios chinos, no puede ser més acusado. En 1990 el PIB chino cera el 60 por ciento del ruso, ya finales de la década la si- tuacién se habia invertido; Rusia registré un aumento inédito de la pobreza y China un descenso inédito. Los eriticos de la globalizacién acusan a los paises ‘oceidentales de hipécritas, con razén: forzaron a los po- bres a eliminar las barreras comerciales, pero ellos ma tuvieron las suyas e impidieron a los paises subdesarro- Ilados exportar productos agricolas, privindolos de una angustiosamente necesaria renta via exportaciones. 40 EE UU fae, por supuesto, uno de los grandes culpables, yeel asunto me tocé muy de cerca. Como presidente del Consejo de Asesores Econémicos batallé duramente contra esta hipocresia, que no s6lo dafia alas naciones en desarrollo sino que cuesta a los norteamericanos, como consumidores por los altos precios y como contribuyen- tes por los costosos subsidios que deben financiar, miles de millones de délares. Con demasiada asiduidad mis es- fuerzos fueron vanos y prevalecieron los intereses parti- calares, comerciales y financieros —cuando me fui al Banco Mundial aprecié con toda claridad las consecuen- cias para los paises en desarrollo. Incluso cuando Occidente no fue hipécrita, marcé la agenda de la globalizaci6n, y se aseguré de acaparar ‘una cuota desproporcionada de los beneficios a expensas del mundo subdesarrollado. No fue s6lo que los pafses industrializados se negaron a abrir sus mercados a los bienes de los paises en desarrollo —por ejemplo, mantu- ‘vieron sus cuotas frente a una multitud de bienes, desde los testiles hasta el aziicar— aunque insistieron en que étos abrieran los suyos alos bienes de las naciones opu- Tentas; no fue sélo que los paises industralizados conti- nuaron subsidiando la agricultura y dificultando la com- petencia de los paises pobres, aunque insistieron en que su pro- piedad intelectual. Pero esos laboratorios del mundo subdesarrollado hacfan que medicamentos vitals fueran asequibles por los ciudadanos a una fraccién del precio que cobraban las empresas occidentales. Hubo ast dos caras en las decisiones adoptadas en la Ronda Uruguay. » Bate octavo acuerdo results de las negocaciones de la lamada ‘Ronda Uruguay, aber en Punta del Este, Uroguny en 1986, Esta ronda ‘coneluy en Marraguech el 15 de diciembre de 1993, cuando 117 pises firmaron dicho acuento de iberalizacién comercial, que fae Finalmente aprobad por EE UU y rubicado por el Presidente Clinton el 8 de di ciembre de 1994. La Organizacién Mundial del Comercio fo formal- met nara cl 1 ener de 1995, yaa use negrarn en ella mis de cien pases 2 Los beneficios de las empresas farmacéuticas oceidenta- Jes aumentarfan, lo que segsin sus partidarios brindarfa ‘més incentivos para innovar, pero los mayores por las ventas en los paises subdesarrollados eran pequefios, puesto que pocos podifan pagar los medicamentos, con lo ‘que el efecto incentivo serfa en el mejor de los casos li- mitado. La otra cara fue que miles de personas resulta- ron de hecho condenadas a muerte, porque los Gobier- 1nos y os ciudadanos de los pafses subdesarrollados ya no podian pagar los elevados precios ahora impuestos. En el ‘caso del sida la condena internacional fue tan firme que Jos laboratorios debieron retroceder y finalmente acor- daron rebajar sus precios y vender los medicamentos al coste a finales de 2001, Pero el problema subyacente —el hecho de que el régimen de propiedad intelectual esta- blecido en la Ronda Uruguay no era equilibrado y refle- jaba sobre todo los intereses y perspectivas de los pro- duetores y no de los usuarios, en los paises desarrollados 0 en desarrollo— sigue en pie. La globalizacién tuvo efectos negativos no sélo en Ia liberalizacién comercial sino en todos sus aspectos, in- cluso en los esfuerzos aparentemente bienintencionados. ‘Cuando los proyectos agricolas o de infraestructuras re- comendados por Occidente, disefiados con el asesora- iento de consejeros occidentales, y financiados por el Banco Mundial fracasan, los pueblos pobres del mundo subdesarrollado deben amortizar los préstamos igual- mente, salvo que se aplique alguna forma de condona- cidn de la deuda. i Ios beneficios de Ia globalizacién han resultado cen demasiadas ocasiones inferiores a lo que sus defensores 8reivindican, el precio pagado ha sido superior, porque el ‘medio ambiente fue destruido, los procesos politicos co- rrompidos y el veloz. ritmo de los cambios no dejé a los paises un tiempo suficiente para la adaptacién cultural. Las etisis que desembocaron en un paro masivo fueron a su vez seguidas de problemas de disolucién social a largo plazo —desde la violencia urbana en América Latina has- ta conflictos éinicos en otros lugares, como Indonesia Estos problemas no son precisamente nuevos, pero la reaccién mundial cada vez. més vehemente contra las, politicas que conducen a la globalizacién constituye un cambio significativo. Durante décadas, Occidente ha he- cho casi ofdos sordos a los clamores de los pobres en Africa y los paises subdesarrollados de otras partes del globo. Quienes trabajaban en las naciones en desarrollo sabfan que algo no iba bien cuando asistian ala general zacién de las crisis financieras y al aumento del mimero de pobres. Pero ellos no podian cambiar ls reglas de jue- £00 influir sobre la instituciones financieras intemnacio- rales que las dictaban. Quienes valoraban los procesos democriticos comprobaron que la «condicionalidad» —los requisitos que los prestamistas internacionales im- ponian a cambio de su cooperacién— minaba la sobera- nacional. Pero hasta la Hegada de las protestas cabfan pocas esperanzas para el cambio y pocas salidas para las quejas. Algunas de los que protestaban cometieron exce- 80s, algunos defendian atin més barreras proteccionistas ‘contra los paises pobres, lo que habria agravado sus apu- 10s. Pero a pesar de estos problemas, los sindicalistas, es- tudiantes, ecologistas —ciudadanos corrientes— que ‘marcharon por las calles de Praga, Seattle, Washington y 4 Génova, aftadieron la urgencia de fa reforma a la agenda del mundo desarrollado, Los manifestantes conciben la globalizacién de ma- nera muy diferente que el secretario del Tesoro de los EE UU, 0 los ministros de Hacienda y de Comercio de Ja mayoria de las naciones industrializadas. La dispari- dad de enfoques estan acusada que uno se pregunt ‘sin los manifestantes y los politicos hablando de los ‘mos fenémenos, estén observando los mismos datos, estén las ideas de los poderosos tan nubladas por los in- rereses parti Qué es este fendmeno de la globalizacién, objeto simultineo de tanto vilipendio y tanta alabanza? Funda- mentalmente, es la integracién mas estrecha de los pafses los pueblos del mundo, producida porla enorme reduc- Cin de los costes de transporte y comunicacién, y el desmantelamiento de las barreras artificial a los fujos de bienes, servicios, capitales, conocimientos y (en me- nor grado) personas a través de las fronteras. La globali- zacién ha sido acompafiada por la ereacién de nuevas instituciones; en el campo de la sociedad civil interna- ional hay nuevos grupos como el Movimiento Jubileo, que pide la reduccién de la deuda para los paises més po- bres, junto a organizaciones muy antiguas como la Cruz Roja Internacional. La globalizacién es enérgicamente impulsada por corporaciones internacionales que no s6- Jo mueven el capital y los bienes a través de las fronteras sino también la tecnologia. Asimismo, la globalizacién ha animado una renovada atencién hacia veteranas insti- tuciones internacionales intergubernamentales, como la ONU, que procuran mantener la paz, la Organizacién es y eoneretos? 8Internacional del ‘Trabajo, fundada en 1919, que pro- mueve en todo el mundo actividades bajo la consigna «trabajo digno», y la Organizacién Mundial de la Salud, especialmente preocupada en la mejora de las condi nes sanitarias del mundo subdesarrollado. Muchos, quizé la mayoria, de estos aspectos de la globalizacién han sido saludados en todas partes. Nadie desea que sus hijos mueran cuando hay conocimientos y medicinas disponibles en otros lugares del mundo. Son los mas limitados aspectos econdmicos de la globaliza- cién los que han sido objeto de polémica, y las institu- ciones internacionales que han fijado las reglas y han establecido o propiciado medidas como la liberalizacién de los mereados de capitales (la eliminacién de las nor- mas y reglamentaciones de muchos pafses en desarrollo {que apuntan a la estabilizacién de los flujos del dinero volitil que entra y sale del pais). Para comprender Io que fall6 es importante obser- var las tres instituciones principales que gobiernan la globalizaciGn: el FMI, el Banco Mundial y la OMC. Hay ademas una serie de otras entidades que desempefian un papel en el sistema econémico internacional —unos bancos regionales, hermanos pequefios del Banco Mun- dial, y numerosas organizaciones de la ONU, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 0 Ja Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)—. La posicién de estas or- ganizaciones a menudo difiere marcadamente de la del FMI el BM. La OFT, por ejemplo, esti preocupada porque el FMI presta escasa atencién a los derechos la- borales, y el Banco de Desarrollo de Asia aboga por un 46 -«pluralismo competitivo> que brinde a los pafses en de- sarrollo enfoques alternativos sobre estrategias de desarro- Ilo, incluyendo el «modelo asistico» en ef cual los Estados se apoyan en los mercados pero cumplen un papel activo en crear, modelar y guiar los mercados, incluyen- do la promocién de nuevas tecnologia, y donde las em- ppresas asumen una considerable responsabilidad en el bienestar social de sus empleados—, que dicho Banco ‘alifica de claramente distinto del modelo norteamerica- no propiciado por las instituciones de Washington. En este libro me ocupo especialmente del FMI y del BM, sobre todo porque han estado en el centro de las grandes cuestiones econémicas durante las éltimas dos décadas, como las crisis financieras y la transicién de los paises ex comunistas a la economia de mercado. El FMI yel BM se originaron en la II Guerra Mundial como re- ‘ultado de la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas en Bretton Woods, New Hampshire, en julio de 1944, y fueron parte del esfuerzo concertado para reconstruir Europa tras la devastacién de la guerra 'y para salvar al mundo de depresiones econdmicas futu- as, El nombre verdadero del Banco Mundial —Banco Internacional para la Reconstruccién y el Desarrollo— refleja su misi6n original; la dltima parte, «Desarrollo», fue afadido tardfo. En ese entonces el grueso de los pai- ses del mundo subdesarrollado eran atin colonias y se consideraba que los magros esfuerzos del desarrollo eco- némico podian o habrian de ser responsabilidad de sus amos europeos. La mis ardua tarea de asegurar la estabilidad eco- némica global fue confiada al FMI. Los congregados en 4Bretton Woods tenian muy presente la depresién mun- dial de los afios treinta, Hace casi tres cuartos de siglo, el capitalismo afronts la crisis més severa de su historia. La Gran Depresidn abareé todo el planeta y registré incrementos inéditos del paro. En su peor momento, la ccuarta parte de la poblacién activa estadounidense esta- bba desempleada. El economista briténico John May- nard Keynes, que después seria un participante clave en Bretton Woods, planteé una explicacién simple y un ‘conjunto correspondientemente sencillo de prescrip- ciones: la falta de una suficiente demanda agregada da- ba cuenta de las recesiones econémicas; las politicas es- tatales podian estimular la demanda agregada. En los casos en los que la politica monetaria fuera ineficaz, los Gobiernos podian recurrir a politica fiscales, subiendo el gasto o recortando los impuestos. Aunque los mode- los subyacentes al anzlisis de Keynes fueron posterior ‘mente criticados y refinados, Ilevando a una compren- sign més cabal sobre por qué las fuerzas del mercado no ‘operan répidamente para ajustar la economia hasta el pleno empleo, las lecciones fundamentales siguen sien- do vilidas. Al Fondo Monetario Internacional se le encargé impedir una nueva depresién global. Lo conseguiria descargando presién internacional sobre los paises que ro cumplian con su responsabilidad para mantener la demanda agregada global y dejaban que sus economias se desplomaran. Si fuera necesario, suministrarfa liqui- dez en forma de préstamos a los pafses que padecieran tuna coyuntura desfavorable y fueran incapaces de esti- molar la demanda agregada con sus propios recursos. 8 En su concepci6n original, pues, el FMI se basé en el reconocimiento de que los mercados a menudo no funcionaban: podfan dar lugar @ un paro masivo y falla- rian a la hora de aportar los fondos imprescindibles para ue los paises pudiesen recomponer sus economéas. El FMI surgié de la creencia en la necesidad de una acct colectia a nivel global para lograr la estabilidad econémi- a, igual que la ONU surgié de la creencia en la necesi- dad de una accién colectiva a nivel global para lograr la ‘estabilidad politica. E1 FMI es una institucién publica, es- tablecida con dinero de los contribuyentes de todo el mundo. Es importante recordar esto, porque el Fondo no reporta directamente ni a los ciudadanos que lo pa- gan ni a aquellos cuyas vidas afecta. En ver de ello, in- forma a los ministros de Hacienda y a los bancos centra- les de los Gobiernos del mundo. Ellos ejercen su control através de un complicado sistema de votacién basado en buena medida en el poder econdmico de los pafses afi nales de la II Guerra Mundial. Desde entonces ha habi- do algunos ajustes menores, pero los que mandan son los grandes paises desarrollados, y uno solo, los Estados ‘Unidos, ostenta un veto efectivo (en este sentido es simi- lara la ONU, donde un anacronismo histérico determi- nna quién ejerce el veto —las potencias victoriosas de la II Guerra— pero al menos alli ese poder de veto es com- partido entre cinco paises). EL FMI ha cambiado profundamente a lo largo del tiempo. Fundado en la ereencia de que los mercados funcionan muchas veces mal, ahora proclama la supre- Iacfa del mercado con fervor ideolégico. Fundado en la creencia de que es necesaria una presién internacional 9sobre los paises para que acometan politicas econémicas expansivas —como subir el gasto, bajar los impuestos 0 reducir ls tipos de interés para estimular la economia— hoy el FMI tipicamente aporta dinero slo si los paises emprenden politicas como recortar los déficits y aumen- tar los impuestos o los tipos de interés, lo que contrae la economfa. Keynes se revolver en su tumba si supiese lo que ha sucedido con su eriatura. El cambio mas dramitico de estas instituciones tu- vo lugar en los afios ochenta, Ia era en la que Ronald Reagan y Margaret Thatcher predicaron la ideologfa del libre mercado en los Estados Unidos y el Reino Unido. EI FMI y el Banco Mundial se convirtieron en nuevas instituciones misioneras, a través de las cuales esas ideas fueron impuestas sobre los reticentes paises pobres que necesitaban con urgencia sus préstamos y subvenciones. Los ministros de Hacienda de los paises pobres estaban ispuestos, si era menester, a convertirse para conseguir cl dinero, aunque la vasta mayoria de los funcionarios estatales y, mis importante, los pueblos de esos paises con frecuencia, permanecieron escépticos. A comienzos de los ochenta hubo una purga en el Banco Mundial, en su servicio de estudios, que orientaba ls ideas y a direc- cin del Banco. Hollis Chenery, uno de los mas distin- guidos economistas estadounidenses en el campo del desarrollo, un profesor de Harvard que habfa realizado contribuciones fundamentales a la investigacién del desarrollo econémico y otras éreas, habja sido confiden- te y asesor de Robert McNamara, nombrado presidente del Banco Mundial en 1968. Afectado por la pobreza que habia contemplado en el Tercer Mundo, McNamara 50 reorient6 los esfuerzos del BM hacia su eliminacién, y Chenery congregé a un grupo de economistas de prime- ra fila de todo el mundo para trabajar con él. Pero con el cambio de guardia lleg6 un nuevo presidente en 1981, William Clausen, y una nueva economista jefe, Anne Krueger, una especialista en comercio internacional, co- nocida por sus estudios sobre la «busqueda de rentas> —cémo los intereses creados recurren a los aranceles y ‘otras medidas proteccionistas para expandir sus rentas a ‘expensas de otros. Chenery y su equipo se habian con- ‘centrado en cémo los mercados fracasaban en los paises cen desarrollo y en lo que los Estados podfan hacer pa- ra mejorar los mercados y reducir la pobreza, pero para Krueger el Estado era el problema. La solucién de los ‘males de los paises subdesarrollados era el mereado li- bre. Con el nuevo fervor ideol6gico, muchos de los no- tables economistas convocados por Chenery se fueron, Aunque los objetivos de ambas instituciones se- guian siendo distintos, en esta época sus actividades se entremezclaron de modo creciente. En los ochenta el Banco fue mas allé de los préstamos para proyectos (co- ‘mo carreteras o embalses) y suministré apoyo en un sen- tido amplio, en forma de los préstamos de ajusteestructu- ral; pero s6lo hacia esto con Ia aprobacién del FMI, y Con ella venfan las condiciones que el FMI imponia al pais. Se suponfa que el FMI se concentraba en las cri- sis, pero los pafses en desarrollo siempre necesitaban ayuda, de modo que el FMI se convirtié en ingrediente permanente de la vida de buena parte del mundo subde- sarrollado. La cafda del Muro de Berlin abrié. un nuevo terreno para el FMI: el manejo de la transicién hacia la 51economia de mercado en la antigua Unién Soviética y Jos pafses europeos del bloque comunista. Mas reciente- mente, cuando las crisis se agudizaron e incluso los abuil- tados cofres del FMI resultaron insuficientes, el Banco ‘Mundial fue llamado para que aportara decenas de miles de millones de délares en ayuda de emergencia, pero ‘esencialmente como un socio menor, conforme a los cri- terios de los programas dictados por el FMI. Regia en principio una division del trabajo. Se suponia que el FMI se limitaba a las cuestiones macroeconémicas del pafs en ccuestién, a su déficit presupuestario, su politica moneta- ria, su inflacién, su déficit comercial, su deuda externa; y se suponia que el BM se encargaba de las uestines e5~ tructurales: a qué asignaba el Gobierno el gasto piblico, las instituciones financieras del pais, su mereado laboral, sus politicas comerciales. Pero el FMI adopté una posi- cin imperialista: como casi cualquier problema estruc- tural podia afectar a la evolucidn de la economfa, y por ello el presupuesto o el déficit comercial, ereyé que préeticamente todo caia bajo su campo de accién. A me- nudo se impacientaba con el Banco Mundial, donde in- cluso en los afios donde la ideologia del libre mercado reiné sin disputa habia frecuentes controversias sobre las politicas que mejor encajarian con las condiciones del pais. El FMI tenia las respuestas (bisicamente eran las, ‘mismas para cualquier pais), no vefa la necesidad de nin- ‘guna discusién, y aunque el Banco Mundial debatia sobre lo que debia hacerse, a Ia hora de las recomendaciones se veia pisando en el vacio. Ambas instituciones pudieron haber planteado a los paises perspectivas alternativas sobre algunos de los 3 desafios del desarrollo y la transici6n, y al hacerlo pudie- ron haber fortalecido los procesos democraticos. Pero ambas fueron dirigidas por la voluntad colectiva del G-7 (los Gobiernos de los siete pafses mis industrializados)*, especialmente de sus ministros de Hacienda y secreta- rios del Tesoro, y con demasiada frecuencia lo sltimo gue deseaban era un vivo debate democritico sobre es- trategiss alternativas. ‘Medio siglo después de su fundacién, es claro que el FMI no ha cumplido con su misién. No hizo lo que supuestamente debia hacer: aportar dinero a los paises ‘que atravesaran coyunturas desfavorables para permitir- les acercarse nuevamente al pleno empleo. A pesar de que nuestra comprensién de los procesos econsmicos se ha incrementado enormemente durante los dltimos cin- cuenta afios, y a pesar de los esfuerzos del FMT durante ultimo euarto de siglo, las crisis en el mundo han sido ids frecuentes y (con la excepcién de la Gran Depre- sién) més profundas. Segiin algunos registros, casi un centenar de paises han entrado en crisis’; ylo que es peor, + Baudos Unidos, Jap Alemania, Canad ali, Francia yl Reino nid, FIG-7 er eine arlene de ee hata on Roa 1-8), Estos sete paises ya no som as siete economia mds grandes del mundo Laintegraciin enelG-7, como los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, een parte un asunto histricamente accidental 5 Vase Gerard Caprio Je, et a,c, Preventing bunk crises. Lesons from recnt global bonk flare. Procdings of conference cosponsored by the Federal Reerve Bank of Chicge andthe Exnomic Development Intitate ofthe Hirld Bank, EDI Development Seis, Washington D-C:, Banco Mundial, 1998 3muchas de las politicas recomendadas por el FMI, en. particular las prematuras liberalizaciones de los merca- dlos de capitales, contribuyeron a la inestabilidad global. ‘Yuna vez. que un pats sufrfa una crisis, los fondos y pro- gramas del FMI no slo no estabilizaban la situacién si- no que en muchos easos la empeoraban, especialmente para los pobres. El FMT incumplié su misién original de promover la estabilidad global; tampoco acert6 en las nuevas misiones que emprendi6, como la orientacién de Ja transicidn de las paises comunistas hacia la economia de mercado, EI acuerdo de Bretton Woods contemplaba una tercera organizacién econémica internacional, una Or~ ginizacién Mundial de Comercio que gobernara las re- laciones comerciales internacionales, una tarea parecida al Gobierno por el FMI de las relaciones financieras in~ ternacionales. Las politicas comerciales del tipo «em- pobrecer al vecino» —por las cuales los paises elevaban les aranceles para preservar sus propios mercados pero aexpensas de los demss— fueron responsabilizadas por laextensién y profundidad de la Depresién. Se necesita- ba una organizacién internacional no sélo para impedir Iareaparicién de una depresién sino para fomentar el li- bre flujo de bienes y servicios. Aunque el Acuerdo Ge- neral sobre Aranceles y Comercio (GATT) consigui6 recortar los aranceles considerablemente, era dificil arribar a un acuerdo definitivo; y s6lo en 1995, medio siglo después del fin de la Guerra y dos tercios de siglo después de la Gran Depresién, pudo nacer la Organiza~ cién Mundial de Comercio. Pero la OMC es radical- mente distinta de las otras dos organizaciones: no fija s4 ella las reglas sino que proporciona el foro donde las ne~ gociaciones comerciales tienen lugar, y garantize que Jos acuerdos se cumplan. Las ideas e intenciones subyacentes en la creicién de las instituciones econémicas internacionales eran buenas, pero gradualmente evolucionaron con los afios y se convirtieron en algo muy diferente. La orienticién keynesiana del FMI, que subrayaba los fallos del merca- doy el papel del Estado en la creacién de empleo, fue re~ ‘emplazada por la sacralizaci6n del libre mercado en los ‘ochenta, como parte del nuevo «Consenso de Washing- ton» —entre el IME, el BM y el Tesoro de BE UU sobre las politcas crrecas para los paises subdesarrollados— que mareé un enfoque completamente distinto del desarro- Ilo econémico y la estabilizacién, ‘Muchas de ls ideas incorporadas al Consenso fue- ron desarrolladas como respuesta a los problemas de ‘América Latina, donde los Gobiernos habfan perdido todo control presupuestario y las politicas monetarias ‘conducido a inflaciones rampantes. El gran salto en el crecimiento registrado en algunos de los paises dela re- ‘gin en las décadas siguientes a la Il Guerra Mundial no habia tenido continuidad, supuestamente por la excesiva intervencién estatal en la economia, Estas ideas, elzbora~ das para hacer frente a problemas especificos de Arnérica Latina, fueron después consideradas aplicables a pafses de todo el mundo. La liberalizacién de los mercados de capitales fue propiciada a pesar del hecho de que no exis- ten pruebas de que estimule el crecimiento econémico. En otros casos las politicas econémicas derivadas del Consenso de Washington y aplicadas en las naviones 55subdesarrolladas no eran las apropiadas para pafses en los primeros estadios del desarrollo o las primeras fases de la transicién. Por citar sélo unos pocos ejemplos, Ia mayoria de {os pafses industrializados —inchuidos EE UU y Japon— cdificaron sus economias mediante la proteccién sabia y selectiva de algunas de sus industrias, hasta que fueron lo suficientemente fuertes como para competir con compa~ fifas extranjeras. Es verdad que el proteccionismo gene~ talizado a menudo no ha funcionado en los paises que lo han aplicado, pero tampoco lo ha hecho una ripida liberalizacién comercial, Forzar a un pais en desarrollo a abrirse a los productos importados que compiten con los claborados por alguna de sus industras, peligrosamente vulnerablesa la competencia de buena parte de industrias mis vigorosas en otros pafses, puede tener consecuencias desastrosas, sociales y econdmicas. Se han destruido em- pleos sistemsticamente —los agricultores pobres de los paises subdesarrollados no podian competi con los bienes altamente subsidiados de Europa y Estados Unidos—an- tes de que los sectores industriales y agricolas de los paises pudieran fortalecerse y crear muevos puestos de trabajo. ‘Atin peor, la insistencia del FMI en que los paises en desarrollo mantuvieran politicas monetarias estrictas le~ varon a tipos de interés incompatibles con la ereacién de ‘empleo incluso en las mejores circunstancias. Y como la liberalizacién comercial tuvo lugar antes del tendido de redes de seguridad, quienes perdieron su empleo se vieron arrastrados a la pobreza. Asi, con demasiada fre- ccuencia la liberalizaci6n no vino seguida del erecimiento prometido sino de mas miseria. Incluso aquellos que 56 conservaron sus puestos de trabajo fueron golpeados por ‘una sensacién de inseguridad en aumento. Los controles de capital son otro ejemplo: los paises ‘europeos bloquearon el flujo de capitales hasta los afios setenta, Alguien podria decir que no es justo insistir en {que los paises en desarrollo, con un sistema bancario que apenas funciona, se arriesguen a abrir sus mercados. Pe- ro dejando a un lado tales nociones de justicia, es econd- icamente errado; el flujo de dinero caliente entrando y saliendo del pais, que tantas veces sigue a la liberaliza~ ‘cidn de los mereados de capitales, provoca estragos. Los ppaises subdesarrollados pequeiios son como minisculos botes. La répida liberalizacion de los mereados de capi- tales, del modo recomendado por el FMI, significé sol- tarlos a navegar en un mar embravecido, antes de que las grietas de sus cascos hayan sido reparadas, antes de que el capitén haya sido entrenado, antes de subir a bordo los chalecos salvavidas. Incluso en la mejor de las circuns- tancias habia una alta probabilidad de que zozobraran al ser golpeados por una gran ola. La aplicacién de teorias econ6micas equivocadas no habria representado un problema tan grave si el final primero del colonialismo y después del comunismo no hhubiese brindado al FMI y al BM la oportunidad de ex- pandir en gran medida sus respectivos mandatos origi nales y ampliar vastamente su campo de accién. Hoy di- chas instituciones son protagonistas dominantes en la economia mundial. No s6lo los paises que buscan su ayuda, sino también los que aspiran a obtener su «sello de aprobacién» para lograr un mejor acceso a los mer~ cados internacionales de capitales deben seguir sus 37instrucciones econémicas, que reflejan sus ideologias y teorfas sobre el mercado libre. El resultado ha sido para muchas personas la pobre- 2a y para muchos paises el caos social y politico. El FMI ha cometido errores en todas las areas en las que ha in- cursionado: desarrollo, manejo de erisis y transicién del comunismo al capitalismo. Los programas de ajuste es- ‘ructural no aportaron un crecimiento sostenido ni quiera a los paises que, como Bolivia, se plegaron a sus rigores; en muchos paises Ia austeridad excesiva ahogé el ‘crecimiento; los programas econémicos que tienen éxito requieren un cuidado extremo en su secuencia —el orden de las reformas— y ritmo. Si, por ejemplo, los mercados se abren a la competencia demasiado répidamente, antes del establecimiento de instituciones financieras fuertes, entonces los empleos serin destruidos a més velocidad 4que la creacién de nuevos puestos de trabajo. En muchos paises, los errores en secuencia y ritmo condujeron a un paro creciente y una mayor pobreza. Tas la crisis asitica * Se ha azado una mac de cris com los programas de sjoseestetrl ncn vain dos programa pote pio Fondo ha notado su numero defo, Ets cluacon ete Ces artes: evs intern por el personal del EMI OM Sue Toe ESA 4 Tn Yer: Ean eto Sori elcome Cer Ocesional Papers 195 12d ee de 199 erin era ergs de un eer independiente Kt, aly Raby Grp of Indeed Exper rise Ester Eoin f te ESA Wagon D.C, FML, 1998 yn informe del personal dl FMI sant de Direcoes del FMI con une condensin de los don alos CME Sil, Diiling the Lom fom te ESAP Reson, Wadham D.C ML lode 199%, 58 de 1997 las politicas del FMI exacerbaron las convulsio- nes en Indonesia y Tailandia. Las reformas liberales en América Latina han tenido éxito en algunos casos —un ejemplo muy citado es Chile—, pero buena parte del resto del continence atin debe recuperarse de la década perdida para el crecimiento que sigui6 a los asf amados exitosos rescates del FMI a comienzos de los afios ‘ochenta, y muchos sufren hoy tasas de paro persistente- mente elevadas —las de Argentina, por ejemplo, son de dos digitos desde 1995— aunque la inflacién ha sido contenida, El colapso argentino en 2001 es uno de los mds recientes fracasos de los itimos afios. Dada la alta tasa de desempleo durante casi siete afios, lo asombroso no es que los ciudidanos se amotinaran sino que sufrie- ran en silencio durante tanto tiempo. Incluso los paises que han experimentado un moderado crecimiento han visto cémo los beneficios han sido acaparados por los ri- 0s, y especialmente por los muy ricos —el 10 por ciento ‘més acaudalado— mientras que la pobreza se ha mante- niido y en algunos casos las rentas més bajas han llegado caer, En los problemas del FMI y las demi instituciones ‘econémicas internacionales subyace un problema de Gobierno: quién decide qué hacen. Las instituciones es- ‘tin dominadas no s6lo por los paises industrializados ‘mis ricos sino también por los intereses comerciales y fi nancieros de esos paises, lo que naturalmente se refleja ‘en las politicas de dichas entidades. La eleccién de sus presidentes simboliza esos problemas y con demasiada asiduidad ha contribuido a su disfuneién. Aunque casi todas las actividades del FMI y el BM tienen lugar hoy 39en el mundo subdesarrollado (y ciertamente todos sus préstamos), estos organismos siempre estin presididos por representantes de los paises industrializados (por costumbre o acuerdo ticito el presidente del FMI siem- pre es europeo, y el del Banco Mundial siempre es nor- teamericano). Estos son elegidos a puerta cerrada y ja- ids se ha considerado un requisito que el presidente posea alguna experiencia sobre el mundo en desarrollo. Las instituciones no son representativas de las nacionesa las que sirven, Los problemas también derivan de quien babla en nombre del pais. En el FMI son los ministros de Ha- cienda y los gobemadores de los bancos centrales. En la OMC son los ministros de Comercio. Cada uno de estos inistros se alinea estrechamente con grupos parti- culares en sus propios paises. Los ministros de comercio reflejan las inquietudes de la comunidad empresarial, tanto los exportadores que desean nuevos mercados abiertos para sus productos como los produetores de biienes que compiten con las importaciones. Estos gru- os, por supuesto, aspiran a mantener todas las barreras ‘comerciales que puedan y conservar todos los subsidios ‘euya concesién hayan obtenido persuadiendo al Con- _gteso (o sus parlamentos). El hecho de que las barreras ‘comerciales eleven los precios pagados por los consumi- dores o que los subsidios impongan cargas a los contri- bbuyentes es menos importante que los beneficios de los productores —y las cuestiones ecol6gicas laborales son ain menos importantes, salvo como obsticulos que han de ser superados—. Los ministros de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales suelen estar muy o vinculados con la comunidad financiera; provienen de ‘empresas financieras y, después de su etapa en el Gobier- no, alli regresan, Robert Rubin, el secretario del ‘Tesoro durante buena parte del periodo descrito en este libro, venfa del mayor banco de inversi6n, Goldman Sachs, y acabé en la empresa (Citigroup) que controla el mayor banco comercial: Citibank. El nimero dos del FMI du- rante este periodo, Stan Fischer, se marché directamente del FMLal Citigroup. Estas personas ven nacuralmente el ‘mundo a través de los ojos de la comunidad financiera. Las decisiones de cualquier institucién reflejan nacural- ‘mente las perspectivas ¢ intereses de los que toman las decisiones; no sorprende, como veremos repetidamente «en los capitulos siguientes, que las politicas de las insttu- ciones econdmicas internacionales demasiado a menudo se ajusten en funcidn de intereses comerciales y financie~ 10s de los paises industrializados avanzados, Para los campesinos de los paises subdesarrollados que se afanan para pagar las deudas contraidas por sus paises con el FMI, o el empresario afligido por los au- ‘mentos en el impuesto sobre el valor afiadido, estableci- dos a instancias del FMI, el esquema actual del FMI es de tributaciin sin representacién. En el sistema interna cional de la globalizaci6n bajo la égida del FMI crece la Aesilusién a medida que los pobres en Indonesia, Ma- rruecos o Papia-Nueva Guinea ven reducirse los subsi- dios al combustible y los alimentos; y los de Tailandia comprueban que se extiende el sida como resultado de Jos recortes en gastos sanitarios impuestos por el FM; y |as familias en muchos paises subdesarrollados, al tener que pagar por la edueacién de sus hijos bajo los llamados otprogramas de recuperacién de costes, adoptan la doloro- sa decisién de no enviar alas nifias ala escuela. Sin alternativas, sin vias para expresar su inquietud, para instar a un cambio, la gente se alborota. Es eviden- te que las calles no son el sitio para discutir cuestiones, formular politicas o anudar compromisos. Pero las pro- testas han hecho que funcionarios y economistas en todo el mundo reflexionen sobre las alternativas alas politicas| del Consenso de Washington en tanto que iinica y ver- dadera via para el crecimiento y el desarrollo. Queda crecientemente claro no sélo para los ciudadanos co- rrientes sino también para los que elaboran politicas, y ro sélo en los paises en desarrollo sino también en los desarrollados, que la globalizacién tal como ha sido puesta en prictica no ha conseguido lo que sus partida- rios prometieron que lograria... ni lo que puede ni debe lograr. En algunos casos ni siquiera ha generado creci- ‘miento, y cuando lo ha hecho, no ha proporcionado be- neficios todos; el efecto neto de las politicas estipuladas ppor el Consenso de Washington ha sido favorecer a la inorfa a expensas de la mayoria a los ricos a expensas| de los pobres. En muchos easos los valores ¢ intereses comerciales han prevalecido sobre las preocupaciones acerca del medio ambiente, la democracia, los derechos hhumanos y fa justicia social. La globalizacién en sf misma no es buena ni mala. “Tiene el poder de hacer un bien enorme, y para los patses del Este asitico, que han adoptado la globalizacién ajo sus propias condiciones y a sa propio ritmo, ha representa- do un beneficio gigantesco, a pesar del paso atrs de la crisis de 1997. Pero en buena parte del mundo no ha a acarreado beneficios comparables. Y a muchos les pare- ce cercana a un desastre sin palativos. La experiencia estadounidense en el siglo XIX cons- tituye un buen paralelo de la globalizacién actual, y el contraste ilustra los.éxitos del pasado y los fracasos del presente, Durante el siglo X1X, cuando los costes de transporte y comunicacién cayeron y los mercados antes locales se expandieron, se formaron nuevas economfas nacionales y con ellas llegaron empresas nacionales que hhacian sus negocios en todo el pais. Pero los mercados no se desarrollaron libremente por si mismos: el Estado desemperié un papel crucial y molded la evolucién de la economia. El Gobierno de los EE. UU conquisté am- plios grados de intervencién econémica cuando los tri- bunales interpretaron de modo lato la disposicién cons- titucional que permite al Gobierno Federal regular el comercio interestatal. El Gobierno Federal empez6 a regular el sistema financiero, fij6 salarios minimos y condiciones de trabajo y finalmente monté sistemas que se ocuparon del paro y el bienestar, y lidiaron con los problemas que plantea un sistema de mercado. El Go- bierno Federal promovié también algunas industrias la primera linea de telégrafo, por ejemplo, fue tendida por el Gobierno Federal entre Baltimore y Washington en 1842) incentivé otras, como la agricultura, no silo ayudando a establecer universidades que se encargaran de Ia investigaci6n, sino aportando ademés servicios de divulgacién para entrenar a los agricultores en ls nuevas tecnologias. El Gobierno Federal cumplié un papel cen- tral no s6lo en el fomento del crecimiento norteameri- ano, Aunque no emprendiera politcas activas de tipo 8redistributivo, al menos acometié programas cuyos be- neficios fueron ampliamente compartidos —no s6lo los que extendieron la educacién y mejoraron la productivi- dad agricola, sino también las cesiones de tierras que ga- rantizaron un minimo de oportunidades para todos los estadounidense En la actualidad, con la caida constante en los cos- tes de transporte y comunicacién, y la reduccién de las barreras creadas por los seres humanos frente al flujo de bienes, servicios y capitales (aunque persisten barreras importantes al libre movimiento de trabajadores), tene- mos un proceso de «globalizacién~ andlogo a los proce- 0s anteriores en los que se formaron las economias na- cionales. Por desgracia, earecemos de un Gobierno mundial, responsable ante los pueblos de todos los paises, que supervise el proceso de globalizacién de modo com- parable a edmo los Gobiernos de EE UU y otras nacio- nes guiaron el proceso de nacionalizacién. En vez de ello, tenemos un sistema que cabria denominar Gobierno ‘global sin Estado global, en el cual un puiiado de institu- ciones —el Banco Mundial, el FMI, la OMC— y unos ;pocos participantes —los ministros de Finanzas, Econo ‘fa y Comercio, estrechamente vinculados a algunos in~ tereses financieros y comerciales—controlan el escenario, pero muchos de los afectados por sus decisiones no tienen casi voz, Ha llegado el momento de cambiar algunas de las reglas del orden econémico internacional, de asignar ‘menos énfasis a la ideologia y de prestar més atencion a Jo que funciona, de repensar cémo se toman las decisio- nes a nivel internacional —y en el interés de quién—. El crecimiento tiene que tener lugar. Es crucial que el ot desarrollo exitoso que hemos visto en el este de Asia sea aleanzado en otros lugares, porque el coste de seguir ‘con Ia inestabilidad global es muy grande. La globaliza- ‘cia puede ser rediseniada, y cuando lo sea, cuando sea manejada adecuadamente, equitativamente, cuando to- dos los paises tengan voz en las politicas que los afectan, ¢s posible que ello contribuya a crear una nueva econo- ‘ia global en la cual el crecimiento resulte no s6lo més sostenible sino que sus frutos se compartan de manera més justa. 6s