Licenciatura em Economia

Faculdade de Economia da Universidade do Porto

Economia e Finanas
Pblicas
1 Teste

Esta sebenta apresenta-se como um complemento ao estudo da

unidade curricular, no substituindo a frequncia das aulas e a leitura
da bibliografia obrigatria. Dado ser um trabalho amador, poder
conter imprecises ou falhas de informao. Qualquer correo dever
ser enviada para comissao2ano@aefep.pt

Departamento Pedaggico

Comisso 2 Ano 2014/2015

 Captulo I - Introduo
1.Economia Pblica e Finanas Pblicas
1.1 Definies

O que entendemos por Finanas Pblicas?

Comeando por uma definio, Finanas Pblicas o estudo cientfico da atividade

financeira das administraes pblicas, em termos monetrios, sob uma perspetiva descritiva-
indutiva e partindo da abordagem do direito (enquanto disciplina).

No entanto, podemos tambm expor aqui um outro conceito, relacionado com o de

Finanas Pblicas: o de Economia Pblica. Entendemos por esta ltima a abordagem analtica
dos problemas econmicos, em termos reais, e (consequentemente) da relao entre o Estado
e a economia (no sentido de atividade econmica), privilegiando o mtodo hipottico-dedutivo.

A Economia Pblica engloba quer a vertente positiva da cincia econmica (procura

descrever e explicar os fenmenos econmicos), quer a vertente normativa (estabelece
recomendaes sobre as aes a tomar).

Para estabelecer a distino entre estas duas disciplinas devemos primeiro olhar para
quais os mtodos basilares que estruturam o seu conhecimento, o mtodo descritivo-indutivo
(caracterstico do direito e estrutural no estudo das Finanas Pblicas) e o mtodo hipottico-
dedutivo (caracterstico do pensamento econmico e central na Economia Pblica).

Por sua vez, esta diferena metodolgica reflete, em grande parte, a diferena entre o
Direito e a Economia. Mas, no perdendo mais tempo, verificamos que o mtodo descritivo-
indutivo procura detalhar e estudar os fenmenos retirando depois as concluses necessrias,
por outro lado, o mtodo hipottico-dedutivo no se preocupa em estudar os fenmenos em
grande detalhe, mas sim em criar um conjunto de pressupostos aceitveis que podero
constituir um modelo preditivo que depois ser estrutural para explicar os fenmenos. Esta
diferena metodolgica estabelece-se como paralela diferena entre as Finanas Pblicas e a
Economia Pblica.

1.2 Acees

A expresso Finanas Pblicas pode ter, dependendo do contexto, significados

distintos. As acees mais comuns so:

Num sentido orgnico, entendemos por Finanas Pblicas o conjunto de

rgos do Estado (ou outros entes pblicos) a quem compete gerir os recursos
econmicos destinados satisfao das necessidades sociais. (Nota: esta a perceo
mais comum de Finanas Pblicas);

Num sentido objetivo, as Finanas Pblicas so a atividade atravs do qual o

Estado (ou outros entes pblicos) afeta os bens econmicos satisfao das
necessidades sociais. Esta noo refere-se mais concretamente atividade (referente a
Finanas Pblicas) em si;

Num sentido subjetivo, as Finanas Pblicas so a disciplina cientfica que

estuda a relao entre o Estado com a economia e as regras que regem essa interveno.
(Nota: Esta aceo essencial para o estudo desta unidade curricular).
 De destacar que a abordagem mais consensual designa por Economia Pblica as acees
de sentido subjetivo e objetivo, enquanto a aceo de sentido orgnico se refere a Finanas
Pblicas.

Nesta Unidade Curricular, vamos abordar o problema econmico, no mbito de escolhas

pblicas segundo um ambiente politico particular. Referimo-nos, portanto, ao domnio da Teoria
da Escolha Pblica (do Ingls, Public Choice). A Teoria da Escolha Pblica analisa a influncia de
fatores institucionais e polticos na tomada de deciso coletiva, podendo os agentes polticos
prosseguir interesses no coincidentes com o interesse pblico (aquilo a que chamamos de
falhas de governo).

2. Formas de Interveno Econmica

Todas as formas de interveno do Estado, de uma ou outra forma, se podem exprimir
como uma relao entre o poder pblico e a atividade econmica. No entanto, a interveno
econmica pode ainda se expressar atravs da ordenao econmica. Comearemos pela forma
de Interveno Econmica mais estrutural, a ordenao econmica.

Ordenao econmica estabelecimento de um quadro poltico-institucional

(essencialmente atravs de meios jurdicos), que regula a atividade econmica e condiciona o
seu desenvolvimento. Este decorre:

- dos princpios da doutrina econmica e social que esto em linha com a

organizao econmica de cada pas (liberalismo, socialismo, social-democracia);

- de princpios gerais: a constituio econmica, isto , normas e prticas

jurdico-polticas de carcter abrangente (como os da Constituio da Repblica
Portuguesa). Podemos entender estes princpios enquanto um conjunto de regras,
muitas das vezes expressando um conjunto de valores, que regulam a vida econmica;

-de diretrizes mais concretas que especificam orientaes gerais e esto

consubstanciadas na legislao econmica. Estas diretrizes regulam a atividade
econmica em geral, ou ento apenas determinados setores de atividade ou grupos da
sociedade (por exemplo, a lei da concorrncia ou a lei da delimitao dos setores pblico
e privado);

-de administrao ou jurisdio econmica, ou seja, imposies decorrentes de

decises polticas ou judicias que definem padres e quadros em que o comportamento
econmico se desenvolve;

De uma forma geral, Interveno Econmica (enquanto forma de Interveno do Estado

na atividade econmica, passe a redundncia) define-se enquanto a ao dos poderes pblicos,
enraizada nos seus poderes de soberania, de forma a alterar o comportamento dos agentes
econmicos, sem requerer alteraes poltico-institucionais profundas. Concretiza-se atravs da
poltica econmica (forma mais racionalizada de interveno econmica), mas tambm, em
atuaes pontuais e casusticas (para corresponder a fenmenos conjunturais, como um plano
de recapitalizao de uma instituio financeira). Por outro lado, pode condicionar os
comportamentos dos agentes econmicos atravs de mecanismos mais indiretos, quer em
sentido negativo (ex: lei do tabaco), quer em sentido positivo (ex: o concurso fatura da sorte,
que aumenta o n de transaes mencionadas).

Por outro lado, importa distinguir o conceito anterior do conceito de Atuao

Econmica (tambm designada de interveno direta), que se refere atuao do Estado
enquanto agente econmico, formulando opes no interesse da populao geral. Esta atuao
pode dar-se atravs de atividades de consumo (pblico), investimento (pblico), pela gesto e
disposio do patrimnio pblico ao servio da comunidade, ou at pela cobrana de impostos
(com vista redistribuio de rendimentos), entre outras formas de atuao. A atuao
econmica, em ltima instncia, reduz-se ao fornecimento de bens cuja produo cabe ao
Estado (e em muitos casos, apenas a este) assegurar, os designados bens pblicos. Um exemplo
ser a atuao do Estado no setor bancrio, atravs da CGD.

Notas Finais

Analisaram-se as formas de Interveno Econmica que se verificam num sistema de

mercado, pois numa Economia de Mando existe ainda (ou quase exclusivamente) uma outra
forma de interveno do Estado, a direo econmica, atravs da qual o Estado encarrega em
si todas as decises econmicas relevantes.

Em segundo lugar, estas trs formas de interveno econmica no so mutualmente

exclusivas, podendo uma mesma medida, dependendo dos seus objetivos, constituir uma forma
de interveno distinta. A ttulo de exemplo, a tributao de um bem pode constituir
interveno econmica (quando visa reduzir o consumo desse bem) ou atuao econmica (se
as suas receitas estiverem enquadradas na obteno de fundos para um dado projeto de
investimento).

3 Necessidade de Existncia do setor pblico e respetivas funes

3.1 Necessidade de existncia do Estado.

Na literatura especializada, encontramos diversas explicaes tericas para a existncia

do Estado, ou seja, como este surge e se implementou.

Uma classificao comum divide estas teorias cinco principais tipos:

Origem familiar (patriarcal e matriarcal)

Origem violenta do Estado (a teoria da fora)

Origem contratual

Origem divina (que se relacionam com as de origem familiar)

Teoria do direito natural (surgindo relacionada com as teorias de origem

contratual).
 Em maior detalhe, temos:

Teoria de origem divina: baseada na crena de que o monarca tem o direito

de reinar por vontade de uma entidade superior (Deus) e no dos seus sbitos;

Teoria da origem contratual: o Estado decorre de uma conveno (racional e

natural) entre os membros da sociedade, sendo esta viso apoiada numa conceo
democrtica do Estado. Existe ainda a teoria do direito natural, que admite a existncia
de um estado da natureza prvio ao Estado contratualista;

Teoria de origem familiar: o Estado seria o desenvolvimento e ampliao,

natural, da unidade familiar. Existe, neste mbito, a teoria patriarcal, em que a
autoridade suprema pertence ao ascendente varo mais velho, e a teoria matriarcal, em
que a autoridade suprema seria a da me.

Teoria da fora: o Estado resulta, em ultima instncia, da imposio da fora.

Esta teoria apresenta uma viso negativa da formao do Estado, em contraste com a
viso positiva dada pela Teoria da origem contratual.

(Teoria do) Contrato Social: o Estado emerge para garantir os direitos dos
seus cidados e satisfazer as suas necessidades coletivas (ordem, por exemplo), sendo
que o contrato social prevalece enquanto o povo concorda com as necessidades
coletivas a satisfazer e a forma como estas so satisfeitas.
NOTA: existem ainda outras classificaes/concees do Estado, como o Estado mnimo, o
Estado do bem-estar social, o Estado Leviato, entre outros.

3.2 Funes do Setor Pblico

Esquema-sntese
Funes do setor pblico

Afetao dos Recursos

Econmicos

Funes
Redistribuio dos
Clssicas do
Rendimentos
Estado

Estabilizao Econmica

Promoo do
Desenvolvimento Econmico
 O Setor Pblico importante nas sociedades modernas pelas funes que desempenha,
que so:

Afetao o princpio base subjacente a esta funo o da eficincia econmica e esta

funo do Setor Pblico visa a corrigir as falhas de mercado (situaes de ineficincia), que
surgem naturalmente numa economia a funcionar, livremente, com base nos mecanismos de
mercado.

A afetao de recursos efetuada pelo mercado apenas eficiente quando

cumpridos os requisitos/condies/pressupostos de um mercado de concorrncia
perfeita (preo enquanto sinalizador de escassez, existncia de mercado para todos os
bens, informao perfeita). Visto que os pressupostos de concorrncia perfeita
raramente se verificam numa situao real, ento tendem a existir situaes de
ineficincia nas economias.

Por outro lado, tambm importante distinguir eficcia de eficincia para melhor
percebermos qual o papel da Afetao de Recursos Econmicos. De forma muito sucinta,
a eficcia prende-se com os resultados obtidos (um meio/instrumento eficaz quando
cumpre o seu objetivo), enquanto a eficincia se relaciona com a forma como utilizamos
os meios para obter os resultados pretendidos.

Ex: uma prescrio mdica, partida ser eficaz, se conseguir melhor o estado
clnico do paciente, no entanto, apenas ser eficiente se o fizer com a menor dosagem
possvel. A eficincia prende-se com a utilizao da menor quantidade de inputs para
obter o output desejado.

Como tal, a funo de afetao tenta promover a alocao eficiente dos

recursos, atravs de uma ao corretiva que, preferencialmente, no deve prejudicar
nenhum agente econmico (deve ser uma melhoria de Pareto), aproximando a
economia, tanto quanto possvel, da Fronteira das Possibilidades da Produo. Para
tal, h que:

- Identificar as falhas de mercado que colocam a economia numa

situao de ineficincia;

- Tomar as medidas/aes corretivas adequadas;

As principais falhas de mercado prendem-se com alguns aspetos particulares:

- Em primeiro lugar, a existncia de bens e servios pblicos (cujo

mercado no assegura) e cujo consumo no s partilhado (no rivalidade: a
maioria dos consumidores podem usufruir dele, sem prejuzo do consumo
alheio) como ningum pode ser excludo pelo preo ou outras condies
particulares (no exclusividade), o que se traduz na inexistncia de mercado
para alguns bens (podemos ver a segurana pblica como exemplo, ou at
mesmo a iluminao pblica).

- Em segundo lugar, dificilmente os mercados esto estruturados em

concorrncia perfeita, estando o estado encarregue de intervir para tentar
assegurar que os mercados atuam da forma o mais eficiente possvel (entenda-
se, mais prximo do ideal de concorrncia perfeita); no entanto, existem casos
em que a prpria estrutura de custos dificulta a presena de muitas empresas
 no mercado (embora a inovao tecnolgica e obteno de economias de escala
possam alterar esta situao, como aconteceu ao nvel das telecomunicaes).
Para alm disso, mesmo mercados que estejam estruturados em concorrncia
perfeita (condio necessria, mas no suficiente para garantir a eficincia), ou
muito prximo do modelo, podero necessitar de interveno econmica.

- Em terceiro lugar, a existncia de externalidades (efeitos externos da

produo ou consumo de bens mercantis) contraria tambm o modelo de
concorrncia perfeita, na medida em que o preo de um bem no traduz
adequadamente estes efeitos e, consequentemente, passa a existir uma
divergncia entre o timo social e o timo de mercado.

- Por ltimo, a existncia de informao imperfeita (incompleta ou

assimtrica) que leva incerteza e risco, fatores que o modelo de concorrncia
perfeita, na sua maior parte, ignora.

Conclumos ento o estudo da Afetao de Recursos econmicos com uma

abordagem sua razo de ser: a existncia de falhas de mercado.

Redistribuio de Rendimentos:

O princpio base subjacente a esta funo a da equidade;

Mesmo que a situao de mercado seja eficiente, a distribuio dos recursos

econmicos feita pelo mercado (atravs da distribuio primria), em funo da dotao
de fatores produtivos das famlias e da respetiva remunerao, pode no ser consistente
com o que a sociedade entende por uma distribuio justa. Estamos aqui perante um
problema de equidade, pelo que interessar ao Estado agir no sentido de corrigir esta
situao, ainda que custa de perdas de eficincia.

Convm tambm esclarecer que o conceito de equidade muito subjetivo, o

que no acontece com a noo de eficincia. No entanto, a equidade tambm uma
preocupao dos governos nacionais, ora sob uma perspetiva eleitoralista, ora
considerando as externalidades positivas que decorrem da ao governamental, quando
procura maior equidade para os seus cidados.

O Estado deve intervir para promover a justia social e a equidade a dois nveis:

- Atravs da distribuio secundria dos rendimentos (ou redistribuio

dos rendimentos), ainda que esta interveno gere ineficincia, como, por
exemplo, a existncia de subsdios e apoios sociais excessivos pode alterar a
escolha entre trabalho e lazer. necessrio avaliar o trade-off entre equidade e
eficincia.

- Atravs da proviso de bens e servios primrios e de mrito (bens com

externalidades positivas sobre a sociedade), para promover a igualdade de
oportunidades, permitindo o acesso de todos a esses bens.

Por ltimo, em jeito de nota adicional, de destacar que a redistribuio dos

rendimentos pode atuar pela via da receita (diferenas ao nvel dos impostos), ou pela
via da despesa (subsdios ou mecanismos similares).
 Estabilizao consiste na utilizao da poltica oramental, monetria e cambial para
alcanar os principais objetivos da natureza macroeconmica, que so:

O crescimento econmico sustentvel (atravs de polticas estruturais);

Nveis de emprego de recursos elevados (atravs de polticas conjunturais);
Estabilidade do nvel geral de preos (atravs de polticas conjunturais);
Equilbrio das contas externas e consequente independncia nacional (atravs
de politicas conjunturais).

No contexto geopoltico atual, Portugal apenas poder utilizar a poltica oramental. A

poltica monetria e cambial no so instrumentos ao dispor do Estado portugus, no contexto
atual de unio econmica e monetria, ao nvel europeu.

De destacar, tambm, que estes objetivos nem sempre so consistentes entre

si, uma vez que a prioridade atribuda a um ou outro tem consequncias ao nvel da
eficincia e equidade.

Promoo do Desenvolvimento Econmico tem como objetivo assegurar um

crescimento harmonioso, para evitar ciclos espaciais desordenados e com grandes flutuaes,
apostando no desenvolvimento econmico das regies atrasadas e na atenuao do
congestionamento das regies desenvolvidas, com vista a uma maior coeso territorial.

Numa economia de mercado, quando se trata de investimento e de

sustentabilidade e mdio e longo prazo, deve ser o Estado a planificar (por exemplo,
atravs do planeamento territorial e ambiental), de modo a que o crescimento
econmico seja equilibrado, quer no tempo, quer no espao. Esta necessidade de
planificao do Estado surge do facto de que a soluo de mercado leva a que
determinadas regies de um dado territrio cresam a um ritmo mais elevado (por
vrias razes, desde a dotao de recursos concentrao populacional), o que pode
levar a problemas de cadncia e esgotamento dos recursos ou a desequilbrios
interterritoriais em matrias de desenvolvimento.

Notas finais:

As funes descritas so as funes clssicas do Estado, havendo na literatura

consideraes sobre outras funes.

Enquanto os problemas de redistribuio esto mais associados a objetivos de

equidade, os problemas de afetao e de estabilizao esto mais associados a objetivos
de eficincia;

Os problemas de afetao e de redistribuio esto mais associados a

objetivos microeconmicos, enquanto os problemas de estabilizao esto mais
associados a objetivos macroeconmicos.
4. Evoluo Histrica das Finanas Pblicas em Portugal
 Captulo II - A dimenso e o crescimento do setor pblico
1. Estrutura do Setor Pblico
Regra geral, consideramos as seguintes classificaes de Setor Pblico:

Setor Pblico

Setor Pblico Setor Empresarial

Administrativo do Estado

Sociedades e Quase
Administrao Administrao
Segurana Social Sociedades
Central Regional e Local
Financeiras Pblicas

Sociedades e Quase
Orgos do Governo
Servios Integrados Municpios Sociedades No
Regional
Financeiras Pblicas

Servios e Fundos
Servios e Fundos
Autnomos da Freguesias
Autnomos
Admin. Regional

Instituies sem fins Instituies sem Servios

lucrativos da fins lucrativos da Autnomos da
Admin. Central Admin. Regional Admin. Local

Instituies sem fins

lucrativos da
Admin. Local

Procedemos agora sua explicao, em maior detalhe. Em primeiro lugar, o que o

Setor Pblico?

Setor Pblico todo o conjunto de atividades econmicas, de qualquer natureza,

exercidas pelas entidades pblicas.

Setor Pblico Administrativo (SPA) - atividade econmica do Setor Pblico no

sujeita a critrios empresariais (isto , sem fins lucrativos).

Setor Pblico Empresarial (SPE) - Atividade econmica do Setor Pblico que se

desenvolve no mercado e est, como tal, sujeita a critrios empresariais. O SPE usufrui,
no entanto, de autonomia oramental e tcnica.

Para alm disso, um detalhe a ter presente a diferena entre Contas Pblicas e
Contabilidade Nacional. Enquanto a 1 se refere ao SPA, incluindo ainda alguns servios que no
so includos na Contabilidade Nacional (como por exemplo, os servios municipalizados), a
Contabilidade Nacional refere-se apenas Administrao Pblica.

Importa tambm, dentro do SPA, definir a Administrao Central e compor uma noo
das unidades organizacionais que a compem.

Administrao Central compreende as entidades pblicas diretamente dependentes

do Oramento e da Conta do Estado. No existe qualquer delimitao geogrfica do poder de
soberania do Estado, que se estende por todo o territrio nacional (admitindo-se, no entanto,
descentralizao territorial). A Administrao Central subdivide-se em:

Servios Integrados (SI) - servios com autonomia administrativa mas com

submisso ao Oramento de Estado (por exemplo, ministrios, secretarias de
Estado);
Fundos e Servios Autnomos (FSA) - servios com autonomia administrativa e
financeira;
Instituies sem fins Lucrativos (ISFL) - instituies com autonomia
administrativa e financeira que podem assumir formas jurdicas diferenciadas,
nomeadamente, a forma de fundao (como algumas universidades).

Interessa agora aprofundar o conhecimento sobre a Administrao Regional e Local e a

Segurana Social. Temos que:

Administrao Regional e Local conjunto de entidades pblicas, diferenciadas da

Administrao Central, cujos interesses so os das populaes por elas servidas e cuja rea
geogrfica de soberania (delegada) limitada. Verificamos ainda dois tipos de descentralizao,
a poltico-administrativa (cujo exemplo mais bvio so as regies autnomas) e administrativa
(autarquias locais e municpios, freguesias)

Segurana Social conjunto de entidades pblicas diferenciadas da Administrao

Central, submetidas a oramento prprio apresentado conjuntamente com o OE e que tm a
seu cargo a proteo socioeconmica dos cidados.
 Conhecendo esta classificao do Setor Pblico, quer no geral quer em maior detalhe,
apresentaremos agora uma classificao alternativa:

Setor Pblico

Administrao Indireta do Estado

(entidades pblicas dotadas de
Administrao Autnoma Administrao Direta do Estado personalidade jurdica e autonomia,
administrativa e financeira, que
prosseguem objetivos do Estado)

Administrao Regional
Servios Centrais (servios Servios Personalizados (pessoas
Direta e Indireta
com competncia em todo o coletivas de natureza institucional
(compem as Regies
territrio) dotadas de personalidade jurdica)
Autnomas)

Servios Perifricos (servios

Administrao Local regionais e com reas Fundos Personalizados(pessoas
Direta e Indireta geogrficas de ao limitada) coletivas de direito pblico com
natureza patrimonial)

Associaes Pblicas
(pessoas coletivas de
Entidades Pblicas Empresariais
natureza associativa
(pessoas coletivas de natureza
criadas pelo poder
empresarial com fim lucrativo visando a
pblico para assegurar a
prestao de bens e servios de
prossecuo de
interesse pblico, com totalidade de
interesses no lucrativos
capital pblico
pertencentes a um grupo
de pessoas que se
organizam para a sua
prossecuo, como a
Ordem dos Advogados
por exemplo.

2. Formas de Autonomia Financeira

A autonomia financeira do Estado (e das entidades pblicas que o compem) expressa
pelos poderes financeiros que lhe so conferidos e pode-se revestir de formas diversas. O grau
de autonomia financeira das entidades pblicas, em grande parte, explica a forma de
estruturao do setor pblico.

O grau de autonomia do Estado pode ser analisado segundo duas perspetivas diferentes,
a perspetiva da matria e a perspetiva do oramento.
 Perspetiva da matria a autonomia financeira respeita capacidade de cada servio
do Estado e depende do poder que, por lei, lhes conferido pelos respetivos estatutos. Neste
mbito, consideramos:

Autonomia patrimonial - capacidade de ter um patrimnio prprio e de gerir esse

patrimnio, o que pressupe ter personalidade jurdica (isto , ser pessoa coletiva). A
autonomia patrimonial divide-se ainda em duas modalidades:
o (Autonomia patrimonial) de gozo ou titularidade: quando a entidade tem
personalidade jurdica e capacidade de gerir o seu patrimnio prprio;
o (Autonomia patrimonial) de exerccio: quando a entidade tem personalidade
jurdica e capacidade de gerir, no s o seu patrimnio prprio, mas tambm
patrimnio alheio.
Autonomia oramental - capacidade de ter um oramento prprio e gerir as
correspondentes receitas e despesas.
Autonomia creditcia - capacidade de contrair dvidas e assumir as correspondentes
responsabilidades financeiras. Normalmente, concedida a entidades com autonomia
patrimonial (logo, com personalidade jurdica) e pode assumir diferentes graus, no
entanto, existem sempre limites.
Autonomia de tesouraria - capacidade de gerir autonomamente os recursos monetrios
prprios, em execuo ou no do oramente. Esta autonomia, regra geral, no ocorre,
estando as entidades pblicas sujeitas ao Tesouro Pblico.

Notas a retirar desta perspetiva:

Com exceo da autonomia patrimonial, todas as formas de autonomia podem

assumir diferentes graus.

A autonomia patrimonial a nica que exige personalidade jurdica diferente da do

Estado.

Na perspetiva do oramento:

Independncia oramental - traduz a administrao financeira, regime jurdico,

mtodos e organismos prprios para elaborar, controla e executar o prprio oramento.
Pode ser:
o Participativa - a tutela ora no existe ou no se faz sentir, ou seja, no existe
poder central. Por exemplo, nas autarquias locais e regies autnomas so os
representantes do eleitorado que constroem o poder poltico, e no a
Administrao Central.
o Tcnica - existe interveno da administrao central, em particular nos seus
rgos de gesto. Por exemplo, no SPE, a administrao das empresas pblicas
designada pela Administrao Central.
Oramento Especial - h oramento prprio e todas as autonomias existentes mas existe
uma sujeio incontornvel ao Oramento de Estado. O Oramento destas entidades
aprovado juntamente com o OE pela Assembleia da Repblica, neste mbito, temos o
exemplo da Segurana Social.
Dependncia Oramental - quando o oramento est, total ou parcialmente, submetido
ao OE. Podemos dividir a Dependncia Oramental em dois regimes distintos:
o Servios com Autonomia Administrativa (SAA) - constituem o regime geral da
Administrao Pblica.
 o Servios com Autonomia Administrativa e Financeira (SAAF) - constituem um
regime excecional e, embora sejam servios com autonomia patrimonial, esto
dependentes do OE, mesmo tendo receitas prprias (na maior parte dos casos,
insuficientes para cobrir as suas despesas) e um oramento prprio. Apesar
disso, tm autonomia creditcia, ainda que apenas com autorizao do
Ministrio das Finanas. Estes servios englobam um conjunto variado de
entidades pblicas e o grau de autonomia de cada entidade varia consoante o
que a sua lei constitutiva estipula.

3. Determinantes da dimenso do setor pblico

Entramos agora na aprendizagem de alguns conceitos da teoria da Escolha Pblica, o
que nos dar uma ajuda para compreender o crescimento da dimenso do setor pblico e que
fatores esto na sua origem.

Para motivar uma abordagem inicial, temos a Lei de Wagner, que nos diz que medida
que um pas incorre num processo de desenvolvimento, ento a dimenso do setor pblico
tender a crescer.

Esta Lei gera dois tipos de questes:

Ser que confirmamos a Lei de Wagner?

Como podemos verificar que esta se confirma?

Em relao primeira questo, verificamos que, de uma maior ou menor forma, a Lei
de Wagner se verifica. Em relao segunda, as abordagens so mltiplas e as teorias so
diversas. As nossas tentativas de estudo do crescimento da dimenso do setor pblico vo
sempre tentar reduzir este crescimento, enquanto consequncia de um conjunto de fatores (ex:
A despesa pblica da educao cresce em funo do rendimento, dimenso da populao
agora imaginemos para o Setor Pblico como um todo), sendo que os fatores que consideramos
apropriados para explicar esse crescimento variam consoante a abordagem a tomar.

3.1 Abordagem microeconmico do lado da procura

3.1.1 Participao nos impostos (modelo do eleitor/votante mediano)

A tese que defende que a participao nos impostos um dos fatores determinantes da
dimenso do setor pblico prende-se com a subavaliao dos preos fiscais, sendo que se esta
subavaliao existir ento o aumento da quantidade procurada de um bem pblico provocar
um crescimento da despesa pblica.

O eleitor tende a subavaliar o preo fiscal por vrios motivos, entre eles:

1. Tratando-se de um bem pblico, no possvel auferir que parte do imposto paga

cada bem (ou seja, que parte do imposto que pago vai para o SNS, ou para o
fornecimento de iluminao pblica);
2. Quanto mais importantes forem os impostos indiretos no total da carga fiscal (face
aos diretos, portanto), maior tende a ser a iluso fiscal (fraca perceo da carga fiscal
que, efetivamente, suportamos);
3. A reteno na fonte dilui o impacto dos impostos (e uma forma de imposto
inflacionrio);
4. A existncia de outras fontes de financiamento (do Setor Pblico) que no o imposto
(multas, taxas) tende a diluir o sacrifcio aos olhos dos eleitores;
 Podemos concluir, destas observaes que existe uma tendncia para subavaliar o preo
fiscal, ou seja, o eleitor mediano tem uma fraca perceo do que paga e exige uma quantidade
de despesa pblica maior (pois acha que ainda est longe de estar sobrecarregado em termos
fiscais) e, sendo o voto deste decisivo, a sua preferncia a mais votada. No entanto, o votante
mediano tende a estar cada vez mais informado, conhecendo melhor a sua real participao nos
impostos

Para verificarmos estas observaes, utilizado o Modelo dos Eleitores/Votantes

medianos, que pressupe:

Democracia direta: os eleitores votam diretamente nos assuntos;

No existem acordos de votao (ou grupos de presso, lobbies): todos os
eleitores tem a mesma importncia;
O processo de escolha coletiva assenta na regra democrtica da maioria;
Os assuntos votados so unidimensionais (ou seja, especficos, por exemplo, no
possvel votar numa plataforma, que inclui medidas em vrios mbitos);
As preferncias dos indivduos so unimodais (o mximo de utilidade corresponde
a um dado valor de um bem, afastamentos desse valor significam nveis de utilidade
monotonamente decrescentes);

Exemplo ilustrativo do Modelo do Votante Mediano:

Considerando trs votantes, A, B e C, que vo votar sobre a quantidade desejada de um

bem pblico (por exemplo, a educao), existindo trs quantidades possveis, Q1, Q2 e Q3.

Adicionalmente sabemos que Q3>Q2>Q1 e que as preferncias dos votantes so

A: U(Q1) > U(Q2) > U(Q3);

B: U(Q2) > U(Q3) > U(Q1);

C: U(Q3) > U(Q2) > U(Q1);

A votao da quantidade do bem a fornecer feita aos pares:

(i) Q1vsQ2: (ii) Q2vsQ3:

Prefere Q1 : A Prefere Q2: A,B

Q2 preferido; Q2 preferido;
Prefere Q2: B e C Prefere Q3: C

Podemos verificar que Q2 preferido, qualquer que seja a ordem pela qual votamos as
quantidades do bem pblico, logo a quantidade desejada do bem pelo votante mediano Q2.
O votante mediano B, pois ele que decisivo na determinao da quantidade do bem a
fornecer. O votante mediano corresponde ao eleitor cuja preferncia se situa na mediana das
preferncias de todos os eleitores.

Se se verificasse que a ordem de votao influencia o resultado final, ento estaramos

perante o Paradoxo de Condorcet, que refere que a forma como iniciamos a votao de um
dado assunto altera radicalmente o resultado da votao. Neste caso o votante mediano deixa
de ser determinante. Este paradoxo apenas pode ocorres se o pressuposto de preferncia
unimodais no se verificar (ou seja, um dos votantes tem uma estrutura de preferncias que ,
por exemplo, U(Q1)>U(Q3)>U(Q2), ou seja, ora prefere muito ou pouco do bem , no existindo
um padro claro das suas preferncias).
 Generalizao do modelo do votante mediano para um sistema de democracia
representativa:

Esta generalizao coloca um conjunto adicional de problemas, exigindo, portanto, um

conjunto adicional de pressupostos:

Visto que dificilmente as escolhas sero unidimensionais, logo, teremos que

assumir que os eleitores transformam as plataformas dos partidos para uma
escala unidimensional;
Os polticos tm como funo objetivo serem reeleitos, logo, vo satisfazer
as preferncias do votante mediano;
A identificao do votante mediano substituda pela identificao do
eleitor com o rendimento mediano, o que pressupe uma relao
montona entre preferncia por despesa pblica e rendimento. Quer o
sistema tributrio (sendo demasiado progressivo), quer a distribuio de
rendimento (se rend.mdio>rend.mediano) podem inviabilizar esta relao.

Conclumos ento que, em primeiro lugar, verificados os pressupostos enunciados, o

resultado da escolha coletiva reflete (apenas) as preferncias do eleitor mediano. Caso esta
proposta (que vai de encontro s preferncias do eleitor mediano) esteja na agenda da votao,
vencer, caso contrrio, ganhar a mais prxima. Em segundo lugar, quanto mais o eleitor
mediano subavalia o seu preo fiscal, maior tender a ser a despesa pblica.

3.1.2 Rendimento

A tese que fundamenta que o rendimento um dos fatores determinantes da dimenso

do Setor Pblico defende que medida que aumenta o rendimento numa economia, a despesa
pblica aumentar mais do que proporcionalmente, conduzindo a um aumento da importncia
da despesa pblica no PIB. Constatamos que:

H bens pblicos com uma elasticidade-rendimento da procura superior a um (educao

universitria, investimentos em correo de externalidades)
H bens pblicos com uma elasticidade-rendimento da procura inferior a um (educao
bsica, habitao social, transportes pblicos, infraestruturas)

Concluso: No claro que o crescimento do rendimento tenha necessariamente um

efeito de crescimento sobre o SP. Esta tese s consegue explicar a despesa em certos bens, mas
no em todos (com elasticidade-rendimento da procura menor do que um).

3.1.3 Complementaridade e substituibilidade

Defende que medida que o rendimento aumenta, h uma presso para o aumento da
despesa pblica, seja por complementaridade com a despesa privada, seja por substituibilidade
com a despesa privada:

H tendncia para o crescimento do investimento em infraestruturas econmicas e

sociais (tecnolgicas, de informao, de transporte) Complementaridade
O SP chamado a produzir bens e servios que o setor privado deveria produzir mas
que no so atrativos: habitao social e outras medidas redistributivas
Substituibilidade
 Concluso: medida que se processa o desenvolvimento econmico, as duas vertentes
da despesa pblica tendem a aumentar.

3.1.4 Gosto dos Consumidores

A Tese reitera que as preferncias dos indivduos por mais despesa pblica explicam o
crescimento da importncia relativa da despesa pblica no PIB.

Do ponto de vista individual, as preferncias do eleitor mediano dependem da sua

situao concreta e da sua ideologia;
No ps-guerra, no perodo keynesiano do welfare state, havia uma preferncia mais
clara pela interveno do Estado; com a tese monetarista, h menos preferncia
pela interveno do Estado dado o efeito crowding out do investimento pblico: um
Estado eficiente no necessariamente um Estado providncia;

Concluso: O efeito dos gostos dos consumidores sobre a dimenso do setor pblico
no claro.

3.1.5 Dimenso e estrutura da populao

Defende que h certas despesas relacionadas com a dimenso e com a estrutura da

populao que favorecem o crescimento da despesa pblica:

A entrada mais precoce no sistema de ensino, devido ao aumento da taxa de

atividade das mulheres e, consequentemente, a necessidade crescente de
interveno do SP na educao pr-primria;
O envelhecimento pela base (baixa natalidade) e pelo topo (aumento da esperana
de vida) e, consequentemente, a necessidade de maiores encargos com a 3 idade
em prestaes sociais e cuidados de sade;
O aumento do nvel de escolaridade e o progressivo adiamento da entrada dos
jovens na fora de trabalho;
A concentrao da populao em cidades exige a resposta pblica a necessidades
de mobilidade, infraestruturas ambientais,

Concluso: O Estado tem cada vez menos receitas provenientes dos contribuintes e cada
vez mais despesas com eles.

3.2 Abordagem microeconmica do lado da oferta

3.2.1 Tecnologia e preos dos fatores produtivos

A Tese (apelidada Tese de Baumol) associada a este fator defende que o fornecimento
de um volume constante de atividade do Estado faz-se a custos relativos (face ao setor privado)
crescentes ao longo do tempo. Temos que:

O SP que intensivo em trabalho por se concentrar na prestao de servios (por

exemplo, a educao) e, portanto, menos permevel tecnologicamente do que o
setor privado e, logo, menos produtivo;
O aumento ocorrido no custo dos fatores produtivos (os vencimentos dos
funcionrios pblicos, embora desfasados, tendem a acompanhar o setor privado)
tende a ser transferido para o aumento do preo;
 O ndice de preos dos bens e servios pblicos tende a crescer mais rapidamente
do que o ndice de preos para a generalidade da economia;
Sendo a elasticidade-preo da procura reduzida, um aumento de preos no faz
reduzir significativamente a procura de bens e servios pblicos

Concluso: Os custos relativos crescentes apresentados pelo setor pblico contribuem

para o crescimento da dimenso do setor pblico, sobretudo quando avaliada a preos
correntes. Hoje, este argumento perde importncia dada a maior similitude entre o setor
pblico e o setor privado.

3.3 Abordagem associada ao processo poltico

Esta abordagem pretende explicar como o processo poltico pode ser influente ao nvel
do crescimento da dimenso do Setor Pblico.

3.3.1 Acordos de votao (log-rolling) / Troca de votos

Esta tese defende que o processo poltico conduz, frequentemente, a acordos de

votao, ou seja, os partidos polticos votam favoravelmente numa proposta menos benfica
em troca do voto (de outro partido) numa proposta que valoriza mais (ou lhe mais benfica).
Sucessivos acordos de votao, em princpio, tendero a favorecer o crescimento do SP.

A probabilidade de ocorrncia de acordos tanto maior quanto:

Maiores as assimetrias de interesse (dos benefcios ou dos custos associados

passagem da proposta);
Maior a capacidade de influncia;
Menor o nmero de agentes envolvidos;
Mais os assuntos forem votados separadamente;

A ocorrncia de acordos de votao tambm mais provvel em sistemas de

democracia representativa e quando existe maioria relativa, ou em crculos uninominais.

1 Concluso: os acordos de votao tendem a favorecer o crescimento do setor pblico.

Existe ainda uma abordagem adicional, a de Paolo Martelli, que o governo pode ter
averso ao acumular de despesa pblica, devido, por exemplo, existncia de regras de
disciplina oramental. Tendo em conta que o governo tem ao seu dispor um instrumento os
bens de representao (cargos que conferem poder e prestgio) que pode oferecer aos
representantes dos eleitores em troca de apoio parlamentar sem necessitar de angariar mais
votos (e, portanto, de expandir a despesa pblica) que produz dois efeitos:

Estes bens reduzem o custo dos eleitores em escolher os seus representantes, isto
, o custo do voto economias de informao
Estes parlamentares podem, assim, estabelecer acordos de votao entre si no
sentido de restringir a despesa pblica

A nossa 2 concluso que a concesso de bens de representao pelo governo aos

representantes dos eleitores constitui um instrumento de que o governo pode dispor para
controlar a despesa pblica. Se utilizado de forma adequada, pode reduzir o impacto da 1
concluso que retiramos.

3.3.2 Dependncia do SP

Tese: quanto maior o SP, mais difcil se torna a sua contrao

medida que o SP aumenta, h cada vez mais indivduos que dependem do SP;
Os cidados mais dependentes do SP sero uma forte resistncia reduo da sua
dimenso;
H que ter presente que os funcionrios pblicos, os beneficirios das prestaes
sociais e outros eventuais interessados no crescimento do SP so, igualmente,
eleitores;
O sistema democrtico exige a satisfao dos eleitores e, como tal, as relaes de
dependncia agravam-se ou, no mnimo, mantm-se.

Verificamos ento que quanto maior o SP, mais difcil se torna a sua contrao porque
maior o nmero de dependentes do setor pblico.

3.3.3 Fragmentao do peso dos impostos vs. Grupos de interesse

Esta tese assenta na assimetria dos benefcios e dos custos existente entre os
beneficiados e os prejudicados com o crescimento do setor pblico:

Por um lado temos a Inrcia dos prejudicados, os contribuintes pois cada nova
deciso que implique um crescimento do SP tem uma implicao muito diminuta
para cada contribuinte; mas, os custos de se oporem medida so elevados;
Os beneficirios so motivados pela vontade de agir por motivo contrrio pois so
em nmero reduzido (mais fceis de organizar em grupos de interesse), e beneficio
considervel e, como tal, esto dispostos a incorrer em custos para favorecer a
adoo da medida;

Concluso: A ao dos grupos de interesse tende a favorecer o crescimento do setor

pblico, na medida em que estes grupos mobilizam-se a favor de medidas, que regra geral (e
independentemente do seu benefcio para a sociedade), levam a um aumento da dimenso do
SP. Dvida pblica

3.3.4 Dvida Pblica

Esta teoria defende que a subestimao do custo da dvida pblica conduz ao aumento
da prpria dvida pblica:

O custo real tende a ser subavaliado pelos cidados (sobretudo quando se recorre a
emprstimos) que continuam a pressionar o aumento da despesa, em contrapartida
de novos benefcios;
A conscincia do efeito de crowding out (aumento da despesa pblica excessiva leva
reduo do investimento) sobre a economia tende a restringir essa acumulao;

Concluso: A subestimao do custo da dvida pblica tende a conduzir ao aumento da

prpria dvida pblica, mas, contrariamente ao afirmado, o surgimento de limites acumulao
de dvida pblica (regra de equilbrio oramental) e de algumas figuras de cooperao (PPPs)
com o setor privado podem atenuar esse efeito.
 3.3.5 Resistncia ao aumento dos impostos por parte do fator trabalho

A Tese a de que a presso dos sindicatos para o aumento salarial conduz reduo
dos lucros e das fontes de financiamento da atividade econmica. Por um lado os sindicatos
negoceia o aumento salarial tentado refletir o efeito da inflao e partilhar eventuais ganhos de
produtividade. Por outro lado os trabalhadores tendem a subavaliar o salrio social
(vencimentos; penses e subsdios,) que obtm do Estado. A exigncia dos sindicatos e a
subavaliao do salrio social, assim como a presso, dos funcionrios pblicos, para o aumento
dos seus vencimentos, levam ao avolumar da dimenso relativa do SP.

3.3.6 Controlo da agenda (agenda setting)

Frequentemente, o governo pode controlar a agenda, apresentando as propostas no

tempo mais oportuno (em poca de eleies, por exemplo), contribuindo para o aumento da
despesa pblica:

Pressupe-se que h uma violao do teorema do eleitor mediano e que o

comportamento do governo consiste em procurar maximizar a despesa;
O decisor de poltica no procura maximizar a utilidade do eleitor mediano mas no
quer perder o seu voto e, como tal, apresenta um programa de despesa
ineficientemente grande, at ao limite que capta o voto do eleitor mediano (isto ,
at que a utilidade deste seja nula).

Concluso: A capacidade de controlar a agenda poltica tende a favorecer o crescimento

do setor pblico.

3.4 Abordagem associada ao modo de funcionamento do governo

3.4.1 Burocracia

A Tese que vamos estudar (proposta por Niskanen, entre 1969 e 1971) admite que o
objetivo do burocrata maximizar o oramento e que o seu comportamento favorece o
crescimento da importncia relativa do SP.

Temos assim que:

i) O burocrata funciona em monoplio bilateral (tem uma vantagem dupla) o

nico vendedor da atividade (monoplio) e o governo o nico consumidor da
atividade burocrtica (monopsnio);
ii) Na procura de maximizao da sua utilidade (baseada no poder e prestgio), este
leva a uma organizao de dimenso superior ao que seria eficiente;
iii) No entanto, a sua atuao est limitado pelas preferncias do eleitor mediano
e, este inflaciona o seu oramento na eventualidade de cortes.
iv) Sobrestima tambm a satisfao que os consumidores retiram do servios

O comportamento do Burocrata gera dupla ineficincia:

Quantidade ineficiente: a diferena entre a quantidade do burocrata e a

quantidade de concorrncia perfeita constitui uma medida da ineficincia na afetao
de recursos.
 Custos ineficientes: pode haver ineficincia produtiva, pois o burocrata pode
no querer assegurar que a produo feita ao melhor custo, uma vez que a ao dele
pouco visvel (ou monitorizada), existe um risco moral.

Logo, o custo marginal pode estar acima do correspondente atividade privada,

traduzindo um preo maior e, por isso, mais ineficincia. No entanto, podemos solucionar estes
problemas (de aumento da dvida pblica) oriundos da atuao burocrtica:

- Monoplio privado: equilbrio dado por Rmg = Cmg (em QM), e o monopolista
apropria-se de parte do excedente do consumidor

- Concorrncia Perfeita: P = Cmd = Cmg , em Qc

- Monoplio Pblico: burocrata que visa maximizar o oramento, vai at ao

limite em termos de quantidade (Qb), onde o excedente do consumidor nulo.

Na perspetiva moderna, so admitidas medidas que visam combater este

comportamento, entre eles a gesto de objetivos e modelos organizacionais mais transparentes
e equilibrados. Em concluso, o comportamento do burocrata tende a favorecer o crescimento
do setor pblico, embora existam medidas para o combater.

3.4.2 Incrementalismo na construo do oramento

A Tese de que a forma como os oramentos so construdos e efetivados tende a

favorecer o crescimento do SP porque, frequentemente, so construdos pelo mtodo
incremental (aplicao de uma percentagem aos valores do ltimo exerccio oramental
integralmente realizado e os aumentos so inflacionados pela antecipao dos cortes
oramentais pelos servios pblicos). Neste mtodo, o gestor pblico tende a gastar todo o
oramento pelo receio de que um exerccio poupado leve a redues oramentais e/ou pelo
fato de que cada organismo apresenta o seu oramento sob uma tica de prioridades e (pelo
efeito do receio de cortes) tal leva ao inflacionamento do oramento real.

Existem algumas solues, no entanto, para tentar solucionar o problema:

Oramento de base zero: privilegia a avaliao direta obriga-se justificao da

pertinncia, eficincia e eficcia das despesas pblicas ( mais difcil de
implementar)
Prticas oramentais: por exemplo, votar o OE primeira na generalidade e s depois
na especialidade pode ajudar a controlar a despesa pblica

Em suma, a construo dos oramentos por mtodos incrementalistas tende a favorecer

o crescimento do SP mas h prticas oramentais que podem ajudar a controlar o OE.

3.5 Outras Abordagens

3.5.1 Crescimento descontnuo da despesa pblica

A Tese defendida por Peacock e Wiseman (1961) desenvolve a noo de que a despesa
pblica cresce em perodos de convulso (como guerras, conflitos sociais e calamidades
naturais) e aps os mesmos dificilmente regressar tendncia inicial. Tal acontece porque:
 H maior perceo das consequncias sociais de tal conflito (as despesas com a
defesa tendem a ser substitudas por despesas sociais e despesas de
reconstruo)
O contribuinte aceita o novo patamar de despesa (efeito-hbito)

Concluso: Necessidades descontnuas/pontuais de acrscimo da despesa pblica

tendem a perpetuar-se pela habituao a um nvel de despesa superior aps fenmenos nicos
e que geram um incremento da despesa significativo.

3.5.2 Capacidade para aumentar o nvel de fiscalidade

medida que se processa o desenvolvimento econmico, o Estado consegue aumentar

a receita fiscal por razes de duas ordens:

O Governo dispe de funcionrios e organizaes (mquina fiscal) mais eficazes a cobrar

impostos (de notar, que as formas de evaso tambm evoluem), e torna-se mais fcil
encontrar matria coletvel.
Os contribuintes tem uma melhor perceo da ao do fisco

Podemos contra-
argumentar, utilizado a Curva de
Laffer, que h uma taxa tima de
imposto, a partir da qual aumenta
o incentivo evaso fiscal e
transferncia de rendimentos para
aplicaes no tributveis ou
menos tributveis. Existe uma taxa
de imposto mximo tolervel.

Em concluso, medida
que se processa o
desenvolvimento econmico, aumenta a capacidade para aumentar o nvel de fiscalidade mas
esta capacidade/tolerncia no so ilimitadas.

3.5.3 Inflao

A hiptese proposta de que a inflao cria condies para o aumento da receita fiscal,
aumentando as fontes de financiamento do Estado, o que, por sua vez, cria condies para o
aumento da despesa pblica. Podemos verificar:

Imposto inflacionrio: na presena de inflao, o valor real da dvida do Estado

diminui, ou seja, h uma transferncia de riqueza dos credores para o Estado,
constituindo-se como uma forma pouco percetvel de imposto.
Imposto escondido: sem alterar a taxa de imposto, a receita fiscal pode aumentar
(se os escales de rendimento forem atualizados a uma taxa inferior taxa de
inflao).

Logo, a inflao pode ajudar a criar condies para o aumento da receita fiscal,
aumentando as fontes de financiamento do Estado.

3.5.4 Tese marxista

 A Tese marxista defende que o SP cresce como causa e como consequncia da
acumulao de capital monopolista pois o SP funciona como subsdio ao setor privado por duas
vias:

Fornece bens/servios orientados para a populao (sade, entre outros, o que

assegura um baixo custo de reproduo da mo de obra e diminui o custo da mo
de obra) e bens/servios pblicos que aumentam a produtividade do trabalho
(estradas, transportes, por exemplo), aumentando a acumulao de capital
monopolista
Dado que o fator trabalho se sente explorado, cria-se instabilidade laboral (e social)
sendo o Estado chamado a desempenhar funes de harmonizao social que, por
hiptese, favorecem a acumulao de capital monopolista

Como tal, o SP cria condies para a acumulao de capital e cresce por fora dela
causa e efeito do crescimento do capital monopolista.

3.6 Limites ao crescimento do setor pblico

1) Tecnologia e preo dos fatores produtivos (Tese de Baumol)

Esta tese defende que:

H reas em que a permeabilidade tecnolgica no SP elevada pelo que a

produtividade tender a crescer.
Os servios absorvem a maior parte do emprego no setor privado e so os menos
tecnologicamente intensivos e j se esgotaram os potenciais crescimentos da
produtividade no setor privado, pelo que a diferena entre SP e setor privado tende
a esbater-se ao longo do tempo.
A prtica salarial tende a estar em consonncia com a produtividade marginal do
trabalho; se esta for mais baixa no SP, tambm o ser a taxa salarial, anulando os
custos crescentes, no sendo por esta via que se explica o aumento da despesa
pblica.
Quanto maior for o nmero de trabalhadores do SP, mais baixos tero que ser os
salrios: um SP de grande dimenso tender a controlar melhor o custo mdio.

As restantes limitaes ao crescimento do setor pblico prendem-se com observaes

j feitas (melhor conscincia do crowding out por consumidores e entidades estatais),
comportamentos j indicados (prticas oramentais para restringir o crescimento da dvida
pblica, ou modelos organizacionais que impeam a atuao do burocrata), ou at constataes
cientficas (curva de Laffer) que contribuem para uma base de conhecimento que nos permite
esboar algumas limitaes ao crescimento do setor pblico e que, estudadas nesta sebenta,
so, muitas das vezes aplicadas na vida econmica.

No entanto, devemos tambm referir os Custos de congesto (custos gerados pelo

desenvolvimento econmico e concentrao urbana, ao nvel da insegurana, corrupo,
saneamento, entre outros), embora, hoje em dia, estes custos encontram-se numa fase de
retrocesso, deixando de ser muito significativos (devido ao crescente xodo urbano)

4. Modelos de ciclos poltico-econmicos

 Constituem modelos explicativos para a alterao conjuntural da despesa pblica,
procurando analisar a interao entre o sistema econmico e o sistema poltico, no que respeita
s preferncias dos decisores de poltica

i) Classificao quanto funo objetivo do governo

1) Modelos oportunsticos ou eleitoralistas

Admitem que o objetivo do decisor de poltica ser reeleito: na proximidade de

eleies, os decisores de poltica manipulam instrumentos de poltica para alcanar
objetivos aos quais pensam que o eleitorado sensvel. Assim que passa o momento
eleitoral, esse comportamento termina, dando origem a um ciclo poltico-econmico.

2) Modelos partidrios ou ideolgicos

O objetivo do decisor de poltica a fidelidade ideolgica: governos de esquerda

privilegiam o combate ao desemprego; governos de direita tendem a privilegiar o
combate inflao. Na 2 fase do mandato, as polticas expansionistas de combate ao
desemprego tendem a gerar inflao e, o combate inflao tende a gerar desemprego.
Tende, na segunda fase do mandato a existir uma inverso poltica para atenuar os
efeitos das polticas adotadas.

Explica-se, deste modo, a alternncia de ideologias no poder e o crescente centrismo

poltico (evitando que os eleitores sintam que existiu uma deslealdade ideolgica) e a sucesso
de ciclos econmicos.

3) Modelos hbridos ou mistos

O decisor de poltica acomoda a fidelidade ideolgica com o objetivo de ser

reeleito: se a popularidade do governo est em alta (acima da popularidade crtica), o
governo tender a adotar polticas fiis sua ideologia; se a popularidade estiver em
baixa adotar um comportamento oportunstico de modo a aumentar a probabilidade
de reeleio.

ii). Classificao quanto s variveis de medio do ciclo

1) Modelos baseados nos objetivos de poltica (inflao, desemprego e

crescimento econmico);

2) Modelos baseados nos instrumentos de poltica (oramentais, como a

despesa pblica, os impostos ou o emprego pblico, e monetrios);

iii). Classificao quanto forma de formulao do voto por parte dos eleitores:

1) As expectativas adaptativas (backward looking) consideram que o eleitor:

mope: maior ateno aos efeitos de curto prazo da poltica econmica do

que aos de longo prazo;
 Tem memria decrescente: o passado recente sobrevalorizado em relao
ao passado remoto;

2) As expectativas racionais (forward looking) consideram que:

Os indivduos consideram toda a competncia do governo porque usam toda

a informao disponvel quando pretendem prever o desempenho futuro do governo
(poca de eleies);

Neste contexto, a evidncia emprica revelou que os ciclos so menos intensos,

pois os eleitores no podem ser manipulados por um comportamento dos decisores
de poltica na proximidade das eleies;
Admite uma forma de manipular os eleitores: a assimetria temporria de
informao entre polticos e eleitores.

iv) Classificao quanto s variveis usadas para medir a preferncia dos eleitores: em
princpio, so elementos da funo objetivo do governo, podendo ser instrumentos de poltica
ou objetivos de poltica.

v) Classificao quanto ao enquadramento institucional, tem em conta o contexto

poltico-econmico em que se desenvolve a relao entre os decisores de poltica e os eleitores,
considera fatores como a fragmentao governo (coligaes, n de partidos e ministros),
parlamento, eleitorado (swing voters), qual o regime poltico e sistema poltico, procedimentos
oramentais e regras de restrio oramental, grau de transparncia da economia, entre outros.

Em suma, temos vrios Modelos de Ciclos poltico-econmicos, estando alguns referidos

no quadro seguinte:

Vamos agora, abordar, ainda que de forma breve, o Modelo de Frey e Schneider (1978),
que nos diz que:

- A funo popularidade reflete a avaliao que os eleitores fazem da poltica

corrente do governo em termos do cumprimento de objetivos econmicos e, portanto,
o impacto das condies econmicas na popularidade do governo.
 - A funo reao do governo descreve o modo como o governo utiliza os
instrumentos de poltica econmica para tentar influenciar a popularidade e ser
reeleito.

Os resultados deste modelo de ciclos poltico-econmicos, aplicado aos EUA e ao Reino

Unido, confirmaram o comportamento hbrido (tem em conta ambas as funes). No entanto,
existem claras limitaes aos ciclos poltico-econmicos e seu estudo, estas so:

- Regras de gesto pblica (por exemplo, as que decorrem do PEC no mbito da

UE)

- Existncia de coligaes que acomodem ideologias distintas (apenas resta

espao para a manipulao oportunstica)

- Inexistncia de grandes diferenas ideolgicas entre os partidos que alternam

no poder

- Grande abertura ao exterior que limita os instrumentos de poltica disponveis

(por exemplo, em Portugal, os instrumentos cambiais e monetrios no podem ser
utilizados)

- Diversificao dos instrumentos polticos utilizados pelo partido no poder

5. Medidas da dimenso do setor pblico

A dimenso que o Setor Pblico deve assumir no , nem por sombras, consensual entre
autores e a dimenso efetiva deste mesmo decorre de um conjunto diverso de fatores
(sociais,histricos,culturais,).

A Lei de Wagner particularmente relevante e, afirma que, medida que se processa o

desenvolvimento econmico, a importncia relativa do SP tende a aumentar face aos restantes
setores institucionais. Ou seja, este tende a ganhar importncia

A medio desta importncia (do SP) deve ter em ateno:

O mbito de anlise - quando se pretende medir a dimenso do SP, h que precisar

de que SP que se est a falar.
A explicitao sobre se os clculos so feitos a preos constantes ou a preos
correntes, pois a evidncia de crescimento menos clara quando avaliada a preos
constantes porque o ndice de preos do SP tende a crescer mais rapidamente do
que o ndice de preos da economia em geral (os bens produzidos pelo SP so
intensivos em trabalho e, portanto, menos permeveis a inovaes tecnolgicas e
menos produtivos; os vencimentos da funo pblica tendem a acompanhar os do
setor privado; a elasticidade-preo da procura dos bens pblicos tende a ser baixa).
Toda a medida do SP deve ser feita em termos relativos de modo a permitir
comparaes internacionais e intertemporais.
 Com A e B sendo agregados
macroeconmicos, por exemplo:

Um exemplo de medida do SP : A- Consumo Pblico e,

B- PIBpm

A escolha destes agregados econmicos no arbitrria, mas depende dos objetivos da

anlise: por exemplo, a importncia do SP na procura interna (A=G e B=Ap, por exemplo) ou na
produo (A=VBPsetoremp.est. e B= VBPtotal), ente outros.

Vemos que esta multiplicidade de objetivos pe em evidncia a dificuldade em medir a

dimenso do setor pblico.

Alternativas para o agregado macroeconmico em numerador (Cullis e Jones, 2009)

Utilizamos as variveis A1, A2 e A3, sendo que:

A1: Despesa pblica da Administrao Central, Regional e Local e da Segurana

Social (SPA) [Despesa pblica em bens e servios (VBP) + Pagamento de transferncias
a particulares + Despesa pblica em ativos financeiros + Outra despesa] = Despesa
pblica total

A2: Capital das empresas do Setor Pblico Empresarial (SPE)

A3: Isenes fiscais

Daqui retiramos alguns clculos:

M1: A = A1 + A2 + A3
Este clculo uma medida genrica da importncia relativa do SP na economia,
abarcando o SP na sua aceo mais lata (SPA + SPE) mas tambm tem em conta a interveno
implcita feita via isenes fiscais.

M2: A = A1 + A2
Clculo mais simples, pelo facto de que difcil diferenciar as isenes fiscais da excluso
tributria, pois no h grande diferena entre uma falha no clculo da matria coletvel (lacuna
na lei ou evaso fiscal) e uma iseno fiscal cujo clculo difcil e pouco preciso. Por outro lado,
importante que considerar as isenes fiscais como direitos de propriedade dos beneficirios
e, o rendimento correspondente iseno no propriedade do Estado mas sim dos
contribuintes, pelo que as isenes fiscais atribudas pelo Estado podem no constituir uma
medida da sua influncia;

M3: A = A1 = Despesa pblica total

Neste clculo no consideramos o Setor Empresarial do Estado, porque as empresas
pblicas so, em larga medida, autnomas e porque os dois agregados tm uma natureza
distinta;

M4: A = A1 Despesa pblica em ativos financeiros

 Este clculo exclui a ao do SP enquanto intermedirio financeiro: a despesa em ativos
financeiros representa emprstimos ao setor privado, pelo que, para avaliar a importncia do
SP, esta despesa no deve ser considerada porque se trata de transferncias que no
acrescentam valor ao cmputo de medida da dimenso do Setor Pblico.

M5: A = A1 Despesa pblica em ativos financeiros Pagamento de transferncias a

particulares
Nesta medio, as transferncias para particulares, isto , prestaes que no so
contrapartida direta de um bem ou servio correspondem troca de poderes de compra entre
cidados, no alterando a importncia do setor privado na deciso de consumo ou poupana,
pelo que se exclui a funo redistributiva do Estado.

M6: A = VAB
Neste clculo , retiram-se as compras de inputs porque no se trata de produto gerado
pelo SP.

Qualquer uma destas seis alternativas para numerador podem ser conjugadas com
vrias opes para denominador: PILcf, PILpm, PNLcf, PNLpm, PIBcf, PIBpm, PNBcf ou PNBpm.
Desta forma, podemos calcular a dimenso do setor pblico como Dim.SP= M/P , sendo P um
dos produtos indicados em cima.

Alternativas para os agregados macroeconmicos (Cavaco Silva e Csar das Neves, 1992)

1)

Esta medida (M7) com este numerador (M3) vocacionada para

medir a importncia do Estado na despesa nacional; de esperar que o denominador
seja PNBpm.
a incluso das transferncias para o setor privado no numerador e no no PNBpm
justifica-se porque esta redistribuio influencia a atividade econmica

2)

No clculo desta medida (M8), para obter a despesa pblica em bens e servios, somam-
se os consumos intermdios, ao VALcf (vencimentos dos funcionrios pblicos e
excedente lquido de explorao), transforma-se o agregado a custo de fatores em
preos de mercado e de lquido em bruto (obtendo-se o valor bruto de produo a
preos de mercado)

3)

Trata-se de avaliar a importncia do SP enquanto comprador da produo nacional (M9

expressa essa relao), na medida em que M8 sobreavalia essa importncia; porm, no
fcil identificar a componente importada; uma alternativa corrigir o denominador
 somando as importaes mas, neste caso, a importncia relativa do SP vir
subavaliada.

4)

Este cmputo (M10) mede a importncia da organizao pblica na produo o

contributo produtivo. Expressa a contribuio primria do Estado para a distribuio
primria do rendimento as despesas pblicas que so compras diretas de fatores
produtivos, excluindo as compras de bens e servios s empresas.

5)

Medida da importncia do SPA no rendimento recebido pelos particulares e, portanto,

da influncia do SPA nas decises de consumo dos particulares

6. O setor Pblico em Portugal

6.1 Despesa Pblica

Ao nvel da despesa pblica verificamos a estabilidade da importncia relativa do SP at

ao incio dos anos 60, quando comea a aumentar e, esse aumento intensifica-se, sobretudo, a
partir de meados da dcada de 70.

Nas ltimas dcadas, o seu mximo foi em 2010, ano para o qual a despesa pblica foi
de 50% do PIB. As despesas com pessoal so a componente mais significativa da despesa pblica
portuguesa, estando dependentes do nmero de funcionrios pblicos e o vencimento mdio
destes, assim como do nmero de pensionistas e beneficirios de subsdios sociais, bem como
do rendimento social que estes obtm.

A dimenso do SP em Portugal, ao nvel da despesa pblica, excessiva face ao PIB per

capita, embora a Despesa Pblica Portuguesa seja intermdia no seio da UE

6.2 Receita pblica

Verificamos, ao nvel da Receita Pblica que os impostos diretos sobre o rendimento e

sobre o patrimnio no so excessivos face mdia da EU, no entanto os indireitos so
superiores mdia dos nossos congneres europeus.

No podemos afirmar excessividade ao nvel da carga fiscal no nosso pas, no entanto,

esta mesma desproporcionada, o que um fator de relevo.

Ao nvel das Contribuies para a Segurana Social, estas Contribuies no so

excessivas, mas a parte que recai sobre os empregadores , o que pode atuar em detrimento do
crescimento do emprego.

6.3 Saldo oramental

 Desde que Portugal uma democracia consolidada que nunca foi registado um
excedente oramental. Antes pelo contrrio, em 2009 e 2010, registaram-se dfices
oramentais significativos. Em 2013, o saldo primrio estrutural excluindo fatores especiais ter
sido de -0,6% do PIB, o que sinalizou uma melhoria. A capacidade Lquida de Financiamento tem
tambm registado uma melhoria significativa nos ltimos anos.

6.4 Dvida pblica

No final da dcada de 90, verificou-se uma evoluo favorvel (reduo) dos nveis de
endividamento soberano, no entanto, no inicio do Sc. XXI essa tendncia foi, de
imediato, invertida;
Em 2000, era de 51% do PIB;
Em 2013, ter sido de 129% do PIB; a partir, prev-se uma inverso da tendncia
ascendente, graas a um esforo de consolidao das contas pblicas e de reequilbrio
da Balana Comercial Portuguesa.

Captulo 3 - A insuficincia da soluo de mercado e a interveno

do Estado na afetao dos recursos econmicos

1. Afetao eficiente dos recursos econmicos

1.1 timo de Pareto e movimento de Pareto

O critrio da eficincia de Pareto utilizado para aferir se uma afetao de recursos

econmicos eficiente ou no.
Atinge-se o timo de Pareto quando no possvel colocar, atravs da reafetao
dos recursos, um agente econmico em melhor situao sem colocar outro agente
econmico em pior situao.

VANTAGENS:
o conceito mais unnime de bem-estar (mais prximo da regra da unanimidade)
porque garante que os movimentos efetuados so gratuitos, no envolvem
sacrifcios: aceitvel colocar algum em melhor situao quando ningum fica em
pior situao (movimento de Pareto);
No requer comparaes interpessoais de utilidade, pois cada agente econmico
o melhor juiz do seu bem-estar e os especialistas no tm qualquer papel nessa
avaliao;
O agente econmico a unidade bsica de anlise.

DESVANTAGENS:
A sociedade s pode ser analisada numa perspetiva no orgnica como a soma dos
indivduos;
O papel dos especialistas na avaliao das escolhas dos cidados mnimo;
O timo do agente econmico pode ser incompatvel com o timo social e nenhuma
poltica pblica boa porque o agente econmico quem escolhe;
Pressupe concorrncia e informao perfeitas.
 1.2 timo de 1 ordem

A economia do bem-estar surge da necessidade de avaliar o efeito sobre o bem-estar

social das aes dos decisores de poltica:
Comparando estados alternativos da economia;
Identificando situaes de falhas de mercado que requerem interveno pblica;
Recorrendo a fundamentos essencialmente microeconmicos.

1 Teorema fundamental da economia do bem-estar

Se todos os mercados funcionam em competio perfeita, a alocao de recursos
ser uma eficincia de Pareto. O mercado a melhor forma de organizar a atividade
econmica: se se estiver em concorrncia perfeita, se para cada bem houver um
mercado e todos os bens tiverem um mercado, ento o resultado de mercado Pareto-
eficiente (ausncia de falhas de mercado).

A eficincia subjacente a um contexto perfeitamente competitivo pode ser

demonstrada num referencial de equilbrio parcial (um bem/um mercado) ou de equilbrio geral
(todos os mercados).

a) Equilbrio parcial
Para provar que o equilbrio concorrencial um resultado de Pareto eficiente,
consideraremos um equilbrio parcial supondo que os restantes mercados esto em equilbrio.
Na soluo de equilbrio de concorrncia perfeita, os produtores maximizam o lucro
e produzem ao menor custo por unidade do bem - no possvel produzir mais do
bem, sem diminuir a produo de outros bens.
A partir da soluo do mercado perfeitamente competitivo, os consumidores s
poderiam ver a sua situao melhorada custa dos produtores o excedente dos
consumidores s aumentaria se o preo de mercado diminusse.
A soluo do mercado perfeitamente competitivo maximiza a eficincia alocativa
o custo social de produzir uma unidade adicional do bem iguala o benefcio
proporcionado pelo consumo dessa unidade.

Assumindo:
 O equilbrio de Mercado ser tal que: Admitindo que:
A: Equilbrio de monoplio

E: Equilbrio de concorrncia perfeita

[AEQEQM] rea que traduz o montante que os

consumidores esto dispostos (benefcio) a pagar pelas
unidades adicionais de um mercado perfeitamente
concorrencial face a um mercado monopolista (QE QM).

[BEQEQM] rea que traduz o custo marginal de produzir as

unidades adicionais de um mercado perfeitamente
concorrencial face a um mercado monopolista (QE QM).

[ABE] rea que representa a perda de bem-estar social por

se produzir uma quantidade inferior (QM) de equilbrio
perfeitamente concorrencial.

A passagem de A para E representa um movimento

potencial de Pareto.

b) Equilbrio geral

Admita-se uma economia com:

Dois agentes: a Ana e o Joo;

Dois bens: figos e mas (cuja quantidade oferecida fixa e.g. numa ilha deserta).

b1) Eficincia na alocao dos fatores produtivos entre bens

Admita-se que a dotao dos fatores produtivos L e K fixa. A anlise semelhante

desenvolvida para a na alocao dos bens entre indivduos. A curva de contrato na produo
rene as alocaes dos dois fatores produtivos que garantem a igualdade entre as taxas
marginais de substituio tcnica e o
rcio entre os preos dos fatores
produtivos.

Uma desigualdade entre estas

grandezas gerar oportunidades de
troca entre um fator produtivo e o
outro entre os dois processos
produtivos.
 b2) Eficincia na alocao dos bens entre indivduos

Cada ponto da Edgeworth Box no consumo:

Representa uma alocao/distribuio dos bens entre a Ana e o Joo;

Esgota os recursos disponveis na economia (as quantidades disponveis dos dois bens);
O consumo de ambos os bens pela Ana (e, portanto, a sua utilidade) aumenta medida
que o movimento se processa para sudoeste;
O consumo de ambos os bens
pelo Joo (e, portanto, a sua
utilidade) aumenta medida
que o movimento se processa
para nordeste.
No estado V:

A Ana consome: 0y de mas;

0w de figos;
O Joo consome: 0x de mas;
0u de figos.

Admita-se o estado inicial G,

ao qual corresponde uma
determinada alocao de recursos e,
portanto, um determinado nvel inicial
de utilidade.

Ser possvel realocar os

recursos de modo a que a
utilidade do Joo aumente
sem reduzir a utilidade da
Ana?

H vrias realocaes que traduzem um movimento desta natureza: H, P, , ou seja,

movimentos de Pareto.

Assim que se atinge a alocao P, no possvel aumentar a utilidade do Joo,

mantendo a utilidade da Ana inalterada - eficincia de Pareto.
 Podemos aumentar a utilidade de um dos agentes, ou seja:

Aumentando a utilidade do Joo sem OU Aumentando a utilidade da Ana sem

diminuir a utilidade da Ana; diminuir a utilidade da Joo;

Podemos, tambm, aumentar a utilidade de ambos em simultneo:

Este aumento de utilidade traduz-

se pelo movimento P->P1->P2,
onde se encontram as curvas de
utilidade Jp2 e Ap2, o que
corresponde ao timo de Pareto
(ou seja, a alocao Pareto-
eficiente que proporciona um
nvel de utilidade mais elevado);

So vrias as alocaes Pareto-eficientes: P, P1, P2, Entre as alocaes Pareto-

eficientes, umas atribuem mais utilidade Ana do que outras e as alocaes opostas atribuem
mais utilidade ao Joo.

O conjunto das alocaes da Edgeworth Box que so Pareto-eficientes traduz a curva de

contrato no consumo. Em todos os pontos pertencentes curva de contrato, verifica-se
a tangncia entre uma curva de indiferena da Ana e uma curva de indiferena do Joo
os declives e as respetivas taxas marginais de substituio igualam-se.
 Adicionalmente, verifica-se a igualdade entre as taxas marginais de substituio e rcio
entre os preos, uma vez que uma desigualdade geraria oportunidades de troca de um
bem pelo outro entre os dois agentes consumidores

Verificando-se:

b3) Eficincia na alocao dos fatores produtivos entre bens

Para cada dotao fixa dos dois fatores

produtivos, existe uma curva de contrato na produo, a
partir da qual possvel representar a fonteira das
possibilidades de produo que retm as combinaes
eficientes na produo dos dois bens, dadas as dotaes
dos fatores produtivos.

A cada combinao eficiente na produo dos

dois bens est subjacente uma curva de contrato no
consumo (que est associada a uma determinada quantidade dos dois bens). Porm, nem todas
as combinaes de cada curva de contrato no consumo, isto , nem todas as distribuies dos
dois bens entre os dois agentes, garantem esta eficincia superior. Apenas devem ser retidas
como eficientes as distribuies que garantem a igualdade entre as taxas marginais de
substituio e a taxa marginal de transformao (de modo a que o valor relativo de cada bem
no consumo iguale o valor relativo desse bem na produo). Ou seja, as distribuies para as
quais se verifica (utilizando o caso do Joo e da Ana):

A partir da curva de contrato no consumo delineada na Edgeworth Box, possvel

deduzir a relao entre os nveis de utilidade da Ana e do Joo Curva das possibilidades de
utilidade.
 Assim, possvel identificar as utilidades obtidas por cada um dos agentes em cada um
dessas combinaes Pareto superiores e, assim, definir a fonteira das possibilidades de
utilidade. Assim, possvel identificar as utilidades obtidas por cada um dos agentes em cada
uma dessas combinaes Pareto superiores e, assim, definir a fronteira das possibilidades de
utilidade.

Caso fossem representadas as vrias curvas de combinaes de utilidades para as vrias

curvas de contrato no consumo, a fonteira das possibilidades de utilidade corresponderia ao
envelope superior dessas curvas garantindo a eficincia simultnea no consumo e na
produo. Por isso, o equilbrio geral deve ser reportado FPU (representada no grfico a
seguir).

A eficincia de Pareto no significa necessariamente justia social. Esta anlise no tem

em considerao se a distribuio do rendimento aceitvel do ponto de vista da equidade, o
que ser desenvolvido no captulo seguinte - possvel definir a funo de bem-estar social que
traduzir a viso da sociedade sobre a repartio do bem-estar entre oselementos da sociedade
(a Ana e o Joo).

2 Teorema fundamental da economia do bem-estar

Toda a alocao eficiente de Pareto pode ser obtida como o resultado de um

processo de mercado em competio, efetuado a partir de um conjunto de recursos iniciais que
podero ser redistribudos atravs de impostos e subsdios entre os agentes.

possvel atingir situaes eficientes no mercado, qualquer que seja a distribuio

do rendimento. H que separar questes de eficincia de questes de equidade: o
Estado s tem que intervir na distribuio de rendimentos para promovera
equidade (e no a eficincia) porque o mercado a melhor forma de afetao dos
recursos econmicos.
Tal significa que o Estado pode intervir redistribuindo o rendimento mas se deixar o
mercado funcionar livremente, em condies perfeitamente competitivas, alcanar-
se- uma situao de eficincia. Mas ser esta uma situao de eficincia
correspondente a um nvel de bem-estar social inferior?
 1.3 Critrio de Hicks-Kaldor

O critrio de Pareto fornece uma ordenao parcial dos estados da economia (no
permite ordenar pontos eficientes, nem ordenar alteraes entre pontos no
eficientes que no constituam movimentos de Pareto).

O critrio de Hicks-Kaldor (ou critrio de compensao) procura construir uma

ordenao completa dos estados sociais. Parte da ideia de que dificilmente ocorrer um
movimento de Pareto porque no h movimentos gratuitos; um programa de despesa pblica
sacrificar sempre algum. Surge, ento, a necessidade de encontrar critrios complementares.
Para alm disso, defende que, para um projeto ser aceitvel, necessrio que os benefcios
sejam pelo menos suficientes para compensar os agentes econmicos prejudicados (anlise
custo-benefcio). Ou seja,

Com i= taxa de desconto

O projeto/medida dever ser realizado se os benefcios atualizados forem superiores ou

iguais aos custos atualizados. Se este resultado lquido for positivo significa que o conjunto de
benefcios dar potencialmente para indemnizar os sacrificados pelo projeto e, ainda, produzir
um resultado lquido positivo. Esta indemnizao potencial sugere a designao de critrio
potencial de Pareto.

Se se tratasse de uma indemnizao efetiva e no

potencial, no era necessrio o critrio de HK.

- Admita-se que a passagem de X para Y (por

exemplo, em resultado da substituio de um recurso por
outro) viola o critrio de Pareto, pois Y no pertence rea
dos movimentos de Pareto de X. Essa passagem cumprir o
critrio de HK se for possvel atingir uma afetao
pertencente rea dos movimentos de Pareto relativamente
a X (por exemplo, W). Entre as limitaes do critrio de HK
est o facto de, tal como o critrio de Pareto, no indicar uma
escolha entre duas afetaes eficientes.

1.4 Critrio de Scitovsky

Se tanto a passagem de X para Y como a passagem de Y para X cumprem o critrio de

HK, est-se perante o paradoxo de Scitovsky.

Para resolver este paradoxo, Scitovsky criou o seu prprio critrio: o critrio de HK s
deve verificar-se num sentido. A passagem de X para Y s deve ocorrer se a passagem de X para
Y cumprir o critrio de HK mas o movimento inverso no cumprir.

Exemplo: Se os benefcios dos interessados na construo de uma autoestrada

superarem os custos dos prejudicados e, simultaneamente, os benefcios dos
interessados na no construo da autoestrada superarem os custos dos
prejudicados, est-se perante o paradoxo de Scitovsky
 Ora, se o critrio de HK se verificar em ambos os sentidos, continua a no ser possvel
comparar X e Y em termos de eficincia.

Concluso geral: Nenhum dos trs critrios analisados (Pareto, Hicks-Kaldor e Scitovsky)
permite uma ordenao completa dos estados sociais.

(Ver aplicaes e exemplos)

1.5 timo de 2 ordem

Num mercado perfeitamente competitivo, a mo invisvel garante a eficincia

econmica. A procura de atingir objetivos individuais (a maximizao da utilidade, por parte dos
consumidores, e a maximizao do lucro, por parte dos produtores) garante a maximizao do
bem-estar social.

O timo de 2 ordem estabelece as condies a serem utilizadas num contexto em que

h violao de uma das condies de Pareto, inviabilizando a concorrncia perfeita:
externalidades, monoplio, risco moral, seleo adversa (isto , num contexto em que h falhas
de mercado).

Exemplo:

Monopolista Poluidor:

A poltica do timo de 1 ordem deve garantir que quem polui deve pagar um
imposto igual ao prejuzo que causa no timo (diferena entre o custo marginal social e
o custo marginal privado).

-Num monopolista poluidor, esta poltica tem dois efeitos contraditrios:

aumenta o bem-estar social porque diminui a poluio e diminui o bem-estar social
porque diminui a produo.

Logo, o efeito final sobre o bem-estar social de taxar um monoplio poluidor

indeterminado (a poltica pode passar por subsidiar a utilizao de tecnologias mais
eficientes ou por um contrato programa que obrigue reduo da poluio e no
diminuio da quantidade).

Preo de Ramsey

No caso de um monoplio natural, a regulao impondo um preo igual ao custo

marginal implica um prejuzo para o monopolista que, caso possa, tender a abandonar o
mercado. Logo, poder ser prefervel adotar uma poltica de second best (por exemplo, um
preo igual ao custo mdio) do que de first best (preo igual ao custo marginal).
 2 Insuficincias da soluo de mercado e o papel do Estado
2.1 Bens pblicos

O que est em causa no a propriedade dos bens econmicos mas as caractersticas:

No rivalidade: o consumo do bem pode ser partilhado por todos osindivduos na

mesma quantidade, isto , o consumo que um indivduo faz do bem no diminui a
quantidade disponvel para os outros indivduos
No excluso: quando tcnica e economicamente impossvel excluir algum do
consumo do bem, em particular pela atribuio do preo
No rejeitabilidade: alguns autores defendem que os consumidores no se podem
autoexcluir do consumo do bem

Bem privado

rival e exclusivo: rival porque um agente, ao consumir o bem, diminui a quantidade

disponvel para os outros e exclusivo porque h agentes excludos do consumo do bem
(por exemplo, atravs do preo: quem paga quem fica com o bem).

Bem misto de livre acesso

um bem de livre acesso porque no exclusivo (no se probe ningum de consumir)

mas rival. o caso dos recursos naturais que tendem a desaparecer devido sobre-
explorao.

Bem misto de tipo clube

Os membros do clube no rivalizam entre si para consumir o bem mas nem todos podem
entrar no clube (piscina, ginsio, museu, canais de TV codificados) no acessvel a
todos. Logo, h exclusividade mas no rivalidade. Se o clube estiver acima do seu limite
de capacidade, isto , estiver congestionado passa a haver rivalidade e o bem passa a
ser privado.

Bem pblico

Quanto h no excluso, no possvel excluir tcnica ou economicamente ningum do

consumo do bem. Tende a gerar-se um comportamento borlista (free-rider), isto , um
comportamento racional de incentivo no contribuio porque o indivduo percebe
que pode usufruir do consumo do bem sem partilhar do seu custo (por exemplo, taxa
voluntria de bombeiros).
Este comportamento tende a ser tanto menor, quanto menor for o grupo porque o
indivduo tem mais conscincia da importncia da sua contribuio e mais receio de ser
ostracizado.
Quando o bem puder ser oferecido em quantidades diferenciadas, o indivduo sabe que
se no contribuir no ter acesso quantidade desejada (mas o bem deixa de ser no
exclusivo).
 Se este comportamento se generalizar a todos os indivduos (ningum contribui), haver
suboferta do bem.
Quanto h no rivalidade, no possvel a definio individual dos direitos de
propriedade e, portanto, o consumo pode ser partilhado pois no diminui a quantidade
disponvel para outros. O custo marginal de um consumidor adicional nulo.

Logo, em equilbrio concorrencial, o preo deveria ser nulo e haveria suboferta

ningum estaria interessado em fornecer o bem.

A alternativa quebrar as regras da concorrncia, com a prtica de um preo acima do

custo marginal. Mas, tambm assim, haver ineficincia o consumidor perde excedente devido
ao subconsumo.

Logo, na presena de um bem no rival, h suboferta ou subconsumo. Ou seja, tem que

ser o Estado a fornecer estes bens. O mercado no capaz de fornecer o bem de forma eficiente,
isto , tende a fornec-lo em quantidade insuficiente (porque h no rivalidade ou no excluso)
falha de mercado!

A no rivalidade e a no excluso podem diminuir com a distncia se esta implicar

custos de deslocao.
A utilidade de um bem pblico varia de indivduo para indivduo.

De acordo com a teoria econmica, o preo do bem pblico deve ser o preo de Lindahl:
cada um paga de acordo com o benefcio que o consumo do bem lhe proporciona. A no
revelao das preferncias em relao a um bem no rival e no exclusivo tende a levar
proviso de uma quantidade ineficiente do bem.

Mas, como solucionar aplicaes no mbito de bens pblicos?

Pela no rivalidade, devemos somar verticalmente as curvas da procura de um bem

pblico (ou seja, somamos P1 e P2, para obtermos o somatrio dos Bmgs, pois P=Bmg). Para
um bem privado, a procura agregada obtm-se pela soma horizontal das curvas da procura
(Somamos as funes procura, D1 e D2 (Q expressa em funo de P), para obter Dagregada, que
depois igualada oferta).

Para um bem pblico, dada a no rivalidade, no a quantidade que repartida mas o

benefcio. Para cada quantidade, so somados os benefcios marginais e a quantidade tima do
bem pblico determina-se pela igualdade entre o somatrio dos benefcios marginais e o custo
marginal de produo do bem.

Mas ser que a quantidade tima do bem pblico coincide com a quantidade tima para
o eleitor mediano?
 Se houver partilha do custo marginal por igual entre os contribuintes necessrio que:

Isto , a distribuio dos benefcios tem que ser simtrica para que a mediana coincida
com a mdia. Verificamos ento, que a quantidade tima de um bem pbico s por acaso
coincide com a quantidade procurada pelo eleitor mediano (que o eleitor decisivo numa
democracia).

Se a partilha do custo marginal for de acordo com o benefcio marginal, h coincidncia

entre a quantidade socialmente tima e a quantidade desejada pelo eleitor mediano.

2.2 Teoria dos clubes

Os Clubes constituem um exemplo de interveno pblica quando possvel a excluso,

caracterizando-se como:

Organizao que oferece um bem coletivo aos scios a adeso voluntria e, tendo
aderido, cada membro partilha o bem na mesma quantidade.
O clube procura egoisticamente maximizar o bem-estar dos scios (maximizao do
benefcio mdio lquido) e no necessariamente o bem estar da sociedade.

Estudos realizados sobre a Teoria de Clubes:

Charles Tiebout (1956): qual a rea geogrfica tima que minimiza o custo de
proviso do bem quando h possibilidade de congestionamento e quando o custo
marginal aumenta com a rea?

James Buchanan (1965): possvel uma afetao Pareto eficiente de bens

coletivos com no rivalidade e possibilidade de excluso pela via da atividade privada,
desde que organizada em clubes, ultrapassando-se assim a falha de mercado.

Em relao a alteraes na estrutura do clube, vemos que:

O aumento do nmero de scios (dimenso do clube) tem um efeito positivo, pois

permite diminuir o custo que cabe a cada scio, mas tem um feito negativo, pois
tende a gerar congestionamento;
O aumento da quantidade do bem que fornecida tem um efeito positivo pois
aumenta a satisfao na fruio do bem mas tambm tem um efeito negativo pois
aumenta a partilha de custos;
 i) Como definimos o nmero timo de elementos do clube, dada a quantidade do
bem?

ii) Como se define a quantidade tima do bem, dada o nmero de elementos do

clube?

Para alm disso, existem dois tipos de equilbrio:

Concluso:
 Vemos que, para um dado nmero de scios, o aumento da quantidade conduz ao
aumento do benefcio mdio e do custo mdio e que, por outro lado, para uma dada quantidade,
mais membros provocam menos benefcio mdio e menos custo mdio. Para alm disto
constatamos que:

A quantidade tima do bem varia positivamente com a dimenso do clube

A dimenso tima do clube varia positivamente com a quantidade do bem

Juntando estas duas proposies de equilbrio, obtm-se, simultaneamente, a dimenso

tima do clube e a quantidade tima do bem; este equilbrio pode ser estvel ou instvel
(admita-se uma dimenso do clube que, partida, no tima e para a qual a quantidade tima
do bem tem, por sua vez, associada uma dimenso tima do clube mais afastada da soluo de
equilbrio do que a inicial).

2.3 Ao coletiva

O objetivo deste captulo analisar a forma como as organizaes sociais (sindicatos,

clubes desportivos, etc.) agem no mercado dos bens e servios, sabendo que:

A ao coletiva s se realiza quando o potencial benefcio para um agente supera os

custos da participao na ao (seja em tempo, dinheiro, etc.);
Um grupo um conjunto de pessoas (singulares ou coletivas) que partilham um
interesse comum que se consubstancia na ideia de um bem pblico (que pode ser
evitar um mal como cortes de rvores) para os membros do grupo.

Mancur Olson (1932-1988): porque que um subgrupo/organizao se organiza para

fornecer um bem que interessa a todos os elementos do grupo, pressupondo-se que o homem
egosta e racional?

Situaes de fornecimento do bem pblico

1) Quando o benefcio de uma pessoa singular ou coletiva supera o custo, essa

pessoa garante o fornecimento do bem (a empresa arranja os acessos s suas
instalaes);

2) Quando, no seio do grupo, h uma organizao que vai providenciar o bem

(ex:associao de moradores limpam a rua);

3) Quando, no seio do grupo, se constitui uma organizao para pressionar uma

autoridade pblica no sentido de fornecer o bem;

4) Quando a proviso do bem assegurada pelo setor pblico sem presso;

Nas situaes 1, 2 e 3, est-se perante ao coletiva.

Os grupos de atuao podem ser grandes ou pequenos:

1) Os grupos pequenos tendem a ser mais eficientes na obteno dos benefcios e

na captao de scios porque:
 H um melhor conhecimento da atuao de cada indivduo, isto , h mais
presso pelos pares, minimizando o comportamento free-rider;
Maior a contribuio de cada indivduo (cada um sente mais a importncia da
sua contribuio para o custo total), minimizando o comportamento free-
rider;
Menores so os custos de organizao, isto , menores so os custos de
organizar a ao coletiva.

2) Os grupos grandes tendem a ter associado o problema:

Do free-rider, isto , os membros podem obter o benefcio sem incorrer nos

custos. Veja-se o caso da DECO; para que estes grupos se mantenham em
atividade, tm de proporcionar aos membros mais do que os benefcios normais
da ao coletiva (benefcios exclusivos / incentivos seletivos, como apoio
jurdico) ou tornar a participao obrigatria (Ordem dos Mdicos)
Da heterogeneidade dos membros que pode conduzir a uma explorao
sistemtica de uma minoria por uma maioria, caso todos tenham o mesmo peso
(por exemplo, os

Tipos de grupo

Grupo privilegiado: aquele no seio do qual h pelo menos um beneficirio cujo

benefcio retirado do bem superior ao custo de o fornecer e, ento, fornecem
o bem ainda que numa quantidade subtima (por exemplo, frente das
organizaes patronais esto, em geral, as maiores empresas).
Grupo latente: o benefcio individual negligencivel

Estes grupos apenas se organizam em ao coletiva se o somatrio dos benefcios for

superior ao custo de fornecer do bem, mas no porque o interesse comum no se manifesta
(por exemplo, associao de defesa dos homens vtimas de violncia domstica) - grupo latente
puro.

mais provvel um grupo privilegiado ser pequeno e mais provvel um grupo latente
ser de grande dimenso!

Interesse social

Os efeitos redistributivos da ao coletiva dependem do tipo de preferncias:

Preferncias altrustas: a redistribuio beneficia terceiros fora do grupo (por

exemplo, a associao abrao til do ponto de vista social);
Preferncias egostas: a redistribuio feita no prprio grupo podendo ser custa
ou a favor da sociedade.
O mesmo dizer que o Estado deve ser dinamizador dos efeitos altrustas e dos egostas
a favor da sociedade, de forma a potenciar a ao coletiva.

Caractersticas da ao coletiva (privada) que a tornam positiva porque limita o

crescimento do setor pblico e mais eficiente e eficaz:

mais flexvel e dinmica porque a adeso voluntria

 Tende a ter menos custos de organizao para se organizar do que uma ao do setor
pblico porque tende a haver uma ligao mais afetiva causa
Est mais prxima das preferncias do cidado
Permite maior monitorizao da parte de quem contribui

Isto, pressupondo (validamente) o postulado da racionalidade e do carter voluntrio

das contribuies, a ao coletiva tende a ser benfica para os seus membros, em especial para
os que contribuem.

2.4 Externalidades

As externalidades tm trs caractersticas:

Representam influncia involuntria efeito colateral de atos que tm outras

finalidades.
Interdependncia entre as funes utilidade, entre as funes lucro e entre funes
lucro e utilidade: impacto que a ao involuntria tem sobre outros agentes
econmicos.
Para a economia pblica, interessam as externalidades em que o sistema de preos
no funciona adequadamente: so casos em que o preo no sinaliza corretamente
o custo/benefcio para os produtores/consumidores, pelo que h divergncia entre
o custo privado e o custo social ou entre o benefcio privado e o benefcio social.
Logo, a afetao de recursos no eficiente. O Estado deve intervir para tornar o
preo correto.

Externalidade pecuniria vs. Tecnolgica

Pecuniria: quando o efeito propagado pelo sistema de preos, pelo que o

mercado internaliza automaticamente porque a interdependncia indireta; no h
necessidade de interveno.

Tecnolgica: ao contrrio da externalidade pecuniria, a externalidade

tecnolgica tem as trs caractersticas das externalidades, explicitando uma
interdependncia direta no refletida no sistema de preos. Estas externalidades no se
resolvem pelo mercado (por exemplo, o consumo de tabaco internalizado atravs da
aplicao de um imposto).

Positiva vs. Negativa

Positiva: a externalidade que provoca vantagem, benefcio, aumento de

utilidade, aumento do lucro, diminuio do custo ou aumento da capacidade produtiva
do indivduo ou empresa por ela afetados.

Negativa: a externalidade que provoca desvantagem, prejuzo, mal-estar e,

portanto, cuja atividade deve ser diminuda.

No consumo vs. na produo

 No consumo: quando a externalidade tem origem na funo consumo do
agente causador, podendo o efeito refletir-se em funes produo ou consumo de
outros agentes.

Na produo: quando a externalidade tem origem na funo produo do

agente causador, podendo o efeito refletir-se em funes produo ou consumo de
outros agentes.

Pareto relevante vs. Pareto irrelevante

Pareto relevante: quando possvel resolver a externalidade aumentando o

bem-estar dos prejudicados sem diminuir o bem-estar do agente causador, ou seja,
quando a resoluo da externalidade traduz um movimento de Pareto; para alguns
autores, pode haver agentes prejudicados mas o ganho lquido compensar, ou seja,
pode ser um movimento potencial de Pareto.

Pareto irrelevante: quando a resoluo da externalidade no corresponde a

um movimento de Pareto.

Potencialmente relevante vs. irrelevante

Potencialmente relevante: induz na parte prejudicada/beneficiada o desejo

de minorar/aumentar os efeitos da externalidade (por exempo, negociando).

Potencialmente irrelevante: no induz na parte prejudicada/beneficiada o

desejo de minorar/aumentar os efeitos da externalidade.

Separvel vs. no separvel

Separvel: quando possvel a reduo da externalidade sem reduo da

atividade do agente causador atravs de um custo fixo; por exemplo, pela colocao de
barreiras protetoras do rudo sem reduzir o trfego.

No separvel: quando s possvel a reduo da externalidade com a

reduo da atividade do agente causador (consumo ou produo); no possvel reduzir
a externalidade sem afetar o benefcio ou o custo marginal do agente causador, o que
afeta o nvel de atividade (lei antitabaco).

Recproca vs. no recproca

Recproca: quando os agentes se impem mutuamente a externalidade (por

exemplo, numa rua saturada de automveis, a velocidade tem que diminuir).

No recproca (ou unidireccional): quando um agente econmico impe a

outro a externalidade e no vice-versa (uma fbrica que polui o rio).
 De efeitos futuros vs. de efeitos imediatos

De efeitos futuros: cujos efeitos s so visveis/avaliados no futuro; por

exemplo, os efeitos da radioatividade no so sentidos de imediato.

De efeitos imediatos: cujos efeitos so imediatamente observveis; por

exemplo, poluio no rio.

Reversvel vs. Irreversvel

Reversvel: externalidade cujo efeito pode diminuir com a reduo da

atividade do agente causador.

Irreversvel: uma vez gerada, a reduo da atividade do agente causador no

reduz o seu efeito (por exemplo, Chernobyl).

Com caractersticas de bem pblico vs. Com caractersticas de bem privado

Com caractersticas de bem pblico: tem as caractersticas da no rivalidade

e da no excluso, pelo que o problema do borlista torna a resoluo difcil.

Com caractersticas de bem privado: tem as caractersticas da rivalidade e da

excluso (lixo/resduos).

COMO INTERNALIZAR UMA EXTERNALIDADE?

Existem trs abordagens relevantes que vamos estudar:

Abordagem de Coase (1968): direitos de propriedade;

Abordagem de Pigou (1922): taxa de Pigou;
Uma outra abordagem: direitos de transacionveis de emisso.

1) Abordagem dos direitos de propriedade

O argumento do que, se os direitos de propriedade estiverem bem definidos, as partes

quiserem negociar, os custos de transao forem nulos e a informao perfeita e simtrica,
possvel atravs de um processo negocial chegar-se a uma soluo tima sem interveno do
Estado.

Sem correo da externalidade, o causador iria produzir a quantidade que maximizasse

o benefcio lquido (X = X0) mas no seria a soluo eficiente para a sociedade.

1 Hiptese: Se o direito de propriedade for do agente prejudicado pela

externalidade (por exemplo, moradores prejudicados pelo rudo de uma fbrica e que,
por lei, no tm que o suportar), a negociao parte de uma quantidade nula (X = 0) e
ter que ser o agente causador a negociar com o agente prejudicado (para comprar o
direito de produzir).
 Mas, ser que o agente causador tem interesse em encetar negociaes? partida, ter
enquanto o mximo que estiver disposto a pagar for superior ao mnimo que os prejudicados
esto dispostos a receber. Temos ento:

X = 0: ponto de
partida da
negociao

X = X0
quantidade que
maximiza o
benefcio lquido
do produtor
(sem correo
da
externalidade)

Se o agente causador pagar aos prejudicados a rea [ODAX*], compensa-os pela perda
de bem-estar e produz X*. Acima de X*, j no lhe interessa porque a compensao seria
superior ao benefcio lquido.

Assim, a negociao para quando o benefcio marginal lquido privado igualar o custo
marginal externo.

2 Hiptese: Se o direito de propriedade for do agente causador da

externalidade, a negociao parte da quantidade para a qual o benefcio marginal
lquido privado for nulo (maximizao do lucro da empresa) e ter que ser o agente
prejudicado a iniciar a negociao (para comprar o direito de no se produzir).

Mas, coloca-se a questo mais uma vez: ser que o agente prejudicado tem interesse
em encetar negociaes? Em princpio, ter enquanto o mximo que estiver disposto a pagar
for superior ao mnimo que o causador est disposto a receber.

A negociao parte de X0, pois ter que ser o agente prejudicado a compensar o
causador, pagando a rea [AX0X*] porque a compensao paga inferior ao custo que teria que
ser suportado. Assim, a negociao pra quando o benefcio marginal lquido privado igualar o
custo marginal externo.

Concluso: O processo negocial para na quantidade socialmente tima.

Esta abordagem tem a vantagem de exigir do Estado apenas a definio dos direitos de
propriedade. No entanto, esta soluo privada tem as seguintes desvantagens:

Dificilmente exequvel para externalidades com caractersticas de bem pblico;

Exige um nmero reduzido de intervenientes (por causa do entendimento;
necessrio e devido ao problema do free-rider);
Exige simetria no poder negocial;
 Exige informao simtrica e completa sobre custos e benefcios para no se
negociar em base falsa, conduzindo a uma soluo que socialmente no a tima,
e exige competncia tcnica (conhecimento de todos os efeitos da externalidade,
mesmo os futuros).

2) Abordagem da taxa de Pigou

O argumento o de que, impondo uma taxa (imposto por unidade produzida) ao agente
causador da externalidade no montante do prejuzo avaliado no ponto timo, o agente ser
incentivado a produzir a quantidade socialmente tima. Tal significa aproximar o custo privado
do custo social, somando-lhe o custo da externalidade. Assim, o benefcio marginal lquido passa
a ser nulo no ponto timo, induzindo o indivduo a produzir a quantidade socialmente tima.

VANTAGENS:

A soluo da taxa rpida e flexvel (quando no for necessria, elimina-se);

O agente causador da externalidade negativa o pagador;
Induz o produtor a produzir a quantidade eficiente;
Promove a eficincia dinmica, ao incentivar a correo da externalidade.

DESVANTAGENS:

O Estado pode ter que conciliar esta taxa com subsdios, em particular no caso de
monoplios;
As externalidades podem ter efeitos cumulativos;
Tem pressupostos que podem no se verificar (concorrncia perfeita,
irreversibilidade da externalidade, tratamento homogneo de todos os agentes
econmicos);
difcil calcular a taxa de Pigou: pressupe informao perfeita por parte do Estado,
em particular sobre as funes benefcio e custo marginal da empresa e sobre o
custo da externalidade, o que no muito realista. Quando assim no acontece, o
Estado tem que estim-las por tentativas: se o resultado for acima do desejado,
aumenta a taxa; caso contrrio, diminui a mesma.

3) Abordagem dos direitos de transacionveis de emisso

Tem-se aplicado sobretudo ao nvel internacional, entre pases que assinaram o

protocolo de Quioto e consiste na definio de quotas de emisso de CO2. Uma das disposies
mais controversas a que permite que aqueles que no esgotarem as quotas que lhes foram
atribudas podem vender a outros. A crtica ao Protocolo de Quioto e ao sistema de quotas que
implementou legtima, j que quem puder pagar, pode poluir.

Mas verificamos que, geralmente, no h instrumentos de poltica (ambientais) que

apresentem apenas vantagens, pelo que, regra geral, so combinados:

Instrumentos de regulao direta (definio de padres ambientais, licenciamento,

estudos de impacto ambiental, planeamento);
Instrumentos econmicos (taxas, subsdios);
Instrumentos de persuaso/informao/educao;
 Proviso de bens coletivos (tratamento de resduos, reciclagem, ETAR).

2.5 Monoplio natural

O monoplio natural resulta de condies de natureza tecnolgica h setores que no

podem obedecer s regras de concorrncia perfeita. So exemplos a distribuio de energia e
os transportes areos.

Condio necessria para a existncia de um monoplio natural: o custo mdio de

produo decrescente at volumes de produo elevados face dimenso da procura, de tal
forma que o custo mdio de uma nica empresa inferior ao custo mdio de serem duas
empresas a produzir o bem h subaditividade na funo custo mdio ao longo de toda a
extenso da curva da procura. Tal significa que no necessrio que o custo mdio seja
decrescente at cruzar a curva da procura para se ter um monoplio natural.

Condio suficiente para a existncia de um monoplio natural: o custo mdio

decrescente (economias de escala) at cruzar a curva da procura;

Condies para a extino ou minorao do monoplio natural:

Alterao das condies de procura: aumento da procura;

Alterao das condies tecnolgicas: se o custo unitrio baixar, diminuir o custo
de entrada de novas empresas no setor;
Segmentao do negcio / reestruturao das empresas: frequentemente, o
monoplio natural opera em diferentes nveis de produo (distribuio,
consultoria...) alguns destes nveis podem ser rentveis pois dizem respeito a reas
onde h concorrncia, podendo ser separados.

Mas porque consideramos o monoplio natural uma falha de mercado?

O mercado falha pela estrutura, pois s uma estrutura no concorrencial d viabilidade

econmica ao setor. A nica empresa presente no mercado consegue, na melhor das hipteses,
isto , igualando a receita marginal ao custo marginal, um prejuzo. Assim, o preo mais eficiente
(timo de 1 ordem), correspondente igualdade entre preo e custo marginal e ao bem-estar
social mximo, gera um prejuzo empresa que tender a abandonar o mercado. Para garantir
que o bem continua a ser produzido, h vrias solues possveis.

Mas quais so essas Solues possveis?

Subsidiar a empresa, cobrindo o prejuzo - tal pode induzir a um comportamento

ineficiente por parte da empresa devido ao risco moral, coloca a questo de os
subsdios terem que ser financiados por impostos e pressupe simetria de
informao.
Nacionalizar a empresa - os problemas associados ao subsdio mantm-se, com
exceo da assimetria de informao, uma vez que o Estado passar a ter toda a
informao sobre a empresa.
 Adotar uma poltica de timo de 2 ordem, por exemplo, atravs da regulao,
impondo um preo igual ao custo mdio, para garantir que o monopolista aufere
pelo menos o lucro normal e permanece no mercado.

Em qualquer um dos casos, a quantidade ser menor do que a quantidade eficiente,

gerando a perda de bem-estar social; h um problema de risco moral j que o lucro normal est
garantido e de eventual assimetria de informao.

Existem ainda outras solues regulatrias como o controlo dos capitais prprios, a
segmentao do negcio ou o estabelecimento de preos mximos.
Por ltimo, temos tambm a Poltica de tarifas binomiais: uma componente fixa
para compensar o prejuzo (prejuzo / nmero de consumidores) e uma componente
varivel com o consumo do bem (que reflita o custo marginal do bem); esta medida
foi muito defendida porque conduz a uma situao Pareto eficiente, a quantidade
de mercado a quantidade concorrencial e h cobertura do prejuzo pelos utentes,
evitando que seja o Estado a financiar o prejuzo.

A grande desvantagem da Poltica de tarifas binomiais que se a componente fixa for

demasiado elevada pode excluir pessoas do consumo do bem, embora, aps a incluso desta
componente, o processo seja marginal, no afastando ningum do consumo. Para atenuar este
problema, pode adotar-se um escalonamento da componente fixa para promover a eficincia e
a equidade (pode ser impossvel armazenar o bem transportes pblicos , pelo que o produtor
tem que estar preparado para satisfazer picos de procura, o que pode acentuar os custos fixos).

Observamos tambm que, em certas circunstncias, o poder de monoplio poder levar

a uma melhor afetao dos recursos no longo prazo (eficincia dinmica) o caso da concesso
de patentes, isto , de um monoplio temporrio que permita empresa recuperar a despesa
em I&D, fomentando a inovao.

2.6 Informao imperfeita e Incerteza

O modelo de concorrncia perfeita assume que os agentes econmicos dispem de

informao perfeita, genericamente sobre o preo e a qualidade do bem. Porm, numa
economia de mercado, natural que haja informao imperfeita: incompleta ou assimtrica.
Em particular, a informao imperfeita assimtrica (ocorre quando uma das partes envolvidas
numa transao tem mais informao do que a outra parte) tende a gerar dois problemas:

A seleo adversa - o fenmeno segundo o qual o lado menos informado acaba por
estabelecer a transao com os agentes econmicos com os quais estaria menos
interessado em estabelec-la (isto , faz uma seleo adversa do lado mais bem
informado).

Um Exemplo clssico o mercado de automveis usados (The market for lemons de

Akerlof, 1970), que nos diz:

Admita-se que h automveis usados bons e automveis usados maus (lemon)

disponveis para serem transacionados no mercado;
 Admita-se que os compradores no conseguem distinguir a qualidade dos
automveis (se conseguissem, haveria dois mercados), pelo que os vendedores sabem
mais do que os compradores (informao assimtrica);
Suponha-se que as disponibilidades mxima para pagar e mnima para receber so as
seguintes: se os consumidores fossem capazes de distinguir a qualidade, os automveis
bons seriam transacionados a preo entre 20 000 e 24 000 e os automveis maus a
um preo entre 10 000 e 12 000

Mas como os vendedores tendem a no assumir a qualidade, o preo que os

consumidores esto disponveis para pagar tende a ser intermdio: p 24 000 + (1-p) 12 000 (p
corresponde proporo de automveis bons disponveis no mercado; e.g. se p = 50%, o preo
mdio de 18 000 )

O preo mdio poderia (e em principio f-lo-) afastar compradores dos automveis de

boa qualidade (pmdio<pboaqualidade, pois pmdio=18000 e pboaqualidade=20000 no
mnimo). Os consumidores, tendo conscincia deste movimento, tendem a baixar o preo que
esto disponveis para pagar. Ento, o mercado de automveis usados tender a resumir-se aos
automveis de m qualidade, isto , com informao assimtrica os produtos de boa qualidade
tendem a expulsar do mercado os de boa qualidade (seleo adversa) e tende a existir aa
diminuio da qualidade do produto, o que traduz uma falha de mercado

O outro problema a ser gerado pela existncia de informao imperfeita assimtrica

ser:

O risco moral (moral hazard) - os agentes econmicos so induzidos a adotar

comportamentos ineficientes, pois sabem que as repercusses desses comportamentos
so amparadas por outros agentes econmicos.

Um bom exemplo o dos subsdios do Estado. Neste caso, as empresas podem no

adotar as tcnicas de produo mais eficientes porque sabem que eventuais prejuzos sero
cobertos por subsdios do Estado.

Concluso: O Estado deve intervir, atravs da regulao, a fim de evitar que fenmenos
de seleo adversa levem, por exemplo, diminuio da qualidade dos produtos oferecidos nos
seus mercados respetivos, ou, por outro lado, evitando situaes de risco moral e impondo
garantias.