CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: German Alberto Bula Escobar
Bogota D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicacién interna: 2364
Numero Unico: 11001-03-06-000-2017-00202-00
Referencia: Quérum y mayoria para la aprobacién del
proyecto de acto legislativo que crea circunscripciones
especiales de paz
EI Ministro del Interior consulta sobre el quérum y la mayoria necesarios para la
aprobacién del proyecto de acto legislative 017 de 2017 Camara, 05 de 2017
‘Senado “por medio de! cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales
de paz para la Cémara de Representantes en los periodos 2018-2022 y 2022-
2026".
|. ANTECEDENTES
Explica el Ministro que el Senado de la Republica esta conformado por 102
senadores pero que por “hechos que son de piiblico conocimiento” tres senadores
han sido afectados por la denominada “silla vacia’, por lo que en virtud de los
articulos 134 de la Constitucion Politica y 116 de la Ley 5 de 1992, para la fecha
de la votacién del mencionado proyecto de acto legislativo, el Senado estaba
integrado por 99 miembros.
Anota que en el articulo 1 del Acto Legislative 01 de 2016 se dispone que los
proyectos de acto legislative sean aprobados por mayoria absoluta y que tal
mayoria, segtin el articulo 117 del Reglamento de! Congreso, se cumple cuando
“Ya decision es adoptada por la mayoria de los votos de los integrantes”. Pagina 2 de 26
Finalmente, asevera que en este aspecto {a jurisprudencia constitucional ha
precisado que la mayoria absoluta no es igual a la mitad mas uno, sino a la
mayoria de integrantes de la respectiva corporaci6n.
Asi las cosas, formula las siguientes PREGUNTAS:
“1. gla aplicacion de la figura de la sancién prevista en el articulo 134 de la
Constitucién Politica, modificado por el articulo 4 del Acto Legislativo 02 de 2015, a
algunos congresistas, consistente en que sus curules no pueden ser reemplazadas,
la reduccién de los integrantes de las cémaras y sus comisiones que integran ef
Congreso de la Reptblica reduce el quérum decisorio para fa aprobacién de las
normas competencia de éste?
2. gEl inciso 3 del articulo 134 de la Constitucién Politica, modificado por el articulo
4 del Acto Legislativo 02 de 2015, debe interpretarse en el sentido de que reduce el
quorum decisorio en las respectivas cémaras y su comisiones?
3, gCémo debe ser interpretada la expresién “mayoria absoluta” prevista tanto en el
literal g) del articulo transitorio contenido en el articulo 1 del Acto Legislativo 01 de
2016 como en el numeral 2 del articulo 117 de la Ley 5 de 1992, Reglamento del
Congreso, si como la mitad aritmética mas uno 0 como la concurrencia de la
mayoria de votos de integrantes exactamente?”
Il, CONSIDERACIONES
Para dar respuesta a los interrogantes formulados por el Ministro, la Sala se
‘ocupara de los siguientes puntos: i) el principio democratico en el Congreso de la
Republica, ii) la aplicacién del principio democratico de! Congreso de la Republica
en la tramitacidn del acto legislativo de creacién de las 16 circunscripciones de paz
para la Camara de Representantes, iii) quorum y mayorias en el tramite de los
actos legislativos, (iv) el articulo 134 de la Constitucién Politica, v) la jurisprudencia
constitucional en materia de mayoria absoluta para la aprobacién de proyectos
normativos. El precedente judicial, y vi) la jurisprudencia constitucional en materia
de mayoria absoluta para la aprobaci6n de proyectos normativos.
A. El principio democratico en el Congreso de la Republica
De manera general y abreviada se puede sefialar que el principio democratico det
Congreso de la Replica tiene esencialmente las siguientes caracteristicas:
1) El Congreso representa fundamentalmente al pueblo y, en la practica, a los
partidos y movimientos politicos.
En efecto, el articulo 3 de la Constitucién establece que la soberania reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pubblico. Agrega que el
pueblo ejerce la soberania en forma directa 0 a través de sus representantes, Radicacién interna 2364 Pagina 3 de 26
conforme a la Constitucién, y el articulo 133 de esta sefiala que los miembros de
los cuerpos colegiados de eleccién directa, como el Congreso, representan al
pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien comin
2) El Congreso, en el proceso de formacién y aprobacién de los actos legislativos
y leyes, debe observar el libre examen y discusion de los proyectos en los
debates, de manera que los textos normativos sean aprobados luego de que la
corporacién haya tenido la oportunidad de escuchar las reflexiones y opiniones de
los integrantes de los distintos sectores que lo conforman.
Sobre este punto la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones.
En una de ellas, la Corte, mediante la Sentencia C-252 del 28 de marzo de 2012,
sostuvo lo siguiente:
“La exigencia de llevar @ cabo los debates exigidos por la Constitucién en desarrollo
de un procedimiento legislative, tiene como objeto la concrecién del principio
democratico en la elaboracién de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin
‘embargo, la exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar
en la discusién las fuerzas politicas que tienen asiento en ef Congreso de la
Republica; de ser asi, més que una garantia, seria una imposicion que limitaria sin
justificacion los derechos politicos de los miembros del Congreso. Lo que se
garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la
oportunidad de participar en la construccién de las decisiones que se toman en las
corporaciones legisiativas.
Gd)
(...) la deliberacién 0 discusién de los proyectos de ley y actos legislativos se
corresponde con principios fundamentales de la Constitucién de 1991 como el
principio democratico, el principio de representacién, de democracia participativa y
de proteccién de minorias, que son presupuestos de la actividad legislativa y la
conformacién del poder politico. El Congreso se convierte en el gran mercado de las
ideas en donde los representantes no solo cumplen el rol de llevar a cabo las
propuestas legislativas en su funcién de érgano legislative, sino también el de
realizar la funci6n de control politico al Gobierno en las propuestas de ley que este
lieve a cabo. La labor de! Congreso se convierte, al menos tedricamente, en ef
iitimo reducto legitimador del ejercicio de! poder democratico bajo el principio de
autonomia, en donde se podria llegar a cumplir con el ideal de que el ejercicio y
conformacién de la ley se explica a través del uso de la raz6n piiblica bajo unas
reglas presupuestas que permitan el libre juego democratico.
(...) Del mismo modo en la Sentencia C - 222 de 1997, que conocié de la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1996, se explicé que el debate exige la
deliberacién politica sobre la materia en discusién como paso previo a la votacién, fo
que se demuestra en la exigencia de dos tipos de quorum: el deliberatorio y el
decisorio. En igual sentido se explicé que, “el debate es la oportunidad de hacer
efectivo el principio democratico en el proceso de formacién de ley, en cuanto
posibilita la intervencién y la expresion de minorias’. Radicacién interna 2364 Pagina 4 de 26
3) El Congreso debe ejercer el control politico sobre el Gobierno y la
administracion, de acuerdo con el articulo 114 de la Carta
4) El principio democratico, en referencia al Congreso, significa también que sus
decisiones se toman por mayoria, de conformidad con lo dispuesto por los
articulos 145 y 146 de la Carta y las normas pertinentes de la Ley Organica 5 de
1992, sobre Reglamento del Congreso.
B. La aplicacion del principio democratico del Congreso de la Republica en
{a tramitacién del acto legislativo de creacién de las 16 circunscripciones de
paz para la Camara de Representantes
El 2 de mayo de 2017 el Gobierno Nacional presentd a la consideracién del
Congreso el proyecto de Acto Legislative Numero 05 de 2017 Senado, “Por medio
del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la
Camara de Representantes en los periodos 2018-2022 y 2022-2026"
Dicho proyecto lo presenté el Gobierno Nacional en cumplimiento del Acuerdo
Final de Paz conforme se menciona en la exposicién de motivos, que dice lo
siguiente:
“EI presente proyecto de acto legislativo se enmarca dentro del Acuerdo Final para
Ja Terminacion del Conflicto, en tanto pretende garantizar la representacion politica
de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y e! abandono para
To cual crea 16 Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz para los periodos
2018-2022 y 2022-2026.
En este sentido, el acuerdo suscrito en el teatro Colén de Bogota el pasado 24 de
noviembre de 2016, serial6:
(Wa construccién de la paz requiere que los territorios mas afectados por el
conflicto y el abandono, en una fase de transicion, tengan una mayor representacion
en el Congreso de la Republica para asegurar la inclusién politica de esos terntorios
y sus poblaciones, asi como la representacion de sus intereses”
Luego, la exposicién de motivos menciona el punto 2.3.6 del Acuerdo, que se
refiere concretamente a la creaci6n de las 16 Circunscripciones de Paz.
El proyecto de acto legislativo se presenté para ser tramitado de conformidad con
el Procedimiento Legislative Especial para la Paz, llamado comunmente “Transito
Répido" 0 “Fast Track’, el cual fue adoptado en el Acto Legislativo No. 01 del 7 de
julio de 2016, para el tramite gil y abreviado en el Congreso de la Republica de
los proyectos de acto legislativo y de ley necesarios para la implementacién del
Acuerdo Final de Paz. Radicacién interna 2364 Pagina de 26
El articulo 1° del acto legislativo acabado de citar dispuso en el literal f) que los
actos legislativos debian ser tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y
que el transito entre una y otra Camara debia ser de 8 dias.
Desde que se radic6, el proyecto se dio a conocer ampliamente y el Congreso
adelant6 su trabajo de andlisis y discusién, con participacion de todos los sectores
politicos representados en la corporacion, de manera que hizo evidente la
voluntad de que la iniciativa tuviera el mas amplio debate democratico, con la
finalidad de que este punto del Acuerdo Final de Paz fuera objeto de una
aprobacién concienzuda, reflexiva y ponderada por el Organo Legislativo,
actuando en su calidad de Constituyente derivado
‘Asi por ejemplo se aprecia en el Informe del 12 de junio de 2017 de Ponencia para
‘Segundo Debate en el Senado, relativo al Proyecto de Acto Legislative Numero 05
de 2017 — Senado, en el cual se sefiala lo siguiente:
“Debate en Comision Primera de Senado
EI pasado martes 6 de junio se realiz6 e! primer debate de! Proyecto de Acto
Legislativo 05 de 2017, durante cinco horas se discutid la importancia de la medida
democratica de llevar mayor participacién a los territorios en los que existe una
mayor debilidad estatal
Luego de la exposicién por parte del ponente coordinador de los principales puntos
de la ponencia, se escucharon las observaciones y los puntos a favor y en contra de
las bancadas con asiento en la Comisién Primera de Senado.
Las principales observaciones que se hicieron durante el debate estuvieron
encaminadas a establecer bajo el criterio de necesidad si es viable 0 no permitir que
los partidos politicos tradicionales puedan avalar candidatos en estas
circunscripciones, en este sentido se reiteré que estos espacios democritticos, son
para las organizaciones sociales, entre las que se encuentran las organizaciones de
victimas, las organizaciones campesinas y las organizaciones de mujeres.”
En sintesis, este Proyecto de acto legislativo fue objeto de un trabajo
parlamentario intenso en su tramitacién, que se debe valorar en la medida en que
indicé un esfuerzo y un deseo del Congreso dirigido a que el logro de la reforma
constitucional propuesta —con la cual se pretendia dar cumplimiento al ya
mencionado punto del Acuerdo Final de Paz-, se alcanzara con el debido respeto
por las criticas y opiniones contrarias al proyecto.
C. Quorum y mayorias en el tr: de los actos legislativos
1. Las reglas especiales en el Acto Legislativo 1 de 2016 Radicaci6n interna 2364 Pagina 6 de 26
Con el expreso ‘propésito de agilizar y garantizar la implementacion del Acuerdo
Final para la Terminacién del Conflicto y la Construccién de una Paz Estable y
Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantias de cumplimiento y fin del conflicto, de
manera excepcional y transitoria...”, el Congreso de la Republica, mediante el
‘Acto Legislativo 1 de 2016 , articulo 1°, adoptd el “procedimiento legislativo
especial para la paz’, aplicable para el tramite de los proyectos de actos
legislativos y de leyes necesarios para el propésito expresado.
En sintesis, el procedimiento especial se circunscribié a las siguientes reglas:
a) La iniciativa: exclusiva del gobierno nacional,
b) El tramite preferencial: consistente en la “absoluta prelacién’ en el orden del
dia, hasta decidir sobre el proyecto respectivo;
©) El titulo: precedido por la formula: “El Congreso de Colombia, en virtud de!
Procedimiento Legislative Especial para la Paz, DECRETA’,
d) Los debates de los proyectos de leyes: el primero, en sesién conjunta de las
Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin requerirse la solicitud
del gobiemo nacional; y el segundo debate en las plenarias de cada una de las
camaras;
e) Los debates de los proyectos de actos legislativos: cuatro debates en una sola
vuelta;
) Las mayorias para los proyectos de ley: las previstas en la Constitucién y en la
ley segunn la naturaleza de la ley que se tramita;
) La mayoria para los proyectos de acto legislativo: mayoria absoluta;
h) Control automatico y unico de constitucionalidad, posterior a la entrada en
vigencia de las leyes - excepto las estatutarias por remisién expresa al articulo
153 -, y de los actos legislativos (solo por vicios de procedimiento); reduccion de
los términos de revision a la tercera parte y prohibicién de prérroga.
2. La remisi6n al reglamento del Congreso.
‘A continuacién de las reglas que integraron el procedimiento especial, e! mismo
articulo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, dispuso en su inciso final:
“En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicaré el reglamento del
Congreso de la Repuiblica.”
En la Ley (organica) 5 de 1992 por la cual se expidié el reglamento del Congreso y
de las camaras que lo componen, se desarrolla el régimen de las sesiones que Radicacion interna 2364 Pagina 7 de 26
incluye las disposiciones atinentes a los debates, los quérum y las mayorias, con
remisién a las normas constitucionales.
Para los efectos de la consulta que ahora se resuelve, la Sala se centrara en las.
normas sobre los quorum deliberatorio y decisorio y las mayorlas, sefialando
previamente que de acuerdo con el articulo 94 de la Ley 5° “Jos debates se definen
como “el sometimiento a discusi6n de cualquier proposicién o proyecto sobre cuya
adopcién deba resolver la respectiva Corporacion”
2.1, Los quérum deliberatorio y decisorio:
a) En la Constitucién Politica, articulo 145:
“Aticulo 145, El Congreso pleno, las Cémaras y sus comisiones no podrén abrir
sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros, Las
decisiones sélo podran tomarse con la asistencia de la mayoria de los integrantes
de la respectiva corporacién, salvo que la Constitucién determine un quorum
diferente.”
b) En la Ley 5 de 1992, articulo 95:
“articulo 95. Asistencia requerida, La Presidencia declara abierto un debate y
permite su desarrollo cuando esté presente, al menos, la cuarta parte de los
miembros de la Corporaci6n. Las decisiones sélo pueden tomarse con las mayorias
dispuestas constitucionalmente."
Entonces, de acuerdo con la Constitucién y el reglamento del Congreso, el quorum
deliberatorio, 0 sea, el que permite abrir y desarrollar los debates, es ‘la cuarta
parte de los miembros de la Corporaci6n", como minimo, y es la Unica regla
En cuanto al quérum decisorio, tanto la Constitucién como el reglamento
establecen su conformacién con ‘la mayoria de los integrantes de la Corporacion’,
como regia general; y prevén regias especiales consagradas en otras
disposiciones también constitucionales y del reglamento, que corresponden a los
actos legislativos y a la naturaleza y objeto de las distintas clases de leyes.
En el articulo 116, la Ley 5 define el quorum asi
“Aticulo 116. Quérum. Concepto y clases. El quorum es el numero minimo de
miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder
deliberar 0 decidir. Se presentan dos clases de quorum, a saber:
1. Quérum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la
presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva
Corporacién 0 Comisién Permanente. Radicacién interna 2364 Pagina 8 de 26
2. Quérum decisorio, que puede ser:
= Ordinario. Las decisiones solo podran tomarse con la asistencia de la mayoria de
Jos integrantes de la respectiva Corporacién, salvo que la Constitucién determine un
quérum diferente,
= Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las
dos terceras partes de los miembros de la Corporacién legislativa.
= Especial. Las decisiones podrén tomarse con la asistencia de las tres cuartas
partes de los integrantes.
Paragrafo, Tratandose de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales
Permanentes, el quérum decisorio sera el que se requiera para cada una de las
Comisiones individualmente consideradas’.
Como puede observarse, la Ley 5 reitera la regla Unica del quorum deliberatorio y
establece tres clases de quorum decisorio de acuerdo con las distintas mayorias
que fija la Constitucion Politica para la toma de la decisién respectiva.
c) En el Procedimiento legislativo especial (A.L. 01 de 2016)
No contiene norma especial en materia de quérum. Por consiguiente, aplicaban
las reglas transcritas
2.2. Las mayorias
La consulta versa sobre el tramite de un proyecto de acto legislativo, por lo cual se
citard el articulado especifico.
a) La Constitucién Politica:
El articulo 375 de la Carta determina el procedimiento para la adopcién de un acto
legislativo:
“Aticulo 375. Podrén presentar proyectos de acto legislative el Gobierno, diez
miembros del Congreso, el veinte por ciento de fos concejales o de los diputados y
Jos ciudadanos en un numero equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente.
El tramite del proyecto tendré lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos.
Aprobado en el primero de ellos por la mayoria de los asistentes, el proyecto seré
publicado por el Gobierno. En el segundo periodo la aprobacién requerira el voto de
Ta mayoria de fos miembros de cada Camara,
En este segundo periodo s6lo podrén debatirse iniciativas presentadas en ef
primero.” Radi Pagina 9 de 26
De acuerdo con el inciso segundo del articulo 375 transcrito, el tramite de un acto
legislativo en el Congreso requiere 8 debates que deben ser dados en dos
periodos ordinarios y consecutivos, 4 debates en cada periodo, y entre los
periodos debe ser publicado el proyecto por el Gobierno nacional.
En los 4 debates iniciales, que integran la “primera vuelta’, el proyecto debe ser
aprobado “por la mayoria de los asistentes"; y en los 4 debates que conforman la
“segunda vuelta’, se requiere “el voto de la mayoria de los miembros de cada
Camara."
b) La Ley 5 de 1992
En el articulo 117 se definen las “mayorlas decisorias”, se transcribe de nuevo
para mayor claridad
“aticulo 117.Mayorias decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los
diferentes modos de votacién surten sus efectos en los términos constitucionales. La
mayoria requerida, establecido el quérum decisorio, es la siguiente.
4. Mayoria simple. Las decisiones se toman por la mayoria de los votos de los
asistentes.
2. Mayoria absoluta. La decisién es adoptada por la mayoria de los votos de los
integrantes.
3. Mayoria calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de
os asistentes 0 de los miembros.
4, Mayoria especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los
miembros o integrantes.
Reitera la Sala la precision y la exigencia que hace la norma transcrita, en el
sentido de que para determinar la mayoria es necesario tener “establecido” el
quorum decisorio.
c) El procedimiento legislativo especial (A.L. 01/16):
Redujo de 8 a 4 los debates requeridos para el tramite de los proyectos de acto
legislativo y exigio que en todos los 4 debates la decisién se tomara por mayoria
absoluta.
Es claro que al no haberse referido al quorum, la mayoria absoluta parte de tener
determinado o establecido el quorum decisorio.
El articulo 375 de la Constitucién tampoco hace mencién al quérum y, por
consiguiente, dicho quérum coresponde al Ordinario, esto es, el que se integra Pagina 10 de 26
con la asistencia de la mayoria de los integrantes de la respectiva Corporacién,
conforme a la definicién del articulo 16, numeral 2, de la Ley 5 de 1992
D. El articulo 134 de la Constitucién Politica
Para los efectos de esta consulta, la Sala se permite precisar de entrada que
cuando se aplique la sancién consagrada en el articulo 134 de la Carta Politica,
modificado por el Acto Legislative 02 de 2015 (situacin conocida como “la silla
vacia") se genera forzosamente la reduccién del numero de integrantes de la
respectiva Comision, 0 Corporacién (Senado 0 Camara) o Congreso en pleno,
segun el caso.
Por lo tanto, la determinacién del quérum y las mayorias_debe establecerse con
base en el niimero total de integrantes de la respectiva Corporaci6n fijado en la
Constitucién, cifra a la que deben restarse las curules que no pueden ser
remplazadas, tal como lo sefala el inciso 3° del Articulo 134 de la Constitucion
Politica. En otras palabras, para efectos de conformacién del quorum y mayorias
se toma en cuenta el nimero de miembros que efectivamente integran el cuerpo
colegiado como efecto de! cumplimiento de la norma constitucional que da lugar a
la ‘silla vacia”
Esta es la interpretacion resultante del andlisis finalistico, sistemdtico, razonable y
Util de la norma constitucional, como pasa a explicarse; y que recoge la situacion
real del érgano legislativo porque de lo contrario se desnaturalizaria la voluntad del
constituyente y del legislador en lo que respecta a quorum y mayorias.
El articulo 134 de la Constitucién Politica, modificado por los actos legislativos 01
de 2009 y 02 de 2016, establece lo siguiente:
“Articulo 134. Los miembros de las Corporaciones Publicas de eleccién popular no
tendrén suplentes. Solo podran ser reemplazados en los casos de faltas absolutas 0
temporales que determine la ley, por los candidatos no elegidos que seguin el orden
de inscripcién o votacién obtenida, le sigan en forma sucesiva y descendente en la
misma lista electoral.
En ningiin caso podran ser reemplazados quienes sean condenados por delitos
comunes relacionados con pertenencia, promocién o financiacién a grupos armados
ilegales 0 actividades de narcotréfico; dolosos contra la administracién publica;
contra los mecanismos de participacién democrética, ni por Delitos de Lesa
Humanidad. Tampoco quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en
Colombia a procesos penales por la comisién de tales delitos, ni las faltas
temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los
respectivos procesos.
Para efectos de conformacién de quorum se tendré como nimero de miembros la
tofalidad de los integrantes de la Corporacién con excepcién de aquellas curules Pagina 11 de 26
que no puedan ser reemplazadas. La misma regia se aplicara en los eventos de
impedimentos 0 recusaciones aceptadas. (...)”
Esta norma que contiene la figura conocida como la ‘silla vacia’ buscé
responsabilizar a los partidos politicos cuando sus integrantes fueran condenados
por ciertos delitos, tales como la pertenencia, promocién o financiacién a grupos
armados ilegales o actividades de narcotrafico; los dolosos contra la
administracién publica; los que atentan contra los mecanismos de participacién
democratica, y los de Lesa Humanidad. En esta direccion, en el informe de
ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislative 02 de 2015 se
sefiald
entonces, fa introduccién de esta norma en el ordenamiento juridico se
convierte en una medida que acenttia la depuracién de las Corporaciones Publicas,
lo que trae como consecuencia que aquellas tengan un reajuste institucional en su
interior que @ su turno también implicard un mejor ejercicio del Poder Publico y un
equilibrio en su ejecucién.
Adicional a lo anterior, la sancién a los partidos politicos por la ampliacion de ta silla
vacia a delitos contra la Administracién Publica hace que aquellos adopten filtros en
la escogencia de los candidatos. Asi, en ese control previo, se garantizaré que el
ejercicio del poder piiblico se realice por personas decorosas lo que permite que ef
poder no se desborde en favor de intereses personales sino que se ejecute en
beneficio del interés general, manteniendo de esta forma un equilibrio del Poder
Publico". "
Asimismo, la norma persigue disciplinar a los partidos politicos, segin se
desprende de los debates que se presentaron durante la discusién en el Congreso
del proyecto que dio lugar a la expedicién del Acto Legislativo 02 de 2015.
“Para complementar los esfuerzos de democratizacién e institucionalizacién de los
partidos, se propone avanzar también en la lucha contra la corrupci6n, para lo cual
Ta reforma también establece la implementacién de la Silla Vacia para los delitos
dolosos contra la administracién publica, como mecanismo no solo sancionatorio
para los partidos, que no hagan el andiisis y seguimiento de las calidades y
antecedentes del candidato necesarios para dar su aval y presentario dentro de su
lista, sino que constituye en si mismo un estimulo para la disciplina de partidos, en
la medida en que obliga a establecer dindmicas intemas para la seleccin de los
candidatos’.?
El mecanismo de la silla vaca constituye entonces una sancién tanto para los
partidos politicos, como para los titulares de las curules. Asi, en la ponencia para
primer debate en segunda vuelta se estableci6:
* Ponencia para primer debate en segunda vuelta al proyecto de Acto Legislativo 153 de 2014
Camara, 18 de 2014 Senado, Gaceta del Congreso del 13 de mayo de 2015
?’Informe de ponencia para primer debate al proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014. Pagina 12 de 26
"Desde la vigencia del Acto Legislativo nimero 01 de 2009, el Constituyente
derivado establecié que aquellos miembros de Corporaciones Publicas que
incurrieran en delitos de pertenencia, promoci6n o financiacién a grupos armados
ilegales 0 actividades de narcotrafico, contra los mecanismos de participacion
democrética y de lesa humanidad en ningun caso podrian ser reemplazados en su
cargo. Esta prohibicién fue denominada la silla vacia, constituida como una sancion
para los titulares de los escaneos y, en suma, para los partidos politicos, puesto que
las curules que habian obtenido a través de los sufragios electorales, a partir de la
vigencia de esa norma, quedan sin titular lo que a su tumo significa que la
representacién del partido politico se disminuye y, en consecuencia, su poder de
decisién politico también se afecta’.
Por su parte, la Seccién Quinta del Consejo de Estado concluyé en el 2013:
“inmediatamente, en el inciso siguiente se prohibid reemplazar a los miembros de
una corporacién publica de elecci6n popular, “cuando sobre ellos recaiga orden de
captura dentro de un proceso penal al cual se le vincule formalmente por delitos
relacionados con pertenencia, promoci6n o financiacién a/o por grupos armados
ilegales, de narcotréfico, delitos contra los mecanismos de participacién democrética
© de lesa humanidad’, esto es, se establecié una regia distinta a la anterior, pues
tales faltas no admiten suplir la vacante y ademés, se castiga tanto a quien ocupaba
[a curul como al partido, pues a éste tiltimo se le impone la sancién conocida con e!
nombre de la silla vacia.
(od)
Luego, en el mismo pérrafo se alude a las renuncias no justificadas con ocasién a la
vinculacién formal por delitos relacionados con la pertenencia, promocién 0
financiacion a/o por grupos armados ilegales, de narcotrafico 0 delitos contra los
mecanismos de participacién democrética 0 de lesa humanidad, ta cual trae como
consecuencia la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal y edil y la
imposibilidad de ser reemplazado. Con este aparte de la norma el constituyente
quiso evitar que los partidos eludieran su responsabilidad para ser objeto de la
sancién de la silla vacia, esto es, con o sin dimision en razén a las acciones graves
anteriormente sefialadas no hay lugar al reemplazo, por lo tanto, los efectos son
para el acusado y para la colectividad a la que pertenece".?
Ahora bien, en lo que respecta al alcance del efecto de la silla vacia, es decir la
prohibicién de reemplazar al servidor publico, encuentra la Sala que
evidentemente dicha medida impacta la integracién y el funcionamiento del
Congreso de la Republica y sus comisiones.
En efecto, el quérum no es otra cosa que el minimo de personas requeridas para
que un colectivo pueda actuar validamente*:
° Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrative. Seccién Quinta, Sentencia del § de
septiembre de 2013. Radicacion niimero: 54001-23-31-000-2012-00097-01
4E| debate es un requisito indispensable para adoptar una decision en un Estado Social y
Democratico de Derecho, para lo cual se establecid la necesidad de que exista un quorum
“Tratandose de la adopcion de decisiones que habran de afectar a toda la poblacién, en el caso de Radicacion interna 2364 Pagina 13 de 26
Sies deliberatorio, para que pueda deliberar validamente.
Sies decisorio, para que pueda adoptar decisiones validamente.®
En este sentido, la interpretacién juridica realizada al comienzo de este acdpite
esté en perfecta congruencia con la operacion aritmética que se explica a
continuacién.
El quorum se deriva de una operaci6n aritmética mediante la cual se multiplica un
numero entero (X) por un ntimero fraccionario, siendo X el numero de integrantes
y el fraccionario es funcién de la decision de la instancia competente para expedir
la norma 0 reglamento correspondiente, la cual tendra por necesarias mayores o
menores exigencias de acuerdo con la deliberacidn o decisién de que se trate.
Asi, el fraccionario se acercara a uno si se considera materia exigente, y se alejara
de uno si a la materia correspondiente se la considera asunto que demanda menor
Vigilia. Por ejemplo, el setenta, ochenta o noventa por ciento (X multiplicado
respectivamente por 0.7, 0.8, 0.9) como minimo para deliberar o decidir, indican
alta exigencia; el cincuenta, cuarenta o treinta por ciento (multiplicacién por 0.5.
0.4, 0.3), baja exigencia, En materia decisoria se suele usar un fraccionario mas 0
menos alto para significar la exigencia de una mayoria calificada mas 0 menos
alta
El numero entero, X, suele usarse también para definir una mayor 0 menor
exigencia en lo que toca con el minimo de asistencia a la reuni6n del colectivo,
seguin el tépico del cual se trate. En general el quorum deliberatorio se obtiene de
las leyes y con mayor razon en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos
que la estructura basica del orden juridico en su integridad, el debate exige deliberacién, previa a la
votacién e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implicito en la distincion
entre los quérum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el articulo 145 de la Carta". Por lo anterior
es esencial para la aprobacion de cualquier ley de la Republica el cumplimiento del quorum y de
las mayorias exigidas por la Constitucion Politica. (...) El quorum, es un elemento indispensable
para la validez de los actos de! Congreso. La carencia de quorum constituye una causal de
ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adopten durante la sesién correspondiente,
ssegiin lo dispuesto en el articulo 149 de la Constitucién’. Corte Constitucional. Sentencia del 24 de
febrero de 2016, C-087/16.
5 “EI quorum es el numero minimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones
legislativas para poder deliberar o decidir. Se presentan dos clases de quorum, a saber: 1. Quorum
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