Revista de Economia Polttica, Vol. 4, n? 4, outubro-dezembro/1984
A armadilha teérica da politica de estabilizagio
LUIZ C. BRESSER PEREIRA*
YOSHIAKI NAKANO*
Esta nota tem como primeiro objetivo apresentar uma critica suméria ao modelo
te6rico que serve de base para as politicas de estabilizagdo adotadas pelo Fundo Mone-
tério Internacional, tendo como ponto de referéncia o processo de ajustamento a que est4
sendo submetido o Brasil desde o final de 1982. Com esse objetivo, utiliza os trabalhos
publicados no livro FMI X Brasil. A armadilha da recesséo, no qual esta critica esté
presente em uma série de artigos. Em segundo lugar, pretende chamar a atengZo para um
aspecto que nffo recebeu a devida énfase na andlise dos autores do livro: o papel dos
juros sobre dividas antigas, que toma insubsistente a idéia presente em todo o pensa-
mento do Fundo de que um déficit em conta corrente é sinal de que o pais est4 gastando
mais do que produz. Finalmente, pretende chamar a atengdo para a distingo entre 0
‘enfoque monetério do balango de pagamentos e o enfoque keynesiano, e mostra que a
posig#io do Fundo nfo est4 presa apenas ao primeiro enfoque, mas é uma mistura das
duas abordagens.
O Férum Gazeta Mercantil solicitou, em meados de 1983, a um grupo de economis-
tas de primeiro nivel a preparagdo de artigos sobre a crise em que encontra mergulhada a
economia brasileira. Esses trabalhos serviram de base para a redagéo do “Documento
dos 11 Empresdrios” do Férum Gazeta Mercantil, publicado em setembro de 1983,
contendo uma proposta de politica econémica alternativa. Em novembro, esses trabalhos,
* Da Escola de Administracdo de Empresas de Sao Paulo da Fundagdo Getiilio Vargas.
146 reunidos em livro, foram publicados pelo proprio Férum, sob o titulo FMI X Brasil.
A armadilha da recessio.
Faremos agora uma répida resenha deste livro, fundamental para a compreensao
da natureza da crise em que vivemnos ¢ das alternativas de politica econdmica que se
abrem para o pais. Mais precisamente, vamos examinar apenas um dos aspectos deste
livro: a critica tedrica a politica de ajustamento do Fundo, e a0 mesmo tempo reco-
mendar vivamente a leitura de todo o livro,
De fato, seus autores so uma amostra do que hd de melhor no Brasil no campo do
pensamento econémico, Por outro lado, esses economistas, que em seus trabalhos estri-
tamente académicos se sentem obrigados ao uso de formulas complexas e raciocinios
86 acessiveis aos iniciados, foram levados, nesses artigos — j4 que escreviam para empre-
sdrios — a usar um estilo simples e direto’.
1
A critica a0 modelo do FMI de estabilizag4o econdmica comega na introdugfo do
livro, assinada por dois economistas da UNICAMP, Jodo Manoel Cardoso de Mello ¢
Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo. Segundo eles, o desequilibrio financeito mundial deveré
continuar a aprofundar-se, dada a incapacidade do sistema financeiro de desvalorizar os
débitos acumulados. Esse desequilibrio é estrutural. Est4 relacionado com problemas
de solvéncia dos diversos paises devedores e no de liquidez. Nesse sentido afirmam que
“s6 haverd uma solugfo definitiva para a questo da divida brasileira com uma reestrutu-
rao do sistema monetério-financeiro mundial e com o surgimento de instituigdes
reguladoras capazes de absorver os prejuizos inevitaveis acarretados pela insolvéncia
generalizada”. E acrescentam: “Nesse panorama € criminosa a idéia de que o Brasil
poderd pagar a divida pela ampliag%o continuada dos saldos da balanga comercial, obtida
& custa de recessio permanente. Destruiremos a economia nacional e o pais continuaré
insolvente”. (p. 14.)
A critica as teorias ortodoxas de estabilizacdo esto, no entanto, concentradas nos
trabalhos de trés economistas da PUC do Rio de Janeiro: André Lara Rezende, Edmar
Bacha e Pedro Malan.
‘André Lara Rezende, em um artigo pontual, pergunta-se em um certo momento:
“a concepedio tedrica dos programas de estabilizacdo concebidos pelo FMI é adequada?”.
E em seguida dé uma resposta negativa 4 pergunta com a seguinte argumentagdo: “Exami-
naremos primeiro a esséncia dos programas de estabilizacdo concebidos pelo FMI. Tais
1 Adroaldo Moura da Silva, André Lara Resende, Carlos Lessa, Cliudio Salm, Dércio Garcia Munhoz,
Edmar Bacha, Jofo Manoel Cardoso de Mello, José Marcio Camargo, Luciano Coutinho, Luiz Aranha
Corréa do Lago, Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Paulo Nogueira Batista Jr., Paulo Rabelio de Castro,
Paulo Renato Souza, Pedro Mallan, Roberto Macedo, Rogério L. Furquim Werneck, FMI X Brasil.
A armaditha da recessdo, S40 Paulo, Férum Gazeta Mercantil, 1983.
147 programas pressupSem que os desequilfbrios em conta corrente so sempre devidos a0
excesso de dispéndio sobre a renda do pafs. Um pais com déficit em conta corrente é
um pais que esté vivendo além de suas possibilidades. Tal nogo, que tem grande apelo
para o senso comum, devido ao paralelo com a situagdo de uma familia que se endivida
para manter em nivel o consumo superior & sua renda, pode, contudo, ser equivocada.
O déficit em conta corrente pode ser conseqiiéncia tanto da demanda interna e superior
a renda de pleno emprego quanto da queda acentuada no valor das exportagdes. Neste
segundo caso, o déficit pode ser acompanhado de recess4o interna com desemprego e
capacidade ociosa. Apesar de estar vivendo ‘abaixo de suas possibilidades’, o pais tem um
déficit de balango de pagamentos.
A identidade macroeconémica contébil, que iguala 0 déficit em conta corrente a0
déficit de poupanga doméstica, é a base de concepefio do ajustamento preconizado
pelo FMI. Para reduzir o déficit em conta corrente, cumpre reduzir a demanda agregada
que, dado o nivel de renda interna, implicaré redugdo do déficit em transagdes correntes.
Quando cai a demanda dos residentes, entretanto, o nivel de renda interna s6 se mantém
constante se as exportag6es aumentam proporcionalmente. Mas, quando cai a demanda
dos residentes, nfo hé infelizmente aumento automdtico das exportagdes, de forma que
© nivel de produco do pafs se mantém inalterado. Tal fato é particularmente verdadeiro
quando o déficit em transages correntes no é acusado por um excesso de demanda dos
residentes sobre a capacidade produtiva do pais, de maneira que ndo sobra o que exportar,
‘mas, sim, em conseqiéncia de uma queda exdgena das exportag@es, apesar do desemprego
e da capacidade ociosa. B esta a situagflo hoje da grande maioria dos paises endividados,
num contexto de recesso mundial que reduz o valor das exportacoes.
Os programas de estabilizago do FMI sempre diagnosticam 0 excesso de demanda
como causa dos desequilfbrios no balango de pagamentos. Sem a recuperagdo das expor-
tag6es, 0 Snus da melhoria do balango de pagamentos recai totalmente sobre a redugo
das importag6es, decorrente da queda de nivel de atividade intema provocada pela
politica de conteng#o de demanda. Tais programas, aplicados simultaneamente em
varios paises endividados, acarretam efeitos ainda mais negativos sobre as exportagOes,
uma vez que as importacdes de uns so as exportagdes dos outros. A concepeo teérica
do programa de estabilizagfo do FMI 6, portanto, inadequada para promover o ajusta-
mento simultneo de varios paises com sérios desequilibrios extenos”. (p. 31-32.)
A critica tebrica nfo pode ser mais clara e precisa. O mesmo deve ser dito do
notéve] trabalho de Edmar Bacha, “Prélogo para a terceira carta”*, que comega criti-
cando a assimetria e o radicalismo da politica do Fundo. Para ele, “‘as regras do jogo da
atual ordem econdmica internacional so assimétricas, no sentido de que, dos paises
deficitérios, se requer uma politica de ajuste, enquanto os paises superavitérios podem
adotar uma atitude de indiferenga em relagfo a seus saldos em conta corrente. A atual
ordem econdmica intemacional nfo s6 requer que o ajuste se faa exclusivamente do
2 Publicado originalmente na Revista de Economia Poittica, volume 3, nimero 4, outubro/dezem-
bro/1983.
148, lado dos paises deficitérios como também imp6e a esses paises que o ajuste se faga
rapido demais”. (p. 125.)
Em seguida, Bacha passa a analisar 0 aspecto mais técnico, afirmando: “o staff do
FMI toma como ponto de partida de sua andlise a idéia de que se um pafs tem um pro-
blema de balango de pagamentos € porque est ‘gastando além de seus meios’, ou seja,
tem uma demanda interna que excede os recursos disponiveis localmente. E fécil imaginar
mais de uma situagdo em que tal ndo seja o caso. Por exemplo, o agravamento da recessio
mundial no ano passado restringiu de forma clara as exportag6es brasileiras. Passamos
entdo a conviver com mais desemprego e mais desequilibrio externo. J4 na década de
cingienta, os produtos exportados freqiientemente se tornavam ‘gravosos’, devido ao
fato de a desvalorizago cambial ndo acompanhar a elevacdo dos custos intemos. De
novo, a redugZo das exportagdes forgava a ociosidade dos recursos domésticos, ainda
que fosse por um problema de politica interna de pregos e nfo por falta de demanda
externa, como no caso anterior”. (p. 125-126.)
Uma segunda critica é dirigida ao “enfoque monetério do balango de pagamentos”.
Esse enfoque “leva o FMI a conclusdo de que o crédito doméstico liquido das autoridades
monetérias é o instrumento mais eficaz para controlar a demanda intema, de uma forma
consistente com a manutengdo do equilibrio do balango de pagamentos”. (p. 126.)
E acrescenta Bacha: “O FMI ndo deve ser criticado somente porque presuma que
um problema do balango de pagamentos esteja sempre associado a um excesso de
demanda interna, Hé dois problemas adicionais. Primeiro, sua perspectiva tedrica é
exclusivamente monetarista e desconsidera o potencial recessivo de uma contragio
puramente fiscal. Por outro lado, o FMI tende consistentemente a subestimar as previsOes
para a taxa de inflagio durante o periodo de ajuste, aparentemente como forma de
colocar 0 pais sob press#o para que adote as medidas ‘impopulares’ que o FMI entende
serem necessdrias para conseguir uma efetiva reducdo da inflagao”. (p. 126.)
Bacha prossegue sua critica das politicas do FMI voltando a idéia central de que um
déficit em conta corrente nio é necessariamente sinal de que o pais esteja gastando mais
do que produz. Nesse sentido afirma que o FMI “omite a possibilidade de que um pais
possa ter um déficit do balango de pagamentos sem que exista um excesso de demanda
interna sobre os recursos dispontveis”. (p. 117.)
Em seguida, Bacha identifica com muita preciso as trés possibilidades de causas do
desajuste de um pais e suas respectivas solugdes: “Idealmente, em vez de ficar manipu-
lando identidades contdbeis, 0 que o staff do FMI deveria tratar de verificar em primeiro
lugar € se hd ou nfo desemprego e capacidade ociosa nas indistrias potencialmente
exportadoras e substituidoras de importagdo. Em segundo lugar, procurar determinar se
essa ociosidade se deve a um problema de demanda efetiva ou de falta de competitivi-
dade. E s6 entiio recomendar uma politica de ajuste. Caso o problema seja de desemprego
com falta de competitividade, a énfase deveria recair sobre a taxa de cimbio ou instru-
mentos conexos de controle das importagSes e promogGo das exportagbes. Caso as
inddstrias estejam trabalhando a plena carga, a énfase do programa teria de fato que ser
na reducdo da demanda agregada interna. Caso o problema seja derivado de uma recessio
149 econémica mundial, entdo se deveria tratar de minimizar o ajuste maximizar o finan-
ciamento, até que a economia mundial se recomponha”. (p. 118.)
2
Em sintese, as criticas a politica de estabilizago do FMI concentram-se em algumas
idéias basicas, todas interligadas e constituindo uma verdadeira armadilha tebrica em que
devedores e credores esto presos. O desequilibrio do balango de pagamentos brasileiro
deveu-se principalmente a queda da capacidade de exportar do Brasil, devido a recessiio
mundial e a redugdo do prego das exportagdes brasileiras e ndo ao excesso de gastos em
relagfo 4 capacidade produtiva do pais. Nao faz sentido, portanto, a politica recessiva do
Fundo, visando reduzir a demanda agregada e as importagdes. Ou, em outras palavras,
nfo faz sentido que, assimetricamente, 0 peso do ajustamento caia exclusivamente sobre
© pais devedor. Seria mais razodvel que os paises credores concedessem mais empréstimos
a0 Brasil e 20 mesmo tempo estimulassem suas proprias economias de forma a aumentar
suas exportag6es.
Isto € ainda mais verdade porque, da mesma forma que o desequilfbrio externo no
se deve ao fato, pressuposto pelo Fundo, de que o Brasil esteja gastando mais do que
produzindo, também nfo é verdade que a manutengdo e recente aceleracdo da inflagdo
seja devida a um excesso de demanda, ao déficit piblico e ao aumento da quantidade de
moeda. Em conseqiiéncia, o enfoque monetério do balango de pagamentos adotado pelo
Fundo nfo faz qualquer sentido teérico. Além disso, nJo havendo (ao contririo do que
pensam os economistas monetaristas, cuja influéncia sobre as politicas do Fundo teria
sido fundamental nos dltimos anos) uma relagdo estdvel entre a demanda de moeda e a
renda, a simples manipulago do volume de crédito no tem efeito decisivo sobre 0
balango de pagamentos e muito menos sobre a inflagdo.
Na verdade, o que o Fundo pretende, como legitimo representante dos bancos, ¢
reduzir a curto prazo os riscos dos bancos em relago aos paises endividados, como 0
Brasil. Nao importa, portanto, que as causas do desequilibrio extemo e da inflagdo
nfo estejam no excesso de demanda e na oferta abundante de moeda. Mesmo assim, €
interessante para os credores provocar maior recessdo, j4 que as importagdes diminuirdo,
© saldo comercial aumentard a curto prazo, e a taxa de crescimento da divida diminuird.
3
Valeria, entretanto, acrescentar duas idéias as criticas dos economistas da PUC do
Rio de Janeiro. A nosso ver, eles deram excessiva énfase a0 enfoque monetério do balango
de pagamentos como determinante da politica do Fundo. Por outro lado, néo salientaram
— a0 ctiticar corretamente a idéia de que os paises endividados esto gastando acima dos
seus meios — 0 papel dos juros que oneram a conta corrente desses paises.
No plano teérico, ainda que o enfoque monetério do balango de pagamentos tenha
150 atraido e influenciado fortemente os economistas do Fundo, a teoria tradicional de
ajustamento, de origem keynesiana, continua a ser a base do seu pensamento. ‘Na verdade,
os economistas do Fundo — ao contrério dos economistas monetaristas puros, ¢ mais
realistas ou menos doutrindrios em sua crenga no funcionamento perfeito do mercado, do
que esses economistas académicos — ndo acreditam que seja possivel reduzir a inflagdo
e ajustar o balango de pagamentos sem forte recess, através do controle do crédito
interno e da simples manipulago das espectativas dos empresirios e consumidores, via
estabelecimento de prefixago das desvalorizagdes cambiais a niveis inferiores ao nivel
da taxa de inflaco corrente.
‘A idéia de que 0 desequilfbrio se deve a um excesso de gastos sobre a capacidade
de produgdo do pafs e a uma correspondente identidade contébil entre investimento, 1,
gastos do governo, G, e exportagbes, X, de um lado, e poupanga, S, impostos, T, ¢ impor-
tages, M, de outro (I + G + X = S + T + M), so conceitos da teoria keynesiana do
balango de pagamentos assim como do keynesianismo bastardo presente nos livros-textos.
Segundo essa teoria, a recessfo é necessdria, j4 que o desequilibrio da balanga comercial
do pais seria devida principalmente ao excesso de gastos do governo sobre os impostos, €,
portanto, ao déficit piblico. Ou, em outras palavras, ao processo de absoreio de recursos
externos pelo pais devedor, devido ao excesso de demanda intema, Dada a equagfo
anterior, temos que (X —M) = (S — I) + (G—T). Nestes termos, a conten¢fo do
gasto pblico e portanto uma politica fiscal contracionista.
Ora, 0 economista monetarista puro deixa em segundo plano a politica fiscal.
Para ele o fundamental é controlar a oferta de moeda equilibrando-a com a demanda.
‘Além disso, ele adota a “teoria da paridade do poder de compra”, segundo a qual a taxa
de inflagdo tende a ajustar-se A taxa de desvalorizacao da moeda e nfo vice-versa. Nesses
termos, se 0 govemo fizer uma programagio da desvalorizagao cambial abaixo das taxas
de inflagdo vigentes, as expectativas dos agentes econdmicos alterar-se-o ¢ a taxa de
inflagdo caird.
enfoque monetério do balango de pagamentos, na forma aceita na pratica pelo
FMI, nffo se confunde, portanto, com o monetarismo académico. Os proprios funciond-
trios do Fundo chamam suas proprias teorias de abordagem monetéria do balango de
pagamentos, e o Fundo publicou em 1977 0 livro The monetary approach to the balance
of payments. Mas esté claro que esse enfoque nfo se confunde com a ortodoxia mone-
tarista, embora seja por ela fortemente influenciada. Na verdade, o enfoque monetério
do balango de pagamentos adotado pelo FMI é um adendo ao invés de uma alternativa
4 teoria keynesiana da absoreo, na medida em que pretende resolver o problema do
desequilfbrio externo, de um lado através da eliminagao do déficit publico, ¢ de outro
lado através do controle da quantidade de crédito e do estabelecimento de orientagdes
para as expectativas dos agentes econdmicos. Pela leitura da introdugo do livro citado,
onde se historia a evolugdo das idéias do Fundo, fica muito claro que o “enfoque mone-
tério” foi adotado inclusive por motivos pragméticos como a falta de outros dados
estatisticos nos paises subdesenvolvidos além dos agregados monetérios, e prazo da
“facilidade”” de aplicagao do controle da oferta de moeda.
151 A critica ao FMI, portanto, ndo pode ser concentrada no enfoque monetério do
balango de pagamentos, entendido este como um enfoque estritamente monetarista,
mas também na teoria bdsica do excesso de demanda ou absorgfo de recursos externos,
cuja origem é keynesiana e depois foi adotada por todas as teorias dominantes nos paises
centrais.
Por outro lado, desde que, a partir de 1983, 0 Brasil alcangou um verdadeiro
superdvit comercial (ou seja, um superdvit comercial superior ao déficit nos servigos reais
de fretes, seguros ¢ turismo), tornou-se importante chamar a atengdo para um outro caso
no qual h4 o desequilfbrio em conta corrente sem que haja excesso de demanda no
pais devedor, como pretende o Fundo, ou redugo de demanda nos paises credores, como
lembram a titulo de exemplo os economistas da PUC do Rio de Janeiro. Esse equilfbrio
de cardter estrutural, traduzido em deterioracdo dos termos de intercémbio, continua a ser
fundamental no pais; mas & necessdrio acrescentar uma segunda causa de desequilibrio:
0 efeito-estoque da divida, ou seja, os juros.
Em 1983, ndo apenas ndo havia excesso de demanda no Brasil (0 PIB caiu 3,1%)
como também ndo havia desequilibrio externo corrente, ou seja, compra de bens e
servigos reais do exterior maiores do que as exportagdes do pais. O superdvit da balanga
de transag6es reais nesse ano no Brasil foi de 3,4 bilhGes de délares: 6,5 bilhdes de
d6lares de superdvit comercial menos 3,1 bilhdes de délares de déficit na balanga de
servigos reais (seguros, fretes e turismo). E no entanto havia déficit em conta corrente
€ portanto “desequilfbrio externo”, porque o pais, dado o volume de sua divida e a
elevada taxa de juros em vigor no mercado internacional, devia pagar cerca de 11 bilhoes
de délares de juros.
A necessidade de pagamento de juros sobre dividas passadas, que nada tém a ver
com as relag6es econémicas correntes, leva, no entanto, a um déficit no balango de
transag6es correntes. Esse déficit, que nada tem de “corrente”, e que no esté relacio-
nado com o fato de que o pais esteja presentemente gastando mais do que produz, nem
mesmo que tenha déficit comercial e absorgao de recursos extemos, é, no entanto,
motivo para justificar as medidas recessivas de desabsoreio defendidas pelo Fundo.
Os juros sffo geralmente esquecidos nos modelos dos livros-texto dos economistas
internacionais ¢ nos artigos e andlises dos economistas do Fundo, sejam eles keynesianos,
keynesianos bastardos (ou adeptos da sintese neocléssica) ou monetaristas. Ou melhor,
sto lembrados apenas secundariamente, como um fenémeno perturbador ou compli-
cador de seus modelos, e em seguida esquecidos.
Esse esquecimento era compreensivel quando o volume da divida dos paises deve-
dores era pequeno ¢ a taxa de juros internacional era baixa sendo negativa. Hoje, entre-
tanto, esquecer os juros nos modelos de ajustamento dos paises devedores é inaceitavel.
152 Ora, se levarmos em conta os juros, a identidade contébil entre produgo total ¢ gastos
perde qualquer sentido,
Mesmo sem considerarmos os juros, desde que haja insuficiéncia de demanda e
portanto desemprego, a existéncia de déficit piblico ndo implica necessariamente um
déficit na balanga comercial. Neste caso no haverd igualdade entre a poupanga potencial
€ 0 investimento (S >I). Nestes termos, 0 fato de que haja déficit piblico (G>T) nao
implicard que haja déficit comercial (X M), e no entanto poderemos
ter, como aconteceré no Brasil em 1984, déficit em conta corrente (X
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