Legitimidade e Credibilidade - Dutra Fonseca

Legitimidade e Credibilidade:
Impasses da Poltica Econmica do

Governo Goulart
Pedro Cezar Dutra Fonseca Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas

da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
RESUMO
A maior parte da literatura sobre o governo de Joo Goulart atribui as baixas taxas de cresci-
mento e a elevao da inflao do perodo a razes estruturais, enquanto a poltica
econmica normalmente vista como errtica e hesitante. Contrariando estas teses, procu-
ra-se aqui resgatar a importncia da poltica econmica dentro da conjuntura, mostrando
que a mesma possui uma racionalidade, a qual inclusive se manifesta na constante troca de
ministros da rea econmica. Para tanto, recorre-se ao modelo de credibilidade de Barro e
ao conceito de legitimidade de Max Weber para reconstituir os impasses do governo e seus
reflexos na conduo da poltica econmica.
PALAVRAS-CHAVE
Brasil, economia brasileira, Goulart, credibilidade, poltica econmica
ABSTRACT
Most of the literature on the Goulart Administration relates the low growth rates and rise of
inflation in the period to structural reasons, while the economic policy is usually viewed as
erratic and hesitant. In opposition to these theses, we attempt to restore the importance of
the economic policy inside the conjuncture, showing its rationality which is manifested in the
constant changing of ministers in the economic area. In order to do so, we use Barros credi-
bility model and Max Webers legitimacy concept to re-establish the predicaments of the
Administration and their reflections on the guidance of the economic policy.
KEY WORDS
Brazil, Goulart, Brazilian economy, credibility, economic policy
JEL Classification
N16
EST. ECON., SO PAULO, V. 34, N. 3, P. 587-622, JULHO-SETEMBRO 2004

588 Poltica Econmica do Governo Goulart
INTRODUO
O perodo de governo de Joo Goulart (07/09/1961 a 01/04/1964) foi dos

mais conturbados da histria republicana; nele, condicionantes econmicos
e polticos interagiram para configurar uma crise profunda cujo desfecho foi
um golpe militar. A taxa de crescimento do PIB, de 8,6% em 1961, caiu
para 0,6% em 1963; nesse ano, o produto industrial apresentou taxa negati-
va de crescimento, 0,2%, algo que no ocorrera desde o incio da 2 Guer-
ra Mundial. Por outro lado, a inflao, medida pelo IGP-DI/FGV, seguiu
trajetria francamente ascendente, saltando de 30,5% em 1960 para 47,8%
em 1961, e para 51,7%, 79,9% e 92,1% nos anos seguintes (v. Grfico 1).
Desde o final da dcada de 1950 o Pas passara a enfrentar forte desequil-
brio no balano de pagamentos, e este tendeu a se aprofundar ao longo des-
ses anos, forando muitas vezes que se tornasse a questo central da
conduo da poltica econmica. A instabilidade reflete-se de forma mais
imediata ao verificar-se que, neste perodo de 32 meses, ocuparam a pasta
da Fazenda cinco ministros: Walter Moreira Salles, Miguel Calmon, San
Thiago Dantas, Carvalho Pinto e Ney Galvo.
GRFICO 1 - TAXAS DE CRESCIMENTO: PIB X INFLAO, BRASIL

(1960 - 1964)
12 100
90
10
80
70
8
60
IGP-DI
PIB
6 50
40
4
30
20
2
PIB IGP-DI 10
0 0
1959 1960 1961 1962 1963 1964
Ano
Fonte: FGV/IPEADATA
Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Pedro Cezar Dutra Fonseca 589
A anlise da literatura sobre o perodo mostra que parte significativa dos au-
tores atribui a crise econmica a razes estruturais, sendo mais escassas as
anlises da poltica econmica e sua importncia sobre o desempenho dos
principais indicadores, os quais evidenciam a reverso de uma trajetria de
crescimento sustentado com inflao relativamente sob controle verificada
desde a recuperao econmica que seguiu a Grande Depresso da dcada
de 1930. Dentre os primeiros, os mais conhecidos so os economistas de
tradio cepalina, como Furtado (1968) e Tavares (1972, p. 41-58), para
quem se tratava de crise resultante do esgotamento do prprio processo de
substituio de importaes. Este, depois de vencer as primeiras etapas cen-
tradas nos bens de consumo popular e de tecnologia mais simples, via-se es-
trangulado principalmente pela estreiteza da demanda interna, decorrente,
dentre outros fatores, da concentrao de renda e da elevao dos coeficien-
tes capital/produto e capital/trabalho que acompanhava os novos investi-
mentos necessrios para o aprofundamento do processo de industrializao.
Essas anlises, com forte vis subconsumista, foram posteriormente revistas
pelos prprios autores, sem contudo abandonar a proposta terico-metodo-
lgica de buscar as razes estruturais e de longo prazo para a crise, como em
Tavares e Serra (1972) e Tavares (1986). Registra-se que Serra (1982, p.
32), em trabalho posterior, apesar de centrar-se nas causas estruturais, admi-
tiu que a profundidade da retrao da atividade econmica em 1963 dificilmen-
te poderia ser explicada somente pelas tendncias estruturais ao declnio cclico.
(grifo do autor).
Sem a pretenso de subestimar a importncia das explicaes estruturais
propostas pelos autores antes mencionados, ou mesmo por outros temti-
ca que envolve uma controvrsia prpria , este artigo prope-se a contri-
buir para a afirmao da hiptese de que a poltica econmica
implementada pelo governo teve papel relevante na determinao das taxas
de inflao e de crescimento do perodo. Enfocando-se, por sua vez, as an-
lises sobre a poltica econmica, nota-se que as mesmas geralmente ressal-
tam seu carter oscilatrio, hesitante e desprovido de racionalidade. A troca
freqente de ministros da Fazenda estaria associada a esta falta de diretrizes
e inconsistncia de atuao. Nesta linha, Lessa (1982, p. 118) entende que
as medidas implementadas pelo governo no seguiam com preciso quais-
quer diretrizes, apontando para mltiplas direes. Baer (1996, p. 87), por sua

vez, assinala a inexistncia de qualquer linha de poltica econmica consisten-

te. Simonsen (1969, p. 67-8) vai na mesma direo ao salientar que a orto-
doxia sempre tendeu a associar a poltica econmica do governo Goulart
irracionalidade. Macedo (1975, p. 64) menciona a inconsistncia na utili-
zao dos instrumentos de poltica econmica. Wells (1977), em clara tentativa
de desqualificar qualquer explicao estrutural crise, atribuiu o baixo de-
sempenho do PIB aps 1963 a erros dos policy-makers durante o Plano Trie-
nal, como o exagerado aperto do crdito, o qual afetou sobremaneira setores
como o de bens de consumo durveis. Mas os indicadores mais visveis da
crise desacelerao das taxas de crescimento do produto, elevao da infla-
o e desequilbrio no balano de pagamentos , como se sabe, remontam
ao incio da dcada. Monteiro (1998, p. 44), ao analisar o trabalho de Wells,
questionou, com pertinncia, sua interpretao sobre a irracionalidade da
poltica econmica do perodo, a qual no indaga que motivos teriam levado
seus formuladores a cometerem erros sistemticos que fizeram com que as medi-
das de poltica econmica destinadas a resolver a crise acabassem por agrav-la.
Os estudos, via de regra, pouco aprofundam no que tange s razes para ex-
plicar esse comportamento da poltica econmica e melhor embasar os adje-
tivos que a qualificam. Por isso, talvez, muitas vezes a dubiedade e a
inconsistncia da poltica econmica so associadas prpria figura presi-
dencial. Leff (1977, p. 146, 152) exemplifica tipicamente esta postura ao
apontar como causa da crise econmica a fraqueza na formulao das po-
lticas; o presidente era to inbil que de fato perdia controle parcial de seu
aparato poltico; ademais, sempre mostrara pouco interesse pela poltica econ-
mica e pela resoluo de polticas sofridas; isto teria levado a um sentimento
generalizado de perda de controle e uma necessidade de mudanas polticas. J
Skidmore (1976, p. 262, 311 e 305) qualifica-o como lder de terceira cate-
goria, com reputao de ser um homem fraco, que brilhava como um mestre
da intriga poltica de curto alcance. Era, ainda, incapaz de compreender as di-
ficuldades de uma poltica antiinflacionria.
luz do exposto, constitui um desafio desvendar as razes desse relativo

consenso na literatura, to raro em economia; ademais, causa espcie simpli-
ficadamente explicar os rumos da poltica econmica como decorrentes da
personalidade da figura presidencial e, sobretudo, mesmo que essas anlises

sejam insatisfatrias, cabe indagar por que essa teria sido a percepo de n-
mero to expressivo de autores. Nessa direo, menciona-se o trabalho de
Monteiro (1998), que veio dar novo rumo s interpretaes. Separando o
governo Goulart em dois subperodos, o do parlamentarismo e o do presi-
dencialismo, mostra que em cada um deles tentou-se inicialmente uma pol-
tica de estabilizao de carter ortodoxo, no s no plano retrico como na
efetiva implementao de medidas voltadas ao combate inflao e ao equi-
lbrio das contas pblicas. Em nenhum dos subperodos, entretanto, o go-
verno foi capaz de mant-la e acabou abandonando-a em prol de uma
poltica de prioridade ao crescimento acelerado e de combate ao desemprego.
Por que o governo teria agido dessa forma? O caminho para buscar uma hi-
ptese consistente para explicar tal comportamento parte da premissa de
que no se trata propriamente de irracionalidade ou de um comportamento
errtico, descompromissado com objetivos e decorrente de um eventual tra-
o de personalidade da figura presidencial, por mais que esta, muitas vezes,
influencie decises. Se difcil encontrar uma racionalidade estritamente
econmica para o comportamento do governo, o mesmo no ocorre quan-
do se traz baila variveis de natureza poltica. Isto no escapara da percep-
o de Simonsen (1963), para quem a crise inflacionria do perodo de
Goulart devia-se fundamentalmente a questes de ordem poltica, ponto de
vista implicitamente admitido por Macedo (1975). Mas os economistas no
s tm tradicionalmente negligenciado as determinaes polticas em suas
anlises, como costumam lembrar, com pertinncia, as dificuldades que ge-
ralmente envolvem sua comprovao, como bem assinala Abreu (1989, p.
209) ao referir-se hiptese formulada por Simonsen.
1. UMA PROPOSTA DE INTERPRETAO
O modelo desenvolvido por Barro (1986a, 1986b), utilizado por Monteiro,

vem ao encontro da tentativa de preencher essa lacuna apontada por Abreu.
Em sua formulao, assume-se que a conduta dos executores da poltica eco-
nmica no exgena; seus rumos, materializados ex-post nos indicadores,
resultam, qual num jogo, da interao estratgica entre seus formuladores
(o governo) e o setor privado. Para tanto, admite-se que para qualquer

governo a funo preferncia tenha argumento positivo no nvel de produto

e de emprego e, supondo a existncia de uma curva de Philips de curto pra-
zo, que a inflao no antecipada pode efetivamente levar o nvel de empre-
go acima da taxa natural. O governo, portanto, comporta-se explorando o
trade-off entre inflao e desemprego. A inflao surpresa jogar a seu favor,
j que poder elevar os nveis de produo e emprego por meio de emisses
monetrias no antecipadas.
Em seqncia, admite-se que o governo pode ter como efetiva prioridade o
combate inflao (tipo 1, ou forte) ou, incapaz de assumir este com-
promisso, busca apenas minimizar o valor presente esperado dos custos (ti-
po 2, ou fraco). O governo, evidentemente, sabe qual seu tipo; o
pblico, s o descobrir ao longo do tempo. Inicialmente tenta convencer
que forte e efetivamente procura dar demonstraes disso, por exemplo,
por meio de polticas monetrias e fiscais austeras. Mas no consegue man-
t-las; sua fraqueza comea ento gradualmente a revelar-se, seguindo-se
uma fase de randomizao em que polticas oscilatrias, aparentemente
errticas ou sem sentido, so adotadas (para usar os adjetivos dos auto-
res antes mencionados). E, finalmente, chega-se a uma fase de abandono da
opo antiinflacionria, firmando a opo pelo crescimento do produto e do
emprego, mesmo sem se ter alcanado a estabilidade.
Essas trs fases foram identificadas com preciso por Monteiro tanto no pe-
rodo parlamentarista como no perodo presidencialista de Goulart e, em
trabalho mais recente, foi associada ao que se denominou padro populista
de poltica econmica. (FONSECA & MONTEIRO, 2002). Este questiona
Dornbusch (1991, p. 9), para quem o populismo, em matria de poltica
econmica, consiste em firmar a opo pelo crescimento e pelo emprego
mesmo custa de inflao ascendente, desprezando a importncia de restri-
es oramentrias, fiscais e cambiais. Ao contrrio, concluem os autores
que no governo Goulart a ortodoxia esteve presente tanto no discurso como
na efetiva implementao das polticas, especialmente na fase inicial de cada
uma dos subperodos, o que impede que se entenda o fenmeno populista sim-
plesmente como a opo pelo crescimento, desprezando por completo a estabilidade.
(p. 18). O populismo, ento, associa-se a governos do tipo fraco, que embo-
ra reconheam a necessidade de combater a inflao e a importncia do

equilbrio das contas pblicas, inclusive para criar um quadro favorvel ao

crescimento econmico e redistribuio de renda, discurso sempre presen-
te em seus lderes, so incapazes de resistir s presses decorrentes dos cus-
tos sociais e polticos resultantes da poltica de estabilizao.
Tendo como ponto de partida essas ltimas interpretaes, e com o propsi-
to de reafirm-las, pretende-se, a seguir, contribuir para o debate sobre a po-
ltica econmica do perodo recorrendo a outras duas opes de carter
metodolgico. A primeira, mais operacional, envolve a periodizao centra-
da no perodo de cada ministro da Fazenda, e no no corte parlamentaris-
mo/presidencialismo. Esta opo traz consigo o propsito de mostrar que as
trocas ministeriais, antes de representarem falta de linha de conduta ou de
diretrizes, podem ser explicadas ao se resgatar a j mencionada interao en-
tre poltica e poltica econmica, expressa na seqncia das fases estabiliza-
o/randomizao/crescimento. A hiptese de trabalho que cada alterao
ministerial faz sentido ao ter-se presente a estratgia do governo diante de
novas condies que vo sendo criadas pelo jogo poltico, resultantes das
correlaes de foras que se formam e se alteram em cada conjuntura.
A segunda resgata as reflexes de Max Weber sobre dominao, autoridade e
legitimidade. Enquanto o modelo de Barro ajuda a elucidar o mecanismo
do jogo entre os agentes econmicos e dar ordem ao caos que as medidas de
poltica econmica primeira vista aparentam, as categorias legitimidade e
autoridade racional/legal contribuem para inserir este comportamento do
governo em um contexto mais amplo que melhor explicita sua racionalida-
de. Afinal, caberia indagar: por que o governo faz ou se v compelido a fa-
zer este jogo e no outro? Por que se v forado a alterar seu propsito de
estabilizao, inicialmente to enfatizado? E, quando o faz, tudo sugere que
a contragosto, pois de forma gradual, aparentemente hesitante, como mos-
tra a fase de randomizao? A racionalidade do real, parafraseando Hegel,
s se completa quando se tem presente que a poltica econmica, alm de
uma lgica instrumental, possui determinaes que a transcendem.
Recordando: para Weber, a existncia do Estado supe um quadro adminis-
trativo que reivindica com xito o monoplio legtimo da coao fsica; para
tanto, os detentores do poder precisam ter sua autoridade reconhecida

como legtima por parte dos dominados, que a obedecem. (WEBER, 2000,
p. 34). Nem sempre a dominao est garantida de modo absoluto e, para
identific-la, o decisivo que a prpria pretenso de legitimidade, por sua na-
tureza , seja vlida em grau relevante, consolide sua existncia e determine, en-
tre outros fatores, a natureza dos meios de dominao escolhidos. (p. 140, grifos
do autor). H trs tipos puros de dominao legtima: racional/legal, tradi-
cional e carismtica, que correspondem a trs tipos de autoridade. No caso,
interessaria a dominao racional/legal, probabilisticamente mais prxima
do governo Goulart, j que reivindicada por ele como Chefe do Executivo
por ter sido eleito segundo as normas constitucionais, configurando uma
clara pretenso de legitimidade. Esta fundamenta-se justamente na crena
da legitimidade com respaldo nas ordens legais e no direito de mando dos
que exercem a dominao, por meio de ordem impessoal, baseada em esta-
tutos racionalmente criados. Ressalta-se que o tipo mais puro de dominao
legal aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrtico,
e que, entre outras caractersticas, deve estar submetido a um sistema rigoro-
so e homogneo de disciplina e controle do servio. (p. 146). Weber cita como
exemplo o moderno exrcito burocrtico, liderado por funcionrios mili-
tares de tipo especial, chamados oficiais, o que permite uma associao
imediata com a crise do governo Goulart.
Esse corte metodolgico justifica-se ao se ter presente que, seguido renn-
cia de Jnio Quadros, houve um veto militar posse de Goulart, ento vice-
presidente. Este s pde assumir aps forte mobilizao popular, o Movi-
mento da Legalidade, liderado pelo ento governador do Rio Grande do
Sul, Leonel Brizola, que acabou dividindo as Foras Armadas e, por media-
o de polticos civis, resultou em uma soluo de compromisso: Goulart s
assumiria a Presidncia se aceitasse sua prpria limitao de poder, com a
adoo do sistema parlamentarista por meio de um Ato Adicional Consti-
tuio, o qual se submeteria aprovao popular em um plebiscito em
1965. A vitria da legalidade, portanto, foi apenas parcial e, mais impor-
tante, no significou galgar o consenso necessrio para Goulart firmar-se
como autoridade legtima, ou com o reconhecimento de legitimidade sufici-
ente para o pleno exerccio do cargo.

Em decorrncia, a marca de todo o perodo de Goulart, o elemento defini-

dor que d sentido s aes governamentais e, em particular, poltica eco-
nmica, a necessidade de conquista dessa legitimidade, ou, em outras
palavras, a busca do reconhecimento de sua autoridade. Como todo mode-
lo, o de Barro recorre a uma simplificao para expressar o complexo do
jogo poltico, mas capta apropriadamente a tentativa constante de o governo
buscar credibilidade para a poltica econmica. Se isto, em certo sentido,
vlido para qualquer governo, no caso de Goulart torna-se questo central,
porquanto sua permanncia no poder foi durante todo o seu governo fran-
camente contestada por setores relevantes da arena poltica. Sua legalidade
formal, assegurada na Constituio, mostrou-se insuficiente para lhe garan-
tir as prerrogativas do cargo. Nem mesmo a antecipao do plebiscito e a
derrota esmagadora do parlamentarismo foram capazes de assegur-las; ao
tentar exerc-las, foi deposto.
A poltica econmica e as alteraes ministeriais refletem esse problema
maior do governo, os dilemas com que se defrontava, suas hesitaes e sua
fraqueza. Estas no propriamente provinham de um trao de personalida-
de, mas da crua realidade de, antes de governar, ter de permanentemente lu-
tar por sua prpria sobrevivncia.
2. O PERODO MOREIRA SALLES: 09/09/1961 A 14/09/1962
Joo Goulart tomou posse em 7 de setembro de 1961 tendo como Primeiro

Ministro Tancredo Neves, poltico mineiro que fora um dos artfices da ado-
o do parlamentarismo como soluo pacfica para o veto militar posse
do vice-presidente eleito. O gabinete abrangia um vasto leque de foras,
buscando uma composio com os polticos civis que haviam apoiado a
construo dessa alternativa. Ao Partido Social Democrtico - PSD, de mai-
or bancada no Parlamento e de onde provinha Tancredo, coube quatro pas-
tas; ao Partido Trabalhista Brasileiro - PTB, do Presidente, apenas duas, o
mesmo nmero reservado Unio Democrtica Nacional - UDN, a tradici-
onal oposio ao trabalhismo getulista, cuja parte dos lderes publicamente
se manifestara contra a posse de Goulart e, durante o segundo governo de
Vargas, dez anos antes, havia pressionado por sua demisso do cargo de Mi-

nistro do Trabalho. O perfil conservador do ministrio materializava-se na

rea econmica com o banqueiro Walter Moreira Salles na pasta da Fazenda,
nome que certamente voltava-se a buscar a credibilidade necessria para fe-
char as contas externas, uma vez que a crise do balano de pagamentos j
era visvel desde o incio do ano e fora um dos gargalos da gesto de Jnio
Quadros.
As propostas de Moreira Salles seguiam, como regra geral, o receiturio or-
todoxo. Em sua posse, definiu o combate inflao como prioridade e de-
clarou que o Pas era obrigado a submeter-se a um regime severo que, em termos
econmicos, significa austeridade, alertando que se passaria por uma fase de
sobriedade, de conteno, de comedimento. (JORNAL DO COMRCIO, 13/
09/1961, p. 3). J seu plano Ao de Emergncia, apresentado no Conse-
lho de Ministros, no escapava, no plano retrico, de mencionar as bandei-
ras histricas do desenvolvimentismo brasileiro, como crescimento em
torno de 7,5% ao ano, combate ao desemprego e promoo de melhor dis-
tribuio de renda pessoal e regional. Entretanto, manifestava conscincia
quanto dificuldade de compatibilizao entre essas metas e o saneamento
exigido pela conjuntura; em seqncia, assumiu como prioritrias medidas
emergenciais de combate inflao, de controle ao dficit pblico e de
equilbrio no balano de pagamentos. Em resumo: as antigas bandeiras no
seriam esquecidas, mas como que suspensas temporariamente em prol da
necessidade de controlar a inflao e equilibrar as contas governamentais.
Quanto poltica monetria, houve a definio da regra segundo a qual a
oferta de moeda no deveria expandir-se em termos reais e que seria adota-
do controle quantitativo do crdito. Acenou-se, ainda, para reformas institu-
cionais, como a criao do Banco Central e voltadas a estimular o mercado
de capitais. Na rea fiscal, a discusso do ltimo trimestre do ano centrou-se
na proposta de oramento para 1962. O oramento aprovado propunha um
dficit de Cr$ 134,5 bilhes, desde logo entendido como subestimado pelo
governo, para quem havia um dficit potencial de pelo menos Cr$ 329 bi-
lhes. Props-se, ento, um corte linear de 40% das despesas variveis de
cada ministrio, reduo de dficit das empresas do governo e um projeto
de lei, rejeitado pelo Parlamento, que permitia um aporte da receita tribut-
ria em Cr$ 100 bilhes. (MONTEIRO, 1998, p. 71).

Na rea cambial, propunha-se manter a proposta de unificao das taxas de

cmbio, que vinha desde Kubitschek, e a manuteno da poltica de cmbio
realista adotada por Jnio Quadros; a crise impunha, todavia, a continuida-
de do controle das importaes da chamada categoria especial, a qual abran-
gia os bens classificados como no essenciais. As duas primeiras medidas
iam ao encontro da crtica liberal, para quem as taxas mltiplas de cmbio e
a sobrevalorizao do cruzeiro, adotadas aps a Segunda Guerra com o fito
de proteger a indstria nacional, incentivavam sua ineficincia, encareciam
os produtos para o consumidor domstico e acabavam por prejudicar o se-
tor exportador e, por conseguinte, o balano de pagamentos.
A Instruo n 204 da SUMOC, de 13/03/1961, ainda no governo Jnio
Quadros, havia substitudo o sistema de taxas mltiplas por sistema de taxa
nica e flutuante, embora ainda mantivesse os leiles de cmbio para as ope-
raes especiais. A liberdade cambial e o aumento de 100% do preo do
dlar para importaes preferenciais, como de papel de imprensa, trigo e
petrleo, significaram na prtica uma desvalorizao cambial com impacto
positivo nas transaes correntes. Ao final de outubro de 1961, portanto j
na gesto de Moreira Salles, a Instruo n 219 da SUMOC agitou o merca-
do ao separar as transaes comerciais das financeiras; seu objetivo, ao que
tudo indica, era carrear ao mercado financeiro a receita proveniente das ex-
portaes. Mas logo apareceu mercado paralelo para divisas e os exportado-
res retiveram contratos na expectativa de uma recuperao do dlar,
iniciando-se a prtica de subfaturamento das exportaes e de superfatura-
mento das importaes. Para diminuir a presso sobre a demanda de cambi-
ais, foi institudo o depsito prvio de 50% do valor das transaes por 180
dias. Para corrigir as distores decorrentes das medidas restritivas, inicial-
mente as autoridades monetrias e o Conselho da SUMOC fizeram reco-
mendaes, mas somente obtiveram algum resultado com duas novas
Instrues, em dezembro, de nmeros 221 e 222, as quais reduziram o re-
colhimento compulsrio prvio para as transaes financeiras e novamente
reunificavam o mercado cambial, revogando a segmentao entre mercado
comercial e financeiro. O dlar, que disparara no mercado paralelo de Cr$
360,00 para Cr$ 500,00, caiu para Cr$ 390,00 ao final do ms.

Para essa queda do dlar contriburam no apenas as mudanas na rea cam-

bial, mas o xito do governo nas negociaes para impedir a deflagrao de
uma greve geral marcada em So Paulo para o incio de dezembro. Em par-
te, a proposta de greve provinha da tentativa das lideranas sindicais de, nos
dissdios, forar o repasse do aumento de 40% do salrio mnimo ocorrido
em outubro aos demais salrios. O ltimo aumento do salrio mnimo ocor-
rera em setembro do ano anterior. Na verdade, o porcentual de 40% recom-
punha as perdas desde o ltimo reajuste e, em pequena magnitude, as
superava; no obstante, a equipe econmica fez uma jogada de mestre ao
proceder o reajuste, pois havia a expectativa que o fizesse dois meses mais
tarde. Contou a seu favor com o efeito surpresa: adiantando-se, evitou que a
questo ganhasse uma dimenso poltica que acabaria desgastando o gover-
no. Com isso, segundo um analista da poca, evitou que, durante os 30 ou
60 dias em que o assunto permanecesse em pauta no plenrio das Comisses do Sa-
lrio Mnimo, a onda de especulao ou demagogia em torno do aumento viesse a
forar uma elevao ainda superior do custo de vida. (CONJUNTURA ECO-
NMICA, n. 11, nov./1961, p. 34).
As polticas austeras propostas na rea cambial no s iam na mesma dire-

o das monetrias e fiscais como sintonizavam-se perfeitamente ao ambien-
te maior do governo. Embora a opacidade verificada na diviso de poderes
entre Goulart e o Primeiro-Ministro Tancredo Neves, neste perodo inicial
de governo os discursos de ambos sugerem forte afinidade, ao declararem
enfaticamente o compromisso de cumprimento dos contratos e a necessria
maior aproximao com os Estados Unidos, numa clara inteno de ganhar
credibilidade interna e externa.
Em 30 de outubro, o Presidente, em discurso breve, afirmava que a priori-
dade do governo era o combate inflao, avalizando as medidas adotadas
por Moreira Salles. (JORNAL DO COMRCIO, 31/10/1961, p. 4). A des-
peito das conturbaes polticas, o ano de 1961 se encerrou com taxa de
crescimento do PIB de 8,6%, embora a inflao tenha atingido 47,8%
(IGP-DI/FGV), patamar bem mais alto que os 30,5% do ano anterior. O
balano de pagamentos apresentou supervit de US$ 115 milhes, inclusive
com reduo dos Atrasados Comerciais, resultado possvel devido o ingresso
lquido de capitais autnomos que, somados aos compensatrios, superou o

dficit em Transaes Correntes. Este resultado aparentemente satisfatrio

no escondia a situao grave do balano de pagamentos, j que se devia em
boa parte s negociaes anteriormente realizadas por Jnio Quadros, as
quais envolviam o cumprimento de metas para a liberao de parcelas acor-
dadas.
A prioridade de combate inflao, todavia, comeava a exigir medidas
mais efetivas muito alm de declaraes de austeridade. Nem sempre a com-
patibilidade de alternativas era possvel: se as dificuldades no balano de pa-
gamentos, por exemplo, exigiam a desvalorizao do cruzeiro, esta poderia
comprometer o programa antiinflacionrio. Por outro lado, a poltica exter-
na terceiro-mundista implementada por Jnio Quadros no poderia ser
abandonada, com o risco de o governo trabalhista situar-se direita do ante-
rior e entrar em confronto com suas bases, em parte j desgostosas por
Goulart ter aceito pacificamente sua reduo de poderes com o parlamen-
tarismo. Mas a marcao de uma visita de Goulart a Washington para abril
sinalizava que este era o lado para que pendia.
A viagem obteve relativo xito e as autoridades brasileiras fizeram questo
de mostrar seu alinhamento com os Estados Unidos, sem mesmo esconder a
contradio deste gesto com outros, como o apoio ao governador Leonel
Brizola, ora porta-voz da ala mais radical do PTB, desapropriao de com-
panhia telefnica subsidiria da International Telephone and Telegraph (ITT) e
a absteno do Brasil, no incio de 1962, na Organizao dos Estados Ame-
ricanos, na proposta de expulso de Cuba da entidade, numa clara demons-
trao da situao delicada em que se encontrava o governo brasileiro.
Mesmo assim, nos Estados Unidos Goulart fez declaraes anticomunistas e
de apoio ao bloco ocidental, bem como no sentido de respeitar um princ-
pio de compensao justa no caso de transferncia de propriedade de em-
presas estrangeiras de servios pblicos instaladas no Brasil. (YOUNG, p.
142). Em contrapartida, Kennedy prometeu liberar US$ 129 milhes como
parcela dos US$ 338 milhes anteriormente prometidos a Jnio Quadros, e
o FMI acertou a liberao de US$ 20 milhes referente a contas j vencidas
em maro, mas aguardaria a execuo do plano de estabilizao para come-
ar a liberar parceladamente US$ 160 milhes antes acertados.

O regresso ao Pas, todavia, mostrava que a situao era mais difcil e com-
plicada para ser resolvida com gestos simblicos e declaraes diplomticas.
Para os lderes sindicais e de esquerda, a viagem demonstrara a subservincia
de Goulart com relao aos EUA; para a oposio udenista, tentara apenas
contemporizar e armar um teatro para representar um papel de lder para o
qual no estava preparado. Pressionado por todos os lados, o governo pare-
cia perder o rumo. As desavenas entre o Presidente e o Primeiro-Ministro
Tancredo Neves tornavam-se pblicas. Corria o boato, alimentado pela im-
prensa, sobre um acordo entre ambos para desmoralizar o parlamentarismo
e antecipar o plebiscito. Em 1 de maio, relembrando a poltica de Vargas de
um contato direto entre o Presidente e as massas trabalhadoras, Goulart re-
correu a uma retrica mais radical ao retomar bandeiras como reforma agr-
ria e limitao remessa de lucros, as quais mencionara no discurso de
posse, mas at ento parcialmente ofuscadas pela nfase na poltica de esta-
bilidade. Nesta encruzilhada entre dois caminhos, iniciou-se a fase de rando-
mizao.
O dficit do Tesouro, que no primeiro quadrimestre de 1962 parecia admi-
nistrvel, comeava a disparar e, com ele, a inflao (v. Grfico 2). A discus-
so sobre a regulamentao da remessa de lucros, cuja lei fora aprovada pela
Cmara dos Deputados ao final de 1961, acirrava os nimos e era cada vez
maior o fosso que separava os nacionalistas (para os opositores comunis-
tas) dos liberais (ento entreguistas). Ainda nesse ms de maio, por exi-
gncia constitucional, ao enviar proposta de oramento para anlise e
votao no Congresso, as despesas previstas alcanavam 793,8 bilhes de
cruzeiros para uma receita estimada de Cr$ 590 bilhes. A magnitude do
dficit sinalizava para o maior da histria, a contar que ficara fora o aumen-
to do funcionalismo e costumeiramente os parlamentares majoravam ainda
mais as despesas sem prever receitas.
Diante das circunstncias, Moreira Salles afrouxava as regras de austeridade
at ento prevalecentes. Em 11 de junho, pela Lei 4.069, o funcionalismo
percebia novo aumento, retroativo a 1 de abril. Somado assistncia da
Unio s companhias de viao frrea (RFF) e de navegao, o dficit do
Tesouro saltou, em termos nominais, de Cr$ 24,7 para Cr$ 47,4 bilhes.
Mais grave que se previa, luz de experincias anteriores, que a extenso

do aumento s autarquias majoraria ainda mais o dficit em futuro prximo.

Na rea monetria, entretanto, poucos dias antes a equipe econmica havia
dado sinais de pretender manter a austeridade, como tpico desta fase de
randomizao, com trs instrues da SUMOC, de nmeros 225, 226 e
227. Estas tentavam forar os bancos comerciais a participarem mais inten-
samente do financiamento de caixa do Tesouro via recolhimentos compuls-
rios ao Banco do Brasil, alm de suspender a reduo mensal de 10% que
vinha ocorrendo nos depsitos compulsrios por conta das importaes.
Cabe assinalar que o discurso enfatizando austeridade e equilbrio nas con-
tas pblicas nem sempre foi posto em prtica com a mesma nfase com que
era formulado: a prpria retrica inicial favorvel ao realismo cambial no
foi acompanhada por medidas efetivas que o viabilizasse, de modo que a
taxa de cmbio manteve-se inalterada at maio de 1962, sobrevalorizando o
cruzeiro em cerca de 30%. (DIB, 1985, p. 38).
GRFICO 2 - DFICIT DE CAIXA DA UNIO, BRASIL: 1961-1963
20000000
-20000000
Cr$ bilhes
-40000000
-60000000
1961
1962
-80000000 1963
-100000000
JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ
Ms
Fonte: Conjuntura Econmica. Valores Deflacionados pelo IGP-DI/FGV.
Essas medidas contriburam apenas momentaneamente para baixar o dlar,

mostrando que a crise de confiana se instalara e alcanava magnitude maior
do que a imaginada pelas autoridades econmicas. De um lado, institucio-
nalizou-se o gio pago pelos importadores aos exportadores para obteno
de divisas, o boneco, o qual se tornava um dos indicadores do grau de in-

certeza da economia. O saldo da balana comercial no chegava ainda a re-

fletir a extenso da crise cambial, pois ao lado da queda das exportaes
tambm caram as importaes, em parte devido desvalorizao cambial e
em parte pela diminuio do ritmo da atividade econmica. De outro lado,
acelerava-se dramaticamente a queda do saldo entre entradas e sadas de ca-
pitais autnomos, que fechara o segundo semestre de 1962 em apenas US$
16 milhes, contra US$ 177 milhes no semestre anterior e US$ 153 mi-
lhes no segundo semestre de 1961. (CONJUNTURA ECONMICA,
agosto/1962).
Ficava evidente que a poltica de estabilizao no tinha flego para frear a
instabilidade decorrente da crise poltica e da radicalizao dos debates sobre
a regulamentao da lei de remessa de lucros e sobre as desapropriaes de
empresas estrangeiras e terras para a reforma agrria. O que Moreira Sales
procurava convencer com declaraes e medidas de austeridade mostrava-se
insuficiente para dar credibilidade ao governo, o que sugere que o jogo
proposto no modelo de Barro muito mais amplo e complexo, pois
no se restringe poltica de estabilizao. Em 26 de junho, demitiu-se o
gabinete de Tancredo Neves. Depois de vrias negociaes infrutferas, o
parlamento aprovou o nome de Francisco Brochado da Rocha, poltico mo-
derado do PSD gacho, para Primeiro Ministro, o qual manteve Moreira
Salles na pasta da Fazenda. Em 7 de julho, em meio crise (Brochado s as-
sumiria no dia 10) nova Instruo da SUMOC, de nmero 228, numa ati-
tude desesperada, restabelecia o monoplio cambial, obrigando a todos os
estabelecimentos autorizados a operar com cmbio repassarem ao Banco do
Brasil o total das compras de divisas, taxa oficial. Mesmo forte, a medida
no freou a queda do cruzeiro embora possa ter contribudo para evitar
desvalorizao maior. O gio continuava e o dlar no paralelo disparava, ao
dobrar de preo, entre maio e agosto, de Cr$ 350, 00 para Cr$ 700,00. Um
ms depois, em 15 de agosto, a Instruo n 229 voltava atrs ao extinguir
o monoplio cambial e ao tentar estabelecer uma taxa realista em um siste-
ma de liberdade cambial controlada, no qual 60% das divisas obtidas na
exportao de alguns produtos principais, como caf e cacau, deveriam ser
repassadas pelos bancos comerciais ao Banco do Brasil.

A poltica econmica parecia errtica e sugeria um jogo de tentativa de erro

e acerto, ou mesmo do tipo stop and go, em que medidas restritivas em uma
rea eram sucedidas por outras expansionistas. Agora comeavam tambm a
alternarem-se dentro de uma mesma rea. Por conseguinte, se esta ltima
Instruo viera para restabelecer a confiana no mercado cambial e a credibi-
lidade, como explicar que, ao extinguir o monoplio, o ministro continuava
ameaando com seu retorno, dando a entender que nem ele mesmo acredi-
tava na eficcia da mesma? (CONJUNTURA ECONMICA, n. 10, out./
1962, p. 24). Assim, se as medidas tomadas sugeriam a crena na atuao
dos mecanismos de mercado como forma de evitar a crise, a retrica gerava
a expectativa de as mesmas serem temporrias: se fossem minimamente raci-
onais, os agentes econmicos apostariam em sua substituio, sem alterar a
trajetria prevista de longo prazo antes a confirmando.
A poltica econmica de Moreira Salles, portanto, no era a mesma dos pri-
meiros sete meses de gesto, quando parecia apostar em medidas efetivas
emolduradas por pronunciamentos de impacto em defesa do equilbrio or-
amentrio e do balano de pagamentos, do corte do dficit pblico, do res-
peito a contratos e do saneamento financeiro necessrio para que se
ingressasse na desejada rota de crescimento com redistribuio de renda.
Tudo sugere que, forado pelas circunstncias e por presses de diversos
segmentos sociais, e gradualmente emanadas do prprio governo, no pos-
sua a capacidade de resistncia inicialmente demonstrada. O que parecia
uma poltica econmica sem lgica, errtica ou fruto da ignorncia no ma-
nejo de instrumentos revela, na verdade, a tentativa de manter a poltica
contencionista da primeira fase em um quadro maior que no mais lhe res-
paldava e escapava de seu controle.
A fraqueza do ministro, todavia, retratava a fraqueza do prprio governo e
de forma alguma se restringia rea econmica: comeava a ser admitida
pelo Presidente da Repblica, para quem a paralisia do Pas devia-se ao par-
lamentarismo. Por meio de forte campanha popular e com apelos naciona-
listas, acenando com necessidade de reformas estruturais para vencer a crise,
as reformas de base, Goulart abandonara o discurso conciliador e tomara
a ofensiva ao reivindicar a plenitude dos poderes para poder governar. Fra-
cassara a tentativa de legitimar-se por meio da credibilidade da poltica eco-

nmica e de demonstraes de boa vontade queles a quem sempre se

opusera e que tentaram impedir sua posse.
O prprio Primeiro Ministro Brochado da Rocha, que teoricamente deveria
ser o maior guardio do quadro institucional no qual fora eleito e em que
residia a razo da existncia de seu prprio cargo, propunha antecipar o ple-
biscito previsto no Ato Adicional. Aceita a antecipao pelo Congresso, o
governo ficaria em compasso de espera at 6 de janeiro de 1963, data mar-
cada para sua realizao. Esgotada sua proposta de estabilizao, no havia
mais razo para Moreira Salles permanecer como Ministro da Fazenda.
Afastava-se dele poucos dias aps completar um ano no cargo, em 14 de se-
tembro de 1962. Nenhum dos futuros ministros de Goulart conseguiu per-
manecer frente desta pasta nem a metade deste tempo.
3. O PERODO MIGUEL CALMON: 14/09/1962 A 24/01/1963
Em meados setembro, com o ministro Miguel Calmon, a fase de randomi-

zao cedeu espao para outra, de polticas mais flexveis e muito mais volta-
das convivncia com a inflao do que com seu enfrentamento. A deciso
de abrir as torneiras impunha-se pela lgica poltica, pois em novembro ha-
veria eleies para renovao do Congresso e para governador de vrios es-
tados, sem contar o plebiscito marcado para o incio de janeiro. Em uma
guinada esquerda, cai o gabinete de Brochado da Rocha e o substitui o so-
cialista moderado Hermes Lima.
Goulart, ao afastar-se da ortodoxia at h pouco louvada, voltou-se s con-
tribuies cepalinas, com que sempre simpatizara e mais prximas do traba-
lhismo e do nacionalismo varguista. O Brasil precisava de reformas
profundas, como na estrutura agrria e nas reas financeira, educacional e
administrativa, imprescindveis para a retomada do desenvolvimento acele-
rado e para a reverso dos pssimos indicadores sociais. Ao buscar a univer-
salizao, seu discurso ideolgico acenava para o fato de que quem perdia
com sua limitao de poder no era ele, mas o Pas, envolto em profunda
crise por falta de autoridade. Ao invs de esconder sua fraqueza, explicitava-
a; por meio deste ato, expunha sua pretenso de legitimidade. A conquista

do poder em sua plenitude s seria possvel com o exerccio de suas prerro-

gativas simultneas de Chefe de Estado e de Governo, responsvel pela pol-
tica econmica e pela conduo das reformas de base, ou seja, com o
retorno s instituies presidencialistas.
O novo quadro impunha nova lgica poltica econmica: rejeitava-se a po-
ltica de estabilizao no s por ser excludente e recessiva, mas intil. No
mais se tratava de sanear para criar ambiente propcio ao crescimento, como
nos primeiros meses de governo, ou mesmo de ressuscitar a frmula Cam-
pos Salles-Rodrigues Alves, proposta pelo ministro Lafer no segundo gover-
no de Vargas, para quem a estabilidade deveria preceder o crescimento.
Agora, depreende-se das declaraes das autoridades, a credibilidade no de-
pendia da poltica de estabilizao ou de qualquer outra, uma vez que havia
um quadro institucional maior que tolhia do Presidente o poder de deciso.
Alm do mais, imperava a convico de que sem as reformas estruturais no
haveria nem retomada do crescimento nem melhor redistribuio de renda.
Polticas restritivas, nesta perspectiva, significavam custo sem benefcio; ine-
ficazes, portanto irracionais.
Nesse contexto, Goulart convidou Celso Furtado, o mais brilhante econo-
mista brasileiro de formao estruturalista, para elaborar um plano para o
Brasil. Sem ocupar qualquer cargo no governo, Furtado trouxe consigo a
demonstrao mais cabal de que o Pas estava em compasso de espera at a
realizao do plebiscito, e que Goulart no pretendia perder tempo nem
abrir mo de executar as reformas de base. Implicitamente sinalizava para
um novo governo a partir de janeiro, atuante e realizador, de matiz refor-
mista. S no se pode falar de um poder paralelo da equipe que elaborava o
futuro Plano Trienal porque o ministro Miguel Calmon nunca poderia com-
partilhar o poder que de fato nunca detivera, e que talvez nem pretendesse,
pois consciente da transitoriedade de seu cargo desde assumi-lo. A tarefa
para a qual fora encarregado consistia em nada fazer, ou apenas aguardar.
Ironicamente, uma poltica econmica tipo laissez-faire em um gabinete pre-
sidido por um socialista.
O ltimo trimestre de 1962 foi marcado por elevao do dficit do Tesouro
e um agravamento da crise cambial (v. Grfico 2). Em termos nominais, em

novembro, portanto sem contar as despesas extraordinrias com a folha de

pagamento de dezembro, o dficit, em termos nominais, j era o triplo do
ano anterior Cr$ 181,2 bilhes contra Cr$ 66,3 bilhes de 1961. Por sua
vez, o regime de fixao de taxa de cmbio, em contexto de incerteza, cola-
borava para estimular as sadas e inibir ainda mais o ingresso de capitais (v.
Grfico 4). Em dezembro, o dlar alcanou os Cr$ 850,00 e o boneco
Cr$ 80,00, quando estivera em torno de Cr$ 20,00 em outubro. O ano fe-
chou com dficit de U$ 89 milhes na balana comercial, devido principal-
mente contrao de cerca de 15% nas exportaes. J o dficit no balano
de pagamentos alcanou U$ 346 milhes, quando no ano anterior houvera
supervit de U$ 115 milhes e a inflao atingia as cifras recordes em torno
de 7% mensais e 50% anuais (v. Grfico 3).
GRFICO 3 - IGP-DI/FGV, BRASIL 1961-1964
12
10
Variao mensal (%)
0
1961 01
1961 03
1961 05
1961 07
1961 09
1961 11
1962 01
1962 03
1962 05
1962 07
1962 09
1962 11
1963 01
1963 03
1963 05
1963 07
1963 09
1963 11
1964 01
1964 03
1964 05
1964 07
1964 09
1964 11
Ms
Fonte: IPEADATA.
Para tentar a reverso deste quadro dever-se-ia aguardar o resultado do ple-

biscito. A nova orientao da poltica econmica exigia um ministro com
outro perfil, frente de outra equipe econmica.

4. O PERODO SAN THIAGO DANTAS: 24/01/1963 A 20/06/1963
A vitria esmagadora do presidencialismo no plebiscito de 6 de janeiro de

1963 marca nova virada na poltica econmica. Recuperados os poderes
constitucionais, Goulart nomeou um ministrio com nomes fortes, de ex-
presso nacional, incluindo San Thiago Dantas, na Fazenda, e criou um mi-
nistrio extraordinrio, confiado a Celso Furtado, a quem caberia a
responsabilidade do acompanhamento e da execuo do Plano Trienal. A
ambos coube a tentativa de, por meio de uma proposta de poltica econmi-
ca marcada pela austeridade, tentar recuperar a credibilidade interna e exter-
na do Pas. Mais uma vez o estrangulamento externo e a necessidade de
fechar as contas do balano de pagamentos contribuam decisivamente para
firmar uma opo aos moldes ortodoxos para a poltica econmica.
Em termos mais amplos, a rea econmica assumia um lustro de centro-es-
querda, alinhada com o esprito reformista dominante no governo, lanando
mo de retrica voltada melhoria dos indicadores de crescimento e de re-
distribuio de renda, mas enfatizando a necessidade de combater a inflao
e equilibrar as contas no curto prazo. Claramente h uma mudana com re-
lao ao ltimo trimestre de 1962: apregoa-se agora que no s a estabilida-
de compatvel com as reformas, mas seu pr-requisito; seria impossvel
retornar s taxas histricas de crescimento do Pas com inflao, dficit p-
blico e saldos negativos no balano de pagamentos crescentes. Ao assumir
esta perspectiva, o plano aproximava a gesto de ambas as pastas da rea
econmica, as quais afinavam um mesmo discurso. Este encontra respaldo
nas teorias estruturalistas dominantes poca, as quais, nas palavras de Bi-
elschowsky (1988, p. 25), despertavam forte entusiasmo poltico: na viso
estruturalista, as medidas restritivas apenas viabilizariam um controle parcial
e temporrio do processo inflacionrio e s com desenvolvimento econmi-
co e por meio de reformas de maior vulto se poderia solucionar a tendncia
recorrente inflao das economias latino-americanas.
O Plano Trienal viera a lume com grande publicidade em dezembro de
1962 e a maior parte dos analistas assinala as concesses de seus autores
ortodoxia, sugerindo talvez que se aguardasse um produto tipicamente de-
senvolvimentista de uma equipe liderada por Celso Furtado. (ABREU, p.

206; MACEDO, p. 58; SKIDMORE, p. 291). O plano realmente inspira-

va-se na concepo de que a inflao brasileira era de demanda e apontava o
dficit pblico como uma de suas principais causas. Assim, ao lado de au-
mento da carga fiscal que viria com a reforma tributria, uma das reformas
de base, props corte de crdito, fim de subsdios e preos realistas para pro-
dutos controlados pelo governo, como trigo e derivados de petrleo (o que
em parte explica a elevao do nvel geral de preos nos primeiros meses de
1963, entendida como de uma inflao corretiva), controle da expanso
monetria e limitao do dficit do Tesouro de Cr$ 300 milhes para 1963.
Entretanto, de forma alguma abandonava as principais teses cepalinas, como
o entendimento de que desequilbrios estruturais e inflao eram inerentes
ao processo de desenvolvimento econmico, de modo que, antes de assumir
de vez um dos lados do debate que poca polarizava monetaristas e es-
truturalistas no que tange natureza da inflao, procurava compatibiliz-
los em um mesmo diagnstico que se poderia denominar de ecltico de
todo modo, no estranho heterodoxia latino-americana no sculo 20. As-
sim, o plano props a manuteno de alta taxa de crescimento para 1963,
7%, com uma inflao que deveria, de forma gradual, alcanar 25% em
1963 at chegar a 10% em 1965. Este gradualismo poderia permitir, em
uma leitura exigente, a interpretao de que havia certa conivncia do Plano
com uma taxa mnima de inflao estrutural, ao gosto cepalino, mas no
se pode esquecer que, na prtica, a meta significava cort-la pela metade em
1963 (o que j seria uma faanha, ante a taxa de crescimento programada).
Alm disso, o plano empregava todos os termos tericos consagrados da re-
trica cepalina e ia ao encontro de sua tese mais cara e abrangente: a neces-
sidade de aprofundar a industrializao pela via da substituio de
importaes como caminho para superar o subdesenvolvimento. Cabe assi-
nalar que nesta conjuntura alguns trabalhos da CEPAL j comeavam a re-
correr a concepes tericas subconsumistas como arcabouo para
fundamentar um esgotamento deste processo (o clssico Auge e Declnio do
Processo de Substituio de Importaes, de Maria da Conceio Tavares, de
1963). O Plano Trienal, entretanto, mantinha a defesa da continuidade da
substituio de importaes e propunha, como nas tradicionais anlises ce-
palinas, enfrentar os pontos de estrangulamento que se antepunham sua
consecuo. Dentre estes, mencionava o estrangulamento externo, enten-

dendo-o como decorrente da lgica do prprio processo, ou seja, da baixa

capacidade de importar para fazer frente ao fluxo de importaes necessrio
para manter um projeto acelerado de industrializao e modernizao agr-
cola. A poltica cambial francamente pr-mercado interno adotada desde a
2 Guerra e a incerteza decorrente da instabilidade da poltica econmica e
de propostas de modificaes institucionais de vulto, como a lei de remessa
de lucros, so preteridas como variveis explicativas para o desempenho in-
suficiente do setor externo em favor de causas estruturais que s poderiam
ser superadas com maior crescimento e diversificao das exportaes e das
importaes, para o que se fazia mister implementar as reformas de base.
Para os elaboradores do Plano Trienal, desta forma, a crise do modelo s pode-
ria ser superada com o aprofundamento do prprio modelo, ou seja, com a amplia-
o do mercado interno, atravs da reforma agrria e de outras polticas voltadas
redistribuio de renda. Com isso, abria-se espao para uma tentativa de jus-
tificar e legitimar ao mesmo tempo as reformas de base e a ortodoxia da poltica de
estabilizao, j que o alcance desta limitava-se ao curto prazo, pois inca-
paz de enfrentar problemas estruturais mais graves, cuja soluo dependeria
de reformas mais profundas. Ao delimitar o campo de impacto dos instru-
mentos inerentes s polticas de estabilizao como monetrios, cambiais e
fiscais , subestimava-se seu alcance, mas, simultaneamente, garantia-se seu
espao. E, com isso, numa mesma tacada, os elaboradores do Plano Trienal
enfrentavam com um discurso coerente a dificuldade terica (e poltica) de
defenderem medidas restritivas e de impacto recessivo no contexto de um
plano cuja proposta maior era desenvolvimento e redistribuio de renda.
Apesar de negligenciarem implicitamente os instrumentos como meios
disposio do governo para atuar na economia e alter-la, inclusive com re-
flexos capazes de redirecion-la a longo prazo, no resta dvida de que a ar-
quitetura desta argumentao impressiona por sua lgica interna.
Conquanto a poltica de estabilizao ora ocupe um espao limitado no dis-
curso, em favor das reformas de base, ora, num extremo oposto, transfor-
me-se em pr-requisito para a prpria viabilizao das metas do Plano
Trienal, o fato que a credibilidade do governo como um todo dependia de
sinais e de resultados que a curto prazo somente medidas de estabilizao
poderiam possibilitar. O descontrole da poltica econmica no ltimo qua-

drimestre de 1962, somado inflao corretiva decorrente da poltica de

preos realistas, acelerou ainda mais a inflao no primeiro trimestre de
1963, quando alcanou a meta de 25% proposta para o ano. Com a recupe-
rao dos poderes por meio do plebiscito, no havia como justificar a parali-
sia do Pas nem a elevao da inflao e a deteriorao das contas pblicas
como decorrentes da fraqueza institucional do Presidente. Sua pretenso de
legitimidade deslocava-se do campo propriamente jurdico ou poltico para
depender principalmente de resultados econmicos imediatos. Neste con-
texto, a queda da inflao, a estabilidade no mercado cambial e a maior
aproximao com os Estados Unidos transformavam-se em caminho obriga-
trio para reverter a imagem de fraqueza da poca do parlamentarismo.
A vitria expressiva do presidencialismo, mesmo que resultado de ampla co-
alizo de foras polticas, respaldava Goulart para implementar uma poltica
de saneamento financeiro mais ousada. No se pode afirmar com certeza sua
aposta nesta direo, mas foi este o caminho seguido nos primeiros meses
de 1963 por San Thiago Dantas, com aquiescncia de Furtado, e, ao que
tudo indica, do prprio Presidente.
Assim, abriu-se espao para o ensaio de uma poltica restritiva talvez sem
precedentes desde o incio do processo de substituio de importaes da
dcada de 1930. As Instrues n 234 e n 235 da SUMOC, respectivamen-
te de 14 de fevereiro e 7 de maro, limitaram o crdito e aumentaram o en-
caixe compulsrio dos bancos de 22% para 28%, nos depsitos a vista, e de
7% para 14% nos depsitos a prazo. Como resultado, a taxa de juro elevou-
se substancialmente e a contrao do crdito no primeiro trimestre de 1963
tambm atingiu nveis elevadssimos, perodo em que as metas de expanso
dos meios de pagamento tambm foram seguidas risca. (MONTEIRO,
1998, p. 89-90). Quadro otimista tambm se verificou no balano de paga-
mentos, com diminuio das sadas e retorno do ingresso de capitais (v.
Grfico 4), alm de registrar-se no primeiro bimestre dficit de US$ 29 mi-
lhes, quando alcanara US$ 45 milhes em igual perodo do ano anterior.
O cruzeiro valorizou-se significativamente em termos reais (cerca de 30%),
pois, mesmo com inflao crescente, em maro retornou ao nvel de dezem-
bro de 1962, pouco superior a Cr$ 600,00 no mercado paralelo, queda
acompanhada pelo boneco no Banco do Brasil. A Instruo n 239 da

SUMOC, de 22/04/1963, talvez tenha representado a ltima deste conjunto

de medidas de carter fortemente comprometido com a estabilizao, ao fir-
mar uma poltica novamente de cmbio realista com a elevao do dlar
oficial para um patamar semelhante ao paralelo, em torno de Cr$ 600,00
Cr$ 620,00.
GRFICO 4 - MOVIMENTO DE CAPITAIS: ENTRADAS
400
350
300
US$ Bilhes
250
200
150
100
50
0
1961/1 1961/2 1962/1 1962/2 1963/1 1963/2 1964/1 1964/2
Ano/Semestre
Fonte: Boletim Mensal da SUMOC.
A partir da, iniciou-se a fase de randomizao. Pressionado politicamente

pelos custos impostos pela austeridade e pela prpria inflao que no cedia
na velocidade desejada, voltaram os subsdios ao trigo e aos derivados de
petrleo. Vrios autores apontam um ponto de inflexo na conduo da po-
ltica econmica neste perodo que vai de fins de abril a meados de maio de
1963. (ABREU, p. 207; SKIDMORE, 296; MONTEIRO, p. 130). Este
ltimo ms foi marcado pelo afrouxamento do crdito e pela expanso mo-
netria e do dficit pblico, sinalizando que a dupla San Thiago Dantas -
Celso Furtado comeava a perder espao dentro do governo e no conse-
guia manter pulso para dar continuidade poltica econmica proposta.
Alm do mais, discurso proferido por Goulart em 16 de maio deixava clara
sua aproximao cada vez maior com a esquerda ao recorrer a uma retrica
nacionalista para defender pontos polmicos, como a reforma agrria; quan-

to a esta, a controvrsia maior residia na indenizao dos proprietrios das

terras desapropriadas, prevista pela Constituio que fosse em dinheiro, tese
rechaada pela esquerda, que no mximo admitia o pagamento em papis
com vencimento em prazos dilatados.
Ao que tudo indica, a mudana de orientao decorreu, em boa medida, do
fracasso da viagem de San Thiago Dantas em maro de 1963. A exemplo de
Moreira Salles, este, ao assumir o Ministrio, procurou buscar respaldo in-
ternacional sua poltica com uma viagem a Washington, procurando con-
tar com a boa vontade do governo norte-americano e dos organismos
financiadores no s para renegociar a dvida externa como para a obteno
de novos financiamentos. O ministro foi recebido pessoalmente pelo presi-
dente Kennedy e, apesar de documentos revelarem a boa impresso causada
quanto firmeza de seus propsitos, em termos prticos resultou na libera-
o de apenas US$ 84 milhes dos US$ 398,5 milhes acertados. A deciso
de liberar o emprstimo a conta-gotas decorria de desconfiana no propria-
mente na equipe econmica, mas em Goulart. O governo norteamericano
esperava deste uma deciso firme, alm de retrica, quanto encampao de
empresas estrangeiras e sobre a remessa de lucros. Leonel Brizola, governa-
dor do Rio Grande do Sul, passou a denunciar o que entendia como subser-
vincia de San Thiago Dantas quanto ao acerto de indenizar a AMFORP
em US$ 135 milhes. Goulart inicialmente contemporizou, mas, pressiona-
do pela esquerda, desautorizou o ministro.
O contexto, de nimos exacerbados, poupava parcialmente Furtado das cr-
ticas, mas San Thiago Dantas, obrigado pelas exigncias do cargo a tomar
decises polmicas, passava defensiva e mostrava-se incapaz de manter o
cumprimento das metas. O embate final envolveu o reajuste do salrio do
mnimo e do funcionalismo. O aumento do primeiro, em 56,25% (MACE-
DO, p.62), no chegava a recuperar o valor real do ltimo reajuste, mas cer-
tamente constitua uma presso de custo incompatvel com a meta do Plano
Trienal de uma taxa de inflao anual de 25%. J o aumento do funcionalis-
mo foi mais desgastante e representou uma derrota definitiva para a equipe
econmica. San Thiago Dantas acertara com o FMI, em sua viagem aos Es-
tados Unidos, um aumento mximo de 40%, mas a presso de civis e mili-
tares era por 60% a 70%. Apresentou, ento, um projeto com a proposta de

aumentos que variavam de 40% a 56% para aos civis e 25% a 55% aos mili-
tares. Mesmo ultrapassando a porcentagem inicialmente proposta, esta foi
considerada insuficiente. Quando uma misso do FMI chegou ao Brasil, em
meados de maio, o ministro j dava sinais de maiores concesses, causando
perplexidade nos tcnicos estrangeiros. Sem acordo, o governo obrigou-se a
fazer nova proposta, a qual alcanava 60%. A presso, desta vez, vinha tanto
da esquerda sindical como dos militares direitistas, inconformados com a
proletarizao das foras armadas, como no famoso Manifesto dos Coro-
nis que ajudara derrubar Goulart como Ministro do Trabalho de Vargas
em 1954. A concesso final de 60%, arbitrada pelo Presidente, significava o
fim da experincia de estabilizao e demonstrava cabalmente a fraqueza do
governo.
Impossibilitado de realizar a tarefa a que se propusera, San Thiago Dantas
afastou-se do cargo em 20 de junho e o Ministrio do Planejamento foi ex-
tinto um ms depois, tornando-se Furtado um ministro sem pasta. Afinal,
para que planejar se as metas j estavam estouradas e, sem a estabilidade, o
caminho para as reformas deveria ser outro? A fase de randomizao exigia
frente da pasta da Fazenda um ministro com outro perfil, certamente dis-
posto a maiores concesses e com experincia em negociaes polticas.
5. O PERODO CARVALHO PINTO: 21/06/1963 A 19/12/1963
A nomeao de Carvalho Pinto para o Ministrio da Fazenda insere-se em

uma reforma ministerial mais profunda que abrangeu vrias pastas. As hesi-
taes e a falta clara de uma direo, tpicas da fase de randomizao, de-
monstram-se nas escolhas de Goulart, ao procurar contemplar diversos
matizes polticos, mas ao resguardar-se evitando compor com a esquerda
mais radical. Ademais, as escolhas refletem um equilbrio instvel na correla-
o de foras de sustentao ao governo, prenncio de sua fraqueza e falta
de reconhecimento de legitimidade, fato que no escapou da aguda percep-
o de San Thiago Dantas ao declarar: O Jango se deixou contagiar pelo par-
lamentarismo. Quando um presidencialista organiza um ministrio, no pensa
todo o tempo em composio, mas em tornar-se forte. (O CRUZEIRO, 06/07/
1963, p. 111).

A escolha de um poltico para a pasta da Fazenda revela a busca de maior

flexibilidade, maior sensibilidade no atendimento de demandas; mas, veja-
se bem, um poltico conservador, que tambm garantisse tranqilidade aos
mercados e ao empresariado nacional e estrangeiro. Carvalho Pinto perma-
neceu seis meses frente da pasta tentando segurar, sem sucesso, a deterio-
rao do dficit do Tesouro e do balano de pagamentos. Como resultado,
qualquer analista debruado nas contas pblicas do ano de 1963 observa
claramente um contraste entre o primeiro e o segundo semestre, este de
franca deteriorao de todos os indicadores (v. Grficos 2, 3 e 4).
Essa reverso implicitamente fora admitida pelo governo quando, em maio,
ao enviar ao Congresso Nacional o oramento para 1964, afastou-se das
metas do Plano Trienal, implicitamente oficializando seu fracasso. No total,
o oramento, ainda sem a incluso das emendas sempre generosas dos depu-
tados e da previso de qualquer aumento para o funcionalismo, deixava cla-
ra a incapacidade de o Poder Executivo controlar o dficit, o qual se
estimava alcanar o recorde de Cr$ 1 trilho, com peso significativo dos d-
ficits das empresas estatais da rea ferroviria, de navegao, correios e ener-
gia eltrica, alm do subsdio ao trigo. (CONJUNTURA ECONMICA,
julho/1963).
Carvalho Pinto, portanto, j assumira num contexto nada alvissareiro e de
difcil reverso, pois o dficit em conta corrente crescia ms a ms e a inca-
pacidade de o governo resistir s presses tornava-se cada vez maior. Apesar
de seus esforos em transmitir um clima de controle das finanas, a inquieta-
o quanto ao futuro no provinha da rea da poltica de estabilizao, mas
da regulamentao da lei de remessa de lucros, que deveria ser feita pelo Po-
der Executivo, e da reforma agrria. J em junho reapareceu o boneco,
que tendeu a elevar-se mais medida que se aproximava o final do ano. O
fracasso das negociaes com o FMI gerou boatos sobre uma possvel mora-
tria; com isso, acirrava-se mais a tenso, incidindo diretamente na entrada
de capitais autnomos, que alcanara apenas US$ 5 milhes no primeiro se-
mestre, contra, respectivamente, US$ 72 milhes e US$ 153 milhes em
igual perodo de 1962 e 1961. Roberto Campos, possivelmente ao perceber
a inviabilidade de qualquer tentativa de negociao, afastou-se da embaixada
brasileira em Washington. No incio de julho, uma revista popular de gran-

de circulao informava que Roberto Campos ao regressar comunicaria ao

Presidente a impossibilidade de continuar a misso que realiza nos Estados Uni-
dos. Considera perdidas as possibilidades de crdito ao Brasil, depois da alterao
ministerial feita para mudar a poltica de recuperao financeira. (O CRUZEI-
RO, 6/07/1963, p. 111). Esta mesma revista, na edio de 13 de julho, pa-
rece captar bem o que se esperava de Carvalho Pinto nesta fase de
randomizao: O Senhor Carvalho Pinto pretende disciplinar as finanas, mas
abrandar os controles fixados por seu antecessor, promovendo alguns itens do pro-
grama de desenvolvimento. Seu nome inspira confiana s classes dirigentes e
tranqiliza So Paulo, ultimamente to inquieto com relao aos rumos do gover-
no. (p. 18).
A partir de setembro, vrias categorias comearam a entrar em greve e regis-

trou-se um levante de sargentos, fuzileiros e soldados em Braslia, provavel-
mente com apoio da Confederao Geral dos Trabalhadores CGT, gerando
forte inquietao nos altos escales das Foras Armadas, principalmente pe-
las atitudes que partiam de outras reas do governo, as quais sugeriam uma
tentativa de contemporizar e a indisposio por uma punio severa. Quan-
do a situao parecia ter-se acalmado, o Presidente da Repblica, em memo-
rando, determinou que o Ministro da Fazenda procedesse a um controle
mais rgido remessa de lucros, manifestando que a lei no amparava tomar
na base de clculo os lucros reaplicados no Pas pelas empresas estrangeiras,
forma de diminuir as remessas, j limitadas por lei de 1962 que as limitava
anualmente a 10% do capital registrado. (YOUNG, p. 184).
O quadro completa-se quando parlamentares da UDN, principal partido de
oposio, comeam articular o impeachment de Goulart. No incio de outu-
bro, este chega a solicitar ao Congresso estado de stio por 30 dias, voltando
atrs trs dias depois, inclusive por presso da prpria esquerda, que no
descartava tambm ser vtima de possveis arbitrariedades. As idas e vindas,
tpicas da fase de randomizao, como se observa, ocorrem no s na for-
mulao da poltica econmica.
A partir da, entretanto, a prpria randomizao cede espao para uma defi-
nio poltica em que sai de cena qualquer tentativa de estabilidade. No in-
cio de 1963, foi aprovada uma lei que concedia o 13 salrio aos

trabalhadores da iniciativa privada. San Thiago Dantas trabalhara para que a

mesma no se estendesse ao funcionalismo pblico, pois contrariava as me-
tas do Plano Trienal. J agora, em 4 de dezembro, estendia-se o benefcio
aos 250.000 funcionrios pblicos, abrindo espao para que fosse adotado
tambm nas estatais, mesmo nas cronicamente deficitrias, como as de fer-
rovia e navegao. (YOUNG, p. 182). Sem confiana dos prprios setores
que poderiam lhe dar sustentao e com a oposio conservadora cada vez
mais aguerrida, com seus principais lderes civis, como Carlos Lacerda, j
apregoando a necessidade de uma interveno dos militares, o governo ago-
nizava e Carvalho Pinto dele afastou-se em dezembro, dando por encerrada
a tentativa de mediao e arbitramento de presses.
Como episdio, sua sada mostra o fracasso da possibilidade de compatibili-
zar, com habilidade poltica, o atendimento das demandas e a manuteno
da inflao, do dficit pblico e do equilbrio do balano de pagamentos em
patamares razoveis. Entretanto, ao recuperar-se o contexto do governo
Goulart como um todo, fica claro, mais que isto, que abortara de vez a ten-
tativa de pretenso de legitimidade na credibilidade da poltica econmica,
ou mesmo que esta poderia ser o caminho necessrio para uma fase posteri-
or de crescimento econmico. Tudo sugere que passava a dominar o con-
vencimento de buscar sua legitimidade na construo de outro pacto
poltico, englobando novos segmentos sociais, o qual deveria se efetivar
com a implementao das reformas de base. Firmada esta opo, um polti-
co de perfil tradicional como Carvalho Pinto no era o mais apropriado para
as tarefas vindouras.
6. O PERODO NEY GALVO: 19/12/1963 A 01/04/1964
Com a sada de Carvalho Pinto do Ministrio, correu o boato que seu suces-
sor seria Leonel Brizola, um dos maiores crticos da poltica econmica, a
qual considerava conservadora. Goulart, entretanto, nomeou outro poltico
gacho: Ney Galvo. Esta opo por algum praticamente desconhecido na-
cionalmente, tanto nos meios polticos como econmicos, permite a inter-
pretao de que Goulart pretendia acompanhar mais de perto a rea
econmica, usando poderes de fato presidenciais, mas ao mesmo tempo im-

plementar as reformas de base sem um compromisso umbilical com a es-

querda mais radical representada por Brizola.
Galvo assumiu o Ministrio da Fazenda em um quadro totalmente deterio-
rado. Ao final do ano de 1963, os principais indicadores revelavam uma
conjuntura sem precedentes no Brasil aps 1930: taxa de crescimento do
PIB de apenas 0,6%, inflao de 79,9% e o dficit no balano de pagamen-
tos de US$ 54 milhes, o qual s no foi maior devido a condies climti-
cas (geada e seca), que propiciaram uma elevao dos preos do caf no
mercado internacional. Ao longo do ano, a taxa de cmbio real permanecera
valorizada, pois, mesmo com as desvalorizaes nominais do dlar por meio
do boneco, a taxa cambial mantinha-se fixa e a alta inflao domstica im-
pedia a manuteno da poltica de cmbio realista. Somente em novembro,
o governo, via Instruo n 258 da SUMOC, tentou reverter o quadro, con-
cedendo uma bonificao aos exportadores para cobrir a defasagem de cus-
tos desde abril, quando houvera a ltima desvalorizao oficial do cruzeiro.
As medidas resultavam incuas diante da incerteza e da crise poltica que se
aprofundava. Em janeiro-fevereiro de 1964, o boneco alcanou Cr$
250,00/Cr$ 300,00 por dlar e a taxa oficial de Cr$ 600,00 afastava-se cada
vez mais da efetiva, por volta de Cr$ 900,00/US$. Em uma tentativa derra-
deira, em 20/02/1964, por meio da Instruo n 263 da SUMOC, recorreu-
se a uma poltica cambial bastante heterodoxa, um misto de cmbio fixo
para produtos essenciais como caf e acar, nas exportaes, e petrleo,
trigo, papel de imprensa e equipamentos para a PETROBRAS, nas impor-
taes , em que o dlar foi mantido no patamar oficial anterior, coexistin-
do com cmbio flutuante para os demais produtos.
Qualquer tentativa de poltica de estabilizao, entretanto, estava fadada ao
fracasso diante da crise poltica que se aprofundava. A prioridade do gover-
no passara definitivamente para as reformas de base. Goulart parecia cansa-
do das tentativas infrutferas de buscar aceitao e credibilidade por meio de
medidas restritivas, demoradas para surtir efeitos positivos, mas rpidas para
afast-lo de sua base poltica. Havia ainda pouco tempo de mandato e as re-
formas estruturais pareciam mais eficazes para assegurar sua pretenso de le-
gitimidade.

O perodo de Ney Galvo encerrou-se com a deposio de Goulart por um

golpe militar. Foi sucedido por Octavio Gouva de Bulhes, que retomou,
em novo contexto poltico, a nfase na estabilidade por meio de medidas
mais prximas da ortodoxia.
CONCLUSO
luz do exposto, no resta dvida de que a poltica econmica teve peso na

determinao das taxas de crescimento do produto e da inflao na conjun-
tura do governo Goulart, alm dos motivos estruturais assinalados pela lite-
ratura tradicional. Alm do mais, a seqncia das fases austeridade/
randomizao/crescimento, detectvel tanto no perodo parlamentarista
como no presidencialista, demonstra que a poltica econmica no foi errti-
ca nem irracional, percepo esta que possivelmente teria confundido os
analistas ao generalizarem para todo o perodo de governo o ocorrido nas
fases intermedirias de randomizao. A conduo da poltica econmica,
portanto, possui uma lgica que o modelo de Barro ajuda desvendar, e, com
ela, as trocas de ministro. Estas so perfeitamente explicveis, tendo-se em
vista que coincidem justamente com cada uma das fases anteriormente men-
cionadas. Com exceo de Moreira Salles, que permaneceu no cargo tanto
em uma fase inicial de austeridade como na seguinte, de randomizao, to-
dos os outros ministros foram substitudos justamente quando a direo da
poltica econmica foi alterada, possibilitando que tanto por meio de seus
discursos como de medidas efetivamente implementadas seja possvel, empi-
ricamente, detectarem-se as caractersticas de cada uma das gestes que se
sucederam segundo a lgica sugerida pelo modelo, como foi inicialmente
proposto por Monteiro (1998).
Se essa interpretao inspirada nas contribuies de Barro contribui para
que efetivamente se detecte um padro de racionalidade na conduo da po-
ltica econmica, contrariando as anlises anteriormente citadas, faz-se mis-
ter arrolar pelo menos duas qualificaes voltadas a melhor precisar as
hipteses inicialmente levantadas sobre a credibilidade e sua influncia no
desempenho econmico do governo Goulart.

A primeira, j mencionada anteriormente (FONSECA & MONTEIRO,

2002), diz respeito definio de populismo proposta por Dornbusch
(1991), vinculando-a a governos que se caracterizariam pela opo pelo
crescimento em detrimento da estabilidade. Se verdade que a Goulart
pode ser atribudo esta adjetivao de populista, como afirma boa parte da
literatura de Cincia Poltica e mesmo com toda a polmica envolvida pela
complexidade do fenmeno do populismo e pelo carter pejorativo que o
termo envolve , nota-se que a nfase estabilidade manifestou-se duas ve-
zes em seu perodo governamental, respectivamente ao assumir, nos primei-
ros meses do parlamentarismo, com Moreira Salles no Ministrio da
Fazenda, e posteriormente, ao iniciar o perodo presidencialista, com San
Thiago Dantas.
Na perspectiva de ter-se o governo Goulart como estudo de caso e sem pre-
tenso de generalizar, pode-se concluir, com base na anlise emprica, que a
peculiaridade do populismo em matria de poltica econmica no se mani-
festa no fato de seus governantes se negarem a realizar polticas de austeri-
dade, por demagogia ou por uma irresponsvel vocao de atender
demandas. Bem mais plausvel a hiptese de que sua fraqueza associa-se
incapacidade de resistncia a presses e dificuldade de compor uma aliana
poltica estvel capaz de sustentar um projeto, de maior prazo, voltado a
compatibilizar crescimento econmico com estabilidade. H que se ter pre-
sente, neste sentido, o contexto em que Goulart tomou posse, com a contes-
tao por segmentos econmica e politicamente relevantes e s aps um
levante militar-popular, de forma que desde seu incio afigurou-se como um
governo fraco, com autoridade permanentemente contestada, forando-o
sempre a tentar demonstrar e convencer quanto sua legitimidade e credibi-
lidade. Esta instabilidade enfraquecia o governo e criava ambiente propcio
para que passasse a lanar mo de instrumentos monetrios, cambiais e fis-
cais para aliviar as presses e ampliar sua base de sustentao.
Mas as dificuldades encontradas pelo governo iam alm, no sendo captadas
em toda sua complexidade pelo modelo de Barro, o que exige uma segunda
qualificao. Esta tambm remete pretenso de legitimidade, ao lembrar o
fato de o modelo de Barro restringir o problema de credibilidade poltica
de estabilizao, quando na verdade se trata de questo mais ampla, envol-

vendo no raro mudanas institucionais de vulto, s vezes pondo em ques-

to o prprio direito de propriedade. No caso em tela, as reformas
estruturais, a encampao de empresas estrangeiras e a lei de remessa de lu-
cros provavelmente pesaram mais no abalo da credibilidade externa do go-
verno e para a instabilidade poltica interna do que a conduo em si das
polticas monetrias, cambiais e fiscais.
Esse fato ajuda a explicar por que, mesmo em se propondo austero em de-
terminadas conjunturas, o governo dificilmente convencia os outros agentes
econmicos e atores polticos de suas intenes, j que as revelava em outras
reas, criando um clima de potencial instabilidade. Por mais austera que fos-
se a poltica monetria, por exemplo, mostrava-se incapaz de reverter expec-
tativas quanto credibilidade do governo, pois este emitia sinais claros, em
outras reas, de mudanas institucionais muito mais profundas, das quais
no abria mo ou que poderia implementar a qualquer momento mesmo
violando normas legais e constitucionais, como o caso da indenizao aos
proprietrios em dinheiro nas terras desapropriadas para reforma agrria, ou
a nacionalizao de empresas estrangeiras. Nesse contexto, a poltica ortodo-
xa s poderia trazer custos, pois seus benefcios nunca chegariam. O aban-
dono de pretenso de legitimidade por meio da estabilidade, assim, tornava-
se uma atitude racional: o fato de pretender legitimar-se por dois caminhos
alternativos revelou-se incompatvel, mas a prpria necessidade de construir
esses caminhos denuncia a fragilidade do governo. Se fosse de tipo forte e
respaldado em maior legitimidade, o governo certamente se depararia com
um quadro poltico no qual seriam menores as dificuldades para dar susten-
tao a uma trajetria de crescimento sem comprometer a estabilidade eco-
nmica.
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Agradeo aos comentrios crticos de Srgio Marley Modesto Monteiro, Julio M. Pires e Vanessa
Petrelli Correa e a colaborao dos bolsistas de Iniciao Cientfica Rubens Augusto de Miranda e
Rafael Castro, bem como o apoio do CNPq e da PROPESQ/UFRGS.
(Recebido em junho de 2003. Aceito para publicao em maro de 2004).

Legitimidade e Credibilidade - Dutra Fonseca

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Legitimidade e Credibilidade - Dutra Fonseca

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Legitimidade e Credibilidade:

Impasses da Poltica Econmica do

Pedro Cezar Dutra Fonseca Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas

EST. ECON., SO PAULO, V. 34, N. 3, P. 587-622, JULHO-SETEMBRO 2004

O perodo de governo de Joo Goulart (07/09/1961 a 01/04/1964) foi dos

GRFICO 1 - TAXAS DE CRESCIMENTO: PIB X INFLAO, BRASIL

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

vez, assinala a inexistncia de qualquer linha de poltica econmica consisten-

luz do exposto, constitui um desafio desvendar as razes desse relativo

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

1. UMA PROPOSTA DE INTERPRETAO

O modelo desenvolvido por Barro (1986a, 1986b), utilizado por Monteiro,

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

governo a funo preferncia tenha argumento positivo no nvel de produto

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

equilbrio das contas pblicas, inclusive para criar um quadro favorvel ao

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Em decorrncia, a marca de todo o perodo de Goulart, o elemento defini-

2. O PERODO MOREIRA SALLES: 09/09/1961 A 14/09/1962

Joo Goulart tomou posse em 7 de setembro de 1961 tendo como Primeiro

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

nistro do Trabalho. O perfil conservador do ministrio materializava-se na

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Na rea cambial, propunha-se manter a proposta de unificao das taxas de

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Para essa queda do dlar contriburam no apenas as mudanas na rea cam-

As polticas austeras propostas na rea cambial no s iam na mesma dire-

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

dficit em Transaes Correntes. Este resultado aparentemente satisfatrio

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

do aumento s autarquias majoraria ainda mais o dficit em futuro prximo.

GRFICO 2 - DFICIT DE CAIXA DA UNIO, BRASIL: 1961-1963

Fonte: Conjuntura Econmica. Valores Deflacionados pelo IGP-DI/FGV.

Essas medidas contriburam apenas momentaneamente para baixar o dlar,

Est. econ., So Paulo, 34(3): 587-622, jul-set 2004

certeza da economia. O saldo da balana comercial no chegava ainda a re-

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A poltica econmica parecia errtica e sugeria um jogo de tentativa de erro

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nmica e de demonstraes de boa vontade queles a quem sempre se

3. O PERODO MIGUEL CALMON: 14/09/1962 A 24/01/1963

Em meados setembro, com o ministro Miguel Calmon, a fase de randomi-

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do poder em sua plenitude s seria possvel com o exerccio de suas prerro-

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novembro, portanto sem contar as despesas extraordinrias com a folha de

GRFICO 3 - IGP-DI/FGV, BRASIL 1961-1964

Para tentar a reverso deste quadro dever-se-ia aguardar o resultado do ple-

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4. O PERODO SAN THIAGO DANTAS: 24/01/1963 A 20/06/1963

A vitria esmagadora do presidencialismo no plebiscito de 6 de janeiro de

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206; MACEDO, p. 58; SKIDMORE, p. 291). O plano realmente inspira-

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dendo-o como decorrente da lgica do prprio processo, ou seja, da baixa

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drimestre de 1962, somado inflao corretiva decorrente da poltica de

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SUMOC, de 22/04/1963, talvez tenha representado a ltima deste conjunto

GRFICO 4 - MOVIMENTO DE CAPITAIS: ENTRADAS

Fonte: Boletim Mensal da SUMOC.