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Conceito de Estado
O nosso Cdigo Civil caracteriza o Estado como
pessoa jurdica de direito pblico interno (art. 40 e 41). FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Portanto, o Estado um ente personalizado, ou seja,
um sujeito capaz de adquirir direitos e obrigaes na
ordem jurdica, podendo se relacionar tanto internamente
com seus servidores e empregados, com os cidados,
com as empresas etc. quanto externamente com princpio da legalidade administrativa, segundo aqui no se fala apenas de lei em sentido formal
Lei o qual a Administrao Pblica somente pode (isto , resultante do devido processo legislativo) e Legalidade administrativa x Legalidade constitucional
outros Estados soberanos (pases).
fazer o que a lei autorizar ou determinar. sim de lei em sentido amplo
Estado de Direito
(CF, art. 5 II (CF, art. 37, caput
incluindo tambm as medidas provisrias,
Hely Lopes Meireles diz que o Estado de Direito
decretos legislativos, decretos do Poder Executivo, qualquer texto de natureza normativa e
aquele juridicamente organizado e obediente s
regimentos internos, portarias e demais atos orientadora da funo administrativa do Estado
suas prprias leis, ou seja, ao mesmo tempo em
Ao tratar do conceito de Estado, normativos infralegais exarados por qualquer Poder
que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele.
costuma-se tambm fazer referncia (Legislativo, Executivo ou Judicirio).
Portanto, para caracterizar o Estado de Direito, no
ao conceito de Estado de Direito. O
basta apenas a existncia de um ordenamento Para Hely Lopes Meireles somente a
Brasil, por exemplo, um Estado de Como exemplo da influncia que essas avenas
jurdico para balizar a atuao do Estado; tambm alguns autores tambm consideram os tratados e lei em sentido estrito fonte, porque
Direito, conforme prescreve o art. 1 internacionais exercem sobre o Direito
necessria a criao de mecanismos para acordos internacionais como fontes de Direito decretos ou outras leis em sentido
da Constituio Federal: Administrativo, veja-se a Conveno das Naes
assegurar que o prprio Estado e a sociedade Administrativo. amplo, no podem criar fatos novos,
cumpram as normas presentes nesse Unidas contra a corrupo firmada no ano de 2003
seno regulamentar o que j est posto
ordenamento.

necessidade de fixao de regras em matria de

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada
contratos pblicos e licitaes, sobre servidores
pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
pblicos, sobre o oramento pblico etc.
do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito (...) trs elementos so indissociveis e
indispensveis para a noo de um
Estado independente: o povo, em um dado
territrio, organizado segundo sua livre e
soberana vontade.
Os princpios do Estado de Direito vieram, ento,
para impor freios atividade estatal, utilizando a lei Povo o componente humano s estudiosos do Direito Administrativo, de forma Em regra, a doutrina
como mecanismo de conteno do poder, semelhante ao que ocorre nos demais ramos do considerada fonte no cria leis diretamente, mas
mediante a frmula do rule of law (o Estado que Territrio, a sua base fsica; Doutrina Direito e tambm em outras cincias, formulam secundria, indireta ou apenas as interpreta e influencia
cria as regras, mas a estas deve se sujeitar). E a teses e teorias com a finalidade de explicar o objeto subsidiria de Direito a elaborao de novas normas.
que est a importncia do conceito de Estado de Governo Soberano, o elemento condutor do seu estudo Administrativo
Direito para o estudo do Direito Administrativo, pois Outros
indica que o Estado deve se submeter s regras estudiosos, ainda,
desse ramo do direito quando estiver exercendo indicando seu entendimento acerca da melhor entendem que
sua funo administrativa. interpretao ou das interpretaes possveis opinies
Uma vez que a doutrina no cria normas jurdicas
dessas normas doutrinrias
de forma direta, possvel encontrar autores que
contrrias s leis,
no a consideram fonte de Direito Administrativo.
isto , que no
Para estes, entender que doutrina representa uma
concordem com o
fonte do Direito significa uma afronta ao princpio
que a lei prev,
da legalidade.
no podem ser
admitidas como
fontes de Direito
Administrativo

O poder geral e abstrato do Estado,
decorrente da sua soberania, divide-se em
trs segmentos funcionais, segundo a
clssica tripartio concebida por
Montesquieu e at hoje adotada nos
Estados de Direito. Por essa classificao,
os Poderes de Estado so o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio.
Com efeito, a cada um dos Poderes corresponde
uma funo tpica, desempenhada com
preponderncia pelo respectivo Poder.
Alm da jurisprudncia
oriunda das decises do
geralmente a jurisprudncia indicada como
Poder Judicirio, as A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio
fonte secundria, indireta ou subsidiria de Direito
decises proferidas por (TCU) em matria de licitaes ou de pessoal, por
Jurisprudncia Administrativo, por ser construda a partir da
determinados tribunais exemplo, constitui importante parmetro para a
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e interpretao e aplicao das normas
administrativos tambm Administrao Pblica.
harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o constitucionais e legais.
possuem importncia para
Judicirio
o Direito Administrativo Considerada fonte principal
Todavia, h de se ressalvar as decises adotadas
pelo Supremo Tribunal Federal (STF) nas aes
integrantes do controle abstrato de normas, as Ademais, no se pode olvidar das smulas
Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a funo no vigora entre ns o princpio quais produzem eficcia contra todos e efeito vinculantes, que podem ser aprovadas pelo STF a
normativa (ou legislativa), ou seja, a elaborao das norte-americano do stare decises vinculante relativamente aos demais rgos do fim de tornar obrigatria a observncia de suas
leis; ao Executivo, a funo administrativa, isto , a Poder Judicirio e Administrao Pblica direta e decises sobre matria constitucional
execuo da lei; e, ao Judicirio, a funo indireta, nas esferas federal, estadual e municipal
jurisdicional (ou judicial), ou seja, a aplicao da lei (CF, art. 102, 1 e 2).
para soluo de conflitos concretos entre litigantes.

Ao direta de inconstitucionalidade, ao direta

Em suma, o ponto a ressaltar para o estudo do
Direito Administrativo que, no Brasil, todos os
Poderes exercem atividades de natureza
administrativa, e no apenas o Poder Executivo. Em
outras palavras, a Administrao Pblica brasileira
no se restringe ao Poder Executivo.
Uma vez que em nosso ordenamento jurdico
Costumes impera o princpio da legalidade, os costumes
E seja qual for o rgo que exera atividade perderam muito da importncia que possuam
administrativa, sempre dever observar as regras e
princpios norteadores do Direito Administrativo.
No obstante, ainda exercem alguma influncia,
principalmente, para preencher deficincias e
lacunas da legislao.
Os costumes s podem ser
considerados vigentes e exigveis
quando no contrariam
nenhuma regra ou princpio
estabelecido na legislao.
de inconstitucionalidade por omisso, ao
declaratria de constitucionalidade e arguio de
descumprimento de preceito fundamental.
Importante destacar o papel da praxe
administrativa, isto , das prticas reiteradamente
observadas pelos agentes administrativos

haja vista as praxes

podendo at gerar direitos para os
administrativas no serem Alguns autores defendem que os
administrados, em razo dos princpios da lealdade,
oriundas de hbitos comuns ao conceitos de praxe administrativa e
Detalhe importante que os Poderes no se da boa-f, da moralidade administrativa, dentre
Diz-se que nosso regime constitucional no adota pblico em geral, e sim de costume no se confundem
limitam ao exerccio da sua funo tpica. Na outros.
o princpio da separao absoluta de atribuies e atividades especficas
verdade, cada Poder exerce sua funo tpica com
sim o da especializao de funes.
preponderncia, mas no com exclusividade

na eventualidade de mudana das prticas se determinada prtica repetida

rotineiras, recomendvel Administrao Pblica constantemente, induz os administrados
dar a devida divulgao quanto aos novos a sempre esperarem aquele modo de
procedimentos, a fim de evitar surpresas e agir, causando incerteza e instabilidade
instabilidade. social caso ocorra repentina alterao.

Por fim, vale destacar que, conforme leciona

O Judicirio, por sua vez, cuja funo tpica a
jurisdicional, exerce a funo legislativa ao elaborar os
regimentos internos dos Tribunais (CF, art. 96, I, a);
desempenha, ainda, a funo administrativa, quando
organiza seus servios (CF, art. 96, I e II) ou quando
exerce a gesto de seus bens, pessoal e servios.
Hely Lopes Meireles, uma caracterstica
marcante da jurisprudncia seu nacionalismo,
eis que oriunda da aplicao do direito ptrio
De forma semelhante, no Judicirio, existem as aos casos concretos, ao contrrio da doutrina,
denominadas Secretarias, que desempenham as que tende a se universalizar com a formulao
funes administrativas dos tribunais em geral. de princpios tericos aplicveis a situaes
genricas e abstratas.

O Legislativo, por exemplo, cuja funo precpua a

Embora sejam independentes entre si, todos os
Poderes devem atuar em equilbrio e harmonia para
atingir os fins previstos na Constituio. Este o
fundamento do chamado sistema de freios e
contrapesos, no qual um Poder limita o outro, de
forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles
sobre os demais.
normativa, exerce a funo jurisdicional quando o
Senado processa e julga o Presidente da Repblica
No Legislativo, por exemplo, existem as chamadas
ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos
Mesas, tais como a Mesa da Cmara dos
crimes de responsabilidade (CF, art. 52, I e II). Exerce
Deputados ou a Mesa do Senado Federal, rgos
tambm a funo administrativa quando organiza
administrativos responsveis pela gesto dos bens,
seus servios internos (CF, art. 51, IV, e 52, XIII) ou
servios e pessoal das casas legislativas.
quando exerce a gesto de seus bens, pessoal e
servios. Pode fazer concursos pblicos e licitaes.

O Legislativo, alm da
funo tpica de legislar,
J o Executivo, ao qual incumbe precipuamente a
tambm exerce a funo de
funo administrativa, desempenha tambm a
fiscalizar a Administrao
funo legislativa quando expede decretos e
Pblica, conforme previsto no
regulamentos para a fiel execuo das leis (CF, art.
art. 70 da CF. A ESAF
84, IV) ou quando edita medidas provisrias (CF,
considerou funo tpica
art. 62) ou leis delegadas (CF, art. 68).

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Conforme ensina Hely Lopes Meireles, por sistema

administrativo entende-se o regime adotado pelo
Estado para correo dos atos administrativos
ilegais ou ilegtimos praticados pelo Poder Pblico
em qualquer dos seus departamentos de governo.

Em outras palavras, a
forma adotada pelo Estado
para solucionar os litgios
decorrentes da sua atuao.

Sistema ingls ou de jurisdio nica

Sistema francs ou do contencioso administrativo

aquele em que todos os litgios de natureza

administrativa ou que envolvam interesses
Tambm conhecido como sistema da dualidade No sistema francs, a correo,
exclusivamente privados podem ser levados ao
de jurisdio, aquele em que o Poder Judicirio anulao ou reforma dos atos da
Poder Judicirio.
no pode intervir nas funes administrativas. Administrao Pblica so
Estas estariam sujeitas apenas jurisdio especial promovidas no mbito da prpria
do contencioso administrativo Administrao, mediante a
atuao de tribunais de ndole No sistema ingls, o Poder Judicirio o nico Perceba que a caracterstica marcante desse
administrativa, que dispe de competncia para dizer o direito, ou sistema consiste na possibilidade de as decises
seja, para dar a palavra definitiva na soluo de administrativas poderem ser revistas pelo
Da, portanto, a dualidade de
conflitos que envolvam a Administrao. Judicirio.
jurisdio do sistema francs: a
jurisdio administrativa (formada
certas demandas de interesse da Administrao
pelos tribunais administrativos,
ficam sujeitas Justia Comum, desde que se
com plena jurisdio em matria
enquadrem numas dessas trs ordens:
administrativa) e a jurisdio
comum (formada pelos rgos do
Poder Judicirio, para resolver os
demais litgios). a) Litgios decorrentes de atividades pblicas com
carter privado;
b) litgios que envolvam questes de estado e
capacidade das pessoas e de represso penal;
c) Litgios que se refiram propriedade privada.

SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Brasil adota o sistema ingls ou de jurisdio una.

O Poder Judicirio s admitir aes relativas

A base de nosso sistema est expressa no artigo
5, inciso XXXV da Constituio Federal de 1988,
pelo qual a lei no excluir da apreciao do
Poder Judicirio leso ou ameaa a direito
Deve ficar claro, porm, que nosso
sistema no afasta, de modo absoluto, a
capacidade da Administrao de resolver
litgios de natureza administrativa ou de
controlar a legalidade e legitimidade de
seus prprios atos.
disciplina e s competies desportivas aps se
esgotarem as instncias da Justia Desportiva. Cabe
destacar que a Justia Desportiva uma via
administrativa, pois o artigo 92 da Constituio no
a inclui como rgo do Poder Judicirio.

O ato administrativo, ou a omisso da

Tal dispositivo carrega o chamado princpio da
inafastabilidade (ou inarredabilidade) de jurisdio,
ostentando status de clusula ptrea
constitucional.
Ao cabo, a deciso do Judicirio
que prevalecer, fazendo coisa
julgada, impedindo, assim, que esse
mesmo assunto seja novamente
discutido em qualquer outra esfera.
Administrao Pblica, que contrarie Smula
Vinculante s pode ser alvo de reclamao ao
Superior Tribunal Federal depois de esgotadas as
vias administrativas (Lei 11.417/2006, art. 7, 1);

princpio da inafastabilidade de jurisdio indispensvel para caracterizar o interesse de

assegura ao interessado buscar o socorro da agir no habeas data a prova do anterior
No obstante, existem situaes nas quais o
Justia a qualquer tempo, isto , antes, durante indeferimento do pedido de informao de dados
Formas de Estado exaurimento ou a utilizao inicial da via
ou aps os procedimentos administrativos, pessoais, ou da omisso em atend-lo. Assim,
administrativa condio para acesso ao Poder
podendo ainda, recorrer diretamente ao Poder exige-se que primeiro tenha que ter ocorrido uma
Judicirio, a saber:
Judicirio, sem passar pela via administrativa. negativa ou omisso da via administrativa para que,
O Estado federado, ao contrrio, se caracteriza posteriormente, obtenha-se o acesso ao Poder
pela descentralizao poltica. Existem poderes O Brasil, por exemplo, um Estado federado, Judicirio.
polticos distintos e autnomos coexistindo num pois, em seu territrio, coexistem pessoas polticas
mesmo territrio, os quais dividem as distintas a Unio, os Estados-membros, o Distrito o controle judicial dos atos polticos ser possvel
E embora todos os atos administrativos
responsabilidades nos nveis local, regional e Federal e os Municpios. caso ofendam direitos individuais ou coletivos, ou
possam ser submetidos apreciao
nacional. contenham vcios de legalidade ou
judicial, os chamados atos polticos, em A Lei n 12.016/09 previu que o mandado de
regra, no se sujeitam a esse controle. constitucionalidade. segurana no cabvel quando caiba recurso
administrativo com efeito suspensivo,
independentemente de cauo
Assim, temos um poder poltico
central (Unio), poderes polticos
regionais (estados) e poderes
polticos locais (municpios),
Destaque-se que, nos Estados federados, ainda
O STF (RE 631.240) firmou a orientao de que,
existe um poder central, que cuida das matrias de
em regra, necessrio o prvio requerimento
interesse predominantemente nacional (no Brasil,
alm do Distrito Federal, que, em administrativo para ficar caracterizado o interesse de
a Unio).
virtude da vedao constitucional agir em aes judiciais contra o INSS relativas
para sua diviso em municpios, concesso de benefcios previdencirios. Tal
acumula poderes regionais e exigncia, contudo, no se confunde com o
locais (CF, art. 32, 1). exaurimento das vias administrativas, pois quando
o entendimento da Administrao for notria e
reiteradamente contrrio postulao do segurado,
ele poder buscar diretamente a via judicial.

No regime federativo brasileiro, no existe relao Art. 18. A organizao poltico-administrativa da

de hierarquia ou subordinao entre os diversos Repblica Federativa do Brasil compreende a
entes polticos. o que prescreve a Constituio Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Federal: Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.

Todos os componentes da federao materializam

o Estado, cada um deles atuando dentro dos
limites de competncia traados pela Constituio,
com autonomia poltica, administrativa e financeira.
Assim, por exemplo, o governo de determinado
municpio no precisa se submeter vontade dos
governos estadual ou federal para organizar
servios de interesse local, como a coleta de lixo,
pois a Constituio lhe outorga competncia para
decidir sobre o assunto (CF, art. 30).
Carvalho Filho ensina que autonomia significa ter a
entidade integrante da federao capacidade de
auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO
a expresso regime jurdico da Administrao Por outro lado, a expresso regime jurdico-
Caso esses fins e princpios no
Temos, portanto, uma administrao federal, uma Pblica utilizada para designar, em sentido amplo, administrativo se refere, unicamente, s situaes
forem observados, haver desvio
administrao distrital, administraes estaduais e os regimes de direito pblico e de direito privado a em que a Administrao Pblica se coloca numa
de poder e consequente nulidade que pode submeter-se a Administrao Pblica.
administraes municipais, todas elas se situao privilegiada, vertical na relao jurdica.
dos atos da Administrao.
sujeitando s regras e princpios orientadores do
Direito Administrativo.
os princpios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse
pblico no se encontram expressos Baseia-se na existncia de
na Constituio Federal de 1988. prerrogativas passveis de serem exercidas
pela Administrao, contrabalanadas
pela imposio de restries especiais

os bens e interesses indisponibilidade do O princpio da supremacia do no existem interesses pblicos presumidos ou

pblicos no pertencem interesse pblico, em interesse pblico fundamenta a ilimitados. Eles somente existem aps serem
Administrao nem a contraponto ao primeiro, existncia das prerrogativas e reconhecidos pela Constituio ou por lei
seus agentes. fundamenta as restries privilgios da Administrao
impostas Administrao. Pblica, tpicos do direito pblico.

somente pode atuar quando
houver lei que autorize ou
determine a sua atuao, e
nos limites estipulados por essa
lei, e no de acordo com a
vontade prpria dos seus
agentes.
Decorrem do princpio da
indisponibilidade do interesse
pblico a necessidade de
realizar concurso pblico para
admisso de pessoal permanente
e as restries impostas
Conforme leciona Celso Antnio Bandeira de
alienao de bens pblicos. Melo, todo o sistema de Direito Administrativo se
constri sobre os mencionados princpios, que
caracterizam o binmio prerrogativas da
Administrao direitos dos administrados

A aplicao do regime jurdico-administrativo Por decorrncia do regime jurdico-administrativo

supremacia do autoriza que o Poder Pblico execute aes de no se tolera que o Poder Pblico celebre acordos indisponibilidade
interesse pblico coero sobre os administrados sem a necessidade judiciais, ainda que benficos, sem a expressa do interesse pblico
GOVERNO
prerrogativas de autorizao judicial. autorizao legislativa. restries

o conceito de Governo,
enquanto responsvel pela
Difere do conceito de Administrao As relaes entre entidades pblicas estatais, O regime jurdico-administrativo deve pautar a
funo poltica do Estado,
Pblica, pois esta, se resume ao ainda que de mesmo nvel hierrquico, vinculam-se elaborao de atos normativos administrativos,
est relacionado ao comando,
aparelhamento de que dispe o ao regime jurdico-administrativo, a despeito de sua bem como a execuo de atos administrativos e
coordenao, direo e
Estado para a mera execuo das horizontalidade. (Relaes introversas). ainda a sua respectiva interpretao.
fixao de objetivos, diretrizes
e de planos para a atuao polticas de Governo.
Estado x Governo
estatal (as denominadas
polticas pblicas).
Governo um dos elementos do Estado a pessoa jurdica soberana,
Estado responsvel por sua conduo. formada pelos elementos, povo, territrio e
governo soberano.

Sistema de governo
Na sua acepo formal,
entende-se governo como o
conjunto de poderes e rgos
O sistema de governo definido pelo modo constitucionais (quem)
como se d a relao entre o Poder Legislativo
e o Poder Executivo no exerccio das funes
governamentais.
As funes de governo esto mais prximas ao
Governo x Administrao objeto do direito constitucional, enquanto a funo
Sistema presidencialista ou administrativa objeto do direito administrativo.
Sistema parlamentarista ou
presidencialismo. parlamentarismo.

Atos de governo so aqueles praticados no

A caracterstica marcante do
presidencialismo a independncia entre os
Poderes. O Presidente da Repblica exerce
plenamente a chefia do Poder Executivo,
acumulando as funes de Chefe de Estado e
de Chefe de Governo. Ademais, cumpre
mandato fixo, sem precisar depender da
confiana do Poder Legislativo para sua
investidura ou para o exerccio do cargo. Por
sua vez, o Poder Legislativo no est sujeito a
ser dissolvido pelo Executivo, uma vez que
seus membros so eleitos para um perodo
certo de tempo.
J a caracterstica marcante do parlamentarismo exerccio da funo poltica, com ampla margem de
a colaborao entre os Poderes Executivo e discricionariedade e diretamente em obedincia
A funo de governo tem como um de seus
Legislativo. No Poder Executivo parlamentarista, as Constituio. So as aes de comando,
objetivos estabelecer diretrizes polticas, enquanto
funes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo coordenao, direo e fixao das diretrizes
a funo administrativa se volta para a tarefa de
so exercidas por pessoas distintas: a chefia de polticas, vale dizer, atividades de carter superior,
executar essas diretrizes.
Estado exercida pelo Presidente da Repblica ou referentes direo suprema e geral do Estado, e
pelo Monarca, e a chefia de governo pelo Primeiro no simplesmente de execuo de servios
Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro pblicos.
Ministro, chefe de governo, normalmente
indicado pelo Presidente da Repblica, chefe de A expresso administrao
Estado, para mandato sem prazo fixo. Sua pblica, quando tomada em
permanncia no cargo depende da confiana do sentido amplo, engloba as
Poder Legislativo, o qual pode exonera-lo a nas palavras de Hely Lopes Meireles, a funes administrativas e as
qualquer tempo. Por outro lado, se o governo Administrao no pratica atos de governo; pratica funes de governo.
entender que o Parlamento perdeu a confiana do to-somente, atos de execuo, os chamados atos
povo, poder optar por sua dissoluo, administrativos, que tm como fim a realizao de
convocando novas eleies para formao de outro servios para satisfazer, de forma concreta e
Parlamento. imediata, as necessidades coletivas.

Forma de governo Repblica

Monarquia

A forma de governo depende da maneira como

ocorre a instituio e a transmisso do poder na A repblica se caracteriza pela eletividade e pela
sociedade e como se d a relao entre temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder J a monarquia caracterizada pela
governantes e governados Executivo, o qual possui o dever de prestao de hereditariedade e vitaliciedade, com ausncia de
contas. prestao de contas.

ADMINISTRAO PBLICA Em sentido formal, o conjunto de rgos

institudos para consecuo dos objetivos do
Governo;

em sentido material, o conjunto das funes

Segundo a doutrina de Helly Lopes Meireles, necessrias aos servios pblicos em geral;
Administrao Pblica:

em acepo operacional, o desempenho perene

e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios
do Estado ou por ele assumidos em benefcio da
coletividade

Em sentido estrito, o conceito de administrao

pblica envolve todo o aparelhamento estatal
voltado execuo das polticas pblicas. Quando tomada em sentido O conceito de administrao pblica tambm
Contrape-se, portanto, ao conceito de Governo: estrito, no que diz respeito ao pode ser tomado em sentido amplo,
enquanto este estabelece, aquela executa as aspecto subjetivo, a expresso
polticas pblicas. Nas palavras de Hely Lopes Administrao Pblica abrange
apenas os rgos administrativos Em sentido amplo vai abranger da mesma forma que os rgos,
Meireles, a Administrao no pratica atos de
aos quais incumbe a funo os rgos superiores os rgos superiores de governo agentes e entidades que exercem
governo; pratica to-somente, atos de execuo,
administrativa de governo que que exercem funo poltica funo administrativa, isto , de
os chamados atos administrativos, com poderes de
exercem funo poltica, (ex: Presidncia da Repblica, execuo dos programas de
deciso limitados a atribuies de natureza
Congresso Nacional) governo (ex: Ministrios,
executiva, conforme definidos em lei
Secretarias, Departamentos etc.).

Governo estabelece polticas pblicas os rgos, agentes e entidades que exercem

Administrao executa as polticas pblicas funo meramente administrativa, isto , de
execuo dos programas de governo.

mais comum considerar o conceito de a doutrina costuma ainda dividir o conceito de uma considerando a tica dos executores da
administrao pblica em sentido estrito. administrao pblica em duas vertentes: atividade pblica (quem)

outra considerando a prpria

atividade (o que)
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo
defendem que, quando se adota o sentido
formal ou subjetivo, a rigor, s podem ser
considerados Administrao Pblica aqueles
sujeitos que nosso direito assim considera, segundos os autores, o conceito de Administrao
Administrao Pblica em sentido formal,
no importa a atividade que exeram. Assim, Pblica formal ou subjetiva excluiria entidades privadas
subjetivo ou orgnico significa o conjunto de
segundo os autores, de acordo com nosso que exercem atividades prprias da funo
agentes, rgos e pessoas jurdicas que
ordenamento jurdico a Administrao Pblica administrativa, a exemplo das concessionrias de
tenham a incumbncia de executar as
seria integrada exclusivamente pelos rgos servios pblicos (companhias de lixo, gua, energia
atividades administrativas
da administrao direta (Ministrios, eltrica etc.) e das organizaes sociais.
Secretarias, Mesas etc.) e pelas entidades da
administrao indireta (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista), e por mais ningum
Dessa forma, o conceito no se restringe aos
agentes, rgos e pessoas do Poder Executivo,
haja vista que os Poderes Legislativo e Judicirio
tambm administram, notadamente quando ordenamento jurdico
organizam seus servios internos e gerenciam seus No obstante, frise-se que a maioria da doutrina
no coloca essas
servidores. no faz essa distino, e simplesmente define a
entidades no seio da
Administrao Pblica em sentido subjetivo como o
Administrao Pblica
conjunto de rgos, agentes e pessoas jurdicas
formal.
aos quais a lei atribui o exerccio da funo
administrativa do Estado6

Em sentido material, objetivo ou funcional, a

administrao pblica abrange as atividades
exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e Geralmente, as seguintes atividades so
agentes incumbidos da funo administrativa do apontadas como prprias da administrao pblica
Estado. O conceito, portanto, adota como em sentido objetivo:
referncia o objeto, isto , o que realizado, no
obrigatoriamente quem exerce.

sentido objetivo da restries ou condicionamentos aos

expresso Administrao direitos individuais impostos em prol
Pblica est relacionado do interesse de toda coletividade
natureza da atividade
exercida por seus entes
(polcia administrativa, atividade executada diretamente pela
servio pblico, fomento Administrao Pblica formal ou por
e interveno na particulares delegatrios que tenham por fim
atividade privada). satisfazer as necessidades coletivas, sob
regime predominantemente pblico.

A concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma

compreende a atividade administrativa de nova indstria em determinado Estado-federado atividade de
incentivo iniciativa privada de utilidade ou fomento, pois constitui atividade administrativa de incentivo
interesse pblico iniciativa privada de utilidade ou interesse pblico.

regulamentao e fiscalizao da atividade atuao de agncias reguladoras

econmica de natureza privada (interveno indireta)

a atuao do Estado diretamente na ordem geralmente por meio das

econmica (interveno indireta) empresas estatais

Quanto ao ltimo item acima (interveno),

importante ressaltar que alguns autores7 no
consideram atividade de administrao pblica em Para esses autores, as atividades de
sentido material a interveno direta do Estado na administrao pblica em sentido material seriam
economia (Estado- empresrio). Isso porque, somente aquelas desempenhadas sob regime
quando atua nessas condies, o Estado est predominantemente de direito pblico
predominantemente sujeito ao regime de direito
privado

As aes da Administrao Pblica podem ter

como destinatrios os administrados isto , a
sociedade ou os sujeitos que no pertencem
Administrao formal ou os prprios rgos e
entes administrativos (que o comum)

Pode-se associar esse conceito ao de

administrao pblica em sentido material,
objetivo ou funcional, que considera a
natureza das atividades levadas a efeito pela
Administrao para atender as necessidades
da coletividade (polcia administrativa, servio
pblico, fomento e interveno).

A nomeao de um servidor pblico,

Quando a Administrao se relaciona com os
administrados, teremos a chamada administrao
extroversa, pois nela existem aes externas, isto ,
que incidem para fora do ncleo estatal.
Por exemplo, h administrao extroversa quando
um rgo de fiscalizao estatal interdita um
estabelecimento comercial. No caso, a relao
extroversa porque se d entre a Administrao
(rgo de fiscalizao) e uma pessoa externa ao
Poder Pblico, o estabelecimento comercial privado.
aprovado em virtude de concurso pblico no
se enquadra em nenhuma das atividades
finalsticas prprias de administrao pbica
em sentido material, j que refere a uma
atividade introversa, ou seja, que ocorre no
interior da Administrao, de carter
instrumental e no finalstico, servindo como
um meio para se atingir o fim de satisfazer o
interesse coletivo.

Trata-se das atividades finalsticas atribudas pela

Constituio a cada ente da federao (Unio,
Estados, DF e Municpios).
relaes extroversas se fundamentam nos
princpios da supremacia e da indisponibilidade do
interesse pblico
Outro exemplo de administrao extroversa seria
na prestao de servios pblicos, como quando
um cidado atendido no posto de sade pblico.
No caso, a relao entre a Administrao (posto de
sade) e uma pessoa externa ao rgo estatal, o
cidado.

Quando a administrao se relaciona entre si, ou seja,

entre os entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios),
entre esses e os rgos da Administrao Direta ou entre
os rgos em si, teremos a chamada administrao
introversa, pois, nesse caso, as aes ocorrem dentro o
ncleo estatal. A administrao introversa considerada
instrumental em relao extroversa, vale dizer, as
relaes internas servem de instrumento para a efetivao
das relaes externas, estas, de cunho finalstico. De fato,
toda a organizao administrativa interna do Estado serve
para que ele possa implementar as polticas pblicas em
prol da sociedade.
Ressalte-se que "ncleo estatal", aqui,
entendido como todas as entidades
pblicas, de qualquer ente da federao,
incluindo as entidades da administrao
indireta.
H administrao introversa quando, por exemplo,
a Unio realiza transferncias de recursos federais
para um Municpio. No caso, as duas partes da
relao (Unio e Municpio) so entes estatais, ou
seja, a atividade desenvolvida dentro do ncleo
estatal.
Tambm administrao introversa quando um
Ministrio descentraliza crditos oramentrios
para outro Ministrio ou quando um Ministrio realiza
a superviso finalstica (tutela) de uma entidade da
administrao indireta a ele vinculada, pois tais
relaes so travadas dentro do ncleo estatal e
so instrumentais em relao administrao
extroversa, ou seja, as atividades introversas tm
como objetivo possibilitar uma posterior atividade
finalstica extroversa (ex: o Ministrio que recebeu os
crditos vai prestar um servio pblico ao cidado).

Para entender Direito Administrativo

DIREITO PRIVADO E DIREITO PBLICO

A caracterstica marcante do direito

Como se percebe, em nossa sociedade
pblico a desigualdade nas relaes
o Estado, direta ou indiretamente, quem
jurdicas, decorrente do princpio
exerce o papel de representar os interesses
amplamente aceito de que o interesse
da coletividade ou, em outras palavras, o
pblico (da coletividade) deve prevalecer
interesse pblico.
sobre os interesses individuais.

atualmente tem se mostrado impossvel a
separao absoluta entre os dois ramos bsicos do
Direito, o pblico e o privado.
Ressalte-se, porm, que embora na maioria das
vezes a atuao estatal seja pautada pelas regras
de direito pblico, o Estado tambm pode figurar
em relaes jurdicas regidas predominantemente
(jamais exclusivamente) pelo direito privado.
o que ocorre quando o Estado atua no domnio
econmico (Estado-empresrio), competindo em igualdade
de condies com as empresas privadas, por exemplo, ao
vender petrleo processado pela Petrobrs ou ao
comercializar uma aplice de seguro do Banco do Brasil.

tal tendncia no tem como se

concretizar por completo, haja Sobre o assunto, vale registrar que a busca pela Mas, mesmo nas hipteses em que o direito
vista que o direito pblico possui eficincia vem fazendo com que o Estado cada vez privado possa ser utilizado pelo Estado, sempre
precedncia no balizamento das mais paute sua atuao administrativa pelas haver normas de direito pblico irrenunciveis e
atividades estatais. normas de direito privado, seja criando empresas que possuem precedncia em relao s de
sujeitas ao regime jurdico das empresas privadas, direito privado, muitas delas com fundamento
seja transferindo a gesto de servios pblicos constitucional, a exemplo dos princpios da
diretamente para particulares, fenmeno conhecido indisponibilidade do interesse pblico, da
como fuga do Direito Administrativo. publicidade, da moralidade,
caso exista norma de O Direito Administrativo tambm estuda matrias
direito pblico a regular regidas, ao menos em parte, pelo direito privado, a
determinado ato, o Estado exemplo da atuao das empresas pblicas e
no pode pratica-lo sociedades de economia mista que exploram
segundo os ditames do atividade econmica.
direito privado.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

o Direito Administrativo integra o
ramo do direito pblico
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Direito Administrativo no contencioso, uma vez
que as lides de natureza administrativa podem ser
levadas apreciao do Poder Judicirio. Embora
rege uma das funes do Estado exercidas para a Administrao tambm possa resolver eventuais
satisfazer o interesse pblico conflitos que venham a ocorrer nas atividades
estatais, apenas a deciso proferida pelo Poder
Judicirio que ter fora de coisa julgada,
definitiva.
a chamada funo administrativa
Segundo a professora Di Pietro, o Direito
Administrativo brasileiro, quanto ao objeto, segue
O estudo do objeto do Direito
as caractersticas do sistema europeu- continental,
Administrativo busca identificar os
originrio do direito francs, cujo objeto, ao contrrio
atos ou situaes
do sistema anglo-americano, possui grande
regulamentadas pelas normas que
amplitude, preocupando-se em normatizar desde a
compem esse ramo do direito
estrutura dos rgos pblicos administrativos do
pblico.
Estado at os procedimentos necessrios para o
desempenho das suas atividades. o chamado
Direito Administrativo descritivo.

O desempenho de funes
Lembre-se de que
Ramo do direito pblico que tem por administrativas deve sempre observar
o exerccio da funo
objeto os rgos, agentes e pessoas as normas e princpios pertinentes
administrativa no
jurdicas administrativistas que integram a ao Direito Administrativo,
exclusividade do
Administrao Pblica, a atividade jurdica independentemente do Poder que as
Poder Executivo
no contenciosa que exerce e os bens de esteja exercendo.
que se utiliza para a consecuo de seus
fins, de natureza pblica.

inspirada na jurisprudncia do Conselho de

Escola do servio pblico
Alguns conceitos superados
Critrio do Poder Executivo
Estado, segundo a qual a competncia dos
tribunais administrativos passou a ser fixada em
funo da execuo de servios pblicos.
Por esse critrio, o direito administrativo se
resume s regras de organizao e gesto dos
servios pblicos, os quais podem ser
considerados em sentido amplo ou estrito
Por essa corrente, o Direito Administrativo
disciplina a organizao e a atividade do Poder
Executivo, apenas.
Essa definio da mesma forma imperfeita, visto
que os outros Poderes (Legislativo e Judicirio)
tambm exercem atividade administrativa
em sentido amplo, abrangendo, assim, todas as
funes do Estado, sem distinguir o regime jurdico Direito Administrativo x Administrao
a que se sujeita, o Direito Administrativo incluiria
situaes e normas que pertencem a outros ramos
do direito pblico, como o Direito Constitucional e
o Direito Processual, e tambm normas de direito o Direito Administrativo passou a cuidar
privado, a exemplo das normas que disciplinam as das normas e princpios jurdicos que regem
a Cincia da Administrao passou a estudar e a
atividades industriais e comerciais do Estado. a Administrao Pblica e suas relaes
valorar a utilidade e a oportunidade dessa atuao.
com os particulares, excludas as funes
legislativa e jurisdicional,
em sentido estrito, o Direito Administrativo se
restringiria s atividades exercidas pelo Estado
para a satisfao das necessidades coletivas, com
submisso a regime exorbitante do direito comum

Os que adotam esse critrio conceituam o Direito
Administrativo como o conjunto de normas que
Critrio das relaes jurdicas
regem as relaes entre a Administrao e os
administrados
A crtica que se faz a essa definio que outros
ramos do Direito, como o Constitucional, o Penal, o
Eleitoral e o Tributrio, tambm tm por objeto
relaes dessa natureza.

Direito Administrativo seria o sistema de no delimita quais seriam os fins do Estado

princpios jurdicos e de normas que regulam a (podendo abranger inclusive a funo legislativa,
Critrio teleolgico
atividade do Estado para o cumprimento dos seus que no se insere no mbito de estudo do Direito
fins, de utilidade pblica. Administrativo).

Uma crtica definio com base no critrio

Critrio negativo ou residual
Por esse critrio, o Direito Administrativo tem por
negativista ou residual que ela se limita s
objeto as atividades desenvolvidas para a
atividades desenvolvidas pelo Estado, no
consecuo dos fins estatais, excludas a
abarcando outras questes tambm estudadas pelo
legislao (formulao de leis pelo Poder Legislativo)
Direito Administrativo, como a organizao da
e a jurisdio (soluo de lides pelo Poder
Administrao Pblica e as relaes com os
Judicirio).
administrados.

Com base nesse critrio, tem-se que o Direito

Administrativo regula a atividade jurdica no
contenciosa do Estado e a constituio dos rgos Esse critrio aproxima-se das definies
Critrio da distino entre atividade modernas, porm no trata especificamente da
e meios de sua ao em geral. Portanto, leva-se em
jurdica e social do Estado funo administrativa.
considerao a atividade concreta exercida pelo
Estado (sentido objetivo) e os rgos estatais que a
exercem (sentido subjetivo).

Por essa linha, o Direito Administrativo o

conjunto de princpios que regem a Administrao
Pblica, considerando suas atividades
administrativas, os rgos e pessoas jurdicas que a o critrio mais aceito pela doutrina
Critrio da Administrao Pblica
compem, sua organizao e suas relaes com os brasileira moderna
particulares, enfim, regula seus direitos e
obrigaes por ocasio do desempenho da
atividade administrativa.

busca diferenciar o direito administrativo do por esse critrio, o direito administrativo rege os
critrio da hierarquia orgnica direito constitucional classificando os rgos do rgos inferiores do Estado, enquanto o direito
Estado em superiores e inferiores. constitucional estuda os rgos superiores.