CAPTULO III

PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL

I. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
II. Definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
III. La procuracin de justicia social y el Estado . . . . 44
Nuevas condiciones sociales . . . . . . . . . . . . . 45
IV. La procuracin del cumplimiento del derecho . . . 46
El nacimiento de los intereses difusos . . . . . . . . 46
 CAPTULO III
PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL

I. PLANTEAMIENTO

En el caso de los derechos sociales, por su propia naturaleza y

origen, se da la paradoja de su indispensable aplicabilidad con la
consecuente realidad de su gradual juridicidad, es decir, que
siendo estas normas imprescindibles para una coexistencia social
pacfica, el grado de su realizacin fctica es todava ineficiente.
Es precisamente en este aspecto en que debemos hacer hinca-
pi toda vez que el derecho social constitucionalmente reconoci-
do no puede quedar como un propsito a futuro por el tmido de-
sarrollo de sus tcnicas especficas de proteccin. Coincidimos
con Robert Alexy en que la existencia de un derecho no puede
depender exclusivamente de la justiciabilidad del mismo en mo-
do alguno un tribunal constitucional es impotente frente a un le-
gislador inoperante,75 mxime cuando los derechos sociales son
indispensables no slo para nivelar las desigualdades entre los
individuos sino tambin para mantener la paz social, tal y como
se reconoci desde 1919 en el Tratado de Versalles.

II. DEFINICIN

Al buscar el significado etimolgico de la voz procuracin, el

diccionario remite al trmino cura, cuyo significado se deriva
75 Alexy, Robert, Derechos sociales fundamentales, Derechos sociales y
derechos de las minoras, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas, 2000.

41
42 LA JUSTICIA LABORAL: ADMINISTRACIN E IMPARTICIN

de cuidado, solicitud.76 Por su parte el Lexicn de la Real Aca-

demia de la Lengua Espaola establece como sentido de procu-
rar las diligencias o esfuerzos que se ejecuten para conseguir o
realizar lo que se desea, y en otra acepcin Facilitar o proporcio-
nar una cosa a alguien, o intervenir para que lo tenga. Ejercer el
oficio de procurador.77 En este orden de ideas podemos determi-
nar que procurar la justicia es intervenir con la debida diligencia
a fin de que sea adecuadamente proporcionada.
Debemos destacar, sin embargo, que en materia jurdica es co-
mn identificar la procuracin de justicia como la persecucin de
los delitos, es decir, la recepcin de denuncias y quejas sobre il-
citos penales as como la investigacin de las mismas y, en caso
de procedencia, la formulacin de una acusacin penal ante los
rganos jurisdiccionales competentes.78 En este punto es impor-
tante distinguir que si bien es cierto que esta concepcin del pro-
curador como el encargado de ejercer el ius punendi del Estado
como acusador pblico se encuentra excluida de la presente in-
vestigacin, tambin lo es que las tendencias se dan en el sentido
de ser sus titulares los encargados de la acusacin pblica en re-
presentacin de los intereses colectivos y el resguardo de la lega-
lidad.79
Por otra parte, tambin encontramos antecedentes que nos per-
miten tener otra perspectiva del trmino, esto es, cuando conside-
ramos al procurador como sujeto, figura contemplada en el siste-
ma jurdico mexicano desde las Leyes de Indias procuradores
de pobres y que implica la caracterstica de letrados que ejer-

76 Corominas, Juan, Breve diccionario etimolgico de la lengua castellana,

3a. ed., Espaa, Gredos, 1998, voz: cura.
77 Real Academia Espaola, Diccionario manual e ilustrado de la lengua
espaola, 4a. ed., Madrid, Espasa-Calpe, 1989, voz: procurar.
78 Cfr. Castro, Juventino V., La procuracin de justicia, Mxico, Porra,
1994, p. 41.
79 Cfr. Linder Lpez, Hedwiga, Es la Comisin Nacional de Derechos
Humanos el Ombudsman mexicano?, Revista Jurdica Jalisciense, ao 2,
nm. 4, septiembre-diciembre de 1992, Mxico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la Universidad de Guadalajara.
 PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL 43

cen la asesora y la representacin en un acto o proceso jurdico

de otra persona que carece del saber tcnico requerido, general-
mente, individuos o grupos vulnerables y desprotegidos.
Asimismo, y como apuntbamos anteriormente, el criterio ju-
risprudencial del trmino no es claro, y al parecer se considera a
la procuracin como una etapa previa al proceso, encargada pri-
mordialmente a las autoridades administrativas, a quienes se ex-
cluye de la imparticin de justicia, funcin que aparenta ser una
prerrogativa del Poder Judicial.80
En este sentido observamos que, adems de ser la procuracin
de justicia un trmino ambiguo y complejo, si le adjuntamos la
caracterstica de justicia social se convierte entonces en inescru-
table. Por lo anterior resulta necesario realizar un cierre semnti-
co tomando en consideracin la conclusin establecida en el
apartado referente a la justicia social: sta se formaliza al quedar
reconocida por la normatividad jurdica. Con base en ello delimi-
taremos el tema a la procuracin de los derechos sociales.
Desafortunadamente no podemos partir del hecho de que la
concepcin de los llamados derechos sociales ha sido superada y
aceptada como un paradigama jurdico, ya que continan, hoy
mismo, las diatribas sobre su nombre y pertenencia.81 De tal suer-
te que, por la naturaleza de la presente investigacin y por la di-
versidad de rganos encargados de la aplicacin de otras normas
de derecho social, nos referiremos exclusivamente al derecho la-
boral y de la seguridad social.
Entendemos, por lo tanto, por procuracin de justicia social
todas aquellas diligencias realizadas por el rgano competente a
fin de proporcionar eficazmente la aplicacin de las normas labo-
rales y de la seguridad social, ejerciendo para ello una serie de
funciones que van desde la promocin de los derechos y obliga-

80 Supra, apartado 1 en este captulo.

81 Al respecto confrontar Derechos sociales y derechos de las minoras,
Carbonell, Miguel (comp.), et al., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2000.
44 LA JUSTICIA LABORAL: ADMINISTRACIN E IMPARTICIN

ciones correspondientes, la asesora sobre estas materias e inclu-

so la propia representacin de los afectados por el incumplimien-
to de las mismas.

III. LA PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL Y EL ESTADO

Si bien es cierto que la cuestin social ha estado incluida en la

agenda estatal desde fines del siglo XIX, y que de ello deriva el
surgimiento del llamado Estado benefactor que consolid los de-
rechos sociales y la responsabilidad pblica de su cumplimiento,
tambin lo es que este modelo entr en crisis desde la dcada de
los ochenta del siglo XX y que por causas econmicas se tuvo
que restringir tanto el gasto como la burocracia de los servicios
sociales, situacin que provoc un fuerte cuestionamiento de la
funcin estatal, y el inicio de la redefinicin de sus objetivos.
Es as como se dan las tendencias neoliberales bajo los argu-
mentos no carentes del todo de fundamento de que el Estado
deba de abstenerse de intervenir en la economa puesto que era
ineficiente y dispensador, poderoso e invasivo de la vida perso-
nal de la poblacin y, por lo mismo, antidemocrtico y, sobre to-
do, paternalista ya que impeda que la sociedad afrontara, por s
misma, sus necesidades comunes, saqumonos al gobierno de
las espaldas y los bolsillos.82
Las tendencias del Estado benefactor son revertidas con medi-
das definidas por organismos internacionales que se traducen en
la reduccin del gasto pblico y por ende de la burocracia; desre-
gulacin mediante la supresin de normas jurdicas que pudiesen
presentar un obstculo para la libre competencia; eliminacin a
controles de precios; apertura absoluta de la inversin extranjera
as como un frreo control a la inflacin y, finalmente, las privati-
zaciones acompaadas de un cambio cultural que llevara a per-
cibir negativamente las prestaciones y servicios pblicos, identi-

82 Savas, E. S., Privatizacin. La clave para un gobierno mejor, Mxico,

Gernika, 1989, p. 23.
 PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL 45

ficando, sin embargo, las privatizaciones y la extensin del

mercado como elementos progresistas.83

Nuevas condiciones sociales

Aunado a lo anterior, no debemos olvidar otros factores de

gran influencia, tales como la globalizacin que repercute en las
relaciones sociales y por ende, en el derecho. Asimismo, las in-
novaciones tecnolgicas que han generado una revolucin en las
comunicaciones y la regionalizacin de las economas, implican
cambios polticos y culturales que obligan a revisar la cuestin
social y con ella la importancia de la procuracin de justicia co-
mo elemento de seguridad y estabilidad social.
Ciertamente las condiciones socio-econmicas actuales deri-
vadas de los fenmenos descritos, as como una animadversin y
desconfianza hacia los rganos gubernamentales, implican la ne-
cesidad de reformar el Estado.
La dinmica poblacional,84 el empleo y las condiciones de
ocupacin as como las remuneraciones y el poder adquisitivo,
adems de la imperante necesidad de inclusin social de los gru-
pos vulnerables, hacen esencial replantearse los trminos de
equidad y el papel del Estado en los nuevos procesos ya que, co-
mo lo seala Pierre Rosanvallon: Para ser justo, el Estado provi-
dencia ya no puede ser nicamente un distribuidor de subsidios y
un administrador de reglas universales. Debe convertirse en un
Estado servicio. La meta, en efecto, es dar a cada uno los medios
especficos de modificar el curso de una vida, de superar una rup-
tura, de prever un problema.85

83 Albarracin, Jess et al., La larga noche neoliberal, 2a. ed., Espaa, Ica-
ria, 1994, p. 8.
84 La incorporacin anual de 950 mil personas a la poblacin econmica-
mente activa, cfr. Programa de Empleo, Capacitacin y Defensa de los Dere-
chos Laborales, Diario Oficial de la Federacin, t. DXX, nm. 4, 7 de enero
de 1997, p. 2.
85 Rosanvallon, Pierre, op. cit., nota 18, pp. 209 y 210.
46 LA JUSTICIA LABORAL: ADMINISTRACIN E IMPARTICIN

Esto, sin duda, se puede lograr a travs de la procuracin de

justicia social.

IV. LA PROCURACIN DEL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO

Si bien es cierto que en un principio se consideraba la procura-

cin de justicia para atender exclusivamente los ilcitos penales o
para asesorar y representar a los pobres, esta situacin empez a
transformarse, ya que por lo menos en nuestro pas, ha prolifera-
do el crecimiento de procuraduras en muy diversos mbitos tales
como el fiscal, la proteccin al ambiente, consumidores, de de-
fensa del menor y la familia, y del trabajo entre otras.86
Las nuevas circunstancias sociales derivadas de la llamada
Revolucin Tecnolgica y de la masificacin, que implican ame-
nazas a la calidad y a la vida misma de la comunidad, generan ne-
cesidades que tienen que ser reconocidas por el derecho como
cauce de convivencia social.
Estas necesidades sociales sobrepasan el aspecto compensador
en general dentro del cual se encuentran mal tutelados los derechos
sociales, y se refieren primordialmente a buscar una mejor calidad
de vida a travs de la defensa y conservacin del medio ambiente,
a la proteccin del consumidor, al derecho de recibir una informa-
cin veraz e incluso a la preservacin de los bienes estticos. Estos
fenmenos han demandado la creacin de organismos encargados
de procurar el cumplimiento y respeto del derecho.

El nacimiento de los intereses difusos

Los estudiosos del tema han coincidido en la denominacin de

intereses difusos;87 intereses porque su naturaleza jurdico-coac-

86 Cfr. Ojeda Paullada, Pedro et al., las nuevas procuraduras, Revista de

Administracin Pblica, Mxico, nm. 97, 1998, passim.
87 Hernndez Martnez, Ma. del Pilar, Los mecanismos de tutela de los in-
tereses difusos y colectivos, UNAM, 1997.
 PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL 47

tiva es precaria y difusos, por su escasa precisin en cuanto a sus

titulares y su alcance.88
En este sentido Cappelletti opina: Es un hecho que el inters
involucrado es, justamente, un inters difuso, un fragmento del
ms vasto inters del grupo o categora de los sujetos o damnifi-
cados. Si dicho grupo, o categora, no est organizado, el indivi-
duo sufre precisamente las consecuencias del carcter difuso o
fragmentario de su inters personal.89
Esta situacin de la titularidad fragmentada presenta algunos
aspectos procesales relevantes tales como su escasa efectividad
al accionar el aparato de imparticin de justicia enfrentndose el
sujeto que inicie la movilizacin, solo en una situacin de desi-
gualdad frente a grandes empresas o instituciones estatales.
Los derechos sociales se caracterizan por ser generalmente
prestacionales e inmediatos, los intereses difusos tienden a prote-
ger deberes mediatos que no estn determinados ya sea por que
los mnimos no estn fijados legislativamente, ora sea porque los
obligados son mltiples y cada uno tiene algo que poner para el
cumplimiento o realizacin del derecho.90
En materia procesal tambin encontramos diferencias toda vez
que la legitimacin activa, en el caso de los derechos, est deter-
minada; en los intereses difusos no existe todava en nuestro sis-
tema un sujeto determinado que acte en beneficio de otros indi-
viduos que compartan las circunstancias.
Consideramos, no obstante, que ambas figuras pertenecen a
una misma categora de derechos fundamentales,91 cuyo perfec-
cionamiento se encuentra en diferentes grados.

88 Cfr. Almagro Nosete, Jos, Tutela procesal ordinaria y privilegiada (ju-

risdiccin constitucional de los intereses difusos), Revista de Derecho Polti-
co, Espaa, nm. 16, invierno de 1982-1983.
89 Cappelletti, Mauro, op. cit., nota 45, p. 98.
90 Almagro Nosete, Jos, op. cit., nota 88, p. 97.
91 Por ejemplo, existen derechos laborales que rayan en lo difuso de los in-
tereses sealados debido a su fragmentacin, tal es el caso de los trabajadores
48 LA JUSTICIA LABORAL: ADMINISTRACIN E IMPARTICIN

Tanto los intereses difusos como los derechos sociales tienen

un problema de eficacia procesal. Sin embargo, la vida de un de-
recho no puede quedar al arbitrio de la judicializacin o de la me-
ra voluntad estatal.
Las condiciones actuales tanto tecnolgicas como ambientales
y sociales reclaman una nueva perspectiva tanto del Estado como
de la sociedad civil; las circunstancias del desempleo, el subem-
pleo, la inestabilidad, la informalidad, el incremento de la exclu-
sin y la prdida de solidaridad en la seguridad social no son ya
situaciones subsanables por prcticas compensadoras ni pode-
mos aferrarnos a las disposiciones conquistadas a una proble-
mtica de la conservacin de lo adquirido, cuando no a la acepta-
cin resignada de su lenta erosin.92
La atribucin para la legitimacin de los intereses difusos y de
los derechos sociales debiese ser ampliada a travs de mecanis-
mos efectivos, entre los cuales podemos encontrar como una fi-
gura ptima los organismos encargados de la procuracin de jus-
ticia social.
Los organismos que reciben el nombre de procuraduras, para
desempear distinas funciones, tienen en cada caso atribuciones
diferentes. Existe una confusin terminolgica y probablemente
un abuso de la palabra. Mientras que en unos casos se identifican
con actividades persecutorias como en el rea de derecho penal,
en otras, no obstante consistir en actividades propias de defensa o
tutela de derechos difusos o derechos humanos en general, se
abusa de la palabra para adaptarla a las atribuciones que el legis-
lador le asigna. Por ello encontramos los organismos tpicamente
persecutorios que, bajo el principio inquisitivo, persiguen el bie-
nestar de la sociedad, tutelando los valores y persiguiendo a quie-

migratorios, jornaleros, o las prcticas de discriminacin de gnero con la exi-

gencia de los exmenes de no-embarazo.
92 Rosanvallon, Pierre, op. cit., nota 18, p. 210.
 PROCURACIN DE JUSTICIA SOCIAL 49

nes transgreden las normas penales, que son las procuraduras de

la justicia, como se aclara antes.93
Por otra parte, estn las funciones para garantizar los intereses
difusos, como la Procuradura del Ambiente y ms concretamen-
te, estn los derechos de los trabajadores, o la defensa del trabajo,
como se denomina el organismo encargado de velar por los pri-
meros; organismo que no es exclusivo, en virtud de que su defen-
sa de asesorar y representar legalmente a los trabajadores es parte
de un programa general, de una poltica laboral.
En seguida presentamos el cuadro comparativo que muestra la
confusin a que hemos hecho referencia.94

93 Supra, apartado 2 en este mismo captulo.

94 El cuadro comparativo fue preparado por la licenciada Oralia Vzquez
Coutio, coordinadora general de asesores de la Profedet.
 CUADRO COMPARATIVO DE DIVERSAS PROCURADURAS
EN LEGISLACIN MEXICANA95

PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA

INSTITUTO PROCURADURA
FEDERAL FISCAL FEDERAL
FEDERAL FEDERAL
DE PROTECCIN DE LA DE LA DEFENSA
DE DEFENSORA DEL CONSUMIDOR
AL AMBIENTE FEDERACIN DEL TRABAJO
INTEGRACIN
Est integrado por una Una Procuradura y sub- Una Procuradura y sub- Una Procuradura Federal
Junta Directiva, un direc- procuraduras de Audito- procuraduras de la Legis- y subprocuraduras auxi-
tor general y unidades ra Ambiental, Sub-pro- lacin y Consulta, Am- liares: General de Aseso-
administrativas. curadura de Verificacin paros, en Asuntos Finan- ra, Conciliacin y Quejas,
Industrial, Subprocuradu- cieros y de Investigacio- de Defensora y Conflictos
ra de Recursos Naturales, nes. y de Asuntos Forneos,
Direccin General de De- una Secretara General y
nuncias y Quejas y dele- delegaciones forneas.
gaciones en las entidades
federativas.
NATURALEZA
Es un rgano desconcen- No aparece si es rgano Est constituido como or- No aparece en su Consti- Est constituido como un
trado del Poder Judicial. desconcentrado o descen- ganismo descentralizado tucin. organismo desconcentra-
tralizado. de la Secofi. do de la STPS.

95 Se han excluido las procuraduras de justicia penal, cuya funcin persecutoria est bien identificada por las leyes y por los
ciudadanos; en cambio aparece el Instituto Federal de Defensora, ms cerca de las funciones de las otras procuraduras.

1. Atender las solicitudes 1. Vigilar el cumplimien-
del indiciado o del Minis- to de las disposiciones de
terio Pblico. la prevencin y control sumidora.
2. Solicitar al Ministerio del medio ambiente.
Pblico la libertad cau- 2. Recibir, investigar y
cional. atender las denuncias de
3. Entrevistar al defendi- autoridades o particulares
do de viva voz para saber con relacin al medio am-
los hechos. biente, o canalizarlas a la
4. Asistir jurdicamente instancia adecuada.
al defendido al momento 3. Salvaguardar los inte-
de su declaracin. reses de la poblacin en medidas a la proteccin
5. Informar al defendido relacin con el medio am-
o a sus familiares del tr- biente.
mite legal a llevar acabo. 4. Coadyuvar con al auto-
6. Analizar las constan- ridades federales, locales
cias de los expedientes. y municipales para la apli-
7. Procurar la unidad, cacin de las leyes en ma-
continuidad y uniformi- teria de medio ambiente.
dad de los criterio de de- 5. Promover la concilia-
fensa. cin entre las autoridades
y los particulares en la
materia.
6. Realizar auditoras y
peritajes de todas las ac-
vidades que constituyen
FACULTADES
1. Representa los intere- 1. Formular los proyectos
ses de la poblacin con- de iniciativa de ley, de-
cretos o reglamentos.
2. Representa colectiva- 2. Vigilar que las leyes de
mente a los consumido- la materia tengan con-
res frente a las entidades gruencia con el Plan Na-
y organismo privados. cional de Desarrollo.
3. Representa a los con- 3. Normar el criterio de
sumidores ante las autori- las unidades administra-
dades jurisdiccionales. tivas en asuntos legales.
4. Estudia y promueve 4. Representar el inters
de la federacin en con- la violacin de normas la-
del consumidor. troversias fiscales.
5. Proporciona asesora 5. Representar a la SHCP
gratuita. ante los tribunales de la
6. Denuncia ante las auto- Repblica.
ridades competentes todas 6. Participar con las dis-
las irregularidades de los tintas autoridades del sis-
productos. tema financiero.
7. Denuncia ante las auto- 7. Investigar la comisin
ridades competentes las de delitos fiscales.
prcticas monoplicas. 8. Formular las declara-
8. Concilia las diferen- torias, denuncias o quere-
cias entre consumidores llas correspondientes por
y proveedores. la comisin de delitos, as
9. Denuncia ante el Minis- como el seguimiento y con
1. Representar y asesorar
a los trabajadores y a los
sindicatos formados por
los mismos ante cualquier
autoridad, resolver sus
consultas jurdicas y re-
presentarlos en los con-
flictos relacionados con
el derecho del trabajo.
2. Prevenir y denunciar
ante cualquier autoridad
borales.
3. Denunciar por la va
administrativa o jurisdic-
cional, la falta de reten-
cin o pago de los sala-
rios mnimos o del repar-
to de utilidades.
4. Denunciar ante el pleno
de la Junta Federal de Con-
ciliacin y Arbitraje, en
los criterios contradicto-
rios en los que hayan incu-
rrido las juntas especiales
al pronunciar sus laudos.
un riesgo para el medio terio Pblico los hechos trol de dichos procesos. 5. Denunciar ante el pre-
ambiente. delictivos en relacin al 9. Administrar los recur- sidente de la Junta Fede-
7. Formular dictmenes consumidor. sos humanos, financieros ral de Conciliacin y
tcnicos ocasionados por y materiales asignados a Arbitraje y ante el jurado
infracciones a la legisla- dicha procuradura. la responsabilidad de los
cin ambiental. representantes el incum-
8. Imponer medidas tc- plimiento de los funcio-
nicas y de seguridad para narios a su cargo.
el medio ambiente. 6. Proponer a las partes
9. Investigar las infraccio- soluciones amistosas para
nes a la legislacin am- el arreglo de sus conflic-
biental. tos.
10. Denunciar ante el Mi- 7. Coordinar sus funcio-
nisterio Pblico federal los nes con todas las autori-
delitos en la materia. dades laborales del pas.
11. Coordinarse con las
autoridades federales, lo-
cales y municipales para
el ejercicio de sus atribu-
ciones.
12. Participar en la elabo-
racin y aplicacin de
normas oficiales.
13. Canalizar a la Contra-
lora Interna las faltas de
los servidores pblicos.
14. Resolver los recursos
administrativos.
El servicio se presta a pe- Acta a peticin de parte Acta a peticin de parte. Acta como consejero ju- Acta a peticin de parte.
ticin de parte y de oficio. por autoridad competente rdico de la SHCP.
o por particulares.
MATERIA DE DERECHO
Penal, salvo lo expre- Ambiental. Civil y mercantil. Fiscal. Laboral.
samente por la ley.