CAPTULO 6

LA REINVENCIN DEL
GOBIERNO 1

Los ojos no sirven de nada a un cerebro ciego".

-Proverbio rabe

CONTENIDO
1. Reinventing Government.
2. Qu es y qu no es reinvencin del Gobierno.
3. Los principios de la reinvencin del Gobierno.
4. Los mitos de la reforma del sector pblico.
5. Estrategias para la reduccin de la burocracia.
6. Problemas y limitaciones de la retrica empresarial.

Despus de estudiar ste captulo, el lector ser capaz de:

Describir el concepto de Reinvencin del Gobierno.
Sealar los principios de la Reinvencin del Gobierno.
Relacionar estrategias y principios de reinvencin del gobierno.
Evaluar y criticar el modelo de Reinvencin del Gobierno.

1
Edicin de los textos: Reiventing Government: Nueva retrica, viejos problemas, de Leonardo Santana Rabell y Mario
Negrn Portillo publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia N 6. Julio 1996 y resumen de los textos: La
Reinvencin del gobierno: la influencia del espritu empresarial en el sector pblico de David OSBORNE y Ted GAEBLER y
La reduccin de la burocracia cinco estrategias para reinventar el gobierno de David OSBORNE y Peter PLASTRIK.
1. "REINVENTING GOVERNMENT"2

El libro de David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the

Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector3 (La reinvencin del gobierno
la influencia del espritu empresarial en el sector pblico-) se ha convertido en un
xito de ventas sin precedentes en el campo de la Administracin Pblica en los Estados
Unidos. Sus planteamientos fueron adoptados rpidamente por varios gobiernos estatales
y municipales, crendose en ese pas un gran movimiento cvico, constituido por oficiales
electos y funcionarios de carrera, para reinventar el gobierno.

La influencia intelectual de este texto fue tan difundida que en 1993 el informe de la
Comisin Nacional sobre Servicio Pblico Estatal y Local National Commission on State
and Local Public Service formulaba una agenda de reforma gubernamental estructurada
tericamente en las ideas de Osborne y Gaebler. As se crearon mltiples equipos de
trabajo, laboratorios y redes de informacin para reinventar el gobierno.

Cabe destacar adems que para ese tiempo David Osborne se haba convertido en el
asesor principal del vicepresidente Al Gore en el diseo y elaboracin del Informe para la
Revisin del Rendimiento Nacional, National Performance Review-NPR, cuyo objetivo
era transformar el funcionamiento del gobierno federal y abaratar sus costos utilizando la
estrategia del llamado gobierno empresarial. Con la implantacin de este plan se esperaba
economizar hasta $us. 108 mil millones y reducir el personal en 252 mil empleados en
cinco aos. Los cuatro principios bsicos del NPR son: a) reduccin del papeleo
innecesario red tape; b) prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la
prestacin de los servicios pblicos; c) mayor poder empowerment a los empleados
en la toma de decisiones y d) reduccin a lo bsico, es decir, lograr un gobierno que
produzca ms con menor costo4.

El momento culminante de este nuevo paradigma para reinventar el gobierno ocurri el 7

de septiembre de 1994, cuando en una suntuosa ceremonia en el patio sur de la Casa
Blanca -en la cual se presentaban como trasfondo dos montacargas repletos de
reglamentos federales- Al Gore le entreg al presidente estadounidense Bill Clinton la
copia final del NPR. As, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el
marco conceptual y filosfico que orientar la reforma gubernamental en todos los niveles
del sector pblico. Ciertamente, nunca se haba logrado en los Estados Unidos un apoyo
tan generalizado a un conjunto de ideas sobre la reforma del gobierno federal desde los
tiempos de las dos Comisiones Hoover.

La euforia que concita el proyecto de reinventar el gobierno, esto es, la intencin de

transformar las burocracias pblicas en gobiernos empresariales, productivos y eficientes,
obedece al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para
administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales.

2 SANTANA Rabell, Leonardo y NEGRN Portillo, Mario. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul.
1996). Caracas.
3 OSBORNE, David y GAEBLER, Ted. La Reinvencin del Gobierno - La influencia del espritu empresarial. Primera edicin en
ingls 1992. En espaol primera edicin 1994 Editorial Paidos Barcelona Espaa.
4 Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Government that
Works Better and Cost Less (Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1993).
La crisis de gobernabilidad -que parece afectar por igual tanto a los pases
subdesarrollados como a las sociedades industrializadas- se origina en una multiplicidad
de factores externos e internos. Los ms importantes de ellos son bien conocidos: la
globalizacin de la economa e integracin de los mercados, procesos de produccin,
consumo y financiamiento a escala mundial; la revolucin tecnolgica (y su impacto en los
sistemas de informacin-comunicacin); el nuevo orden mundial que emerge de las
cenizas del socialismo sovitico; y los diversos intentos por sustituir o eliminar al Estado
Benefactor como la forma legtima de dominacin poltica5.

Esas nuevas realidades cuestionan las premisas del modelo de organizacin

burocrtica que todava rige la gestin administrativa tradicional del sector pblico.
Mientras el sector empresarial experimentaba con nuevas ideas y formas de organizacin
para responder con agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como la nica
alternativa para mantener la competitividad a escala internacional, de manera solapada el
espritu empresarial tambin estaba reinventando al sector pblico de los Estados Unidos.

Osborne y Gaebler declaran abiertamente que ellos no inventaron los conceptos que
expusieron. Reconocen que su principal contribucin radica en la realizacin de una
sntesis de las ideas y de las experiencias de otros. La reinvencin del gobierno forma
parte de un movimiento mucho ms amplio movimiento que actualmente tiene un
alcance mundial.

2.3. ENTONCES QU ES LA REINVENCIN?6

Al hablar de reinvencin nos referimos a la transformacin fundamental de los

organismos y sistemas pblicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su
eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformacin
se logra cambiando su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de
poder y su cultura.

La reinvencin consiste en sustituir los sistemas burocrticos por sistemas empresariales.

Consiste en crear organismos y sistemas pblicos que innoven de forma habitual y que
mejoren continuamente su calidad, sin necesidad de que les empujen a ello desde fuera.
Consiste en crear un sector pblico que mejore por iniciativa propia. Es decir, lo que
algunos llamaran un sistema que se renueva a s mismo.

No basta con que la polica y el centro de enseanza de su barrio mejoren este ao en lo

que hacen. Lo que usted quiere es que sigan perfeccionndose. Para este fin es preciso
que tengan capacidad de adaptacin, es decir, capacidad para hacer frente a los nuevos
problemas cuando surjan. Lo mismo cabe decir de los organismos que protegen el medio
ambiente o reparten las prestaciones de la seguridad social. En realidad esto es aplicable
a todos los sectores de la administracin pblica. Preocuparse de que mejore la

5 Existe abundante literatura disponible sobre el tema de las nuevas tendencias econmicas, polticas, sociales, culturales y
tecnolgicas que estn transformando a los pases del capitalismo avanzado en sociedades postindustriales, estructuradas
en el conocimiento y la informacin; as como la obsolescencia del modelo burocrtico para enfrentarse a los retos que
plantea esta nueva forma de organizacin social.
Entre los autores ms reconocidos podemos mencionar a Peter Drucker, Alvin Toffler y John Naisbitt. Para un resumen de
los planteamientos principales vase: Saul J. Pratts, La privatizacin del pacto social (San Juan,P.R.: Ediciones Porta Coelli,
1994), pgs. 95-121; y Leonardo Santana Rabell, Fulgor y decadencia de la Administracin Pblica en Puerto Rico (Ro
Piedras, P.R.: Editorial La Torre del Viejo, 1994), pgs. 33-55.
6 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Pginas 30-35.
productividad y los resultados a corto plazo del gobierno es importante, pero centrarse
nicamente en la eficiencia y la eficacia es como organizarse para una guerra concreta.
Cuando uno ya se ha organizado, se da cuenta que la siguiente guerra es muy diferente y
de que uno no est preparado para ella.

Por decirlo de otra manera, la reinvencin prepara a la administracin para los retos que
todava no podemos anticipar. No slo mejora la eficacia el da de hoy, sino que crea
organismos capaces de mejorar su eficacia el da de maana, cuando su entorno cambie.

Esto requiere una transformacin fundamental de los sistemas pblicos de nuestra poca
industrial. Hay muchas maneras de explicar esta transformacin. Algunos escritores han
descrito esta meta con expresiones como organismos de alto rendimiento, organismos
de calidad, organismos de aprendizaje, organismos inteligentes y organismos que se
renuevan a s mismos. Nosotros utilizamos a menudo la expresin gobierno empresarial
para expresar lo que queremos decir, aunque al fin y al cabo lo que se busca con todas
estas expresiones es comunicar el mismo mensaje.

En La reinvencin del gobierno se explicaban los diez principios en torno a los cuales se
estructuran estos organismos y sistemas.

La reinvencin crea sistemas pblicos que muestran un comportamiento muy diferente al

de las burocracias que hemos acabado conociendo y aborreciendo. Crea organismos que
aparecen en las clasificaciones por ofrecer el mejor servicio al cliente, como lo hizo por
ejemplo la Direccin de la Seguridad Social en 1995 por su servicio telefnico 7. Crea
organismos que ofrecen sus servicios all donde sus clientes pueden utilizarlos con mayor
facilidad, como lo hicieron varias empresas estatales de vehculos motorizados al abrir
oficinas en galeras comerciales y tiendas de minoristas. Crea escuelas pblicas en los
barrios cntricos de las poblaciones que mandan entre 210 y 248 estudiantes a cursar
licenciaturas y 31 ms a adquirir diplomas, como lo ha hecho el Manhattan Center of
Science and Math (Centro de Ciencias y Matemticas de Manhattan) de East Harlem8. Y
crea organismos que el sector privado utiliza como criterio de excelencia porque prestan el
mejor servicio en el sector, como la farmacia de la Air Combat Command de la MacDill Air
Force Base de Tampa, Florida (Comandancia de Combate Areo de la Base de las Fuerzas
Areas de MacDill)9.

Estamos convencidos de que la aparicin de estos organismos empresariales a finales del

siglo XX no es ninguna casualidad. Creemos que representa un cambio de paradigmas
histrico e inevitable. Constituye un cambio tan profundo como el que tuvo lugar a
comienzos de siglo, cuando creamos las instituciones pblicas burocrticas en cuya
reinvencin estamos ocupados actualmente.

Durante el siglo XIX, las democracias que estaban industrializndose tenan gobiernos
mucho ms pequeos con metas mucho menos ambiciosas. Como Gary Sturgess indica en
su ensayo Decline and Fall of the Industrial State10, en el siglo XIX los ingleses todava
recurran a una armada privada en tiempos de guerra. Los canales y el ferrocarril eran pri-

7 Social Security Administration Tops in Customer Service, Boston, Massachussets, Dalbar Financial Services Inc., nota de
prensa, 3 de mayo de 1995. Citado por Al gore, Common Government: Works Better and Costs Less, Washington, D.C.,
National Performance Review, 1995, pg. 49.
8 Seymour Fliegel, Miracle in East Harlem: The Fight for Choice in Public Education, Nueva York, times Books, 1993.
9 Al Gore, Common Sense Government: Works Better and Costs Less, pg. 83.
10 The Decline and Fall of the industrial state, en New ideas, Better Government, Patrick Weller y Glyn David (comps.) St.
Leonards, Australia, Allen & Unwin, 1996, pgs. 26-37.
vados, y haba ms de mil consorcios privados de autopistas. Las oficinas de correos, los
puertos e incluso los faros fueron todos servicios privados en un principio: se podan
comprar, vender, arrendar e hipotecar. Incluso las primeras flotas que transportaban a los
presidiarios a la Australia de Sturgess eran propiedad de contratistas privados.

A finales de siglo, el antiguo paradigma (el consistente en pequeos gobiernos centrales

con una autoridad limitada) haba perdido valor, ya que era incapaz de hacer frente a las
nuevas realidades que estaban surgiendo en el seno de las democracias industriales. Las
fbricas proliferaban; las ciudades crecan a una velocidad vertiginosa; y estaban
naciendo industrias completamente nuevas. Las nuevas realidades llevaban aparejadas
nuevas necesidades, como lo era la creacin de sistemas de transporte masivo, carreteras
y puentes, enormes sistemas hidrulicos y de alcantarillado y sistemas de educacin
universal. Nuestro antiguo modelo de gobierno no poda satisfacer estas necesidades, por
lo que inventamos un nuevo modelo. Inventamos la burocracia.

Nuestro modelo lo copiamos del ejrcito y las nuevas industrias de produccin en serie.
Max Weber,11 el gran socilogo alemn, resumi de la siguiente manera los principios
segn los cuales se estructuraron las nuevas burocracias:

Estaban centralizadas y eran jerrquicas: El burcrata profesional no es ms

que una simple pieza en un mecanismo en continuo movimiento que le prescribe un
recorrido fundamentalmente fijo.
Estaban organizadas con normas: Es decir, con leyes o reglamentos
administrativos, que eran ms o menos estables y ms o menos exhaustivos.
Estaban normalizadas, eran impersonales y ofrecan el mismo tratamiento o
servicio a todo el mundo.
Empleaban mtodos administrativos (por ejemplo, sus propios empleados en
lugar de contratistas o mecanismos de mercado) para alcanzar sus objetivos.
Escogan a sus empleados mediante exmenes y no mediante criterios
subjetivos.

Por aadidura, la mayora de las burocracias pblicas eran monopolios, y para combatir el
fraude y el abuso, que tan extendidos estaban en los aparatos polticos urbanos de la
poca, los cubramos con interminables normas, trmites y controles internos.

De las burocracias resultantes se ha dicho que eran sistemas concebidos por un genio
para ser dirigidos por idiotas. Puede que se trate de un juicio un tanto duro, pero no es
del todo falso. En el alma del aparato burocrtico acecha un fantico del control. Los
empleados son piezas de un mecanismo que est sumamente regulado. Su trabajo se
divide en diferentes funciones y est descrito pormenorizadamente. Los directores se
ocupan de las ideas, mientras que los trabajadores llevan a cabo las tareas que tienen
encomendadas. Sus conductas se establecen mediante normas y trmites detallados. Los
inspectores se aseguran que los cumplan.

Este modelo nos fue til en su da. Mientras las tareas fueron relativamente sencillas y
claras y las circunstancias se mantuvieron estables, funcion. Sin embargo durante los
ltimos veinte aos ha estado fallando. En un mundo de cambios rpidos, revolucin
tecnolgica, clientes exigentes y severas restricciones fiscales, los monopolios

11 WEBER Max. Burocracia (H.H. Gerth y C. Wright Mills compiladores). Oxford University, pgs. 196-244.
centralizados y jerrquicos resultan sencillamente demasiado lentos, premiosos e
incapaces para el cambio o la innovacin.

Hace cinco aos, cuando se public La reinvencin del gobierno, esta conclusin era
todava objeto de acalorados debates. Hoy resulta difcil encontrar a un observador serio
que no est de acuerdo en que las burocracias pblicas tradicionales deben cambiar. Y no
cabe duda de que, en su fuero interno, el ciudadano medio lo comprende. Encuesta tras
encuesta los ciudadanos se lamentan de los fallos de la administracin. Tras haber llevado
a cabo una extenssima encuesta en Canad, unos investigadores han explicado esta
nueva realidad con gran claridad:

La opinin generalizada acerca de la administracin ha empeorado. La mayora de los

canadienses se muestran cnicos y hostiles hacia la administracin. Existe la
extendida creencia de que los gobiernos son unos organismos interesados,
ineficientes e ineficaces. La vehemencia de estas respuestas dara a entender que
existe una rabia subyacente si no fuera por el hecho de que hace demasiado tiempo
que estas opiniones negativas son evidentes como para que puedan ser calificadas
de rabia. Quiz sean la frustracin y el resentimiento profundos las expresiones que
describan ms adecuadamente el estado de nimo del ciudadano en la actualidad.

La mayora de los polticos comprenden esto. Saben que la burocracia no est

funcionando, pero no saben con qu sustituirla. Muchas de las personas que trabajan en
el gobierno tambin lo saben, puesto que viven dentro del vientre de la bestia. Nadie
conoce mejor que ellas la frustrante pesadilla en que puede llegar a convertirse la
burocracia para aquellas personas que se encuentran atrapadas en ella.

3. LOS PRINCIPIOS DE LA REINVENCIN DEL GOBIERNO

Osborne y Gaebler sealan: Si hubo alguna vez una poca para los que buscan, es sta.
Se aproxima el milenio y todo cambia a nuestro alrededor. Europa Oriental es libre; el
Imperio sovitico se disuelve; la Guerra Fra ha terminado. Europa Occidental se encamina
hacia la unin econmica. Asia es el nuevo centro del poder econmico global. Desde
Polonia a Sudfrica, la democracia est en marcha.

La idea de reinventar el gobierno puede parecer audaz a quienes ven el gobierno como
algo fijo, como algo que no cambia. Pero, en realidad, los gobiernos cambian
constantemente. En una poca, las armeras gubernamentales fabricaban armas, y a
nadie se le hubiera ocurrido permitir que empresas privadas hicieran algo tan importante.
Hoy, a nadie se le ocurrira permitir que fuera el gobierno quien las fabricar.

En una poca, nadie esperaba que el gobierno se encargara de los pobres; el Estado del
bienestar no existi hasta que Bismarck cre el primero en los aos setenta del siglo XIX.
Hoy, no slo la mayora de los gobiernos del mundo desarrollado se ocupan de los pobres
sino que pagan el cuidado de la salud y las jubilaciones de todos los ciudadanos.

En una poca, nadie esperaba que los gobiernos lucharan contra el fuego. Hoy, no hay
gobierno que no tenga departamento contra incendios. En realidad, el simple hecho de
que un gobierno acuerde contratos con una compaa privada para luchar contra los
incendios, da lugar a enormes controversias.
En una poca, los gobiernos eran activos inversores en la economa privada, mediante el
fomento a las nuevas empresas con prstamos, concesiones e inversiones de capital. De
hecho, el gobierno federal dio el 9,3% de toda la tierra de Estados Unidos continental a
los ferrocarriles, como estmulo para la construccin de un sistema transcontinental. Hoy,
nadie soara con semejante cosa.

La ltima vez que reinventamos nuestros gobiernos fue en las primeras dcadas del
siglo XX, aproximadamente de 1900 a 1940. Lo hicimos durante la era del Progreso y el
New Deal, para hacer frente al surgimiento de una nueva economa industrial, que cre
nuevos y grande problemas, as como nuevas y grandes oportunidades en la vida
norteamericana. Hoy, el mundo del gobierno vuelve a estar en movimiento. El surgimiento
de una economa global post-industrial y basada en el conocimiento, ha minado las
antiguas realidad en todo el mundo y ha creado magnificas oportunidades y temibles
problemas. Gobiernos grandes y pequeos, norteamericanos y extranjeros, federales,
estatales o locales, han comenzado a responder12.

Osborne y Gaebler respecto los principios sealan: constituyen un mapa, un esquema

general simple y claro de una nueva manera de conducir los negocios pblicos. No
hemos cogido nuestros diez principios de la levedad del aire, de nuestra imaginacin. No
son lo que deseamos que sea el gobierno. Hemos desarrollado nuestro mapa mirando
alrededor de nosotros, observando las triunfantes organizaciones del sector pblico que
vemos surgir, pieza a pieza, a lo largo y ancho de este pas.

En primer lugar, creemos profundamente en el gobierno. No vemos en el gobierno un

mal necesario. Todas las sociedades civilizadas tienen alguna forma de gobierno. El
gobierno es el mecanismo que empleamos para adoptar decisiones que afectan a la
comunidad.

En segundo lugar, creemos que la sociedad civilizada no puede funcionar eficazmente sin
un gobierno eficaz, lo cual es hoy algo sumamente raro. Creemos que los gobiernos de la
era industrial, con sus extensas burocracias centralizadas y estandarizadas y sus servicios
de la misma magnitud para todas las cosas, no estn a la altura de los desafos que
presenta una sociedad de la informacin que cambia aceleradamente y una economa
basada en el conocimiento.

En tercer lugar, creemos que el problema no reside en la gente que trabaja en el

gobierno; el problema reside en los sistemas en los cuales trabajan.

En cuarto lugar, creemos que ni el liberalismo tradicional ni el conservadurismo

tradicional tienen mucho que decir respecto de los problemas con que se enfrentan hoy
nuestros gobiernos. No resolveremos nuestros problemas gastando ms o menos, creando
nuevas burocracias pblicas o privatizando las burocracias existentes. Segn el
momento y el lugar, necesitamos gastar ms o gastar menos, crear nuevos programas o
privatizar funciones pblicas. Pero para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz tenemos
que reinventarlo13.

A continuacin se presenta una breve descripcin de cada uno de esos principios,

incluyendo adems una resea de sus elementos ms importantes.

12 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pginas 15-17.

13 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 17-19.
3.1. GOBIERNO CATALIZADOR: MEJOR LLEVAR EL TIMN QUE REMAR

Este es el principio bsico de la propuesta para reinventar el gobierno. El mismo implica

transformar el gobierno tradicional, proveedor directo de servicios, en uno facilitador,
promotor, coordinador, que armonice y active las iniciativas de los sectores privados,
comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la bsqueda de soluciones
a los problemas de la sociedad. Los gobiernos catalizadores separan las funciones del
timn (programticas y reguladoras) de las del remo (funcin de prestacin de
servicios y de cumplimiento) Luego emplean muchos mtodos diferentes aparte de los
organismos pblicos para alcanzar sus metas, eligen el mtodo que mejor satisfaga sus
necesidades de eficiencia, eficacia, igualdad, responsabilidad y flexibilidad14. Los
gobiernos que se centran en llevar el timn dan forma a sus comunidades, Estados,
naciones. Toman ms decisiones polticas. Ponen en movimiento ms instituciones
sociales y econmicas. Algunos inclusive practican ms regulaciones. En vez de tomas
ms empleados pblicos, se aseguran de que otras instituciones presten los servicios y
satisfagan las necesidades de la comunidad15. Los gobiernos empresariales han
comenzado a adoptar sistemas que separan la toma de decisiones polticas (llevar el
timn) de la prestacin de servicios (remar). La conduccin de la nave desde el timn
requiere personas capaces de contemplar el universo entero de problemas y posibilidades
y de poder equilibrar las demandas de competitividad y los recursos. Mover la nave con
los remos requiere personas que se concentren intensamente en una meta y acten con
eficiencia16.

De acuerdo con Osborne y Gaebler, la obligacin del gobierno no consiste en ofrecer

servicios, sino en asegurar que stos se brinden con la mayor eficiencia y calidad. Su
responsabilidad es establecer prioridades sobre polticas pblicas, generar recursos y
evaluar los resultados esperados. La fase operacional de esas polticas -que los autores
designan metafricamente como "remar"- no corresponde exclusivamente o de manera
prioritaria al sector pblico, as sealan dar libertad a los responsables polticos para que
busquen los proveedores de servicios ms eficientes del mercado, les permite utilizar la
competencia entre los proveedores de servicios. La idea central de su texto es cmo
transformar el papel del gobierno de proveedor en facilitador, y para comprobarlo, los
autores presentan 36 alternativas de servicios que han sido implantadas exitosamente por
ciudades, Estados, municipios y comunidades que estn reinventando el sector pblico en
los Estados Unidos (Apndice A de su libro). Es pertinente aclarar, sin embargo, de
acuerdo con Osborne y Gaebler, que el concepto de gobierno catalizador no implica de por
s un apoyo a la privatizacin. Esta se visualiza como una alternativa gerencial disponible,
pero no es en s misma la solucin para la prestacin de los servicios pblicos.

3.2. GOBIERNO PROPIEDAD DE LA COMUNIDAD: MEJOR FACULTAR QUE

SERVIR DIRECTAMENTE

Su objetivo es fortalecer las comunidades y la participacin de los ciudadanos en las

decisiones gubernamentales. Se parte del supuesto de que la comunidad tiene mayor
compromiso y que entiende mejor sus problemas que los burcratas profesionales. Los
gobiernos comunitarios quitan el control de los servicios a la burocracia y se lo entregan a

14 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 423.

15 OSBORNE y David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs.63 y 64.
16 OSBORNE y David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 67-68.
la comunidad. Al financiar y capacitar a las comunidades para que resuelvan sus propios
problemas, consiguen que haya un mayor compromiso, que se tenga ms cuidado y a
menudo que haya creatividad para resolver problemas. Tambin disminuye la
dependencia17.

Algunas de las ideas fuerza que plantean Osborne y Gaebler son las siguientes:
- Sacar la propiedad de la burocracia y llevarla a la comunidad.
- Servicio profesional versus cuidado a cargo de la comunidad.
- Las comunidades estn ms comprometidas ante sus miembros que los sistemas de
prestacin de servicios ante sus beneficiarios.
- Las comunidades comprenden sus problemas mejor que los profesionales de
servicios.
- Los profesionales y las burocracias prestan servicios; las comunidades resuelven
problemas.
- Las instituciones y los profesionales ofrecen servicio; las comunidades ofrecen
cuidado.
- Las comunidades son ms flexibles y creativas que las grandes burocracias de
servicios.
- Las comunidades son ms baratas que los profesionales de servicios.
- Capacitacin de los ciudadanos a travs de la democracia participativa18.

3.3. GOBIERNO COMPETITIVO: INYECTAR COMPETITIVIDAD EN LA

PRESTACIN DE SERVICIOS

Este principio est estrechamente relacionado con el primero; consiste en exigir criterios
de competencia en la prestacin de servicios mediante la eliminacin de los monopolios
gubernamentales y la liberacin de las fuerzas del mercado. Por medio de esta estrategia
-de acuerdo con los autores- se espera reducir los costos de los servicios y aumentar su
calidad. Los autores estn plenamente convencidos que promover la competencia entre
proveedores de servicios (entre lo pblico y lo privado, viceversa, o entre lo pblico y los
pblico) tendr el efecto de mejorar la productividad, crear mayor conciencia sobre los
costos y los servicios y la obligacin de responder con un servicio de calidad a los
consumidores. La competencia tambin estimula la innovacin, la eficiencia y la
responsabilidad de la gerencia pblica, pero ms importante an: crea un sentido de
mejor aprovechamiento del presupuesto pblico.

Este principio no es aplicable a la funcin reguladora y programtica.

Algunas de las ideas fuerza de Osborne y Gaebler son las siguientes:

- La ventaja ms evidente de la competencia es una mayor eficiencia: mejor
aprovechamiento del dinero.
- La competencia obliga a los monopolios pblicos (o privados) a responder a las
necesidades de sus consumidores.
- La competencia premia la innovacin; el monopolio la ahoga.
- La competencia incrementa el orgullo y la moral de los empleados pblicos19.

17 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 423.

18 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 107-117.
19 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 126-131.
3.4. GOBIERNO INSPIRADO EN OBJETIVOS: LA TRANSFORMACIN DE
LAS ORGANIZACIONES REGIDAS POR REGLAS

Las instituciones pblicas tradicionales -sostienen los autores- estn dirigidas por reglas y
procesos, esto es: presupuestos, personal, compras y suministros. No obstante, las
organizaciones empresariales tienden a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir
claramente su misin y objetivos. La misin es la justificacin social -o razn de ser- de
cualquier organizacin. Sirve de orientacin normativa a las aspiraciones y otorga
significado a la gestin administrativa. Las organizaciones dirigidas por misiones -para
orientar las decisiones y acciones de los empleados- tratan de clarificar sus objetivos y
propsitos a largo plazo. Una vez que la misin est claramente definida, la gerencia
puede determinar la estrategia y disear los mecanismos para su implantacin de una
manera ms efectiva.

Los gobiernos inspirados en la consecucin de objetivos liberalizan su estructura,

eliminando muchas de sus normas internas y simplificando radicalmente sus sistemas
administrativos como el de presupuesto, el de personal y el de compras. Exigen a todos
los organismos que sepan claramente cul es su objetivo y luego dan libertad a los
administradores para que encuentren la mejor manera de cumplir dicho objetivo dentro
de los lmites establecidos por ley20.Los autores presentan una gran variedad de ejemplos
tendientes a demostrar que las organizaciones orientadas por misiones son ms
innovadoras, eficaces y productivas. Un gobierno inspirado por misiones dirige su trabajo
hacia los propsitos fundamentales de la sociedad. Es vital que la alta gerencia dedique
tiempo y esfuerzo para repensar y evaluar cules son los verdaderos fines, propsitos,
filosofa y valores fundamentales que guan su gestin.

Algunas de las ideas fuerza al respecto:

- Las organizaciones inspiradas en objetivos son ms eficientes que las
organizaciones regidas por reglas; tambin son ms efectivas que las
organizaciones regidas por reglas: producen mejores resultados; son ms
innovadoras que las organizaciones regidas por reglas; son ms flexibles que las
organizaciones regidas por reglas; tienen la moral ms alta que las
organizaciones regidas por reglas21.

3.5. GOBIERNO DIRIGIDO A LOS RESULTADOS: FINANCIAR EL

PRODUCTO NO LOS DATOS

La preocupacin de los gerentes pblicos -dicen Osborne y Gaebler- debe cambiar de

prioridad; de insumos y procesos a resultados. Esto significa que el desempeo se debe
evaluar por la calidad de los resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los
procesos formales. Nos sugieren que las organizaciones exitosas son las que van
encaminadas a buscar soluciones, confiar en los empleados y medir los resultados de su
trabajo. Es necesario medir los logros alcanzados, establecer indicadores cuantitativos y
cualitativos, y vincular los incentivos salriales con el desempeo de los empleados.

Uno de los aspectos que se destaca en el libro es cmo implantar un sistema de

presupuestos por resultados y diferentes criterios para medir la efectividad organizacional.

20 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 423-424.

21 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 171-173.
Algunas de las ideas fuerza al respecto:
- Lo que se mide se hace.
- Si no se miden los resultados, no se puede distinguir entre xito y fracaso.
- Si no se puede reconocer el xito, no se lo puede recompensar.
- Si no se puede recompensar el xito, posiblemente se recompense el fracaso.
- Si no se puede reconocer el xito, no se puede aprender de l.
- Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede corregir.
- Si se pueden exhibir resultados, se puede ganar el apoyo social.
- Pagar segn el rendimiento.
- Gestionar para el rendimiento.
- Presupuesto para los resultados22.

3.6. GOBIERNO INSPIRADO EN EL CLIENTE: SATISFACER LAS

NECESIDADES DEL CLIENTE, NO LAS DE LA BUROCRACIA

El propsito del gobierno, plantean los autores, es servir a sus ciudadanos, sin embargo
en la burocracia tradicional los fines se convierten en medios de perpetuacin. Con base
en la filosofa de calidad total, argumentan que la mejor forma para obtener calidad es
logrando satisfacer las necesidades o deseos del cliente. Abogan por que se redefina al
ciudadano como cliente (o comprador de servicios). Esto significa que la mejor manera de
hacer que las agencias respondan a las necesidades de sus clientes es proveerles los
recursos (dinero) a stos y permitirles que seleccionen la mejor opcin entre los
proveedores de servicios. Los ejemplos para ofrecer servicios pblicos, tales como
escuelas, hospitales, planes mdicos, seguridad, energa elctrica -entre otros- son
numerosos a travs de todo el libro. Adems, se explican diferentes tcnicas que pueden
utilizarse para "escuchar la voz del cliente", entre ellas: encuestas, contacto directo con el
cliente, grupos focales, entrevistas, correo electrnico, inspectores, procuradores de los
consumidores (ombudsmen), sistemas para detectar quejas y los tradicionales buzones
de sugerencias.

Algunas de las ideas fuerza al respecto:

Los sistemas inspirados en los clientes obligan a los proveedores de servicio a
responsabilizarse ante sus clientes; despolitizan la decisin de elegir proveedor;
estimulan la innovacin; ofrecen al pblico opciones entre diferentes tipos de
servicio; derrochan menos, porque igualan la oferta de la demanda; facultan
a los clientes para elegir, y los clientes dotados de esta facultad son clientes ms
comprometidos; crean mayores oportunidades de igualdad23.

3.7. EL GOBIERNO DE CORTE EMPRESARIAL: GANAR EN LUGAR DE GASTAR

Los gobiernos empresariales dedican su energa no solo a gastar dinero sino a ganarlo.
Cobran tasas de usuario y tasas de impacto; exigen que sus inversiones sean rentables;
y usan incentivos como los fondos de empresa, el reparto de ganancias o los fondos de
innovacin para animar a los administradores a prestar tanta atencin al hecho de ganar
dinero como la que prestan al hecho de gastarlo24.

22 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 215-234.

23 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 259-264.
24 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 424.
Se propone establecer el motivo de lucro o ganancia como un aspecto importante en la
provisin de los servicios pblicos. La bsqueda de recursos econmicos mediante tarifas,
ventas, inversiones y otros mecanismos se convierte en una prioridad de la gerencia para
lograr los objetivos y metas de las instituciones.

Algunas de las ideas fuerza al respecto:

- Llevar el acicate del beneficio a la utilidad pblica.
- Gastar dinero para ahorrarlo: invertir para ganar.
- Ahorros y ganancias compartidas.
- Capital de innovacin.
- Fondos empresariales.
- Centros con beneficios. Actividades diseadas para obtener beneficios o para cubrir
gastos.
- Establecer los verdaderos costes de los servicios25.

3.8. GOBIERNO PREVISOR: MAS VALE PREVENIR QUE CURAR

El gobierno previsor tiene como funcin principal anticipar los problemas; conceptuar
antes de actuar; prevenir para evitar remediar. Se basa en la necesidad de la
planificacin estratgica, lo cual significa visualizar el futuro de la organizacin a los
fines de formular su misin, identificar los problemas ms urgentes o prioritarios, y
adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Este proceso implica efectuar
un anlisis riguroso del ambiente externo e interno de la organizacin evaluando sus
oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades para as formular las estrategias ms
adecuadas ante las circunstancias actuales y futuras. El gobierno previsor pretende
contestar tres preguntas bsicas: a) dnde estamos? (situacin actual), b) a dnde
queremos llegar? (objetivos deseados) y c) cmo llegaremos? (estrategias). En este
aspecto, su funcin principal ser prevenir los problemas antes de que surjan; eliminar o
disminuir la tendencia de ofrecer servicios de manera desarticulada e incremental.

Para conseguir que las personas encargadas de tomar decisiones tengan una mayor
perspectiva de futuro (comisiones de futuro); utilizan la planificacin estratgica (marcar
metas, disear estrategias, medir resultados); reforman los sistemas de presupuesto (a
presupuestos de largo plazo); contabilidad (de largo plazo, que permite visualizar las
obligaciones en el tiempo)y los sistemas de gratificacin para cambiar los incentivos con
los que trabajan26.

3.9. GOBIERNO DESCENTRALIZADO: DE LA JERARQUA A LA

PARTICIPACIN Y EL TRABAJO EN EQUIPO

La descentralizacin -nos exponen Osborne y Gaebler- consiste en otorgarle mayor grado

de autoridad para tomar decisiones a los funcionarios en los niveles ms bajos de la
organizacin; significa delegar autoridad; conferir poder decisional a las unidades y
empleados. Es decir, acercar las decisiones a los niveles ms prximos a los clientes;
reestructurar los organismos para ceder a los empleados de primera lnea el poder que
tienen las oficinas funcionales. Los gobiernos descentralizados capacitan a los empleados
mediante la eliminacin de jerarquas y fomento la participacin, el trabajo en equipo y
creacin de sociedades administradores-trabajadores. Un gobierno descentralizado

25 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 280-300.

26 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 425.
permitir adems acceso ms rpido a la informacin y a los cambios tecnolgicos para
mejorar y agilizar la toma de decisiones.

Las instituciones descentralizadas tienen un numero de ventajas:

- Primero, son ms flexibles que las instituciones centralizadas; pueden responder
con rapidez a las circunstancias cambiantes y a las necesidades de los
consumidores.
- Segundo, las instituciones descentralizadas son ms eficaces que las centralizadas.
- Tercero, las instituciones descentralizadas son mucho ms innovadoras que las
instituciones centralizadas.
- Las instituciones descentralizadas generan mucha moral, mas compromiso y una
gran productividad27.

3.10. GOBIERNO ORIENTADO AL MERCADO: PROVOCAR EL CAMBIO A

TRAVS DEL MERCADO

Los gobiernos orientados al mercado a menudo reestructuran los mercados privados para
resolver problemas en lugar de emplear mecanismos administrativos como la prestacin
de servicios o la regulacin del control y el mando. Crean incentivos econmicos (tasas
residuales, tasas verdes, incentivos fiscales) que animan a las organizaciones privadas y
a los particulares a observar comportamientos que permiten resolver problemas
sociales28.

Segn Osborne y Gaebler, el gobierno debe explorar la idea de utilizar los mecanismos del
mercado para ofrecer servicios pblicos. Se parte del supuesto de que el mercado puede
ser estructurado para conseguir metas pblicas y evitar que los programas
gubernamentales respondan a decisiones polticas. Ello implica una reformulacin en la
asignacin de recursos a los programas gubernamentales que ordinariamente se crean
como respuestas fragmentadas a exigencias de grupos de intereses particulares, sin
tomar en consideracin la situacin del mercado de trabajo. Los autores explican diversas
alternativas para reestructurar o introducir criterios de mercado en los programas
tradicionales del gobierno.

Algunas de las ideas fuerza al respecto:

- Los programas son impulsados por votantes en lugar de consumidores.
- Los programas los impulsan los polticos, no la poltica.
- Los programas crean reductos, que luego las agencias pblicas defienden con uas
y dientes.
- los programas tienden a crear sistemas fragmentados de reparto de servicios29.

5. ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIN DE LA BUROCRACIA

En Inglaterra durante los 150 aos anteriores los primeros ministros haban encargado la
realizacin de muchos estudios especiales sobre los problemas de la gestin pblica. Sin
embargo nadie haba pedido a los burcratas su opinin. Esto fue precisamente lo que
hizo la Efficiency Unit. Durante tres meses sus miembros se entrevistaron con cientos de

27 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 349-350.

28 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Apndice A. Pg. 425.
29 OSBORNE David y GAEBLER Ted. Ob. Cit. Pgs. 390-391.
funcionarios as como con empresarios y expertos en gestin pblica.

Lo que averiguaron (aunque no cabe duda de que ya lo saban) fue que el consagrado
sistema britnico de administracin pblica hacia prcticamente imposible la buena
gestin. Los altos cargos de la administracin no estaban preparados para la gestin y no
sentan inters por ella. Los miembros de elite del funcionariado aconsejaban a los
ministros sobre los grandes asuntos relacionados con los programas polticos, pero no se
rebajaban a ensuciarse las manos con su aplicacin, y menospreciaban a los
administradores pblicos (que s que lo hacan) por que los consideraban funcionarios de
segunda categora. Reciban la orden de despido de los ministros, quienes prestaban toda
su atencin a la poltica y los programas. Al igual que sus homlogos de cualquier pas
grande, pocos ministros llegaban a plantearse que la gestin fuera competencia suya.

En resumidas cuentas, conclua la Efficiency Unit, el problema no resida en los

funcionarios, sino en los sistemas. Ibbs no tena intencin de recomendar una reforma
radical, pero estaba claro que los sistemas y la estructura de la burocracia tendran que
cambiar si se deseaba convertir la gestin efectiva en una prioridad30.

5.1. CMO HALLAR LOS MECANISMOS DE INFLUENCIA

Se pueden aprender muchas lecciones de la experiencia britnica. Una de ellas es que la

reinvencin requiere la colaboracin entre los polticos y los funcionarios, entre lo que
llamamos el sector poltico y el sector institucional. Haba muchas cosas que los
funcionarios nunca habran hecho por s solos y haba un nmero igual de cosas que los
polticos nunca habran visto por s solos. Ambas partes tenan sus debilidades.

Lo que sin embargo es ms importante es la leccin que los ingleses aprendieron sobre
estrategias. Margaret Thatcher no poda basar su xito slo en el instinto. Sus primeros
intentos de reformar la burocracia de la administracin pblica (consistentes en reducir la
plantilla y realizar escrutinios de eficiencia) resultaron insuficientes. No tuvieron el efecto
domin, de manera que no obligaron a cambiar todo lo dems. En resumidas cuentas, no
fueron estratgicos. Hasta que su Efficiency Unit elabor estrategias capaces de causar
dicho efecto dmino, la primera ministra no consigui hacer progresos.

Al hablar de estrategias no nos referimos a planes detallados. No hay una receta que uno
pueda utilizar para reinventar el gobierno, ni una serie de pasos que uno deba seguir.
Muchos escritores y consejeros interpretan los cambios organizativos como si fueran
etapas que hubiese que ordenar de forma esmerada y lineal. Pero el proceso no es lineal
ni por supuesto ordenado, las cosas rara vez salen como uno las tena planeadas, y los
reinventores nunca deben dejar de modificar sus planteamientos como reaccin a los
obstculos y las oportunidades que se encuentren.

Por estrategia entendemos la utilizacin de mecanismos de influencia clave para

llevar a cabo cambios fundamentales que se extiendan por toda la
administracin pblica cambiando todo lo dems. La reinvencin es un combate a gran
escala. Requiere un esfuerzo intenso y prolongado en el ruedo poltico, en las instituciones
del gobierno, en la comunidad y en la sociedad. Dada la enormidad de la tarea y la
resistencia que hay que superar, el reto al que se enfrentan los reinventores (sea en el

30
OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. Pgs. 43-45.
Reino Unido, en los Estados Unidos o en cualquier otra parte) consiste en buscar los
apoyos que les permitan hacer grandes cambios con unos recursos reducidos. Una
persona es un estratega cuando utiliza los mecanismos de influencia que tiene a su
disposicin para cambiar la dinmica de un sistema de manera que cambie el
comportamiento de todo el mundo.

La palabra estrategia naci en un contexto militar. En griego significa general. Lo

primero que hacen los buenos generales es concebir estrategias, no planes operativos,
sino planteamientos bsicos capaces de alterar el equilibrio de fuerzas en el campo de
batalla. Cuando los Estados Unidos opt por expulsar a Irak de Kuwait, sus generales
decidieron que con los mecanismos de influencia que tenan a su disposicin podan
desarrollar dos planes: un gran bombardeo para cegar y debilitar al enemigo y luego un
movimiento rpido y sigiloso de divisiones para llevar a cabo un ataque por tierra en
forma de pinza.

Estas dos estrategias les dieron cobertura para las tcticas operativas concretas, las
cuales determinaron el uso de herramientas tales como reactores y tanques31.

5.2. LA REESCRITURA DEL CDIGO GENTICO32

Abundando en la metfora agrcola, imaginmonos que los sistemas pblicos son

organismos: sistemas complejos y adaptables que viven, crecen, cambian con el paso del
tiempo y mueren. Los organismos estn configurados por su ADN, es decir, las
instrucciones codificadas que establecen qu son dichos organismos. El ADN proporciona
las instrucciones ms bsicas y determinantes para el desarrollo de las aptitudes y la
conducta del organismo. Si se cambia el ADN de un organismo, surgirn unas aptitudes y
una conducta nuevas. Si se cambia el ADN lo suficiente, se desarrollar una clase distinta
de organismo. Por lo general los organismos cambian muy lentamente: su ADN muta
azarosamente y algunas de las mutaciones que se producen les permiten desenvolverse
con mayor facilidad en sus entornos.

Lo mismo cabe decir de los sistemas pblicos: normalmente se desarrollan con gran
lentitud. Los sistemas pblicos de naturaleza burocrtica fueron concebidos con la
intencin de que fueran estables. Sin embargo hemos llegado a un momento histrico en
que esta estabilidad resulta contraproducente. Vivimos en el siglo de la informacin, un
siglo en el que todo cambia a ojos vistas y la competencia es de mbito global, por lo que
los sistemas que no pueden cambiar estn condenados al fracaso. Son como los
dinosaurios, que cuando cambi su entorno no pudieron desarrollarse con la rapidez
suficiente para sobrevivir.

En esta situacin, la solucin es la ingeniera gentica: hay que cambiar el ADN del
sistema. Nuestra investigacin nos ha permitido averiguar que las piezas fundamentales
del ADN del sector pblico son las mismas que hemos estudiado al relatar nuestra historia
de la reinvencin britnica (el propsito del sistema, sus incentivos, sus sistemas de
responsabilidad y su estructura de poder) y una ms de la que todava no hemos
hablado: su cultura. Todos los reinventores de xito han llegado a las mismas
conclusiones bsicas: tras la complejidad de los sistemas de gobierno hay unos cuantos
mecanismos fundamentales que son los que hacen que las instituciones pblicas funcionen

31 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. pgs. 43-45.

32 OSBORNE David y PLASTRIK Peter. Ob. Cit. pgs. 60-61.
como lo hacen; estos mecanismos fueron establecidos hace tiempo para crear pautas de
pensamiento y conducta; y cambiar los mecanismos (reescribir el cdigo gentico) opera
un cambio que luego se reproduce por todo el sistema.

Hay muchas maneras de categorizar estos mecanismos fundamentales de cambio.

Nosotros los hemos resumido en cinco estrategias bsicas, cada una de las cuales incluye
varios procedimientos diferentes y muchas herramientas. Por cada mecanismo de
influencia hemos sealado una estrategia, y para ayudar a la gente a recordar estas
estrategias, hemos dado a cada una la designacin que comienza por la letra C.

5.2.1.LA ESTRATEGIA CENTRAL: TENGA UN PROPSITO CLARO

La primera pieza decisiva del ADN establece el propsito de los organismos y los
sistemas pblicos. Si un organismo no tiene claro su propsito (o si le han
encomendado propsitos mltiples y contradictorios), no podr obtener un gran
rendimiento. Como al parecer dijo Yogi Berra: Si no sabes a dnde vas, cualquier camino
te conducir a otra parte.
LAS CINCO ESTRATEGIAS
Mecanismo Estrategia Procedimiento
Propsito Estrategia central Claridad en el propsito
Claridad en el papel
Claridad en la direccin
Incentivos Estrategia de las Competencia gestionada
consecuencias Gestin empresarial
Gestin por rendimientos
Responsabilidad Estrategia del cliente Libertad de eleccin para el cliente
Eleccin competitiva
Garanta de calidad para el cliente
Poder Estrategia del control Capacitacin de organismos
Capacitacin del empleado
Capacitacin de la comunidad
Cultura Estrategia de la cultura Cambio de hbitos
Cambio de los vnculos afectivos
Cambio de mentalidad

A la estrategia que aclara el propsito la denominamos la estrategia central, puesto que

tiene que ver con la funcin central del gobierno: la funcin de timn. Mientras que las
otras cuatro estrategias estn ms centradas en la mejora de la funcin del remo, el
objetivo primordial de la estrategia central es mejorar la funcin del timn. Esta estrategia
elimina las funciones que ya no tienen utilidad pblica o que puede desempear mejor el
sector privado u otra parte del gobierno; desacopla el timn del remo (y el servicio del
cumplimiento) a fin de que cada organismo pueda centrarse en un propsito determinado;
y aumenta la capacidad del gobierno para dirigir mediante la creacin de nuevos
mecanismos para definir metas y estrategias.

5.2.2.LA ESTRATEGIA DE LAS CONSECUENCIAS: CREE CONSECUENCIAS QUE SE

DERIVEN DE LOS RESULTADOS

La segunda pieza clave del ADN establece los incentivos que se han creado en el seno de
los sistemas pblicos. El ADN burocrtico da a los empleados unos incentivos lo bastante
convincentes como para que cumplan las normas y no rechisten. La innovacin slo puede
acarrear problemas; el statu quo proporciona gratificaciones constantes. A los empleados
se les paga lo mismo independientemente de los resultados que obtengan. Y la mayora
de los organismos son monopolios (o cuasi monopolios) que estn protegidos de las
consecuencias que produzcan sus propios fallos. A diferencia de las empresas privadas,
estos organismos no sufren prdidas de beneficios ni quiebran si la competencia hace
mejor su trabajo.

Los reinventores reescriben el cdigo gentico para cambiar estos incentivos creando
consecuencias que se deriven de los rendimientos. Cuando lo consideran conveniente,
sacan a los organismos pblicos al mercado y hacen que la obtencin de sus beneficios
dependa de sus clientes. Si esto no resulta conveniente, se valen de la contratacin para
fomentar la competencia entre los organismos pblicos y las organizaciones privadas (o
simplemente entre organismos pblicos), como lo hicieron los ingleses con las pruebas de
mercado y los concursos pblicos. Cuando ni una cosa ni otra resultan convenientes, se
limitan a evaluar los rendimientos y crear consecuencias (tanto positivas como negativas),
como lo hicieron los ingleses con sus agencias del programa Next Steps. Los mercados y
la competencia crean incentivos mucho ms fuertes y por tanto producen mejoras ms
importantes en el rendimiento, aunque hay actividades pblicas que no se pueden
desarrollar en el marco de los mercados competitivos y los concursos pblicos.

5.2.3.LA ESTRATEGIA DEL CLIENTE: SIENTE AL CLIENTE EN EL ASIENTO DEL

CONDUCTOR

El siguiente componente fundamental del sistema del ADN se centra primordialmente en

la responsabilidad. Ante quin son responsables los organismos pblicos exactamente?
(En rigor, las cinco estrategias hacen referencia al tema de la responsabilidad. La
estrategia central define de qu tiene que rendir cuentas un organismo; la estrategia de
las consecuencias determina cmo tiene que rendir cuentas; la estrategia del control
establece a quin tiene que rendir cuentas; y la estrategia de la cultura ayuda a los
empleados a interiorizar el sentido de la responsabilidad. Sin embargo, la estrategia del
cliente se ocupa ms directamente del tema de la responsabilidad que las dems, puesto
que obliga a los organismos a ser responsables ante sus clientes).

La mayora de los entes pblicos han de rendir cuentas ante los polticos, que son quienes
los crean, determinan sus funciones y los financian. Como estos polticos sufren
constantemente la presin que supone tener que responder a las exigencias de los grupos
dominantes, a menudo se preocupan ms de dnde se gastan los recursos pblicos que
de los resultados que obtienen con ellos.

Como respuesta a los extendidos abusos de los polticos, los reformistas de la

burocracia instauraron hace tiempo una administracin pblica profesional para
aislar la gestin de los departamentos de la influencia poltica. Los administradores y
los empleados asumieron paulatinamente la responsabilidad de cumplir las normas de la
administracin pblica. De ah que a los administradores se les considere responsables de
cumplir estas normas y de gastar sus fondos atendiendo al destino que les hayan dado los
polticos. Rara vez se les considera responsables de los resultados.

La estrategia del cliente pone fin a este modelo al obligar a los organismos pblicos a
asumir una cierta responsabilidad ante los clientes. Proporciona a los clientes la
posibilidad de elegir entre organizaciones dedicadas a la prestacin de servicios y
establece unos criterios de servicio al cliente que dichas organizaciones deben cumplir. En
el Reino Unido, la estrategia del cliente se tradujo en el Citizens Charter de John Major.
La obligacin de rendir cuentas ante el cliente acenta la presin sobre los organismos
pblicos para que no slo gestionen sus recursos sino que mejoren sus resultados, y
genera una informacin (la satisfaccin del cliente con determinados servicios y resultados
del gobierno) que a los polticos, los dirigentes de la administracin pblica y los
empleados les resulta difcil pasar por alto. Adems proporciona a los organismos pblicos
el blanco correcto al que tienen que apuntar: el aumento de la satisfaccin del cliente.

Esto no significa que los organismos pblicos dejen de tener responsabilidad ante sus
representantes. Lo que significa es que a menudo tendrn una responsabilidad dual.
Este sistema funciona de manera idnea cuando los polticos plantean sus metas desde el
punto de vista de la satisfaccin del cliente y dan a los organismos la responsabilidad de
satisfacer las necesidades de los clientes. De este modo combinan los dos aspectos de la
responsabilidad.

La estrategia del cliente tampoco supone que el papel del cliente suplante al del ciudadano
tal como sostienen algunos crticos. Ambos papeles son importantes. Los ciudadanos
votan, influyendo en los programas polticos propuestos por sus representantes. Luego los
organismos pblicos llevan a cabo dichos programas. Sin embargo, en los sistemas
burocrticos los ciudadanos no disponen de medios prcticos para exigir a dichos
organismos que respondan de sus rendimientos o cuando menos para expresarles su
opinin al respecto. La estrategia del cliente permite que sus opiniones sean tenidas en
cuenta.

5.2.4.LA ESTRATEGIA DEL CONTROL: QUITE EL CONTROL DE ARRIBA Y DEL

CENTRO

El cuarto elemento decisivo del ADN establece dnde reside el poder para tomar
decisiones. En los sistemas burocrticos la mayor parte del poder se concentra en los
niveles superiores de la jerarqua. En las democracias el poder fluye desde los ciudadanos
a los polticos; luego de stos a las oficinas centrales de control (staff agencies) como la
oficina presupuestaria y la de personal; y por ltimo de las oficinas centrales de control a
los directores de operaciones (line managers). Lo normal es que los polticos retengan la
mayor autoridad posible en su poder y que los organismos centrales de control defiendan
su autoridad con mayor celo si cabe. Los directores de operaciones disponen de un
nmero limitado de opciones y de una flexibilidad restringida debido a las detalladas
instrucciones presupuestarias, las normas de personal, los sistemas de compras, los de
auditora, etctera. En consecuencia, los organismos gubernamentales son sensibles a las
rdenes nuevas y no a las situaciones cambiantes o a las necesidades de los clientes.

La estrategia del control traslada una parte significativa del poder para tomar
decisiones a los niveles inferiores de la jerarqua y en ocasiones a la comunidad.
Cambia la forma de control al transformar las normas detalladas y las rdenes de tipo
jerrquico en misiones y objetivos compartidos que obligan a rendir cuentas de los
rendimientos. Capacita a los organismos al disminuir la presin que ejercen las oficinas
centrales de control (tal como hizo el Ministerio de Hacienda del Reino Unido ante el xito
obtenido por las oficinas del programa Next Steps). Capacita a los empleados al trasladar
la autoridad para tomar decisiones, responder a los clientes y resolver problemas a los
trabajadores de primera lnea, como es el caso de algunas agencias ejecutivas. Algunos
reinventores enfocan la cuestin de una manera distinta: trasladan el control de los
organismos pblicos a la comunidad, capacitando a los miembros y las organizaciones de
la comunidad para que resuelvan sus propios problemas y dirijan sus propias
instituciones. Esto fue lo que hizo Margaret Thatcher cuando vendi viviendas por valor de
1,25 millones a inquilinos y dio el poder sobre las escuelas a las juntas directivas, que
estaban integradas por miembros de la comunidad.

5.2.5.LA ESTRATEGIA DE LA CULTURA: CREE UNA CULTURA EMPRESARIAL

Por ltimo, el quinto elemento decisivo del ADN determina la cultura de los organismos
pblicos: los valores, las normas, las actitudes y las esperanzas de los empleados. La
cultura est fuertemente condicionada por el resto del ADN, es decir, por el propsito del
organismo, por sus incentivos, por el sistema que emplea para rendir cuentas y por su
estructura de poder. Si se cambia todo esto, la cultura del organismo cambiar. Pero la
cultura no siempre cambia tal como lo desean sus dirigentes. A veces se hace fuerte
adoptando una actitud de resistencia y resentimiento, y a menudo cambia con demasiada
lentitud como para satisfacer a clientes y polticos. De ah que, tal como hemos podido
comprobar, prcticamente todos los organismos que han aplicado las otras cuatro
estrategias hayan acabado llegando a la conclusin de que es preciso lanzar una campaa
deliberadla para reescribir el cdigo gentico que condiciona su cultura.

Los sistemas burocrticos se sirven de planes detallados (unidades funcionales, normas de

procedimiento, descripciones de los puestos de trabajo) para moldear el comportamiento
de los empleados. Hacen que las iniciativas se conviertan en algo arriesgado. Cuando los
empleados se habitan a estas condiciones, se convierten en portadores de la cultura. Se
vuelven reaccionarios y dependientes y tienen miedo a mostrar demasiada iniciativa. De
este modo, el ADN burocrtico crea una cultura en la que se conjugan el miedo, la culpa y
las actitudes defensivas.

Los reinventores enfocan la reforma de la cultura desde tres ngulos diferentes: el de los
hbitos, el de los vnculos afectivos y el de la mentalidad del organismo. Para crear
nuevos hbitos proporcionan nuevas experiencias a la gente (nuevos tipos de trabajo y
relaciones); refuerzan el nuevo comportamiento ayudando a la gente a cambiar sus
compromisos afectivos (sus esperanzas, sus temores y sus sueos); y apoyan este nuevo
pacto afectivo) elaborando un plan de futuro compartido, es decir, una manera nueva de
plantearse los fines del organismo y los medios para alcanzarlos.

5.3. CMO AUMENTAR SU CAPACIDAD DE INFLUENCIA

La mayora de los reinventores inician sus reformas con la idea de aplicar slo una o dos
estrategias, pero inevitablemente se dan cuenta de que necesitan otra y luego otra ms,
hasta que al final utilizan las cinco. Por qu? Porque la utilizacin de slo una o dos
estrategias no les proporciona la suficiente capacidad de influencia, una estrategia por si
sola es para la reinvencin lo mismo que la lluvia para los agricultores: indispensable pero
insuficiente. Los agricultores tambin necesitan semillas, tierra rica, un fertilizante
adecuado y luz del sol. Si se combinan estos cinco elementos, habr cosecha.

Una manera de aplicar mltiples estrategias es utilizar lo que nosotros denominamos

meta-herramientas. Las meta-herramientas son como los MIRV, los msiles que pueden
desplegar mltiples cabezas explosivas. Por ejemplo, la iniciativa Next Steps combin la
estrategia central, la del control y la de consecuencias. Los sistemas de libre eleccin de
escuela que defienden que el traslado de un nio a un nuevo centro suponga la
transferencia del dinero que le corresponde a ese mismo centro combinan la estrategia del
cliente con la de las consecuencias. La gestin de calidad total y la reingeniera de los
procedimientos empresariales despliegan elementos de la estrategia del cliente, de la
estrategia del control y a menudo de la estrategia de la cultura.

Como podr comprobar, con frecuencia las cinco estrategias coinciden parcialmente.
Algunas herramientas, como los consejos de clientes y los sistemas de gestin por
rendimientos, permiten aplicar slo una estrategia. Pero existe el mismo nmero de
herramientas que permiten aplicar mltiples estrategias. Es natural, por ejemplo, que se
combinen el desacoplamiento del timn y los remos (estrategia central) con los contratos
de rendimientos (estrategia de las consecuencias) y se d ms flexibilidad a los
organismos que se ocupan de los remos (estrategia del control) tal como lo hicieron los
ingleses. A esta meta-herramienta, la hemos denominado marco flexible de
rendimiento. De igual manera, es natural que se combinen los criterios de servicio al
cliente (estrategia del cliente) con las gratificaciones para aquellos organismos que
consiguen cumplir dichos criterios y las penalizaciones para aquellos que no lo consiguen
(estrategia de las consecuencias).

De hecho resulta tan natural combinar dos o tres estrategias en una misma herramienta
que los lmites entre las estrategias pueden llegar a ser muy borrosos. Hemos separado
las estrategias para que disponga de un esquema conceptual claro que pueda utilizar a la
hora de elegir posibles estrategias, procedimientos y herramientas. Por la experiencia que
hemos tenido, a los reinventores les ha resultado tremendamente til disponer de un
esquema claro de los mecanismos de influencia bsicos. Les permite tener una idea
precisa de todas sus opciones y les ayuda a aclarar los puntos oscuros. Sin embargo, en la
prctica suele ocurrir que mltiples estrategias estn articuladas entre s, que es como
deben estarlo para que rindan al mximo.