La auditora de desempeo como

herramienta de la buena gestin pblica.

La auditora de desempeo como

herramienta de la buena gestin pblica.

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Abstract.
La auditora de desempeo es una revisin del impacto social de la gestin
pblica, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecucin
de una poltica general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al
funcionamiento de los entes pblicos.

En esta ponencia, mediante un sencillo ejemplo, referenciado con el enfoque de

polticas pblicas, se presenta a la auditora de desempeo como parte del
proceso de rendicin de cuentas y como una herramienta til en el ciclo de
evaluacin y planeacin de intervenciones gubernamentales.

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 La auditora de desempeo como
herramienta de la buena gestin pblica.

I. Introduccin.
Hoy en da -desde algunos aos dira yo- la tendencia de la administracin
pblica es considerar a los ciudadanos en la toma de decisiones, en la
identificacin y definicin de los problemas pblicos y en la ejecucin de
acciones para resolver los conflictos.

En una poca en la que el ciudadano es cliente, usuario, actor, evaluador y

juez del accionar de los gobiernos, el fomento a la transparencia y a la rendicin
de cuentas -dicen los tericos de la democracia-, resulta una condicin
insoslayable. Y, para efectos de esta ponencia, cuando hablo de transparencia
y rendicin de cuentas, me refiero especficamente a los resultados de la
implementacin de los planes y programas pblicos.

Esto es: saber en qu se gast el erario pblico es bueno; conocer que en las
adquisiciones de material y en las adjudicaciones de obra se respet la
normativa respectiva y que en los pagos se presentaron las correspondientes
facturas est bien, digamos que es lo normal, es lo mnimo que como
servidores pblicos debemos atender. Pero lo realmente importante es saber si
todos esos gastos o inversiones ayudaron a cristalizar los planes, los
programas y sus objetivos.

De esa transparencia hablo. De saber si una situacin no deseada por la

sociedad, considerada como problema, se solvent con las actuaciones del
gobierno.

Regularmente cuando me invitan a hablar sobre desempeo ante presidentes y

servidores pblicos municipales cotidianamente les digo que la primera accin
de un gobierno debe ser la transparencia. Y lo digo porque, desde mi ptica,

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una de las acciones inciales de gobierno es informar a los ciudadanos el QU

se va hacer, CMO se va hacer, QUINES lo van hacer, CUNDO se va
hacer, QU se va a conseguir y CMO se va a evaluar. De este modo, el
ciudadano sabr en qu parte participar y qu esperar de la administracin
pblica.

Porque, muchas veces, es hasta el final del ejercicio fiscal, cuando ya se

gastaron los recursos pblicos, que se informa a la sociedad lo que se hizo, lo
que se entreg, lo que se apoy, lo que se construy. Pero no siempre se
informa porqu se hizo lo que se hizo, porqu se eligi tal curso de accin y no
otro, porqu lo que se hizo es el best way o la mejor solucin. Regularmente no
se informa cmo lo hecho ayuda a resolver los problemas especficos de la
sociedad.

II. Poltica pblica.

Para acercar al ciudadano a la toma de decisiones y, al mismo tiempo, legitimar
la actuacin del gobierno, en Mxico, como en la mayora de los pases
occidentales, desde fines del siglo pasado se ha tomado como modelo el
enfoque de polticas pblicas.

La poltica pblica es una accin convenida con la ciudadana, en dnde sta

participa en la definicin del que se entiende por problema pblico, en la
formulacin de alternativas de solucin al problema pblico, en la adopcin de
la decisin sobre el mejor camino para solucionar el problema, en la
instrumentacin de la solucin y, finalmente, en la evaluacin de la poltica
(Schweinheim, 2013).

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herramienta de la buena gestin pblica.

III. Evaluacin de la poltica pblica.

En el ciclo de las polticas pblicas, la etapa de la evaluacin es el ltimo paso

antes de saber si una instrumentacin cumpli o no con su cometido.
Es posible que ustedes hayan escuchado hablar de diferentes tipos de
evaluaciones, y es cierto, hay diversidad de mtodos para realizarlas. Para el
caso mexicano, para la administracin pblica de la que muchos de los aqu
presentes formamos parte, existen dos grandes caminos para llevarla a cabo y,
en ambos casos, los caminos emanan de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.

El primer camino se realiza por la va el Poder Ejecutivo. De acuerdo con el

artculo 134 de la Constitucin, los recursos econmicos de que dispongan la
Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos
poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con
eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estn destinados. Asimismo, este artculo agrega que los
resultados del ejercicio de dichos recursos sern evaluados por las instancias
tcnicas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el
Distrito Federal.

Esto ha implicado que en leyes como la de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria y la Ley General de Contabilidad Gubernamental se estipule que las
entidades pblicas, en la elaboracin de los presupuestos, debern incorporar
los resultados que deriven de los procesos de implantacin y operacin del
Presupuesto basado en Resultados y del Sistema de Evaluacin del
Desempeo.

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La otra va para efectuar la evaluacin de programas pblicos es la auditora de

desempeo, que es practicada por el Poder Legislativo, y que legalmente se
sustenta en los artculos 74, fraccin VI y 79, que seala: la entidad de
fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de Diputados tendr a su
cargo realizar auditoras sobre el desempeo en el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas federales.

IV. La auditora de desempeo.

De conformidad con la Norma Profesional del Sistema Nacional de Fiscalizacin
Nm. 1 Lneas bsicas de Fiscalizacin en Mxico las auditoras de
desempeo son: El examen de la economa, eficiencia y eficacia de la
administracin pblica y los programas gubernamentales. Las auditoras de
desempeo cubren no solamente operaciones financieras especficas, sino
adems, todo tipo de actividad gubernamental.

Una definicin ms amplia de auditora de desempeo es la que ofrece la

Auditora Especial de Desempeo de la ASF en la Normativa institucional para
la fiscalizacin de la gestin gubernamental: Una auditora sobre el desempeo
es una revisin sistemtica, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva,
independiente y comparativa del impacto social de la gestin pblica, tanto de
las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecucin de una poltica
general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de
los entes pblicos.

V. Auditora de desempeo: un caso a modo de ejemplo.

Para explicar de mejor manera la importancia de la funcin de las auditoras de
desempeo, diferencindolas de otro tipo de auditoras, enseguida me valdr de
un ejemplo contextualizado en el mapa de una poltica pblica. Advierto que en
este anlisis de poltica pblica identifico 5 etapas, hay estudiosos que sealan

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como mnimo 8 pasos para implantar una poltica pblica o ms. En todo caso,
para los fines de este ejemplo, lo que interesa, repito, es el contexto.

Etapa 1.
De manera genrica, el proceso de poltica pblica comienza a partir de la
identificacin de una problemtica para algn sector de la sociedad. Cuando
estos problemas comienzan a ser asumidos por los gobiernos dejan de ser
simples problemas para transformarse en cuestiones pblicas y se conforma,
entonces, una agenda de asuntos pblicos.

Digamos que en una entidad federativa, uno de los principales problemas

relacionados con la productividad agrcola es la baja inversin en la
mecanizacin del campo, esto es, que existe una baja utilizacin de maquinaria
e implementos tecnolgicos. De acuerdo con las estadsticas, en el Estado al
que hago alusin viven ms de 40 mil productores. De estos 40 mil, el 50 por
ciento cuenta con alguna maquinaria o implemento para estas actividades.

De acuerdo con la informacin del gobierno estatal, las causas de esta

condicin se deben a los niveles precarios de capitalizacin de las unidades
econmicas de los productores. Como pueden ver en pantalla, el problema
anterior se delimita a que las actividades agrcolas se realizan en muchas
parcelas de manera tradicional, lo que impacta en la productividad o
rendimiento de la tierra.

Etapa 2.
Definida la agenda de asuntos pblicos le sigue una fase de formulacin de
alternativas de solucin a la problemtica detectada. En sta, los actores
involucrados directa o indirectamente participan, o deberan participar, del
debate en torno a crear la frmula de solucin al problema.

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En el caso que estoy relatando, el gobierno estatal, de manera unilateral,

resolvi que la forma de atender la falta de inversin en maquinaria agrcola e
implementos, era crear un programa para incrementar la capitalizacin de las
unidades econmicas agrcolas.

Etapa 3
Tiene que ver con la adopcin de la decisin por parte de las autoridades y
tambin tienen que ver con la implementacin o la puesta en prctica de las
polticas.

Para el caso, el 50 por ciento, es decir, 20 mil, no cuentan con inversin en

maquinaria para el campo, por ello, se determin disear el programa
Desarrollo Agrcola Tecnificado.

Etapa 4
La instrumentacin del programa consider como objetivo: Contribuir a que los
productores agrcolas incrementen sus niveles de ingreso a travs de la
capitalizacin de sus unidades econmicas.

El apoyo de este programa consiste en otorgar crditos (200 millones de pesos)

para la adquisicin de maquinaria y equipo para elevar y eficientar los procesos
de produccin de dichas unidades. El nmero de productores considerados a
apoyar fue de 2 mil, es decir, 10 por ciento de la poblacin potencial.

Etapa 5.
Corresponde a la evaluacin, que es donde se miden y valoran sus resultados.
Aqu comenzamos con los asegunes. Una vez ejecutado el programa, la
Contralora Estatal realiz una evaluacin a los resultados obtenidos. Asimismo,

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se efectu una Auditora de Cumplimiento Financiero y una ms de

Desempeo, de las que se obtuvo lo siguiente.

De acuerdo con la evaluacin que realiz la Contralora Interna de la

dependencia ejecutora, el programa Desarrollo Agrcola Tecnificado cumpli
con atender a la poblacin objetivo que se plante, es decir, cumpli con las
metas fsicas programadas (entrega de 2 mil crditos), y el presupuesto
asignado se ejerci durante el ejercicio fiscal (200 millones de pesos), de modo
que para la administracin estatal el resultado es satisfactorio.

En esta evaluacin, la Contralora Interna, adems de revisar los procesos

programtico presupuestales, tambin realiz una compulsa, a travs de un
muestreo, para verificar que los beneficiarios del programa hubieran recibido los
apoyos, lo que efectivamente sucedi. De modo tal, que el dictamen de dicha
auditora fue positivo.

Por su parte, la auditora de cumplimiento financiero se enfoc, primeramente,

en los aspectos de control interno; en la autorizacin presupuestal y la entrega
de los crditos a los beneficiarios, la cual, se efectu por medio de instituciones
bancarias; revis tambin los registros contables y presupuestales; verific lo
relativo a los servicios bancarios y, en ltima instancia, el cumplimiento de
metas programadas contra realizadas.

En esta auditora, el Programa tambin demostr haber sido exitoso, dado que
se apeg a las normas legales, financieras y contables establecidas, y tambin
entreg, la cifra de apoyos programada a los beneficiarios que cumplieron con
los requisitos.

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herramienta de la buena gestin pblica.

Ahora bien, qu dijo la auditora de desempeo? Bueno, recuerden que la

Auditora de Desempeo busca comprobar el impacto de las polticas pblicas
sobre la poblacin objetivo y verificar la congruencia entre lo presupuestado y lo
obtenido.

Visto desde esta ptica, la auditora de desempeo practicada gir en torno a

comprobar el xito del objetivo del programa para el cual fue creado: Contribuir
a que los productores agrcolas incrementen sus niveles de ingreso a travs de
la capitalizacin de sus unidades econmicas, y pese a que en la evaluacin y
auditora anterior, el programa fue exitoso, no lo fue as, a la luz del impacto
econmico y social obtenido. Veamos por qu.

En materia de Eficacia
Se determin que el programa fue ineficaz porque, al final del ciclo agrcola, los
productores, an no haban recibido los crditos autorizados y, por ende, no
fueron adquiridos en tiempo y forma la maquinaria e implementos para el
desarrollo requerido en sus unidades econmicas.

Eficiencia
El programa fue poco eficiente porque, si bien ejerci durante el ejercicio fiscal
todo su presupuesto, 200 millones, la mayor parte la ejerci a finales del ciclo
agrcola, es decir, a destiempo, cuando las condiciones meteorolgicas no son
acordes, por tanto, los apoyos no llegaron con la oportunidad requerida.

Con base al muestreo realizado en el anlisis de los expedientes de los

beneficiarios, se identific que algunos de ellos no cumplieron con el total de los
requisitos y an con ello fueron beneficiados; asimismo, se detectaron
duplicidades en la entrega de apoyos, cuando en la normatividad del programa
se estipulaba un crdito por beneficiario.

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Aunado a lo anterior, se detect la entrega de crditos mayores a los montos

mximos estipulados en las reglas de operacin del programa.

Adems, la cobertura de los apoyos no consider a todos los productores de la

entidad que fueron susceptibles de recibir los crditos. Es decir, no hubo un
adecuado estudio-diagnstico que identificara y caracterizara cuantitativa y
cualitativamente a la poblacin universo, potencial y objetivo del programa, por
tanto, no hubo una correcta metodologa de distribucin.

Esta errnea metodologa de distribucin de apoyos ocasion que la

focalizacin fuera equvoca, dejando sin atender a productores que cumplieron
con los requisitos solicitados en las convocatorias respectivas. Derivado de ello,
se detect la entrega de crditos a productores clasificados como auto
sostenibles, es decir, no eran susceptibles de los apoyos, ya que contaban con
la maquinaria y equipos en sus unidades productivas; condicin prevista en las
reglas de operacin.

Economa
El apoyo const de entrega de crditos para la adquisicin de maquinaria
agrcola e implementos, tales como tractores, rastras, cosechadoras,
desgranadoras, entre otros. No obstante, el gobierno slo autoriz tres
proveedores para suministrar la maquinaria a los beneficiarios y, stos,
presentaron precios por encima del valor de mercado.

Calidad
A travs de una muestra representativa de productores se obtuvo la opinin
sobre la oportunidad con la que se les entreg el crdito, identificndose que la
mayora de los entrevistados no recibieron los apoyos en tiempo y forma; que
los encuestados estaban satisfechos con la ayuda, aunque sta haya llegado
tarde; y que, en algunos casos, el apoyo y recursos recibidos lo haban

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utilizado, preferentemente, a gastos relacionados con la creacin de

infraestructura fsica de sus unidades econmicas, tales como la perforacin de
pozos, canales de riego, caminos saca cosecha, entre otros.

VI. Conclusiones.
Pues bien, esta experiencia que acabo de narrar, da luces sobre la importancia
y enfoque de las auditoras de desempeo, que van ms all de los nmeros
programados contra realizados y del cumplimiento de normas.

Como comentario final a este ejemplo del programa, contrario a lo que muchos
de ustedes estarn pensando, que el programa fue un fracaso, djenme
decirles que no del todo. Al final, se determin que si bien los crditos
entregados no ayudaron a incrementar las unidades econmicas tecnificadas,
objetivo del programa, s ayudaron a que los beneficiarios incrementaran su
rendimiento agrcola, es decir, que los productores que recibieron el incentivo, a
pesar de no haber invertido en la adquisicin de maquinaria y equipo, s
lograron obtener mayores ingresos por las inversiones en la mecanizacin y en
la infraestructura de sus unidades.

Realmente, lo que pas es que se identific un problema pblico, se formul

una alternativa de solucin, se adopt una decisin y se implement, pero en
este paso, que es la instrumentacin del programa, se tuvieron deficiencias que
desviaron el propsito de los recursos a un fin diferente al planteado, por tanto,
el problema inicial no se solucion.

Finalmente -con esto concluyo-, el valor de la auditora de desempeo, como

herramienta de una buena gestin pblica, radica en que ayuda a identificar las
posibles desviaciones de las polticas y/o programas, y a corregirlas o, en su
caso, a eliminar aquellas actuaciones gubernamentales que no tienen sentido.

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Referencias:

Schweinheim, G. (2013). Poltica y gestin pblica. Consultado el 20 de

noviembre de 2013, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(Flacso), sede Argentina, pgina web del Diploma Superior en Gestin y
Control de Polticas Pblicas: http://virtual.flacso.org.ar/

Sistema Nacional de Fiscalizacin. Norma Profesional del Sistema

Nacional de Fiscalizacin No. 1. Lneas bsicas de fiscalizacin en
Mxico. [Versin electrnica] Recuperado de
http://www.snf.org.mx/Data/Sites/1/normasprofesionales_2013.pdf

Auditora Superior de la Federacin. Normativa institucional para la

fiscalizacin de la gestin gubernamental, lineamientos tcnicos para la
Auditora Especial de Desempeo. Tomo I. Mxico.

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