Cartografías Socio Estatales y Subjetividades

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CARTOGRAFAS SOCIO-ESTATALES Y
SUBJETIVIDADES
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CARTOGRAFAS SOCIO-
ESTATALES Y
SUBJETIVIDADES
Un recorrido sobre programas

sociales en la contemporaneidad
Yussef Becher
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Becher, Yussef
Cartografas socio-estatales y subjetividades : un recorrido sobre
programas sociales en la contemporaneidad / Yussef Becher. 1a
ed . Villa Mercedes : Yussef Becher, 2017.
212 p. ; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-42-5091-9
1. Polticas Pblicas. 2. Sociologa de la Cultura. 3. Antropologa

Social. I. Ttulo.
CDD 320.6
ISBN: 9789874250919
Cartografas socio-estatales y subjetividades
Compaginado desde TeseoPress (www.teseopress.com)
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ndice
Dedicatoria........................................................................................ 9
Agradecimientos........................................................................... 11
Prlogo ............................................................................................ 13
Introduccin .................................................................................. 21
Primera parte ........................................................................ 27

1. Aspectos metodolgicos......................................................... 29
2. La concepcin de sujeto en los programas sociales ....... 39
3. El beneficiario de los programas sociales ...................... 45
4. El sujeto como receptor y como usuario........................... 63
5. El sujeto como destinatario de los programas sociales . 89
Segunda parte ...................................................................... 119

6. Los programas sociales seleccionados ............................. 121
7. Anlisis temtico de los documentos ............................... 139
Conclusin ................................................................................... 177

Referencias bibliogrficas ........................................................ 191
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Dedicatoria
A mi abuela Elida, mi madre Nancy y mi hermana Carla,

por su inagotable amor.
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Agradecimientos
A Graciela Castro, entraable amiga, quien me inici

en el oficio de la investigacin ensendome a hacerlo con
respeto y tica tanto respecto de la tarea como de los acto-
res que participan. Quien, adems, acept generosamente
escribir el prlogo de este libro.
A Graciela Tonon -quien dirigi este trabajo en su ins-
tancia de tesis- por su confianza y dedicacin y, especial-
mente, por haberme incentivado a indagar esta temtica.
A Silvina Galetto con quien iniciamos un recorrido
hace ya muchos aos, continuamos con la codireccin de
este trabajo y estoy seguro que continuaremos compartien-
do otros recorridos similares o distintos de este.
A los y las docentes de la Maestra Sociedad e Insti-
tuciones y especialmente a Mara Ins Laje, Gloria Troce-
llo, Sandra Arito, Alicia Naveda y Fabiana Martnez cuyos
estmulos y aportes acadmicos constituyeron un incentivo
fundamental para desarrollar la tesis.
A la Universidad Nacional de San Luis por brindar los
recursos econmicos y de infraestructura necesarios para
poder finalizar el trabajo de maestra y llevar a cabo la
investigacin.
A mi familia pues constituye el refugio en el que calmo
las angustias y las ansiedades diarias como as tambin la
satisfaccin por los logros obtenidos.
A Rocco, quien con sus patitas peludas acompa las
extensas horas frente al teclado mientras realizaba este y
otros trabajos.
Y a Dios por permitirme concretar otro sueo.
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Prlogo
Claudio Benzecry, en su fantstico texto El fantico de la

pera (2012) reproduce las palabras de uno de sus entre-
vistados buscando conocer y comprender las razones de
la obsesin por la pera, ste le responde Por qu uste-
des los socilogos siempre preguntan si vamos a la pera
para que nos vean, para conocer gente, para ver amigos,
para alcanzar un estatus profesional ms alto y nunca se
les ocurre preguntarme si voy a la pera porque me gusta
o, simplemente, porque la amo. Esa es la razn: el apego
al cual el autor explica recurriendo a la metfora del amor
que supera una mera ligazn amorosa. De tal modo los
objetos culturales desde ese anlisis Implican un sentido
del compromiso ms grande con el s mismo del actor que
la cognicin lisa y llana (p. 267).
Tal vez algn lector, acostumbrado y formado en
la denominada academia, pueda pensar en lo absurdo de
comenzar un prlogo de un texto cientfico apelando a
imgenes y explicaciones que se vinculan con el arte. Sin
embargo, la filsofa hngara Agnes Hller al proponer su
teora de la vida cotidiana refiere, entre las caractersticas
de su estructura, aquella que denomina homogenizacin
que le permite a la autora recurrir a su maestro Georg
Lukcs cuando en su estudio sobre La Esttica, se refera
con las palabras de hombre entero. Es a partir de esta
contingencia que los individuos pueden tener su posibilidad
de superar los requerimientos que se centralizan en su par-
ticularidad y colocar en el centro la especificidad y en ella,
el papel del arte, la ciencia y las ideologas, asevera Hller,
es esencial. Quiz el nudo de esa especificidad pueda tener
en su centro al pensamiento el cual no implica resolver
problemas. Slavoj ZiZek en su ensayo Pedir lo imposible
(2014) afirma que el verdadero pensamiento no implica la
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14 Cartografas socio-estatales y subjetividades
reproduccin de expertos sino animarse a plantearse pre-

guntas tales como es esto realmente un problema? Es
sta la manera correcta de formular un problema? Cmo
llegamos a esto? Esta es la capacidad que necesitamos que
tenga el pensamiento (p. 62).
Para quienes desarrollamos nuestras actividades aca-
dmicas en las ciencias sociales en particular las palabras
constituyen la herramienta fundamental, tanto en su expre-
sin oral como en la escrita. Ivonne Bordelois en su ensayo
La palabra amenazada (2003) propone al comienzo de su
texto apelando a la expresin Al que se arriesga a leer,
el redescubrimiento de la energa de la palabra, clave de
conocimiento, placer y conciencia crtica. All comienza su
maravillosa invitacin apelando a Lacan quien expresa
que el sujeto se constituye a travs de la trama del lenguaje
y gracias a ste (p. 37) en tanto el lenguaje nos singulariza
como individuos.
Si coincidimos en que las palabras deben tener msica,
la msica debe apelar a imgenes y stas tienen luz, es senci-
llo deducir que la ecuacin debera conducir a que lectores,
oyentes y espectadores puedan desarrollar aquel apego del
que nos hablaba Benzecry cuando se refera a los fanti-
cos de la pera. La pregunta consecuente podra ser: es
posible hallar tales caractersticas en un ensayo cientfico?
Algunos ortodoxos de la llamada academia la mayora por
cierto dirn que aquello es imposible. Sin embargo a fin
de resolver la cuestin podramos coincidir que los dis-
cursos son diferentes: tanto el cientfico como el artstico
tienen sus particularidades propias y distintivas por cierto
pero el artefacto si se me perdonase la impertinencia en
denominar de tal manera a las palabras es comn a ambos
discursos. Si se buscase atrapar al lector desde el inicio de
la trama, entonces cul sera la razn de maltratar al len-
guaje y correr el riesgo que dicho lector nos abandone en
la primera lnea del texto? Si se busca tal sentido para un
texto literario por qu razn no habramos de aguardar lo
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Cartografas socio-estatales y subjetividades 15
mismo para los cientficos, que el lector no nos abandone

huyendo ante un discurso hermtico que se puede tornar
tedioso, aburrido y hasta presuntuoso?
Yussef Becher, a travs de un lenguaje cuidado y que
estimula a la lectura, sin soslayar un profuso anlisis de las
categoras en cuestin, en ste su primer ensayo cientfi-
co en asomarse al mundillo acadmico nos propone una
agradable lectura para adentrarnos a un profundo recorrido
por diversos aportes tericos que buscan analizar desde una
concepcin de la subjetividad los diferentes modos de con-
cepcin histricos del sujeto de las polticas sociales en la
Argentina. El texto es la resultante de su tesis de la Maestra
Sociedad e Instituciones defendida durante el ao 2016
en la Facultad de Ciencias Econmicas, Jurdicas y Sociales
de la Universidad Nacional de San Luis. Con aquel fin nos
propone un recorrido por los modos en que han sido deno-
minados, representados y concebidos los sujetos receptores
de las polticas sociales en Argentina desde la dcada de
1980 hasta la que correspondi a la incluida durante los
gobiernos kirchneristas.
La tesis comprende dos partes y la conclusin. En la
primera de aquella describe al beneficiario de los pro-
gramas sociales iniciando el anlisis a partir de la oposi-
cin entre caridad vs. contrato y su situacin en Amrica
Latina para luego continuar con el recorrido por las pol-
ticas neoliberales en Argentina durante los aos de 1980 y
1990. A continuacin se acerca a la concepcin de los pro-
gramas de transferencias condicionadas tanto en Amrica
Latina, Caribe y finaliza este apartado ubicando el tema en
Argentina durante los aos posteriores al 2000. Este ltimo
enfoque vuelve necesario detenerse en la encrucijada entre
universalismo y focalizacin, anlisis que no elude el autor
recorriendo tericamente tal dilema. En el ltimo apartado
de esta primera parte se detiene en la construccin del suje-
to receptor de los programas sociales en Amrica Latina y
Argentina durante la ltima dcada pasada. Dcada preci-
samente caracterizada por la presencia en el continente de
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la Patria Grande, por la emergencia de gobiernos progre-

sistas que tomando expresiones de Garca Linera (2016)
desde los aos 2000 [.] asistimos a un poderoso pro-
ceso de redistribucin de la riqueza comn, que mejora
notablemente las condiciones de vida de la clase trabaja-
dora sacando a millones de latinoamericanos de la extrema
pobreza, y crea para las clases medias opciones objetivas de
ascenso social (p. 16). Por consiguiente, colocar en el cen-
tro de las polticas sociales el enfoque de derechos conduce
rpidamente a la plena vigencia de los derechos humanos
y construir de tal manera una subjetividad estrechamente
ligada a un particular contexto sociopoltico que procura
lograr el empoderamiento de los sujetos en la recepcin
de sus derechos.
En la segunda parte del texto Yussef Becher propone
el anlisis de tres programas sociales, justificando su incor-
poracin a dicho anlisis: en dos motivos: i) el particular
contexto en que fueron implementados esos programas;
ii) la masividad y cobertura que lograron, sin preceden-
tes en todo el territorio del pas. Dichos programas son
el denominado Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados
(PJJHD); Asignacin Universal por Hijo (AUH) y el Progra-
ma de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR).
El anlisis que realiza se basa en los siguientes cdigos que
construye el propio autor para su tarea: Beneficiario; Con-
dicionalidades; Contexto; Crisis de 2001-2002; Decreto de
necesidad y urgencia; Destinatario; Evaluacin y monitoreo
del programa; Exclusiones; Inclusin-Derechos; Institucio-
nalidad social; Penalidades; Progresividad de la medida;
Receptor-Usuario; Redes clientelares; Requisitos formales;
Universalismo-Focalizacin. Sobre cada uno de tales pro-
gramas profundiza sus semejanzas y diferencias de sentido
teniendo en cuenta el eje que surge a travs de toda la
tesis, cual es la presencia del contexto sociopoltico como
condicionante de la construccin de la subjetividad. Sin
lugar a dudas, este captulo constituye el meollo y eje de
toda la tesis por cuanto la meticulosidad y cuidado que ha
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tenido Yussef Becher en el tratamiento de las categoras y la

rigurosidad en el anlisis, permite al lector interesado/a en
el estudio de las polticas sociales contar con un excelente
material de lectura y consulta. Pero ms all de considerar la
incidencia del contexto, un aspecto de no menor relevancia
y donde se focaliza el anlisis en definitiva es detenerse en
el modo de denominacin de quienes son receptores de los
programas sociales: beneficiario; receptor-usuario; destina-
tario. Ac es donde el autor de la tesis se detiene e investiga
la razn de cada una de aquellas denominaciones que por
cierto no resultan sinnimos o equivalentes o similares para
quienes se dedican al estudio de las polticas sociales. As
es como tras el recorrido de su investigacin sistematiza
las explicaciones tericas y de concepcin de sujeto que
definen los modos semnticos en las maneras de nombrar a
quienes en cada tiempo histrico y poltico han sido los
destinatarios de las polticas sociales.
Amrica Latina atraviesa una segunda dcada del 2000
enfrentando serias y complejas dificultades econmicas,
polticas y sociales. Tras haber vivido una primera dca-
da con un importante descenso en los niveles de pobreza
contina siendo el continente con una amplia desigualdad
social. Estas situaciones son heridas que preocupan, que
laceran la dignidad humana y all la implementacin de
adecuadas polticas sociales deviene urgente para dar solu-
ciones a millones de ciudadanos de toda la Patria Grande.
De all la importancia de contar con investigaciones que
estimulen el debate y pensamiento dejando atrs expresio-
nes sin sentido ni formacin que, muchos medios hege-
mnicos y sus actores pretenden transmitir distorsionan-
do el verdadero sentido de las polticas sociales en el pas.
El tiempo histrico y poltico requiere contar con investi-
gaciones que se efectan desde las universidades pblicas,
realizadas con la rigurosidad que el tratamiento cientfico
reclama no slo para mostrar y compartir lo que se reali-
za desde tales universidades sino tambin el compromiso
de jvenes investigadores por detenerse en el estudio en
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profundidad de temas de la realidad argentina. Quiz sea

el momento, como afirma Constanza Moreira (2016) refi-
rindose a la actual situacin de Amrica Latina: Y hoy,
en un momento difcil de nuestro trayecto ms reciente,
debemos reconocer lo que nos une, lo que nos es comn,
ms all de la especificidad de cada proyecto histrico y
nacional. Debemos latinoamericanizarnos nuevamente, en
una regin signada por los mismo fracasos y las mismas
esperanzas (p. 265).
Como directora de la Maestra Sociedad e Instituciones
me produce una gran satisfaccin invitar a los lectores y
estudiosos de estos temas sociales a compartir las pginas
de la tesis donde el lenguaje no se cubri de hermetismos
cientificistas y, sin abandonar un cuidado anlisis terico,
resulta atrayente y motivador para futuras investigaciones.
Como amiga, al responder de modo sencillo a la pro-
puesta del autor para redactar el prlogo, los sentimientos
de orgullo abundan por ser testigo de un continuo creci-
miento y desarrollo cientfico en su autor que augura futu-
ros de aportes de calidad en las ciencias sociales.
Graciela Castro
Villa Mercedes (S.L.) junio de 2017
Bibliografa
Benzecry, C. E. (2012). El fantico de la pera. Etnografa de

una obsesin. Buenos Aires: Siglo XXI Editores.
Bordelois, I. (2003). La palabra amenazada. Buenos Aires:
Libros del Zorzal.
Garca Linera, A. (2016) Fin de ciclo progresista o proceso por
oleadas revolucionarias? En Las vas abiertas de Amrica
Latina. Buenos Aires: Editorial Octubre.
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Heller, A. (1985). Historia y vida cotidiana. Una aportacin a la

sociologa socialista. Mxico: Editorial Grijalbo.
Moreira, C. (2016). La porfiada voluntad de un proyecto: la
izquierda uruguaya en la encrucijada latinoamericana. En
Las vas abiertas de Amrica Latina. Buenos Aires: Edi-
torial Octubre.
Zizek, S. (2014). Pedir lo imposible. Madrid: Ediciones Akal.
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Introduccin
Por qu estudiar la concepcin de sujeto de los

programas sociales?
Muchos textos de diferentes reas disciplinares de las cien-

cias sociales utilizan distintas nominaciones para referirse
al sujeto de los programas sociales. Algunos de ellos, parti-
cularmente los que indagan programas sociales implemen-
tados posteriormente al retorno de la democracia, utilizan
nociones tales como beneficiario, receptor-usuario o des-
tinatario.
A pesar del empleo recurrente de los trminos, se
encuentra ausente la reflexin terica acerca de la impor-
tancia del uso contextual de los mismos pues no debera ser
indistinto referirse al sujeto de los programas sociales de la
dcada del 90 que al de los programas actuales. Al mismo
tiempo, es escasa la bibliografa que aborda tal problem-
tica ligndola al contexto socio-poltico argentino y de all
que se trata de un rea de vacancia que deviene interesante
abordar. En ese sentido, la tesis propone contribuir a esa
vacancia sistematizando los aportes tericos de diferentes
autores para reflexionar acerca de posibles modos de con-
ceptualizar al sujeto de los programas sociales.
Esta investigacin inicia haciendo un recorrido por
las diferentes nociones producto de distintos enfoques
tericos que han sido utilizadas para nominar a ese suje-
to, algunas ms prximas a las ciencia poltica otras a
la sociologa. Entre ellas beneficiario, receptor-usuario y
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destinatario. La decisin de centrar la indagacin en esos

tres trminos se vincula con que han sido los ms emplea-
dos por la literatura sobre programas sociales.1
En cuanto al enfoque a partir del cual se han abordado
tales categoras responde a una mirada sobre las polticas
sociales que se distancia de los estudios clsicos de la ciencia
poltica para aproximarse ms a aquellos provenientes de
la sociologa y la antropologa. Desde esas disciplinas, se
ha venido trabajando el concepto de las polticas sociales
como dispositivos con un conjunto de normas y regula-
ciones que producen categorizaciones de sujetos (Isaco-
vich, 2013).
Si bien se trata de una tesis terica no incluye una
aproximacin emprica al objeto de estudio el inters
siempre est puesto en los sujetos de las polticas y los
programas sociales apelando a indagar de modo inverso la
relacin que la ciencia poltica ha estudio comnmente pues
aqu no son el centro las polticas y sus relaciones con los
sujetos sino los sujetos y sus relaciones con las polticas.
En esa lnea, se acudi a las investigaciones de Lo Vuolo
(1995); Lo Vuolo et. al. (2002; 2004); Grassi (2003; 2008);
Danani (2004); Laje (2004); Pautassi (2004; 2007a; 2007b;
2010); Franco (2006); Hintze (2006); Laje, Cristini (2007);
Tonon (2008; 2010; 2012); La Serna et. al. (2010); Pautas-
si et. al. (2010; 2013); Biernat, Ramacciotti (2012); Isuani
(2012), entre otros.
La tesis contina con el anlisis de la concepcin de
sujeto en tres programas sociales: el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados (PJJHD), la Asignacin Universal por
Hijo para Proteccin Social (AUH) y el Programa de Res-
paldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR). Para ello, el
contexto conceptual construido previamente se contrast
1 En el campo de otras ciencias sociales como el Trabajo Social se utilizan

diferentes denominaciones. Entre ellas la de asistido. En esta tesis no se
aborda esa categora pues excede la delimitacin del problema de investiga-
cin.
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con los documentos oficiales ligados a los programas. Por

lo general tales documentos se ubican en la faz de su diseo.
Vale aclarar esa cuestin pues el anlisis de ese modo se ha
planteado en los objetivos tuvo que ver con esa etapa y no
la de implementacin ni mucho menos con los efectos de
esas polticas sobre los sujetos. Con ello queremos sealar
que puede variar la conceptualizacin desde el diseo del
programa a la instancia de ejecucin, como as tambin en
las percepciones de los sujetos.
Durante la indagacin terica tanto de la construc-
cin del marco conceptual como del anlisis temtico
la consideracin del contexto socio-histrico devino fun-
damental pues como seala Foucault (1988) para abordar
conceptualizaciones es necesario conocer las condiciones
histricas que las motivaron. Se trat de una dimensin
ineludible para comprender el uso de esas diferentes nomi-
naciones y su relacin con tiempos histricos argentinos.
Si bien la delimitacin temporal de la tesis se correspon-
de con el periodo de inicio de implementacin momen-
to que origin el dictado de los documentos oficiales de
los programas sociales que integraron el objetivo general
(2003-2014), fue necesario comenzar un poco ms atrs:
desde la dcada del 80. A partir de all mencionar la liga-
zn de ese periodo con la categora terica beneficiario,
ms adelante, con el auge de las transferencias condiciona-
das, surgi la denominacin de receptor-usuario y en nues-
tros tiempos -ante la evidente centralidad de los derechos
humanos- la propuesta de avanzar hacia la concepcin del
sujeto como destinatario.
Estructura de la tesis
El texto est dividido en siete captulos. En el primero

de ellos se especifica el diseo metodolgico. Adems se
describe, en primer lugar, la construccin del problema de
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investigacin. Se consider pertinente hacerlo de ese modo

pues la metodologa se ajusta al problema y las preguntas
que motivaron este estudio. Tambin se mencionan las tc-
nicas de recoleccin y procesamiento de los datos.
Luego de las especificaciones metodolgicas inicia lo
que se denomina primera parte. En ella se incluyen los
antecedentes que posibilitaron la construccin del proble-
ma. Seguidamente se exponen las reflexiones tericas (que
ocupan los captulos dos, tres y cuatro) que permitieron
aproximarnos a los modos de conceptualizar al sujeto de los
programas sociales. En esos captulos la mirada contextual
es la que ocupa el centro del relato. Por ello se presenta cada
categora con un breve recorrido acerca de los principales
fundamentos que posibilitaron arribar a las construccio-
nes tericas. Esto ltimo implica presentar el vnculo de
la categora con tiempos histricos argentinos, polticas y
programas sociales de ese periodo, con condicionamien-
tos puntuales que plantean los programas, tambin result
necesario referir a la actualidad.
En la segunda parte de la tesis se presentan aspectos
asociados a los programas sociales que se seleccionaron y al
anlisis temtico efectuado sobre los documentos. El cap-
tulo cinco contiene menciones a la teora de las polticas
y los programas sociales, lo cual permite una mejor com-
prensin de ambas categoras. Por otra parte, se indica el
motivo de la seleccin de los tres programas que integran
esta tesis. El captulo seis introduce en el modo en que
se realiz el procesamiento de los datos, al mismo tiempo
que se sealan los temas y subtemas que los agrupan. A
los fines de hacer amena la lectura, se decidi organizar la
redaccin de esa seccin en cuatro ejes que incluyen los
resultados del anlisis temtico en sus dos niveles: terico
e inductivo. Al contrastar las construcciones tericas con
los documentos emergi con una importante densidad la
categora inclusin-derechos y ello motiv a incorporarla
dentro de los ejes.
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Por ltimo, se mencionan las conclusiones a las que

fue posible arribar como producto del proceso investigati-
vo desarrollado. Como suele suceder en las investigaciones
realizadas en el mbito de las ciencias sociales, las con-
clusiones presentan una perspectiva acerca del problema
atravesada por las preguntas de investigacin y el enfoque
terico seleccionado pero de ninguna manera constituyen
una nica mirada pues la multiplicidad de abordajes sobre
un mismo objeto de estudio es una caracterstica que las
ciencias humanas presentan per se. La intencin es aportar
elementos que puedan ser de utilidad para otras investiga-
ciones con caractersticas similares a las de esta tesis como
as tambin contribuir a cubrir un rea de vacancia en los
estudios sobre el tema.
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Primera parte
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1
Aspectos metodolgicos
Planteamiento del problema
Desde el retorno de la democracia, en la historia de los

programas sociales se generaron diferentes matrices que
permitieron referirse al sujeto de esos programas de dis-
tintas formas: beneficiarios, receptores, usuarios, destina-
tarios. Cada una de esas denominaciones apela a posturas
tericas e ideolgicas que en su relacin con el contexto
socio-histrico conducen a concebir al sujeto de los pro-
gramas sociales de un determinado modo.
La importancia de reflexionar sobre las distintas mane-
ras de denominar al sujeto de los programas sociales radica
en la indiferencia que existe en la bibliografa en el uso de
uno u otro trmino, como si fueran sinnimos. Cuando en
realidad, cada uno de ellos se encuentra fundamentado por
cmulos tericos dismiles que sostienen diferentes con-
cepciones acerca del sujeto de los programas sociales.
El propsito de la tesis es centrar el anlisis de esas
concepciones en un nivel terico: no se intentar dar cuen-
ta de esas diferencias desde la perspectiva de los sujetos
que reciben los programas. Consideramos la importancia
de aportar en el esclarecimiento de cada una de estas deno-
minaciones en cuanto a la ideologa y teoras que las
sustentan ligadas al contexto en que se producen para
contribuir a (re) pensar la importancia de utilizar la deno-
minacin correspondiente a cada programa social. Por ello
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la investigacin se complementa con el anlisis de los docu-

mentos oficiales que regulan esos programas, instancia que
se ubica por lo general en la faz de su diseo.1
En relacin al contexto socio-histrico que se propone
abordar se debe explicitar el motivo que incentiv efectuar
el recorte temporal desde 2003 a 2014. Esto responde, esen-
cialmente, a las particularidades que atravesaron a la Argen-
tina y la regin durante ese periodo, como as tambin a
que en ese lapso se realiz una implementacin masiva de
Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) luego
de la crisis de 2001-2002 denominada de posconvertibili-
dad. Adems los programas sociales que integran la tesis
iniciaron su ejecucin a partir del dictado de los corres-
pondientes documentos oficiales en ese periodo.
Para llevar a cabo este anlisis se tendrn en cuenta tres
programas sociales implementados en Argentina durante
los aos 2003 a 2014: el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocu-
pados (PJJHD), la Asignacin Universal por Hijo para Pro-
teccin Social (AUH) y el Programa de Respaldo a Estudian-
tes Argentinos (PROGRESAR).2 Los programas menciona-
dos comparten algunos rasgos comunes. Son PTC que se
otorgan a aquellos que renen los criterios de elegibilidad
establecidos, quienes reciben una transferencia de dinero en
efectivo a cambio del cumplimiento de condicionalidades
vinculadas con los servicios pblicos de salud y educacin.
Asimismo, han sido aplicados en forma masiva en todo el
territorio nacional.
1 En esta tesis siguiendo la propuesta de Duverger (1981) se considera

documentos oficiales a aquellos que provienen de los rganos administrati-
vos de los poderes constituidos de los Estados. En nuestro pas son: Poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2 Es importante sealar que el PJJHD inici su implementacin en el ao
2002. Ese periodo se corresponde con la presidencia provisoria de Eduardo
Duhalde. El programa social continu su ejecucin durante la gestin de
Nstor Kirchner y fue excluido del presupuesto nacional en el ao 2011.
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El PJJHD continu su implementacin en el ao 2003.

Consisti en una transferencia monetaria a las personas
desocupadas ($150 mensuales en un principio), de acceso
condicionado a los jefes y jefas de hogar desocupados que
tuviesen hijos menores de edad a cargo que no participa-
ran en algn otro programa de empleo, que no percibie-
ran prestaciones de previsin social o pensiones contri-
butivas. Adems deban cumplir con una contraprestacin
laboral de entre cuatro y seis horas (Rodrguez Enrquez,
Reyes, 2006).
La Asignacin se cre en el ao 2009 por medio del
Decreto N 1602/09 del Poder Ejecutivo Nacional. Se otor-
ga a los hijos menores de 18 aos sin lmite de edad en
el caso de discapacitados de familias con jefes de hogar
desocupados o que se desempeen en la economa infor-
mal siempre que no superen el salario mnimo, vital y
mvil empleados domsticos con ingresos menores al
salario mnimo y monotributistas sociales. En el caso de
los menores el beneficio se otorga por cada uno siempre
que no supere el mximo de cinco (Cecchini y Madariaga,
2011; Rouquaud, 2013).
El PROGRESAR, de reciente implementacin, otorga
a sus titulares jvenes de entre 18 y 24 aos de edad un
estipendio mensual, reajustable por decreto presidencial, y
exige como contraprestacin la presentacin de constancia
de alumno regular en los meses de marzo, julio y noviembre
y un certificado anual de salud (Marzonetto, Aguirre, 2014).
En este marco surgieron las siguientes preguntas de
investigacin:
Cmo conciben al sujeto el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados, la Asignacin Universal por Hijo para
Proteccin Social y el Programa de Respaldo a Estu-
diantes Argentinos?
Cul ha sido el contexto socio-histrico en que han
tenido lugar esas diferentes concepciones?
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Cul es la concepcin adoptada por los documentos

oficiales referidos a esos programas sociales?
Objetivos de la tesis
El objetivo general se orient a analizar la concepcin de

sujeto en los programas sociales (PJJHD, AUH y PROGRE-
SAR) de Argentina desde 2003 a 2014.
Dentro de los objetivos especficos se pueden men-
cionar:
Distinguir las diferencias tericas que existen entre las
denominaciones beneficiario, receptor/usuario y des-
tinatario de los programas sociales.
Describir el contexto socio-histrico en que han tenido
lugar esas diferentes concepciones.
Identificar la concepcin de sujeto adoptada en los
documentos oficiales referidos al PJJHD, AUH y PRO-
GRESAR.
El contexto en las investigaciones cualitativas
En la introduccin se seal que la consideracin del con-

texto socio-histrico devino un elemento fundamental para
sistematizar las ideas tericas acerca de las distintas nocio-
nes utilizadas para conceptualizar al sujeto de los progra-
mas sociales. Del mismo modo se acudi a su anlisis cuan-
do se indag la concepcin en el Plan Jefes y Jefas de Hogar,
en la Asignacin Universal por Hijo y en el Programa de
Respaldo a Estudiantes Argentinos.
Diferentes autores hoy clsicos de las ciencias socia-
les han otorgado un papel fundamental al estudio del
tiempo y el espacio en sus producciones tericas. Entre
ellos respecto de los cuales he tenido una aproximacin
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a sus textos por medio de la cursada de la maestra se

puede incluir a Marx, Foucault, Bourdieu, Giddens, Heller,
Aug, entre otros.
En esta investigacin en funcin de las preguntas que
la guiaron se ha optado por un enfoque metodolgico
cualitativo pues no podra darse cuenta de los aspectos que
propone el problema de la tesis por medio de los procedi-
mientos de las metodologas cuantitativas. En los estudios
cualitativos resulta fundamental no perder de vista el con-
texto socio-histrico, con las implicancias culturales, en que
tiene lugar el fenmeno social que se est indagando, ya
sea que se trate de una investigacin emprica (Denzin, Lin-
coln, 1994; Maxwell, 1996; Strauss, Corbin, 2002) o terica
(Tonon, 2011; 2015). Para advertir acerca de la importancia
del tiempo y el espacio como elementos de interpretacin
del discurso, los significados y los sentidos que expresan
los sujetos en las investigaciones cualitativas se utiliza la
nocin indexicabilidad. Es definida como aquella que revela
el significado contextual y muestra la dependencia de los
actos concretos de los sujetos en el marco de la situacin
en que se producen, por cuanto slo pueden explicarse si el
contexto se ha comprendido (Tonon, 2015).
Vlez Restrepo (2003) citado por Tonon (2015) defi-
ne el proceso investigativo como una actividad rigurosa
llevada a cabo con el objetivo de producir conocimiento. El
mismo utiliza procedimientos claros y precisos para arrojar
luz sobre la forma en que los resultados se han alcanzado, lo
cual permite la construccin de un argumento. Su rigurosi-
dad est en consonancia con el uso de un idioma especfico,
una coherencia interna y un aparato crtico que se legitima
en las referencias bibliogrficas que fundamentan la inves-
tigacin (Vlez Restrepo, 2003 en Tonon, 2015).
Debido a las caractersticas del problema de inves-
tigacin los procedimientos metodolgicos previstos para
su estudio son de tipo terico. Tal como se advirti, en
la temtica que aborda esta tesis la vacancia es principal-
mente terica de ausencia de ideas tericas que permitan
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su posterior categorizacin por ello es relevante abordar

el problema de investigacin con esa intencin: construir
un marco de referencia para posteriores desarrollos, que
pueden incluir una reformulacin de los que presenta esta
tesis mediante otras indagaciones tericas o desarrollar un
trabajo emprico.
Strauss y Corbin (2002) mencionan que construir refle-
xiones tericas es un proceso largo y profundo que impli-
ca la formulacin de ideas de forma lgica, sistemtica y
explicativa. En las profundidades de esos procedimientos
se encuentra la interaccin entre hacer deducciones y de
all derivar conceptos sobre la base de los datos. Por lo
tanto, la teora es ms que meros hallazgos pues ofrece una
explicacin de los fenmenos, ligados al contexto en que
tienen lugar, que permite el desarrollo de un futuro cam-
po de conocimiento. Aqu es preciso para diferenciarnos
de las investigaciones cualitativas empricas establecer la
diferencia entre las acciones de describir, reflexionar te-
ricamente e interpretar. La descripcin puede ser necesa-
ria para la interpretacin y la construccin de ideas teri-
cas, aunque son tres procesos distintos. Describir consiste
en la incorporacin de conceptos ya producidos; intentar
sistematizar ideas tericas (en esta fase se ubica nuestra
investigacin) supone elaborar (en relacin con los datos
recolectados y el contexto en que son producidos) refle-
xiones. En tanto interpretar implica analizar el significado
que los sujetos le otorgan al acontecimiento o fenmeno
que se est estudiando y a partir de tal interpretacin se
puede construir nueva teora (Tonon, 2015). Estas ltimas
acciones son propias de las investigaciones cualitativas que
incluyen trabajo de campo emprico.
El proceso investigativo desarrollado en esta tesis equi-
vale a lo que Maxwell (1996) califica como contexto con-
ceptual. Graciela Tonon (2011) dice:
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La elaboracin del contexto conceptual implica el desarrollo

de una serie de etapas. En principio se hace necesario dife-
renciar la informacin y el conocimiento con que cuenta el
investigador en relacin al problema de investigacin que ha
construido. Es el momento en el cual busca en bibliotecas
fsicas y/o virtuales los textos en relacin al tema (libros,
artculos cientficos, informes de investigacin, entre otros),
tanto aquellos que dan cuenta del estado de arte como los que
corresponden a un contexto ms amplio de conocimiento
sobre el mismo (p. 4).
Hay que establecer la diferencia entre estado del arte,

marco terico y contexto conceptual. El primero permite
conocer la produccin cientfica en torno a un tema y las
diferentes conclusiones de los autores que las han generado,
es decir, el estado de avance sobre un tema. Por su parte,
el marco terico es definido como el conjunto de cono-
cimientos y teoras acerca del tema, instituidas cientfica-
mente y oficialmente reconocidas. En cambio, el contex-
to conceptual se construye; no exista previamente, siendo
cada investigador quien lo elabora con su investigacin.
De all que se trata de una construccin que integra los
conocimientos previos del autor sobre ese tema/problema
(luego de la revisin del estado del arte) con las bsquedas
y lecturas que realiza en el proceso investigativo (Tonon,
2011). Por ello, la construccin de un argumento en torno
a ese contexto conceptual resulta ineludible pues se trata
del fundamento que permite sostener esas ideas tericas
(Tonon, 2015). En nuestra tesis, el criterio que posibilit la
construccin del argumento se encuentra vinculado con el
anlisis del problema de investigacin en su relacin con el
contexto socio-histrico.
La unidad de anlisis de la tesis se constituye por la
bibliografa que se revis y los documentos oficiales refe-
ridos al PJJHD, la AUH y el PROGRESAR. Para determi-
nar la muestra en el primer caso se acudi a los criterios
que son propios de las investigaciones tericas: siempre es
conveniente leer todas las fuentes disponibles pero no por
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ello leer completamente cada uno de los trabajos escritos

sobre el tema sino utilizar un tipo de lectura discrimina-
toria (Sabino, 1992).
El lmite de la muestra en las indagaciones tericas se
encuentra en el inters principal de este tipo de tesis: obte-
ner una reflexin terica minuciosa que permita sostener la
construccin de algunas categoras (Eco [1986] 2009; Sautu
et. al., 2005). En las tesis tericas se debe evitar incurrir
en dos errores frecuentes: i) que el trabajo se convierta
en un excesivo uso de citas de referencias tericas; ii) que
el investigador se apropie de las teoras en que se apoya
sin recordar el contexto en que los autores las producen
(Eco [1986] 2009).
La investigacin propone luego de haber construido
un primer panorama acerca de los modos de conceptualizar
al sujeto de los programas sociales indagar la concepcin
en tres programas puntuales. Para ello decidimos centrar la
exploracin en los documentos oficiales en los que se suele
plasmar la instancia de diseo de los programas, al menos
eso ocurre con el PJJHD, la AUH y el PROGRESAR.
A fin de seleccionar los documentos oficiales ms ade-
cuados en relacin al planteamiento del problema de inves-
tigacin se acudi a un anlisis documental. Esa tcnica de
recoleccin de datos permiti indexar, sistematizar, clasifi-
car el conjunto de documentos para elegir los que ms se
adecuan a las preguntas de investigacin (Dulzaides Iglesias,
Mlina Gmez, 2004). El criterio fue reparar en aquellos
en los que se ha descripto con mayor detalle la instancia
del diseo y sus posteriores modificaciones. Esos docu-
mentos son:
Decreto de Necesidad y Urgencia sobre creacin del
Programa Jefes de Hogar N 565/2002. Publicado en el
Boletn Oficial el 4 de Abril de 2002.
Decreto de Necesidad y Urgencia sobre Programa Jefes
de Hogar N 1185/2003. Publicado en el Boletn Ofi-
cial el 5 de Diciembre de 2003.
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Decreto de Necesidad y Urgencia sobre Programa

Jefes de Hogar y de Atencin a Grupos Vulnerables
N 1668/2004. Publicado en el Boletn Oficial el 1 de
Diciembre de 2004.
Decreto de Necesidad y Urgencia para la Incorpora-
cin del Subsistema no Contributivo de Asignacin
Universal por Hijo para Proteccin Social N 1602/
09. Publicado en el Boletn Oficial el 30 de Octubre
de 2009.
Decreto de Necesidad y Urgencia para la Creacin
del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos
Enero de 2014.
Decreto de Necesidad y Urgencia sobre Modificacin
del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos
Abril de 2015. Si bien este documento excede la deli-
mitacin temporal de la tesis se consider fundamental
incluirlo pues modifica aspectos sustanciales del decre-
to del ao 2014.
El anlisis temtico como parte de la indagacin

terica
Se acudi a esta estrategia de anlisis de los datos para

profundizar la indagacin terica sobre los documentos
oficiales ligados a los tres programas sociales. Ese tipo de
anlisis consiste en:
Identificar, analizar e informar temas y estructuras, pudiendo

de esta manera revelar tanto las experiencias, como los sig-
nificados y realidades de los sujetos, as como examinar los
caminos en que los eventos, realidades, significados y expe-
riencias son los efectos del discurso de una sociedad (Braun y
Clarke, 2006 en Tonon, 2009, p. 61).
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El proceso de tratamiento de la informacin en el an-

lisis temtico se divide en distintas fases. En la primera de
ellas, familiarizacin con los datos, se realizaron comenta-
rios generales a partir de lo previamente elaborado en el
contexto conceptual sobre los documentos. Esos comen-
tarios son producto de las primeras ideas que van surgiendo
de la relacin entre la teora y lo enunciado por los decretos.
La segunda etapa, generacin de cdigos iniciales, implic
un proceso terico e inductivo sobre los documentos para
comenzar a agrupar los primeros cdigos en torno a los
cuales se reuna una cantidad importante de informacin.
En ese sentido, se establecieron los siguientes: Beneficiario;
Condicionalidades; Contexto; Crisis de 2001-2002; Decre-
to de Necesidad y Urgencia; Destinatario; Evaluacin y
monitoreo del programa; Exclusiones; Inclusin-Derechos;
Institucionalidad social; Penalidades; Progresividad de la
medida; Receptor-Usuario; Redes clientelares; Requisitos
formales; Universalismo-Focalizacin.
En la tercera etapa se llev a cabo la bsqueda de temas.
Se trata de reunir aquellos cdigos que incluyen otros, por
cuanto se encuentran relacionados entre s. Una vez rea-
lizado ese procedimiento inicia la cuarta y quinta fase del
anlisis temtico. Deben revisarse los temas, definirlos y
denominarlos, para establecer una relacin jerrquica y en
ello se tienen en cuenta los temas, su densidad y el vnculo
con los subtemas. A los fines de graficar estas etapas, y hacer
ms amena la lectura, se construyeron redes de relaciones
para cada uno de los temas y dentro de estos ltimos se
incluyeron los siguientes: Beneficiario; Receptor-Usuario;
Destinatario; Inclusin-Derechos.
Por ltimo, se realiz la redaccin del informe final.
El mismo se dividi en cuatro ejes coincidentes con los
temas definidos previamente. Vale aclarar que el informe
integr la instancia correspondiente al anlisis descriptivo-
documental realizado previamente.
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2
La concepcin de sujeto en los

programas sociales
Antecedentes del tema
Los diferentes modos de denominar al sujeto de los pro-

gramas sociales han sido tratados por diversos autores con
distintas perspectivas.
El materialismo dialctico inaugurado por Marx y
Engels ha sido retomado por algunos autores para cons-
truir categoras tericas que permitan explicar el vncu-
lo entre polticas sociales y orden capitalista. Las polticas
sociales representan un modo de consumo de la fuerza de
trabajo, cuyo receptculo es el sujeto, por parte del Estado:
El capital requiere para su reproduccin garantizar cierto

nivel de consumo por parte de los trabajadores [] Este con-
sumo, como producto de la lucha de clases, puede realizarse
bajo distintas formas: el consumo a travs de la compra de
mercancas mediante el salario, el consumo de valores de
uso no mercantilizados, provistos por sujetos con los cuales
se mantienen vnculos de dependencia personal (la familia/
comunidad), o el consumo de valores de uso provistos por
el Estado a travs de la poltica social, expresada en polticas
sociales (Cademartori, Campos, Seiffer, 2007, p. 50).
Marx ([1980] 2000) refiere al trabajo enajenado y dice:
[] Todo trabajo es gasto de fuerza de trabajo humana en

el sentido fisiolgico, y en esta calidad de trabajo humano
igual o de trabajo abstractamente humano constituye el valor
teseopress.com 39
de las mercancas. Por otro lado, todo trabajo es gasto de

fuerza de trabajo humana en forma especfica y determinada
para su fin, y en esta calidad de trabajo til concreto produce
valores de uso (p. 70).
Esta teora describe el proceso histrico mediante el

cual varones y mujeres son despojados de los medios de
produccin que son apropiados por el capitalista. Este lti-
mo como propietario de esos medios consume una mer-
canca que ha comprado: la fuerza de trabajo. Los sujetos
venden su fuerza de trabajo como nica mercanca que
poseen porque han sido despojados de aquellos medios
que aseguraban su independencia.
ODonnell (1978), desde una visin vinculada al Estado,
sostiene que ste garantiza y organiza la reproduccin de la
sociedad bajo el rgimen capitalista porque se halla respecto
de aquel en una relacin de complicidad estructural.
En este enfoque el sujeto de los programas sociales
sera aquel actor social que ha visto reducida su fuerza de
trabajo a mercanca. Se convierte en objeto de la poltica
social que indirectamente cumple una funcin reguladora
de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo,
constituyndose en un importante agente de proletariza-
cin (Seiffer, 2008).
Claus Offe (1991) seala la insuficiencia del modelo
liberal para afrontar por s mismo, o de acuerdo con su
concepcin ortodoxa, los complejos problemas sociales que
plantea la sociedad. De modo tal que el capitalismo no pue-
de prescindir de polticas sociales de educacin, vivienda,
servicios sanitarios y seguridad social. En ese contexto se
genera una relacin entre el sujeto y la poltica social a
la que denomina proletarizacin activa y es definida por
Danani (2005):
No se trata de que las compulsiones hayan desaparecido, no,

sino de que ellas estructuren la totalidad de la vida, en el
sentido ya expuesto de que funcionarn por la mediacin
de prcticas activamente (voluntaria, aunque no espont-
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neamente) desarrolladas por sujetos que han naturalizado

estas condiciones, y que por lo tanto ofrecern su capaci-
dad de trabajo para la venta como modo regular de obtener
medios de vida (p. 42).
Otra de las denominaciones utilizadas para referirse

al sujeto de los programas sociales es la de cliente. En ese
supuesto, se hace alusin a la institucionalidad informal o
particularismo de algunos regmenes polticos latinoameri-
canos, conocida como clientelismo (ODonnell, 1997).
Claus Offe (1991) comentando acerca de la represivi-
dad del Estado de Bienestar y su carcter de control social,
menciona:
[] dicha represividad es indicada por el hecho de que para

acceder a los beneficios y servicios del Estado de Bienes-
tar el cliente no slo debe probar su necesidad, sino ser un
cliente merecedor, esto es, alguien que se pliega a las pautas
y normas econmicas, polticas y culturales dominantes en
la sociedad (p. 145).
Se seala una diferencia entre clientelismo poltico

tradicional e institucional. El primero consiste en el inter-
cambio explcito de favores por votos (Gay, 1997 en Auye-
ro, 1997):
El clientelismo tradicional, se encuentra caracterizado por

una relacin cara a cara, que implica vnculos emocionales
como lealtad y reciprocidad y en la que se intercambia
apoyo poltico por beneficios individuales (excludable goods)
como electrodomsticos, materiales de construccin, medi-
camentos, entre otros (Aguirre, 2012, p. 9).
En cambio, en el clientelismo poltico institucional

asociado al neoliberalismo la figura del patrn suele ser
representada por el partido poltico. Se lo relaciona con
programas sociales de escasos recursos que tienen como
contracara una ampliacin de derechos sociales con rela-
tivas implicancias prcticas. Ello conduce a los sujetos a
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otorgar apoyo poltico mediante el voto al partido gober-

nante para asegurar la continuacin de esas polticas (Trot-
ta, 2003).
Pautassi (2010) menciona que las reformas estructu-
rales aplicadas durante los aos 80 y 90 produjeron un
debilitamiento en el vnculo entre el Estado y los sujetos
de los programas sociales. Esto provoc en muchos casos la
estigmatizacin de los ciudadanos como meros aceptantes
de la asistencia del Estado y por ello se los ha denominado
beneficiarios. La relacin entre programas sociales y suje-
tos en los aos sealados, en nuestro pas, es abordada por
Minujin, Cosentino, 1993; Quiroga, 1997; Lo vuolo, Bar-
beito, 1998; Fleury, 1999; Quiroga, 2000; Trocello, 2000;
Lo vuolo y otros, 2002; Danani, Lindemboin, 2003; Hin-
tze, 2006; Rodrguez Enrquez, Reyes, 2006; Cademartori,
Campos, Seiffer, 2007; Biernat, Ramaciotti, 2012.
La concepcin de beneficiario es de frecuente uso por
parte de la bibliografa sobre polticas y programas socia-
les. Con puntos de contacto con las prcticas clientelares,
este concepto alude al sujeto como mero receptor de la
asistencia del Estado, es decir, se niega la posibilidad de
su participacin en los procesos de gestin de programas
sociales. En esta cuestin insisten autores como Regoni-
ni, 1989; Fleury, 1999; Dagnino, 2004; Lo vuolo, Barbeito,
Pautassi, Rodrguez, 2004; Merklen, 2005 en Llobet, 2013;
Franco, 2006; Arroyo, 2009; La Serna et. al., 2010; Repetto,
2010; Tonon, 2010.
El concepto de usuario de los programas sociales cons-
tituye otro modo de referirse al sujeto. Este apelativo obtu-
vo mayor trascendencia luego de la implementacin de las
transferencias condicionadas. Y particularmente porque ese
tipo de programas proponen la entrega de una suma de
dinero o bienes a cambio de que el sujeto cumpla con deter-
minadas condicionalidades. Esas condicionalidades en la
mayora de los casos consisten en el uso de servicios pbli-
cos estatales. Este modo de denominar al sujeto ha sido
utilizado de modo recurrente en informes o documentos
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de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

(CEPAL) y tambin otros que ha redactado en conjunto con
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Orga-
nizacin de Estados Americanos (OEA) (Anll y Cetrngo-
lo, 2007; Beccaria, 2007; CEPAL/OIT, 2011; OEA/CEPAL/
OIT, 2011; CEPAL, 2012; Repetto y Potenza Dal Masetto,
2012; CEPAL/OIT, 2014).
La denominacin de destinatario es utilizada por la
bibliografa ms reciente y se corresponde con el enfoque
de derechos en polticas sociales. Dicho enfoque ha comen-
zado a ocupar un espacio central en las investigaciones
sociales desde el ao 2000.
El sujeto de los programas sociales es considerado des-
tinatario al reconocerlo como titular de derechos que gene-
ran obligaciones por parte del Estado (Laje, Cristini, 2007;
Cunill Grau, 2010; Pautassi, 2010; Repetto, 2010; Cecchi-
ni, Martnez, 2011). Investigaciones establecen la relacin
entre polticas sociales, enfoque de derechos y desarro-
llo humano: Sols Umaa, 2003; Abramovich, 2004, 2006;
Naciones Unidas, 2006; Guendel, 2007; Jimnez Bentez,
2007; Pautassi, 2007a; Pautassi, 2007b; Oyarzn, Dvi-
la, Ghiardo, Hatibovic, 2008; Gimnez Mercado, Adarme,
2010; Arcidicono, Zibecchi, n.d. Adems se ha propues-
to incorporar el enfoque de derechos en la instancia de
implementacin del programa social y en tal sentido en las
instituciones encargadas de su ejecucin (ODonnell, 2009
en Repetto, 2010; Abramovich, Pautassi, 2009; Cunill Grau,
2010; Repetto, 2010; Rouquaud, 2013).
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3
El beneficiario
de los programas sociales
Iniciando el recorrido
Utilizar el apelativo beneficiario de los programas sociales

remite a las intervenciones fruto del modelo econmico
imperante en Argentina durante las dcadas de 1980 y 1990.
En esos periodos los ciudadanos fueron concebidos como
sujetos con necesidades que deban ser asistidas, en algunos
casos por parte del Estado y en otros por la caridad privada.
Esta nocin acerca del sujeto impide reconocer su dimen-
sin de ciudadanos (especialmente en el mbito reservado a
la ciudadana social) con potestades para reclamar el cum-
plimiento de derechos. Al mismo tiempo, no admite ningn
tipo de participacin del sujeto en los procesos de diseo
e implementacin de programas sociales pues el Estado es
representado como su propietario.
Concebir al sujeto de los programas como beneficia-

rio se encuentra ligado a un periodo reciente de la historia
argentina en la que primaron las intervenciones sociales
focalizadas dirigidas a sectores en situacin de pobreza
extrema como recomendacin de los organismos multi-
laterales de crdito. De all que las reformas estructurales
aplicadas durante los aos 80 y 90 produjeron un modo
particular de interpretar la relacin entre el Estado y los
sujetos. Estos ltimos eran pensados desde una lgica resi-
dual provocando en muchos casos su estigmatizacin
como meros beneficiarios de la caridad estatal (Pautas-
si, 2010).
teseopress.com 45
La mutacin que se produjo en el modelo econmico

que asumi nuestro pas, en los periodos sealados, impuls
un modo distinto que result perjudicial para la socie-
dad civil de intervencin del Estado ante las demandas
sociales. Esto permiti identificarlo con los orgenes de
la poltica social, en el Siglo XIX, asociada a la benefi-
cencia. En ese periodo el Estado otorgaba asistencia a los
que reconoca como pobres merecedores (deserving poors);
eran aquellos que haban quedado fuera del mercado de
trabajo: hurfanos, discapacitados, viudas, ancianos, entre
otros grupos pertenecientes a estratos pobres. Esos sectores
sociales reciban alguna ayuda estatal que era administrada,
generalmente, por lo que hoy denominamos organizaciones
no gubernamentales (Isuani, 2012). En esta modalidad de la
poltica social, el Estado no tena obligacin de suministrar
la asistencia y el beneficiario no tena derecho a recibir la
misma. Se trataba simplemente de un acto estatal gracioso
[] (Isuani, 2012, p. 42).
Continuando con la historia de la poltica social en
Occidente, a fines del mismo siglo, surgi un sistema des-
tinado a brindar cobertura a los pobres que la beneficencia
estatal no protega: el seguro social dirigido a los traba-
jadores. El surgimiento de ese seguro estuvo influenciado
por las ideas del canciller alemn Otto Von Bismarck al
que tambin se identifica con los orgenes del Estado de
Bienestar como fruto del conflicto social protagonizado
por organizaciones obreras que en aquel entonces repre-
sentaban una seria amenaza para el orden social estable-
cido. Finalmente, en las postrimeras de la segunda pos-
guerra, emergi un tercer modelo de poltica social basado
en la nocin de ciudadana social y caracterizado por pro-
gramas sociales universales. El Servicio Nacional de Salud
(National Health Service) del Reino Unido fue el arquetipo de
esta modalidad de poltica social en todo Occidente (Isua-
ni, Tenti, 1989).
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En la actualidad, a pesar de la existencia aparentemente

discontinua de estos tres modelos de poltica social e his-
tricamente ha sido de ese modo se han ido combinan-
do. De all que es posible sealar la existencia de progra-
mas sociales focalizados que alcanzaron una masiva cober-
tura poniendo en riesgo tal caracterstica (aqu podemos
incluir los tres programas sociales que se analizan en esta
tesis). Asimismo, otros programas sociales incorporaron un
supuesto enfoque de derechos pero continuaron dentro de
una perspectiva asistencialista (por ej. el PJJHD) y otros
avanzaron hacia la operatividad de los derechos sociales
desde de la perspectiva de la ciudadana social aunque no
lograron universalizarse (por ej. la AUH y el PROGRESAR).
Contrato versus caridad Qu ocurri en Amrica

Latina?
Fraser y Gordon (1992) analizan la historia de la nocin de

ciudadana en Norteamrica. Las autoras sajonas mencio-
nan distintas etapas en la evolucin del concepto, algunas
ms promisorias que otras, y destacan la utilizacin del ape-
lativo contrato (como un acuerdo de voluntades entre par-
tes) para explicar algunas prcticas sociales. En ese esquema
toda relacin que quedaba fuera del mbito contractual
era considerada una accin caritativa. Sin dudas es posi-
ble establecer vnculos con lo ocurrido en nuestra regin.
Dicen las autoras: Cualquier interaccin que no apareca
como contractual ni familiar se conceba ahora como uni-
lateral y enteramente voluntaria, sin comportar derecho ni
responsabilidad alguna (Fraser, Gordon, 1992, p. 76). De
ese modo, el acto caritativo se configuraba como un dona-
tivo puro al que el receptor no tena ningn derecho y
tampoco generaba obligacin alguna para el donante:
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As, mientras el contrato tena connotaciones tales como

intercambio igual, beneficio mutuo, egosmo, racionalidad y
masculinidad, la caridad adquiri, por contraposicin, las de
desigualdad, donacin unilateral, altruismo, sentimiento y, a
veces, feminidad (Fraser, Gordon, 1992, p. 76).
En Amrica Latina y el Caribe deberamos pregun-

tarnos por qu el retroceso si es posible llamarlo de ese
modo en el diseo e implementacin de los programas
sociales y el modo de concebir al sujeto en esos programas.
Ello, pues, en sus orgenes los programas interpelaban a
sus sujetos desde una visin puramente asistencialista, ms
adelante, en el periodo de la segunda posguerra la imple-
mentacin de polticas universales produjo un interesante
giro en la cuestin. Sin embargo, hace slo un par de dca-
das atrs la evidente transformacin que se produjo en el
modo de intervenir del Estado ante las demandas sociales
nos hizo repetir la historia. En la actualidad se han produci-
do mejoras aunque aun queda mucho camino por recorrer
para lograr que el sujeto de los programas sociales sea reco-
nocido como ciudadano.
Tal como seala Grynspan (2011) estamos en una etapa
en la que se ha superado al menos parcialmente la visin
de la poltica social como la ambulancia del Estado y en tal
sentido como aquella que deba recoger las consecuencias
negativas de una errnea poltica econmica. De idntico
modo se ha superado la visin de la poltica econmica y la
social como aquellas que transitan caminos separados, por
el contrario, se considera que ambas deberan articularse
para lograr intervenciones ms eficaces (Grynspan, 2011).
Para referir a la actualidad resulta necesario mencionar
los programas de transferencias condicionadas pues tales
acciones se han convertido en las predilectas de la regin
durante el nuevo siglo. Si bien presentan caractersticas
interesantes continan en una senda que aun no permite
visualizar la incorporacin del sujeto desde una mirada no
focalizada y como alguien que posee derechos que puede
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reclamar al Estado. Desde ya algunas de ellas han logrado

importantes avances en ese sentido y entre estas ltimas la
Asignacin Universal por Hijo y el Programa de Respaldo a
Estudiantes Argentinos. Ms adelante nos dedicaremos con
mayor detalle al anlisis de la concepcin de sujeto en esos
dos programas sociales.
Estos cambios que se han ido produciendo con relacin
a los programas en vinculacin con los modelos eco-
nmicos que fueron adoptando los gobiernos han ido
generado algunas matrices o visiones acerca de los mis-
mos que pueden ser aplicadas al estudio de determinados
periodos histricos. Con matrices nos referimos a lo que
Alcira Argumedo (2000) define como modos de expresin
de concepciones abarcadoras, sistematizaciones tericas y
articulaciones conceptuales que enriquecen los procesos de
conocimiento y desarrollo del sentido comn.
Con el fin de desentramar el modo de conceptualizar
al sujeto como beneficiario de los programas sociales
comenzaremos por mencionar las caractersticas que asu-
mieron la poltica y los programas en la dcada del 80 y del
90. Se trata de un poco ms de treinta aos atrs de nuestra
historia reciente en los que esa nocin se pudo visualizar
con suma claridad, por ltimo, haremos referencia a las
matrices o perspectivas acerca de los modelos de poltica
y programas sociales que perduraron en esos periodos res-
pecto de lo que ocurre en nuestros tiempos y a partir de
all la posibilidad de distinguir enfoques en los modos de
intervencin social del Estado.
Ser beneficiario. La poltica y los programas sociales

en la dcada del 80 y del 90
Alrededor de 1980 se consolid con total claridad una

fuerte crtica sobre el modelo econmico que propona el
Estado Keynesiano dirigida, principalmente, a su supuesta
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ineficiencia y elevado costo. Esto implic la reedicin del

viejo modelo liberal que fue resurgiendo hasta alcanzar su
plenitud luego de la crisis inflacionaria de fines de los aos
80: [] la ciudadana otorg entonces al partido gober-
nante una suerte de cheque en blanco para su modifica-
cin (Minujin, Cosentino, 1993, p. 51).
En el ao 1983, luego del fin de la dictadura militar que
inici en 1976, la Argentina ingres en un nuevo periodo
democrtico con la esperanza de afianzar sus institucio-
nes y reorganizar la economa. Dice Hugo Quiroga (1997):
Qu esperaba la gente de la democracia en 1983? Sin duda,
esperaba una vida en libertad, en paz, digna, con trabajo y
en crecimiento (p. 4). El gobierno de Ral Alfonsn logr el
imperio de la ley y el ejercicio de libertades polticas y civi-
les, adems de haber realizado el histrico juzgamiento a las
tres primeras Juntas Militares, pero quedaron dos deudas
pendientes: la subordinacin total de las fuerzas armadas al
poder civil y la reforma econmica (Quiroga, 2000).
Las polticas sociales en ese periodo comenzaron a
padecer las consecuencias de la retraccin del Estado Key-
nesiano y por ello no se llevaron a cabo intervenciones
sociales de significancia en relacin a su impacto sobre los
sujetos. Podemos destacar las siguientes en base a Lo Vuolo
y Barbeito (1998): i) educacin: se convoc el Congreso
Pedaggico Nacional con el objetivo de apoyar los ideales
de educacin laica, universalista y gratuita; ii) salud: se gest
el proyecto de Seguro Nacional de Salud (SNS) que intent
un reordenamiento de los recursos disponibles en el rea
y la incorporacin de los beneficiarios de obras sociales,
trabajadores autnomos y toda persona carente de cober-
tura; iii) asistencia social: en esta rea el protagonista fue
el Programa Alimentario Nacional (PAN) que consista en
una canasta con alimentos bsicos para el consumo fami-
liar; iv) vivienda: se increment la construccin financiada
por el en aquel entonces denominado Fondo Nacional
de Vivienda (FONAVI).
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Quiroga (1997) menciona que uno de los principales

motivos que produjo la crisis de fines de los aos 80
con el consecuente final interrumpido de la presidencia
de Ral Alfonsn fue la sobrecarga de exigencias y deman-
das sociales, especialmente porque no se pudo superar la
identificacin de gobierno con democracia y bienestar eco-
nmico.
En los aos 90 la regin en general mut el modelo
econmico aunque se trat de un proceso que inici en la
dcada del 1970 debido a la influencia de las recomenda-
ciones de los organismos multilaterales de crdito. De all
que Amrica Latina y el Caribe se convirti en la regin
ms desigual del hemisferio como consecuencia de las dife-
rencias en la distribucin de la riqueza y el acceso a los
bienes pblicos. De ese modo, el patrimonialismo, el auto-
ritarismo y la exclusin como herramientas generadoras
de desigualdad fueron las caractersticas principales de la
relacin entre el Estado y la sociedad civil (Fleury, 1999).
Durante esa dcada los gobiernos de Amrica Latina
optaron por medidas de corte neoliberal que tendieron a
favorecer al sistema capitalista. Esas medidas se basaron en
tres pilares: i) la contraccin de la demanda, acentuando la
necesidad de reducir el gasto pblico, disminuir los salarios
reales y controlar el crdito; ii) la implementacin de pol-
ticas de control de precios relativos (switching policies) con
nfasis en la tasa de cambio y en la devaluacin; iii) la aplica-
cin de polticas de largo plazo de apertura del comercio y
la reforma financiera (Steward, 1991 en Minujin, 1993). Por
ello al iniciar la dcada del 90 las economas de Amrica
Latina se caracterizaron por ser las que presentaban el ms
elevado ndice de inflacin del mundo, al mismo tiempo, las
de mayor endeudamiento externo y mayor desigual distri-
bucin del ingreso (Bustelo, 1993).
Fleury (1999) hacindose eco de la opinin de la
mayora de los autores concluye que por lo menos el 50%
de la pobreza de los aos 90 puede considerarse un exceso
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pues existan condiciones econmicas suficientes para eli-

minarla; se tratara fundamentalmente de un problema de
redistribucin.
Las polticas neoliberales en nuestro pas
Argentina no fue ajena a ese fenmeno. En los aos 90 atra-

ves una transformacin del mejor estilo de las que descri-
be la literatura kafkiana luego de la abrupta finalizacin de
la presidencia de Alfonsn al asumir el cargo Carlos Menem.
El presidente Menem revel un estilo poltico hegemni-
co que evidenci su intencin de ejercer continuamente
el poder y fragmentar la oposicin, amenazando la con-
solidacin de reglas institucionales fuertes, reconocidas y
aceptadas por todos. En tal sentido, se seala que descendi
el nivel de la institucionalizacin de la democracia lograda
por el gobierno de Alfonsn; se menospreci el parlamento
como consecuencia de la frecuente utilizacin de decretos
de necesidad y urgencia y se desmantel el Tribunal de
Cuenta de la Nacin y la Fiscala Nacional de Investigacio-
nes Administrativas, como as tambin se violent la auto-
noma de la Corte Suprema de Justicia (Quiroga, 1997).
Ese periodo implic la aplicacin sistemtica del deno-
minado Consenso de Washington caracterizado por medi-
das de ajuste estructural llevadas a cabo mediante polticas
de corte neoliberal. El gobierno de Carlos Menen, en toda
su extensin, concret esas propuestas con excesiva diligen-
cia haciendo de nuestro pas uno de los alumnos modelo
del Consenso, elogiado incluso por organismos interna-
cionales (Hintze, 2006). Mencionan Rodrguez Enrquez y
Reyes (2006): La sociedad argentina fue testigo y partci-
pe, durante la dcada del 90, de uno de los procesos de
transformaciones econmicas y sociales ms profundos y
acelerados de la historia del pas (p. 3). Asimismo, tal como
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refiere Guiaz (2008), el Consenso no slo dej secuelas

en lo econmico sino tambin en la forma de reflexionar
sobre desarrollo, poltica y sociedad.
Corts y Marshall (1999) destacan que fueron tres
los factores decisivos que influenciaron la opcin guberna-
mental de 1991: i) las recomendaciones de las institucio-
nes internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco
Internacional para la Reconstruccin y Desarrollo, Banco
Interamericano de Desarrollo) en un momento en que el
pas era muy dependiente del ingreso de los capitales y
prstamos externos; ii) la presin de grupos econmicos
coincidentes en la necesidad de la subsidiaridad del Estado;
iii) el clima ideolgico local en que amplios sectores de la
poblacin culpaban al Estado, los sindicatos y los trabaja-
dores estatales por el deterioro y mal funcionamiento de
los servicios pblicos. En relacin con este ltimo punto,
se menciona que el grupo social que consigui la hege-
mona en ese periodo fue aquel que detentaba el dominio
poltico desde la ltima dictadura militar. Tal es as, que
un sector de la burguesa logr acaudillar a todas las frac-
ciones burguesas contra las distintas formas que asumi la
organizacin obrera.
Se ejecuta contra esta organizacin un plan de aniquilamien-

to fsico y moral (Marn, 2004) y luego, su marginacin org-
nica del poder poltico (Villanueva, 1994) como una nica
forma de estructurar una cada del salario real en un 35% con
respecto al trienio anterior (Iigo Carrera, J., 2002) (Cade-
martori, Campos, Seiffer, 2007, p. 40).
La vigencia simultnea de la regla de la convertibi-

lidad que determin una situacin de precios relativos
sumamente desfavorable para la produccin local conjun-
tamente con la aplicacin del modo ms estricto y vio-
lento de las polticas de ajuste sugeridas en el marco del
Consenso, derivaron en una situacin cuyos elementos cen-
trales pueden sintetizarse del siguiente modo: culmina-
cin del proceso de desindustrializacin comenzado con la
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poltica de liberalizacin externa implementada por la lti-

ma dictadura militar; privatizacin casi total de los servi-
cios pblicos; profundizacin del proceso de liberalizacin
comercial y financiera; aceleracin del proceso de endeu-
damiento pblico externo; flexibilizacin de la legislacin
laboral; desfinanciamiento del Estado con las transferen-
cias de impuestos de este al capital a partir de la reduccin
de aportes patronales y la privatizacin de la administra-
cin de los aportes jubilatorios; transformacin de la lgica
de las instituciones sociales, deteriorando los componentes
universales, privatizando la gestin de los seguros sociales y
guiando con la lgica de la focalizacin y descentralizacin
la poltica asistencial (Salvia, Frydman, 2004; Rodrguez
Enrquez, Reyes, 2006).
Las polticas pblicas aplicadas durante el gobierno
menemista implicaron una reforma en la concepcin social
y econmica del viejo peronismo, pero fue fiel en su con-
cepcin poltica e institucional marcada por el patrimonia-
lismo y la hegemona del poder. Tambin se pens que el
populismo no era posible dentro del esquema que propona
el neoliberalismo, sin embargo qued demostrado que no
fue es as, y por el contrario, se produjo un neopopulis-
mo denominacin que recibi en los aos 90 capaz de
subsistir ms all del derroche fiscal para demostrar que es
posible su existencia siempre que se den ciertas caractersti-
cas: la presencia de un lder carismtico que pueda evocar
el discurso movilizador de la masa popular (Trocello, 2000).
Hintze (2006) realiza una sntesis acerca de las princi-
pales caractersticas que asumieron las polticas y los pro-
gramas sociales en ese periodo: incorporacin de las reas
sociales dentro de la lgica del mercado (ej.: Administra-
dora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, Aseguradoras
de Riesgos del Trabajo); programas sociales dirigidos a un
sujeto fragmentado; impulso de un mercado heterogneo
en sus modalidades, de proyectos y programas sociales de
tipo descentralizado, en que dichas organizaciones de la
sociedad civil deban competir tanto por los recursos como
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por los beneficiarios; denuncia de corrupcin y clientelismo

poltico; reduccin de la eficiencia y eficacia de los pro-
gramas sociales.
Sobre la poltica social de la dcada del 90 comentan
Repetto y Alonso (2006):
Los principales desafos que deber afrontar la poltica social

argentina ya entrado el siglo XXI estn estrechamente vincu-
lados a lo acontecido en dicho campo de polticas pblicas en
el ltimo cuarto de siglo, pero tambin a lo que en ese pero-
do sucedi en dos planos ms generales: el del vnculo del
Estado con la sociedad civil (y en especial con los sindicatos),
y el de las nuevas expresiones del federalismo respecto de las
responsabilidades de la gestin pblica (p. 211).
En relacin al primer eje planteado por los autores el

de la relacin del Estado con la sociedad civil resultaron
ampliamente beneficiados los sectores ms adinerados de la
poblacin. Ese grupo social haba acumulado dinero desde
los aos 70, en particular los ms poderosos vinculados con
la economa mundial. Aunque no slo se trat de una ten-
dencia latinoamericana, por el contrario, el procedimiento
de acumulacin de la riqueza durante ese periodo se repro-
dujo a nivel mundial pues seala Bauman (2014):
Un estudio reciente del Instituto Mundial para la Investi-

gacin del Desarrollo Econmico de la Universidad de las
Naciones Unidas afirma que en el ao 2000 el 1 por ciento
ms rico de la poblacin posea el 40 por ciento de los activos
globales, y que el 10 por ciento ms rico de la poblacin
posea el 85 por ciento del total de la riqueza mundial. La
mitad ms pobre de la poblacin adulta mundial posea por
su parte el 1 por ciento de la riqueza global (p. 11).
Contina el autor
[] la primera vctima de esa profunda desigualdad ser la

democracia, a medida que todos los bienes necesarios, cada
vez ms escasos e inaccesibles, para la supervivencia y para
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llevar una vida aceptable se convierten en objeto de una riva-

lidad encarnizada (y quiz guerras) entre los que tienen y los
que estn desesperadamente necesitados (p. 13).
A pesar de ello no todas las preferencias de ese sector

en materia de polticas pblicas fueran plenamente satisfe-
chas y entre ellas nos referimos a las vinculadas a las cargas
que impona el sistema de la seguridad social.
En relacin al segundo eje el de las nuevas expre-
siones de federalismo se destac el protagonismo obteni-
do por los caudillos provinciales, en especial aquellos que
comulgaban con los intereses nacionales, quienes adquirie-
ron un papel fundamental en la negociacin de polticas
pblicas con el Poder Ejecutivo (Repetto, Alonso, 2006).
Durante el periodo subsiguiente a la primera presi-
dencia de Carlos Menem, en los aos 1995-1999, empez
a notarse el desgaste del modelo neoliberal de gobierno.
Como destaca Hugo Quiroga (1997) en la mitad de la dca-
da de 1990 se pudieron vislumbrar condiciones econmicas
y sociales cada vez ms desfavorables que intentaron aten-
tar contra la estabilidad del pas, sumado a ello los eleva-
dos porcentajes de exclusin social condujeron a dudar de
la existencia de una democracia conceptualizada como un
gobierno de inclusin poltica y social.
Los levantamientos de Cutral-C y Plaza Huincul en
Neuqun, en el ao 1996, fueron algunos de los tantos
hechos que comenzaron a dejar entrever las fracturas del
proyecto poltico menemista. En ese lapso surgieron los
primeros programas sociales de empleo de la dcada: el plan
Trabajar que tena una duracin de entre tres y seis meses
y el Plan Barrios Bonaerenses implementado por el enton-
ces gobernador de la Provincia de Buenos Aires Eduardo
Duhalde. Esos programas fueron ejecutados con intencio-
nes clientelares y tratando de sopesar las consecuencias de
la protesta social. Tal es as, que slo se acceda a ellos a
travs de un puntero poltico o por la vinculacin con
la estructura poltica del Estado. De esa tensin entre los
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desocupados sin filiacin poltica y el aparato del Partido

Justicialista (PJ) nacieron las agrupaciones piqueteras del
conurbano (Vales, 2003).1
Una vez eliminada la convertibilidad fija (un peso, un
dlar) el pas qued inmerso en una situacin social extre-
ma que provoc los hechos sucedidos en 2001-2002. Esa
crisis no fue consecuencia de polticas de unos pocos aos
atrs sino de casi dos dcadas de acumulacin del capital
que haba agotado su potencialidad absoluta (Iigo Carre-
ra, 2002). Elevados porcentajes de desempleo y subempleo
(pasaron del 12.5% y 22% en 1994 al 15% y 30% en 2000,
de acuerdo con los datos de INDEC 2001); extrema preca-
riedad en los empleos existentes; elevados ndices de pobre-
za e indigencia y profundizacin de la brecha de ingresos
(Rodrguez Enrquez, Reyes, 2006) fueron algunas de las
secuelas que dej el proyecto poltico menemista. En ese
contexto surgi la denominada poltica pblica de emer-
gencia implementada por medio de tres programas socia-
les ejecutados durante la presidencia provisoria de Eduar-
do Duhalde: el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
(PJJHD), el Programa de Emergencia Alimentaria y el Pro-
grama Remediar. La particularidad de esos programas fue la
masividad que lograron en cuanto a su cobertura y focaliza-
cin en grupos poblacionales extensos. De ese modo surgi
una nueva forma de concebir la poltica y los programas
sociales, ya no como una poltica de desarrollo social sino
como poltica contra la pobreza (Szkely, 2006 en Fran-
co, 2006). Lo que sucedi fue que la poltica social debi
comenzar a cumplir con ambos roles: se mantuvieron las
polticas de desarrollo social pero a la vez se generaron
prcticas concretas para combatir la pobreza emergente
(Franco, 2006).
1 Las agrupaciones de desocupados piqueteros fueron consecuencia del des-

empleo estructural de larga duracin en el Gran Buenos Aires y el interior
del pas; su modo de protesta consisti en el corte de rutas.
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Matrices o perspectivas acerca de la poltica y los

programas sociales: es posible considerar que el
sujeto contina siendo beneficiario en la actualidad?
Distinguir matrices o enfoques acerca de la poltica y los

programas sociales nos permite sealar las distinciones
entre los programas de la dcada del 80 y el 90 cuyas
caractersticas fueron detalladas anteriormente y los de
la actualidad. Puede parecer que realizar esta distincin
en este momento anticipa aspectos que en otros captulos
sern tratados, y tal vez sea as, pero abordarlos en esta
instancia posibilita problematizar la vigencia actual de la
concepcin del sujeto como beneficiario de los progra-
mas sociales.
Como se dijo anteriormente, los distintos periodos
histricos desde los inicios de la historia de la poltica
social han ido generando matrices que sirven para anali-
zar el modo en que se disean e implementan programas
sociales durante un periodo determinado. Ms all de esa
cuestin las polticas sociales son intervenciones del Estado
cuyo objetivo principal es mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos (Tonon, 2008; Repetto, 2010). Sin embargo, ese
objetivo ha ido variando de acuerdo con el contexto en que
se gestan los programas sociales y en relacin con la forma
que los gobiernos de turno han concebido el bienestar, el
desarrollo social y la participacin de los sujetos en los pro-
cesos decisionales que involucran polticas sociales.
De acuerdo con distintas transformaciones en las for-
mas de intervencin del Estado fueron emergiendo diferen-
tes modos de afrontar las problemticas sociales. Por ello
podemos mencionar, principalmente, dos matrices para el
anlisis que proponemos: por un lado la de poltica anti-
pobreza y por otro la de polticas de desarrollo social con
enfoque en las capacidades humanas. Entre estas ltimas los
programas de transferencias condicionadas tienen reserva-
do un papel protagnico.
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En el primer caso podemos encontrar intervenciones

de ese tipo dentro de la revisin histrica reciente en
el periodo que abarc las dcadas del 80 y del 90. Esos
programas sociales responden a un esquema segn el cual el
sujeto no tiene ningn tipo de intervencin; se parte de una
concepcin negativa respecto a su participacin. A su vez,
para determinar su eficiencia se tiene en cuenta el monto
del gasto pblico social y la relacin entre recursos dispo-
nibles y resultados alcanzados (relacin costo-beneficio), al
mismo tiempo, no se exige ninguna condicionalidad (Fran-
co, 2006). En lo atinente a la focalizacin existe una estricta
determinacin en torno a los sujetos que pueden acceder al
programa. Tal como refiere Svampa (2004) la aplicacin de
polticas focalizadas en lugar de abrir espacios de ciudada-
na y oportunidades incluye a los excluidos en tanto tales
distorsionando dicho espacio. Por otro lado, los progra-
mas sociales de ese tipo poseen una concepcin restringida
acerca de la pobreza asociada en forma casi exclusiva a lo
econmico y al empleo como modo de superar esa situa-
cin. Y esto ltimo se relaciona con que el bienestar social
ha venido respondiendo a necesidades individuales o pluri-
personales aplicando medidas cuantitativas y partiendo de
mnimos o consideraciones indispensables, pues se trata de
intervenciones basadas tradicionalmente en la opinin de
los expertos que las han estudiado en lugar de la percepcin
de los sujetos (Tonon, 2010).
La evaluacin de estos programas se realiza por medio
del anlisis de la relacin costo-beneficio y ella es la que
traduce el grado de eficiencia del programa. En el estudio
de esas variables el desarrollo social se describe en trminos
econmicos y la evaluacin incorpora una serie de elemen-
tos provenientes de la economa: utilidad, productividad,
eficacia, eficiencia, ajuste de objetivos, procedimientos y
resultados. Lo que se busca es la mxima rentabilidad dejan-
do de lado los resultados cualitativos por considerarlos sub-
jetivos, ambiguos e irrelevantes (Cuenya, 1994).
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Por su parte, la segunda perspectiva programas de

desarrollo social con enfoque en las capacidades humanas
posee una nocin distinta acerca del sujeto y el desarrollo.
En esa lnea, la cuestin del desarrollo social desde la mira-
da que propone Amartya Sen resulta pertinente pues quita
el foco de aquellos elementos que vinculan el desarrollo con
variables econmicas (como la renta o la utilidad) y hace
hincapi en la libertad como objeto principal del desarrollo:
El mundo an niega libertades bsicas a un inmenso nmero

de personas, y es en este escenario que el desarrollo exige la
eliminacin de las principales fuentes de privacin de liber-
tad [] Y la libertad no es solamente el fin ltimo del desarro-
llo sino tambin un medio de efectividad, y entonces en esta
perspectiva la desigualdad se convierte en una preocupacin
fundamental y la equidad en un elemento central (Sen, 2000
en Tonon, 2008, p. 37).
En esta matriz los sujetos tienen un mayor protagonis-

mo pues se los considera capaces de llevar a cabo algn tipo
de intervencin acorde con sus demandas. Se trata de pro-
gramas sociales que se conciben, en principio, focalizados
aunque con tendencia a la universalizacin o focalizacio-
nes ms flexibles. Asimismo, se exige una condicionalidad
que implica un insumo necesario (salud, educacin) para el
desarrollo de capacidades humanas. Su eficiencia se evala
en relacin a la forma en que se utilizaron los recursos y su
impacto cuantitativo y cualitativo sobre los sujetos.
En el tema de las capacidades humanas y el desarrollo
social, Amartya Sen ha sido uno de los autores que ms
empeo ha puesto en el estudio de la cuestin. Quiz no
sea correcto considerar que la teora de Sen pueda aplicarse
en su extensin en esta matriz de los programas sociales,
sin embargo la distincin que efecta entre los trminos
capital humano y capacidad humana resulta de suma utili-
dad. El primero de ellos se vincula con la capacidad del ser
humano de incrementar sus posibilidades de produccin,
en tanto que la capacidad humana se refiere a la viabilidad
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de incrementar sus posibilidades reales de eleccin. Ade-

ms la concepcin ms restringida de capital humano puede
incluirse dentro de una perspectiva amplia de capacidad
humana y ello implica que el sujeto puede adquirir habili-
dades que incrementen su posibilidad de eleccin pero a su
vez mejoren su desarrollo econmico (Sen, 1997).
El enfoque de las capacidades humanas que propone
Sen nos lleva a considerar a los sujetos como agentes y no
receptores pasivos. A su vez, esos agentes tienen capacida-
des centradas en la libertad fundamental para vivir la vida
y razones para valorar y aumentar las opciones reales entre
las que pueden elegir (Sen, 2000 en Tonon, 2008). En ese
sentido, se considera adecuada la intervencin estatal para
coadyuvar en esa tarea, principalmente logrando el acceso
universal a servicios pblicos como la educacin y la salud.
Repetto (2010) denomina a esta perspectiva protec-
cin social integral y la caracteriza como una mirada que
permite (re) pensar el modo en que el Estado latinoameri-
cano pudiese intervenir ante problemticas sociales que se
presentan como multidimensionales o multicausales. Esto
supone que esos problemas no responden a una nica
carencia o necesidad bsica insatisfecha sino que son otras
las dimensiones del bienestar que en caso de no ser satisfe-
chas afectan la calidad de vida de esas personas.
Abramovich (2008) menciona el vnculo que existe
entre las polticas de desarrollo social con el enfoque de
derechos en materia de polticas sociales puesto que ambos
se expresan en trminos similares: lo que en el lengua-
je del desarrollo se define como reduccin de la pobreza,
participacin o inclusin, en el campo de los derechos se
traduce en el derecho a la salud, alimentacin y educacin,
entre otros.
Como seala Repetto (2010) tales polticas cuando
incorporan un enfoque de derechos no se limitan a dar res-
puestas asistenciales o paliativas pues se extienden a polti-
cas de desarrollo del capital humano y prevencin de ries-
gos. Al mismo tiempo modifican la lgica de los procesos
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de diseo y ejecucin de polticas pblicas pues se trata de

pasar de la concepcin de personas con necesidades que
deben ser asistidas a sujetos con derecho a demandar deter-
minadas prestaciones y servicios.
Por ltimo, corresponde mencionar que contar con
matrices o modelos para el anlisis de procesos de diseo e
implementacin de programas sociales nos permite realizar
diagnsticos acerca de la situacin en la que se encuentra
una determinada poltica o programa social. Pero, en nin-
guna circunstancia, podra conducirnos a considerar que
tales perspectivas deban o puedan estar presente en la reali-
dad con todas las caractersticas que hemos sealado. De
all que el objetivo de plantear estas dos matrices en base
a los aportes de los autores citados tiene como fin con-
siderar el lugar que otorgan al sujeto uno y otro tipo de
intervenciones.
En la actualidad Latinoamrica ha experimentado cam-
bios estructurales en el modo de intervencin del Esta-
do ante las demandas sociales y esto es coincidente con
el denominado giro a la izquierda en los gobiernos de
la regin (Paramio, 2006; Andrenacci, 2010). Esa situacin
ha propiciado condiciones necesarias para formular pol-
ticas y programas sociales ms inclusivos o progresivos,
que podran ubicarse parcialmente dentro de la matriz de
polticas de desarrollo social con enfoque en las capaci-
dades humanas.
De ese modo, no sera posible afirmar (desde una pers-
pectiva terica) que el sujeto sea concebido por programas
sociales actuales especialmente los que integran esta tesis
como beneficiario, aunque aun queden resabios en la
normativa y en las prcticas de la dcada neoliberal.
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4
El sujeto como receptor y como usuario
Algunas ideas sobre esta conceptualizacin
Concebir al sujeto de los programas sociales como receptor

y como usuario se encuentra vinculado con la dinmica de
diseo e implementacin propia de los programas de trans-
ferencias condicionadas. En el marco de tales intervenciones
el sujeto recibe una transferencia (monetaria, no monetaria
o servicios) a cambio del cumplimiento de condicionalidades
que lo convierten en usuario de servicios pblicos tales como
educacin primaria, salud, capacitacin laboral. Esa denomi-
nacin ha sido utilizada de manera recurrente en informes o
documentos de la CEPAL-ONU, OEA, OIT.
Los programas de transferencias condicionadas

comenzaron a implementarse en nuestro pas a mediados
de los aos 90. Aunque obtuvieron mayor trascendencia
en los aciagos aos 2001-2002 cuando se convirtieron en
una eficaz herramienta para la salida de la crisis de poscon-
vertibilidad. En cuanto a su masividad, el Plan Jefes y Jefas
de Hogar Desocupados fue el primer PTC que alcanz una
cobertura (en el inicio de su ejecucin) de casi dos millones
de receptores (Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012). Dicho
programa fue puesto en prctica durante la presidencia
transitoria de Eduardo Duhalde y continu en la gestin de
Nstor Kirchner. En el ao 2005, fue complementado por
dos programas sociales que tenan como objetivo lograr que
los receptores migraran a esos programas; se trat del Plan
Familias por la Inclusin Social y el Seguro de Capacitacin
y Empleo. Las principales crticas que debieron afrontar el
teseopress.com 63
PJJHD y el Plan Familias por la inclusin Social estuvie-

ron relacionadas con acusaciones de clientelismo poltico
(Gruenberg, Pereyra Iraola, 2009) puesto que no exista un
registro de receptores y el modo de entrega del beneficio
no era transparente.
Cena (2013) menciona que se han utilizado diferentes
nominaciones todas muy similares para referirse a este
tipo de intervenciones sociales:
Muchos autores se han ocupado de conceptualizar lo que

se comprende como PTC e incluso las formas de nomi-
nacin de los programas ha variado desde Programas de
Transferencias Condicionadas [PTC] (Rangel, 2011; Correa,
2009), Programas de Transferencias Monetarias Condiciona-
das [PTMC] (Maldonado, Moreno, Giraldo Prez y Barre-
ra Orjuela, 2011), Transferencias Condicionadas de Ingre-
sos [TCI] (Calabria, Calero, Delia, Gaiada y Rottenschweiler,
2010; Marconi y Conconi, 2008), e incluso pueden encon-
trarse identificados como CCT por las siglas en ingls (con-
ditional cash transfers) (pp. 4, 5).
Mazzola (2012) propone la denominacin programas

de transferencias con corresponsabilidad pues sera la que
ms se adeca con el denominado enfoque de derechos.
Hablar en trminos de corresponsabilidad pone en eviden-
cia el esquema bsico de los derechos sociales: todo derecho
social impone una obligacin. Pero, a los fines de esta tesis,
se prefiere utilizar el apelativo programas de transferencias
condicionadas pues es el que ha obtenido mayor recepcin
por parte de la bibliografa sobre el tema y el que mejor
refleja la relacin receptor-usuario.
Los PTC son definidos por diversos autores (Raw-
lings, 2004; Cohen, Franco, 2006; Gasparini, Cruces, 2010;
Repetto, 2010; Cecchini, Madariaga, 2011; Colombo, 2012;
Isuani, 2012; Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012; Cena,
2013; CEPAL/OIT, 2014) en base a los siguientes rasgos
caractersticos: i) se transfiere un ingreso monetario al
receptor con carcter no contributivo y esa transferencia
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es independiente de su trayectoria laboral; ii) buscan trans-

formar y detener la transmisin intergeneracional de la
pobreza; iii) atenan la pobreza por ingreso en el corto
plazo; iv) predomina la concepcin de que el desarrollo y la
acumulacin de capacidades humanas en las generaciones
ms jvenes es la va para evitar la vulnerabilidad social
presente y futura; v) establecen condicionalidades centra-
das en la asistencia a la escuela y controles de salud; vi) el
incumplimiento de esas condicionalidades puede provocar
la exclusin del programa o aplicacin de alguna sancin;
vii) suelen estar focalizados en familias constituidas por
menores o personas discapacitadas.
En relacin a las modalidades que pueden asumir la
ms comn es la transferencia monetaria directa pero exis-
ten otras. En primer lugar, se dividen entre prestaciones a la
demanda y la oferta. Dentro de la demanda se incluye a los
usuarios y en ese caso consistir en transferencias moneta-
rias o no monetarias y servicios. Las transferencias mone-
tarias pueden ser: a) de libre uso (por depsito bancario,
entrega o retiro de efectivo, tarjeta de dbito); b) uso pre-
determinado, consiste en subsidios a los servicios bsicos;
c) intermedias, comprende vales o tarjetas de dbito. Por su
parte las transferencias no monetarias suelen ser suplemen-
tos alimenticios, mochilas escolares y capital productivo. La
prestacin ofrecida por el PTC puede expresarse en servi-
cios. Tales servicios son no monetarios para los usuarios
del programa y es posible que sean directos o indirec-
tos (va otros programas). Por ejemplo: talleres educativos,
acompaamiento familiar, insercin laboral, infraestructu-
ra, etc. Las prestaciones a la oferta comprenden transfe-
rencias monetarias directas (va presupuesto) o indirectas
(licitacin, vales) (Cecchini, Madariaga, 2011).
En el informe sobre Programas de Transferencias Con-
dicionadas en la regin efectuado por la CEPAL/NU, en
el ao 2011, se seala que la mayora de ellas utiliza una
combinacin de transferencias monetarias y no monetarias
como sucede en nuestro pas lo que las diferencia es la
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funcin que desarrolla la transferencia en la lgica del pro-

grama. La eleccin que realizan los encargados del diseo
por unas u otras transferencias no es neutra pues responde
a cuestiones geopolticas e intereses de cada gobierno (Cec-
chini, Madariaga, 2011).
Como se indic al comienzo del texto, este tipo de
programas fueron de frecuente implementacin en nues-
tro pas como herramienta para la salida de la crisis de
2001-2002 y lo mismo ocurri a nivel regional.
Isuani (2012) menciona que luego de la denominada
nueva dcada infame (los aos 90) y los acuciantes niveles
de desocupacin, informalidad laboral que afect en su
mayora a las mujeres e incremento de la indigencia y la
pobreza, la focalizacin se convirti en una de las estrate-
gias esgrimidas por los gobiernos de acuerdo a la propues-
ta de los organismos multilaterales de crdito para lograr
la reduccin de esos indicadores. Dentro de los mecanismos
vinculados a la focalizacin se incluyen los PTC.
Stampini y Tornarolli (2012) dicen:
La necesidad de los PTC se hizo evidente cuando la regin

padeci la crisis estructural que increment las tasas de des-
empleo e informalidad [] Diferencias sustanciales presentan
estos programas respecto de antecesores: 1) los beneficios
son pagados en efectivo y no en especie una desviacin de
la prctica de la entrega de canastas de alimentos (Fonseca,
2006), reconociendo que los hogares estn en mejores con-
diciones que el Estado para decidir cmo asignar los recursos
disponibles; 2) las principales receptoras de las transferencias
son las madres, bajo el supuesto de que las mujeres dirigen
en mayor proporcin los gastos del tipo de mercancas y
bienes de servicios en beneficio de sus hijos/as [] y por
ltimo, 3) algunos de los primeros PTC (por ejemplo, Progre-
sa/Oportunidades) demuestran, con rigurosas evaluaciones,
su impacto sobre la reduccin de la pobreza y el aumento
de la demanda de escolarizacin y servicios de salud (p. 5.
Traduccin propia).
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Las estadsticas respaldando lo anteriormente seala-

do muestran que la implementacin de ese tipo de pro-
gramas a nivel regional ha variado significativamente desde
1995 hasta 2011 (ver grfico).
A continuacin, se realizar una revisin de los prin-
cipales PTC en Amrica Latina y el Caribe, en relacin con
algunos de los rasgos que se han mencionado anteriormen-
te. En ese sentido, la contextualizacin de tales estrategias
de desarrollo permitir comprender mejor la conceptua-
lizacin del sujeto como receptor-usuario principalmente
a partir de la necesidad de reforzar condicionalidades que
convierten al sujeto en receptor de una transferencia de
ingresos a cambio del uso de servicios pblicos.
Grfico 1. Nmero de pases de Amrica Latina que han implementado PTC

desde 1995 hasta 2011
Fuente: Stampini, Tornaroli, 2012. Estimaciones propias de los autores

en base a informacin de la CEPAL y Social Assistance in Developing
Countries Database de Barrientos et. al., 2010.
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La construccin del receptor-usuario. Acerca de los

PTC en Amrica Latina y el Caribe
Los primeros antecedentes sobre las transferencias condi-

cionadas se ubican en la dcada del 80 con los fondos de
inversin social y subsidios al consumo (Len, 2008). Ese
tipo de fondos comenzaron a difundirse a partir de la expe-
riencia del Fondo de Emergencia en Bolivia en 1986. Debi-
do a que su desempeo fue exitoso, los organismos inter-
nacionales de crdito los recomendaron como una adecua-
da solucin para las crisis de transicin que afrontaban
muchos pases de la regin, tambin otros como frica, Asia
y los surgidos de la ex Unin Sovitica (Franco, 2006).
A partir de 1990, la implementacin de Fondos Sociales
se generaliz en la regin (adems del FIS boliviano) se
establecieron: el Fondo de Solidaridad e Inversin Social
(FOSIS) Chile, el Fondo de Inversin Social (FIS) El Sal-
vador, el Programa de Alivio de Impacto Social (SIMAP)
Guayana, el Fondo de Asistencia Econmica y Social (FAES)
Hait, el Fondo Hondureo para la Inversin Social (FHIS)
Honduras, el Fondo de Inversin Social de Emergencia
(FISE) Nicaragua, el Fondo de Emergencia Social (FES)
Panam. En el ao 1991, se cre el Fondo Nacional de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) Per y en
1992-93 el Fondo de Inversin Social (FIS) Guatemala y
el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) Ecua-
dor respectivamente. Se debe aadir el Sistema Nacional de
Cofinanciamiento (SNC) Colombia y el Programa de Apoyo
Social y Econmico (SESP) Jamaica (Ezcurra, 1996).
Gutirrez (2005) citando a Altamir (1993) sostiene que
son excepciones a la situacin de desigualdad imperante
en Amrica Latina los casos de Colombia, Costa Rica y
Uruguay. Sin embargo, durante esa dcada tales pases fue-
ron gobernados, con algunas excepciones, por presidentes
influidos por polticas neoliberales. Csar Gabira fue presi-
dente de Colombia en el periodo 1990-1994 e ingres por
el Partido Liberal. Su sucesor, Ernesto Samper (1994-1998)
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tuvo como propsito reducir los ndices de pobreza con

una serie de medidas sociales (SISBEN, Red de Solidaridad
Social, PLANTE), pero a pesar de ello, el ndice de pobreza
increment en un 50% sobre la poblacin total (Lpez Cas-
tao, Nez Mndez, 2007). En Costa Rica, el presidente
Rafael ngel Fournier (1990-1994) continu la poltica de
privatizacin y apertura comercial de su predecesor scar
Arias Snchez y en los aos 1994-1998 la presidencia de
Jos Mara Figueres Olsen permiti que capitales extran-
jeros se establecieran en el pas. En Uruguay el presidente
Luis Alberto Lacalle (1990-1995) trat de reducir al mnimo
la intervencin del Estado en la regulacin del mercado y
no se implementaron polticas pblicas que propiciaran la
redistribucin de la riqueza y se eliminaron los Consejos
de Salarios.
Simoes (2006) reflexiona acerca del origen de los PTC
y las caractersticas de integralidad de la poltica social que
asumen:
La novedad no est en la idea de transferir sumas de dinero a

los pobres, una vez que hay registro de ellos, pues la primera
propuesta en ese sentido fue elaborada por Juan Luis Vives
para la ciudad de Burgos en 1526 (Suplicy, 2002), sino en
la asociacin con otras polticas sociales capaces de incidir
directamente en las causas del fenmeno de la pobreza y de
la desigualdad en los pases pobres y, de ese modo, actuar
efectivamente para romper el ciclo intergeneracional de la
pobreza (Aguiar y Arajo, 2002). Reconociendo que la renta
transferida a los pobres es tan slo una ayuda inmediata para
la supervivencia, las transferencias condicionadas apuestan
al futuro de las nuevas generaciones por medio de polticas
sociales articuladas con foco en las familias pobres (p. 305).
Brasil fue uno de los pases pioneros en la implemen-

tacin de programas de transferencias condicionadas. A
mediados de la dcada del 90, se puso en marcha el Bolsa
Escola en el Distrito Federal (Brasilia). Ese programa con-
sisti en una transferencia monetaria a familias pobres con
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la condicin de que sus hijos de 7 a 14 aos asistieran a

la escuela. En el ao 2001, ese PTC fue replicado en todos
los municipios brasileos y ms adelante, en 2004, el Bolsa
Escola fue absorbido junto con otros tres programas (Bol-
sa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs) por el
Bolsa Familia. Este ltimo tiene como objetivo otorgar una
transferencia monetaria directa a familias en situacin de
vulnerabilidad social a cambio de que sus hijos de 0 a 15
aos asistan a la escuela y controles de salud. Uno de los
aspectos ms elogiados del Bolsa Familia es que busca arti-
cular polticas que propicien la autonoma de las familias
y su futura salida del programa (Simoes, 2006; Stampini,
Tornarolli, 2012). Bolsa Familia, en el ao 2010, alcanz a
52 millones de personas, lo que equivale al 0.47% del PBI
en 2009 (Cecchini, Madariaga, 2011). Otro programa de
este tipo, tambin implementado en Brasil, es el Beneficio
Monetario Continuado. Ese PTC se otorga a personas de
edad avanzada y minusvlidos y tiene una fuerte presencia
en el presupuesto nacional (Paes de Souza, 2010).
En Mxico, en el ao 1997, se implement el Programa
de Educacin, Salud y Alimentacin. Era conocido comn-
mente como Progresa y estaba destinado a familias que
vivan en zonas rurales en situacin de vulnerabilidad
social. Se trat de un programa altamente focalizado que
combin transferencias monetarias directas y condicionali-
dades vinculadas con educacin y salud. Se destac la cui-
dadosa realizacin de estudios de impacto y el alcance de
efectos positivos en el bienestar de los hogares y acumula-
cin de capital humano. En el ao 2002, el programa expan-
di su cobertura a la poblacin urbana y fue rebautizado
como Oportunidades. Datos recientes sealan que ms de
un cuarto de la poblacin mexicana opta por ese programa
(Gasparini, Cruces, 2010). En el informe de la CEPAL/OIT
(2014) se indica que ese PTC ha tenido un impacto limita-
do en la movilidad ocupacional intergeneracional; se logr
aumentar el nivel educativo de los usuarios sin mejorar su
condicin social.
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En otros pases de la regin se produjeron situaciones simi-

lares. En el ao 1990, se implement en Honduras el Programa de
Asignacin Familiar (PRAF) que inici como un programa incon-
dicionado, pero en 1998 se agregaron condicionalidades consis-
tentes en asistencia escolar y controles de salud. En el ao 2010,
se implement el PTC Bono 10.000 que alcanz una cobertura de
0.14% sobre el total de la poblacin. Costa Rica implement en el
ao2000elPTCSupermonos,discontinuadoen2002yreempla-
zadoporAvancemosqueobtuvounacoberturade0.04%.EnNica-
ragua se aplic el PTC Red de Proteccin Social, discontinuado en
2006, y tuvo un alcance de 0.14% sobre el total de la poblacin. En
ColombiaseejecutelprogramaFamiliasenAccinenelao2001
yobtuvounacoberturade0.25%.Tambinen2001seimplement
en Chile el programa Chile Solidario con una extensin de 0.08%
sobre el total de la poblacin. En el ao 2002, se cre en Jamaica
el Programme of Advancement Through Health and Education
(PATH)ylogrunacoberturadel0.31%.Ecuadorempezaaplicar
en 2003 el PTC Bono de Desarrollo Humano con un alcance que
se calcul en 0.42% sobre el total poblacional. Repblica Domini-
cana lanz en 2005/2006 el programa Solidaridad con una cober-
turade0.30%.Enesemismoperiodo,enElSalvadorseimplemen-
t Comunidades Solidarias Rurales; en Panam Red de Oportuni-
dades; Tekopora y Abrazo en Paraguay; Juntos en Per; el Plan de
Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) en Uruguay;
el Bono Jacinto Pinto en Bolivia y el programa Targeted Condi-
tional Cash Transfer Program en Trinidad y Tobago. En esos pa-
ses, lacobertura que obtuvieronlosPTCoscil entre0.03% (Trini-
dad y Tobago), 0.09% que corresponden a Paraguay y Per y 0.10%
para Panam. Los porcentajes incrementaron en el caso de Bolivia
(3.83%) y Uruguay (0.31%). Todos esos porcentajes fueron calcula-
dos en el ao 2010, a excepcin de Bolivia y Uruguay, cuyos datos
correspondena2005-2006.En2008,seimplementenGuatema-
laelPTCMiFamiliaProgresa(0.23%decobertura).Porsuparte,en
UruguayelProgramadeAsignacionesFamiliares(redujolacober-
tura respecto del PTC predecesor en 0.23% en el ao 2010). Y, por
ltimo,enBoliviaseejecutelBonoJuanaAzurduyconunaexten-
sinquealcanzel0.57%(Stampini,Tornarolli,2012).
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Las transferencias condicionadas argentinas en la

ltima dcada
La situacin de implementacin de los PTC en nuestro

pas no difiere del panorama social a nivel regional, incluso
adquirieron caractersticas similares. En el cuadro que pre-
sentamos a continuacin (descriptos los sujetos en trminos
de receptor-usuario) se muestran algunas particularidades
que asumieron los PTC ms importantes en trminos de
masividad y cobertura ejecutados en nuestro pas durante
la ltima dcada. Todos esos programas fueron puestos en
prctica por el Estado nacional.
Cuadro 1. Caractersticas de los PTC implementados durante la ltima

dcada en Argentina
Denomina- Inicio Receptor Usuario Prestacin

cin Condi-
cionalidad
Plan Jefes y 2002 Jefes/as de Jefes/as de Transferencia

Jefas de hogar desem- hogar por la monetaria
Hogar pleados que condicionali- directa. Hay
Desocupa- tuvieran hijos dad laboral una contra-
dos/as menores de y los hijos prestacin
edad. menores de laboral a car-
18 aos. go de los
jefes de
hogar y con-
troles de
salud y asis-
tencia escolar
para sus hijos
menores de
edad.
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Familias por 2006 Familias en Hijos meno- Transferencia

la Inclusin situacin de res de 19 monetaria
Social vulnerabili- aos. directa y ser-
dad social. vicios: apoyo
escolar, talle-
res de pro-
mocin fami-
liar y
comunitaria.
Se deben
cumplir con-
troles de
salud y asis-
tencia esco-
lar.
Seguro de 2006 Trabajadores Trabajadores Transferencia

Capacitacin desemplea- desemplea- monetaria
y Empleo dos. dos. directa y ser-
vicios: aseso-
ramiento e
intermedia-
cin laboral,
formacin
bsica y pro-
fesional;
capacitacin
laboral. Los
usuarios
deben finali-
zar sus estu-
dios prima-
rios y/o
secundarios y
realizar acti-
vidades de
formacin
profesional y
capacitacin
laboral.
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Jvenes con 2008 Jvenes des- Esos jvenes. Transferencia

Ms y Mejor empleados monetaria
Trabajo de entre 18 y directa y ser-
24 aos de vicios: capa-
edad. citacin labo-
ral. Deben
finalizar sus
estudios pri-
marios y/o
secundarios.
Asignacin 2009 Padres Hijos meno- Transferencia

Universal por desocupados res de 18 monetaria
Hijo para o que se aos de edad. directa. Se
Proteccin desempeen debe presen-
Social en la econo- tar certifica-
ma informal, do de salud y
monotributis- asistencia
tas sociales, escolar.
empleados/
as domsti-
cos que no
superen el
salario mni-
mo.
Ingreso social 2010 Familias sin Esas familias. Transferencia

con trabajo, ingresos for- monetaria a
Argentina males y sin los miembros
Trabaja acceso a de las coope-
otros progra- rativas bene-
mas sociales ficiarias. Los
o transferen- empleados
cias. deben traba-
jar 40 horas
semanales y
5 de ellos
estar inscrip-
tos en activi-
dades de
capacitacin.
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Programa de 2014 Jvenes de Esos jvenes. Transferencia

Respaldo a entre 18 y 24 monetaria
Estudiantes aos de edad directa.
Argentinos que opten Deben asistir
por continuar a una institu-
sus estudios cin educati-
y pertenez- va y realizar
can a familias controles
con ingresos mdicos.
que no supe-
ran el salario
mnimo.
Fuente: elaboracin propia en base a bibliografa referenciada e informa-

cin de las pginas web
http://www.trabajo.gob.ar/ y http://www.desarrollosocial.gov.ar/
En la Argentina los primeros PTC se implementaron a

mediados de los aos 90 (Repetto, Potenza Dal Massetto,
2012). El primer programa de transferencias monetarias a
las familias fue el Plan Trabajar creado por el Ministerio
del Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El contexto en el
que emergi est vinculado con la recesin de la econo-
ma argentina y las protestas sociales de Cutral-C y Plaza
Huincul en Neuqun (Vales, 2003). Consisti en un pro-
grama social de empleo que provea a jefes de familias con
necesidades bsicas insatisfechas una ocupacin transito-
ria en el rea de la construccin y el mantenimiento de
infraestructura comunitaria; tena una especfica condicio-
nalidad laboral. Obtuvo una escasa cobertura alrededor de
200.000 receptores pero fue suficiente para que adquirie-
ra visibilidad dentro de las opciones de polticas sociales
(Cruces, Rovner, 2008).
En el nuevo siglo, este tipo de intervenciones sociales
fueron ms frecuentes. En el ao 2002 (crisis de la poscon-
vertibilidad) se lanz el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocu-
pados a cargo del Ministerio de Trabajo. El programa otor-
gaba una transferencia monetaria ($150 en un principio) a
familias con jefes y jefas de hogar desempleados que tuvie-
ran hijos menores de edad a cambio del cumplimiento de
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una condicionalidad laboral, por parte de los receptores,

y educativa y de salud para los nios del hogar (Pautassi,
2004). Alcanz una cobertura de aproximadamente 2 millo-
nes de hogares, el 20% de los existentes en el pas (Gasparini,
Cruces, 2010). La celeridad con que fue diseado e imple-
mentado trajo una serie de consecuencias particularmen-
te con el cumplimiento de la condicionalidad laboral pues
tal contraprestacin se cumpli en una proporcin relati-
vamente baja de casos. En cuanto a las condicionalidades
dirigidas a la exigencia de asistencia escolar por parte de los
nios del hogar fueron de difcil o casi nula verificacin por
parte de los organismos pblicos. Y, adems, debido a que
el programa se diriga a personas desempleadas incentiv la
informalidad laboral (Isuani, 2012).
En un intento de migracin de los receptores del PJJHD
hacia otros PTC se crearon dos nuevos programas socia-
les: el Plan Familias por la Inclusin Social y el Seguro de
Capacitacin y Empleo. El primero otorgaba una transfe-
rencia monetaria directa de $155 ms una suma fija por
cada hijo hasta alcanzar el monto mximo de $305. Las
condicionalidades apuntaban a la exigencia de asistencia
escolar (de hijos de entre 5 y 18 aos) y controles de salud de
los menores de 19 aos que integraban el hogar (Colombo,
2012). Por su parte, el Seguro de Capacitacin y Empleo
garantizaba una transferencia de $255 durante los primeros
18 meses y $200 en los restantes 6 meses de duracin del
programa. Tena como objetivo apoyar a los trabajadores
desempleados en la bsqueda de empleo mediante capaci-
tacin laboral o insercin en puestos de trabajo de calidad
(Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012). El Plan Familias por
la Inclusin Social logr captar ms de medio milln de
titulares del PJJHD y el Seguro de Capacitacin y Empleo
logr una cifra menor (Gasparini, Cruces, 2010).
En el ao 2008, se cre el PTC Jvenes con Ms y
Mejor Trabajo. Se trat de un programa dirigido a jvenes
desempleados de entre 18 y 24 aos de edad. Esos jvenes
reciban una transferencia monetaria de entre $150 y $550.
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Al mismo tiempo, ofreca intermediacin laboral, servicios

de capacitacin, oportunidades para terminar la escuela,
asesoramiento laboral y desarrollo profesional (Cecchini,
Madariaga, 2011). En el ao 2010 contaba con 40 mil recep-
tores (Bertranou, 2010).
El Poder Ejecutivo Nacional, a fines de 2009, hacin-
dose eco de las crticas sobre programas sociales cuyo ni-
co objetivo era la insercin laboral y teniendo en cuen-
ta el incremento del empleo formal superada la crisis de
2001-2002 anunci el lanzamiento de la Asignacin Uni-
versal por Hijo para Proteccin Social. La Asignacin es
un PTC que entrega a sus receptores una suma de dinero
reajustable por decreto presidencial por cada hijo que
no superen el mximo de cinco a cambio de que los nios
menores de edad que componen el hogar asistan a la escuela
y controles de salud. Es posible advertir como se modifica
la nocin acerca de la pobreza pues en los aos anteriores el
pobre es asociado a la situacin de desempleo actual, ahora
comienzan a tenerse en cuenta otros factores que inciden en
dicha situacin y se encuentran relacionados con la estruc-
tura socio-histrica del pas.
Pueden ser receptores de la AUH uno de los padres,
tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer
grado que estuviesen desocupados o se desempeen en la
economa informal de menores de 18 aos que se encuen-
tren a su cargo, sin lmite de edad cuando se trate de dis-
capacitados (art. 5, Decreto N 1602/09). Tambin inclu-
ye a los monotributistas y empleados domsticos que no
superen el salario mnimo, vital y mvil. De acuerdo con
estadsticas oficiales, la AUH contaba en el segundo cuatri-
mestre de 2014 con 3.348.032 receptores (ANSES, 2014).
A fines de 2010, se cre el PTC Ingreso Social con Tra-
bajo, Argentina Trabaja. Se busc promover el desarrollo
econmico a baja escala mediante la creacin de empleo y
ayuda a organizaciones de trabajadores. Su principal obje-
tivo era colaborar con 1.666 cooperativas creando 100.000
vacantes de empleo, la mayora en centros urbanos del
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Gran Buenos Aires. Los miembros de las cooperativas reci-

ban una transferencia monetaria de $300 o $600 para sus
empleados, quienes deban trabajar 40 horas semanales y
cinco de ellos estar inscriptos en actividades de capacita-
cin (Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012).
En relacin a la vigencia actual de esos programas
debemos aclarar: i) el PJJHD desapareci del presupuesto
nacional en el ao 2011; ii) el Plan Familias por la Inclusin
Social qued sin vigencia desde el ao 2009; iii) El Seguro
de Capacitacin y Empleo aument su presupuesto en 2010
y 2011; iv) Debido a que el Seguro y la Asignacin son
incompatibles y las transferencias del primero son menor,
en el ao 2010 cay el nmero de receptores del Seguro; v)
desde 2010 el Ingreso Social con Trabajo, Argentina Traba-
ja cuenta con un presupuesto autnomo (Casadei y otros,
2010; Cecchini, Madariaga, 2011).
Por ltimo, en el primer cuatrimestre de 2014 el Poder
Ejecutivo Nacional puso en prctica el Programa de Respal-
do a Estudiantes Argentinos. La intencin del gobierno se
orient en el sentido de ofrecer proteccin social a jvenes
(de entre 18 y 24 aos de edad) quienes desearan conti-
nuar con sus estudios de nivel primario o secundario. Un
dato no menor es que el programa incorpor a trabajado-
res formales en relacin de dependencia que no superen el
salario mnimo. Este programa contaba hasta el ao 2015
con 790.114 receptores (ANSES, 2015).
Recibir un PTC. La situacin de los usuarios de

servicios pblicos
T. H. Marshall (1949), en su clsico texto sobre ciudadana

y clases sociales, reflexiona sobre la importancia de los ser-
vicios pblicos en el Estado de Bienestar:
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Incluso aunque las subvenciones se paguen en efectivo, la

fusin de clases adquiere la forma externa de una nueva expe-
riencia comn. Todos saben lo que significa tener una cartilla
de la seguridad social [] o recoger los subsidios a la infancia
o las pensiones en la oficina de correos. Pero donde el bene-
ficio toma la forma de un servicio, el elemento cualitativo
(de experiencia compartida y status comn) se incorpora al
beneficio mismo y no slo al proceso por el cual es obte-
nido. Por tanto, la extensin de tales servicios puede tener
un profundo efecto sobre aspectos cualitativos de la diferen-
ciacin social (p. 113).
Grassi (2008) menciona las diferencias entre los servi-

cios pblicos en el periodo de la segunda posguerra y en
los aos 90 en nuestro pas. A fines de 1945 la mayora de
los servicios eran explotados por empresas extranjeras. Una
de las polticas centrales del Gobierno Justicialista fue la
nacionalizacin de esos servicios y el caso ms importante
lo constituy la compra de los ferrocarriles que pertenecan
a capitales ingleses. Junto con ello se propuso la universali-
zacin de la educacin y salud. Tal intencin se vio reflejada
en el plan quinquenal que estimaba una inversin de 625
millones de peso moneda nacional (Latrichano, 2013). Sin
embargo, esa supuesta universalidad no fue sinnimo de
igualdad en el acceso a los servicios pero, a pesar de ello,
Argentina alcanz en ese periodo uno de los ms altos
niveles de educacin y salud pblica de calidad. Esta ltima
se concentr, particularmente, en los hospitales de las gran-
des urbes (Buenos Aires, Crdoba, Rosario). En los aos 90,
la diferenciacin de los servicios pblicos expres y realiz,
dramticamente, la fragmentacin del sujeto; la produccin
de mayores diferencias sociales producto de la distribucin
regresiva de la riqueza social (Grassi, 2008).
Las transferencias condicionadas por s solas no logran
cumplir los objetivos que se proponen los PTC en cuanto a
sus caractersticas de poltica social integral, pues las con-
dicionalidades exigidas no cumplen su propsito si el Esta-
do no se compromete a asegurar el acceso a los servicios
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pblicos, ya sea educacin, salud, capacitacin u otros. En

ese sentido, sealan Aguiar y Arajo (2002) que una renta
distribuida a los ms pobres no es suficiente para garantizar
el acceso a los bienes mnimos necesarios y los servicios
pblicos de calidad para evadir la situacin de pobreza y
exclusin.
Pautassi y Zibecchi (2010) advierten que introducir
condicionalidades sin inversin en reas estratgicas (edu-
cacin, salud) podra producir la prdida de la transferencia
por no utilizar servicios pblicos que o no existen o se
encuentran en un estado de importante deterioro o colap-
sados por atender mayor demanda de aquella para la cual
estn preparados.
Grynspan (2011) sugiere la importancia de considerar
los PTC en dos fases: la de la demanda y la de la oferta.
Carece de sentido de acuerdo con lo que propone este
tipo de intervenciones ampliar la cobertura de los progra-
mas si no se asegura el acceso y la calidad de los servicios
pblicos. Y esa quiz es una de las principales debilidades
que afrontan estos programas a nivel regional. En el caso
del Bolsa Familia (antes Bolsa Escola) uno de los PTC con
mayor trayectoria de Amrica Latina y el Caribe, se consi-
dera que el principal desafo a superar es el de mejorar la
baja integracin de las polticas con los sectores de salud
y educacin puesto que existe redundancia, competencia y
desperdicio de recursos (Paes de Souza, 2010).
En un pas federal, la responsabilidad con respecto a los
servicios pblicos no slo recae en el gobierno central sino
tambin en las provincias. Esto exige responsabilidades a
cargo de distintas reas o niveles de gobierno; demanda un
esfuerzo importante de coordinacin, capacidad institucio-
nal y articulacin en el territorio, disposicin de recursos y
oferta de esos servicios o generacin de la misma (Mazzola,
2012). Por ello, la importancia de pensar la institucionalidad
social en trminos de coordinacin pro-integralidad entre
el gobierno central y las provincias. Ese tipo de coordina-
cin implica: i) la fijacin de prioridades compartidas; ii)
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la asignacin acordada de responsabilidad al momento de

disear las intervenciones; iii) la decisin suma-positiva de
qu hacer y cuntos recursos movilizar; iv) una implemen-
tacin de acciones complementarias con mltiples actores
que se aproxime a los objetivos planteados por los diver-
sos responsables de las polticas y los programas sociales
(Repetto, 2005). Esto significa que los servicios pblicos la
oferta que proponen los PTC suelen ser proporcionados
por las provincias y en ello radica la necesidad de lograr
una coordinacin integral entre ambos niveles de gobierno.
El Estado central debe actuar proporcionando los recursos
para mejorar la calidad de los servicios y las provincias
comprometerse a realizar un uso adecuado de los mismos.
En los Objetivos del Desarrollo del Milenio estableci-
dos en el ao 2000 por los pases miembros de las Naciones
Unidas se incluyen ocho propsitos que deberan cum-
plirse en 2015; dos ejes centrales de esos propsitos son
universalizar los servicios de educacin y salud. Los Censos
Nacionales realizados en nuestro pas en el ltimo decenio
(2001 y 2010) muestran un significativo incremento en el
acceso a la salud y asistencia escolar, aunque ello no sig-
nifica mejora en la calidad de los servicios. Sin dudas en
el incremento de la cobertura de salud y matrcula escolar
puede considerarse la incidencia de la implementacin de
las transferencias monetarias condicionadas.
En la encrucijada entre el universalismo y la

focalizacin: consideraciones en torno al receptor-
usuario en la actualidad
Tradicionalmente el universalismo en materia de polti-

cas sociales ha sido definido como el acceso igualitario de
todos los ciudadanos a bienes y servicios sin diferencias
por su poder adquisitivo o condicin social. En cambio, la
focalizacin supone destinar recursos o prestaciones a un
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determinado sector de la comunidad con el fin de contri-

buir a la provisin de los bienes necesarios para satisfacer
sus necesidades bsicas.
Isuani y Tenti (1989) mencionan que durante el Siglo
XX y superada la etapa de la beneficencia la polti-
ca social atraves una tensin asociada a la implementa-
cin de polticas universales o focalizadas. Los politlogos
explican que el primer trmino se vincula con un modelo
de poltica social dirigido a la poblacin en su conjunto,
haciendo prevalecer el concepto de ciudadana. Por el con-
trario, las polticas focalizadas se corresponden con una
nocin ms particularista de solidaridad, de pertenencia a
un grupo ocupacional, a la vez que permite controlar una
masa importante de recursos. Durante la primera mitad del
Siglo XX prevaleci el modelo de polticas universalistas,
pero en la segunda mitad del mismo siglo se opt por pol-
ticas focalizadas atendiendo a las recomendaciones de los
organismos multilaterales de crdito expresadas en el Con-
senso de Washington.
A partir del Siglo XXI la mirada acerca de la focaliza-
cin ha ido mutando pues no se la concibe con la connota-
cin negativa de dcadas anteriores. Esto se vincula con los
resultados positivos que han obtenido (en algunos casos) las
transferencias condicionadas y tambin con la necesidad de
dirigir la intervencin hacia un determinado grupo social
(considerado vulnerable) para evitar el descenso de indica-
dores sociales asociados a la desigualdad y la exclusin. En
ese sentido, se considera la focalizacin como la bsqueda
por el foco correcto (Mazzola, 2012) o como una herra-
mienta de la poltica social (Sojo, 2008; Repetto, 2010).
Mazzola (2012) utiliza el apelativo universalismo a
travs de la selectividad para referirse a la estrategia de
focalizacin en la AUH. Consiste en la bsqueda del foco
correcto; la focalizacin se constituye en un medio para
asegurar que grupos especficos de la sociedad puedan acce-
der a derechos universales. Focalizar la intervencin social
pasa a ser una accin complementaria; un instrumento de
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las polticas sociales. En esa misma lnea, se propone pen-

sar sistemas de proteccin social con enfoque de derechos
que buscaran universalizar polticas sociales como garanta
de la ciudadana social, pero manteniendo la focalizacin
como instrumento para optimizar la distribucin de recur-
sos (Repetto, 2010).
Pretender combinar polticas sociales universales basa-
das en la nocin de ciudadana social con focalizacin, es
a simple vista un oxmoron. Sin embargo, no se puede
negar que en nuestro pas algunas transferencias condicio-
nadas (como la AUH y el PROGRESAR) han flexibilizado
su focalizacin respecto de predecesoras. Al mismo tiempo,
incorporaron una visin multidimensional de la pobreza
disocindola de la situacin de empleabilidad del sujeto
considerado pobre. En el caso de la AUH se incorpor a
los trabajadores informales; en el PROGRESAR se permiti
persistir en el sistema a aquellos que obtuvieron un trabajo
formal que no supere el salario mnimo.
Ahora bien, qu implica universalizar una poltica
social? El principio del universalismo bsico en el campo
de las polticas pblicas propone la provisin de servicios,
rentas y productos considerados fundamentales para que
los sujetos lleven una vida digna en la sociedad en que se
encuentran inmersos. La responsabilidad del Estado es pro-
veer en forma homognea y con estndares de calidad para
todos los ciudadanos las prestaciones esenciales de dere-
cho universal. El universalismo bsico se estructura en base
a tres ideas: cobertura universal, prestaciones esenciales y
calidad homognea. La cobertura universal implica garanti-
zar a todas las personas un conjunto definido de prestacio-
nes en relacin con las condiciones y necesidades del ciclo
vital (infancia, adolescencia, adultez) en que se encuentran.
Ese conjunto de prestaciones esenciales deben ser recono-
cidas como derechos constitucionales en cada pas y expan-
didas segn criterios vinculados con la ampliacin de la
cobertura de los derechos universales, el cumplimiento de
acuerdos sociales, la viabilidad econmica e institucional, el
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impacto en los niveles de vida y cohesin social, la capa-

cidad de generar externalidades positivas y la necesidad de
provisin colectiva. A su vez, la calidad de las prestaciones
es otro principio del universalismo bsico. Y no slo se trata
de la calidad de los servicios o prestaciones sino tambin
importa lo que agregan a los individuos y sus capacidades
humanas (Simoes, 2006).
Por supuesto, universalizar polticas tambin trae con-
sigo algunas consecuencias. Principalmente el acceso igua-
litario a los servicios pblicos o transferencias monetarias
entre personas de diferente condicin econmica, sin dis-
tincin por la mayor posesin de capital econmico entre
unos y otros. Estudios sobre la conveniencia de la utiliza-
cin de polticas focalizadas sealan deficiencias concretas
en polticas universales. Programas sociales diseados por
el Estado con caractersticas universales (por ej. subvencio-
nes a los alimentos en nuestro pas el programa nacio-
nal precios cuidados) alcanzan una mayor cobertura entre
sujetos con mayores recursos econmicos que entre los ms
pobres. Distinto es el caso de los servicios pblicos de salud
y educacin. La concurrencia a los centros de salud pbli-
cos y a la escuela pblica es mayor entre las personas de
menores recursos, pero esto se vincula con la calidad de los
servicios y la opcin que realizan los sectores medio altos
y altos por los servicios privados (Grosh, 1994 en Simoes,
2006). Otra importante desigualdad se produce en materia
de previsin social (jubilaciones y pensiones) pues el sistema
se estructura sobre la base de la contribucin de cada apor-
tante, es decir, quien ha realizado mayores aportes tendr
una jubilacin o una pensin con un sueldo ms elevado. Si
bien realizar los aportes jubilatorios es una obligacin del
empleador respecto de todos sus empleados la retencin del
monto se efecta en relacin con el salario del trabajador.
Lo Vuolo es uno de los investigadores que ms ha
insistido en la creacin de un Ingreso Ciudadano Bsi-
co. El economista del Centro Interdisciplinario para el
Estudio de Polticas Pblicas (Ciepp), propone un ingreso
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incondicional garantizado cuyo nico requisito es ser ciu-

dadano argentino. A diferencia de los seguros tradiciona-
les concebidos en el contexto de la sociedad salarial (por
ej. asignaciones familiares contributivas, seguros de salud,
jubilaciones o seguros de desempleo) en los que el titular del
derecho es el trabajador, en el Ingreso Ciudadano Bsico
el titular es el ciudadano. Quien percibira tal ingreso por
su capacidad de realizar actividades tiles para la sociedad
que merecen ser pagadas con una parte de la riqueza crea-
da socialmente, aun cuando no sean remunerados por el
mercado laboral (trabajo domstico). El Ingreso Ciudadano
Bsico permite establecer un piso mnimo de ingresos para
la poblacin permitiendo a las personas acceder a otros
ingresos para evitar caer en la pobreza, el desempleo o la
informalidad (Lo Vuolo, 1995).
Fraser y Gordon (1992) realizan una revisin acerca
del trmino ciudadana social en la teora, la cultura y el
discurso poltico de Norteamrica hacia mediados del Siglo
XX. Las autoras sugieren la inexistencia de ese trmino en
los tres mbitos mencionados de la poltica sajona. Adoptan
la tradicional clasificacin de ciudadana de Marshall civil,
poltica y social para concluir que en Estados Unidos la
nocin de ciudadana social es matizada por la de ciudada-
na civil. Esta ltima se encuentra ms vinculada a las liber-
tades individuales particularmente el derecho a la propie-
dad a diferencia de la ciudana social que comprende la
obligacin del Estado de proveer los bienes sociales que
garanticen una calidad de vida adecuada a todos los sujetos.
Al confundirse esas nociones, las intervenciones sociales del
Estado son percibidas como una obra de caridad hacia los
ciudadanos con menos ingresos, en lugar de interpretarse
como un ejercicio de ciudadana social.
Fraser y Gordon describen el intento de los neoconser-
vadores (hacia fines del Siglo XX) de asimilar los beneficios
sociales al contrato, cuyo preludio se anuncia en la obra de
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Mead Beyond Entitlement: The Social Obligations of Citizens-

hip. Es posible advertir semejanzas con la propuesta de las
transferencias condicionadas:
Mead defiende que la ciudadana es un status que tiene dos

caras; no slo confiere derechos, sino tambin implica res-
ponsabilidades. Se propone corregir el nfasis unidireccional
sobre los derechos sociales que se atribuye a los polticos
de izquierda, introduciendo contratos en los que los deman-
dantes de beneficios sociales deben acordar que aceptarn
el trabajo, la formacin y/u otras obligaciones a cambio del
susidio que se les otorga; entrado, as, en la esfera del inter-
cambio. Sin embargo, se olvida de explicar en qu sentido
podra ser la transaccin propuesta un contrato vlido un
acuerdo voluntario y libre entre individuos independientes
cuando una parte carece de los ms elementales medios de
subsistencia y la otra es el gobierno de los Estados Uni-
dos (p. 79).
Desde la perspectiva de la ciudadana social, slo pue-

den ser consideradas polticas sociales diseadas acorde con
los derechos de ciudadana aquellas que no exijan ningn
tipo de reciprocidad contractual o interdependencia. Asi-
mismo deben ser homogneas (en cantidad y calidad) para
todos los ciudadanos. Por ello, los PTC (que son focaliza-
dos y condicionados) no pueden ser incluidos dentro de
esa categora. Aunque ello no implica negar que signifiquen
un avance en ese sentido pues muchos han logrado uni-
versalizar algunas prestaciones. Por ejemplo, el Decreto N
1602/09 (que regula la AUH) introdujo modificaciones a
la Ley N 26.714 sobre Rgimen de Asignaciones Familia-
res, creando un subsistema no contributivo de asignaciones
familiares para hijos de trabajadores desocupados o de la
economa informal que no superen el salario mnimo. En
tal caso se flexibiliza la focalizacin pues no slo se piensa
en la situacin de empleo como sinnimo de la condicin
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econmica, tampoco se considera al empleo como la nica

opcin viable para superar la pobreza. La AUH ha univer-
salizado las asignaciones familiares.
En trminos de su eficacia los PTC han resultado posi-
tivos (ver Cecchini, Madariaga, 2011), pero en relacin a
su eficiencia podramos decir que esos efectos son meno-
res. Franco (2006) es quien distingue entre ambos trmi-
nos. La eficiencia expresa la relacin costo-beneficio, en
cambio, la eficacia refiere al impacto sobre los sujetos de
los programas sociales. Al utilizar la expresin impacto, no
slo se consideran los resultados cuantitativos sino tam-
bin los cualitativos. Desde ya, la incidencia del programa
social sobre los indicadores cualitativos aquellos que invo-
lucran factores psicosociales es menor cuando no ha sido
diseado e implementado acorde con las exigencias de la
ciudadana social.
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5
El sujeto como destinatario de los

programas sociales
Derechos humanos y ciudadana
Considerar al sujeto de los programas sociales destinatario

implica reconocerlo titular de derechos civiles y sociales cuyo
cumplimiento puede reclamar al Estado. Esta concepcin se
vincula con el enfoque de derechos humanos y en tal sentido
se aplican a las polticas sociales sus estndares interpretati-
vos: la igualdad y no discriminacin, la participacin poltica,
la rendicin de cuentas, la creacin de mecanismos para la
exigibilidad de los derechos.
El primer paso para avanzar en esta concepcin es que

los programas sociales interpelen a sus sujetos como desti-
natarios, al mismo tiempo que el actor social debe percibir
el empoderamiento que ello implica. Esto supone no slo
un reconocimiento formal sino tambin la internalizacin
de los derechos. Para ello deber garantizarse el acceso a la
informacin pblica especialmente la referida a derechos
civiles y sociales y la posibilidad de reclamar el cumpli-
miento de los derechos ante los organismos pblicos. De
all que debern irse modificando algunas prcticas insti-
tucionales.
Esta nocin se encuentra relacionada con el ejerci-
cio de la ciudadana activa y los derechos humanos. Estos
ltimos son una herramienta clave para el ejercicio de la
ciudadana y las polticas pblicas son los medios por los
cuales el Estado garantiza su pleno goce. Es decir, el acceso
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a condiciones econmicas y sociales que aseguren una vida

digna, la existencia de libertades polticas y civiles que posi-
biliten la participacin activa en todos los mbitos polticos
y sociales (en un marco de responsabilidad y reconocimien-
to del otro), el respeto a la soberana y autonoma del sujeto,
coloca a los ciudadanos en mejores condiciones para el ejer-
cicio de una ciudadana activa (Guendel, 2007).
Giddens (1994) seala que el incremento de la capaci-
dad social de reflexin es una de las caractersticas de las
sociedades contemporneas. En cuanto a la poltica supone
que los estados ya no pueden tratar a sus ciudadanos como
sbditos; el reclamo de reconstruccin poltica, eliminacin
de la corrupcin y desencanto con los mecanismos polti-
cos ortodoxos se constituyen en expresiones de una mayor
capacidad social de reflexin. Asimismo, la poltica genera-
tiva como lo expresa Giddens es una consecuencia del
incremento de esa capacidad. Tales polticas son definidas
por Laje (2004) como aquellas intervenciones destinadas
a incentivar individuos que provoquen cursos de vida, al
mismo tiempo, deben suministrar condiciones materiales y
marcos organizativos para las decisiones de poltica vital.
Por su parte, los derechos humanos son aquellas garan-
tas jurdicas universales que protegen a los individuos y
los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con
las libertades y los derechos fundamentales con la dignidad
humana (OACDH, 2006).
La diferencia de los derechos humanos respecto de los
derechos privados se relaciona con los diferentes funda-
mentos epistemolgicos, filosfico-morales, que los susten-
tan. Los derechos privados (civil, comercial, laboral, entre
otros) reconocen su fundamento en la propiedad privada
como el principal derecho que debe ser resguardado para
asegurar la libertad de varones y mujeres. Por el contrario,
los derechos humanos concentran su atencin en la digni-
dad humana como un bien jurdico que debe ser protegido.
Esto ltimo los lleva a ubicar como principal protagonis-
ta a los sujetos. Y no se trata de cualquier sujeto sino de
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uno socio-histricamente situado pues tales derechos sur-

gen ligados a un contexto histrico especfico, ms que a
una reflexin racional o abstracta. Dice Peces-Barba Mar-
tnez (1989):
Sin organizacin econmica capitalista, sin cultura secula-

rizada, individualista y racionalista, sin el Estado soberano
moderno que pretende el monopolio en el uso de la fuerza
legtima, sin la idea de un Derecho abstracto y de unos dere-
chos subjetivos, no es posible plantear esos problemas de la
dignidad del hombre, de su libertad o de su igualdad desde la
idea de derechos humanos, que es una idea moderna que slo
se explica, en el contexto del mundo, con esas caractersticas
sealadas, con su interinfluencia y con su desarrollo a partir
del trnsito a la modernidad (p. 268).
En relacin a los antecedentes de los derechos huma-

nos podemos destacar algunos documentos normativos: en
el ao 1215 la Carta Magna suscripta por el Rey Juan Sin
Tierra y los obispos y varones de Inglaterra; en el ao 1774
la Declaracin de los Derechos del Buen Pueblo de Virginia;
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano aprobada por la Asamblea Constituyente de la Francia
Revolucionaria en el ao 1789; la Constitucin Francesa de
la Segunda Repblica promulgada en el ao 1848; la Decla-
racin de los Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado
en el III Congreso de los Soviets de Diputados, Obreros,
Soldados y Campesinos de la Unin Sovitica en el ao
1917; la Constitucin Poltica de los Estados Mexicanos del
ao 1917; la Carta de Naciones Unidas suscripta en el ao
1945; la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
firmada en el ao 1948 (Sols Umaa, 2003). De estos lti-
mos instrumentos internacionales se derivan otros que son
receptados por los pases que integran la Organizacin de
las Naciones Unidas (ONU).
De ese modo, con pretensiones de universalidad, estos
derechos son plasmados en tratados internacionales como
consecuencia de un sujeto cuya subjetividad ha sido atra-
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vesada por las peores vejaciones que reconoce la historia.

El primer documento oficial sobre derechos humanos (per-
teneciente a la ONU) se firm en el periodo de la segunda
posguerra. Tambin en ese contexto histrico se cre la
Organizacin de los Estados Americanos.
Los derechos humanos en Amrica Latina
En nuestra regin, el discurso sobre derechos humanos

emergi con mayor envergadura en la dcada del 70 y del
80. Se los utiliz como un modo de poner fin al autorita-
rismo de las dictaduras militares del Cono Sur, en la dcada
del 70, y Centroamrica en los aos 80 (Abramovich, 2006;
Laje, Cristini, 2007).
Argentina fue testigo y partcipe de una de las dictadu-
ras militares ms crueles de la regin, no slo en relacin
(aunque principalmente) por la cantidad de vctimas, sino
tambin por su impacto social, cultural y econmico. Acer-
ca de esta cuestin advierte Graciela Castro (2000):
En la Argentina, la dictadura militar haba significado una

dramtica alteracin de la vida cotidiana: miedos, muertes,
desapariciones, exilios internos y externos; congelamiento
poltico, graduados universitarios sin poder ejercer su pro-
fesin, violencia, familias desestructuradas; en definitiva, el
autoritarismo introducido capilarmente en la sociedad. De
all que iniciar una forma de vida donde volviesen a desple-
garse valores esenciales de la tica, como as tambin desarro-
llar un espacio de respeto a los derechos humanos y sociales,
significaba un aprendizaje complejo (p.3).
A comienzos del nuevo siglo, en nuestro pas, los dere-

chos humanos por delitos de lesa humanidad se convirtie-
ron en uno de los ejes centrales de las polticas adoptadas
por el gobierno de Nstor Kirchner y continuadas durante
las presidencias de Cristina Fernndez. Menciona un docu-
mento de la CEPAL del ao 2014 que con la presidencia de
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Nstor Kirchner se inaugur un nuevo periodo en la his-

toria argentina. Ese nuevo tiempo histrico estuvo carac-
terizado por un fuerte retorno de la dimensin poltica.
La ciudadana es interpelada a la construccin de un nue-
vo modelo de pas, al que se denomina nacional y popu-
lar, tomando ese concepto de la historia poltica argentina
implantado por el peronismo, pero que a su vez incorpora
nuevos elementos propios como una fuerte poltica de dere-
chos humanos centrada en la recuperacin de la Memoria,
la Verdad y la Justicia (Mucarsel-CEPAL, 2014).
En los ltimos aos en la regin se produjeron cambios
con respecto a la operatividad de los derechos humanos.
Esto que se seala, por un lado, se encuentra asociado a
la forma de ejercicio de la ciudadana en clave de dere-
chos pero adems se agregan otros dos factores: 1- el poder
judicial se ha ido constituyendo en una institucin pro-
picia para el reclamo de derechos sociales (por vivienda,
alimentacin, acceso a medicamentos y prestaciones mdi-
cas, acceso a vacantes escolares, etc.); 2- comenz a vislum-
brarse la emergencia del denominado enfoque de derechos
entre acadmicos, organismos internacionales y decisores
polticos (Abramovich, 2006; Arcidicono, Zibecchi, n/d).
Entre los acadmicos, el enfoque de derechos se tema-
tiz a partir de la dcada del 90, ligado a determinados
hechos que obligaron a reflexionar acerca de las polticas
pblicas en general y de las sociales en particular. Entre
esos hechos podemos mencionar: la consolidacin demo-
crtica alcanzada a nivel regional; el abandono de las pol-
ticas universales que inici en los aos 70 para optar
por polticas focalizadas dirigidas a sectores vulnerables; el
alejamiento de los sectores medios respecto de los servicios
sociales debido a la privatizacin de la salud y la educa-
cin; la identificacin de prcticas extendidas o situaciones
estructurales de discriminacin sobre los nios, los adoles-
centes, las mujeres, debido a la existencia de una cultura
adoltocntrica, patriarcal y racista (Guendel, 2002; Cunill,
2010; Gimnez Mercado, Adarme, 2010). En ese marco,
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se propone pensar las polticas sociales como obligaciones

de los Estados para el cumplimiento efectivo de los dere-
chos humanos.
Cunill (2010) menciona que Naciones Unidas desde el
ao 1997, aproximadamente, busc integrar los derechos
humanos en las estrategias de desarrollo. El documento
Draft Guidelines: a Human Rights Approach to Poverty Reduc-
tions Strategies (2002) reconoce que las normas y valores
moldean las polticas y las instituciones. Al mismo tiempo,
advierte que el enfoque de derechos ofrece un marco nor-
mativo explcito que establece pautas y principios recono-
cidos internacionalmente que deben tenerse en cuenta en el
diseo de estrategias para la reduccin de la pobreza. En el
mismo sentido, Abramovich (2004; 2006) seala que desde
hace ms de una dcada numerosas agencias de coopera-
cin para el desarrollo e instituciones internacionales han
tratado de fortalecer el vnculo entre estrategias de desa-
rrollo y el derecho internacional de los derechos humanos.
Entre ellas menciona al Departamento de Desarrollo Inter-
nacional del Gobierno del Reino Unido (DFID), el Organis-
mo Sueco de Cooperacin para el Desarrollo Internacional
(OSDI), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM)
y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (OACDH).
Una cuestin a tener en cuenta con relacin a los
organismos internacionales es que muchas veces se han
apoderado de nociones como derechos sociales, ciudadana,
gobernabilidad, gnero, justicia e incluso enfoque de dere-
chos, utilizndolos en forma parcializada, vacindolos de
significado, promoviendo formas de institucionalidad que
no se vinculan con los derechos humanos (Pautassi, 2007b;
Abramovich, Pautassi, 2009).
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Por su parte, los decisores polticos en la mayora de los

casos continan dirimindose en una prctica signada por las
recomendaciones del denominado pos Consenso de Washing-
ton. Este ltimo promueve discursivamente la incorporacin
de un marco de derechos en las estrategias de desarrollo, entre
ellas las polticas sociales, pero termina concentrando los recur-
sos en nuevas variantes de polticas con filtro de derechos: no
incorporan el derecho internacional de los derechos humanos,
entendido como un conjunto de obligaciones positivas y nega-
tivas del Estado de proteger ciertos derechos fundamentales en
el mbito social, sino que varan prcticas focalizadas de mayor
alcance o con mayor co-responsabilidad (Pautassi, 2007a, p.
22, 23). Esto ha ocurrido en la regin, con mayores o menores
avances en la incorporacin de un enfoque de derechos, con los
programas de transferencias condicionadas.
Aspectos conceptuales del enfoque de derechos. El

empoderamiento
El enfoque de derechos es definido como el marco conceptual,

tcnico-operativo, basado en normas internacionales de dere-
chos humanos que debe orientar los procesos de formula-
cin e implementacin de estrategias de desarrollo, particular-
mente las polticas sociales y econmicas (Abramovich, 2004,
2006; OACDH, 2006; Pautassi, 2007a; Pautassi, 2007b; Pautas-
si, 2010; Arcidicono, Zibecchi, n/d). Adems implica reintro-
ducir pautas ticas en las polticas pblicas pues procura cons-
truir un orden centrado en la creacin de relaciones sociales
basadas en el reconocimiento, el respeto mutuo y la transparen-
cia. De all que la satisfaccin de las necesidades sociales se con-
vierte en una obligacin jurdica y social (Guendel, 1999). De
estas nociones es posible sugerir que el correcto abordaje acerca
del enfoque de derechos resulta de la mirada transdisciplinar ya
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que incorpora elementos de la ciencia jurdica, la ciencia polti-

ca, la sociologa general y jurdica, entre otras ciencias sociales
(Jimnez Bentez, 2007).
Existen diferencias entre el denominado enfoque de dere-
chos en las polticas sociales y el de necesidades. Esas notas
distintivas permiten vislumbrar la divergencia de perspectivas
entre los fundamentos que sustentan la concepcin del suje-
to como beneficiario y como destinatario de los programas
sociales. En el siguiente cuadro sintetizamos las principales:
Cuadro 2. Diferencias entre el enfoque de necesidades y el de derechos
Enfoque de necesidades Enfoque de derechos
1- Centrado en la caridad privada. 1- Centrado en las obligaciones del

Estado.
2- Trata fundamentalmente los snto- 2- Trata fundamentalmente las causas.

mas.
3- Las necesidades varan segn la 3- Los derechos humanos son univer-

situacin, el individuo y el entorno. sales, iguales para todos.
4- El objetivo es la satisfaccin de 4- El sujeto puede reclamar al Estado

necesidades sin la intervencin del el cumplimiento de sus obligaciones
sujeto en su definicin. en relacin a los compromisos asumi-
dos en materia de derechos civiles y
sociales.
5- La determinacin de las necesida- 5- Las necesidades se determinan en

des no responde a estndares legales funcin de estndares sobre derechos
sino a determinaciones subjetivas. humanos reconocidos por la comuni-
dad internacional.
6- Suelen ignorar prcticas o situacio- 6- Debe identificar y adoptar acciones

nes de discriminacin estructural. tendientes a la eliminacin de situa-
ciones de discriminacin estructural.
7- La participacin puede ser una 7- La participacin es una exigencia.

estrategia.
Fuente: elaboracin propia en base a un documento de Save The Children

(2002) en Oyarzn, Dvila, Hatibovic, Ghiardo (2008) y Barahona (2006).
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El principal objetivo del enfoque de derechos en polti-

cas sociales es otorgar poder a aquellos sectores que pade-
cen situaciones de desigualdad, exclusin o prcticas discri-
minatorias. El medio para otorgarlo es reconocerlo titular
de derechos sociales, civiles y polticos que pueden ser
reclamados al Estado pues constituyen obligaciones que
han sido asumidas por aquel. Esta situacin es la que ha
incentivado dejar de lado el trmino beneficiarios de los
programas sociales para referirnos a destinatarios de las
intervenciones sociales. Por ello el punto de partida no es
considerar personas con necesidades que deben ser asis-
tidas sino sujetos con derechos que pueden ser reclama-
dos (Guendel, 2002; Abramovich, 2004; 2006; Abramovich,
Pautassi, 2009; Pautassi, 2010; Arcidicono, Zibecchi, n/d).
La categora terica que se utiliza para referirse al
reconocimiento de las personas como sujetos titulares de
derechos es la de empoderamiento. El enfoque de derechos
en programas sociales pretende, esencialmente, el reconoci-
miento de poder a sectores pobres y excluidos por la va de
la efectivizacin de los derechos (Abramovich, 2004; 2006;
Abramovich, Pautassi, 2009). Los sujetos deben internalizar
los derechos (Guendel, 2003a; Guendel, 2003b) para lograr
un mejor ejercicio de su ciudadana social, civil y poltica: se
debe intervenir para que los ciudadanos logren una mayor
conciencia de su potencial transformador para reconfigurar
la relacin Estado-sociedad civil en atencin a sus deman-
das (Guendel, 2002).
Con el propsito de lograr el empoderamiento de los
sujetos de los programas sociales por medio de la efectivi-
zacin de los derechos y el ejercicio de una ciudadana acti-
va tambin deben considerarse los factores psicosociales
que inciden en la subjetividad de los receptores. El primer
paso es que la norma que regule el diseo e implementacin
de los programas interpele a los sujetos como destinatarios,
pero el cambio determinante se producir cuando asuman
su condicin de ciudadanos con potestad suficiente para
reclamar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por
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el Estado. Es decir, deviene necesario indagar sus repre-

sentaciones sociales, necesidades, aspiraciones, actitudes en
relacin al Estado y las polticas sociales, los procesos de
participacin ciudadana, los mecanismos de exigibilidad,
para acudir a modos de intervencin que posibiliten empo-
derar a los sujetos.
Seguidamente se describir el contenido de la denomi-
nacin del sujeto como destinatario en relacin a los prin-
cipales documentos oficiales a nivel internacional e inter-
americano que establecen principios sobre ese modo de
concebir al sujeto. Asimismo, se detallarn las pautas a con-
siderar para lograr que los programas sociales incorporen a
sus sujetos como destinatarios, como as tambin su ligazn
con las condiciones materiales actuales de la regin.
Contenido de la denominacin del sujeto como

destinatario: los derechos sociales y civiles
Anteriormente se mencion la vinculacin entre derechos

y la concepcin del sujeto como destinatario pues impli-
ca reconocerlo titular de derechos civiles y sociales cuyo
cumplimiento puede reclamar al Estado. En los prrafos
siguientes describiremos algunos aspectos importantes de
tales derechos que fundamentan la construccin del sujeto
como destinatario.
En los ltimos aos se ha avanzado en la definicin
de los derechos humanos como obligaciones positivas de
los estados y no slo como obligaciones negativas. Actual-
mente, no se trata slo de determinar un cmulo de hechos
que el Estado no debe hacer para evitar violaciones a los
derechos humanos, sino tambin determinar acciones en
orden a establecer obligaciones positivas que se objetivan
en derechos econmicos, sociales y culturales y derechos
civiles y polticos. El avance en la concepcin de los dere-
chos humanos como obligaciones positivas se vincula con el
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fin de la opresin y el autoritarismo de dcadas anteriores y

la consolidacin democrtica (Guendel, 2002; Abramovich,
2004; 2007; Abramovich, Pautassi, 2009; Gimnez Merca-
do, Adarme, 2010).
Es antigua la discusin acerca del carcter de los dere-
chos econmicos, sociales y culturales en orden a su jerar-
qua como derechos humanos. Han sido variadas las dis-
cusiones en torno a negarles ese carcter: i) algunos han
considerado que no estamos en presencia de prerrogati-
vas fundadas en la personalidad del hombre y sus bie-
nes fundamentales sino, por el contrario, ante aspiracio-
nes sociales; ii) otros han sostenido que no se trata de
un derecho-reclamo que puede ser exigido a otro sujeto
(Massini Correas, 2005). Esas crticas han sido ampliamen-
te superadas; se considera que los derechos econmicos,
sociales y culturales contribuyen a la dignificacin del hom-
bre, pues los coloca en situacin de poder alcanzar sus bie-
nes bsicos y su cumplimiento puede ser exigido al igual
que cualquier otro derecho.
Hay que sealar que la diferencia entre derechos socia-
les y civiles en base a obligaciones positivas y negativas es
relativa. Comnmente se identifica a los primeros con obli-
gaciones de hacer, por ello se los ha denominado derechos-
prestacin. Sin embargo, si se observa la estructura de esos
derechos es posible advertir que tambin contienen obli-
gaciones negativas (OEA, 2011). Por ejemplo, el derecho
a la salud comprende la obligacin estatal de no daar la
salud; el derecho a la educacin supone la obligacin de
no empeorar la educacin; el derecho a la preservacin del
patrimonio cultural implica la obligacin de no destruir el
patrimonio cultural. En suma, los derechos econmicos,
sociales y culturales tambin pueden describirse como un
complejo de obligaciones positivas y negativas del Estado,
aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una
importancia simblica mayor para identificarlos (Abra-
movich, 2006, p. 42). En ese sentido, se menciona que la
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diferencia entre una y otra clase de derechos es de grado

asociada a la relevancia que las prestaciones tienen en unos
y otros (Contreras Pelez, 1994).
Podra afirmarse, entonces, que la adscripcin de un
derecho al catlogo de derechos econmicos, sociales y cul-
turales o de derechos civiles y polticos tiene un valor heu-
rstico, ordenador, clasificatorio. Sera factible determinar
un continuum de derechos, en el cual el lugar de cada uno
de ellos estara determinado por el peso simblico de las
obligaciones (positivas o negativas) que contienen (Abra-
movich, 2004; 2006). En ese esquema habr determinados
derechos que por ser pasibles de caracterizarse en funcin
de obligaciones negativas del Estado queden enmarcados
dentro de los civiles y polticos (por ejemplo, la libertad de
conciencia) y lo mismo sucede con los econmicos, sociales
y culturales, como el derecho a la vivienda (Abramovich,
Pautassi, 2009).
El documento de la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos del ao
2006, indica que todos los derechos humanos tienen la mis-
ma jerarqua. De acuerdo con ello, la Declaracin Universal
de Derechos Humanos de 1948 establece que los derechos
humanos de todo tipo econmicos, sociales y culturales y
los civiles y polticos tiene igual validez e importancia. A
su vez, esto ha sido reafirmado por la comunidad interna-
cional a travs de tratados internacionales como la Decla-
racin del Derecho al Desarrollo de 1986, la Declaracin
y Programa de Accin de Viena de 1993 y la Convencin
sobre los Derechos del Nio ratificada casi universalmente
(OACDH, 2006).
Adems, la concientizacin acerca de la interdepen-
dencia e indivisibilidad de unos y otros derechos, basado
en la idea de que unos dependen de otros, que la afec-
tacin de un derecho perjudica a otro o que la satisfac-
cin de un derecho produce la satisfaccin de otro, ha
contribuido a la eliminacin de diferencias por categoras
o generaciones entre los derechos econmicos, sociales y
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culturales y los derechos civiles y polticos (Abramovich,

2004, 2006; OACDH, 2006; Jimnez Bentez, 2007; Laje,
Cristini, 2007; Pautassi, 2007b; Abramovich, Pautassi, 2009;
Gimnez Mercado, Adarme, 2010). Dice el art. 5 de la
Declaracin de Viena de 1993:
Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e

interdependientes y estn relacionados entre s. La comuni-
dad internacional debe tratar los derechos humanos en forma
global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y
dndoles a todos el mismo peso [].
De esa manera, los que antes eran considerados dere-

chos de primera generacin (civiles), de segunda generacin
(sociales) y de tercera generacin (por ej. ambientales) son
concebidos como condiciones materiales necesarias para el
ejercicio de unos y otros. Los derechos sociales (educacin,
salud, trabajo, seguridad social, etc.) aseguran las condicio-
nes necesarias para el ejercicio de los derechos civiles y
polticos ms estrechamente ligados a la concepcin clsica
de ciudadana. Tambin los derechos a un medio ambien-
te sano, a la paz y al desarrollo son una garanta para los
derechos individuales como la participacin poltica (Jim-
nez Bentez, 2007).
Superadas las diferencias jerrquicas entre unos y otros
derechos se plantea pensar la existencia de tres obligaciones
en relacin a los mismos: la de respetar, proteger y hacer
efectivos los derechos humanos. La obligacin de respetar
significa no interferir en su disfrute. Proteger los derechos
humanos implica adoptar medidas para garantizar su pleno
disfrute sin interferencias externas. Y, por ltimo, hacerlos
efectivos lleva a adoptar medidas progresivas que permitan
su disfrute. Esta ltima obligacin puede subdividirse en la
de facilitar y poner a disposicin los medios necesarios para
la realizacin del derecho (OACDH, 2006).
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Abramovich (2004; 2006) menciona que las obligacio-

nes positivas que pueden estar integradas por derechos
sociales y civiles no se expresan exclusivamente en la obli-
gacin del Estado de proveer los fondos necesarios para su
cumplimiento. Por el contrario, el Estado puede asegurar
el goce de derechos salud, educacin, vivienda por otros
medios: puesta en marcha de un servicio pblico; oferta de
programas de desarrollo y capacitacin; establecimiento de
formas escalonadas de cobertura pblico/privada; gestin
pblica de crditos garantizados; entrega de subsidios; rea-
lizacin de obras pblicas y otorgamiento de beneficios o
exenciones tributarias.
La pretensin del enfoque de derechos en polticas
sociales es identificar de entre los derechos econmicos,
sociales y culturales y los derechos civiles y polticos, aque-
llos que resultan fundamentales para mejorar las estrategias
de desarrollo o reduccin de la pobreza, por su carcter
constitutivo o instrumental con las mismas (Abramovich,
2004; 2006; OACDH, 2006). El documento de la Oficina
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la
ONU distingue tres formas en que pueden ser pertinentes:
a) pertinencia constitutiva; b) pertinencia instrumental; c)
pertinencia restrictiva. En el primer caso se refiere a aque-
llos derechos asociados a las capacidades consideradas bsi-
cas para una sociedad determinada y su incumplimiento
obedece a la insuficiencia de recursos econmicos. En el
segundo supuesto se incorporan aquellos derechos que sir-
ven para prevenir procesos sociales o polticos que puedan
conducir a situaciones de pobreza. Por otra parte, algunos
derechos cumplen una funcin instrumental por facilitar
procesos sociales de consulta o evaluacin de estrategias de
desarrollo (OACDH, 2004).
Amartya Sen (1999) seala que existen derechos pol-
ticos que tienen un valor intrnseco o instrumental pues
contribuyen a activar mecanismos de exigibilidad, obligan-
do a la ciudadana a reclamar el rendimiento de cuentas.
Esto ltimo con el fin de superar deficiencias del pasado
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y mejorar la prestacin de los servicios sociales. Tambin

menciona Sen la posibilidad de construir una cultura polti-
ca diferente en base al cumplimiento de esos derechos, ms
identificada con la participacin poltica y el ejercicio de
la ciudadana activa.
Incorporar este enfoque en las polticas sociales y
por consiguiente posibilitar la construccin del sujeto
como destinatario no implicara modificaciones drsticas
o abruptas en las prcticas que las agencias de cooperacin
y los decisores de polticas vienen realizando en los ltimos
aos. Se intenta rescatar los puntos de encuentro entre el
campo del desarrollo y el de los derechos humanos:
El lenguaje de los derechos, sealan, no nos dice mucho

acerca del contenido de las polticas, pero s puede decirnos
algunas cosas sobre su orientacin general y nos brinda un
marco de conceptos que debe guiar el proceso para su for-
mulacin, su implementacin y su evaluacin (Abramovich,
Pautassi, 2009, p. 298).
Descripcin de documentos oficiales vinculados a la

denominacin del sujeto como destinatario
Existe un conjunto de documentos oficiales que adquieren

mayor relevancia en la construccin del sujeto de los pro-
gramas sociales como destinatario. Esos documentos se
encuentran ligados al enfoque de derechos e integran el
derecho internacional de los derechos humanos. Al mismo
tiempo, establecen una serie de pautas que sern desarro-
lladas en el punto siguiente que al ser incorporadas en el
diseo e implementacin de programas sociales conducen a
la posibilidad de considerar destinatario al sujeto.
La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos establece que el enfoque de
derechos se basa normativamente, a nivel internacional, en
los siguientes documentos oficiales: Pacto Internacional de
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Derechos Civiles y Polticos; Pacto Internacional de Dere-

chos Econmicos, Sociales y Culturales; Convencin Inter-
nacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Dis-
criminacin Racial; Convencin sobre la Eliminacin de
Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (tam-
bin conocida como CEDAW por sus siglas en ingls); Con-
vencin Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos y Degradantes; Convencin sobre los Derechos
del Nio; Convencin Internacional sobre la Proteccin de
los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de
sus Familiares (OACDH, 2006). A este listado que slo tie-
ne en cuenta los principales tratados internacionales asocia-
dos al enfoque de derechos debera agregarse la Conven-
cin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en el ao 2006; entr en vigor en el ao 2008.
En lo relativo a la denominacin destinatario de los
programas sociales, el fundamento normativo internacional
se encuentra en el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales. Esos pactos fueron adoptados por
la Asamblea General de las Naciones Unidas por medio de
la Resolucin 2200 A (XXI) del 16 de Diciembre de 1966
y tienen vigencia desde el ao 1976. Ambos pactos (junto
con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos)
integran lo que se denomina Carta de las Naciones Uni-
das haciendo referencia a los principales tratados sobre
derechos humanos.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
ha sido suscripto por 74 pases y 168 son Estados Parte
actualmente. Argentina lo suscribi en el ao 1968 pero lo
ratific el 8 de Agosto de 1986. Los derechos sustantivos
comprendidos por el tratado se estructuran del siguiente
modo: i) los artculos 6 a 11 pueden considerarse disposi-
ciones bsicas para la proteccin de la vida, la libertad y
la seguridad fsica del sujeto; ii) los artculos 14 a 16 des-
criben la manera en que debe ser tratada una persona en
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un proceso judicial: juicio justo con derecho a un recurso

efectivo, igualdad ante los tribunales, una resolucin acorde
a derecho; iii) los artculos 17 a 22 estipulan las liberta-
des fundamentales que se han de disfrutar sin injerencias
injustificadas: derecho a la vida privada, libertad de pen-
samiento y de religin, libertad de opinin y expresin
(con las correspondientes limitaciones), derecho de reunin
pacfica, libertad de asociacin y sindical; iv) el artculo 25
consagra la importancia del derecho a la participacin pol-
tica a travs del derecho a votar y ser elegido en elecciones
peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal y
secreto. Este ltimo artculo tambin comprende el derecho
a participar en la direccin de los asuntos pblicos y a tener
acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas;
v) el artculo 26 (junto con los artculos 2 y 14) reconoce
el derecho de igualdad ante la ley y de igual proteccin de
la ley, adems de la garanta de no discriminacin; vi) el
artculo 27 asegura a las personas que pertenecen a mino-
ras tnicas, religiosas o lingsticas el derecho (a todos los
miembros del grupo) a tener su propia vida cultural (CDH.
Folleto Informativo N 15).
Asimismo, este Pacto cre el Comit de Derechos
Humanos integrado por dieciocho expertos independien-
tes representantes de los Estados Parte que resultan de la
eleccin correspondiente. El Comit es el encargado de
la supervisin de la aplicacin del tratado por parte de
los pases firmantes, como as tambin de la abolicin de
la pena de muerte entre los estados que han ratificado el
Segundo Protocolo del Pacto. Adems, los Estados Parte
deben presentar informes peridicos, por lo general cada
cuatro aos, al Comit sobre el ejercicio de los derechos en
sus respectivos territorios. El Comit revisa los informes
y formula recomendaciones por medio de Observaciones
Generales. A su vez, el art. 41 del Pacto menciona que el
organismo debe examinar las denuncias entre los estados
y los particulares para aquellos pases que han ratificado
el Primer Protocolo, en relacin con supuestas violaciones
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de los derechos contenidos en el Pacto. El Comit se rene

en Ginebra o Nueva York y suele celebrar tres periodos
de sesiones al ao.
En las observaciones finales del Comit de Derechos
Humanos para Argentina se seal respecto del informe
presentado en el ao 2000:
Las violaciones graves de los derechos civiles y polticos

durante el gobierno militar deben ser perseguibles durante
todo el tiempo necesario y con toda la retroactividad nece-
saria para lograr el enjuiciamiento de sus autores. El Comit
recomienda que se siga desplegando un esfuerzo riguroso a
este respecto y que se tomen medidas para cerciorarse de
que las personas que participaron en violaciones graves de
los derechos humanos no sigan ocupando un empleo en las
fuerzas armadas o en la administracin pblica (p. 53).
Al principio del texto se indic cmo ha ido mutando

esta situacin en la actualidad. El enjuiciamiento por delitos
de lesa humanidad se convirti en una de las principales
polticas pblicas del gobierno actual.
Otro de los documentos oficiales sobre derechos
humanos aplicable a la denominacin del sujeto como des-
tinatario de los programas sociales es el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ese Pacto
ha sido suscripto por 70 pases y cuenta con 164 Estados
Parte en la actualidad. Nuestro pas lo suscribi en el ao
1968 y lo ratific el 8 de Agosto de 1986, igual que el pac-
to sobre derechos civiles y polticos. Entre los principales
derechos comprendidos por ese tratado se encuentran: el
artculo 6 reconoce el derecho a trabajar y la libre eleccin
del empleo; el artculo 7 sostiene el derecho a condiciones
de trabajo equitativas y satisfactorias; el artculo 8 com-
prende la libertad sindical y el derecho de huelga; el artculo
9 menciona el derecho a la seguridad social; el artculo
10 reconoce el derecho a la proteccin de la familia y los
menores; el artculo 11 expresa el derecho a un nivel de
vida adecuado y a la mejora continua de las condiciones
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de existencia; el art. 12 comprende el derecho a la salud;

el art. 13 y 14 consagran el derecho a la educacin; el art.
15 reconoce el derecho a participar en la vida cultural,
adems de la proteccin, el desarrollo y la difusin de la
ciencia y la cultura.
Al mismo tiempo, este Pacto cre un Comit de Dere-
chos Econmicos, Sociales y Culturales. El Comit tiene
idnticas funciones al de derechos humanos pero en el
mbito especfico de los derechos sociales, es decir, debe
resguardar la correcta aplicacin del tratado en el territorio
de los Estados Parte. Estos ltimos deben presentar ante
el Comit informes peridicos, por lo general cada cinco
aos, sobre el modo en que se ejercen los derechos sociales.
El Comit examina cada informe y expresa sus recomen-
daciones y preocupaciones por medio de Observaciones
Generales. Tal como lo establece su Protocolo Facultativo
del ao 2008 puede recibir denuncias entre Estados Parte y
peticiones individuales de los ciudadanos.
En el mbito interamericano, la Organizacin de los
Estados Americanos en el ao 1988 cre el Protocolo Adi-
cional a la Convencin Americana sobre Derechos Huma-
nos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Cultu-
rales, denominado Protocolo de San Salvador. El Protoco-
lo fue suscripto por Argentina en el ao 1988 y ratificado
en 2003. Entre los derechos que comprende se encuentran:
i) los artculos 6 y 7 se refieren al derecho al trabajo en
condiciones justas y equitativas; ii) el artculo 8 reconoce los
derechos sindicales; iii) el artculo 9 comprende el derecho
a la seguridad social; iv) el artculo 10 reconoce el derecho
a la salud; v) el artculo 12 establece el derecho a la alimen-
tacin; vi) el artculo 13 consagra el derecho a la educacin;
vii) el artculo 14 regula los derechos culturales.
Un recordado informe del Centro de Estudios Legales
y Sociales (CELS) del ao 1999 que ha sido citado por la
mayora de la bibliografa sobre el tema reflej la realidad
argentina, y latinoamericana, en los aos 90 con respecto al
ejercicio de los derechos sociales:
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Las reformas econmicas desarrolladas en este marco en la

Argentina en la dcada del 90 provocaron un marcado retro-
ceso en el grado de efectividad de los derechos econmicos,
sociales y culturales y dieron lugar a la conformacin de una
sociedad desigual con una creciente exclusin social (p. 91).
En el ao 2011, la OEA por medio de la Secretaria

Ejecutiva para el Desarrollo Integral aprob un documen-
to sobre indicadores de progreso para medicin de dere-
chos contemplados en el Protocolo de San Salvador, lo hizo
a propuesta del Grupo de Trabajo para el anlisis de infor-
mes nacionales previstos en el marco del Protocolo.
El objetivo principal de los indicadores es contribuir a
que los Estados Parte cuenten con herramientas tiles para
realizar un diagnstico sobre el ejercicio de los derechos
sociales en sus respectivos territorios, adems de establecer
temas a partir de un dilogo participativo con la sociedad
civil. Tales indicadores realizan un agrupamiento de dere-
chos. Por un lado estn los derechos sociales, que incluyen
el derecho a la salud, educacin y seguridad social. En el
segundo agrupamiento los derechos econmicos y cultura-
les: derecho al trabajo y derechos sindicales, derecho a la
alimentacin, derecho a los beneficios de la cultura, derecho
a un medioambiente sano (OEA, 2011). Por supuesto, todos
ellos son considerados derechos sociales.
Pautas para lograr la incorporacin de la concepcin

del sujeto como destinatario de los programas sociales
El principal aporte del enfoque de derechos es asignar un

marco conceptual-operativo a las estrategias de desarrollo,
entre ellas las polticas sociales, que se basa en pautas y
principios de derechos humanos reconocidos por la comu-
nidad internacional. La aplicacin de esos principios en los
procesos de diseo e implementacin de programas sociales
posibilita la construccin del sujeto como destinatario.
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Es posible establecer puntos de contacto entre los con-

ceptos contenidos por los derechos humanos cuyo fun-
damento es la dignidad humana y las polticas de desa-
rrollo social. Los objetivos del desarrollo vinculados a la
reduccin de la pobreza como la participacin ciudadana,
la inclusin social, el buen gobierno, la responsabilidad y
rendicin de cuentas, pueden ser asemejados en el lenguaje
de los derechos humanos al derecho a la alimentacin, a la
salud, a la educacin, a la libertad de expresin, a la parti-
cipacin poltica, a la igualdad y a la no discriminacin y
al acceso a la justicia, entre otros (Abramovich, 2006; Abra-
movich, Pautassi, 2009).
Sin embargo, en ningn supuesto ese marco
conceptual-operativo debera limitar las opciones de estra-
tegias a adoptar por los gobiernos para la formulacin de
las polticas. El enfoque de derechos no impone a los esta-
dos ni a los sujetos obligados un modo de hacer las cosas,
tampoco busca cercenar la creatividad de los decisores de
polticas pblicas sometindolos a reglas inflexibles. Por el
contrario, cada Estado debe ser dueo de su estrategia sino
se contrara el principio de autodeterminacin y soberana
de los estados (Abramovich, 2004; Pautassi, 2007a; Pautassi,
2007b; Abramovich, Pautassi, 2009).
El documento de la Secretara Ejecutiva para el Desa-
rrollo Integral de la OEA sobre indicadores de progreso
para medicin de derechos contemplados en el Protocolo
de San Salvador seala:
Los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo

entre un amplio espectro de cursos de accin y polticas.
No corresponde al sistema de monitoreo internacional juz-
gar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana
y participativa, haya elegido para realizar los derechos del
Protocolo (p. 8).
Los efectos positivos de la incorporacin de este marco

de derechos a los programas sociales estn asociados a
modificar el modo de conceptualizar al sujeto al cual se
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dirige la intervencin. Como se dijo anteriormente, el pri-

mer paso es otorgar poder a los sectores excluidos para
reconocerlos como titulares de derechos que pueden ser
reclamados al Estado, dejando de lado la denominacin
beneficiarios para referirnos a destinatarios de los pro-
gramas sociales.
Asimismo este enfoque posibilita el reconocimiento de
sectores o grupos sociales histricamente sometidos a con-
diciones de discriminacin estructural, como as tambin
promueve reivindicaciones identitarias:
El enfoque de derechos posibilit visualizar en las polticas

pblicas a sujetos que anteriormente se conceban desde una
perspectiva demogrfica o asistencial. Calificar las polticas
sociales a partir de las caractersticas identitarias de estos
sectores ha contribuido a la formulacin de planteamientos
ms integrales e integrados (Guendel, 2007, p. 62, 63).
El contenido del enfoque de derechos, aplicable a la

concepcin de destinatario, est constituido por los estn-
dares establecidos por instrumentos internacionales y que
han ido precisando sus organismos. Esos estndares son la
norma en que se basa la actividad de los mecanismos de
supervisin, entre ellos el poder judicial, para verificar si
las polticas o medidas adoptadas se ajustan o no a ellos.
Podemos mencionar estndares de razonabilidad, adecua-
cin, progresividad o igualdad o de contenidos mnimos
que pueden estar explicitados en las propias normas inter-
nacionales que fijan derechos. Por lo tanto los mecanismos
de supervisin no elaboran polticas pblicas; lo que hacen
tales rganos es confrontar las polticas adoptadas con los
estndares jurdicos aplicables y en caso de hallar diver-
gencias deben dirigirlas a las instituciones correspondientes
(Abramovich, 2004, 2006; Pautassi, 2007b).
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Igualdad; Participacin; Evaluacin; Acceso a la

justicia; Progresividad
El principio de inclusin, frecuentemente mencionado en

materia de polticas sociales, debe ser interpretado de
acuerdo con las normas de derecho internacional de los
derechos humanos en relacin con los estndares de igual-
dad y no discriminacin. Esto no slo implica (por parte del
Estado) la obligacin negativa de no discriminar, sino tam-
bin la de tomar parte activa como actor capaz de asegurar
la inclusin de grupos o sectores de la poblacin tradicio-
nalmente discriminados. As lo ha recomendado el Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Abramo-
vich, 2004; 2006; OACDH, 2006; Pautassi, 2007b). Por ello,
la importancia de incorporar el enfoque de gnero para
las mujeres en las polticas sociales, que no slo supone
referirse a las mujeres como sujetos de los programas, sino
principalmente tener en cuenta el contexto en que viven.
De ese modo, ser posible reconocer las tareas de cuidado
como un trabajo que debe ser remunerado e incorporado
en las respectivas normativas.
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Uni-
das para los Derechos Humanos menciona que la progra-
macin de las estrategias de desarrollo, para evitar la dis-
criminacin y promover una igualdad autntica, deben: i)
dirigir la atencin prioritaria hacia los que padecen algn
tipo de discriminacin y estn desfavorecidos en cualquier
contexto o sufren discriminacin mltiple, como las muje-
res rurales de una minora tnica; ii) fortalecer las capa-
cidades de acopio y anlisis de datos para favorecer que
estn glosados, en la medida de lo posible, por criterios
de raza, color, sexo, situacin geogrfica, entre otros; iii)
promover medidas especiales para igualar las condiciones
y rectificar la discriminacin estructural; iv) lograr que la
informacin de los proyectos est disponible en formatos
accesibles y en distintos idiomas; v) apoyar la educacin
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cvica, las campaas de comunicacin, la reforma legislativa

y el fortalecimiento institucional para evitar actitudes dis-
criminatorias (OACDH, 2006).
Abramovich (2004; 2006) destaca la labor de la Comi-
sin Interamericana de Derechos Humanos al interpretar,
en el caso Morales de Sierra, el art. 24 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos referido a la igualdad
ante la ley. La Corte no adopt un criterio de igualdad for-
mal sino avanz hacia un concepto de igualdad material o
estructural lo cual supone reconocer que ciertos sectores de
la poblacin requieren medidas especiales de equiparacin.
Esto nos conduce a mencionar otro principio comn del
desarrollo social que encuentra su apoyo en el enfoque de
derechos: el universalismo de las polticas sociales. Slo
con polticas de corte universal se garantizan mnimos
comunes irrenunciables, que a la vez promueven mejores
garantas de igualdad y no discriminacin (Abramovich,
Pautassi, 2009, p. 298). Sin embargo, el universalismo no
puede llevar a desconocer la existencia de grupos sociales
sometidos a prcticas estructurales de discriminacin (por
ejemplo, las mujeres, las culturas indgenas, las personas que
habitan territorios rurales, entre otros). De all que combi-
nar un criterio de equidad con el de universalismo parece
la solucin correcta. Esto implica que la universalizacin de
los derechos y las polticas est basada en el reconocimien-
to de la diversidad humana; en definitiva, para afianzar la
equidad se debe identificar a aquellos grupos que estn en
situaciones de riesgo, vulnerabilidad y desventaja y ofrecer-
les un trato acorde con sus necesidades (Guendel, 2003a;
Gonzlez Plessmann, 2004; De Negri, 2006; Jimnez Ben-
tez, 2007; Gimnez Mercado, Adarme, 2010).
La participacin otro de los principios del desarrollo
en las polticas sociales tiene vinculacin con el cumpli-
miento de los derechos civiles. Mucho se ha dicho sobre la
necesidad de incorporar la participacin de los sujetos en
los programas sociales.
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Arroyo (2009) menciona que la nueva ciudadana asu-

me una redefinicin de la idea de derechos pues no se limita
a su reconocimiento formal sino que incluye la invencin
y creacin de nuevos derechos que surgen de luchas espe-
cficas y de sus prcticas concretas. Por otra parte, autores
como Franco (2006), Tonon (2010) y La Serna et. al. (2010),
proponen incorporar la participacin del sujeto en los pro-
cesos de formulacin de polticas sociales. El primero de
estos autores menciona la existencia de dos paradigmas de
polticas sociales: la perspectiva tradicional y la emergente.
En esta ltima perspectiva, que comienza a vislumbrarse
en nuestro tiempo, el sujeto ocupa un lugar protagnico.
A su vez, Graciela Tonon advierte sobre la inexistencia de
indicadores sociales basados en tcnicas cualitativas que
incluyan la participacin del sujeto en la evaluacin de
programas. Y Carlos La Serna, propone pensar las polticas
sociales en dos instancias: performatividad y productividad.
La primera etapa consiste en las interacciones entre los
actores colectivos (ciudadanos) y el Estado.
Los programas deberan incorporar procesos de parti-
cipacin en todas sus etapas: gestin, diseo, implementa-
cin y evaluacin. Los beneficios que se obtendran para el
sistema democrtico seran numerosos, principalmente el
elevado grado de legitimidad de que gozaran las interven-
ciones sociales pues se tratara de acuerdos que denotaran
el inters de los sujetos en el bien comn. Asimismo se
producira un interesante grado de pertenencia en relacin
a las decisiones adoptadas por el Estado a travs de sus
polticas (OACDH, 2006; El Achkar, 2008 en Gimnez Mer-
cado, Adarme, 2010).
Por otro lado, en el marco de un proceso democrtico
no basta con elecciones peridicas para garantizar la par-
ticipacin ciudadana. Deben promoverse otros derechos
tales como la libertad sindical, el derecho de asociacin
y reunin, la libertad de expresin, el acceso a la infor-
macin, entre otros. Para los sectores populares adquie-
re especial relevancia asegurar las condiciones necesarias
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por medio del cumplimiento por parte del Estado de los

derechos sociales que posibiliten concretar el derecho de
asociacin y especialmente la libertad sindical (Abramo-
vich, 2004; 2006).
En materia de desarrollo social la evaluacin de los
programas sociales exige la rendicin de cuentas por par-
te de los organismos que han intervenido en su diseo e
implementacin. En ese supuesto, para que el sujeto pueda
ser considerado destinatario debe contar con suficientes
mecanismos de exigibilidad de los derechos. Esos mecanis-
mos contribuyen a reforzar los espacios de fiscalizacin de
las polticas, los servicios pblicos y las acciones tanto de
los gobiernos como de los dems actores sociales involucra-
dos en las estrategias de desarrollo (Abramovich, 2006, p.
47). Al mismo tiempo, la efectivizacin de derechos impone
la obligacin del Estado de crear instancias para reclamar
el cumplimiento de los mismos ya que lograr su realiza-
cin es tambin el reconocimiento de un campo de poder
para sus titulares. De ese modo acta como un mecanis-
mo para equilibrar situaciones de desigualdad (Abramovich,
Pautassi, 2009).
De entre los mecanismos de exigibilidad de los dere-
chos no slo se encuentran las instancias judiciales, ya sea
en los mbitos locales, interamericanos o internacionales,
adems se deben tener en cuenta los procedimientos admi-
nistrativos de revisin de decisiones y fiscalizacin ciuda-
dana de las polticas; los espacios de reclamo para usuarios
y consumidores; las instancias parlamentarias de fiscaliza-
cin poltica y las instituciones especializadas que resguar-
dan derechos fundamentales. En ese aspecto la obligacin
del Estado ser garantizar el acceso a la justicia, no slo por
los caminos tradicionales, sino especialmente, asegurando
un plazo razonable, el derecho a una decisin fundada, el
derecho a revisin por una instancia judicial independiente,
el derecho a ser informado de los recursos judiciales dispo-
nibles y la igualdad de herramientas judiciales (Abramovich,
2004; 2006; Abramovich, Pautassi, 2009).
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Por ltimo, corresponde mencionar que un principio

transversal al ejercicio de los derechos sociales que a su
vez es considerado una pauta para avanzar en la inclusin
del sujeto como destinatario de los programas sociales es
el de la progresividad. Las normas para la confeccin de los
informes peridicos previstos en el artculo 19 del Protoco-
lo de San Salvador expresan con suma claridad:
Se ha considerado especialmente el principio de progre-

sividad de los derechos econmicos, sociales y culturales,
entendiendo por ello la adopcin de una poltica pblica que
considere a los derechos econmicos, sociales y culturales
como derechos humanos cuya realizacin completa, en gene-
ral, no puede darse rpidamente y que por ello requieren de
un proceso durante el cual cada pas avanza con distintos
tiempos hacia el logro de la meta (Resolucin AG/RES. 2074
(XXXV-0/05) del 7 de Junio de 2005).
Comentarios sobre la situacin actual
El anlisis del contexto ocupa un rol preponderante en

orden a la consideracin de la concepcin del destinatario
de los programas sociales. En nuestra regin, desde inicios
del nuevo siglo, se ha producido lo que se denomina giro
a la izquierda (Paramio, 2006; Andrenacci, 2010). Ese cam-
bio de ideologa en el modo de concebir el Estado, sus capa-
cidades y las polticas sociales ha producido consecuencias
en Amrica Latina y el Caribe, y entre ellas el logro de
intervenciones sociales ms inclusivas.
Guendel (2007) expresa que la conquista de los dere-
chos humanos devino en la configuracin del Estado y en
una cultura de derechos ms o menos desarrollada depen-
diendo de las caractersticas socio-polticas de cada nacin.
En Europa se manifest en el Estado de Bienestar, en Esta-
dos Unidos se pudo vislumbrar en el fortalecimiento de
los derechos civiles y polticos, y en Amrica Latina el
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reconocimiento de los derechos se pudo apreciar en pol-

ticas sociales y econmicas que procuraron el bienestar de
la poblacin. Es decir, los avances vinculados a la concep-
cin del destinatario, en nuestra regin, se han producido
en las intervenciones sociales y econmicas de los estados.
Sin embargo, no hay que perder de vista que esas polti-
cas incorporaron un marco de derechos pero los decisores
polticos aun continan perfilando aspectos de su diseo
e implementacin de acuerdo con las pautas del denomi-
nado pos Consenso de Washington. Las calificadas pol-
ticas de segunda generacin son la mxima expresin de
lo que se seala. Entre ellas estn incluidas las transferen-
cias condicionadas que integran un marco de derechos
que genera controversias con los principios que sostiene el
derecho internacional de los derechos humanos, pues exi-
gen condicionalidad, no incorporan el enfoque de gnero
y son focalizadas, amn de la extensa cobertura que pau-
latinamente van adquiriendo durante su implementacin
(Pautassi, 2007b).
Si bien aun quedan objetivos por cumplir, el contexto
socio-poltico (incluso geopoltico) se presenta como un
escenario mucho ms propicio que el de dcadas anteriores
para lograr la concepcin del sujeto como destinatario. De
lo contrario, sostener un marco de derechos programtico,
que slo subsista en el consenso pero no en la prctica, slo
contribuira a continuar generado lo que ODonnell (1992)
denomina ciudadana de baja intensidad.
En relacin a los programas sociales se han ido produ-
ciendo interesantes progresos luego de una de las mayores
crisis del sistema capitalista de los ltimos tiempos: la del
ao 2009 cuyo principal protagonista fue Estados Unidos.
En ese mismo ao en Argentina se comenz a ejecutar
la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social.
Ese programa produjo importantes cambios vinculados con
la operatividad del enfoque de derechos. Principalmente
se modific el rumbo de algunos programas sociales asis-
tenciales posteriores; fueron incorporados al mbito del
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sistema de la seguridad social, como ocurri tambin con la

Asignacin por Embarazo; ambas se implementaron dentro
del mbito institucional de la Administracin Nacional de
la Seguridad Social. Si bien la AUH conserv la condiciona-
lidad tpica de las transferencias condicionadas logr uni-
versalizar las asignaciones familiares anteriormente reser-
vadas a los miembros del mercado laboral formal. A su
vez, incorpor mecanismos de exigibilidad, como as tam-
bin el acceso al sistema contina abierto, no se cerr la
inscripcin como s ha ocurrido con otros programas del
mismo tipo. Adems, se han ido realizando incrementa-
ciones peridicas en el monto de la prestacin en consi-
deracin al aumento de los precios de los productos del
mercado de consumo. Por supuesto este programa no que-
da ajeno a algunas crticas que pueden formularse a luz
de los estndares interpretativos que propone el enfoque
de derechos (Pautassi, Arcidicono, Straschnoy, 2013). Esta
cuestin ser tratada ms adelante.
Lo que se ha intentado argumentar en los prrafos
precedentes es que se encuentran presente las condiciones
materiales necesarias para avanzar en la operatividad del
enfoque de derechos y la concepcin de los sujetos como
destinatarios, por medio del empoderamiento y la interna-
lizacin de los derechos humanos. Si esos programas logran
universalizarse, incorporar criterios equitativos para elimi-
nar situaciones de discriminacin estructural, deslindarse
por completo de la condicin laboral de los sujetos, podra-
mos afirmar que se lograr iniciar una nueva etapa en la
historia de la poltica social.
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Segunda parte
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6
Los programas sociales seleccionados
Las polticas pblicas
Los programas sociales son resultado de un proceso ms

amplio que involucra modos de respuesta del Estado ante
demandas o necesidades sociales. Cuando stas ltimas
logran formar parte de las agendas de los gobiernos -de
modo tal que exigen una toma de posicin de parte del
Estado- se convierten en polticas pblicas.
Oszlak y ODonnell (1981) definen a las polticas pbli-
cas del siguiente modo:
conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una deter-

minada modalidad de intervencin del estado en relacin con
una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin
de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervencin
puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada
orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futu-
ro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en
torno a la cuestin (p. 112, 113).
Isuani (1985) entiende por polticas pblicas el resulta-

do de la lucha de fuerzas polticas para influir en las accio-
nes o inacciones, en las decisiones u omisiones, que estn
orientadas al logro de un fin determinado. La finalidad de
las polticas pblicas es: i) asegurar el orden y la armona
social. Se trata de una funcin poltico-ideolgica, orienta-
da a prevenir, reducir y eliminar (en lo posible) el conflicto
y el malestar social; ii) crear condiciones para el proceso de
acumulacin. Esta es una funcin en donde prima el inters
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econmico y iii) obtener apoyo poltico. Es una funcin

estrictamente poltica y de las fuerzas polticas que disputan
el control del Estado.
Se reconocen dos enfoques en el estudio de las
polticas pblicas: uno de corte cuantitativo-prescriptivo y
otro cualitativo-explicativo. El primero de estos enfoques
analiza procesos de formulacin y ejecucin en clave
diagnstico-teraputica. El segundo busca reconstruir las
modalidades de los procesos de decisin, las caractersticas
de los actores participantes y las relaciones entre las distin-
tas fases del proceso de formulacin y ejecucin de polticas
pblicas (Regonini, 1989).
Regonini establece cinco categoras para posibilitar el
anlisis de cualquier proceso de poltica pblica, incluso
poder compararlos en el tiempo y el espacio, como as tam-
bin describir a los actores participantes en el mismo:
Las caractersticas de los actores ms influyentes y frecuen-

tes, el estilo de los procesos decisorios, la dinmica que carac-
teriza las distintas fases en que se articula el ciclo de vida de
una policy, la estructura de los problemas en juego, las reglas
del juego (1989, p. 72).
La politloga italiana propone el estudio de los actores

que intervienen en la poltica pblica en base a imgenes
monocntricas o policntricas. El primer enfoque responde
a las teoras normativistas de la democracia y el papel cen-
tral de las decisiones gubernamentales, en las que no slo
ocupa un rol preponderante el gobernante sino tambin el
partido poltico (party government). Esta visin posee mayor
recepcin en las investigaciones sobre implementacin. En
cambio, las imgenes policntricas ponen nfasis en el an-
lisis de las negociaciones del gobierno con grupos de inte-
rs, esto permite al observador apreciar un panorama ms
amplio en relacin a los actores que intervienen en el policy
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making. Se incorpora la imagen de la comunidad (policy

community) para explicar la participacin de determinados
actores (Regonini, 1989).
Esos procesos de poltica pblica han sido (tradicio-
nalmente) indagados a partir de su desdoblamiento en dos
etapas con caractersticas diferenciadas. A su vez ponen
en juego dinmicas sociales dismiles pues en una y otra
intervienen diferentes actores: nos referimos a las etapas de
diseo e implementacin. La primera de ellas se encuen-
tra asociada al inters general de la sociedad y la segunda,
la de la ejecucin, est ms ligada a la burocracia estatal
(Oszlak, 1980; 2006).
La Serna et. al. (2010) en un estudio reciente propone
el anlisis de las polticas pblicas en una doble faz: la de
performatividad y la de productividad. La primera instan-
cia est relacionada con las interacciones que se producen
entre los actores colectivos y el Estado, motivados en su
actuacin por el inters sobre la orientacin de la polti-
ca. Se trata de un proceso de carcter pblico, en el que
los medios juegan el papel de principales transcriptores del
mismo (La Serna et. al., 2010, p. 198). La segunda etapa
(momento productivo) refiere a la interaccin cercana cara
a cara entre prestadores (mdicos, asistentes, educadores) y
receptores de los servicios (pacientes, pobladores, alumnos).
El autor seala que esa segunda etapa supone el momento
en que la poltica adopta sus rasgos ms concretos y defi-
nitivos ya que resultan de las modalidades de interaccin
mencionadas.
Polticas, programas y necesidades sociales
Las polticas sociales pueden ser definidas como una for-

ma especfica de polticas pblicas que se dirigen a paliar
las consecuencias negativas del sistema capitalista con la
intencin de igualar condiciones de vida entre los distintos
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sectores de la sociedad. En ese sentido, se refiere a ellas

como un conjunto de concepciones ideolgicas que se plas-
man en diseos normativos e institucionales que buscan
limitar las consecuencias sociales producidas por el libre
juego de las fuerzas del mercado [] estn destinadas a
obtener el histrico y cambiante significado atribuido al lla-
mado bienestar de la poblacin (Ramacciotti, 2010, p. 10).
Por su parte Danani (2004) las define como aquellas
especficas intervenciones sociales del Estado que se orien-
tan (en el sentido que producen y moldean) directamente a
las condiciones y reproduccin de la vida de distintos secto-
res y grupos sociales y lo hacen operando especialmente en
el momento de la distribucin secundaria del ingreso. Son
consideradas polticas sociales las intervenciones en mate-
ria de educacin, empleo, salud, seguridad social, asistencia
y vivienda (Danani, Hintze, 2013).
Los programas sociales, en cambio, implican la accin
concreta del actor ante el diagnstico de la situacin o pro-
blema con un conjunto de objetivos acorde:
Se constituye por un conjunto de proyectos que persiguen

los mismos objetivos. Establece las prioridades de la inter-
vencin, identificando y ordenando los proyectos, definiendo
el marco institucional y asignando los recursos que se van a
utilizar (Cohen, Franco, 1988, p. 86).
La poltica social involucra decisiones de varias orga-

nizaciones que expresan un modo de intervencin. Desde
esta perspectiva, la poltica social no es resultado de un pro-
ceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de dise-
o, sino que es objeto de un proceso social y poltico que
configura -en consecuencia- un campo de disputa (Chiara,
Di Virgilio, 2009, p. 54). La gestin de la poltica social,
en dcadas pasadas, fue reducida a una cuestin tcnica,
teniendo como objetivo la evaluacin y gerenciamiento de
programas, haciendo que la poltica pierda entidad en ese
proceso y adquiera protagonismo el programa social. Debe
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tenerse en cuenta que no existe poltica por encima y por

fuera de la dinmica general de la sociedad, como as tam-
poco polticas por fuera de las interacciones que se generan
en el curso de su diseo e implementacin. Cuando se habla
de poltica social se est hablando de programas en acto.
El medio a travs del cual entran en contacto poltica y pro-
grama social es la gestin social pues opera como espacio
de mediacin entre los procesos macro y la vida cotidiana
de la poblacin (Chiara, Di Virgilio, 2009). Tambin puede
ocurrir que el programa social (con sus agentes y recepto-
res) se convierta en un actor que participe activamente en la
gestin de una nueva poltica social que movilice una toma
de posicin de parte del Estado.
Un tema recurrente en la definicin de polticas y pro-
gramas es el modo en que se determinan las necesidades
que la intervencin pretende satisfacer. Fraser se ha dedi-
cado al estudio de esa cuestin. La autora advierte que las
necesidades -en el mbito de las polticas sociales- reve-
lan modos de construccin del poder y de las relaciones
sociales. Las necesidades que interpelan las intervenciones
sociales del Estado son interpretaciones de las demandas
sociales; sobre tales interpretaciones se producen disputas
de poder acerca del modo de definirlas y satisfacerlas. El
rol de los expertos es interpretar esas necesidades, relegan-
do (muchas veces) el carcter poltico y colectivo de esas
demandas (Fraser, 1991). Heller (1986) en su teora de las
necesidades sociales nos dice: Los representantes de las
necesidades sociales se encargan de decidir las necesidades
de la mayora y de ellas deducen las presuntas necesidades
todava no reconocidas, en lugar de las autnticas (p. 18).
Grassi (2008) menciona:
la poltica social es ms que los planes e intervenciones pun-

tuales, pues por ella se expresa (y se reproduce), un modo
de realizacin de la reproduccin que supone criterios de
(a) mayor o menor socializacin en lo relativo a la satisfac-
cin de las necesidades; y (b) mayor o menor cantidad de los
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satisfactores. Adems [] estas cuantas (c) expresan y produ-

cen distinciones sociales [] En sntesis, las polticas socia-
les conllevan un concepto de necesidad implcito, del que
depende la determinacin de aquellas a cuya satisfaccin se
orientarn de manera explcita las intervenciones en poltica
social, y a quienes le son atribuidas y reconocidas (p. 47).
La antroploga argentina realiza un interesante debate

sobre el modo de construccin de las necesidades sociales.
En primer lugar, introduce acerca de la nocin de las nece-
sidades como conjuntos objetivos y objetivamente clasifi-
cables. Esa concepcin supone la existencia de unas necesi-
dades bsicas y otras no bsicas. Respecto de estas ltimas
no existira responsabilidad social pues su satisfaccin es de
inters y eleccin de las personas por su propio beneficio.
Asimismo esta clasificacin conlleva otra entre necesidades
universales y superfluas como las que derivan de consu-
mos culturales que conduciran al sujeto a sentir una nece-
sidad que no es verdadera. Estas necesidades correspon-
deran a un sujeto alienado y condicionado por el mercado.
No obstante, debe observarse que esta carga negativa no
tiene alcance universal, pues como sabemos una parte de la
poblacin las satisface sin mucho prurito [] su negatividad
y superficialidad son relativas (p. 49). Por otro lado, se
encuentra la radicalizacin del individuo como sujeto de las
necesidades. En este caso se las reconoce como sociales
e histricas; son las personas (o grupos) como unidades
esenciales las que tendran necesidades que el Estado even-
tualmente debera satisfacer. Esta ltima nocin pierde de
vista el proceso de reproduccin social ya que las necesida-
des sociales son producto de las condiciones en que tiene
lugar la produccin y reproduccin social (Grassi, 2008).
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Algunos antecedentes
Podemos identificar tres momentos en la historia argentina

vinculados a etapas de emergencia o declinacin de la pol-
tica social, como as tambin a su resurgimiento: i) sus ini-
cios a la par del seguro social; ii) la dcada del 80 hasta
la crisis de 2001-2002 y iii) la contrareforma iniciada en
2003 (Danani, Hintze, 2013).
Existe una conviccin generalizada con respecto a las
polticas sociales y su surgimiento en las postrimeras de la
Segunda Guerra Mundial periodo asociado al apogeo del
Estado de Bienestar aunque en realidad la preocupacin
por la cuestin social tuvo su origen en las primeras dcadas
del Siglo XX, durante 1920/30 (Minujin, Cosentino, 1993).
Por ello es importante distinguir el Estado de Bienestar
del Estado Keynesiano. El primero ya haba impulsado sus
instituciones antes de la crisis mundial de fines de 1929 y su
desarrollo respondi a motivos de ndole poltico-social; el
hito fundacional de ese modelo de Estado fue el nacimiento
del seguro social por iniciativa de Bismarck a fines del S.
XIX. Por su parte, el Estado Keynesiano surgi luego de la
Gran Depresin por razones econmicas siendo su institu-
cin central la promocin del pleno empleo (Isuani, 1991).
La historiografa argentina se ha ocupado de indagar
los supuestos que asocian (en forma casi exclusiva) la emer-
gencia de las polticas sociales con el primer gobierno pero-
nista (1946-1952). Biernat y Ramacciotti (2012) mencionan
la existencia de dos hiptesis: por un lado quienes sea-
lan que a partir de la conformacin del Estado nacional se
moderniz la intervencin social y se plasmaron determi-
nados derechos e instituciones (la educacin, la vivienda,
la salud y la previsin social). Se sostuvo que esas refor-
mas influyeron en la superacin de las anteriores formas
basadas en la beneficencia pblica y el clientelismo poltico.
De ese modo, se consider al peronismo como el momento
de mayor expansin de las polticas sociales y la ciudada-
na social (Germani, 1971). Por otra parte se encuentran
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quienes advierten que el peronismo se asemej a un ejem-

plo de Estado de Bienestar, pero no lo fue en su totalidad.
De all que se utilizaron expresiones como seudo Estado
de Bienestar; Estado de Bienestar imperfecto; Estado
de Bienestar a la sudamericana. Se hizo notar la ausen-
cia de un debate en torno a las caractersticas empricas y
al modo de configuracin de las relaciones de poder que
asumi el Estado en aquel periodo (Isuani, Tenti Fanfani,
1989; Moreno, 2004).
Estudios historiogrficos sealan que en Argentina (en
los aos 1930) si bien primaron prcticas polticas frau-
dulentas el Estado asumi nuevos roles en el rea social.
Esto ltimo lo llev a ampliar sus capacidades, su entrama-
do normativo y su legado institucional. Armus y Belmar-
tino (2001) muestran cmo el proceso de modernizacin
plasmado en la instalacin de hospitales en la Ciudad de
Buenos Aires y la erradicacin de ciertas endemias y epi-
demias produjo el reconocimiento de derechos sociales.
Ballent (2005) da cuenta de las polticas de transformacin
territorial producidas a partir de la accin estatal. Es decir,
pas de interpretarse al peronismo como el inaugurador de
la ciudadana social a comprenderlo como el ltimo eslabn
de una evolucin casi naturalizada (Biernat, Ramacciotti,
2012, p. 19, 20).
Lo Vuolo y Barbeito (1998) mencionan que en nuestro
pas la poltica social inici a fines del Siglo XIX y comien-
zos del XX, ligada al seguro social y sus primeras mani-
festaciones: un conjunto de leyes vinculadas a los acciden-
tes de trabajo, beneficios jubilatorios para trabajadores de
ferrocarriles privados, luego para trabajadores industriales,
comerciales y de servicios. Sin embargo, unos aos antes se
llevaron a cabo intervenciones sociales en materia de salud
y educacin, 1880 y 1884 respectivamente. En los aos 20 y
30 se dictaron una serie de normas dirigidas a la proteccin
de la infancia y su grupo familiar, pero es en la dcada del
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40 -con el ingreso del peronismo al poder poltico- que

concluy la etapa embrionaria en el desarrollo de la pol-
tica social argentina.
El motivo de la seleccin de los programas
En esta tesis se han seleccionado tres programas sociales

para realizar el anlisis de la concepcin de sujeto que adop-
tan documentos oficiales que los regulan. Por supuesto,
la seleccin tiene una justificacin. Esta ltima radica en
dos motivos: i) el particular contexto en que fueron imple-
mentados esos programas; ii) la masividad y cobertura que
lograron, sin precedentes en todo el territorio del pas.
Oszlak y ODonnell (1981) sealan:
desde el punto de vista del estudio de casos de polticas esta-

tales [] en lo posible deberamos encarar nuestros estudios
analizando el periodo previo al surgimiento de la cuestin.
Nos interesa aprender quin la reconoci como problemti-
ca, cmo se difundi esa visin, quin y sobre la base de qu
recursos y estrategias logr convertirla en cuestin. El exa-
men de este periodo de iniciacin puede enriquecer nuestro
conocimiento sobre el poder relativo de diversos actores, sus
percepciones e ideologa, la naturaleza de sus recursos, su
capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus
estrategias de accin poltica (p. 111).
Continan
si nos limitramos a estudiar polticas estatales prescindiendo

del proceso social del que son parte, podramos tener estu-
dios ms manejables y formalizables, pero el costo de esta
opcin sera el vaciamiento de su inters terico. En el uso
que proponemos, un contexto consiste en aquel conjunto de
factores intrnsecos al objeto ms especfico de investigacin
(polticas estatales) que es indispensable para la compren-
sin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos
sobre otras variables (p. 121).
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De ese modo, la consideracin del contexto -como

aquel espacio en donde se objetiva un tiempo especfico-
constituye un elemento central para la comprensin de las
dinmicas sociales en torno a las cuales el Estado realiza
una toma de posicin por medio de una poltica pblica. A
su vez, el contexto implica la interaccin entre determina-
dos factores econmicos, polticos y culturales que sirven
de antecedente para la intervencin estatal. Por ello como
sealan los prrafos precitados el estudio de una poltica
social que no permita dar cuenta del contexto en que se
inserta resta inters terico a la investigacin pues toda
poltica social es expresin de un determinado modo de
concebir la poltica, el bienestar, los sujetos.
Contexto mundial
Uno de los hechos que influenci fuertemente el contexto

econmico y poltico de la primera dcada del Siglo XXI fue
el inicio de la actual crisis del capitalismo. Dicha crisis tuvo
su origen en uno de los pases de bandera del modelo eco-
nmico: Estados Unidos. A largo plazo la crisis puede ser
interpretada como coralario del neoliberalismo -en Argen-
tina comenz a vislumbrarse en la dcada del 70 (Elas,
2010)- que alcanz su mximo apogeo en los aos 90. En
el mediano plazo puede ser pensada a partir de las polti-
cas de burbuja econmica a cargo de los pases centrales,
especialmente Estados Unidos, en la dcada del 90. Esas
polticas trataban de contrarrestar la tendencia al estanca-
miento por medio del endeudamiento privado y pblico.
En el corto plazo se destac el estallido del conflicto inmo-
biliario y financiero en Estados Unidos (Varesi, 2012). Este
ltimo produjo consecuencias negativas a nivel mundial
y posibilit interpretar la crisis del capitalismo como una
opcin para la transicin hacia otro modelo de desarrollo.
La actual crisis del capitalismo se define como una crisis
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civilizatoria; no es slo una crisis econmica sino tambin

energtica, alimentaria y ecolgica (Elas, 2010; Gambina,
2010; Varesi, 2012).
Gambina (2010) aporta algunos datos interesantes para
problematizar el significado del desestabilizamiento del
capital en los aos 2007-2009. Por un lado la crisis que
implic, evidentemente, disminucin de la tasa de ganancia
pero a la vez mayor concentracin de capitales para algunos
sectores econmicos: Cargill super sus ganancias en un
69%; MOSAIC de Estados Unidos increment en un 430%;
Monsanto en 120%; John Deere 17%. El economista cues-
tiona si la actual coyuntura es una crisis del capitalismo o
en el capitalismo. Las posturas son diversas.
Elas (2010) menciona que el capital sigue siendo la
fuerza hegemnica, por lo tanto la salida a la crisis se crista-
lizara en la reestructuracin del rgimen capitalista dentro
de la concepcin neoliberal predominante, incluso el Esta-
do recurrira a la violencia en defensa del capital si fracasara
la dominacin por otros medios:
A pesar de los mltiples entierros organizados por tirios y

troyanos desde los enemigos verdaderos, aunque apresura-
dos, que confunden sus deseos con la realidad, a los enemi-
gos gatopardistas que quieren cambiar todo para que nada
cambie, el paquete neoliberal sigue teniendo una influen-
cia determinante (Elas, 2010, p. 173).
Por otro lado, Gambina menciona que a veinte aos de

la cada del muro de Berln reaparecen condiciones subjeti-
vas que permiten pensar en el socialismo como una opcin
viable. En Amrica Latina no se tratara de una utopa o
una fantasa pues existiran procesos de masas que han
arremetido contra las polticas hegemnicas neoliberales y
pretenderan construir otras relaciones sociales con la eco-
noma, la poltica y la sociedad (Gambina, 2010).
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Contexto local
Los principales rasgos de la Argentina de 2001-2002 pue-

den sintetizarse en los siguientes: i) decrecimiento de 11
puntos del PBI entre esos dos aos, continuando una ten-
dencia iniciada en 1998; ii) desmoronamiento del consu-
mo total y del consumo privado (-12.9 y -14.9% respecti-
vamente) acompaando la cada del PIB -ya mencionada-
a precios constantes; iii) sobrevaluacin cambiaria y cues-
tionamiento de la Ley de Convertibilidad mantenida desde
1991; iv) fuga de capitales (la salida de capitales acumulada
desde principios de 2001 fue superior a los U$S 20.300
millones, equivalente al 7.6% del PIB de aquel ao), stock
de reservas internacionales en Abril de 2002 un 55% infe-
rior al nivel registrado en Enero de 2001; v) prdida total
del crdito externo pblico y privado; vi) declaracin del
default de la deuda pblica; vii) crisis del sistema financiero
con circulacin de cuasi monedas (existencia de 14 emi-
siones de monedas diferentes circulando en 11 provincias),
tasas de inters elevadas, imposicin a fines de 2001 de
la indisponibilidad de los depsitos bancarios conocida
como corralito y control de cambios; viii) devaluacin del
peso y aumento de precios (Hintze, 2006). En el ao 2002 se
estima que el 54.3% del total de la poblacin se encontraba
bajo la lnea de pobreza y el 24.7% bajo la de indigencia. Los
porcentajes ms elevados se concentraron en el Noreste y
Noroeste argentino (INDEC, EPH).
Sin embargo, los hechos que motivaron una de las
ltimas crisis argentinas comenzaron mucho antes; se trat
de la consecuencia de un exacerbado proceso de acumu-
lacin del capital que se produjo a nivel mundial aunque
fue impactando de distinto modo en cada uno de los pases
del hemisferio. Bauman (2014) citando las palabras de John
Galbraith en el prefacio al Human Development Report del
Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (1998)
dice: el 20% de la poblacin mundial posee el 86 por ciento
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de los bienes y servicios producidos en todo el mundo,

mientras que el 20 por ciento ms pobre consume slo el
1,3 por ciento del total (p. 19).
Ese escenario dio lugar a lo que se denomin poltica
pblica de emergencia. Se dictaron una serie de normas
en consecuencia: Ley de Emergencia Pblica y Reforma del
Rgimen Cambiario, la Emergencia Alimentaria Nacional y
la declaracin de la Emergencia Nacional Ocupacional. En
ese marco, la gestin interina de Eduardo Duhalde lanz
tres mega-programas asistenciales: el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados, el Programa de Emergencia Alimenta-
ria y el Programa Remediar. El primero estuvo a cargo del
Ministerio de Trabajo, el segundo del Ministerio de Desa-
rrollo y el ltimo a cargo del Ministerio de Salud.
El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados se caracte-
riz por su elevado presupuesto y la extensin de su cober-
tura. Esos elementos resultaron un punto de inflexin en la
gestin de las polticas sociales a nivel nacional. Una de las
mayores fortalezas del programa fue el reconocimiento por
parte del Estado de su responsabilidad en la atencin de las
situaciones de carencia de los ciudadanos. La transferencia
monetaria result clave para la contencin de la situacin
de emergencia y se convirti en uno de los principales
mecanismos de sobrevivencia entre las familias de menores
recursos (Rodrguez Enrquez, Reyes, 2006). El Plan obtuvo
una amplia cobertura -sin precedentes en nuestro pas res-
pecto de polticas sociales del mismo tipo- alcanz la cifra
de casi 2 millones de hogares que reciban el beneficio. Ese
nmero representaba el 20% del total de los hogares del pas
(Gasparini, Cruces, 2010).
Mucarsel (2014), en un informe para la CEPAL, seala
que el ao 2003 inaugur un nuevo periodo para la Argen-
tina caracterizado por un fuerte retorno de la poltica:
Esta propuesta nace de una invitacin a construir un nuevo

modelo de pas modelo que puede sintetizarse como
nacional y popular tomando este concepto de la historia
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poltica argentina implantado por el peronismo, pero que a

su vez incorpora nuevos elementos propios tales como una
fuerte poltica de Derechos Humanos centrada en la recupe-
racin de la Memoria, Verdad y Justicia (p. 21).
A nivel regional, la primera dcada del Siglo XXI pre-

senci una generalizada propensin a modificaciones de
gobierno favorables a partidos y coaliciones de centro-
izquierda. Incluso aquellas fuerzas polticas que se identifi-
caban con una ideologa de centro-derecha optaron por un
discurso sensible a la pobreza, la desigualdad y la necesidad
de cambios estratgicos en el funcionamiento de la econo-
ma y la poltica social (Andrenacci, 2010).
Para Amrica Latina los efectos de la crisis mundial
de 2007-2009 fueron dismiles dependiendo del nivel de
integracin con Estados Unidos; el grado de apertura de
la economa; la evolucin de los precios de los productos
exportables y las polticas de cada uno de los gobiernos. En
casi todo el continente cay el PBI y aument la desocu-
pacin, de acuerdo con los datos de la CEPAL y la OIT
(Elas, 2010).
La crisis capitalista tuvo un impacto econmico relati-
vo en Argentina. Los estudios socioeconmicos de Amrica
Latina durante el periodo 2002-2008 muestran que ha habi-
do un mejoramiento en la regin, tanto en los indicadores
de pobreza como en los de desigualdad, a lo largo de la
primera dcada del presente siglo (CEPAL, Cornia, Listig)
(Andrenacci, 2010). El documento de la CEPAL Panorama
Social de Amrica Latina (2009) muestra una reduccin
sostenida de los ndices de pobreza e indigencia (33.0 y
12.9% en el ao 2008) que inici en la dcada del 2000. A su
vez, esos ndices son lo ms bajos de la regin en los ltimos
casi 30 aos. En Argentina para el ao 2007 se ubicaban en
21.0 y 7.2% (CEPAL, 2009).
Andrenacci (2010) alude a esos indicadores del informe
2009 de la CEPAL, haciendo mencin a que la mirada por
categoras de la poblacin muestra niveles de desigualdad
teseopress.com
estable o incluso creciente en la pobreza en individuos de

gnero masculino de entre 14 y 65 aos de edad. Es decir,
en etapa de actividad plena de acuerdo a los estndares del
mercado laboral.
Esta situacin, entendida en trminos de proceso, se cons-

tituye en un mecanismo de transferencia intergeneracional
de la pobreza que, adems, se agrava en la etapa de la juven-
tud (18-25 aos). Por las mismas razones que complican los
ingresos de los hogares pobres -la baja calidad relativa de las
opciones de ingreso monetario que ofrecen las actividades
econmicas- los jvenes tienen niveles de desempleo supe-
riores a sus inmediatamente mayores e ingresos promedio
varias veces menores a los mismos. La herencia de pobreza
en trminos de trayectorias educativas truncas, baja califi-
cacin y dificultad de acceso a capital cultural y social se
traduce en un dficit de empleabilidad de los jvenes []
(Andrenacci, 2010, p. 6).
Arroyo (2009) menciona que a fines de la primera dca-

da del Siglo XXI los problemas sociales de la Argentina
pueden concentrarse en cuatro: i) la pobreza estructural que
representaba el 10% de la poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas; ii) la precarizacin laboral que equivala al
40% del sector informal de la economa; iii) el incremento
de los ndices de desigualdad; iv) la existencia de 900 mil
jvenes que no estudiaban ni trabajaban. En base a ese diag-
nstico era necesario que las polticas sociales contempla-
ran la posibilidad de la universalizacin de las asignaciones
familiares pues slo accedan a ellas los que pertenecan
al sector laboral formal que representaban el 60% de la
poblacin, quedando el resto sin proteccin social (Arroyo,
2009). En cuanto a los jvenes, el informe Trabajo decente
y juventud: Argentina elaborado por la Oficina Regional
para Amrica Latina y el Caribe de la OIT, del ao 2007,
adverta que el 62.2% de los trabajadores de 18 a 24 aos
lo haca en forma precarizada. Al mismo tiempo, el 44% del
ndice de desempleo se concentraba en esos jvenes. A su
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vez, la tasa de desempleo juvenil era 2,5 veces mayor que

la del total de la poblacin y 3,6 veces mayor que la de
los adultos de 25 a 59 aos de edad. El nmero de jvenes
que no estudiaba ni trabajaba ascenda a 756.000 en zona
urbana. Entre ellos, 427.000 tenan entre 20 y 24 aos de
edad y eran desertores temprano de la escuela media.
Uno de los aspectos ms criticados de la poltica social
de emergencia, instaurada luego de 2001-2002, fue la aso-
ciacin entre empleabilidad y pobreza (Fleury, 1999; Lo
Vuolo, Barbeito, Rodrguez Enrquez, 2002; Lo Vuolo et. al.,
2004; Rodrguez Enrquez y Reyes, 2006). Esto implicaba
considerar el empleo como el principal mecanismo para
la superacin de la pobreza, como as tambin la conside-
racin de la pobreza como sinnimo de falta de empleo.
Durante los ltimos aos, la reduccin sostenida en los
ndices de pobreza e indigencia permitieron un cambio
de foco en la poltica social asistencial hacia la univer-
salizacin de las asignaciones familiares y la atencin de
jvenes en situacin de exclusin (ver grfico). Por ello
las intervenciones sociales se orientaron en ese sentido.
Entre ellas se incluyeron la Asignacin Universal por Hijo
para Proteccin Social y el Programa de Respaldo a Estu-
diantes Argentinos. De acuerdo con estadsticas oficiales,
el primero de esos programas sociales cuenta con un total
de 3.348.032 nios que forman parte del sistema (ANSES,
2014), por su parte, el PROGRESAR posee 790.114 recep-
tores (ANSES, 2015).
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Grfico 2. ndice de pobreza e indigencia (2007-2012)
Fuente: elaboracin propia en base a CEPAL, 2009, 2010, 2011, 2012 y

2013. Hay que destacar que la CEPAL para la construccin de este ndice
solo considera zonas urbanas del pas.
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7
Anlisis temtico de los documentos
A modo de inicio: el procesamiento de la informacin
Los documentos que integran la segunda unidad de anlisis

de estas tesis fueron examinados considerando las fases del
anlisis temtico propuestas por Braun y Clarke (2006).
En una primera etapa, denominada familiarizacin con los
datos, se llev a cabo una lectura exhaustiva de los docu-
mentos realizando los primeros comentarios, ms de tipo
de descriptivos, sobre los mismos. A continuacin se mues-
tra un cuadro en el que se incluye, a modo de ejemplo,
un comentario (y el correspondiente fragmento) por cada
documento.
teseopress.com 139
Cuadro 3. Ejemplos de la fase 1 del procesamiento de informacin en

anlisis temtico
Documento Fragmento Comentario
Decreto N 565/02. Que en cumplimiento El decreto seala que la

Creacin del Programa del mandato del Artculo medida se enmarca en
Jefes de Hogar. 75 inciso 22 de la Cons- el art. 75 inc. 22 de
titucin Nacional por el la Constitucin Nacio-
cual se otorga rango nal. Ese artculo otor-
Constitucional a todos ga jerarqua constitucio-
los tratados y conven- nal a los tratados inter-
ciones sobre derechos nacionales sobre dere-
humanos y en particu- chos humanos. Se hace
lar al Pacto Internacional mencin a un tratado
de Derechos Econmi- internacional especfico:
cos, Sociales y Cultura- el Pacto Internacional
les de las Naciones Uni- de Derechos Econmi-
das, se reconoce el dere- cos, Sociales y Cultura-
cho familiar a la inclusin les. A su vez, se mencio-
social. na que el Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocu-
pados se enmarca en
el derecho familiar a la
inclusin social.
Decreto N 1185/03. Que, dada la celeridad Justificacin de la uti-

Programa Jefes de Hogar. de los procedimientos lizacin del decreto de
de liquidacin y pago de necesidad y urgencia.
beneficiarios y la excep-
cionalidad de la medi-
da de que se trata, se
configura una circuns-
tancia excepcional que
hace imposible seguir los
trmites ordinarios pre-
vistos por la CONSTITU-
CION NACIONAL para
la sancin de las leyes.
Que la presente
medida se dicta en
uso de las atribuciones
emergentes del artculo
99, inciso 3, de la CONS-
TITUCION NACIONAL.
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Decreto N 1668/04. prev su aplicacin Su aplicacin durara

Programa Jefes de Hogar mientras dure la EMER- mientras perdure la
y de Atencin a Grupos GENCIA OCUPACIO- emergencia ocupacional
Vulnerables. NAL NACIONAL. nacional. Sin embargo
recin desaparece del
presupuesto nacional en
el ao 2011.
Decreto N 1602/09. Quedan excluidos del Primera exclusin: los

Incorporacin del Sub- beneficio previsto en el trabajadores que se
sistema no Contributivo artculo 1 inciso c) de desempeen en la eco-
de Asignacin Universal la presente los traba- noma informal y superen
por Hijo para Proteccin jadores que se desem- el salario mnimo, vital
Social. peen en la econo- y mvil Y en aquellos
ma informal, percibien- casos que superan leve-
do una remuneracin mente el salario mnimo?
superior al salario mni- No es universal.
mo, vital y mvil.
Decreto N 84/2014. Que por ello resulta con- Motivos de la creacin

Creacin del Programa veniente la creacin del del programa: generar
de Respaldo a Estudian- PROGRAMA DE RES- oportunidades de inclu-
tes Argentinos. PALDO A ESTUDIAN- sin social y laboral
TES ARGENTINOS a travs de acciones
(PROGRESAR) cuyo integradas que permitan
objeto es el de generar capacitar a los jvenes
oportunidades de inclu- entre 18 y 24 aos
sin social y laboral de edad, inclusive con
a travs de acciones el objetivo de finalizar
integradas que permitan la escolaridad obligato-
capacitar a los jvenes ria, iniciar o facilitar la
entre DIECIOCHO (18) continuidad de la edu-
y VEINTICUATRO (24) cacin superior y reali-
aos de edad inclusive zar experiencias de for-
con el objeto de finalizar macin o prcticas labo-
la escolaridad obligato- rales.
ria, iniciar o facilitar la Exclusin: jvenes de
continuidad de una edu- menos de 18 y ms de
cacin superior y realizar 24 aos de edad.
experiencias de forma- Todas estas polticas los
cin y/o prcticas califi- interpelan como suje-
cantes en ambientes de tos que necesitan ser
trabajo. incluidos, esto supone
considerar que estaban
excluidos.
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Decreto N 505/2015. ARTCULO 9- La situa- La inclusin de esta clu-

Modificacin del Progra- cin de los jvenes sula resulta de suma
ma de Respaldo a Estu- ser evaluada individual- importancia, pues avan-
diantes Argentinos. mente en los siguien- za en el sentido de eva-
tes casos: 1- Cuando el luar subjetivamente las
joven no cuente con gru- circunstancias en las que
po familiar. se encuentran los jve-
2- Cuando el joven ten- nes que reciben el pro-
ga hijos a su cargo y grama.
sea soltero, se encuentre
separado, o sea divorcia-
do.
3- Cuando el joven y/
o algn integrante de su
grupo familiar desarrolle
tareas dentro del mar-
co del Rgimen Especial
de Contrato de Traba-
jo para el Personal de
Casas Particulares (Ley
N 26.844).
La segunda etapa del procesamiento de informacin

en anlisis temtico consiste en la generacin de cdigos
iniciales. Sobre los documentos se realiz una codifica-
cin inductiva y otra terica. Se construyeron los siguientes
cdigos: Beneficiario; Condicionalidades; Contexto; Crisis
de 2001-2002; Decreto de necesidad y urgencia; Destina-
tario; Evaluacin y monitoreo del programa; Exclusiones;
Inclusin-Derechos; Institucionalidad social; Penalidades;
Progresividad de la medida; Receptor-Usuario; Redes clien-
telares; Requisitos formales; Universalismo-Focalizacin.
Seguidamente se procedi a la bsqueda de temas; con-
siste en la tercera fase del procesamiento de datos en el
anlisis temtico. Son aquellos cdigos en torno a los cuales
se puede agrupar una importante cantidad de informacin.
Esto ltimo implica que el cdigo debe poseer densidad
terica puesto que ese es el principal criterio de validacin.
Se puede observar la siguiente tabla con la cantidad de citas
densidad terica obtenida por cada documento:
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En el proceso de revisin y definicin de temas, cuarta

y quinta fase del anlisis, se tuvieron en cuenta aquellos
cdigos que comprendan otros. Por ejemplo: el cdigo
destinatario incluye en relacin al modo en que se defi-
ni cada categora en el proceso de anlisis de la infor-
macin contexto, evaluacin y monitoreo del programa,
institucionalidad social y progresividad de la medida. Ello
contribuye a que el cdigo adquiera mayor densidad. En
ese sentido se establecieron los siguientes temas: i) Benefi-
ciario; ii) Receptor-Usuario; iii) Destinatario; iv) Inclusin-
Derechos. Los tres primeros temas estn vinculados con la
codificacin terica realizada en la primera fase. Distinta es
la situacin del cdigo iv (Inclusin-Derechos) que result
de la codificacin inductiva.
Por ltimo, la sexta fase del procesamiento de infor-
macin en el anlisis temtico consiste en la redaccin del
informe final. Para ello se tendrn en cuenta cuatro ejes que
coinciden con los temas definidos anteriormente.
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EJE UNO: Beneficiario
En primer lugar, corresponde mencionar que las tres cate-

goras tericas propuestas en la tesis se presentan de un
modo distinto en los documentos. Ello implica que en nin-
gn caso un documento recepta en su totalidad un modo de
concebir al sujeto. Por el contrario, lo que se ha observado
es que los documentos contienen disposiciones vinculadas
a aspectos de un modo determinado de concebir al sujeto, al
mismo tiempo que contienen otros asociados a otro modo
de denominarlo. Es decir, puede ocurrir que un documen-
to contenga disposiciones ligadas a la categora destinario
de los programas sociales pero tambin contenga algunos
resabios de la concepcin del sujeto como beneficiario. Sin
embargo, se intentar a partir de la mayor predominan-
cia de una concepcin determinada establecer el modo de
concepcin del sujeto en cada programa social.
Del anlisis temtico realizado sobre la categora bene-
ficiario surgen las siguientes relaciones:
Referencias: los nmeros entre parntesis muestran la densidad terica del

tema/subtema. El primero de ellos la cantidad de citas en los textos y el
segundo la relacin con otras categoras.
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Penalidades
Se trata de aquellas situaciones que conducen a la prdida
de la prestacin que otorga el programa y por consiguiente
conllevan a la consecuente salida del mismo. Se las con-
sidera asociadas a la categora beneficiario pues implican
condicionar la percepcin de la prestacin al cumplimiento
de una serie de condiciones. Si lo contrastamos con la cate-
gora destinatario, condicionar la prestacin es contrario al
enfoque de la ciudadana social y de derechos.
En el caso de la AUH se establece como penalidad al
incumplimiento de las condiciones la prdida de las pres-
taciones. No incluye la posibilidad de una revisin de la
situacin por la cual no se ha cumplido la condicionalidad.
Esto ltimo resulta fundamental teniendo en cuenta que el
programa se dirige a personas que viven en condiciones
de vulnerabilidad social. Asimismo se condiciona la per-
cepcin del monto total de la transferencia de ingresos al
cumplimiento de tales condiciones pues el 80% del monto
en efectivo se abona mensualmente y el 20% se retiene hasta
que se compruebe el cumplimiento. Esa disposicin pone
en evidencia la centralidad que tienen las condicionalida-
des en el programa.
En el PROGRESAR ocurre lo mismo. Se establece
como penalidad la prdida de la transferencia de ingresos
ante el incumplimiento de las condicionalidades. En este
caso, tampoco se prev una instancia que posibilite evaluar
los motivos que han producido dicho incumplimiento. Ade-
ms, en este programa se agrega un requisito para los estu-
diantes universitarios: la aprobacin de un nmero mnimo
de materias. No se establece cul es ese mnimo.
Decreto de necesidad y urgencia

Otro subtema ligado a la categora beneficiario es decreto
de necesidad y urgencia. Son aquellos que dicta el Poder
Ejecutivo en los casos autorizados por la Constitucin
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Nacional sin que medie habilitacin o autorizacin legis-

lativa para regular materias que son propias del legislador
(Comadira, Escola, 2012). El nico motivo que justifica el
dictado de ese tipo de decretos es la imposibilidad de seguir
los trmites previstos por la carta magna para la sancin de
las leyes (art. 99, inc. 3, Constitucin Nacional). Aunque esa
referencia resulta ambigua:
La configuracin de este concepto debera referirse, como

lo resolvi la Corte en la causa Peralta, a las situaciones de
grave riesgo social. Y sera conveniente que esa situacin, tal
como lo valor la Corte Suprema en el aludido precedente,
asumiera la calidad de pblica y notoria, pues la evidencia
y ostensibilidad del riesgo implicado configura un argumen-
to difcilmente rebatible desde una perspectiva que contem-
ple con criterio realista la preservacin de las instituciones
democrticas (Comadira, Escola, 2012, p. 44).
Los tres programas sociales fueron regulados por

medio de decretos de necesidad y urgencia. Ese tipo de
reglamentacin est vinculada con la concepcin de bene-
ficiario porque reduce la estabilidad de la medida. Nueva-
mente si lo contrastamos con la nocin de destinatario dista
bastante de lo que propone el enfoque de derechos huma-
nos y especialmente en lo referido a los derechos sociales.
A su vez, el trmite previsto para los decretos de nece-
sidad y urgencia impide la discusin parlamentaria. Incluso
facilita, en cierto modo, la identificacin (por parte de los
sujetos) del otorgamiento de la prestacin con un proyecto
poltico determinado. Dentro de los modelos de poltica y
programas sociales que se distinguieron al principio se con-
sider la existencia de dos matrices y la posible asociacin
de la nocin beneficiario con la de polticas antipobreza.
Este es otro punto de contacto que aparece en referencia
a los decretos de necesidad y urgencia. En la matriz de
polticas antipobreza el Estado es considerado, y se objetiva
de ese modo, como el dueo de los recursos necesarios para
la implementacin del programa social.
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Tambin es cierto que ese tipo de decretos pueden ser

dejados sin efecto por disposicin del mismo poder que los
dict, el ejecutivo. Con las leyes no sucede lo mismo pues
solo pueden ser derogadas por el Congreso.
En el Plan Jefes y Jefas de Hogar se justific la puesta
en marcha del programa por medio de un decreto de nece-
sidad y urgencia en la situacin de crisis de 2001-2002. Ese
supuesto, sin dudas, configur la circunstancia excepcional
que describe la interpretacin de la clusula constitucional.
Ms aun considerando los elevados ndices de pobreza e
indigencia que la medida propona reducir.
El Plan inici su recorrido en el ao 2002 y continu
durante la gestin de Nstor Kirchner. En ese periodo de
normalidad institucional la aplicacin del Plan continu
regulndose por medio de decretos de necesidad y urgencia.
En el ao 2009 tambin se hizo uso de ese tipo de
decretos para regular la AUH. El motivo descripto en el
documento elevado ndice de menores de 18 aos de
edad hijos de padres desocupados no fue suficiente para
acreditar la utilizacin del decreto de necesidad y urgen-
cia, pues la situacin de gravedad institucional de los aos
2001-2002 haba sido ampliamente superada. Por otra par-
te, existan proyectos legislativos para regular una asigna-
cin similar a la AUH, como el de la Alianza Frente Justicia-
lista, el Frente Jujeo, la Unin Cvica Radical, Fuerza Por-
tea, la Alianza por una Repblica de Iguales, entre otros.
Con el PROGRESAR sucedi algo similar: fue regulado
por medio de un decreto de necesidad y urgencia sin moti-
vos suficientes que justificaran su utilizacin. Dice el Decre-
to N 84/14:
Que el comienzo del ciclo lectivo 2014 resulta inminente

y la necesidad de brindar ayuda inmediata a las situaciones
descriptas dificulta seguir los trmites ordinarios previstos
por la CONSTITUCION NACIONAL para la sancin de las
leyes, ya que, adicionalmente, el HONORABLE CONGRESO
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DE LA NACION se encuentra en perodo de receso, por lo

que el PODER EJECUTIVO NACIONAL adopta la presente
medida con carcter excepcional.
Si bien es cierto (de acuerdo con las estadsticas oficia-

les) que exista un elevado ndice de jvenes que no haban
completado sus estudios, esa situacin no era motivo sufi-
ciente para evitar el trmite ordinario previsto por la Cons-
titucin para la sancin de las leyes, como as tampoco dic-
tar la medida durante el periodo de receso del Congreso.
Redes clientelares
La construccin de ese tipo de redes est asociada a la
nocin de beneficiario ya que implica colocar al sujeto del
programa social en una relacin de dependencia respec-
to del posible beneficio que pueda obtener del programa
social. La prestacin que otorga el programa es concebida
como un un beneficio, un regalo, una ddiva que recibe
el sujeto al cual se dirige la intervencin de parte de un
lder poltico o del Estado. En el primer caso, se puede
presentar lo que se denomina clientelismo poltico tradicio-
nal y en el segundo, cuando existe una estructura institu-
cional involucrada, clientelismo poltico institucionalizado
(Trotta, 2003).
Como se puede observar en la red temtica el subtema
redes clientelares tiene una densidad terica dbil. Sin
embargo, se consider pertinente incorporarlo en el anlisis
por cuanto es un dato de significancia la posible existencia
de redes clientelares y su relacin con programas sociales,
adems la cita se refiere a un programa social que ha sido
criticado por la presencia de clientelismo poltico (Pautassi,
2004; Gruenberg, Pereyra Iraola, 2009).
El art. 11 del Decreto N 565/02, sobre creacin del
programa Jefes y Jefas de Hogar, dice:
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El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD

SOCIAL, a travs de la SECRETARIA DE EMPLEO, esta-
blecer los trmites de inscripcin e incorporacin de los
beneficiarios y los procesos administrativos e informticos
atinentes al circuito de liquidacin y pago del beneficio, as
como las actividades incluidas en los trminos del artculo 8
del presente Decreto.
La imprecisin con respecto a las modalidades de ins-

cripcin de los titulares, la liquidacin de la transferencia
dineraria y el pago de la misma, pueden dar lugar a la
instauracin de redes clientelares. Tales imprecisiones des-
aparecen en la AUH y el PROGRESAR y de all la escasa
densidad terica que obtuvo el subtema.
Auyero (2007) propone como categora de anlisis en
base a la produccin cientfica de Primo Levi el examen
de la configuracin de zonas grises. El socilogo argentino
las define como una lente analtica que conduce nuestra
atencin hacia un rea borrosa donde los lmites normati-
vos se disuelven, los actores del Estado y las lites polticas
promocionan o activamente toleran o participan en la pro-
duccin de los daos (Auyero, 2007, p. 54). El autor utiliza
la categora terica para explicar dinmicas que se produ-
cen en situaciones de violencia colectiva. De todos modos,
parece un interesante planteo para reflexionar en torno a
la construccin de redes clientelares como zonas grises en
las que se entremezclan intereses oficiales y privados. En
nuestro caso podramos decir los de los sujetos del progra-
ma social y el Estado.
En consideracin a esos planteamientos nos parece que
la indeterminacin del artculo 11 del precitado decreto
puede conducir a la configuracin de una zona gris de la
poltica ms que a la construccin de redes clientelares.
Esto ltimo porque la ausencia de registro de los titulares
de la prestacin posibilit que ms de un jefe de hogar de
una misma familia recibiera el beneficio, que no se cum-
plieran las condicionalidades o bien el pago de suplemen-
tos al monto de la prestacin (Pautassi, 2004; Rodrguez
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Enrquez, Reyes, 2006; Gruenberg, Pereyra Iraola, 2009).

Sin dudas esas situaciones irregulares no slo favorecieron
al Estado -al generar fuertes vnculos de dependencia y
mayor concentracin de recursos- sino tambin a los suje-
tos del programa social.
Exclusiones
Comprenden a aquellos sujetos que por sus condiciones
personales son excluidos de la posibilidad de ingreso al
sistema como as tambin las prestaciones que resultan
incompatibles con las de los programas.
La ligazn con la nocin beneficiario surge a partir
de su carcter de programas sociales focalizados. Ninguno
de los tres es universal pero en algunos los criterios de
focalizacin son ms flexibles, como ocurre con la AUH
y el PROGRESAR.
En el Plan los criterios de focalizacin eran: i) jefes y
jefas de hogar desocupados con hijos de hasta 18 aos de
edad o sin lmite cuando se trataba de hijos discapacitados;
ii) hogares en los que la jefa de hogar, la cnyuge o coha-
bitante del jefe de hogar se hallare en estado de gravidez.
Ambos deban estar desocupados y residir en el pas; iii)
desocupados jvenes y mayores de 60 aos de edad que no
reciban prestaciones del sistema de seguridad social. Todos
los que no reunieran esos requisitos no podan acceder al
programa. Adems se estableca una serie de formalidades
a cumplir para obtener el acceso al Plan las cuales tambin
producan exclusiones: deban presentarse declaraciones
juradas; partidas de nacimiento de los menores; certifica-
dos de estado de gravidez; constancias emitidas por esta-
blecimientos educativos; certificados de centros de salud;
haber cumplido con el plan nacional de vacunacin de los
hijos menores; residencia permanente en el pas; Documen-
to Nacional de Identidad; no haber accedido a ningn bene-
ficio previsional. Todos aquellos que no cumplan con esas
formalidades no podan ingresar al programa. Se considera
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que se trata de exclusiones pues muchas veces existen una

serie de imposibilidades que impiden llevar a cabo tales
trmites. En la AUH y el PROGRESAR se redujo el cumpli-
miento de requisitos formales para acceder al programa.
La Asignacin contiene algunas exclusiones. En primer
lugar, no pueden ser titulares de la prestacin los trabajado-
res de la economa informal que perciban un salario mayor
al mnimo, vital y mvil. Ello resulta difcil de comprobar ya
que se trata de trabajadores cuyos haberes no estn registra-
dos formalmente. A su vez, los criterios de focalizacin pro-
ducen ms exclusiones. En la AUH son: uno de los padres,
tutores, curadores o pariente por consanguinidad hasta el
tercer grado de menores de 18 aos o sin lmite de edad
en el caso de discapacitados y siempre que no estuviere
empleado, emancipado o percibiendo alguna otra asigna-
cin familiar. El lmite es hasta el quinto hijo. Asimismo el
art. 14 ter contiene otra serie de impedimentos: los hijos
menores de 18 aos de edad de migrantes con una residen-
cia menor a tres aos; los que no tengan Documento Nacio-
nal de Identidad; aquellos cuyos nacimientos no hayan sido
registrados. Tambin se deja fuera del programa a los que
reciban alguna prestacin contributiva o no contributiva,
aunque su monto sea menor al de la Asignacin.
El PROGRESAR excluye a los jvenes que deseen com-
pletar sus estudios pero tengan menos de 18 o ms de 24
aos de edad. Al mismo tiempo, como en los programas
anteriores, los criterios de focalizacin producen exclusio-
nes. En este caso pueden acceder al programa: jvenes entre
las edades indicadas que pertenezcan a grupos sociales vul-
nerables -ya sea por su situacin personal o la de su familia-
desocupados o que se desempeen en la economa informal
o formal. Pueden ser titulares de una prestacin previsio-
nal contributiva, pensin no contributiva, monotributistas
sociales o trabajadores de temporada con reserva de puesto
o del rgimen de trabajadores de casa particulares. En nin-
gn supuesto los ingresos propios o del grupo familiar pue-
den superar el salario mnimo. Si bien contiene exclusiones
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la focalizacin es ms flexible que en el caso de la AUH;

incluye a aquellos jvenes que perciben alguna prestacin
previsional contributiva o no contributiva.
En relacin a los requisitos formales el programa no
permite el acceso a los jvenes que no tienen Documento
Nacional de Identidad y los migrantes con menos de cinco
aos de residencia en el pas.
Los arts. 6 y 7 del Decreto N 84/14 sobre creacin
del PROGRESAR sealan que la prestacin dineraria es
incompatible con ingresos o rentas provenientes del mer-
cado laboral formal o informal; ingresos por prestacin
previsional contributiva; pensiones no contributivas; planes
sociales. En todos los casos resultan incompatibles cuando
superan el salario mnimo, vital y mvil. Los jvenes tam-
poco podrn acceder al programa cuando su grupo familiar
perciba ingresos o rentas, provenientes del mercado laboral
formal o informal, alguna prestacin previsional contribu-
tiva o no contributiva que supere el salario mnimo. De
ese modo, no se favorece la posibilidad de que el colecti-
vo socio-generacional logre autonoma econmica respecto
de su grupo familiar, pues se evala que los ingresos del
grupo no superen el salario mnimo, vital y mvil. Pue-
de suceder que el joven viva con sus padres -cuyo salario
supere el mnimo- y tenga intencin de independizarse. En
esos casos, los condicionamientos no contribuyen a lograr
la autonoma y empoderamiento de esos jvenes, por el
contrario, refuerzan el carcter asistencial del programa. El
Decreto N 505/15, sobre modificacin del PROGRESAR,
eleva el tope de un salario mnimo a tres. Esto ltimo resulta
positivo porque permite que el programa vaya reajustan-
do sus incompatibilidades o exclusiones de acuerdo con el
contexto socio-poltico.
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EJE DOS: Receptor-Usuario
Realizado el anlisis temtico de la categora receptor-

usuario emergieron las siguientes relaciones:

Condicionalidades
La primera relacin del tema receptor-usuario se produjo
con el subtema condicionalidades. Se pueden definir como
aquellas exigencias establecidas por el programa social para
lograr la inclusin de ciudadanos que padecen una situa-
cin de exclusin social particularmente asociada al des-
empleo por medio del acceso a servicios pblicos. Tales
condiciones deben cumplirse para asegurar la persistencia
en el programa pues su incumplimiento produce la expul-
sin del sistema.
Debe sealarse que la relacin entre la categora
receptor-usuario y condicionalidades deviene del anlisis
bibliogrfico efectuado anteriormente, confirmado ahora
por el anlisis temtico. En el primer anlisis se construy la
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categora vinculada a la dinmica de diseo e implemen-

tacin de las transferencias condicionadas haciendo refe-
rencia a la modalidad de programas sociales en la que unos
sujetos se constituyen en receptores de la transferencia de
ingresos y de servicios, al mismo tiempo que se convierten
en usuarios de esos servicios pblicos (salud y educacin).
Esta modalidad de transferencias condicionadas compren-
de a los tres programas sociales que se analizan en esta tesis:
el PJJHD, la AUH y el PROGRESAR. Por lo tanto los tres -al
establecer condiciones- contienen aspectos que conducen a
concebir a su sujeto como receptor-usuario.
El Decreto N 565/02 sobre Plan Jefes y Jefas de
Hogar establece como condicionalidades para sus sujetos
la asistencia escolar de sus hijos y la concurrencia a con-
troles de salud. Los jefes de hogar deban incorporarse a la
educacin formal, participar en cursos de capacitacin que
posibiliten su futura reinsercin laboral o bien en proyectos
productivos o servicios comunitarios de impacto pondera-
ble en materia ocupacional. Adems por va reglamentaria
se podan prever el cumplimiento de otras actividades ten-
dientes a mejorar las condiciones de empleo.
En la Asignacin Universal por Hijo las condicionali-
dades consisten en la concurrencia a controles de salud y
cumplimiento del plan vacunatorio nacional para los meno-
res de 4 aos de edad. A partir de los 5 y hasta los 18 aos se
agrega otra condicin: la concurrencia a establecimientos
educativos pblicos. Adems en la AUH se refuerza la cen-
tralidad de las condiciones mediante la modalidad de pago
de la transferencia de ingresos: se abona mensualmente el
80% del monto y el 20% restante es reservado en una caja
de ahorro bancaria.
Las condiciones en el PROGRESAR se reiteran res-
pecto de la Asignacin Universal por Hijo: controles de
salud y asistencia escolar. En este programa los solicitan-
tes deben estar concurriendo a un establecimiento educa-
tivo al momento de realizar la peticin. Deben continuar
asistiendo y presentar constancias de regularidad de sus
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estudios durante los meses de Marzo, Julio y Noviembre

de cada ao. El Decreto N 84/14 denota el objetivo de
esas exigencias:
Que el acceso y la permanencia a la prestacin creada por

el presente se somete a determinados requisitos relaciona-
dos con el cumplimiento de los objetivos educativos y de
controles sanitarios anuales, con el propsito de mejorar las
condiciones de vida y avanzar en la inclusin social de los
grupos ms vulnerables, permitiendo el desarrollo integral y
sostenido de la persona.
Tambin al igual que en la AUH se reitera la modalidad

de cobro de la prestacin dineraria: el 80% es percibido
mensualmente y se reserva el 20% hasta que se acredite el
cumplimiento de las condicionalidades. El Decreto N 505/
15 modific la presentacin de las constancias de regula-
ridad de los estudios limitndola a los meses de Agosto y
Diciembre.
Crisis de 2001-2002/Contexto
Otra relacin que surge del anlisis temtico de la categora
receptor-usuario -y su vinculacin con las condicionalida-
des- es con los subtemas crisis de 2001-2002 y contexto.
La primera de ellas refiere a la crisis de posconvertibili-
dad que tuvo lugar en Argentina durante los aciagos aos
2001-2002. Durante esa crisis de coyuntura los elevados
ndices de pobreza e indigencia impactaron en la socie-
dad que reclamaba con el difundido lema que se vayan
todos. La causa de las consecuencias que produjo la crisis
fue la aplicacin sistemtica, durante una dcada, de pol-
ticas neoliberales.
Campana (2014) propone pensar en torno a la transi-
cin del Estado Social al Estado Neoliberal como un pro-
yecto civilizatorio. Ello implica considerar el neolibera-
lismo no slo como un conjunto de medidas econmicas
sino tambin otras vinculadas a los recursos energticos,
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industriales, servicios pblicos, medios de comunicacin.

Por ello el impacto de la crisis de 2001-2002 fue tan grave
pues no slo se trat de una crisis econmica sino de una
crisis civilizatoria.
Por otro lado, el subtema contexto a partir del anlisis
inductivo contiene aquellas menciones de los documentos
asociadas al escenario social de diseo e implementacin
de los programas. En algunos de ellos aparece ligado a la
crisis de 2001-2002 y de all la relacin de asociacin entre
ambos subtemas. Asimismo la consideracin del tiempo
histrico argentino en que se implementaron los programas
permite comprender el motivo de centrar las condiciona-
lidades en el acceso al empleo, la salud y la educacin. Del
mismo modo, el fundamento de establecer con los sujetos
de los programas una relacin de receptor-usuario; deba
asegurarse que los ciudadanos hicieran uso de los servicios
pblicos para eliminar paulatinamente fronteras impuestas
por la estructura socio-histrica, como as tambin reducir
los acuciantes ndices de pobreza e indigencia por aquellos
aos de 2001-2002.
El documento de creacin del Plan Jefes y Jefas contie-
ne menciones expresas a las crisis de la posconvertibilidad.
Justifica el dictado de la medida en la coyuntura econ-
mica y financiera del pas: la declaracin de emergencia
en materia social, econmica, administrativa, financiera y
cambiaria; los niveles de pobreza extrema; la grave situa-
cin de la industria local.
La implementacin del PJJHD tuvo lugar en plena
crisis de 2001-2002, durante la presidencia provisoria de
Eduardo Duhalde. En el ao 2003, habiendo asumido como
presidente Nstor Kirchner, el programa continu hasta
2011. Esto ltimo es interesante pues los ndices de pobre-
za e indigencia e incluso de ocupacin haban mejora-
do notoriamente para esa poca. Una posible interpreta-
cin acerca de esa situacin pudo haber tenido con ver la
imposibilidad de lograr la reinsercin de los titulares en
el mercado de trabajo. Tambin se dificult el traspaso de
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los titulares del Plan a otros programas, principalmente se

intent a travs del Seguro de Capacitacin y Empleo y el
Plan Familias por la Inclusin.
Otra cuestin que ha sido criticada por la literatura
sobre el tema es la centralidad del programa en la situacin
de desocupacin del sujeto receptor. Esto conduce a inter-
pretar la situacin de empleo o desempleo como principal
indicador de la pobreza, cuando en realidad se trata de un
fenmeno multicausal que resulta mucho ms complejo. Sin
embargo, no debe perderse de vista el contexto en que la
medida tuvo lugar pues ello puede ayudar a comprender el
motivo por el cual las condicionalidades se centraron en la
necesidad de lograr la reinsercin al mercado laboral.
En los decretos posteriores sobre el Plan Jefes y Jefas
de Hogar se sealan los efectos positivos que ha logrado el
programa garantizando una transferencia directa para las
familias que haban padecido (o agravado su situacin) a
raz de la posconvertibilidad. Adems el documento destaca
el aumento de la produccin local y el consumo sin que ello
haya incidido en los ndices de inflacin. Los informes de la
CEPAL permiten corroborar esas menciones.
La Asignacin Universal por Hijo como se ha seala-
do en el captulo dos supone un cambio de enfoque en el
diseo e implementacin de programas sociales, especial-
mente en torno a la concepcin de la pobreza. Se dej de
lado la nocin unvoca acerca de ese fenmeno social para
asumir que una medida no puede finalizar con esa situacin
pues existen condiciones estructurales que un solo progra-
ma social sin medidas complementarias no puede solu-
cionar. Dice el Decreto N 1609/02:
Que, forzoso es decirlo, esta medida por s no puede garan-

tizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios y no puede
ubicarse all toda la expectativa social, aunque resultar, con-
fiamos, un paliativo importante. Queremos evitar entonces el
riesgo de depositar la ilusin de que con una sola medida se
puede terminar con la pobreza.
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El decreto contiene una mencin expresa a la crisis de

2001-2002. Menciona el documento que el programa por
medio de su transferencia monetaria directa busca reparar
a aquellos sectores sociales que han sido castigados por las
polticas neoliberales de la dcada pasada.
Por su parte, el decreto que regula el Programa de
Respaldo a Estudiantes Argentinos no contiene menciones
a la crisis de 2001-2002. Si bien los efectos de esa crisis
aun no han sido superados en su totalidad los objetivos y
el contexto de implementacin del PROGRESAR (el ao
2014) es notoriamente distinto del escenario social en que
se ejecut el Plan Jefes y Jefas de Hogar.
En cuanto al subtema contexto algunas referencias las
ligadas a la crisis de posconvertibilidad fueron mencio-
nadas. Sin embargo, los documentos ms prximos en el
tiempo contienen alusiones a tiempos histricos recientes
que permiten comprender el contexto de implementacin
de los programas. En el caso del decreto que regula la crea-
cin de la AUH se seala que una vez mejorados los ndices
de pobreza, indigencia y desocupacin, surgi la necesidad
de poner atencin en otros sectores sociales sometidos a
situaciones de pobreza estructural. Eso produjo un redi-
reccionamiento en la poltica social asistencial que ya no
slo se vincula a la reinsercin laboral (Andrenacci, 2010;
La Serna et. al., 2010; Repetto, 2010; Mazzola, 2012). Por
ello la Asignacin se propone como objetivo proteger a los
menores de 18 aos de edad hijos de padres desocupados o
que se desempeen en la economa informal. Esto permiti
incorporar al rgimen de asignaciones familiares regulado
por Ley N 24.714 un subsistema no contributivo de asig-
naciones de ese tipo. De todos modos, no pierde su carac-
terstica de programa social focalizado pues solo permite el
acceso a las familias cuyos ingresos no superen el salario
mnimo, vital y mvil.
El Decreto N 84/2014 sobre creacin del PROGRE-
SAR realiza una expresa contextualizacin de la medida
con otras polticas sociales adoptadas por el pas a partir
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de 2003. En ese sentido, se menciona la ampliacin de la

cobertura de los jubilados y pensionados; la unificacin
del sistema previsional argentino en un nico rgimen de
administracin estatal; la creacin de la Asignacin Uni-
versal por Hijo para Proteccin Social; la implementacin
del Programa Conectar Igualdad.Com.Ar; la creacin de la
Asignacin por Embarazo para Proteccin Social; la puesta
en marcha de un fondo fiduciario pblico denominado Pro-
grama Crdito Argentino del Bicentenario para la Vivien-
da nica Familiar (PRO.CRE.AR). Esa interesante contex-
tualizacin que realiza el documento posibilita analizar la
implementacin del Programa de Respaldo a Estudiantes
Argentinos como el devenir natural de un conjunto de
medidas que se vienen ejecutando desde 2003 en adelante y
no como una medida aislada.
Universalismo-Focalizacin
Por ltimo, la categora receptor-usuario se encuentra
ligada al subtema universalismo-focalizacin. La discusin
acerca de las ventajas o desventajas de universalizar o foca-
lizar las polticas sociales no es nueva y en el captulo tres ya
se hizo referencia a ella. Aunque esa discusin se vigoriza
a luz de la propuesta de las transferencias condicionadas
que brindan el acceso a una transferencia de ingresos ms
dinero en el bolsillo de los sectores pobres y acceso a ser-
vicios pblicos. Tales particularidades llevan a constituir
una relacin de receptor-usuario con los sujetos titulares de
ese tipo de programas.
En el caso especfico de las transferencias condiciona-
das que se popularizaron en nuestra regin en la dcada
del 90 se intenta pensar la focalizacin como una herra-
mienta para alcanzar el universalismo bsico, es decir, aquel
conjunto de bienes y servicios que resultan indispensables
para satisfacer las necesidades elementales (Simoes, 2006).
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Repetto (2010) tambin propone considerar la focalizacin

como un instrumento de la poltica social para optimizar la
distribucin de los recursos entre los sectores pobres.
Particularmente la Asignacin Universal por Hijo ha
contribuido a revitalizar la discusin entre universalismo y
focalizacin. Mazzola (2012) utiliza el apelativo universalis-
mo a travs de la selectividad para aludir a la focalizacin en
ese programa. Castro Rojas (2010) seala que la AUH es una
medida universalizante debido a su extensa cobertura, los
reajustes en la prestacin dineraria y la apertura del sistema
al ingreso de nuevos titulares.
Con programas sociales como el Plan Jefes y Jefas, la
AUH tambin podramos incluir la Asignacin Universal
por Embarazo el Poder Ejecutivo hace uso del trmino
universalidad pero no en el sentido que las ciencias sociales
le dan a la expresin. Esto pudo contrastarse con el an-
lisis temtico de los documentos oficiales pues seala el
Decreto N 565/02:
Que, de las conclusiones desarrolladas por el Dilogo Argen-

tino, surge la necesidad de universalizar urgentemente el Plan
Jefes y Jefas de Hogar, con el fin de asegurar un mnimo
ingreso mensual a todas las familias argentinas.
En el mismo sentido, el Decreto N 1602/09 de crea-

cin de la Asignacin Universal por Hijo menciona:
Que existe consenso entre la comunidad y las instituciones

sobre la urgencia en implementar medidas que permitan
combatir la pobreza as como brindar apoyo y asistencia a
las familias como ncleo de contencin natural y bienestar
de la sociedad, mediante la adopcin de medidas de alcan-
ce universal.
El Estado realiza una (re) significacin del trmino.

Pautassi, Arcidicono, Straschnoy (2013) dicen:
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Lejos de la concepcin tradicional de universalidad como

aquellas que le otorgan cobertura ante los riesgos sociales
a toda la poblacin en base a su condicin de ciudadanos/
habitantes; desde el Poder Ejecutivo se hace a priori un uso
del concepto ms cercano a la universalidad dentro del obje-
tivo [target], definido y/o a las polticas masivas, aun cuan-
do en ambos casos no se alcance a toda la poblacin con
prestaciones homogneas en trminos cualitativos y cuan-
titativos (p. 23).
Como se ha advertido anteriormente no se trata de

programas sociales universales por ello la distancia con
la concepcin del sujeto como destinatario adems de
que contienen exclusiones especficas dentro de los grupos
sociales a los que se dirigen. De todos modos, es posible
afirmar que poseen focalizaciones ms flexibles que las de
programas sociales de dcadas anteriores. Esto ltimo ha
llevado a los autores -anteriormente citados- a reflexio-
nar en torno a la focalizacin como una herramienta para
lograr una adecuada distribucin de los recursos entre los
sectores vulnerables de la poblacin.
EJE TRES: Destinatario
La red de asociaciones del anlisis temtico del cdigo des-

tinatario denota las siguientes relaciones:
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Evaluacin y monitoreo del programa

Cuenya (1994) menciona que evaluar una poltica implica
planificar su ejecucin como as tambin tener conocimien-
to sobre la situacin social que se intenta modificar, sobre
los cursos de accin que adoptan y los resultados que van
obteniendo. La evaluacin del programa supone analizar su
impacto en trminos de eficiencia y eficacia. Por otro lado,
el monitoreo se relaciona con la necesidad de transparencia
en cuanto a la rendicin de cuentas de parte del Estado
sobre el monto invertido en la ejecucin del programa. La
vinculacin con la concepcin del sujeto como destinatario
se producira al incorporar a los ciudadanos en esos pro-
cesos pues ello contribuira a la construccin del ejercicio
de una ciudadana activa, incentivada no slo por pulsin
personal sino por el Estado.
Una crtica frecuente en lo vinculado a la evaluacin
de programas sociales es la predominancia de indicadores
cuantitativos sobre su eficiencia. En ese sentido se advier-
te la necesidad de incluir indicadores cualitativos (Tonon,
2010). Otro aspecto fundamental es que los programas (en
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su evaluacin) incorporen la participacin de los ciuda-

danos (Abramovich, 2004; 2006; Jimnez Bentez, 2007;
Cunill Grau, 2010; Mercado, Adarme, 2010).
El Decreto N 565/02, sobre creacin del Plan Jefes
y Jefas, contiene una expresa mencin a la necesidad de
incorporar a la sociedad civil en las instancias de evaluacin
y monitoreo. Dice el documento:
Que la evaluacin y monitoreo de los proyectos deber con-

tar con la participacin de las organizaciones sociales, garan-
tizando la eficiencia y transparencia de los mismos.
As como se encuentra enunciado no parece ms que

una expresin de deseo. Sin embargo el mismo decreto
propone la creacin de un Consejo Nacional de Adminis-
tracin, Ejecucin y Control (CONAEYC). Ese organismo
sera el encargado de las tareas de control de la ejecucin
del programa y lo interesante es el modo en que se propone
su integracin: representantes de organizaciones sindicales;
organizaciones no gubernamentales; organizaciones confe-
sionales y representantes del Poder Ejecutivo. Por medio de
la representacin sindical y de organizaciones no guberna-
mentales se garantizara la participacin de la sociedad civil.
Tambin prev una evaluacin externa a cargo de universi-
dades pblicas y organismos de control de derecho pblico
nacional o provincial.
En el caso de la AUH, el decreto que la regula no con-
templa ninguna instancia de evaluacin y monitorio. Por su
parte, el PROGRESAR propone para cumplir con esa fina-
lidad la creacin de un Comit Ejecutivo. El mismo estara
integrado por un representante de la Jefatura de Gabinete
de Ministros; un representante del Ministerio de Econo-
ma y Finanzas Pblicas; por ltimo, un representante de
la Administracin Nacional de la Seguridad Social. Como
se puede advertir, no incluye mecanismos que posibiliten la
participacin de la sociedad civil.
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Institucionalidad social
Se refiere, en sentido general, a aquellas instituciones pre-
vistas para la etapa de implementacin de los programas
sociales. En el marco de la concepcin del sujeto como des-
tinatario se considera correcto utilizar la nocin de coordi-
nacin pro-integralidad. Ese tipo de coordinacin se vuelve
necesaria particularmente a partir de la transferencia de los
servicios pblicos a las provincias (en la dcada del 90) y la
dinmica de implementacin de los programas de transfe-
rencias condicionadas. El cumplimiento de la condicionali-
dad en los programas seleccionados exige la concurren-
cia a establecimientos educativos y de salud pblicos.
Repetto (2005; 2010) es quien ha elaborado el concepto
coordinacin pro-integralidad. Se define como aquel con-
junto de acciones tendientes a generar correlacin entre las
actividades y los recursos de los actores involucrados en
el campo concreto de la gestin pblica. Al mismo tiem-
po, se deben establecer prioridades compartidas; correcta
distribucin de responsabilidades; planificar los recursos
necesarios para la implementacin del programa social y la
accin complementaria de mltiples actores.
En los documentos se encontraron disposiciones ten-
dientes a construir una institucionalidad social que impulse
la denominada coordinacin pro-integralidad. En el Plan
Jefes y Jefas su decreto (como se seal anteriormente) pre-
v la creacin del Consejo Nacional de Administracin,
Ejecucin y Control. Dicho organismo contiene entre sus
funciones especficas atribuciones vinculadas a la imple-
mentacin del programa: realizar el registro de titulares de
la prestacin; efectuar el seguimiento ante el Ministerio de
Economa de la eficaz distribucin mensual de los recursos
destinados a atender las asignaciones del programa; super-
visar la utilizacin de los fondos revisando la disponibilidad
de los mismos; efectuar el seguimiento de los programas de
formacin profesional y capacitacin que disee el Minis-
terio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El Decreto N
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1602/09 sobre creacin de la Asignacin Universal por Hijo

no contiene ninguna disposicin en el sentido de las ante-
riores. Por otra parte, el Programa de Respaldo a Estudian-
tes Argentinos propone la creacin de un Consejo Consul-
tivo para cumplir con funciones de coordinacin entre las
distintas acciones asociadas a la implementacin. El mismo
estara integrado por representantes del Ministerio de Tra-
bajo, Empleo y Seguridad Social; Ministerio de Educacin;
Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Salud, entre
otros ministerios pblicos involucrados en la ejecucin del
programa. Dicho comit no incluye la participacin de la
sociedad civil. El Plan Jefes y Jefas tambin dispone la crea-
cin de un comit de esas caractersticas en los distintos
niveles de gobierno y establece que en los municipios de
ms de 25.000 habitantes se constituyan consejos a nivel
barrial. En ese sentido, las disposiciones contenidas en el
documento que regula el Plan Jefes y Jefas presenta una
mayor tendencia a la construccin de la coordinacin pro-
integralidad.
Lograr una adecuada coordinacin institucional entre
los distintos niveles de gobierno no es una cuestin
menor para la implementacin de las transferencias con-
dicionadas pues la penalidad que conduce a la prdida
de la prestacin est asociada a servicios pblicos que se
encuentran a cargo de las provincias. Si no son puestos a
disposicin correctamente pueden presentarse situaciones
en que el sujeto sea excluido del programa no como con-
secuencia de un incumplimiento propio sino por la falta
o deficiente prestacin de servicios por parte del Estado
provincial. Aunque ello no implica deslindar responsabi-
lidades del Poder Ejecutivo Nacional pues le compete la
correcta distribucin de los recursos para el cumplimiento
de tales servicios.
Otro aspecto, vinculado a la institucionalidad social,
que vale la pena mencionar es la disposicin establecida en
los decretos para la AUH y el PROGRESAR por la cual
el cobro de la transferencia de ingresos se realiza mediante
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una caja de ahorro a nombre del titular en el Banco de

la Nacin Argentina. Adems se otorga a los titulares una
tarjeta magntica para que puedan retirar el dinero por
cajero automtico. Esto implica un importante avance en
torno a la eliminacin de redes clientelares o zonas grises.
Tambin pareciera que ello contribuye al empoderamiento
de los sectores excluidos como destinatarios del programa
al colocarlos en situacin de igualdad en lo que se esti-
la actualmente como sistema de pago del salario para los
trabajadores del mercado laboral formal. Dice Rouquaud
(2013) -en relacin a la Asignacin Universal por Hijo- La
forma de implementar la poltica es sencilla y rpida, con-
siste en llenar los requisitos y luego de su procesamiento
administrativo se entrega una tarjeta magntica la que ope-
ra a travs de la creacin de una cuenta en el Banco de la
Nacin Argentina [] (p. 22).
Para finalizar con el subtema institucionalidad social
y su relacin con el cdigo destinatario debe plantearse la
discusin acerca de la proteccin y la seguridad social. El
mbito de aplicacin del Plan Jefes y Jefas de Hogar era
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en
cambio, en la AUH y el PROGRESAR es la Administracin
Nacional de la Seguridad Social (ANSES). En un caso se
trata de un ministerio del Poder Ejecutivo y en el otro del
organismo pblico encargado de atender distintas contin-
gencias (enfermedad, vejez, viudez) para los trabajadores del
mercado laboral formal como as tambin para su familia.
Incorporar institucionalmente a los sujetos de la Asig-
nacin y el PROGRESAR dentro del mbito de ANSES
supone un progreso importante pues implica dejar de ser
sujeto merecedor de proteccin social de parte del Estado
para transformarse en ciudadanos resguardados por el sis-
tema de la seguridad social. Sin embargo, no dejan de ser
polticas que se respaldan en la proteccin social aunque
discursivamente se seale lo contrario pero con mayores
niveles de formalizacin que programas sociales anteriores.
En sntesis, la AUH no puede ser considerada un PTCI
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en sentido puro del trmino como tampoco una asignacin

familiar tradicional, sino que debe ser situada en un espacio
protectorio intermedio (Pautassi, Arcidicono, Straschnoy,
2013, p. 22). Dicho anlisis podra hacerse extensivo al Pro-
grama de Respaldo a Estudiantes Argentinos.
Progresividad de la medida
En el captulo cuatro se seal que la concepcin del sujeto
como destinatario de los programas sociales se vincula con
el enfoque de derechos humanos en polticas sociales. Uno
de los estndares interpretativos de ese enfoque es la pro-
gresividad de los derechos. Ello implica en la faz del dise-
o del programa y los documentos que lo regulan que el
conjunto de disposiciones establecidas deben en sus pos-
teriores formulaciones realizar un avance en relacin a las
anteriores. De all la relacin entre el cdigo destinatario y
el subtema progresividad de la medida. Del anlisis inducti-
vo del subtema surge su definicin como aquel que contiene
disposiciones tendientes a lograr la ampliacin o mejora
de algunos de los aspectos del programa. Por ejemplo: la
cobertura, el monto de la transferencia de ingresos, reducir
incompatibilidades, eliminar exclusiones.
Entre los documentos oficiales que conforman este
anlisis temtico se encontraron varios atisbos que indican
la presencia de progresividad en los tres programas socia-
les; por supuesto en algunos ms que otros, como puede
advertirse en el cuadro sobre la densidad terica de cada
tema y subtema.
Para el Plan Jefes y Jefas se observan incrementos en
el monto de la transferencia de ingresos en relacin con
el aumento de los precios de los productos en el mercado
de consumo. En la Asignacin Universal por Hijo el uso
de tarjetas magnticas para el cobro de la transferencia de
ingresos es un importante avance con respecto a programas
sociales que la precedieron. Adems se produjeron aumen-
tos del monto en dinero debido al incremento de los precios
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en el mercado de consumo. Otro indicador de progresivi-

dad -ligado a la institucionalidad sociales que el mbito
de aplicacin de la AUH y el PROGRESAR es la Adminis-
tracin Nacional de la Seguridad Social y no un ministerio
dependiente del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, en el caso del Programa de Respaldo
a Estudiantes Argentinos el decreto dictado con posterio-
ridad a su creacin redujo la exigencia de presentacin de
constancias de asistencia a instituciones sanitarias y escola-
res: deban presentarse tres veces al ao y luego solo dos. El
fin de la modificacin fue lograr mayor celeridad en la liqui-
dacin del porcentaje de la transferencia de ingresos que
es retenido hasta que se acredite el cumplimiento de esas
exigencias. Asimismo, modific una exclusin contenida en
el decreto inicial pues a partir de esta nueva regulacin
pueden acceder aquellos jvenes cuyos ingresos personales
y los de su grupo familiar no superen tres veces el salario
mnimo, vital y mvil. El mismo tope se establece para las
incompatibilidades asociadas a la percepcin de prestacio-
nes previsionales y de otros programas sociales.
El decreto que regula la creacin del PROGRESAR
seala:
ARTCULO 9- La situacin de los jvenes ser evaluada

individualmente en los siguientes casos:
1- Cuando el joven no cuente con grupo familiar.
2- Cuando el joven tenga hijos a su cargo y sea soltero, se
encuentre separado, o sea divorciado.
3- Cuando el joven y/o algn integrante de su grupo familiar
desarrolle tareas dentro del marco del Rgimen Especial de
Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares
(Ley N 26.844).
El citado artculo propone evaluar la situacin personal

del joven para determinar su incompatibilidad con respecto
al tope de ingresos (personales y familiares) que determinan
su acceso al programa. La inclusin de esa clusula resulta
de suma importancia pues avanza en el sentido de valorar
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subjetivamente las circunstancias en las que se encuentran

los jvenes a los que se dirige el programa. No hay disposi-
ciones de ese tipo en los documentos oficiales que regulan
la AUH y el PROGRESAR.
Contexto
En el anlisis terico realizado en los primeros captulos de
la tesis la consideracin del contexto como aquel conjunto
de factores sociales, polticos y econmicos devino funda-
mental para la construccin de cada una de las categoras.
Por ello la nocin de beneficiario se encuentra ligada a los
aos 80-90, la de receptor-usuario a la emergencia de las
transferencias condicionadas (en nuestro pas los aos 90)
pero especialmente a su auge en el periodo de poscrisis de
la convertibilidad de los aos 2001-2002. La concepcin del
sujeto como destinatario no puede ser situada en un tiempo
histrico argentino pues aun no existe una construccin
del sujeto de los programas sociales desde esa perspectiva
ligada al enfoque de derechos humanos y de la ciudadana
social aunque s importantes progresos en ese sentido. Si
bien se los ha enunciado anteriormente y lo seguiremos
haciendo ms adelante es posible advertir la notoria dife-
rencia de estos programas sociales con relacin a los del
tiempo neoliberal. Se produjo una modificacin en cuanto
a la concepcin de pobreza; mayor flexibilidad en la foca-
lizacin; mayor cobertura y masividad; se eliminaron redes
clientelares, entre otros aspectos.
Las referencias al contexto contenidas en los docu-
mentos fueron desarrolladas en el eje dos y tales alusiones
se aplican a este eje. Consideramos apropiado no dejar de
incorporarlo en la red de asociaciones pues incide en los
notorios adelantos hacia la construccin del sujeto como
destinatario; en el prximo captulo se mencionarn los
objetivos que aun quedan por cumplir para lograrlo en su
totalidad.
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EJE CUATRO: Inclusin-Derechos
Mientras se realiz la codificacin terica e inductiva de

cada uno de los documentos fueron emergiendo aquellos
temas y subtemas que tenan mayor o menor densidad te-
rica. De entre ellos surgieron las tres categoras que integra-
ron la codificacin terica beneficiario, receptor-usuario
y destinatario pero adems debido a su importante den-
sidad (cantidad de citas) se incorpor otro cdigo dentro
de los temas. Se trata de la categora inclusin-derechos.
Dentro de ese cdigo se agregaron menciones a norma-
tiva que integra el derecho internacional de los derechos
humanos o derecho pblico nacional, como as tambin
disposiciones concretas tendientes a lograr la inclusin de
sujetos excluidos.
La inclusin es asociada a la posibilidad de que las pol-
ticas sociales (en sus diferentes etapas) incorporen el marco
jurdico-operativo de los derechos humanos. La garanta
de tales derechos, por parte de las polticas sociales, debe-
ra generar una institucionalidad que procure la inclusin
de los sujetos por medio de la (re) construccin de vncu-
los sociales daados por procesos de exclusin (Pautassi,
2007b; Llobet, 2013).
Desde el discurso poltico mucho se ha insistido con la
necesidad de incluir a sectores excluidos. Cristina Fernn-
dez en el discurso de lanzamiento del Programa de Respal-
do a Estudiantes Argentinos (22 de Enero de 2014) deca:
Cmo se va a manejar esto? El joven va a percibir los 600

pesos, con un descuento del 20 por ciento, mensual. Por
qu? Porque va a tener que presentar, va a ser un poco ms
exigente que la Asignacin Universal por Hijo: certificado
de inscripcin, en el colegio y all comienza a cobrar; nue-
vo certificado en julio, que es donde vienen las vacaciones
de invierno, en todos lados, y por ltimo en noviembre
Lo cual va a significar, adems, tambin que deban hacerse
un examen de salud, una vez al ao, para poder mantener
y ah es tambin donde el Ministerio de Salud, los centros
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integradores sociales, las iglesias, todo puede ser el predio,

el lugar, el espacio fsico donde esto se realice para llevar
esta tarea de incorporacin y de verdadera inclusin social
adelante y con xito.
Asimismo, es posible advertir cmo los mass media

hicieron eco de ese discurso que comenz en el gobierno
nacional y fue reproducido en distintos medios grficos
y audiovisuales con slogans del tipo Lo importante es la
inclusin, Juntos por una sociedad ms inclusiva, Incluir
es la tarea, entre otros.
Al mismo tiempo, se convirti en una palabra frecuen-
te, desde 2003 en adelante, en el lxico que integra el discur-
so social (Martnez, 2013). Tal es as que es posible or a los
ciudadanos en sus mbitos domsticos y laborales y a los
acadmicos de las ciencias sociales hablar de la necesidad
de lograr la inclusin social.
Por otra parte, la estructura discursiva de los documen-
tos oficiales que integraron el anlisis temtico muestra la
predominancia de palabras inclusivas. En la redaccin de
los decretos prevalece el uso de trminos como derechos,
incorporacin, inclusin, asegurar, dilogo, entre otros que
integran el discurso oficial acerca de la inclusin social. De
todos modos, ms all de que ese discurso haya apropiado y
(re) significado algunas nociones tales expresiones pertene-
cen al lenguaje propio de los derechos humanos.
Tambin se agregaron otros trminos como argen-
tino y conjunciones inclusivas (Y) junto con los artculos
Los y Las. Particularmente el uso de la palabra argentino
y los artculos Los y Las suponen la construccin de una
identidad social en la que se conjuga lo nacional como
colectivo que debe ser incluido; esa identidad colectiva se
construye en torno a la nocin de inclusin social en espe-
cial referencia a los derechos sociales.
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Al igual que en los cdigos anteriores se elabor una

red de asociaciones entre tema (inclusin-derechos) y sub-
temas. Sin embargo, se considera ms apropiado para evi-
tar reiteraciones realizar una lectura general y contextua-
lizada de esas relaciones.

En principio hay que mencionar en cuanto a las pol-

ticas y los programas sociales que la mayora de los pases
de la regin lograron un sostenido crecimiento econmi-
co mediante la incorporacin de un enfoque de inclusin
social. Dice Andrenacci (2010):
[] un descrdito importante de las estrategias de los 90 se

combin con un imperativo fuerte de reduccin de la pobre-
za y la desigualdad asentado en la perspectiva de inclusin
que llevaron consigo los nuevos gobiernos de centroizquier-
da e incluso, hasta cierto punto, incorporaron tambin los
gobiernos de centro y centroderecha de la regin (con todas
las limitaciones que el uso de categoras ideolgicas taxativas
tiene en Amrica Latina) (p. 2).
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Anteriormente (en el captulo cinco) haciendo uso de

los datos del informe Panorama Social de Amrica Latina
-desde 2009 hasta 2013- se mostr cmo fueron reducien-
do los ndices de pobreza e indigencia, hasta alcanzar 4.3
y 1.7% respectivamente. Sin dudas esa situacin favorable
ha permitido disminuir la brecha de desigualdad entre los
distintos sectores sociales.
Danani y Hintze (2013) realizan un anlisis de las pol-
ticas sociales de la ltima dcada y concluyen que impor-
tantes reformas en el rea de la proteccin y seguridad
social la reestatizacin de los fondos de las AFJP, la incor-
poracin de asignaciones familiares no contributivas, el
incremento del monto de las prestaciones de jubilaciones
y pensiones permiten advertir el inicio de un periodo de
contrarreforma en materia de polticas sociales. De all la
posibilidad de instaurar como principal consigna la inclu-
sin de sectores excluidos.
Ese enfoque de inclusin social nos conduce a matizar
o a permitirnos ciertos grises en la consideracin de algu-
nos aspectos y la construccin de la concepcin de suje-
to en los programas sociales que integran esta tesis, espe-
cialmente en comparacin con los programas y polticas
del tiempo neoliberal.
Si bien es cierto que los tres programas sociales con-
tienen exclusiones -pues son focalizados- se trata de focali-
zaciones ms flexibles que garantizan una transferencia de
ingresos directa en poder de sectores sociales desfavoreci-
dos. En tanto que en los aos 90 estrictos criterios de foca-
lizacin fueron las principales caractersticas de la mayora
de los programas (Lo Vuolo, Barbeito, 1998; Franco, 2006;
Repetto, Alonso, 2006; Rodrguez Enrquez, Reyes, 2006;
Pautassi, 2010).
Los tres programas sociales han sido regulados por
medio de decretos de necesidad y urgencia y ello implica no
someter la decisin de la medida a discusin parlamentaria.
En el caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar la grave situacin
social justific la utilizacin de ese tipo de decretos, en los
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otros el motivo sealado resulta insuficiente -de acuerdo

con los requisitos de nuestra Constitucin Nacional- para
acreditar las causales que habilitan su uso. A pesar de ello,
en la AUH y el PROGRESAR existen importantes avances
ligados a su regulacin jurdica, ms adelante se har refe-
rencia a esa cuestin.
El derecho a la salud y la educacin garantizado
por medio de las condicionalidades que prevn los progra-
mas son dos derechos sociales fundamentales para lograr
el desarrollo humano. Tonon (2012) citando a Sen men-
ciona: [] Y es entonces que resulta necesario recordar a
Sen (2000) cuando expresa que el acceso a la educacin y
a la salud son las dos oportunidades sociales que cualquier
estado que se defina como democrtico debe efectivamente
garantizar a sus ciudadanos (p. 5).
La institucionalidad social de estos programas ha sido
correctamente instrumentada con las limitaciones ante-
riormente expresadas por medio de los documentos ofi-
ciales. Aunque su contrastacin emprica slo ser posible
por medio de un estudio de implementacin.
Los documentos oficiales proponen la creacin de
rganos encargados del monitoreo y evaluacin del pro-
grama, como as tambin rganos consultivos y de coordi-
nacin de los servicios pblicos en los distintos niveles de
gobierno. A su vez, en la Asignacin Universal por Hijo y el
PROGRESAR el mbito de aplicacin deja de ser un minis-
terio del Poder Ejecutivo para pasar a ser la Administracin
Nacional de la Seguridad Social.
Otra cuestin interesante es la transparencia en las
modalidades de tramitacin y posibilidad de cobro para los
titulares de la AUH y el PROGRESAR pues elimina posi-
bilidades de practicar algn tipo de clientelismo poltico
con los titulares de los programas sociales; no fue as en la
dcada del 90 en la que las manifestaciones de ese tipo de
prcticas era evidente (Vales, 2003; Hintze, 2006).
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En lo relacionado con la progresividad de la medida,

los tres programas sociales (dentro del periodo analizado)
han ido aumentando peridicamente el monto de la trans-
ferencia de ingresos acorde al incremento inflacionario de
los precios en el mercado de consumo.
Por ltimo, en los tres casos se incorpor un marco
de derechos humanos, amn que esa enunciacin resulte
contradictoria con otras que contiene el mismo decreto
(exclusiones, penalidades, regulacin por medio de decretos
de necesidad y urgencia). En uno se trata del Pacto Interna-
cional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales que
permiti (segn lo que expresa el decreto) la instrumenta-
cin del derecho familiar a la inclusin social. La AUH se
enmarca a nivel internacional en la Convencin Internacio-
nal sobre los Derechos del Nio y a nivel nacional en la
Ley N 26.061 sobre Proteccin Integral de los Derechos de
Nias, Nios y Adolescentes.
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Conclusin
La concepcin de sujeto en los programas sociales
Tal como se seal en el captulo uno, los objetivos de

la tesis estuvieron orientados a analizar la concepcin de
sujeto en tres programas sociales a partir de lo enunciado
en los documentos oficiales que los regulan. Esos documen-
tos suelen estar asociados a la instancia de diseo de los
programas y de ese modo se presenta en el PJJHD, la AUH
y el PROGRESAR.
Luego de realizado el proceso de indagacin terica fue
posible advertir la existencia de distintos modos de refe-
rirse al sujeto de los programas sociales, incluso considerar
importantes contribuciones para aproximarnos a reflexio-
nes que permitieron sostener ideas acerca de tres concep-
ciones puntuales: beneficiario, receptor-usuario, destinata-
rio. A su vez, la ligazn con el contexto socio-histrico
de produccin de tales construcciones devino central para
poder sistematizar las ideas tericas sobre cada concepcin.
En la etapa de contrastacin de la teora con lo enun-
ciado por los documentos oficiales que regulan los progra-
mas sociales se corrobor a pesar de una hiptesis inicial
que no se ha explicitado que ninguno de ellos adopt una
concepcin en particular. Por el contrario, los documen-
tos contienen elementos descriptos a partir de la teora y
lo enunciado por los mismos documentos en las redes de
asociaciones del captulo seis que pertenecen a distintas
maneras de referirse al sujeto de los programas sociales.
teseopress.com 177
Del anlisis temtico llevado a cabo (en sus dos niveles:

terico e inductivo) se pudo observar la predominancia, en
algunos documentos, de elementos de una concepcin por
sobre los de otra. En el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocu-
pados haba una mayor presencia de categoras asociadas a
la de beneficiario que a la de receptor-usuario o destina-
tario. Por un lado, sealaba exclusiones que restringan la
posibilidad de que la medida obtuviera una mayor masi-
vidad como as tambin su universalizacin. Asimismo, el
programa slo haca foco en la condicin de desocupacin
de los sujetos como si fuese la nica causal de pobreza
y el empleo la nica posibilidad de salir de esa situacin.
Esto pudo visualizarse en las condicionalidades laborales
del programa. Por otra parte, la excesiva rigurosidad en la
exigencia de requisitos formales para posibilitar el acceso a
las prestaciones impidi reconocer condiciones estructura-
les de los sectores vulnerables que por incumplimiento de
alguno de esos requisitos no poda acceder al programa.
El PJJHD fue regulado por medio de un decreto de
necesidad y urgencia, no slo su creacin sino tambin las
posteriores modificaciones. Si bien esto se reiter en los
tres programas en el caso de la AUH y el PROGRESAR
con los decretos se intent evitar la discusin parlamentaria
algo que sin dudas es muy grave pero no as avanzar en
su regulacin para que se conviertan en ley pues en ambos
casos se ha progresado en esa direccin.
Por su parte, la Asignacin Universal por Hijo se con-
virti en una de las transferencias condicionadas (en rela-
cin a su masividad) ms importante de los ltimos tiem-
pos. Dicho programa produjo un reorientamiento de la
poltica social argentina (Danani, Hintze, 2013) al recono-
cer la existencia de personas que viven en condiciones de
pobreza estructural. Al mismo tiempo, incluy a la pobreza
como un fenmeno multidimensional que excede la situa-
cin de desocupacin por cuanto posibilit el acceso a per-
sonas que se desarrollan como trabajadores en la economa
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informal y monotributistas sociales. Adems universaliz

las asignaciones familiares que eran solo un privilegio de
quienes se desarrollaban en el mercado laboral formal.
En la AUH, ante la centralidad de las condiciona-
lidades, la concepcin de sujeto que predomina es la de
receptor-usuario. Aunque ese esquema es comn a todas
las transferencias condicionadas, de las tres que integran
la tesis es el nico programa social en el que se esa figura
se objetiva con mayor claridad. Esto ltimo porque en el
PJJHD las condicionalidades no slo pretendan garantizar
derechos sociales para los menores de edad sino tambin
para los receptores (capacitacin laboral). En el PROGRE-
SAR el mismo receptor es el que hace uso de los servicios
pblicos (educacin y salud). En cambio, en la Asignacin
los receptores son los padres, tutores, curadores o parientes
por consanguinidad hasta el tercer grado, encargados de
resguardar el acceso a derechos sociales para los usuarios
menores de 18 aos de edad. Los receptores slo tienen
la funcin, no menor, de cumplir con las condicionalida-
des para asegurar tales prerrogativas a favor de sus hijos
o menores a su cargo.
El protagonismo de las condicionalidades es tal que
la mayora de las exclusiones y penalidades del programa
estn asociadas con el incumplimiento de las mismas y de
idntico modo el cobro de la prestacin pues un 20% es
retenido hasta que se presentan los certificados que corro-
boran que el menor ha concurrido a los controles de salud
y es alumno regular en una institucin educativa pblica.
Ello permite inferir la apuesta que realiza el programa por
la salud y la educacin pblicas como vas para lograr la
inclusin social de sujetos excluidos. Aunque aun se con-
servan algunos resabios de la construccin del sujeto como
beneficiario la regulacin por medio de un decreto de
necesidad y urgencia, excesivos requisitos formales para
el acceso, la prdida de la transferencia de ingresos ante
el incumplimiento de las condicionalidades sin considerar
eventualidades no atribuibles a los sujetos el programa
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presenta una focalizacin ms flexible e importantes medi-

das vinculadas con una institucionalidad social pro integra-
lidad (Repetto, 2005; 2010). Aqu podemos mencionar que
el programa sale del mbito de un ministerio del Poder Eje-
cutivo como ocurra con los anteriores para ingresar al
de la seguridad social. Otra cuestin importante es que los
sujetos pueden cobrar la suma de dinero por medio de una
tarjeta magntica, lo cual conduce a evitar la instauracin
de redes clientelares.
Al introducirnos en la concepcin de sujeto en el PRO-
GRESAR es posible advertir que es la de destinatario la que
tiene mayor presencia. Vale sealar que el programa tam-
bin contiene exclusiones y penalidades pero son bastas las
menciones que permiten afirmar que el documento oficial
que lo regula contiene medidas vinculadas a la evaluacin
y monitoreo del programa, a una correcta institucionalidad
social y tendencia a lograr la progresividad de la medida. En
el captulo cuatro se seal que esos tres son indicadores de
la concepcin del sujeto como destinatario.
El Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos
propone la creacin de rganos de coordinacin intermi-
nisterial para garantizar la accin conjunta de los ministe-
rios del Poder Ejecutivo involucrados en la ejecucin del
programa. Aqu tambin la Administracin Nacional de la
Seguridad Social es el mbito institucional en el que los
sujetos deben solicitar acceso al sistema, presentar los cer-
tificados de asistencia a instituciones educativas y controles
de salud, como as tambin los reclamos que estimen perti-
nentes. Ms all de las precisiones realizadas en el captulo
seis, esta medida representa una importante equiparacin
entre los trabajadores formales y aquellos que por diversas
circunstancias, incluyendo situaciones de pobreza estructu-
ral, han quedado fuera de ese mercado. De ese modo con-
tribuye a su empoderamiento pues despliegan sus acciones
institucionales en el mismo mbito que aquellos que poseen
un empleo formal.
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La progresividad de la medida es otro aspecto cuyo

anlisis resulta fundamental en atencin a la consideracin
de la concepcin del sujeto como destinatario. En ese sen-
tido, desde el Plan pasando por la Asignacin hasta llegar
al PROGRESAR existe un evidente progreso en diferentes
aspectos asociados a los derechos sociales. Se mencion
anteriormente como ha ido modificando la relacin entre
universalismo-focalizacin del PJJHD a la AUH, eso con-
dujo a referirse a esta ltima como una medida no univer-
sal pero s con un sistema de universalismo a travs de la
selectividad (Mazzola, 2012); una medida universalizante
(Castro Rojas, 2010) o un sistema protectorio intermedio
que la diferencia de las transferencias condicionadas tra-
dicionales (Pautassi, Arcidicono, Straschnoy, 2013). En el
PROGRESAR, aunque con objetivos distintos, se mantie-
nen la mayora de los aciertos de la Asignacin, asimismo,
se puede observar que el programa en el trmino de un
ao del primer documento oficial que lo regula al segundo
que lo modifica cambi algunos aspectos importantes: se
redujo la presentacin de constancias de cumplimiento de
las condicionalidades; se elev el tope de un salario mnimo
a tres para considerar los ingresos del joven y su grupo, lo
mismo ocurre con la eventual percepcin de alguna otra
prestacin de la seguridad social; se incluy la valoracin
de algunos casos que a pesar de superar dicho tope pueden
ser incorporados al programa; se increment el monto de la
transferencia de ingresos.
Mientras se realiz el anlisis temtico, en su faz
inductiva, una categora terica no considerada al principio
emergi con bastante densidad: la de inclusin-derechos.
Esa categora no slo es producto de menciones literales o
la estructura discursiva del texto de los documentos pues
el anlisis realizado excede esa cuestin sino a medidas
concretas tendientes a lograr una mayor inclusin ligada
a los derechos civiles y sociales. Entre ellas se han men-
cionado mecanismos de focalizacin y tambin acciones
institucionales que no slo logran una mayor cobertura del
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programa sino, principalmente, el empoderamiento de los

sujetos. Por supuesto -como se ha sealado en los captulos
dos, tres y cuatro- las transferencias condicionadas, con dis-
tintos matices, no dejan de ser estrategias de desarrollo que
se dirimen dentro del pos Consenso de Washington (Pau-
tassi, 2007a); slo logran universalizar necesidades bsicas
(Simoes, 2006; Naveda et. al., 2012) y no han sido dise-
adas desde el enfoque de derechos (Pautassi, 2004; 2010;
Pautassi, Arcidicono, Straschnoy, 2013) o de la ciudada-
na civil y social (Pautassi, 2007b). Sin embargo, se trata de
programas sociales que representan un importante avance,
en trminos de inclusin y derechos, respecto de los del
tiempo neoliberal.
Quiz resulte un poco complejo, especialmente en
lo vinculado a los derechos, mencionar que esos progra-
mas han sido diseados desde un enfoque de inclusin-
derechos. Desde ya, no nos referimos al enfoque de dere-
chos y el uso que se ha hecho de esa perspectiva para
construir la categora destinario sino de una nueva mirada
acerca de los programas que permitir garantizar los dere-
chos y la inclusin en tanto se profundicen y mejoren crite-
rios de focalizacin y acciones institucionales asociadas a la
implementacin de los mismos.
Nuevamente para favorecer la comprensin de esta
categora es necesario realizar su abordaje de manera con-
textual. Esto ltimo implicar referir a algunos hechos
acontecidos durante el ao 2015 pero consideramos que es
oportuno hacerlo. Adems la conclusin de una tesis tien-
de a denotar algunos caminos que continan por desandar
respecto del tema/problema, es decir, aspectos que podran
ser analizados en una investigacin posterior.
A partir de la percepcin de una transferencia de ingre-
sos, como la que garantizan los programas sociales que
integran la tesis, los sectores vulnerables pueden contar con
una suma de dinero para diversos consumos, lo cual repre-
senta un importante empoderamiento para esos sectores.
Incluso las mujeres sector social sometido a situaciones
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de discriminacin estructural han sido empoderadas con

esa prestacin dineraria pues son ellas, en la mayora de los
casos, las encargadas de administrarla (Stampini, Tornarolli,
2012). Aunque la contracara de ello es que las condiciona-
lidades, casi siempre, se encuentran a cargo de las mujeres,
contribuyendo a la asimetra en la construccin de las rela-
ciones sociales de gnero.
Bauman (2014) menciona la aptitud del mercado de
consumo para expandirse cada vez ms y saciar los deseos
ms remotos de los consumidores. La intencin es cons-
truir un consumidor que pueda sentir que los productos
del mercado son una prolongacin de su yo. Desde los
espacios pblicos hasta los domsticos son cooptados por
el mercado de consumo y sus productos: la ltima rea
que se ha abierto a la explotacin en el mercado del con-
sumo no es la del amor, sino la del narcicismo (Bauman,
2014, p. 66). El mercado reinterpreta deseos, emociones y
sentidos con el objetivo de obtener una mayor cantidad
de consumidores para los cuales la felicidad pasa por ir
de compras. Sin dudas tambin inciden los imaginarios
sociales modernos por cuanto se trata de representaciones
acerca de lo moderno construidas en Amrica Latina con
la mirada puesta en Europa y Estados Unidos (Paz, 2008;
Girola, 2014).
El socilogo polaco seala que esa diversificacin del
mercado de consumo ha producido la divisin entre con-
sumidores de pleno derecho y consumidores fracasados
(Bauman, 2014). Esto ha conducido a que la brecha entre
necesidades bsicas y otras no bsicas fuera disminuyen-
do por cuanto cada vez ms objetos de consumo ingresan
dentro de lo que se consideran bienes necesarios para la
subsistencia. Ello ha producido un efecto adverso en las
transferencias de ingresos pues deben tender a asegurar el
acceso a esa diversidad de bienes que el mercado de consu-
mo convierte en objeto de deseo de los consumidores.
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Un informe desarrollado por el Ministerio de Edu-

cacin de la Nacin, en base al estudio llevado a cabo
por seis universidades pblicas (Convenio N 1134/010 del
28-12-2010), repone las perspectivas de los receptores de
la Asignacin Universal por Hijo acerca del consumo.1 La
investigacin menciona:
Donde se percibe con ms fuerza la incidencia de la AUH

en la vida cotidiana es en el consumo, o mejor dicho, donde
esta poltica social parece visibilizarse a los ojos de los actores
escolares es en la prcticas que se circunscriben al campo del
consumo, y que atraviesan las esferas de la vida educativa
y social (pp. 25, 26).
De all que los menores de edad pueden acceder a

material e indumentaria necesaria para asistir a la escue-
la; productos que los menores llevan al aula y antes no
se vean: MP3s, celulares, computadoras, motos, golosinas
para el recreo, entre otros. Es posible establecer la relacin
con lo que seala Bauman pues bienes que no constituyen
necesidades bsicas se convierten en objetos de deseo por
parte de aquellos sectores que perciben una transferencia de
ingresos dirigida a saciar slo y nada ms que necesidades
elementales para su subsistencia (Naveda et. al., 2012).
En relacin con lo anterior sin desconocer los efectos
del fenmeno inflacionario es que los programas sociales
deben ir reajustando el monto de la prestacin dineraria.
Durante el ao 2015, se aprob la ley de movilidad de
la AUH y otras asignaciones familiares. Ello significa que
la Asignacin Universal por Hijo actualizar el monto de
su transferencia de ingresos cada seis meses de acuerdo
al clculo con que se actualizan los haberes jubilatorios.
1 Participaron la Universidad General Sarmiento, Universidad Nacional de

La Plata, Universidad Nacional de Misiones, Universidad Nacional de
Moreno, Universidad Nacional de Villa Mara.
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Adems incluye un incremento diferencial del 30% para

los ciudadanos de la regin patagnica por tratarse de una
zona desfavorable.
Tal incremento semestral posibilita la actualizacin de
la prestacin dineraria no slo en relacin a la inflacin de
los bienes del mercado de consumo sino tambin permi-
tiendo, de manera adecuada o no, el acceso de los receptores
a otros bienes de ese mercado que no satisfacen necesida-
des elementales. Esto contribuye al enfoque de inclusin-
derechos respecto de los sujetos de los programas sociales
pues suponer que por pertenecer a sectores vulnerables no
puedan acceder a determinados bienes del mercado de con-
sumo -reservados para algunas elites sera un desprop-
sito. Si bien es cierto que la transferencia de ingresos del
programa est prevista para cubrir necesidades bsicas -que
el mercado instituye deseos o sentimientos de consumo que
no son accesibles para todos los sectores de la sociedad-
los receptores de la AUH obtienen esos bienes satisfaciendo
necesidades construidas para algunas elites, lo cual pro-
duce sentidos de pertenencia en favor de la inclusin social
y los derechos.
Por estos das, se discute en la Cmara de Senadores
ya fue aprobado por la Cmara de Diputados el Proyecto
de Ley para la Promocin de las Juventudes presentado en
el ao 2015 por el Poder Ejecutivo Nacional. En ese proyec-
to los Decretos N 84/14 y 505/15 sobre creacin y modi-
ficacin del Programa de Respaldo a Estudiantes Argenti-
nos seran convertidos en ley. Asimismo, se promueve la
actualizacin semestral del monto de la transferencia de
ingresos del programa del mismo modo que la Asignacin
Universal por Hijo y la creacin de un conjunto de orga-
nismos institucionales que tendran como objetivo acciones
vinculadas a la formulacin e implementacin de polticas
de juventudes. Este es un paso importante ligado a la pro-
gresividad de la medida, lo que a su vez contribuye a la
construccin del sujeto como destinatario desde un enfo-
que de inclusin-derechos.
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Cmo avanzar en la construccin del sujeto como

destinatario?
En nuestro pas, a partir del ao 2003, los derechos huma-

nos adquirieron una evidente centralidad en las discusiones
en ciencias sociales. Si bien la mayora de los instrumentos
sobre derechos humanos fueron incorporados a la Consti-
tucin Nacional en la reforma del ao 1994 poco se hizo
en ese periodo por la efectividad de tales derechos (ver el
informe de la OACDH del ao 2004; el informe del CELS
del ao 1999, entre otros).
Con el inicio de la gestin de Nstor Kirchner, los
derechos humanos ligados a los delitos de lesa humanidad
cometidos durante la ltima dictadura militar (1976-1983)
cobraron especial trascendencia. El Estado reconocera, por
segunda vez, su responsabilidad ante las vejaciones come-
tidas sobre los cuerpos y las mentes de las vctimas de la
dictadura, lo cual es consecuente con los tratados interna-
cionales y los organismos supranacionales pues los obliga-
dos son los estados parte y no los ciudadanos. Esta ltima
fue una de las alegaciones de la defensa de la Junta Militar
ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
que pretenda la atenuacin de los delitos que se les endil-
gaban (OEA, 1980).
Ese renovado protagonismo de los derechos humanos
permiti la tematizacin del enfoque de derechos en distin-
tas reas de las ciencias sociales y entre ellas las polticas
sociales. Aunque la discusin por la incorporacin de tales
derechos haya comenzado en la dcada del 90, que el Esta-
do convierta la efectivizacin de algunos derechos humanos
en una poltica pblica signific un paso importante.
En el captulo cuatro se sealaron las ventajas de la
completa incorporacin del marco operativo-instrumental
de los derechos humanos a las polticas sociales. De all la
posibilidad de implementar programas de cobertura uni-
versal (no focalizados); que incorporen mecanismos de par-
ticipacin en su proceso de formulacin; el acceso a la
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justicia ante inconvenientes que puedan suscitar la inter-

vencin de organismos administrativos y judiciales; la ren-
dicin de cuentas o accountability horizontal. La incorpo-
racin de esas pautas a las polticas sociales lograra la
construccin del sujeto como destinatario de los progra-
mas. Por ello la importancia de progresar hacia la construc-
cin del sujeto en ese sentido. En el apartado anterior se
mencion que los programas diseados con un enfoque de
inclusin-derechos podran avanzar en esa direccin.
Por otra parte, podemos advertir que es necesario
incorporar otras perspectivas vinculadas al enfoque de
derechos humanos en los programas sociales. En esta con-
clusin haremos referencia a tres: el enfoque de gnero, el
generacional y el territorial.
El gnero es considerado una construccin social
desigual basada en la existencia de jerarquas entre ambos
sexos y las consiguientes relaciones de poder asimtricas
que se generan a partir de las mismas (Lamas, 2002). Incor-
porar ese enfoque en las polticas sociales, desde una mira-
da asociada a los derechos humanos, supone bregar por la
igualdad material o estructural (no formal) entre varones
y mujeres. Esto implica reconocer que ciertos sectores de
la poblacin no gozan de todos los valores y medios para
desarrollarse como personas y para participar en pleno en
la organizacin econmica, poltica y social; esto requie-
re de la adopcin de medidas especiales de equiparacin
(Pautassi, 2007c, p. 27). Aqu se aplica lo que en el captulo
4 denominamos universalismo con equidad.
Con respecto al enfoque generacional, Vommaro
(2014) menciona, citando a Mannheim, que una genera-
cin no puede ser considerada como una mera cohorte
pues la contemporaneidad cronolgica no es suficiente para
definirla. La idea de generacin remite a la historia, al
momento histrico en el que se ha sido socializado (Mar-
gulis, Urresti, 1996, p. 26). Sin embargo, no slo se trata de
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compartir un tiempo histrico comn pues se deben consi-

derar procesos de subjetivacin y criterios de identificacin
comunes (Bonvillani et. al., 2008).
Si los programas sociales incorporan la perspectiva
generacional los sujetos pueden sentirse interpelados a
posiciones o condiciones de vida con los que se identifican
y no a lugares que otras generaciones han previsto como
adecuadas para ellos. Esa es una crtica frecuente en polti-
cas de juventudes inclusivas pues el colectivo juvenil suele
ser convocado a incorporarse en espacios que una mirada
adultocntrica considera adecuada para su inclusin social:
la educacin y el empleo (Chaves, Faur, 2006).
Por ltimo, hemos decidido mencionar el enfoque
territorial. En el se parte de la concepcin del espacio
social como producto de acciones, relaciones y prcticas
sociales. Como producto social se encuentra en permanen-
te transformacin; es atravesado por relaciones de poder;
el poder tiene mltiples formas (econmica, poltica, cul-
tural, dominacin, igualdad, potencia) (Massey, 2007). Ese
enfoque permitira incluir las diversas y distintas realida-
des territoriales en los programas sociales lo que Massey
denomina la dimensin de la multiplicidad posibilitando
intervenciones ms eficaces pues hay una mejor interpre-
tacin de las necesidades locales a partir de los criterios de
identificacin de cada territorio.
La incorporacin de tales enfoques, junto con las
dems pautas que sostienen los derechos humanos, logra-
ran un mejor desarrollo del sujeto como destinario pues
partiran de la concepcin de un sujeto que puede ser some-
tido a situaciones de discriminacin estructural (el enfoque
de gnero); interpelado por una oferta de programas que
responden a los procesos de subjetivacin e identificacin
que transitan (enfoque generacional), al mismo tiempo que
lo reconoce como parte de un espacio social que construye
una serie de necesidades particulares ligadas a una realidad
local (enfoque territorial).
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Lneas de continuidad sobre el tema/problema
Estas conclusiones no constituyen de ninguna manera el fin

del tema/problema que hemos abordado en esta tesis, por
el contrario, slo se trata de las reflexiones finales sobre el
abordaje que hemos propuesto en el problema de investi-
gacin y acorde con el enfoque terico-metodolgico que
lo acompaa.
Haber realizado un acercamiento a categoras tericas
que permiten distinguir, desde un enfoque terico y una
mirada contextual, los diferentes modos de concebir al suje-
to de los programas sociales puede ser considerado un
aporte a la vacancia en la bibliografa sobre el tema. A partir
de all que esas conceptualizaciones pueden ser enrique-
cidas por distintas miradas o enfoques que puedan nutrir
las aproximaciones tericas realizadas en esta tesis o bien
proponer otras concepciones distintas.
Por otra parte, en la tesis se propuso la contrastacin
de los hallazgos tericos, por medio de un anlisis temtico,
con lo enunciado por documentos oficiales ligados al
PJJHD, la AUH y el PROGRESAR. En otra investigacin
podra proponerse realizar una indagacin de caractersti-
cas similares con otros programas sociales, incluso consi-
derar la posibilidad de integrar en la construccin de las
categoras aspectos ligados al gnero, al enfoque genera-
cional o al territorio.
Un aspecto interesante para enriquecer y profundizar
esta tesis sera explorar los procesos de construccin de
subjetividad e identidad que generan esos programas socia-
les a partir de interpelar a los sujetos como beneficia-
rios, receptores-usuarios o destinatarios. Para ello podra
indagarse la autopercepcin de los sujetos, sus imaginarios
sociales como as tambin los significados que se constru-
yen en torno a los programas.
En posteriores desarrollos de esta lnea de investiga-
cin se intentar profundizar los efectos de algunos progra-
mas (que a luz de esta tesis podramos considerar diseados
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desde un enfoque de inclusin-derechos) en los sentidos

y experiencias que construyen sus sujetos anteriormente
sometidos a procesos de exclusin acerca de la inclusin
social y los derechos que puede traer aparejada la concu-
rrencia a espacios fsicos en los que se brinda capacitacin
laboral y educativa.
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Un recorrido sobre programas

1. Polticas Pblicas. 2. Sociologa de la Cultura. 3. Antropologa

Compaginado desde TeseoPress (www.teseopress.com)

Primera parte ........................................................................ 27

Segunda parte ...................................................................... 119

Conclusin ................................................................................... 177

A mi abuela Elida, mi madre Nancy y mi hermana Carla,

A Graciela Castro, entraable amiga, quien me inici

Claudio Benzecry, en su fantstico texto El fantico de la

reproduccin de expertos sino animarse a plantearse pre-

mismo para los cientficos, que el lector no nos abandone

la Patria Grande, por la emergencia de gobiernos progre-

tenido Yussef Becher en el tratamiento de las categoras y la

profundidad de temas de la realidad argentina. Quiz sea

Benzecry, C. E. (2012). El fantico de la pera. Etnografa de

Heller, A. (1985). Historia y vida cotidiana. Una aportacin a la

Por qu estudiar la concepcin de sujeto de los

Muchos textos de diferentes reas disciplinares de las cien-

destinatario. La decisin de centrar la indagacin en esos

1 En el campo de otras ciencias sociales como el Trabajo Social se utilizan

con los documentos oficiales ligados a los programas. Por

El texto est dividido en siete captulos. En el primero

investigacin. Se consider pertinente hacerlo de ese modo

Por ltimo, se mencionan las conclusiones a las que

Planteamiento del problema

Desde el retorno de la democracia, en la historia de los

la investigacin se complementa con el anlisis de los docu-

1 En esta tesis siguiendo la propuesta de Duverger (1981) se considera

El PJJHD continu su implementacin en el ao 2003.

Cul es la concepcin adoptada por los documentos

El objetivo general se orient a analizar la concepcin de

El contexto en las investigaciones cualitativas

En la introduccin se seal que la consideracin del con-

a sus textos por medio de la cursada de la maestra se

su posterior categorizacin por ello es relevante abordar

La elaboracin del contexto conceptual implica el desarrollo

Hay que establecer la diferencia entre estado del arte,

ello leer completamente cada uno de los trabajos escritos

Decreto de Necesidad y Urgencia sobre Programa

El anlisis temtico como parte de la indagacin

Se acudi a esta estrategia de anlisis de los datos para

Identificar, analizar e informar temas y estructuras, pudiendo

El proceso de tratamiento de la informacin en el an-

La concepcin de sujeto en los

Antecedentes del tema

Los diferentes modos de denominar al sujeto de los pro-

El capital requiere para su reproduccin garantizar cierto

Marx ([1980] 2000) refiere al trabajo enajenado y dice:

[] Todo trabajo es gasto de fuerza de trabajo humana en

de las mercancas. Por otro lado, todo trabajo es gasto de

Esta teora describe el proceso histrico mediante el

No se trata de que las compulsiones hayan desaparecido, no,

neamente) desarrolladas por sujetos que han naturalizado

Otra de las denominaciones utilizadas para referirse

[] dicha represividad es indicada por el hecho de que para

Se seala una diferencia entre clientelismo poltico

El clientelismo tradicional, se encuentra caracterizado por

En cambio, en el clientelismo poltico institucional

otorgar apoyo poltico mediante el voto al partido gober-

de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Utilizar el apelativo beneficiario de los programas sociales

Concebir al sujeto de los programas como beneficia-

La mutacin que se produjo en el modelo econmico