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INTRODUCCIN

La maduracin del proceso de reforma de la Administracin Financiera Gubernamental Argentino


iniciado con la sancin de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional (LAF) en 1992, particularmente en el mbito del Sistema de
Tesorera, ha motivado la presentacin de esta versin actualizada del Sistema de Tesorera. Como
en anteriores oportunidades, el mismo recoge las novedades normativas y procedimentales que han
impactado de manera relevante en la administracin de los fondos pblicos y pretende constituir una
gua que oriente el accionar de los funcionarios con responsabilidad primaria en la materia y brinde
informacin sustantiva a los interesados en conocer su funcionamiento. En tal sentido, se ha tomado
como marco de referencia la ley N 24.156 antes mencionada y su decreto reglamentario N 1.344
del ao 2007, la ley Complementaria Permanente de Presupuesto N 11.672, la carta orgnica del
Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA) ley N 24.144 y sus modificaciones, as como la ley
de Entidades Financieras N 21.526. A la vez, se recogen los cambios evidenciados en la poltica del
endeudamiento a partir de la crisis del 2001, orientando la concentracin de los depsitos pblicos
en la banca oficial y su canalizacin al financiamiento de emprendimientos de infraestructura
econmica y social, as como la adecuacin del marco regulatorio del BCRA para hacer posible la
asistencia financiera al Tesoro con el objeto de atender la cancelacin de obligaciones en moneda
extranjera, promover la estabilidad monetaria y financiera as como el desarrollo econmico con
equidad. Estos parmetros se han visto reflejados en la adaptacin o la creacin de instrumentos
requeridos para gestionar la liquidez del Sistema de Tesorera

Por otra parte, la Secretaria de Hacienda dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas, viene acompaando la bancarizacin de la economa mediante el ajuste de los procesos y
la adaptacin de las herramientas informticas bajo su administracin con el propsito de brindar
mayor seguridad, efectividad, eficiencia y transparencia a la captacin de los ingresos pblicos tanto
como a la programacin y cancelacin de las obligaciones derivadas de la ejecucin del Presupuesto
Nacional. Del mismo modo, con el objetivo de incrementar la productividad de los programas
presupuestarios y orientarlos a resultados medibles en su posible impacto, se estn instrumentando
acciones para profundizar la descentralizacin operativa y racionalizar el uso de la tecnologa
informtica disponible. Ello se ha puesto de manifiesto en el diseo de una base nica de
informacin que est disponible para ser explotada va web por los distintos administradores
gubernamentales en todas las etapas del ciclo presupuestario, incluida la gestin de los fondos
pblicos. Respecto de la metodologa utilizada en la elaboracin del presente documento y con el
objeto de facilitar el abordaje de los temas tratados, se presentan modularmente las definiciones
bsicas que orientan el desarrollo del sistema, las conexiones lgicas de los procesos de tesorera
con el resto de los sistemas que componen la administracin financiera gubernamental y los
procesos diseados para llevar a cabo la programacin y administracin del flujo de fondos, tanto en
el nivel central como en las tesoreras y delegaciones de las entidades y jurisdicciones de la
administracin. El documento est dividido en captulos que describen dichos procesos y las
herramientas puestas a disposicin de los usuarios segn los roles o perfiles asignados a nivel
central y local, respectivamente

Tesorera
es el rea de una empresa en la que se gestionan las acciones relacionadas con las operaciones
de flujos monetarios.
Incluye, bsicamente, la gestin de la caja y las diversas gestiones bancarias.
La contabilidad registra dicha ejecucin.
Por ejemplo, recursos humanos realiza el clculo de los sueldos a pagar; tesorera se encarga de
asegurar que haya suficiente dinero disponible para pagar los sueldos en la fecha prevista, y de dar
las rdenes de pago; contabilidad entonces registra los movimientos.
(Se encarga de administrar los recursos monetarios en la forma ms eficiente posible para cumplir
con los compromisos del negocio y disponer de suficiente efectivo para apoyar los programas de la
planeacin financiera de la empresa)
Plataforma de servicios que administra en tiempo real, y de manera integrada, la exposicin de la
tesorera a los riesgos de mercado y contraparte, y la evolucin de la rentabilidad.

Es la nueva plataforma de servicios diseada y desarrollada por FINAC que maneja, controla, administra,
valora y contabiliza las operaciones activas y pasivas que se realizan en la tesorera. Provee la
infraestructura, los controles y los elementos de anlisis (Front, Middle y Back Office) para la gestin de
tesorera, fondos, portafolios de inversin, administracin de valores y trading.

eFINAC combina facilidades de control de exposicin y rentabilidad en tiempo real, con la automatizacin
de los procesos de las transacciones desde la ejecucin hasta su cumplimiento
(StraightThroughProcessing STP).

Es multi-empresa y satisface las necesidades de diferentes tipos de instituciones, incluyendo bancos y


otros establecimientos de crdito, administradores de carteras colectivas, sociedades comisionistas de
bolsa, compaas de seguros, y compaas del sector real.

Est construda completamente bajo arquitectura basada en servicios (SOA), conviertindola en una
solucin flexible y escalable, totalmente compatible con los nuevos sistemas operacionales, lo que
garantiza altos estndares de seguridad y permanencia en el tiempo.

Beneficios
Medicin y controles en tiempo real
Mitigacin del riesgo operativo
Tecnologa de punta
Ergonoma
Mayores seguridades y mejor auditora
Integracin de mercados
el Sistema de Tesorera. Se expresan sintticamente sus objetivos y alcance, y asimismo, se mencionan
los instrumentos requeridos para una gestin moderna del mismo, en el marco de un Sistema Integrado
de Administracin Financiera del Estado.
En particular, la referencia es con respecto al desarrollo del Sistema de Tesorera Argentino a partir de la
sancin de la LAF, en septiembre de 1992.
El anlisis debe comenzar subrayando que se presenta al Sistema de Tesorera interactuando con otros
sistemas dentro del macro sistema de la Administracin Financiera del Sector Pblico Nacional, bajo la
coordinacin de la Secretara de Hacienda (SH) y la Secretara de Finanzas, ambas dependientes del
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
La integracin de los procesos administrados por los sistemas que la componen, evita la duplicacin de
registros al dirigir la generacin de los mismos, por nica vez, al momento y en cabeza de la unidad
facultada para disponer una transaccin con efectos econmicos o financieros. Este criterio genera
adems, economa de recursos humanos y tcnicos aplicados al relevamiento de los actos propios del
administrador, brinda homogeneidad a la informacin procesada a partir de una transaccin y redunda en
una mayor eficacia en la gestin. Por otra parte, la conveniente interaccin de los procesos definidos
garantiza la existencia de herramientas vlidas para el control de dicha gestin.
Un segundo punto relevante lo constituye la existencia de un marco legal apropiado que soporte la
Reforma de la Administracin Financiera del Estado. En esa direccin, la LAF antes citada, en su Ttulo
IV, artculo 72, define al Sistema de Tesorera como aquel "compuesto por el conjunto de rganos,
normas y procedimientos que intervienen en la recaudacin de los ingresos y en los pagos que configuran
el flujo de fondos del sector pblico nacional, as como la custodia de disponibilidades que se generen".
La ley designa a la TGN como OR del sistema y coordinador del funcionamiento de todas las unidades o
servicios de Tesoreras que operen en el Sector Pblico Nacional, asignndole las competencias que de
manera abreviada se enumeran seguidamente:

Participar en la definicin de la poltica financiera del Sector Pblico.

Elaborar juntamente con la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) la programacin de la


ejecucin del presupuesto de la Administracin Nacional.
Elaborar el presupuesto de Caja del Sector Pblico y evaluar su ejecucin.

Administrar el Sistema de Cuenta nica de la Administracin Nacional.

Emitir Letras del Tesoro para cubrir deficiencias estacionales de caja.

Custodiar los Ttulos y Valores de la Administracin Nacional que se pongan a su cargo.

Emitir opinin previa sobre inversiones temporales de fondos por parte de los organismos pblicos.

Supervisar tcnicamente el funcionamiento de las Tesoreras que operen en el Sector Pblico.

Gestionar la cobranza de activos financieros del Tesoro.

Puede observarse que estas competencias jerarquizan las funciones del Sistema, al inferirse que debe
sustituirse la imagen de caja pagadora que tradicionalmente lo caracterizaba por la de una gerencia
financiera moderna del Sector Pblico.
Por otra parte, es responsabilidad del OR del sistema elaborar los procedimientos e instructivos que rijan
su funcionamiento, supervisando la aplicacin de los mismos en el mbito del Sector Pblico. Los
procesos a disear contemplarn como criterio general, la centralizacin normativa y la descentralizacin
operativa.
En el nuevo modelo de gestin, el Sistema de Tesorera asume la responsabilidad de programar y
administrar los grandes flujos financieros del Estado, procurando coordinar su accin con el resto de los
sistemas que operan en la Administracin Financiera y con los organismos que participan en la
programacin y la gestin de la poltica macroeconmica.
En ese sentido, se le asigna a la TGN un rol participativo en la definicin de la poltica financiera del sector
pblico, debiendo desarrollar tcnicas de programacin que permitan conocer la restriccin financiera que
enfrenta el mismo en cada momento. A la vez, dicha informacin debe permitir evaluar el impacto de los
flujos monetarios y de divisas del sector sobre el sistema econmico en general, buscando minimizar
efectos distorsionantes en el

mercado monetario y de capitales. Esto debe retroalimentar el proceso decisorio conducente a la


programacin de la ejecucin financiera.
En tal sentido la Tesorera tiene vinculacin con las oficinas de Presupuesto y Crdito Pblico en materia
de programacin de la ejecucin o ejercicio del presupuesto, as como con agencias recaudadoras o
dependencias encargadas de elaborar la estimacin de los ingresos para poder confeccionar sus
escenarios de caja.
Dicha coordinacin pretende evitar inconsistencias durante la ejecucin del presupuesto entre el flujo de
los ingresos o del financiamiento esperado versus los efectivamente percibidos, los compromisos
asumidos y las obligaciones devengadas, que puedan derivar en situaciones de faltantes o sobrantes de
caja con altos costos de oportunidad para la Tesorera.
La coordinacin financiera del sector pblico en aras de determinados logros fiscales y monetarios pudo
lograrse de manera ms eficiente a partir de un proceso que integra la informacin que producen las
unidades ejecutoras del presupuesto, las entidades externas que brindan servicios financieros al estado y
los rganos centrales en la medida que capturan ingresos y regulan el ritmo de la ejecucin del
presupuesto en sus distintas etapas.
Adicionalmente, el marco normativo vigente otorga facultades a la TGN para cubrir eventuales dficits
transitorios de caja mediante la emisin de Letras del Tesoro, as como se la habilita para instrumentar
aplicaciones financieras remuneradas de las disponibilidades excedentes en el corto plazo en cuentas o
depsitos remunerados del pas o del exterior y/o en la adquisicin de ttulos pblicos o valores locales o
internacionales de reconocida solvencia y/o en cualquier otro tipo de operacin habitual en los mercados
financieros. Dichas operaciones slo podrn realizarse en la medida que su vencimiento opere dentro del
ejercicio fiscal en que se concertaron.
Adems, la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto N 11.672 prev que bajo la direccin de la
SH en coordinacin con la Secretara de Finanzas, se lleven a cabo operaciones de administracin de
pasivos, cualquiera sea el instrumento que las exprese. Estas operaciones podrn incluir la
reestructuracin de la deuda pblica en el marco del artculo 65 de la LAF; la compra, venta y/o canje de
instrumentos financieros, tales como bonos o acciones, pases de monedas, tasas de inters o ttulos, la
compra y venta de opciones sobre instrumentos financieros y cualquier otra transaccin financiera
habitual en los mercados de productos derivados.

Complementariamente, el art. 80 de la LAF, instruye la implementacin de la CUT, en el mbito de la


Administracin Nacional, dotando al sistema de una moderna herramienta que promueva una gestin
ms eficiente y efectiva de los fondos pblicos.
La misma comprende un mdulo de Ingresos para facilitar la captura y el registro de todos los recursos
que fluyen a la CUT, otro de Programacin que permite asignar lmites financieros a las dependencias y
entidades incorporadas al sistema y un mdulo de Pagos que permite girar contra la CUT, instruyendo
transferencias electrnicas utilizando las herramientas previstas por el Sistema Nacional de Pagos. El
funcionamiento de la CUT est soportada por varios aplicativos informticos que operan sobre una base
nica de datos. Dentro los mismos se destaca un mdulo de Conciliacin Bancaria Automtica que
permite el registro y conciliacin diaria de todas las operaciones con impacto en la cuenta.
Las Tesoreras Jurisdiccionales, siendo parte del Sistema, pueden recaudar y registrar los ingresos de
naturaleza no tributaria a su cargo derivando su depsito a la CUT, programar y disponer pagos parciales
o totales de documentos de pago y sus deducciones en base a los lmites financieros otorgados, registrar
medidas de afectacin patrimonial, custodiar valores, administrar fondos rotatorios, y conciliar sus cuentas
bancarias y escriturales.
Por otra parte, en un sistema integrado las areas intervinientes estn vinculadas sistmicamente a travs
de clasificadores presupuestarios y manuales de cuentas que permiten la gestin y el registro de las
transacciones con efecto econmico-financiero sobre el patrimonio pblico.
En tal sentido, el sistema de tesorera alimenta con sus movimientos la contabilidad gubernamental la cual
a la vez, debe proporcionar informacin de base respecto de los pasivos y los activos que administra el
Tesoro.
Como se desprende de lo antes dicho fue necesario regular:

1. La relacin de las Tesoreras con los otros rganos Rectores de los principales subsistemas que
componen la Administracin Financiera Gubernamental: Presupuesto, Contabilidad y Crdito Pblico.
2. La relacin entre las Tesoreras y las dependencias o entidades que componen el Sector Pblico.

3. Los vnculos entre las Tesoreras y los Agentes Financieros del Estado o las Entidades Financieras
que adhieran al rgimen de pagos por transferencia electrnica dispuesta por el Estado Nacional as
como las que operen como agentes de recaudacin o custodia de disponibilidades.
4. La relacin con terceros en materia de ingresos y pagos, a travs de los responsables
administrativos y financieros de los organismos.
5. La administracin de la liquidez por parte de la Tesorera la cual incluye la aplicacin de
excedentes financieros en el corto plazo y el financiamiento de dficit transitorios de caja.
Como corolario de lo expresado hasta el momento, se concluye que los objetivos que guan el accionar
del Sistema de Tesorera son los que seguidamente se enuncian:
I. La administracin inteligente de los recursos puestos a su disposicin, atendiendo a los principios
de eficacia, eficiencia, economicidad y transparencia en su gestin, y
II. El adecuado y oportuno registro de ingresos y pagos derivados de la gestin financiera de la
administracin con el objeto de proveer informacin confiable para la toma de decisiones vinculadas a su
evolucin.
En adelante, se describirn los instrumentos que se consideran medios idneos para alcanzar los
objetivos citados. Los mismos estn siendo desarrollados a medida que avanza el proceso de Reforma
de la Administracin Financiera del Sector Pblico en la Repblica Argentina y por lo tanto, se verifican
progresos permanentes en su implementacin, lo que deriva en la necesidad de actualizar en forma
continua el material expuesto en este trabajo. Dichos instrumentos, los cuales sern tratados
especficamente en los Captulos sucesivos, son los siguientes:
La Programacin Financiera del Sector Pblico.

La Administracin de la liquidez.

El Sistema de la Cuenta nica del Tesoro.

La Administracin de los Ingresos.

La Gestin de Cobranzas.

La Administracin de los Pagos.

La Administracin de Cuentas Bancarias

El Proceso de Conciliacin Bancaria.

La Administracin de Riesgos y los Procesos de Contingencias

En particular se detallan tambin las herramientas disponibles para la administracin local de:

El Rgimen de Fondos rotatorios, pasajes y viticos.

La Custodia de valores.

LA PROGRAMACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PBLICO

Este ttulo tiene como propsito exponer los principales aspectos del proceso de la Programacin
Financiera del Sistema de Tesorera en el marco del Sistema Integrado de Administracin Financiera del
Sector Pblico desarrollado en la Repblica Argentina.
En primer lugar, se plantea una definicin conceptual y se sealan los objetivos que debe perseguir la
Programacin Financiera en el contexto mencionado. Se describe en trminos generales el mtodo, y
luego se destaca la importancia del instrumento, cuyo desarrollo transforma al Sistema de Tesorera, y a
su OR, la TGN, en una verdadera gerencia financiera del Sector Pblico, a travs de la cual se genera
informacin de alto valor agregado, indispensable para la toma de decisiones y una buena gestin de
caja.
Luego, se delimita el alcance de la Programacin Financiera en la experiencia Argentina, en cuanto al
segmento de la estructura institucional del Sector Pblico que es abarcado por la misma.
Seguidamente, se describe y examina el proceso de Programacin Financiera propiamente dicho,
identificando las distintas etapas de programacin del flujo de recursos, gastos, fuentes y aplicaciones
financieras del Tesoro, y los indicadores de proyeccin ms relevantes que se obtienen al elaborar los
presupuestos de caja del Sector Pblico. Asimismo, se delimitan las fuentes de informacin (los
"insumos") y los participantes que interactan en las distintas fases de la programacin. En tal sentido, se
expone el proceso de programacin de la ejecucin presupuestaria, describiendo cmo opera la relacin
entre el Sistema de Tesorera y el Sistema de Presupuesto, con respecto a la articulacin entre la gestin
de caja y la presupuestaria. Del mismo modo, se describe la programacin del financiamiento, a travs de
la relacin de la Programacin Financiera del Tesoro con el endeudamiento pblico y el Sistema de
Crdito Pblico.

A continuacin, se indica el proceso de elaboracin del programa de caja consolidado de la


Administracin Nacional, donde se articula la programacin del Tesoro elaborada en la TGN con la
programacin de caja que cada SAF de la Administracin Nacional realiza de sus recursos propios de
fuentes distintas a la del Tesoro.
Posteriormente, se describe el proceso de construccin del programa de caja (mensual anual) por
jurisdiccin, SAF, inciso y clase de gasto, detallando los insumos para la generacin de escenarios, la
determinacin de los programas sectoriales a travs de la asignacin mensual y el seguimiento del
programa mediante el pagado.
Finalmente, se expone el proceso de asignacin de cuotas de pago a travs de la CUT, en el contexto de
la administracin del programa de caja operativo diario del Tesoro.
EL PROGRAMA DE CAJA DEL TESORO Y EL PROGRAMA DE CAJA

CONSOLIDADO DE LA ADMINISTRACIN NACIONAL:

En la TGN se elabora, con los insumos de informacin y el proceso descripto hasta este punto,

la Programacin Financiera del Tesoro, que abarca a los gastos del presupuesto financiados

con esa fuente (rentas generales) ms el uso del crdito interno y externo destinado al Tesoro

(no afectado a proyectos especficos).

Posteriormente se agrega informacin referida a los programas de caja de los otros sectores de

la Administracin Nacional, que ellos mismos elaboran en funcin del conocimiento de la

situacin de su propio flujo de fondos. Se incorporan los programas de caja trimestrales con

apertura mensual, de la Administracin Central y Organismos Descentralizados que administran

recursos de fuentes distintas del Tesoro (Propios, Afectados y otros).

Dicha consolidacin se realiza a travs de la remisin peridica a la TGN de los citados programas por

parte de los Servicios Administrativo Financieros (SAF) responsables de operar con los recursos en

cuestin.

Las caractersticas operativas de la elaboracin y envo a la TGN de la programacin de caja por parte

de las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional se encuentran normadas por circulares

TGN.

Este mecanismo permite obtener el programa de caja consolidado del conjunto de la Administracin

Nacional, y estimar el resultado financiero y evolucin proyectada de la liquidez de dicho universo, y ms

especficamente, de la evolucin estimada del capital de trabajo financiero que se acumula en la CUT.
EL PROGRAMA DE CAJA POR JURISDICCION:

CONSTRUCCIN DEL PROGRAMA DE CAJA MENSUAL POR

JURISDICCIN, SAF, INCISO Y CLASE DE GASTO

Un proceso particular derivado de la programacin financiera lo constituye la asignacin de

techos mensuales financieros para cada jurisdiccin de la Administracin Nacional, detallados

por SAF, inciso presupuestario y/o clase de gasto.

En tal sentido, el total mensual proyectado para el Gasto Primario de los escenarios de

programacin del Tesoro descriptos en el punto 2.2.2 de este captulo, puede ser visualizado

bajo distintas formas de clasificar los pagos utilizando los clasificadores presupuestarios por

objeto de gasto , econmico, jurisdiccional y/o combinaciones de los mismos.

A tales efectos y con base en datos que se extraen del sistema transaccional (Sistema

Integrado de Informacin Financiera, SIDIF) se explotan esos datos, utilizando herramientas

informticas orientadas al usuario que permiten una elevada customizacin de las consultas

por parte del usuario final ( business inteligence ).

INSUMOS DEL PROCESO: DEUDA EXIGIBLE INICIAL Y CUOTA/SALDO DE

CUOTA DE DEVENGADO:

A los efectos de la determinacin del techo mensual, se obtienen del SIDIF dos insumos

bsicos, clasificados con el detalle mencionado (jurisdiccin, SAF, inciso y clase de gasto): la

deuda exigible inicial del perodo, definida como


los gastos devengados no pagados vencidos y a vencer en el mes objeto de

programacin, y la cuota o saldo de cuota de devengado disponible tambin

al inicio, que indica la disponibilidad para gastar de las jurisdicciones de la

Administracin Nacional. Ambos indicadores se relevan en la apertura del 1er

da hbil de cada mes.

La suma de ambos conceptos expone un escenario inicial terico en forma

automtica, que implica el mximo a pagar posible, abarcando el 100% del

gasto potencial a producirse en el perodo:

DEUDA EXIGIBLE INICIAL + CUOTA /SALDO DE CUOTA DE DEVENGADO =

MAXIMO A PAGAR

(ESCENARIO 0, 100%) x Jurisdiccin, SAF, inciso y clase de gasto.