O MINISTRIO PBLICO E AS POLTICAS PBLICAS:

DEFININDO A AGENDA OU IMPLEMENTANDO AS

SOLUES?

PUBLIC MINISTRY AND PUBLIC POLICIES: SETTING THE AGENDA AND

IMPLEMENTING SOLUTIONS?

Srgio Reis Coelho1

Mestre e Doutorando em Direito Econmico e Social pela Pontifcia Universidade
Catlica do Paran

Katya Kozicki2
Mestre em Teoria e Filosofia do Direito e doutora em Direito, Poltica e Sociedade
pela Universidade Federal de Santa Catarina

RESUMO: O artigo investiga qual no processo de criao de polticas

o papel desempenhado pelo Minis
trio Pblico na discusso que envolve
polticas pblicas, buscando com
preender a influncia exercida por esta
instituio no debate. Afirma-se no ser
a instituio ministerial formuladora ou
implementadora de polticas, tampouco
o Poder Judicirio, pois se compreende
o processo de criao de polticas
pblicas como algo complexo, que
envolve tempo e mobilizao de equi
pamentos e recursos pblicos alheios
tanto vontade ministerial quanto ao
poder jurisdicional. Defende-se que
o Ministrio Pblico est envolvido
pblicas, mas nas fases iniciais, no
que Frey (2000) denomina de fases de
percepo e definio de problemas e
de agenda setting.
PALAVRAS-CHAVE: Ministrio Pbli
co; polticas pblicas; formulao.
ABSTRACT: The paper investigates what
role is played by Public Ministry in the
discussion involving public policies seeking
to understand the influence exercised by
this institution in this debate. It is stated
that unless the ministerial institution
being the responsible by the formulation or
public policy implementing, not even the

1
Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Piau.
2
Professora Titular da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Professora Associada da
Universidade Federal do Paran/Curitiba, Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq.
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judiciary can be due to the fact we understand being the process of creation of public policies
as something rather complex, which involves time and mobilization of public resources and
equipment unrelated to both the ministry will as well as on the judicial power. It also argues
that the Public Ministry is involved in the creation of public policies, but in the early stages,
as Frey (2000) calls the stages of perception and problem definition and agenda setting.
KEYWORDS: Public Ministry; public policies; formulation.
SUMRIO: Introduo; 1 Polticas pblicas: construo do conceito e evoluo;
2 Fases do ciclo das polticas pblicas; 3 A Constituio Federal de 1988 e o novo
perfil da instituio ministerial; 4 De que forma estabelece-se a relao entre o
Ministrio Pblico e a sociedade civil?; 5 Afinal, qual o lugar do Ministrio Pblico
dentro do policy cycle? Consideraes finais; Referncias.
SUMMARY: Introduction; 1 Public policies: the concepts designing and its evolution;
2 Stages of the public policies cycles; 3 The 1988 Federal Constitution and the new profile
of the ministerial institution; 4 On what basis is established the link between the Public
Ministry and civil society?; 5 After all, what is the Public Ministry role within the policy
cycle? Final Regards; References.

INTRODUO

A
proposta do presente artigo refletir sobre qual o papel destinado
ao Ministrio Pblico ao discutirem-se polticas pblicas, buscando
compreender a influncia exercida pela instituio ministerial
nesse debate.
Uma breve leitura de alguns textos que vm sendo produzidos sobre
o tema permite constatar a existncia de um ponto pacfico para alguns
autores, inquestionvel , a saber, o Ministrio Pblico enquanto formulador e
implementador de polticas pblicas3, ou seja, a instituio ministerial apareceria
3
A ttulo de exemplo do equvoco em que vem incorrendo vrios doutrinadores, podemos citar esta
passagem de Goulart (1998, p. 98), em que o autor textualmente atribui ao Ministrio Pblico o papel
de formulador de polticas pblicas: [...] transformar-se em efetivo agente poltico, superando a
perspectiva meramente processual da sua atuao; atuar integradamente e em rede, nos mais diversos
nveis local, regional, estatal, comunitrio e global , ocupando novos espaos e habilitando-se como
negociador e formulador de polticas pblicas; transnacionalizar sua atuao, buscando parceiros no
mundo globalizado, pois a luta pela hegemonia (a guerra de posio) est sendo travada no mbito
da sociedade civil planetria; buscar a soluo judicial depois de esgotadas todas as possibilidades
polticas e administrativas de resoluo das questes que lhe so postas (ter o judicirio como espao
excepcional de atuao). No XVIII Congresso Nacional do Ministrio Pblico, ocorrido no perodo de
25 a 28 de novembro de 2009, em Florianpolis, vrias foram as teses que trataram desse assunto.

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como responsvel pela criao de polticas pblicas que foram sonegadas

sociedade civil.
O Promotor de Justia4 desponta como um agente de transformao social,
com poderes emancipadores, baluarte da defesa dos direitos sociais, funcionando
no s como um articulador, mas, sobretudo, como pea fundamental para
movimentar a engrenagem do Poder Judicirio no resguardo de polticas
pblicas e dando cumprimento a direitos tidos como programticos (Canotilho,
2001), propiciando, assim, a execuo de polticas pblicas tanto setoriais quanto
transversais5 em nossa sociedade.
Nessa percepo, nsito dinmica ministerial atuar como instncia de
excelncia no trato das polticas pblicas, fato que vem ganhando dimenso
com o crescente movimento de judicializao da poltica6, em que os grandes
temas nacionais que necessitariam de um maior aprofundamento deliberativo,
de discusso mais pormenorizada no parlamento, acabam batendo s portas
do Poder Judicirio em aes de carter coletivo, geralmente promovidas pelo
Ministrio Pblico.
Contrariamente a todo esse otimismo a respeito do locus ministerial
quando se discutem polticas pblicas, o presente artigo parte da inquietao de
no aceitar o Ministrio Pblico enquanto formulador ou implementador dessas
polticas, tampouco o Poder Judicirio, pois entende as polticas pblicas como
uma decorrncia de um processo complexo, que envolve tempo e mobilizao
4
A utilizao da expresso Promotor de Justia para referir-se atuao do Ministrio Pblico no
trato das polticas pblicas foi feita como uma opo de redao, sendo de ressaltar o magnfico
trabalho desenvolvido pelos Procuradores da Repblica na matria.
5
As polticas pblicas podem ser setoriais, ligadas a um aspecto especfico (sade, habitao, educao,
segurana, etc.), ou transversais, permeando vrias reas (direitos humanos, etc.).
6
Vrios so os trabalhos que cuidam do fenmeno da judicializao da poltica. Uma das primeiras
pesquisas conduzidas sobre o tema foi realizada por Luiz Werneck Viana, Maria Alice Rezende
de Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Baumann Burgos, no ano de 1999, que deu
origem ao livro A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Os autores revisitaram essa
pesquisa oito anos depois e publicaram o artigo Dezessete anos de judicializao da poltica, em
que afirmam: O juiz torna-se protagonista direto da questo social. Sem poltica, sem partidos ou
uma vida social organizada, o cidado volta-se para ele, mobilizando o arsenal de recursos criado
pelo legislador a fim de lhe proporcionar vias alternativas para a defesa e eventuais conquistas de
direitos. A nova arquitetura institucional adquire seu contorno mais forte com o exerccio do controle
da constitucionalidade das leis e do processo eleitoral por parte do Judicirio, submetendo o poder
soberano s leis que ele mesmo outorgou (Werneck Vianna; Burgos; Salles, 2007, p. 41).

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de equipamentos e recursos pblicos que so alheios tanto vontade ministerial

quanto ao poder jurisdicional.
Defende-se que a deciso judicial que julga procedente uma ao coletiva
no tem, somente por este motivo, ou seja, pela fora da jurisdio, o poder de
implementar uma poltica pblica, substituindo, assim, o intricado e demorado
processo de sua formulao. A deciso judicial, sem dvida, tem repercusso no
processo de formulao de poltica pblica, mas como algo que atua na primeira
fase do processo, isto , na fase de definio de agenda, chamando ateno para
o problema e forando a atuao estatal para a sua soluo.
Essa lgica no diminui o papel do Ministrio Pblico quando se fala em
polticas pblicas, mas faz justia posio que este realmente ocupa no debate.
O Ministrio Pblico surge como um articulador, que dentro da democracia
tem a misso no s de defender a ordem jurdica, o regime democrtico e os
interesses sociais e individuais indisponveis, conforme prescrito no art. 127
de nossa Constituio Federal, mas, sobretudo, de promover, juntamente com
entidades da sociedade civil, a incluso e a participao social.

1 POLTICAS PBLICAS: CONSTRUO DO CONCEITO E

EVOLUO
As polticas pblicas esto intimamente ligadas com a atuao estatal, ou
seja, com as aes que so realizadas pelo Estado no cumprimento de sua misso
de organizar e promover o desenvolvimento da sociedade, buscando oferecer as
bases para a emancipao social. Segundo Souza (2006, p. 24):
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre
o que seja poltica pblica. Mead [...] a define como
um campo dentro do estudo da poltica que analisa
o governo luz de grandes questes pblicas e Lynn
[...], como um conjunto de aes do governo que
iro produzir efeitos especficos. Peters [...] segue o
mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades
dos governos, que agem diretamente ou atravs de
delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye
[...] sintetiza a definio de poltica pblica como o que
o governo escolhe fazer ou no fazer.
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A definio mais conhecida continua sendo a de

Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica
pblica implicam responder s seguintes questes:
quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.
As polticas pblicas surgem no contexto do desenvolvimento do
capitalismo, notadamente quando se inicia o questionamento ao liberalismo
econmico, bem como ao Estado que o sustentava, o Estado mnimo, pois no era
mais aceitvel que o indivduo ficasse merc do mercado, sendo imprescindvel
a organizao de um sistema de proteo social que o assegurasse contra as
vicissitudes da vida social.
Esse fenmeno iniciou-se no sculo XIX, sobretudo na Inglaterra, com
movimentos sindicais, a exemplo do cartismo7, e com a promulgao de leis de
cunho social, que buscavam humanizar as condies de trabalho dos ingleses;
no sculo XX, esse movimento intensificou-se. Dois fatos histricos pontuam
essa passagem: 1) a grande depresso de 1929, ocorrida nos EUA, que afetou o
setor produtivo e bancrio estadunidense; e 2) a grave crise econmica por que
passou a Europa logo aps a II Guerra Mundial.
Esses episdios demonstraram que a liberdade conferida aos mercados
no tinha levado ao bem-estar e prosperidade da humanidade, algo tanto
difundido pela doutrina liberal, mas ao aprofundamento de problemas sociais
dos mais variados matizes, exigindo a interveno estatal.
A partir desse momento houve uma grande mudana nas polticas
econmicas adotadas pelos Estados, os quais passaram a intervir amplamente
na economia, sendo John Maynard Keynes o economista que forneceu as bases
tericas para este fenmeno. As polticas keynesianas eram centradas na ideia do
pleno emprego, o qual decorreria de um crescimento da demanda em paridade
com o aumento da capacidade produtiva da economia.
O Estado, com Keynes, passava a ser um garante da sociedade, adotando
uma postura ativa, de regulao social, intervindo nas reas em que era necessria
7
Para reivindicar melhores condies de vida, os operrios organizaram-se, no final da dcada de
1830, em um movimento que ficou conhecido como cartismo. Considerado o primeiro movimento
independente da classe trabalhadora britnica, exerceu forte influncia sobre o pensamento poltico
durante os dez primeiros anos do governo da rainha Vitria (1837-1901), na Inglaterra. O nome do
movimento teve origem na Carta do Povo, principal documento de reivindicao dos operrios que foi
escrito como resposta ao Reform Act, lei eleitoral que proibiu os operrios do direito do voto, no
Projeto de Reforma em 1832 (cf. Cairo; Holanda; Cunha, 2009).

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a sua presena e abandonando o papel meramente passivo que tradicionalmente

vinha ocupando.
na obra Teoria geral do emprego, do juro e da moeda (1936) que Keynes
expe amplamente as suas ideias e formula o seu plano de ao, pelo qual o
Estado seria um agente indispensvel para o controle da economia.
Como afirma Rezende (2010, p. 56):
significativo que Keynes houvesse localizado
as razes da depresso em uma demanda privada
inadequada, o que implicaria se criar uma demanda
maior fornecendo meios para as pessoas gastarem, e
considerar o auxlio desemprego no como um dbito
oramentrio, mas sim como um meio para o aumento
da demanda e o conseqente estmulo oferta. Alm
do mais, uma demanda reduzida significava que
no haveria investimento suficiente para produzir a
quantidade de mercadorias necessrias para assegurar
o pleno emprego. Os governos deveriam, portanto,
encorajar mais investimentos, baixando as taxas de
juros, bem como criando um extenso programa de
obras pblicas, que proporcionariam emprego e
gerariam uma demanda maior de produtos industriais.
Logo, a depresso s poderia ser combatida atravs
de uma combinao de poltica monetria e despesas
pblicas, o que equivale a dizer que o governo deveria
financiar a recuperao atravs do dficit pblico, por
meio de uma forte poltica emissionista, e no procurar
equilibrar o oramento.
As ideias de Keynes incentivaram a adoo de polticas que formataram
um novo tipo de Estado, o Welfare State (Estado do bem-estar social), que
representou um esforo de reconstruo econmica, moral e poltica. Essas
polticas sustentaram-se durante trs dcadas, o que levou os especialistas a
denominarem esse perodo de os trinta anos dourados8.
8
Sobre a passagem dos trinta anos dourados para o capitalismo financeiro, transcreve-se a seguinte
passagem de Luiz Carlos Bresser-Pereira (2010, p. 54): Na dcada de 1970, o quadro alterou-se
com a transio dos 30 anos dourados do capitalismo (1948-1977) para o capitalismo financeirizado, ou

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Para Esping-Andersen (1995, p. 73):

Economicamente, [o Welfare State] significou um
abandono da ortodoxia da pura lgica do mercado,
em favor da exigncia de extenso da segurana do
emprego e dos ganhos como direitos de cidadania;
moralmente, a defesa das idias de justia social,
solidariedade e universalismo. Politicamente, o Welfare
State foi parte de um projeto de construo nacional, a
democracia liberal, contra o duplo perigo do fascismo
e do bolchevismo. Muitos pases se auto-proclamaram
Welfare States, no tanto por designarem desse modo
as suas poltica sociais, quanto por promoverem uma
integrao social nacional.
de ressaltar-se que a disciplina acadmica Polticas Pblicas surgiu
nos Estados Unidos como uma decorrncia dos esforos empreendidos durante
a II Guerra Mundial, no bojo de vrias pesquisas sobre os pases envolvidos no
conflito, sobre o perfil dos soldados estadunidenses, dos soldados estrangeiros,
etc., visando a fornecer ao governo norte-americano informaes para a sua
melhor atuao blica.
O estudo das polticas pblicas, nos Estados Unidos, seguiu um caminho
diverso do que foi adotado na Europa: se no velho continente essas polticas
eram estudadas como um desdobramento das teorias que buscavam explicar o
papel do Estado; nos Estados Unidos, informa Souza (2006, p. 22), a rea surge
no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o
papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos
governos.
capitalismo encabeado pelo setor financeiro um modo de capitalismo intrinsecamente instvel.
Enquanto a era dourada foi marcada por mercados financeiros regulados, estabilidade financeira,
elevadas taxas de crescimento econmico e uma reduo da desigualdade, o oposto ocorreu nos
anos do neoliberalismo: as taxas de crescimento diminuram, a instabilidade financeira aumentou
rapidamente e a desigualdade cresceu, privilegiando principalmente os dois por cento mais ricos de
cada sociedade nacional. Embora a reduo das taxas de crescimento e lucro ao longo da dcada
de 1970 nos Estados Unidos e a experincia da estagflao tenham levado a uma crise muito menor
do que a Grande Depresso ou a atual crise financeira global, esses fatos histricos novos foram o
bastante para levar o sistema de Bretton Woods ao colapso e desencadear a financeirizao e a contra-
-revoluo neoliberal ou neoconservadora.

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nesse contexto que surgem as polticas pblicas, sendo que somente nos
anos 1980, com o desenvolvimento das ideias neoliberais, passa-se a criticar o
Estado de bem-estar social e as polticas at ento adotadas. Dois fatos histricos
pontuam essa passagem: o fim da Guerra Fria e da bipolarizao que durante
vrios anos marcou o panorama poltico mundial e, mais recentemente, a
intensificao do processo de globalizao econmica.
As polticas pblicas passaram, ento, a ser formuladas com base nessa
nova realidade, em que ocorreu um enfraquecimento da capacidade de resposta
do Estado para as mltiplas demandas a este dirigidas. Para Souza (2006, p. 20),
trs fatores podem ser destacados para a maior visibilidade das polticas pblica
no perodo: 1) a adoo de polticas restritivas de gasto pblico; 2) novas vises
sobre o papel dos governos que substituram as polticas keynesianas do ps-
-guerra por polticas restritivas de gasto; 3) nos pases em desenvolvimento e
de democracia recente, a inexistncia de coalizes polticas capazes de articular
o desenvolvimento econmico e a promoo da incluso social de grande parte
de sua populao.

2 FASES DO CICLO DAS POLTICAS PBLICAS

Fixado o carter polissmico do conceito de polticas pblicas e os limites
pouco precisos de sua definio, passa-se agora a analisar os vrios momentos
em que transcorre o seu ciclo.
Frey (2000, p. 226), aps afirmar ser de fundamental importncia
considerar o carter dinmico das polticas pblicas, tendo em vista as possveis
modificaes que podem ocorrer nos processos de elaborao e implementao,
sugere que a anlise do policy cycle seja decomposta em cinco fases: 1) percepo
e definio de problemas; 2) agenda setting; 3) elaborao de programas e
deciso; 4) implementao; e 5) a eventual correo da ao9.
9
Nas palavras de Frey (2000), mais um elemento importante da abordagem da policy analysis
o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e as arenas das polticas setoriais podem
sofrer modificaes no decorrer dos processos de elaborao e implementao das polticas, de
fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a complexidade temporal [...] dos
processos poltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciais do processo poltico-
-administrativo de resoluo de problemas, o policy cycle acaba se revelando um modelo heurstico
bastante interessante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vrias fases correspondem a
uma seqncia de elementos do processo poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz
respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que
se encontram tipicamente em cada fase.

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Essa diviso proposta pelo autor permite uma visualizao mais abran
gente do ciclo das polticas pblicas, pois as divises tradicionais, na maior parte
das vezes, apenas fazem meno s fases de formulao, de implementao e de
controle dos impactos das polticas, deixando de oferecer uma abordagem mais
rica sobre o tema.
Na fase de percepo e definio de problemas, o que interessa
compreender como, dentro de um vasto campo de possibilidades, um
determinado problema mostra-se apropriado para ser tratado politicamente.
Um fato pode ser percebido por grupos polticos ou pela Administrao
Pblica, mas, segundo Frey (2000, p. 227), freqentemente, so a mdia e outras
formas da comunicao poltica e social que contribuem para que seja atribuda
relevncia poltica a um problema peculiar.
Na fase de agenda setting que se vai decidir, ou no, por incluir um
determinado assunto na pauta poltica atual ou seu adiamento para um momento
oportuno. Para que isso ocorra, afirma Frey (2000, p. 227), preciso pelo menos
uma avaliao preliminar sobre custos e benefcios das vrias opes disponveis
de ao, assim como uma avaliao das chances do tema ou projeto de se impor
na arena poltica.
O terceiro momento no estudo do policy cycle o da elaborao de
programas e de deciso, quando ocorre a necessidade de escolher, entre vrias
alternativas de ao, a mais apropriada. comum que acordos e conflitos sejam
anteriores ao ato de deciso propriamente dito, pois decises verdadeiras, isto
, escolhas entre as vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do
ciclo poltico (Frey, 2000, p. 227).
na fase de implementao de polticas que se verifica se os resultados
e impactos reais correspondem aos que foram anteriormente projetados. Nas
palavras de Castro (1989, p. 3):
Constrangimentos burocrtico-administrativos, insti
tucionais e econmicos podem obstaculizar os objetivos
previstos e desejados com a implementao de uma dada
poltica, pois, apesar do carter predominantemente
poltico do processo decisrio, impossvel desconhecer
que toda poltica pblica obedece a condicionantes
especficos, de vrias ordens. Por essa razo, alguns
autores como Pressman e Widavsky [...] assinalam
que o valor de uma poltica deve ser avaliado no
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382 Doutrina Nacional

apenas em termos de seu contedo, mas tambm

da potencialidade de sucesso de sua implementao
(implementability).
Por fim, o ciclo das polticas pblicas tem na avaliao de polticas e correo
de ao a apreciao dos programas j implementados e a verificao entre o
que foi pretendido e o que foi efetivamente colocado em prtica. Holanda (2003,
p. 3) define assim a avaliao:
[ um] Procedimento sistemtico de levantamento e
anlise de dados visando a identificar os resultados,
efeitos ou impactos de um programa ou projeto e a
aferir sua relevncia, sustentabilidade, eficincia e
eficcia, em confronto com os objetivos estabelecidos
quando de sua concepo ou formulao.
A avaliao permite observar se os objetivos do programa foram
alcanados, levando ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio,
ao incio de um novo ciclo com todas as etapas j citadas. Assim, a avaliao
uma fase importante, pois permite o desenvolvimento e adaptao contnua
das formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou como
aprendizagem poltica (Frey, 2000, p. 229).
Em que pese a diviso didtica apresentada, na prtica, ao analisar-se
uma poltica pblica qualquer, dificilmente as fases apontadas anteriormente
aparecero nessa ordem, de modo linear, mas, sim, de maneira mesclada,
conjugadas: afinal, como negar a importncia de que a avaliao de polticas
ocorra desde o incio, em todas as fases? O modelo apontado um tipo ideal
que deve orientar o analista de polticas pblicas, servindo de norte para o
desempenho de suas atividades.

3 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O NOVO PERFIL DA

INSTITUIO MINISTERIAL
A Constituio Federal de 1988 inovou em diversas reas, moldando um
novo formato de Estado no Brasil, em que ao lado de uma profunda reforma das
estruturas j existentes (com o surgimento de novos estados, o fim dos territrios
existentes no regime constitucional anterior, a atribuio de maior autonomia
municipal, etc.) tambm estabeleceu novos direitos e garantias para assegurar o
incipiente Estado Democrtico de Direito que iniciava a sua caminhada.
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Esse conjunto de inovaes deu ao Ministrio Pblico um novo perfil,

caracterizando-o como uma instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127, caput,
da Constituio Federal de 1988).
Nas palavras de Garrido de Paula (2001, p. 312):
Instituio no sentido de estrutura organizada para
a realizao de fins sociais do Estado. Permanente,
porquanto as necessidade bsicas das quais derivam
as suas atribuies relevam valores intrnsecos
manuteno do modelo social pactuado (Estado
Democrtico de Direito Constituio, art. 1).
Essencial funo jurisdicional do Estado, de vez que
a atuao forada da norma abstrata ao fato concreto,
quando envolver interesse pblico, deve sempre
objetivar a realizao dos valores fundamentais da
sociedade, razo pela qual a interveno do Ministrio
Pblico se faz sempre necessria.
O Ministrio Pblico10 surge com a misso de ser um agente de promoo
social, defensor da legalidade e da constitucionalidade, estando a sua atuao
atrelada aos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
estabelecidos expressamente no art. 3 da Constituio: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Conforme Luciano da Ros (2009, p. 32):
10
Destacam-se as observaes de Jatahy (2008, p. 17) sobre a atividade do Ministrio Pblico: De fato,
a natureza da atividade desenvolvida pelo Ministrio Pblico, visando [a]o bem-estar da sociedade
dentro de um regime democrtico, bem como os instrumentos constitucionais que lhe foram deferidos
pela Carta Magna, protegem a instituio do prprio poder de reforma constitucional tendente a
aboli-la ou modificar seu perfil, considerando-se, pois, o Ministrio Pblico como clusula ptrea
implcita funo jurisdicional do Estado. Cria-se, assim, portanto, uma limitao de ordem material
para a tramitao de qualquer emenda que restrinja as caractersticas que foram desenhadas pelo
constituinte originrio ao Parquet.

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384 Doutrina Nacional

Como sabido, at o perodo anterior Constituio

de 1988, o Ministrio Pblico exercia a dupla e dbia
funo de representar judicialmente tanto o Estado
quanto o interesse pblico, alm de seu tradicional
papel de acusador no processo penal. Conforme consta,
ao longo do final dos anos [19]70 e incio dos anos
[19]80, em uma srie de conferncias nacionais da
instituio, promotores e procuradores passaram a
expor suas intenes de cada vez mais representarem
um interesse tido como pblico, em detrimento das
funes de representao judicial do Estado, no
considerada, esta ltima, verdadeira vocao da
instituio [...]. Essa encarnao de um suposto interesse
verdadeiramente pblico seria acompanhada da devida
ateno tradicional funo de promotor da ao penal,
tida tambm como interesse pblico, eis que zelaria
pela segurana e ordem pblicas. Por esta via busca-
va-se tambm ampliar a autonomia do rgo frente aos
interesses polticos, e mesmo poltico-partidrios, que
geralmente se encontram atrelados defesa judicial
dos interesses estatais. Ressalte-se que essa busca pela
mudana e ampliao das atribuies da instituio se
deu especialmente no interior dos Ministrios Pblicos
estaduais, e no no mbito do Ministrio Pblico
Federal, ento claramente identificado com a Unio e
com seus respectivos interesses.
O Ministrio Pblico assume a sua vocao democrtica, passando a
enfrentar problemas das mais diversas origens, dialogando com os mais dife
rentes grupos sociais, intermediando disputas e conflitos, ou seja, aprofundando
o exerccio de suas atribuies no intuito de resguardar o interesse pblico e de
transformar a realidade em que atua.
Essa nova concepo de Ministrio Pblico permitiu que a doutrina
realizasse uma nova leitura do agir ministerial, estabelecendo a existncia de
dois modelos de atuao do Ministrio Pblico11: o demandista e o resolutivo.
11
No texto Promotores de Justia e novas formas de atuao em defesa de interesses sociais e coletivos, a cientista
poltica Ctia Aida Silva apresenta uma outra tipologia para desenvolver uma pesquisa sobre

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 O MINISTRIO PBLICO E AS POLTICAS... 385

O Ministrio Pblico demandista o mais conhecido, o tradicional,

aquele que atua perante o Poder Judicirio, transferindo a este a resoluo dos
problemas sociais que chegam ao seu conhecimento. O resolutivo, ao contrrio,
atua fora da jurisdio, no plano extrajudicial, tentando resolver as contendas
sociais com instrumentos prprios, previstos legalmente, tais como o termo de
ajuste de conduta, as recomendaes, os acordos extrajudiciais, etc., trabalhando
de modo paralelo ao poder jurisdicional do Estado.
O papel resolutivo exercido pelo Ministrio Pblico da maior relevncia,
principalmente nas questes que envolvem direitos coletivos, pois o Poder
Judicirio brasileiro tem demonstrado certa averso a esse tipo de aes,
mesmo um despreparo para lidar com conflitos coletivos, o que se reflete no
pequeno nmero de aes coletivas que so julgadas em comparao com as
aes individuais, tornando imprescindvel a atuao preventiva do Ministrio
Pblico.
Cuidando da atuao extrajudicial do Ministrio Pblico e da pouca
efetividade da tutela jurisdicional, sustenta Almeida (2008, p. 30):
Portanto, nesse contexto, a atuao extrajurisdicional da
instituio fundamental para a proteo e efetivao
dos direitos ou interesses sociais. A transferncia para
o Poder Judicirio, por intermdio das aes coletivas
previstas, da soluo dos conflitos coletivos no tem sido
to eficaz, pois, em muitos casos, o Poder Judicirio no
tem atuado na forma e rigor esperados pela sociedade.
Muitas vezes os juzes extinguem os processos coletivos
sem o necessrio e imprescindvel enfrentamento do
a atuao dos Promotores de Justia na defesa de novos direitos e interesses coletivos e sociais. A
autora estabelece dois tipos ideais: promotores de fato e promotores de gabinete. Nas palavras da
autora: Definirei o promotor de gabinete como aquele que, embora utilize procedimentos extrajudiciais
no exerccio de suas funes, d tanta ou mais relevncia proposio de medidas judiciais e ao
exame e parecer dos processos judiciais dos quais est encarregado. Mais importante, o promotor de
gabinete no usa os procedimentos extrajudiciais como meios de negociao, articulao e mobilizao
de organismos governamentais e no-governamentais. J o promotor de fatos, conquanto proponha
medidas judiciais e realize atividades burocrticas ligadas s suas reas, d tanta ou mais importncia
ao uso de procedimentos extrajudiciais, mobilizando recursos da comunidade, acionando organismos
governamentais e no-governamentais e agindo como articulador poltico (Silva, 2001, p. 134). A
tipologia que distingue o Ministrio Pblico demandista do resolutivo pode ser encontrada na obra
de Marcelo P. Goulart (1998) e, tambm, na de Jairo C. Moreira (2009).

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386 Doutrina Nacional

mrito. Essa situao tem mudado, mas de forma muito

lenta e no retilnea. No se nega aqui a importncia
do Poder Judicirio no Estado democrtico de Direito,
ao contrrio, o que se constata e deve ser ressaltado
o seu despreparo para a apreciao das questes
sociais fundamentais. Um Judicirio preparado e
consciente de seu papel das instncias mais legtimas
e democrticas para conferir proteo e efetividade aos
direitos e interesses primaciais da sociedade.
Essa atuao resolutiva tem ganhado cada vez mais legitimao social,
imprimindo ao Ministrio Pblico um alto grau de respeitabilidade na
comunidade em que atua, pois a instituio ministerial uma parceira da
sociedade na resoluo de seus problemas.
Esse atuar ao lado da sociedade, em parceria com as organizaes civis,
transcende as respostas que o Poder Judicirio pode oferecer ao conflito, pois
muitas vezes a sentena judicial proferida, executada, mas o conflito permanece
latente, gerando novas discrdias que implicaro novos processos, reiniciando-
-se com isso o ciclo.
Silva (2001, p. 138), cuidando do que define como promotor de fatos (perfil
resolutivo do Ministrio Pblico), afirma que
o promotor de fatos v-se no somente como defensor
dos interesses e direitos metaindividuais, mas tambm
como agente que deve buscar solues para resolver
o problema social relacionado a tais direitos. A via
judicial evitada, no s pela lentido e incerteza das
repostas do Poder Judicirio, mas porque o promotor
de fatos interpreta o seu papel como atividade que
transcende o sistema de justia e requer legitimao na
comunidade. Assim, ele atribui grande importncia
ao trabalho conjunto com organizaes no-
-governamentais, rgos governamentais e sindicatos.
Muitas vezes, coloca-se no papel de articulador de
lideranas e organizaes locais.
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Por fim, o Ministrio Pblico ainda atua como ombudsman12, atribuio

conferida pelo art. 129, inciso II, da Constituio Federal, que determina caber a
este zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas
necessrias sua garantia.
de ressaltar que a Constituio Federal no utilizou a denominao
ombudsman, havendo uma falha do texto constitucional a esse respeito, mas que
no desnatura a atribuio implcita na atuao do Ministrio Pblico.
Nas palavras de Mazzili (1991, p. 113):
Nos trabalhos da Constituinte, [...] confiou ela na
instituio do Ministrio Pblico, j organizada em
carreiras em todo o Pas: melhor seria carrear-lhe as
funes e os instrumentos para que assumisse novos
e relevantes encargos, totalmente compatveis com
sua prpria destinao. Conferiu-lhe, pois, notvel
crescimento, especialmente quanto s suas funes.
Embora sem tornar-lhe evidentemente privativa a
defesa dos direitos nela assegurados, conferiu ao
Ministrio Pblico a tarefa do defensor do povo, ainda que
desta expresso no se tenha valido (CR, art. 129, II).

4 DE QUE FORMA ESTABELECE-SE A RELAO ENTRE O

MINISTRIO PBLICO E A SOCIEDADE CIVIL?
Buscar compreender o papel do Ministrio Pblico na discusso que
envolve as polticas pblicas , antes de tudo, uma forma de tambm perceber a
relao que se estabelece entre o Ministrio Pblico e a sociedade civil.
12
A funo de ombudsman tem origem remota na Constituio sueca de 1809, que criou a figura do
justitieombudsman, expresso traduzida para o vernculo como comissrio da justia, com a atribuio
de supervisionar a observncia dos atos normativos pelos juzes e servidores pblicos. Sua estrutura
foi abraada tambm pelas Constituies espanhola, de 1978 (que instituiu el Defensor del Pueblo,
no art. 54), e portuguesa, de 1975, que acolheu o Provedor de Justia no art. 24, mantido, alis, no
art. 23, aps a reviso de 1982. Na Assembleia Nacional Constituinte, verificando-se que o Ministrio
Pblico j estava estruturado em carreira e existia em todo o territrio nacional, foi-lhe deferida tal
funo, que consiste no controle dos demais controles (parlamentar ou poltico, administrativo e
judicirio), atinente aos trs poderes, sobretudo ao Executivo (Administrao Pblica). Objetiva, em
sntese, remediar lacunas e omisses, bem como assegurar que os poderes respeitem as regras postas
e no se imiscuam nos direitos e liberdades pblicas dos cidados (Jathay, 2008, p. 30).

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388 Doutrina Nacional

Como j visto, a Constituio Federal de 1988 conferiu ao Ministrio

Pblico um novo perfil, dirigido para a promoo social, para a defesa das
instituies democrticas, em que a misso ministerial a proteo do interesse
pblico, tornando-se, em consequncia, um agente que atua com a sociedade
civil na defesa de seus direitos.
Mas qual seria a postura adequada do Ministrio Pblico nessa interao?
O Ministrio Pblico um parceiro? um tutor que orienta o agir social? um
guia? Como se estabelece e que relao essa?
Luciano da Ros (2009), em artigo que discute o padro de interao entre
a sociedade civil e o Ministrio Pblico, aponta que o incremento das funes
ministeriais decorrentes da Constituio de 1988 no passou despercebido pelos
autores das Cincias Sociais, os quais tm realizado extensas reflexes sobre o
tema.
O autor informa que, apesar de recentes e em nmero reduzido, os trabalhos
so bastante divergentes, no havendo um posicionamento consolidado e nico,
mas sim muitas discordncias sobre qual o papel adotado pela instituio
ministerial na relao estabelecida com os segmentos sociais. Formula, ento,
uma tipologia, buscando estabelecer em trs tipos ideais adotando, assim,
uma abordagem weberiana as linhas principais que conduzem os trabalhos
mencionados.
O primeiro tipo ideal seria o de rgo tutelar13, ou seja, o Ministrio
Pblico aparece como nico titular verdadeiramente apto a defender os
interesses sociais, agindo em prol da coletividade no intuito de superar as
meras motivaes particulares. A sociedade vista como incapaz de defender
os seus direitos, necessitando de uma instituio que a auxilie, ressaltando o
carter verticalizado e mesmo paternalista da atuao do rgo, que em certos
momentos assemelha-se a vises como o autoritarismo instrumental de que fala
Wanderley Guilherme dos Santos [...] (Ros, 2009, p. 39).
Para esse enfoque, o protagonismo ministerial malfico, pois diminui o
potencial de atuao da sociedade civil, anestesiando-a, bem como direciona o
13
Os influentes estudos de Rogrio Bastos Arantes [...], bem como os de Fbio Kerche [...] e Jlio Aurlio
Vianna Lopes [...] so exemplos dessa viso que, em ltima anlise remete a modelos de cooptao
poltica no moldes daqueles apresentados em trabalhos clssicos de sociologia poltica brasileira,
como os de Simon Schwartzman [...] e Raymundo Faoro [...]. (Ros, 2009, p. 38)

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agir do Ministrio Pblico para searas que comprometem a sua autonomia por
uma politizao excessiva.
O segundo tipo ideal o do Ministrio Pblico enquanto protetor
de minorias e de diversos grupos formadores da sociedade civil14, em que a
atuao ministerial surge com um perfil transformador, de mudana social,
figurando como uma instncia que possibilita o dilogo entre os movimentos
sociais e o Estado, e com isso empreende cmbios significativos na realidade
social. A sociedade civil, ao contrrio do tipo anterior, mostra-se bastante
atuante, engajada, pressionando o Ministrio Pblico para que viabilize a
implementao de mudanas, ressaltando-se que esse potencial transformador
atribudo ao Ministrio Pblico, nessa viso, deve-se mais aos canais que este
abre sociedade civil do que sua prpria atuao inercial (Ros, 2009, p. 40).
Essa posio muito otimista em relao s interaes que ocorrem
entre o Ministrio Pblico e a sociedade civil, cabendo ao primeiro canalizar as
demandas e impulsionar as mudanas.
Por fim, o terceiro tipo ideal o que sugere o Ministrio Pblico enquanto
um rgo de mediao15 entre os vrios setores da sociedade civil e do Estado,
no sendo possvel situar o Ministrio como substituto da sociedade civil,
tampouco como o responsvel por transformaes sociais significativas, mas
sim como um coordenador, um articulador entre os vrios grupos existentes na
sociedade e os diversos segmentos sociais.
Aps apresentar, em linhas gerais, a tipologia proposta por Luciano da
Ros da interao existente entre o Ministrio Pblico e a sociedade civil, percebe-
-se que difcil definir, com preciso, qual determinado modelo de interao
predomina, pois, sendo a instituio ministerial muito abrangente, deparando-
-se com uma diversidade enorme de problemas, os quais mudam de regio
para regio do pas, a forma de agir do Ministrio Pblico acaba acompanhando
essas mudanas, gerando formas de atuao divergentes e, muitas vezes,
contraditrias16.
14
A Associao de Magistrados Brasileiros (AMB) e o Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de
Janeiro (IUPERJ), coordenados por Luiz Werneck Vianna [...]. (Ros, 2009, p. 39)
15
Neste universo de anlise, importa mencionar especialmente os trabalhos de Dbora Alves Maciel
[...] e aquele resultante de sua parceria com Andrei Koerner [...]. (Ros, 2009, p. 42)
16
Alguns autores, por exemplo, destacam que o mesmo Ministrio Pblico que tem a atribuio de
promover e defender a infncia e a adolescncia, dando cumprimento aos princpios constitucionais

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Em que pesem as divergncias, o Ministrio Pblico tem-se mostrado

cada vez mais como um parceiro da sociedade, como um aliado na luta pelo
resguardo do interesse pblico, no impondo, mas atuando lado a lado,
mediando, usando o poder que lhe foi conferido pela Constituio para facilitar
o dilogo e o entendimento, possibilitando melhorias e conquistas sociais.

5 AFINAL, QUAL O LUGAR DO MINISTRIO PBLICO DENTRO DO

POLICY CYCLE?
Eis o que diz Itamar Dias Noronha, Procurador de Justia do Estado de
Pernambuco:
Em Pernambuco, p. ex., no ano de 2005, o Procurador
Geral de Justia, na solenidade de sua posse, realizada
na Assemblia Legislativa Estadual, convocou todos os
deputados a assumirem o compromisso, formalizado
na assinatura de um termo, para, junto aos Prefeitos
dos Municpios, realizarem esforos no sentido de
priorizar a criao e funcionamentos dos conselhos de
direitos da criana e adolescente e dos rgos tutelares,
como uma das etapas do Projeto Primeiro a Infncia,
cujo resultado, em um ano, atingiu quase 100% (cem
por cento) da meta.
O exemplo supra serve para introduzir, em uma situao prtica, o que se
entende ser o papel do Ministrio Pblico quando se discute polticas pblicas.
Como j afirmado, parte-se neste artigo da inquietao de no aceitar o Ministrio
Pblico como um formulador ou um implementador de polticas pblicas, mas,
adotando a tipologia de Luciano da Ros (2009), como um rgo de mediao,
um formador de pauta que traz para o debate pblico questes importantes,
muitas vezes olvidadas pelos responsveis pela criao de polticas pblicas.
A atuao ministerial estaria situada nos dois primeiros momentos do
policy cycle de acordo com a leitura proposta por Frey (2000), ou seja, nas fases
de percepo e definio de problemas e de agenda setting, pois so nessas fases
iniciais que a mediao realizada pela instituio consegue chamar ateno para
o problema especfico.
nesta rea, ao mesmo tempo tem adotado posicionamentos que clamam pela diminuio da idade
penal, demonstrando posicionamentos divergentes sobre a mesma matria.

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Vrias so as campanhas que, por todo o Brasil, o Ministrio Pblico vem

realizando tanto de maneira isolada quanto em parceria com instituies da
sociedade civil, no intuito de tornar visveis determinados problemas, iniciando
ou intensificando o seu debate.
Assim, por exemplo, no Estado de Santa Catarina, em 2010, a campanha
Bem-Me-Quer foi desenvolvida pelo Frum Catarinense pelo Fim da Violncia
e da Explorao Sexual Infanto-Juvenil, com apoio do Ministrio Pblico de
Santa Catarina (MPSC), por intermdio do Centro de Apoio Operacional da
Infncia e Juventude (CIJ), visando a sensibilizar a sociedade sobre a preveno
da violncia sexual infanto-juvenil.
Recentemente, o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministrio
Pblico dos Estados e da Unio (CNPG) lanou Campanha Nacional de
Combate s Drogas, com a preocupao de alertar a sociedade sobre o efeito
devastador que a droga causa na vida de crianas e jovens, levando, muitas
vezes, prostituio e criminalidade, afetando toda a estrutura familiar, bem
como mostrar a atuao do Ministrio Pblico.
No Piau, em 2011, a Procuradoria Geral de Justia lanou a campanha
O Ministrio Pblico pela paz no trnsito, em que o objetivo foi conscientizar
a populao piauiense sobre o alto ndice de acidentes no trnsito, bem
como a necessidade de regularizao de veculos automotores, notadamente
motocicletas.
As iniciativas citadas, entre tantas outras espalhadas Brasil afora,
mostram que a articulao entre o Ministrio Pblico e a sociedade civil j uma
realidade, sendo vista como uma parceria, em que a colaborao da sociedade
imprescindvel para o sucesso de qualquer iniciativa no que toca discusso de
temas objeto de polticas pblicas.
A contribuio que o Ministrio Pblico d ao debate, mesmo quando
torna determinado assunto matria de ao judicial, limitada a tornar visvel
o problema, chamar a sociedade para a discusso, tornando o problema
perceptvel; isso no significa formular ou implementar uma poltica pblica, mas
meramente atuar em suas fases iniciais, forando que as instncias responsveis
(Poderes Legislativo e Executivo) atuem para a sua consecuo.

CONSIDERAES FINAIS
O interesse do Direito nas polticas pblicas um fenmeno recente e
que se intensifica medida que h uma preocupao maior em efetivar-se e
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concretizar-se os direitos sociais. Polticas pblicas e direitos sociais so as duas

faces da mesma moeda, pois as primeiras, com uma origem na Cincia Poltica,
refletem as aes propostas pelos governos na implementao dos direitos; j
os direitos sociais so os fundamentos dessas polticas pblicas, a sua razo de
existir.
A implementao de polticas pblicas exige prestaes positivas do
Estado, dispndio financeiro e vontade poltica, ou seja, todo um conjunto de
fatores que, somados, impulsionam o agir estatal para a satisfao de uma
necessidade humana pois onde h direitos existem necessidades.
justamente em tal situao de fazer o Estado atuar, de efetivar direitos,
que se faz presente a atuao do Ministrio Pblico quando se discutem polticas
pblicas. Como defendido, no atribuio ministerial formular ou implementar
essas polticas, mas cobrar, exigir, mediar, facilitar o dilogo no af de incluir na
pauta poltica os problemas que afligem a sociedade, pois perseguir o interesse
pblico o objetivo maior da instituio ministerial.
Dentro do que se denomina policy cycle, o Ministrio Pblico atua nas fases
iniciais, o que Frey (2000) denomina de percepo e definio de problemas e de
agenda setting, no havendo qualquer possibilidade de entender de outra forma,
sob pena de desvirtuar a atuao ministerial, excedendo os poderes outorgados
pela Constituio e ferindo a democracia.

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