Vous êtes sur la page 1sur 298

UFRRJ

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS


CURSO DE PS-GRADUAO EM
DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E
SOCIEDADE - CPDA

TESE

A Construo dos Mercados de Servios Ambientais e


suas Implicaes para o Desenvolvimento Sustentvel
no Brasil

Fernando Cesar da Veiga Neto

2008
UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO,
AGRICULTURA E SOCIEDADE CPDA

A CONSTRUO DOS MERCADOS DE SERVIOS AMBIENTAIS


E SUAS IMPLICAES PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL NO BRASIL

FERNANDO CESAR DA VEIGA NETO

Sob a Orientao do Professor


Peter Herman May

Tese submetida como requisito


parcial para obteno do grau de
Doutor em Cincias, no Curso de
Ps-Graduao em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade CPDA

Rio de Janeiro, RJ
Fevereiro de 2008

i
333.720981 Veiga Neto, Fernando Csar da.
V426c A construo dos mercados de
T servios ambientais e suas
implicaes para o desenvolvimento
sustentvel no Brasil/ Fernando
Csar da Veiga Neto. 2008.
286 f.

Orientador: Peter Herman May.


Tese (doutorado) Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro,
Instituto de Cincias Humanas e
Sociais.
Bibliografia: f. 272-285.

1. Servios ambientais Teses.


2. Desenvolvimento sustentvel
Teses. 3. Instrumentos econmicos
Teses. I. May, Peter Herman. II.
Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro. Instituto de Cincias
Humanas e Sociais. III. Ttulo.

ii
UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA
E SOCIEDADE

FERNANDO CESAR DA VEIGA NETO

Tese submetida como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Cincias,
no Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade CPDA.

TESE APROVADA EM 26/02/2008

Prof. Dr. Peter Herman May (Orientador). UFRRJ ___________________________

Prof. Dra. Ana Clia Castro. UFRRJ ____________________________

Prof. Dr. Carlos Alberto Moraes Passos. UFRRJ ____________________________

Dr.Wilson Loureiro. IAP ____________________________

Prof. Dr. Carlos Eduardo Frickmann Young. UFRJ __________________________

iii
O quanto da integridade ecolgica da Terra poderemos alterar antes de chegarmos ao
ponto do no retorno em relao perda dos servios ecossistmicos que suportam a
vida? John Peterson Myers

Dedico este trabalho minha mulher Luciana


e aos meus filhos Bernardo e Thomaz

iv
Agradecimentos
Ao apresentar este trabalho, gostaria de agradecer quelas pessoas, que de uma maneira
ou de outra, o tornaram possvel.

Ao meu orientador, professor Peter May, no somente pela orientao, sempre amiga,
nos momentos importantes da tese, mas tambm pela participao decisiva na
apresentao de todas estas possibilidades do casamento dos instrumentos econmicos
com a conservao, assim como pela minha incluso no mundo dos servios ambientais;

Aos professores do CPDA, em especial professora Ana Clia Castro, pelas valiosas
sugestes de bibliografia;

Aos meus colegas e amigos da TNC, por estes quatro anos de grande convvio
profissional e pessoal, e pela oportunidade nica de me dar a chance de poder participar
no desenvolvimento dos mercados de servios ambientais no pas, em especial, a
Miguel Calmon e todo o time do Programa de Conservao da Floresta Atlntica, assim
como aqueles pertencentes aos outros Programas de Conservao da Amrica do Sul e
SACR;

TNC, pela disponibilizao de informaes referentes aos projetos desenvolvidos


pela instituio;

A Manyu Chang e Emily Boyd, pelas boas discusses em torno do estudo dos projetos
de carbono;

Ao Professor Carlos Alberto Passos, Paulo Nunes, Tony Horta e todos aqueles que em
Juruena e Castanheira ajudaram a construir os modelos de SAFs utilizados neste
trabalho;

Ao Valdir Denardin, pelo trabalho conjunto no estudo de valorao no estado do Rio;

Aos companheiros de construo do Produtor de gua, Devanir Garcia, Helena


Carrascosa, Paulo Toledo, Roberto Resende, Dagoberto Maroghini, Marcos Martinelli,
Cludio Batistella, Paulo Pereira, professor Marcos Folegatti, Rogrio Teixeira, e os
outros colegas da CATI, SMA-SP e ANA, pelo significado da verdadeira parceria na
construo de um objetivo comum, e pelo agradvel companheirismo de tantas horas
juntos nas estradas e nos debates sobre o tema;

Ao Anton Gora, representante da Cooperativa Agrria, a Dirley Schmidlin e ao


silobusting team do Working Landscapes, pelos esforos na construo de um mercado
de Reservas Legais no pas;

Aos meus colegas e amigos do mundo dos servios ambientais, pela oportunidade de
convvio, de aprendizagem e de troca de experincias, em especial, a Carlos Eduardo
Young, Wilson Loureiro, Mario Monzoni, Rachel Biderman, Paulo Moutinho, ngelo
Lima, e o grupo do America Tropical Katoomba Group;

Ao CNPq, pela bolsa de estudos concedida ao longo do perodo do doutorado;

E finalmente, minha famlia,

v
Ao meu pai, pelo exemplo constante de amor ao trabalho e de prazer pela vida;

minha me, pela construo dos nossos espaos familiares e dos projetos conjuntos;

minha irm, pela presena e torcida permanente;

minha mulher Luciana, companheira e cmplice de toda a vida, exemplo nico de


dedicao e de amor e que um dia, l trs, enxergou estes novos rumos para nossa vida;

E finalmente, aos meus filhos Bernardo e Thomaz, por tudo que representam para mim,
e porque me lembram, sempre, de que se algo merece ser feito, merece ser feito por
causa deles.

vi
RESUMO

VEIGA NETO, Fernando Cesar. A Construo dos Mercados de Servios


Ambientais e suas Implicaes para o Desenvolvimento Sustentvel no Brasil.
2008. 286p. Tese (Doutorado em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade). CPDA,
ICHS, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008.

Este trabalho teve como objetivo analisar a construo institucional dos mercados de
servios ambientais e suas implicaes para o desenvolvimento rural no pas. O
movimento de criao e construo destes mercados, considerado por muitos, como o
que vem acontecendo de mais inovador nestes anos recentes em relao conservao
ambiental, particularmente aqueles relacionados com o carbono, com a gua e com a
biodiversidade, vem ocupando um papel crescente no panorama internacional, sendo
parte fundamental nas discusses sobre desenvolvimento sustentvel, mudanas
climticas e outras grandes questes ambientais, como o abastecimento de gua e as
perdas irreversveis da biodiversidade. A hiptese central que guiou este trabalho foi a
de que os mercados de servios ambientais tm um grande potencial de gerao de
benefcios econmicos, sociais e ambientais ao desenvolvimento rural no pas, tanto na
forma de pagamentos diretos, quanto na forma de outros incentivos econmicos ou
ainda atravs de aes pr-desenvolvimento local (emprego e renda) decorrentes dos
projetos beneficirios dos pagamentos. Para tanto, o estudo realizou um mapeamento do
estado da arte destes mercados em todo o mundo, seu estgio de desenvolvimento, e no
caso brasileiro, a partir dos estudos de caso, seus processos de construo institucional,
os principais atores envolvidos, as principais barreiras encontradas para seu
estabelecimento e os potenciais benefcios citados acima. As referncias econmicas
tericas utilizadas foram a economia ecolgica, no qual a importncia dos limites ao
crescimento e a relevncia do conceito de capital natural e as questes de escala e
distribuio so centrais para a anlise; a economia neoclssica e o seu instrumental de
mecanismos econmicos baseados nos conceitos de externalidades e na criao de
direitos de propriedade, e a nova economia institucional, para tratar da anlise do
desenvolvimento dos mercados e dos custos de transao associados.O trabalho conclui
que, baseado nas experincias internacionais aliadas s diversas experincias em
estgios iniciais no pas, podemos afirmar que parece haver uma tendncia bastante
forte de desenvolvimento de um novo mercado para os produtores rurais brasileiros,
chamado genericamente de mercado de servios ambientais, mercado este capaz de
gerar novos impactos positivos ambientais, sociais e econmicos; e potencialmente
capaz de reduzir as tenses entre o desenvolvimento econmico rural e a conservao
da natureza.

Palavras-chave: Servios ambientais, instrumentos econmicos, desenvolvimento


sustentvel

vii
ABSTRACT
VEIGA NETO, Fernando Cesar. The Institutional Construction of Environmental
Services Markets and Its Implications for Sustainable Development in Brazil.
2008. 286p. Thesis (PhD in Development, Agriculture and Society). CPDA, ICHS,
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008.

The goal of this thesis is to analyze the institutional construction of environmental


services markets and its implications for sustainable rural development in Brazil. This
market development process, considered by many as one of the most innovative
processes related to environmental conservation, particularly those associated with
carbon, water and biodiversity, has been assuming an increasing role on the
international scene, especially within the context of discussions on sustainable
development, climate change, water supply and biodiversity conservation. The central
hypothesis that guided this work was that environmental services markets have a great
potential to generate economic, social and environmental benefits toward rural
development in the country, whether through direct payments to landowners, other
economic incentives or local pro-development actions (jobs and income) generated by
the projects and their activities. To test the hypothesis, the study assessed the state-of-
the-art of these markets at the national and international levels. In the case of Brazil, a
literature review and case studies were conducted to assess the institution building
processes, the stakeholders involved, the main barriers found and the potential benefits
cited above. The economic theories used in the work were Ecological Economics,
through the concepts of limits to growth and critical natural capital; Neoclassical
Economics and its economic instruments based on externalities and the development of
property rights, and the New Institutional Economics to address the market
development and associated transactions costs. The thesis concluded that, based on
international experiences combined with diverse experiences at an incipient stage in the
country, it seems that there is arising a new market for Brazilian landowners that we can
generally call an environmental services market. This new market has the potential to
generate positive environmental, social and economic impacts and also to reduce the
tensions between rural economic development and conservation of Nature.

Key words: Environmental services, economic instruments, sustainable development

viii
SUMRIO

INTRODUO 1

CAPTULO I: REVISO TERICA 7


1.1 Delimitao do Objeto - A definio de servios ambientais 8
1.2 Os Mercados de Pagamentos pelos Servios Ambientais PSA 9
1.3 A contribuio da Economia Ecolgica 12
1.3.1 O capital natural 13
1.3.2 Capital natural x capital produzido pelo homem 14
1.3.3 O desdobramento destes conceitos nas polticas pblicas de meio
ambiente 14
1.4 A viso neoclssica 16
1.5 Caracterizao dos bens 17
1.6 Percepo dos benefcios pelos stakeholders 19
1.7 Valorao ambiental 19
1.8 Instrumentos de poltica ambiental 23
1.9 Desenvolvimento dos mercados de servios ambientais 25
1.10 Alguns conceitos centrais nos esquemas PSA: adicionalidade,
permanncia e fuga 26
1.11 A contribuio da teoria das instituies 27
1.12 A anlise da evoluo dos mercados de servios ambientais 29
1.13 Como e por que os mercados evoluem? 31
1.14 Algumas tipologias aplicadas aos mercados de servios ambientais 34
1.15 Modelos de pagamento 35
1.16 Mercados ambientais e os benefcios sociais 37
1.17 Conceituao sobre desenvolvimento sustentvel 40

CAPTULO II: PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS


CARBONO 41
2.1 As mudanas climticas, a discusso internacional e a evoluo do
mercado de carbono 42
2.1.1 Aquecimento global 42
2.1.2 Discusso internacional 43
2.1.3 Medidas mitigadoras 44
2.1.4 O Protocolo de Kyoto 45
2.1.5 Os mercados de carbono 49
2.2 Impactos dos projetos florestais de carbono para o desenvolvimento
sustentvel local 58
2.2.1 Metodologia utilizada 59
2.2.2 Tipologia dos projetos de carbono florestal 59
2.2.3 Projeto Plantar 60
2.2.4 Projeto Peugeot 67
2.2.5 Projeto Ilha do Bananal 71
2.3 Desenho de um modelo de projeto agroflorestal de carbono para
produtores familiares na Amaznia Brasileira 76
2.3.1 Metodologia 77

ix
2.3.2 rea do estudo 78
2.3.3 Descrio do modelo de projeto de carbono proposto neste estudo 82
2.3.4 Benefcios mensurveis 95
2.3.5 Anlise de viabilidade do projeto 96
2.4 Discusso, sntese das principais concluses e lies aprendidas 99

CAPTULO III: PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS


GUA 104
3.1 O estado da arte da gua doce no mundo 105
3.2 A relao floresta-gua 106
3.2.1 Florestas tropicais e precipitao 107
3.2.2 Florestas tropicais e a produo de gua 108
3.2.3 Florestas tropicais e a produo de sedimentos 110
3.2.4 Florestas tropicais e seus efeitos na qualidade das guas 111
3.2.5 As matas ciliares e seus efeitos na qualidade das guas 112
3.2.6 Os efeitos do reflorestamento 112
3.2.7 Sumrio das principais relaes entre floresta e gua 113
3.3 Valorao econmica da relao Floresta gua 114
3.3.1 Valorao econmica dos impactos relacionados com a qualidade de
gua, a partir das mudanas de uso do solo 116
3.3.2 Valorao econmica dos impactos relacionados com a quantidade
de gua, a partir das mudanas de uso do solo 118
3.3.3 A direo das externalidades hidrolgicas e sua relao com a criao
de novos mercados de servios ambientais 120
3.4 Experincias internacionais de PSA ligados gua (desenvolvimento dos
mercados) 121
3.4.1 - Desenvolvimento dos mercados 121
3.4.2 Nova York 127
3.4.3 Costa Rica 129
3.4.4 O FONAG no Equador 132
3.5 Os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e outras
possibilidades em relao construo de um sistema de PSA no Brasil,
associados qualidade e quantidade de gua 133
3.5.1 A Lei 9433/97 133
3.5.2 Royalties e compensaes pagas pelo setor hidroeltrico 135
3.5.3 Artigos 47 e 48 do SNUC 136
3.5.4 Outras possibilidades legais (leis municipais, estaduais e federais) 139
3.6 Um estudo exploratrio de valorao no Estado do Rio de Janeiro 140
3.6.1 Objetivos e metodologia 141
3.6.2 Resultados alcanados 142
3.7 O Produtor de gua o caso da Bacia Piracicaba-Capivari-Jundia 146
3.7.1 O Produtor de gua 147
3.7.2 A construo da proposta Primeiros passos para a constituio da
parceria 148
3.7.3 O primeiro exerccio BH Paraba do Sul 150
3.7.4 A Proposta para a Bacia do Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ) 152
3.8 O Conservador das guas o caso do municpio de Extrema, em Minas
Gerais 165
3.8.1 O municpio de Extrema 166
3.8.2 O arcabouo legal do Conservador das guas 167

x
3.8.3 O processo de implementao Microbacia das Posses 169
3.8.4 Consideraes finais 171
3.9 O incio do processo de replicao 172
3.10 Discusso, sntese das principais concluses e lies aprendidas 174

CAPTULO IV: PAGAMENTOS POR SERVIOS


AMBIENTAIS BIODIVERSIDADE 179
4.1 O ritmo de extino das espcies a perda de biodiversidade 180
4.2 Os servios ambientais associados biodiversidade e os instrumentos
econmicos no cenrio internacional 182
4.2.1 Compra de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade 187
4.2.2 Pagamentos para acesso a espcies ou habitats 188
4.2.3 Pagamentos para o manejo focado na conservao da biodiversidade 190
4.2.4 Direitos transacionveis regulados por esquemas cap and trade 198
4.2.5 Apoio a produtos, negcios e empreendimentos ligados biodiversidade 200
4.2.6 Outros mecanismos de conservao da biodiversidade 201
4.3 O ICMS Ecolgico aplicado aos proprietrios de RPPNs 202
4.3.1 Os benefcios do ICMS-E para os municpios 203
4.3.2 O repasse de parcela do ICMS-E para as RPPNs do estado do Paran 204
4.3.3 O novo estatuto estadual de apoio biodiversidade 206
4.4 O processo de implantao dos primeiros casos de servido florestal no
estado do Paran 207
4.4.1 O marco legal O Cdigo Florestal 208
4.4.2 O status do cumprimento do Cdigo Florestal 213
4.4.3 - Avaliaes econmicas do mercado de Reserva Legal 215
4.4.4 O estudo de caso 218
4.4.5 Consideraes sobre o mercado de servido florestal 227
4.5 Discusso, sntese das principais concluses e lies aprendidas 230

CAPTULO V: DISCUSSO 234


5.1 As grandes questes ambientais e os servios ambientais florestais
Associados 236
5.2 Construo dos mercados de servios ambientais no Brasil 238
5.2.1 Mercado em pauta e os principais servios ambientais negociados 239
5.2.2 Arcabouos legais e regulatrios 240
5.2.3 Os principais arranjos institucionais 241
5.2.4 Instrumentos econmicos utilizados nos esquemas de PSA propostos 244
5.2.5 Demanda 244
5.2.6 Oferta 247
5.2.7 Mecanismos de transferncia 250
5.2.8 Formao de preos, valorao, moeda e formas de pagamento 251
5.2.9 Principais barreiras ao desenvolvimento dos esquemas PSA estudados 254
5.3 Principais contribuies ao desenvolvimento sustentvel (benefcios
ambientais, sociais e econmicos) dos estudos de caso analisados 256
5.3.1 Principais contribuies do ponto de vista ambiental 257
5.3.2 Principais contribuies do ponto de vista social 259
5.3.3 Principais contribuies do ponto de vista econmico 262

CONCLUSES 264
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 272

xi
INTRODUO

Este trabalho pretende estudar a construo institucional dos mercados de


servios ambientais e suas implicaes para o desenvolvimento rural no pas. O
movimento de criao e construo destes mercados, considerado por muitos, como o
que aconteceu de mais inovador nos anos recentes em relao conservao ambiental,
particularmente aqueles relacionados com o carbono, com a gua e com a
biodiversidade, vem ocupando um papel crescente no panorama internacional, sendo
parte fundamental nas discusses internacionais sobre desenvolvimento sustentvel,
mudanas climticas e outras grandes questes ambientais, como o abastecimento de
gua e a reduo da biodiversidade.
A hiptese central deste trabalho que os mercados de servios ambientais tm
um grande potencial de gerao de benefcios econmicos, sociais e ambientais ao
desenvolvimento rural no pas, tanto na forma de pagamentos diretos, quanto na forma
de outros incentivos econmicos ou ainda atravs de aes pr-desenvolvimento local
(emprego e renda) decorrentes dos projetos beneficirios dos pagamentos.
O que este estudo pretende realizar um mapeamento do estado da arte destes
mercados, seu estgio de desenvolvimento, as principais barreiras encontradas para seu
estabelecimento e os potenciais benefcios citados acima no Brasil, pas estratgico em
todas as discusses que envolvem temas ambientais. Este estudo pretender ter um foco
mais especfico nas trs grandes questes ambientais que perpassam a humanidade nos
dias de hoje e nos seus respectivos mercados de servios ambientais correspondentes. A
primeira delas, considerada global por excelncia, a mudana climtica; a segunda
delas, considerada de carter mais regional, as questes referentes quantidade e
qualidade de gua; e a terceira, tambm global, a perda de biodiversidade. No primeiro
caso, sero abordados os temas da construo do mercado de carbono a partir do
Protocolo de Kyoto, as posies brasileiras sobre o assunto, suas controvrsias e o atual
estado da arte da discusso internacional sobre o assunto. Da mesma forma, sero
abordados o crescente boom do mercado voluntrio do carbono, por conta da percepo
crescente do problema do aquecimento global. Sero tambm abordados os primeiros
projetos em curso no pas com o objetivo de gerao de crditos de carbono, sob a tica
de ocupao e uso do solo, com um foco especfico nos benefcios reais e potenciais
para o desenvolvimento sustentvel local.
No segundo caso, o mercado dos pagamentos pela gua, a discusso envolver a
questo da relao entre floresta e gua e como isto pode ser um fator de remunerao
para os produtores rurais. Sero apresentadas experincias internacionais onde este tipo
de pagamento j realizado. Tambm apresentaremos a crescente discusso interna
sobre o tema, inclusa na discusso maior sobre a gesto das bacias hidrogrficas e a
cobrana pelo uso das guas, determinada na Lei 9.433/97. Neste caso sero
apresentados alguns resultados de trabalhos que vem tentando ligar a remunerao dos
produtores pela manuteno ou ampliao das reas de floresta nativa cobrana pelo
uso da gua e as primeiras iniciativas concretas em relao ao estabelecimento deste
mercado no pas.
Em relao aos mercados relacionados biodiversidade, o trabalho explorar as
diversas experincias internacionais relacionadas aos diversos mecanismos econmicos
que vem sendo utilizados para a remunerao da biodiversidade. No cenrio nacional, a
experincia do ICMS Ecolgico, objeto de trabalho anterior deste autor, continua sendo
uma referncia, agora somado enorme possibilidade de remunerao floresta em p,

1
trazido pelo mercado da servido florestal, em estgio inicial de desenvolvimento em
alguns estados no pas.
A lgica deste trabalho, muito mais do que aprofundar excessivamente cada
possibilidade descrita acima foi a de desenvolver um panorama geral, e de discutir
barreiras, oportunidades e tendncias que possam responder pergunta central desta
tese, acreditando que desta maneira, este trabalho pode ter a pretenso de levantar
caminhos em relao ao estabelecimento e desenvolvimento destes mercados no pas,
mercados estes que podem assumir uma importncia crucial para o desenvolvimento
sustentvel local, assim como importantes implicaes para o abastecimento de gua,
para a manuteno da matriz energtica brasileira, para a conservao da biodiversidade
nacional, e para o fortalecimento do pas nas discusses internacionais sobre os temas
tratados.

Justificativa
Um dos aspectos mais discutidos e mencionados na recente literatura sobre
valorao ambiental exatamente aquele que aponta a importncia da internalizao
dos benefcios ambientais globais gerados pelos servios ecossistmicos e como esta
internalizao poderia assumir um papel de incentivo a aqueles que efetivamente
tenham condies de proteger estes recursos naturais, as comunidades locais e ou os
produtores rurais.
O que este trabalho procurar responder e neste ponto, reside na minha opinio,
a justificativa para sua realizao se instrumentos econmicos que gerem renda a
partir de pagamentos pelos servios ambientais podem efetivamente contribuir na
construo de alternativas que contemplem o desenvolvimento rural e a conservao do
meio ambiente.
A partir da anlise das caractersticas do processo de construo destes
mercados, bastante privilegiada na discusso, o trabalho busca entender os
desdobramentos econmicos, sociais e ambientais que instrumentos econmicos como
este, que criam um mercado novo, o mercado de servios ambientais, pode trazer para
um pas como o Brasil, cuja parcela expressiva da populao rural ainda encara os
diversos ecossistemas naturais do pas como algo a ser eliminado, seja por questes
culturais ou econmicas. Reverter esta situao e ao mesmo tempo desenvolver novas
possibilidades de desenvolvimento sustentvel nas zonas rurais um dos grandes
desafios que se coloca para o pas tanto nas reas ainda em processo de ocupao,
quanto naquelas j secularmente degradadas.
A principal motivao para a realizao do mesmo deriva do fato de que
comumente aos produtores rurais, particularmente aqueles localizados em biomas mais
ameaados ou mais sensveis ao pblico urbano, tais como a Mata Atlntica e a
Amaznia, couberam nos ltimos anos somente os custos das medidas de conservao,
muitas vezes traduzidas por medidas de represso; boa parte delas incua e com todos
os vcios conhecidos das medidas de comando e controle encontradas nos pases em
desenvolvimento. Acreditamos que o desenvolvimento do mercado de pagamentos por
servios ambientais pode ajudar a reparar este quadro, trazendo benefcios scio-
econmico-ambientais tanto para os atores locais, quanto para a sociedade como um
todo.
A originalidade do trabalho est ligada ao prprio tema, o pagamento por
servios ambientais. Tanto no que diz respeito ao carbono, quanto nos pagamentos que
podero ser realizados aos produtores que se disponham a ampliar suas reas de floresta,
estamos frente de novos instrumentos econmicos, totalmente relacionados com
opes de uso do solo, que podem alm de ser mais uma fonte de remunerao para o

2
produtor, serem tambm agentes concretos para o desenvolvimento de alternativas mais
sustentveis de produo e de relao com o meio ambiente.
Distribuio dos captulos
A tese ser dividida em cinco captulos, alm desta introduo e das concluses.
O primeiro deles abre com a delimitao do objeto da pesquisa, onde apresentamos a
definio de servios ambientais, damos uma primeira idia de sua importncia para as
sociedades humanas e introduzimos a questo do pagamento por estes servios. Aps
esta abertura, passamos a apresentar a reviso terica que acreditamos pertinente para o
desenvolvimento do trabalho de tese e que ir nos informar os caminhos a serem
utilizados na anlise do desenvolvimento dos mercados de servios ambientais e de suas
potenciais contribuies para o desenvolvimento rural sustentvel.
A reviso terica tem incio com a apresentao e discusso dos conceitos da
economia ecolgica, escola econmica que tem dado prioridade importncia dos
servios ecossistmicos para a manuteno da vida humana e que tem no princpio da
precauo, um dos seus pilares mais importantes.
Considerando que os servios ambientais esto quase todos localizados na
categoria de bens pblicos, a reviso segue realizando a discusso sobre as
caractersticas dos bens que os tornam pblicos ou no e sobre as chamadas
externalidades e as sugestes de polticas para internaliz-las, assim como os
instrumentos utilizados para tal, discusso vinda do seio da economia neo-clssica. Para
tanto, lanaremos mo da contribuio desta escola econmica chamada de teoria das
externalidades, atravs da utilizao do clssico princpio do poluidor pagador, mas aqui
utilizado ao inverso, ou seja, o princpio do protetor-recebedor, para ns, pea terica
chave no desenvolvimento destes mercados. Da economia neo-clssica, tambm
estaremos discutindo a teoria da introduo dos direitos de propriedade baseado na obra
de Coase, fundamental para a discusso das questes relacionadas aos bens pblicos e
bens privados. Na seqncia, tratamos da valorao ambiental, passo fundamental para
que se possa partir para a internalizao dos custos e benefcios ambientais nas aes
empreendidas.
Como a economia neo-clssica parte do princpio de que os mercados so dados
e ns estamos pretendendo analisar mercados e instituies em gestao e em
desenvolvimento, apresentamos a partir da, alguns conceitos da Nova Economia
Institucional, corrente terica que questiona uma srie de premissas neo-clssicas e que
tem os custos de transao e a importncia das instituies como elemento central de
anlise e que certamente nos ajudar a formular de maneira mais correta, as questes a
serem respondidas ao longo da anlise. Para finalizar os nossos referenciais tericos,
tambm utilizamos alguns textos de autores da sociologia econmica, escola que afirma
que toda ao econmica uma forma de ao social e socialmente situada, lgica
tambm apropriada para a anlise da criao de mercados derivada das novas
preocupaes sociais com o meio ambiente e as conseqncias danosas trazidas pela
atividade humana aos servios historicamente prestados pela natureza.
Seguindo na reviso terica, mais propriamente focada na montagem e
desenvolvimento dos mercados de servios ambientais, levantamos alguns dos
principais autores que vem participando deste debate e apresentamos algumas questes
chave para o estudo destes mercados, assim como apresentamos alguns esquemas de
evoluo dos mesmos e tipologias propostas. Dando seqncia reviso, apresentamos
algumas informaes da literatura que trata das possibilidades e potencialidades destes
mercados beneficiarem comunidades rurais e produtores familiares.
Encerrando este captulo e entendendo que a tese procura demonstrar o potencial
efeito dos mercados de servios ambientais para o desenvolvimento sustentvel rural,

3
entendemos que ser pertinente uma conceituao sobre desenvolvimento sustentvel,
sem contudo entrar na ampla discusso que gira em torno deste conceito.
A partir da, a tese ser estruturada em trs captulos temticos, focados nos
principais mercados de servios ambientais relacionados aos ecossistemas florestais
nativos, uso da terra que mais nos interessa tratar neste trabalho. No Captulo 2
apresentaremos e discutiremos o mercado de carbono; no captulo 3, trataremos das
questes relativas aos mercados de servios ambientais relacionados gua e no
captulo 4, os pagamentos pelos servios ambientais relacionados biodiversidade. A
estrutura de cada um deles seguir um padro semelhante, no qual inicialmente iremos
apresentar a relao entre as florestas e o servio em pauta, o atual estado da arte de
cada mercado e suas principais caractersticas. Na seqncia, estaremos trazendo
algumas experincias internacionais que podem ajudar a refletir as tendncias de cada
mercado. No intuito de enriquecer e fomentar a discusso atravs de casos concretos
brasileiros, em cada captulo sero apresentados os estudos de caso realizados pelo
autor, os quais sero analisados sob a tica da construo de mercados sugerida pelos
autores da Nova Economia Institucional, adaptado para nosso trabalho, que buscar
refletir sobre o desenvolvimento destes mercados.
Estes estudos de campo desenvolvidos pelo autor 1 tiveram o objetivo de dar
suporte ao trabalho, na medida em que todos eles foram realizados buscando refletir
parte ou o todo de experincias inovadoras de servios ambientais no pas. No segundo
captulo sero apresentados os resultados das visitas de campo a trs projetos de
carbono florestal existentes no pas2. Este trabalho buscou analisar os benefcios destes
projetos para o desenvolvimento sustentvel local atravs de entrevistas em
profundidade com os stakeholders envolvidos em cada um deles. Aps uma
caracterizao dos mesmos em relao suas caractersticas tcnicas e construo de
cada experincia, vamos utilizar estas informaes para a anlise da construo dos
mercados e dos seus benefcios reais e potenciais para o desenvolvimento local, no item
referente discusso.
Uma caracterstica que chama a ateno, logo primeira anlise, dos projetos
florestais de carbono em andamento at aquele momento no pas o fato de serem
projetos de maior vulto, com investidores de grande porte em grandes extenses de rea,
com uma participao praticamente nula dos pequenos e mdios produtores rurais como
beneficirios diretos dos crditos de carbono. At aqui o que pode ser observado, so
benefcios indiretos, maiores ou menores, oriundos da necessidade de promoo do
desenvolvimento sustentvel local expressa no artigo que trata do MDL.
Pensando nisto foi proposto outro estudo, apresentado tambm neste captulo,
que tambm pode contribuir para o desenvolvimento do trabalho da tese que foi o
Estudo de Viabilidade para Implantao de Modelos de Sistemas Agroflorestais para
Seqestro de Carbono com Pequenos Produtores Rurais na Amaznia, e que teve como
objetivo central, exatamente, a elaborao de um modelo de projeto de carbono para
produtores familiares rurais em reas de fronteira amaznica. Atravs deste estudo,
puderam ser discutidas as questes referentes aos custos de transao envolvendo a
produo familiar e projetos para o mercado de servios ambientais, particularmente
1
Alguns destes estudos de campo fizeram parte de trabalhos de pesquisa onde o autor foi parte do grupo
de pesquisadores. A par outros possveis objetivos de cada um dos trabalhos realizados, iremos focar em
cada um deles, nos aspectos mais importantes para os objetivos da tese, entendendo que a parceria com
outros pesquisadores foi um fator de enriquecimento dos trabalhos de campo desenvolvidos para dar
suporte discusso na tese. Em outros estudos, conforme ser ressaltado, o autor foi parte integrante do
grupo de pessoas que trabalhou no desenvolvimento da construo da experincia em questo.
2
So eles: 1) o projeto da Peugeot no Noroeste do Mato Grosso; 2) o projeto da Ecolgica na Ilha do
Bananal; 3) o projeto da Plantar na regio guzeira de Minas Gerais

4
aquelas envolvendo monitoramento, negociao coletiva, instituies necessrias e
outras questes envolvendo reas pequenas e um grande nmero de beneficirios,
absolutamente fundamentais para a insero dos produtores familiares nos mercados de
servios ambientais.
Em relao aos mercados de servios ambientais relacionados gua, so
apresentados e discutidos no terceiro captulo, dois trabalhos. O primeiro deles foi
direcionado a uma das primeiras etapas na montagem de um mercado de servios
ambientais, o levantamento do custo de oportunidade e da estimativa da disposio a
receber por parte de produtores rurais de uma bacia leiteira no norte do estado do Rio de
Janeiro para a reconverso de reas de pastagem degradadas para reas de mata. O
segundo deles, desdobrado em dois, relata e discute o desenvolvimento das primeiras
experincias de pagamentos por servios ambientais relacionados gua no Brasil, na
Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba-Capivari-Jundia. O primeiro deles, junto ao
prprio Comit da Bacia, o segundo, uma experincia municipal inovadora, no
municpio de Extrema, na regio Sul do estado de Minas Gerais.
Para a discusso dos mercados ligados biodiversidade, no quarto captulo
iremos resgatar os estudos de avaliao do ICMS Ecolgico realizados pelo autor na sua
dissertao de Mestrado, acrescido de estudos posteriores nos estados de Minas Gerais e
Paran, como ponto de partida para as novas experincias de repasses diretos de
recursos para a gesto de Reservas Particulares do Patrimnio Natural RPPNs.
Tambm neste captulo, outro trabalho muito interessante dado o seu potencial impacto
em todo o pas, aquele referente ao desenvolvimento do mercado de servido florestal,
atualmente em curso no estado do Paran e tambm discutido em outros estados da
Federao, o qual pode possibilitar a reduo de forma significativa dos custos de
cumprimento do Cdigo Florestal no pas, ao mesmo tempo em que cria um ativo real
para aqueles produtores rurais que possuem excedentes florestais em suas propriedades.
No quinto captulo, procuraremos desenvolver nossa anlise a partir das
informaes dos captulos anteriores, ou seja, a partir dos estudos de campo realizados,
da anlise da criao e evoluo dos mercados luz das teorias utilizadas para explic-
los, e baseadas nas questes que foram apresentadas, procuraremos apontar as principais
caractersticas destes novos mercados, as barreiras encontradas para sua implementao
no Brasil, finalizando com uma anlise dos potenciais benefcios para os produtores
rurais, dos novos mercados de servios ambientais, esperando desta forma, poder
contribuir para o fortalecimento do processo de construo destes novos mercados, para
o debate do desenvolvimento sustentvel local, assim como colaborar para a introduo
deste tema na agenda rural brasileira, buscando mostrar que esta possibilidade pode ser
uma excelente alternativa para conciliar as agendas da conservao da natureza e de
gerao de novas fontes de renda para o produtor rural, e por conseqncia,
desdobramentos positivos para o desenvolvimento sustentvel rural.
Uma concluso geral com a sntese de cada captulo, assim como com as
concluses mais relevantes finalizar o trabalho.

Metodologia
Este trabalho utilizou diversas metodologias de pesquisa para sua realizao.
Para a realizao do captulo 1 foi preponderante a reviso bibliogrfica pertinente ao
tema, particularmente a recente literatura internacional que trata dos pagamentos por
servios ambientais. Para o levantamento das informaes a respeito do estado da arte
da evoluo dos mercados, no caso dos captulos temticos, foram utilizadas
informaes secundrias de diversas fontes, principalmente em relao ao processo de
criao e desenvolvimento das instituies. Para o entendimento maior do processo, o

5
autor participou de uma srie de seminrios e conferncias nacionais e internacionais
onde estiveram presentes alguns dos principais responsveis pela conduo e discusso
dos temas abordados neste trabalho tanto a nvel nacional quanto internacional.
Para os trabalhos de campo, onde foram geradas informaes primrias
buscando avaliar os potenciais benefcios dos pagamentos dos servios ambientais ao
desenvolvimento sustentvel local, o autor usou algumas metodologias de pesquisa. No
caso dos projetos florestais de carbono, foi utilizada a metodologia qualitativa atravs
da tcnica de entrevistas em profundidade com os stakeholders mais relevantes. No
estudo referente disposio a receber por parte dos produtores, foram utilizados
questionrios semi-estruturados. Nos outros casos, por haver uma participao direta do
autor em alguns dos processos de construo das experincias apresentadas e discutidas,
houve uma maior facilidade de obteno das informaes relevantes graas
participao direta e acesso aos principais stakeholders.

6
CAPTULO I
REVISO TERICA

7
Neste primeiro captulo da tese, iremos apresentar a definio das bases tericas
que buscam explicar o surgimento dos pagamentos pelos servios ambientais e seus
conseqentes mercados.

1.1 - Delimitao do Objeto - A definio de servios ambientais

Ao analisar a construo dos mercados de servios ambientais e sua importncia


para o desenvolvimento sustentvel rural nacional, o primeiro passo a ser dado a
caracterizao dos mesmos, tambm chamados por alguns autores, de servios
ecossistmicos. Segundo um dos trabalhos seminais sobre este tema, servios
ecossistmicos podem ser definidos como sendo os servios prestados pelos
ecossistemas naturais e as espcies que os compem, na sustentao e preenchimento
das condies para a permanncia da vida humana na Terra (Daily, 1997). So estes
servios que mantm a biodiversidade e os produtos ecossistmicos mais conhecidos,
tais como os alimentos, a madeira, a fibra, diversos produtos industriais, farmacuticos,
etc. Mas o que este conceito traz de novo a relevncia que assumem os servios que
efetivamente do sustentao vida no planeta; considerados mais importantes (porque
de maior dificuldade para a substituio) do que os produtos gerados. Entre estes
servios, podemos citar: a) a purificao do ar e da gua; b) a mitigao das enchentes e
da seca; c) a desintoxicao e a decomposio dos dejetos; d) a gerao e a renovao
do solo e de sua fertilidade; e) a polinizao das culturas e da vegetao natural; f) o
controle da maioria das potenciais pragas agrcolas; g) a disperso das sementes e a
translocao dos nutrientes; h) a manuteno da biodiversidade, do qual depende a
humanidade para sua alimentao, seus medicamentos e para o desenvolvimento
industrial; i) a proteo dos raios ultravioleta; j) a participao na estabilizao do
clima; l) o suporte para as diversas culturas da civilizao humana e m) o estmulo
esttico e intelectual para o esprito humano. Na opinio de Heal (2000), o melhor termo
para caracterizar os servios ambientais seria dizer que so os responsveis pela
infraestrutura necessria para o estabelecimento das sociedades humanas. Algumas
estimativas de valorao destes servios afirmam que US$ 30 trilhes por ano ainda
poderia ser considerado um clculo conservador, mas de fato, estes servios se
considerados em seu conjunto teriam um valor infinito, posto que a vida no poderia ser
possvel sem eles (Powell & White, 2001).
O principal esforo de levantamento de informaes realizado at o momento
sobre este tema, o Millenium Ecosystem Assessment (2005), trabalho realizado entre
2001 e 2005, por solicitao das Naes Unidas, o qual contou com a participao de
pesquisadores de todo o mundo3, e que teve como seu principal objetivo avaliar os
impactos das mudanas que esto ocorrendo nos ecossistemas em relao ao bem estar
das sociedades humanas definiu os servios ecossistmicos como os benefcios que as
pessoas e as sociedades humanas obtm dos ecossistemas, e os dividiu em quatro
grupos:
a) Servios de proviso: alimentos, gua, madeira e fibra;
b) Servios de regulao: manuteno do clima, preveno de enchentes, controle de
doenas, ciclagem de lixo e outros dejetos e manuteno da qualidade da gua;
c) Servios culturais: benefcios recreativos, estticos e espirituais;
d) Servios de apoio: formao de solo, fotossntese e ciclagem de nutrientes.

3
Aproximadamente 1.360 experts oriundos de 95 pases participaram da elaborao deste trabalho

8
Nesta tese, o conceito de servios ambientais ser mais fortemente relacionado
com aqueles ligados de fato ao conceito mais amplamente aceito de servios, ou seja,
benefcios no-materiais. Em relao aos servios efetuados pelas florestas tropicais,
ecossistema predominantemente abordado neste trabalho, graas forte relao com os
problemas ambientais em questo e os produtores rurais, trs destes servios vem tendo
maior relevncia na discusso deste tema. So eles: a manuteno e/ou seqestro de
carbono relacionado com a mudana climtica, os servios associados manuteno da
biodiversidade e os servios associados qualidade e quantidade de gua. Os dois
primeiros sendo considerados problemas ambientais globais, enquanto que o ltimo a
par sua importncia global, sendo considerado um problema local.

1.2 - Os Mercados de Pagamentos pelos Servios Ambientais PSA

A discusso acerca do pagamento dos servios realizados pelos ecossistemas


tem incio a partir de alguns pontos importantes. O primeiro deles diz respeito
percepo crescente pela sociedade da deteriorao constante destes servios, baseado
na informao repassada por cientistas de todas as reas do conhecimento ligadas s
cincias naturais, assim como pelas inmeras Organizaes No Governamentais
ambientais em todo o mundo que desempenham de maneira fundamental o papel de
conscientizar a populao para os problemas ambientais, trabalho este que pode ser bem
exemplificado atravs do Millenium Ecosystem Assessment. Este gigantesco esforo
concluiu que mais de 60% dos ecossistemas do mundo tm sido utilizados de forma no
sustentvel. importante tambm ressaltar tanto o papel da mdia como tambm o da
percepo direta dos usurios dos servios4. Portanto dadas estas tendncias, quais
seriam as maneiras de determinar o valor econmico dos servios prestados por estes
ecossistemas, e a partir da encorajar os beneficirios destes servios a restaurar e
mant-los?
Outro ponto que chama a ateno a constatao de que durante um longo
tempo, a humanidade vem recebendo estes servios de forma gratuita, sem nada pagar
por eles, e exatamente por isso, sem consider-los na contabilidade das aes
empreendidas. Heal (2000) sustenta que se estamos, como de fato parece e como
alertam sem cessar os cientistas, excedendo a capacidade de suporte dos ecossistemas
terrestres, a era dos servios gratuitos est no fim. Se por um lado, no h um dono da
Terra a qual devemos pagar por isto, por outro preciso perceber que h custos
crescentes da manuteno destes servios bsicos para que eles continuem intactos e
funcionando bem, sem contar que a introduo do pagamento tende a levar a uma maior
racionalidade no seu uso, ficando desta forma mais clara sua importncia na
contabilidade das aes humanas.
Outro forte argumento em favor dos pagamentos aquele citado por alguns
autores, tais como Fearnside (1997) que de forma pioneira no Brasil, j argumentava
que o pagamento pelos servios ambientais pode trazer racionalidade de curto prazo
usualmente adotada nas aes humanas, a racionalidade de longo prazo, mais desejvel
nas questes ambientais. Como afirma Bracer et al. (2007), como as decises do dia-a-
dia geralmente focam nos retornos financeiros imediatos, muitas funes e estruturas
ecossistmicas no so consideradas nas tomadas de deciso. Os pagamentos pela gua,
pelo carbono ou pela biodiversidade podem permitir agregar valor a sistemas de
produo mais sustentveis, tornando-os mais econmicos tanto no curto prazo, quanto

4
A percepo da deteriorao dos servios fundamental nas estimativas tanto de disposio a pagar por
parte dos usurios, quanto na disposio a receber por parte dos produtores dos servios

9
no longo prazo, beneficiando desta forma aqueles produtores rurais ou comunidades
tradicionais que optam por sistemas de produo menos impactantes do ponto de vista
social e ambiental.
Para alguns autores, o desenvolvimento do conceito de Pagamentos por Servios
Ambientais (Wunder, 2005), se origina no debate sobre a eficincia das abordagens
tradicionais para a conservao dos ecossistemas, comumente associadas ao
desenvolvimento rural, que foram bastante privilegiadas, particularmente no mundo
tropical, nos pases em desenvolvimento, nas dcadas recentes, particularmente depois
da Conferncia - Rio 92. As duas abordagens principais, os Projetos Integrados de
Conservao e Desenvolvimento - PICD e o Manejo Florestal Sustentvel - MFS
sofreram diversas crticas quanto eficcia de suas aes em relao conservao,
basicamente por conta de dvidas em relao possibilidade de combinao destas duas
grandes agendas, a conservao da natureza e a reduo de pobreza, assim como
forma indireta de abordar os problemas ambientais. Segundo Wunder (2005), citando
Hardner & Rice, 2002; Niesten & Rice, 2004; Scherr, White & Khare, 2004; Ferraro &
Kiss, 2002, o conceito de PSA est no centro dos pedidos por abordagens mais diretas
para a conservao dos ecossistemas.
E o que este conceito traz de novo a idia de que beneficirios de servios
ambientais faam pagamentos diretos, regidos por contratos, condicionados aos servios
entregues, para produtores rurais ou outros detentores dos meios de proviso dos
servios ambientais (comunidades rurais, governos municipais, etc), para que os
mesmos adotem prticas que garantam a conservao e/ou restaurao dos ecossistemas
em pauta (Wunder, 2005). Diferente dos mtodos at ento empregados que buscavam
solues que conciliassem a conservao ao desenvolvimento rural atravs de projetos
integrados, esta abordagem assume que existe um trade-off entre os diferentes usos de
solo e busca compensar os interesses conflitantes atravs de esquemas de compensao.
Wunder (2005) usa cinco critrios (ou passos) para definir o que chama de
mercados de PSA puros:
a) uma transao voluntria onde; b) um servio ambiental (ou um uso de solo que
claramente seja capaz de gerar aquele servio) bem definido; c) comprado por (pelo
menos um) comprador de servio ambiental; d) de (pelo menos um) vendedor de
servio ambiental; e) se e apenas se, o vendedor de fato entregar o servio.
Dos itens acima, se depreende alguns pontos importantes. O primeiro diz
respeito ao carter voluntrio da participao, caracterstica do instrumento econmico,
em oposio s medidas de comando e controle, conforme item 1.8 frente. E
pressupe que o potencial provedor dos servios tem outras opes de uso da terra. O
segundo ponto crucial, como tambm vamos ver frente a necessidade da clara
definio do servio ambiental em pauta. Neste caso, quanto menor a certeza em relao
ao servio entregue, maior a possibilidade de questionamento em relao s vantagens
de pagar por elas. Tambm fica claro que estamos falando de uma transferncia de
recursos daquele que compra para aquele que vende; recursos estes que somente sero
pagos, se os servios forem entregues, enquanto os pagamentos durarem (ou de acordo
com o contrato realizado).
A par estes mercados de PSA definidos como puros por Wunder (2005),
outros autores tais como Landell-Mills & Porras (2002), consideram um espectro muito
mais amplo de arranjos, tambm como mercados de PSA5. No caso deste trabalho,
mercados de PSA foram definidos como aqueles em que havia algum tipo de pagamento
cuja inteno seria a promoo de servios ambientais. Para Bracer et al (2007), em
5
Estas autoras realizaram trabalho sobre desenvolvimento dos mercados de servios ambientais
analisando 287 esquemas PSA em todo o mundo.

10
texto produzido por integrantes do Katoomba Group (2007), instituio que tem se
dedicado promoo dos mercados de servios ambientais, todos os esquemas de PSA
partem do ponto comum de que os servios ambientais tm valor econmico
quantificvel que por sua vez, podem gerar investimentos e prticas de restaurao e
manuteno dos mesmos. Para esta instituio, os esquemas de PSA podem emergir
aonde os atores, sejam empresas, agncias pblicas e governos, e organizaes no-
governamentais tm demonstrado um interesse ativo em resolver especficas questes
ambientais.
De acordo com Powell & White (2001), os mercados de servios ambientais
tambm podem ser classificados em trs categorias de acordo com o nvel de
interveno governamental, conforme segue.
A primeira delas, onde o grau de interveno governamental menor, aquela
em que predominam os acordos privados entre os produtores de servios e os
beneficirios e acontece prioritariamente quando existe a percepo por parte dos
usurios que o custo de tratamento ou a reduo da renda decorrente da perda do servio
excede o pagamento pelo servio ambiental. a situao onde fica claro para o usurio,
da vantagem da abordagem ecossistmica ao invs da abordagem tradicional, de
tratamento ou de reparo. Est baseada em negociaes intensas entre beneficirios e
produtores dos servios e a princpio dispensa novos arranjos legais e regulatrios. a
que mais se assemelha ao mercado puro proposto por Wunder (2005).
A segunda categoria seria aquela onde predominam os mecanismos de troca
entre os agentes, normalmente utilizados a partir da fixao pela autoridade reguladora
de um determinado padro a ser alcanado via negociao entre os atores. Na verdade,
seria outra maneira de se referir s licenas comercializveis, instrumento de poltica
ambiental a ser analisado posteriormente. Os recursos para estas transaes se originam
nos agentes econmicos que concluem que a compra de crditos vale mais pena do
que a mudana de seus processos para o atendimento s exigncias do rgo regulador.
Depende de um forte sistema de regulao e de um efetivo sistema de monitoramento.
Por fim, a ltima categoria proposta seria aquela onde esto situados os
pagamentos realizados pelo setor pblico, assim considerado quando algum nvel de
Governo ou uma instituio pblica (no necessariamente estatal) paga pelo servio
ambiental. Os recursos para estas transaes vm de diversas fontes, entre elas,
oramentos gerais de governos em seus diversos nveis e taxas de usurios. Os
pagamentos podem ser destinados a produtores privados ou instituies pblicas
gerenciadoras de recursos naturais. O fato de serem esquemas pblicos no exime a
negociao. Pelo contrrio, intensas negociaes entre poderes pblicos municipais,
municipais x estaduais, empresas e outros stakeholders so necessrias para o
estabelecimento de mecanismos como estes. Um bom exemplo seria a gesto de bacias
hidrogrficas, no caso brasileiro. Normalmente exige fortes mudanas no aparato
regulador.
Nesta tese, quando estivermos nos referindo aos mercados de servios
ambientais estaremos nos referindo de forma ampla, a todas as categorias acima
descritas por Powell & White (2001), estando assim de acordo com o mesmo critrio
adotado no trabalho de Landell-Mills & Porras (2002) e Bracer et al. (2007) e no
somente aos casos de mercados puros de Wunder (2005).
Para iniciarmos a reflexo terica sobre o desenvolvimento dos mercados de
servios ambientais, a primeira questo a ser colocada entender as razes pelas quais
estes mercados no foram estabelecidos anteriormente, posto seu potencial gerao de
benefcios s comunidades locais, regionais e globais ou ainda por que os mercados no
foram capazes de refletir os valores ambientais gerados pelos ecossistemas.

11
As principais razes, citada por economistas de diversas tendncias, apontam
para duas falhas do mercado. A primeira delas diz respeito ao fato dos servios
ambientais serem consideradas externalidades positivas e a segunda por estarem
classificados na categoria de bens pblicos (Baumol & Oates, 1998; Cornes & Sandler,
1996, citados em Pagiola, Landell-Mills and Bishop, 2002).
E ainda antes de entrarmos nos instrumentos econmicos mais relacionados com
os pontos acima, vamos apresentar as principais questes discutidas pela Economia
Ecolgica, escola econmica que tem como um dos seus temas centrais a importncia
dos servios ecossistmicos e do capital natural para a manuteno da vida humana na
Terra e de suas atividades econmicas.

1.3 A contribuio da Economia Ecolgica

A economia ecolgica, como disciplina, veio tona ao longo da dcada de 80, a


partir da percepo por acadmicos das cincias econmicas e ecolgicas, que as
polticas de meio ambiente cada vez mais seriam dependentes e se beneficiariam do
pensamento tratado de forma conjunta entre estas duas cincias e no de forma separada
como at ento (Farley & Daly, 2003). Conceitualmente, este ramo da economia surge a
partir do reconhecimento do papel do fluxo de energia na economia humana, a qual
atravs da crescente entropia, aplicao da Segunda Lei da Termodinmica, em algum
momento iria impor limites ao crescimento econmico (Georgescu-Roegen, 1971,
citado em May, 1995). Segundo Georgescu-Roegen, seu principal formulador terico,
os diagramas de fluxo circular entre produtores e consumidores desconsideram os
fluxos de energia e materiais atravs do sistema. Este diagrama no circular, h um
fluxo de mo nica (fluxo entrpico), que comea com os recursos (matria-energia) e
termina com os resduos (matria-energia); qualitativamente diferentes (Daly, 1991).
O clssico trabalho de Boulding (1966, citado em Farley & Daly, 2003 e May,
1995), no qual ele chama a ateno para a transio da antiga economia de fronteira,
onde o crescimento econmico estava atrelado ao consumo de recursos, para a atual
economia da nave espacial, onde o crescimento no bem estar no poderia mais ser
alimentado pelo crescimento do consumo material, tambm foi fundamental para a
elaborao da chamada economia do estado estacionrio (Daly, 1973, 1977, 1991,
citado em Farley & Daly, 2003), no qual este autor desenvolveu o conceito de que dado
o carter finito da Terra, a atividade econmica humana s pode ser vista como uma sub
parte deste sistema global finito e por isto, do ponto de vista material, no pode crescer
indefinidamente.
Enquanto a economia neoclssica tem na alocao eficiente dos recursos, o seu
principal critrio econmico, a economia ecolgica, apesar de tambm considerar a
alocao importante, considera-o secundrio em relao a outros dois pontos centrais na
economia, a escala e a distribuio (Daly, 1992, citado em Farley & Gaddis, 2007).
Preocupada com a relao entre os sistemas econmicos e os sistemas
ecolgicos que os sustentam e os contm, a economia ecolgica aponta para a
necessidade de uma escala sustentvel, ou seja, a existncia de um estoque de capital
natural que seja capaz de suportar as funes ecossistmicas bsicas, assim como o
fornecimento de matrias-primas e a capacidade de absoro dos resduos gerados pelas
atividades econmicas ao longo do tempo. E neste aspecto qualquer crescimento
econmico que v alm do ponto onde os custos ecolgicos superem os benefcios
econmicos ineficiente e excede a escala desejvel. Dito de outra forma, os limites ao
crescimento fundamentados na escassez dos recursos naturais so reais e no
necessariamente superveis atravs do progresso tecnolgico. A escala sustentvel

12
aquela que se adapta de forma gradativa s inovaes tecnolgicas, de modo que a
capacidade de suporte no se reduz atravs do tempo (Daly, 1992, citado em May,
1995).
A distribuio se refere diviso relativa dos fluxos de recursos entre os
diferentes atores da sociedade, incluindo as futuras geraes, no qual a equidade na
partio dos recursos uma questo central para a economia ecolgica. Nesta questo,
j apontando para um dos itens centrais dos PSA, uma distribuio justa seria aquela,
onde os que excederam a escala desejvel ou aqueles que vo se beneficiar das
restauraes das funes ecossistmicas seja aqueles que vo pagar por isto.

1.3.1 O capital natural

O desenvolvimento e a melhoria de qualidade de vida de qualquer sociedade


humana no so possveis, sem um ativo bsico chamado capital. Mas este conceito,
claramente no homogneo, posto que pode ser dividido pelo menos em cinco formas
principais de capital (Rees, 1995; Millenium Ecosystem Assessment, 2005, citado em
Aronson et al., 2007):
- capital financeiro (dinheiro ou seus substitutos);
- capital manufaturado pelo homem (construes, estradas, fbricas, etc);
- capital humano (esforos individuais e coletivos; capacidades humanas);
- capital social (instituies, relaes, redes sociais, tradies culturais e religiosas, etc);
- capital natural: pode ser considerado como a metfora econmica para o estoque dos
recursos naturais que gera um fluxo de benefcios. Conceito central para a economia
ecolgica, ele pode ser dividido nas seguintes categorias: capital natural renovvel
(espcies vivas e ecossistemas); capital natural no renovvel (petrleo, carvo, etc);
capital natural reciclvel atravs de sua interao de longo prazo com os organismos
vivos (atmosfera, gua potvel, solos frteis, etc). O capital natural tambm pode ser
apresentado como a fonte de matrias primas para a produo econmica (madeira,
peixes, combustveis fsseis); e como provedor dos servios ecossistmicos para a
regulao climtica, fornecimento de gua e outros, ou como a capacidade de absoro
dos resduos produzidos pelas sociedades humanas, sendo a proviso dos servios to
importantes quanto a fonte de matrias primas, mas de valorao bem mais difcil de ser
realizada (Farley & Gaddis, 2007).
Para os economistas ecolgicos, o capital natural cada vez mais o fator
limitante na economia, como foi um dia, no passado, o capital manufaturado pelo
homem (Constanza & Daly, 1992; Daly & Farley, 2004; Aronson et al., 2006; Farley &
Daly, 2006; Dresp, 2006, citados em Aronson et al, 2007). Segundo Hawken, Lovins &
Lovins (1999), se os sistemas industriais de hoje, resultantes da revoluo industrial,
tornaram-se capazes de criar e acumular vastos nveis de capital produzido pelo homem,
o capital natural (bens e servios), do qual depende a prosperidade econmica da
civilizao, vem declinando rapidamente. Para estes autores, quanto maior a presso
sobre este capital, particularmente sobre os ecossistemas (base da produo dos
servios), mais os limites da prosperidade humana passam a ser determinados pelo
capital natural, no mais pela capacidade industrial ou ainda pela capacidade financeira.
E a partir do dito acima, cada vez mais o conceito de Capital Natural Crtico
(CNC) ganha importncia. O CNC pode ser definido como aquele que tanto espacial
quanto funcionalmente so essenciais para a sobrevivncia humana e para o qual no
existem substitutos adequados (Ekins et al., 2003, citado em Farley & Gaddis, 2007). A
identificao do CNC no trivial, exatamente por conta da srie de pontos de no
retorno ecolgicos e da complexidade das relaes ecolgicas nos diferentes

13
ecossistemas. Espcies individuais (que compem o capital natural) apresentam pontos
de no retorno em relao populao mnima vivel, enquanto que ecossistemas
apresentam tamanho vivel mnimo, abaixo do qual no conseguem mais realizar ou
fornecer os servios ecossistmicos antes produzidos. Para Norgaard (2006, citado em
Blignaut et al., 2007), so tantos os pontos de no retorno interdependentes, espacial e
historicamente, que no mximo conseguiremos prever alguns destes pontos, se tanto.

1.3.2 - Capital natural x capital produzido pelo homem

Possivelmente a maior diferena entre a economia ecolgica e as outras escolas


econmicas, esteja na sua forma de encarar a questo do progresso tcnico e a
capacidade de substituio do capital natural pelo capital manufaturado. Enquanto os
economistas neoclssicos argumentam que o capital produzido pelo homem possui
medidas de valor comparveis com o capital natural, ecologistas e economistas
ecolgicos geralmente assumem que o capital natural pode ser comparado ao capital
produzido pelo homem apenas at determinado ponto. A primeira posio conceituada
como sustentabilidade fraca, pressupe que todas as formas de capital so
perfeitamente intercambiveis no processo de produo, na estimativa dos ativos e no
clculo da renda (Pearce & Turner, 1991; Solow, 1991, Dorfman, 1997; Pezzey &
Toman, 2002; citados em Blignaut et.al, 2007), uma viso com um forte cunho
antropocntrico e utilitarista (Blignaut et al., 2007). A segunda conceituada como
sustentabilidade forte afirma que a premissa anterior, utilizadas pelos economistas
neoclssicos, de substituio perfeita entre o capital natural e o capital criado pelo
homem uma sria distoro da realidade e reconhece que o capital natural e o capital
manufaturado pelo homem so complementares, mas no substitutos; conceito que fica
mais claro quando se observa que praticamente todo capital criado pelo homem
necessita de insumos oriundos de capital natural em alguma fase do seu processamento
(Farley & Daly, 2003) e que o capital natural algo mais amplo do que apenas os
recursos de uso direto pelo homem, ou commodities naturais que possam ser
manufaturadas (Daly, 1990; Ekins, 2003; Ekins et al., 2003, citados em Blignaut et al.,
2007).
O conceito de sustentabilidade forte, portanto determina que a substituio dos
diferentes componentes do capital natural, por outras formas de capital, somente
possvel at um determinado ponto crtico. E que mais do que isto, o crescimento
econmico baseado na destruio do capital natural absolutamente insustentvel,
posto que as economias para crescer e/ou para sobreviverem necessitam de todas as
formas de capital (Blignaut et al, 2007).

1.3.3 O desdobramento destes conceitos nas polticas pblicas de meio ambiente

A partir do dito acima, as questes que ficam para o gestor do meio ambiente,
so: onde esto os pontos crticos que possam garantir a sustentabilidade, para cada
questo ambiental na escala local, regional ou global? Qual o limiar da capacidade de
substituio do capital natural pelo capital manufaturado? Para responder a estas
perguntas preciso entender a resilincia6 dos ecossistemas afetados, quais so aqueles
mais importantes para a conservao, e quais precisam ser restaurados a partir de
determinada degradao. Questes estas de difcil resposta, tanto pelas cincias naturais,

6
Capacidade de um ecossistema retornar ao seu estado original aps sofrer algum tipo de impacto

14
quanto pelas cincias econmicas, mas de fundamental importncia, e centrais como
pano de fundo para a construo dos mercados ambientais.
Daly, em 1990 (Farley & Daly, 2003), j apontava para trs critrios bsicos
para a manuteno do capital natural e da sustentabilidade ecolgica:
1. Para recursos renovveis (por ex: pesca, madeira, etc.), a taxa da explorao e
colheita no poderia ser maior do que a taxa de regenerao (produo
sustentvel);
2. A taxa de produo de resduos (por ex: CO2, esgotos, etc.) no poderia ser
maior do que a capacidade de assimilao do meio ambiente (disposio de
resduos sustentvel);
3. A depleo dos recursos no renovveis deveria acontecer na mesma proporo
do desenvolvimento de substitutos renovveis.

Como estes atributos de resilincia e limiares de substituio geralmente no so


percebveis aos tomadores de deciso, em geral o caminho tomado a definio de
limites expanso da escala de atividades econmicas atravs de um processo poltico
de negociaes entre os atores, preferencialmente baseado no princpio da precauo e
aplicao de standards mnimos de segurana7 (Blignaut et al, 2007), que pode inclusive
determinar a construo de novas instituies, quando as existentes no do conta deste
processo (Chopra et. al, 2005). Processos estes que iremos discutir com um pouco mais
de detalhes nos itens referentes nova economia institucional e o desenvolvimento dos
mercados de servios ambientais.
Para finalizar este item, aqui, o ponto mais importante, portanto a ressaltar
exatamente a necessidade da determinao dos pontos de limites ao crescimento,
derivada da degradao do capital natural, cerne da contribuio da economia ecolgica
construo dos mercados ambientais. Neste trabalho, iremos ver em cada captulo, que
atravs da percepo da degradao do capital natural, expressa muitas vezes na
reduo da capacidade de fornecimento dos servios ambientais historicamente
fornecidos, a sociedade, em seus diversos nveis, e atravs muito mais de processos de
barganha poltica8, do que de determinaes tcnico-cientficas, define seus limites
tolerveis, que criam a partir da o espao para o desenvolvimento de novos mercados e
novos esquemas de PSA que possam dar conta do processo de reverso da degradao
do capital natural e em muitos casos da restaurao deste capital expresso por
determinados servios ambientais e/ou determinados ecossistemas. E voltando s trs
questes centrais postas pela economia ecolgica: escala, distribuio e alocao, Farley
& Daly (2003) sugerem que elas sejam colocadas na seguinte ordem: que em primeiro
lugar, seja estabelecido os limites ecolgicos da escala sustentvel e que se estabeleam
polticas que garantam que os fluxos de recursos naturais na economia permaneam
nestes limites; que em segundo lugar, que seja estabelecido uma justa distribuio dos
recursos atravs de direitos de propriedade e transferncias, e uma vez estas duas pr-
condies estabelecidas, instrumentos baseados em mercados podem ser utilizados para
a busca do processo de alocao mais eficiente.
Para apresentar e discutir com maiores detalhes o tema da eficincia na alocao
de recursos e os instrumentos econmicos, que possam, a partir da percepo dos
limites ao crescimento, realizar a melhor alocao, caracterstica central da viso
neoclssica da economia avanamos para o prximo item.

7
O que nem sempre, ou raramente, acontece.
8
A definio dos percentuais dos biomas no Cdigo Florestal brasileiro e os percentuais do Protocolo de
Kyoto, instituies que ajudaram no desenvolvimento de mercados de servios ambientais, e analisados
nos captulos seguintes so um bom exemplo desta afirmativa

15
1.4 - A viso neoclssica

Para os autores oriundos da escola neoclssica, o fato dos servios ambientais


terem se mantido fora do mercado explicado por duas principais razes derivadas da
Teoria das Externalidades. Para esta escola econmica, o mercado a melhor soluo e
a mo invisvel tem pleno funcionamento, quando no h diferena entre os custos
privados e sociais de produo dos bens e servios, e tambm quando os bens e servios
transacionados so bens privados e no pblicos (Heal, 2000, Perman et al., 1996).
A teoria das externalidades chama de efeitos externos economia quando h um
descolamento entre os custos ou benefcios privados e os custos ou benefcios sociais de
uma ao empreendida por um indivduo. Como reza a cartilha neoclssica, a mo
invisvel dos mercados conduziria os atores econmicos a aes em que vislumbrando
a maximizao do seu ganho privado, eles tambm maximizariam o ganho social.
Quando isto no acontece, estas diferenas so chamadas de externalidades, ou seja,
uma externalidade ocorre toda vez que um agente causa uma perda (ou um ganho) de
bem estar em outro agente e esta perda (ou ganho) no compensado. Uma
externalidade ambiental clssica, do ponto de vista negativo, a da fbrica que polui o
rio de uma determinada cidade. Se no houver nada que obrigue o proprietrio da
fbrica a incorporar o custo social da poluio hdrica, o custo privado da atividade no
incorporar o custo social da poluio do rio. Por outro lado, os servios ambientais
podem ser considerados de forma geral, o reverso da moeda, ou seja, geram
externalidades positivas, e no so compensados pelos benefcios que geram. Um bom
exemplo de externalidade ambiental positiva seria o do produtor rural que planta rvores
nativas ao longo de um rio, e desta forma, contribui para a reduo do processo de
sedimentao deste corpo hdrico, evitando custos associados qualidade da gua para
os usurios da bacia a jusante. Se no houver a percepo do ganho e um
correspondente pagamento dos beneficirios, usurios da gua, a estes produtores, eles
no sero recompensados pelo benefcio social que geraram e talvez no tenham
estmulo para continuar a realizar tal trabalho.
Sob esta tica, a soluo neoclssica aponta para a necessidade de que as
polticas ambientais internalizem estes efeitos externos, ou seja, equiparem ao custo
privado do ator econmico, o custo social da ao empreendida por ele, incorporando
nos seus custos este valor, que pelo menos em tese, remuneraria os custos sociais da
ao empreendida. Segundo esta corrente terica, desenvolvida pelo economista
A.C.Pigou em trabalho publicado em 1920, estas diferenas entre os custos privados e
sociais poderiam ser corrigidas atravs de taxas e subsdios, de forma a alterar os custos
privados at que eles se equiparem aos custos sociais. E no deixa de ser muito
interessante ver, que j naquele momento, este economista que assentou as bases da
Economia do Bem Estar, j colocasse o plantio de florestas como exemplo de
externalidade positiva em relao ao clima. Nas suas palavras: It is true, in like
manner, of resources devoted to afforestation, since the beneficial effect on climate
often extends beyond the borders of the estates owned by the person responsible for the
forest (Pigou, 1920)
Verdadeiramente, esta opo terica foi uma das bases da poltica ambiental
europia no sculo passado, associada aos instrumentos de comando e controle
usualmente utilizados. Esta abordagem sofre muitas crticas, graas dificuldade da
correta mensurao do custo social ou da funo de dano do agente poluidor, fazendo
com que as taxas sejam praticadas muito mais em funo de critrios polticos ou
tcnicos e no econmicos (Veiga Neto, 2000). Outra crtica sobre sua aplicao at o

16
momento e que se refere especificamente aos servios ambientais que ela foi usada
preponderantemente atravs do princpio do poluidor-pagador, ou seja, com o objetivo
bsico de punir poluidores e traze-los mais prximo do timo social, mas praticamente
nunca atravs do princpio protetor-recebedor, ou seja, remunerando aqueles que
protegendo o ambiente gerem benefcios sociais no incorporados ao mercado.
A segunda razo apontada pela escola neoclssica para o estado incipiente dos
mercados de servios ambientais, diz respeito outra forma de abordagem para a
resoluo das externalidades, abordagem esta que tambm pode ser considerada um dos
pilares da poltica ambiental moderna, e que est baseada no trabalho seminal de Ronald
Coase, O Problema do Custo Social, publicado em 1960. Segundo este autor, bens e
servios somente podem ser transacionados se pertencentes a algum, ou seja, se algum
agente econmico possui direitos de propriedade sobre o bem ou servio. De acordo
com este raciocnio, bens e servios que no so propriedade de ningum no podem ser
transacionados no mercado, que desta forma no pode garantir sua proviso de forma
eficiente (Heal, 2000; Chichilnisky & Heal, 1995). O caso dos Gases de Efeito Estufa
GEE, como o CO2, exemplar. Neste caso, como os servios prestados pela atmosfera
como depositria do carbono queimado devido s aes antrpicas no propriedade de
ningum, no h oportunidade das pessoas registrarem sua demanda por este servio,
diferente do que acontece no solo, onde ningum despeja o lixo sem a concordncia,
normalmente atravs de um pagamento, de seu proprietrio. Stern (2006) refora esta
posio considerando que as mudanas climticas apresentam um grande desafio para a
economia, porque podem ser consideradas a maior e a mais abrangente falha de
mercado vista at agora.
O desdobramento lgico em forma de poltica adotada neste caso a introduo
dos direitos de propriedade onde isto for possvel, trazendo estes bens e servios para a
esfera do mercado. Esta lgica de ao pode ser considerada como um dos pilares da
poltica ambiental americana (onde o caso mais conhecido foi a criao do mercado de
dixido de enxofre) e a base terica para a criao das licenas comercializveis,
experincia esta que orientou a redao do Protocolo de Kyoto. No item de
instrumentos de poltica ambiental, um pouco mais frente, iremos discutir com um
pouco mais de detalhes os conceitos desenvolvidos por Pigou e Coase e seus
desdobramentos nas polticas ambientais adotadas por diversos pases.
Mas o problema permanece na dificuldade de introduo destes direitos de
propriedade nos chamados bens pblicos. Neste ponto, parece-nos que cabe, uma
caracterizao dos bens na economia, assim como situar aquelas caractersticas que
mais facilmente conduzem um determinado bem ou servio a ser transacionado no
mercado.

1.5 Caracterizao dos bens

A primeira caracterstica a ser abordada diz respeito exclusividade. Um


determinado bem chamado de exclusivo quando s pode pertencer a um determinado
ator econmico; onde somente ele possa usar este bem e prevenir que outros tambm o
usem. um termo estreitamente vinculado com a definio dos direitos de propriedade,
privados ou no, e tem tudo a ver com as foras de mercado. Se ele no for exclusivo,
dificilmente pode ser transacionado de forma eficiente no mercado e a razo para isto
simples. No h o incentivo sua produo, se ele pode ser utilizado por qualquer um
sem que este pague por seu uso e por outro lado, aquele que usa sem que seja necessrio
pagar por isto, no encontra qualquer incentivo para fazer este pagamento. Temos aqui a
clssica questo do carona, aquele ator econmico que se aproveita do pagamento

17
realizado por outros para usufruir o bem em questo. Podemos dizer que um dos cernes
da incipincia dos mercados de servios ambientais reside nesta questo.
A exclusividade de um determinado bem obtida atravs do contrato social ou
atravs de instituies que prevejam a propriedade deste bem para um determinado ator
econmico. relativamente fcil a criao de instituies que prevejam a propriedade
privada de bens tangveis, como casas e carros, mas bem mais complexo, o
desenvolvimento de instituies que tenham como objetivo a criao de propriedades
privadas em alguns dos servios ambientais aqui abordados (Farley & Daly, 2003).
A segunda caracterstica fundamental de um bem para ser transacionado no
mercado o seu carter de rivalidade, ou seja, o uso de uma unidade de um determinado
bem por um agente econmico impede o uso desta mesma unidade por outro agente ao
mesmo tempo. Novamente, esta uma caracterstica tpica dos bens de mercado, tais
como carros e casas, por exemplo. Um bem ou servio considerado no rival quando
seu uso por um agente tem um impacto insignificante na quantidade ou na qualidade
deste mesmo bem ou servio disponvel para outro agente econmico. Alguns dos
principais servios ecossistmicos esto nesta categoria, tais como a camada de oznio e
a estabilidade climtica, onde, por exemplo, a proteo oferecida pela primeira a um
cidado em relao filtragem dos raios ultravioleta que atingem a Terra, em nada
diminui a proteo oferecida a quaisquer outros cidados.
Uma terceira caracterstica seria um refinamento na noo de bens rivais, os
bens congestionveis, ou seja, aqueles bens e servios, que se usados por um nmero
pequeno de atores, tem caractersticas de no rivais, mas que quando usados de forma
intensiva, caem de qualidade e passam a ser considerados bens congestionveis e,
portanto passariam a ser rivais. Neste caso, podemos pensar em boa parte dos servios
ecossistmicos ligados gua, por exemplo, que quando usados comedidamente, como
no passado pelas comunidades tradicionais, permitia a mesma qualidade de uso para
todos os habitantes de determinada microbacia, e que hoje sofre um processo contnuo
de congestionamento devido demanda crescente para os mais diversos fins, aliado a
um desperdcio irracional dado o nvel de escassez em que se encontra em vrias partes
do mundo. Este processo de transio da gua, em diversas partes do mundo, de um
bem no rival para um bem cada vez mais congestionvel, certamente um dos fatores
que torna a gua e os servios decorrentes da mesma, cada vez mais suscetveis de
serem incorporados em um mercado de servios ambientais.
Voltando aos bens pblicos, eles so aqueles que de acordo com a caracterizao
acima podem ser considerados no exclusivos, no rivais e no congestionveis, ou seja,
todas as caractersticas que dificultam sua participao no mercado e onde est
enquadrada a maior parte dos servios ambientais e que na opinio de um grande
nmero de autores explica porque, apesar de sua importncia ficaram fora do mercado.
Outra categoria importante de bens e servios aquela chamada de recursos de
livre acesso (open acess resources), tambm chamados de recursos comuns. Estes bens
e servios no so exclusivos, porque podem pertencer a qualquer um dentro de uma
determinada comunidade9 ou determinado ecossistema, mas so rivais, na medida em
que os recursos so finitos, ou seja, se algum usurio o utilizar, outro usurio no
poder utilizar aquela mesma unidade de recurso, ou ainda se algum usa o recurso
alm da capacidade de suporte, vai prejudicar um outro usurio. Tambm dentro desta
categoria, esto situados diversos servios ambientais, particularmente alguns
relacionados com a gua, incluindo o prprio fornecimento de gua, quando no
regulado por algum sistema de outorga.

9
Normalmente regulado por regras comunitrias de uso

18
1.6 Percepo dos benefcios pelos stakeholders

Aps a apresentao dos conceitos anteriores e buscando avanar um pouco


mais sob o ponto de vista dos potenciais provedores, ser interessante explicitar um
pouco mais a lgica que os rege por um lado e por outro lado discutir a lgica dos
benefcios. Para tanto iremos detalhar um pouco mais a noo de benefcios totais e a
lgica de tomada de decises dos agentes.
Pagiola, Landell-Mills e Bishop (2002) exemplificam melhor a questo.
Consideremos um pequeno produtor rural tpico que abre um pedao de floresta para
fazer sua cultura de roa e queima. Quando toma esta deciso, ele est levando em
considerao sua possibilidade de renda futura, na forma de produtos colhidos, que
sero consumidos ou vendidos; assim como leva em considerao os custos para esta
abertura, basicamente seu tempo de trabalho e os insumos necessrios. Por outro lado, o
produtor no leva em considerao na sua anlise de custo, os servios ambientais que
podem ser perdidos com a abertura da floresta, tais como a liberao de carbono na
atmosfera, a reduo na regulao hdrica, etc, o que nos aponta para um ponto crucial
neste trabalho, qual seja, na percepo do ator local, boa parte, qui a maior parte, dos
benefcios da manuteno da floresta no so contabilizados no momento de tomada de
deciso, ao passo que os benefcios da abertura o so, ou seja, perspectiva do ator
local, os benefcios de manuteno da floresta so menores do que de fato so, e por
conta disto, ele toma a sua deciso correta, mas segundo a lgica microeconmica,
errada do ponto de vista do timo social (reduo de bem estar traduzida pela
deteriorao ambiental). Para que a lgica seguida pelo agente local fosse outra, duas
aes se fazem necessrias. A primeira delas seria o reconhecimento (identificao) dos
benefcios segundo a tica dos diversos stakeholders; de maneira genrica, podemos
falar em benefcios locais, regionais e globais, de acordo com o impacto do servio
ambiental em tela. De maneira geral, no caso das questes ambientais discutidas neste
trabalho, questes relacionadas a clima e biodiversidade so geralmente consideradas
benefcios globais, embora os mercados associados a eles podem ser nacionais, ou
mesmo regionais, como o caso do mercado de servido florestal no Paran. No caso da
gua, geralmente os impactos so percebidos ao nvel local e regional, e portanto os
esquemas associados tambm seguem esta tendncia.
O segundo passo e aqui estamos falando do cerne deste trabalho, que os
tomadores de deciso locais recebam compensaes destes beneficirios locais,
regionais e globais para que levem em considerao estes benefcios no seu momento de
tomada de deciso, porque seno, no o faro.
Posta as colocaes bsicas, o prximo passo ser analisarmos quais seriam as
possibilidades para que estes benefcios que no esto sendo captados pelo mercado
comecem a s-lo.

1.7 Valorao ambiental

Conforme colocamos no item anterior, o primeiro passo para que possamos


incorporar tomada de decises dos atores locais, os benefcios regionais e globais
exatamente o reconhecimento destes benefcios, tanto do ponto de vista da sua
importncia qualitativa, mas tambm atravs de sua mensurao, inclusive para facilitar
os clculos de custo-benefcio das aes a serem empreendidas; tanto do ponto de vista
dos atores individuais, quanto do ponto de vista dos formuladores de polticas.

19
Neste aspecto, um dos estudos que teve grande impacto e ajudou a contribuir
para o debate sobre a valorao ambiental, dada a grande polmica decorrente do
mesmo, foi o trabalho realizado por Costanza10 et.al publicado em 1997, na revista
Nature, no qual os autores encontraram o valor de US$ 33 trilhes (mdia estimada para
a faixa entre US$ 16 a 54 trilhes) por ano para o conjunto de dezessete servios
ambientais em dezesseis biomas em todo o globo. Este trabalho pode ser considerado
importante, talvez menos pela exatido dos nmeros, mas sim pela magnitude dos
mesmos, e tambm, pela chamada de ateno para algumas questes conceituais
extremamente importantes referentes valorao ambiental. A primeira delas, a
percepo de fato de que dada a dependncia das sociedades humanas dos servios
prestados pela natureza, o seu valor total para a economia pode ser considerado infinito,
mas que apesar disto, calcular o seu valor marginal, ou seja, como as mudanas nas
quantidades e na qualidade dos variados tipos de capital natural (tanto pequenas
mudanas em grande escala, quanto grandes mudanas em pequena escala), pode ter um
impacto no bem estar das sociedades humanas, e desta forma ser um insumo
fundamental para subsidiar tomadas de posio dos atores polticos e internalizar nestes
tomadores de decises os custos e benefcios sociais de tais decises.
Outro ponto importante levantado pelo artigo a ligao entre a valorao
ambiental e as escolhas e decises tomadas cotidianamente em relao aos sistemas
ecolgicos, contrapondo o argumento to recorrente, especialmente entre os chamados
amantes da natureza, da impossibilidade ou mesmo do absurdo em se valorar a
Natureza, ou os servios decorrentes dela e tambm de que a Natureza deve ser
protegida por questes ticas ou morais e no por razes econmicas11. Para Costanza et
al. (1997), no seria necessrio colocar em campos opostos argumentos morais e
econmicos, porque os mesmos podem ser brandidos em paralelo, mas em relao
valorao, os autores afirmam que as decises em relao aos ecossistemas realizadas
pela sociedade implicam em valoraes, ou em outros termos, juzos de valor, expressos
monetariamente ou no. Ns, enquanto sociedades humanas podemos faz-las de forma
mais ou menos explcita, reconhecendo as incertezas existentes ou no, mas em ltima
instncia, qualquer deciso tomada leva em conta um processo de valorao e que por
isto, tentar explicit-la parece ser o melhor caminho.
Em relao aos valores encontrados no trabalho, os autores chamam a ateno
para o fato do valor mdio final, de US$ 33 trilhes por ano, corresponder a 1,8 vezes o
valor corrente do Produto Nacional Bruto global, dando a magnitude da dificuldade de
rep-lo, do ponto de vista econmico. Outro ponto que chama a ateno o fato de que
a maioria dos servios ecossistmicos valorados, tais como a regulao do clima, o
tratamento de dejetos e a ciclagem de nutrientes, tal como debatido aqui nesta tese, no
participa do atual sistema de mercado. Os autores reconhecem as diversas limitaes do
estudo, o carter exploratrio do mesmo, e o fato das estimativas dos valores no serem
muito precisas por conta disto. Mas exatamente porque no conseguiram incorporar
todos os servios ambientais na valorao, assim como no incorporaram o valor dos
servios ambientais como infra-estrutura da Terra, e o carter no-linear de alguns
deles, e tomando como premissa a crescente escassez dos mesmos, eles concluem
dizendo que o valor estimado provavelmente est sub estimado e tende a crescer ao
longo do tempo.

10
Primeiro editor do peridico Ecological Economics e um dos principais autores desta linha econmica
11
Vale citar a frase de Paul Hawken, no prefcio do trabalho de Prugh et al. (1995): Embora possa no
haver a forma correta de valorar uma floresta ou um rio, h uma forma errada, a qual no dar valor
nenhum (citado em Farley & Daly, 2003).

20
May, Veiga Neto e Pozo (1999) em reviso realizada em 52 estudos de caso
avaliando a biodiversidade brasileira encontraram diversos trabalhos (p.e, Andersen,
1997; Fearnside, 1997; Santos et al; Schneider, 1993, etc.) que apontam a importncia
dos servios ecossistmicos como justificativa fundamental para a manuteno e
conservao dos ecossistemas estudados. Apesar das dificuldades na determinao dos
benefcios monetrios off-site (por ex. regulao climtica, hidrolgica, controle de
inundaes, etc) estes estudos indicaram que os valores so significativos e serviriam
como argumento para a conservao dos locais analisados ou ainda para a mudana das
prticas usualmente conduzidas. Apenas como exemplo de alguns estudos pioneiros,
citaremos os dois seguintes12.
Para Fearnside (1997), transformar os valores dos benefcios gerados pelo
ecossistema amaznico em fluxos monetrios para suas comunidades rurais tem maior
importncia do que avaliar o que pode ser vendido em produtos pelos mesmos. O autor
reconhece que h uma srie de barreiras a serem transpostas, a primeira delas se refere
exata quantificao destes servios, mas considera a melhor alternativa a longo prazo
para o desenvolvimento sustentvel da regio.
Andersen (1997) sugere que em um ponto no muito distante no tempo, o valor
da floresta amaznica em p superar seu valor total como rea para a agricultura. Os
maiores responsveis por esta mudana de posio sero os servios ambientais globais
prestados pela floresta e neste ponto haver a necessidade de mecanismos internacionais
para incentivar seus usurios a mant-la. Andersen neste trabalho est em consonncia
com outros autores que tambm defendem que somente atravs da valorizao da
floresta em p, pode ser possvel reduzir o processo de desmatamento hoje observado na
fronteira amaznica, semelhante ao realizado em outras regies do pas e do mundo
tropical.
O estudo de May, Veiga Neto e Pozo (1999) traz como uma de suas concluses,
o que estamos buscando neste trabalho, qual seja, a necessidade de se discutir
mecanismos de internalizao destes benefcios globais de forma tal que possam servir
de incentivos queles produtores rurais que podem proteger os ecossistemas, tanto de
forma direta, quanto de forma indireta redirecionando suas prticas agrcolas.
A valorao ambiental parte de maneira geral da determinao dos valores de
uso e no uso dos atributos de um determinado recurso ambiental estudado. Os valores
de uso podem ser classificados como de uso direto, sua forma mais visvel, ou seja,
extrao de produtos, visitao a algum stio, etc. Tambm pode ser classificada como
de uso indireto, onde esto situados praticamente todos os servios ecossistmicos. O
valor de uso tambm pode ser classificado como valor de opo, quando os indivduos
atribuem valores de usos diretos e indiretos que podero ser optados no futuro. O valor
de no-uso ou valor de existncia deriva da posio moral, cultural, tica ou altrusta em
relao aos direitos de existncia de espcies no humanas ou preservao de outras
riquezas naturais, mesmo que as mesmas no representem uso atual ou futuro (Seroa da
Motta, 1998). O quadro abaixo sintetiza esta classificao e aponta de maneira mais
clara a localizao dos servios ambientais na mesma.

12
A anlise destes dois estudos est inclusa na reviso citada

21
Quadro 1: Valor Econmico do Recurso Ambiental

Valor Econmico do Recurso Ambiental (Conceitos e exemplos)


Valor de Uso Valor de No-Uso
Valor de Uso Direto Valor de Uso Indireto Valor de Opo Valor de
Existncia
Bens e servios Bens e servios Bens e servios Valor no
ambientais ambientais que so ambientais de usos associado ao uso
apropriados gerados de funes diretos e indiretos atual ou futuro e
diretamente da ecossistmicas a serem que reflete
explorao do apropriados e apropriados e questes morais,
recurso e consumidos consumidos no culturais, ticas
consumidos hoje indiretamente hoje futuro ou altrusticas
Proviso de recursos Fornecimento de Preservao de Florestas como
bsicos: suportes para as valores de uso objetos de valor
Alimentos, atividades econmicas direto e indireto intrnseco.
medicamentos, no- e bem-estar humano: Valores culturais,
madeireiros, Proteo dos corpos religiosos e
nutrientes, turismo. dgua, estocagem e histricos.
reciclagem de lixo.
Uso no- Manuteno da
consumptivo: diversidade gentica e
Recreao controle da eroso.

Recursos genticos Proviso de recursos


de plantas bsicos: oxignio,
gua
Fonte: SBSTAA (1996), citado em Seroa da Motta (1998)

Os principais mtodos de valorao empregados so classificados em dois


grandes grupos, mtodos de funo de produo e de funo de demanda. O primeiro
grupo engloba os seguintes mtodos: da produtividade marginal e o dos mercados de
bens substitutos (reposio, custos evitados e custos de controle) e so mais indicados
para valoraes de recursos ambientais, cuja disponibilidade, por serem importantes
insumos da produo, afeta o nvel do produto da economia. O segundo grupo abarca os
mtodos de mercados de bens complementares (preos hednicos e do custo de
viagem), indicados respectivamente, quando exista uma alta correlao entre a varivel
ambiental e o preo da propriedade, e na valorao de uso de stios naturais. Tambm
includo neste grupo, o mtodo da valorao contingente indicado quando se deseja
incluir tambm a mensurao de valores de opo e de existncia (Seroa da Motta,
1998).
A valorao ambiental ainda um ponto polmico. As principais crticas dizem
respeito dificuldade dos mtodos utilizados em captar de fato todos os benefcios
gerados. Outros autores (Martinez-Alier, 1994, citado em May, Veiga Neto & Pozo,
1999) enfatizam que a atribuio de valores monetrios a bens e servios, que podem
no ter valor de uso, mas que possuem significante importncia emocional ou
simblica, homogeniza e empobrece a sua designao cultural. Para Heal (2000, citado
em May, 2003), no devemos estabelecer valores que compensem a perda irrecupervel
de servios ecossistmicos, porque se isto fosse possvel, seramos juzos de valores que

22
vo alm do mercado. May (2003) ressalta que a valorao de servios ambientais tem
sido frequentemente proposta como o primeiro passo para a definio de incentivos para
a sua manuteno, mas sugere que o inverso pode ser ainda mais vlido, ou seja, uma
vez que a sociedade se compromete atravs de processos polticos criao de um
incentivo conservao da natureza, acaba-se por criar valor em um contexto onde o
mercado no havia sinalizado anteriormente. Nos captulos temticos, vamos ver esta
situao por inmeras vezes. E mais importante do que valores a serem utilizados como
parmetros de importncia, a definio de critrios de valores que possam ser pagos
pelos beneficirios, e com isso possam garantir o fluxo contnuo de tais servios.
Mas, apesar das crticas, fundamental reconhecermos a importncia da mesma
para o desenvolvimento dos mercados de servios ecossistmicos e como proviso de
parmetros iniciais para o desenho dos sistemas em estabelecimento.
Complementando este item, alguns autores, como Wunder (2005), defendem que
ter uma boa idia dos custos de oportunidade dos potenciais provedores dos servios
pode ser bem mais til, e bem mais simples, na montagem de um sistema PSA do que
desenvolver estudos, por vezes complexos, de valorao dos servios ambientais em
pauta. Em alguns dos casos analisados neste trabalho, vamos poder presenciar a
utilizao desta lgica no estabelecimento dos esquemas de pagamentos.
Para Bracer et al. (2007), analisando a formao de preos nos negcios de PSA,
muitos fatores determinam o preo que os compradores esto dispostos a pagar, assim
como o preo em que o vendedor est disposto a vender o mesmo servio. O grau de
competio tanto na oferta, quanto na demanda, um dos fatores que iro determinar o
preo destes servios. Os compradores iro sempre buscar os fornecedores que iro
entregar o produto ao menor preo, mas nem sempre isto verdade. No caso dos
mercados voluntrios, a caracterstica dos vendedores tambm importante, seja uma
comunidade, ou determinada ONG, assim como os co-benefcios envolvidos e/ou o
processo de certificao utilizado. Ou seja, eventualmente a qualidade dos crditos ou
o contexto no qual eles so produzidos pesa mais do que a quantidade dos mesmos.
Para estes autores, na maioria dos mercados ambientais, a oferta potencial supera
de longe a demanda, e por conta disto, os preos tendem a ser ainda bastante baixos. E
retomando o ponto central deste item, os autores sugerem que em alguns casos, raros, os
estudos de valorao podem ajudar a gerar demanda por um determinado servio, mas
em caso algum, os estudos de valorao devem ser confundidos com o preo atual do
servio ambiental. Para eles, os casos em que melhor se utiliza o uso dos mtodos de
valorao para se chegar ao preo do servio so os casos de preos de entrada de
parques e licenas de caa.

1.8 Instrumentos de poltica ambiental

Aps esta referncia sobre a valorao dos servios; podemos avanar um pouco
mais discutindo brevemente os instrumentos comumente utilizados na poltica
ambiental. Para tanto, vale relembrar os dois grandes grupos de instrumentos de poltica
ambiental disposio dos gestores de polticas em todo o mundo, quais sejam os
chamados instrumentos de comando e controle, tradicionalmente mais usados e os
instrumentos econmicos, que vem adquirindo papel crescente no gerenciamento dos
recursos naturais. Enquanto que o primeiro grupo caracterizado como aquele que
muda o comportamento do agente econmico atravs da possibilidade de penalizao (o
porrete), o segundo grupo de instrumentos, os chamados instrumentos econmicos,
podem ser caracterizados como aqueles que induzem mudanas no comportamento dos

23
agentes em relao ao meio ambiente, atravs da modificao dos preos relativos (a
cenoura).
Existe uma extensa literatura apontando as vantagens e desvantagens dos dois
grupos de polticas e no cabe aqui nos estendermos na mesma13. Vale registrar a maior
expectativa em relao eficincia e efetividade geradas pelos instrumentos
econmicos em relao aos instrumentos de comando e controle, citado por diversos
economistas dos recursos naturais (OECD, 1989; Panayotou, 1991; Perman, 1996;
Seroa da Motta & Reis, 1994; citados em Veiga Neto, 2000). Estes autores chamam a
ateno para a possibilidade de alcance dos objetivos propostos a um menor custo do
que atravs das medidas reguladoras, ao mesmo tempo em que criam incentivos para a
contnua inovao e aprimoramento. A principal razo para isto reside na diferena dos
custos e das situaes encontradas, levando os agentes econmicos a priorizarem
sempre aquelas situaes onde o custo ser menor e o retorno maior.
Neste momento, o que parece importante apontar para a tendncia de utilizao
crescente dos instrumentos econmicos, muitas vezes utilizados em conjunto com os
instrumentos reguladores, causada pela percepo dos formuladores das polticas, que
somente os instrumentos de comando e controle no vm sendo suficientes para dar
cabo dos problemas ambientais. No caso dos esquemas PSA, eles podem ser de bastante
valia no casamento entre o porrete e a cenoura, apoiando o cumprimento de leis de
restrio de uso do solo, atravs da compensao total e/ou parcial dos custos de
oportunidade da alternativa de uso do solo corrente, especialmente quando estas leis so
consideradas de difcil cumprimento no campo, ou demasiadamente injustas pelos
grupos locais afetados por elas (Wunder, 2005). Nos estudos de caso apresentados neste
trabalho, mais especialmente no referente ao Produtor de gua, iremos apresentar
situaes concretas desta abordagem.
J foram citadas as duas principais fundamentaes tericas dos instrumentos
econmicos usados at o momento nas polticas ambientais de diferentes pases, quais
sejam, o uso de taxas e subsdios baseados na contribuio de Pigou, e o
desenvolvimento das licenas comercializveis, baseadas na contribuio de Coase.
importante lembrarmos que o primeiro, que alicera o princpio do poluidor-pagador,
o fundamento terico utilizado na Lei Nacional de Recursos Hdricos, marco regulatrio
do mercado de gua no Brasil e que pode ser, conforme iremos discutir no captulo
referente gua, o principal mecanismo de transferncia de renda dos
poluidores/usurios para os protetores dos mananciais e matas ciliares dos corpos
dgua. Em algumas bacias, como a do Paraba do Sul, a proposta de taxao est
levando em considerao tanto o nvel de consumo, quanto a qualidade da gua
retornada para o corpo dgua.
Citado anteriormente, o princpio do protetor - recebedor pode ser considerado o
espelho do princpio do poluidor-pagador e de fato o princpio bsico do qual
estamos tratando neste trabalho. A afirmao bsica deste conceito a de que aquele
que prov o benefcio ambiental deve ser recompensado por isso, ou no mnimo ser
compensado pelo custo de provimento deste servio. Um aspecto interessante de
instrumentos que adotam este princpio, como por exemplo, o ICMS Ecolgico, so
suas caractersticas de incentivo positivo e no coercitivo, o que o torna extremamente
atraente para aquelas situaes onde os mtodos de comando e controle causam um
grande ndice de conflitos entre os agentes ambientais e a populao local.
J a segunda fundamentao, que introduz os direitos de propriedade, o
alicerce terico das licenas comercializveis, tambm chamados de mercados fictcios,

13
Uma reviso um pouco mais detalhada pode ser encontrada em Veiga Neto (2.000)

24
onde os atores podem comprar ou vender direitos de poluio para o momento atual
ou futuro. Exatamente como pretende o Protocolo de Kyoto, e antes dele, o mercado
para o dixido de enxofre nos Estados Unidos, a autoridade reguladora permite um certo
nvel de poluio e emite licenas ou certificados para estas quantidades pr-
determinadas, licenas estas que podem ser comercializadas entre diferentes atores em
determinado mercado (Pearce & Turner, 1990). Tambm o potencial mercado de
servido florestal em discusso no Brasil, e analisado neste trabalho, est escorado nesta
lgica. Para Perman (1996), as licenas diferem das taxas e subsdios porque trabalham
em termos de quantidades e no de preos. De acordo com o que comentamos
anteriormente, este sistema um bom exemplo da combinao entre mecanismos de
comando e controle dado pelo nvel de dano permitido pela autoridade reguladora, que
ser alcanado da forma mais eficiente graas possibilidade de comercializao
(mecanismos baseados no mercado) entre os agentes mais eficientes (ou de menor custo
de abatimento) e aqueles com maior custo de abatimento.
Para Wunder (2005), no h dvida de que os incentivos econmicos esto no
DNA do PSA, mas na sua opinio, a abordagem dos PSA pode ser considerada mais
direta do que a maioria das taxas e subsdios utilizados pelos gestores das polticas
ambientais, porque estas em geral buscam alteraes nos padres de produo ou no uso
dos recursos, enquanto que os esquemas de PSA buscam realizar negcios com atores
envolvendo a entrega de algum servio ambiental prestado.
Para finalizar esta seo, seria interessante retomar o ponto referente ao
casamento entre o porrete e a cenoura, e chamar a ateno para a preocupao referente
aos incentivos perversos levantados por alguns autores (Pagiola et al, 2004, citado em
Wunder, 2005). Estes autores argumentam, que eventualmente fazendo sentido,
conforme citado acima, a utilizao de esquemas PSA que possam ajudar no
cumprimento de legislaes com dificuldade de implementao, preciso ter cuidado
para que no se criem fluxos de pagamento, para potenciais infratores, refrearem seus
desejos de infrao, somente s custas de pagamentos.

1.9 Desenvolvimento dos mercados de servios ambientais

A partir deste ponto, iremos discutir um pouco mais o processo de


desenvolvimento dos mercados de servios ambientais. Para Landell-Mills & Porras
(2002), citando Aylward and Fernandez Gonzalez (1998) e Merlo et alli (2000), os
argumentos para a criao e desenvolvimento dos mercados de servios ambientais est
baseado no reconhecimento de que as condies que ocasionaram as falhas de mercado
no passado, qual seja, as caractersticas de no-rivalidade e no-exclusividade, so
dinmicas e consequentemente onde estes mercados no puderam ser desenvolvidos no
passado, provavelmente podero ser estabelecidos com sucesso hoje, dado
fundamentalmente pela maior percepo da escassez. Um bom exemplo disto pode ser
dado com a crescente transformao de diversos servios que eram no-rivais para
congestionveis, inserindo desta forma uma certa caracterstica de rivalidade, tais como
os servios associados beleza cnica. Para Bracer et al. (2007), por conta das
preocupaes crescentes com a deteriorao dos servios ambientais, transaes e novos
mercados destes servios esto surgindo em todo o globo. Estes novos mercados podem
estar atrelados a mecanismos regulatrios ou voluntrios, podem fazer parte de
mercados formais ou ainda focados em negcios especficos, mas todos eles
relacionados restaurao ou manuteno de um determinado servio ambiental.
Portanto, as propostas que se aliceram nos mecanismos baseados no mercado,
na verdade buscam se apropriar desta dinmica para remediar estas falhas do passado.

25
Segundo Pagiola, Landell-Mills & Bishop (2002), atravs da venda destes servios,
estes mecanismos tem como objetivo gerar fundos para: a) aumentar os benefcios da
conservao tambm para os atores locais, de forma a incentiv-los a tomar atitudes
positivas em relao mesma; b) gerar recursos que possam ser usados para financiar
esforos conservacionistas tanto por agncias pblicas quanto por grupos privados.
No primeiro caso, o que se busca o repasse de parte dos benefcios percebidos
por agentes regionais ou globais para os atores locais, aumentando desta forma a
percepo dos benefcios da conservao, ou ainda, a permanecer os mesmos custos de
oportunidade referentes a outras atividades, tornar a atividade de conservao mais
atraente. H uma srie de desafios postos nesta colocao. O primeiro deles diz respeito
j citada questo da valorao de todos os benefcios. O segundo diz respeito ao
mapeamento dos beneficirios, o que no nada trivial, particularmente em relao aos
beneficirios globais. E o terceiro e talvez mais importante saber se estes beneficirios
esto dispostos a pagar e quanto. Por ltimo, resta a questo tambm fundamental da
escolha dos mecanismos de pagamento que de fato atinjam os tomadores de decises
locais.
Outra questo tambm importante, colocada por Wunder (2005), a
determinao de quando os esquemas PSA so a melhor resposta do ponto de vista da
conservao ambiental e uso do solo. Na opinio deste autor, os custos de oportunidade
da conservao, ou seja, o retorno econmico dos usos alternativos do solo um fator
central a determinar quando estes esquemas so aplicveis. E comparando diversos usos
de solo na Amaznia e aqueles mais desejveis do ponto de vista da conservao, este
autor sugere que os esquemas PSA seriam mais custo-efetivos para as atividades
marginalmente mais rentveis do que os usos de solos mais interessantes para a
conservao, porque seriam capazes de alterar as taxas de retorno e induzir mudanas a
prticas mais sustentveis de produo. No caso das taxas de retorno das atividades
usuais ou previstas serem muito altas, a capacidade dos esquemas PSA de alterarem este
curso seria mais difcil, visto a restrio de recursos para fazer frente a estas
alternativas. Um caso clssico quando uma das alternativas de uso do solo o
parcelamento para uso urbano.

1.10 Alguns conceitos centrais nos esquemas PSA: adicionalidade, permanncia e


fuga

Alguns conceitos so muito particulares aos esquemas de Pagamentos por


Servios Ambientais e foram muito debatidos em diversos fruns, principalmente nas
discusses referentes aos projetos florestais de carbono no MDL, mas que na verdade se
aplicam de forma geral aos esquemas de PSA, no s no clima, mas tambm os
desenvolvidos para gua e biodiversidade. O primeiro deles o conceito de
adicionalidade. Segundo o texto da Deciso 19/CP.9 (UNFCCC, 2003), texto final que
regula o uso de florestas no Protocolo de Kyoto, a adicionalidade em projetos MDL
pode ser definida como a contribuio lquida das atividades do projeto na remoo dos
gases de efeito estufa, ou seja, a contribuio total das atividades do projeto,
descontadas as contribuies esperadas pela linha de base adotada pelo projeto, ou seja
o que aconteceria de qualquer forma sem o projeto, e pelos efeitos externos do projeto
dentro de determinados limites, as tambm chamadas fugas.
Do pargrafo acima, dois pontos no somente circunscritos ao mercado de
carbono, mais chamam a ateno. O primeiro deles, exatamente a lgica da
adicionalidade, qual seja, um projeto de PSA s pode ser considerado como tal, se o
mesmo for comparado a uma determinada situao existente ou esperada, tambm

26
chamada de linha de base do mesmo. E o segundo ponto, a importncia da construo
desta linha de base, posto que os pagamentos sero determinados a partir deste
referencial.
A Deciso 19/CP.9 (UNFCCC, 2003) indicou que o clculo da linha de base
deve ser feito de forma transparente e conservadora com relao escolha das
abordagens, hipteses, metodologias, parmetros, fonte de dados e fatores chave,
considerando tambm as incertezas. Esta Deciso apontou tambm para a necessidade
de clculo especfico para cada projeto e que o executor do projeto leve em
considerao polticas e circunstncias nacionais e/ou setoriais relevantes, tais como o
histrico do uso da terra, prticas e tendncias econmicas.
Wunder (2005) enfatiza a importncia da aferio da adicionalidade, como
medida de eficincia de qualquer sistema PSA proposto. E por conseqncia, a
importncia da escolha da linha de base mais correta. Este autor sugere trs cenrios de
linha de base, um esttico e dois dinmicos: a) linha de base esttica no tempo; b) linha
de base que se deteriora, em relao ao servio em pauta, ao longo do tempo; c) linha de
base que melhora ao longo do tempo. Na sua opinio, a escolha inadequada da linha de
base pode reduzir a eficincia dos sistemas PSA, ou ainda a depender dos casos, a perda
do recurso aplicado, se o sistema no resultar numa mudana de comportamento de fato
e numa produo maior de servios ambientais ao fim do processo.
Os outros dois conceitos centrais aos projetos PSA dizem respeito ao impacto
dos projetos no tempo e no espao. Em relao ao primeiro, o conceito de permanncia
diz respeito ao impacto das aes dos projetos ao longo do tempo e sua potencial
reversibilidade. Este foi um dos grandes entraves aos projetos florestais de carbono, ao
longo de sua discusso no mbito do MDL. No caso do MDL, esta questo foi atacada
com a criao de dois tipos de crditos com validade temporria definida, capazes de
refletir a diferena dos projetos florestais em relao aos projetos de energia.
O segundo conceito, o de fuga, se refere ao impacto dos projetos no espao, para
alm dos limites do projeto, nos quais se espera que no haja um deslocamento das
atividades impactantes, que o projeto ou o sistema proposto busca resolver.
Para finalizar esta seo, vale registrar o processo de monitoramento do projeto,
ou do sistema PSA proposto, como um componente chave do desenvolvimento destes
esquemas. Registrar a linha de base, comprovar a adicionalidade do esquema proposto,
garantir a permanncia do resultado almejado e evitar as fugas para alm do espao do
projeto, so questes centrais a serem demonstradas a partir do monitoramento. Esta
questo ganha ainda mais importncia neste momento em que os mercados ainda no
esto maduros, e que os compradores precisam ter a segurana necessria de que aquilo
pelo qual esto pagando, est sendo definitivamente entregue e que h de fato um ganho
lquido trazido pelo esquema PSA proposto, ou por determinado projeto. Bracer et al.
(2007) refora os conceitos apresentados neste item afirmando que o fator crtico que
define e constitui o ponto central de um esquema PSA, no seria apenas dizer que um
determinado valor monetrio muda de mos e um determinado servio ambiental
restaurado ou mantido, mas sim que o benefcio gerado pelo pagamento no ocorreria
na ausncia dele, ou seja, o servio ambiental restaurado ou mantido adicional
situao ou tendncia corrente (ou business as usual), e que este servio pode ser
quantificado e correlacionado ao pagamento.

1.11 - A contribuio da teoria das instituies

Os conceitos at aqui apresentados, particularmente aqueles relacionados com as


questes de exclusividade e rivalidade por trs da caracterizao de bens pblicos foram

27
fundamentais para entendermos o porqu das falhas do mercado na percepo dos
valores atribudos aos servios ambientais, mas no so suficientes para explicar o
processo de desenvolvimento dos mercados. Isto porque, a teoria dos bens pblicos est
alicerada na economia neoclssica, escola econmica essencialmente esttica, que d
como dada a existncia dos mercados. Sua principal preocupao diz respeito a como e
quando os mercados garantem a maximizao do bem estar e no a como os mercados
evoluem. Porque a anlise esttica, a economia neoclssica foca nas polticas
governamentais que buscam remediar estas falhas, conforme j apontado aqui antes, e
no na anlise de como iniciar um processo de criao de novos mercados e de como
estes mercados afetam o bem estar (Landell-Mills & Porras, 2002), particularmente o
bem estar das populaes rurais de pases em desenvolvimento, como o Brasil.
Para as autoras citadas acima, a Nova Economia Institucional poderia ser o ramo
terico da economia capaz de dar conta das referidas questes. Esta corrente, nascida do
desejo de trazer a economia para mais perto do mundo real, questiona os principais
fundamentos da economia neo-clssica: a) que todos os atores econmicos so
perfeitamente racionais, lembrando que no mundo real, as pessoas tem comportamentos
chamados irracionais, porque falham em exibir preferncias estveis e porque no
possuem habilidade suficiente para processar um grande nmero de possibilidades de
escolha; b) que a informao perfeita, lembrando que raramente os indivduos
possuem toda a informao disponvel. A partir da oposio a estes dois fundamentos,
os autores da NEI defendem que os atores econmicos tomam a melhor deciso que
conseguem, dentro da melhor informao disponvel e de acordo com a capacidade de
cada um, ou seja, possuem uma racionalidade limitada.
Neste mundo de racionalidade limitada, h uma grande possibilidade dos
atores agirem de forma oportunista. Para se protegerem do comportamento oportunista,
os indivduos investem em atividades/instituies que os protejam, tais como proteo
dos direitos, garantias, etc, atividades estas que so custosas e representam os custos da
transao, elemento central da NEI. Decorrente destes conceitos, para os economistas da
NEI, o mercado representa a variedade de arranjos institucionais que guiam a tomada de
decises e a alocao dos recursos. Para eles, a matriz resultante de instituies
interligadas resulta de uma mistura de arranjos complementares e competitivos que so
desenhados de acordo com variveis histricas, econmicas, sociais e ambientais.
De acordo com Chang & Evans (2000), instituies podem ser definidas como
padres sistemticos de expectativas compartilhadas, premissas dadas, normas aceitas e
rotinas de interao que somadas tem efeitos robustos em modelar as motivaes e
comportamentos de determinados grupos de atores sociais. Segundo estes autores, h
um reconhecimento geral de que as instituies so fundamentais no processo de
mudanas econmicas. Para eles, instituies no podem ser vistas como
constrangimentos (constraints), no sentido dado pela escola neo-clssica, mas sim como
algo que permite (enabling) o alcance de determinados resultados, e talvez ainda mais
importante, instituies devem ser vistas como parte constitutiva dos interesses e das
vises de mundo dos atores econmicos.
Segundo Landell-Mills & Porras (2002), de acordo com as premissas acima,
qualquer tentativa de anlise de construo de mercados utilizando-se do instrumental
da NEI, deve levar em considerao os seguintes pontos: a) que a criao e
desenvolvimento de novos mercados tm custos; b) que os mercados so multi-
facetados, no so uniformes, e que variam em diversas formas, tais como grau de
competio, caractersticas dos participantes, extenso geogrfica e maturidade; c) que
os mercados no podem ser avaliados isoladamente, eles esto inseridos (embedded) em
uma srie de arranjos institucionais formais e informais que tem influncia na

28
capacidade dos mesmos funcionarem eficientemente; d) que os mercados so
dinmicos, de forma que eles evoluem, normalmente de forma lenta, interativa e
dependente das opes traadas; e) que o desenvolvimento dos mercados intimamente
ligado s relaes de poder, ou seja, ele evolui em resposta s demandas dos agentes
que tem maior influncia.

1.12 - A anlise da evoluo dos mercados de servios ambientais

Um mercado pode ser definido como uma situao social onde ocorre a
comercializao de um item e existe um mecanismo de preo que determina o valor
deste item. Para que qualquer mercado possa existir, elaboradas relaes sociais devem
se desenvolver de forma a estrutur-lo. Teoricamente, estas relaes se consistem na
construo de regras que possam produzir: a) um bem definido sistema de direitos de
propriedade; b) uma estrutura de governana, que sancione determinadas formas de
cooperao e competio; c) regras de troca que busquem uma minimizao dos custos
de transao entre os agentes; conceitos estes considerados bsicos para a existncia de
qualquer mercado e apresentados da seguinte forma: Os direitos de propriedade definem
os limites legais em relao propriedade, no somente referentes aos bens de produo
clssicos, tais como terra e insumos, mas tambm referentes a idias, processos e
habilidades individuais e/ou coletivas. As estruturas de governana se referem s leis e
prticas informais que delimitam os limites legais e/ou ticos das prticas de
competio e cooperao entre indivduos, firmas e governos. As regras de troca se
referem s regras que iro estabelecer o fluxo de produtos e servios entre os agentes.
Elas delimitam quem pode comercializar com quem, e que garantem que os produtos
sejam entregues nas condies acordadas e pagos por isto. Idealmente buscam a
promoo do comrcio atravs de regras simples, claras e menos custosas, reduzindo
assim os custos de transao (Fligstein & Mara-Drita, 1993).
Diversos autores tm proposto diferentes esquemas para tentar entender como se
processa este desenvolvimento dos mercados de servios ambientais. Powell & White
(2001), lembrando antes que dada a diversidade das questes sociais, culturais e
ambientais, o processo no pode ser descrito rigidamente, sugerem trs amplas fases que
ilustrariam cada estgio de desenvolvimento. Uma primeira fase se caracterizaria pela
crescente percepo das ligaes existentes entre as aes praticadas nos ecossistemas
(no caso especfico, florestais) e suas conseqncias ambientais. Isto leva a uma
primeira identificao e posterior contato entre os provedores dos servios e os
beneficirios. Na segunda fase, o debate social e poltico embasam a definio dos bens
e servios. Surge a necessidade de uma estrutura para a realizao da transao e inicia-
se o processo de desenho das regras e instituies. Os instrumentos de regulao so
desenhados, ao passo que os produtos a serem comercializados vo se definindo. A
ltima fase caracterizada pelo incio das transaes, tanto para as commodities quanto
para os servios especficos. o desenvolvimento final das regras de comercializao,
dos contratos de servios, da legislao pertinente e da estrutura de suporte
(monitoramento, certificao e verificao). Os autores chamam a ateno para a
importncia do desenvolvimento paralelo do mercado e das instituies reguladoras.
Conforme visto no pargrafo acima, o desenvolvimento destes mercados um
desafio complexo. Baseado em alguns autores (Johnson, White & Perrot-Matre, 2001;
Powell & White, 2001; Landell-Mills & Porras, 2002; Pagiola, Landell-Mills & Bishop,
2002; Wunder, 2005) que vm tratando do tema do desenvolvimento dos mercados dos

29
servios ambientais apresentamos a seguir uma srie de questes-chave a serem
elucidadas para que o processo se desenrole e para que o mercado tome forma14.
- Qual o servio a ser comercializado e o mercado em que ser comercializado?
O que exatamente vai ser comprado ou vendido e aonde? Nem sempre uma
tarefa fcil, posto que em boa parte das vezes, um determinado ecossistema
atende a diversos mercados.
- Referente questo acima. Pode este servio ambiental ser medido e
monitorado? Eles tm que ser definidos de forma a permitir a transao. Em
alguns casos, pode-se chegar a uma commodity identificvel e mensurvel, como
no caso do carbono, em outros casos os pagamentos podero ser realizados de
acordo com base em prticas favorveis de uso do solo (uma espcie de proxy),
como no caso de alguns servios relacionados gua.
- Qual a linha de base adotada? Esta linha de base esttica ou leva em
considerao as tendncias observadas? O esquema PSA proposto ter
adicionalidade? Questo central em qualquer mercado PSA saber se de fato, o
que est sendo pago adicional situao business as usual.
- Quem so os provedores dos servios e quem so os beneficirios, potenciais
vendedores e compradores, respectivamente? Existe a disposio a pagar por
parte dos beneficirios? Qual o custo de oportunidade dos provedores?
Existem recursos suficientes para financiar um fluxo contnuo de pagamentos?
- Referente s duas questes acima. Quem deve receber pela proviso dos
servios? Qualquer provedor, em qualquer situao, ou somente aqueles
localizados onde o servio ambiental est em risco, ou onde ele precisa ser
restaurado? Discusso recorrente no qual os conceitos de eficincia econmica
e justia so centrais no debate.
- Quanto vale o servio proposto? Quais so as tcnicas usadas para mensurar o
valor dos mesmos? So de fato necessrias para detonar o desenvolvimento dos
mercados? Aqui, as tcnicas de valorao podem ajudar a criar uma idia do
valor do servio prestado, mesmo que este valor fique distante das negociaes
em curso. Ou no, como alguns autores que defendem que basta que os dois
lados estejam satisfeitos, para que o mercado possa avanar.
- Quais so os mecanismos de pagamento? Como os pagamentos so transferidos
dos compradores para os vendedores? Em muitos casos, ser preciso a criao
de novas instituies que funcionaro de forma a facilitar estas transferncias.
- Quais so os direitos e responsabilidades dos provedores e dos beneficirios?
Uma questo central: Os proprietrios (produtores rurais) tm a responsabilidade
de proteger os bens comuns ou tem o direito de ser compensado por prove-los?
Se estes direitos no esto previamente definidos, um dos primeiros passos neste
mercado exatamente clarear quem de fato tem direitos de propriedade sobre os
servios ambientais. Processo poltico, no qual deve se ter todo o cuidado para
garantir que os participantes mais fracos no percam ao longo do mesmo.
Questo essencial se o objetivo final tambm atender os produtores rurais
familiares.
- Quem so os ganhadores e os perdedores com o desenvolvimento de
determinado mercado de servios ambientais? Fundamental na avaliao de
questes de equidade e desenvolvimento sustentvel local.

14
No captulo da tese referente discusso, estas questes serviro como o pano de fundo para a
discusso das experincias analisadas em cada captulo.

30
- Quais so os custos de transao envolvidos? A participao dos stakeholders, a
aproximao e futura negociao entre compradores e vendedores, assim como a
criao de novas instituies tem um custo que no desprezvel.
- Quais so os servios de suporte necessrios? Estes novos mercados
demandaro servios de verificao, monitoramento, mensurao e certificao.
- Qual o nvel de informao que se tem das variveis biofsicas e da sua relao
com o servio comercializado? Questo crucial particularmente no mercado dos
servios envolvendo a gua, posto que so determinados localmente.
- Qual o nvel de competio? Fundamental na determinao do quanto
determinados atores podem influenciar nas regras do jogo. Normalmente
funo do nmero de participantes, o que nem sempre corresponde realidade.
- Qual o arcabouo legal e regulatrio? Regras e acordos nacionais e
internacionais podem ser necessrios na criao da demanda por alguns servios.
Em alguns casos, a lei j existente pode ser suficiente para embasar
determinados contratos, particularmente em contratos envolvendo apenas
acordos privados. Em outros casos, pode ser preciso reformas na legislao
ambiental ou mesmo reformas mais gerais.
- Qual a extenso geogrfica das transaes? Os mercados podem ser locais,
regionais, nacionais ou globais, dependendo do tipo de mercado e das fronteiras
estabelecidas.
- Qual o nvel de maturidade dos mercados? Pode ser definido de uma srie de
maneiras, alguns critrios incluem: o perodo de tempo em que as primeiras
transaes tiveram incio; a participao no mercado e o grau de liquidez; o
nvel de sofisticao dos mecanismos de pagamento.
- Qual o contexto no qual o mercado evolui? Alm do mercado em questo
ocupar espaos institucionais j existentes, ajuda a criar novos arranjos
institucionais?
- Qual o nvel de percepo da escassez do servio oferecido? O
desenvolvimento do mercado de determinado servio tende a ser acelerado na
medida em cresce a percepo da escassez.
- Em que situaes de fato, o mercado ou o estabelecimento de esquemas PSA a
melhor opo? Considerando que o custo de oportunidade da conservao, ou
seja, a rentabilidade das outras alternativas de uso do solo, uma das questes
centrais do estabelecimento dos sistemas PSA, entender quando a demanda ser
suficiente para cobrir estes custos fundamental para a avaliao de quando
estes sistemas tero maior probabilidade de sucesso.

Para Wunder (2005), o desenvolvimento dos PSA esbarra em dois principais


obstculos. O primeiro deles a demanda limitada. Por enquanto ainda h poucos
beneficirios convencidos em relao ao PSA e por isto, ainda com uma pequena
disposio a pagar por eles, em alguns casos, porque a ligao entre o uso da terra
proposto e o servio ambiental em pauta ainda no est suficientemente clara. O
segundo obstculo seria o pequeno conhecimento sobre a dinmica da oferta do
servio ambiental, quando da existncia da demanda.

1.13 - Como e por que os mercados evoluem?

Para North (1990a), uma das principais referncias tericas da NEI, citado em
Landell-Mills & Porras (2002) as duas maiores fontes de mudanas nos mercados so a
alterao das preferncias individuais e a mudana dos preos e custos relativos, ou

31
seja, mudanas nos fatores de oferta e demanda. No caso dos mercados de servios
ambientais, considerados em grande parte como bens pblicos, mudana no sentido de
incremento de demanda pode significar aumento do carter de rivalidade e do lado da
oferta, a mudana tende a aumentar o carter de exclusividade dos bens, os dois
movimentos levando os servios ambientais a caminharem na direo de se
transformarem em bens privados, conforme recomendao j citada por diversos
economistas do meio ambiente.
Mas se estamos pretendendo analisar o desenvolvimento dos mercados,
importante que alm das questes postas no item anterior, tambm procuremos entender
as motivaes que causam os movimentos citados acima, ou seja, que fazem crescer a
disposio a pagar pelos servios por parte dos demandantes, provavelmente a principal
fora a impulsionar estes mercados, assim como o desenvolvimento da oferta por parte
dos provedores.
Nesta parte, uma corrente terica que pode nos ajudar, particularmente nas
questes postas acima a sociologia econmica. Para esta corrente scio-econmica,
que discorda frontalmente da viso da mo invisvel a comandar o comportamento
dos mercados, e que por outro lado, tem alguns pontos de convergncia com a NEI, toda
ao econmica uma forma de ao social e socialmente situada e, portanto as
instituies econmicas devem ser encaradas como construes sociais (Swedberg &
Granovetter, 1992). Em contraposio teoria neoclssica, a sociologia econmica
defende que a ao social est sempre orientada e inspirada por certas representaes
coletivas.
Outros autores tambm afirmam que impossvel entender uma instituio
econmica adequadamente sem entender o seu processo histrico, no qual ela foi
produzida (Berger e Luckman (1996) in Swedber & Granovetter (1992)) e que as
instituies so o resultado de uma demorada criao social. Tambm para Chang &
Evans (2000), quaisquer processos de mudanas e desenvolvimento de novas
instituies requerem mudanas nas vises de mundo, que inevitavelmente levaro a
novos arcabouos institucionais.
Polanyi (2000), na sua obra clssica, A Grande Transformao, na qual ele
contesta os diversos dogmas da sociedade de mercado e da economia liberal do sculo
XIX, diz que a histria econmica mostra que a emergncia dos mercados no foi, de
forma alguma, o resultado da emancipao gradual e espontnea da esfera econmica
do controle governamental. Pelo contrrio, o mercado foi a conseqncia de uma
interveno consciente, e s vezes violenta, por parte das instituies de governo, que
impuseram sociedade a organizao do mercado, por finalidades no-econmicas.
E reforando a importncia da regulao e da influncia da sociedade na
construo destes mercados, vale relembrar o conceito de mercadorias fictcias,
desenvolvido por Polanyi (2000), no qual este autor chama desta forma, o trabalho, a
terra e o dinheiro. No caso da terra, outro nome para natureza, ou seja, o que no
produzido pelo homem, ele afirma que despojados da cobertura protetora das
instituies culturais, a natureza seria reduzida aos seus elementos mnimos,
conspurcadas as paisagens e os arredores, poludos os rios e destrudo o poder de
produzir alimentos e matrias-primas e aqui no final, talvez pudssemos incluir a
capacidade de gerar os servios ecossistmicos. Ou seja, para este autor, estes mercados
de mercadorias fictcias so essenciais em uma economia de mercado, mas apesar disto,
no podem ser dirigidos somente pelos mecanismos de mercado, de forma totalmente
liberal. preciso que haja outras instituies que possam fazer o papel de regulao
destes instrumentos, tais como vamos ver nos diversos mercados relacionados aos
servios ambientais discutidos nesta tese.

32
Fligstein & Mara-Drita (1993) afirmam que a criao e o posterior
desenvolvimento de novas instituies ocorrem quando crises sociais, econmicas ou
polticas afetam ou minam as instituies correntes. No contexto desta tese, poderamos
acrescentar tambm o termo ambiental ao rol das crises que podem afetar as instituies
correntes. Sob estas condies, atores estratgicos podem agir como empreendedores
institucionais e podem promover novos arranjos institucionais em seu interesse, mesmo
que este interesse possa ser definido ou redefinido no processo de negociao, tendo
como pano de fundo um novo arcabouo cultural.
Para North (1990a, 1990b, 1995, citados em Landell-Mills & Porras, 2002), o
desenvolvimento de instituies um processo lento, interativo e dependente do prprio
caminho tomado, onde as instituies so criadas no com o objetivo de serem
socialmente eficientes, mas sim para atender o interesse daqueles que detm poder
suficiente para criar novas regras. Seguindo este raciocnio, o processo de mudana
lento exatamente porque conduzido porque aqueles que tm mais poder na sociedade,
que tendem naturalmente a buscar a manuteno do status quo. O processo tende a
caminhar de forma mais rpida, quando estes agentes percebem que tem a ganhar com
alguma modificao nos arranjos institucionais.
Institucionalistas que enfatizam a importncia do fator cultural defendem que as
instituies e organizaes pr-existentes iro servir de base para o comportamento dos
atores no sentido de buscar um comportamento cooperativo (March and Olsen, 1989,
citados em Fligstein & Mara-Drita, 1993) e que estas prticas culturais, mais do que
interesses conscientemente calculados ditam os acordos a serem construdos. Na opinio
destes estudiosos, a construo de novas instituies dependente do caminho seguido
at aquele momento, onde os antigos arranjos colocam as bases para os novos arranjos e
novas negociaes. Mas tambm importante frisar que estes autores tambm assumem
que os interesses dos atores no so fixos e que em novas situaes sociais, possvel a
emergncia de novas concepes de interesses, propostos pelos chamados
empreendedores institucionais, que em geral assumem a liderana do processo de
construo destes novos mercados. Friedland & Alford (1991), citados em Chang &
Evans (2000), argumentam que mudanas institucionais so simultaneamente
transformaes materiais e simblicas do mundo, que envolvem no somente
mudanas na estrutura do poder e dos interesses, mas na definio de poder e
interesses.
Chang & Evans (2000) reforam este ponto quando afirmam que mudanas nas
instituies (ou criao de novas) dependem de uma combinao de projetos baseados
em interesses associados a projetos ideolgico-culturais, nos quais a viso de mundo
dos atores envolvidos define os interesses e vice-versa, levando desta forma a uma viso
na qual as instituies e os atores econmicos so mutuamente constitutivos. Para eles,
as instituies devem ser vistas tanto como constitutivas de interesses, e construdas (ou
reconstrudas) em resposta a mudanas em ideologias (ou vises de mundo), assim
como tambm em resposta a mudanas nos interesses.
Outro ponto enfatizado pelos autores o poder das idias em qualquer contexto
de mudana institucional, particularmente a partir do ponto em que elas passam a ser
sustentadas por grupos de interesse na sociedade. Esta questo sem dvida poder ser
observada ao longo dos estudos de caso, como por exemplo, no caso do aquecimento
global, quando a partir do avano do conhecimento cientfico sobre o tema, fica cada
vez mais evidente para um grupo maior de atores econmicos e polticos, a importncia
do desenvolvimento de mercados relacionados mitigao deste importante problema
ambiental.

33
E atravs desta discusso, fica clara a ausncia de oposio entre a escolha
racional limitada e a abordagem cultural, porque na verdade o que a ltima prope o
realinhamento das preferncias a partir de uma nova situao dada, no qual por conta de
alguma crise ou mudana de paradigma, novos papis e novas regras so redefinidos
surgindo a oportunidade ento para novas instituies.
Resumindo as posies da abordagem institucional sobre a evoluo dos
mercados, Landell-Mills & Porras (2002) sugerem que o analista leve em considerao:
a) os estgios no desenvolvimento dos mercados, ou seja, as mudanas observadas nas
regras formais e informais; b) o nascimento de novas instituies, o desenvolvimento da
rede de instituies complementares e competitivas; c) o papel dos stakeholders, seus
incentivos para mudanas, a distribuio do poder entre eles e as propostas-chave; d) o
papel dos governos.
Fligtein & Mara-Drita (1993) reforando o item referente aos stakeholders
tambm sugerem que se estude quem so os proponentes dos projetos e como os
movimentos sociais de elite esto sendo produzidos para promover os novos mercados.
Para Bracer et al. (2007), as condies favorveis para o desenvolvimento dos
mercados dos servios ambientais se apresentam quando e onde:
a) a demanda pelos servios ambientais clara e financeiramente vivel para um
ou mais atores: Esquemas PSA so mais fceis de acontecer quando h pelo
menos um beneficirio do servio ambiental economicamente incentivado a
investir na manuteno e/ou restaurao do mesmo e que tenha recursos para
faz-lo;
b) a oferta do servio ambiental est ameaada: se os recursos esto claramente
sendo reduzidos ao ponto de escassez por conta de uma reduo na oferta do
servio ambiental, h um grande potencial de estabelecimento de um esquema
de PSA;
c) aes especficas de manejo tem o potencial de reduzir as ameaas ao
suprimento dos servios ambientais: para que esquemas PSA sejam opes
viveis, essencial a identificao de quais prticas de manejo possam ser
alteradas e quais provises de servios ambientais podem ser incrementadas
atravs destas alteraes;
d) servios de apoio existirem ou puderem ser desenvolvidos: para que os sistemas
PSA sejam implantados fundamental contar com quem possa apoiar o processo
de construo de documentao, identificao de prticas de manejo
alternativas, agregao de produtores rurais, engajamento e negociao com
compradores e todas as atividades relacionadas implementao, tais como
monitoramento, certificao, etc;
e) leis contratuais no somente existirem, mas tambm serem cumpridas, assim
como clara o domnio sobre a rea de estabelecimento do projeto: O vendedor
do servio deve ter controle sobre a rea onde o contrato do PSA ser
implementado, ao mesmo tempo em que o comprador deve ter a garantia e os
recursos legais, de que os termos do contrato sero cumpridos.

1.14 Algumas tipologias aplicadas aos mercados de servios ambientais

Algumas tipologias vm sendo desenvolvidas para distinguir os diversos


esquemas de PSA. Neste sentido, Wunder (2005) inicialmente contrape o esquema
baseado em rea, ao esquema baseado em produto. No primeiro, os contratos estipulam
um determinado uso da terra, ou algum teto no uso de recursos originados daquela rea,
para determinado nmero de unidades de rea, de forma tal que possam atingir os

34
benefcios esperados. Os exemplos mais comuns seriam os conservation easements, ou
os projetos florestais de carbono (Smith & Scherr, citados em Wunder, 2005), baseados
no desmatamento evitado. Pensamos que aqui tambm poderiam ser includos os
esquemas de PSA relacionados gua, desenvolvidos at o momento.
No esquema baseado em produto, os consumidores pagariam um prmio, alm
do preo de mercado usual, por um produto oriundo de um sistema de produo
certificado por ser benfico ao meio ambiente. Este prmio poderia ser aplicado a
produtos que estejam diretamente ligados aos valores de uso ou no-uso de habitats
preservados, como por exemplo, o ecoturismo, ou o uso de produtos florestais no
madeireiros de locais com altas taxas de biodiversidade. Tambm poderiam ser produtos
que estejam ligados a sistemas de produo menos impactantes que garantam a
manuteno da proviso dos servios ambientais, de forma significativa, tais como os
sistemas agro-ecolgicos de produo de caf e cacau sombreados por cobertura
florestal nativa ou ainda a produtos oriundos de sistemas de produo convencionais,
mas que se utilizem de melhores prticas agrcolas de produo, buscando minimizar o
impacto sobre o meio ambiente, tais como as produes certificadas de florestas de
pinus e eucalipto.
O mesmo autor prope tambm uma diferenciao entre esquemas PSA que
buscam premiar o provedor pela conservao, ou seja, pela restrio ao uso da terra,
tanto no que se refere extrao de produtos, quanto pela possibilidade de converso da
mesma a outros usos, daqueles esquemas onde o provedor recebe pela restaurao dos
servios. No primeiro caso, o produtor compensado pelos custos de oportunidade da
conservao, associado ou no aos custos de manuteno da proviso deste servio
(Hardner & Rice, 2002, citado em Wunder, 2005). Chomitz (1999) discute o conceito
do direito ao desenvolvimento, e chama o mercado onde os produtores abrem mo deste
direito, de mercado de direitos de desenvolvimento, onde os atores voluntariamente
cedem ao seu direito de se desenvolverem, aqui assumido como um uso mais intenso da
terra, em troca de um pagamento. Tambm poderamos dizer que este provedor cede
uma parte de seu direito de propriedade por conta da compensao que lhe dada por
tal. Este conceito ser discutido um pouco mais no captulo sobre a servido florestal e
o mercado de reserva legal, que talvez seja onde, no caso brasileiro, a situao mais se
aplica. Tambm no caso do ainda incipiente processo de compensao aos proprietrios
de RPPNs, este conceito faz sentido.
No outro caso, diferente do caso acima, onde o produtor fundamentalmente
recebe para manter o que existe da melhor forma possvel (alguns chamando de receber
para fazer nada); no caso da restaurao, o que se busca um processo ativo de
restaurao do servio, seja atravs de mudanas de prticas usuais, ou atravs de novas
prticas de uso do solo. Um bom exemplo seriam os projetos de carbono baseados no
plantio de espcies nativas. Neste caso, os produtores podem ser recompensados pelos
custos de oportunidade de conservao e de proteo, mas tambm podem receber pelos
custos diretos do restabelecimento dos servios ambientais, total ou parcialmente. Em
alguns casos, o que tem ocorrido, o pagamento somente por este ltimo custo, o do
restabelecimento, particularmente quando este est associado a uma interface com
medidas de comando e controle15.

15
Por exemplo, o uso de pagamentos oriundos do mercado de carbono para recuperao de matas ciliares
no Brasil.

35
1.15 Modelos de pagamento
Dado o ineditismo dos sistemas de Pagamentos de Servios Ambientais
propostos, ainda h muito sendo discutido em relao s formas de pagamento, se
diretamente em dinheiro, ou de forma indireta, atravs de crditos subsidiados, de
assistncia tcnica em projetos de agricultura, ou outras formas de compensao. A
periodicidade dos mesmos, os agentes de repasse, a relao contratual, e diversos outros
itens relacionados passam ainda por debates em cada processo de estabelecimento dos
mercados em pauta e certamente tem seus reflexos nos resultados finais para a
conservao e para a gerao de renda dos produtores rurais envolvidos.

Bracer et al. (2007) lista os principais tipos de pagamentos, da seguinte forma:


a) pagamentos diretos em dinheiro: normalmente utilizados como compensao
aos custos de oportunidade ou pela perda de receita derivado da mudana de uso
de solo preconizada para a gerao do servio ambiental, como por exemplo
quando da passagem de um uso de solo produtivo, para um uso de solo
estritamente conservacionista;
b) cobertura dos custos de transao e de gerenciamento do projeto: neste modelo,
o comprador paga ao provedor do servio pelos custos decorrentes da montagem
do projeto e da converso prtica preconizada, sendo que esta ltima,
geralmente capaz de gerar tambm alguma receita, como por exemplo, a
converso de reas degradadas para sistemas agro-florestais;
c) apoio financeiro para objetivos comunitrios especficos, tais como a construo
de escolas ou hospitais. Muito utilizado em esquemas que envolvem a
participao de comunidades rurais como provedoras dos servios;
d) pagamentos em produtos, tais como caixas de abelhas, tanques-rede e outros
equipamentos, que possam agregar outras formas de renda comunidade.
Tambm muito utilizados em esquemas que envolvam comunidades de
produtores rurais e quando se deseja utilizar os esquemas PSA como indutores
de novas formas de receitas nas comunidades rurais;

Em relao ao debate sobre a forma de pagamento, se em dinheiro ou nestas


outras formas de insumo ou apoio, interessante perceber que a discusso permeia
vises de mundo diferentes, e que esto tambm no centro da discusso sobre servios
ambientais, particularmente no mundo tropical. Segundo Wunder (2005), os
economistas geralmente sugerem que os pagamentos em dinheiro, sendo os mais
flexveis, so os preferveis, particularmente quando os provedores dos servios deixam
de auferir outras rendas por conta dos contratos de servios ambientais estabelecidos.
Por outro lado, os profissionais ligados ao desenvolvimento rural em geral tm
dificuldade em apoiar os pagamentos em dinheiro, no caso de comunidades rurais, por
conta da dvida em relao habilidade desta comunidade em gerar bem estar
sustentvel a partir destes pagamentos, viso esta que tambm pode ser considerada
extremamente paternalista. Para estes profissionais, os pagamentos em dinheiro podem
causar situaes de stress social. Por outro lado, outros profissionais tm advogado que
a transferncia constante de recursos tem uma efetividade maior na reduo de pobreza,
do que contribuies em insumos e produtos, ou atravs de projetos de
desenvolvimento.
Um aspecto que pesa favoravelmente em relao ao apoio atravs de produtos
ou servios, ao invs de dinheiro, diz respeito ao valor envolvido na transao. No caso
de valores pequenos, os produtos ou servios podem ser mais bem recebidos e

36
entendidos como algo maior, do que pagamentos em dinheiro, posto que mais prximos
da lgica da troca e dos mercados sociais (Heyman & Ariely, 2004, citados em
Wunder, 2005). Por outro lado, mesmo que pequenos, os pagamentos em dinheiro
permitem uma flexibilidade no uso, que os outros tipos de apoio no permitem.
Duas outras questes so importantes na montagem dos esquemas PSA. A
primeira diz respeito periodicidade dos pagamentos, se mensais, anuais, ou ainda se
pagos parcialmente de forma adiantada ou somente contra a entrega do produto. E a
segunda diz respeito ao titular do contrato, se o produtor rural de forma individual, ou se
a comunidade, de forma coletiva. Para cada uma destas situaes, h vantagens e
desvantagens, que devem ser analisadas no processo de construo destes mercados
e/ou sistemas PSA. Nos casos analisados iremos discutir algumas destas possibilidades
de forma mais aplicada.

1.16 - Mercados ambientais e os benefcios sociais


Existe uma grande expectativa quanto ao papel que os mercados de servios
ambientais podem desempenhar em relao gerao de renda e melhoria de qualidade
de vida de populaes rurais mais pobres. Exatamente porque boa parte dos provedores
dos servios ambientais so produtores familiares e/ou pequenas comunidades, espera-
se que alm do benefcio ambiental, tambm ser possvel auferir benefcios sociais a
partir do desenvolvimento destes mercados. Este trabalho vem se juntar a outros que
procuram levantar alguma luz sobre este tema, conforme ser enfatizado nos trabalhos
de campo realizados.
O World Development Report (2001a) afirma que h muito o que fazer, no
sentido de incrementar os benefcios que os mercados podem trazer s populaes mais
pobres. Para que os potenciais benefcios atinjam estas camadas da populao, a criao
dos novos mercados precisa vir acompanhada de apoio institucional, investimento em
infra-estrutura e modernas tecnologias de comunicao e reformas complementares no
nvel micro-econmico, tais como o incremento do acesso ao crdito, assim como o
desenho de instrumentos de regulao mais focados para este pblico, como por
exemplo, a criao de instrumentos mais flexveis do ponto de vista fiscal ou tributrio
para pequenos empreendimentos. nfase no rompimento do isolamento geogrfico e no
acesso educao so aspectos centrais para o processo de participao destes novos
mercados ambientais.
Mercados em bom funcionamento podem criar oportunidades para as
comunidades mais pobres escaparem da pobreza, mas o estabelecimento destes
mercados aonde eles no existem, fazendo-os funcionar melhor, e garantindo que as
populaes rurais mais pobres tenham livre e justo acesso a eles difcil e toma tempo
(World Development Report, 2001). Na opinio de Pagiola, Landell-Mills &
Bishop (2002), o fato dos mercados de servios ambientais reconhecerem e
incorporarem os pagamentos por benefcios antes no considerados j um avano no
sentido da justia aos pequenos produtores beneficirios. Os autores tambm chamam
a ateno para a grande possibilidade implcita nestes mercados, de transferncia de
renda dos relativamente ricos consumidores de servios ambientais, para os
relativamente pobres fornecedores destes servios. Nos pases em desenvolvimento
pode ser que esta equao no seja exatamente assim, particularmente no que diz
respeito aos servios relacionados gua, no raro os consumidores de gua das
periferias urbanas estaro em situao econmica pior do que os provedores dos
servios. Esta proposio certamente ficar mais prxima da verdade em relao aos
grandes servios globais, onde se corretamente montados, estes mecanismos poderiam

37
realizar uma transferncia dos ricos consumidores do Norte para as comunidades rurais
pobres do Sul. Outra questo particularmente relevante a observncia da tambm
provvel transferncia de renda da populao urbana para a rural, o que tambm parece
ser extremamente positivo do ponto de vista do desenvolvimento sustentvel de
qualquer pas, particularmente do nosso, desde que tratada de forma progressiva. Um
ponto importante a ser considerado em pases como o Brasil, que apresentam uma
estrutura fundiria extremamente concentrada a importncia de desenvolvimento de
mecanismos de transferncia que dem prioridade aos pagamentos por servios
ambientais que combinem o princpio do protetor-beneficirio com o princpio do
desenvolvimento sustentvel, onde a ao ambientalmente correta, tambm seja
socialmente justa. No captulo sobre os mercados ligados biodiversidade, poderemos
ver um exemplo concreto de transferncia de renda entre dois setores agrcolas bem
caractersticos no estado do Paran e com perfis bem diferentes, os produtores de gros
e os proprietrios de florestas.
De qualquer forma, para que ocorra a transferncia desejvel de renda, o
primeiro passo transformar o capital existente na forma de florestas detidas pelas
comunidades mais pobres ou pelos pequenos produtores em fluxos de receitas. Nas
palavras de Soto (2000), citado em Landell-Mills & Porras (2002), sem o
reconhecimento dos direitos de propriedade e sem o acesso aos mercados, este capital
um capital morto.
Bracer et al. (2007) divide os potenciais benefcios dos PSA para as
comunidades mais pobres, no curto e longo prazo, da seguinte forma. No curto prazo: a)
incremento de renda, tanto para consumo, quanto para investimento; b) aumento de
experincia com atividades de negcios, transaes econmicas, intermedirios, etc; c)
crescente conhecimento de prticas sustentveis, atravs de assistncia tcnica e
capacitao. No longo prazo: a) aumento da resilincia dos ecossistemas locais; b)
potencial para aumento da produtividade da terra, por conta dos investimentos nos
servios ambientais.
Mas apesar destes potenciais benefcios, tambm existem os riscos potenciais
para as comunidades pobres rurais e importante que a comunidade rural esteja ciente
destes riscos e consiga pesar os prs e contras em relao a cada um deles. Entre eles,
Bracer et al. (2007) cita:
a) custos de oportunidade: a perda de rendas derivadas das atividades que sero
perdidas aps o estabelecimento de um contrato de PSA;
b) perda dos direitos de colheita de produtos tradicionais: importante que a
comunidade garanta no contrato de PSA, o acesso aos produtos tradicionais;
c) reduo de trabalho: alguns contratos de PSA podem reduzir as atividades
de manejo da terra e com isto, reduzir a gerao de trabalho;
d) competio pelo uso da terra, ou a perda pelo direito ao seu uso: o sucesso
dos mercados de servios ambientais eventualmente pode atrair investidores,
especuladores, grileiros, ou outros empurrando as comunidades para fora,
especialmente aquelas com pequeno grau de garantia posse da terra;
e) reduo na proviso de importantes servios ambientais: projetos mal
desenhados podem incentivar formas de uso da terra que privilegiem por
demais um determinado servio ambiental, e ponham em risco outros
servios tambm importantes para as comunidades e sociedade em geral;
f) perda de controle sobre as opes de desenvolvimento local: contratos de
longo prazo mal desenhados podem impedir ou limitar determinadas opes
de desenvolvimento local, eventualmente mais interessantes para as
comunidades em foco;

38
g) performance e seguros: pagamentos baseados em performance podem ser
interrompidos ou reduzidos por fatores externos ao controle dos produtores
rurais. Por conta disto, esquemas de seguros, que possam fazer frente a estes
imprevistos, idealmente deveriam fazer parte destes arranjos.

Landell-Mills & Porras (2002) chamam a ateno para a importncia do papel


central das instituies locais na capacidade das populaes mais pobres de se
beneficiarem dos ativos ambientais, assim como tambm ressaltam a importncia da
existncia dos outros tipos de ativos16 para o maior aproveitamento do capital natural.
Isto traz tona, a importncia de instituies tais como cooperativas e associaes de
produtores (capital social), fundamentais, por exemplo, para a reduo dos custos de
transao envolvendo a venda dos servios ambientais entre um grande nmero de
pequenos produtores e um pequeno nmero de grandes compradores17.
Estas instituies se tornam ainda mais importantes, quando lembramos de
algumas razes pelas quais os produtores familiares e/ou as comunidades tradicionais
costumam ficar margem dos mercados, tais como o baixo e/ou limitado acesso
informao, dificuldade de transportes, a ausncia de direitos de propriedade
formalizados, limitada base de recursos para absoro de riscos, ausncia de tempo e
recursos para gerenciamento, e principalmente o baixo poder de barganha, causado
normalmente pela pulverizao e falta de escala.
Outros pontos importantes dizem respeito aos custos de implantao e de
transao, que podem ser substanciais e que envolvem o custo de avaliao do servio
ambiental, a identificao e prospeco de potenciais compradores, a negociao e o
fechamento dos negcios e o incio de implementao do projeto. Para Bracer et al.
(2007), raramente os compradores iro fazer frente a estes custos, e por isto, os
vendedores devem tentar cobri-los atravs da parceria com organizaes no-
governamentais, governos ou outras entidades interessadas no desenvolvimento dos
esquemas de PSA.
Apesar destas barreiras, alguns exemplos concretos do que podem significar os
mercados de servios ambientais para os mais pobres j comeam a aparecer. Munz
(2004) citado em Wunder (2005) encontrou que na Pennsula de Oca, na Costa Rica,
para produtores que se encontravam abaixo da linha de pobreza, os pagamentos
oriundos do sistema implantado no pas tornaram-se a principal fonte de receita em 44%
dos participantes. Em Pimampiro, no Equador, os pagamentos aos produtores
localizados nas cabeceiras da bacia foram responsveis por 30% das despesas referentes
comida e medicamentos (Echevarra et al, 2004, citado em Wunder, 2005).
Outra questo que no deve ser negligenciada neste debate diz respeito
capacidade de gerao de empregos, causada pelo desenvolvimento dos mercados de
servios ambientais, notadamente aqueles relacionados aos aspectos de restaurao dos
servios, notadamente aqueles onde a restaurao de ecossistemas florestais atravs de
grandes iniciativas de plantio ser a pedra de toque. No caso do mercado florestal de
carbono, h uma grande expectativa por parte dos atores envolvidos, da gerao macia
de empregos ligados tanto ao reflorestamento per se, quanto s atividades correlatas,
tais como a produo de mudas em viveiros e a coleta de sementes.

16
A metodologia conhecida por Sustainable Livelihoods Framework , por alguns traduzida como a
Metodologia dos Cinco Capitais, defende uma avaliao das condies de vida de uma determinada
comunidade ou indivduo baseado na avaliao dos capitais humano, natural, fsico, social e financeiro.
17
Uma boa reviso sobre a importncia do capital social para o desenvolvimento local pode ser
encontrado no texto do World Development Report (2001b).

39
Um ponto bastante debatido, particularmente quando se trata da implementao
de mercados de servios ambientais ligados aos mais pobres, diz respeito a como esta
lgica dos pagamentos monetrios pode impactar sociedades onde os laos sociais e os
valores de reciprocidade ainda atuam de modo considervel. Neste caso, alguns autores
(Deci, Koestner, and Ryan, 1999, citados em Wunder, 2005), alegam que pagamentos
explcitos podem minar motivaes intrnsecas, como o auto-interesse da comunidade
ou ainda o orgulho no trabalho de conservao da floresta. Para outros, o pagamento
monetrio pode debilitar mercados sociais pr-existentes, baseados em laos sociais e
arranjos recprocos.

1.17 Conceituao sobre desenvolvimento sustentvel18

Apesar de no ser o foco central da tese a discusso sobre a conceituao do


termo desenvolvimento sustentvel, muito importante nesta reviso terica estabelecer
o que estamos considerando como desenvolvimento sustentvel, posto que um dos
objetivos deste trabalho exatamente avaliar a contribuio dos mercados de servios
ambientais para o desenvolvimento sustentvel , particularmente na zona rural, no pas.
O ponto de partida para esta definio aquele estabelecido pelo Relatrio
Bruntland em 1987 (WCED, 1987), marco na evoluo da discusso ambiental mundial,
que defende que o desenvolvimento e a proteo ambiental no podem ser dissociados e
pelo contrrio, so partes do mesmo processo e nenhum processo de desenvolvimento
pode ser sustentvel se a base de recursos se deteriora ao longo do tempo. O relatrio
afirma porm, que o cuidado com o meio ambiente no um objetivo por si prprio,
mas na verdade um meio para assegurar e tornar possvel o desenvolvimento de longo
prazo, de forma tal que a qualidade de vida das sociedades humanas possa ser
continuamente melhorada (WCED, 1987). Pela primeira vez na histria, o conceito de
desenvolvimento incorporou a questo ambiental como central, enquadrando o conceito
de desenvolvimento sustentvel, na forma hoje clssica, qual seja, aquele
desenvolvimento realizado com equidade social, com progresso econmico e com
proteo ambiental, os trs pilares interligados, e necessariamente presentes, sem que
nenhuma dimenso domine sobre as outras, sob pena de falha da sustentabilidade no
longo prazo.
O conceito de desenvolvimento sustentvel tambm leva em considerao as
noes de tempo e de espao. Em relao ao tempo, quando se considera
desenvolvimento sustentvel aquele que atende as necessidades das geraes presentes
sem comprometer a habilidade das futuras geraes para atender s suas respectivas
necessidades. Em relao ao espao a anlise realizada para avaliar impactos ao
desenvolvimento sustentvel sempre leva em considerao os diversos nveis espaciais,
o global, o nacional, o regional e o local, conforme poderemos ver nos trabalhos de
campo que sero apresentados mais adiante.
Para os fins deste trabalho, o que nos importa a avaliao do potencial dos
mercados de servios ambientais na promoo do desenvolvimento sustentvel rural,
dentro deste conceito mais amplo, ou seja, o quanto o pagamento por estes servios
podem estar estimulando um desenvolvimento que promova benefcios
majoritariamente ambientais e sociais locais, ao mesmo tempo em que estimule a
economia local.

18
Esta conceituao do desenvolvimento sustentvel foi retirada da discusso que foi realizada para o
trabalho dos estudos de caso dos projetos florestais de carbono

40
CAPTULO II
PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS - CARBONO

41
Neste captulo, iremos apresentar e discutir os mercados de Pagamentos por
Servios Ambientais relacionados com as mudanas climticas, o chamado mercado de
carbono. Ao longo do captulo, iremos inicialmente apresentar a contextualizao
histrica-cientfica relacionada s mudanas climticas, assim como a evoluo dos
instrumentos econmicos propostos para a construo deste mercado e seu atual estado
da arte. A partir da, iremos apresentar os dois trabalhos de campo que foram
desenvolvidos no mbito desta tese, para entender melhor a lgica deste mercado e sua
potencial aplicao ao desenvolvimento sustentvel rural brasileiro. Ao final, iremos
fazer uma pequena discusso sintetizando as principais concluses e lies aprendidas
no captulo.

2.1 As mudanas climticas, a discusso internacional e a evoluo do mercado


de carbono

Antes de iniciarmos falando do mercado de carbono propriamente dito,


importante apresentar o contexto cientfico no qual este mercado evoluiu, onde a
questo das mudanas climticas, considerada por muitos a principal questo ambiental
dos dias de hoje a pedra de toque.

2.1.1 - Aquecimento global

O aquecimento global se caracteriza pelo progressivo aumento da concentrao


dos gases que absorvem a radiao infravermelha na atmosfera da Terra. Desde a
descoberta do manejo do fogo, a espcie humana vem quebrando o ciclo biogeoqumico
natural do carbono, atravs da queima de madeira e outros tipos de biomassa, usadas
como combustvel, a taxas maiores do que ocorrem naturalmente. Mas ao longo de
quase toda a histria da humanidade, esta combusto no criou maiores distrbios na
atmosfera. Somente a partir da revoluo industrial, com o uso intenso de combustveis
fsseis e o continuado uso de queimadas de biomassas, tanto para abertura de novas
reas para a agricultura, quanto para consumo direto como combustvel, que o problema
alcanou nveis preocupantes (Hayes; Smith,1993), com um aumento na concentrao
de CO2 da ordem de 30% nos ltimos 250 anos (Watson et al. in Reis et al., 1994).
Estes gases, notadamente o gs carbnico, o metano, o xido nitroso e o vapor
dgua, em suas concentraes histricas recentes permitem a vida na Terra tal como a
conhecemos, atravs do aquecimento que causam ao reter as radiaes infravermelhas
emitidas pela superfcie da Terra e pela atmosfera, o chamado efeito estufa. Porm,
estes mesmos gases, em concentraes mais altas podem causar um excessivo
aquecimento do planeta, e o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) em
1995, alertava, naquele momento, que este aumento poderia trazer consequncias ainda
muito pouco previsveis, mas que poderiam incluir impactos negativos locais na
agropecuria, nas florestas, nos recursos hdricos, nos ecossistemas, na qualidade do ar e
nas zonas costeiras.
As dvidas que ainda existiam naquela poca sobre a real existncia do
fenmeno e a influncia humana neste processo, hoje esto cada vez menores, e este
mesmo grupo de cientistas, no seu ltimo report, alerta que o aquecimento do sistema
climtico inequvoco e evidente, sendo comprovado por observaes nas temperaturas
mdias do ar e dos oceanos, pelo derretimento das geleiras e camadas de neve em todo o
globo e pelo aumento do nvel do mar (IPCC, 2007). Este mesmo relatrio aponta que
as emisses dos Gases de Efeito Estufa (GEE) graas s atividades humanas vm
crescendo desde 1750, poca do incio da Revoluo Industrial, com um incremento

42
acentuado de 70% entre 1970 e 2004 e como resultado, as concentraes dos trs
principais GEE atualmente excedem em muito as concentraes do perodo pr-
industrial19.
As previses dos cientistas do IPCC, a partir dos nmeros acima, so bastante
pessimistas. Para eles, pode-se esperar um aumento mdio de 0,2 C por dcada, nas
prximas duas dcadas e dali para frente, um nmero que ir variar em funo dos
cenrios especficos de emisses de GEE. Em relao aos cenrios, os cientistas so
categricos em afirmar que com as polticas atuais adotadas em todo o mundo em
relao s mudanas climticas, h uma forte evidncia que as emisses de GEE
continuaro a aumentar (IPCC, 2007), sinalizando a necessidade de avanos ainda mais
fortes em relao s medidas mitigadoras do que os que foram realizados at o
momento. O Stern Review (2006) refora que mesmo se o nvel das emisses anuais no
crescerem alm das taxas atuais, o estoque de GEE na atmosfera ir alcanar o dobro
dos nveis pr-industriais no ano de 2050 (algo em torno de 550 ppm CO2equivalente) e
continuar crescendo. Porm, as taxas de emisses atuais vm se acelerando por conta
da demanda crescente de energia e transporte por parte dos pases emergentes em todo o
mundo e a continuar este quadro, o nvel de 550 ppm pode ser alcanado em 2035.
Neste nvel de concentrao de GEE, h uma chance muito grande (77% a 99%), a
depender dos modelos climticos utilizados, da temperatura mdia global exceder os
2C.
Os impactos esperados de acordo com os cenrios propostos so diversos e de
grande magnitude. Entre eles podem ser citados: a) o aquecimento sobre grandes
pores de terra, com a consequente reduo das reas cobertas de neve e /ou gelo, e
reduo das camadas de gelo nas reas polares; b) aumento na freqncia dos extremos
climticos: ondas de calor e fortes precipitaes; c) aumento na intensidade dos ciclones
tropicais; d) aumento na precipitao nas reas de baixa latitude e decrscimo em reas
subtropicais; e) reduo da disponibilidade de gua nas reas secas dos trpicos e
reduo ainda maior de disponibilidade de gua nas reas semi-ridas do globo, tais
como o Nordeste brasileiro. Ainda mais srio do que os impactos acima a
possibilidade da ocorrncia de impactos abruptos ou irreversveis ou ainda a chegada a
pontos de no retorno, tais como a perda de gelo nas calotas polares, elevando
abruptamente o nvel dos mares, ou ainda uma grande perda de biodiversidade, dada por
taxas alarmantes de extino, estes e outros impactos fortemente dependentes da taxa e
da magnitude das mudanas climticas (IPCC, 2007).
Para os cientistas do IPCC, no somente as medidas de adaptao a estes
cenrios, nem de mitigao, sozinhos, podero evitar todos os impactos previstos, mas
eles podem ser complementares e juntos podem reduzir significativamente os riscos da
mudana climtica. Claro est que para qualquer cenrio de estabilizao de GEE, de 60
a 80% das redues teriam que vir de aes relacionadas ao uso e fornecimento de
energia, incluindo a eficincia energtica, embora a incluso da mitigao via alteraes
no uso do solo e florestas (Land-use, Land-use Change and Forestry LULUCF),
tambm deva ser considerada, por prover maior flexibilidade e maior custo-efetividade.

2.1.2 - Discusso internacional

Com este pano de fundo e desde os primeiros alertas dados pela comunidade
cientfica, iniciou-se um caloroso debate internacional sobre maneiras de combate ao
problema e de determinao de responsabilidades. Neste contexto, aps vrias reunies
19
O nvel atual do estoque de GEE na atmosfera em torno de 430 partes por milho (ppm) de CO2
equivalente, comparado com apenas 280 ppm antes da Revoluo Industrial (Stern, 2006).

43
preparatrias foi aberta assinatura durante a Conferncia do Rio em 1992, a
Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, que entrou em vigor em maro de 1994,
assinada por 151 pases, e que foi ratificada pelo Brasil em fevereiro deste mesmo ano.
Os objetivos centrais da conveno eram: estabilizar a concentrao dos gases de efeito
estufa na atmosfera em nveis que previnam a perigosa interferncia antropognica com
o sistema climtico; faz-lo rapidamente para que d tempo para que os ecossistemas
possam se adaptar naturalmente s mudanas do clima; assegurar que a produo de
alimentos no seja afetada e permitir que o crescimento econmico se realize de
maneira sustentvel (Hayes & Smith, 1993).
Uma das questes centrais neste debate que apesar da constatao de que tanto
os pases do Norte como os do Sul sofrerem os impactos da crise ambiental, isto no
implica em responsabilidades comuns a respeito das possveis alternativas de soluo.
A Conveno foi bastante clara neste aspecto quando reconheceu que a maior
parcela das emisses globais, histricas e atuais, de gases de efeito estufa originria
dos pases desenvolvidos, que as emisses per capita dos pases em desenvolvimento
ainda so relativamente baixas e que a parcela das emisses globais originrias dos
pases em desenvolvimento crescer para que eles possam satisfazer suas necessidades
sociais e de desenvolvimento (Simes, 1994). E portanto os pases desenvolvidos
agrupados no Anexo I da Conveno se comprometeram voluntariamente a reduzir suas
emisses de GEE aos nveis de 1990 at o ano 2008, enquanto os pases em
desenvolvimento se comprometeram a inventariar suas fontes de emisso e sequestro
dos GEE.
Apesar disso, tambm j estava claro que o xito de qualquer programa de
reduo na emisso dos GEE demandar a participao dos pases em desenvolvimento
a mdio e longo prazos, j que a tendncia do aumento de sua participao nas emisses
totais crescente. Estimativas do Conselho Mundial de Energia mostravam que metade
das emisses de CO2 no ano 2020 seria originada nos pases em desenvolvimento
(Gutierrez, 1998).
Para o Relatrio Stern (2006), o fenmeno das mudanas climticas global em
suas causas e conseqncias, e uma ao coletiva internacional ser fundamental no
sentido de desenvolver respostas efetivas, eficientes e equitativas, na escala requerida.
Estas respostas iro requerer mais e mais uma profunda colaborao internacional em
muitas reas, mais notadamente na gerao de sinais de preos e mercados de carbono,
no desenvolvimento de pesquisa e tecnologia relacionada ao tema, assim como o apoio
aos esforos de adaptao, particularmente nos pases em desenvolvimento. O Relatrio
deixa claro que o custo econmico dos impactos das mudanas climticas no deixa
margens para dvidas, de que quanto mais tarde forem proteladas as medidas
mitigadoras necessrias, maior ser o custo para a sociedade como um todo, e que toda
e qualquer medida mitigadora de agora deve ser vista como um investimento, ou seja,
um custo de hoje, para evitar riscos de grandes conseqncias no futuro.

2.1.3 - Medidas mitigadoras

As principais medidas mitigadoras derivam da identificao das principais fontes


causadoras identificadas do efeito estufa, a emisso de combustveis fsseis,
principalmente nos pases industriais, e a queima de biomassa, fundamentalmente
realizada nos pases em desenvolvimento. No primeiro caso, a pesquisa e
desenvolvimento de alternativas energticas renovveis, como a energia solar, elica e
da biomassa. Tambm esto nesta categoria todo e qualquer melhoramento da

44
converso energtica dos combustveis fsseis, assim como a reduo do consumo dos
combustveis fsseis propriamente ditos.
No segundo caso, entre as principais medidas mitigadoras sugeridas pelos
cientistas envolvidos na questo, esto as prticas de manejo florestal, visando tanto o
controle do desmatamento, quanto a proteo e conservao das florestas, alm do
sequestro de carbono atravs de prticas silviculturais (IPCC,1995).
As florestas so importantes para o equilbrio de carbono global, pois guardam
dentro de suas rvores e no solo mais carbono do que o existente atualmente na
atmosfera. As florestas mundiais fixam mais de 75% do carbono guardado na vegetao
terrestre. Quando as florestas so cortadas, a maior parte do carbono guardado nas
rvores liberada para a atmosfera rapidamente atravs das queimadas ou lentamente
atravs da decomposio20. Ao contrrio, se reas desmatadas so reflorestadas, o
carbono retirado da atmosfera e armazenado na biomassa. Estas so as razes pelas
quais, mudanas em regies florestais afetam a concentrao de carbono na atmosfera.
Portanto as florestas podem ser manipuladas de tal maneira que podem aumentar ou
reduzir o aquecimento global da Terra (Houghton,1994).

2.1.4 O Protocolo de Kyoto


Ao longo dos debates e discusses envolvendo o problema do efeito estufa,
foram sendo analisados e sugeridos vrios mecanismos que respondessem necessidade
de financiamento das operaes de controle das emisses, aumento de sumidouros e
compensao de emisses por intermdio de reflorestamentos.
As primeiras aes envolvendo projetos de reflorestamento para compensao
de emisses de CO2 foram iniciativas voluntrias de algumas empresas. A primeira
delas, uma companhia de eletricidade americana, no final da dcada de 80, que aps
analisar vrios projetos, decidiu-se por um projeto agroflorestal na Guatemala, cujo
objetivo inicial era plantar 4,5 milhes de rvores em 186.000 ha. Outros projetos se
seguiram a este, como por exemplo, o financiado por um consrcio de termoletricas
holandesas, que tinha como objetivo estabelecer uma rea florestal suficiente para
absorver uma quantia de CO2, equivalente s emisses de uma usina de mdio porte
durante quarenta anos. Estas reas foram estabelecidas em vrias partes do mundo.
Estes primeiros projetos, alm de se anteciparem s mudanas na legislao, apostavam
no seu apelo junto opinio pblica.
Na Conveno das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima, aberta
assinatura no Rio de Janeiro, em 1992 , incluiu-se o conceito de Implementao
Conjunta de atividades relacionadas reduo de emisses de GEE ou promoo de
absoro de CO2. De acordo com este conceito, investidores em projetos de
Implementao Conjunta teriam direito a um montante de crditos de absoro de
carbono equivalente taxa de absoro de CO2 gerada pelas atividades financiadas.
Estes crditos poderiam ser utilizados para abatimento de obrigaes ambientais dos
investidores nos seus respectivos pases. A maior vantagem seria o menor custo
marginal de reduo de emisso ou absoro de CO2 em pases em desenvolvimento do
que nos pases industrializados. Este conceito no foi oficialmente endossado pela
Conveno, mas de qualquer maneira, levou algumas empresas de pases
industrializados a investirem em projetos de reflorestamento, principalmente em pases
tropicais.
Os pases em desenvolvimento, reunidos no Grupo dos 77, e as grandes ONGs
ambientalistas do Norte, se opuseram a este mecanismo, por acreditarem que atravs de
20
Em 2004, o desmatamento respondeu por 17,4% das emisses de GEE (IPCC, 2007)

45
pequenos investimentos nos pases em desenvolvimento, os pases desenvolvidos
tentariam evitar suas redues de emisses, alm do que provavelmente estariam
comprando barato em um momento em que os pases em desenvolvimento no teriam
compromissos de reduo de emisses e quando chegasse a hora dos mesmos adotarem
suas redues, as boas oportunidades j teriam se esgotado. Neste momento, os preos
pagos por crditos de carbono ainda estavam demasiado baixos, em torno de US$ 5,00/
tonelada de carbono, muito abaixo dos valores dos impostos propostos sobre emisses,
em torno de US$ 25,00/ tonelada.
Durante a 1 Conferncia das Partes, prevista pela Conveno, e realizada em
Berlim de 28/03 a 07/04 de 1995, esta insatisfao se expressou na forma de uma recusa
formal do mecanismo de Implementao Conjunta. Adotou-se uma alternativa, na qual
os projetos eram chamados de Atividades Implementadas Conjuntamente. Nesta fase,
os projetos seriam desenvolvidos com o objetivo de estabelecer protocolos e
experincias, mas sem permitir a transferncia de crditos de carbono entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. Tambm no apresentou grandes resultados em
termos de volume investido e sequestro de CO2.
Na 2 Conferncia das Partes, realizada em Genebra, em julho de 1996, os
governantes signatrios da Conveno fizeram um avano importante, definindo
polticas e metas especficas para o controle das emisses de gases e apontando para a
necessidade da definio de um protocolo de cumprimento obrigatrio, estabelecendo
medidas destinadas a limitar as emisses dos GEE (Gutierrez, 1998). Este protocolo foi
aprovado em nova reunio dos participantes da Conveno na 3 Conferncia das
Partes, em Kyoto, no Japo, em dezembro de 1997.
O Protocolo de Kyoto, como se esperava, trouxe definies importantes. A
principal delas, que os pases desenvolvidos e as economias em transio para o
mercado (pases do Anexo B) se comprometeram formalmente a reduzir suas emisses
em pelo menos 5,2% (em mdia) abaixo dos nveis de 1990, no perodo de
compromisso de 2008 a 2012, tambm conhecido como primeiro perodo de
compromisso (UNFCCC,1997), reconhecendo assim que os pases industrializados
precisariam assumir a liderana no processo, comeando por reduzir suas emisses, j
que seriam os maiores responsveis por este problema global.
Em relao aos mercados de carbono, houve avanos significativos, atravs da
criao de trs mecanismos de flexibilizao. No artigo 6, ficou estabelecido que
qualquer pas includo no Anexo I (pases desenvolvidos e as economias em transio)
poderia transferir ou adquirir de qualquer outro desses pases, unidades de reduo de
emisses resultantes de projetos visando a reduo das emisses antrpicas por fontes
ou o aumento das remoes antrpicas por sumidouros de GEE em qualquer setor da
economia. O artigo 17 foi um pouco alm e assentou as bases para o comrcio de
emisses entre os pases do Anexo I, permitindo que os pases inclusos nesta categoria
pudessem comercializar parte da reduo de suas emisses que excederem as metas
acordadas.
No que diz respeito aos pases em desenvolvimento, alm do compromisso
formal de cooperao financeira e transferncia tecnolgica dos pases desenvolvidos
para os pases em desenvolvimento, expresso no artigo 10 do Protocolo; ficou
estabelecido no artigo 12, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) ou Clean
Development Mechanism (CDM), um mecanismo de financiamento que permite a
participao dos pases em desenvolvimento, instrumento este surgido a partir de uma
sugesto dada pela delegao brasileira.

46
2.1.4.1 - O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL

O Artigo 12 do Protocolo estabeleceu que o objetivo do MDL deve ser prestar


assistncia s Partes no includas no Anexo I para que possam atingir o
desenvolvimento sustentvel e assistir s Partes includas no Anexo I para que possam
cumprir a sua limitao quantificada de emisses e compromissos de reduo
assumidos. Dessa maneira, os pases industrializados podem se beneficiar de atividades
de projetos que resultem em redues certificadas de emisses e podem usar estas
redues certificadas para contribuir com o cumprimento de parte de sua limitao
quantificada de emisses. Estas redues devem ser certificadas por entidades
operacionais e as atividades dos projetos auditadas e verificadas por rgos
independentes. Podem participar do MDL, entidades particulares e/ou pblicas, tanto
nas atividades de projetos, quanto na aquisio das redues certificadas de emisso.
Para que o Protocolo de Kyoto entrasse em vigor era preciso que pelo menos 55
Partes da Conveno englobando as Partes includas no Anexo I (Pases desenvolvidos
e economias em transio) que contabilizassem no total pelo menos 55 por cento das
emisses totais de dixido de carbono em 1990 das Partes includas no Anexo I
tivessem depositado seus instrumentos de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso ao
Protocolo nas Naes Unidas. Apesar da no ratificao do Protocolo pelos Estados
Unidos, responsveis por 36,1% das emisses totais de dixido de carbono em 1990, o
Protocolo de Kyoto entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005, a partir da ratificao
do mesmo pela Federao Russa, responsvel por 17,4% das emisses totais de dixido
de carbono em 1990. No momento da sua entrada em vigor, o Protocolo havia recebido
a assinatura de 130 pases21.
Para os pases em desenvolvimento, o MDL significou um novo canal para
financiar investimentos que promovam o desenvolvimento sustentvel e que se
enquadrem nas caractersticas propostas no Protocolo. Para gerar os certificados de
reduo de emisso (CER certified emissions reductions), comercializveis no
mercado de carbono aps sua certificao, os projetos devem possuir certas
caractersticas, tais como: - trazer um efeito mitigador real, mensurvel e de longo prazo
mudana de clima; e as redues nas emisses devem ser adicionais quelas que
ocorreriam sem a presena do projeto (Goldemberg,1998).
Um ponto importante e que nem sempre vem recebendo a devida ateno por
parte dos stakeholders22 envolvidos no assunto o que diz respeito necessidade do
projeto gerar desenvolvimento sustentvel local nos pases hospedeiros dos projetos,
expressa no texto de criao do MDL. Para ns, neste trabalho, este item muito
importante e pode ser o grande diferencial a trazer um benefcio ainda maior para as
comunidades envolvidas em projetos MDL ou no entorno de grandes projetos com o
objetivo de se beneficiarem dos crditos de carbono.

2.1.4.2 - As definies das modalidades e procedimentos para LULUCF no MDL


Aps a Conferncia de Kyoto (3 COP), diversas outras conferncias das Partes,
se seguiram anualmente23, para entre outros assuntos, dar andamento ao texto geral do

21
No ltimo levantamento realizado em Outubro de 2007, 176 pases j haviam ratificado o Protocolo
(www.unfccc.int)
22
Palavra utilizada para designar todos os agentes que de alguma forma afetam ou so afetados pelo
projeto em questo
23
Com exceo da Conferncia de Bonn, em julho de 2001, que foi tida como uma das mais importantes
do ponto de vista da negociao da manuteno do Protocolo, dada retirada oficial do apoio dos Estados

47
Protocolo e determinar as atividades elegveis, definir critrios, apontar as instituies
necessrias, etc, ou seja, criar as condies para que o Protocolo possa ser executado.
Estas conferncias foram realizadas em Buenos Aires (4 COP), em novembro de 1998;
em Bonn (5 COP), outubro/novembro de 1999; em Haia (6 COP), novembro de 2000;
novamente em Bonn (6 COP reconvocada), julho de 2001; em Marrekesh (7 COP),
outubro/novembro de 2001; Nova Dli, outubro/novembro de 2002 e Milo, dezembro
de 2003.
Em relao s regras mais diretamente relacionadas ao tpico Land Use, Land
Use Change and Forests (Uso do Solo, Mudana do Uso do Solo e Florestas),
comumente abreviado para LULUCF , mais importantes para ns neste trabalho, assim
como a regulamentao para o MDL, as conferncias de Marrakesh e de Milo foram as
mais determinantes, por definirem de maneira clara, alguns itens centrais, assim como
as regras e procedimentos vlidos para projetos desta natureza.
Em Marrakesh, foi finalizada a regulamentao do MDL, exceto para projetos
florestais, com exceo da reafirmao de que a questo do desmatamento evitado
estaria fora do primeiro compromisso entre as Partes, assim como definiu como
elegveis para LULUCF, as aes de florestamento e reflorestamento. Em Milo, na
COP-9, em 2003, finalizaram-se as regras para as modalidades e procedimentos para
estas atividades elegveis.
importante ressaltar que a possibilidade de aceitao de projetos LULUCF sob
o Protocolo de Kyoto, e mais especificamente sob o MDL, foi intensamente discutida ao
longo das vrias COPs at se chegar ao resultado alcanado em Milo. Segundo Telma
Krug24 (2004), participante privilegiada em todo este processo de negociao, as
principais dificuldades para a aceitao dos projetos florestais foram: a) a concepo
original do MDL, que foi idealizado prioritariamente para projetos de reduo de
emisses, evitando a entrada de novos gases na atmosfera e no para compensaes de
emisses j realizadas pelos pases do Anexo I; b) a preocupao da liberao para a
atmosfera do carbono estocado na vegetao, no caso de perda (total ou parcial), atravs
de queima e/ou degradao da floresta, gerando uma discusso grande a respeito da no-
permanncia dos crditos obtidos desta forma; c) a dificuldade de separao do que
seriam remoes de carter antrpico daquelas de carter natural; d) as incertezas
relacionadas quantificao e estimativa dos estoques de carbono nos diferentes
reservatrios florestais; e) questes referentes soberania dos territrios onde os
projetos fossem implantados. Por conta destas razes, os negociadores definiram a
limitao de utilizao de crditos oriundos de projetos MDL florestais, a 1% das
respectivas emisses de CO2 dos pases do Anexo I em 1990, vezes cinco, para o
primeiro perodo de compromisso, na COP-7 em Marrakesh.
Na COP-9, em Milo, atravs da Deciso 19/CP.9 (UNFCC, 2003), foram
definidos vrios itens considerados crticos para projetos desta natureza, entre eles: a) o
tratamento da no-permanncia, atravs da criao de duas categorias de certificados de
reduo de emisses, o CER temporrio (tCER) e o CER de longo prazo (lCER); b) a
estimativa da linha de base, como sendo o cenrio que razoavelmente representa a soma
das mudanas nos estoques de carbono dentro dos limites do projeto na ausncia do
mesmo, ao passo que a remoo lquida real de GEE ficou definida como aquela
realizada pelas aes do projeto descontadas as emisses decorrentes do mesmo; c) a
avaliao dos impactos scio-econmicos e ambientais, atravs da submisso de

Unidos implementao do Protocolo e a dificuldade de composio dos interesses dos diferentes pases
(Rocha, 2003)
24
Co-presidente do Grupo de Contacto criado para tratar especificamente das modalidades e
procedimentos para a incluso de atividades de projeto de florestamento e reflorestamento no MDL

48
documentao sobre a anlise dos impactos scio-econmicos e ambientais, includos
os impactos fora dos limites das atividades do projeto proposto, e de acordo com os
requisitos da Parte hospedeira do mesmo; d) o tratamento referente utilizao de
espcies exticas e/ou geneticamente modificadas, no qual o texto previu que caberia s
Partes hospedeiras dos projetos, avaliarem, de acordo com suas leis nacionais, os riscos
associados ao uso de espcies exticas potencialmente invasivas e/ou organismos
geneticamente modificados nos projetos propostos, e que tambm da mesma forma, que
os potenciais compradores, Partes do Anexo I, avaliem, de acordo com suas leis
nacionais, a utilizao de crditos derivados de projetos que utilizem estas espcies e/ou
organismos; e) a definio do que seriam os projetos florestais de pequena escala, que
ficaram definidos como projetos nos quais a remoo lquida esperada seria de menos
de 8.000 toneladas de CO2 por ano, como primeiro passo para a definio das
modalidades simplificadas, de forma a diminuir os custos de transao dos mesmos25
(UNFCC, 2003; Krug, 2004).
Atravs do mesmo documento, tambm foram fechadas as definies sobre
floresta, florestamento e reflorestamento, assim como o referente a data base para a
considerao de elegibilidade dos projetos, que se manteve em 31 de dezembro de 1989.
Outros pontos importantes foram: a definio dos limites do projeto, que podero conter
mais de uma rea discreta; a determinao dos reservatrios de carbono como sendo a
biomassa acima do solo, a biomassa abaixo do solo, a serapilheira, a madeira morta e o
carbono orgnico do solo; e o perodo de creditao do projeto, como sendo no mximo
20 anos, podendo ser renovado por no mximo duas vezes, sendo atualizada a linha de
base, ou no mximo de 30 anos, sem renovao.

2.1.5 Os mercados de carbono26

Transaes de carbono so definidas como contratos de compra onde uma parte


paga outra parte e recebe em retorno certificados de redues de emisses de GEE ou
de direitos de emisso de uma certa quantidade de GEE, ou ainda contratos de compra e
venda de licenas comercializveis, transaes estas na qual o comprador pode us-las
para atender a alguma necessidade de cumprimento mandatrio (ou regulado) de metas
de reduo de emisso de GEE, ou ainda a algum compromisso voluntrio, corporativo
ou individual.
As transaes de carbono podem ser agrupadas em duas categorias principais:
1) Transaes de licenas comercializveis, nas quais o comprador adquire licenas de
emisso comercializveis criadas e alocadas pelas instituies reguladoras sob um
regime de cap and trade27, tais como as Assigned Amount Units (AAUs) criadas
pelo artigo 17 do Protocolo de Kyoto, ou as European Union Allowances (EUAs),
criadas sob o arcabouo europeu de regulao climtica, o European Union Emissions
Trading Scheme (EU ETS), e que ser apresentado com mais detalhes a seguir. Estes
esquemas, conforme j comentado no captulo terico, combinam performance
ambiental (definida pelo nvel dado ao teto de emisses permitidas) e flexibilidade,

25
As modalidades simplificadas foram discutidas e definidas na COP-10, em dezembro de 2004, em
Buenos Aires, atravs da Deciso 14 / CP.10
26
Este item foi escrito baseado nas informaes derivadas do trabalho State and Trends of the Carbon
Market 2007 (Capoor & Ambrosi, 2007) para os mercados regulados e nas informaes derivadas do
trabalho State of the Voluntary Markets 2007: Picking up Steam (Hamilton et al., 2007), produzido
pelas instituies Ecosystem Marketplace e New Carbon Finance, para os mercados voluntrios
27
Em portugus, a melhor traduo talvez fosse: teto e comrcio, na qual se estabelece um teto para os
limites das emisses e se permite que os agentes comercializem entre si, as licenas de emisses
pertencentes aos mesmos.

49
atravs da possibilidade de comercializao, com o objetivo final de garantir que os
participantes obrigatrios alcancem seus compromissos de reduo, ao menor custo
possvel;
Os esquemas de comercializao de emisses (e seus respectivos preos e
marketplaces) podem variar de um para outro, de acordo com os seguintes parmetros:
- o nvel do teto adotado, que em ltima instncia, o gerador da escassez do mercado e
de sua respectiva demanda;
- de quais so os setores emissores envolvidos
- da extenso da flexibilidade, em termos geogrficos, em relao ao uso de offsets
externos (por exemplo, de pases em desenvolvimento) e a possibilidade de usar as
licenas no utilizadas em um determinado perodo, em outros perodos

2) Transaes baseadas em projetos, na qual o comprador adquire crditos de emisses


de um determinado projeto que de forma verificvel demonstra uma reduo de
emisses de GEE, ou ainda um seqestro de CO2 da atmosfera, que no ocorreriam sem
o mesmo. Os exemplos mais claros so os j citados MDL e o mecanismo de
Implementao Conjunta (JI), do Protocolo de Kyoto.
Existe hoje uma srie de mercados fragmentados de carbono, englobando tanto
as licenas comercializveis quanto os certificados baseados em projetos, que co-
existem com diferentes graus de interconexo. Cada um destes mercados tem a sua
prpria complexidade, ao mesmo tempo em que se movem de maneira rpida, e
continuam sendo influenciados, tanto pelo desenvolvimento das polticas de clima
nacionais e internacional, assim como pelos instrumentos regulatrios que os criaram, e
pelos fundamentos bsicos de qualquer mercado.
Os mercados de carbono podem ser segmentados de diversas formas, sendo a
principal segmentao dada pelo carter mandatrio ou regulado, de um lado, e o
mercado voluntrio, de outro. Estes mercados tambm poderiam ser segmentados por
tamanho e valor, sendo o mercado de Kyoto, o mercado potencialmente maior, e o
sistema europeu (EU ETUs), seu principal tributrio.

2.1.5.1 Os mercados regulados

Os mercados regulados so todos aqueles contidos em algum formato


regulatrio em que os participantes tm metas claras de redues de emisses de GEE
ou ainda tetos que no podem ser ultrapassados. Conforme j assinalado, o Protocolo de
Kyoto a sua grande referncia, embora outros estejam tambm se desenvolvendo;
entre os quais se destaca o esquema implantado na Europa, diretamente derivado do PK,
no seu artigo 17, das licenas comercializveis, e tratado a seguir.

2.1.5.1.1 O Esquema de Comrcio de Emisses da Unio Europia EU ETS

O esquema europeu de comrcio de emisses de carbono foi lanado em 01 de


Janeiro de 2005, como sendo o marco principal da poltica climtica europia em
direo ao cumprimento do PK e mais alm28. Na sua primeira fase, de janeiro de 2005
a dezembro de 2007, o esquema de licenas comercializveis regulou as emisses de
indstrias que representavam aproximadamente 40% das emisses totais europias,

28
importante assinalar que o primeiro sistema cap and trade de comrcio de emisses de carbono foi
lanado pelo Governo do Reino Unido, trs anos antes do lanamento do EU ETS. Este sistema,
voluntrio, se encerrou em dezembro de 2006, e ao longo de sua existncia, atingiu 7,2 milhes de tCO2,
em redues de emisses de GEE.

50
permitindo um teto de 6.600 MtCO2 no perodo, sendo os principais setores
participantes, o setor de energia e aquecimento, os setores minerais (cimento, vidro e
cermica) e de metais (produo de ao), e as indstrias de leo e gs.
Para esta primeira fase, o teto foi de forma geral alcanado e a fase II (2008-
2012) prev um teto 5,8% mais baixo do que as emisses verificveis para o ano de
2005. Tambm para a nova fase, est previsto um aumento na multa pelo no
cumprimento, de 40 euros, para 100 euros, por cada tonelada de CO2. Nesta nova fase,
tambm est previsto a possibilidade de banking (permanncia) dos crditos de uma
fase para outra, no deixando acontecer novamente a queda nos preos dos crditos
(como aconteceu na fase I), medida que as indstrias iam fechando (hedging) suas
posies e incentivando assim um abatimento de emisses maior do que o colocado
pelo teto, a depender da situao corrente da indstria ou ainda de antecipaes dos
preos futuros. Novas indstrias e setores tambm foram includos, marcadamente o
setor da aviao comercial.
Em relao ao volume transacionado e valores pagos, o esquema europeu teve
incio em 2005 comercializando 321 milhes de toneladas de CO2, a um valor total de
7,9 bilhes de dlares (preo mdio de US$ 24,70/t CO2) ao longo do ano. Em 2006, o
total comercializado foi de 1.100 MtCO2, a um valor total de 24,3 bilhes de dlares
(preo mdio de US$ 22,10/t CO2). Do ponto de vista da eficcia deste mercado, como
uma ferramenta econmica para atingir objetivos ambientais, pode-se dizer que ele
atingiu seus objetivos iniciais, qual seja, inaugurar concretamente um esquema de
reduo de emisses em uma escala continental, alcanar de forma custo-efetiva o teto
inicial colocado, iniciar o processo de abatimento interno em diversos setores
industriais, assim como estimular o processo de abatimento em outros pases
fornecedores de crditos de reduo para este mercado. Apesar de ter ficado claro
tambm que h a necessidade de ajustes a serem feitos, particularmente nas questes
referentes a banking entre perodos, os autores deste estudo sugerem que com o
caminhar deste esquema e seu conseqente fortalecimento (atravs de tetos mais
restritos), a reduo de emisses de GEE cada vez far mais parte da tomada de
decises dos atores econmicos na Europa.

2.1.5.1.2 O Esquema de Abatimento de Gases de Efeito Estufa de New South


Wales NSW GGAS

O estado de New South Wales, na Austrlia tem, desde janeiro de 2005, um


sistema de abatimento de GEE que requer dos distribuidores e dos grandes
consumidores de eletricidade, que cumpram determinados alvos de reduo (ou faam
sua compensao) de emisses de GEE, derivados da eletricidade que fornecem ou que
usem. Eles podem atingir seus nveis de cumprimento adquirindo certificados
(Certificados de Abatimento de GEE de NSW), certificados estes que podem ser
gerados atravs das seguintes atividades: gerao de eletricidade com baixa emisso de
GEE, eficincia energtica, reduo de consumo, co-gerao de energia, seqestro de
carbono atravs da biomassa.
Depois do esquema europeu, o mercado criado pelo NSW GGAS o segundo
mercado mundial de redues de emisses, com aproximadamente 20,2 milhes de
certificados transacionados durante o ano de 2006, por um valor estimado de US$ 225,4
milhes de dlares, mais do que o triplo do volume transacionado no ano de 2005.

51
2.1.5.1.3 O estado da arte do mercado de MDL

Os dois mercados de carbono baseados em venda de certificados de redues de


emisses gerados por projetos criados pelo PK, o mercado do MDL e o mercado de
Implementao Conjunta, tambm vem assistindo a uma forte expanso. Em 2006, 466
milhes de toneladas de CO2 em crditos primrios foram comercializadas atravs
destas duas possibilidades, sendo o MDL, de longe o mais importante, respondendo por
96% deste total29. O valor total destes crditos em 2006 foi de aproximadamente US$ 5
bilhes, mais do que o dobro do observado em 2005.
O volume total comercializado de crditos MDL desde 2002, quando aps as
definies de Marrakesh (COP-7) o processo teve incio, foi de 920 milhes de
toneladas de CO2. O mercado do MDL, pelo lado da oferta, dominado pela sia, com
80% do volume dos crditos transacionados, liderado pela China, que sozinha
responsvel pela oferta de 60% dos crditos comprados pelos pases industrializados,
desde 2002. O preo mdio em 2006 foi de US$ 10,90/tCO2, o que significou um
incremento de 52% em relao aos preos de 2005. A volatilidade dos preos do
Certified Emissions Reductions - CER (o crdito do MDL) tem sido pequena, graas a
uma poltica de preos praticada pela China, principal ofertante neste mercado.
importante assinalar que como os CER podem ser utilizados no esquema europeu de
emisses, seu preo bastante influenciado pelo comportamento deste mercado.
Em 2006, os compradores europeus dominaram o mercado de MDL, adquirindo
86% do volume transacionado, ficando o Japo, apenas com 7% do mercado, diferente
de 2005, quando Europa e Japo tiverem fatias semelhantes de mercado. A principal
diferena de um ano para o outro foi devida maior sensibilidade japonesa ao aumento
de preos observado no mercado. Na Europa, o principal comprador individual o
Reino Unido, com 50% do volume transacionado em 2006. De forma geral, os
compradores privados so a maioria, tendo respondido por aproximadamente 90% das
compras de 2006.
No ano de 2006, a China aparece com 61% das vendas em 2006, seguida pela
ndia, com 12% das vendas. A fatia de mercado da Amrica Latina de 10%, sendo o
Brasil responsvel por apenas 4% do volume total comercializado neste ano. Desde o
comeo dos registros30 dos projetos MDL at novembro de 2007, o Brasil aparece com
113 projetos, marcadamente nas reas de captura de metano em aterros sanitrios, co-
gerao base de bagao de cana e pequenas centrais hidroeltricas (PCHs).
No ano de 2006, projetos envolvendo a destruio de gases industriais, com
destaque para o HFC23, seguido pelo xido nitroso (N2O) ainda dominaram o mercado,
com uma fatia de 47%, sendo vistos como projetos de grandes volumes e baixo risco, e
que por isto atraem os compradores. Projetos envolvendo abatimento de emisses de
metano foram responsveis por 12% das transaes em 2006. E aqueles relacionados
com energia renovvel, hidroeletricidade, vento, biomassa e outros, somaram 16%.
No que se refere ao nosso maior interesse aqui neste trabalho, os projetos
LULUCF representaram menos de 1% do volume total comercializado at 2006. As
principais causas apontadas so a sua complexidade em relao s modalidades e
procedimentos, assim como seu acesso limitado ao mercado europeu, por conta da sua
no aceitao no sistema europeu de redues de emisses (EU ETS). Os autores do
estudo, porm argumentam que os provados benefcios comunitrios e os custos

29
E por isto e pela importncia relativa deste instrumento para os nossos propsitos nesta tese, esta seo
ir abordar preferencialmente o mercado do MDL
30
Inclusive o primeiro projeto CDM registrado, em novembro de 2004.

52
competitivos podem resultar em demandas adicionais de compradores pblicos,
incluindo os governos europeus31.
Vale fazer referncia ao fato de que a primeira metodologia para projetos
LULUCF no MDL foi aprovada pelo Executive Board do CDM apenas em novembro
de 2005, dois anos aps a COP de Milo determinar as modalidades e procedimentos
para projetos LULUCF. At novembro de 2007, apesar de dez metodologias32 terem
sido aprovadas, apenas um projeto (comparado com aproximadamente 850 projetos no
LULUCF) havia sido efetivamente registrado (www.cdm.unfccc.int).
Outra questo interessante referente ao mercado dos certificados MDL, que
alm dos CER vendidos diretamente dos projetos para os compradores, um mercado
secundrio destes ttulos tambm tem se formado, alcanando em 2006, um volume
transacionado de 25 milhes de tCO2, a um valor total de US$ 444 milhes, com um
preo mdio mais alto do que os certificados vendidos no mercado primrio, certamente
significando a maior segurana destes certificados, porque j superados os riscos da
implementao do projeto.

2.1.5.1.4 - Novas tendncias Estados Unidos

Apesar da ausncia notria dos Estados Unidos do Protocolo de Kyoto,


conduzida pela atual administrao federal, alguns estados americanos tm iniciado seus
prprios processos regulatrios, isoladamente ou em conjunto com outros estados, entre
os quais podem ser citados:
a) Em 1997, o governo do estado do Oregon, inaugurou a primeira regulao
estadual referente ao controle de emisses no pas, exigindo que toda nova
planta de energia construda no estado, reduza em 17% o nvel de emisses,
comparada com aquelas mais eficientes existentes no estado, permitindo
tambm a utilizao de offsets;
b) Na Costa Leste, dez estados vem desenvolvendo a Iniciativa Regional de Gases
de Efeito Estufa (RGGI), uma estratgia regional de reduo de emisses,
tambm utilizando o sistema de cap and trade. A Iniciativa ir focar
inicialmente nas plantas de energia que usam combustveis fsseis. Ser
permitido o uso de offsets internacionais, inclusive o MDL.
c) A Lei do estado da Califrnia (AB 32), lei esta que implementa o primeiro
programa estadual a estabelecer um teto para os principais setores emissores e
que inclui penalidades para o no-cumprimento. Tambm utilizar instrumentos
de mercado para o alcance das metas estabelecidas.
d) O estado da Califrnia tambm se juntou a outros cinco estados americanos
(Novo Mxico, Oregon, Washington, Arizona e Utah) e provncias canadenses
(Columbia Britnica e Manitoba) na Iniciativa Regional Oeste de Ao
Climtica, formada em fevereiro de 2007 e que tem nas metas de reduo de
emisses e o estabelecimento de mecanismos de mercado, as bases para o seu
funcionamento.

31
Apesar do EU ETS no aceitar certificados oriundos de projetos LULUCF, os governos europeus
podem comprar crditos destes projetos, at o limite de 1% das suas linhas de base referentes a 1990, para
o cumprimento das metas de cada pas no Protocolo de Kyoto.
32
A ltima delas foi proposta pela subsidiria brasileira da empresa AES (AES Tiet), para atender aos
projetos de reflorestamento nos seus reservatrios para produo de energia em So Paulo

53
2.1.5.2 Os mercados voluntrios de carbono

semelhana dos mercados regulados, os mercados voluntrios de carbono


observaram um enorme crescimento nos anos recentes, particularmente de 2005 para
c33, quando as evidncias dos impactos da mudana climtica se tornaram cada vez
mais dramticos e conforme j assinalado, com dvidas cada vez mais residuais em
relao participao das sociedades humanas neste fenmeno.
Trabalho realizado pelo Ecosystem Marketplace em parceria com o New Carbon
Finance (Hamilton et al.,2007), atravs de questionrios enviados para os principais
atores destes mercados, encontrou que no ano de 2006, 23,7 milhes de tCO2 foram
transacionadas no mercado voluntrio, a um valor total de US$ 91 milhes. Deste total,
10,3 milhes de tCO2 foram comercializadas na Chicago Climate Exchange (CCX) e o
restante (13,4 milhes de tCO2) no mercado voluntrio de maneira geral, chamado por
alguns autores, de mercado Over the Counter (OTC). Como este mercado se caracteriza
por ser extremamente disperso e fora de mercados formais, estima-se que o volume
transacionado possa ser bem maior do que este.
Embora os nmeros relativos aos volumes transacionados possam ser pequenos
em comparao com os mercados regulados, este volume foi superior ao transacionado
nos mercados regulados da Implementao Conjunta e no NSW GGAS australiano. Mas
talvez mais importante do que isto, o crescimento deste mercado sinaliza para uma
demanda ativa por parte de corporaes no submetidas regulao e de indivduos que
querem de alguma forma tomar parte no esforo de mitigao climtica.
Os autores encontraram que a maior parte da demanda voluntria est baseada
nos Estados Unidos (68% dos compradores), refletindo assim provavelmente uma
demanda reprimida por parte de corporaes e indivduos americanos que desejam
participar de alguma forma de aes referentes mitigao climtica. A Europa,
confirmando a maior conscincia em relao ao problema, vem em segundo lugar,
respondendo por 28% dos consumidores. Como esperado, a maior parte dos
compradores (em volume comercializado) so as empresas, motivadas no pela
expectativa de antecipao de futuras regulaes, mas principalmente pelos apelos da
responsabilidade corporativa scio-ambiental, buscando cada vez em nmero maior se
tornar carbon neutral, no todo de suas operaes, ou pelo menos naquelas de maior
visibilidade.
Conforme j apontado, o mercado voluntrio pode ser dividido em dois grandes
segmentos: o voluntrio, mas de alguma forma regulado, mercado de cap and trade
dado pelo Chicago Climate Exchange (CCX) e o mercado mais amplo, tambm
conhecido como mercado over the counter (OTC).

2.1.5.2.1 A Chicago Climate Exchange CCX

CCX se define como o primeiro, do ponto de vista mundial, e o nico nos


Estados Unidos, sistema voluntrio de emisses de reduo de emisses baseado em um
sistema de comrcio de emisses e em regras claras para a participao de seus
membros. Cada membro que se filia a CCX aceita participar voluntariamente de suas
regras. Aqueles que se filiaram na Fase 1, se comprometeram a reduzir suas emisses
(ou compens-las) em 1% ao ano, tendo como linha de base, o ano de 1998, at o ano de

33
Embora seja digno de nota que estes mercados vm funcionando muito antes da chegada de Kyoto,
conforme pudemos ver no item que trata do PK, que cita os primeiros projetos agroflorestais ainda na
dcada de 80. Hamilton et al. (2007) estimam que antes de 2004, aproximadamente 48 milhes de tCO2
foram comercializadas atravs do mercado voluntrio

54
2001. A fase atual (Fase II) requer aos membros da CCX, que reduzam suas emisses
em 6% at 2010, em relao linha de base. Existe tambm a categoria de Membro
Associado, que so empresas com nveis de emisses menos relevantes, que se dispem
a reportar e compensar 100% das emisses indiretas associadas com compra de energia
e viagens de negcios, desde sua entrada no esquema at o ano de 2010. Em 2006, a
CCX cresceu de 127 para 237 membros, e se antecipando a alguns dos sistemas
regulados em montagem nos Estados Unidos, neste mesmo ano, a CCX anunciou o
desenvolvimento da New York Climate Exchange e a Northeast Climate Exchange,
assim como tambm esto desenvolvendo a Montreal Climate Exchange e a Califrnia
Climate Exchange.

2.1.5.2.2 O Mercado Voluntrio de Compensaes (Over the Counter OTC)

Para alm dos mercados regulados e do esquema CCX, onde no h um sistema


cap and trade estabelecido, nem um compromisso formal de reduo de emisses,
existe um outro mercado caracterizado por uma enorme variedade de transaes,
praticamente todas elas baseadas em offsets gerados por projetos, dos mais diversos. Os
crditos derivados destes mercados so genericamente chamados de VER (Verified ou
Voluntary Emissions Reductions).
Neste mercado, as motivaes dos compradores incluem: a vontade de reduzir
seus prprios impactos relacionados ao clima (carbon footprint); participar de uma
forma inovadora de filantropia; benefcios de relaes pblicas; a necessidade de se
preparar (ou em alguns casos, de retardar) regulaes governamentais; a compra para
venda posterior, com algum tipo de ganho. O preo mdio pago neste mercado foi de
US$ 4,10/tCO2, embora com uma grande variao de preos, oscilando de US$ 0,45 a
US$ 45,00/tCO234. Seguindo uma tendncia observada tambm em outros trabalhos
(Harris, 2006; Bayon, Hawn & Hamilton, 2007), os autores chamam a ateno para a
relao direta entre a qualidade dos projetos e os preos pagos pelos offsets.
Em alguns aspectos que nos interessam de perto nesta tese, os mercados
voluntrios tm uma importncia relativa maior do que os mercados regulados e devem
ser vistos com muita ateno pelos atores que pretendam usar o mercado de carbono
para projetos florestais. At este momento, os mercados voluntrios so a nica fonte de
financiamento de carbono, utilizada para projetos de desmatamento evitado (conforme
iremos ver nos projetos estudados no campo) e no total (em todas as suas modalidades),
os projetos florestais responderam por 36% dos volumes comercializados nos mercados
voluntrios em 200635, fatia consideravelmente maior do que o menos de 1% registrado
para o MDL. Em relao aos impactos para os mais pobres, tambm o mercado
voluntrio aparece de forma mais expressiva do que os mercados regulados, como por
exemplo, na fatia de mercado africana, que em 2006, foi de 6% e 3% respectivamente.
Outra questo central tambm relacionada com o desenvolvimento sustentvel local,
que dados os menores custos de transao envolvendo o desenvolvimento e o registro
dos projetos, tambm so encontrados mais facilmente projetos menores no mercado
voluntrio do que no mercado regulado36.
Do ponto de vista de implementao de projetos florestais de carbono, o
mercado voluntrio, sem dvida, tem um papel fundamental, no s porque os custos de
transao so muito menores, mas tambm porque os projetos podem ser mais

34
Registrados para projetos florestais, tanto o limite superior, quanto o inferior.
35
Dividindo o mercado com os projetos de energia renovvel (33%) e de gases industriais (30%)
36
Aproximadamente 36% dos crditos vendidos no mercado OTC foram derivados de projetos de menos
de 100.000 tCO2.

55
valorizados por conta de todos os potenciais co-benefcios para as comunidades, para a
biodiversidade e outros valores que mobilizem os compradores37. Tambm do ponto de
vista do entendimento e da atratividade para o pblico leigo, a princpio, mais fcil
visualizar o impacto do plantio de rvores para o ciclo do carbono, do que entender os
processos de destruio de gases tais como o oxido nitroso ou o HFC23.
Comparado com os mercados regulados, uma forte caracterstica deste mercado
o grande nmero de transaes, em relao ao volume comercializado. Alguns
comerciantes j tradicionais neste mercado apontam para transaes mdias de 10,6
tCO2 (Linsky, citado em Hamilton et al., 2007) e outros citam 44 tCO2 (Thompson,
citado em Hamilton et al., 2007), como a quantidade mdia adquirida em cada transao
para aqueles que buscam compensaes para consumo de energia domstica e viagens.

2.1.5.2.3 Qualidade dos projetos questo central

A questo da qualidade dos projetos (e de seus crditos correspondentes) assume


cada vez mais uma centralidade maior no mercado voluntrio, medida em que ele se
expande. Para dar uma idia desta dimenso, para boa parte dos compradores
entrevistados no trabalho realizado por Hamilton et al. (2007), a qualidade dos crditos
tem importncia maior do que os preos na tomada de deciso para a compra. E para
deixar claro, qualidade neste caso est relacionada com alguns atributos bsicos de
esquemas de Pagamentos por Servios Ambientais de modo geral, e do mercado de
carbono, de forma particular, entre eles: adicionalidade, ou seja, as redues de
emisses (ou o seqestro de carbono) seriam de fato adicionais com o projeto, em
relao a uma determinada linha de base, sem projeto; verificao e certificao por
uma terceira parte; padres e critrios claramente estabelecidos; no existncia de dupla
contagem e /ou dupla venda, ou seja, sistemas de registro estabelecidos.
No por outra razo que uma das principais discusses (e avanos concretos)
neste mercado diz respeito ao estabelecimento de sistemas de certificao, ancorados
em rigorosos critrios e processos, de forma tal a assegurar confiabilidade e segurana
aos compradores, e ao mesmo tempo, garantir o crescimento do mercado em bases
slidas, sem contudo perder a flexibilidade que o caracteriza.
Os esquemas de certificao e os padres e critrios correspondentes se dividem
em dois grandes grupos, o primeiro grupo so aqueles que tm como objetivo certificar
a qualidade dos offsets e dos projetos que os geram e o segundo grupo, aqueles que
focam na certificao daquelas instituies e/ou indivduos que desejem se tornar (total
ou parcialmente) carbono neutras. No primeiro grupo, os certificados mais conhecidos e
de maior aceitao pelos compradores so: Voluntary Carbon Standard, Gold Standard,
Plan Vivo, the Climate, Community, and Biodiversity Standard (CCB). No segundo
grupo, tm um maior reconhecimento, os certificados Green-e for GHG Product
Standard e o Climate Neutral Network.
Para o caso dos projetos florestais de carbono, particularmente daqueles que nos
interessam mais nesta tese, talvez os dois mais relevantes no cenrio internacional sejam
o Climate, Community, and Biodiversity (CCB) Standard e o Plan Vivo. O
primeiro, desenvolvido por uma parceria entre corporaes internacionais, ONGs
dedicadas conservao da biodiversidade e instituies de pesquisa, privilegia os co-
benefcios sociais e ambientais e totalmente focado em projetos florestais (ou agro-
florestais) de carbono. O segundo um certificado especificamente desenhado para
projetos agro-florestais de base comunitria. Tambm reconhecido como um standard

37
Conforme os estudos de caso analisados a seguir iro mostrar

56
internacional, o certificado Social Carbon, desenvolvido pelo Instituto Ecolgica,
executor de um dos projetos que iremos analisar nos estudos de caso a seguir.

2.1.5.3 Resumo dos valores totais referentes ao mercado de carbono no ano de


2006

Para finalizar esta seo sobre os mercados de carbono, se faz interessante


apresentar um resumo dos valores totais comercializados ao longo de 2006, que
somados deram aproximadamente US$ 30 bilhes, mostrando de forma inequvoca, o
crescimento e a importncia deste novo mercado ambiental.

Tabela 1: Volume comercializado, valor total e preo mdio referente ao mercado de


carbono em 2006

Volume comercializado
Valor total Preo
2006
(US$ mdio
(Milhes de toneladas de
Milhes) (US$/tCO2)
CO2)
Mercado Voluntrio OTC 13,4 54,9 4,10
CCX 10,3 36,1 3,50
Total Mercados
23,7 91,0 3,84
Voluntrios

EU ETS 1.101 24.357 22,12


MDL mercado primrio 450 4.813 10,69
MDL mercado secundrio 25 444 17,76
Implementao Conjunta 16 141 8,81
New South Wales 20 225 11,25
Total Mercados
1.612 29.980 18,60
Regulados
Fonte: Hamilton et al. (2007)

Aps este levantamento do estado da arte do mercado de carbono e das razes


ambientais e econmicas que embasaram a sua criao, nos prximos itens iremos
apresentar alguns estudos de caso, que iro nos ajudar a refletir o potencial do mercado
de carbono para projetos florestais no Brasil e suas implicaes para o desenvolvimento
sustentvel no pas.
Em primeiro lugar sero apresentados os resultados das visitas de campo a trs
projetos florestais de carbono existentes no pas, inseridos tanto no mercado voluntrio,
quanto no mercado regulado (MDL). Este trabalho, uma parceria entre o Instituto Pr-
Natura (IPN) e o Instituto Internacional de Meio Ambiente e Desenvolvimento (IIED),
Organizao No Governamental (ONG) com sede em Londres, buscou analisar os
benefcios destes projetos para o desenvolvimento sustentvel local atravs de
entrevistas em profundidade com os stakeholders envolvidos em cada um deles.
Uma caracterstica que chama a ateno, logo primeira anlise, dos projetos
florestais de carbono em andamento no pas at a data da pesquisa de campo, o ano de
2002, e que somente mais recentemente comeou a se alterar, a existncia de projetos
de maior vulto, com investidores de grande porte em grandes extenses de rea, com
uma participao praticamente nula dos produtores rurais familiares como beneficirios
diretos dos crditos de carbono. At aqui o que pode ser observado, so benefcios

57
indiretos, maiores ou menores, oriundos do maior ou menor foco colocado na promoo
do desenvolvimento sustentvel.
Pensando nisto foi proposto outro estudo que tambm pode contribuir para o
desenvolvimento do trabalho da tese que foi o Estudo de Viabilidade para Implantao
de Modelos de Sistemas Agroflorestais para Seqestro de Carbono com Pequenos
Produtores Rurais na Amaznia, estudo este agraciado com recursos do Fundo
Nacional do Meio Ambiente, e que teve como objetivo central, exatamente, a
elaborao de um modelo de projeto de carbono para produtores rurais familiares em
reas de fronteira amaznica. Atravs deste estudo, puderam ser discutidas as questes
referentes aos custos de transao envolvendo pequenos produtores e projetos para o
mercado de servios ambientais, particularmente aquelas envolvendo monitoramento,
negociao coletiva, instituies necessrias e outras questes envolvendo reas
pequenas e um grande nmero de beneficirios, absolutamente fundamentais para a
insero dos produtores familiares nos mercados de servios ambientais.

2.2 Impactos dos projetos florestais de carbono para o desenvolvimento


sustentvel local38

O objetivo central deste estudo foi avaliar os impactos dos projetos florestais de
carbono para o desenvolvimento sustentvel local, buscando exatamente responder a
algumas perguntas importantes neste trabalho, referentes ao potencial dos mercados de
servios ambientais para o desenvolvimento sustentvel local. Neste estudo especfico,
as principais questes levantadas foram: a) Quais foram os benefcios gerados para a
populao local pelos projetos de carbono?; b) Como estes benefcios foram
distribudos entre os diversos stakeholders; c) Em que extenso, a proviso de servios
ambientais globais, no caso na forma de seqestro de carbono, consistente com
prioridades ambientais e sociais locais? Para tentar responder a estas perguntas, o
trabalho analisou trs dos mais importantes projetos florestais de carbono em execuo
no Brasil: os projetos da Plantar no cerrado mineiro, da Peugeot no Noroeste do estado
de Mato Grosso e da Ecolgica na Ilha do Bananal, em Tocantins.
Conforme visto no item anterior que apresentou a evoluo do mercado de
carbono, para um projeto ser elegvel para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MDL, criado pelo Protocolo de Kyoto, necessrio que o projeto promova o
desenvolvimento sustentvel no pas hospedeiro do mesmo. Dada a importncia do
MDL no desenvolvimento dos mercados de carbono no mundo, esta exigncia
estimulou a formulao deste estudo, qual seja avaliar se os projetos em andamento no
Brasil esto em consonncia com a mesma, caso se candidatassem a este mecanismo de
gerao de crditos de carbono, mesmo sabendo que este no era o objetivo de alguns
dos projetos analisados e tendo em vista que os standards dos processos de certificao
voluntria tambm sempre usaro esta lgica na sua anlise.

38
Este trabalho de campo, coordenado pelo Professor Peter May, possibilitou subsdios para a discusso
da tese de trs doutorandos, o autor deste trabalho, Manyu Chang, da Universidade Federal do Paran e
Emily Boyd, da Universidade de East Anglia, no Reino Unido. Relatrio em separado deste trabalho foi
publicado com o ttulo Local sustainable development effects of forest carbon projects in Brazil and
Bolivia: A view from the field como nmero 5 da srie Markets for Environmental Services pelo
International Institute for Environment and Development, London e nele pode ser encontrado a verso
completa do estudo, com alguns aspectos que como no totalmente relevantes para esta tese, no foram
incorporados aqui, assim como a lista completa das referncias e entrevistas realizadas.

58
2.2.1 Metodologia utilizada

Exatamente por conta do exposto acima, a avaliao dos impactos dos projetos
de carbono florestal foi baseada no conceito de sustentabilidade apontado no captulo
terico, levando em considerao as trs dimenses da sustentabilidade, a econmica, a
ambiental e a social.
As informaes levantadas no trabalho foram baseadas em farto material
secundrio gerado pelos projetos, quais sejam, material jornalstico, relatrios dos
mesmos, suas propostas originais para financiamento, etc. De maior importncia foram
os dados primrios coletados nos projetos e junto aos seus principais stakeholders ao
longo dos anos de 2001 e 2002. Como o propsito do estudo foi examinar como os
diferentes grupos afetados pelos projetos, em diferentes nveis espaciais, foram afetados
pela presena dos projetos florestais de carbono, para atingir este intento, foi necessrio
entrar em contato com os diversos atores envolvidos tanto de forma direta, quanto
indireta, com o projeto. Entre estes atores foram entrevistados, os executores dos
projetos, os trabalhadores dos mesmos, as comunidades do entorno, beneficiadas
diretamente ou no, produtores rurais, agentes pblicos municipais, agncias ambientais
municipais e estaduais, ONGs locais, associaes e outras instituies. Esta
metodologia, conhecida como stakeholder consultation, levada a cabo atravs de
entrevistas semi-estruturadas, permite que se avaliem quais os atores mais impactados
pelo projeto e aqueles mais beneficiados ou no pelo mesmo. Da mesma forma, pode-se
perceber com mais clareza como os benefcios gerados pelo mesmo puderam ser
distribudos e como estes benefcios poderiam ser maximizados e/ou os impactos
negativos minimizados.
Para possibilitar uma discusso mais enriquecedora no mbito desta tese, as
contribuies dos trs projetos ao desenvolvimento sustentvel local, assim como a
insero dos mesmos na anlise de construo destes mercados no pas, sero analisadas
no item referente discusso deste captulo, assim como em conjunto com os estudos de
caso dos outros mercados avaliados, no captulo 5 deste trabalho.

2.2.2 Tipologia dos projetos de carbono florestal

Partindo de uma discusso iniciada na Oficina Internacional de Seqestro de


Carbono e Vida Rural promovido pelo IIED/DFID em 1999 (IIED, 2000), que sugeria
duas abordagens principais para os projetos florestais de carbono, aquelas que
maximizavam o desenvolvimento rural e aquelas que maximizavam as transaes
comerciais de carbono, o estudo inicialmente buscou categorizar os projetos de carbono
florestal existentes no Brasil em trs categorias com prioridades distintas. Esta
categorizao teve o objetivo de deixar mais claro o objetivo central e as prioridades de
cada projeto, sem, contudo deixar de reconhecer que em todas as categorias, existem
componentes, que mesmo encarados de forma secundria, tambm esto presentes, sob
pena de descaracterizao do prprio desenvolvimento sustentvel, se ausentes. De uma
certa maneira, esta tipologia buscou chamar a ateno para qual perna do trip do
desenvolvimento sustentvel, cada projeto procura priorizar, se a econmica, a
ambiental ou a social.
A primeira categoria foi chamada de projetos comerciais, ou seja, aqueles
projetos cujo objetivo central a gerao de certificados de reduo de emisses
(Certified of Emissions Reductions CER) de gases de efeito estufa para fins
comerciais. Estes projetos em geral so capitaneados por grandes empresas nacionais ou
internacionais, que desejam estar se preparando para o mercado internacional de

59
carbono, seja para se beneficiarem com a venda de crditos para as empresas ou
Governos interessados na compra dos mesmos, seja para se protegerem de provveis
requerimentos de redues de emisses no futuro prximo. Conforme poderemos ver no
nosso trabalho de campo, nesta categoria est listado o projeto da Plantar, como um
projeto comercial tpico.
A segunda categoria listada a dos projetos de conservao. Nesta categoria,
esto inseridos os projetos que tm como prioridade co-benefcios ambientais,
particularmente os relacionados conservao da biodiversidade. Estes projetos
geralmente so conduzidos por ONGs ligadas conservao da biodiversidade, atravs
de recursos repassados por grandes empresas, que buscam alm dos certificados de
emisso, ganhos associados imagem de estarem associados a projetos ambientais com
este perfil. Boa parte destes projetos, onde a conservao, o que significa em termos de
carbono, o desmatamento evitado, tem papel preponderante, foi desestimulado, quando
a COP 7 em Marrakesh, definiu que aes de desmatamento evitado no seriam
vlidas para o primeiro compromisso do Protocolo de Kyoto. No Brasil, os melhores
exemplos de projetos enquadrados nesta categoria esto localizados no litoral do Paran,
onde a Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem SPVS conduz em parceria com a
The Nature Conservancy TNC, trs projetos de conservao da biodiversidade na
Floresta Ombrfila Densa, financiados por trs empresas multinacionais americanas, a
American Electric Power, a General Motors, e a Chevron-Texaco, cada uma delas
responsvel pelo financiamento de um projeto, que somam em conjunto
aproximadamente 18 mil hectares, com um valor total de US$ 18,4 milhes investidos.
O projeto da Peugeot, embora tenha sofrido ajustes de rumo, conforme poderemos ver
mais frente, um projeto que originalmente tinha como objetivo a restaurao da
Floresta Amaznica em uma rea anteriormente convertida para pastagem, aliada
conservao da parte da rea no convertida. O fato da empresa buscar apenas o ganho
de imagem associado ao trabalho ambiental, o coloca tambm prximo esta categoria,
embora a conservao per se no tenha sido o foco do trabalho.
A terceira categoria listada nesta tipologia foi a dos projetos com prioridade para
o desenvolvimento local, aliado a preocupao com o meio ambiente. Nas discusses do
Protocolo de Kyoto, vrias organizaes mundiais criticaram o MDL, por entender que
ele seria uma vlvula de escape para os pases ricos no se comprometerem com as
redues impostas pelo Protocolo. Contudo com a aprovao da possibilidade do
seqestro de carbono via LULUCF, vrios autores passaram a defender projetos com
maior cunho de desenvolvimento local, projetos que visassem o atendimento das
prioridades das comunidades locais, aliado preocupao com as questes ambientais,
chamando a ateno para o requerimento colocado pelas regras do MDL, referente ao
desenvolvimento sustentvel (Smith & Scherr, 2002). Projetos deste tipo tambm
usualmente tm o apoio de empresas e fundaes multinacionais interessadas na
promoo do desenvolvimento em pases ou regies mais pobres, tendo o mote da
responsabilidade social corporativa, como o pano de fundo para estas iniciativas. Neste
estudo, poderemos ver que o projeto da Ilha do Bananal se enquadra perfeitamente nesta
categoria.

2.2.3 Projeto Plantar

Dentro da caracterizao de projetos proposta inicialmente, o projeto da empresa


Plantar pode ser considerado como um projeto comercial tpico, que tem como
prioridade bsica, a gerao de crditos de carbono para ser comercializado atravs das
regras estabelecidas pelo Protocolo de Kyoto, com o objetivo de venda dos mesmos

60
para empresas internacionais que necessitem dos referidos crditos para o abate de suas
obrigaes nos seus respectivos pases. Uma parte destes crditos a serem gerados foi
negociada antecipadamente com o Fundo Prottipo de Carbono, criado pelo Banco
Mundial. O projeto centrado em dois componentes principais, substituio energtica
e reflorestamento. O projeto, localizado em Curvelo, Minas Gerais, prev a gerao de
12,88 milhes de toneladas de CO2 em um prazo de 28 anos de vida do projeto. Este
volume de crditos seria gerado atravs dos seguintes componentes do projeto: a) 7,9
milhes de toneladas geradas a partir da atividade industrial (a manuteno do uso do
carvo vegetal ao invs da utilizao do coque mineral); b) 0,44 milhes de toneladas de
carbono derivadas do melhoramento dos fornos de carbonizao (reduo das emisses
de metano) e c) 4,54 milhes de toneladas de carbono derivadas do reflorestamento de
23.100 ha de eucalipto e da regenerao assistida de 478 ha de vegetao nativa.

2.2.3.1 Histrico e desenvolvimento do projeto

O projeto da Plantar est baseado na manuteno da produo de ferro gusa a


partir do uso de carvo vegetal como redutor ao invs da converso do processo
industrial para o uso de coque mineral, tendncia apontada como dominante no restante
do setor industrial de ferro gusa. Segundo seus proponentes, a receita adicional derivada
da venda dos crditos de carbono incrementaria a rentabilidade da atividade de
produo de ferro gusa base de carvo vegetal, levando a empresa a manter suas
atividades florestais ao invs do abandono das mesmas e da ocupao de sua posio no
mercado por empresas produtoras de gusa base de coque mineral (Ecosecurities &
PCF, 2002).
Em todo o mundo, o ferro gusa inicialmente era produzido base de carvo
vegetal. Na dcada de 70, graas economia de escala e ao decrscimo no fornecimento
de lenha, praticamente toda a produo de ferro gusa no mundo migrou do carvo
vegetal para o carvo mineral, como fonte redutora. No Brasil, porm, a produo de
ferro gusa baseada em carvo vegetal pode ser mantida graas a dois fatores principais:
a abundncia de minrio de ferro e a existncia de remanescentes de mata nativa,
particularmente no caso do estado de Minas Gerais (Moura, 2002), principal produtor
de ferro gusa no pas. Todavia, com o avanar da explorao e com a gradual depleo
das florestas nativas, este setor acabou sendo estigmatizado como vilo ambiental,
medida que crescia a conscientizao ambiental ao longo das trs ltimas dcadas. Em
1986, a Lei Florestal do estado de Minas Gerais estabeleceu que as indstrias
produtoras de ferro gusa no estado deveriam comear um processo gradual de
substituio do carvo vegetal originrio de florestas nativas por carvo vegetal oriundo
de florestas plantadas, buscando alcanar o nvel de 100% deste ltimo na metade dos
anos 90. De acordo com Geraldo Moura, diretor-presidente e acionista da Plantar
(2002), este o calcanhar de Aquiles da indstria de ferro gusa, porque o
estabelecimento dos plantios florestais demanda duas vezes mais investimentos do que
o necessrio para o segmento industrial da operao de produo.
De acordo com o Instituto Brasileiro de Siderurgia, citado no relatrio da
Ecosecurities e PCF (2002), o setor de ferro gusa no Brasil produziu 27,7 milhes de
toneladas no ano de 2000. De acordo com o vice-presidente do Sindicato das Indstrias
de Ferro Gusa, Afonso Paulino (2002), de 20 a 30% desta produo foi de produto
baseado na utilizao de carvo vegetal como redutor, sendo que parte da produo final
segue para as indstrias de ao e o restante para as fundies.

61
Localizao do projeto
O projeto est situado na regio central de Minas Gerais, regio fornecedora de
carvo vegetal para as indstrias siderrgicas do mesmo estado, distante cerca de 150 a
250 km da capital em direo ao norte, nos municpios de Curvelo e Felixlndia. Estes
municpios, conhecidos no passado como a porta do serto de Minas Gerais, foram
antigos municpios de criao de gado extensivo (soltos pelos campos). Ao longo do
sculo XX, com a demarcao e diviso de terras, eles tomaram dois caminhos distintos
do ponto de vista fundirio. Ou se transformaram em mdias propriedades (80 a 100 ha)
com o predomnio da produo leiteira de baixa produtividade aliada lavoura de
subsistncia nos stios menores ou ento foram transformados em grandes reas de
plantio de eucalipto adquiridas por grandes empresas de reflorestamento a partir de
1967, com o lanamento das polticas de incentivos fiscais para o reflorestamento.
Segundo alguns de seus lderes rurais (Salvo, 2002), a regio de Curvelo tem
poucas alternativas econmicas rurais. O potencial agrcola limitado, porque no
chove o suficiente e a pecuria de leite, principal atividade econmica est em crise,
porque opera ainda de forma muito tradicional39. Uma das melhores alternativas seria o
reflorestamento com eucalipto, porque alm das atividades de plantio e manuteno,
existe a demanda de mo de obra no carvoejamento. Outra vantagem do eucalipto a
possibilidade da venda para outras finalidades, por exemplo, como madeira destinada
serraria. Por outro lado, o produtor tradicional ainda v o eucalipto como uma atividade
restrita s grandes empresas40. Uma outra potencialidade regional seria o manejo
sustentvel do cerrado, atividade ainda inexistente na prtica, graas falta de padres
de referncia estabelecidos pelo rgo ambiental estadual para operacionaliz-la.
Segundo diversos entrevistados neste trabalho (Canabrava, Salvo, 2002), o
principal driver econmico da regio nas ltimas dcadas foi a produo de carvo
vegetal base de lenha nativa para a venda s indstrias de ferro gusa. Todo produtor
grande ou pequeno, tinha no carvo sua poupana ou ainda o seu crdito para
implantao de pastagens. Este movimento, legal ou no, foi o principal responsvel
pela reduo brutal da vegetao nativa nesta regio e por outro lado, responsvel pela
gerao de renda em uma regio carente de outras alternativas, mesmo com todos os
aspectos negativos imputados a esta atividade em relao sade das pessoas que
trabalham na mesma.

Plantar S.A
A Plantar uma empresa florestal que nasceu no final da dcada de 60, com o
advento dos incentivos fiscais para o reflorestamento e est instalada na regio desde
esta poca. A empresa iniciou a produo de ferro gusa no municpio de Sete Lagoas,
que dista aproximadamente 100 km de distncia da rea florestal, e diferente das outras
empresas do setor de ferro gusa, boa parte delas tambm localizada na mesma regio,
depois de ter montado sua prpria floresta, tendo como um de seus objetivos,
exatamente agregar valor ao produto florestal. Hoje, o fornecimento prprio de carvo
vegetal responde por 50% das necessidades da indstria. A empresa possui
aproximadamente 100.000 hectares no estado de Minas Gerais, dos quais utiliza no
momento, aproximadamente 23.000 ha. O restante foi adquirido na poca dos

39
A grande maioria dos produtores de leite filiados ao Sindicato Rural de Curvelo produz uma mdia de
100 litros de leite/dia (Salvo, 2002)
40
Existem algumas experincias de plantio de eucalipto consorciados com criao de gado, que na
opinio do ex-presidente do Sindicato Rural de Curvelo, Mrio Salvo, seriam muito interessantes no
processo de atrao dos produtores rurais da regio, histrica e culturalmente ligados criao de gado,
ao plantio de eucalipto.

62
incentivos fiscais e em boa parte deles foi observada a inadequao para o plantio de
eucalipto, com a tecnologia atual. Com o final dos incentivos fiscais41, a empresa
iniciou a busca de alternativas para a sua sustentabilidade econmica, baseadas nos
seguintes pilares (Moura, 2002):
O primeiro deles foi o incremento na produtividade florestal. A empresa hoje
uma das lderes na utilizao de tecnologia clonal no Brasil, trabalhando com
variedades que no produzem menos do que 30 a 35 m3/hectare/ano, valor
extremamente significativo se comparado com o desempenho das variedades
tradicionais que produzem aproximadamente 5 to 15 m3/hectare/ano. A Plantar produz
hoje de 20 a 22 milhes de mudas de sementes e 15 milhes de mudas clonadas
anualmente, mudas estas que usa para seu prprio plantio e vende para clientes em
diversos estados do pas. Graas sua reconhecida capacidade no setor, a empresa tem
como uma de suas principais atividades, a prestao de servios envolvendo a
implantao e conduo de plantios de eucalipto para algumas das principais empresas
do ramo de celulose no pas.
A segunda alternativa encontrada pela Plantar foi a incorporao de um
diferencial ambiental nos produtos da empresa. O primeiro deles se originou da
demanda de carvo para churrasco com certificado verde. Segundo o presidente da
empresa, Geraldo Moura (2002), o prximo passo ser a certificao do ferro gusa
verde, desta forma agregando mais valor ao produto, uma commodity tpica. Eles esto
sugerindo aos certificadores do ISO 14.000 42, que exijam dos fabricantes de ao,
fornecedores da indstria automobilstica, o gusa verde, para o cumprimento das
exigncias ambientais da cadeia de custdia. A operao florestal da empresa em
Curvelo certificada pelo Forest Stewardship Council (FSC), desde 1997. Finalmente, a
grande possibilidade de agora, a venda de crditos de carbono baseada nos componentes
descritos abaixo, os quais iro contribuir para uma taxa maior de retorno dos
investimentos.

Componentes do projeto:

O projeto da Plantar est dividido em quatro componentes que sero apresentados a


seguir:

1 A substituio do carvo vegetal pelo carvo mineral na produo de ferro gusa.


Para projetar este cenrio de linha de base, os proponentes levaram em considerao a
tendncia concentrao da produo de ferro gusa nacional em grandes fbricas
integradas base de coque mineral43, aliado ao movimento de converso de carvo
vegetal por coque, das grandes siderrgicas no integradas, movimento este relacionado
com os preos relativos do coque e do carvo vegetal ao longo do Plano Real,
crescente escassez de matria prima florestal, alm da necessidade de aquisio de

41
Nas dcadas de 60 e 70, o pas estimulou uma srie de atividades produtivas atravs de polticas de
incentivos fiscais, entre elas uma poltica destinada ao reflorestamento, o chamado FISET . Apesar dos
seus efeitos benficos ao desenvolvimento destas atividades, elas sofreram vrias crticas devido ao
desperdcio, mau uso e desvio de recursos ocorridos (BDMG & IEF, 1999). Ao longo da dcada de 80,
com a reduo da capacidade de investimento do estado, grande parte destas polticas foi cancelada. O
FISET durou de 1967 a 1987.
42
Certificao de qualidade ambiental da srie ISO
43
O coque permite a construo de fornos muito maiores gerando ganhos de escala em relao ao carvo
vegetal. A ttulo de comparao, enquanto a Plantar produz 180,000 toneladas de ferro gusa por ano, as
indstrias base de coque produzem de 750,000 a 1,000,000 de toneladas.

63
terras e o tempo necessrio para a formao da floresta44 aliado maior intimidade das
empresas-matrizes a esta forma de produo nos seus pases de origem (Ecosecurities &
PCF, 2002, Moura, 2002).
Conforme dito anteriormente, a sobrevivncia das pequenas/mdias fbricas
independentes base de carvo vegetal (nas quais a Plantar se inclui) posta como
totalmente dependente da disponibilidade da principal matria prima desta indstria, o
carvo vegetal, que por sua vez dependente do desempenho do setor florestal45
(reflorestamento base de eucalipto), posto que o carvo base de lenha nativa
(principal fonte de suprimento no passado e um dos responsveis pela implantao das
fbricas independentes no estado de Minas Gerais) sofre restries crescentes (tanto do
ponto de vista da disponibilidade, quanto do ponto de vista legal).
Atravs de um programa de incentivos fiscais, que durou de 1967 a 1989, o
Brasil alcanou a marca de 6,5 milhes de hectares de reflorestamento, sendo que em
Minas Gerais, este nmero alcanou cerca de 2,6 milhes de hectares, respondendo por
algo em torno de 40% da rea dos reflorestamentos brasileiros com espcies exticas
(Companhia Vale do Rio Doce citada em Ecosecurities & PCF, 2002). Com o fim deste
programa, o setor florestal ficou sem a sua principal fonte de financiamento, restando
apenas algumas linhas de crditos mais caras e com grande exigncia de garantias, e por
conta disto a rea plantada anualmente foi reduzida drasticamente. Com a chegada do
terceiro ciclo de corte em boa parte das plantaes florestais implantadas atravs destes
incentivos fiscais, prev-se um colapso no abastecimento de matria prima florestal
oriunda de reflorestamentos. Na linha de base assumida pelos proponentes do projeto,
sem fontes alternativas de financiamento tal como vem acontecendo, a tendncia seria a
liquidao do setor florestal nacional, levando para o mesmo caminho o setor de
produo de ferro gusa independente (pequenas e mdias empresas), fatia de mercado
esta que seria tomada pelas empresas produtoras base de carvo mineral46.
Portanto, seguindo o raciocnio acima, a manuteno da produo base de
carvo vegetal, considerado carbono neutro (posto que o carbono que emitido no
processo de produo do ferro gusa foi um dia retirado da atmosfera pelas rvores do
reflorestamento) seria adicional tendncia esperada de utilizao do coque,
combustvel fssil, ou em outras palavras, sem o financiamento oriundo dos crditos de
carbono, haveria uma reduo no uso de carvo vegetal como redutor na produo de
ferro gusa, cuja fatia de mercado seria ocupada pela produo base de coque.
A reduo da quantidade de carbono emitida seria ento da ordem de:
1,933 toneladas de CO2 / tonelada de ferro gusa produzida ( base de coque) x 180.000
toneladas de ferro gusa/ano x 21 anos (ciclo total do eucalipto plantado e que ser
utilizado para a produo do carvo vegetal) = 7,3 milhes de toneladas de CO2. A esta
quantia, preciso adicionar 0.043 toneladas de carbono fixadas em cada tonelada de
ferro gusa produzida (emisses evitadas de 0.6 milhes de toneladas de CO2)
(Ecosecurities & PCF, 2002).

44
Segundo Moura(2002), a necessidade de formao da floresta, onde o primeiro corte acontece com sete
anos e a consequente incorporao dos custos financeiros da implantao da floresta para a produo de
carvo vegetal torna a opo pelo coque muito mais interessante. A produo de carvo vegetal s se
manteve nesta concorrncia lanando mo de madeira nativa e/ou dos plantios realizados atravs dos
incentivos fiscais.
45
O reflorestamento de 500.000 hectares de eucalipto por ano nos prximos sete anos o valor estimado
para abastecer toda a demanda do setor (Paulino, 2002)
46
No momento da construo deste cenrio, o Programa de Plantio Comercial de Florestas - Propflora,
criado com o objetivo de fomentar o plantio de novas florestas comerciais ainda no havia deslanchado, o
que veio a ocorrer alguns anos depois.

64
2 - Reflorestamento com eucalipto:
O projeto est baseado no reflorestamento de 23.100 hectares com eucalipto, quantidade
esta que seria suficiente para tornar a fbrica auto-suficiente em relao ao
abastecimento de carvo vegetal. Segundo o acordado com o PCF, este plantio ser
realizado em reas de pastagens convertidas comprovadamente antes de 31 de dezembro
de 1989, de acordo com as regras referentes ao MDL, estabelecidas em Marrakesh na
COP-7.
A Plantar estima que o componente florestal do projeto ir seqestrar
4.464.160 toneladas de CO2 fixadas na biomassa florestal (estoque mdio) ao longo dos
sete anos de cada ciclo de corte. Este nmero corresponderia ao estocado graas ao
plantio de novas variedades clonadas de alta produo menos o estoque mdio
encontrado em uma plantao no quarto ciclo de corte. O cenrio sem projeto definido
como aquele onde aps a colheita do ltimo ciclo do eucalipto hoje existente, a rea
seria abandonada ou vendida e convertida em pastagem. Este componente ser
computado apenas at o primeiro corte (sete anos), quando depois ele formar um
estoque dinmico, baseado nas atividades de corte e crescimento (Ecosecurities & PCF,
2002).

3 Regenerao assistida de cerrado:


Atravs do outro componente florestal do projeto, a Plantar pretende reclamar 81.237
toneladas de CO2. Neste item, o cenrio sem o projeto seria a manuteno da pastagem
e/ou de plantaes degradadas de eucalipto (Ecosecurities & PCF, 2002). Referente a
este componente, preciso ver em que medida de fato a regenerao assistida seria
adicional ao simples abandono da rea, posto que segundo alguns depoimentos colhidos
na regio, dito at mesmo por funcionrios da Plantar, o cerrado tem se regenerado em
reas abandonadas (Ribeiro, 2002). importante chamar a ateno para o carter piloto
desta experincia. A empresa possui aproximadamente 50.000 hectares de reas de
cerrado, hoje inapropriadas para o plantio de eucalipto, que poderiam ser includas neste
componente em projetos futuros, que segundo o presidente da empresa foram vistos
com bons olhos pelo Banco Mundial.

4 - Reduo nas emisses de metano:


Para projetar este cenrio, os proponentes levaram em considerao a baixa eficincia
calrica dos fornos utilizados tradicionalmente na atividade de carvoejamento. A
Plantar pretende atravs de redesenho dos fornos utilizados, reduzir em at 70% a
emisso de metano atravs dos mesmos. Atravs desta ao, a empresa pretende
reclamar 437.325 toneladas de CO2. (Ecosecurities & PCF, 2002, Goulart, 2002).

65
Financiamento do projeto
O principal investidor do projeto da Plantar o Prototype Carbon Fund (Fundo
Prottipo de Carbono) PCF, fundo estabelecido no ano de 2000 pelo Banco Mundial,
com o objetivo de contribuir para a mitigao do efeito estufa, atravs do
desenvolvimento do mercado de carbono. Os objetivos especficos do PCF so: a)
minimizar os riscos dos projetos de carbono; b) reduzir os custos de transao referentes
a estes projetos; c) apoiar as experincias de aprendizagem nesta rea. O fundo foi
aberto com um capital total de US$ 145 milhes, com a expectativa de apoiar em torno
de trinta projetos em todo o mundo. So participantes do PCF, governos nacionais e o
setor privado, com cotas de US$10 milhes e US$ 5 milhes respectivamente
(Meyrahn, 2002).
O PCF busca investir em projetos que possam ser registrados segundo as regras
do Protocolo de Kyoto. As empresas investidoras no fundo so aquelas interessadas nos
benefcios comerciais e de imagem relacionadas mitigao do efeito estufa, e
praticamente todas elas se caracterizam por serem empresas de setores de emisso
intensiva de gases, ao passo que os governos ou suas agncias pblicas so aqueles
interessados em dar suporte emergncia do mercado de carbono.
O cerne do negcio realizado entre a Plantar e o PCF consistiu na venda de 1,5
milhes de toneladas de CO2 na forma de crditos de carbono. Esta quantidade
corresponde a aproximadamente 12% do total de crditos esperados ao longo do
projeto. O preo negociado foi de US$ 3,50 por tonelada de CO2, preo este colocado
pelo PCF, resultando em uma soma de US$ 5,25 milhes. Segundo o cronograma do
projeto, estes crditos sero derivados do componente florestal (os primeiros crditos a
serem entregues, ao longo dos primeiros sete anos do projeto). Como resultado deste
acordo, a Plantar conseguiu um emprstimo com o banco holands Rabobank, de
quantia equivalente, quantia esta calada pelo compromisso de compra dado pelo PCF.
De acordo com o gerente de meio ambiente da Plantar, Luis Carlos Goulart (2002),
estes recursos sero utilizados para financiar parte dos custos iniciais da implantao do
reflorestamento (custos totais em torno de US$ 2.600,00 por hectare at a colheita
final). Os custos restantes sero bancados pela empresa.
Como resultado da negociao realizada entre a empresa e o PCF, do total de
Certificados de Reduo de Emisses (Certified Emissions Reductions CER)
esperados no projeto, 88% permanecero com a empresa para comercializao
posterior. H uma expectativa por parte dos seus diretores em uma venda destes crditos
por um preo mais alto do que aquele conseguido com o PCF, dado a expectativa de
valorizao destes crditos com o avanar das exigncias em relao s empresas
pertencentes a pases do Anexo 1 do PK. Para a empresa, o contrato selado com o PCF,
alm dos recursos propriamente ditos obtidos com a venda direta dos crditos, deu ao
restante dos crditos uma espcie de certificado de qualidade, posto que avalizado pelo
Banco Mundial, ainda no usual no mercado de carbono.
De acordo com o presidente da empresa, tambm foi negociado com o PCF, que
os crditos gerados pela emisso evitada no ltimo ciclo de corte sero colocados como
garantia (sem venda imediata) para garantir que a floresta seja reformada aps o terceiro
corte (ltimo ciclo), e s podero ser comercializados aps a reforma total da rea,
garantindo assim mais um ciclo de 21 anos e assim por diante, desta forma garantindo a
permanncia do estoque mdio florestal, uma das maiores preocupaes nas discusses
envolvendo LULUCF no MDL, como tivemos a oportunidade de ver no item anterior.

66
2.2.4 Projeto Peugeot

O projeto de carbono florestal da PSA Peugeot-Citren nasceu do desejo da


fbrica de automveis francesa de criar um fato ambiental positivo para contrabalanar
o lanamento de sua nova fbrica de automveis no estado do Rio de Janeiro,
programada para o ano de 2000. Responsveis pela fabricao de emissores de gases de
efeito estufa por excelncia, as fbricas de automveis tem procurado se antecipar a
uma potencial participao compulsria no esforo de reduo de emisses e tem tido
participao importante na implementao de projetos florestais pilotos de sequestro de
carbono em todo o mundo. Se posicionando de forma pioneira neste mercado, estas
empresas apesar de arcarem com os nus dos projetos piloto, tambm se beneficiam
atravs do processo do aprender-fazendo, podendo alm de se posicionar melhor nas
discusses, tentar reduzir provveis custos futuros, ao mesmo tempo em que esto
promovendo junto aos seus consumidores, uma imagem ambientalmente responsvel47.
Dentro da tipologia proposta inicialmente, o projeto da Peugeot alia caractersticas
comerciais s caractersticas dos projetos de conservao, posto que no fundo, ele foi
concebido como um projeto de restaurao de Floresta Amaznica, proposto por uma
ONG de cunho scio-ambiental para ser utilizado como ganho de imagem para a
empresa investidora.

2.2.4.1 Histrico e Desenvolvimento do Projeto

A partir do interesse demonstrado pela empresa na criao de um projeto de


grande repercusso ambiental destinado a contrabalanar o lanamento de nova fbrica
de automveis no Brasil, foi fechado um contrato entre a Peugeot-Citren, a segunda
maior empresa automobilstica da Europa e o Servio Nacional de Florestas da Frana
(Office National des Frets ONF) em 1998, para o estabelecimento de um projeto de
sequestro de carbono no Noroeste do estado do Mato Grosso. Por sua vez, a ONF havia
estabelecido uma parceria com a ONG ambiental Pro-Natura International, entidade
franco-brasileira, derivada da ONG brasileira Instituto Pr-Natura - IPN, entidade esta
que vinha atuando h mais de dez anos nesta regio do Mato Grosso e que foi a
responsvel por propor o projeto s duas empresas francesas, assim como pela
sinalizao para a implementao do mesmo nesta regio e pela identificao da rea a
ser adquirida para o projeto.
O projeto foi orado em US$ 12 milhes, recursos estes que seriam necessrios
para financiar um plantio esperado de 10 milhes de rvores nativas em uma rea de
5.000 hectares ao longo de trs anos e as atividades decorrentes deste plantio. O projeto
tinha como objetivo o seqestro de 2 (dois) milhes de toneladas de carbono, ao longo
de quarenta anos, com uma mdia de 50.000 toneladas de carbono por ano.
Em 1999, a ONF Brasil, empresa criada para o desenvolvimento do projeto,
adquiriu a Fazenda So Nicolau, no municpio de Cotriguau, vizinho ao municpio de
Juruena, base das operaes do IPN no estado do Mato Grosso. Da rea total de 10.000
hectares adquiridos, 7.000 ha eram de floresta amaznica nativa, 500 ha em reas de
proteo permanente, ao longo das margens do rio Juruena, 500 ha em reas de capoeira
em processo de regenerao e 2.000 ha em pastagens estabelecidas pelo antigo
proprietrio da rea. Conforme o contrato inicial de recuperao de 5.000 hectares,

47
Na poca do lanamento do projeto, um dos principais jornais franceses, o Le Monde noticiava que a
Peugeot tinha a inteno de combater o aquecimento global atravs da criao de um poo de carbono,
plantando 10 milhes de rvores nativas em uma rea de 5.000 hectares de pastagens degradadas na
regio amaznica (Le Monde, 13 Agosto de 1999)

67
outras propriedades foram tambm levantadas para aquisio, mas dados os problemas
na implantao do plantio da Fazenda So Nicolau, esta segunda aquisio acabou no
acontecendo e posteriormente, os objetivos do projeto foram redimensionados para
patamares inferiores.
Alm dos objetivos relacionados ao carbono, outro grande objetivo e de carter
extremamente inovador, foi a tentativa de restabelecer de certo modo a biodiversidade
amaznica na rea de pastagem a ser reflorestada, buscando recriar o ambiente original
e deixando em aberto a possibilidade de futuro manejo da rea para fins de explorao
madeireira. Para tanto, foram selecionadas mais de trinta espcies nativas. Tambm foi
utilizada a teca (Tectona grandis), espcie extica de uso florestal, de uso crescente
naquela regio. Conforme poderemos ver adiante, este objetivo no pode ser cumprido
de forma satisfatria dado s dificuldades tcnicas enfrentadas na implantao do
reflorestamento.
O estabelecimento do viveiro, as produes de mudas e a preparao da terra
para o plantio tiveram incio em 1999, seguidas do primeiro plantio em novembro do
mesmo ano, em uma rea de aproximadamente 750 ha. Foram contratadas duas
empresas francesas pela ONF para o desenvolvimento dos trabalhos de campo. A
empresa EDEA SA, representada por sua filial brasileira Terra e Floresta Ltda ficou
responsvel pelo preparo de solo, construo e manuteno de estradas e por todas as
operaes mecanizadas e a NAUDET SA, tradicional empresa francesa especializada na
produo de mudas, representada pela sua filial brasileira Floresta Viva Ltda, ficou
responsvel pela implantao do viveiro na cidade de Juruena, pela produo das mudas
e pela manuteno do plantio no campo. Em relao ao monitoramento do carbono
propriamente dito, a ONG contratou um tcnico pertencente ao CIRAD, tradicional
instituio de pesquisa agrcola e florestal francesa, para avaliar a linha de base do
projeto e acompanhar o incremento da biomassa na rea reflorestada na propriedade
rural.
Alm do plantio na sua prpria rea, o projeto, a partir da identificao de
sobras de mudas, iniciou um trabalho de extenso florestal junto a pequenos
produtores localizados prximos rea do projeto, tanto em Juruena quanto em
Cotriguau. Esta atividade foi conduzida inicialmente com tcnicos do IPN, de acordo
com o trabalho historicamente realizado pela instituio naquela regio e tendo como
objetivo integrar o projeto s comunidades do entorno. A idia por trs desta iniciativa
era estimular o plantio de espcies arbreas multifuncionais e criar sinergia com o
projeto Promoo da Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade financiado
pelo Global Environment Facility - GEF e executado pela Fundao Estadual do Meio
Ambiente do estado do Mato Grosso e at aquele momento, implementado
prioritariamente pelo IPN em parceria com os governos municipais, organizaes de
produtores e ONGs locais.
Graas s metas ambiciosas colocadas no contrato entre a empresa
automobilstica e os executores do projeto, particularmente as relacionadas ao
cronograma do plantio, relacionado como j apontamos, ao lanamento da nova fbrica,
o projeto teve incio sem se preocupar com algumas questes fundamentais, muitas
delas cruciais para o sucesso da empreitada. Por conta disto, o projeto sofreu uma srie
de revezes ao longo do primeiro ano de implantao, causado por diversas razes. O
principal problema, de origem ambiental, foi a grande competio entre a gramnea
Brachiaria, estabelecida nas pastagens da propriedade e as mudas plantadas de espcies
arbreas nativas. Este problema foi agravado pelo desconhecimento a respeito da
escolha e desenvolvimento das espcies locais, das tcnicas de plantio e de controle de
invasoras mais adequadas, e outras questes silviculturais importantes, por parte da

68
equipe francesa, que somente a partir deste primeiro ano de insucesso, onde
aproximadamente 40% das mudas plantadas foram perdidas, passou a envolver
especialistas brasileiros na discusso do plantio a ser realizado. Este primeiro ano
tambm levou os executores do projeto a considerar a reduo do plantio para o
segundo ano, quando este passou ento de 747 ha para 66 ha, focados prioritariamente
para o desenvolvimento das tcnicas silviculturais apropriadas (ONF Brasil, 2000;
Graffin, 2002).
Outro srio revs ao projeto foi causado pela acusao de uso indevido de
herbicidas, aplicao esta que teria sido responsvel por tartarugas encontradas mortas
no rio Juruena. De fato, o projeto havia aplicado via area, 5.000 litros de glifosato
(princpio ativo) em 1.500 ha de pastagem, para controle de brachiaria, em quantidades
permitidas pelas especificaes do produto. Outra acusao impetrada ao projeto foi a
referente ao contrabando de sementes de espcies nativas para a Frana. O projeto havia
solicitado ao Ministrio da Agricultura, a autorizao para o envio de 5 toneladas de
sementes para os laboratrios da ONF em Paris, autorizao esta que havia sido negada
pelo Ministrio (Maekawa, 2002). Tanto um caso como outro, inicialmente foco da
mdia regional, foram alvo de destaque na mdia nacional, no ms de novembro de 1999
e foram objeto de uma investigao oficial do Comit de Meio Ambiente da Assemblia
Legislativa do estado do Mato Grosso em parceria com o Ministrio Pblico. Esta
investigao concluiu que nenhum dano ambiental poderia ser imputado ao projeto
(Viana, 1999), mas o impacto destes episdios foi muito grande para o projeto,
comprometendo seriamente a imagem do mesmo e obrigando seus executores a
reorientar o foco do projeto e do seu processo de implementao a partir destes
acontecimentos.

2.2.4.2 Reorientao do projeto

As principais modificaes oriundas do processo de reavaliao do projeto


foram:
a) Reduo da rea a ser reflorestada: Graas dificuldade encontrada para o
controle da brachiaria, agravada pela deciso da no utilizao de herbicidas aps o
episdio relatado, aliado necessidade de entender melhor o processo de plantio das
espcies nativas, os executores do projeto foram obrigados a reduzir significativamente
a rea plantada no segundo ano para 66 ha, o que impactou negativamente de forma
marcante a meta inicial de totalizar o plantio nos trs primeiros anos do projeto. Os
executores tambm passaram a se preocupar com a experimentao das espcies mais
adequadas em talhes diferentes da propriedade, sistematizados atravs de informaes
georreferenciadas. Segundo Graffin, gerente do projeto naquele momento, o projeto
resolveu trocar a maior quantidade plantada por melhor qualidade (2002), qualidade esta
traduzida por um plantio realizado dentro de padres tcnicos mais adequados. Esta
reduo no segundo ano foi sucedida de uma retomada nos anos subseqentes, para 384
e 515 ha, respectivamente, mas a meta inicial total do projeto, de 5.000 ha foi
definitivamente reduzida para 2.000 ha.
b) Adoo de metas mais realistas para o projeto: Conforme visto acima, a meta
geral do projeto foi reduzida de 5.000 ha para 2.000 ha, e como conseqncia, o total de
carbono a ser seqestrado tambm foi reduzido significativamente de 2 milhes de
toneladas de carbono para 500.000 toneladas. Segundo os dados estimados pelos
clculos da linha de base, o estoque inicial de carbono nas reas de pastagem (incluindo
o carbono do solo) eram de 50 tC/ha. Tambm foi estimado que os estoques esperados
quando da maturao do plantio sero de algo em torno de 250 a 300 tC/ha (tambm

69
incluindo o carbono do solo) (Locatelli, 2001). A meta inicial de 40 anos para o alcance
desta biomassa esperada foi estendida, aps os estudos de linha de base, para 100 anos.
Desta forma, o incremento mdio anual, que no momento da implantao do projeto era
estimado em 10 tC/ha/ano, foi reduzido para 4 a 5 tC/ha/ano, buscando ajustar o tempo
necessrio do projeto para 70 anos. Segundo seus executores, estas novas estimativas
poderiam ser esperadas dentro de um processo tipicamente de aprender fazendo e que
a empresa entendia que era melhor utilizar nmeros mais conservadores baseados no
princpio da precauo e sujeitos reviso do que grandes nmeros definitivos (Graffin,
2002).
c) Criao de um Comit Cientfico para o projeto: Em resposta s crticas
sofridas pelo projeto em relao ao desconhecimento da silvicultura de espcies
tropicais nativas por parte de seus executores e falta de intercmbio com profissionais
brasileiros, responsvel por boa parte dos problemas que ocorreram; em 2000, foi criado
um Comit Cientfico para o mesmo, com a presena de pesquisadores, consultores,
instituies governamentais e ONGs, tanto brasileiros, quanto franceses, com a misso
de assessorar o projeto, tanto do ponto de vista tcnico, quanto tambm do ponto de
vista de conduo mais geral de suas atividades e prioridades. Em adio a este Comit,
tambm foi assinado com a Universidade Federal do Mato Grosso, um acordo de
cooperao tcnica, com o objetivo de incorporar diversos departamentos da
universidade no monitoramento e na pesquisa de assuntos relacionados
biodiversidade, ao fluxo de carbono, s tecnologias silviculturais e outros itens de
importncia para o projeto.
d) Substituio do equipamento e da expertise importada por inputs locais: No
nvel tcnico, uma das substituies mais emblemticas foi a substituio de um
implemento australiano utilizado para a abertura de covas de plantio, chamado de
Rotree, trazido pela empresa francesa encarregada da mecanizao das atividades, pela
abertura manual das covas, no final mais eficiente do ponto de vista de pegamento das
mudas e mais custo efetiva em relao ao equipamento importado.
e) Abandono da utilizao de herbicidas pela capina manual: Aps toda a
controvrsia gerada pelo uso dos herbicidas, a direo do projeto decidiu no mais
utiliz-lo para o controle da brachiaria. Este mtodo foi substitudo pelo uso de
roadeiras costais motorizadas nas entrelinhas de plantio aliado capina manual em
volta das mudas. Apesar deste mtodo ser menos custo efetivo do que a utilizao de
herbicidas, esta deciso teve mais um cunho poltico do que tcnico, buscando
salvaguardar a imagem ambiental do projeto (apesar do consumo de combustveis e a
conseqente emisso de GEE causado pelo trabalho das roadeiras costais motorizadas).
O uso do pastejo controlado tambm foi adotado a partir da como mais uma estratgia
de controle da brachiaria.
f) O estmulo integrao local atravs da educao ambiental: No ano de 2001,
o projeto contratou uma engenheira florestal com o objetivo de introduzir um programa
de educao ambiental dentro do projeto. Este programa tem como foco central a visita
de estudantes da regio rea do projeto, com o objetivo de tornar o projeto familiar
para as comunidades do entorno.
g) O cancelamento do contrato com as empresas francesas: As autoridades locais
sempre viram o contrato com as empresas francesas com reservas. Por outro lado, o
custo destes contratos para o projeto tambm era relativamente maior do que comparado
com aquele que poderia ser obtido com empresas locais. Foi ento decidido que antes da
estao de plantio de 2002/2003, os contratos com estas empresas seriam cancelados e o
seu trabalho substitudo por prestadores de servios locais. Segundo Graffin (2002), a
principal razo para esta substituio seria exatamente o desejo de estreitar o

70
relacionamento com as comunidades locais, ao mesmo tempo disseminar para um maior
nmero de pessoas o conhecimento acumulado no viveiro e na produo de mudas.

2.2.5 Projeto Ilha do Bananal

O primeiro projeto de carbono iniciado no Brasil, o Projeto da Ilha do Bananal,


financiado pela fundao galesa Barry Foundation e implementado pelo Instituto
Ecolgica, deve ser entendido muito mais como um projeto experimental do que de fato
como um projeto comercial de carbono. O primeiro ponto a ser considerado que ele
desde o seu incio, no almejava crditos de carbono que pudessem ser comercializados
no mercado de carbono. Outro ponto de distino em relao a um projeto convencional
que o seu foco foi direcionado para o componente social e para os aspectos de
pesquisa ligados ao carbono. Localizado em uma zona de transio entre a Amaznia e
o Cerrado, o projeto concebido em 1997 e iniciado em 1998, buscou levantar uma srie
de possibilidades em relao a potenciais projetos florestais de carbono em um mercado
naquele momento em estgio ainda totalmente embrionrio48. Como um dos seus
principais mritos, este projeto lanou o conceito do carbono social no Brasil,
entendido como aqueles projetos de carbono onde a perna social do trip do
desenvolvimento sustentvel a prioridade, razo pela qual este projeto pode ser
situado como aqueles que priorizam o desenvolvimento local, dentro da tipologia
apresentada no incio deste captulo.
De acordo com esta tipologia, projetos de carbono com estas caractersticas
tendem a buscar recursos em investidores no apenas preocupados com sua imagem
ambiental, mas que tambm priorizam as questes de responsabilidade social. Neste
projeto especfico, o fato do investidor no ter interesse nos crditos de carbono
possibilitou uma grande liberdade de ao aos implementadores do mesmo, permitindo
que eles se concentrassem em algumas questes sociais e no desenvolvimento de
pesquisas relacionadas ao monitoramento do carbono.

2.2.5.1 Histrico e Desenvolvimento do Projeto

O Projeto de Seqestro de Carbono da Ilha do Bananal PSCIB est localizado


no sudoeste do estado de Tocantins, fazendo parte dele o Parque Nacional do Araguaia -
PNA, localizado na parte norte da Ilha do Bananal, o Parque Estadual do Canto PEC,
localizado no entorno norte-leste da Ilha e parte da rea de Proteo Ambiental APA
do Canto. Esta regio considerada como um ectono de singular importncia, posto
ser uma rea de transio entre dois dos principais biomas do Brasil, a Amaznia e o
Cerrado.
Este projeto foi proposto a partir de um edital internacional organizado pelo
Natural Resources Institute a pedido da AES Barry Foundation, localizada no Pas de
Gales, Reino Unido, fundao ligada empresa de energia AES-Barry. O edital
especificava que a empresa estava procurando um projeto para compensar seis milhes
de toneladas de carbono, quantidade estimada como aquela que seria emitida ao longo
do tempo de vida esperado da empresa. O edital tambm apontava para a necessidade de
priorizao no componente social do projeto e como j foi apontado no pretendia
reclamar os eventuais crditos de carbono para fins comerciais.
Postas estas condies acima, o projeto foi idealizado com o objetivo de
desenvolver e implementar um sistema inovador, eqitativo e sustentvel de
48
Naquele momento, a discusso das regras envolvendo a implementao do Protocolo de Kyoto ainda
estava em um estgio bastante inicial

71
compensao de emisses de GEE atravs do seqestro de CO2 nos ecossistemas
terrestres da regio da Ilha do Bananal. Os objetivos especficos do projeto eram: a)
estabelecer um programa de pesquisa internacional e interdisciplinar relacionado com o
seqestro de carbono na regio da Ilha do Bananal, apoiado pela construo de um
centro de pesquisa, o Centro Canguu; b) gerar informao cientfica de qualidade e
tecnologia apropriada de monitoramento de carbono; c) melhorar o padro de vida da
populao localizada na rea de influncia do projeto atravs da educao ambiental e
do suporte s atividades geradoras de renda (Rezende et al., 2001).
A proposta original entregue em dezembro de 1997 estimava que a quantidade
de carbono seqestrada em trinta anos seria de aproximadamente 65 milhes de
toneladas de carbono. Esta estimativa posteriormente foi revisada e reduzida para 25
milhes de toneladas de carbono em 25 anos. Esta quantidade de carbono seqestrada
viria fundamentalmente da preservao e da regenerao nas reas protegidas inseridas
na rea do projeto e em menor extenso no estabelecimento de sistemas agroflorestais
complementados por atividades de educao ambiental (Ecolgica, 1997). No item
seguinte, iremos mostrar um pouco mais os componentes do projeto.

2.2.5.1.1 Componentes do Projeto

O projeto est alicerado em trs componentes principais, o componente


florestal, o componente de pesquisa e o componente social, os trs apresentados na
seqncia abaixo:

Componente florestal
O componente florestal aquele que na proposta original seria o responsvel
pela gerao de carbono e atendimento das expectativas em relao ao cumprimento das
toneladas de carbono requeridas pelo edital. Este componente foi dividido em trs linhas
de ao. A primeira, a preservao de 200.000 hectares das florestas existentes no
Parque Nacional do Araguaia (tanto as florestas localizadas nas reas mais altas, quanto
as localizadas em reas inundveis) e na rea de Proteo Ambiental do Canto,
especialmente aquelas localizadas no Parque Estadual do Canto. Esta ao seria
responsvel pela gerao de 21 milhes de toneladas de carbono49. Este trabalho de
preservao das florestas ficaria a cargo do IBAMA, no caso do PNA e da
NATURATINS, no caso do PEC. A segunda linha de ao do componente florestal
seria o reflorestamento e a regenerao de 60.000 ha de reas de florestas degradadas e
reas de cerrado no PNA, localizadas predominantemente nas matas ciliares, nas
margens dos cursos de gua. Atravs desta ao, o projeto pretendia seqestrar
aproximadamente 3,9 milhes de toneladas de carbono50. Esta linha de ao tambm
seria posta em marcha sob os auspcios do IBAMA, posto ser praticamente toda ela a
ser realizada dentro do PNA. A terceira linha de ao seria a implementao de 3.000 ha
(1.500 ha na proposta inicial) de sistemas agroflorestais nos municpios localizados na
rea de influncia do projeto. Esta linha de ao seria a nica, que ficaria de fato a cargo
das ONGs envolvidas no projeto (inicialmente tambm a ONG Gaia, alm do prprio
Instituto Ecolgica) e pretendia seqestrar aproximadamente 210 mil toneladas de

49
200.000 ha x 105 tC/ha, valor mdio encontrado para a biomassa das florestas pesquisadas na rea do
projeto (Rezende, 2001).
50
60.000 ha x 60 tC/ha, valor mdio encontrado para a biomassa da vegetao da zona de transio entre
florestas e cerrado (Rezende, 2001).

72
carbono51 durante o horizonte do projeto, vinte e cinco anos. Conforme iremos ver
adiante, este componente foi aquele onde o projeto menos aconteceu. As razes para
tal sero discutidas um pouco mais adiante no texto.

Componente de pesquisa
O principal objetivo deste componente era o desenvolvimento de metodologias
para o monitoramento do carbono. Com este objetivo, o projeto construiu o Centro de
Pesquisas Canguu, situado prximo ao PNA e do PEC, com capacidade para receber
pesquisadores visitantes. O Centro foi equipado com instrumentos de monitoramento
ambiental capazes de dar apoio s pesquisas realizadas. A instalao tambm tem sido
usada para programas de treinamento de professores e de atividades relacionadas ao
ecoturismo (Rezende et al., 2001).
Com o progresso nas atividades de pesquisa, o projeto tem desenvolvido
parcerias com um grande nmero de instituies nacionais e internacionais de pesquisa,
buscando se tornar um centro de referncia na rea de monitoramento de carbono e
desenvolvimento sustentvel (Rezende, 2002).

Componente social
Na proposta original, o componente social do projeto era focado basicamente na
educao ambiental atravs de duas vias principais. A primeira, atravs da rede de
escolas existentes na regio e a segunda, atravs de atividades direcionadas a toda a
comunidade. Todavia, com a execuo do projeto e de acordo com esforos previstos na
proposta inicial, o projeto apelou para novas fontes de financiamento no intento de
agregar novos recursos para o componente social. Estes novos recursos foram mais
direcionados gerao de fontes alternativas de renda.
De acordo com a proposta original, as principais aes efetuadas neste
componente foram: a) aes de treinamento e qualificao de professores das escolas
rurais e urbanas dos municpios pertencentes ao projeto, atravs da elaborao conjunta
de uma cartilha de educao ambiental; b) distribuio de mudas nas escolas em
conjunto com palestras sobre o meio ambiente; c) a instalao de viveiros para a
produo de mudas, sendo que um deles foi passado administrao direta de uma das
comunidades envolvidas no trabalho; d) distribuio destas mudas dentro das
comunidades rurais e urbanas dos municpios pertencentes ao projeto.
Aps o financiamento adicional conseguido para o componente social atravs do
suporte dado pela empresa de cosmticos Natura, o esforo de educao ambiental
baseado na distribuio de mudas foi reforado e tambm foram incorporadas atividades
para a qualificao das mulheres das comunidades referentes sade da famlia,
baseada no uso de plantas medicinais. Tambm foi introduzido de forma mais
sistemtica aes de reforo s atividades potencialmente geradoras de renda, tais como
o estabelecimento dos sistemas agroflorestais e projetos especficos de melhoria de
renda, tal como o suporte a uma fbrica de doces em um assentamento rural.
Tanto para as aes de capacitao quanto nas aes de reforo s atividades
geradoras de renda, o pblico alvo definido pelo projeto, aps diagnstico realizado, foi
o pertencente a alguns assentamentos de reforma agrria localizados nos cinco
municpios abraados pelo projeto. A escolha dos assentamentos se deu depois de um
trabalho de levantamento das comunidades rurais dos municpios, entre aquelas mais
destitudas, mas tambm mais organizadas.

51
3.000 ha x 70 tC/ha. Valor esperado para sistemas agroflorestais na regio do projeto no final do
perodo do projeto (Rezende, 2001).

73
Em relao s comunidades indgenas residentes na Ilha do Bananal52, o projeto
trabalhou com duas comunidades com o objetivo de introduzir a apicultura e em uma
delas, a aldeia de Boto Velho, uma experincia inovadora com ecoturismo em rea
indgena (Rezende, 2002).

2.2.5.1.2 Parcerias do projeto

O PSCIB foi concebido como uma parceria entre quatro instituies, sob a
coordenao da Ecolgica, naquele momento, uma empresa de consultoria privada, que
tinha no projeto, a funo de coordenao das aes dos outros parceiros. Estes outros
parceiros seriam: a) o IBAMA, a agncia federal responsvel pelo gerenciamento do
PNA, responsvel pela preservao das florestas do Parque, assim como pela
regenerao e reflorestamento dos 60.000 ha dentro do Parque, previstos no
componente florestal do projeto; b) a NATURATINS, a agncia estadual responsvel
pelo gerenciamento da APAC e do PEC, e pela preservao das florestas existentes
nestas reas; c) a Gaia, uma ONG do Tocantins com experincia em educao ambiental
e promoo de alternativas sustentveis em comunidades rurais e urbanas.
No curso do projeto, alguns papis se inverteram e outros no puderam ser
consolidados institucionalmente, o que reverteu algumas expectativas do projeto. Em
relao s atividades que seriam desenvolvidas pela Gaia, elas foram gradualmente
assumidas pela Ecolgica, que para dar cabo destas tarefas, por sua vez, criou o Instituto
Ecolgica, instituio esta que acabou sendo a grande condutora do projeto,
particularmente no referente aos componentes sociais e de pesquisa. Por outro lado, a
parceria entre a Ecolgica e as instituies governamentais, nas quais repousava
praticamente todo o componente florestal, no se materializou. Dificuldades decorrentes
da substituio de alguns responsveis pelas instituies, pessoas estas que participaram
das conversas iniciais, e o carter mais pessoal do que institucional destes acordos
iniciais, no permitiram que a parceria idealizada inicialmente, nem com o IBAMA,
nem com a NATURATINS, acontecesse de fato, particularmente em relao agncia
federal53. Este evento, praticamente restringiu o projeto a dois dos trs componentes
desenhados inicialmente; o componente social e o de pesquisa, com exceo do
estabelecimento de agroflorestas previsto no componente florestal, que pode ser
desenvolvido, mesmo em escala mais reduzida, com o apoio do componente social
financiado pela Natura.
Na verdade, a fragilidade destas parcerias j era de certa forma prevista pelos
executores do projeto no momento do encaminhamento da proposta aos investidores
britnicos. E de qualquer forma, cumpriram alguns dos propsitos iniciais do acordo,
qual seja, repassar para os rgos oficiais, as informaes levantadas quando da
construo da linha de base do projeto, para que as mesmas pudessem dar suporte
elaborao dos Planos de Manejo das reas protegidas.

52
Na parte Sul da Ilha, est instalado o Parque Indgena do Araguaia, sob responsabilidade da FUNAI
53
A parceria formal proposta entre as duas instituies foi submetida direo central da agncia na
capital federal e nenhuma resposta foi dada. De acordo com os diretores da Ecolgica, a superintendente
local teve um papel importante na construo inicial da proposta, mas o processo foi interrompido aps a
sua substituio. Em relao agncia estatal, um protocolo de aes em comum foi assinado, mas
tambm no implementado. Em ambos os casos, recursos foram reservados pelo projeto como
contrapartida estrutura governamental existente para a execuo das atividades propostas, concebidas
como as atividades centrais do componente florestal (conservao e reflorestamento).

74
2.2.5.1.3 Fases do PSCIB

A proposta revisada do projeto, com durao de 25 anos, foi dividida em duas


fases. A primeira fase, inicialmente prevista para trs anos, depois revista para cinco
anos, tinha como objetivo central os trabalhos de educao ambiental e implantao dos
sistemas agroflorestais pelo Instituto Ecolgica, assim como os trabalhos j citados nas
reas protegidas, que acabaram no acontecendo. Nesta primeira fase, a rea prevista de
atuao do projeto englobava cinco municpios54 localizados nas zonas norte e leste do
entorno da Ilha do Bananal, totalizando uma rea de 1,7 milhes de hectares. Para a
segunda fase do projeto, a idia seria estender a rea de atuao do projeto para o
interior da rea indgena localizada na Ilha do Bananal, mas para que isto acontea seria
preciso discutir e negociar tanto com a FUNAI, quanto com as lideranas indgenas
(Rezende et al., 2001).

2.2.5.1.4 Financiamento do PSCIB

A primeira fase do projeto, citada no item anterior, foi financiada pela AES
Barry Foundation, atravs do edital citado no incio do caso da Ilha do Bananal. Para os
primeiros cinco anos foi destinada ao projeto a soma de 650 mil libras esterlinas
(aproximadamente US$ 1 milho). Para os cinco anos subseqentes, outras 600 mil
libras esterlinas foram negociadas com a mesma instituio. Porm, nesta segunda
etapa, apenas 100 mil libras foram repassadas. Por conta da insolvncia da empresa
AES Barry, no foi possvel o cumprimento integral desta etapa e obrigou os executores
a buscar novas fontes de financiamento para o projeto e a redirecionar algumas
atividades programadas. Junto Fundao Natura, ligada empresa de cosmticos do
mesmo nome, o projeto levantou US$ 300 mil para assegurar a continuidade do
programa de educao ambiental e da distribuio de mudas, assim como redirecionou
os programas de capacitao orientando-os para programas de sade da mulher e
suporte produo de atividades sustentveis.
O projeto tambm conseguiu levantar uma doao de US$ 120 mil da
municipalidade de Bolzano, na Itlia. Com estes recursos, foi possvel a construo de
um centro de treinamento no municpio de Caseara, para dar suporte a atividades de
capacitao dentro do componente social do projeto. Outros recursos que tambm
puderam ser incorporados ao projeto foram US$ 90 mil, oriundos do programa Large
Scale Biosphere-Atmosphere Experiment in the Amazon (LBA), que destinou US$ 80
mil para a instalao de uma torre de medio de fluxo de gases e US$ 10 mil para
despesas relacionadas pesquisa no Centro.
Outra estratgia tambm considerada pelos executores do projeto para
complementar a necessidade de financiamento do mesmo foi a criao de atividades
geradoras de renda dentro do prprio projeto que pudessem tambm levantar recursos.
A maior expectativa se deu em relao s atividades de ecoturismo no Centro Canguu,
mas que na verdade no se revelou muito rentvel do ponto de vista financeiro55.

54
Os cinco municpios so Caseara, Pium, Lagoa da Confuso, Cristalndia e Duer. Todos estes
municpios esto localizados a norte ou leste da Ilha do Bananal e possuem territrio dentro do PNA ou
na APAC, com exceo do municpio de Duer (SEPLAN, 2001).
55
De acordo com Stefano Merlin (2002), diretor executivo da Ecolgica, a receita gerada pelo
ecoturismo, a includos os pagamentos de pesquisadores para visitas com fins cientficos, representa
aproximadamente 50% dos custos de manuteno do Centro Canguu.

75
2. 3 Desenho de um modelo de projeto agroflorestal de carbono para produtores
familiares na Amaznia Brasileira56

Este estudo, tambm inserido como um dos estudos base para a discusso nesta
tese, teve como objetivo central, avaliar a viabilidade tcnico-econmica de um modelo
de projeto de seqestro de carbono realizado atravs da implantao de sistemas
agroflorestais - SAFs no Noroeste do estado de Mato Grosso, regio de fronteira
amaznica, por pequenos e mdios produtores rurais de forma associada e participativa,
buscando como objetivo final o desenvolvimento de um modelo de projeto que atenda
s exigncias ambientais ligadas ao efeito estufa, mas de forma a maximizar os
benefcios sociais e econmicos para as comunidades locais, atendendo assim de modo
mais completo s exigncias do desenvolvimento sustentvel rural.
A proposta deste estudo e a conseqente proposio de um projeto de carbono
com as caractersticas citadas, parte da observao realizada no item anterior de que
grande parte dos projetos de seqestro de carbono baseado em LULUCF, em andamento
no pas e em outros pases em desenvolvimento tem como uma de suas caractersticas, o
investimento em grandes reas por grandes empresas com algum tipo de interesse57 no
mercado de carbono, ou ento, em algum chamado co-benefcio ambiental associado a
estes grandes projetos. Conforme vamos ver na discusso referente aos impactos dos
projetos anteriores, apesar da sua importncia para a mitigao do efeito estufa e outros
significativos desdobramentos locais, alguns destes projetos tm alcance social limitado
e pode alijar os produtores familiares dos potenciais benefcios gerados atravs do
mercado de carbono, contrariando exatamente uma das exigncias bsicas da redao
das regras do MDL, qual seja a contribuio ao desenvolvimento sustentvel no pas,
por parte dos projetos que nele se instalam, assim como das expectativas dos diversos
investidores existentes no mercado voluntrio.
O ponto de partida deste estudo a premissa de que um dos mecanismos mais
efetivos para a real incorporao dos pequenos e mdios produtores aos benefcios
gerados pelo mercado de carbono seja de fato a possibilidade de que os mesmos sejam
tambm produtores de carbono em suas reas agrcolas. Atravs disso, estes poderiam
incorporar sua renda usual, renda oriunda da venda dos chamados crditos de carbono
ou ainda viabilizar total ou parcialmente a recuperao de suas reas de preservao
permanente ou de reserva legal, exigidas pela legislao.
A floresta amaznica continua a sofrer um processo muito intenso de
desmatamento, causado prioritariamente pelo avano da fronteira agrcola, atravs do
processo tradicional de roa e queima e posterior transformao para pastagens. Na
busca de alternativas que possam se contrapor a estas formas de ocupao tradicionais
praticadas na regio, o estudo buscou avaliar quais seriam as melhores alternativas
agroflorestais que maximizassem os objetivos de seqestro de carbono e gerao de

56
Este estudo, coordenado pelo professor Peter May e realizado pelo autor desta tese e pelo professor
Carlos Alberto Passos, da Universidade Federal do Mato Grosso, e com a colaborao de diversos
stakeholders da regio Noroeste do Mato Grosso foi financiado pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente,
que recebeu como produto final um relatrio referente ao mesmo. Este estudo pode se beneficiar do
trabalho em curso do Projeto financiado pelo GEF na regio noroeste do estado do Mato Grosso, cujos
executores, parceiros e consultores puderam aportar suas diferentes expertises e desta forma colaboraram
de forma inestimvel para a concluso do mesmo. Para esta tese, sero apresentados somente os pontos
considerados mais relevantes para a anlise efetuada aqui. A verso completa do estudo, com todos os
detalhes, mapas, desenhos dos arranjos dos SAFs e outras informaes pode ser encontrada em May,
Veiga Neto & Passos (2003)
57
Comercial strictu sensu, no sentido de gerao de crditos de carbono para futura comercializao ou
para cumprimento de metas de emisso ou ento no sentido de fortalecimento de imagem verde.

76
renda para os produtores, assim como procurou escutar dos mesmos quais as
alternativas que mais lhes interessariam.
Consideramos, portanto que mais do que um projeto de mitigao climtica, este
foi um esforo realizado dentro do mbito desta tese que pudesse elaborar um modelo
de projeto de desenvolvimento rural que teria como alavanca, a venda de crditos de
carbono. As receitas provenientes desta venda poderiam ento servir como indutora de
novas formas de produo, menos impactantes para a biodiversidade local e mitigadora
de mudanas climticas. Ao mesmo tempo poderiam ajudar a incorporar agenda local,
o valor da importncia da manuteno ou da recuperao da floresta em p como uma
estratgia de desenvolvimento, mais interessante do que a derrubada da floresta e a
expanso contnua da ocupao de reas de floresta intacta, infelizmente ainda o senso
comum nas reas de fronteira agrcola.

2.3.1 - Metodologia

Para a realizao deste estudo, foram desenvolvidas diversas atividades,


distribudas de acordo com os objetivos especficos de cada fase do trabalho. A fase
inicial do estudo se caracterizou pelo levantamento bibliogrfico de trabalhos de
medio de carbono em sistemas agroflorestais e reflorestamento em curso na regio e
fora dela, em outras regies da Amaznia e das regies tropicais em geral. Este trabalho
foi facilitado pela existncia na equipe do Projeto GEF BRA/00/G31, em andamento no
Noroeste do Mato Grosso, de parceiros e consultores responsveis pelo
desenvolvimento de pesquisas de medio de carbono na regio e em outras regies da
Amaznia. Outro trabalho de levantamento bibliogrfico, tambm ajudado pela
experincia dos parceiros da equipe foi o referente aos estudos sobre sistemas
agroflorestais na Amaznia e em outras regies do pas e do mundo.
Aps este primeiro levantamento dos resultados encontrados na literatura e a
partir da expertise dos autores e consultores tcnicos aliada s experincias locais
desenvolvidas pelos tcnicos do IPN, ONF e outras tentativas passadas de fomento
agro-florestal na regio partiu-se para a proposio de modelos de sistemas
agroflorestais que pudessem atender demanda dos produtores locais, buscando atravs
destes modelos a otimizao dos benefcios numa perspectiva multifuncional, ou seja:
gerao de renda via venda de produtos aliada segurana alimentar, acumulao de
biomassa representando o potencial de gerao de crditos de carbono e
sustentabilidade ambiental.
Outra linha de trabalho desenvolvida em paralelo com a descrita acima tratou de
discutir as linhas de base do projeto, contextualizando as tendncias de uso do solo da
regio e levantando as reas preferenciais para a implantao do projeto, levando em
considerao as regras estabelecidas na regulamentao do Protocolo de Kyoto,
particularmente em relao s reas elegveis para gerao dos Certificados de
Redues de Emisses CERs, quais sejam, aquelas que tinham sofrido processo de
alterao antrpica, tendo sido desmatadas antes de 1990. Esta norma terminou por
frustrar o envolvimento de vrios potenciais beneficirios,haja visto o processo recente
de colonizao regional58. Atravs da identificao baseada na utilizao de imagens de
satlite de 1989, puderam ser identificadas as glebas elegveis para atividades adicionais

58
A opo pelo enquadramento ao menos parcial na regulamentao do Protocolo de Kyoto partiu do
entendimento de que desta forma ficaria mantido um leque mais aberto para potenciais interessados em
investir em projetos desta natureza na regio, inclusive de potenciais financiadores do mercado
voluntrio. Do ponto de vista social, esta opo no seria a mais desejvel, posto que mantm fora um
grande nmero de assentamentos rurais, praticamente todos estabelecidos na dcada de 90.

77
perante Kyoto e, conseqentemente seus proprietrios ou grupos de proprietrios,
preponderantemente os primeiros colonos, tambm chamados de pioneiros. A partir
desta identificao, procurou-se identificar as associaes que os representassem.
Com estas duas grandes linhas de trabalho j bem adiantadas, os autores do
estudo propuseram um workshop com a participao de lideranas locais para validar os
SAFs propostos, apresentar as reas passveis de estabelecimento de projetos e discutir
as melhores formas de implementao do projeto59.
Finalizado o workshop60, os autores do estudo partiram ento para a fase final do
trabalho, qual seja, o refinamento dos sistemas agroflorestais propostos de acordo com a
resposta local, assim como a finalizao deste estudo de viabilidade com a definio do
desenho final do projeto, estimando desta forma os potenciais benefcios que pudessem
ser apreendidos pelos produtores, contendo a realizao de estudos de sensibilidade
referentes a preos de carbono, assim como a definio dos sistemas de medio de
carbono a serem adotados.

2.3.2 rea do estudo61

A regio Noroeste do Mato Grosso, forma parte da Grande Bacia Amaznica e


abriga sete municpios62 de ocupao recente. Esta regio, de fronteira agrcola
amaznica, localizada no chamado Arco do Desmatamento63 sofre intensa presso de
ocupao por parte de migrantes de diferentes regies do pas; no passado recente de
imigrantes da regio Sul que vieram atrados pelos projetos de colonizao estimulados
pelo Governo Federal e Estadual, e no momento, com maior intensidade, de imigrantes
do estado de Rondnia e diversos outros estados da Federao, atravs de projetos de
reforma agrria e movimentos espontneos. Estes ocupantes seguem a tradicional forma
de uso do solo, onde a extrao da madeira (seletiva ou no) seguida pelo usual
processo de roa e queima para a abertura de reas agrcolas e de pastagens, pastagens
estas que depois de um curto perodo de tempo se apresenta em processo de abandono
ou com baixssimas lotaes animais, graas principalmente utilizao de fogo
anualmente para limpeza de pragas e ervas daninhas. Neste cenrio, a perda de
biomassa area associada a este processo estimada entre 97 (floresta ombrfila aberta)
at 240 toneladas de carbono/hectare (floresta ombrfila densa), atravs de queima e
substituio por pastos (Locatelli, 2001).64 Embora uma parte da rea seja depois
abandonada ao crescimento espontneo de capoeiras, este movimento dificilmente
recupera o volume de biomassa original, e certamente no chega a representar uma
fonte de renda que possa contribuir sustentabilidade dos sistemas agropecurios que
substituem as matas originais
Este estudo props que o projeto de carbono poderia ser inicialmente instalado
em dois dos municpios da regio, Juruena e Castanheira. O primeiro por ser o

59
Este workshop foi realizado na cidade de Juruena, MT, em 12-13/06/2003.
60
importante ressaltar que algumas lideranas que no puderam estar presentes ao workshop foram
consultadas aps o trmino do mesmo sobre as questes discutidas e puderam tambm contribuir para a
fase final do trabalho.
61
Grande parte das informaes aqui apresentadas foi derivada dos Diagnsticos Rpido Participativo
(Pozo, 2002, 2003) realizados para o Projeto BRA/00/G31BRA/00/G31 nos dois municpios escolhidos
para o estabelecimento do projeto de carbono.
62
Juna, Juruena, Castanheira, Cotriguau, Aripuan,, Colniza e Rondolndia
63
Esta regio, que vai do estado de Rondnia a oeste at o sul do Par, a leste, possui a maior taxa de
desmatamento da regio amaznica e caracterizado pelo movimento de avano da fronteira agrcola.
64
Recente inventrio florstico em rea de manejo florestal da empresa Rohden por equipe do LBA-Eco,
chegou a estimativas de, em mdia, 322 t C/ha na biomassa area.

78
municpio sede do Projeto BRA/00/G31, onde o IPN instalou seu Centro de Pesquisas
em 1991, e por conta disto existir uma extensa rede de parcerias65 contribuindo para a
maior chance de sucesso de novos empreendimentos.
O municpio de Juruena tem origem no ano de 1978, a partir da instalao do
projeto privado Colonizao Juruena66, projeto este que baseado na oferta de lotes de
terra a preos baixos, atraiu uma grande gama de pequenos produtores rurais dos
estados de Paran e Santa Catarina, assim como pessoas interessadas para trabalhar
como assalariados na instalao do projeto de colonizao e de suas atividades
correlatas (Pozo, 2002). Hoje em dia, Juruena soma 5.237 habitantes, segundo o censo
de 1999, indicando o fracasso do modelo de colonizao adotado, que inicialmente
previu a implantao de uma cidade de grande porte e milhares de famlias e
empreendimentos agropecurios.
O segundo municpio, Castanheira, foi escolhido por ser, entre os municpios da
regio noroeste, aquele que apresenta as menores taxas de cobertura vegetal
remanescente, alm de ser um municpio onde o poder pblico municipal tem
sistematicamente apoiado novas aes de suporte ao desenvolvimento local mais
recentemente com uma tica de sustentabilidade. O municpio foi estabelecido a partir
de um acampamento dos funcionrios da Companhia de Desenvolvimento do estado do
Mato Grosso CODEMAT, que estavam implantando o projeto de Colonizao do
Noroeste Mato-grossense, no municpio de Juna, entre os anos de 1979 e 1983. A partir
de 1980, teve incio a formao do vilarejo com a chegada dos primeiros colonizadores
oriundos dos trs estados do Sul do Pas. A partir de 1986, o municpio teve uma
exploso populacional com a chegada de um maior nmero de pessoas,
predominantemente da regio Sul, mas tambm de imigrantes oriundos de outras
regies, como Sudeste e Nordeste, principalmente dos estados de Minas Gerais, Esprito
Santo e Bahia (Pozo, 2003). Castanheira possui 11.600 habitantes segundo o ltimo
censo do IBGE, em 1999.
Nos dois municpios, a ocupao da zona rural se divide em trs grandes grupos
de produtores, a par as diferenas existentes dentro de cada grupo, os pecuaristas,
detentores da maior parcela de terra e considerados como os principais responsveis
pelo processo de desmatamento da regio; os chamados colonos, produtores
provenientes do Sul do pas, que se estabeleceram a partir da compra dos lotes
colocados venda pelas empresas colonizadoras (e que seriam os principais
beneficirios dos projetos de carbono na regio, graas exigncia de desmatamentos
anteriores 1990) e o grupo dos assentados rurais, tanto aqueles que foram assentados
pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, quanto aqueles
ocupantes de assentamentos oriundos de ocupaes ilegais. O municpio de Juruena
possui dois assentamentos e o de Castanheira, um grande assentamento, dividido em
quatro setores (Pozo, 2002, 2003).

Uso da terra e as ameaas ao meio ambiente


A lgica de ocupao da fronteira agrcola amaznica tem se caracterizado por
lgicas econmicas bem definidas (Margulis, 2001). Os estudos realizados localmente
na regio, particularmente naqueles preparados para o projeto BRA/00/G31, tm
confirmado esta lgica de uso predatria e caracterizada pela transformao radical da
paisagem (Pozo, 2002), conduzida e/ou financiada por quatro grandes grupos de atores,
os madeireiros, os pecuaristas, os primeiros colonos e finalmente pelos assentados

65
Tambm chamado de capital social na literatura que trata das questes de desenvolvimento
66
O projeto inicial inclua uma rea total de 200.000 ha

79
rurais. Gillison (2002), no seu relatrio tambm aponta a forte taxa de mudanas no uso
da terra, causada pela imigrao humana descontrolada, que aponta a necessidade
urgente de identificar reas de conflito potencial em termos de biodiversidade (reas de
grande valor para conservao sob ameaa extrema). Para este pesquisador, o
desmatamento fora de controle e o tipo de colonizao adotada provavelmente
exercero um efeito contnuo e irreversivelmente negativo sobre a biodiversidade na
ausncia de incentivos para alternativas apropriadas para o uso da terra, e entre eles a
possibilidade de comercializao das florestas existentes como depsitos de carbono
citado como um incentivo em potencial.
A ocupao da terra nestas regies normalmente tem incio com a derrubada da
floresta nativa67 para o estabelecimento das reas de cultura, casa, quintal e reas de
pastagem. A derrubada da floresta tem o carter, no somente de limpeza de rea para
plantio, mas tambm o papel de confirmar e garantir a posse da terra. Aps a derrubada
da mata, o prximo passo a queimada, realizada tambm sem critrio, normalmente
matando tambm aquelas rvores que porventura no foram derrubadas inicialmente. A
queimada tem duas funes bsicas, quais sejam, a limpeza final para o plantio e a
mineralizao dos nutrientes existentes na floresta, disponibilizando-os para as culturas
a serem estabelecidas. O ciclo usual dura de dois a trs anos, quando ento nova rea
precisa ser desmatada para iniciar novamente o processo. A rea j derrubada fica em
descanso ou mais comumente transformada em pastagem.

Taxas de desmatamento
Sintetizando a situao descrita acima referente s ameaas ao meio ambiente
local, foi construda uma srie de tabelas68 referentes situao do desmatamento nos
municpios na regio, assim como as estimativas de biomassa perdida e de carbono
liberado para a atmosfera. A tabela abaixo mostra a que melhor resume o processo de
ocupao do solo na regio.

Tabela 2: Desmatamento (em hectares) na regio Noroeste do Mato Grosso

Municpio rea (ha) at 1992 1994 1995 1997 1999 2001 TOTAL %
Aripuan 2.483.539,83 72.775,80 5.222,96 18.720,89 21.044,27 27.939,57 19.721,12 165.424,61 6,66
Castanheira 368.642,45 97.349,55 12.039,03 15.494,16 21.147,20 20.713,37 2.657,76 169.401,07 45,95
Colniza 2.796.493,61 27.502,43 605,32 5.489,49 7.002,24 18.915,51 16.662,90 76.177,89 2,72
Cotriguau 882.830,51 13.762,54 1.795,21 6.772,07 8.121,40 12.628,98 11.541,79 54.621,99 6,19
Juruena 342.962,40 32.214,00 1.725,83 11.623,23 4.747,90 6.880,69 4.418,33 61.609,98 17,96
Juna 2.633.803,97 168.627,64 44.805,58 16.066,47 37.724,30 33.713,88 11.936,23 312.874,10 11,88
Rondolndia 1.267.621,90 67.099,79 2.136,13 12.819,94 21.276,43 15.888,32 16.071,51 135.292,11 10,67
Noroeste MT 10.775.894,67 479.331,75 68.330,06 86.986,26 121.063,74 136.680,32 83.009,65 975.401,76 9,05
Fonte: Salatiel Arajo, com dados da FEMA-MT, projeto GEF, 2002

Conforme pode ser visto a rea total desmatada em Castanheira j alcana quase
50% da rea total do municpio e importante chamar a ateno para o fato de que a
reduo recente da rea desmatada neste municpio, antes de refletir uma possvel
melhoria na conscientizao ambiental local aponta mais para uma reduo das reas

67
Antes disso, na maioria dos casos, a madeira com maior demanda comercial retirada. No caso
especfico dos lotes vendidos para os colonos, boa parte foi retirada pela prpria colonizadora.
68
Que no sero todas apresentadas aqui.

80
aptas para a pecuria, ou seja, disponveis para serem desmatadas. Boa parte da rea
restante neste municpio constituda de mataces de pedra, ou est localizada em
relevo mais montanhoso, desencorajando desta forma, a sua converso. Tambm
importante ressaltar que o ano de 2.001 foi o ano onde houve uma fiscalizao mais
agressiva por parte da FEMA-MT.

Situao poltica
Os poderes pblicos municipais nestas regies de fronteira enfrentam grandes
desafios administrativos causados por toda sorte de dificuldades, que vai da ausncia de
infra-estrutura dificuldade de obteno de mo de obra especializada. Os modelos de
ocupao, baseados na explorao predatria dos recursos naturais, acabando gerando
um tipo de desenvolvimento conhecido pelo nome de boom and bust, ou seja,
exploso e decadncia, tornando ainda mais difcil o gerenciamento do municpio,
agravado pelos surtos de chegada de novos migrantes, quando do caso de novos
assentamentos, ou ainda como no recente caso do garimpo de ouro em Juruena.
Por conta disto, os poderes municipais locais, mesmo aqueles que reconhecem e
promovem a ocupao baseada no modelo tradicional, tambm buscam por outro lado
alternativas a esta ocupao, percebendo de modo claro, a necessidade de viabilizao
de alternativas sustentveis no longo prazo. Estes lderes locais, que comumente ficam
como intermedirios nos conflitos entre os produtores locais e os agentes ambientais
estaduais e federais, responsveis pela aplicao das leis ambientais, vem
sistematicamente buscando mecanismos que possam dar respostas tanto a um grupo
quanto a outro, ou seja, so extremamente receptivos a iniciativas que possam induzir o
desenvolvimento local e que por outro lado v ao encontro das demandas ambientais
legais.

Vantagens institucionais
Nesta regio, o Instituto Pr-Natura (IPN), organizao no governamental
brasileira, fundada no Rio de Janeiro em 1986, dedicado conservao e uso
sustentvel da biodiversidade, vinha atuando h mais de uma dcada. A instituio
possui um Centro de Pesquisas Agroflorestais instalado em Juruena no ano de 1991,
voltado transferncia de tecnologias de produo mais adequadas do ponto de vista
social e ambiental. Esta experincia, fundamentada em projetos financiados pela
empresa inglesa ICI, pelo Prodeagro-MT, pela Comunidade Europia e por ltimo pelo
Global Environment Facility GEF, foram fundamentais para que esta regio seja
considerada como local prioritrio para testar e difundir formas de planejamento e uso
sustentvel de solo na regio amaznica.
Desde 1998, com o incio do projeto de seqestro de carbono financiado pela
empresa francesa de automveis Peugeot, e j comentado neste captulo, a regio viu
surgir o primeiro projeto de reflorestamento em grande escala na fronteira amaznica
com o objetivo de seqestrar carbono e mostrar a potencialidade de recuperao de
reas de pastagens atravs de projetos de carbono florestal.
Alm das iniciativas capitaneadas pelo IPN e da experincia do Projeto Peugeot,
existe uma srie de outras iniciativas visando contrapor este movimento predominante
na regio, buscando outras alternativas de desenvolvimento e/ou proteo da rea
remanescente. Entre elas, as que tm maior relevncia em relao ao presente estudo
so o Protocolo do Fogo, iniciativa desenvolvida pela ONG Amigos da Terra em
parceria com o Instituto Centro Vida ICV, que visa monitorar e racionalizar o uso das
queimadas nos municpios da regio e a criao da Agncia Regional de
Comercializao ARCO Noroeste, iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento

81
Agrrio em parceria com as diversas instituies locais, que tem como misso facilitar o
escoamento dos produtos regionais.
Outra iniciativa importante a ser citada so as operaes das pesquisas de campo
ligadas ao programa Large Scale Biosphere-Atmosphere LBA69 na rea da empresa
madeireira Rohden, no municpio de Juruena. Este programa, que j possua uma torre
de fluxos de gazes instalada no projeto Peugeot, tambm pretendia realizar uma srie de
pesquisas relativas biomassa florestal, fluxos de carbono e outras relacionadas
cientificamente com o tema das mudanas climticas. Este programa uma parceria da
Universidade Federal do Mato Grosso, Universidade de Cornell e outras instituies.
Portanto, o presente estudo foi um natural desdobramento destas condies
favorveis tanto do ponto de vista ambiental, quanto institucional para o
estabelecimento de projetos de carbono, com vistas mitigao das mudanas
climticas e promoo de desenvolvimento local atravs da proposio de novas formas
de ocupao e uso do solo nessa regio de fronteira agrcola e que se enquadrava
perfeitamente nos objetivos desta tese, qual seja, discutir a potencialidade dos mercados
de servios ambientais para o desenvolvimento sustentvel rural brasileiro.

2.3.3 - Descrio do modelo de projeto de carbono proposto neste estudo

O modelo do projeto prev a mitigao da mudana climtica atravs de duas


formas de ao. O primeiro deles, e que o cerne do mesmo, a implantao de
diversos arranjos70 de sistemas agroflorestais em reas de pequenos e mdios produtores
localizados na regio descrita acima, gerando uma expectativa de seqestro de 80.579
toneladas de carbono (295.725 toneladas de CO2). Considerando que o projeto proposto
tende a incrementar a renda do produtor com culturas perenes e utilizao de adubos
verdes, a necessidade de abertura de novas reas cair drasticamente, gerando assim a
segunda forma de ao do projeto, as emisses evitadas pelo no desmatamento de
novas reas. Este desmatamento evitado pode evitar o lanamento de 422.625 toneladas
de carbono (1.551.033 toneladas de CO2) na atmosfera.
A expectativa de que a renda adicional gerada pelos crditos de carbono possa
ser suficiente para financiar a implantao dos SAFs, dar aos produtores condies de
esperar as primeiras colheitas oriundas das culturas perenes (atravs da remunerao
direta), custear a assistncia tcnica especfica para o projeto e finalmente custear o
monitoramento do carbono.
Nas prximas sees, iremos apresentar os diversos componentes deste modelo,
as atividades a serem desenvolvidas em cada um deles, assim como uma primeira
estimativa de custos dos mesmos ao final de sua apresentao.

2.3.3.1 - Identificao dos beneficirios

Neste projeto proposto, os produtores so os atores centrais do mesmo, sendo ao


mesmo tempo os executores e seus principais beneficirios. Depois das reunies
empreendidas com os atores locais, optou-se pelo estabelecimento de um nmero
considerado ideal de participantes, considerando o trade-off entre volume de carbono e
manejo do projeto, ou seja, para se alcanar um volume significativo de crditos de

69
Este programa um amplo programa de pesquisa financiado por diversas instituies internacionais e
visa aumentar o conhecimento cientfico sobre o efeito estufa, as mudanas climticas e a influncia da
Amaznia sobre os mesmos e vice-versa. Ele est distribudo em diversas partes da regio, sendo
conduzido por um grande nmero de instituies de pesquisa nacionais e internacionais.
70
Arranjo o nome que se d ao desenho dos consrcios (Dubois, 2002)

82
carbono seria preciso haver um grande nmero de participantes no projeto, mas por
outro lado, este nmero precisaria ser administrvel, tanto do ponto de vista gerencial,
quanto do ponto de vista das afinidades entre os participantes, considerando questes de
assistncia tcnica e monitoramento de carbono. Desta forma, optou-se pela seguinte
distribuio inicial dos produtores, que eventualmente poderia ser modificada no
momento efetivo da implantao do mesmo. O projeto proposto ter um total de cento e
cinqenta (150) produtores, sendo que destes, cinqenta (50) sero do municpio de
Juruena e cem (100) do municpio de Castanheira.
O primeiro ponto levado em conta na identificao dos produtores foi a
identificao das reas desmatadas antes de 1990, buscando atender s regulamentaes
do Protocolo de Kyoto. Apesar desta exigncia restringir a possibilidade de trabalho
com os assentados rurais, pblico que do ponto de vista social poderia ser extremamente
beneficiado com projetos como este, optamos pela possibilidade de manter o projeto
mais interessante do ponto de vista do investidor, ou seja sob as regras do Protocolo de
Kyoto, no que diz respeito elegibilidade das reas.
Neste trabalho, foram identificadas as reas desmatadas at o ano de 1989 na
regio do projeto e sobreposto o mapa da colonizadora local com a distribuio
fundiria das propriedades existentes, buscando desta forma a identificao dos
proprietrios e confeccionado um mapa mais detalhado para cada municpio que
abrigaria o projeto. Atravs destes mapas tambm foi possvel levantar a rea mdia j
convertida por cada classe fundiria participante do projeto, com o objetivo de estimar o
quanto cada produtor teria para contabilizar de desmatamento evitado.
Nas reunies levadas a cabo para a elaborao do estudo referente a este projeto,
ficou claro que para os produtores do municpio de Juruena, a principal motivao para
o ingresso no projeto seria a implantao de uma atividade que pudesse ser beneficiada
atravs da agregao de valor71 e que no vinha sendo objeto de algum tipo de
financiamento especfico. Neste municpio, a Associao de Produtores Rurais de
Juruena ADERJUR possua uma fbrica de polpa de frutas recm-concluda72 e que
ainda no tinha sido inaugurada devido instabilidade da oferta de produtos. Por esta
razo, um dos SAFs propostos para Juruena e que ser apresentado mais frente,
denominado de quintal, foi formatado com o objetivo de prover uma grande variedade
de frutas que pudessem atender a esta indstria, atendendo tambm a um dos objetivos
deste projeto, qual seja, o de buscar as sinergias com outras iniciativas em andamento na
regio, acreditando que este o melhor caminho para reduzir as dificuldades de
comercializao inerentes mesma. importante chamar a ateno para o fato de que
uma fbrica de polpas no s agrega valor, mas tambm d conta (ou reduz o tamanho)
de dois srios problemas locais, a dificuldade de escoamento nas chuvas, penalizando os
alimentos perecveis e a grande incidncia de pragas e doenas nos produtos agrcolas
(reduzindo o seu valor para consumo in natura).
Outra demanda firme dos produtores73 e que gerou o segundo sistema proposto
para Juruena era o plantio de palmeiras comerciais, como a pupunha e o aa. Na regio,
esto instaladas duas fbricas de palmitos (chamadas de palmiteiras), potenciais
compradoras e que tem sofrido com a oferta inconstante do produto.
Para determinar a rea de cada produtor, levou-se em considerao que um
produtor normalmente cultiva de dois a trs hectares por ano dentro do sistema

71
Uma das perguntas chaves naquele momento era: o que se tem vontade de plantar e que no se planta
por ausncia de condies (financiamento, assistncia tcnica, etc)
72
Construda com recursos do PADIC
73
Confirmada pela boa recepo de mudas distribudas pela Prefeitura e outros projetos (BRA/00/G31 e
Peugeot)

83
convencional e que no seria factvel exigir que ele abandonasse este sistema
convencional no primeiro ano de implantao dos SAFs. Portanto a opo tomada foi a
implantao de um hectare de SAF por ano, onde no segundo ano de instalao de cada
hectare, o produtor, tambm poderia utilizar a rea do SAF (plantado no ano anterior)
para o seu cultivo anual. Com a converso gradativa ao sistema, e o trabalho mais
concentrado nos primeiros anos, esperava-se que cada produtor em Juruena consiga
chegar aos cinco hectares como rea total de SAFs, sendo dois hectares em quintais e
trs hectares em sistemas baseados em palmeiras.
Em Castanheira, o processo de consulta foi semelhante, porm com resultados
diferentes. Neste municpio, caracterizado pela explorao pecuria74, e com taxas de
desmatamento mais altas do que Juruena75, a maior demanda foi pelos sistemas
silvopastoris, para recomposio de reas de reserva legal. Quando do incio da
ocupao do municpio, a exigncia em relao reserva legal era de 50% da
propriedade. Aps a Medida Provisria n 2.166/0176, a exigncia passou a ser de 80%
para todas as propriedades no averbadas at aquele momento, ou seja, a grande
totalidade. De qualquer forma, os produtores daquele municpio na sua grande maioria,
no esto cumprindo com nenhuma das duas exigncias, nem com a de 50%, menos
ainda com a exigncia mais recente. Desta forma, pressionados pelos rgos ambientais,
vem com bons olhos qualquer iniciativa onde o plantio de rvores pode ser aliado
manuteno da atividade pecuria, como o caso dos SAFs silvopastoris. Ainda tem
sido objeto de controvrsia a gerao de crditos de carbono para recuperao de reas
de reserva legal ou preservao permanente, mas preferimos comungar com aqueles que
afirmam que a adicionalidade de um projeto de seqestro de carbono se d pela
tendncia de uso de solo observada na linha de base, conforme as metodologias
utilizadas tm apontado, entendendo que na verdade, este um dos papis dos
instrumentos econmicos, atuar naqueles locais onde o cumprimento da legislao
falho por n razes, conforme muito bem discutido no trabalho de Manfrinato et al.
(2005).
Entre as culturas perenes, o caf de longe a cultura que tem a maior rea de
plantio no municpio. Segundo os dados da Secretaria Municipal de Agricultura (citado
em Pozo, 2003), a rea cultivada com caf em 2002 era de 984 hectares. Segundo os
levantamentos realizados tanto para o DRP (Pozo, 2003), quanto para um estudo dos
arranjos de SAFs mais recomendados para a regio (Dubois, 2002), a cultura de caf na
regio apresenta pequena rentabilidade fundamentalmente pela baixa densidade
populacional, ausncia de adubao sistemtica e stress hdrico causado pela insolao
excessiva e pela ausncia de chuvas na poca seca. Outra questo fundamental o
pssimo manejo ps-colheita, fator determinante na qualidade final do caf.
Por conta desta predileo pela cultura no municpio, o SAF baseado no caf
teve uma boa aceitao, e segundo as lideranas municipais, a possibilidade de elevao
da receita bruta por hectare (advinda dos crditos de carbono) aliado assistncia
tcnica prevista no projeto certamente far com que a rentabilidade da cultura seja
incrementada para aqueles participantes do projeto.

74
importante registrar que atravs do Projeto BRA/00/G31 foi estimulada a introduo de pastejos
rotacionados baseados em sistema Voisin. Este manejo, cujo formulador matogrossense, o agrnomo
Jurandir Melado, chama de Pastagem ecolgica apresenta como uma de suas caractersticas bsicas a
maior arborizao da pastagem e tem tido boa aceitao no municpio. Pode ser considerada tambm
como mais uma possibilidade de sinergia do projeto com atividades em curso na regio.
75
Segundo a FEMA-MT (citado em IBGE, 2000), o municpio de Castanheira possua 165.062,11
hectares desmatados at o ano de 1999, rea correspondente a 44,58% do municpio.
76
Que ser extensamente debatida no capitulo 4

84
A segunda forma de ao do projeto, o desmatamento evitado pela no abertura
de novas reas, apesar de no contemplado no primeiro perodo de compromisso do PK,
foi includo no projeto, por haver uma possibilidade de reconhecimento do mesmo por
outros mecanismos fora do PK, assim como pela expectativa de sua efetivao para o
segundo perodo de compromisso do prprio PK. Para o autor deste estudo, evidente a
importncia da incorporao da possibilidade de remunerao pelo desmatamento
evitado, no caso da fronteira amaznica. Por este motivo, optou-se pela incluso desta
possibilidade no presente estudo. Para alcanarmos a rea total de desmatamento
evitado por cada produtor participante do projeto, foi realizado o seguinte raciocnio.
Cada produtor desmata em mdia de 2 (dois) a 3 (trs) hectares de cada vez. Nesta rea,
normalmente ele produz por cerca de trs anos e depois com a queda da fertilidade
decorrente da queima de biomassa, o produtor prepara novamente outra rea de mesmo
tamanho. A rea anteriormente desmatada posta em descanso para recuperao ou
ento (situao mais comum), transformada em pastagem. Portanto ao longo dos vinte e
um anos previstos inicialmente para este projeto proposto, ele far o desmatamento em
mdia sete vezes, ou seja, desmatar uma rea mdia de 17,5 hectares. A seguir, a tabela
que resume o nmero de produtores e suas reas mdias.

Tabela 3: rea individual, nmero de produtores e rea total do projeto

Juruena:
SAF rea individual (ha) Nmero de produtores rea total (ha)
Quintais 2,0 50 100,0
Palmeiras 3,0 50 150,0
Subtotal 1 5,0 50 250,0
Desmatamento evitado 17,5 50 875,0
Subtotal Juruena 22,5 50 1.125,0
Castanheira
SAF rea individual (ha) Nmero de produtores rea total (ha)
Caf 2,0 30 60,0
Silvopastoril 5,0 70 350,0
Subtotal 2 100 410,00
Desmatamento evitado 17,5 100 1.750,0
Subtotal Castanheira 100 2.160,0
TOTAL 150 3.285,0

2.3.3.2 - Desenho dos modelos de contratos

Conforme pode ser visto no captulo terico, um dos grandes desafios dos
mercados de servios ambientais exatamente a montagem dos mecanismos de
transferncia dos pagamentos dos compradores para os vendedores dos servios. No
caso de projetos envolvendo comunidades rurais, este desafio parece ainda maior, dada
a disperso dos vendedores, seu pequeno grau de informao e diversas outras barreiras.
Para tentar sanar este problema, o estudo realizou algumas discusses referentes ao
desenho dos modelos de contratos que poderiam ser firmados entre os produtores dos
dois municpios e os potenciais investidores. De acordo com o descrito no item anterior,
neste estudo foi realizado o levantamento das reas de concentrao de propriedades
abertas antes de 1990, com o objetivo de identificar os potenciais beneficirios e as
associaes que os representem. No municpio de Juruena, estas reas esto em sua
grande maioria nas mos dos primeiros colonizadores, os chamados colonos, que esto

85
agrupados na Associao de Desenvolvimento Rural de Juruena ADERJUR, que por
sua vez, a proprietria da fbrica de polpas, principal incentivo para o desenho do SAF
baseado na produo de frutas. No municpio de Castanheira, existe uma confederao
das diversas associaes do municpio, denominada Central das Associaes Rurais de
Castanheira - CARCAM, que seria a instituio responsvel pela aglutinao dos
produtores locais. Representantes das duas instituies participaram das reunies que
envolveram este estudo e puderam contribuir com o mesmo.
Neste estudo, foram analisados alguns modelos de contrato que pudessem
atender aos interesses dos produtores participantes e dos investidores, levando em
considerao as diversas questes envolvendo um projeto de carbono entre um grande
investidor e uma serie de pequenos produtores. Entre as questes a serem tratadas neste
contrato, destacam-se: a) a posse dos crditos de carbono; b) a posse dos produtos
financiados pelos crditos de carbono; c) a permanncia dos produtores no prazo
estipulado para o projeto; d) o valor a ser pago pelos crditos de carbono; e) os direitos
e deveres dos produtores participantes do projeto e dos investidores; e) o papel das
associaes e das organizaes de suporte.
O primeiro modelo estudado foi baseado no sistema de comodato, sistema onde
o produtor cede a posse do terreno destinado implantao do projeto ao comodatrio,
ou seja, ao investidor. Este contrato, assinado em carter irrevogvel e irretratvel,
garante ao investidor que a rea do projeto, mesmo se herdada ou comprada por outrem,
permanea sob o uso do comodatrio (atravs de uma averbao da rea utilizada para o
projeto no cartrio local). A principal vantagem deste contrato diz respeito exatamente
garantia de permanncia do projeto, mas por outro lado, determina que o responsvel
pela conduo do projeto tambm seja o investidor, deixando de fora, este compromisso
por parte do produtor.
Outro modelo estudado e que tem maior possibilidade de ser aceito pelos
produtores aquele que se espelha nos contratos de fazendeiro florestal, onde o
produtor se compromete com o investidor a produzir determinado bem ou servio, no
caso toneladas de carbono, a partir do fornecimento de determinados insumos, incluindo
mudas, adubos, assistncia tcnica e outros. O financiador do projeto se compromete a
fornecer gratuitamente estes insumos ou os cobra atravs de preos pr-estabelecidos,
eventualmente at mesmo no equivalente produto (ou servio). Tambm se compromete
a comprar o bem ou servio produzido a determinado preo pr-estabelecido ou a
preos de mercado.
Alm das experincias citadas acima, tambm foi analisada a proposta inovadora
do programa de crdito intitulado Proambiente. Esta proposta, encampada pelas
federaes de trabalhadores na agricultura da Amaznia, com o apoio de ONGs
regionais tais como o IPAM e a FASE, tem como objetivo central o rebate de parte do
principal e de totalidade dos encargos financeiros dos emprstimos tomados pelos
agricultores, em funo das prticas agrcolas de cunho conservacionista tomadas pelos
mesmos. O programa em seu primeiro estgio pretendia estabelecer um mdulo de 500
produtores em cada estado da Amaznia. Para cada mdulo implementado, foram
previstos servios de assistncia tcnica e de monitoramento dos servios ambientais
prestados. Este estudo pode se beneficiar das discusses de implementao do
Proambiente no estado do Mato Grosso, posto que a regio escolhida para a
implantao do primeiro plo no estado a mesma regio de execuo desta proposta
de projeto de carbono.
Tambm foram analisadas duas experincias em curso na Amrica Latina. A
primeira delas, a experincia costa-riquense, na qual, atravs da criao de um fundo de
financiamento, o governo da Costa Rica paga aos proprietrios de florestas e queles

86
que realizam trabalhos de reflorestamento ou plantio de sistemas agro-florestais em suas
propriedades pelos servios ambientais produzidos nestas reas77. Este pagamento
realizado de forma individual, de acordo com critrios de enquadramento no programa e
de avaliao de performance (FONAFIFO, 2003).
A segunda experincia analisada na Amrica Latina a do projeto Scoll Te,
desenvolvido no estado de Chiapas, no Mxico, tambm baseado na implantao de
sistemas agro-florestais em comunidades rurais. Neste projeto, financiado inicialmente
pela Federao Internacional de Automobilismo, os produtores recebem
individualmente pelo carbono acumulado em suas reas, embora a organizao seja
comunitria e o monitoramento realizado por pessoas da prpria comunidade, apoiadas
por membros da ONG que d suporte ao projeto (Montalvo, S.Q.& Bazn, E.E., 2003).
No caso do projeto em estudo, aproveitando a experincia j desenvolvida por
outras iniciativas, as reunies realizadas com os membros da comunidade e em conjunto
com as associaes e potenciais investidores, chegou se a concluso que o modelo de
contrato deveria abarcar as seguintes caractersticas:
a. que fosse discutido nas associaes e que tenha um carter uniforme para
todos os produtores participantes, mas que seja assinado individualmente, ou
seja, a responsabilidade pelo seu cumprimento seja individual, sem haver
benefcios diferenciados entre produtores por quaisquer razes;
b. que possa abarcar a possibilidade de criao de uma associao de
produtores de carbono, dando aos produtores participantes do projeto uma
identidade maior entre eles, sem contudo enfraquecer as associaes j
existentes;
c. que a exemplo dos contratos de fomento florestal de compra e venda,
especifiquem os valores a serem pagos pelos crditos de carbono no momento
de seu pagamento e que identifiquem os adiantamentos realizados a ttulo de
pagamento por insumos (mudas, iscas formicidas, assistncia tcnica, etc) e que
convertam estes valores para a equivalncia-produto;
d. que estabelea que qualquer parceria resultante de acordos com governos
federal, estadual e municipais que resultem na doao de insumos e servios no
sejam contabilizados para efeito de adiantamentos por parte dos investidores, ou
seja, no sero descontados, da venda de carbono a ser realizada;
e. que concentrem os pagamentos pelo servio prestado nos primeiros anos de
implantao das culturas (aproximadamente 70% nos primeiros cinco anos) de
acordo com a lgica que considera a receita de carbono como uma receita
adicional que ajudar a sustentar a renda do produtor enquanto os principais
produtos dos SAFs no podem ser colhidos;
f. que garantam aos investidores fundos de contingncia no caso de eventuais
falhas no cumprimento dos contratos ou quaisquer outros tipos de contratempos;
g. que estabeleam sistemas de monitoramento simples e passveis de serem
realizados por membros da prpria comunidade, treinados e assistidos pela
instituio de suporte ao projeto;
h. que estabeleam as formas de remunerao pelos servios de assistncia
tcnica prestados pelas instituies que assumam esta responsabilidade;
i. que estabeleam as formas de remunerao pelos servios de gerenciamento
do projeto e vendas dos produtos a serem comercializados prestados pelas
instituies que assumam esta responsabilidade

77
Tambm citada no captulo referente aos pagamentos relacionados gua

87
2.3.3.3 - Implantao dos Sistemas Agroflorestais

Os sistemas agroflorestais tm sido propostos por diversos autores como uma


das melhores alternativas de uso do solo na Amaznia, tanto do posto de vista
ambiental, quanto do ponto de vista scio-econmico, particularmente naquelas regies
j desmatadas, degradadas, no produtivas ou ocupadas permanentemente com
agricultura e/ou pastagens (Fearnside, 1995; Fernandes e Mattos, 1995; Schoereder,
1993; Fujisaka et al. 1998, citados em McCaffery et al., 2003). Estudo realizado pelo
projeto Alternatives to Slash and Burn ASB, em Rondnia e no Acre mostram os
sistemas agroflorestais com timo desempenho, tanto do ponto de vista do retorno por
hectare, quanto do ponto de vista do retorno por dia de trabalho do produtor, em relao
a outros usos de solo tradicionais na regio amaznica, tais como as pastagens
tradicionais ou o plantio de culturas anuais (Lewis et al., 2002).

Este provavelmente o componente central do modelo de projeto sugerido, ou


seja, a base onde sero gerados tanto os crditos de sua prpria implantao quanto a
criao das condies para a efetivao do desmatamento evitado. Inicialmente vamos
apresentar os resultados que puderam ser obtidos atravs deste estudo, ou seja, aqueles
arranjos de SAFs considerados mais interessantes para os produtores levando em
considerao os critrios de gerao de renda, agregao de valor, acmulo de
biomassa, sustentabilidade ambiental, segurana alimentar, tradio com a cultura e
desejo de plantio por parte dos produtores. Para atender s diversas rationales e
expectativas por parte dos mesmos, procurou-se desenvolver opes de espcies, com
desempenho semelhante em relao ao carbono, dentro de cada arranjo de SAFs para
que o produtor pudesse escolher aquelas espcies com as quais gostaria mais de
trabalhar.
Em todas as opes propostas, buscou-se uma combinao entre espcies de
grande incremento de biomassa e espcies com bom potencial de renda na regio,
incluindo espcies madeireiras, frutferas e palmceas, alm de espcies fixadoras de
nitrognio, de acordo com o perfil do arranjo.
Para cada um dos arranjos propostos, foram definidas as espcies sugeridas, o
nmero de plantas por espcie, o incremento de carbono esperado por hectare e o
arranjo espacial esperado. Na sequncia, foram desenvolvidas tabelas com a
participao relativa esperada de cada espcie no estoque final de carbono, assim como
a gerao de renda esperada da venda dos produtos derivados. A seguir apresentaremos
as quatro opes propostas e uma sntese das informaes mais relevantes em cada
caso78.

2.3.3.3.1 Quintais

Os quintais so sistemas agroflorestais normalmente localizados prximos


residncia dos produtores, e que possuem uma predominncia de espcies frutferas e de
uso domstico. Conforme j foi dito, um ponto positivo a ser explorado em Juruena
seria a existncia de uma fbrica de polpa de frutas pertencente Associao de
Desenvolvimento Rural, recentemente concluda e que ainda no havia entrado em

78
Embora a descrio espacial e tcnica dos arranjos e das suas caractersticas de incremento de biomassa
sejam extremamente interessantes do ponto de vista tcnico (agroflorestal e captura de carbono), como
no so centrais anlise realizada nesta tese no foram includas aqui. Incentivamos o leitor a visit-la
em May, Veiga Neto & Passos (2003)

88
operao pela ausncia de oferta regular de produtos. Desta maneira, em Juruena,
atravs dos quintais poderamos casar a produo de espcies tradicionalmente ligadas
segurana alimentar e qualidade nutricional familiar possibilidade de uma fonte de
renda adicional atravs da venda de frutas para a fbrica de polpa.
Neste sistema proposto, a castanheira seria a espcie predominante no que se
refere gerao de carbono e renda, o ing na gerao de carbono, assim como no seu
papel de fixador de nitrognio, e o cupuau, como grande gerador de renda, assim como
o segundo grupo de frutferas. O arranjo seria capaz de gerar 143 tC/ha ao final do
projeto (21 anos), de acordo com as taxas de incremento de biomassa esperadas e a
expectativa de receita lquida79 ao longo do projeto seria de R$ 20.453,91.

2.3.3.3.2 Sistema agroflorestal baseado no caf

Entre as atividades desenvolvidas com o objetivo de gerao de renda na regio,


particularmente em Castanheira, duas ocupam local de destaque, a pecuria e a
cafeicultura. O sistema de produo local do caf apresenta de forma geral, cafezais
pouco adensados e com poucas excees, sem a utilizao de plantas de cobertura
(Dubois, 2002), ou seja, no se planta o chamado caf de sombra. Por conta da
ausncia das plantas de cobertura, as plantas apresentam grandes dificuldades no
perodo quente do ano, graas ao dficit hdrico do solo e s altas temperaturas. Durante
o vero, mesmo em lavouras adultas, as plantas tornam-se murchas e perdem as folhas,
comprometendo a produo e o rendimento (Pozo, 2002).
O sistema agroflorestal proposto neste estudo parte do princpio que norteou este
trabalho, ou seja, o de sugerir sistemas que na verdade, possam ser uma melhoria, um
avano, naquilo que j vem sendo tradicionalmente realizado pelos produtores. Partiu-se
da constatao de que o sistema de caf com sombra vm alcanando melhores preos
no mercado mundial e de que produtores localizados em regies como estas, com todas
suas dificuldades de infra-estrutura, logstica e comercializao s tero condies de
competir em mercados de nicho. Aliado a este fato comercial, o sistema proposto tem
condio de incorporar quantidade significativa de carbono por hectare ano (6,46
tC/ha/ano), seja partindo do ponto zero, incluso o plantio do caf, ou simplesmente
partindo diretamente para o estabelecimento das plantas de cobertura.
Neste sistema, como no podia ser diferente, fica patente a importncia do
cafeeiro como gerador de receita, secundado pela pupunha. Do ponto de vista de
gerao de carbono, de novo se sobressaem a castanheira e o ing. Em relao aos
demais, este SAF aquele onde se espera a maior rentabilidade por hectare, seguido de
perto pelo SAF dos quintais produtivos. O volume total de carbono ao final do projeto
seria de 136 tC/ha, e a receita lquida esperada de R$ 21.702,40/ha.

2.3.3.3.3 Palmeiras

O sistema agroflorestal proposto baseado no plantio de palmceas tambm est


alicerado no princpio citado acima. As palmeiras, particularmente a pupunha e o aa,
vem tendo uma aceitao crescente entre os produtores. Se plantadas em consrcio com
espcies florestais, ing e castanha, podem alm de gerar os produtos tradicionais, como
o fruto e o palmito, este ltimo comercializado atravs de duas indstrias de palmito
(chamadas de palmiteiras) existentes na regio, gerar aproximadamente 6,16 tC/ha/ano.

79
A valores do ano de 2003. Valores no descontados.

89
Neste sistema, conforme o esperado a pupunha ocupa lugar preponderante, at
mesmo na gerao de carbono. Mesmo assim, digna de nota, a importncia relativa da
castanheira, mesmo com uma densidade menor do que nos sistemas anteriores. Neste
arranjo, a estimativa do volume de carbono ao final do projeto seria de 129 tC/ha e a
receita lquida total esperada de R$ 16.940,75.

2.3.3.3.4 Sistemas silvopastoris

O ltimo sistema apresentado foi aquele que mostrou ter tido a maior aceitao
entre os produtores de Castanheira, onde a pecuria a principal atividade econmica
entre os produtores que possuem reas desmatadas antes de 1990. Estes produtores,
praticamente todos eles com reas de reserva legal inferiores quela exigida para a
regio tm sofrido uma presso mais forte ultimamente por parte dos rgos de controle
e se mostram extremamente receptivos s possibilidades de reflorestamento que possam
combinar com a atividade pecuria.
Este sistema, apesar de possuir como maior motivao econmica, a
possibilidade de manuteno da atividade pecuria, tambm tem seus atrativos
econmicos per se. Neste SAF, na produo de madeira que se espera o maior
faturamento. A gerao de carbono est bem dividida entre a gliricdia, planta da famlia
das leguminosas, e que entrou no sistema como espcie fixadora de carbono e as
espcies madeireiras, secundada aqui pela castanheira. O arranjo previsto teria a
capacidade de seqestrar aproximadamente 111 tC/ha ao final do projeto, com uma
receita lquida esperada de R$ 4.414,63.

2.3.3.4 - Desmatamento evitado

Este componente se relaciona com a segunda forma de ao do projeto, o


desmatamento evitado, cuja justificativa j foi apresentada na descrio do componente
de identificao dos beneficirios. Neste tpico, vale apresentar o quanto se espera
conservar de carbono com esta ao e as atividades relacionadas com as aes de
conservao. Conforme j foi dito, o projeto prev uma mdia de 17,5 hectares por
produtor referente ao desmatamento evitado, partindo do princpio de que o produtor
recebendo uma renda mais alta nas reas ocupadas com os SAFs no ter incentivos
para continuar convertendo suas reas de floresta em reas agrcolas ou pecurias
durante o perodo do projeto. Este compromisso seria assumido por todos os produtores
no momento de ingresso do projeto e tambm funcionaria como um dos pr-requisitos
para sua participao no mesmo.
Vrios autores descreveram estimativas de biomassa para as diversas regies da
Floresta Amaznica. O quadro abaixo sumariza algumas destas estimativas.

Quadro 2: Estimativas de biomassa para a Floresta Amaznica

Estoque de C
Autor Data Instituio (tC/h) Formao vegetal Idade Local
McCaffery & Fernandes 2003 Cornell Univ. 53,8 Floresta secundria 9 EMBRAPA - Manaus
Carvalho Jr et al. 2001 UNESP 138 Floresta Alta Floresta - MT
Fearnside 1993 INPA 151 + - 39 Floresta densa Bacia Amaznica
Palm et al. 2000 ASB 148 + - 19 Florestas alteradas 100 Acre e Rondnia
Locatelli 2001 CIRAD-Foret 195 Floresta densa Fazenda So Nicolau
Locatelli 2001 CIRAD-Foret 100 Floresta secundria Fazenda So Nicolau

90
Conforme foi citado nas vantagens institucionais da montagem de um projeto
nesta regio, est em curso um trabalho de pesquisa do programa LBA, conduzido pela
Universidade Federal do Mato Grosso e pela Universidade de Cornell na rea de manejo
florestal da empresa Rohden Lgnea SA, principal madeireira de Juruena. Como esta
rea est muito prxima s reas dos produtores que poderiam fazer parte do projeto,
estamos considerando que a biomassa estimada neste local ser a melhor referncia em
relao ao estoque de biomassa a ser avaliado para os clculos do desmatamento evitado
do projeto. Segundo um dos coordenadores do trabalho de pesquisa, os nmeros
extrados at o momento apontam para uma biomassa de 322 toneladas por hectare, ou
161 toneladas de carbono por hectare, se considerada a porcentagem mdia utilizada por
diversos autores de 50% de carbono na biomassa (Feldspauch, comunic. pessoal, 2003).
Neste componente, os custos a serem considerados sero aqueles que garantiro
o estoque florestal na rea determinada para tal. Sem sombra de dvida, a maior
garantia que isso ocorrer vir do sucesso da primeira ao do projeto, qual seja, a
implantao dos sistemas agroflorestais e da sua conseqente viabilizao comercial.
Sem embargo, todavia, h que se tomar outras medidas de proteo rea, tais como
construo de aceiros, uso da queima controlada (se o proprietrio considerar ainda
necessrio o uso do fogo em alguma situao) e o fortalecimento do Protocolo do Fogo,
iniciativa capitaneada pela ONG Instituto Centro Vida.
Outro aspecto positivo deste componente a possibilidade da introduo do
manejo florestal comunitrio nas reas florestais no desmatadas, como mais uma
alternativa de renda. Esta possibilidade no foi aqui desenvolvida, para no
sobrecarregar o presente modelo, mas fica aqui registrada esta potencialidade, que pode
vir a ser desenvolvida, de acordo com o desejo dos produtores participantes e provvel
apoio dos investidores.

2.3.3.5 - Assistncia tcnica agroflorestal

O componente de assistncia tcnica tem um papel absolutamente fundamental


no sucesso de um projeto como este. Muito se tem discutido sobre a importncia da
assistncia tcnica de qualidade para o sucesso na implantao de programas inovadores
de crdito (Mattos et al., 2001 e outros), particularmente naqueles em que se pretende
aprofundar a utilizao de tcnicas, que apesar de conhecidas, ainda no so praticadas
em grande escala, como os sistemas agroflorestais; assim como so deveras conhecidos
os fracassos que costumam acompanhar programas onde a distribuio de mudas no se
faz em conjunto com uma assistncia tcnica de qualidade.
Esta assistncia tcnica de qualidade seria um fator a mais de garantia para o
xito do modelo, posto que se bem executada apoiar o produtor em todos os momentos
de implementao do projeto, desde a escolha do terreno mais apropriado, a discusso
das espcies mais apropriadas a cada caso, o acompanhamento das mudas nos viveiros e
sua distribuio no momento correto, a implantao da cultura propriamente dita, o
acompanhamento das mudas no campo, a orientao dos produtos fitossanitrios a
serem utilizados at o momento da colheita, finalizando com os tratos ps-colheita,
fundamentais em produtos como o caf, por exemplo.

2.3.3.6 - Monitoramento do carbono

Em um projeto de seqestro de carbono, este componente central, posto que


atravs dele, que se determina o efetivo acmulo de biomassa (carbono) no sistema. De

91
acordo com as estratgias estabelecidas para este modelo de projeto, teremos que aferir
os ganhos de carbono de duas formas distintas.
No que tange aos SAFs, o carbono a ser medido aquele que ser incorporado
graas ao crescimento das espcies arbreas escolhidas. O processo de elaborao do
modelo teve a preocupao de dar ao produtor, opes de rvores que possuam
desempenhos semelhantes em relao ao acmulo de biomassa, exatamente com a idia
de reduzir a variabilidade das plantas a serem medidas. Outra medida tomada com este
fim foi apostar na capacidade de algumas poucas espcies de ancorarem o
crescimento de carbono estimado, ou seja, de formarem o ncleo de gerao de carbono
do projeto, tambm chamado de carbon core sequestration (Fernandes, 2003). Isto fica
patente no caso da castanheira e do ing, nos trs primeiros sistemas propostos.
As atividades de monitoramento devem ser realizadas em parcelas a serem
definidas nas reas de cada produtor, posto que o pagamento ser individualizado de
acordo com o desempenho de cada um. Este trabalho seria realizado com a mesma
equipe da assistncia tcnica, equipe esta que, no caso da regio em questo, poderia ser
treinada e capacitada para tal tarefa por tcnicos das instituies potencialmente
parceiras do projeto (notadamente a Universidade Federal do Mato Grosso).
Em relao ao desmatamento evitado, o monitoramento seria conduzido de
forma diferente. No caso deste modelo para a regio do Noroeste do Mato Grosso,
pode-se trabalhar com a estimativa levantada pelo projeto LBA em rea muito prxima
e de caractersticas semelhantes s reas dos provveis produtores participantes do
projeto.

2.3.3.7 - Suporte a comercializao dos produtos dos SAFs

Este componente e as atividades ligadas a ele so a ponta final do esforo para o


estabelecimento com xito de um projeto com este formato. A comercializao
adequada dos produtos desde as suas primeiras colheitas, de forma a gerar
sustentabilidade financeira aos SAFs implantados fundamental para garantir a
sustentabilidade social, econmica e ambiental do projeto. No se deseja de forma
alguma que o modelo sugerido repita outros tantos, onde a boa conduo agronmica
no teve repercusso econmica para os produtores graas aos fracassos comerciais do
projeto, causado fundamentalmente pela escolha inadequada dos produtos a serem
comercializados. Esta preocupao esteve na pauta desde o primeiro momento de
formulao deste modelo, quando da discusso sobre as espcies a serem utilizadas em
cada arranjo de SAF proposto.
Por isso, cada SAF proposto aposta em uma determinada lgica comercial,
preferencialmente ligando-os a uma forma de transformao dos produtos agrcolas em
produtos processados ou semi-processados, industrializao esta, que alm de agregar
renda, permite reduzir os riscos de alguns gargalos srios da regio estudada, como as
condies climticas e de escoamento dos produtos. Desta forma, os quintais estariam
ligados ao desempenho da fbrica de polpas pertencente ADEJUR, os SAFs baseados
em palmceas, ligados s duas palmiteiras locais; a estratgia do caf estaria ligada
certificaes relacionadas ao comrcio justo e ao caf com sombra; a castanheira ligada
possibilidade de processamento da prpria castanha e a trabalhos como o iniciado pela
Prefeitura de Castanheira que tem como objetivo o desenvolvimento de uma srie de
produtos derivados da mesma, como sabonetes, velas e outros; e finalmente a extrao

92
da madeira, com escoamento garantido pela firme demanda demonstrada pelas
indstrias locais80.
Para dar conta desta tarefa, a instituio mais apropriada na regio e que foi
criada exatamente com este fim, seria a ARCONOROESTE, instituio de natureza
mista (OSCIP) nascida no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, com o
objetivo de fomentar a comercializao dos produtos oriundos da agricultura familiar
em todo o pas. Na regio Noroeste, esta instituio foi criada com a participao das
diversas instituies que atuam na regio e estaria naquele momento preparada para
assumir esta funo.
Neste componente seriam alocadas todas as atividades relacionadas com a
comercializao dos produtos, custos estes que podem ser cobertos com recursos do
projeto, assim como tambm diretamente atravs de uma porcentagem da quantia
arrecadada com as vendas dos produtos em um segundo momento. O que deve ficar
claro o grau de importncia deste componente, igual ou at mesmo maior do que o
componente de assistncia tcnica, posto que dele dependeria a estabilidade financeira
do projeto no longo prazo. Muito provavelmente aos recursos de um projeto como este
seriam somados recursos de outros projetos de capacitao e de desenvolvimento de
mercados para os produtos regionais desenvolvidos por outras iniciativas como o
projeto GEF em curso, assim como iniciativas estaduais e municipais.
Entre as atividades propostas para este componente e que representariam custos
para o potencial projeto (pelo menos at se consolidarem parcerias nesta rea), esto a
assistncia tcnica gerencial, os custos de logstica para a colocao dos produtos,
cursos de capacitao agro-industrial e de ps-colheita e material de divulgao e
educao.

2.3.3.8 - Gerenciamento do projeto

Este componente ficaria a cargo de uma comisso executiva, que dever incluir
integrantes das associaes de produtores (executores e principais beneficirios), da
ARCONOROESTE (responsvel pela comercializao dos produtos) e da instituio
responsvel pela assistncia tcnica, no caso do modelo em questo. Para assessorar esta
comisso, o projeto contaria com um Conselho Fiscal, encarregado de acompanhar toda
a movimentao financeira do projeto, um Conselho Tcnico, com a participao das
instituies parceiras do projeto, e um Conselho Deliberativo onde os produtores
possam ser representados e desta maneira possam influir no desenvolvimento do
projeto, quando acharem necessrio. Ao investidor seria dado trnsito livre em todas
estas instncias para que tambm possa acompanhar o projeto, certificando-se do seu
cumprimento a contento.

2.3.3.9 - Custos projetados dos componentes

Aps a apresentao dos componentes, a tabela abaixo sumariza a estimativa de


despesas esperadas para cada componente. As despesas esto distribudas nos vinte e
um anos previstos no modelo do projeto. Para a anlise de viabilidade, as mesmas foram
distribudas ano a ano.

80
No caso da madeira, podem ser agregados no futuro a este projeto, iniciativas promissoras de
tratamento primrio da madeira (serrarias mveis) no prprio local de extrao, deixando para o produtor
os benefcios da primeira agregao de valor da cadeia madeireira.

93
Tabela 4: Oramento geral distribudo pelos componentes81

Unid. Custo/Un TOTAL (R$)


IDENTIFICAO DEFINITIVA DOS BENEFICIRIOS
Organizao de produtores (Associaes) Reunies 200 800,00
Seleo definitiva dos participantes Participante 100 15.000,00
Geo-referenciamento e planejamento ao nvel de propriedade Propriedade 240 36.000,00
Sub-total 51.800,00
MONTAGEM E ASSINATURA DOS CONTRATOS
Organizao de produtores (Associaes) Reunies 200 800,00
Consultoria jurdica e fundiria Contrato 10000 10.000,00
Registro dos contratos Contrato 100 15.000,00
sub-total 25.800,00
IMPLANTAO DOS SISTEMAS AGROFLORESTAIS
Subsistema 1: Quintais Produtivos
Insumos Vrios Vrios 4.752,84
Mo-de-Obra Homens-dias 20 23.114,61
Servios de Terceiros Hora-Mquina 1.634,59
Custos Totais Subsistema 1 29.502,04
Subsistema 2: Cafezais sombreados
Insumos Vrios Vrios 6.761,30
Mo-de-Obra Homens-dias 20 17.014,11
Servios de Terceiros Hora-Mquina 1.634,59
Custos Totais Subsistema 2 25.410,01
Subsistema 3: Palmeiras
Insumos Vrios Vrios 6.657,66
Mo-de-Obra Homens-dias 20 26.485,07
Servios de Terceiros Hora-Mquina 1.634,59
Custos Totais Subsistema 3 34.777,32
Subsistema 4: Silvopastoril
Insumos Vrios Vrios 1.211,93
Mo-de-Obra Homens-dias 20 6.288,52
Servios de Terceiros Hora-Mquina 1.634,59
Custos Totais Subsistema 4 9.135,05
REAS POR SAF
Quintais Produtivos Hectares 100
Cafezais com rvores Hectares 60
Palmeiras Hectares 150
Silvopastoril Hectares 350
rea Total Hectares 660
CUSTOS TOTAIS VARIVEIS SAFS
Quintais Produtivos R$ 2.950.204,13
Cafezais com rvores R$ 1.524.600,47
Palmeiras R$ 5.216.598,41
Silvopastoril R$ 3.197.266,22
Custos Variveis Totais R$ 12.888.669,24
ASSISTNCIA TCNICA AGROFLORESTAL
Tcnico de nvel superior H/ms 3000 315.000,00
Tcnico de nvel mdio H/ms 1350 283.500,00
Monitores locais H/ms 120 221.400,00

81
Em valores de 2003

94
Custos de acompanhamento (logstica) Km transp 0,67 305.520,00
Automvel tracionado Ud 60000 220.000,00
Cursos de capacitao para os produtores Curso 2000 52.000,00
Intercmbio entre grupos de produtores Diria 0,00
Material de divulgao/educao Impresso 0,1 1.500,00
sub-total 1.398.920,00
DESMATAMENTO EVITADO
Construo de aceiros H 10 551.250,00
Outras atividades de proteo H/D
Subtotal 551.250,00
MONITORAMENTO DO CARBONO
Certificao de linha de base Contrato 30000 30.000,00
Monitoramento de biomassa tC 0,5 39.900,00
Validao / certificao de acmulo de carbono tC 1,5 119.700,00
sub-total 189.600,00
SUPORTE COMERCIALIZAO
Assistncia tcnica gerencial H/ms 3000 246.000,00
Custos de acompanhamento (logstica) Km transp 0,67 109.880,00
Cursos de capacitao para os produtores Curso 2000 76.000,00
Material de divulgao/educao Impresso 0,1 2.100,00
Sub-total 433.980,00
TOTAL CUSTOS OPERACIONAIS 15.540.019,24

GERENCIAMENTO DO PROJETO
Gerncia executiva H/ms 1200 302.400,00
Reunies entre a comisso executiva e as organizaes prod. Reunies 200 25.200,00
Despesas de viagem R$/ms 500 126.000,00
Despesas de escritrio R$/ms 500 126.000,00
sub-total 579.600,00
TOTAL GERAL 16.119.619,24

2.3.4 - Benefcios mensurveis

A tabela a seguir resume os benefcios mensurveis esperados com o projeto. Ela


est dividida entre os benefcios esperados com as atividades nos dois municpios, assim
como entre as duas atividades propostas, a implementao dos SAFs e o desmatamento
evitado.

95
Tabela 5: Estimativa dos benefcios de carbono do projeto (toneladas de carbono
seqestradas e no emitidas)

Estimativa de benefcios de carbono do projeto


Juruena
C
SAF rea indiv.(ha) IMA tC/h/ano C/ha/proj. IMA tC/prod C total/prod. N prod. rea total IMA tC total total/proj.
Quintais 2 6,81 143,01 50 100 681,0 14.301,0
Palmeiras 3 6,16 129,36 50 150 924,0 19.404,0
Sub total 1 5 32,1 674,1 50 250 1.605,0 33.705,0

C
Desmat. evit. rea indiv.(ha) Est.C/h C total/prod. N prod. rea total total/proj.
Subtotal 2 17,5 161,0 2.817,5 50 875 140.875,0
3.491,6
Castanheira
C
SAF rea indiv.(ha) IMA tC/h/ano C/ha/proj. IMA tC/prod C total/prod. N prod. rea total IMA tC total total/proj.
Caf 2 6,46 135,66 12,92 271,3 30 60 387,6 8.139,6
Silvo-pastoril 5 5,27 110,71 26,35 553,4 70 350 1.844,5 38.734,5
Subtotal 3 100 410 2.232,1 46.874,1

C
Desmat. evit. rea indiv.(ha) Est.C/h C total/prod. N prod. rea total total/proj.
Subtotal 4 17,5 161,0 2.817,5 100 1.750 281.750,0
3.088,8
3.370,9
C
Componente rea indiv.(ha) IMA tC/h/ano C/ha/proj. IMA tC/prod C total/prod. N prod. rea total IMA tC total total/proj.
Sequestro 150 660 3.837,1 80.579,1
Desmat. evit. 150 2.625 422.625,0
Total 150 3.285 503.204,1

Vemos ento que este modelo projeto prev um seqestro de 80.579 toneladas
de carbono (ou 295.725 toneladas de CO2) e a emisso evitada de 422.625 toneladas de
carbono (ou 1.551.033 toneladas de CO2). Agregando os dois valores, teramos um
projeto de aproximadamente 1,8 milhes de toneladas de CO2. A partir dos dados da
tabela podemos inferir que a maior parte dos benefcios oriunda do desmatamento
evitado, como no podia deixar de ser, posto que a rea individual com esta forma de
ao maior, assim como o estoque de carbono. De qualquer forma, como a expectativa
em relao implementao dos SAFs maior no que diz respeito aos investidores, na
anlise de viabilidade que ser apresentado adiante iremos considerar apenas o carbono
seqestrado atravs dos SAFs.

2.3.5 - Anlise de viabilidade do projeto

Para finalizar a proposta deste modelo foi realizada a anlise de viabilidade


econmica do mesmo. Esta anlise foi realizada a partir dos custos projetados dos
componentes, da expectativa de rentabilidade dos SAFs e da estimativa de incremento
de biomassa. O valor utilizado para o clculo do carbono foi o valor pago pelo
Prototype Carbon Fund, do Banco Mundial em projetos de carbono em vrias partes do
mundo, inclusive no Brasil, no projeto da Plantar. Este valor foi assumido como uma
boa referncia de preos em um mercado ainda no propriamente estabelecido no
momento de sua realizao. Conforme dito anteriormente, a anlise de viabilidade foi

96
realizada somente com a atividade de implantao dos SAFs, dada maior dificuldade
de enquadramento comercial do desmatamento evitado. A tabela a seguir resume os
valores encontrados.

97
Tabela 6: Anlise de viabilidade do projeto

RESUMO DOS RESULTADOS DA ANLISE DE BENEFCIO/CUSTO


82
Valores Nominais Totais
(no descontado)
RECEITAS SAFs
Quintais Produtivos R$ 58.046,96
Cafezais com rvores R$ 55.203,41
Palmeiras R$ 59.194,07
Silvopastoril R$ 21.705,68
CARBONO
Quintais Produtivos t C/ha 143,01
Cafezais com rvores t C/ha 135,66
Palmeiras t C/ha 129,36
Silvopastoril t C/ha 110,67
REAS POR SAF
Quintais Produtivos Hectares 100,00
Cafezais com rvores Hectares 60,00
Palmeiras Hectares 150,00
Silvopastoril Hectares 350,00
rea Total Hectares 660,00

RECEITAS TOTAIS POR SAF


Quintais Produtivos 5.804.696
Cafezais com rvores 3.312.205
Palmeiras 8.879.111
Silvopastoril 7.596.988

RECEITA LQUIDA OPERACIONAL


Receita do SAF R$ 25.592.999
Custos Totais Operacionais (sem custos Carbono) R$ 15.350.419
Receita Lquida R$ 10.242.580

RECEITA TOTAL CARBONO POR SAF


Quintais Produtivos R$ 551.303,55
Cafezais com rvores R$ 313.781,58
Palmeiras R$ 748.024,20
Silvopastoril R$ 1.493.215
Receita Total do Carbono R$ 3.106.324

RECEITA LQUIDA COM CARBONO * R$ 12.579.704

Valor Presente Lquido do Projeto SEM Carbono ** R$ 119.170,18


Taxa Interna de Retorno do Projeto SEM Carbono 12,5%

Valor Presente Lquido do Projeto COM Carbono ** R$ 959.978,00


Taxa Interna de Retorno do Projeto COM Carbono 16,1%

* Inclui custos de monitoramento e administrao do projeto Carbono.


** Descontados a 12% p.a.

82
Em valores de 2003

98
Desta tabela podem-se inferir algumas concluses importantes. A primeira delas
diz respeito ao papel do carbono como potencial alavanca financeira dos SAFs. Fica
claro que o SAF por si s uma atividade interessante, mas que no se materializa
exatamente pelas dificuldades que o modelo tenta resolver, entre elas, a ausncia de
financiamento para a implantao e a ausncia de assistncia tcnica para a implantao
e para a comercializao. A par estas consideraes, vale tambm chamar a ateno
para o aumento de rentabilidade trazido pelo ingresso do mesmo.
Esta anlise foi construda em cima do oramento inicial discutido com os
diversos atores que colaboraram com a formulao deste modelo e pelo valor escolhido
para o carbono conforme j explicado. Ela pode sofrer inmeras alteraes de acordo
com uma srie de potenciais mudanas. Entre aquelas que podem diminuir a
atratividade do projeto, vale citar: a) a reduo no valor do carbono pago; b) aumento do
custo de alguns insumos importantes do projeto, tais como mo de obra qualificada para
gerenciamento e/ou implantao dos sistemas e outros. Por outro lado, tambm
podemos ter alguns fatores que aumentem a rentabilidade do mesmo, entre eles o mais
notvel a possibilidade do estabelecimento de parcerias, que reduzam ou at mesmo
zerem alguns dos custos projetados. Um exemplo bastante real seria a possibilidade de
fornecimento de mudas para a implantao dos sistemas atravs de parcerias com
prefeituras municipais, outros projetos em andamento, etc. Outra possibilidade de
incremento de rentabilidade o aumento no valor do preo do carbono pago,
possibilidade que pode acontecer dado o carter social do mesmo, aumentando sua
atratividade para empresas que busquem agregar a responsabilidade social sua
imagem, alm do carbono gerado pelo projeto.
Atravs da planilha construda, pode-se desenvolver uma srie de anlises de
sensibilidade de acordo com a variao real ou estimada de qualquer dos itens
formadores do projeto, tarefa que no ser detalhada neste espao.

2.4 Discusso, sntese das principais concluses e lies aprendidas

O mercado de carbono, nascido como uma das solues encontradas para


enfrentar aquela que considerada uma das mais questes ambientais atuais, assim
como uma das mais importantes falhas de mercado do mundo moderno, as mudanas
climticas, hoje uma realidade inconteste. Com um volume de transaes de
aproximadamente US$ 30 bilhes no ano de 2006, com a perspectiva de incremento
crescente, e de carter global por excelncia, sem dvida hoje, a principal referncia
dos chamados mercados ambientais.
Neste captulo, ns nos detivemos inicialmente na descrio do fenmeno
climtico, no seu processo de deteriorao causada pelas sociedades humanas ps-
Revoluo Industrial e dos impactos negativos esperados, em maior ou menor grau,
para todas as regies do globo e para todas as atividades humanas, e no qual a
intensidade dos impactos ser proporcional aos nveis de estabilizao dos Gases de
Efeito Estufa, que forem possveis de serem alcanados. Sendo claro que este um
problema global, porm com responsabilidades diferenciadas, tambm est claro que a
soluo para o mesmo ter que vir de aes globais, tambm diferenciadas. E tambm
cada vez mais claro, de que quanto mais se postergarem as solues para o
enfrentamento das mudanas climticas, maior ser o custo para a sociedade global, que
j vem sofrendo os primeiros impactos negativos, ainda em uma escala muito menor do
que se espera, a continuar as tendncias atuais de emisses de GEE.
Entre estas solues, que necessariamente partem de construes coletivas, de
arranjos institucionais internacionais, ou em alguns casos nacionais ou estaduais; e

99
desde j claro, que estamos de frente a um clssico problema de externalidade (tanto
espacial quanto temporal) e bens pblicos, ou seja, aqueles que produzem ou
produziram as emisses de GEE, impondo custos a toda a sociedade global, no
assumem (ou no assumiram) o custo total de suas aes; a criao e o desenvolvimento
de mercados de carbono ganha uma forte proeminncia. Estes mercados, baseados em
sistemas de cap and trade, onde os formuladores de polticas criam artificialmente um
espao de mercado (marketplace) e um sistema de preos (dada pela escassez relativa
das licenas comercializveis), buscando determinados nveis de poluio aceitveis
(neste caso emisses de Gases de Efeito Estufa), no necessariamente tecnicamente
aceitveis, mas politicamente aceitveis, so um forte instrumento de ao e de uso da
rationale econmica para dar conta de um problema tambm gerado pelas atividades
econmicas.
Nesta linha, de construo de novas instituies para lidar com esta nova
questo, o Protocolo de Kyoto pode ser considerado o grande marco institucional, que
alm de estabelecer o primeiro teto de emisses no mbito internacional, colocado para
aqueles pases que mais se beneficiaram da Revoluo Industrial, tambm estabeleceu
os trs mecanismos de flexibilizao que deram origem a alguns dos principais
mercados regulados de carbono. O primeiro deles, o que permitiu o comrcio de
reduo de emisses entre os pases desenvolvidos e as economias em transio (antigos
pases do Leste europeu), mecanismo que deu origem ao sistema europeu de comrcio
de emisses (EU ETS), o maior mercado de carbono atual; o segundo deles, a
Implementao Conjunta, que permitiu a troca de crditos de projetos implementados
tambm nos pases desenvolvidos e o terceiro, mais importante para ns, o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo, que permitiu que projetos implantados em pases em
desenvolvimento possam gerar offsets a serem utilizados na contabilizao dos pases
que necessitam cumprir as metas de reduo de emisses.
Em relao s medidas mitigadoras, cada vez mais claro do ponto de vista
cientfico, a centralidade que deve haver em relao reduo real e mensurvel das
emisses de todos os Gases de Efeito Estufa, o que significa uma guinada em relao a
um mundo onde o petrleo, o carvo, e outros combustveis fsseis precisam dar lugar a
outras formas de energia renovveis e no emissoras de GEE, entre outras, a solar, a
elica, a hdrica, e a de biomassa, esta ltima ganhando uma proeminncia acentuada
nos ltimos anos. E tambm como item essencial na pauta, todo e qualquer esforo de
eficincia energtica. No se pode perder de vista, porm o papel crucial que o uso do
solo e as mudanas no uso do solo jogam neste quadro. Emisses derivadas de
desmatamento representam algo em torno de mais de 18% das emisses totais, uma
fatia maior do que o setor de transporte global (Stern Review, 2006). Aes para
preservar as reas remanescentes de florestas, particularmente aquelas que sofrem hoje
as mais altas taxas de desmatamento, as grandes reas de floresta tropical, so urgentes
e os mercados internacionais de carbono tambm podem jogar um papel importante no
desenvolvimento de incentivos que cubram (total ou parcialmente) os custos de
oportunidade dos usos alternativos das reas ocupadas por florestas no mundo tropical.
Tambm da mesma forma, no se pode abrir mo do papel que o plantio de novas
florestas podem fazer absorvendo carbono da atmosfera na sua biomassa,
particularmente se pensarmos tambm nos potenciais co-benefcios ambientais e sociais
destas atividades.
Voltando aos mercados de carbono, para alm dos mercados regulados, este
captulo tambm discutiu o desenvolvimento dos mercados voluntrios, movidos
basicamente pela crescente percepo de organizaes, empresas e indivduos de todo o
mundo de que preciso participar de alguma forma no esforo de mitigao das

100
mudanas climticas, seja por convico, por presses de mercado ou pela busca da
imagem scioambientalmente correta junto ao seu pblico consumidor. Por qualquer
uma desta e outras razes apontadas, o mercado voluntrio cresce a uma velocidade
espantosa e registrou no ano de 2006, um volume de negcios de pelo menos US$ 91
milhes, com uma expectativa crescente para 2007 e para os prximos anos. Estes
mercados, de maior flexibilidade, e de maior proximidade do pblico em geral, tambm
apresentam menores custos de transao e so mais receptivos aos projetos de carter
florestal (36% do volume de CO2 comercializado em 2006). Todavia, exatamente graas
ao seu crescimento e sua grande variedade, seus compradores cada vez mais demandam
certificados que garantam padres e critrios de qualidade, que possam assegurar no
somente os reais efeitos em termos de redues de emisses ou gerao de offsets, mas
tambm os co-benefcios sociais e/ou ambientais propalados pelos projetos.
Alm de buscar entender a criao e o desenvolvimento dos mercados de
carbono, este trabalho tambm buscou entender a relao entre estes mercados e o
desenvolvimento sustentvel na zona rural brasileira, ou seja, quais seriam os potenciais
impactos positivos e negativos que o mercado de carbono, mais especificamente os
projetos relacionados com o uso do solo, mudana do uso do solo e floresta (LULUCF,
na lngua inglesa) poderiam gerar para os principais atores nos locais onde os projetos
esto se instalando ou pretendem se instalar. Para tanto, dois estudos de campo foram
realizados. O primeiro deles, uma anlise dos impactos sociais, ambientais e
econmicos de trs projetos florestais de carbono implantados no pas, o projeto da
Plantar, na regio central de Minas Gerais; o projeto da Peugeot, na regio amaznica
do estado de Mato Grosso; e o projeto da Ecolgica, no entorno da Ilha do Bananal, no
estado do Tocantins. O segundo estudo de campo, tambm realizado na regio
amaznica do estado de Mato Grosso, props um modelo de projeto de carbono, que
pudesse incorporar os produtores familiares de dois municpios da regio, de forma a
maximizar os ganhos de carbono, atravs de incremento de biomassa e os de gerao de
renda, atravs da implementao de sistemas agro-florestais, buscando uma combinao
tima entre gerao de renda, ganho ambiental e incluso social.
No primeiro estudo, a par, a diferena marcante entre os trs projetos, foi
possvel visualizar uma srie de impactos tanto positivos, quanto negativos, em todos os
trs projetos analisados83. Entre os impactos que mais chamaram a ateno, do ponto de
vista social, o pequeno grau de participao das comunidades locais no core business
dos projetos, as atividades de gerao de crditos de carbono, foi certamente um dos
itens centrais. Outro ponto importante do ponto de vista social, diz respeito exigncias
de tamanhos de rea necessrios para projetos de carbono. Como estes projetos tem um
alto custo de transao, reas maiores so necessrias para a diluio destes custos, mas
deve-se buscar a agregao destas reas idealmente pela agregao de um nmero maior
de produtores pequenos e mdios. Ainda do ponto de vista social, dois impactos
positivos puderam ser observados, o primeiro a gerao local de empregos,
marcadamente pelas atividades de reflorestamento e correlatas (viveiros, assistncia
tcnica, etc); o segundo impacto positivo pode ser creditado s outras possibilidades de
gerao de renda s comunidades, particularmente a coleta de sementes para o
fornecimento aos viveiros estabelecidos localmente e o apoio a micro projetos de
gerao de renda.
Do ponto de vista ambiental, os principais impactos positivos dos projetos
florestais de carbono, inicialmente devem ser a sua capacidade efetiva de sequestro de
carbono atravs das florestas ou SAFs plantados, razo precpua de sua existncia e

83
Aqui descritos separadamente, sero incorporados na anlise com os outros projetos no captulo 5

101
fundamental que acontea de forma efetiva, real e mensurvel, frente a uma crvel linha
de base, de forma tal que contribua para a mitigao dos GEE e tambm que ajude a
mostrar de forma inequivoca a importncia destes tipos de projeto. Para tanto, a
preocupao cada vez maior com a qualidade dos projetos, por parte dos compradores
do mercado voluntrio e das exigncias dos mercados regulados, certamente ir ajudar a
que se caminhe nesta direo. Os projetos analisados tambm mostraram impactos
positivos reais ou potenciais para o principal co-benefcio ambiental de projetos
florestais de carbono, a conservao da biodiversidade. A experincia do projeto da
Ilha do Bananal mostrou a validade do uso da lgica do desmatamento evitado como
estratgia para a proteo de reas de fronteira agrcola, assim como o projeto da Plantar
e o da Peugeot mostraram que projetos de carbono podem efetivamente contribuir para
a recuperao/restaurao de reas de florestas abertas e convertidas para pastagens.
Vale pena chamar a ateno para aquele que tambm foi considerado um dos maiores
impactos positivos do ponto de vista ambiental, qual seja, chamar a ateno para o valor
na proteo e /ou recuperao da floresta em p, atravs da lgica dos pagamentos pelos
servios ambientais realizados por grandes empresas e fundaes internacionais,
valorizando a mesma em locais onde a floresta s tem valor como madeira e/ou para ser
derrubada e transformada em outros usos.
Do ponto de vista econmico, os principais impactos observados foram mostrar
de forma real que h de fato o potencial de um novo mercado para o pas, o mercado
internacional de servios ambientais, e que os formuladores de polticas devem atentar
para este mercado, e no somente para os mercados das commodities agrcolas, no
momento de se pensar de forma macro o uso da terra no pas e as posies brasileiras
nas negociaes internacionais. De fato pode estar a, um apoio expressivo ao esforo
de reduo de desmatamento na fronteira agrcola brasileira e ao esforo de restaurao
de matas ciliares e outras reas degradadas no Centro-Sul brasileiro, crticas para a
proteo de gua e conservao da biodiversidade. Tambm vale ressaltar ao nvel local,
o efeito multiplicador de renda de grandes projetos de carbono, assim como a facilitao
de atrao de novos projetos a partir dos j instalados, dado a formao das redes e a
construo de capacitaes a partir da instalao dos projetos em determinada regio.
De forma geral, os projetos analisados reforam alguns dos pontos levantados
pela literatura internacional que trata de PSA, entre os quais, a importncia em relao
garantia da posse da terra, para que os esquemas de PSA possam acontecer, uma
potencial barreira entrada para alguns grupos sociais. Os projetos analisados tambm
corroboram a tese dos altos custos de transao, ao menos para estes projetos pioneiros,
dado no somente pelas altas taxas de incerteza em relao s regras, no momento de
construo dos mesmos, mas tambm pela alta taxa do aprender-fazendo. O que se
espera que os exemplos trazidos por estes projetos e o consequente amadurecimento
do mercado possam reduzir estes custos, de forma tal que os pagamentos realizados
pelos compradores cheguem na maior medida possvel ao produtor efetivo dos servios
e no fique majoritariamente no meio do caminho.
O segundo estudo de caso realizado foi importante para demonstrar que h um
espao razovel para o fortalecimento de sistemas de produo agrcola, no caso aqui,
sistemas agro-florestais, que tenham capacidade de garantir de modo mais equilibrado,
o fornecimento de servios ambientais, em conjunto com uma melhor gerao de renda
atravs de sistemas mais diversificados de produo. O modelo desenvolvido tambm
mostrou que a adio da receita de carbono pode significar um aumento significativo da
Taxa Interna de Retorno nos SAFs desenvolvidos para esta regio, assim como um
canal de financiamento para sua implementao, o que certamente aumentaria a
viabilidade de sua efetivao no campo. Atravs do trabalho desenvolvido para a

102
elaborao do modelo, ficou claro mais uma vez, a importncia da assistncia tcnica,
no processo de capacitao tanto tcnico quanto gerencial/comercial para a viabilizao
de modelos como estes aqui propostos.
Para finalizar este captulo, vale chamar a ateno para a importncia dos
projetos pioneiros analisados, assim como de outros, que no entraram nesta anlise,
como os projetos conduzidos no litoral do Paran, pela SPVS e TNC. Atravs da
experincia acumulada com os mesmos e do trabalho de desenvolvimento de modelos
como este proposto para o Noroeste do Mato Grosso, e particularmente a partir da
aprovao das metodologias de LULUCF no MDL e do boom do mercado voluntrio,
diversos outros projetos vem sendo desenvolvidos, tais como o que a TNC, em parceria
com outras instituies nacionais e internacionais trabalha no Sul da Bahia, com vistas
restaurao de reas de preservao permanente de produtores rurais na Bacia do
Carava. Este e diversos outros exemplos de projetos em desenvolvimento84 nos
permitem afirmar que o Brasil tem um espao importante a ocupar nesta seara e que os
projetos florestais de carbono, alm de ser pea chave para a mitigao das mudanas
climticas, podem de fato desempenhar um papel relevante na recuperao de reas
degradadas, na implantao de sistemas agro-florestais e na reduo do desmatamento
da Amaznia, gerando de forma concreta benefcios aos produtores rurais e populao
em geral.

84
Somente como uma pequena amostra de projetos em desenvolvimento, as secretarias de Meio
Ambiente dos estados de So Paulo e Paran esto desenvolvendo PDDs de projetos de carbono para
serem encaminhados ao Executive Board, assim como o estado do Mato Grosso participa ativamente da
REDD, iniciativa que visa a incluso do desmatamento evitado no prximo perodo de comprometimento
do Protocolo de Kyoto.

103
CAPTULO III
PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS - GUA

104
No caso da gua, o que este trabalho vai procurar desenvolver o estudo da
construo do mercado de pagamentos aos produtores rurais de uma determinada bacia
pela manuteno ou ampliao de suas reas de cobertura florestal, atravs dos recursos
que sero arrecadados dos usurios de cada Bacia atravs dos seus Comits de Bacia,
instituio criada pela Lei 9433, ou ento atravs de esquemas municipais de
Pagamentos por Servios Ambientais ou de outras opes dadas pelas leis brasileiras ou
pelos arranjos privados.
Diferente do caso do carbono, que demanda um grande nmero de players
mundiais na definio dos critrios elegveis para a formao do mercado, no caso da
gua, dado o seu carter mais local, onde a unidade bsica a bacia hidrogrfica, a
construo destes mercados pode ser mais facilmente atingida.

3.1 O estado da arte da gua doce no mundo

Nada pode ser mais palpvel ao desenvolvimento humano do que a necessidade


de gua para todos os tipos de consumo, desde o mais bsico, qual seja, para matar a
sede humana, quanto para o uso na cozinha, higiene pessoal, at o consumo animal,
abastecimento industrial e irrigao. E poucos exemplos de capital natural podem ser
to sintomticos da limitao para o desenvolvimento, quanto a crescente reduo da
qualidade e da quantidade de gua para as populaes humanas em diversas partes do
globo.
Referente ao estado da arte da gua doce no mundo, o Millenium Ecosystem
Assessment (Vrsmarty et al., 2005) trouxe como algumas das principais mensagens,
as seguintes:
- O consumo humano global de gua hoje de aproximadamente 3.600 quilmetros
cbicos por ano ou cerca de 25% de toda a gua continental que corre no mundo. Na
mdia, o uso de gua nas diferentes regies do globo cresceu entre 15 a 32% nas ltimas
quatro dcadas e se estima continue crescendo a taxas um pouco menores (10% de 2000
a 2010);
- Aproximadamente de 5 a 25% do uso de gua doce global excede o fornecimento
sustentvel de longo prazo. Este sobre uso implica na utilizao de transposies de
bacias e uso de fontes subterrneas no renovveis;
- O uso humano est danificando de forma irreversvel o habitat das grandes bacias
hidrogrficas do mundo, competindo com os ecossistemas aquticos e reduzindo sua
viabilidade;
- O fornecimento de gua doce continua sendo severamente impactado pelas mais
diversas fontes de poluio em todo o mundo, especialmente pelas fontes urbanas e
agrcolas;
- A demanda humana para os mais diversos fins (energia, controle de enchentes,
irrigao, abastecimento humano, etc) encorajou a construo de represas e
reservatrios em todo o mundo, comprometendo os ecossistemas aquticos e sua
capacidade de fornecimento dos servios hidrolgicos;
- A escassez de gua uma condio significativa para aproximadamente 1 a 2 bilhes
de pessoas em todo o mundo, levando a problemas com a produo de alimentos, sade
humana e desenvolvimento econmico;
- O custo anual de doenas derivadas da falta adequada de abastecimento de gua e de
saneamento soma aproximadamente 1,7 milhes de mortes e a perda de pelo menos 50
milhes de anos de vida til;
- Quatro de cada cinco pessoas vive jusante das fontes de gua e beneficiada pelos
servios ambientais hidrolgicos. Mais de um bilho de pessoas vive sob restries

105
severas de fornecimento de gua, e mais 4 bilhes vive em condies moderadas de
fornecimento de gua. Apenas 15% da populao humana vive com abundncia relativa
de gua;
- Ecossistemas florestais e de montanha so os principais responsveis pelo
fornecimento de gua doce no mundo, respectivamente 57% e 28%. Estes ecossistemas
fornecem gua para aproximadamente 4 bilhes de pessoas (2/3 da populao humana);
- Entre os principais fatores que influenciam a qualidade e a quantidade de gua na
escala de bacia so as mudanas na intensidade do uso do solo e da cobertura florestal
original. Mudanas no uso do solo afetam a evapotranspirao, as taxas de infiltrao de
gua no solo, e a quantidade e o timing do escorrimento superficial.

3.2 A relao floresta-gua

Apesar das ltimas afirmativas acima e diferente do consenso encontrado em


relao ao papel das florestas para a mitigao do aquecimento global e do
inquestionvel papel do desmatamento como um dos principais emissores de GEE para
a atmosfera, o mesmo consenso no pode ser observado no que diz respeito relao
entre cobertura florestal e a qualidade e a quantidade de gua em uma determinada bacia
ou microbacia, at porque no caso da gua, as especificidades locais e os efeitos
causados pelas diferenas de altitude, relevo, solos, e outros fatores so determinantes
para os efeitos finais de qualquer alterao na cobertura florestal e no uso do solo.
Autores argumentando sobre o papel das florestas na alterao das condies
hidrolgicas podem ser encontrados h mais de setenta anos, como pode ser visto no
debate entre os autores citados abaixo. De cada lado do debate, basicamente se
encontram duas teorias centrais. A primeira delas, a teoria da esponja, que defende o
efeito do mesmo nome que seria realizado em conjunto pelas razes das rvores, pela
serapilheira e pelo solo, o qual resulta na absoro de gua pelas razes no perodo
chuvoso e liberao da mesma no perodo seco (Steup, 1927; Oosterling, 1927; citados
em Bruijnzeel, 2004). A estes autores das primeiras dcadas do sculo passado, se
opunham aqueles (Roessel, 1927, 1928, 1939; Zwart, 1927, citados em Bruijnzeel,
2004) que argumentavam pela teoria da infiltrao, a qual defende que o fluxo
hidrolgico mnimo governado pelo substrato geolgico e no tem relao com a
presena ou ausncia de cobertura florestal. J naquele momento, alguns outros autores
tomavam um caminho intermedirio, enfatizando a influncia positiva das florestas no
que diz respeito preveno da eroso dos solos e das enchentes, e no garantia de um
fluxo hidrolgico mnimo no perodo seco (De Haan, 1933; Coster, 1938; Heringa,
1939).
Posteriormente a este debate e j na dcada de 80, Hamilton & King (citados em
Bruijnzeel, 2004) realizaram aquele que considerado o trabalho que inaugura uma
nova e mais cientfica viso das funes da floresta tropical em relao gua. Uma
das principais concluses do mesmo diz respeito s funes das razes das rvores, as
quais mais do que funcionarem como esponjas, funcionariam como bombas, ou seja,
mais do que soltando gua no perodo seco, elas removeriam gua do solo no perodo
seco, permitindo que as plantas continuem a transpirar e crescer. Tambm em relao s
enchentes, eles associaram as mesmas mais capacidade de reteno de gua do solo,
do que cobertura florestal.
Para Hamilton & Cassels (2003), todas as plantas interceptam gua, ao mesmo
tempo em que realizam evapotranspirao, e particularmente as rvores e florestas so
grandes usurias de gua, por conta do sistema radicular profundo. E chamam a ateno
para o fato de que a enorme gama de produtos derivados das florestas, no saem de

106
graa, todos eles dependentes de um uso significativo e expressivo de parte da gua do
planeta. Todavia, estes autores enfatizam que as florestas, mais do que qualquer outro
tipo de cobertura do solo, mantm a qualidade das guas que recebem e que flui atravs
delas.
Nos pargrafos seguintes, tendo como base os textos de Bruijnzeel (2004) e
Hamilton & Cassels (2003), acrescidos de outras referncias, iremos discutir o papel das
florestas tropicais nos diversos itens relacionados gua.

3.2.1 Florestas Tropicais e precipitao

Embora a elevada evapotranspirao das florestas, comparada com a das


pastagens e culturas agrcolas levem a uma maior umidade atmosfrica e uma
convergncia de vapor dgua, e por conta disto uma maior probabilidade de formao
de nuvens e gerao de chuvas, os pesquisadores que revisaram o tema no encontraram
nenhuma relao mais significativa (Andr et al., 1989; Pielke et al., 1998, citados em
Bruijnzeel, 2004). A maior freqncia de chuvas em reas florestadas foi atribuda a
efeitos orogrficos ou a diferenas exposio de ventos. Contudo, est claro que esta
discusso no simples e que h uma grande dificuldade, se no impossibilidade em
separar impactos causados pelo homem, tais como o desmatamento, das variaes
naturais, nesta seara. A utilizao de modelos climticos tem ajudado a reduzir estas
incertezas, e considerveis progressos tm sido realizados a partir do uso mais intenso
desta ferramenta. Uma concluso apontada por alguns destes modelos aponta para a
menor, seno nula, influncia do uso do solo em regies com uma grande contribuio
ocenica, como o Sudeste da sia, as ilhas do Pacfico ou o Caribe, na Amrica Central
(Koster et al, 2000; citado em Bruijnzeel, 2004).
Diversos autores citados neste estudo, trabalhando com sries temporais, no
encontraram correlaes estatsticas significativas entre cobertura florestal e volume
total de chuvas ou distribuio, incluindo Costa et al. (2003), que avaliou o efeito da
converso de cerrado para pastagens ocorrida em 19% (33.000 km2) da bacia do rio
Tocantins. Todavia, Tangtham & Sutthipibul (1989) encontraram, para o Norte da
Tailndia, no perodo de 1951-1984, uma correlao positiva entre rea florestal e
nmero de dias de chuva, mesma concluso do trabalho realizado por Webb et al.
(2005), que tambm no encontrou uma relao entre cobertura florestal e volume total
de precipitao, mas sim uma significativa correlao positiva entre cobertura florestal e
nmero de dias de chuva, em trabalho realizado no estado de So Paulo, para o perodo
1962-1992.
A Amaznia tem sido palco do desenvolvimento de diversos modelos
climatolgicos buscando entender o papel da floresta e da transformao da floresta em
extensas reas de pastagens, na regulao do clima regional, desde a metade dos anos
70. Os resultados destes esforos variam tremendamente, muito em funo da
parametrizao utilizada na calibrao dos modelos. Embora haja grande variao em
algumas mudanas esperadas, h um crescente consenso de que, com o avanar do
processo de desmatamento, as temperaturas tendem a subir, enquanto que a
evapotranspirao e as chuvas tendem a reduzir (Henderson-Sellers et al. 1993;
McGuffie et al., 1995, citados em Bruijnzeel, 2004). Um ponto que tem merecido a
ateno e a preocupao dos pesquisadores diz respeito evidncia da alterao, tanto
espacial, quanto de tempo, em relao formao de nuvens a partir da converso de
reas de floresta entre 1.000 e 10.000 km2. Converses de florestas maiores do que estas
tm sido consideradas como capazes de causar alteraes nos padres de circulao
atmosfrica, a ponto de efetivamente influenciar os padres de precipitao. Portanto, a

107
partir destas observaes, o que pode acontecer que os aumentos de fluxo dgua
normalmente observados a partir do desmatamento na escala local podem ser
moderados ou at mesmo revertidos por conta do efeito na reduo de chuvas na escala
regional (Costa, 2004, citado em Bruijnzeel, 2004).
Embora ainda controversa de maneira geral, a relao entre cobertura florestal e
volume de chuvas, conforme visto nos pargrafos anteriores; h uma situao onde o
consenso bem definido. Esta situao se d nas florestas localizadas nas altas atitudes,
onde as mesmas encontram as nuvens e capturam o vapor dgua existente nas mesmas.
Nestes casos, h uma clara reduo no volume de chuvas, quando da converso destas
florestas para outros usos agrcolas (Bruijnzeel, 2004), sem dvida prejudicando o fluxo
de gua para as regies jusante. Para Hamilton & Cassels (2003), estas florestas so a
que melhor representam a combinao entre conservao da biodiversidade e proteo
das bacias. Segundo estes autores, estas florestas, em geral, riqussimas do ponto de
vista da biodiversidade, tambm adicionam gua ao sistema, alm daquela recebida pela
precipitao convencional, capturando gua de forma horizontal, quando da passagem
das nuvens por elas. Como a absoro de gua do solo grandemente reduzida por
rvores cujas folhas esto sempre midas, o ganho lquido em gua muito grande,
desta forma gerando um maior volume de gua jusante. Para estes autores, embora
todas as florestas que provem gua meream proteo, este tipo em especial, pela sua
importncia, deveria receber uma proteo ainda maior.

3.2.2 Florestas tropicais e a produo de gua

Conforme foi apontado no incio desta discusso, uma das mais recorrentes
figuras de linguagem em relao ao papel das florestas, sugere que a mesma funcione
como uma esponja absorvendo gua durante o perodo das guas e soltando a mesma
no perodo da seca. Aps a derrubada da floresta, este efeito seria perdido por conta da
rpida oxidao da matria orgnica e da compactao causada pela passagem de
mquinas ou excesso de pastoreio, com uma conseqente reduo da produo de gua
no perodo seco como resultado. E de fato, numerosos trabalhos tm apontado para tal
resultado (Hamilton & King, 1983; Valdya & Bartarya, 1989; Pereira, 1989, citados em
Bruijnzeel, 2004). Por outro lado, tambm diversos trabalhos tm apontado para a
situao oposta, ou seja, riachos e nascentes apresentando uma quantidade menor de
gua no perodo seco aps o reflorestamento em reas degradadas. Para melhor discutir
esta questo, o primeiro ponto a considerar seria a distino entre os efeitos da
substituio da floresta em relao quantidade total de gua e em relao
distribuio sazonal dos fluxos hidrolgicos (Bruijnzeel, 1989).
Estudos realizados atravs de uma das tcnicas mais recomendadas para tal, qual
seja, o de microbacias pareadas, demonstra claramente o efeito do aumento do volume
total do fluxo de gua, ao longo dos trs primeiros anos aps o desmatamento, ganhos
estes proporcionais ao tamanho da cobertura florestal removida. Este aumento no fluxo
de gua claramente reflete a diferena na evapotranspirao entre a floresta madura e os
outros usos que geralmente lhe sucedem, as pastagens ou culturas anuais. Alm de
associado com a evapotranspirao e com a capacidade de interceptar a gua da chuva,
este efeito tambm est associado com a menor capacidade de extrao de gua nos
nveis mais profundos do solo, na poca seca. O aumento no fluxo de gua pode ser
menos pronunciado ou at mesmo anulado dependendo do nvel de regenerao da
vegetao secundria, quando existente (Bruijnzeel, 2004).
O efeito do aumento do fluxo total de gua a partir da converso da floresta para
outros usos pode ser esperado como permanente ou temporrio a depender de uma srie

108
de fatores. Alguns autores citados em Bruijnzeel, 2004, encontraram incrementos
permanentes para pastagens (Mumeka, 1986; Fritsch, 1993; Jipp et al., 1998) e outros
para ch (Blackie, 1979), borracha (Montny et al., 1985) e cacau (Imbach et al., 1989).
Por outro lado, os nveis de produo de gua voltaram ao mesmo patamar original
quando do plantio de pinus (Blackie, 1979) e ou ento um nvel mais baixo de produo
de gua, quando da substituio por Eucaliptus, em solos profundos, quando a espcie
tem condies de minerar os solos e quando a precipitao total inferior
quantidade consumida pela planta (Calder et al, 1997; Viswanatham et al., 1982; Sikka
et al, 2003). Estes estudos corroboram o senso comum de que, particularmente em
climas submidos, plantios de eucaliptos devem ser realizados atravs de um
zoneamento bem feito, evitando-se o plantio ao longo de cursos de gua e depresses ou
em qualquer lugar onde as razes encontrem rpido acesso s reservas de gua
subterrneas.
O efeito do aumento do fluxo total de gua, facilmente observvel ao nvel de
microbacia, mais difcil de ser observado na escala das grandes bacias, dado grande
diversidade de usos de solo, variaes espaciais de chuvas e utilizao e captao de
gua, existentes a este nvel. Um ponto que chama a ateno, foi o observado por
diferentes autores, em relao ao aumento do run-off (escorrimento superficial) ocorrido
em grandes bacias a partir da mudana do uso do solo. Os resultados de Binn-Ithnin
(1988), na Malsia, Cheng (1999), no rio Yangtze, na China, apontam para os efeitos do
aumento do processo de urbanizao nestas reas, enquanto que o trabalho de Costa et
al. (2003), no cerrado, mostrou um aumento do fluxo anual de gua de 24%, na Bacia
do Tocantins, aps o processo de converso para pastagens de 19% de uma rea total de
175.360 km2. Para este autor, como a mudana nos padres de precipitao no foi
estatisticamente significante e o incremento no volume de gua foi maior durante o
perodo das guas, a principal causa deste resultado foi a perda da capacidade de
infiltrao de gua no solo, a partir da converso para a pastagem (Bruijnzeel, 2004).
Conforme apontamos no incio deste item, um ponto central nesta discusso a
distino entre fluxo total de gua e fluxo sazonal, particularmente nas regies onde os
nveis de precipitao variam grandemente com a estao, conforme o caso do Centro-
Sul brasileiro. Nestas regies, particularmente, o fluxo hidrolgico na estao seca um
item que geralmente tem mais importncia do que o fluxo total anual, porque reflete a
disponibilidade de gua na estao crtica, alm de ter reflexos diretos nas questes
referentes qualidade de gua. E o que tem sido observado, com muita freqncia, a
reduo dos volumes de gua na estao seca, particularmente aps um perodo
observado mais longo, o que aparentemente contradiz o dito anteriormente do aumento
do volume de gua total aps a converso de florestas. E quais seriam as razes para
tal?
So citadas pelos seguintes autores (in Bruijnzeel, 2004): a) a contnua
exposio do solo nu ao impacto das chuvas tropicais aps a eliminao da floresta (Lal,
1987, 1996); b) a compactao do solo pelo uso de mquinas agrcolas (Kamaruzaman,
1991; Malmer & Grip, 1990); c) o sobrepastoreio (Costales, 1979; Gilmour et al.,
1987); d) o gradual desaparecimento da atividade da fauna do solo (Aina, 1984; Lal,
1987); e e) o aumento na rea impermeabilizada por estradas e assentamentos urbanos
(Rijsdijk & Bruijnzeel, 1990, 1991; Van der Weert, 1994; Ziegler & Giambelluca,
1997). Todos estes fatores contribuem para reduzir a oportunidade da chuva se infiltrar
no solo em reas sem cobertura florestal. Como resultado, o volume de escorrimento de
gua na estao chuvosa aumenta e pode assumir propores tais que reduzem ou
impedem a recarga de gua do prprio solo, da gua subterrnea e das nascentes. Ou em
outras palavras, perde-se o efeito esponja. Quando este estado crtico alcanado, o

109
resultado final a reduo dos fluxos hidrolgicos na estao seca, apesar da menor
evapotranspirao causada pela ausncia de florestas.
Exerccios de modelagem apontam para redues de at 50% do fluxo
hidrolgico na estao seca, quando o escorrimento superficial, causado pela reduo na
infiltrao, ultrapasse 40% do volume total das chuvas (Van der Weert, 1994). Outros
exerccios de modelagem tambm mostram que a resposta aos problemas de infiltrao
varia de acordo com a capacidade original de armazenamento de gua do solo, sendo
mais intensos naqueles com maior capacidade original de armazenamento, ou seja,
aqueles com solos mais profundos. Os efeitos relacionados reduo da capacidade de
infiltrao s no acontecem quando converso de florestas para outros usos do solo,
por conta de prticas agrcolas que mantenham de forma suficiente, as caractersticas
originais do solo, esta capacidade no perdida. Se realizadas com xito, estas prticas,
somadas reduo da evapotranspirao, poderiam at garantir um maior fluxo de gua
na estao seca (Bruijnzeel, 2004).
Em relao ao outro lado da moeda, ou seja, a capacidade de reteno da gua na
estao chuvosa, ou ainda, em eventos mais intensos de chuvas, tambm vai depender
da capacidade de infiltrao do solo. Hamilton & Cassels (2003) lembram que as
florestas influenciam algumas das caractersticas que alteram esta capacidade de
infiltrao e em geral so a melhor aposta em termos de uso do solo, no sentido de
reduo de volumes de gua associado a enchentes e reduo de picos de vazo e tal
efeito pode ser mais significante na escala de microbacia do que na escala de bacia,
onde uma mirade de efeitos pode reduzir ou anular o efeito de determinada cobertura
vegetal. Eles chamam a ateno para a importncia deste efeito protetor das florestas,
especialmente para as comunidades localizadas nas partes altas das bacias.
De forma geral, a capacidade de infiltrao de solos florestados no perturbados
tal que consegue acomodar a maior parte dos eventos chuvosos das diversas
intensidades (Bonell, 1993). E mesmo que a um processo de converso florestal, seja
realizado um trabalho de conservao das caractersticas de infiltrao do solo em
questo, o volume total de gua que o solo ter que absorver ser maior, dada a reduo
da evapotranspirao, aumentando a probabilidade do incremento no escorrimento
superficial, ainda mais somado ao normal incremento de superfcies impermeabilizadas
que geralmente acompanham qualquer processo de converso florestal para outros usos
(Binn-Ithnin, 1988, citado em Bruijnzeel, 2004). Este mesmo autor reportou um
incremento mdio de 250% no volume das enxurradas aps o processo de urbanizao
em regies da Malsia, assim como um aumento de mais de quatro vezes na vazo de
pico, em comparao com reas ainda cobertas por florestas. No cerrado brasileiro,
Costa et al. (2003) encontrou um incremento de 28% na vazo da estao chuvosa aps
a converso para pastagens de 19% da bacia do rio Tocantins.
Resumindo, existe um aumento na vazo de gua no curto prazo, decorrente da
converso florestal, mas no longo termo, a infiltrao da gua da chuva normalmente
reduzida de forma tal que a insuficiente recarga de gua subterrnea ao longo do
perodo chuvoso resulta em fortes redues na vazo da gua na estao seca
(Bruijnzeel, 2004).

3.2.3 Florestas tropicais e a produo de sedimentos

Outro aspecto fundamental da relao entre a floresta e as bacias hidrogrficas,


se d pela produo de sedimentos carreados para os rios, sendo considerada para
efeitos de tratamento de gua, como uma poluio difusa, e um dos principais fatores
referentes qualidade das guas. Para Gilmour, 1977; Fritsch, 1992 e Douglas, 1996,

110
citados em Bruijnzeel, 2004, a eroso de superfcie e a produo de sedimentos em uma
dada microbacia, normalmente apresenta incrementos dramticos na ausncia de
cobertura florestal (de uma mdia de 0,3 ton/ha/ano em solo florestado a 53 ton/ha/ano
em solos com serapilheira removida, ou solos manejados com fogo, de acordo com a
tabela compilada por Wiersum, 1984). A principal razo se d pela estreita relao entre
a produo de sedimentos e a proteo da superfcie do solo dos impactos diretos da
chuva, ou seja, a eroso atinge valores mnimos em solos adequadamente protegidos e o
efeito inverso em solos desprotegidos, tendncia esta que pode crescer na medida em
que os solos perdem sua matria orgnica original e avanam no processo de
compactao, reduzindo assim sua estabilidade e capacidade de infiltrao, e desta
forma, um processo (reduo da capacidade de infiltrao) acaba por alimentar o outro
(produo de sedimentos) e vice-versa.
Para Hamilton & Cassels (2003), a floresta no perturbada, e todos os seus
componentes, a serapilheira, e o solo orgnico enriquecido, o melhor uso do solo, do
ponto de vista de uma bacia hidrogrfica, no que se refere a proteo contra a eroso
pela ao das guas. Qualquer atividade que reduza ou retire a proteo gerada pelos
fatores acima incrementa a eroso. Minimizando o processo erosivo, as florestas
reduzem o problema da sedimentao, ou seja, o processo de carreamento ou depsito
de partculas de solo nos cursos de gua. Partculas de solo suspensas podem tornar a
gua imprpria para uso humano ou para irrigao, ou aumentar enormemente seu custo
para torn-las utilizveis. Conforme iremos ver em seo mais frente, com maiores
detalhes, os sedimentos tambm podem reduzir a capacidade dos rios serem navegveis;
reduzir a biodiversidade aqutica, reduzindo a pesca; reduzir prematuramente a
capacidade dos reservatrios e incrementar o atrito nas turbinas hidroeltricas. Desta
forma, manter o solo no seu devido lugar faz sentido tanto do ponto de vista ecolgico,
quanto econmico, e as florestas fazem isto de uma forma melhor do que qualquer outro
uso do solo.

3.2.4 Florestas tropicais e seus efeitos na qualidade das guas

As florestas exercem efeitos positivos no somente em relao aos sedimentos


carreados pela eroso, mas tambm a outros potenciais contaminantes da gua, diferente
da maior parte dos usos de solo que em geral a substituem, os quais podem adicionar
diversos tipos de poluentes nos cursos dgua, tais como os fertilizantes e agrotxicos
utilizados na agricultura, dejetos animais derivados da pecuria, ou ainda aqueles
decorrentes do processo de urbanizao. Em algumas regies do mundo, como a
Austrlia, onde h um acmulo de sais no subsolo, a retirada de florestas pode ser
catastrfica, por conta da elevao da gua subterrnea, por conta da reduo da
evapotranspirao, e a conseqente elevao dos sais para a zona de absoro das razes
das plantas agrcolas, tornando a rea imprpria para a agricultura (Hamilton & Cassels,
2003).
Na opinio destes autores, quando qualidade de gua o foco, as florestas so
usualmente a melhor cobertura vegetal ou uso do solo. Elas provem a melhor proteo
contra eroso, sedimentao e transporte de outros contaminantes. Esta percepo tem
levado ao estabelecimento do conceito de florestas protetoras de bacias, em locais
onde a demanda de gua potvel necessria, tais como os exemplos de Melbourne, na
Austrlia, Nova York, e Quito, no Equador, alguns destes a serem detalhados em sees
deste trabalho mais adiante.

111
3.2.5 As matas ciliares e seus efeitos na qualidade das guas

Tambm de grande importncia na relao entre as florestas e a gua, as


florestas ciliares, aquelas localizadas ao longo dos crregos e rios, podem filtrar e
imobilizar sedimentos e outros contaminantes, reduzindo a poluio dos corpos dgua.
Tambm so capazes de reduzir a eroso das margens dos rios, assim como mantm
mais frias as temperaturas aquticas. Quando associados os efeitos benficos em relao
aos corpos dgua com aqueles relacionados ao grande valor das matas ciliares para a
proviso de habitats para a fauna terrestre e avifauna, assim como para a biodiversidade
aqutica, fica mais realada a importncia destas florestas no contexto da bacia
hidrogrfica, e mais claro o seu papel como ligao entre a zona terrestre e os rios e
crregos que compem determinada bacia (Hamilton & Cassels, 2003).

3.2.6 Os efeitos do reflorestamento

Aps a descrio dos diversos efeitos das florestas em relao gua nas bacias
hidrogrficas, sendo a maior parte deles considerada a partir dos efeitos do
desmatamento sobre uma determinada bacia ou microbacia, ser interessante analisar
agora, algumas informaes sobre os efeitos do reflorestamento sobre as mesmas.
Novamente, o primeiro consenso diz respeito ao papel da restaurao florestal
nas reas de altitude, onde as rvores contribuem para a reteno do vapor dgua
existente nestas regies (Bruijnzeel & Proctor, 1995; Bruijnzeel, 2002). Nestes casos, o
efeito claro e sem muitas controvrsias.
No caso do reflorestamento para a produo de gua, a questo central aqui est
em saber se a reduo no escorrimento superficial gerada pelo aumento da capacidade
de infiltrao do solo, por sua vez, decorrente da melhoria fsica do mesmo graas ao
processo de recuperao florestal, ser suficiente para compensar o maior consumo de
gua decorrente do plantio de novas florestas e assim aumentar em alguma medida a
vazo na poca seca, assim como reduzir os efeitos deletrios das chuvas na estao
chuvosa do ano. No h uma resposta fcil a esta pergunta, dadas as diferentes variveis
envolvidas, tais como a intensidade e padro sazonal das chuvas, profundidade dos
solos e outros, que vo variar enormemente de local para local (Bruijnzeel, 2004).
Embora o reflorestamento e as medidas de conservao do solo possam reduzir
as vazes de pico e aquelas potencialmente causadoras de danos, associadas
degradao dos solos, no existem muitas evidncias de aumento de vazo na poca
seca. Embora isto possa refletir um maior uso da gua pelas plantas utilizadas no
reflorestamento, o acmulo dos efeitos associados eroso do solo tambm pode ser a
causa na medida em que pode ter reduzido a capacidade de estocagem de gua do
mesmo, e desta forma prejudicar qualquer ao de recuperao a partir do
reflorestamento.
Um ponto negativo no que diz respeito aos trabalhos desenvolvidos que a
maioria deles est baseada no reflorestamento com espcies exticas de rpido
crescimento e h uma grande carncia de estudos realizados com o plantio de espcies
nativas, especialmente com a utilizao de microbacias pareadas, o que seria uma
necessidade em termos de pesquisa, dado o potencial efeito positivo do reflorestamento
com estas espcies, particularmente em relao ao consumo de gua, a princpio menor
do que as exticas de crescimento rpido.

112
3.2.7 Sumrio das principais relaes entre floresta e gua

Baseado nos trabalhos citados acima, e outros relevantes realizados pelos


principais autores deste tema no cenrio internacional; os principais impactos sobre a
gua, a partir de mudanas no uso da terra podem ser resumidas de maneira geral, da
seguinte forma abaixo (Hamilton & Pearce, 1986; Bruijnzeel, 1990; Calder, 1992;
Bruijnzeel & Proctor, 1995; Bruijnzeel, 1997, 1998, 2002; Bonell et al. 2002;
Bruijnzell, 2002; Chappell et al, 2002; Grip et al., 2002; Costa, 2002; Scott et al., 2002;
citados em Aylward, 2002):
1) A eroso aumenta com a alterao da floresta, s vezes dramaticamente,
dependendo do tipo e durao da interveno;
2) As taxas de incremento de sedimentao so resultado de variaes na cobertura
vegetal e no manejo do solo;
3) Tambm geralmente acontece um aumento no fluxo de nutrientes e substncias
qumicas em seguida converso de florestas para outros usos de solo;
4) A vazo ou fluxo de gua total inversamente proporcional cobertura florestal,
com exceo das florestas de altitude, que interceptam a neblina, e que desta
maneira podem compensar a gua consumida pela evapotranspirao;
5) Vazes sazonais, em particular vazes no perodo seco, podem aumentar ou
diminuir, dependendo do efeito lquido entre evapotranspirao e infiltrao de
gua no solo;
6) O abastecimento das reas de recarga vai funcionar da mesma forma que o
citado acima para a vazo do perodo seco;
7) Vazes de pico podem aumentar, se as condies hidrolgicas (relevo, tipo de
solo, cobertura vegetal, manejo do solo e nvel de compactao) levarem a gua
da chuva que flua por baixo da superfcie a fluir por cima da superfcie;
8) A precipitao local, provavelmente, no significativamente alterada pelas
mudanas na cobertura florestal (pelo menos em uma escala de at 10 km2).
Excees seriam as florestas localizadas em zonas de altitude (as que encontram
os nevoeiros) e as grandes bacias continentais (menos sujeitas influncia dos
oceanos), como a Amaznica;
9) No processo de avaliao destas alteraes da cobertura vegetal, fundamental
considerar no somente os impactos das alteraes iniciais, mas tambm as
subseqentes formas de uso da terra e do manejo empregado.

Johnson (2000), baseado em diversos outros atores, citado em Johnson & Perrot-Maitre
(2000), reforando alguns pontos acima, sintetiza da seguinte maneira, as relaes
biofsicas entre floresta, gua e as comunidades humanas:

1) Florestas reduzem a taxa de escorrimento superficial (runoff) de gua nas


bacias hidrogrficas: A cobertura florestal retm a gua e retarda o tempo em
que o solo entra em ponto de saturao (o qual a partir da, a gua passa a
escorrer para fora da bacia). Solos florestais usualmente tm uma maior
capacidade de armazenamento de gua do que solos no-florestais. Tambm, as
estruturas mais complexas das superfcies de solos florestais permitem uma
maior infiltrao de gua do que solos no florestados. Retardando a taxa de
escorrimento, florestas podem minimizar enchentes em pequenas microbacias.
Tambm reduzindo as taxas de escorrimento, as florestas podem incrementar o
fluxo de gua na poca seca;

113
2) Florestas reduzem a eroso do solo e a sedimentao nos cursos de gua: A
recepo de parte da gua da chuva pelas copas das rvores significa que menos
gua chega diretamente ao solo comparado a uma bacia no florestada. Os
diversos estratos florestais e a serapilheira protegem o solo do impacto direto da
chuva. Extensos sistemas radiculares tornam o solo mais firme do que solos
alterados por usos antrpicos. Nveis de sedimentao em bacias florestadas so
geralmente menores do que em bacias alteradas por usos agrcolas e/ou urbanos,
dependendo evidentemente dos tipos de solo, topografia e clima;
3) Solos florestais filtram substncias contaminantes e influenciam a qumica da
gua: Solos florestais so mais midos do que outros solos e geralmente contem
mais nutrientes, permitindo que os mesmos filtrem contaminantes de modo mais
efetivo. A converso de florestas para outros usos tende a acelerar a
decomposio e lanar grandes quantidades de nutrientes que se dirigem para a
gua subterrnea e crregos;
4) Florestas reduzem a vazo total anual em dada bacia: Diferente da opinio
popular, florestas geralmente reduzem a vazo total anual. Isto causado pelo
fato das rvores consumirem gua pela evapotranspirao. Em geral, as rvores
consomem mais gua do que outros tipos de vegetao. O nvel no qual isto
acontece, depende de alguns fatores, por exemplo, rvores de razes rasas
tendem a usar menos gua do que rvores de razes profundas. Da mesma forma,
florestas em crescimento tendem a consumir mais gua do que florestas
maduras;
5) Florestas podem aumentar ou diminuir a recarga de nascentes e guas
subterrneas: A cobertura florestal pode reduzir a recarga de gua porque maior
quantidade de chuva interceptada pela vegetao e retorna atmosfera atravs
da evapotranspirao. Em algumas reas, porm, a retirada da cobertura vegetal
pode resultar em um processo de impermeabilizao do solo que pode reduzir ou
prevenir a infiltrao da gua e o processo de recarga de nascentes e aqferos;
6) A perda de florestas altera a produtividade aqutica: As florestas desempenham
um importante e complexo papel na sustentao da produtividade aqutica. As
rvores sombream os cursos de gua e moderam a temperatura da gua. Galhos,
folhas e frutos cados provem habitat e alimentos para peixes e uma enorme
gama de organismos aquticos;
7) As florestas podem influenciar as chuvas em uma escala regional, mas o efeito
da cobertura florestal na maior parte das reas limitado: A distribuio das
florestas uma conseqncia das condies de clima e solo, no o contrrio,
porm algumas evidncias sugerem que desmatamentos em larga escala tm
reduzido o volume de chuvas na China, assim como modelos climticos tem
indicado que grandes perdas de florestas na Amaznia e na frica Central
podem levar a um clima mais seco.

3.3 Valorao econmica da relao Floresta gua

Nesta seo, vamos analisar, luz da discusso anterior, e em vrios momentos,


revisitando-a, os desdobramentos do ponto de vista econmico, da relao entre floresta
e os servios associados qualidade e quantidade de gua, passo importante para o
desenvolvimento (ou no) de um mercado associado a estes servios ambientais.
Tambm voltaremos, de forma mais aplicada, teoria das externalidades,
apresentada e discutida no captulo terico. Esta seo ser fortemente baseada no
trabalho de Aylward (2002), que alm de sumarizar diversos trabalhos realizados nesta

114
rea, faz uma excelente anlise crtica a partir dos mesmos, inclusive chamando a
ateno para o reduzido nmero de trabalhos, assim como a necessidade de melhorar os
padres de qualidade dos mesmos, particularmente em relao s informaes e
relaes entre os efeitos hidrolgicos e as atividades econmicas. Tambm sero citadas
as referncias apresentadas em Johnson & Perrot-Maitre (2000).
Para estes ltimos, baseados no trabalho de Johnson (2000), os ecossistemas
florestais provem s sociedades humanas quatro tipos de benefcios relacionados gua,
e diretamente relacionados s relaes entre floresta e gua apresentadas na seo
anterior:
a) Qualidade de gua: As florestas podem prover s pessoas e indstrias fontes
de gua de alta qualidade (baixos nveis de nutrientes e de contaminantes qumicos).
Existe uma enorme gama de potenciais beneficirios para estes servios, desde usurios
rurais e urbanos at usurios industriais, tais como: destilarias, empresas de gua
mineral e refrigerantes, etc. Para estes autores, as melhores oportunidades para o
desenvolvimento de mercados para a proteo da qualidade da gua seriam em bacias
que fornecem gua para um grande nmero de usurios, tais como vamos ver no estudo
de caso realizado no Brasil, aplicado ao Sistema Cantareira e Bacia PCJ.
b) Regulao de vazo: A cobertura florestal pode regular a vazo de superfcie
e subterrnea, de variadas formas, tal que beneficiem as comunidades humanas. Por
exemplo, enchentes e desbarrancamentos tm sido freqentemente associados ao
desmatamento, construo de estradas e outras formas de converso de uso do solo. Na
Austrlia, a perda da cobertura florestal tem levado a processos de salinizao das
fontes de gua e das reas agrcolas. Segundo estes autores, h uma enorme gama de
potenciais beneficirios para estes servios, incluindo agricultores, agncias
governamentais e a populao em geral. As melhores oportunidades para o
desenvolvimento de mercados relacionados seriam em bacias onde estes danos tem tido
ocorrncia crnica ou mesmo catastrfica, causando srios danos econmicos;
c) Fornecimento de gua: Embora de maneira geral, as florestas reduzam a
vazo anual, em alguns casos, elas podem incrementar a vazo de gua no perodo seco
(j discutido na seo anterior). Os principais beneficirios deste servio ecossistmico
seriam os agricultores irrigantes, empresas de abastecimento de gua, pequenas
hidroeltricas, e grandes usurios em geral que dependem de um fluxo regular de gua
na estao seca. As maiores oportunidades para o desenvolvimento de mercados
associados a este servio seriam exatamente nas regies com estao seca bem definida,
nas quais a demanda de gua nesta poca grande ou maior do que a oferta corrente;
d) Produtividade aqutica: As condies referentes pesca, tanto em relao
qualidade quanto em relao quantidade esto geralmente associados s condies da
prpria bacia ou das bacias montante. Beneficirios deste servio podem incluir
praticantes da pesca esportiva e da pesca comercial, agncias oficiais de pesca e a
indstria do turismo. As maiores oportunidades para o desenvolvimento de mercados
relacionados seriam nas regies com alto valor para a pesca.
Efeitos de mudanas no uso do solo, tais como a retirada da cobertura florestal
original para o cultivo de culturas agrcolas ou pastagens, o manejo destas reas, ou a
ao oposta, o reflorestamento, geram efeitos locais, como por exemplo, os impactos
produtividade agrcola, em funo dos nveis de eroso locais. Mas alm destes efeitos
locais, que impactam os prprios proprietrios rurais que tomam as decises, uma srie
de impactos hidrolgicos jusante acompanha as mudanas de uso do solo, no caso
aqui em foco, a retirada da cobertura florestal ou regenerao desta cobertura em
qualquer bacia hidrogrfica. Como estes efeitos so externos ao processo de tomada de
deciso dos produtores rurais das bacias, as falhas do mercado em internaliz-los

115
patente e neste caso, estes efeitos tambm poderiam ser chamados de externalidades
hidrolgicas (Aylward, 2002).
Para este economista, estas funes hidrolgicas de produo (H), decorrentes
das alteraes do uso do solo, tm reflexos no nvel de utilidade (medida econmica
para bem estar) e podem ser caracterizadas de trs formas:
a) H pode entrar diretamente na equao individual de utilidade, como por
exemplo, quando um nvel de sedimentos ou de poluentes elevado afeta o prazer
daqueles que utilizam determinado lago ou rio para atividades de lazer;
b) H pode entrar como insumo na equao de utilidade das famlias que consomem
bens e servios relacionados gua, como por exemplo, a baixa qualidade da
gua retirada de um rio poludo que afeta a sade das pessoas que a consomem
diretamente;
c) H pode servir como insumo na produo de um bem comercializado pelo
mercado que por sua vez entra na produo de outro bem transacionado no
mercado ou na equao de utilidade individual ou das famlias, como por
exemplo, a alterao na vazo de um corpo dgua que utilizado para produo
de energia, que por sua vez consumido por indstrias, famlias e indivduos.

3.3.1 Valorao econmica dos impactos relacionados com a qualidade de gua, a


partir das mudanas de uso do solo

A grande parte da literatura que trata do tema da qualidade da gua gira em torno
dos efeitos off-site da eroso do solo, tambm referida como sedimentao. A seguir,
um resumo das atividades econmicas mais impactadas pela sedimentao, apenas um,
de muitos, impactos da alterao da cobertura florestal, e os diversos tipos de valores
estudados por vrios autores citados em Aylward, 2002:
1) Atividades que dependem de reservatrios e que so afetadas pelo processo de
sedimentao dos mesmos: a) a perda da capacidade de gerao de energia (Aylward,
1998; Briones, 1986; Cruz et. al, 1988; De Graaf, 1996; Duisberg, 1980; Gunatilake &
Gopalakrishnan, 1999; Ledesma, 1996; Magrath & Arens, 1989; Quesada-Mateo, 1979;
Rodriguez, 1989; Santos, 1992; Southgate & Macke, 1989, Veloz et.al, 1985); b) a
perda da capacidade de produo irrigada (Briones, 1986; Brooks et al., 1982; Cruz et
al, 1988; De Graaff, 1996; Magrath & Arens, 1989); c) A perda dos benefcios de
controle de enchentes (De Graaff, 1996); d) perda de capacidade de atender canais de
navegao (Intercarib S.A and Nathan Associates, 1996);
2) Custos associados s operaes de dragagem e manuteno: a) de canais de irrigao
e drenagem (Alvarez et al. 1996; Brooks et al., 1982; Forster & Abrahim, 1985; Fox &
Dickson, 1990; Gunatilake & Gopalakrishnan, 1999; Kim, 1984; Magrath & Arens,
1989) b) dos reservatrios das hidroeltricas (Rodrguez, 1989; Southgate & Macke,
1989); c) de portos (Magrath & Arens, 1989);
3) Incremento nos custos de tratamento de gua, associados com a turbidez (CCT &
CINPE, 1995; Forster et al., 1987; Fox & Dickson, 1990; Gunatilake & Gopalakrishnan,
1999; Holmes, 1988);
4) Perda de produo na pesca comercial e de subsistncia (Hodgson & Dixon, 1988;
Gunatilake & Gopalakrishnan, 1999; Johnson, 1984; Ruitenbeek, 1990);
5) Perda de receitas derivadas do turismo e de atividades recreativas (incluindo
pescarias), em seguida aos processos de sedimentao nos sistemas aquticos (Fox &
Dickson, 1990; Hodgson & Dixon, 1988; Ralston & Park, 1989).

116
Os resultados dos estudos acima confirmam a percepo comum de que a
utilidade uma funo decrescente da sedimentao e consequentemente uma funo
decrescente da mudana de uso de solo. Em outras palavras, pode-se esperar que
mudanas de uso de solo que promovam converso de florestas para outros usos vo
produzir externalidades hidrolgicas negativas, relacionadas sedimentao.
Outros estudos analisados por Aylward (2002) mostram significativos efeitos
externos e valores associados, relacionados sedimentao. Clark (1985) estimou um
dano monetrio anual de cerca de US$ 6,1 bilhes (a valores de 1985) nos Estados
Unidos associado eroso do solo. Holmes (1988) estimou que para o setor de
tratamento de gua nos Estados Unidos, o custo da eroso do solo pode variar de US$
35 milhes a US$ 661 milhes por ano. No caso norte-americano, segundo o autor,
estes custos esto mais fortemente associados produo agrcola. No Brasil,
pesquisadores da Embrapa, consideraram que os prejuzos da sedimentao, referentes
perda de vida til de reservatrios e a custos adicionais de tratamento de gua, somam
mais de US$ 1 bilho/ano (Hernani et al., 2002, citado em Chaves et al., 2004)
No caso das regies tropicais, conforme os estudos citados neste item, a
principal causa do aceleramento do processo de sedimentao a mudana no uso do
solo, mais explicitamente, a converso de florestas para outros usos. Ruitenback (1990)
encontrou que os benefcios do controle de eroso so aproximadamente a metade dos
benefcios da conservao per se da floresta, benefcios estes que somados,
ultrapassariam os custos diretos e de oportunidade da conservao de reas do projeto
Korup em Camares. Apesar de alguns autores (Santos, 1992; Southgate & Macke,
1989; e Veloz et al., 1989) terem encontrado significativos efeitos da sedimentao em
plantas hidroeltricas na Amrica Latina e Caribe, outros autores por sua vez no
encontraram grandes benefcios no controle de eroso atravs do reflorestamento.
Intercarib S.A. & Nathan Associates (1996) encontraram um valor presente de apenas
US$ 9,00/ha do reflorestamento em relao melhoria de capacidade dos reservatrios
e do fornecimento de gua para navegao no Canal do Panam.
Aylward (1998) encontrou um custo de sedimentao em reas de pastagem (em
oposio a reas reflorestadas) variando de US$ 35,00 a US$ 75,00/ha. Em resumo,
conforme j apontado anteriormente, os resultados so variados em relao magnitude
do impacto econmico da sedimentao, causado pela converso e modificao das
florestas tropicais, assim como dos benefcios da restaurao florestal. Alguns fatores
tais como geologia, clima, rea de drenagem, topografia, tamanho e tipo de
reservatrios, assim como a demanda por bens e servios, em ltima instncia que
determinaro a magnitude destes efeitos em cada caso particular. O autor (Aylward,
2002) ressalta ainda que a maior parte dos estudos existentes at agora, principalmente
os realizados em reas tropicais, apresentam estimativas muito superficiais ou rasas, por
assim dizer. Tambm importante ressaltar a ausncia de estudos em reas tropicais que
analisem do ponto de vista econmico do dano off-site, outros aspectos relativos
qualidade de gua e uso do solo, tais como a descarga de nutrientes qumicos nos corpos
hdricos associados produo agrcola decorrente da mudana de uso do solo, assim
como a contribuio do reflorestamento para mitigar tais danos.
No Brasil, trabalho pioneiro, em relao qualidade de gua e sua relao com a
cobertura florestal, foi realizado por Reis (2004) na Bacia Hidrogrfica do rio
Piracicaba, em So Paulo, correlacionando cobertura florestal e custos de tratamento de
gua. Esta autora encontrou que o custo especfico do tratamento das guas (custo com
produtos qumicos e energia eltrica da Estao de Tratamento de gua (ETA) / 1000
m3 de gua) do rio Piracicaba 12,7 vezes superior ao custo especfico correspondente
das guas do Sistema Cantareira, cuja bacia de abastecimento encontra-se com 27,16%

117
de sua rea com cobertura florestal, enquanto a bacia do Piracicaba apresenta apenas
4,3% de cobertura florestal. Estudando sete sistemas e ETAs, a autora encontrou que
para seis deles, o custo especfico com produtos qumicos nas ETAs eleva-se com a
reduo do percentual de cobertura florestal da bacia de abastecimento.
A autora salienta que mesmo no levando em considerao outros fatores
importantes que tambm determinam estes custos, tais como a localizao geogrfica
desta cobertura florestal, assim como o tipo de solo, geomorfologia, geologia e
ocupao do solo predominantes, os dados de cobertura florestal per se podem
funcionar como um primeiro indicativo da qualidade das guas e, por conseguinte da
sade de determinada bacia analisada.
Este mesmo trabalho chama a ateno para o fato muitas vezes no levado em
considerao pelas empresas de abastecimento pblico de que obras de engenharia civil
no deveriam ser consideradas os nicos recursos para garantir o abastecimento de gua
potvel. O exemplo do municpio de Piracicaba que teve que substituir seu manancial
de abastecimento graas reduo acentuada da qualidade de seu principal manancial, o
prprio rio Piracicaba, mesmo contando com modernos recursos de tratamento de gua,
um exemplo marcante da importncia que deve ser dado s aes de proteo e
zoneamento de mananciais de abastecimento urbano, no qual o percentual de cobertura
florestal da bacia de abastecimento um ponto central.

3.3.2 Valorao econmica dos impactos relacionados com a quantidade de gua,


a partir das mudanas de uso do solo

Relembrando a seo 3.1, as principais alteraes causadas pela mudana de uso


do solo em relao quantidade de gua jusante so: a) vazo total anual; b) vazo
sazonal; c) vazo de pico; d) nvel da gua subterrnea (Gregersen et al. 1987). Assim
como no caso das alteraes na qualidade de gua, as alteraes de volumes e vazes
iro afetar uma srie de atividades econmicas, entre elas, boa parte daquelas que
tambm so alteradas pela qualidade da gua. Por exemplo, incrementos na vazo total
ou na vazo da seca podem mudar a capacidade de armazenagem de gua levando a
mudanas na capacidade de fornecimento de gua para gerao de energia eltrica,
irrigao, navegao, recreao, etc. Ou ainda, alteraes nas vazes de pico so
percebidas atravs de alteraes na freqncia de enchentes e podem ser responsveis
por danos infra-estrutura (pontes, estradas, cidades, etc) e prpria vida humana.
Mudanas nos nveis das guas subterrneas podem influenciar a produo de gua nas
nascentes, utilizadas para consumo local ou para uso agrcola (Aylward, 2002).

3.3.2.1 Vazo anual

Dos sete estudos revisados pelo autor em relao a este tema, cinco sugerem que
no caso da vazo total anual, a utilidade uma funo crescente do uso mais intenso do
solo. O trabalho realizado por Aylward (1998) na Costa Rica mostrou que a reduo na
vazo total de gua graas ao reflorestamento em pastagens levou a perdas na
capacidade de produo de energia das hidroeltricas e que foi demonstrada uma forte
sinergia positiva na anlise de custo-benefcio quando a produtividade da produo
pecuria foi aliada gerao de energia hidroeltrica. Estes benefcios das pastagens em
relao a florestas seriam reduzidos, no caso de hidroeltricas baseadas em grandes
reservatrios, quando a produo de gua se concentra no perodo chuvoso, perodo em
que a gua tem valor menor para a produo hidroeltrica, e certamente nos casos onde
necessrio fazer o sangradouro do reservatrio e parte da mesma se perde. Resultado

118
semelhante foi encontrado por Barrow na Esccia e Pas de Gales (1986), o qual
mostrou que a crescente evaporao sob reflorestamento (em comparao com as
pastagens) teve impacto econmico negativo na relao entre reflorestamento e
produo hidroeltrica.
Outro ponto muito importante que deve ser levado em considerao a no
generalizao em relao a florestas, posto que h uma grande variao entre elas, tanto
do ponto de vista de formaes, espcies, etc, quanto ao estgio de vida; variao esta
que ser refletida nos seus impactos hidrolgicos. Na frica do Sul, De Wit et al.
(2000) examinou o impacto da accia negra, uma extica invasora, e encontrou o valor
presente da gua consumida por ela de US$ 1,4 bilhes versus outros usos alternativos.
Na Austrlia, Creedy & Wurzbacher (2001) encontraram uma reduo na produo total
de gua quando do corte de florestas adultas de eucalipto seguidas da sua regenerao,
sugerindo um consumo bem menor das rvores adultas do que no processo de sua
regenerao subseqente. Neste caso, os autores encontraram que os benefcios
advindos da madeira no seriam capazes de justificar os custos decorrentes da reduo
de gua, dados os custos das fontes alternativas da mesma para o uso pblico.

3.3.2.2 Controle de enchentes

No caso do controle de enchentes, a literatura aponta para uma funo


decrescente entre utilidade e intensidade de uso do solo. A metodologia padro para este
tipo de anlise baseada no desenvolvimento de curvas de freqncias de enchentes em
cenrios com e sem projetos e a partir da uma funo de dano estimada,
relacionando nveis de vazo de pico a custos relacionados aos danos causados. A maior
dificuldade na aplicao desta metodologia, como de resto outras utilizadas para a
determinao de funes hidrolgicas, a ausncia de informaes sistematicamente
coletadas, comuns em pases em desenvolvimento (Ailward, 2002).
A par controvrsias hidrolgicas utilizadas na sua anlise e a ausncia da
utilizao do mtodo acima, Ruitenback (1990) avalia os benefcios da manuteno das
florestas do Parque Nacional de Korup em Camares, atravs da perda de renda local
causada pelo aumento da freqncia de enchentes, que provavelmente aconteceriam em
funo de determinada perda de rea florestal no Parque. Richards (1997) encontrou que
para determinado projeto de controle de enchentes na bacia de Taquina, nos altiplanos
da Bolvia, baseado no melhor uso do solo, os benefcios relacionados ao controle de
enchentes alcanariam uma relao de 3:1 em relao aos custos do projeto.

3.3.2.3 Vazo de seca e recarga de gua

Extremamente relacionados, a vazo sazonal na poca seca e a recarga de gua


nos aqferos e guas subterrneas que abastecem as nascentes, so considerados itens
crticos em qualquer avaliao econmica relacionado a funes hidrolgicas, porque
diretamente ligados com a importncia da gua para as mais diferentes utilizaes
econmicas no perodo mais crtico do ano. A maior dificuldade neste caso o
estabelecimento das funes hidrolgicas corretas entre o uso do solo e sua relao com
a produo de gua, posto que geralmente o efeito final ser um balano entre a
importncia da infiltrao da gua no solo versus a importncia da evapotranspirao
em cada caso especfico, mediadas pelos fatores aqui j citados (solo, clima, topografia,
cobertura florestal, etc).
Aylward (2002) apresenta uma srie de estudos (Brown et al, 1996; Intercarib &
Nathan Associates, 1996; Vincent et al, 1995; Pattanayak & Kramer, 2001 a,b;

119
Richards, 1997; Kumari, 1995) que buscaram identificar as relaes hidrolgicas e as
funes econmicas subseqentes relacionadas vazo de seca e mudana de uso do
solo. Sua principal concluso diz respeito dificuldade encontrada para o
desenvolvimento de anlises hidrolgicas convincentes a respeito das relaes entre
usos do solo especficos e vazes de gua no perodo da seca, o que acaba por
comprometer tambm as anlises econmicas decorrentes. Este ponto particularmente
agudo quando o local em estudo no possui um longo histrico de medies
hidrolgicas. O autor chama a ateno para a importncia desta questo quando da
realizao de estudos de curto prazo orientados para a formulao de polticas pblicas
realizados em locais onde informaes hidrolgicas de longo prazo ou a calibrao de
modelos para as condies locais seriam necessrias para garantir a confiabilidade
destes estudos.

3.3.3 A direo das externalidades hidrolgicas e sua relao com a criao de


novos mercados de servios ambientais

Os efeitos das mudanas na qualidade e na quantidade de gua e dos impactos


decorrentes na economia vo variar de acordo com as diferentes funes hidrolgicas e
atividades econmicas. Em geral, a um aumento na sedimentao ou eutrofizao
decorrente do acmulo de sedimentos pode ser esperado um impacto negativo nos
rendimentos derivados de atividades tais como irrigao, gerao de energia eltrica,
tratamento de gua e navegao, ou seja, uma funo decrescente de utilidade,
relacionada a maior intensidade de uso do solo. Tambm pode ser esperado que uma
reduo na qualidade de gua dos cursos de gua de forma geral leve a um impacto
negativo em atividades ligadas recreao. Em outras palavras, o senso comum que
relaciona perda de qualidade de gua com impacto econmico negativo parece estar
correto, embora a magnitude do dano nem sempre seja facilmente mensurvel.
Em relao a variaes na quantidade de gua, conforme anteriormente
assinalado, a relao entre a funo hidrolgica e o dano econmico, menos bvia,
dependendo mais fortemente do tipo de atividade econmica do qual est se tratando.
De forma geral, incrementos na vazo de pico, que possam levar ao aumento de
enchentes, em geral esto associados tambm a uma funo decrescente de utilidade,
mas nem sempre a relao esta.
Por exemplo, uma mudana no uso de solo que leve a uma maior compactao e
por conta disto, em um incremento na vazo de pico pode afetar de modo negativo, uma
pequena central hidroeltrica (que trabalha com lagos de dimenses reduzidas ou at
mesmo no utilizam lagos) e pode no significar nada para empresas que usem
reservatrios capazes de estocar toda a gua de um ano para outro. Ou seja, em relao
quantidade de gua, a utilidade pode ser tanto uma funo crescente quanto decrescente
do mesmo uso da terra e do conseqente resultado hidrolgico, dependendo da atividade
econmica do qual est se avaliando.
Este fato refora a necessidade de uma especificao clara a respeito das
intrincadas relaes existentes que possam existir entre os resultados hidrolgicos
esperados e seus impactos econmicos subseqentes, a partir de uma determinada
mudana de uso do solo. Os estudos relacionados nesta seo sugerem que seria
incorreto assumir que as externalidades hidrolgicas relacionadas mudana de uso do
solo (de floresta para outros usos) so necessariamente negativas. De forma geral, pode-
se esperar externalidades negativas no caso dos impactos relacionados qualidade, e
positivas ou negativas, dependendo da atividade econmica analisada, no caso da
quantidade. O ponto aqui no deixar de considerar a possibilidade de mercados de

120
servios ambientais baseados em servios hidrolgicos prestados pelas florestas, mas
sim chamar a ateno para no caso do desenvolvimento destes mercados, tema do qual
trata este trabalho, anlises criteriosas e crticas devem ser realizadas para subsidiar
esquemas de PSA baseados nos mercados que de fato possam se beneficiar da
conservao florestal, evitando a criao de mercados no escorados em argumentos
tcnico-cientficos.
Da mesma forma, programas de restaurao florestal em larga escala devem
levar estes fatos em considerao e realizar uma cuidadosa anlise dos custos e dos
potenciais benefcios hidrolgicos envolvidos, assim como uma avaliao das perdas
decorrentes do atual uso do solo e do ganho em madeira e produtos florestais no
madeireiros das novas atividades geradas pelo reflorestamento.
A literatura revisada nesta seo chama a ateno para o fato de que os impactos
tanto na qualidade como na quantidade de gua ainda so largamente mal estudados, e
que h um grande escopo para a expanso do nosso entendimento sobre as relaes
entre as diversas variveis envolvidas, fator crucial para o desenvolvimento dos
mercados relacionados, que conforme iremos ver nas sees a seguir iniciam seus
primeiros passos, mesmo ainda sem todas as informaes necessrias.

3.4 Experincias internacionais de PSA ligados gua (desenvolvimento dos


mercados)

Neste item, iremos apresentar algumas das experincias de Pagamentos por


Servios Ambientais ligados gua que tem chamado a ateno de pesquisadores e
estudiosos em diversas partes do mundo. Estas experincias, nem sempre totalmente
ligadas aos servios ambientais florestais, tem o mrito de apontar caminhos e abrir as
primeiras trilhas.

3.4.1 - Desenvolvimento dos mercados

O escopo para a utilizao de incentivos econmicos para o manejo de bacias


hidrogrficas potencialmente enorme, por pelo menos duas razes. Primeiro, dada a
importncia da gua para as sociedades humanas e o seu decorrente valor de mercado, e
segundo, porque investimentos em manejo de bacias hidrogrficas podem ser
substancialmente mais baratos do que investimentos em novas estruturas de captao de
gua ou de tratamento.
O desenvolvimento dos mercados de servios ecossistmicos ligados gua vem
acontecendo de forma paulatina em diversos locais do mundo. Segundo o Ecosystem
Marketplace, o volume comercializado foi de US$ 373.655.115,00 de janeiro de 1995 a
abril de 2005, atravs de 149 transaes, envolvendo a proteo/restaurao de 350.513
hectares (www.ecosystemmarketplace.com).
As experincias tm variado enormemente de local para local, tanto no tipo de
arranjo institucional, quanto no servio ambiental em pauta e quanto aos valores pagos
aos provedores dos servios. As diferenas relacionadas natureza do servio
ambiental, quem os prov, quem os recebe, o quanto importante do ponto de vista
econmico e qual o sistema legal e regulatrio existente so alguns dos fatores que
justificam estas variaes e tambm explicam os diversos estgios de desenvolvimento
destes mercados. Outro ponto crucial nesta questo, j de certa forma abordado no
captulo terico de forma mais genrica, diz respeito distribuio de direitos e deveres,
em relao proteo dos servios ambientais, ou seja, quem deve pagar pelo servio e
quem tem o direito de receber por sua proviso. No caso da gua, ainda h o agravante

121
da dificuldade de rastreabilidade da origem do servio, na medida em que se vai
descendo a bacia hidrogrfica, onde o beneficirio fica cada vez mais distante do
provedor do servio, em geral, localizado nas cabeceiras da bacia (Johnson & Perrot-
Maitre, 2000). Outra questo no menos importante, diz respeito ao sentimento de bem
pblico relacionado gua, o que torna os potenciais beneficirios relutantes em pagar
pelos servios ambientais associados a ela. E particularmente por esta razo, e conforme
vamos ver na discusso do estudo de caso brasileiro e outras experincias
internacionais, nos mercados de servios ambientais associados gua, os diversos
nveis de governo e outras instncias regulatrias, como os Comits de Bacia, em geral
desempenham um importante papel na gesto do processo e na introduo de
instrumentos econmicos relacionados gua.
Dito de outra maneira praticamente impossvel para um produtor rural na
cabeceira de uma determinada microbacia prevenir aqueles que esto abaixo, de se
beneficiarem ou de sofrerem (se for o caso) as conseqncias da sua deciso de
mudana de uso de solo (Aylward & Fernndez Gonzlez, 1998, citado em Aylward,
2002). Desta forma, e remetendo ao nosso captulo terico, podemos considerar os
servios hidrolgicos, como no exclusivos por natureza. Sendo assim, na ausncia de
algum sistema de regulao ser bastante improvvel que os produtores das cabeceiras
sejam recompensados pelas conseqncias das suas aes pelo rio abaixo. Uma
alternativa a um sistema de regulao seria o desenvolvimento de barganhas
coasianas, onde produtores localizados nas cabeceiras e usurios localizados jusante
estabeleam arranjos voluntrios que sejam de mtuo interesse.
Pensando nas possibilidades acima e conforme j citado no captulo terico,
Powell & White (2001) desenvolveram uma tipologia que prope trs categorias de
mercados de servios ambientais, nos quais a diviso entre elas se d pela maior ou
menor interveno governamental na administrao do mecanismo proposto. Nesta
seo, iremos us-las para apresentar, de forma sucinta, diversas experincias em curso
no mundo, baseado nos estudos de caso apresentados em Johnson & Perrot-Maitre
(2000) e Perrot-Maitre & Davis (2001), sendo que para algumas delas, consideradas de
maior relevncia, iremos fazer um detalhamento nas sees posteriores.

3.4.1.1 Acordos privados

So aqueles, onde o grau de interveno governamental menor, e onde


predominam os acordos privados entre os produtores de servios e os beneficirios e
acontece prioritariamente quando existe a percepo por parte do usurio que o custo do
tratamento (ou reparo do dano) ou ainda a reduo da renda decorrente da perda do
servio excede o pagamento pelo servio ambiental. situao na qual fica evidente
para o usurio a vantagem da abordagem ecossistmica ao invs da abordagem
tradicional, de tratamento ou reparo. Est baseada em negociaes entre beneficirios e
produtores dos servios e a princpio dispensa novos arranjos legais e regulatrios.
Como exemplos desta categoria, vale citar os seguintes casos:

a) na Frana, Perrier-Vittel pagando por qualidade de gua:


Para as empresas que vendem gua engarrafada, a rentabilidade da atividade
depende no somente da demanda, mas tambm da capacidade de garantir gua de
qualidade a custos razoveis. A empresa Perrier-Vittel, uma das maiores empresas de
gua mineral do mundo entendeu que seria mais custo-efetivo proteger suas nascentes
de gua do que construir estaes de filtragem ou mudar para novas fontes de gua. Por

122
conta disto, a empresa no final dos anos 80 deu partida em um agressivo programa de
manejo das bacias hidrogrficas das quais dependia sua matria-prima.
O objetivo do programa foi reduzir os nveis de contaminao por nitrato e
pesticidas, assim como o de restaurar os processos naturais de purificao de gua na
sub-bacia do Reno-Meuse, localizada no nordeste da Frana, regio intensamente
utilizada para agricultura e pecuria. O principal foco do programa foi dado s
atividades rurais, e a premissa utilizada foi de que melhores prticas de manejo re-
estabeleceriam a qualidade da gua aos nveis desejados. O pacote introduzido junto aos
produtores inclua a pecuria leiteira baseada na utilizao de pastagens, a melhoria do
manejo de esterco e a eliminao do cultivo de milho, evitando assim o uso de
agrotxicos. A empresa assinou contratos de durao de 18 a 30 anos com os
produtores, nos quais eles assumiram o compromisso de mudar para tecnologias de
produo menos intensivas. Os contratos cobriram aproximadamente 10.000 hectares de
reas rurais em 40 propriedades rurais. A base para os pagamentos no foi a relao
entre os poluentes e a qualidade da gua, mas sim os custos associados perda de
rentabilidade entre as atividades mais impactantes e as menos impactantes, em ltima
instncia, os custos de oportunidade da atividade padro. A empresa gastou cerca de
US$ 155.000,00 por propriedade rural, em um total de US$ 3,8 milhes, ao longo de
sete anos (uma mdia de US$ 230,00 por hectare/ano/sete anos). A empresa tambm
forneceu assistncia tcnica gratuita e os equipamentos necessrios para a transio das
atividades. Alm dos contratos com os produtores rurais, a Perrier-Vittel tambm
adquiriu cerca de 1.500 hectares de reas agrcolas no entorno de seus mananciais, para
assegurar a mxima proteo. Para conseguir comprar todas estas reas, a empresa
gastou cerca de US$ 9 (nove) milhes e pagou preos acima do mercado para garantir a
compra da rea total desejada.
Tendo sido aplicado inicialmente nas fontes de gua que supriam a empresa
Vittel, esta quando adquiriu a Perrier, utilizou o mesmo modelo nas fontes que
abasteciam a Perrier, em reas de vinhedos e agricultura intensiva de trigo, onde o
trabalho foi a introduo da agricultura biolgica em aproximadamente 900 hectares de
terra. Do ponto de vista econmico, uma anlise de custo-benefcio realizada pelo
INRA, a principal instituio de pesquisa agrcola francesa, chegou concluso que
baseado na premissa de que um hectare de pastagem bem manejada produz cerca de
3,000 m3 de gua potvel por ano, o programa se justificou. Em termos de
replicabilidade, os autores do estudo de caso (Perrot-Maitre & Davis, 2001) apontam
que provavelmente somente empresas com grande rentabilidade no seu negcio gua
poderiam propor esquemas semelhantes, com esta ausncia significativa do poder
pblico.

b) Na Colmbia, associaes de produtores irrigantes pagando pela melhoria dos


fluxos de gua na seca e reduo de sedimentao nos canais de irrigao:
A Bacia Hidrogrfica do rio Cauca uma das maiores e mais importantes bacias
na Colmbia e drena um dos mais frteis vales do pas, responsvel pelo abastecimento
da cidade de Cali, a segunda maior cidade da Colmbia. Em 1959, foi criado a
Corporao do Vale de Cauca, responsvel pela alocao de gua entre os diferentes
usurios do Vale.
Embora os recursos hdricos sejam abundantes na regio, no final dos anos 80,
um rpido processo de expanso urbana, industrial e agrcola resultou em uma crescente
escassez de gua na estao seca para os seus cinco milhes de habitantes e suas
atividades econmicas, assim como um incremento de enchentes durante a estao
chuvosa. Os produtores rurais foram especialmente afetados, por conta da prioridade

123
dada ao abastecimento domstico. A partir da, e por conta dos limitados recursos do
CVC para lidar com o problema, produtores de arroz e cana localizados nas partes
baixas da bacia, se organizaram em doze associaes de usurios e voluntariamente
concordaram em incrementar suas taxas pelo uso da gua em troca de uma melhoria no
gerenciamento dos recursos hdricos da bacia.
O principal objetivo dos produtores no programa proposto seria o incremento da
vazo de gua em benefcio das atividades agrcolas. O programa, cobrindo
aproximadamente um milho de hectares, envolveu a melhoria do manejo da bacia e a
compra de reas estratgicas. Por melhoria de manejo, entenda-se a restaurao
florestal, particularmente nas reas ngremes, controle de eroso e proteo de nascentes
e cursos de gua. Apesar de nenhum estudo hidrolgico formal ter sido realizado, os
participantes do programa perceberam uma maior estabilizao da bacia e uma
regularizao da vazo, aps a implementao do mesmo. O fato de um dos rios da
bacia no ter experimentado enchentes nos ltimos dez anos, tambm foi percebido
pelos agricultores locais, como um sinal de que o programa alcanou bons resultados.
O programa foi financiado atravs do pagamento voluntrio de uma taxa no
valor de US$ 1,50 a US$ 2,00 por litro por segundo por trimestre pelos produtores de
arroz e cana participantes das associaes criadas para este fim. Estes recursos,
adicionais aos US$ 0,50 por litro/segundo/trimestre que eles j pagavam anteriormente
ao CVC, foram colocados em um fundo separado para ser utilizado para financiar as
aes entendidas como necessrias para incrementar a vazo. Podemos dizer que este
recurso adicional seria uma medida da disposio a pagar destes produtores, dado pelo
custo do declnio de gua percebido pelos produtores.
Similar ao caso francs, segundo os autores do estudo de caso, uma das razes
que motivaram um esquema como este, foi a rentabilidade da atividade geradora do
pagamento, no caso, agricultura de alta rentabilidade, prxima a grandes centros
urbanos e a percepo de que somente a agncia reguladora, no caso a CVC, ou os
recursos destinados a ela, no seriam suficientes para a implantao de um sistema
eficaz que garantisse os resultados desejados pelos produtores.

3.4.1.2 Esquemas de troca entre os agentes

So aqueles onde predominam os mecanismos de troca entre os agentes.


Normalmente utilizados a partir da fixao pela autoridade reguladora de um
determinado padro a ser alcanado via negociao entre os atores. Os recursos para
estas transaes se originam nos agentes econmicos que concluem que a compra de
crditos valem mais pena do que a mudana de seus processos para o atendimento s
exigncias do rgo regulador. Depende de um forte sistema de regulao e de um
efetivo sistema de monitoramento. Como exemplos desta categoria, vale citar os
seguintes casos:

a) nos Estados Unidos, comrcio de nutrientes entre poluidores industriais e agrcolas:


Em muitos rios dos Estados Unidos, a crescente carga de nutrientes tem reduzido
dramaticamente a qualidade da gua. As regulaes governamentais tm
tradicionalmente tentado controlar a qualidade da gua atravs da fixao de padres de
qualidade e/ou atravs de nveis fixos de descarga de poluentes para poluidores de
fontes pontuais. Os custos para o cumprimento destes padres variam e dependem da
natureza, da escala e da locao da atividade poluidora, e para chegar aos padres
desejados, geralmente os empreendimentos poluidores precisam investir uma grande
soma de recursos em tecnologias de reduo de poluio. Por outro lado, a

124
determinao de limites de poluio para fontes difusas no tem sido realizada,
basicamente pela dificuldade de monitoramento destas fontes, seja pela distncia dos
corpos de gua, pela natureza do efluente ou pela variao causada pelos efeitos
climticos.
O sistema regulatrio, de forma geral, no tem tido sucesso na reduo dos
nveis de nutrientes nas guas e por conta disto, novas plantas de tratamento de gua
tem sido necessrias para manter a qualidade da gua para consumo humano nos
Estados Unidos. Como alternativa e complementar a este sistema regulatrio, o
comrcio de nutrientes tem sido introduzido em algumas reas do pas, como uma
forma mais flexvel, custo-efetiva e eqitativa, no sentido de alcanar ou mesmo
exceder os padres desejados de qualidade de gua, ao mesmo tempo dando aos
poluidores de fontes difusas, um incentivo econmico participar do controle da poluio
hdrica.
O comrcio de crditos de reduo de poluio tem sido introduzido de duas
formas. A primeira, entre poluidores de fontes pontuais e poluidores de fontes difusas.
Sob este sistema, um teto estabelecido para o volume total possvel para a descarga de
um determinado nutriente, limites so estabelecidos para as fontes pontuais e o
comrcio com poluidores de fontes difusas permitido. Para estabelecer este comrcio e
unificar estas duas fontes com caractersticas to diferentes, foi desenvolvida uma
relao entre uma unidade de reduo de poluio originada de fonte pontual e uma
unidade de reduo de poluio originada de fonte difusa. Os poluidores de fontes
pontuais, os quais tm seus alvos de reduo passam a ter a opo, se assim entenderem
ser custo-efetivo, de comprar os crditos de reduo de poluio dos poluidores das
fontes difusas, geralmente agricultores participantes de programas de conservao do
solo. A segunda possibilidade, mais usual, seria entre poluidores de fontes pontuais,
com diferentes custos de abatimento.
Segundo os autores, este estudo de caso refora a importncia de um forte
esquema de regulao, composto de um sistema de monitoramento, padres bem
definidos e regras de comercializao bem estabelecidas, para que ao comrcio de
crditos de reduo de poluio de fato corresponda um ganho ambiental. Tendo sido o
precursor do mercado de licenas comercializveis no mundo, atravs do mercado de
emisses de dixido de enxofre, os Estados Unidos tem tido assistido a diversas
iniciativas neste gnero, tais como as implementadas nos reservatrios de Dillon and
Cherry Creek, que abastecem a cidade de Denver, assim como na bacia de Tar-Pamlico
na Carolina do Norte.

b) na Austrlia, crditos associados evapo-transpirao de gua:


A Bacia de Mullay-Darling cobre mais de um milho de quilmetros quadrados
na parte leste da Austrlia. A salinidade do solo uma caracterstica natural de uma boa
parte da bacia, mas o desmatamento, particularmente na sub-bacia do rio Macquarie,
causou um aumento no problema de salinizao. Perda de cobertura vegetal significa
menos gua sendo absorvida e por conta disto, uma elevao no nvel da gua
subterrnea e um carreamento de sais para a superfcie do solo. O aumento de salinidade
decorrente deste processo afeta o crescimento e a produo das culturas agrcolas.
Entendendo o problema para suas culturas agrcolas, em 1999, uma associao
de 600 produtores agrcolas, a Macquarie River Food and Fiber (MRFF), entrou em um
acordo com a empresa State Forests, empresa pblica do estado de New South Wales,
responsvel pelo manejo de mais de dois milhes de hectares de florestas pblicas, para
apoiar o plantio de rvores como uma estratgia custo-efetiva para a reduo de
salinidade nas reas florestais pertencentes empresa, a montante das reas agrcolas.

125
Este apoio foi realizado atravs da compra de crditos de salinidade emitidos pela State
Forests, crditos estes baseados na quantidade de gua transpirados pelo plantio de
rvores, e que foram utilizados pela empresa pblica para financiar o plantio.
Os preos dos crditos foram expressos em dlares australianos por milhes de
litros de transpirao adicional por ano, assumindo que um hectare de floresta gera
cinco milhes de litros transpirados por ano. Os produtores rurais concordaram em
pagar dezessete dlares australianos por milho de litros de gua transpirada, ou de
outra forma, oitenta e cinco dlares australianos por hectare por ano. Este valor foi
calculado levando em considerao as outras opes de reduo de salinidade e as
premissas do papel da transpirao florestal.
Neste caso, o papel do setor pblico foi fundamental, posto ter sido uma empresa
pblica, a vendedora dos crditos de salinidade e aquela que desenvolveu o processo
piloto, entendendo que o mesmo poderia ser replicado tanto para outras empresas
pblicas do setor florestal, quanto do setor privado. Particularmente no caso do setor
privado, os incentivos so fundamentais para aumentar a rentabilidade do plantio de
florestas, no atrativos em condies normais naquela regio. Novamente neste caso,
para que ele possa ser replicado, fundamental que haja o desenvolvimento de um
sofisticado sistema regulatrio e legal para que o sistema possa ser implementado, assim
como um slido processo de monitoramento para assegurar a entrega dos servios
geradores dos crditos de salinidade. E para que este sistema possa de fato ser
configurado dentro desta categoria de esquemas de trocas seria necessrio que se
desenvolvessem metas de reflorestamento aplicveis aos produtores rurais de forma
individual e/ou a determinadas reas rurais.

3.4.1.3 Pagamentos realizados pelo setor pblico

Conforme vimos no captulo terico, nesta categoria esto situados os


pagamentos realizados pelo setor pblico, assim considerado quando algum nvel de
Governo ou uma instituio pblica (no necessariamente estatal) paga pelo servio
ambiental. Os recursos para estas transaes vm de diversas fontes, entre elas,
oramentos gerais de governos em seus diversos nveis e taxas de usurios. Os
pagamentos podem ser destinados a produtores privados ou instituies pblicas
gerenciadoras de recursos naturais e conforme iremos ver mais adiante no exemplo da
cidade de Nova York, ou ainda no estudo de caso da bacia hidrogrfica do PCJ, o fato
de serem esquemas pblicos no exime a negociao; pelo contrrio, intensas
negociaes entre poderes pblicos e diversos stakeholders so necessrias para o
estabelecimento destes mecanismos. Das trs categorias de esquemas de pagamentos
por servios ambientais apresentada, de longe a que predomina at o momento no
mundo.
Como exemplos, podemos citar o caso do ICMS Ecolgico, que ser
apresentado e discutido com maiores detalhes no captulo sobre biodiversidade (e que
tambm tem a sua parte relacionada gua), o caso de Nova York, que ser mostrado a
seguir, em uma seo especfica dada a sua significncia mundial, e mais frente neste
captulo, os estudos de caso que ilustraro de modo mais firme o desenvolvimento deste
mercado no Brasil, os estudos na bacia PCJ e na Prefeitura Municipal de Extrema.
Na opinio de Hamilton & Cassels (2003), parece que depois de muito tempo,
comea a ser mais claro para os habitantes dos grandes centros urbanos, que a gua que
jorra em suas torneiras originada nas microbacias rurais e/ou naquelas protegidas por
florestas. E mais ainda, que a proteo deste fornecimento de gua tem um custo e que
os consumidores desta gua devem pagar algum preo por isto. Os diversos exemplos

126
que vamos ver a partir de agora, mais relacionados questo do fornecimento de gua,
ilustram esta questo e apontam para uma tendncia crescente, espera-se que ainda a
tempo de prevenir os grandes problemas associados falta de gua em qualidade e
quantidade.

3.4.2 Nova York

A manuteno, ou melhor, a reverso da tendncia de degradao, da qualidade


de gua na cidade de Nova York provavelmente o caso mais emblemtico do
desenvolvimento da lgica de servios ambientais aplicada ao abastecimento de gua
em grandes cidades no mundo e por isto merece ser revista aqui, em seo baseada no
trabalho redigido por um de seus artfices, Albert Appleton, diretor do Sistema de
guas e Esgotos da cidade no perodo de implementao deste programa (Appleton,
2002).
O Sistema de guas da cidade de Nova York atende nove milhes de pessoas,
com o fornecimento de aproximadamente 1,2 bilhes de gales de gua por dia,
entregues a 600.000 residncias e 200.000 estabelecimentos comerciais na cidade, alm
de diversos sistemas locais nos subrbios. Esta gua coletada em trs bacias, Croton,
Catskill e Delaware, localizadas ao norte da cidade, e que somam aproximadamente
830.000 hectares.
Diferente da maior parte das grandes regies metropolitanas do mundo, Nova
York, at o ltimo quarto do sculo XX vinha sendo capaz de manter a excelente
qualidade de sua gua, sem a necessidade de sistemas de filtragem ou tratamento, graas
manuteno das caractersticas originais das bacias de abastecimento, que
permaneciam com suas caractersticas rurais inalteradas. Mas a partir do incio dos anos
80, a sombra dos problemas de qualidade de gua comeou a aparecer, inicialmente na
bacia de Croton, responsvel por 10% do abastecimento, principalmente por conta do
processo de urbanizao da mesma e do aumento da poluio difusa, o que obrigou ao
dimensionamento e implantao de um sistema de filtragem e tratamento nesta bacia.
A falha na proteo do sistema de Croton, e os custos envolvidos nesta ao,
US$ 500 milhes para a estao de tratamento e US$ 5 milhes para os custos de
operao anuais, chamou a ateno para a necessidade de proteo da rea responsvel
pelos outros 90% de abastecimento, as bacias do Catskill-Delaware, as quais apenas
30% encontravam-se nas mos do Poder Pblico e protegidas do processo de
urbanizao. O restante da bacia estava em mos de produtores rurais, cujas atividades
tradicionais vinham apresentando forte tendncia de reduo de lucratividade e
transformao para novas atividades, particularmente para o mercado de segundas
residncias, tipo de urbanizao comum, no entorno de grandes cidades,
desenvolvimento este potencialmente gerador de novas fontes de poluio.
No final dos anos 80, j estava claro que esta era uma tendncia dominante na
bacia e mais ainda que a regulamentao existente no seria capaz de alterar este
quadro. Na opinio de Appleton, modelos tradicionais de comando e controle tendem a
no funcionar quando est em jogo a sobrevivncia econmica de produtores rurais.
Segundo este autor, vivenciando uma situao muito comum tambm entre ns
brasileiros quando se trata de discutir o Cdigo Florestal; para os produtores rurais
localizadas na bacia Catskill-Delaware, e por generalizao, em todo os Estados Unidos,
a regulao referente gua imposta pelos rgos reguladores, nada mais do que
irrealista, arbitrria, top-down e dirigida por interesses urbanos sem entender ou se
preocupar com os interesses econmicos dos stakeholders rurais.

127
Por conta da percepo desta tendncia e da forma tradicional de se encarar o
problema pelos rgos reguladores, ou seja, da impossibilidade, de acordo com a viso
dos mesmos, de se impedir o processo de urbanizao e desenvolvimento, estava
ficando claro para os rgos reguladores de que o caminho a ser adotado seria o
tradicional, qual seja, a construo de uma estao de tratamento a um custo previsto de
US$ 4 a 6 bilhes de dlares e um custo de operao estimado de US$ 250 milhes,
cujo impacto seria muito forte nas taxas de gua e esgoto da cidade.
Segundo Appleton, apesar da percepo comum entre os principais tomadores de
deciso do mundo da gua, em geral engenheiros civis e profissionais de sade
pblica, que este deveria ser o caminho para resolver o impasse de Nova York, ele e sua
equipe, entenderam que deixar a gua se deteriorar e depois despender grandes somas
de recursos para trat-la no seria a melhor forma de lidar com o problema. Clculos
iniciais apontaram que um programa para a proteo da bacia custaria menos do que o
sistema de tratamento e poderia gerar uma srie de outros benefcios, tanto para a cidade
de Nova York, quanto para os habitantes da bacia. E assim foi feito, foi tomada a
deciso de preservar o meio ambiente rural no sentido de continuar fornecendo a gua
com a qualidade de sempre.
Tomada a deciso, o segundo passo, foi o de transform-la em um plano de ao,
o qual focou na compra de reas estrategicamente ameaadas, na restaurao das matas
ciliares ao longo dos crregos e no melhor manejo das reas j pertencentes cidade de
Nova York. Alm destas aes, um ponto central foi o desenvolvimento em parceria
com as associaes de produtores, de um programa chamado Whole Farm, o qual
buscou atender as exigncias econmicas dos produtores rurais com as exigncias
ambientais da agncia de gua. Para os produtores rurais, que entendiam as exigncias
referentes ao meio ambiente, como algo que os fariam gastar seu dinheiro para atender
as necessidades de outros, atravs deste programa, eles agora estavam gerando renda,
atravs do gerenciamento de seus recursos ambientais, renda esta que os estava
ajudando a permanecerem como produtores, ao invs de venderem seus terrenos para o
processo de urbanizao.
Porm, para que o programa atingisse seus objetivos ambientais e mantivesse o
carter voluntrio desejado pelos produtores, ele precisaria da adeso de um grande
nmero deles. Corroborando a tese de que incentivos adequados podem ser
extremamente poderosos em esquemas como este, ao longo dos primeiros cinco anos de
implementao do programa, 93% de todos os produtores da bacia haviam escolhido
participar do mesmo e o programa Whole Farm foi considerado como um dos
programas de controle de eroso difusa de maior xito nos Estados Unidos, e evitou que
a cidade gastasse bilhes de dlares para tratar sua gua de abastecimento85. Aps mais
de uma dcada de sua implementao, o programa continua garantindo a mxima de que
um meio ambiente sadio igual a uma boa estratgia de conservao de gua em
qualidade. Para o autor, alm dos benefcios per se do programa, o mesmo deu um novo
mpeto conservao ambiental de bacias hidrogrficas como estratgia para o
abastecimento de grandes cidades, ao invs da aposta quase que total nas solues
tradicionais da engenharia, mostrando na prtica como a mesma poderia se dar.
Na opinio de Appleton (2002), alguns fatores foram crticos para o sucesso
desta iniciativa. A primeira delas, a aposta de certa maneira, instintiva, no que parecia
ser desde o incio a melhor opo, qual seja, investir na conservao da bacia
hidrogrfica, tanto nos seus recursos naturais, quanto humanos, como a melhor opo
para garantir o abastecimento de gua no longo termo, conceito hoje amplamente
85
Segundo o texto do autor, os custos para a implementao do Programa foram de aproximadamente 1/8
em relao aos custos esperados para a construo e manuteno da nova estao de tratamento prevista

128
discutido atravs do conceito de servios ambientais, mas que naquele momento,
parecia no to bvio assim. Para o autor, o ecossistema deve ser visto como algo que
inclua os recursos naturais e humanos e que a soluo tima ser aquela que maximize o
potencial de ambos.
O caso de Nova York tambm corroborou a validade econmica do conceito de
servios ambientais. Neste caso, ainda sem necessariamente criar um mercado destes
servios, ele representou um primeiro passo crtico para o seu desenvolvimento, qual
seja, explorar uma oportunidade econmica no anteriormente reconhecida. E no caso
de mercados em estgio ainda inicial como este; toda experincia neste sentido bem
vinda, porque certamente as prximas experincias iro se beneficiar e iro avanar a
partir dela.
Para finalizar esta seo, o autor ainda rebate os comentrios de que a
experincia de Nova York foi nica, dado o grande valor economizado pela cidade, de
difcil replicao em outros locais. Na sua opinio, os benefcios para a cidade foram
muito grandes, por conta do alto volume de servios ambientais fornecidos pelas bacias
e tambm por conta das instituies envolvidas que perceberam isto e foram capazes de
se adaptar e propor medidas inovadoras capazes de aproveitar as oportunidades
colocadas. Para ele, as principais lies aprendidas do caso de Nova York, em relao
ao desenvolvimento dos mercados de servios ambientais so: a) identificar e colocar no
mais alto patamar possvel o servio ambiental em questo; quanto maior o nvel do
servio prestado, maior o valor do benefcio econmico; b) encontrar maneiras de
monetizar o servio de forma que o valor criado possa ser capturado, assim como
reconfigurar as instituies e as regulaes existentes para que elas possam faz-lo.

3.4.3 Costa Rica86

A Costa Rica merece um destaque especial neste trabalho. Primeiro pas a


desenvolver um esquema de Pagamentos por Servios Ambientais na escala nacional, a
partir de 1997, este pequeno pas da Amrica Central tem sido uma referncia neste
tema e por conta disto tem recebido a ateno de diversos outros pases, tanto na
Amrica Central, quanto em outras regies do globo. Por conta da importncia dada
questo da gua, entre os servios listados, a apresentao deste primeiro grande
exemplo de Pagamentos por Servios Ambientais a nvel nacional, ser registrada neste
captulo, embora a experincia no se restrinja somente gua.
A Costa Rica foi palco de uma das maiores taxas de desmatamento entre os anos
70 e 90, do sculo XX, no qual se estima que o pas perdeu cerca de 30 a 40% de sua
cobertura florestal, causado basicamente, pela converso de florestas nativas para a
agricultura e para a pecuria. Mas afortunadamente ficou claro para alguns tomadores
de deciso no pas que o desmatamento tambm trouxe perda de servios ambientais
ligados gua (Pagiola, 2002).
Assim como em diversos outros pases que entenderam a importncia de
remediar os efeitos adversos do desmatamento, desde o incio dos anos 80, foram
implementados diversos projetos, todos eles, calcados nas clssicas abordagens dos
projetos demonstrativos, que buscam evidenciar para os produtores as vantagens desta
ou daquela tcnica; assim como tambm projetos que subsidiavam total ou parcialmente
os custos de adoo de prticas recomendadas, ou ainda aqueles que amarravam o
acesso ao crdito s prticas conservacionistas. Nenhuma destas abordagens se mostrou
muito efetiva (Enters, 1997; Pagiola, 1999, citados em Pagiola, 2002). Em geral, as

86
Seo baseada no trabalho de Pagiola (2002)

129
medidas sugeridas se mostraram imperfeitas e caras para a realidade local. As
abordagens de comando e controle tambm difceis de serem implementadas e quando
implementadas, impondo aos produtores mais pobres usos da terra com retornos mais
baixos. Projetos subsistindo enquanto os subsdios estivessem valendo; uma vez
terminados os subsdios, com muita freqncia, se observava o retorno s antigas
prticas.
Pagiola, baseado em Lutz et alli, 1994, levanta um ponto muito interessante,
quando diz que uma implicao interessante destas experincias foi mostrar que a
premissa muitas vezes utilizada por diversos proponentes e implementadores de
projetos de conservao e desenvolvimento rural de que o produtor rural tem a ganhar
diretamente com medidas de conservao em geral est errada. Ou seja, em uma
perspectiva de bacia, a maximizao dos benefcios dos usurios localizados a jusante
em geral no correspondem maximizao dos benefcios dos produtores. Por conta
desta percepo, o governo da Costa Rica desenvolveu o primeiro sistema de
Pagamentos por Servios Ambientais a nvel federal no mundo, com este objetivo
primeiro: compensar os produtores rurais pelos servios ambientais fornecidos por eles,
criando um incentivo direto para que eles incluam a venda destes servios na sua
tomada de decises.
Tendo incio em 1997 e baseado na Lei Florestal do pas, n 7575, promulgada
em 1996, o Programa explicitamente reconheceu quatro servios ambientais
promovidos pelos ecossistemas florestais, a saber: a) mitigao das emisses de gases
de efeito estufa (GEE); b) servios hidrolgicos, incluindo proviso de gua para
consumo humano, para irrigao e para produo de energia; c) conservao da
biodiversidade; d) proviso de beleza cnica para recreao e ecoturismo. A lei proveu a
base regulatria para que o Governo possa realizar contratos com os produtores baseado
nos servios providos pelas suas reas, assim como estabeleceu o mecanismo de
financiamento para tal, o Fundo Nacional de Financiamento Florestal FONAFIFO.
O Programa de Pagamentos por Servios Ambientais foi construdo a partir do
sistema de apoio ao reflorestamento junto aos produtores rurais, j existente naquele
momento, o qual buscava incentivar a produo de madeira, sistema este que
funcionava de forma efetiva, tendo repassado recursos para o financiamento de
aproximadamente 116.000 hectares e mais do que isto, j havia desenvolvido as
instituies para manej-lo. A nova Lei, que criou o PSA, mudou o objeto do apoio, da
madeira para os servios ambientais, assim como a fonte de financiamento, do
oramento federal para taxas e pagamentos oriundos dos beneficirios dos quatro
servios listados acima.
Para que os produtores possam receber os pagamentos, eles precisam apresentar
um plano de manejo assinado por um engenheiro florestal licenciado junto ao sistema.
As atividades elegveis para o recebimento so basicamente duas: o reflorestamento e a
proteo florestal. Uma vez aprovado o plano, os produtores assinam contratos de cinco
anos de prazo, na sua grande maioria. Neste contrato, os produtores cedem seus direitos
de reduo de emisses de GEE para o FONAFIFO.
O Programa est estruturado a partir de um trip institucional, formado por: 1)
um mecanismo financeiro que coleta e maneja os pagamentos oriundos dos
beneficirios. Este papel assumido pelo FONAFIFO; 2) um mecanismo que faz os
contratos com os prestadores dos servios, os produtores rurais; paga-os pelos servios
prestados, assim como realiza o monitoramento dos servios. Este papel cumprido em
parte pelo Sistema Nacional de reas de Conservao SINAC e parte por engenheiros
florestais privados, que o fazem mediante um pagamento; 3) uma estrutura de
governana, que faz uma superviso geral do Programa. Este papel cumprido por um

130
Conselho Governamental, composto por trs representantes do setor pblico (um do
Ministrio do Meio Ambiente e Energia, um do Ministrio da Agricultura e um do
sistema bancrio governamental) e dois representantes do setor privado.
O Programa de PSA financiado por diversas fontes de recursos. A principal
delas oriunda da taxa sobre combustveis fsseis, de cujo volume de recursos
arrecadados, 1/3 destinado ao FONAFIFO. Apesar da grande expectativa em relao
venda de crditos de carbono, esta ainda no se mostrou relevante. O Programa tambm
recebeu US$ 8 (oito) milhes do Global Environmental Facility GEF, assim como
emprstimos do Banco Mundial (US$ 32,6 milhes). Tambm h a expectativa de que
todos os usurios de gua, incluindo empresas hidreltricas, de abastecimento,
irrigantes, etc, paguem pelos servios relacionados gua. At o momento, porm, a
maior parte dos pagamentos tem sido oriunda das empresas hidreltricas.
Em relao aos servios florestais relacionados gua, tema deste captulo, eles
foram explicitamente reconhecidos na Lei Florestal n 7575, e os pagamentos oriundos
das hidroeltricas e de outros beneficirios da gua foram sempre considerados como
um dos potenciais esteios do financiamento do Programa, embora, no tenha assumido
um carter obrigatrio junto a estes potenciais beneficirios. Os pagamentos existentes
at este momento foram conseguidos de forma negociada, sendo o primeiro deles,
assinado em 1997, com uma empresa privada de produo de energia, a empresa
Energia Global. Na seqncia, foram realizados tambm acordos com outras empresas
de energia; acordos estes focados na restaurao e no manejo florestal das bacias
localizadas a montante das plantas hidroeltricas operadas por estas companhias. Alm
das empresas de energia, o FONAFIFO tambm assinou um acordo com a Cervecera
Costa Rica, para que a mesma financiasse o Programa, nos 1.000 hectares da bacia
acima do seu ponto de captao de gua.
Do ponto de vista da distribuio dos pagamentos segundo as fontes de
financiamento, a participao dos pagamentos referentes gua eram menores
proporcionalmente s outras fontes de recursos. De acordo com o trabalho de Pagiola,
publicado em 2002; at aquele momento, com todos os acordos j negociados, sendo
implementados de forma total, os pagamentos referentes s hidroeltricas iriam gerar
recursos anuais na ordem de US$ 0,5 -0,6 milhes, cobrindo uma rea de
aproximadamente 18.000 hectares. Embora no desprezveis estes valores eram bem
menores que os pagamentos realizados pelo GEF, correspondentes conservao da
biodiversidade, US$ 1,8-1,9 milhes por ano para cinco anos, ou os valores
arrecadados pela taxa sobre os combustveis fsseis, US$ 6,4 milhes por ano, e mesmo
o que j havia sido arrecadado pelos servios de seqestro de carbono, US$ 2 milhes,
desde 1997.
Para finalizar esta seo, vale registrar os resultados alcanados pelo Programa
at o ano de 2001, de acordo com alguns quesitos importantes em qualquer programa de
pagamentos por servios ambientais.
O primeiro ponto que chama a ateno em relao ao sucesso do Programa da
Costa Rica o grau de adeso dos produtores rurais ao mesmo, adeso esta desejada por
um nmero muito maior de produtores do que os recursos disponveis. At os meados
do ano de 2000, mais de 200.000 hectares haviam sido incorporados ao Programa, a um
custo de aproximadamente US$ 47 milhes (US$ 235,00 / hectare). Alm destes
200.000 hectares, o FONAFIFO havia recebido aplicaes para participao no
Programa que cobriam mais 800.000 hectares, que at aquele momento no tinham
recursos para serem financiados. Em relao aos trs principais tipos de contratos
disponibilizados aos produtores: conservao de florestas, manejo sustentvel de
florestas e reflorestamento, a preferncia dos produtores foi de respectivamente, 82,5%,

131
10,2 % e 7%, mostrando que at aquele momento, o Programa tinha tido um impacto
maior em relao ao desmatamento evitado do que em relao ao incremento da
cobertura florestal.
Em relao eficincia na proviso dos servios ambientais relacionados gua,
Pagiola (2002) faz uma crtica em relao ao carter indistinto da localizao dos
produtores e do valor dos pagamentos recebidos, lembrando que os servios
hidrolgicos tm um forte componente de uso de solo e de localizao dentro de cada
bacia, e que o programa por ser nacional, no levaria esta questo to a contento,
permitindo que todo produtor se aplicasse e que por conta disto, ao Programa, at
aquele momento, faltaria foco na questo da gua. Na evoluo do Programa, alguns
financiadores, particularmente as empresas hidroeltricas, demandaram por um maior
foco na aplicao dos recursos financiados por elas, assim como no caso dos recursos
oriundos do GEF, tambm se buscou um maior foco nas reas mais ricas em
biodiversidade. No caso da gua, tambm em relao verificao da eficcia dos
pagamentos, o autor levanta a questo da ausncia de dados hidrolgicos que possam
mensurar o efeito do Programa e estabelecer a relao entre cobertura florestal e os
servios hidrolgicos, ponto este que pode minar a sustentabilidade dos pagamentos, na
medida em que no estabelece de maneira clara esta relao.
Em relao ao perfil dos produtores que participam do Programa,
aproximadamente 60% so pequenos e mdios produtores. Em geral, os maiores
proprietrios, donos das reas de maior produtividade, no participam do Programa,
fundamentalmente por conta dos baixos valores de pagamentos (em torno de US$
47,00/ha/ano por cinco anos) vis a vis o maior custo de oportunidade de suas reas. A
grande aplicao para a participao no Programa recebida de proprietrios pequenos e
mdios indica que os pagamentos oferecidos pelo Programa excedem as suas rendas
derivadas do uso atual, o que sem ser a inteno original, ainda cria uma situao
favorvel em termos de distribuio de renda rural.

3.4.4 O FONAG no Equador

Tambm na Amrica Latina, o Equador outro pas no qual vem se


desenvolvendo uma experincia tambm considerada inovadora, na construo de
esquemas de pagamentos por servios ambientais no continente, baseados na relao
entre floresta e gua, atravs do mecanismo financeiro denominado de FONAG Fundo
para Conservao de gua.
A idia de criao de um fundo para a conservao da gua que abastece a
cidade de Quito foi lanada em 1997, inicialmente atravs de uma campanha para a
proteo das nascentes que abastecem a cidade, localizadas na Reserva Biolgica do
Condor, rea protegida com mais de um milho de hectares e de grande riqueza em
biodiversidade, e posteriormente, em 1998, atravs do comprometimento de instituies
locais, como a Prefeitura do municpio de Quito e a Fundao Antisana, e instituies
internacionais atuantes na regio, como a TNC.
No incio do processo de desenvolvimento do Fundo, o foco do trabalho foi a
discusso das principais ferramentas que seriam apropriadas para o aporte de recursos e
para a constituio do mesmo, na qual chegou-se concluso de que as cotas de uso de
gua seriam as mais indicadas. Os principais usurios identificados foram a EMAAP-Q,
a companhia municipal de gua, e a EEQ, empresa eltrica de Quito, cuja produo de
energia est baseada na hidroeletricidade.
O FONAG foi criado em janeiro de 2000, como um fideicomiso, instrumento
financeiro que permite que empresas que manejam fundos pblicos possam colocar

132
recursos em um fundo designado para um propsito especfico. O Fundo foi constitudo
a partir de recursos destinados pela EMAAP-Q (um por cento de suas receitas mensais
de vendas de gua, aproximadamente US$ 360 mil/ano), pela EEQ (US$ 45 mil/ano),
por um produtor privado de cerveja (US$ 6 mil/ano) e tambm pela Agncia Sua de
Cooperao (US$ 10 mil/ano em dois anos). O fundo est estruturado como um
endowment fund, qual seja, os recursos aportados vo se acumulando na forma de
capital, e os rendimentos derivados da aplicao deste capital, so utilizados nas
diversas atividades previamente definidas, entre elas: a) a legalizao da titulao de
terras e aquisio de reas estrategicamente importantes; b) sistema de fiscalizao de
atividades ilegais, tais como incndios, caa e pesca; c) medidas de proteo
hidrolgica, como cercas ao redor de mananciais e controle de eroso; d) promoo de
sistemas agrcolas sustentveis; e) monitoramento e avaliao de projetos (Krchnak,
2007).
Os rendimentos do Fundo comearam a financiar projetos de proteo de bacias
a partir de 2003, tais como recuperao de margens de rios, reflorestamento em reas
crticas, limpeza de lixos clandestinos, educao ambiental, apoio s melhores prticas
agrcolas e pecurias e pagamentos de salrios de guarda-parques na Reserva Biolgica
do Condor.

3.5 Os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e outras


possibilidades em relao construo de um sistema de PSA no Brasil, associados
qualidade e quantidade de gua

Aps a apresentao do estado da arte do desenvolvimento de mercados de


servios ambientais baseados nos servios hidrolgicos atravs de exemplos
importantes em alguns pases, esta seo ir apresentar alguns instrumentos importantes
presentes na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, e assim como outras
possibilidades existentes na legislao brasileira, que podem ser considerados tanto para
o financiamento apenas, quanto para a implantao e desenvolvimento de um sistema
(ou sistemas) de Pagamentos por Servios Ambientais baseados na relao entre os
ecossistemas naturais e os servios ligados gua.

3.5.1 A Lei 9433/97

Enquanto o Protocolo de Kyoto pode ser considerado o documento-chave para o


estabelecimento do mercado de carbono no mundo, a Lei de Recursos Hdricos, n
9433/97, a base potencial para o estabelecimento do mercado de servios ambientais,
baseados em gua, no pas. Esta Lei, promulgada em 08 de janeiro de 1997, tambm
chamada de Lei das guas, aps longa tramitao no Congresso, trouxe uma srie de
novas colocaes que estabelecem de fato uma nova Poltica de Recursos Hdricos para
o pas. Ela est baseada nos seguintes fundamentos: a) a gua um bem de domnio
pblico, extinguindo desta forma as guas particulares existentes no antigo Cdigo de
guas; b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico. Sendo
limitado, denota escassez e por ter valor econmico, permite sua cobrana; c) em
situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a
dessedentao de animais; d) a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o
uso mltiplo das guas; e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; f) a gesto dos recursos hdricos
deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e

133
das comunidades, atravs dos Comits de Bacia (DAltrio,C.F, Veiga Neto, F.C.,
Carvalho, G. & Valladares, G., 2000).
Figura central na nova lei, os Comits de Bacia, compostos por membros dos
Governos federal, estaduais e municipais, membros do setor privado usurio da gua e
da sociedade civil, representada por associaes e organizaes no-governamentais,
so os responsveis pelo estabelecimento de polticas e programas que visem o uso
sustentvel da bacia. Tambm criadas pela Lei 9433, as agncias de bacia so as
instituies responsveis pela implementao das polticas e programas desenhados e
definidos pelos Comits em cada bacia hidrogrfica. Estas instituies ligadas s bacias,
os Comits e suas respectivas agncias, podem ser consideradas no somente como uma
importante fonte potencial de recursos para a implantao de sistemas de Pagamentos
por Servios Ambientais, por conta dos recursos anuais advindos da cobrana pelo uso
da gua, mas tambm, podem assumir um papel fundamental no gerenciamento destes
esquemas no nvel da bacia hidrogrfica, fazendo a ligao entre os usurios,
beneficirios dos servios e os produtores rurais (e eventualmente Unidades de
Conservao pblicas87), provedores do mesmo.
A partir da promulgao da lei em 1997, a cobrana pelo uso da gua vem sendo
lentamente desenvolvida e foi implementada pela primeira vez a nvel federal, no ano de
2003, na Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul88, uma das mais importantes do pas,
dada a sua localizao geogrfica, abarcando parte dos estados de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais, e pelo fato da transposio de parte de suas guas, ser a
responsvel pelo abastecimento de aproximadamente 90% da cidade do Rio de Janeiro.
A Bacia do Paraba do Sul arrecada aproximadamente R$ 6 (seis) milhes por ano
atravs da cobrana pelo uso da gua e com uma expectativa crescente para os prximos
anos.
A segunda bacia federal onde a cobrana pelo uso da gua teve incio foi a Bacia
Hidrogrfica dos Rios Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ), no ano de 2006, cobrana esta
que teve incio com valores aproximados de R$ 10 milhes por ano, com uma
expectativa de que este valor dobre at o ano de 200889.
Alm das bacias de mbito federal, ou seja, aquelas que atravessam mais de um
estado da Federao, tambm as bacias de mbito estadual, ou seja, aquelas cujos rios
nascem e morrem dentro de um mesmo estado da Federao, iniciaram o processo de
cobrana, sendo o estado do Cear, o grande pioneiro, tendo implementado a cobrana
ainda no ano de 1996. O estado do Rio de Janeiro implantou inicialmente a cobrana
apenas nas guas fluminenses da bacia do Paraba do Sul, em 2004, e com a aprovao
da Lei estadual 4247/03, estendeu a cobrana para as demais bacias fluminenses, tais
como o rio Guandu e outras localizadas no estado90 (Santos, 2006). No estado de So
Paulo, o projeto de lei foi aprovado em 2005, e a cobrana estadual teve incio no ano
de 2007, nas guas paulistas do PCJ e Paraba do Sul.
No caso dos Comits de Bacia, cuja misso, estabelecida pela Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, assegurar a sade e o bom funcionamento das bacias
hidrogrficas, o principal desafio na implementao de esquemas de Pagamentos por

87
Conforme iremos ver no item seguinte, que trata das possibilidades referentes aos artigos 47 e 48 do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao
88
Restrita aos rios de domnio da Unio
89
No item 3.6.4 mais frente, a Bacia PCJ ser apresentada com maiores detalhes.
90
No estado do Rio de Janeiro, a cobrana estadual pelo uso da gua em 2005, por bacia hidrogrfica foi
de: R$ 777.825,00, na BH Paraba do Sul; R$ 591.097,00, na BH Guandu; R$ 160.117,00, na BH So
Joo; R$ 721.802,00, na BH Maca; R$ 117.161,00, na BH Baa de Guanabara; R$ R$ 55.660,00, na
BH Ilha Grande; R$ 26.453,00, na BH Sepetiba; e R$ 6.389,00, na BH Jacarepagu, somando um total de
R$ 2.456.504,00 para todo o estado (SERLA, 2006, citado em Sondotcnica, 2006).

134
Servios Ambientais, demonstrar que a proteo e a recuperao de florestas nativas
tm importncia para assegurar esta misso, de acordo com o que vimos nas sees
iniciais deste captulo, e desta forma, assegurar que dentro de cada Comit, haja
recursos para a implantao de programas permanentes de Pagamentos por Servios
Ambientais, no nvel de bacia, e sustentado de forma permanente pelos recursos da
cobrana. O desenvolvimento concreto e prtico deste raciocnio ser mais frente
detalhado, quando da apresentao do estudo de caso do Produtor de gua, conceito
inicialmente desenvolvido pela Agncia Nacional de guas e posteriormente
encampado por instituies estaduais, municipais e por organizaes no
governamentais; e levado por estas instituies discusso e implementao de
programas dentro dos principais Comits federais do pas.

3.5.2 Royalties e compensaes pagas pelo setor hidroeltrico

Outra fonte potencial de recursos para a implementao de esquemas de


pagamentos por servios ambientais baseados nos servios associados gua so os
royalties e compensaes financeiras repassados pelas usinas hidroeltricas aos
municpios e estados que sofreram perda de territrio por alagamento pelos lagos das
hidroeltricas. Tambm neste caso, e de acordo com o que vimos na seo 3.2 deste
trabalho, a reduo da produo e carreamento de sedimentos, um dos principais
servios ambientais prestados pelas florestas, tem um valor econmico claro para as
usinas hidroeltricas, na medida em que evita a reduo da vida til dos lagos, ponto
fundamental para a manuteno das operaes do sistema.
O Artigo 20 da Constituio Federal assegura a participao dos estados,
municpios e Unio no resultado da explorao de recursos hdricos para fins de gerao
de energia eltrica, ou a compensao financeira por esta explorao. A Lei 9.984/2000
estabelece que o valor da compensao financeira correspondendo a 6,75% do valor da
energia produzida seja distribudo conforme as alquotas seguintes (May, Anderson &
Bohrer, 2007):
- 2,7% aos municpios atingidos pelas barragens, proporcionalmente s reas alagadas
de cada municpio abrangido pelos reservatrios e instalaes das Usinas Hidroeltricas;
- 2,7% aos estados onde se localizam os reservatrios, correspondentes soma das reas
alagadas dos seus respectivos municpios;
- 0,75% ao Ministrio do Meio Ambiente para a aplicao na implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos; e
- 0,6% Unio

Hoje, em todo o pas, 135 usinas hidroeltricas recolhem a compensao


financeira beneficiando 570 municpios e 22 Estados. No caso de Itaipu, a maior usina
hidroeltrica do mundo, os pagamentos de royalties beneficiam 363 municpios e 6
Estados. Para se ter uma ordem de grandeza do volume de recursos que estes repasses
representam, somente nas Bacias Hidrogrficas Paran-Paraguai, o valor das
compensaes e royalties repassados pelas usinas hidroeltricas existentes totalizam
R$ 429.499.151,00/ano, beneficiando mais de 300 municpios. Valor igual tambm
repassado para os seis estados nos quais as usinas esto localizadas. May, Anderson &
Bohrer (2007) chamam a ateno para o fato de que estes valores so muito mais
significativos de qualquer compensao associada ao Sistema Nacional de Unidades de
Conservao ou oriunda da minerao, e representa uma grande oportunidade potencial
para investimentos em conservao, o que acrescemos aqui, particularmente a

135
possibilidade de estabelecimento de sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais,
pela possibilidade clara de estabelecimento do vnculo entre usurio e provedor do
servio, usina hidroeltrica e produtor rural, respectivamente, baseado em um servio
ambiental bastante tangvel, qual seja a reduo da taxa de produo de sedimentos
carreados para dentro dos lagos, escorada em um fluxo constante de recursos ao longo
dos muitos anos de gerao da energia eltrica, garantindo assim aquele que um dos
maiores gargalos dos sistemas de pagamentos, qual seja, a garantia do fluxo contnuo de
recursos.
Algumas prefeituras que recebem estes recursos e algumas empresas, tais como
Itaipu realizam uma srie de aes de recuperao florestal, eventualmente em parceria,
como o caso do Programa gua Boa, capitaneado pela empresa Itaipu, em parceria
com as prefeituras lindeiras ao lago. Neste caso, em que j h a conscientizao da
importncia da proteo das matas ciliares e a melhoria das prticas agrcolas, com o
objetivo de reduo de sedimentos, por parte dos potenciais financiadores, o melhor
caminho para a montagem de sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais, poderia
ser justificado pelo aumento de eficincia do uso dos recursos e a maior adeso ao
Programa, pelos produtores rurais, alvos de projetos nesta linha, ainda um grande
entrave ao sucesso dos mesmos.

3.5.3 Artigos 47 e 48 do SNUC

Outra enorme oportunidade para implantao de esquemas PSA, baseados na


relao entre florestas e servios hidrolgicos, e neste caso, restrito a sistemas em que
os provedores seriam no os produtores rurais, mas sim, as Unidades de Conservao,
a regulamentao e a implantao de sistemas baseados nos artigos 47 e 48 da Lei
Federal 9985, promulgada no ano de 2000, a lei que rege o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao SNUC.
Para tentar solucionar aquele que um dos principais gargalos das Unidades de
Conservao, a sua sustentabilidade financeira, a Lei do SNUC prev alguns meios de
arrecadao financeira. Mais especificamente em relao aos recursos hdricos, e
claramente tendo internalizado a lgica do servio ambiental, os artigos 47 e 48
determinam que:
Artigo 47. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pelo abastecimento
de gua ou que faa uso de recursos hdricos, beneficirio da proteo proporcionada
por uma Unidade de Conservao, deve contribuir financeiramente para a proteo e
implementao da Unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especfica.
Artigo 48. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e
distribuio de energia eltrica, beneficirio da proteo oferecida por uma unidade de
conservao, deve contribuir financeiramente para a proteo e implementao da
unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especifica.
Infelizmente, os dispositivos que regulamentam o SNUC, homologados pelo
Decreto 4.340, de 2002, que apesar de afirmarem o contrrio, no regulamentaram os
supracitados artigos que ainda carecem de regulamentao para serem implementados
(May & Santos, 2006). A partir desta constatao, foram desenvolvidas algumas
propostas para a regulamentao e metodologia de implementao destes artigos, dos
quais as iniciativas capitaneadas por May, Santos e Peixoto (2006) e Strobel et al.
(2006) so as mais expressivas.
O trabalho de May, Santos e Peixoto, que tambm teve contribuies de Geluda,
Albuquerque, Pacheco e da Hora, desenvolveu propostas de regulamentao dos artigos
citados, com um foco maior no artigo 47, usando como base concreta para a anlise, o

136
Parque Nacional da Tijuca, localizado no Rio de Janeiro. Neste trabalho, os autores
buscaram tratar a gesto das guas nas Unidades de Conservao atravs da
compatibilizao da cobrana pelo uso da gua prevista na Lei 9433/97 e da
contribuio financeira prevista nos Artigos 47 e 48 da Lei 9985/00.
No que tange construo de um arranjo institucional para a gesto de recursos
hdricos, alguns pontos precisariam ser necessariamente abordados, entre eles: a) a
definio da unidade de gerenciamento dos recursos hdricos; b) quais so os usos
cobrveis; c) quem define metodologia e os valores para a cobrana; d) quem faz a
cobrana e para onde vo os recursos; e) quem define a aplicao dos valores
arrecadados; f) quem aplica os recursos.
De acordo com o estabelecido pela Lei 9433/97, abordada em item anterior neste
captulo, o sistema de gesto contempla os comits de bacia (parlamento da bacia), as
agncias de gua (brao executivo do comit) e o Conselho Nacional de Recursos
Hdricos - CNRH (instncia deliberativa mxima do sistema). O Ministrio do Meio
Ambiente o formulador das polticas de gesto e a Secretaria de Recursos Hdricos, a
Secretaria Executiva do CNRH. A Agncia Nacional de guas - ANA, instituda pela
Lei 9984/00, o rgo gestor de recursos hdricos, encarregado da implementao do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Nas guas de domnio da Unio, a cobrana instituda a partir de proposta
aprovada pelo Comit de Bacia e referendada pelo CNRH. A aprovao da cobrana
pelo uso da gua pressupe a existncia de Plano de Bacia aprovado pelo Comit. A
cobrana aprovada implementada pela ANA, sendo os recursos recolhidos ao Tesouro
Federal, e repassados para a agncia de bacia (ou para entidade delegatria das funes
de agncia), atravs do Contrato de Gesto.
May et. al buscaram compatibilizar os dois sistemas (Lei 9433/97 e Lei 9985/00)
atravs da equiparao entre os arranjos institucionais propostos nas duas leis, definindo
as Unidades de Conservao como unidades de gerenciamento de recursos hdricos,
equiparadas s regies hidrogrficas previstas pela lei 9433/97, dando a elas certa
autonomia da gesto implantada na bacia. Neste caso, o Conselho Gestor da UC,
reformulado com a participao dos usurios dos recursos hdricos, como ente
consultivo do sistema, poderia assumir as funes previstas para os Comits de Bacia; o
rgo tutelar, e na ausncia deste, a prpria unidade do IBAMA, no caso das UCs
federais, assumiria as funes da Agncia de Bacia. Em relao aos instrumentos de
gesto, o Plano de Bacia pode ser equiparado ao Plano de Manejo, e a Contribuio
Financeira prevista nos Artigos 47 e 48 cobrana pelo uso da gua. Atravs deste
trabalho, os autores formularam trs minutas de regulamentao dos Artigos 47 e 48, as
duas primeiras buscando a compatibilizao descrita acima e a terceira, buscando
equacionar a contribuio pela gua compensao ambiental instituda pelo Artigo 36
da prpria Lei do SNUC.
Nestas minutas, de forma diferente, evita-se uma dupla cobrana dos usurios
cujos usos estejam nos limites das Ucs, ou seja, uma vez cobrado atravs da
contribuio pela gua, estabelecida nos artigos 47 e 48, no seria permitida uma
cobrana pelo uso da gua, estabelecida na bacia, atravs da Lei 9433/97. Por outro
lado, em todas as verses, a contribuio financeira dos beneficirios indiretos, ou seja,
aqueles que se beneficiam a jusante da UC, seria dado com base na cobrana pelo uso
da gua nas bacias onde a UC estiver inserida, em uma base que leva em conta a
proporo da rea ocupada pela UC em relao rea total da bacia.
Em relao aos valores a serem praticados, os autores sugerem que eles devem
considerar a quantidade e a qualidade da gua captada, assim como a proximidade com
centros consumidores. Sugerem tambm que estes valores devam ser no mnimo

137
similares cobrana por captao e consumo que vem sendo aplicados nas bacias onde
a cobrana est instituda. No caso do Parque Nacional da Tijuca, a simulao do valor
potencialmente arrecadado pela outorga e uso da gua, por parte do nico usurio
formal das guas do Parque, a empresa de abastecimento pblico CEDAE, cujo valor
captado est na ordem de 144,7 litros/segundo, a partir de frmula adotada pelo Comit
do Paraba do Sul, e adaptada para as condies do Parque, resultou no valor de
R$ 529.669,20 ao ano, ou se descontado o valor de 10% para monitoramento e
pesquisa, o valor de R$ 475.802,00 ao ano para aplicao nas atividades da Unidade,
preferencialmente com foco nas aes de proteo e recuperao dos corpos hdricos,
ficando claro o grande potencial de gerao de recursos para as UCs, atravs deste
mecanismo. Para May et al. (2006), j existem as bases legais e institucionais para
implantao de sistemas tais como o proposto para o Parque Nacional da Tijuca; uma
vez constitudos os entes gestores e a implantao dos instrumentos previstos em lei,
mas ainda no regulamentados. O que estaria faltando a homologao deste esquema
de contribuio financeira prevista na Lei do SNUC.
Outra contribuio regulamentao dos artigos 47 e 48, o estudo de Strobel et
al. (2006), realizado no Parque Estadual dos Trs Picos, no estado do Rio de Janeiro,
bacia dos rios Guapiau e Macacu, focou no desenvolvimento de metodologia para a
regulamentao. O estudo foi organizado em cinco partes, da seguinte forma: a)
identificao dos custos de manejo que garantam a perpetuidade dos servios
hidrolgicos; b) estimativa da contribuio da unidade de conservao na
sustentabilidade da bacia; c) definio dos critrios econmicos de cobrana e rateio dos
custos de proteo entre os usurios; d) estimativas de estruturas de cobrana por tipo de
uso com base nestes critrios; e) proposio de um arranjo institucional para governana
e operao do sistema de cobrana proposto.
Para estes autores, o pagamento referente aos artigos 47 e 48 uma aplicao do
princpio do protetor-recebedor (PPR) e a cobrana estipulada, um pagamento por um
servio no qual o critrio dominante a recuperao de custos. Para Strobel et al.
(2006), a cobrana dada pelos artigos 47 e 48 difere conceitualmente da promulgada
atravs da lei 9433/97. No caso desta, a cobrana visa atender objetivos de
racionalizao e portanto, os preos so sinalizadores de escassez e custos de gesto
associados, enquanto que os custos de proviso dos servios da UC independe do nvel
de escassez, e portanto, se distingue do nvel de preos cobrados no mbito da cobrana
pelo uso da gua. Para estes autores, diferente do que propem May et al. (2006), a UC
percebe custos que sero passados aos usurios adicionalmente aos custos da cobrana
pelo uso da gua, estabelecidos pela Lei 9433/97. A cobrana de gua atravs dos
artigos 47 e 48 se d com o objetivo de financiamento da gesto da UC e portanto se
insere na cobrana pela proviso de um bem pblico, cujo princpio econmico seria a
sua equivalncia ao benefcio marginal do consumo de gua de cada usurio e onde os
usurios com demanda menos elstica pagariam mais que aqueles com demanda mais
elstica, segundo a regra bsica de precificao de bens pblicos.
A partir desta e de outras premissas, os autores desenvolveram uma metodologia
de determinao de tarifa que pretende garantir uma arrecadao equivalente aos gastos
totais anuais da UC sob anlise e que leva em considerao os seguintes parmetros: a)
a tarifa bsica do m3 de gua; b) a proporo do uso de gua do usurio, devida
contribuio protetora da UC; c) o peso distributivo atribudo ao usurio; d) a
elasticidade-preo da demanda de gua do usurio; e) um parmetro para compensar a
sua sensibilidade ao preo. Ao chefe da UC, caberia gerir o sistema e implementar o
mesmo dentro da metodologia proposta, a partir de um Comit PPR, que contaria com

138
representantes dos usurios e representantes dos municpios nos quais a UC estaria
locada.
A metodologia proposta foi aplicada no Parque Estadual dos Trs Picos (PETP),
no qual nascem os rios Macacu e Guapiau, responsveis atravs do Canal de Imunana,
pelo abastecimento de 7 m3/segundo de gua, captada pela CEDAE, para o
abastecimento de aproximadamente 1,7 milhes de habitantes na regio de Niteri e
cidades vizinhas, bem como a agricultura, pecuria e indstrias localizadas nestes
municpios. Do ponto de vista tcnico, os principais resultados apontaram para a
necessidade de melhoria dos dados hidrolgicos para uma melhor preciso do estudo
hidrolgico. O clculo do balano hdrico demonstrou que a maioria dos pontos de
captao analisados na Bacia Guapimirim-Macacu tem relacionamento com o PETP,
em vrios casos chegando a 70-100%.
Do ponto de vista metodolgico, importante ressaltar o carter exgeno desta
cobrana em relao potencial cobrana efetuada pelo uso da gua, dada pela lei
9433/97, contudo os autores sugerem que ela possa ser eventualmente avaliada pelos
Comits de Bacia e utilizada como parte de uma composio nica de preos onde as
necessidades das UCs que protegem as nascentes da bacia sejam levadas em
considerao. Um ponto importante nesta metodologia e talvez a maior diferena entre
ela e a proposta por May et al. seja a capacidade de aferir proporcionalmente captao
e influncia direta da UC, os benefcios chamados de indiretos91 pelos usurios, e
desta forma, realizar a cobrana dos beneficirios que no captam diretamente a gua
dentro dos limites das Unidades de Conservao.
A realizao destes dois estudos e a clara identificao dos mesmos com a lgica
dos Pagamentos por Servios Ambientais pode ser considerada um avano no processo
de regulamentao dos artigos 47 e 48 do SNUC e provavelmente podemos esperar que
outras aes resultantes de suas concluses e recomendaes possam induzir e
eventualmente sacramentar o processo de regulamentao destes artigos. Outro ponto
relevante que deve ser chamado a ateno aqui, e que tem diretamente a ver com a
hiptese discutida neste trabalho a possibilidade, de que uma vez os artigos
regulamentados, os produtores rurais proprietrios de RPPNs poderem tambm ser
beneficiados por este potencial fluxo de recursos, visto que diversas RPPNs provem
gua para abastecimento local, de forma direta, algumas vezes, e certamente de forma
indireta, em boa parte dos casos. Importante salientar que esta possibilidade foi
contemplada recentemente no novo regulamento que rege as RPPNs no estado do
Paran, como um dos itens potenciais para a sustentabilidade financeira destas Unidades
de Conservao privadas (Paran, 2007).

3.5.4 Outras possibilidades legais (leis municipais, estaduais e federais)

Para finalizar esta seo sobre os potenciais instrumentos existentes na


legislao brasileira que possam dar suporte a esquemas de Pagamentos por Servios
Ambientais baseado nos servios hidrolgicos, importante tambm salientar que tais
esquemas podem ser criados a partir de leis municipais, estaduais e federais, tendo
como fonte dos recursos, dotaes dos respectivos oramentos, atrelados ou no a
determinadas rubricas oramentrias. Neste trabalho, ainda neste capitulo, iremos
analisar e discutir, como estudo de caso, o exemplo do municpio mineiro de Extrema,
localizado na Bacia do PCJ, fornecedor de gua para o Sistema Cantareira, que criou a

91
Beneficirios indiretos seriam aqueles que captam gua na zona de influncia da Unidade de
Conservao, mas no diretamente em sua rea delimitada.

139
primeira lei municipal brasileira, qui mundial, de sistemas PSA, baseada no conceito
do protetor-recebedor.
Ao nvel estadual, o estado de So Paulo vem discutindo e estudando a
possibilidade de criao de um Fundo Estadual de Servios Ambientais, baseado em
dotaes do FEHIDRO e outras fontes de recursos pblicas (Carrascosa, com. pessoal,
2007). Ao nvel federal, existem outras propostas de projetos de lei sendo discutidas no
Congresso Nacional, tais como o Projeto de Lei n 792/07 do Deputado Anselmo de
Jesus, e o Projeto de Lei proposto pelo Deputado Antnio Palocci, que sugere a criao
de um mecanismo de compensao de servios ambientais, chamado de Bolsa Verde.
Estas propostas ainda esto sendo discutidas no Congresso e no foram analisadas neste
trabalho.
Buscando maiores subsdios para a discusso sobre os PSA relacionados aos
servios hidrolgicos, este trabalho ir apresentar nas duas prximas sees, trabalhos
de campo desenvolvidos no mbito desta tese, de forma a apresentar, o primeiro, um
exemplo da disposio a participar de esquemas de PSA por parte de produtores rurais
em uma bacia no estado do Rio de Janeiro, e o segundo, o estudo de caso do primeiro
esquema PSA brasileiro baseado em servios hidrolgicos, em processo de
desenvolvimento na Bacia PCJ, baseado tanto em leis municipais, como na cobrana
pelo uso da gua.

3.6 Um estudo exploratrio de valorao no Estado do Rio de Janeiro92

O objetivo deste estudo exploratrio de campo envolvendo produtores rurais em


uma bacia leiteira no norte do estado do Rio, na regio de Conceio de Macabu, foi
avaliar a disposio a receber por parte dos mesmos para a reconverso de parte de suas
propriedades em reas de floresta.
De acordo com o abordado no primeiro captulo deste trabalho, uma das
questes fundamentais nesta discusso diz respeito a quem deve pagar e quem deve
receber pela prestao de servios ambientais. No caso dos recursos hdricos, parece
claro e a prpria Lei 9433, apresentada em item anterior, afirma que aos usurios dos
recursos hdricos cabe o pagamento, pagamento este que dar origem a recursos que
sero utilizados para aes que beneficiem a prpria bacia hidrogrfica. No caso da
regulao dos sistemas hidrcos, a identificao de usurios, embora no trivial, mais
fcil do que nos servios ambientais de escala global, onde a questo do carona atinge
grande relevncia. No estudo aqui apresentado, partimos do princpio de que figura do
poluidor/usurio-pagador, fundamento terico da Lei, se contrape a figura do protetor-
recebedor, que deve receber pelos benefcios prestados comunidade de usurios da
bacia em questo.
Voltando um pouco ao captulo terico deste trabalho, importante lembrar que
este novo conceito inverte o que vem sendo praticado prioritariamente no pas; a
proteo atravs de penalidades, o que por vezes leva acelerao da destruio do bem
natural que se desejava proteger; sem considerar o clima de animosidade,
freqentemente observado na zona rural, entre os rgos ambientais e os produtores
rurais. Para o autor desta tese, apoiado em toda a argumentao explanada no primeiro
captulo desta tese, no h dvida de que aos produtores rurais responsveis pela
manuteno e/ou pelo incremento dos remanescentes de florestas capazes de manter

92
Este trabalho foi realizado em parceria com Valdir Frigo Denardim, tambm doutorando deste Centro
de Pesquisa em Desenvolvimento e Agricultura. Os resultados do trabalho ajudaram a contribuir para o
Diagnstico da Bacia do Rio Macab, diagnstico este que pretendeu ajudar a alimentar a criao do
Comit de Bacia do referido rio.

140
e/ou melhorar os aspectos relacionados qualidade e quantidade da gua, deve caber
algum tipo de pagamento por este trabalho, segundo o princpio do protetor-recebedor,
espelho terico da figura do poluidor-pagador.
medida que a cobrana pelo uso da gua vai sendo implementada, havero
recursos que sero alocados, segundo o texto da Lei, na sua bacia de origem (desde que
haja um comit de gesto) e as possveis aes a serem propostas pelo comit de bacia
podero ser o reflorestamento de encostas, divisores, mata ciliar, assim como a proteo
de mananciais, reas de recarga, e outras aes ligadas relao floresta gua. Desta
forma e seguindo a linha de raciocnio acima, um dos primeiros passos para o
estabelecimento de um mecanismo de transferncia de recursos, seria avaliar o nvel de
receptividade dos produtores a estas medidas, atravs de tcnicas de valorao que
possam avaliar a disposio a receber dos produtores a realizar alguns destes servios.
Dado o grau de degradao das pastagens localizadas nas reas de topografia mais
onduladas da regio estudada e a necessidade de aes de restaurao da cobertura
florestal original, a disposio dos produtores para converter estas reas de pastagens
em reas de florestas foi o tpico escolhido para este trabalho.

3.6.1 Objetivos e metodologia

Com o intuito de conhecer o nvel de receptividade dos produtores rurais e sua


disposio a receber (DAR) recursos monetrios para deixarem de explorar reas de
baixo custo de oportunidade de suas propriedades, substituindo-as por florestas e/ou
simplesmente deixando que a floresta se regenere, foi realizada uma pesquisa qualitativa
com entrevistas em profundidade93, junto a 23 produtores rurais, atravs de tcnicas de
valorao ambiental utilizadas nos estudos de compensao para os servios ambientais
prestados pelas florestas.
O estudo de caso foi realizado com produtores rurais filiados Cooperativa de
Laticnios de Conceio de Macab, abrangendo os municpios de Santa Maria
Madalena, Trajano de Moraes e Conceio de Macab, situados no norte do estado do
Rio de Janeiro, no ano de 2001. Os municpios so banhados pelo rio Macab, sendo
que no local, naquele momento, estava em fase de implementao o Comit de Bacia do
rio Macab.
O objetivo principal da pesquisa de campo foi estimar o menor valor por
hectare/ano que seria atraente para os produtores da regio para que convertessem
parcelas de suas reas, preferencialmente aquelas de menor custo de oportunidade, em
reas reflorestadas, e desta forma contribuir para o fortalecimento da cobertura vegetal
na regio.
Diferente das pesquisas usualmente realizadas que tentam identificar quanto um
determinado ator est disposto a pagar em termos monetrios para manter o fluxo de
bens e servios ambientais (May, Veiga Neto & Pozo, 2000), neste caso buscamos
estimar quanto os provedores dos servios (produtores rurais) estariam dispostos a
receber para aumentar suas reas de cobertura florestal, item fortemente relacionado
com os servios prestados (qualidade de gua e regularidade no fornecimento de gua)
pelos ecossistemas florestais da Bacia do rio Macabu.
Para alcanar tal objetivo foi proposto aos agricultores, o valor de
R$50,00/ha/ano. Este valor foi estabelecido a partir da estimativa do custo de
oportunidade das pastagens degradadas das reas mais altas do terreno levantado com

93
Entrevistas em profundidade no tem a pretenso de ser representativa de todo o universo, na medida
em que no utiliza recursos estatsticos. A tcnica tem carter exploratrio e muito utilizada para
entender as motivaes e explicaes dos atores para determinada atitude.

141
extensionistas rurais locais. Tendo definido este valor, foi perguntado aos produtores se
o recebimento de quantia monetria equivalente seria suficiente para que eles fizessem a
converso de pastagens para reas reflorestadas. Se afirmativo, eram perguntados sobre
qual seria o valor mnimo que estariam dispostos a aceitar; se negativo, tambm foram
perguntados qual seria o valor mnimo que considerariam suficiente para aceitar a
converso. Este modelo de questionrio conhecido por modelo dicotmico seguido de
pergunta aberta.
Como propem alguns pesquisadores da rea94, o questionrio foi dividido em
cinco sees, onde na primeira foram levantadas informaes gerais sobre a localizao
da propriedade, grau de escolaridade do produtor, sua idade e o tamanho da famlia. Na
segunda seo o objetivo foi levantar as informaes scio-econmicas e ambientais da
propriedade, inclusive fazendo uma tentativa de aferio do custo de oportunidade
(renda bruta e/ou lquida anual por hectare) de cada propriedade a partir das
informaes dadas pelo produtor. A terceira seo pretendeu introduzir a relao entre
floresta e gua, tentando avaliar a percepo ambiental do produtor rural em relao a
estas possveis interaes (importncia da floresta para a produo de gua em
quantidade e qualidade). Na quarta seo, vamos ao ponto central do questionrio, qual
seja, a disposio a receber do produtor entrevistado, para deixar um hectare de terra
atualmente ocupada com pastagens nas reas altas da propriedade voltar a se tornar
floresta, conforme explicado anteriormente. Alm dos valores, o questionrio tambm
levanta questes sobre o prazo mnimo de contrato, a rea que destinaria ao plantio, a
forma e o local de recebimento e o melhor rgo credenciado para conduzir as
negociaes. Para finalizar a seo, pergunta-se tambm sobre os principais motivos
para a recusa e pede sugestes de outras aes que tambm estimulem o plantio. Na
quinta e ltima seo, a pesquisa levanta as principais questes do produtor como
usurio de gua, assim como questes referentes percepo dos agricultores sobre os
processos legais e de gesto em curso.
A escolha dos produtores foi aleatria. Um pesquisador foi acompanhado por
um tcnico do Instituto Pr-Natura, ONG de atuao no local, enquanto outro foi
acompanhado por um funcionrio da Secretaria Municipal da Agricultura, tambm
fiscal de meio ambiente local. O restante das entrevistas foi realizado pelo responsvel
tcnico do Instituto Pr-Natura atuante na regio.

3.6.2 Resultados alcanados

3.6.2.1 Informaes gerais

O maior nmero de entrevistas foi realizado em Conceio de Macabu (16) e


Santa Maria Madalena (07), municpios que concentram os produtores de leite da Bacia
do Macabu (regies do Baixo e Mdio Macabu), particularmente aqueles ligados
Cooperativa local (quase todas as entrevistas foram realizadas na propriedade rural). Em
relao ao grau de escolaridade, a maior freqncia observada foi daqueles que
completaram o 2 grau (09), tambm tendo sido observado um nmero expressivo
apenas com o primrio (06). Em relao idade, pode ser observada uma maior
freqncia da faixa etria mais idosa (12 entrevistados com mais de 50 anos).

94
Ver Oyarzun, D.A. & Prez, L. P. (1996) e Oyarzun, D. A. (1994).

142
3.6.2.2 Informaes scio-econmicas e ambientais

Em relao ao tamanho da propriedade, no houve uma predominncia


acentuada de nenhuma das faixas propostas. De qualquer forma, o maior nmero de
propriedades ficou situado na faixa de 90 a 120 hectares (06). Um item que chama a
ateno no levantamento realizado (e que pode ser facilmente comprovado no local) a
ausncia de cobertura vegetal nas propriedades amostradas. Uma maioria expressiva de
produtores (20) tem menos de 20% de cobertura vegetal, e conseqentemente mais de
80% de suas reas ocupadas por pastagens nativas ou plantadas. Vrias propriedades
tm inclusive menos de 10% de cobertura vegetal. Por estes dados, pode-se perceber
que a reas de reserva legal (20% da propriedade) e de preservao permanente esto
longe de ser implantadas nesta regio. Segundo o depoimento de alguns produtores,
apenas nas reas mais altas (Mdio a Alto Macabu), a vegetao vem se recompondo.
Atravs do depoimento de pessoas da regio, pode ser constatado que a maior parte da
retirada da cobertura vegetal se deu quando da posse de toda esta rea por uma grande
usina de cana, que alm de plantar nas reas de morros, usava a lenha nativa para
alimentar as caldeiras.
Os produtores que vivem da atividade tambm foram majoritrios (14), sendo
apenas cinco aqueles que disseram ter sua principal fonte de renda fora da propriedade.
Entre quase todos os produtores (20) a produo de leite (como era de se esperar) a
principal atividade econmica dentro da fazenda, produo esta que pode ser
considerada de mdio a grande porte (09 produtores com mais de 200 litros),
considerando a regio do estudo, com cinco produtores com produes entre 500 a
1.000 litros de leite/dia. Um aspecto que chama a ateno nas propriedades visitadas e
que pode se refletir nas aes concretas para a restaurao da vegetao original da
regio a diferena de produtividade alcanada (lotao animal/hectare) entre as reas
baixas margeando os cursos de gua, particularmente o rio Macabu e as reas altas, em
grau avanado de degradao.
Em relao renda anual por hectare, base para o custo de oportunidade, o que
pode ser feito foi uma aproximao em conjunto com o proprietrio, muitas vezes
apenas da renda bruta, mais facilmente apropriada. O maior nmero de produtores (05)
disse ter uma renda de at R$200,00/ha/ano, ao passo que quatro afirmaram uma renda
intermediria entre R$ 400,00 e R$ 600,00/ha/ano. Segundo os nmeros apresentados,
trs produtores ficaram com uma renda bruta acima de R$ 1.000,00/ha/ano. Estes trs
produtores so bons exemplos da alta produtividade alcanada nas reas baixas da
regio. Em relao renda lquida, os resultados so um pouco mais discrepantes.
Enquanto sete produtores se enquadraram na faixa de R$ 51,00 a R$100,00/ha/ano,
cinco ficaram enquadrados na faixa acima de R$ 250,00/ha/ano, ao passo que apenas
dois ficaram abaixo dos R$ 50,00/ha/ano assumido como o custo de oportunidade local.
importante frisar que dada a grande variao de produtividade em funo da
topografia local, a rentabilidade anual por hectare mostrada acima diz respeito a uma
rentabilidade mdia (rendimento bruto ou lquido dividido pelo total da rea).

3.6.2.3 Percepo scio-ambiental

As perguntas nesta seo tiveram como objetivo perceber o grau de


entendimento do produtor em relao ao vnculo entre floresta e gua, ou seja, do
servio ambiental prestado pelas florestas em relao quantidade e qualidade de gua.
Tambm tiveram o objetivo de captar a opinio dos mesmos em relao cobertura
vegetal da regio e os principais problemas citados por eles em relao a este assunto.

143
Para dezenove produtores, a presena de florestas tem algum tipo de vnculo
com a abundncia ou a escassez de gua. Tambm consideraram a floresta importante
para a preservao dos mananciais hdricos. Apesar disto, apenas a metade dos
produtores (12) considerou que a rea com florestas no suficiente na regio.
Entre as principais causas relacionadas com a escassez de gua, a retificao do
rio Macabu realizada no passado e o intenso uso de retroescavadeiras para a limpeza das
nascentes foram apontados como problemas maiores do que o desmatamento.

3.6.2.4 Disposio a Receber

Nesta questo, os produtores se dividiram, onze produtores disseram que


aceitariam receber os R$ 50,00/ha/ano para converter suas reas de pastagens
degradadas em reas de floresta novamente, mesmo nmero que disse que no aceitaria,
enquanto que um produtor disse que aceitaria se a este valor fosse agregado o custo de
implantao. importante frisar que os pesquisadores enfatizaram que as reas
prioritrias converso seriam aquelas de produtividade mais baixa, ou seja, as reas
mais altas. Quando perguntados a aqueles que responderam sim se aceitariam um valor
menor, trs produtores disseram que fariam sem receber nada, um respondeu que faria
por qualquer valor e trs responderam que fariam apenas pelo custo de implantao.
Daqueles que responderam qual seria o tamanho da rea destinada, um respondeu que
seria nas reas altas, outro nas reas pouco produtivas, um se prestou a realizar at 5,0
hectares, enquanto dois produtores falaram em reas de 10,1 a 15,0 hectares.
Entre aqueles que recusaram, o principal motivo para a recusa foi, na opinio
dos mesmos, o baixo valor oferecido (06), mas tambm foram ouvidos os seguintes
motivos: a) que mais importante preservar a floresta ainda existente (01); b) medo de
quebra de contrato (01) depois da floresta plantada (que a no poderia mais ser
cortada); c) idade avanada (01); d) no querer ganhar nada, para no ter que prestar
contas depois a quem o financiaria (01); e) pequena rea da propriedade (02) e f) j ter
rea de floresta suficiente na propriedade (01).
Perguntados sobre o valor que aceitariam queles que acharam que o valor de
R$50,00 era muito baixo, a metade deles (03) respondeu entre R$ 151,00 e
R$200,00/ha/ano, enquanto um aceitaria um valor de R$101,00 a R$150,00, enquanto
dois aceitariam somente valores acima de R$ 300,00/ha/ano.
Neste ponto vale fazer um comentrio sobre uma das falhas que foi possvel
observar no questionrio, a falta de clareza em relao aos custos de implantao.
Alguns produtores que disseram que no aceitariam os R$ 50,00 alegaram que isto no
cobriria os custos de implantao e manuteno do reflorestamento. J alguns que
disseram sim, disseram baseado no fato de que aquele valor seria um reforo (ou at
mesmo o valor necessrio) para os custos de implantao. Ficou claro que esta questo
deveria estar melhor elucidada, separando os custos de restaurao florestal dos valores
a serem pagos par cobrir total ou parcialmente os custos de oportunidade.
Em relao ao prazo mnimo do contrato, a grande maioria (08) escolheu a
opo para sempre, caracterizando o desejo de ter uma renda permanente por conta
das reas de floresta. O pagamento mensal foi o preferido (05) entre os produtores. Em
relao ao local de recebimento, o pagamento direto no banco foi a escolha majoritria.
Dos rgos listados para a conduo das negociaes entre os produtores e aqueles que
pagariam pelos servios, os produtores preferiram a Prefeitura95 (05), alguns citando

95
Interessante notar que nos sistemas em andamento, de fato, as Prefeituras tem tido um papel
extremamente relevante na montagem do sistema institucional e na construo de confiana dos
produtores em relao a sistemas absolutamente novos para eles

144
mais especificamente a Secretaria de Agricultura municipal, sendo a EMATER, a
segunda mais votada (04).
Com o objetivo de nortear os trabalhos de reflorestamento na regio, tambm foi
perguntado aos produtores quais seriam as outras aes que poderiam estimular o
plantio. O fornecimento de insumos e/ou mo de obra foi um dos itens que mais
sensibilizou os produtores (06), mostrando uma grande receptividade ao trabalho de
fomento. Outro item mobilizador seria algum tipo de favorecimento em relao ao
crdito para aqueles produtores que se dispusessem a plantar. Outras aes menos
votadas foram: a) maior fiscalizao ambiental; b) assistncia tcnica aos plantios
(apontando para uma falha comum nos programas de fomento, que geralmente focam
apenas na distribuio de mudas); c) trabalhos de conscientizao ambiental, ao esta
citada por aqueles produtores que se dispem a plantar at de graa; d) fornecimento de
mudas de eucalipto, em conjunto com as mudas de nativas, visualizando o uso futuro da
madeira na propriedade e como uma possvel fonte de renda; e) iseno de impostos (no
caso das reas em questo, j existente em relao ao Imposto Territorial Rural, porque
consideradas reas de preservao permanente, mas possivelmente ignorada pelo
produtor); f) plantio de plantas teis que possam ser cortadas (levantando a questo e a
importncia do fomento do plantio de nativas com fins econmicos) e g) financiamento
implantao (voltando questo dos custos de implantao e do trabalho de fomento).
Apenas como observao, importante lembrar que em alguns itens, houve mais
de uma resposta por produtor, assim como em outros o produtor no se pronunciou.

3.6.2.5 Consideraes finais

Esta abordagem baseada nos vinte e trs questionrios no pretende ser


conclusiva. Dado o pequeno nmero de produtores amostrados, este estudo teve muito
mais a funo de estar realizando uma primeira sondagem para perceber os melhores
caminhos a serem trilhados no mapeamento da disposio a receber pelos produtores e
no que estas informaes podem ajudar na montagem de planos de reflorestamentos
regionais vinculando a floresta nativa ao fornecimento de gua, tanto em relao
quantidade como em relao qualidade, no momento em que a cobrana pelo uso da
gua parece tomar corpo no pas e informaes desta natureza sero essenciais para a
montagem de esquemas de pagamentos por servios ambientais, conforme poderemos
ver no estudo de caso seguinte.
Mas, apesar disto algumas concluses iniciais podem ser esboadas. A primeira
delas diz respeito ao grau de receptividade dos produtores rurais da Bacia do Macabu.
Parece ter ficado claro que h uma razovel receptividade dos produtores rurais no
reflorestamento das partes altas e mais degradadas de cada propriedade. A forte reduo
na quantidade de gua observada na regio nos ltimos anos na poca da estao seca e
a ligao feita por eles do vnculo existente entre floresta e gua leva a suspeitar que
aes empreendidas com um bom suporte tcnico e operacional tendem a ser bem
acolhidas em um nmero expressivo de produtores.
Assim como o observado nos projetos de carbono e sua relao com as
comunidades locais, vale chamar a ateno para o suporte operacional citado acima.
bastante comum a existncia de trabalhos de fomento florestal onde os ndices de
sobrevivncia das mudas so muito menores do que os desejveis graas a uma srie de
descuidos que vo desde o controle das formigas at a construo de cercas para o
isolamento da rea. Mesmo plantios eventualmente bem conduzidos tecnicamente (com
correta escolha de mudas, adubao, etc), pecam s vezes por problemas de manuteno
que acabam por condenar o plantio. Talvez por isso, alguns produtores tenham colocado

145
a questo da importncia do fornecimento dos insumos, inclusive da mo-de-obra ou
ainda abordaram a questo do financiamento da implantao e conduo do plantio.
Como esta no uma atividade prioritria para o produtor de leite; mesmo sabendo de
sua importncia, o produtor acaba por descuidar da mesma, exigindo desta forma, um
bom suporte operacional para o bom cumprimento da mesma.
Este trabalho mostrou que o pagamento para a converso pode ser um forte
aliado na criao do movimento para a restaurao com espcies nativas. A impresso
que fica aps este trabalho, que antes do pagamento direto, h um nmero razovel de
produtores que j concordariam em ceder pequena parte de suas reas em troca do
financiamento (seja de forma direta ou em forma de insumos) para o plantio. Conforme
sugerido por alguns autores (Chomitz, com. pessoal, 2.001), pode-se pensar na
montagem de instrumentos de amarrao para aqueles produtores que se disponham a
receber estes recursos para a implantao das florestas, como por exemplo, o
cadastramento dos mesmos como prioritrios para o recebimento de recursos em
dinheiro quando do desenvolvimento dos pagamentos diretos, ou ento atrel-los a
possveis fundos de seqestro de carbono e tambm por outro lado, exigindo a
contrapartida da manuteno e cuidados com as reas de mata j existentes, assim como
aquelas que estariam em formao, trazendo tambm assim o produtor para uma atitude
de maior comprometimento com o plantio, aes estas levadas a cabo no projeto da
Bacia do PCJ, conforme iremos ver adiante.
Para finalizar, valeria pena fazermos um comentrio sobre a diferente
receptividade que teria uma ao desta natureza nas reas de mata ciliar,
particularmente na regio do Baixo Macabu. Nesta regio, a declividade do rio
bastante pequena e ele cercado por reas de vrzea de grande fertilidade natural. Estas
reas, somadas ao clima da regio, permitem uma alta produtividade das pastagens,
trazendo como conseqncia natural uma alta lotao de gado, resultando em altas taxas
de rentabilidade por hectare. Nestas reas baixas, a rejeio ao reflorestamento muito
maior, dado o maior custo de oportunidade das mesmas; e talvez outras aes devam ser
estudadas, at mesmo a via legal, geralmente mais traumtica. Nas reas planas de
preservao permanente, a montagem de mecanismos compensatrios certamente ser
um desafio maior, embora talvez fosse possvel casar o financiamento da restaurao
nas reas altas com algum compromisso do produtor na recuperao da mata ciliar nas
partes baixas (Vinha, comun. pessoal, 2.001).

3.7 O Produtor de gua o caso da Bacia Piracicaba-Capivari-Jundia

Os estudos de caso abordados neste item e no seguinte pretendem mostrar a


construo dos arranjos institucionais dos primeiros casos brasileiros de Pagamentos
por Servios Ambientais, baseado no fornecimento de servios hidrolgicos, os dois
baseados no conceito do Produtor de gua, desenvolvido pela Agncia Nacional de
guas - ANA. A seguir faremos um histrico da construo do arranjo, a construo de
sua metodologia, os valores propostos para os pagamentos e as negociaes efetuadas
para sua efetivao. Apesar do processo ainda estar em franco desenvolvimento,
achamos fundamental cit-lo como subsdio concreto s nossas discusses, assim como
a sua relevncia no contexto nacional, e seu enorme potencial de replicao, fato este j
iniciado e que tambm ser brevemente mencionado.

146
3.7.1 O Produtor de gua

O conceito do Produtor de gua foi inicialmente proposto pela Agncia


Nacional de guas ANA (Agncia Nacional de guas, 2003; Chaves et al., 2004a;
Chaves et al, 2004b ), com o objetivo de desenvolver inicialmente, uma metodologia, e
na sequncia, uma aplicao prtica, de um projeto de conservao de mananciais
estratgicos, onde so propostos incentivos financeiros aos produtores rurais,
proporcionais aos benefcios relativos ao abatimento da sedimentao realizados por
estes produtores rurais, provedores dos servios. Nesta proposta, os autores buscaram
considerar os benefcios off-site relativos ao controle da poluio difusa, para fins de
compensao aos provedores dos servios, por parte dos beneficirios.
Totalmente ancorado nos princpios descritos neste trabalho, e retomando
rapidamente a primeira seo deste captulo, os proponentes da metodologia, poca,
todos pertencentes aos quadros da Agncia Nacional de guas, descrevem o processo
de externalidades hidrolgicas negativas, na medida em que os produtores rurais
desconsideram os impactos que suas decises em relao ao uso e manejo do solo
geram em termos de eroso e sedimentao aos outros usurios das bacias em que esto
inseridos (Baumol & Oates, 1979, citado em Chaves et al, 2004a) e imediatamente
sugerem que o controle da poluio difusa seria mais eficiente quando polticas de
incentivo, baseadas no conceito do provedor-recebedor so usadas no lugar da lgica
do poluidor-pagador (Claasen et al., citado em Chaves et al, 2004a). E concluem, em
termos de conceituao que, se os custos dos prejuzos da sedimentao no Brasil,
referentes perda de vida til dos reservatrios e a custos adicionais de tratamento de
gua, somam mais de US$1 bilho/ano, conforme Hernani et al., 2002, e que projetos
baseados em performance tem uma alta relao beneficio/custo, programas incentivados
de controle de eroso difusa teriam um grande potencial de aplicao no pas.
Para tanto, desenvolveram uma metodologia que buscou estimar o abatimento de
eroso e sedimentao em uma determinada gleba ou propriedade rural, a partir da
implantao de um determinado projeto de conservao de solo. A quantificao dos
valores mdios de eroso antes e depois da implantao do projeto conservacionista foi
dada por uma simplificao96 da aplicao da Equao Universal de Perda de Solo97, em
que bastaria que os agentes certificadores do projeto atestassem os usos, manejos e
prticas agrcolas das situaes inicial e proposta, para a classificao da propriedade
em determinadas faixas de abatimento de eroso.
A proposta elaborada pela ANA tambm previu uma primeira estimativa de
valores dos incentivos financeiros aos produtores participantes, buscando valores que
atendessem os seguintes critrios: a) fossem suficientes para atingir a meta de
abatimento de eroso e sedimentao pretendida; b) fossem suficientes para atrair
produtores para o Programa; c) fossem iguais ou inferiores aos custos de implantao e
operao do manejo e/ou prtica conservacionista proposta, de forma a no caracterizar
subsdio agrcola.

96
Simplificao necessria principalmente pela dificuldade de obteno de parmetros locais, sem
contudo perda da generalidade ou de robustez do modelo
97
A Equao Universal de Perda de Solo um modelo de predio de eroso amplamente utilizado na
cincia agronmica e por aqueles que trabalham com conservao de solo em todo o mundo e dada pela
seguinte equao A = R K L S C P, onde A (ton/ha ano) representa a perda de solo mdia anual na gleba
de interesse, R (MJ mm/ha h) a erosividade da chuva e da enxurrada, K (t.ha.h/ha.MJ.mm) a
erodibilidade do solo, L (adimensional) o fator de comprimento de rampa, S (adimensional) o fator de
declividade da rampa, C (adimensional) o fator de uso e manejo do solo, e P (adimensional) o fator de
prticas conservacionistas

147
Para exemplificar a utilizao do modelo proposto, o mesmo foi simulado em
uma bacia rural do Distrito Federal, a bacia do ribeiro Pipiripau, com 18.884 hectares,
e fornecedora de gua para um manancial de abastecimento pblico. Considerando a
situao inicial de uso e manejo do solo, bem como a projetada, com a implantao do
Programa, e supondo que todos os produtores participassem do Programa, o abatimento
mdio da sedimentao na bacia seria de 73%. Este Programa, se implementado,
triplicaria a vida til do reservatrio de captao existente, permitiria uma economia de
74% dos custos de tratamento de gua, e resultaria em uma reduo de 73% na carga de
poluentes. Em termos de investimentos, o Programa demandaria R$ 1,2 milhes, com
um valor mdio de R$89,00/ha (Chaves et al., 2004b). Os autores concluem esta
simulao afirmando que a simplicidade e a robustez da metodologia proposta, bem
como a facilidade de certificao da implementao das prticas e manejos em nvel de
campo, permitem que o Programa seja aplicado de forma descentralizada, por comits
de bacia, usurios de gua ou associaes de produtores rurais.
Foi exatamente nesta linha, que o projeto Produtor de gua, desenvolvido
inicialmente em parceria pela Agncia Nacional de guas ANA, Secretaria de Meio
Ambiente do Estado de So Paulo SMA-SP e The Nature Conservancy TNC, e
depois, com a incorporao de diversos outros parceiros, avanou em busca da
implementao dos primeiros exemplos concretos no cho.

3.7.2 A construo da proposta Primeiros passos para a constituio da


parceria98

A parceria entre as instituies acima, teve incio ao longo de 2005, quando a


TNC atravs do seu Projeto Aliana dos Grandes Rios e a SMA-SP, atravs do seu
Projeto de Recuperao de Matas Ciliares (PRMC), apoiado pelo Global Environmental
Facility (GEF), projetos estes que tinham em comum a mesma viso maior: detonar
processos de conservao e de restaurao florestal em larga escala, no mbito de bacias
hidrogrficas, e como objetivos especficos, o desenvolvimento de esquemas de PSA
baseados na relao entre floresta e gua, comearam a desenhar em conjunto uma
estratgia de trabalho para a implementao de projetos nesta linha.
O Projeto Aliana dos Grandes Rios um projeto desenvolvido pela TNC nas
bacias do rio Mississipi, nos Estados Unidos, do rio Yang-ts, na China, e dos rios
Paraguai-Paran, no Brasil. O projeto tem como grande objetivo a reduo das ameaas
conservao de grandes bacias, atravs de diversas estratgias e troca de experincias
entre os trabalhos desenvolvidos em cada bacia e tem o apoio da Fundao Caterpillar.
Na bacia do Paran, o principal objetivo do Projeto desenvolver um Sistema de
Pagamentos por Servios Ambientais baseado na relao entre conservao/restaurao
de florestas nativas e qualidade/quantidade de gua.
O Projeto de Recuperao de Matas Ciliares (PRMC), da SMA-SP, um projeto
que nasce a partir da avaliao do Governo do Estado de So Paulo, do enorme dficit
de matas ciliares no Estado, uma estimativa de mais de um milho de hectares e da
percepo de que apesar dos esforos desenvolvidos para a recuperao de reas
degradadas, em especial das zonas ciliares, algumas questes tm representado
obstculos ao desenvolvimento de programas e projetos com este objetivo. Os agentes
do estado concluem ento para a necessidade do desenvolvimento de instrumentos,

98
Este item e os subseqentes que tratam da implementao dos primeiros casos concretos do conceito do
Produtor de gua estaro baseados na participao direta do autor, como responsvel pela
implementao dos projetos pela The Nature Conservancy TNC, uma das instituies parceiras da
iniciativa.

148
metodologias e estratgias de modo a tornar vivel um Programa de Recuperao de
Matas Ciliares de longo prazo e de abrangncia estadual. Para que isto possa acontecer
o PRMC tem o objetivo de superar os principais fatores de obstculo identificados,
entre os quais: a) dificuldade de engajamento de proprietrios rurais que, de maneira
geral, entendem a obrigao de preservar matas ciliares como uma expropriao velada
de reas produtivas da sua propriedade; b) a insuficiente disponibilidade de recursos
para a recuperao de matas ciliares e ineficincia no uso dos recursos disponveis; c) o
dficit regional (qualitativo e quantitativo) na oferta de sementes e mudas de espcies
nativas para atender a demanda a ser gerada por um programa de recuperao de matas
ciliares; d) a dificuldade de implantao de modelos de recuperao de reas degradadas
adequados s diferentes situaes; e) a falta de instrumentos para planejamento e
monitoramento integrado de programas de recuperao de reas degradadas; f) a falta de
reconhecimento, pela sociedade, da importncia das matas ciliares e dificuldades para a
implementao de programas em larga escala para mobilizao, capacitao e
treinamento dos agentes envolvidos.
O Projeto teve incio em 2005, apoiado por recursos de doao do GEF, da
ordem de US$ 7,75 milhes, e recursos de contrapartida representada por recursos do
Tesouro do Estado consignados no oramento da SMA; co-financiamento representado
por recursos do Programa Estadual de Microbacias Hidrogrficas (PEMH), geridos pela
CATI/SAA, recursos estes provenientes de emprstimo do Banco Mundial; do Tesouro
do Estado consignados no oramento da SAA, e da participao de beneficirios
prevista no programa, somando um total de US$ 18.908.500,00, do projeto como um
todo. Para termos uma idia da importncia dada pelo projeto ao tema de PSA, o
componente 1 do projeto o componente de Polticas Pblicas, que tem como seu
primeiro sub-componente (item 1.1 do projeto) exatamente o Desenvolvimento de
Sistemas para Pagamentos por Servios Ambientais (SMA-SP, 2004; SMA-SP, 2006).
Como primeira iniciativa desta parceria, as duas instituies promoveram, em
dezembro de 2005, um Workshop, em So Paulo, convidando especialistas das reas de
restaurao florestal, hidrologia florestal e valorao econmica. O Workshop tinha
como principais objetivos: a) identificar, mapear e desenvolver uma rede de pessoas e
instituies que estivessem trabalhando com este tema; b) identificar as lacunas de
conhecimento, discutir e propor estudos que possam dar suporte ao desenvolvimento
dos mercados de servios ambientais baseados na relao entre floresta e gua; c)
discutir e propor sugestes que pudessem ser submetidas aos Comits de Bacia com o
objetivo de desenvolver projetos concretos.
Tambm como preparao ao workshop, foi escrito pelo pesquisador do Instituto
de Economia Agrcola de So Paulo, Paulo Toledo, coordenador do componente de
Pagamentos por Servios Ambientais, do PRMC, um texto base, que continha sugestes
de pesquisas e estudos que pudessem subsidiar programas de PSA em So Paulo. O
texto propunha quatro linhas de pesquisa, a saber (Toledo, 2005):
1) Determinao de um indicador referencial para a retribuio ao produtor rural pela
contribuio quantidade de gua disponvel: Nesta primeira linha de pesquisa, a
proposta seria desenvolver um parmetro que pudesse auxiliar nas negociaes e no
estabelecimento de uma forma de ressarcimento ao produtor rural, pela sua contribuio
para a recarga de aqferos e pela regularizao de vazo de fluxos de gua.
2) Determinao de um indicador referencial para a retribuio ao produtor rural pela
contribuio melhoria da qualidade de gua: Neste caso, o objetivo do estudo seria o
estabelecimento de um modelo matemtico correlacionando cobertura florestal, a
pluviosidade e a erodibilidade dos solos, de forma a permitir obter uma estimativa dos
benefcios em relao reduo dos custos de tratamento e adequao de gua para

149
consumo humano, a serem obtidos com a restaurao e recomposio das matas ciliares,
em todas as bacias com dados de tratamento de gua para abastecimento urbano no
estado de So Paulo.
3) Determinao de indicadores hidrolgicos em pares homogneos de microbacias
hidrogrficas: Neste estudo, a idia seria identificar uma srie de pares de sub-bacias
(sub-bacias irms) em reas homogneas, de reas semelhantes, se possvel na mesma
bacia hidrogrfica, e promover nelas a comparao do desempenho hidrolgico segundo
suas caractersticas pedolgicas e de declividade. O objetivo seria a produo de
parmetros que auxiliem a estimar e a modelar as alteraes na hidrologia de bacias em
funo da modificao da cobertura vegetal. Tal estudo produziria ndices para estimar
melhorias tanto quanto regularizao de vazo como da qualidade da gua.
4) Modelo-piloto de Organizao de Pagamento de Servios Ambientais: Esta proposta
de pesquisa sugeria a implantao de um esquema PSA em uma rea piloto em uma
microbacia do municpio de Saltinho, municpio que possui algumas caractersticas
desejveis, tais como participar do Programa Estadual de Microbacias Hidrogrficas, da
CATI SAA, ser um municpio que sofre com o racionamento de gua , e pertencer
bacia do Piracicaba.
Participaram do Workshop, tanto os especialistas nas trs reas citadas, quanto
representantes da ANA, dos Comits do Paraba do Sul e PCJ, da SABESP, algumas
ONGs e de outros projetos GEF que tambm trabalham com o conceito de servios
ambientais. Os principais produtos derivados do encontro foram: i) o encontro de alguns
dos principais especialistas brasileiros em valorao econmica, hidrologia florestal e
restaurao florestal com representantes de importantes instituies relacionadas ao
manejo e gesto de bacias hidrogrficas, nos nveis federal, estadual e de bacias; ii) a
disponibilizao de informaes relevantes para o subsdio de estudos de valorao
econmica (custos de tratamento relacionados cobertura florestal); iii) o
fortalecimento da parceria entre TNC, ANA e SMA-SP, com o objetivo de desenvolver
os primeiros modelos de produtor de gua nas Bacias Paraba do Sul e PCJ.
O segundo item acima acabou determinando a escolha do item florestas e
qualidade de gua como a primeira pesquisa aplicada, das sugeridas anteriormente ao
Workshop, trabalho este que est em curso atravs de uma parceria entre a SMA-SP e a
TNC, com o apoio de pesquisadores da rea; e o terceiro item, talvez a maior
contribuio do Workshop, foi o responsvel pelos passos seguintes, que iremos relatar
na sequncia.

3.7.3 O primeiro exerccio BH Paraba do Sul

A partir da determinao de construir em conjunto o primeiro projeto Produtor


de gua em parceria com os Comits de Bacia, e baseado na lgica de que a cobrana
pelo uso da gua seria a fonte mais legtima de financiamento de um esquema como
este, por ligar as duas pontas do esquema, o provedor e o usurio, as trs instituies
(ANA, TNC e SMA-SP), comearam a desenvolver, ao longo do ano de 200699, duas
propostas de implementao do Produtor de gua, a primeira delas, para a microbacia
do Ribeiro Guaratinguet, no municpio de Guaratinguet, para a Bacia do Paraba do
Sul e a segunda delas, para as microbacias do Ribeiro Moinho, no municpio de Nazar

99
Durante este ano, diversas reunies foram realizadas entre os membros das equipes tcnicas das quatro
instituies, com vistas montagem dos projetos, em que os principais temas abordados foram: a escolha
das microbacias, os sistemas de pagamentos, os valores a serem adotados, o sistema de monitoramento e
verificao, as atividades elegveis, etc. A primeira delas, pouco depois do Workshop, foi realizada em
20 de fevereiro de 2006.

150
Paulista, e Ribeiro Cancan100, no municpio de Joanpolis, as duas ltimas na regio do
Sistema Cantareira, Bacia do Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ), a serem apresentadas
aos respectivos Comits de Bacia. Neste momento, tambm j estava incorporado
parceria, a Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral CATI, da Secretaria de
Agricultura do Estado de So Paulo SAA-SP, executora do Programa Estadual de
Microbacias Hidrogrficas PEMH, parceiro fundamental, porque responsvel pelas
aes de extenso rural no estado de So Paulo.
As propostas elaboradas tinham o objetivo de viabilizar a alocao de parte dos
recursos da cobrana pelo uso da gua para ampliar, complementar e consolidar as
aes desenvolvidas em conjunto pelo Programa de Microbacias e Projeto de
Recuperao de Matas Ciliares nas microbacias selecionadas para os projetos
demonstrativos.

3.7.3.1 O encaminhamento da proposta ao Comit do Paraba do Sul

Por conta de ser o primeiro Comit de Bacia a adotar todos os instrumentos de


gesto de recursos hdricos estabelecidos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
inclusive a cobrana pelo uso da gua, conforme citado no item 3.4.1, e portanto ser
considerada a primeira bacia de referncia para o pas, e tambm pelo fato de ser a
microbacia com o maior volume de informaes disponvel naquele primeiro momento
(fevereiro de 2006), o primeiro projeto Produtor de gua foi desenvolvido para a
microbacia do Ribeiro Guaratinguet101.
O projeto, apesar de ter sido o primeiro a ser escrito, somente foi apresentado e
debatido com os membros da Cmara Tcnica de Planejamento e Investimento, assim
como aos membros do prprio Comit, em reunio plenria, na data de 19 de outubro de
2006. Apesar de ter tido uma boa recepo geral na Cmara Tcnica, alguns
representantes da mesma argumentaram contrariamente, basicamente por conta da no
concordncia conceitual em repasse de nenhum tipo de incentivos para o cumprimento
do Cdigo Florestal pelos produtores rurais, potenciais beneficirios do projeto,
evidenciando uma posio comum nos Comits de Bacia, de antagonismo entre o setor
rural e o setor industrial. Posteriormente no Plenrio do Comit, aps a apresentao do
projeto aos membros do Comit, o coordenador da Cmara Tcnica de Planejamento
solicitou que o projeto no fosse apreciado naquele momento, para ser melhor analisado
pelas Cmaras Tcnicas, solicitao que foi atendida (www.ceivap.org.br).
Posteriormente, na prxima reunio do Comit, em 11 de dezembro de 2006,
Marcos Martinelli, representante da Secretaria de Estado de Agricultura e
Abastecimento SP no Comit, e instituio parceira do projeto, apresentou uma
proposta de minuta de Deliberao do CEIVAP, instituindo o Programa Produtor de
gua no mbito do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba
do Sul (BHPS). O Plenrio decidiu que essa minuta de Deliberao deveria ser
encaminhada para as Cmaras Tcnicas analisarem, antes de ser apreciada pela Plenria
do CEIVAP.
Finalmente, como resultado dos esforos, principalmente do representante citado
acima, a possibilidade de desenvolvimento de projetos Produtor de gua, com

100
As microbacias escolhidas para a implementao dos pilotos de PSA fazem parte do grupo das quinze
microbacias selecionadas pelo PRMC para a implantao de Projetos Demonstrativos nas cinco bacias
hidrogrficas abrangidas pelo projeto (Aguape, Mogi-Guau, Paraba do Sul, Piracicaba-Capivari-Jundia
e Tiet-Jacar) (SMA, 2005).
101
Como este projeto foi muito semelhante ao proposto para a Bacia do PCJ, deixaremos para apresentar
os detalhes do mesmo, no item que tratar do PCJ.

151
envolvimento das cmaras tcnicas do CEIVAP, foi contemplada no novo Plano de
Recursos Hdricos da BHPS (2007-2010), como uma das diretrizes sugeridas para
elaborao de aes para o Manual de Investimentos de 2007, sendo inserida no
Subcomponente denominado Plano de Proteo de mananciais e sustentabilidade no uso
do solo e correspondente execuo de parte do Programa Recuperao e Proteo de
reas de Preservao Permanente (Fundao COPPETEC, 2006). Como naquele
momento, e conforme vamos ver adiante, a implementao do Produtor de gua j
estava mais adiantada na Bacia do PCJ, as instituies parceiras optaram por trabalhar
esta opo posteriormente.

3.7.4 A Proposta para a Bacia do Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ)

Conforme citado anteriormente no item 3.4.1, a Bacia PCJ foi a segunda bacia
federal onde a cobrana pelo uso da gua foi implementada no pas, tendo incio no ano
de 2006, a cobrana federal, e no ano de 2007, a cobrana a nvel estadual.
A Bacia PCJ ocupa uma rea de 12.746 km2 est quase integralmente localizada
no estado de So Paulo, em uma de suas regies mais desenvolvidas, a regio de
Campinas e Piracicaba e outras importantes cidades do interior paulista (45 municpios),
tendo apenas uma pequena parte de sua cabeceira localizada no estado de Minas Gerais
(4 municpios), a qual responsvel por boa parte do volume de gua que abastece a
mesma.
Na dcada de 60, em funo da necessidade de maior quantidade de gua para a
regio da Grande So Paulo, foram realizados muitos estudos e algumas alternativas
foram apontadas. A opo adotada e implantada a partir do final dos anos 60, foi a
captao de gua para So Paulo na regio das cabeceiras (nascentes) da bacia do rio
Piracicaba, surgindo ento o Sistema Cantareira. O Sistema Cantareira composto
por quatro grandes reservatrios formados pelos rios Jaguari-Jacare, Cachoeira,
Atibainha e Paiva Castro, dos quais os trs primeiros localizam-se nas cabeceiras da
bacia hidrogrfica do rio Piracicaba (Bacia PCJ) e o ltimo na bacia do Alto Tiet. Este
sistema o responsvel pelo abastecimento de 50% da populao da Grande So Paulo,
aproximadamente 9 (nove) milhes de habitantes, e pode ser considerado um dos mais
importantes sistemas de abastecimento urbano do mundo, produzindo 33 mil litros de
gua por segundo para a regio metropolitana de So Paulo. Alm da quantidade
destinada a regio metropolitana de So Paulo, o sistema tambm responsvel por
vazes complementares para os municpios de jusante da bacia do rio Piracicaba

152
Fonte: Whately & Cunha (2007)
Figura 1: Mapa de uso de solo do Sistema Cantareira

O Sistema Cantareira possui uma rea de aproximadamente 228 mil hectares,


sendo que deste total, aproximadamente 52 mil hectares so reas de Preservao
Permanente APPs, as zonas ciliares, topos de morros e reas de grande declividade,
todas elas reas especialmente importantes para a manuteno da qualidade e
quantidade de gua no Sistema. Deste total de APPs, mais de 70% (aproximadamente
38 mil hectares) em 2003, estavam alteradas de alguma forma por usos antrpicos102
(Whately & Cunha, 2007), no cumprindo a funo ambiental que se esperaria delas.
Segundo Whately & Cunha (2007), de 1987 a 2004, quase todos os principais
tributrios do Sistema, apresentaram tendncia significativa de reduo de qualidade de
gua, em pelo menos um dos parmetros analisados. Fica evidente a importncia
econmica desta regio, como uma regio produtora de gua e a necessidade do
desenvolvimento de incentivos econmicos para a restaurao florestal das reas
antropizadas, assim como para a conservao das reas ainda cobertas por florestas
nativas, tornando esta regio um local preferencial para a implementao dos primeiros
projetos Produtor de gua no pas.

102
Os principais usos antrpicos na regio do Sistema Cantareira (228 mil ha) so reas de pastagem em
uso ou abandonadas (123,6 mil ha), reflorestamento com eucalipto (32,7 mil ha), reservatrios (7,4 mil
ha) e ocupao dispersa, incluindo condomnios (4,1 mil ha).

153
3.7.4.1 A proposta Produtor de gua103;104

No caso da Bacia PCJ, o projeto apresentado ao Comit PCJ105, processo este


que ser detalhado no item seguinte, foi denominado de Difuso e Experimentao de
um Sistema de Pagamentos por Servios Ambientais106 para restaurao da sade
ecossistmica de microbacias hidrogrficas dos mananciais da sub-bacia do
Cantareira
O Programa Produtor de gua, proposto ao Comit PCJ, visa aplicar esse
conceito atravs da implantao de um modelo de sistema de pagamentos por servios
ambientais, e tem como principais objetivos, segundo seus proponentes:
Testar e validar a metodologia proposta pela ANA em microbacias abrangidas
por programas pblicos que asseguram o aporte de recursos para a implantao
dos projetos de conservao de solo e reflorestamento ciliar, minimizando as
dificuldades para a adeso dos produtores rurais
Avaliar o efeito do pagamento por servios ambientais como instrumento para
incentivo adoo de prticas que levem conservao do solo e da gua por
meio do uso sustentvel do solo e do reflorestamento ciliar;
Contribuir para a definio de critrios e parmetros para a aplicao dos
recursos financeiros advindos da cobrana;
Difundir conceitos e prticas de manejo integrado de solo e gua em
microbacias, contribuindo para a capacitao de agentes pblicos e produtores
rurais;
Reduzir os nveis de poluio rural difusa e aumentar a infiltrao de gua nas
microbacias abrangidas;
As aes do projeto sero dirigidas prioritariamente aos produtores rurais,
responsveis pelo uso e manejo do solo. Os recursos financeiros (alocados mediante
contratos individuais) sero liberados aos produtores para compensar parte de seus
custos107, com a implantao, parcial ou total, de aes e prticas conservacionistas para
reduo do risco erodibilidade e/ou com aes visando a recuperao da cobertura
florestal nativa. A premissa adotada que o apoio financeiro aos produtores rurais pelos
servios ambientais prestados garantir a sustentabilidade do projeto, pois o proprietrio

103
Este item est baseado na ltima verso do Termo de Referncia (Veiga Neto et al., 2007), construdo
pelas instituies parceiras, que conforme iremos ver na seo seguinte, sofreu algumas alteraes para
incorporar sugestes feitas ao longo da sua tramitao no Comit.
104
Como este projeto ainda est na passagem da etapa final de seu processo de tramitao nas instncias
do Comit para as aes no campo, o que ser analisado aqui ser o seu processo de construo, as
potenciais implicaes para a gerao de renda de produtores rurais produtores de gua e os caminhos
para a sua institucionalizao e replicao.
105
O projeto foi apresentado em formato de Termo de Referncia, segundo as regras do edital do Comit.
O responsvel tcnico pelo Termo de Referncia foi o autor desta tese, mas o mesmo foi baseado em
trabalhos desenvolvidos por Henrique Chaves e Devanir Garcia dos Santos, da Agncia Nacional de
guas, tendo tambm recebido contribuies de Paulo Edgard N. de Toledo e Helena de Queiroz
Carrascosa von Glehn, da Secretaria de Meio Ambiente de So Paulo, de Rogrio Teixeira da Silva, Ps-
Doutorando da ESALQ-USP e Paulo Henrique Pereira e Mario Barbosa Rosa Filho, da Prefeitura
Municipal de Extrema.
106
Neste texto, o grupo que o escreveu definiu por servio ecossistmico aqueles servios que so
providos pelos sistemas naturais, mediante ou no alguma ao antrpica; e como servio ambiental toda
ao antrpica que causa algum efeito em um ecossistema, com o objetivo de se apropriar ou utilizar um
ou mais dos produtos gerados pelo ecossistema.
107
Includos os custos de oportunidade.

154
rural ser o principal interessado em cumprir as metas estabelecidas para poder receber
o apoio financeiro.
O projeto abrange a sub-bacia do Cantareira, sendo que a experincia piloto, de
pagamentos por servios ambientais, ser realizada nas microbacias do Ribeiro do
Moinho (1.756 ha) em Nazar Paulista, Ribeiro Canc (1.141 ha) em Joanpolis, e
Ribeiro das Posses (1.200 ha), em Extrema, os dois primeiros localizados no estado de
So Paulo e o ltimo, localizado no estado de Minas Gerais. Os resultados destas
experincias sero difundidos inicialmente e prioritariamente nos municpios da prpria
sub-bacia do Cantareira, local preferencial para a replicao do projeto.
As microbacias paulistas foram selecionadas segundo critrios de seleo
aprovados pelo Comit de Bacia Hidrogrfica do PCJ, para a implantao de projetos
demonstrativos de recuperao de matas ciliares no mbito do Projeto de Recuperao
de Matas Ciliares desenvolvido pela SMA-SP. Elas tambm esto inseridas no
Programa Estadual de Microbacias Hidrogrficas, desenvolvido pela SAA/CATI. A
microbacia mineira foi escolhida de acordo com critrios definidos pela Prefeitura de
Extrema, na regulamentao da Lei Municipal, que cria o Programa Conservador das
guas108.
Os critrios de seleo desta microbacias escolhidas foram definidos pela
Cmara Tcnica de Recursos Naturais do Comit PCJ e foram referendados pelo
plenrio do Comit e consideraram a importncia da rea para a produo de gua e
para a conservao da biodiversidade, a existncia ou o potencial de mobilizao e
organizao de produtores, outras iniciativas para a recuperao de matas ciliares, a
estrutura fundiria priorizando reas com predominncia de pequenas propriedades e
maiores ndices de pobreza, a fragilidade do meio e o tipo de atividade atual e a
priorizao definida pelo plano da bacia. importante assinalar que o Comit PCJ j
tem definido um mapa de localizao das microbacias consideradas prioritrias para a
produo de gua, no qual as trs microbacias piloto esto inseridas. Claro est que a
replicao natural deste projeto aponta para as outras microbacias j definidas pelo
Comit como prioritrias.
Para que os objetivos listados anteriormente possam acontecer, as metas de
implantao de atividades de campo do Projeto Piloto para a sub-bacia do Cantareira
so:
a) Nas microbacias do Ribeiro do Moinho e Ribeiro Canc, implementar em 390
hectares prticas de conservao de gua e solo e, incentivar a manuteno em 39
hectares j existentes; alm de incentivar a construo de 300 bacias de conteno;
b) Nas mesmas microbacias acima, recuperar a cobertura florestal de 124 hectares em
reas de Preservao Permanente e incentivar a manuteno de 539 hectares de
florestas j existentes;
c) Proteger e recuperar aproximadamente 495 hectares de reas de Proteo
Permanente e Reserva Legal na microbacia das Posses, em Extrema, assim como
implantar prticas de conservao de solo atravs de construo de bacias de conteno
e decantao, em propriedades rurais e estradas vicinais.

108
Que ser detalhado no item referente Extrema

155
Estas aes de campo sero realizadas tambm em parceria, pelos proponentes
do projeto, cabendo a cada instituio, um determinado papel no projeto, a saber109:

Quadro 3: Papel das instituies parceiras nas microbacias paulistas do projeto

TNC Gerenciamento do projeto e financiamento das aes referentes


recuperao das APPs de topo de morro e de alta declividade

PRMC Financiamento e assistncia tcnica referente implantao da


recuperao das APPs localizadas nas zonas ciliares
SMA-SP
ANA Monitoramento da gua
PEMH Extenso rural e assistncia tcnica e financiamento parcial das
CATI/SAA-SP prticas de conservao do solo
Comit PCJ Financiamento dos Pagamentos pelos Servios Ambientais a serem
pagos aos produtores que aderirem voluntariamente ao projeto

O projeto, para as microbacias paulistas, tem um valor total estimado em


R$ 2,7 milhes, includas as contrapartidas oferecidas pelos rgos estaduais e federal e
pela TNC.
Apenas para deixar mais claro a lgica da proposta feita ao Comit, as
instituies parceiras, proponentes do projeto, iro financiar as custas de programas dos
quais participam, as aes referentes s prticas de conservao de solo e
reflorestamento de APPs nas propriedades rurais, e propuseram ento, que o Comit
assumisse os custos referentes aos pagamentos por servios ambientais, ou seja, os
incentivos econmicos, que os produtores rurais receberiam a ttulo de prestao de
servios ambientais, entendendo que desta forma, se faria a ponte perfeita entre o
provedor do servio e o usurio do mesmo.
Portanto, os produtores rurais que participarem do Programa iro receber os
custos de restaurao florestal + custos de conservao do solo + pagamentos por
servios ambientais. Algum poderia argumentar aqui que na verdade, toda esta soma
significa o pagamento aos servios ambientais prestados pelos produtores, mas desde o
comeo, a equipe que elaborou o projeto fez questo de separar as rubricas, entendendo
que j existem vrios programas governamentais hoje e no passado que repassaram total
ou parcialmente os custos de recuperao florestal e conservao do solo, e o que aqui
chamado como PSA, ou seja, o pagamento para alm dos custos diretos de conservao
e restaurao a grande novidade neste processo, e que potencialmente o que pode
fazer a grande diferena no processo de engajamento do produtor e na capacidade de dar
escala ao processo de restaurao e de conservao florestal em reas prioritrias.

109
As aes aqui listadas se referem s microbacias em So Paulo. As atividades em Extrema sero
detalhadas no item referente a este municpio

156
De maneira resumida, o quadro esquemtico de PSA seria:
Quadro 4: Esquema de Pagamentos por Servios Ambientais no projeto em tela
Servios ambientais em Reduo de eroso (sedimentao)
pauta Regulao da vazo (perodo das guas e da seca)
Quem prov o servio Produtores que iro restaurar e conservar a floresta; e
iro realizar prticas de conservao de solo
Quem recebe e paga pelo A sociedade regional representada pelo Comit de Bacia
servio
Valorao econmica (no Reduo de custos de tratamento de gua110
primeiro momento)

3.7.4.1.1 O sistema de PSA proposto111

Seleo dos produtores rurais:


Os produtores rurais que iro participar do Projeto, nas duas microbacias
paulistas sero selecionados mediante processo licitatrio, cujos critrios priorizaro
aqueles cujos projetos individuais de propriedades rurais aportem maiores benefcios
ambientais, qual sejam, que alterarem de modo significativo a qualidade da gua da sub
bacia ou promoverem a reduo da eroso e melhoria da infiltrao de gua. Os projetos
selecionados sero contratados, devendo ser estabelecido no contrato as parcelas de
pagamento dos incentivos, conforme mostrado a seguir. Os proprietrios, produtores de
servios ambientais, podero receber simultaneamente pelos servios de conservao do
solo, implantao de florestas novas (ciliares) e pela preservao de remanescentes
florestais.
Os pagamentos sero efetuados de acordo com a realizao das atividades
prescritas no Plano Individual da Propriedade (PIP), plano este elaborado pelos tcnicos
da CATI, e relacionadas conservao de solo, implantao de florestas novas e
preservao de remanescentes florestais.
Pagamentos aos produtores rurais pela conservao de solo:
Relembrando o item 3.6.1. que apresenta o Produtor de gua, conforme
concebido pela ANA, os pagamentos aos produtores beneficirios do Programa do
Produtor de gua sero proporcionais aos benefcios ambientais gerados pelas prticas
ou manejos implantados na propriedade, no que diz respeito ao abatimento de
sedimentao aos corpos dgua da bacia. No que se refere especificamente
conservao de solo no projeto proposto ao Comit, foram definidos os seguintes
valores de pagamentos aos produtores:

110
Conforme apontado no item 3.6.2, o primeiro esforo de valorao vem sendo conduzido com foco na
reduo de custos de tratamento de gua
111
Novamente aqui, a nfase ser dada aos projetos a serem executados nas microbacias paulistas, posto
que em Extrema, o sistema tem suas diferenas e ser apresentado em outro item

157
Tabela 7: Percentuais de Abatimento de Eroso e os respectivos Valores de Referncia
de Pagamento

ndice Nvel de Abatimento de Eroso e


Respectivos Valores de Pagamento

P.A.E. 25-50% 51-75% >75%

V.R.E.
(R$/ha/ano)
25,00 50,00 75,00
Projetos novos

No caso do Produtor de gua originariamente proposto, a ANA havia


desenvolvido uma planilha com uma srie de prticas agrcolas, e seus respectivos
coeficientes de abatimento de eroso (ANA, 2003). Como tais prticas faziam mais
sentido para a agricultura comercial em regies de cerrado, foi necessrio o
desenvolvimento de novos critrios, baseados na tabela original, para as aes de
conservao do solo potencialmente mais utilizveis nas microbacias em questo.
Portanto, para fins de enquadramento das aes de conservao de gua e solo nos
projetos piloto das micro-bacias do Cancan e Moinho, sero adotados os seguintes
critrios:

1 Pastagem:
Partindo do princpio, que boa parte das pastagens da regio sofrem algum processo de
degradao, se o produtor fizer a converso de uma pastagem degradada para uma:
1.1 - Pastagem recuperada onde se enquadram neste item as aes de subsolagem,
melhoria da fertilidade (correo da acidez, adubao etc.) e recuperao da cobertura
vegetal (formao de pastagem, enriquecimento com leguminosas, recuperao da
pastagem e pastejo rotacionado) e outras prticas que melhorem a infiltrao de gua no
solo ou lhe dem uma adequada cobertura, quando aplicadas isoladamente.
Subsolagem, correo da acidez, adubao 25 a 50 %;
Recuperao da cobertura vegetal 51 a 75 %;

1.2 - Pastagem recuperada com conservao de solo (barraginhas ou terraos) ou seja,


quando so utilizadas simultaneamente as praticas mecnicas e vegetativas de proteo
do solo.
As barraginhas devem ser consideradas, como uma prtica alternativa ao terraceamento,
tendo em vista a limitao ou impossibilidade de utilizao dessa prtica em reas com
declividades superiores a 15%. Sendo assim, dever ser projetada, segundo critrios
tcnicos, uma malha de barraginhas que possibilite coletar e infiltrar a maior parte da
gua de escoamento superficial, reduzindo a eroso e melhorando a alimentao do
lenol fretico.
Recuperao da cobertura vegetal + barraginhas > 75% de reduo da eroso desde
que seguida integralmente a orientao da Assistncia Tcnica e implementado
integralmente o projeto elaborado.
Quando aplicada isoladamente (somente barraginhas, sem recuperao da cobertura
vegetal) 51 a 75%

158
Pagamentos aos produtores pela restaurao da mata ciliar:
Tendo em considerao a importncia da manuteno e recuperao das reas de
florestas na regio de cabeceira e matas ciliares e a relao da existncia de florestas
com a qualidade de gua e regulao do fluxo hidrolgico entre a estao seca e a
estao chuvosa, o Projeto prev o pagamento de incentivos aos produtores rurais que
mantm reas florestadas com espcies nativas, ou que se disponham a liberar parte de
sua rea para a formao de novas reas florestadas.
No caso do plantio em reas de Preservao Permanente, o valor a ser pago por
hectare de floresta plantada cresce com o cuidado que o produtor rural tem com as
reas, segundo a tabela abaixo:

Tabela 8: Valores de Referncia de Pagamento para o incentivo recuperao de APP

Nvel de Avaliao da conduo


das florestas plantadas112

Florestas medianamente Florestas muito


Categoria cuidadas bem cuidadas

Valor de Referncia
(R$/ha/ano) 83,00 125,00
Florestas novas

Conforme j dito acima, as aes de restaurao florestal propriamente ditas


(custos de plantio e manuteno) sero financiadas com recursos originrios dos
diversos parceiros envolvidos no Projeto e no faro parte dos recursos solicitados ao
Comit PCJ.

Pagamentos aos produtores pela conservao das florestas existentes


Para que os produtores que j possuem reas florestadas faam jus ao pagamento
de incentivo, estabeleceu-se como regra para apurao do valor de incentivo, que esses
produtores se disponham a apoiar a recuperao das APPs existentes na sua
propriedade. O valor a ser pago por hectare de floresta existente cresce com o
percentual das APPs recuperadas e com o estgio sucessional em que elas se
encontram, segundo a tabela abaixo. Neste caso e nesta regio, em que o corte ilegal
razoavelmente bem controlado, a grande motivao aqui foi a de premiar os produtores
que por alguma razo haviam conservado a floresta at este momento e sinalizar para os
outros, uma iniciativa concreta de valorizao da floresta em p associada a uma
iniciativa de restaurao florestal das matas ciliares, tema focal do Projeto de
Restaurao de Matas Ciliares da SMA-SP.

112
Os critrios de enquadramento referentes qualidade da conduo das florestas plantadas estaro
estabelecidos no edital de licitao e posteriormente no contrato entre a TNC e os produtores.

159
Tabela 9: Valores de Referncia de Pagamento para o incentivo conservao de
Florestas e APP113

Percentual de APP riprias a serem restauradas

25 a 50% 51 a 75% >75%

V.R. Floresta em estgio


42,00 83,00 125,00
avanado R$/ha/ano

V.R. Florestas em estgio


25,00 50,00 75,00
inicial e mdio R$/h/ano

Valores propostos:
Em relao aos valores propostos para os pagamentos, a equipe usou a mesma
lgica de raciocnio sugerida por Wunder (2005), no captulo 1. No caso da restaurao
florestal, ao invs de utilizao de tcnicas de valorao mais elaboradas, optou-se por
uma abordagem a partir do custo de oportunidade dos usos alternativos do solo, e
levando em considerao que temos uma confrontao do uso real com o uso legal,
ou seja, as reas propostas para recuperao so APPs, que a princpio deveriam ter um
custo de oportunidade igual a zero. Mas como bem lembra Manfrinato et al. (2005) e
tambm outros documentos jurdicos utilizados pela SMA-SP, as APPs se j
convertidas para outros usos, no poderiam ser utilizadas por medida legal, mas tambm
o produtor no tem a obrigao de restaur-las, o que na prtica acaba significando um
uso em maior ou menor grau.
Em relao aos custos de oportunidade, a equipe baseou-se no uso do solo
predominante na regio, as pastagens114, diretamente associadas principal ocupao
agropecuria da regio, a pecuria mista, de baixa/mdia produtividade. A base de
clculo utilizada foi o valor do arrendamento rural na regio, expressa em nmero de
cabeas ou litros de leite. Como o primeiro projeto foi desenvolvido para o Vale do
Paraba, conforme apresentado no item 3.6.3, no caso da BH Paraba do Sul foram
utilizados os valores usuais praticados no arrendamento para a atividade leiteira
(predominante naquela bacia), segundo informaes dos tcnicos locais da CATI e
calculado da seguinte forma: 1 litro de leite por hectare por dia, multiplicado por 365
dias, multiplicado pelo valor mdio do litro de leite pago ao produtor (R$ 0,60), o que
daria o valor final aproximado de R$ 220,00 por hectare115. Naquele momento, a equipe
entendeu que o pagamento referente ao servio ambiental gua deveria ser de
aproximadamente 1/3 deste custo de oportunidade, levando em considerao os outros

113
Os critrios de enquadramento referentes ao estgio sucessional das florestas existentes estaro
estabelecidos no edital de licitao e posteriormente no contrato entre a TNC e os produtores.
114
No territrio do Sistema Cantareira, as pastagens em uso ou abandonadas so a principal forma de uso
do solo: 123,6 mil ha, em 228 mil ha de rea total (54%).
115
importante chamar a ateno para o fato de que mesmo com a utilizao de informaes de tcnicos
locais, estes valores mdios podem estar super ou sub dimensionados, por conta da razovel variao
entre capacidades de suporte (lotao animal/ha) entre reas muito prximas, graas ao tipo de forragem
estabelecida, declividade das reas, ocorrncia de ervas daninhas, etc e que se refletem nos preos
acordados entre os produtores no momento do arrendamento.

160
servios ambientais (carbono116 e biodiversidade) e a importncia relativa da mata ciliar,
igualmente com cada um deles. Desta forma, estabeleceu-se o valor de R$ 75,00 por
hectare/ano como o valor do pagamento pelos servios ambientais relacionados gua.
Em relao ao perodo de pagamento, a equipe estabeleceu o perodo de cinco
anos, entendendo que este seria um tempo considerado suficiente para garantir o total
pegamento das mudas e a consolidao da floresta plantada117. Ao longo das discusses
do projeto na Bacia PCJ, decidiu-se por manter a mesma lgica dos valores praticados
na Bacia do Paraba do Sul. Com o avanar das discusses com o Comit PCJ, e depois
que ficou claro que os recursos solicitados seriam no formato de projetos submetidos a
editais, achou-se por bem reduzir o tempo dos pagamentos para trs anos, mantendo-se
o mesmo valor final, ou seja, ao invs de cinco pagamentos anuais de R$ 75,00, trs
pagamentos anuais de R$125,00.
Corroborando a nota de p de pgina n 35, importante chamar a ateno para
o fato de que na regio proposta para o projeto na bacia PCJ, onde a produo de leite
um pouco menos tecnificada do que no Vale do Paraba, o valor do arrendamento
calculado em cabeas por hectare e gira em torno de R$ 10,00/cabea/ms (Pereira,
com. pessoal, 2007), algo em torno de R$120,00/ha/ano, considerando a lotao mdia
de 1 (uma) cabea por hectare. Neste caso, o valor do pagamento anual proposto para os
servios ambientais, reduzido para apenas trs anos, se aproxima do valor anual do
arrendamento.
No caso dos valores sugeridos para a conservao do solo, em que as prticas
no substituem o uso do solo atual, pelo contrrio, no mdio prazo, aumentam sua
produtividade agronmica, o Projeto buscou novamente a inspirao do trabalho de
Chaves et al. (2003a), quando os autores diziam que o estabelecimento de valores para
incentivos econmicos referentes conservao de solo deve buscar que os mesmos
sejam: a) suficientes para atingir a meta de abatimento de eroso e sedimentao
pretendida; b) suficiente para atrair os produtores para o Programa; c) iguais ou
inferiores aos custos de implantao e operao do manejo e/ou prtica conservacionista
proposta de forma a no caracterizar subsdio agrcola. Desta forma, baseado nos custos
esperados das prticas de conservao do solo e os seus benefcios futuros produo
da atividade principal, a equipe entendeu que o valor poderia ser menor e estabeleceu o
valor mximo de R$45,00/ha/ano (para cinco anos) e na sequncia, R$ 75,00 (para trs
anos).
Para finalizar este item referente aos valores propostos, vale chamar a ateno
para a planilha que foi desenvolvida pela equipe da TNC (ainda em fase de teste), que
poder subsidiar os tcnicos de campo, no sentido de fazer junto com o produtor rural,
os clculos de quanto a propriedade rural poder receber anualmente em funo das
aes referentes conservao de solo, restaurao e conservao florestal, desta forma,
dando a ele maior clareza do retorno em relao s opes que poder realizar, de
acordo com o Plano Individual da Propriedade definido com os tcnicos da CATI.

116
No caso do carbono, foi realizado naquele momento, um clculo aproximado que mostrava que 1
hectare plantado poderia seqestrar em torno de 2,5 t de carbono/ha/ano, que multiplicado pelo fator 3,67
(para transformao em CO2), multiplicado pelo valor mdio da tonelada de carbono comercializada no
mercado voluntrio OTC, US$ 4,10 multiplicada por uma taxa de cmbio de R$2,00/US$ 1,00, daria um
valor aproximado de tambm R$ 75,00/ha/ano, referente ao servio carbono.
117
H uma expectativa por parte de alguns membros da equipe, que dada a importncia, em relao
produo de gua, das regies onde os projetos esto sendo propostos, que o processo de conscientizao
dos usurios cresa de tal forma ao longo deste perodo, que possa se vislumbrar uma extenso do perodo
de pagamentos.

161
3.7.4.2 O encaminhamento da proposta ao Comit do PCJ

No Comit das Bacias PCJ, a proposta foi apresentada e debatida por uma srie
de instncias, durante diversas oportunidades ao longo dos anos de 2006/2007. A
primeira apresentao da proposta foi em 11 de agosto de 2006, para os membros da
Cmara Tcnica Rural, rgo do Comit que discute prioritariamente os assuntos
ligados ao setor rural, e que formada majoritariamente por representantes do setor. A
aceitao do conceito foi muito grande, posto que tradicionalmente, as discusses dos
Comits de Bacia referentes ao setor rural tem se concentrado muito mais na forma de
participao dos produtores rurais na cobrana pelo uso da gua, e pela primeira vez, se
discutia uma possibilidade de remunerao a determinados segmentos de produtores
rurais. Aps vrios questionamentos e esclarecimentos quanto viabilidade de
implantao do Programa os membros da CT-Rural o aprovaram e se deliberou pela
busca de possibilidade de sua implantao em sub-bacia hidrogrfica crtica do PCJ
(Reunio Ordinria da CT Rural, 2006). A partir desta apresentao, os membros da
Cmara Tcnica Rural, particularmente o seu coordenador, professor Marcos Folegatti,
da ESALQ/USP, passaram a ser os principais apoiadores da proposta junto ao Comit e
tiveram papel fundamental em todo o processo de encaminhamento da mesma, apesar
de que em alguns momentos, alguns de seus participantes, questionaram alguns pontos
importantes da proposta, particularmente em relao aos valores propostos aos
produtores como incentivos, considerados por alguns representantes de sindicatos
rurais, como muito baixos118.
Aps a apresentao na CT Rural, um ms depois, a proposta foi novamente
apresentada na Cmara Tcnica de Planejamento, em 12 de setembro de 2006, na cidade
de Extrema, MG. A CT Planejamento considerada a principal cmara tcnica do
Comit, e a responsvel por analisar as principais questes que sero encaminhadas
para a deciso do plenrio do Comit. Nesta reunio, a proposta conceitualmente
tambm teve boa aceitao, embora sofresse alguns questionamentos em relao
operacionalizao da mesma e legalidade da distribuio dos recursos aos produtores,
envolvendo tanto a questo de recursos pblicos para entes privados, quanto a questo
sempre recorrente no caso brasileiro de PSA, de se pagar ao produtor rural para
cumprir a lei, que conforme j discutida no captulo do mercado de carbono e tambm
apontada no item dos valores a serem pagos, no necessariamente o caso,
particularmente no caso das APPs , que podem simplesmente serem abandonadas, o que
no garantia de restaurao florestal. O principal encaminhamento da reunio foi a
necessidade de se incluir esta possibilidade, de projetos Produtor de gua, serem
includos nas Aes de Curto Prazo do PDC 4 (Plano de Bacia), para que pudessem ser
apoiados pelo Comit, dando tempo tambm para a elucidao das questes levantadas
e desde aquele momento, uma integrao da Agncia PCJ aos parceiros do projeto
(Reunio Conjunta da CT-PL e CT-PB, 2006a).
Na prxima reunio da CT- Planejamento, na data de 20 de setembro de 2006,
aps debates com os membros da CT, foi aprovada ento por unanimidade, a incluso
do apoio implementao de Projetos Piloto do Programa Produtor de gua,
contemplando parcerias e as recomendaes previstas no princpio provedor-
recebedor: pagamentos por servios ecossistmicos relacionados com a gua, nas

118
importante levar em considerao que nas reas planas da bacia, o uso da terra predominante a
cultura de cana, de alta produtividade. Claro est que as estimativas de custo de oportunidade levadas em
considerao no clculo dos valores a serem pagos como incentivos aos produtores de gua no
levaram em considerao o produtor de cana, e sim, o pequeno produtor de leite, de baixa tecnologia,
situado nas reas de cabeceira da bacia.

162
Aes de Curto Prazo do Plano de Bacias 2004/2007, da BH PCJ (Reunio Conjunta da
CT-PL e CT-PB, 2006b), atravs da Deliberao Conjunta dos Comits PCJ, n 051/06,
de 28 de setembro de 2006119, o que foi considerado pelas instituies parceiras do
projeto, o primeiro grande passo alcanado para a institucionalizao do projeto junto
ao Comit.
Aps reunio realizada com os representantes da Agncia PCJ, em outubro de
2006, ficou decidido que a Agncia no seria a implementadora direta do projeto, e que
o mesmo deveria seguir os trmites normais de aprovao de projetos no Comit PCJ,
qual seja, um dos parceiros ser o tomador de recursos120, e submeter o projeto ao edital
anual referente aplicao dos recursos de 2007 (volume total estimado de recursos no
quadro abaixo), e avaliao do projeto pelo Grupo de Trabalho responsvel pela
avaliao de adequao dos projetos ao Plano de Bacia e pontuao dos mesmos. O
projeto foi submetido ao edital no incio de dezembro, como um projeto de carter
regional, abrangendo a regio da sub-bacia do Cantareira, para a pr-qualificao do
mesmo. O projeto foi pr-qualificado e submetido para anlise de pontuao, em
fevereiro de 2007.

Tabela 10: Volume estimado total de recursos Comits PCJ

Volume total de recursos Comits PCJ (2007) R$


Cobrana federal (rios de domnio federal) 13.152.508,00
Cobrana paulista (rios de domnio estadual) 11.000.000,00
CRH (FEHIDRO) 5.158.040,00
TOTAL ESTIMADO (2007) 29.310.548,00
Fonte: Comit PCJ, 2007 (www.comitepcj.sp.gov.br)

Em nova reunio da CT-Planejamento, em 08 de maro de 2007, para anlise e


proposta de hierarquizao das propostas submetidas, o GT-Pontuao indeferiu o
projeto apresentado, entendendo que o mesmo no se enquadrava como de carter
regional, assim como no tinha caractersticas de projeto de monitoramento, conforme
havia sido classificado pelas instituies proponentes. Por entender que a linha de ao
referente a projetos Produtor de gua, pela sua importncia para a bacia, de qualquer
forma deveria ser contemplada, a CT-Planejamento definiu o valor de R$ 550 mil a ser
destinado a um projeto elaborado e aprovado pela CT-Rural, a qual tambm deveria
indicar o tomador dos recursos (Reunio Ordinria da CT-Planejamento, 2007). Esta
deliberao, inserida na Deliberao Conjunta dos Comits PCJ n 063/2007, foi
aprovada pelo plenrio do Comit PCJ, em 30 de maro de 2007.
O grupo de instituies parceiras voltou a trabalhar na reformatao do projeto,
desta feita, incluindo tambm o projeto do municpio de Extrema, projeto este que ser
detalhado nos itens seguintes, tornando assim as iniciativas nos estados de So Paulo e
Minas Gerais, sob o mesmo projeto final. O projeto reformatado foi apresentado em
reunio da CT-Rural, em 27 de abril de 2007, e aps vrias discusses a CT-Rural
aprovou o projeto, o termo de referncia, seu oramento e cronograma, indicando como
tomador dos recursos a TNC (Reunio Ordinria da CT-Rural , 2007). O novo projeto
foi tambm apresentado pelo representante da CT-Rural CT-Planejamento em reunio
desta Cmara, no dia 11 de junho de 2007, quando foi aprovado por unanimidade (com
apenas uma absteno) pela mesma, com a ressalva de que deveria ser esclarecido o

119
www.comitepcj.sp.gov.br
120
As instituies parceiras elegeram a TNC, como a instituio proponente e tomadora dos recursos

163
ponto referente ao repasse de recursos pblicos para beneficiar propriedades
particulares. Tambm ficou definido nesta reunio, que a CT-Rural deveria constituir
Grupo de Acompanhamento para o projeto em questo, que contasse tambm com
membros da CT-Planejamento.

3.7.4.3 O marco legal

Um dos pontos sempre debatidos ao longo deste processo foi a necessidade, por
parte de todos os envolvidos, de se ter certeza em relao legalidade dos repasses de
recursos do Comit, considerados como pblicos, aos produtores rurais, entes privados.
Tendo sido questionada neste sentido, a Procuradoria Jurdica da ANA, respaldada
tecnicamente por uma Nota Tcnica, redigida pela Gerncia de Conservao de gua e
Solo, que afirmava que o projeto, ainda que possa gerar, adicionalmente, algum
benefcio individual, tem como principal objetivo a execuo de aes que alterem, de
modo benfico coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazo da Bacia
PCJ, emitiu um Parecer Jurdico na data de 10/10/07, no qual julgou no subsistentes as
preocupaes referentes a estes repasses, considerando que o Programa Produtor de
gua no se presta a transferncia de recursos a pessoas fsicas para satisfao de suas
necessidades, mas sim a remunerao por servios ambientais efetivamente prestados,
sujeitando-se, inclusive, a processo licitatrio e a comprovao de desempenho
(Advocacia Geral da Unio, 2007). Este Parecer pode ser considerado um marco legal
na evoluo dos mercados de servios ambientais no pas, no mbito dos Comits de
Bacia, porque estabelece claramente a rationale da prestao de servios como pano de
fundo da relao entre o produtor rural e a Agncia de bacia, e onde a lgica contratual
da prestao de servios para os entes pblicos fica claramente colocada, entre os quais
o procedimento licitatrio, com publicao de editais, seleo de propostas e aferio de
resultados; e no do repasse de recursos pblicos para beneficirios privados, de
natureza assistencialista.
Aps a emisso do Parecer, outra reunio, em outubro de 2007, foi realizada
entre as instituies parceiras e membros da Agncia PCJ, na qual ficou claro que havia
ainda alguns ltimos pontos a serem trabalhados no projeto, entre eles, uma maior
clareza em relao mensurao dos benefcios ambientais vis a vis as prticas
realizadas para o procedimento dos pagamentos aos produtores. Tambm ficou
acordado entre os parceiros, a definio dos termos da Unidade de Gerenciamento de
Projetos UGP, a ser estabelecida para o acompanhamento tcnico do mesmo.
No momento de redao final deste trabalho (novembro-dezembro de 2007),
estes ltimos acertos estavam em andamento, para que o projeto, tendo superado todas
as etapas do processo interno do Comit frente a um projeto extremamente inovador
para o mesmo, possa comear suas atividades operacionais no incio de 2008.

3.7.4.4 O desafio da implementao

As atividades de implementao do projeto no campo, nas duas microbacias


paulistas, tero incio no primeiro semestre de 2008 e seguiro basicamente as seguintes
fases, que sero realizadas em um trabalho conjunto entre os produtores rurais e os
tcnicos da CATI, SMA-SP e TNC:
1. Elaborao dos Planos Individuais de Propriedade
2. Definio das atividades a serem realizadas voluntariamente pelos produtores
3. Submisso dos projetos individuais ao edital lanado para a escolha daqueles que
aportarem maiores benefcios ambientais, de acordo com os critrios definidos no edital

164
4. Incio das atividades de conservao de solo e restaurao florestal nas propriedades
escolhidas pelo edital, financiadas pelos recursos das entidades parceiras e assistidas
pelos seus tcnicos
5. Metas de cumprimento verificadas anualmente pelas equipes tcnicas e certificada
pela Unidade de Gesto do Projeto
6. Pagamentos por servios ambientais aos produtores rurais que tiverem cumprido com
as recomendaes tcnicas, de acordo com as respectivas faixas e categorias

Monitoramento:
De acordo com o objetivo geral citado anteriormente, o Projeto pretende
exercitar e verificar o grau de eficcia de um sistema de pagamentos pela restaurao de
servios ambientais relacionados com a gua, no processo de sensibilizao dos
produtores rurais a implementarem prticas de conservao de solo e gua e de
conservao e restaurao de florestas nativas, e dos efeitos destas prticas na qualidade
da restaurao florestal, fator de impacto na qualidade da gua das microbacias piloto.
Sendo assim, o projeto pretende monitorar o sucesso de sua implementao, de acordo
com: a) o nvel de engajamento e adeso dos produtores rurais das microbacias piloto s
aes de conservao de solo e gua, e conservao e restaurao florestal preconizadas
pelos tcnicos que faro a assistncia tcnica ao projeto; b) a qualidade da restaurao
florestal adotada pelos produtores, medida em termos de diversidade florestal, de taxa
de sobrevivncia de mudas e qualidade da manuteno adotada (controle de ervas
daninhas, pragas e doenas).
Item fundamental para assegurar a continuidade dos pagamentos por servios
ambientais a avaliao dos resultados vis a vis, o investimento realizado pelo Comit
de Bacia e/ou outros usurios. Portanto, os benefcios ambientais gerados pelo
abatimento da eroso tambm sero avaliados, em um primeiro momento, atravs da
estimativa do Percentual de Abatimento de Eroso (PAE), desenvolvido pela Agncia
Nacional de guas, e tambm atravs de modelos matemticos121 que possam simular o
efeito esperado das alteraes no uso do solo e recuperao de cobertura florestal nativa,
assim como ao longo do tempo do projeto e para alm dele, atravs de indicadores
simples e eficazes, tais como a vazo e a turbidez da gua, em perodos adequados. Este
trabalho ser realizado em parceria com a Agncia Nacional de guas, com a SABESP
e com instituies de pesquisa, como o Instituto de Economia Agrcola e ESALQ-USP.

3.8 O Conservador das guas o caso do municpio de Extrema, em Minas


Gerais

Na mesma Bacia PCJ; em um primeiro momento, comeando por iniciativa


prpria e no segundo momento, em parceria com algumas das instituies aqui j
citadas e outras instituies, tambm teve incio o outro projeto baseado na rationale do
produtor de gua, mas denominado no municpio de Extrema, de Conservador das
guas. Apesar de no processo de formatao do projeto encaminhado ao Comit PCJ,
relatado no item anterior, ele ter sido integrado ao projeto inicial das microbacias
paulistas; por ter toda uma lgica prpria, ter nascido de uma iniciativa pioneira da

121
A TNC fez uma parceria com a IBM, com o objetivo de desenvolver Sistemas de Suporte Decises,
para gerenciamento de recursos hdricos. Graas a este projeto em curso, um dos locais de
desenvolvimento do projeto ser a Bacia PCJ, no qual se buscar a utilizao de modelos que relacionem
mudanas no uso do solo (especialmente cobertura florestal) e alteraes hidrolgicas decorrentes destas
mudanas.

165
Prefeitura Municipal, e mais importante, ser o nico projeto brasileiro, que j faz
pagamentos mensais aos produtores de gua, ele ser relatado separadamente neste
item.

3.8.1 O municpio de Extrema

O municpio de Extrema, criado em 1901, est situado no extremo Sul de Minas


Gerais, e cortado pela rodovia Ferno Dias (que liga So Paulo a Belo Horizonte), a
100 km de So Paulo. O municpio tem uma populao de aproximadamente 20.000
habitantes e ocupa uma rea de 24.370 hectares (Prefeitura Municipal de Extrema
PME, 2004). um dos quatro municpios mineiros122 que integram a Bacia PCJ, e um
dos principais contribuintes do Sistema Cantareira. Juntos, estes quatro municpios so
responsveis por 22 m3/s, dos 33 m3/s, que so destinados do Sistema Cantareira para o
abastecimento da Grande So Paulo.
Reforando o que alguns autores vm colocando, a respeito da importncia da
governana local123 e capacitao municipal na liderana de aes ambientais e na
diferena que este processo traz para os resultados finais em relao a meio ambiente
(Toni & Kaimowitz, 2003), o municpio de Extrema vem construindo nos ltimos anos
uma srie de iniciativas referentes a meio ambiente das quais o projeto Conservador
das guas a iniciativa mais recente. Vale chamar a ateno para o fato de que o
municpio recebeu por trs vezes consecutivas (2001, 2002 e 2003124) o PRMIO
MINAS ECOLOGIA na categoria Prefeitura Municipal concedido pela parceria entre a
Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA), uma das mais conceituadas
ONGs ambientais do estado, e Unicentro Newton Paiva.
O conceito do projeto gua Vida, do qual o Conservador das guas um
desdobramento direto, nasceu em 1999, aps a experincia municipal de execuo do
Projeto de Execuo Descentralizada (PED), componente do Plano Nacional de Meio
Ambiente (PNMA), direcionado para o manejo de bacias hidrogrficas, realizado de
1996 a 1998. Foi percebido pela equipe municipal, a ausncia de um bom diagnstico
ambiental, base para qualquer projeto relacionado a manejo de bacias. Este fato,
associado a uma acelerada modificao do uso do solo, decorrente da proximidade do
municpio com a cidade de So Paulo, detonou o processo de construo de um
diagnstico ambiental municipal, base para o manejo das sub-bacias hidrogrficas do
municpio, trabalho este que foi realizado at o ano de 2002.
A Prefeitura desenvolveu um moderno sistema de informao geogrfica
baseado em imagens de satlite onde todas as propriedades rurais e empreendimentos
foram cadastrados e lanados em um banco de dados digital. E atravs do projeto gua
Vida, realizou trabalho de melhorias das estradas rurais com a construo de bacias
de conteno e monitoramento dos principais cursos dgua do municpio, tanto nos
aspectos qualitativos, quanto quantitativos (PME, 2004). Este trabalho prvio, associado
com a ativa participao dos representantes municipais no Comit PCJ e em outros
fruns relacionados a meio ambiente, foi fundamental para o lanamento das bases do

122
Os outros trs so Camanducaia, Itapeva e Toledo
123
Outro ponto que talvez valha ser ressaltado aqui diz respeito continuidade administrativa. Extrema
governada h dezessete anos (cinco mandatos) pelo mesmo grupo poltico, grupo este que tem apoiado
firmemente as aes de meio ambiente propostas pelos gestores municipais de meio ambiente (Pereira,
com. pessoal, 2007)
124
No ano de 2001, pelo projeto de Gerenciamento de Resduos Slidos; em 2002, pelo projeto gua
Vida, referente ao manejo e monitoramento de sub bacias hidrogrficas; e em 2003, pelo projeto
Extrema Sustentvel, referente a gesto municipal de meio ambiente.

166
Conservador das guas, que conceitualmente foi lanado em 2003, mesmo ano da
formao do Comit PCJ federal.
Naquele momento, aps a realizao do diagnstico ambiental e da experincia
com o monitoramento dos cursos dgua ficou claro a necessidade de aes no sentido
de recuperao da biodiversidade e da cobertura vegetal no municpio, assim como
aes de saneamento ambiental e conservao do solo, sempre levando em considerao
a necessidade de proteo dos mananciais, um dos mais importantes do pas. O
diagnstico scio ambiental apontava como o modelo de uso do solo predominante no
municpio, o uso da floresta como fonte de energia, a substituio da floresta pelos
cultivos agrcolas e pecuria, a degradao dos solos, a perda de biodiversidade e a
diminuio da renda do produtor rural.

3.8.2 O arcabouo legal do Conservador das guas

O municpio ento apostando na lgica extensamente discutida nesta tese partiu


para a reverso deste quadro atravs da aplicao concreta que liga o princpio do
poluidor pagador ao provedor-recebedor; ou da cobrana pelo uso da gua ao incentivo
para o conservador de gua, entendendo ser justo dar apoio ao proprietrio rural que
aplique recursos para preservar e conservar os mananciais e tambm entendendo que as
boas prticas adotadas para melhorar a oferta e a qualidade de recursos hdricos devem
ser remuneradas como fator de estmulo e de renda. E desta forma, desenvolveu um
projeto de lei municipal que tinha como principais objetivos gerais: a) promover o uso
sustentvel do solo atravs da gesto ambiental do territrio; b) ampliar o modelo de
comando e controle introduzindo um instrumento econmico; c) implantar os
Pagamentos por Servios Ambientais utilizando recursos da cobrana pelo uso da gua.
E como principais objetivos especficos: a) aumentar a cobertura vegetal integrada e
implantar micro-corredores ecolgicos; b) reduzir a poluio decorrente dos processos
erosivos e da falta de saneamento ambiental; c) garantir a sustentabilidade
socioambiental dos manejos e prticas implantadas, por meio de Pagamentos por
Servios Ambientais (incentivos financeiros) aos produtores rurais.
O projeto Conservador das guas teve incio oficial com a promulgao da
Lei Municipal n 2.100, de 21 de dezembro de 2005, lei esta que cria o projeto, e que
provavelmente125 a primeira lei municipal que regulamenta Pagamentos por Servios
Ambientais, correlacionado gua, que se tem notcia. Formalmente a Lei tem como
meta a implantao de aes para a melhoria da qualidade e quantidade das guas no
municpio.
Porm, a grande novidade da Lei o seu artigo 2 que autoriza o Executivo a
prestar apoio financeiro aos proprietrios rurais habilitados que aderirem ao Projeto
Conservador das guas, atravs da execuo de aes para o cumprimento de metas
estabelecidas. Este apoio ser dado a partir do incio da implantao das aes propostas
e se estender por no mnimo quatro anos. A Lei definiu que o valor de referncia a ser
pago aos produtores rurais que aderirem ao projeto ser de 100 (cem) Unidades Fiscais

125
At onde este autor pode pesquisar

167
de Extrema (UFEX126) por hectare por ano127 e que as despesas com a execuo da Lei
correro com verbas prprias consignadas no oramento municipal em vigor128.
Ela tambm autorizou o municpio a firmar convnios com entidades
governamentais e da sociedade civil, possibilitando tanto o apoio tcnico, como
financeiro ao Projeto, o que na prtica facilitou sobremaneira a construo de parcerias
para o Projeto.
Na sequncia da Lei, em abril de 2006, o Poder Executivo promulgou o Decreto
n 1.703, que regulamentou a mesma. O Decreto estabelece que o apoio financeiro aos
proprietrios rurais que aderirem ao Projeto Conservador das guas se dar quando
os mesmos cumprirem as seguintes metas:
I- Adoo de prticas conservacionistas de solo, com a finalidade de
abatimento efetivo da eroso e da sedimentao;
II- Implantao de Sistema de Saneamento Ambiental com a finalidade
de dar tratamento adequado ao abastecimento de gua, tratamento de
efluentes lquidos e disposio adequada dos resduos slidos das
propriedades rurais;
III- Implantao e manuteno da cobertura vegetal das reas de
Preservao Permanente, e da Reserva Legal atravs da averbao em
cartrio, ambos conforme consta do Cdigo Florestal e Legislao
Estadual de Minas Gerais.

Como Extrema um municpio com um grande nmero de chcaras de veraneio e


stios de lazer, o Decreto tambm estabelece que o produtor rural, potencial beneficirio
do Projeto, deve: a) ter seu domiclio na propriedade rural ou inserido na sub-bacia
hidrogrfica trabalhada no projeto; b) ter propriedade com rea igual ou superior a dois
hectares; c) desenvolver atividade agrcola com finalidade econmica na propriedade
rural; e d) que o uso da gua na propriedade rural esteja regularizado.
O Decreto estabelece que o projeto individual de cada propriedade tem incio a
partir do levantamento plani-altimtrico da sub-bacia hidrogrfica e da elaborao da
planta digital do imvel rural, indicando a situao atual e a situao futura, pretendida,
do imvel. O projeto tcnico ser elaborado pelo Departamento de Servios Urbanos e
Meio Ambiente DSUMA para cada propriedade, e as aes e metas que forem
definidas, a partir das caractersticas de cada propriedade, faro parte do termo de
compromisso a ser celebrado entre o proprietrio rural e o municpio de Extrema, com o
objetivo de execuo das aes e cumprimento das metas. O Decreto prev que o
Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental CODEMA dever analisar e
deliberar sobre os projetos tcnicos a serem implantados nas propriedades, base para a
obteno do apoio financeiro e dever avaliar o desenvolvimento dos projetos e o
cumprimento das metas a cada seis meses.
Os pagamentos sero realizados mensalmente, em doze parcelas iguais, aps o
relatrio expedido pelo Departamento de Servios Urbanos e Meio Ambiente, atestando
o cumprimento das metas. O no cumprimento das metas acarretar a interrupo do
apoio financeiro.

126
O valor da UFEX no ano de 2007 foi de R$ 1,52
127
A serem pagos mensalmente, em doze parcelas iguais, aps relatrio expedido pelo Departamento de
Servios Urbanos e Meio Ambiente, de acordo com o Decreto de regulamentao da Lei
128
Para dar incio implementao do Projeto no campo, a Prefeitura consignou recursos suficientes no
Oramento Municipal para os pagamentos aos produtores da primeira microbacia escolhida para o
Projeto, de 1.200 ha

168
3.8.3 O processo de implementao Microbacia das Posses

A partir das informaes do diagnstico e da promulgao da Lei e do Decreto


regulamentador correspondente, e tambm para evitar qualquer questionamento em
relao impessoalidade na aplicao do Projeto, o municpio estabeleceu entre as
principais microbacias129 do municpio, uma escala de prioridade para a implantao do
Projeto Conservador das guas, comeando por aquelas mais degradadas para as
menos degradadas (menor cobertura vegetal para maior cobertura vegetal). Dentro de
cada microbacia, o critrio de impessoalidade foi alcanado graas a uma determinao,
totalmente consonante com o aspecto tcnico, de que as aes de implementao do
Projeto seguiriam a ordem das propriedades de montante para jusante, ou seja, de cima
para baixo, ao longo do curso dgua (Pereira, com.pessoal, 2006).
Nesta lgica, a microbacia escolhida para o incio da implementao do projeto
foi a microbacia das Posses, com rea total de 1.202 hectares, e um nmero aproximado
de 120 propriedades rurais, de diferentes perfis130, mas predominantemente de pecuria
leiteira de baixa tecnificao.
Antes de dar a partida da implementao no campo, e mesmo antes do processo
de formulao da Lei, os tcnicos do municpio, particularmente o Gestor Ambiental do
municpio, Paulo Pereira, e Mario Barbosa, o agrnomo responsvel pela conduo do
trabalho no campo, estabeleceram uma srie de reunies com os representantes dos
produtores rurais na Microbacia das Posses e com os primeiros potenciais beneficirios
do Projeto, para explicar o mesmo e buscar a adeso para a implantao das aes do
Projeto.
Outra ao tambm empreendida para detonar o processo de campo foi o
estabelecimento de parcerias que pudessem apoiar as aes de campo, reservando o
oramento da Prefeitura para as despesas referentes aos pagamentos aos produtores e
conduo administrativa e tcnica do Projeto. A microbacia foi dividida em duas
grandes partes, a cabeceira e a parte de baixo. Interessante notar que dado o carter
inovador do Projeto e o desejo de vrias instituies de apoiar aes concretas de PSA,
o Projeto amealhou parceiros e apoio, tanto no nvel federal (ANA), no nvel estadual
(IEF-MG), no nvel da Bacia (Comit PCJ), no setor privado, grande usurio
(SABESP), quanto tambm nas ONGs focadas em conservao da biodiversidade (TNC
e SOS-Mata Atlntica). Para as aes da cabeceira da bacia, abarcando
aproximadamente 580 hectares, os parceiros e seus respectivos papis ficaram da
seguinte maneira:

129
As microbacias so: do Salto de Cima (1.528 ha); das Posses (1.202 ha); dos Forjos (1.295 ha); do
Juncal (1.005 ha); das Furnas (1.562 ha); dos Tenentes (1.618 ha) e do Mato (1.873 ha)
130
Inclusos algumas pequenas chcaras e stios de veraneio

169
Quadro 5: Papel das instituies parceiras no projeto em Extrema

Prefeitura Pagamentos por Servios Ambientais, mapeamento das


Municipal de propriedades, assistncia tcnica e gerenciamento do projeto
Extrema
Instituto Estadual de Financiamento dos insumos (cercas, adubos, calcrio,
Florestas (IEF-MG) herbicidas); apoio no processo de comando e controle e
averbao das Reservas Legais das propriedades rurais
SABESP Monitoramento da gua e fornecimento de mudas
ANA Apoio s aes de conservao do solo e monitoramento de gua
(instalao de uma estao de monitoramento quali-quantitativo)
TNC Financiamento s aes de plantio, manuteno e cercamento das
reas (mo de obra e alguns insumos)
SOS Mata Atlntica Fornecimento de mudas
Comit PCJ Apoio s aes de conservao do solo

Tendo definido a cabeceira da microbacia das Posses, como o primeiro local


para a execuo das atividades de campo, a Prefeitura passou a fazer o detalhamento das
reas de Preservao Permanente e as reas preferenciais para alocao de Reserva
Legal na microbacia (acima da cota de 1.200 metros), com o objetivo de subsidiar o
projeto tcnico de cada propriedade.
As aes de campo tiveram incio no final da estao chuvosa dos anos
2006/2007, quando o primeiro contrato foi assinado com o produtor rural, proprietrio
do stio n 1 (na sequncia de plantio determinado), de 24,26 hectares, em fevereiro de
2007. A ttulo de exemplo, no caso deste produtor, no seu Termo de Compromisso,
assinado com a Prefeitura Municipal, ele se comprometeu com as seguintes metas:
Meta 1 Implantao de Prticas Conservacionistas de Solo em 19,00 ha, para controle
de eroso, conforme Projeto Tcnico131;
Meta 2 Implantao de Sistema de Saneamento Ambiental, conforme Projeto Tcnico;
Meta 3 Implantao e manuteno da cobertura vegetal das reas de Preservao
Permanente no total de 4,77 ha e averbao de 6,06 ha para a Reserva Legal, conforme
Projeto Tcnico.
No Termo de Compromisso tambm fica estabelecido, que os investimentos132
para o cumprimento das metas sero de responsabilidade do Municpio de Extrema e
entidades conveniadas. O valor estabelecido no contrato, como apoio financeiro, de
100 (cem) Unidades Fiscais de Extrema (UFEX), correspondente, na data de assinatura
do contrato, a R$152,00 por hectare por ano, o que representa, multiplicado pela rea
total da propriedade, R$ 3.687,52 (trs mil, seiscentos e oitenta e sete reais e cinqenta e
dois centavos), dividido em doze parcelas fixas mensais de R$ 307,29 (trezentos e
oitenta e nove reais e trinta e sete centavos), a serem pagas at o dia 10 (dez) de cada
ms, aps a apresentao do Relatrio Tcnico. importante chamar a ateno de que
diferente do caso das microbacias paulistas, o pagamento no caso de Extrema ser
realizado para a rea total do imvel e no somente nas reas trabalhadas (com
conservao de solo e APPs).

131
O Projeto Tcnico elaborado pelos tcnicos do Departamento de Servios Urbanos e Meio Ambiente
- DSUMA
132
No somente os investimentos, mas tambm todo o trabalho de implantao das atividades
(cercamento das reas, plantio e a manuteno no primeiro ano) realizado pelos funcionrios
contratados pela Prefeitura para o trabalho.

170
O Termo de Compromisso tem validade de 4 (quatro) anos, ajustado
anualmente atravs de Termo Aditivo. O produtor rural se compromete a manter as
aes executadas pela Prefeitura de Extrema, assim como tambm dever seguir
criteriosamente as instrues contidas no Projeto Tcnico, mantendo e executando todas
as fases corretamente e protegendo a rea contra a ao do fogo, de animais e de
terceiros, controlar corretamente as principais pragas, manter o sistema de saneamento
ambiental e de controle da eroso operando satisfatoriamente. Ele tambm deve declarar
o conhecimento das leis e normas que regulam a poltica florestal e de proteo
biodiversidade e assume o compromisso de acat-las fielmente e, ponto importante, que
no est em andamento nenhuma ao judicial, tendo por objeto a propriedade ou posse
da rea em questo.
No caso do no cumprimento pelo Produtor Rural das metas de manuteno
previstas no Termo, atestadas por Relatrio de Visita Tcnica emitido pelo engenheiro
agrnomo do Departamento de Meio Ambiente da Prefeitura, at o ltimo dia til de
cada ms, o Produtor Rural deixa de receber o apoio financeiro.
Ao longo de 2007, na sequncia da primeira propriedade, os outros produtores
rurais da microbacia tambm assinaram com a Prefeitura, e os trabalhos de cercamento
das reas de Preservao Permanente APPs e plantio das reas foram realizados nas
primeiras propriedades at o final da estao chuvosa (abril/07). Na estao seca de
2007, o cercamento das reas teve continuao e no momento de finalizao desta tese
(incio da estao chuvosa 2007/2008), quase todo o cercamento das APPs da cabeceira
da bacia estava concludo133 e o plantio estava sendo iniciado, para ser concludo at o
final desta estao chuvosa. Os pagamentos aos primeiros produtores rurais comearam
a ser realizados em 10 de abril de 2007, a partir do incio dos trabalhos de execuo
realizados pela Prefeitura em cada propriedade, no ms anterior. Em relao
conservao do solo, a Prefeitura fechou um convnio de assessoria tcnica com a
Universidade Federal de Lavras, e um convnio de apoio financeiro com a Agncia
Nacional de guas, trabalho este que ter incio na estao seca de 2008.
A expectativa da Prefeitura Municipal para 2008 concluir o plantio na parte
alta da microbacia na prxima estao chuvosa e concluir todo o processo (cercamento
das reas, conservao de solo e plantio) em toda a microbacia das Posses at o final da
estao chuvosa de 2008/2009.

3.8.4 Consideraes finais

O Projeto Conservador das guas tem despertado a ateno de um grande


nmero de instituies, exatamente pelo fato de ser o primeiro projeto onde os
pagamentos aos produtores j comeou e por isto pode ser considerada a primeira
experincia concreta de PSA ligado gua no pas. Os parceiros do projeto tm
reafirmado o seu interesse em continuar apoiando o mesmo no seu processo de
expanso em direo s outras microbacias e a Prefeitura tem se movimentado no
sentido de criar as possibilidades para que os pagamentos aos produtores, que
contratualmente devem ser de no mnimo de quatro anos se estendam por um perodo
maior, buscando novas fontes de recursos, idealmente dos grandes usurios, tais como a
SABESP, ou de indstrias grandes consumidoras de gua de qualidade que
eventualmente venham a se instalar no municpio (Pereira, com. pessoal, 2007).

133
At o incio de novembro de 2007, a Prefeitura j havia assinado contrato com os proprietrios de 26
propriedades rurais (alguns tinham mais de uma propriedade na microbacia), somando 479,7 hectares,
propriedades estas abrigando no total 58 nascentes. Nestas propriedades, a Prefeitura j havia implantado
25.447 metros de cercas em torno da zona ciliar, reas que iriam receber as mudas de espcies nativas.

171
Uma das maiores oportunidades para o desenvolvimento de sistemas de PSA de
longo prazo no caso de Extrema reside exatamente no papel que as microbacias do
municpio desempenham no fornecimento de gua para o Sistema Cantareira. Sendo o
municpio de Extrema, um dos quatro municpios mineiros que fornecem 2/3 do volume
de gua que alimenta o Sistema, algumas estimativas ainda bem preliminares134
realizadas pelos parceiros do Projeto apontam para uma relao de um produtor rural
em Extrema produzindo gua para 1.800 habitantes da Grande So Paulo, o que
claramente aponta para uma possibilidade de montagem de sistemas de pagamentos, em
que estes usurios, voluntariamente ou no, sustentem os pagamentos aos produtores
por tempo indeterminado, entendendo os benefcios para todo o sistema de
fornecimento de gua em qualidade e quantidade.
O caso de Extrema um exemplo tpico do potencial de reverso de tendncia
que um sistema de PSA pode trazer em relao aos cenrios futuros de uso do solo. O
estudo de Whately & Cunha (2007) aponta para o crescimento dos usos urbanos no
territrio do Sistema Cantareira, caracterizado pela expanso das reas de ocupao
dispersa (ncleos urbanos, condomnios, e /ou stios de lazer), com uma tendncia maior
ou menor de transformao de uma paisagem rural para uma paisagem urbana, que pode
vir a ser mais ou menos prxima do cenrio das Represas Guarapiranga e Billings135 no
mdio/longo prazo, a depender de como esta ocupao se der. Um agravante no caso do
Sistema Cantareira o fato desta ocupao acontecer sem qualquer planejamento,
concentrando-se em reas ambientalmente mais frgeis. Uma das apostas aqui
exatamente estancar ou reverter este processo atravs do esquema PSA, mantendo os
produtores rurais na paisagem rural, mas porm abrindo o leque de outras potencias
fontes de renda, tais como os PSA ligados gua.

3.9 O incio do processo de replicao

Os exemplos na Bacia PCJ, tanto o processo junto ao Comit, quanto a iniciativa


da Prefeitura Municipal de Extrema, tem suscitado interesse em diversos fruns, e
intenes de replicao do projeto em determinados Comits e municpios136.
O primeiro projeto que pode ser considerado uma replicao desta lgica o
projeto que vem sendo construdo na Bacia do rio Guandu, bacia estratgica para o
abastecimento da regio metropolitana do Rio de Janeiro137. O desenvolvimento deste
projeto na Bacia do Guandu teve incio a partir da apresentao dos projetos da Bacia
PCJ, em abril de 2007, a representantes da Secretaria do Ambiente do estado do Rio de
Janeiro, da Prefeitura Municipal de Rio Claro, do Comit da Bacia Hidrogrfica do
Guandu e do Instituto Terra, ONG local, que uma das principais coordenadoras da
implantao do Corredor de Biodiversidade Tingu-Bocaina, regio estratgica para a

134
Conforme j foi dito, a TNC, em parceria com a SMA-SP est realizando estudos de valorao ligadas
aos custo de tratamento de gua, assim como tambm est levantando informaes sobre a Bacia PCJ que
possa alimentar os modelos que sero trabalhados atravs da parceria com a IBM. Estes estudos tambm
iro fazer projees de cenrios, nos quais estas informaes sero refinadas.
135
Outros mananciais de abastecimento da Regio Metropolitana de So Paulo profundamente alterados
pela ocupao antrpica totalmente irregular
136
O municpio de So Paulo tambm demonstrou interesse por desenvolver um esquema de PSA, nos
moldes do desenvolvido no municpio de Extrema, para proteger seus ltimos remanescentes de reas
florestais, importantes para alguns mananciais abrigados no prprio municpio.
137
A Bacia do Guandu a responsvel por 80% do abastecimento de gua (parte significativa dela
transposta da Bacia do Paraba do Sul) e 25% da gerao da energia eltrica para a regio metropolitana
do Rio de Janeiro, beneficiando aproximadamente 7 milhes de pessoas.

172
manuteno dos recursos hdricos e conservao da biodiversidade no estado do Rio de
Janeiro.
Neste projeto, intitulado Produtores de gua e Florestas, o processo de
construo do mesmo segue a mesma lgica dos outros projetos, qual seja a
identificao de reas prioritrias para o abastecimento de gua138, a construo das
parcerias, a montagem do arranjo institucional, a definio dos valores e esquemas de
pagamentos aos produtores rurais, a identificao e mapeamento dos produtores rurais
nas bacias prioritrias e a partir da, a implementao no campo. Neste caso, at o
presente momento139, os papis das instituies parceiras esto sugeridos da seguinte
forma:

Quadro 6: Papel das instituies parceiras no projeto piloto da Bacia do Guandu

Instituto Terra Levantamento e anlise da cobertura vegetal da microbacia


escolhida; mapeamento participativo das propriedades rurais;
co-gerenciamento do projeto
TNC Apoio tcnico construo do projeto; apoio financeiro ao
processo de mapeamento das propriedades rurais
Prefeitura Municipal Engajamento dos produtores; disponibilizao de mo de obra
de Rio Claro para a execuo das aes de cercamento das reas e plantio;
co-gerenciamento do projeto
Secretaria do Financiamento dos insumos necessrios ao plantio e
Ambiente do Rio de cercamento das reas a serem conservadas e/ou recuperadas
Janeiro
Comit da Bacia Financiamento dos Pagamentos por Servios Ambientais aos
Hidrogrfica do produtores que aderirem ao projeto
Guandu
Fonte: Instituto Terra & The Nature Conservancy, 2007

No caso dos valores e dos esquemas de pagamentos, as instituies parceiras


tambm adotaram a lgica do custo de oportunidade local, considerado mais baixo do
que nas condies paulistas. Uma novidade introduzida neste caso foi a insero de
valores prmios (fator 1,2) para aqueles produtores que estiverem inseridos no entorno
de UCs, nas zonas mais restritivas das reas de Proteo Ambiental ou que criarem
RPPNs. Vale notar que por conta do Corredor de Biodiversidade Tingu-Bocaina, existe
um movimento tanto municipal, quanto estadual de criao de Unidades de
Conservao na regio. A tabela abaixo ilustra a discusso realizada at o momento e
pode ser considerada uma tabela tentativa dos valores a serem repassados para os
produtores rurais que se aplicarem ao projeto nas microbacias selecionadas.

138
A microbacia escolhida foi a microbacia do rio das Pedras, com uma rea total de 5.227 hectares
139
Nov-dez 2007

173
Tabela 11: Valores propostos no projeto piloto da Bacia do Guandu

VARIVEIS DE CLCULO

rea total potencial


RESTAURAO bem cuidado mdio cuidado Valor total (R$)
(hectares)

APPs molhadas 50 30 288 14.400,00

reas interceptoras de gua 50 30 105 5.250,00


Subtotal (1) 393 19.650,00

rea total potencial


CONSERVAO 0-25% 25-50% 51-75% 76-100% Valor total (R$)
(hectares)
Entorno UCs + ZVS APAs + RPPN - corretor 1,2 36 48 60 367 22.020,00

O que no ficar enquadrado - corretor 1,0

APPs molhadas + reas interceptoras (estgio


0 30 40 50 825 41.250,00
mdio/avanado)

APPs molhadas + reas interceptoras (estgio inicial) 0 20 30 40

Outras reas com floresta (estgio mdio/avanado) 0 20 30 40 2000 80.000,00

Outras reas com floresta (inicial) 0 10 20 30


Subtotal (2) 3192 143.270,00
TOTAL 3585 162.920,00
obs: 69 % da rea total da microbacia do Rio das Pedras
Fonte: Instituto Terra & The Nature Conservancy, 2007

3.10 Discusso, sntese das principais concluses e lies aprendidas

Segundo Pagiola (2002), alinhado com o esquema apresentado por Bracer et al.
(2007) no primeiro captulo desta tese para esquemas PSA em geral, o processo de
desenho e implementao de um sistema de Pagamentos por Servios Ambientais
baseado na relao entre floresta e gua, requer alguns pontos relacionados, mas
distintos entre si, entre eles: a) a identificao e a quantificao dos servios ambientais
em pauta; b) a identificao dos principais beneficirios e a cobrana dos mesmos pelos
servios entregues; c) o desenvolvimento de esquemas de pagamentos que sejam
exeqveis; d) o levantamento e a resoluo das questes institucionais, polticas e
econmicas relevantes para que o sistema de pagamentos funcione.
Neste captulo, vimos que o caso dos mercados ambientais ligados gua difere
dos mercados de carbono, porque dado o seu carter mais regional, a construo dos
mercados ou dos esquemas de pagamentos no demanda a construo de arranjos
institucionais atravs de players internacionais, e pode ser resolvido na escala de bacia
hidrogrfica, na verdade, a escala mais desejada, quando se trata de gua.
Diferente do consenso encontrado em relao ao papel das florestas nas
mudanas climticas, a relao entre florestas nativas e servios hidrolgicos (qualidade
e quantidade de gua) em uma determinada bacia, no apresenta a mesma unanimidade
entre o conhecimento cientfico (que tambm no unnime entre si) e a percepo
popular em alguns casos. Ou ainda mesmo quando a cincia coincide com a percepo
popular, normalmente permanece um grau de incerteza muito grande em relao
intensidade ou magnitude dos efeitos da floresta em relao aos impactos na qualidade e
quantidade de gua, principalmente porque no caso da gua, as especificidades locais e
os efeitos causados pelas diferenas de altitude, relevo, solos, e outros fatores so
determinantes para os efeitos finais de qualquer alterao na cobertura florestal e no uso

174
do solo e a importncia de estudos locais ou regionais crtica para um entendimento
mais preciso desta relao.
A par a discusso entre os autores da hidrologia florestal, algumas posies
podem ser consideradas consensuais, boa parte delas fortemente relacionada com o
balano entre evapotranspirao pelas rvores (efeito bomba) e infiltrao de gua no
solo (efeito esponja). As principais relaes podem ser resumidas em: 1) Florestas
reduzem a taxa de escorrimento superficial (runoff) de gua nas bacias hidrogrficas; 2)
Florestas reduzem a eroso do solo e a sedimentao nos cursos de gua; 3) Solos
florestais filtram substncias contaminantes e influenciam a qumica da gua; 4)
Florestas reduzem a vazo total anual em dada bacia; 5) Florestas podem aumentar ou
diminuir a recarga de nascentes e guas subterrneas; 6) A perda de florestas altera a
produtividade aqutica; 7) As florestas podem influenciar as chuvas em uma escala
regional, mas o efeito da cobertura florestal na maior parte das reas limitado.
Por conta das relaes descritas acima, podemos dizer que grosso modo, os
servios ambientais hidrolgicos prestados pelas florestas so divididos em quatro
grandes grupos: a) qualidade de gua; b) regulao de vazo; c) fornecimento de gua;
d) produtividade aqutica. Qualquer mercado ou esquema PSA que se pretenda
desenvolver estar fatalmente ligado a um destes servios e de acordo com a literatura
estudada nesta tese, um dos primeiros passos fundamentais para o estabelecimento dos
esquemas PSA exatamente identificar qual seriam os servios em pauta e quem seriam
os principais beneficirios dos mesmos, que podem ser usinas hidroeltricas, empresas
de abastecimento de gua, praticantes de pesca esportiva, etc.
Um prximo passo importante, aps a identificao do servio e do potencial
beneficirio avaliar (mensurar, valorar) os impactos econmicos que as aes de
conservao e/ou restaurao florestal podem ter para cada uma das atividades
econmicas impactadas, que pode ser, por exemplo, a perda de capacidade de gerao
de energia eltrica, os custos associados dragagem e manuteno de portos, o
incremento nos custos de tratamento de gua, a perda de produo na pesca comercial
ou ainda a perda de receitas derivadas de atividades recreativas e outras tantas.
A partir da percepo do papel que as florestas tm em relao gua tanto no
aspecto qualitativo, quanto no quantitativo, uma srie de experincias tem tomado lugar
em diversas partes do mundo, dada a importncia central da gua para as sociedades
humanas e o entendimento de que os efeitos hidrolgicos jusante so causados pelas
decises dos produtores rurais montante e que dado os impactos econmicos causados
por estas decises, esquemas de PSA que possam internalizar nos produtores rurais os
potenciais benefcios destas decises podem ser a melhor (ou uma boa) soluo para o
manejo de bacias hidrogrficas.
Os esquemas de PSA desenvolvidos at agora tem sido classificados em trs
categorias, nos quais a distino entre eles se d pela maior ou menor interveno
governamental na administrao do sistema em pauta. A primeira delas o acordo
privado entre os produtores do servio e os beneficirios e dispensa novos arranjos
legais e regulatrios. A segunda categoria aquela chamada de troca entre os agentes,
normalmente utilizados a partir da fixao pela autoridade reguladora de um
determinado padro ambiental a ser alcanado via negociao entre os atores. E a ltima
categoria aquela onde esto situados os pagamentos realizados pelo setor pblico,
assim considerado quando algum nvel de Governo ou uma instituio pblica (no
necessariamente estatal), como um Comit de Bacia paga pelo servio ambiental.
Diversos exemplos de cada uma destas categorias tem se espalhado pelo mundo.
Entre eles, podemos citar como emblemticos para cada uma delas respectivamente, o
caso da Perrier-Vittel para a primeira; o caso dos crditos associados

175
evapotranspirao na Austrlia, para a segunda; e o caso do abastecimento de gua da
cidade de Nova York, para a terceira categoria.
No caso do Brasil, foram discutidos vrios instrumentos da legislao brasileira
que podem subsidiar e dar amparo legal e/ou institucional para a formao de esquemas
PSA no pas. A primeira delas, a lei 9433, sem dvida a mais importante, no somente
porque a lei que regulamenta a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, mas porque
atravs desta regulamentao prev a cobrana pelo uso da gua, a destinao destes
recursos para a manuteno ou melhoria da sade da bacia hidrogrfica e d ao Comit
de Bacia, o poder legal para decidir sobre a melhor forma de uso destes recursos. O
processo de implementao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos vem
acontecendo de forma gradativa nos principais Comits de Bacia federais e em alguns
estados importantes, como So Paulo e Rio de Janeiro. Como exemplo do potencial para
o desenvolvimento de esquemas PSA atravs dos Comits de Bacia, vale citar o volume
de arrecadao previsto na Bacia PCJ, uma das principais do pas, para o ano de 2007,
aproximadamente R$ 24 milhes, somadas a cobrana federal e a estadual.
Outra potencial fonte de recursos para a implementao de esquemas PSA,
totalmente associada ao impacto econmico causado pela sedimentao em
reservatrios de usinas hidroeltricas so os royalties e compensaes financeiras, que
so repassadas pelas usinas hidroeltricas aos municpios e estados que sofreram perda
de territrio por alagamento. Neste caso, onde este repasse j acontece, e que somente
no caso das Bacias Hidrogrficas Paran-Paraguai corresponde a aproximadamente R$
429,5 milhes por ano somente para os municpios com reas alagadas, e onde no h a
obrigatoriedade do retorno deste recurso para o entorno dos reservatrios, esquemas de
PSA necessariamente teriam que passar pelo entendimento das relaes floresta-gua,
no caso, do papel da floresta nas propriedades rurais montante do reservatrio, em
relao reduo da sedimentao e a percepo dos municpios como beneficirios de
tais aes.
A terceira oportunidade para montagem de esquemas PSA, baseados na relao
entre florestas e servios ambientais hidrolgicos, seria a regulamentao e a
implantao de dois artigos, o 47 e 48, da lei do SNUC, que j prevem a contribuio
financeira a serem pagas por usurios de recursos hdricos, empresas de abastecimento
urbano e de energia eltrica, que se beneficiem da proteo proporcionada por Unidades
de Conservao. A ttulo de exemplo do potencial de recursos para a gesto destas
unidades, trabalho realizado no Parque Nacional da Tijuca, encontrou valores de
aproximadamente R$ 530 mil/ano, para esta UC. Alm das UCs pblicas, candidatas
naturais para se habilitarem a esquemas baseados nestes artigos, no caso dos produtores
rurais, a maior perspectiva de participao estaria com aqueles produtores que j
possuem ou que venham a criar Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs).
Para finalizar as possibilidades legais para a montagem de esquemas PSA,
importante ressaltar o papel das legislaes municipais, estaduais e federal, onde leis
explicitamente focadas em PSA possam dar o arcabouo legal necessrio para a
implementao dos esquemas, e ao mesmo tempo permitir que recursos dos oramentos
pblicos e outras fontes oriundas de taxaes especficas possam ser utilizados para o
financiamento do sistema. O primeiro caso concreto de PSA baseado em gua no pas,
localizado no municpio de Extrema, nasceu a partir de uma lei municipal de PSA,
promulgada em 2005. Alm desta experincia, outros municpios e estados tambm vm
discutindo esta possibilidade. O estado de So Paulo, por exemplo, criou a Cmara
Tcnica de Proteo da gua, em que um dos objetivos desta Cmara exatamente
discutir e propor uma Lei Estadual de Servios Ambientais para o estado. No nvel

176
federal, alguns projetos de lei esto sendo propostos na Cmara Federal e o Ministrio
do Meio Ambiente tambm discute uma proposta especfica de PSA para todo o pas.
Com vistas a trazer maiores subsdios para esta discusso, entender melhor as
motivaes dos produtores rurais e dos beneficirios dos servios ambientais, e tambm
entender os processos de desenvolvimento, as dificuldades prticas e as principais
barreiras para a criao dos esquemas PSA baseados em gua no pas, este trabalhou
apresentou alguns estudos de campo realizados no mbito desta tese.
Entendendo que um dos aspectos chave desta questo o nvel adequado de
engajamento dos produtores rurais, potenciais provedores dos servios, entender a
disposio a participar de esquemas como este a partir de determinados valores de
pagamento so cruciais. Portanto, o primeiro estudo apresentado, realizado em trs
municpios de uma bacia leiteira no norte do Estado do Rio de Janeiro, procurou avaliar
a disposio a receber (DAR) por produtores rurais para reconverterem parte de suas
propriedades rurais, aquelas com menor custo de oportunidade, em reas florestais
novamente. Entrevistas em profundidade foram realizadas com 23 produtores rurais
filiados Cooperativa de leite local, com o objetivo de avaliar a receptividade dos
produtores a esquemas de pagamentos a partir de um determinado valor oferecido,
baseado no custo de oportunidade da atividade econmica predominante. Os resultados
do trabalho apontaram que o pagamento para a converso pode ser um forte aliado na
criao do movimento para a restaurao com espcies nativas nas reas de menor custo
de oportunidade para os produtores; preferencialmente acompanhado de um bom
suporte operacional para o desenvolvimento das atividades, por parte de instituies de
apoio, tais como a Prefeitura ou ONGs locais.
Os estudos de caso posteriores pretenderam mostrar toda a construo dos
arranjos institucionais dos primeiros casos brasileiros de PSA, baseados no conceito do
Produtor de gua, desenvolvido pela Agncia Nacional de guas. Inicialmente foram
apresentados os casos em que os recursos especficos para os pagamentos aos
produtores rurais seriam originados dos recursos da cobrana, fazendo a ligao direta
entre os provedores dos servios e os usurios dos recursos hdricos. Nestes casos, alm
dos recursos da cobrana, tambm pode ser observado uma participao expressiva de
instituies governamentais nos trs nveis de governo e de organizaes no
governamentais.
No caso da Bacia PCJ, o foco geogrfico foi detonar o processo de restaurao
florestal das APPs do Sistema Cantareira, o maior sistema de abastecimento urbano do
pas, atravs de projetos de campo em trs microbacias, duas no estado de So Paulo e
uma no estado de Minas Gerais. No caso paulista, as instituies parceiras propuseram
um projeto de PSA ao Comit PCJ, que aps uma srie extremamente profcua de
debates aprovou a proposta e designou R$ 550 mil de recursos da Cobrana Federal
pelo uso da gua, para os primeiros pilotos, como contrapartida aos recursos
assegurados pelas instituies parceiras. As principais atividades referentes construo
da proposta foram: a definio dos valores e das prticas agrcolas e florestais a serem
pagas pelos servios, a definio das formas de contratao dos servios e a busca pela
segurana jurdica das operaes a serem realizados com os recursos da cobrana. Os
primeiros foram definidos em uma faixa que vai de R$25,00 a R$ 75,00/ha/ano por no
mximo trs anos, por prticas de conservao de solo e de R$ 42,00 a R$
125,00/ha/ano, tambm por no mximo trs anos, por prticas de conservao e
restaurao florestal. Os servios sero contratados via edital pblico, ganhando aquelas
propriedades, que geraram maiores benefcios ambientais, e a segurana jurdica ficou
garantida pelo balizamento legal dado por um Parecer Jurdico da Procuradoria Geral da

177
ANA, que estabeleceu a conduo que deve ser dada ao processo de contratao dos
servios ambientais.
Na mesma bacia PCJ, o caso da microbacia localizada em Minas Gerais, no
municpio de Extrema, tem contornos diferentes, por ter nascido de uma iniciativa
pioneira da Prefeitura Municipal, atravs da criao de uma Lei Municipal de Servios
Ambientais, dando Prefeitura a possibilidade de apoiar financeiramente os produtores
rurais que cumprirem com metas determinadas de controle de eroso, saneamento rural
e restabelecimento das Reservas Legais e APPs, recebendo ainda da Prefeitura,
diretamente ou atravs de convnios celebrados por ela, recursos ou apoio direto para a
realizao das atividades em pauta. No caso de Extrema, os produtores rurais
habilitados a fazerem parte do esquema de PSA, recebem 100 Unidades fiscais do
municpio por hectare de rea total da propriedade em no mnimo quatro anos, valor
este que em 2007, estava em R$ 152,00, um pouco acima do custo de oportunidade para
a atividade econmica predominante, a pecuria de leite, mas significantemente menor
se considerarmos o custo de oportunidade da outra atividade que vem crescendo de
forma expressiva na regio, qual seja, a converso para usos urbanos de ocupao
dispersa. No caso de Extrema, os pagamentos aos produtores j vm sendo realizados
desde abril de 2007, e at o incio de novembro deste mesmo ano, a Prefeitura j havia
assinado contrato com os proprietrios de 26 propriedades rurais, somando 479, 7
hectares e pode ser efetivamente considerada a primeira experincia de PSA baseada em
servios hidrolgicos j ocorrendo de forma concreta no cho.
Para finalizar este captulo, vale chamar a ateno para o processo de interesse
na replicao destas experincias, tanto em outros Comits de Bacia, como no CBH do
Guandu; quanto em municpios interessados na replicao da experincia de Extrema,
tanto municpios do porte de So Paulo, quanto em municpios menores, j
sensibilizados para a questo ambiental, como Casimiro de Abreu, no estado do Rio de
Janeiro. Importante tambm chamar a ateno para iniciativas voluntrias, ou acordos
privados, como o Projeto Osis, em processo de desenvolvimento, conduzido pela
Fundao Boticrio, em So Paulo.
Todo este interesse em replicao das experincias em curso sinaliza para o fato
de que h uma percepo crescente de que este um caminho importante a ser
experimentado, e de que existem ganhos econmicos potenciais importantes nesta
abordagem, em primeiro lugar para a gerao de renda para produtores rurais
localizados em bacias estratgicas para a produo de gua, produtores estes que em
geral esto localizados nos piores locais da bacia para produo de produtos agrcolas
convencionais (no caso da gua, parece claro que a vocao para a produo do servio
ambiental inversamente proporcional vocao agrcola tradicional, basicamente por
conta da localizao do produtor rural na bacia). Do ponto de vista urbano, do grande
usurio, seja para o abastecimento urbano e/ou industrial, tambm comea a ficar claro
que no bastam as grandes solues da engenharia, mas que assegurar o bom
funcionamento da bacia, atravs da proteo das suas reas ambientais mais sensveis,
tambm faz sentido, e particularmente atravs de esquemas que garantam a melhor
eficincia do recurso pblico, trazendo para aes de restaurao e conservao
florestal, a lgica da prestao de servios, que esteve ausente dos inmeros programas
de reflorestamento ou de conservao florestal, baseados em abordagens tradicionais de
distribuio de mudas ou medidas muito vezes ineficazes de comando e controle.

178
CAPTULO IV
PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS
BIODIVERSIDADE

179
Dos trs mercados ambientais analisados nesta tese, o mercado ligado
biodiversidade talvez seja aquele em que a construo dos esquemas de PSA com
repercusses diretas para os produtores rurais apresente a maior diversidade entre os
instrumentos propostos. Entre as razes que podem explicar este fato, inicialmente est
o crescente reconhecimento da limitao de recursos pblicos para fazer frente a estas
despesas (Landell-Mills & Porras, 2002) e a maior dificuldade de percepo da
importncia da crescente escassez da biodiversidade e dos servios ambientais
associados a ela. Apesar das altssimas taxas de extino de biodiversidade a que
estamos assistindo, certamente mais fcil para um cidado comum perceber as
implicaes das mudanas climticas e da escassez de gua no seu cotidiano do que se
dar conta das implicaes da extino de espcies para o seu dia a dia.
Outra razo, no menos importante, que no contexto das negociaes
internacionais, a Conveno da Biodiversidade, marco institucional que tem para a
biodiversidade a importncia que a Conveno do Clima tem para as questes de
mudanas climticas, no criou nenhum instrumento econmico semelhana dos
criados para o mercado de carbono pelo Protocolo de Kyoto. O nico mecanismo
financeiro previsto pela Conveno da Biodiversidade foi o Global Environmental
Facility GEF.
Neste captulo sero apresentados diversos instrumentos que foram ou vem
sendo desenvolvidos ao longo dos ltimos anos no cenrio internacional, alguns j
tradicionais como os conservation easements, largamente usados h anos nos Estados
Unidos, pelas organizaes de conservao, assim como outros mais novos como os
biodiversity offsets propostos recentemente pela instituio internacional Forest Trends.
No caso brasileiro, este trabalho ir abordar dois instrumentos com grande potencial
para a gerao de valor para a floresta em p e que podem beneficiar produtores rurais
detentores de florestas nativas. O primeiro deles um desdobramento do ICMS-
Ecolgico, instrumento que do ponto de vista geral j foi bastante debatido na literatura
internacional sobre PSA, e o segundo descrito em maiores detalhas, atravs de um
estudo de caso, um mecanismo ainda em fase embrionria, o mercado de servido
florestal, derivado do Cdigo Florestal brasileiro.

4.1 O ritmo de extino das espcies a perda de biodiversidade

Segundo a verso de 2004 da Lista Vermelha da IUCN, 15.589 espcies de um


amplo espectro taxonmico, incluindo animais vertebrados, invertebrados, plantas e
fungos esto ameaados de extino, porm a publicao sugere que este nmero est
subestimado, porque est baseado na avaliao de menos de 3% das 1,9 milhes de
espcies j descritas. Entre aqueles grupos que nos chamam mais a ateno, a Lista
identificou que 12% das aves, 23% dos mamferos e 32% dos anfbios esto ameaados
de extino.
A Lista tambm afirma que as atuais taxas de extino em muito excedem (de 50
a 500 vezes) as taxas de extino registradas atravs dos fsseis, considerada a taxa
natural de extino de espcies. Mesmo alarmantemente altas, estas taxas ainda podem
ser consideradas conservadoras, posto que no consideram provveis extines no
documentadas. Na lista dos pases que abrigam um alto nmero de espcies ameaadas,
endmicas ou no, o Brasil ocupa local de destaque, ao lado de Austrlia, China,
Indonsia e Mxico. A destruio de habitats e a degradao e fragmentao associada a
esta destruio de longe a principal ameaa extino de espcies terrestres
impactando 86% das aves, 86% dos mamferos e 88% dos anfbios ameaados. A
publicao conclui dizendo que a perda dos habitats continuar sendo a principal

180
ameaa extino das espcies, posto que no h o menor sinal que a transformao
humana na paisagem esteja se reduzindo (Baillie et al., 2004). Tambm para os
cientistas do Millenium Ecosystem Assessment (2005), as mudanas na biodiversidade
graas s atividades humanas foram mais rpidas nos ltimos 50 anos do que em
qualquer outro tempo da histria humana, e que os principais motivadores desta perda
da biodiversidade permanecem ativos, sem qualquer perspectiva de declnio ou ainda
pior, podem crescer de intensidade.
O impacto destas altas taxas de extino no pode ser menosprezado. Muitos
aspectos da estabilidade, funcionalidade e sustentabilidade dos ecossistemas dependem
da biodiversidade. Esta dependncia reflete os papis que as diferentes formas de vida
assumem nos ecossistemas. E no somente os produtos e servios diretamente derivados
da biodiversidade per se ficam ameaados com sua reduo, mas tambm os outros bens
e servios ambientais j expostos neste trabalho, porque dependem do funcionamento e
da estabilidade dos ecossistemas, que por sua vez esto estreitamente relacionados
biodiversidade, a qual s conseguir ser mantida se os atuais padres das aes
humanas forem alterados (Tilman, 1997). Mooney & Ehrlich (1997) reforam que a
diversidade das espcies importante para a manuteno de praticamente todos os
servios ecossistmicos e mais ainda, uma vez que a diversidade local muito difcil de
ser restaurada e a perda da diversidade global irreversvel, preciso ser muito
cuidadoso com o manejo dos recursos biticos globais.
Exerccios de valorao apontam que embora muitos indivduos se beneficiem
da perda da biodiversidade e da mudana dos ecossistemas, o custo desta perda para a
sociedade geralmente maior. Mesmo quando o conhecimento dos custos e benefcios
incompleto, o uso do princpio da precauo deve ser aplicado quando os custos
associados com as mudanas dos ecossistemas podem ser alto demais ou irreversveis
(Millenium Ecosystem Assessment, 2005).
O texto da Conveno da Diversidade Biolgica, que entrou em vigor no ano de
1993, no seu artigo 2, define biodiversidade como ... a variabilidade entre os
organismos vivos, oriundos de todas as fontes, incluindo os ambientes terrestres,
marinhos e outros ecossistemas aquticos, assim como os complexos ecolgicos dos
quais eles fazem parte; isto inclui a diversidade nas espcies, entre espcies e entre
ecossistemas.
De forma geral, a diversidade da vida pode ser medida em trs nveis principais:
gentico, de espcies e de ecossistemas; porm medir a biodiversidade em cada uma
destas categorias no uma tarefa fcil. E se estamos pensando na criao e
desenvolvimento de mercados para biodiversidade, este um ponto relevante, porque a
criao de mercados implica no estabelecimento de uma unidade a ser comercializada.
No existindo esta unidade, necessria a utilizao de proxies, isto , itens que podem
ser comercializados em lugar da biodiversidade, e no qual partimos do pressuposto de
que os mesmos nos levaro biodiversidade que queremos. O maior problema em
relao identificao das proxies para a biodiversidade reside na dificuldade de se
encontrar itens tangveis, que ao mesmo tempo possam ser facilmente comercializveis,
e que suas mudanas de quantidade reflitam tambm as mudanas nas taxas de
biodiversidade, levando em considerao o carter no linear das mudanas nas taxas de
biodiversidade (Landell-Mills & Porras, 2002).

181
4.2 Os servios ambientais associados biodiversidade e os instrumentos
econmicos no cenrio internacional

Servios da biodiversidade
Alm da importncia da biodiversidade em relao a todos os servios
ecossistmicos, porque dela depende o funcionamento dos ecossistemas, vrios so os
servios associados biodiversidade per se. O primeiro deles o prprio valor de
existncia, basicamente manifestado pelas sociedades ou indivduos, de alguma forma
sensibilizados pelos fatos narrados no item anterior e acreditando que todas as espcies
tm o direito de simplesmente, existir140. Segundo Kramer et al, 1995, citado em Bishop
& Landell-Mills (2002), h evidncias de que a demanda por biodiversidade ainda est
mais concentrada nos pases ricos, onde no somente h uma maior conscientizao do
problema e uma preocupao pela conservao da biodiversidade, mas tambm uma
maior capacidade de pagamento por ela.
Alm do valor de existncia, uma das maiores razes normalmente citadas para a
conservao da biodiversidade o seu valor de opo dos usos futuros do material
gentico existente nas plantas e animais para fins de pesquisa farmacutica e
desenvolvimento de novos medicamentos. Estudos apontam que um potencial valor
comercial de uma droga ainda por ser descoberta que possa ser perdida graas a
extino de uma nica espcie pode variar de poucos dlares a muitos milhes de
dlares (Bishop & Landell-Mills, 2002). Outros valores que podem ser atribudos a
biodiversidade esto associados ao desenvolvimento de novos produtos qumicos para
uso agrcola ou industrial, assim como ao estoque de informao gentica disposio
da biotecnologia e da seleo de novos cultivares agrcolas.

A reduo da participao pelo setor pblico


O financiamento e o manejo de reas protegidas, estratgia tradicional de
conservao da biodiversidade, bem pblico por excelncia, como tal tm sido
historicamente percebidos como uma responsabilidade do setor pblico. De acordo com
o Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas (PNUMA), existem 102.102 reas
protegidas em todo o mundo, cobrindo uma rea de aproximadamente 18,8 milhes de
quilmetros quadrados. Destes, 17 milhes de quilmetros quadrados (11,5% da
superfcie terrestre) so florestas. E 2/3 das mesmas pertencem a algumas das seis
categorias de reas protegidas definidas pela Unio de Conservao da Natureza
(IUCN).
Porm, ao longo das ltimas dcadas, apesar do reconhecimento que um nmero
muito maior de reas necessita de proteo, severos cortes na disponibilidade de
recursos pblicos solaparam a efetividade destas estratgias. reas protegidas nos
trpicos so crescentemente dependentes de recursos pblicos internacionais ou de
doadores privados. Recursos governamentais para a proteo e manejo vm declinando,
assim como as fontes internacionais dos recursos oriundos da assistncia internacional
(ODA). A aquisio de terras para a consolidao de reas protegidas quase sempre
muito caro e o modelo baseado em doaes internacionais tem problemas de
sustentabilidade econmica e eventualmente questionamentos em relao soberania
nos pases tropicais (Jenkins, M.; Scherr, S. & Inbar, M., 2004).
Mais ainda, estudos cientficos indicam de forma crescente, que a biodiversidade
no pode ser conservada por um pequeno nmero de reas estritamente protegidas,
conforme foi a tnica do V Congresso Mundial de Parques, em 2003, na frica do Sul,
140
Normalmente este sentimento reforado pelo uso por parte das entidades conservacionistas, de
espcies bandeira, tais como o panda, o mico-leo dourado, as baleias, e outros nesta mesma linha.

182
inclusive trazendo como tema principal o mote: Para mais alm das Fronteiras.
Segundo especialistas (Gascon et al., 2004), particularmente em reas tropicais
fragmentadas, a conservao precisa ser concebida em uma paisagem ou estratgia
ecossistmica em um contexto de matriz, que ligue reas protegidas a um conjunto de
usos da terra que sejam compatveis e que suportem a biodiversidade in situ. Para
alcanar estes objetivos, essencial o engajamento de atores privados em estratgias de
conservao em larga escala e para isto fundamental o desenvolvimento de
mecanismos diversos que permitam este financiamento tambm em larga escala. No
por outra razo, que as grandes organizaes de conservao cada vez trabalham mais
com o desenvolvimento de mecanismos econmicos de conservao em terras privadas
e com o conceito de Paisagens Sustentveis.

Os instrumentos econmicos para a conservao da biodiversidade


Voltando ao tema recorrente desta tese, e nesta seo baseado no trabalho de
Jenkins, Scherr & Inbar (2004), h um crescente reconhecimento de que as abordagens
de comando e controle e de reas protegidas, embora crticas e importantes, so
insuficientes para conservar a biodiversidade adequadamente. Especialmente para as
reas privadas, fora das reas protegidas pblicas, a questo econmica central.
Ferraro & Kiss (2002) chamam a ateno para o fato de que apesar dos bilhes de
dlares investidos nos pases em desenvolvimento, a perda de biodiversidade continua e
que preciso apostar em mecanismos econmicos mais diretos, que falem de modo
mais direto lgica privada. Novamente reforando um dos pontos centrais desta tese,
para que a biodiversidade seja protegida, fundamental que as reas com floresta em
p (no caso de ecossistemas florestais) tenham ou gerem mais valor do que os outros
usos possveis para a terra. Da mesma forma, para que o bom manejo do ponto de
vista da conservao seja utilizado, ele precisa ser mais rentvel do que o mau
manejo.
E tambm retornando rapidamente ao ponto das externalidades, preciso
lembrar que a conservao ou o bom manejo tem custos. importante que fique claro
que quando o indivduo que maneja os seus recursos naturais no sentido de proteger a
biodiversidade produz um beneficio pblico, os custos que ele incorre, so privados. E
enquanto os proprietrios ou gerenciadores de recursos naturais no receberem
benefcios econmicos deste manejo focado na proteo da biodiversidade, seja atravs
da conservao pura e simples, ou atravs de boas prticas agrcolas que protejam ou
restaurem a biodiversidade, eles iro ignorar o valor econmico real (incluso o valor dos
servios ambientais) e o valor no econmico dos servios ecossistmicos em suas
decises sobre o gerenciamento do uso da terra. Para isto, preciso o desenvolvimento
de mecanismos que possam premiar os proprietrios e gerenciadores de recursos
naturais pelo seu papel em assegurar biodiversidade e servios ambientais.
Comparado com as abordagens anteriores de conservao florestal, mecanismos
baseados em mercado podem gerar eficincia crescente e efetividade, pelo menos em
algumas situaes. Experincia com mecanismos baseados em mercados em outros
setores tem mostrado que estes mecanismos, se cuidadosamente desenhados e
implementados, podem atingir objetivos ambientais a um custo significativamente
menor dos que as abordagens tradicionais de comando e controle, enquanto criam
incentivos positivos para um processo contnuo de inovao e melhoria141. Conforme
este trabalho busca apontar, mercados para servios ambientais poderiam
potencialmente contribuir para o desenvolvimento rural e para a reduo da pobreza
141
Voltando rapidamente ao capitulo anterior, este tem sido um dos argumentos mais fortes usados por
alguns tomadores de deciso nos vrios projetos Produtor de gua em andamento

183
atravs de benefcios econmicos gerados pela venda de servios ambientais,
incrementando o capital humano atravs de treinamento e capacitao, e fortalecendo o
capital social atravs do investimento em cooperativas locais142.

Os novos instrumentos econmicos para a conservao da biodiversidade


O mercado de proteo biodiversidade pode ser caracterizado como um
mercado ainda em fase inicial. Mesmo assim, os nmeros existentes, que incluem
muitos dos novos instrumentos citados neste trabalho, so bastante expressivos.
Ecosystem Marketplace relata o valor de US$ 375.908.799,00, derivados de 997
transaes ocorridas entre janeiro de 1987 e agosto de 2005, abarcando a conservao
de 5.892.111 hectares (www.ecosystemmarketplace.com).
Muitas abordagens esto emergindo para remunerar financeiramente os
proprietrios e gestores de reas e recursos naturais pelo seu bom manejo da
biodiversidade. Conforme pudemos ver nos captulos anteriores, instrumentos
econmicos para o pagamento a outros servios ambientais servios hidrolgicos,
carbono, beleza cnica, etc, podem ser desenhados para conservar a biodiversidade
tambm (como co-beneficio). Todavia, em geral, servios de biodiversidade so aqueles
que mais demandam a proteo do recurso natural, ou da rea em questo, por conta da
necessidade de se conservar muitos diferentes elementos, essenciais para a existncia da
diversidade de espcies de um determinado ecossistema. O quadro a seguir apresenta de
modo sucinto os instrumentos econmicos aplicados conservao da biodiversidade,
hoje em execuo no cenrio internacional

142
Conforme pode ser visto nos estudos de caso do carbono

184
Quadro 7: Instrumentos Econmicos para a Conservao da Biodiversidade

INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA


CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE
TIPOS DEFINIO (FUNCIONAMENTO)
Compra de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade
Aquisio privada de terras Compra de reas prioritrias para a conservao por
compradores privados ou ONGs, explicitamente para
a conservao da biodiversidade
Aquisio pblica de terras Compra de reas prioritrias para a conservao por
agncias governamentais, explicitamente para a
conservao da biodiversidade
Pagamentos para acesso a espcies ou habitats
Direitos de bioprospeco Direitos de coletar, testar e usar material gentico de
uma determinada rea
Licenas de pesquisa Direitos de coletar indivduos de diferentes espcies,
fazer pesquisas de campo, etc.
Licenas de caa, pesca ou Direitos de caar, pescar e coletar animais e plantas
coleta de espcies silvestres silvestres
Uso para ecoturismo Direitos para entrar na rea, observar a vida
selvagem, acampar ou caminhar
Pagamentos para o manejo focado na conservao da biodiversidade
Conservation easements O proprietrio pago para usar e manejar
determinada rea de terra somente para propsitos de
conservao; as restries em geral so perptuas e
transferveis com a venda da rea
Conservation land lease O proprietrio pago para usar e manejar
determinada rea de terra para propsitos de
conservao, por um perodo definido de tempo
Concesso para conservao Agncia pblica florestal paga para manter uma
determinada rea apenas para uso conservacionista;
comparvel a uma concesso para explorao
madeireira
Concesso comunitria em Indivduos ou comunidades recebem direitos de uso
reas protegidas pblicas sobre uma determinada rea protegida e do em
retorno o compromisso de proteger aquela rea de
prticas que prejudiquem a biodiversidade
Contratos de manejo que Contratos que detalhem atividades de manejo da
garantam a conservao de biodiversidade e pagamentos associados ao alcance
espcies ou habitats em terras de determinados objetivos de conservao
privadas (florestas, savanas, etc)
Direitos transacionveis regulados por esquemas cap-and-trade
Crditos transacionveis de Crditos de conservao ou restaurao de wetlands
mitigao de reas midas que podem ser usados para compensar obrigaes
(wetlands) dos empreendedores urbanos e rurais de manter uma
rea mnima de reas midas naturais em uma
determinada regio
Tradable development rights Direitos alocados para o desenvolvimento (agrcola
TDR (Direitos de ou urbano) de apenas uma rea limitada dentro de

185
desenvolvimento uma determinada regio
comercializveis)
Crditos de biodiversidade Crditos representando reas de proteo ou
(biodiversity offsets) incremento de biodiversidade que podem ser
comprados por empreendimentos para garantir que os
mesmos tenham um padro mnimo de proteo
biodiversidade
Apoio a negcios/empreendimentos ligados biodiversidade
Negcios biodiversity-friendly Compra de aes de empresas que tem como
negcio, a conservao da biodiversidade
Produtos biodiversity-friendly Selos e processos de certificao atestando prticas
proativas de conservao da biodiversidade

Fonte: S. J. Scherr, A. White, and A. Khare, Current Status and Future Potential of Markets for
Ecosystem Services in Tropical Forests: An Overview (Washington, DC: Forest Trends, 2003), citado em
Jenkins, M.; Scherr, S. & Inbar, M. (2004)

Ferraro & Kiss (2002) tambm apresentam uma lista semelhante de instrumentos
econmicos aplicados conservao da biodiversidade, mas com algumas variaes.
Nesta apresentao, o mais interessante que estes autores fazem uma classificao dos
mesmos seguindo um espectro que vai dos mais indiretos para os mais diretos de acordo
com os objetivos de conservao, argumentando pelo uso dos mais diretos como mais
eficientes, porque iriam direto ao ponto e no dando voltas para se chegar ao
objetivo final desejado.

MECANISMOS Instrumentos EXEMPLOS


ECONMICOS menos diretos
Apoio ao uso e Madeira, Produtos Florestais
comercializao de produtos No Madereiros, caa
extrados da biodiversidade
Subsdios para usos de solo
que reduzam o impacto sobre Agricultura sustentvel;
os recursos e sobre a terra melhores prticas agrcolas em
Apoio ao uso e reas j cultivadas
comercializao da
biodiversidade que a mantenha Ecoturismo, caa esportiva,
quase intacta bioprospeco, apicultura com
Pagamentos por outros espcies nativas
servios ambientais
(gerando biodiversidade como Servios hidrolgicos,
um co-benefcio) seqestro de carbono
Pagamentos por reas
conservadas ou pelo resgate
de direitos de uso de Conservation easements,
biodiversidade concesses de conservao
Pagamentos baseados em
performance em relao
conservao da biodiversidade
Pagamentos por sucesso em
Instrumentos taxas de acasalamento de
mais diretos pssaros, aumento de
densidade de mamferos, etc

186
Para estes autores, e retomando de certa forma, uma discusso j apresentada no
item 1.2, do captulo 1, os instrumentos mais diretos tm vantagens sobre os menos
diretos, particularmente em relao a custo-efetividade. Segundo exemplo citado por
eles, uma anlise realizada (Conrad & Ferraro, 2001) no sudeste da ilha de Madagascar
encontrou que onde foram investidos em torno de US$ 4 milhes em intervenes de
conservao, aproximadamente 80% da floresta teria sido protegido em perpetuidade, se
tivessem sido realizados pagamentos anuais baseados na proteo da floresta, e apenas
12% se tivesse sido atravs do apoio aos incentivos indiretos. E chamando a ateno
para um ponto importante em relao forma de estabelecimento dos pagamentos, os
residentes locais, que fariam a proteo da floresta, teriam recebido duas vezes mais
renda, na forma direta do que na forma indireta. O princpio bsico desta abordagem
que a forma mais barata de conseguir algo que se quer pagar pelo que se quer (por ex.,
proteo da floresta), ao invs de se pagar por algo indiretamente relacionado com isto
(por ex., capital para abrir um negcio em eco-turismo), ou dito de forma mais simples,
voc recebe o que voc paga por.
Tambm do ponto de vista do desenvolvimento rural, Ferraro & Kiss (2002)
argumentam que os pagamentos diretos aos detentores da posse e do manejo das reas
naturais podem incrementar seu fluxo de caixa, provendo-os de com um recurso
concreto e diversificando suas fontes de renda. Sob esta abordagem, estes provedores de
benefcios ambientais podem decidir a melhor forma de usar os recursos financeiros
recebidos ao invs de serem conduzido a atividades predeterminadas, que nem sempre
seria a opo desejada por eles.
Retornando aos instrumentos apresentados, a seguir eles sero um pouco mais
detalhados, baseado na sequncia apresentada no quadro proposto por Jenkins, Scherr &
Inbar (2004) e nos trabalhos destes autores, de Landell-Mills & Porras (2002), e
acrescentado de trabalhos de outros autores, quando pertinente, nos preparando para a
apresentao e discusso dos dois casos brasileiros, realizados para esta tese.

4.2.1 Compra de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade

Esta provavelmente a mais tradicional forma de conservao da biodiversidade


h muito praticada e uma das formas mais simples de se capturar a demanda pela
proteo da biodiversidade. Do ponto de vista pblico, os governos nacionais e mais
recentemente tambm governos estaduais e municipais, vem criando diferentes
categorias de reas protegidas, no caso brasileiro, conhecidas como Unidades de
Conservao, porm com problemas crescentes para o financiamento destas
estratgias143. No caso de reas privadas, tambm algumas ONGs, como por exemplo, a
TNC, tem um longo histrico de compra de reas para a conservao da biodiversidade,
particularmente nos Estados Unidos. Conforme dito anteriormente, a compra de reas
uma estratgia cara, se considerada no somente o custo da aquisio, mas tambm o do
gerenciamento posterior, e tende a no funcionar bem nos pases onde estas aquisies
de terras podem suscitar questes relacionadas soberania sobre os territrios nacionais.
Portanto, mesmo estas ONGs, quando atuam em pases que no os seus de origem, do
prioridade a outras estratgias e outros mecanismos econmicos.
Algumas novas tendncias vm surgindo, como os chamados condomnios de
biodiversidade, onde um grupo de pessoas, normalmente profissionais liberais, de
origem urbana, se junta para comprar reas de terra, para fins de recreao e

143
No Brasil, basta lembrar o grande nmero de parques de papel em todas as esferas da administrao
pblica (federal, estadual e municipal) e a dificuldades histricas na regularizao fundiria das Unidades
de Conservao

187
conservao da biodiversidade. Estes projetos esto escorados na crescente demanda
por segundas residncias em locais de especial apelo ecolgico.

4.2.2 Pagamentos para acesso a espcies ou habitats

Uma das tendncias da demanda do setor privado pela biodiversidade toma a


forma dos pagamentos para acesso a determinadas espcies ou habitats, buscando a
mesma lgica de pagamentos a bens privados, mas na prtica estes pagamentos acabam
por tambm cobrir parte ou o todo dos custos do provimento de um espectro mais amplo
dos servios ecossistmicos (Jenkins, Scherr & Inbar, 2004).

4.2.2.1 Direitos de bioprospeco

Estes direitos permitem a coleta e teste de material gentico de uma determinada


rea geralmente rica em biodiversidade. Tambm podem estabelecer os percentuais de
pagamentos de royalties pelos produtos desenvolvidos com estes materiais genticos.
Os compradores destes produtos geralmente incluem empresas farmacuticas, de
biotecnologia e instituies de pesquisa.
Considerado como uma das mais promissoras fontes potenciais de financiamento
conservao da biodiversidade, os direitos de bioprospeco podem ainda ser
considerados mais como uma promessa do que de fato, uma realidade tangvel para os
pases ricos em biodiversidade. Segundo Laird & ten Kate (2002), a principal
contribuio da bioprospeco aos pases com alta biodiversidade tem sido e continuar
sendo a capacitao cientfica e tecnolgica, at porque no estgio ps-coleta, que so
realizados os grandes investimentos para a transformao de um produto natural em um
composto farmacutico (ou de outro ramo industrial). Estes benefcios tm sido a base
das parcerias para prospeco de novos princpios ativos e a princpio, gera resultados
aos pases envolvidos, sendo o produto final comercializado ou no. Porm, os autores
argumentam que apesar desta priorizao capacitao cientfica e tecnolgica,
importante e necessrio que as reas e programas de conservao tambm recebam o
seu quinho.
Para que isto acontea, importante que alguns passos estejam estabelecidos,
entre eles:
a) A existncia de uma legislao nacional de acesso e partio dos benefcios
decorrentes da bioprospeco: O arcabouo legal e regulatrio deve estar posto
de forma a determinar os termos de explorao para as empresas de prospeco,
assim como os termos de parceria e o percentual de repartio dos benefcios
com as reas e programas de conservao, conforme o exemplo do Inbio na
Costa Rica;
b) Um processo efetivo de consulta nacional: para que os objetivos postos na
legislao citada acima de fato reflitam as prioridades de um amplo grupo de
stakeholders;
c) Uma estratgia nacional efetiva: as estratgias nacionais de bioprospeco
devem garantir que uma parte dos benefcios da bioprospeco de fato sejam
canalizadas para programas de conservao, no s do ponto de vista retrico,
mas tambm do ponto de vista da implementao;
d) O estabelecimento de polticas de bioprospeco para as instituies nacionais
de pesquisa e para as Unidades de Conservao: como boa parte das parcerias
estabelecidas a partir da demanda das empresas de bioprospeco internacionais
so realizadas com instituies de pesquisa nacionais, importante que estas

188
instituies tenham polticas claras relacionadas a este tema. Da mesma forma,
se as Unidades de Conservao e seu entorno so reas prioritrias como fonte
de material para a bioprospeco, fundamental tambm que as mesmas, ou a
agncia governamental que as represente, tenham definido suas prprias
polticas de participao e de repartio de benefcios de produtores originados
de suas reas.
e) Desenvolvimento de fundos de conservao: de carter nacional ou no, que
possam canalizar os recursos oriundos da venda dos direitos de bioprospeco
para aes de conservao da biodiversidade.

As licenas de pesquisa seguem de certa forma, a lgica dos direitos de


bioprospeco, porm de forma mais branda, posto que a princpio, os resultados no
tm valor comercial e os recursos arrecadados em geral servem para o custeio das
atividades de manuteno de reas protegidas.

4.2.2.2 Licenas de caa, pesca ou coleta

Tambm referenciais quando se trata de pagamentos para acesso a espcies ou


habitats, as licenas para este tipo de acesso podem representar uma importante fonte de
receitas em algumas situaes determinadas, e no somente as licenas em si, mas
tambm as outras despesas realizadas por viagens desta natureza. Trabalho de Seidl &
Moraes (1999) traz a informao de que 72% de todo o peixe capturado no Pantanal
pescado por pescadores movidos pelo esporte e/ou pela recreao. Este mesmo trabalho,
analisando despesas de viagem destes pescadores, encontrou que as despesas mdias
destes pescadores ficaram em US$ 970,00/pessoa e que o quilo mdio custou a eles,
US$ 69,87, ou US$148,91 por peixe pescado. Estes nmeros somados ao fato de que
2/3 dos entrevistados no trabalho afirmarem que vo ao Pantanal, mais para estar em
contato com a natureza, do que exatamente pela pesca, evidencia a disposio a pagar
por atividades como estas e o potencial de benefcios que as mesmas podem trazer para
a conservao.

4.2.2.3 Ecoturismo

Por alguns autores considerado como um outro mercado de servios ambientais,


o chamado mercado relacionado a belezas cnicas (Landell-Mills & Porras, 2002), o
pagamento por empresas de ecoturismo a detentores/gestores de florestas pelo acesso a
elas para atividades de ecoturismo ficou nesta seo, por se enquadrar nesta mesma
categoria de pagamentos para garantir o acesso para algum fim especfico.
Segundo a Sociedade Internacional de Ecoturismo (2001), citada em Landell-
Mills & Porras (2002), esta atividade definida como sendo a viagem responsvel para
reas naturais que conservam o meio ambiente e sustentam o meio de vida das pessoas
locais. Onde no passado, esta atividade era considerada de nicho, hoje j pode ser
considerada mainstream. Esta mesma instituio estimou que aproximadamente 260
milhes de pessoas realizaram viagens baseadas em visitas a locais onde a natureza era
o ponto forte em 1994. Em relao ao processo de circulao dos recursos gerados por
estas atividades, Landell-Mills & Porras (2002) chamam a ateno para o descompasso
existente entre a reduo do financiamento dos bens naturais pblicos, principais
provedores dos servios, e a maior demanda por eles, decorrentes do incremento do
ecoturismo. O problema, segundo os autores, surge da tendncia histrica dos
operadores do ecoturismo, aqueles que provem o acesso aos locais naturais, de

189
entender a beleza natural como dada (bem pblico), no revertendo parte dos recursos
arrecadados para os provedores dos mesmos, e desta forma no ajudando a reverter o
quadro de financiamento decrescente dos parques naturais por parte dos Governos, e ao
mesmo tempo, no incentivando os provedores privados que poderiam ocupar o lugar
dos provedores pblicos, se adequadamente incentivados.
Voltando ao caso das proxies utilizadas para a comercializao de
biodiversidade, neste caso, importante lembrar que o pagamento feito pelo turista
para o direito ao acesso beleza cnica, e no biodiversidade, e que nem sempre eles
esto perfeitamente correlacionados. No caso das formas de pagamento aos
detentores/gestores dos recursos naturais, as taxas de entrada, em tese, um dos mais
eficientes mecanismos de direcionar os recursos dos beneficirios para os provedores,
tem sido historicamente mais utilizados pelos rgos pblicos, mas raramente a preos
que capturem de fato a disposio a pagar. No caso de pagamentos a comunidades e/ou
proprietrios de reas naturais, as negociaes diretas entre estes e as operadoras de eco-
turismo tem sido cada vez mais freqentes.
Apesar de ser um mercado que possa ser considerado mais antigo do que outros
mercados de servios ambientais citados neste trabalho, o mercado de direitos de acesso
a belezas cnicas ainda pode ser considerado um mercado relativamente imaturo, onde
apesar de algumas tendncias mais recentes considerarem a importncia da parceria
entre agncias de turismo e comunidades localizadas nestes stios de especial beleza,
importante que de forma geral, os benefcios aos detentores destes stios, recebam
compensaes mais justas para que de fato a proviso dos mesmos fique assegurada
(Landell-Mills & Porras, 2002).

4.2.3 Pagamentos para o manejo focado na conservao da biodiversidade

Os pagamentos para o manejo focado na conservao da biodiversidade, seja no


seu sentido mais amplo, seja na conservao de algumas espcies especficas, so
aqueles considerados por Ferraro & Kiss (2002), como aqueles instrumentos mais
diretos, e portanto mais efetivos, e por Jenkins, Scherr & Inbar (2004), como os de
menor custo. Alm dos sub-itens citados a seguir, tambm incluem os esquemas de
pagamentos a nvel nacional, como os que vem sendo desenvolvidos na Costa Rica144 e
os mais recentes, como o programa mexicano de pagamentos s comunidades indgenas,
principais detentoras das reas florestais no pas.

4.2.3.1 Conservation easements

O conservation easement, muito utilizado nos Estados Unidos para a


conservao de reas naturais, stios histricos e reas agrcolas, um acordo legal que
um proprietrio rural (ou urbano no caso de bens histricos) faz para restringir o tipo e a
quantidade de atividades que podem ser desenvolvidas na sua propriedade. Cada
restrio dada pelo easement desenhada de acordo com o perfil de cada propriedade e
dos desejos do proprietrio e de quem recebe o easement. De acordo com Diehl &
Barret (1988), para entender o conceito do easement, o melhor a fazer pensar em uma
propriedade como um conjunto de direitos. Seu proprietrio pode vender ou ceder a
algum todo o conjunto, ou apenas um ou dois destes direitos. Isto pode incluir, por
exemplo, o direito de restringir o acesso rea, ou o direito venda de madeira ou outro
direito qualquer, embutido nos seus direitos da propriedade como um todo. Para abrir

144
J apresentado no captulo 3

190
mo de alguns destes direitos enquanto retm outros direitos, o proprietrio emite um
easement para uma terceira parte, normalmente uma instituio chamada de Land Trust,
ou para agncias governamentais. Os easements normalmente so assinados em
perpetuidade, e atrelados ao ttulo da terra, de forma tal que quando a mesma vendida
(ou herdada), o easement transferido para o novo proprietrio. Os conservation
easements so similares aos direitos de desenvolvimento no sentido de que os
proprietrios abrem mo, em troca de uma quantia (ou doao), do direito de
desenvolver a terra da forma mais rentvel. O que os difere que geralmente o
easement est atrelado a uma determinada rea de terra e no comercializvel para
outras partes.
Os Land Trusts so instituies sem fins lucrativos, nascidas em meados do
sculo XIX nos Estados Unidos, que tem como misso, trabalhar para a conservao de
reas naturais, no sentido de proteger, em bases permanentes, os atributos naturais,
paisagsticos, agrcolas, histricos ou culturais destas terras e que cumprem esta misso
geralmente atravs da compra de reas ou do mecanismo do easement. Atravs dos
easements, vendidos ou doados, os proprietrios de terras cedem aos land trusts o
direito de proteger estes atributos, atravs da fiscalizao das restries, que so
realizadas atravs do monitoramento das reas em pauta. As instituies que recebem os
easements tambm tm o direito (e o dever, no caso de doaes) de entrar na Justia, se
os proprietrios descumprirem os termos do acordo. Em 1999, existiam
aproximadamente 1.230 land trusts locais e regionais registrados nos Estados Unidos,
que juntos protegeram aproximadamente 1,9 milhes de hectares. Somados a estes, 14
land trusts nacionais145 acrescentaram mais 5,3 milhes de hectares a este total (Fisher
& MacDowell, 1999).
As principais razes para a emisso de um easement por parte de um proprietrio
so (Diehl & Barret, 1988):
a) a proteo permanente do bem em questo: este o principal ponto colocado pelos
especialistas do setor, o desejo do proprietrio, seja pelo motivo que for, de manter de
forma permanente, em uma sociedade que muda de feio rapidamente, as
caractersticas do bem em questo, que pode ser a manuteno de uma forma de
produo agrcola, em uma regio que se transforma em condomnios; a proteo de
florestas naturais, do potencial corte para transformao em madeira, etc;
b) a propriedade permanece em mos privadas: em uma sociedade que se orgulha do seu
direito de ter e controlar a sua prpria propriedade, particularmente na zona rural, e
frequentemente tem problemas com os Governos por quererem reduzir estes direitos,
um instrumento que d a proteo permanente que muitos proprietrios desejam e ainda
permite que os mesmos mantenham a posse sobre ele muito bem visto. O carter
voluntrio do mesmo um forte argumento que tem sido utilizado para a expanso do
instrumento nos Estados Unidos;
c) os easements so desenhados de acordo com cada circunstncia: reforando o carter
voluntrio acima, os easements so desenhados para atender as necessidades (ou
desejos) particulares de cada proprietrio, e das caractersticas dos bens que se deseja
proteger dentro de cada propriedade, seja um espao cnico, seja um habitat para uma
espcie ameaada, seja um prdio histrico. Um ponto importante que para receber os
benefcios fiscais descritos abaixo, estas restries de uso devem ser adequadas para
proteger algo que gera um benefcio pblico;
d) easements podem assegurar importantes benefcios fiscais: a doao (no a venda) de
um easement pode representar benefcios fiscais significativos para o proprietrio do
145
Entre estes se destacam a TNC, o Trust for Public Land, o American Farmland Trust, a Ducks
Unlimited e o National Park Trust.

191
bem em questo. Segundo uma pesquisa realizada pelo Land Trust Exchange, em 1985,
com instituies que receberam easements de proprietrios dos bens, os benefcios
fiscais representaram a primeira motivao de aproximadamente 20% e a segunda
motivao de aproximadamente 50% dos doadores de easements nos Estados Unidos,
ressaltando a importncia dos incentivos fiscais como uma das molas propulsora de
instrumentos de conservao em todo o mundo. No caso americano, o doador pode se
beneficiar de quatro potenciais redues (que dependem de uma srie de itens e que
variam de estado para estado americano) em relao a taxas. So elas:
- dedues sobre a taxa sobre a renda: preciso que o easement seja emitido em
perpetuidade; para uma organizao qualificada pelo Internal Revenue Service (IRS)146;
e para fins de conservao. A quantia dedutvel geralmente igual diferena do valor
da propriedade antes e depois do easement (quando normalmente por conta das
restries colocadas, a propriedade tem o seu valor reduzido). A determinao dos
valores deve atender as especificaes do IRS;
- dedues sobre a taxa sobre a propriedade (herana): Nos Estados Unidos, a taxa
sobre a propriedade, que paga no momento da passagem dos bens em herana, reflete
o mais alto e melhor uso da mesma, ou seja, o uso mais rentvel da mesma, no
momento da morte do proprietrio. Como o easement restringe a mudana de uso de
forma permanente, a possibilidade do mais alto e melhor uso tambm restringida e
consequentemente reduz os valores da propriedade e as taxas correspondentes;
- dedues sobre a taxa sobre a propriedade: Alm da taxa no momento de passagem
dos bens em herana, tambm h taxas que so arrecadadas localmente sobre a
propriedade, e que em diversos estados calculada sobre o mais alto e melhor uso da
mesma, que normalmente o desenvolvimento urbano (condomnios horizontais). Com
a reduo do valor da propriedade, graas s restries colocadas, tambm caem os
valores das taxas, respectivamente;
- dedues sobre a taxa sobre doaes: Os easements tambm podem reduzir ou
mesmo eliminar as taxas sobre doaes feitas pelo proprietrio ao longo de sua vida,
inclusive de proprietrios que desejem doar as terras para seus filhos ainda em vida.
Para as instituies (land trusts e agncias oficiais) que recebem os easements,
este instrumento considerado como uma importante ferramenta de conservao, pois
evitam grandes despesas com aquisio de reas e estimulam a parceria com os
produtores privados. Por outro lado, tambm preciso que elas se estruturem para dar
cabo das responsabilidades de monitoramento permanente e perptuo, alm dos custos
legais, se necessrio quaisquer aes judiciais no sentido do cumprimento das restries
colocadas. Um dos pontos mais preocupantes em relao s ameaas de
descumprimento das restries reside na passagem dos bens para as geraes
posteriores, que no se beneficiaram na mesma medida das dedues fiscais (ou dos
valores recebidos no caso de venda), e podem ter outras expectativas em relao rea
do que os proprietrios originais, particularmente considerando novas perspectivas de
rentabilidade com novos negcios (condomnios, etc) (Diehl & Barrett, 1988; Lind,
1991).
Na Amrica Latina, entidades ambientalistas vm envidando esforos na criao
de Organizaes para a Conservao de Terras OCTs (termo adotado em espanhol e
portugus para land trust), com o objetivo de utilizar os mesmos instrumentos de terras
privadas utilizados pelos congneres americanos. Pases como a Costa Rica e
Guatemala estabeleceram conservation easements ainda antes do final da dcada de 90
(Fisher & MacDowell, 1999).

146
O rgo correspondente Receita Federal americana

192
No caso brasileiro, desde 2006, h uma nova possibilidade neste front, gerado
pelo artigo n 84, embutido na nova Lei de Concesses Florestais, de n 11.284/06
(BRASIL, 2006), que altera o artigo 9 da Lei n 6.938/81, o qual estabelece que,
mediante anuncia do rgo ambiental competente, o proprietrio rural pode instituir
servido ambiental pela qual voluntariamente renuncia, em carter permanente ou
temporrio, total ou parcialmente, a direito de uso, explorao ou supresso de recursos
naturais existentes na propriedade.
O mesmo artigo estabelece que a servido ambiental no se aplica s reas de
preservao permanente e de reserva legal, e que a limitao ao uso ou explorao da
vegetao da rea sob servido instituda em relao aos recursos florestais deve ser, no
mnimo, a mesma estabelecida para a reserva legal. Da mesma forma do que no
easement, a servido ambiental fica atrelada ao imvel, devendo ser averbada no
registro de imveis competente e no podendo, durante o prazo de vigncia da servido
ambiental, a alterao da destinao da rea, nos casos de transmisso do imvel a
qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao dos limites da propriedade.

4.2.3.2 Conservation land lease

Conforme dito no item anterior, normalmente os conservation easements adotam


a perpetuidade, como o tempo padro, at porque esta a regra vlida para a obteno
dos incentivos fiscais descritos acima. Mas embora menos comum, eles tambm podem
ser temporrios147.
Estes temporrios normalmente atendem a alguns casos especficos. Por
exemplo, quando um proprietrio est negociando a venda de sua propriedade para uma
organizao de conservao e a mesma est angariando recursos para a compra e deseja
se assegurar de que o habitat estar protegido at que o processo de compra se finalize.
Outro caso comum, quando o proprietrio simplesmente no est seguro em fazer um
carimbo perptuo (afinal de contas, perpetuidade um tempo muito longo!), mas
aceita ou deseja fazer isto por um perodo de tempo determinado148. Este tambm uma
forma de se estreitarem os laos entre o proprietrio e a instituio que receber o
easement, aumentando a confiana de parte a parte (Ginsberg, 1988).
Outros exemplos de conservation land lease tambm vm sendo desenvolvidos
em outras partes do mundo. Um dos casos mais interessantes de aplicao prtica deste
instrumento, que em portugus talvez possa ser traduzido para arrendamento para
conservao a experincia do Wildlife Conservation Lease Program (WCL),
programa que usou o conceito de pagamentos diretos aos proprietrios rurais da tribo
Maasai, pertencentes a comunidades rurais locais, para a criao de corredores entre o
Parque Nacional de Nairbi e as plancies de Athi-Kapiti, no Qunia.
O processo de construo do Programa teve incio a partir da questo j
evidenciada neste captulo, qual seja a incapacidade da rea Protegida estabelecida,
neste caso, o Parque Nacional de Nairbi, de dar conta sozinha das necessidades de
conservao dos ecossistemas as quais foram criadas para proteger, neste caso os
grandes herbvoros migratrios (zebras, gnus, gazelas de Grant, impalas, girafas e
outros) e dos carnvoros associados (lees, guepardos, leopardos e hienas); das
tendncias de mudana de uso de solo do entorno, que assim como boa parte das reas
ricas em biodiversidade no mundo tropical, sofre presses da expanso dos cultivos

147
Embora alguns estados americanos instituam prazos mnimos. Por exemplo, cinco anos no estado de
Virginia; dez anos, na Califrnia e Michigan, e quinze anos, em Montana.
148
Conforme iremos ver no estudo de caso da servido florestal no Brasil, esta uma discusso
importante para os produtores rurais e seus representantes.

193
agrcolas e urbanizao crescente; e do processo de privatizao da terra de reas antes
comunais, a partir dos anos 60, e o conseqente cercamento destas reas. Somados estes
fatores, o aumento da populao humana e dos rebanhos domsticos, a mudana no uso
da terra, a reduo ao acesso aos recursos naturais e a caa ilegal, reduziram a
populao de animais selvagens na dcada de 80, a aproximadamente 50% nesta regio.
Para deter este processo, alguns parceiros, capitaneados por Friends of Nairobi
National Park (FoNNAP) e The Wildlife Foundation (TWF) entenderam (Gichohi,
2003) que a melhor soluo seria apoiar aes de manejo do ecossistema que levasse em
considerao no somente as reas de concentrao dos animais ao longo da estao
seca, dentro do Parque, mas de todo o ecossistema local, incluindo as reas de
forrageamento na estao mida, fora do Parque, localizadas ao sul do Parque149.
Escorados por uma pesquisa realizada que mostrava que a maior parte dos proprietrios
rurais estaria disposta a deixar parte de suas reas abertas (sem cerca) para permitir o
acesso dos animais selvagens em troca de compensaes financeiras, e tambm pelo
fato de que a figura do arrendamento j era um instrumento conhecido localmente na
criao de gado, graas ao encolhimento das reas de pastagens, os parceiros iniciaram
o Programa, no ano de 2000, usando a mesma lgica do arrendamento, com a diferena
de que ao invs de se pagar para que o gado tivesse acesso s reas, o pagamento seria
para que os animais selvagens tivessem acesso a elas.
De acordo com Gichohi (2003), o uso da figura do arrendamento, bastante
conhecido entre os produtores, comprando os direitos de acesso e uso, foi a melhor
forma de estabelecer o acesso dos animais selvagens s reas necessrias, e tambm de
reduzir a preocupao, entre os produtores rurais (boa parte, de pastores da comunidade
Maasai), de perda da terra, para potenciais expanses do Parque Nacional, processos
que j haviam causado grandes ressentimentos nas comunidades pastoras do Qunia,
pela perda de reas para a criao de Parques Nacionais neste pas.
Os pagamentos foram estabelecidos em dinheiro, no valor de aproximadamente
US$9,90/ha/ano, que embora considerado modesto, foi o suficiente para que os
participantes do Programa, tradicionais famlias Maasai no vendessem suas reas e
continuassem o seu tradicional modo de vida baseado no pastoreio. Tambm tema
recorrente nesta tese, os condutores do Programa vem como um fator de sucesso do
mesmo, o fato de que o Programa se concentrou no objetivo de conservao e no no de
desenvolvimento das comunidades, mas que pelo fato do benefcio ser direto (em
dinheiro) e voluntrio, cabe s famlias decidir em relao s suas prioridades
econmicas a melhor forma de gast-lo.

4.2.3.3 Concesses para conservao (Conservation concessions)

As concesses para conservao seguem o mesmo modelo das concesses


florestais, onde empresas madeireiras pagam aos Governos pelo direito da explorao
madeireira em uma determinada floresta pblica. No caso das concesses para
conservao, investidores em conservao (ONGs, doadores privados, etc) pagam aos
Governos pelo direito de preservar a floresta intacta, tratando a biodiversidade como
uma cultura econmica (Merkl, Claussen & Thompson, 2003). Desta forma, as
concesses para conservao apresentam uma oportunidade de alternativa econmica
para os pases capitalizarem recursos em grandes reas de alto valor para a
biodiversidade, ao mesmo tempo em que compensam os mesmos por abrir mo de

149
O PN de Nairbi tem uma rea de apenas 11.400 ha, muito pouco para a rea total ocupada pelo
ecossistema local, as plancies de Kitengela, Athi e Kapiti, que ocupam uma rea de aproximadamente
220.000 ha, regio que j abrigou a segunda maior populao migratria (grandes herbvoros) do Qunia.

194
receitas e oportunidades de gerao de emprego e renda oriunda das atividades
tradicionais (explorao madeireira, minerao, converso para outros usos do solo)
(Rice, 2003).
Segundo Merkl, Claussen & Thompson (2003), o conceito de concesses para a
conservao pode ser utilizado de duas formas, tanto na forma de acordos privados de
concesses, no modelo citado acima, quanto tambm como instrumento de expanso e
proteo de parques nacionais, expandindo a rea do mesmo e reforando a capacidade
de financiamento tanto para a gesto do parque, quanto para o seu entorno.
Em geral, as concesses para a conservao incluem quatro pontos principais
nos termos de negociao entre o investidor e o Governo (ou o detentor do direito pela
floresta, que tambm pode ser uma comunidade tradicional):
a) Pagamentos: As concesses para a conservao normalmente incluem
pagamentos peridicos, criando um fluxo contnuo de receitas. Os valores dos
pagamentos podem ser baseados nos custos de oportunidade das alternativas de
explorao mais comuns, ou ainda refletir os custos de manuteno,
gerenciamento e fiscalizao das operaes de conservao;
b) Durao: Apesar do objetivo principal ser a conservao permanente, os
contratos de concesso para a conservao geralmente tem um perodo finito
(entre 15 a 40 anos), semelhana das concesses florestais. O carter
permanente pode ser alcanado atravs da renovao da licena por outros
perodos, ou ainda, pela transformao ao longo do tempo do status da rea, de
concesso para conservao para uma rea protegida convencional (Parque
Nacional, Reserva, etc);
c) Investimentos diretos: Para garantir que os objetivos de conservao sejam
incorporados pelas comunidades locais, os pagamentos idealmente devem ser
dirigidos s atividades elencadas pelos stakeholders afetados pelas concesses,
aumentando o bem estar local e gerando benefcios tangveis para aqueles que
em ltima instncia, seriam os beneficiados pelas outras atividades alternativas,
na ausncia das mesmas (extrativismo, explorao madeireira, etc);
d) Normas do contrato: Para fins de monitoramento e fiscalizao, os contratos
devem incluir as normas bsicas acordadas entre as partes, as quais incluem as
atividades permitidas, os meios para alcanar a proteo desejada da rea, e
planos de contingncia para conter presses de uso no esperadas.
No cenrio internacional, os principais casos de concesses para conservao tm
sido desenvolvidos pela ONG Conservao Internacional - CI, na Amrica Latina.
Alguns dos mais emblemticos esto resumidos no box a seguir (Rice, 2003; Merkl,
Claussen & Thompson, 2003).

195
Peru: O Governo peruano aprovou a concesso para conservao, atravs da
Lei de Florestas e Vida Silvestre, institucionalizando o instrumento. A primeira
experincia realizada, em 2001, foi a compra de 130.000 ha, por um perodo de
40 anos, pela ONG peruana Asociacin para La Conservacin de La Cuenca
Amaznica, parceira da ONG Conservao Internacional.

Guiana: Em julho de 2002, a CI comprou a concesso de 80.000 ha, em um


contrato de 30 anos, pagando aproximadamente US$ 0,37/ha/ano. Deste valor,
aproximadamente 31% pago ao Governo da Guiana, 8% s comunidades
locais, e 61% gasto no monitoramento, treinamento, na contratao de mo
de obra local, planos de manejo e trabalhos diretos com as comunidades.

Uma das vantagens do modelo de concesso de conservao a sua capacidade


de facilitar a conservao realizada em bases comunitrias, porque pode gerar
benefcios concretos s comunidades, baseados em aes de conservao mensurveis,
reduzindo assim as ameaas correntes baseadas nas atividades econmicas usuais
(Merkl, Claussen & Thompson, 2003).
Um dos pontos importantes em relao discusso do uso ou no das
concesses de conservao, diz respeito ao seu papel de complementariedade em
relao s reas Protegidas oficiais, as quais so entendidas como responsabilidade
fundamental dos Governos. Muitos argumentam que o fato de se pagar pelas concesses
poderia criar uma expectativa em governos de pases em desenvolvimento, de que todo
processo de conservao deveria ser remunerado (Rice, 2003). Esta novamente uma
discusso recorrente nesta tese, e de acordo com a nossa argumentao at aqui, se h
uma proviso de um bem pblico global, nada mais natural do que o desenvolvimento
de mecanismos que reflitam este carter e que possibilitem a conservao de facto.

4.2.3.4 Concesso comunitria em reas protegidas pblicas

Neste caso, indivduos ou comunidades recebem direitos de uso sobre uma


determinada rea protegida e do em retorno o compromisso de proteger aquela rea de
prticas que prejudiquem a biodiversidade. As Reservas Extrativistas, como as
existentes na legislao brasileira, podem ser consideradas exemplos de situaes como
estas, em que se mantm o modo de vida das populaes tradicionais, baseadas na
coleta de PFNM, buscando a conciliao destas prticas, com a conservao da
biodiversidade, ainda que modo no estrito.

4.2.3.5 Contratos de manejo que garantam a conservao de espcies ou habitats


em terras privadas

Dentro da classificao proposta por Ferraro & Kiss (2002), este seria o pice
em termos de instrumentos diretos, aqueles em que os pagamentos esto atrelados
performance do manejo e ao alcance de determinados objetivos de conservao, como
por exemplo, taxas de sucesso de reproduo de espcies ou de densidade de animais
em determinada rea. Ainda um instrumento bastante novo, esquemas como este tem
sido aplicados experimentalmente em alguns pases.

196
A Holanda, pas no qual a conservao da biodiversidade sofre por conta das
prticas intensivas de produo rural e onde a estratgia convencional tem sido a
reduo da intensificao da produo em algumas reas e a compensao pelas perdas
ocorridas pelos produtores; vem experimentando uma nova alternativa para a
conservao de alguns pssaros, o pagamento pelos ninhos incubados encontrados em
cada fazenda. Os primeiros resultados desta experincia tm sido encorajadores. A taxa
de nascimentos de alguns pssaros que vivem nas reas planas e que nidificam nas
pastagens foi significativamente maior quando os produtores foram pagos pelos ninhos,
do que quando no150. Do ponto de vista do Governo, financiador do esquema, o
sistema tambm provou ser mais interessante, porque mais barato do que o pagamento
pelas perdas de renda incorridas pelos produtores151. E um dos pontos mais interessantes
e importantes para o sucesso de qualquer iniciativa de conservao em terras privadas,
os produtores rurais ficaram entusiasmados, afinal de contas era mais um produto de
suas reas. Por conta disto, houve um processo ativo de cooperao entre os produtores
e os conservacionistas, resultantes da busca do alcance de metas em conjunto. Como
tem acontecido neste tipo de discusso, houve tambm alguma reao negativa no pas,
por conta do pagamento para cidados produzirem o que seriam valores naturais
(Musters, K., Graaf, H. & Keurs, W., 2002).
Outra iniciativa de pagamentos por performance, desta feita, com foco na
conservao de tartarugas marinhas na Tanznia, o Sea Senses Nest Protection
Payment Program, mostrou tambm resultados muito expressivos (Ferraro, 2007).
Atravs de pagamentos aos habitantes locais, por ninhos de ovos de tartarugas
encontrados e identificados, realizados em dois momentos, antes e depois da ecloso
dos ovos, a coleta ilegal152 de ovos de tartarugas foi reduzida substancialmente153, ao
mesmo tempo em que incrementou o conhecimento cientfico sobre o comportamento
de nidificao das tartarugas na Ilha de Mfia, neste pas. Uma das grandes novidades
deste Programa exatamente a diviso do pagamento em dois momentos. O primeiro, a
um valor fixo, realizado quando o habitante da comunidade encontra o ninho e o marca,
o que d a ele um incentivo imediato para a no coleta dos ovos; e o segundo
pagamento, a um valor varivel, quando da ecloso dos ovos, onde so avaliados
aqueles que efetivamente vingaram (nasceram), e o habitante local, que identificou o
ninho, recebe o dobro do valor pelos ovos que vingaram do que por aqueles que no.
Este segundo pagamento tem a funo de inibir o retorno posterior para a coleta dos
ovos tanto daquele que encontrou o ninho, quando de outros membros da comunidade,
que sabem que fazendo isto, iriam roubar a renda futura daquele membro da
comunidade que encontrou o ninho. A soma dos dois pagamentos por ninho, em mdia,
foi em torno de US$ 5,00, valor que pode ser considerado expressivo em termos de
gerao de renda para a populao local, se considerada a renda mdia per capita do
distrito da Ilha de Mfia, aproximadamente US$150,00/ano e que se refletiu na
impressionante taxa de reduo de coleta ilegal de ovos observada pelos executores do
Programa.
150
Vanellus vanellus - 64.7% em fazendas onde se pagou pelos ninhos, 48.2% nas fazendas onde no se
pagou; Limosa limosa - 63.1% em fazendas onde se pagou pelos ninhos, 39.3% nas fazendas onde no se
pagou.
151
O pagamento direto pelos ninhos custou 40 euros por ninho; o pagamento pelas perdas incorridas ficou
em uma faixa de 100 a 400 euros por ninho.
152
Embora a coleta de ovos e a caa a indivduos adultos de tartarugas seja ilegal na Tanznia, desde a
dcada de 70, esta prtica ainda usual
153
O nmero de ovos de tartaruga eclodidos aumentou de aproximadamente 1.200, para um pouco mais
de 10.000, entre os anos de 2001, quando comeou o Programa, e 2004.

197
4.2.4 Direitos transacionveis regulados por esquemas cap and trade

Conforme pudemos ver tanto no captulo terico, quanto no captulo sobre o


mercado de carbono, a criao de mercados baseados na criao de direitos
comercializveis regulado por um teto ambiental estabelecido pela agncia reguladora
tem sido uma das principais ferramentas das polticas ambientais em todo o mundo. No
caso dos GEE, ou de outros tipos de poluentes, esta ferramenta mais fcil de ser
utilizada, porque uma unidade de CO2 uma unidade de CO2 em qualquer lugar do
mundo e, portanto os mercados podem assumir diferentes tamanhos, a depender do
esquema de regulao. No caso dos mercados de biodiversidade, o desenvolvimento de
mercados com esta caracterstica um pouco mais complicado, dada a caracterstica
nica de cada stio em relao biodiversidade. A despeito disto, alguns mercados neste
formato vm sendo propostos em diversas partes do mundo, sendo um dos mais
notveis, aquele que ser um dos nossos estudos de caso, o mercado de Reserva Legal,
analisado em item mais frente.

4.2.4.1 Crditos transacionveis de mitigao de reas midas (Wetlands


mitigation banking)

Um dos esquemas mais antigos de crditos transacionveis envolvendo


mercados de biodiversidade o esquema de mitigao de reas midas (wetlands
mitigation banking) desenvolvido nos Estados Unidos desde o incio da dcada de 90.
Este sistema permite que empreendedores urbanos ou rurais, cujos empreendimentos
exijam o aterro das reas midas e sua converso para usos urbanos ou de infraestrutura,
possam compensar estes danos atravs da compra de crditos de um banco de reas
midas, previamente cadastradas e aprovadas pelos rgos reguladores do sistema, a
agncia ambiental federal americana (Environmental Protection Agency EPA) e o
Army Corps of Engineers (Corps) (Salzman, J.& Ruhl, J., 2002)
Esta abordagem, inicialmente no to bem vista pelos rgos reguladores,
quanto as aes de proteo diretas das reas midas ou da minimizao dos impactos
nas reas atingidas, ou mesmo a mitigao compensatria no entorno das reas
atingidas, comeou a ganhar corpo quando, no incio dos anos 90, as agncias
comearam a admitir que as atividades de compensao fossem realizadas tambm fora
das reas impactadas (on-site mitigation para off-site mitigation). Isto abriu a
possibilidade para que fossem criados estoques de diferentes tipos de wetlands na forma
de bancos, em um mercado mais amplo, que pudessem atender as necessidades de
compensao dos empreendimentos, ditadas pelas exigncias das agncias reguladoras,
atravs da venda de crditos representando estes estoques para os empreendedores, tanto
pblicos (por ex: construo de estradas), quanto privados (por ex: construo de
shopping centers, fbricas, etc).
Atravs do apoio das agncias federais e de diversos outros interessados (ONGs
ambientais, interesses dos grupos empresariais e acadmicos), o esquema dos Wetlands
mitigation banks ganhou corpo e existiam at o ano de 2002, mais de 70 bancos de
mitigao operando nos Estados Unidos, e segundo os Corps, 16.500 ha de wetlands
foram restauradas ou criadas, em troca de 9.500 ha, que foram aterradas, entre os anos
de 1993 e 2000. Os preos dos crditos podem variar de US$ 18.500,00/ha, em reas
rurais at US$245.000,00 em regies urbanas ou suburbanas.
Os autores deste estudo de caso, Salzman, J.& Ruhl, J. (2002), analisando este
mercado, chamam a ateno para alguns pontos, j comentados no incio deste captulo,

198
cruciais para a implementao de mercados ambientais, particularmente os de
biodiversidade, qual sejam, em primeiro lugar, a determinao da moeda de troca,
capaz de capturar o que estamos querendo proteger. Neste caso, como garantir que as
reas midas que esto sendo utilizadas como crditos tm o mesmo valor para a
biodiversidade, do que aquelas que esto sendo aterradas? Como ter certeza que reas
maiores, a princpio, mais interessantes tanto do ponto de vista ecolgico, quanto
econmico, podem substituir reas menores, que eventualmente poderiam ter alguma
caracterstica endmica ou desempenhar funes hidrolgicas particularmente
interessantes para determinado local?
No caso em questo, ao invs de descer nos detalhes de funes ambientais
ligadas aos servios hidrolgicos, assim como ao nvel de biodiversidade, as autoridades
reguladoras acabaram por consagrar o uso de escores quantitativos, baseados em
medidas de tamanho (acres) e funes ambientais menos rebuscadas. Por conta disto, e
sabendo destas limitaes, as agncias tambm desenvolveram alguns limites e
parmetros para a troca entre as reas a serem perdidas e as reas compensatrias,
determinando desta forma, o marketplace. Entre estes parmetros, os mais importantes
foram: a) tipos de wetlands diferentes (com valores funcionais diferentes) devem ser
compensados de forma diferente, de acordo com uma tabela comparativa; da mesma
forma, reas preservadas tem um valor diferente de reas restauradas; b) definio de
regies de troca, onde a rea usada como compensatria possa de fato cumprir este
papel em relao rea aterrada, limitando desta forma o espao geogrfico do mercado
(e talvez a sua melhor eficincia econmica).

4.2.4.2 Direitos de desenvolvimento comercializveis (Tradable development rights


TDR)

Semelhante ao item anterior, que tambm pode ser considerado um direito de


desenvolvimento comercializvel aplicado s reas midas, direitos de desenvolvimento
tm sido historicamente utilizados nos Estados Unidos e outros pases tambm para a
conservao de prdios histricos e stios arqueolgicos e so cada vez mais utilizados
para promover a conservao florestal. Governos tipicamente introduzem direitos de
desenvolvimento para aumentar a flexibilidade das restries impostas ao
desenvolvimento das atividades rurais ou urbanas. Desta maneira, no caso, por exemplo,
de restries ao uso da terra, produtores rurais que queiram utilizar mais a sua terra do
que o permitido inicialmente pelos seus direitos atuais, possam comprar direitos
adicionais, daqueles que decidiram no us-los. Outros atores, por exemplo, instituies
de conservao podem tambm compr-los, para retir-los do mercado e com isto
reduzir a taxa de converso de uma determinada rea (Landell-Mills & Porras, 2002).
Para Chomitz, Thomas & Brando (2003) em trabalho estreitamente relacionado
com um dos estudos de caso deste trabalho, os TDR oferecem teoricamente meios mais
atrativos para minimizar os custos de oportunidade na busca de metas quantitativas de
cumprimento de Reservas Legais (conservation set aside). Um programa de TDR pode
permitir que reas prprias para agricultura, permaneam destinadas para este fim e ao
mesmo tempo pode prover incentivos para a conservao da biodiversidade em reas de
valor econmico marginal. Reforando a experincia relatada nos wetland mitigation
banking, os autores desenvolveram um modelo de compensao de Reserva Legal, no
estado de Minas Gerais, mostrando a relao existente entre a abrangncia da rea de
troca e o ganho econmico (e tambm ecolgico, com algumas ressalvas) do
mecanismo, mostrando que quanto maior a possibilidade de troca, maior a eficincia
econmica do programa, eficincia esta que, em tese, poderia reduzir a resistncia tanto

199
econmica, quanto poltica aplicao do mecanismo. Maiores detalhes deste trabalho
podero ser discutidos no item que tratar do estudo de caso de compensao de
Reserva Legal no estado do Paran.

4.2.4.3 Crditos de biodiversidade (biodiversity offsets)

Os crditos de biodiversidade (ou talvez melhor traduzidos em portugus para


compensaes em biodiversidade) tm sido definidos de algumas formas. Para
Landell-Mills & Porras (2002), so crditos utilizados como compensao a obras ou
empreendimentos, quando o dano biodiversidade causado por determinado
empreendimento compensado protegendo algum outro local similar (no quanto isto for
possvel), tambm rico em relao biodiversidade. Para Forest Trends154, instituio
que coordena, em parceria com a CI, a iniciativa denominada de Business and
Biodiversity Offset Program BBOP, os biodiversity offsets so aes de conservao
desenhadas para compensar impactos residuais no evitveis na biodiversidade,
causados por projetos de infraestrutura, de forma a garantir uma no perda lquida, e
preferencialmente, um ganho lquido de biodiversidade. Ressaltam ainda que os
biodiversity offsets devem ser considerados apenas no contexto de empreendimentos
legais e justificveis, e quando o empreendedor primeiramente tenha usado as melhores
prticas para evitar e minimizar qualquer dano biodiversidade.
Esta iniciativa conta com a participao de importantes representantes do setor
corporativo mundial, tais como a Chevron, a Goldman Sachs, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento, o Conselho Internacional de Minerao e Metalurgia, a
Associao para a Conservao Ambiental da Indstria Internacional de Petrleo, o
Banco Mundial, o Conselho Mundial Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel,
o World Resources Institute, assim como representantes do WWF e da Conveno da
Biodiversidade. Os principais objetivos do Programa BBOP so: a) demonstrar produtos
concretos tanto de conservao da biodiversidade, quanto de melhoria de meio de vida
de comunidades locais em um portflio de projetos piloto; b) desenvolver, testar e
disseminar melhores prticas em biodiversity offsets; c) influenciar desenvolvimentos de
polticas e prticas corporativas em biodiversity offsets, de forma que eles possam
atingir positivamente tanto os objetivos de conservao, quanto os de negcios.

4.2.5 Apoio a produtos, negcios e empreendimentos ligados biodiversidade

A mais antiga e tradicional estratgia de mercados ligados biodiversidade, o


apoio ao uso e comercializao de produtos diretamente extrados da biodiversidade, de
forma que no prejudiquem os ecossistemas das quais so retiradas; ou de sistemas
agrcolas que promovam de forma mais intensa a proteo da biodiversidade, como os
Sistemas Agro-florestais (SAFs), mantm a lgica mais usual do foco no produto e
menos no servio ambiental em si, e por isto ter nesta tese, uma nfase menor, mas no
por isto, devem ser considerados menos importantes. Considerados por alguns autores
(Ferraro & Kiss, 2002), como menos diretos e por isto, menos eficientes; todavia, por
conta da sua amplitude geogrfica e por seus produtos serem comercializados em
mercados de alguma forma mais estabelecidos155 que os mercados de servios

154
www.forest-trends.org
155
Neste caso, o prmio pago a estes produtos em relao a seus similares pode ser considerado a
disposio a pagar de seus consumidores pela proteo biodiversidade;

200
ambientais strictu sensu, no se pode reduzir sua importncia e o seu grande potencial
de atuao, notadamente para o casamento entre a conservao da biodiversidade e a
gerao de renda para as comunidades e produtores rurais envolvidos e particularmente
se considerarmos a necessidade de proteo da biodiversidade fora das Unidades de
Conservao de uso restrito (Pagiola e Ruthemberg, 2002).
Como bem lembra Jenkins, Scherr & Inbar (2004), sistemas de certificao vem
sendo desenvolvidos em todo o mundo com o objetivo de certificar produtos produzidos
em consonncia com a conservao da biodiversidade. A certificao de produtos
orgnicos, cujo volume comercializado foi de US$ 21 bilhes no ano de 2000, vem
crescentemente adotando padres (e/ou outros selos) que tambm levam em
considerao os impactos sobre a biodiversidade. Um dos melhores exemplos o selo
da Rainforest Alliance, cujos padres de certificao atingem a produo de caf, de
bananas e outros produtos em reas de alto valor para a biodiversidade, e que hoje, por
exemplo, para a cultura do caf, o selo que registra o maior crescimento percentual,
em volume de vendas, nos Estados Unidos, 120%, de 2005 para 2006, e no mundo,
106%, no mesmo perodo (Ganes, J., 2007), movimento este que estimula fortemente a
migrao para este sistema de certificao por parte de produtores de caf brasileiros e
de outros pases produtores, j certificados por outros sistemas. Outra iniciativa que
impressiona a Iniciativa da Agricultura Sustentvel (Sustainable Agriculture
Initiative), coalizo formada pelas gigantes multinacionais Nestl, Danone, Unilever e
outras, que buscam garantir cada vez mais que os produtos que as abastecem provm de
produtores que esto protegendo a biodiversidade. Se ainda no h um efeito to visvel
sobre as respectivas cadeias, no h dvida de que estas so tendncias importantes e
que sinalizam para mudanas de postura, em maior ou menor grau no mdio prazo.
Ainda bem menos comum, do que os sistemas citados acima, o apoio aos
negcios biodiversity-friendly tambm se d atravs da compra de aes de empresas
que tem como negcio, a conservao da biodiversidade. Pode ser observado de forma
ainda inicial, mas crescente, a preocupao (ou mesmo presso) de acionistas de
diferentes empresas em relao a preocupaes com investimentos e atividades que
possam prejudicar a conservao da biodiversidade. Tambm indicadores nesta linha, os
ndices de sustentabilidade criados pelas principais bolsas do mundo, como o ndice
Dow Jones de Sustentabilidade, ou ainda no caso brasileiro, o ndice Bovespa de
Sustentabilidade, so reflexos de novas orientaes para o setor privado, e o grau de
adeso a estes ndices por parte de empresas lderes em diversos setores indica uma
mudana de posio em relao ao tema.

4.2.6 Outros mecanismos de conservao da biodiversidade

Alm dos mecanismos j citados, outros ainda merecem estar nesta lista de
instrumentos econmicos aplicados conservao da biodiversidade. Entre eles os
seguintes:
- Debt-for-nature swaps: este mecanismo envolve a compra, com desconto, da dvida
externa de um determinado pas, que trocada por recursos financeiros domsticos para
o investimento em conservao. Os recursos podem ser repassados atravs de fundos ou
ONGs locais, que funcionam como intermedirias. Estes recursos geralmente so
utilizados para fins de conservao previamente definidos e acordados (Landell-Mills &
Porras, 2002). Foi utilizado na dcada de 90 para abater a dvida externa de alguns
pases da Amrica Latina, em parceria com ONGs internacionais de conservao, como
a TNC;

201
- Mecanismos de compensao fiscal: mecanismos que so derivados da tributao
convencional, no exigindo a criao de um novo instrumento fiscal (Seroa da Motta et
al., 1996, citado em Veiga Neto, 2000), repassam recursos arrecadados pela tributao
convencional a estados e municpios, de acordo com critrios ecolgicos, entre os quais,
a conservao da biodiversidade. Tanto na literatura nacional, quanto internacional, o
ICMS-Ecolgico o mecanismo de compensao fiscal que tem alcanado maior
projeo e tambm far parte neste trabalho, de um dos estudos de caso apresentado a
seguir, com um foco na possibilidade de distribuio dos mesmos para os produtores
rurais do estado do Paran.
Na sequncia deste captulo, iremos apresentar algumas oportunidades de
desenvolvimento de incentivos econmicos e/ou mercados de biodiversidade para os
produtores rurais detentores de remanescentes de ecossistemas nativos. A primeira
oportunidade se aplica possibilidade de repasse de recursos gerados pelo ICMS-
Ecolgico aos municpios, no estado do Paran, a proprietrios de Reservas Particulares
do Patrimnio Natural RPPNs. A segunda oportunidade, aqui explorada com mais
detalhes, em uma metodologia de estudo de caso, o caso do desenvolvimento do
mercado de Reserva Legal, mais especificamente, o da servido florestal, no estado do
Paran, visto como uma das maiores possibilidades de criao de um mercado de
biodiversidade cap and trade no pas.

4.3 O ICMS Ecolgico aplicado aos proprietrios de RPPNs156

O ICMS Ecolgico um dos critrios adotados pelos Governos estaduais para


o repasse dos 25% que os municpios tm direito sobre a arrecadao do Imposto sobre
a Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS. Em cada estado157 onde este
mecanismo foi adotado, os critrios ambientais que definem o repasse tm suas
especificidades. No Paran, estado pioneiro158 na implementao do instrumento e onde
iremos focar neste estudo, ele contempla os municpios que possuem unidades de
conservao e aqueles que abrigam mananciais de abastecimento. No caso do critrio
das Unidades de Conservao, mais relevante para este trabalho, a distribuio da
compensao feita baseada na proporo da rea das unidades de conservao159 em
relao rea total do municpio, multiplicada por um fator de conservao, baseado no
grau de restrio das unidades de conservao; e multiplicado por um fator de
qualidade, que leva em considerao uma tbua de avaliao160 desenhada pelos
tcnicos do Instituto Ambiental do Paran.
Este item busca mostrar, atravs de informaes secundrias, as oportunidades
referentes aos repasses de parcela dos recursos originados do ICMS-Ecolgico (ICMS-
E) de determinados municpios paranaenses destinados aos proprietrios das RPPNs,

156
As Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN) so Unidades de Conservao de domnio
privado, fazendo parte do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei 9.985/00); criadas por
iniciativa do proprietrio da rea, mediante ato de rgo governamental, desde que constatado o interesse
pblico. At o ano de 2004, haviam sido criadas 656 RPPNs em todo o pas, protegendo
aproximadamente 519 mil hectares (Mesquita & Vieira, 2004).
157
O ICMS Ecolgico foi adotado at o momento, em onze estados da Federao (PR, MG, SP, RS, RJ,
MS, MT, PE, RO, TO, AP) e em cada um deles, encontra-se em diferentes estgios de implementao.
158
Atravs da Lei Complementar 59/91
159
Inclusive as privadas, fato que inclui as RPPNs como UCs geradoras de receitas de ICMS-E para os
municpios
160
Esta tbua de avaliao leva em considerao diversos aspectos relacionados tanto aos atributos fsicos
e biolgicos da UC, quanto os aspectos relacionados gesto da UC, sua interao com o municpio e as
comunidades locais, e a postura municipal em relao ao meio ambiente (Loureiro, 1998)

202
que por sua vez foram responsveis por parte do montante repassado s Prefeituras. No
objetivo aqui, o aprofundamento das questes referentes ao ICMS-Ecolgico em si,
importante mecanismo econmico para a conservao, nascido de iniciativa pioneira do
estado do Paran (Loureiro, 1998) e que vem alcanando grande repercusso na
literatura nacional e internacional sobre o tema (Loureiro, 1998; Bernardes, 1999; Veiga
Neto, 2000; May et al, 2002; etc.), mas sim chamar a ateno para a possibilidade, ainda
realizada de forma incipiente, de que parte dos repasses do ICMS-E gerados pela
criao voluntria de reservas privadas possa ser retornada para a gesto destas mesmas
reservas, criando assim um incentivo econmico direto para seus proprietrios, baseado
na conservao da biodiversidade.

4.3.1 Os benefcios do ICMS-E para os municpios

Trabalho realizado por Veiga Neto (2000) mostrou que o ICMS-Ecolgico,


considerado um mecanismo pioneiro de compensao fiscal, que assim como outros
mostrados aqui nesta tese, inverte o princpio do poluidor-pagador para o princpio do
protetor-recebedor, gerou uma srie de benefcios para os municpios que abrigam
Unidades de Conservao (UC) no estado de Minas Gerais e para o estado como um
todo. Entre estes benefcios, pode-se listar, por exemplo, a forte evoluo dos repasses
de ICMS para alguns municpios detentores de UCs, que em alguns deles chegaram a
aumentar 3.691,4% e 2.135,4% (So Gonalo do Rio Preto e Marliria,
respectivamente) a partir da implementao do instrumento no estado. Do ponto de vista
ambiental, vale ressaltar o crescimento do nmero das Unidades de Conservao no
estado de Minas, que praticamente dobrou nos trs primeiros anos a partir da Lei de
criao do instrumento, ao passo que a rea protegida cresceu 48%. E do ponto de vista
redistributivo, chama a ateno o aumento do repasse de ICMS per capita em regies
muito pobres do estado, comparvel s cidades industrializadas, graas ao critrio
ambiental.
Na sequncia, trabalho realizado por May, Veiga Neto, Denardin & Loureiro
(2002), ampliando o trabalho acima e avaliando a efetividade do instrumento nos
estados de Minas Gerais e Paran, tanto ao nvel do estado, quanto ao nvel de algumas
regies chaves para a implantao do instrumento, confirmou a importncia do
mecanismo no que tange aos aspectos quantitativos de redistribuio de recursos aos
municpios, por conta de critrios ambientais e a tendncia de criao e fortalecimento
de Unidades de Conservao, a partir do estabelecimento do instrumento nos estados.
Alm disto, o trabalho discutiu os impactos do ICMS-E e os seus desdobramentos em
alguns municpios mais afetados pelos repasses. E finalmente, e no ponto que nos
interessa mais aqui, este trabalho analisou algumas questes relevantes referentes ao
ICMS-Ecolgico e a criao de RPPNs no estado do Paran.
A maior concentrao de RPPNs no estado do Paran, 25 unidades, ocupando
2.307 ha, no momento de realizao do estudo (2001), estava localizada em dois
municpios (Campo Mouro e Luiziana) do Noroeste do estado, regio produtora de
soja e com baixssima cobertura florestal original (em torno de 2%)161. O trabalho
encontrou que as principais motivaes para este grande nmero de RPPNs, em uma
regio aparentemente no favorvel para tal, foram: a) a criao de um Parque Estadual,
em 1997, e o conseqente trabalho de tcnicos do IAP, no sentido de estimular a criao

161
O estado do Paran conta com um total de 191 RPPNs, distribudos em 84 Municpios, somando uma
rea total de 37.996,3 hectares de rea conservada. Destes totais 07 reas so RPPNs federais, somando
6.857,18 hectares e 184 so RPPNs estaduais, com 31.139,12 hectares (Instituto Ambiental do Paran,
2007, www.iap.pr.gov.br)

203
de uma zona de entorno ao Parque, articulado com uma boa parceria institucional com
os agentes municipais, que sensibilizados pelas receitas provenientes do ICMS-E
trabalharam juntos no sentido de argumentar com os proprietrios rurais dos
municpios, pelas vantagens de criao das RPPNs162; b) o apoio dos municpios no
sentido de prover aos proprietrios das RPPNs criadas, um atendimento especial,
particularmente em relao manuteno das estradas de acesso s propriedades e s
reas das RPPNs, facilitando tambm o controle sobre atividades ilegais relacionadas
caa, pesca e fogo; c) o interesse de alguns proprietrios na gerao de receita atravs de
outras fontes, tais como o ecoturismo; d) maior conscientizao ambiental por parte de
alguns proprietrios, ligadas a recursos hdricos, e o desejo de aumentar o nvel de
proteo de Reservas Legais j existentes. importante ressaltar que o trabalho aponta
para a probabilidade quase inexistente de criao de RPPNs para alm dos 20%
exigidos para Reserva Legal, nesta regio, graas aos altos rendimentos proporcionados
pelas atividades agrcolas nesta regio. Referente ao tema das RPPNs e ICMS-E, os
autores concluem recomendando que uma das opes a serem exploradas no avano da
implementao do ICMS-E nos estados seria o estabelecimento de pagamentos diretos,
pelos municpios, de parcela dos fundos gerados pelos proprietrios das RPPNs,
proporcionais s suas contribuies ao ICMS-E recebidos pelos municpios163.

4.3.2 - O repasse de parcela do ICMS-E para as RPPNs do estado do Paran

A aplicao prtica deste conceito teve incio no ano de 2003, quando a


Associao Paranaense de Proprietrios de RPPN RPPN-Paran164, realizou, em
parceria com o IAP e o Tribunal de Contas do Estado TCE, o primeiro exemplo de um
caso em que o municpio repassou para uma RPPN, geradora do benefcio de ICMS-E
ao municpio, uma parte dos valores gerados por ela, atravs de pagamentos mensais,
para fins de conservao e fiscalizao da UC (Loureiro & Martinez, 2004).
Este primeiro exemplo s foi possvel atravs da anlise da legislao que
amparou a criao e a regulamentao das RPPNs no estado do Paran. O primeiro
ponto a ser destacado o artigo 4 do Decreto Estadual 4.262/94 (que cria as RPPNs
estaduais), que definiu um conjunto de incentivos aos proprietrios que destinarem
voluntariamente pores do seu territrio constituio de RPPNs, sendo o primeiro
incentivo a ser tratado, o ICMS-E. No caso especfico da relao entre o ICMS-E e as
RPPNs, tambm fundamentais, foram os artigos 8, 9 e 10, da Portaria 232/98, do IAP,
portaria esta que regulamentou o Decreto Estadual 4.262/94. Em relao aos artigos
citados, no 8, a Portaria orientou que tudo que se referia s UCs de forma geral,
tambm se aplicava s RPPNs, no que diz respeito ao ICMS-E165; no 9 reafirmou a
necessidade da reavaliao quali-quantitativa anual; e no 10 disse claramente que no
momento da reavaliao anual para fins de crdito de ICMS-E aos municpios
detentores de RPPNs no seu territrio, o nvel de apoio e empenho da Prefeitura

162
Este ponto encontra ressonncia no trabalho de Cegana (2005), que analisando 66 RPPNs no estado do
Paran, encontrou que mais de 80% dos proprietrios de RPPNs, motivados a criar suas reservas por
causa do ICMS Ecolgico, foram incentivados pelas prefeituras.
163
Tambm corroborado no trabalho de Cegana (2005), que encontrou, analisando o espao oferecido
para os 66 proprietrios de RPPNs entrevistados no seu trabalho, deixarem seus comentrios e demandas
espontneas, a vontade de receber o repasse do ICMS Ecolgico superou qualquer outro motivo, com
27,27% de freqncia.
164
Segunda associao de proprietrios de RPPNs no pas (a primeira foi a do estado do Rio de Janeiro), a
associao paranaense foi criada em 1998, com o objetivo de apoiar os proprietrios de RPPNs no estado
165
Importante ressaltar que no so todos os estados onde existe a Lei do ICMS-E, nos quais as RPPNs
tambm so consideradas para fins de repasse aos municpios (Barros, 2006)

204
Municipal ser levado em considerao, e se constatada a omisso da Prefeitura
Municipal, ouvido o proprietrio, poder resultar, dentre outras no ajuizamento de ao
visando a cessao imediata do repasse dos recursos financeiros, derivados dos repasses
de ICMS-E, ou seja, o municpio poder ter seus repasses de ICMS-Ecolgico
referentes determinada RPPN, cortados, se no apoi-la de forma adequada (Loureiro
& Martinez, 2004; Paran, 1998). Atravs desta legislao, particularmente do artigo
10, o proprietrio da RPPN tem o respaldo necessrio para negociar com a Prefeitura
Municipal um apoio financeiro adequado gesto e conservao da rea.
A primeira experincia, bem sucedida, foi realizada em Planaltina do Paran,
envolvendo a RPPN Fazenda Duas Barras166 e a prefeitura do municpio, a partir de
agosto de 2003, atravs do incio do repasse mensal de R$ 3.500,00 para a RPPN,
recursos estes a serem aplicados atravs das diretrizes do Plano de Aplicao, elaborado
por uma comisso, que envolveu representantes da Prefeitura, do IAP e da Associao
de RPPNs. Na sequncia, outros processos de repasse tambm foram institudos com o
apoio da Associao, e segundo apresentao de Veiga Neto (2006), de acordo com
dados da Associao de Proprietrios de RPPN do estado, no ano de 2005, sete RPPNs,
somando 3.158 hectares, receberam aproximadamente R$ 210.000,00, atravs de
repasses municipais, para serem aplicados de acordo com os Planos de Aplicao de
cada uma delas. O percentual repassado aos proprietrios varia de 10 a 80%, gerado por
cada RPPN para o municpio (Barros, 2006), e resultado do acordo negociado entre o
proprietrio e a Prefeitura, at aqui, com a intermediao da Associao de RPPNs do
estado.
importante ressaltar, que segundo os requisitos do TCE e tambm do
Ministrio Pblico Estadual, todos os recursos repassados para os proprietrios devem
ser gastos na conservao da RPPN (Barros, 2006), o que limita de uma certa forma, o
carter de incentivo do instrumento. Na opinio de Schleiss, gestor de duas RPPNs
recebedoras de repasses municipais167, citado em Barros (2006), a necessidade dos
repasses aos proprietrios terem que ser justificados, somados rigidez dos critrios de
manejo das RPPNs acabam por ser um desincentivo criao de novas reas. Em
relao a este comentrio de Schleiss, importante lembrar que o conceito original do
ICMS-E quando aplicado aos municpios, era exatamente o da compensao, deixando
a eles, a prerrogativa de definio de onde melhor gastar os recursos. A par a discusso
j travada anteriormente, no captulo 3 deste trabalho, da destinao de recursos
pblicos para entes privados, talvez fosse interessante tambm no caso aqui em pauta,
deixar esta possibilidade registrada para um segundo momento da relao entre os
proprietrios de RPPNs e os municpios.
Segundo Cegana (2005), tambm de acordo com a Associao Paranaense dos
Proprietrios de RPPN, para que os proprietrios possam receber parcela dos recursos
recebidos pelos municpios em conseqncia da existncia das RPPNs, via associao,
os seguintes critrios devem ser obedecidos: a) existncia da lei do ICMS Ecolgico; b)
criao de Lei Municipal, autorizando um convnio entre o Municpio e a Associao
de proprietrios de RPPN, com as devidas assinaturas; c) conferncia do valor de ICMS
Ecolgico gerado pela RPPN, por meio do extrato do rgo ambiental; d) criao do
Decreto Municipal de nomeao da Comisso Paritria para fiscalizao das verbas
decorrentes do ICMS Ecolgico; e) elaborao de um projeto de aplicao e gesto das
verbas destinadas RPPN; e f) aprovao do projeto pela Comisso Paritria e a

166
A RPPN possui 173,2 ha e de propriedade do Sr. Pedro Cardoso
167
RPPNs Mata Sua I e Mata Sua II, as quais recebem cada uma, R$ 5.000,00/ms do municpio de
Lunardelli, que por sua vez, recebe R$ 50 mil por ms de ICMS-Ecolgico, derivados das duas RPPNs.

205
assinatura do Termo de Repasse entre a associao estadual/regional e o proprietrio da
RPPN.
A partir de todos estes requisitos cumpridos, o proprietrio passa a receber o
repasse mensal por meio da Associao, o qual dever prestar contas mensalmente junto
associao e prefeitura. Deste modo, a Associao Paranaense se responsabiliza em
prestar contas anualmente Prefeitura Municipal, em publicar o balano financeiro
anual em jornal de circulao estadual e em publicar a prestao de contas anual de cada
uma das RPPNs no site da RPPN Paran.

4.3.3 O novo estatuto estadual de apoio biodiversidade

O estado do Paran tem assumido uma forte liderana entre os estados, no que se
refere a incentivos econmicos para a conservao. O ICMS-Ecolgico, criado em
1992, um exemplo, assim como os repasses derivados do mesmo aos proprietrios de
RPPNs, ainda inexistentes na prtica nos outros dez estados que j criaram o
instrumento do ICMS-E168. Reforando este papel de liderana e escorado na
experincia de gesto do ICMS-E, o estado, recentemente inovou mais uma vez, atravs
da criao do Estatuto Estadual de Apoio Conservao da Biodiversidade em Terras
Privadas, atravs do Decreto Estadual, de n 1529, de outubro de 2007 (Paran, 2007),
instrumento este que atualiza os procedimentos e estabelece e regulamenta uma srie de
incentivos criao e consolidao das RPPNs no estado.
Embora no analisados nesta tese, no contexto deste Decreto169, por serem muito
recentes e ainda cedo para quaisquer avaliaes, interessante que sejam registrados
aqui, porque certamente abrem novas frentes de possibilidades para os proprietrios de
RPPNs. Entre os principais incentivos que valem ser citados, esto:
a) Possibilidade da RPPN ser contemplada com recursos de compensao
ambiental em licenciamentos de empreendimentos na sua rea de influncia;
b) Contribuio financeira para sua implementao, por parte de empreendimentos
localizados em sua rea de influncia, no apenas atravs de medidas
mitigadoras e compensatrias;
c) Implementao dos artigos 47 e 48 do SNUC, que prev a contribuio
financeira por parte de empresas de abastecimento de gua ou de energia que se
beneficiarem de gua gerada por uma UC;
d) Servido florestal: reas de RPPN que excederem os 20% de RL podem ser
utilizadas para compensao de RL, via servido florestal;
e) Lei Rouanet: as RPPNs so reconhecidas como stios de relevante valor cultural,
podendo desta forma serem enquadradas na Lei Rouanet de incentivos fiscais
para a cultura
f) Criao de um Bnus Ambiental (ainda a ser definido em normativa prpria);
g) Criao de um Selo de Responsabilidade Ambiental, que poder ser utilizado
para a Certificao Ambiental de produtos e servios diretamente influenciados
pela RPPN;
h) Iseno dos imveis com RPPN, de taxas ambientais e demais taxas de servios
pblicos estaduais.
No que diz respeito ao ICMS-E propriamente dito e o seu repasse ao proprietrio, o
Estatuto continua prevendo que os recursos do ICMS-E podem ser aplicados na

168
Embora alguns estados como, recentemente, o Rio de Janeiro criaram suas leis j pensando nesta
possibilidade
169
Embora alguns tenham sido discutidos em outras partes deste trabalho, como por exemplo, os artigos
47 e 48

206
conservao da RPPN, atravs de um Plano de Aplicao de Recursos, negociado entre
a Prefeitura e entidade sem fins lucrativos, proprietria ou que represente o proprietrio,
na forma orientada pelo TCE. A principal novidade que esta entidade no
necessariamente precisaria ser a Associao dos Proprietrios de RPPNs, mas qualquer
entidade do terceiro setor que esteja cadastrada junto ao Conselho Estadual do Meio
Ambiente CEMA - e ter atuao comprovada na proteo biodiversidade atravs de
unidades de conservao, por pelo menos dois anos antes da apresentao do Projeto
respectivo.

4.4 O processo de implantao dos primeiros casos de servido florestal no


estado do Paran

O ltimo item deste captulo ir apresentar e discutir, aquele que pode ser
considerado, como uma das maiores possibilidades de criao de um mercado de
biodiversidade, baseado em sistemas cap and trade no pas, o mercado de
compensao de Reserva Legal - RL, mais especificamente, o mercado de servido
florestal. Este estudo de caso est baseado fortemente na experincia de diversos
programas da TNC no estabelecimento do mesmo, e mais especificamente na
participao direta do autor, como representante da TNC, na implementao dos
primeiros casos de servido florestal no estado do Paran, em parceria com a
Cooperativa Agrria e a empresa Valls Consultoria.
A escolha da servido florestal pelo Programa de Conservao da Floresta
Atlntica da TNC - PCFA, como a melhor opo para o cumprimento das exigncias de
Reserva Legal, foi determinada pelas suas caractersticas, buscando o alcance de dois
objetivos centrais. O primeiro deles, cerne desta tese, a possibilidade de gerao de
renda para aquele proprietrio que tem excedentes de RL, o qual poderia manter o
domnio e a gesto de sua propriedade, vendendo os direitos de servido, de forma
temporria ou permanente, para aquele que tem o dficit de RL. O segundo objetivo,
exatamente, apoiado neste mecanismo de flexibilizao, buscar reduzir o custo do
cumprimento do Cdigo Florestal para aquele que tem o dficit, em geral o produtor das
commodities agrcolas, e que tm em seus representantes, permanentes opositores do
Cdigo Florestal nos parlamentos estaduais e federal, os quais com o menor custo de
cumprimento, somados todas as vantagens de se estar legal, tenderiam a reduzir
suas presses para a alterao ou mesmo supresso do Cdigo Florestal, importante
conquista da sociedade brasileira.
Apoiado tambm na premissa da biologia da conservao (Metzger, 2002), de
que reas de reservas grandes, menos fragmentadas, so mais indicadas para a
conservao, do que pequenas reas fragmentadas e isoladas; e que seria mais fcil
atingir estas reas grandes a partir da identificao de grandes fragmentos,
fornecedores naturais de RL para aquelas propriedades com dficit, e muito mais
interessante do que a regenerao de pequenas ilhas de mata, a aposta nesta estratgia
buscou desde o incio, o casamento entre a eficincia econmica e a ambiental.

207
4.4.1 O marco legal O Cdigo Florestal170

4.4.1.1 A Reserva Legal

Para comearmos a falar do instituto da servido florestal no pas, primordial


que comecemos a apresentar a figura da Reserva Legal, definida no Cdigo Florestal
brasileiro. O primeiro Cdigo Florestal brasileiro data de 1934 (Decreto Federal n
23.793), o qual, j naquele momento ainda sem este nome oficial, criou a figura da
Reserva Legal - RL, ou ainda, o que podemos considerar o primeiro limite do direito de
uso da propriedade rural no pas. Naquele momento, chamado de quarta parte,
representava a reserva obrigatria de 25% de vegetao nativa de cada propriedade rural
e tinha a preocupao de assegurar uma reserva de madeira para o uso das propriedades
rurais.
O novo Cdigo Florestal, vlido at os dias de hoje, com algumas alteraes
importantes, foi editado atravs da Lei 4.771, em 1965. Este cdigo, que criou as
principais regras relacionadas gesto das florestas no pas, manteve a reserva
obrigatria, tendo apenas modificado os percentuais de acordo com a localizao da
propriedade no territrio nacional. A denominao de Reserva Legal, porm, veio
apenas a partir da lei 7.803/89, que realizou as primeiras alteraes no Cdigo Florestal
de 1965, a mais importante delas, a introduo da exigncia de averbao ou registro da
Reserva Legal margem da inscrio da matrcula do imvel, sendo vedada a alterao
de sua destinao, nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, ou desmembramento da
rea.
Posteriormente, a Medida Provisria n 2.166, editada em 2001, e ainda em
vigor, estabeleceu o conceito de Reserva Legal, j incorporando de certa forma os
conceitos de servios ambientais, como a rea localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso
sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos,
conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas,
trazendo fortemente no mais somente a possibilidade do uso dos recursos naturais, mas
tambm o papel da RL, como provedora de servios ambientais e diretamente ligada
conservao da biodiversidade ao nvel da propriedade rural. A Medida Provisria, no
seu artigo 16, tambm fixou os limites das reas de RL em cada propriedade rural, de
acordo com sua localizao no territrio nacional da seguinte forma, como sendo no
mnimo: i) de 80%, em reas de floresta na Amaznia Legal; ii) de 35%, em reas de
cerrado, na Amaznia Legal; iii) de 20%, em reas de floresta ou outras formas de
vegetao nativa localizadas nas demais regies do pas.
A Medida Provisria, seguindo o que j determinava o Cdigo de 1965,
determina que a cobertura florestal em rea de RL no pode ser suprimida, podendo ser
utilizada somente sob regime de manejo florestal sustentvel. Admite o cultivo de
espcies exticas intercaladas com espcies nativas, para as propriedades rurais
familiares, e tambm admite o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo
da Reserva Legal, desde que a rea com vegetao nativa, exceder a: i) 80% na
Amaznia Legal; ii) 50% nas demais regies do pas; iii) 25% nas pequenas
propriedades.
Para ns, neste trabalho, o ponto que mais nos interessa, foi a alterao que a
Medida Provisria promoveu no artigo 44 do Cdigo Florestal, que estabelece as formas
de recuperao da RL, quando esta se encontrar total ou parcialmente desmatada,

170
Item baseado no texto de autoria de Souza (2004)

208
oferecendo ao produtor rural, as seguintes possibilidades, a serem utilizadas, isoladas ou
em conjunto:
I recompor a RL de sua propriedade mediante o plantio, a cada trs anos, de no
mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com espcies nativas;
II conduzir a regenerao natural da RL;
III compensar a RL por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso,
desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizado na mesma microbacia,
conforme critrios estabelecidos em regulamento definido pelo rgo estadual.
Esta terceira opo, criada pela necessidade de conciliar a vocao agrcola de
alguns imveis com os propsitos da RL, flexibilizando o cumprimento da lei171, pode
ser considerada o primeiro embrio do mercado de RL no pas. Para facilitar ainda um
pouco mais esta possibilidade, o 4, do artigo 44, prev que na impossibilidade de
compensao da RL dentro da mesma microbacia hidrogrfica, o rgo ambiental
estadual deve aplicar o critrio de maior proximidade possvel entre a propriedade rural
desprovida de RL e rea escolhida para compensao, desde que na mesma bacia
hidrogrfica e no mesmo Estado172.
E finalmente, no mesmo artigo, o 5 traz a grande novidade, qual seja, a
possibilidade expressa da utilizao da servido florestal como instrumento de
compensao da RL fora do imvel, afirmando que a compensao de que trata o
artigo III deste artigo, dever ser submetida aprovao pelo rgo estadual
competente, e pode ser implementada mediante o arrendamento de rea sob regime de
servido florestal ou reserva legal, ou aquisio de cotas de que trata o artigo 44-b.
Desta forma, e de maneira resumida, o proprietrio rural tem as seguintes
possibilidades de cumprimento da RL173: a) realiz-la no prprio imvel, atravs de
vegetao nativa j existente, ou atravs de recomposio da mesma; b) comprar outra
rea que tenha excedente de vegetao nativa e usar este excedente para compensar a
RL do imvel na qual ela estiver em dficit, seguindo os critrios de localizao
determinados pelo rgo ambiental estadual; c) comprar os direitos de servido de uma
rea que tenha excedente de vegetao nativa e usar estes direitos para a compensao
de RL do imvel em dficit, novamente seguindo os critrios de localizao
determinados pelo rgo estadual competente; d) comprar Cotas de Reserva Florestal
CRF, emitidas por aqueles que tenham excedentes de RL em suas propriedades174.

4.4.1.2 O instituto da servido

Foco maior neste estudo de caso, o instituto jurdico da servido, conforme


aponta Souza (2004), um dos grandes responsveis pela sua introduo no Cdigo
Florestal, integra os chamados direitos reais, ou seja, aqueles relacionados ao direito de
propriedade de imveis, semelhana do easement, discutido anteriormente neste
trabalho. A servido tem sido utilizada, desde o Cdigo Civil de 1916, para diversos
fins que possam envolver a utilizao da propriedade de outrem para o atendimento de

171
Conforme vimos na apresentao dos Tradable Devolopment Rights, governos tipicamente introduzem
direitos de desenvolvimento para aumentar a flexibilidade das restries impostas ao desenvolvimento
das atividades rurais ou urbanas.
172
Lembrando tambm bastante a mesma metodologia aplicada aos wetland mitigation banks
173
Alm das quatro descritas aqui, tambm h a possibilidade de compra em reas pblicas, tanto para a
regularizao fundiria de Unidades de Conservao j estabelecidas, quanto para a compra e doao para
os rgos governamentais para a criao de novas Unidades, conforme legislao em vigor em alguns
estados.
174
As cotas de RL dependem de regulamentao federal, o qual ainda no aconteceu, embora esteja de
alguma forma na pauta do MMA.

209
algum interesse de ordem maior, como por exemplo, o acesso ao prprio imvel, a
passagem de tubulao de canos de gua ou esgoto, ou ainda cabos telefnicos ou
eltricos.
No Cdigo Civil de 2002, em um dos artigos mais relevantes sobre o assunto (n
1.378), o conceito de servido fica bem claro, quando ele afirma que a servido
proporciona utilidade para o prdio dominante, e grava o prdio serviente, que pertence
a diverso dono, e constitui-se mediante declarao expressa dos proprietrios, ou por
testamento, e subsequente registro no Cartrio de Registro de Imveis. Portanto, uma
das principais caractersticas da servido, exatamente a existncia de uma utilidade
concedida pelo imvel serviente para o imvel dominante.
A servido florestal, portanto, uma derivao deste conceito de servido,
quando pela necessidade de atender a uma grande quantidade de imveis sem RL, os
responsveis pela redao proposta na Medida Provisria, por sugesto de Souza,
inspirado na figura do easement americano, introduziram a figura da servido florestal
no Cdigo Florestal (Souza, com.pessoal). A caracterstica da utilidade foi mantida,
com a diferena de que no caso da servido florestal, a utilidade de natureza florestal,
com vistas a garantir a funo ecolgica da RL, atravs da transferncia do
cumprimento da obrigao para outra rea que no a do prprio imvel obrigado. A rea
do imvel serviente (que cede) precisa seguir o mesmo (ou mais restritivo) manejo dado
a RL, nunca menos, e dever cumprir sua funo durante o prazo estipulado, que pode
ser temporrio ou permanente.
Para que a servido florestal possa ser efetuada, o primeiro passo a
identificao dos imveis, o serviente e o dominante, respectivamente, o que cede a
floresta (com excedente de RL) e o que recebe (dficit de RL). Esta identificao deve
levar em conta no somente os cuidados tradicionais em qualquer processo de registro
de escritura pblica175, e as exigncias usuais dos rgos ambientais (localizao, planta
do imvel, registros nos rgos pertinentes, responsvel tcnico, etc), mas tambm
como vamos ver abaixo, a localizao dos imveis em relao s reas de troca, para
saber se esto em uma mesma regio onde a compensao de RLs permitida, de
acordo com os critrios estaduais. Tambm necessria uma avaliao da rea a ser
cedida, principalmente do estado da vegetao, para que ela possa refletir, novamente
de acordo com os critrios estabelecidos pelo rgo estadual, os padres esperados para
uma rea de RL.
Aps a identificao dos imveis e assegurados a sua adequao para a
compensao da RL de um imvel em outro imvel de terceiro, o prximo passo a
elaborao de um contrato particular entre estas duas partes, visando garantir a
instituio da servido florestal, em caso de aprovao da compensao pelo rgo
ambiental competente. Este contrato tem o objetivo de garantir, que caso a compensao
seja aprovada, o proprietrio do imvel serviente se compromete a instituir a servido
florestal em favor do imvel dominante, atravs do pagamento de valor a ser combinado
entre as partes. Este contrato entre as partes, que regula os termos da servido, os
direitos e deveres dos proprietrios dos imveis serviente e dominante, tambm deve ser
levado ao registro no cartrio de ttulos e documentos, constituindo-se em mais uma
garantia para os mesmos.
Porm, para finalizar este item sobre a servido, Souza (2004) chama a ateno
para o fato de que de acordo com o artigo 108 do Cdigo Civil, para qualquer negcio
relacionado a direito real, ou seja, relacionado a bens imveis, a lavratura de escritura

175
E aqui j se levanta um dos maiores problemas da instituio da servido florestal em regies onde a
titulao de terras ainda se encontra em estgios absolutamente precrio, como por exemplo, boa parte da
Amaznia Legal.

210
pblica obrigatria. Portanto, para que o processo da servido florestal produza os
efeitos necessrios para a compensao da RL, no basta apenas o preenchimento dos
formulrios administrativos do SISLEG, ou mesmo o contrato citado acima. preciso
tambm, ou melhor, condio essencial, que a mesma seja realizada atravs de uma
escritura pblica, devidamente registrada no cartrio de Registro de Imveis. Somente
atendida esta formalidade legal, a servido florestal estar efetivamente instituda e
vinculada ao imvel em que ela foi criada.

4.4.1.3 O SISLEG

Conforme dito acima, todo e qualquer processo de averbao de RL, seja no


prprio imvel, seja via compensao em outro imvel, atravs da compra ou atravs da
servido florestal, processado e segue os critrios estabelecidos pelo rgo estadual
competente. No caso do estado do Paran, o rgo competente o Instituto Ambiental
do Paran IAP, e a legislao estadual que rege esta matria o SISLEG - Sistema de
Manuteno, Recuperao e Proteo da Reserva Florestal Legal e reas de
Preservao Permanente, institucionalizado atravs do Decreto Estadual 387/99.
Conforme aponta o site do IAP176, o SISLEG surgiu em decorrncia de um apelo
do setor agrcola do Paran, que teve em 1998, centenas de agricultores acionados
judicialmente pela no existncia da RL averbada em suas matrculas, situao esta que
poderia ser estendida a todos os agricultores do estado. Aps uma ampla discusso com
diversos segmentos da agropecuria paranaense, foram institudas as regras do SISLEG
atravs do Decreto 387/99, legislao esta que mais uma vez, serviu de referncia para
diversos outros estados da Federao.
No seu artigo 8, o Decreto confirmou que qualquer rea para ser considerada
como RL de uma propriedade rural dever atender simultaneamente os critrios a
seguir: a) estar localizada no Estado do Paran; b) estar inserida no mesmo Bioma; c)
estar inserida na mesma Bacia Hidrogrfica; d) pertencer mesma regio definida pela
autoridade florestal do Estado. E atendidos os critrios do artigo acima, o artigo 9
definiu que poderiam ser utilizadas as seguintes alternativas para o cumprimento da
exigncia referente RL: a) estar localizada no prprio imvel; b) estar localizada em
outro imvel do mesmo proprietrio; c) estar localizada em imvel de terceiros; d) estar
localizada em outro imvel sob a modalidade de reserva florestal legal coletiva pblica;
e) estar localizada em outro imvel sob a modalidade de reserva florestal legal coletiva
privada (Paran, 1999).
Este primeiro Decreto 387/99, cinco anos depois, sofreu uma reviso pelo
Decreto 3320/04177. O SISLEG sofreu algumas alteraes e novos critrios, normas e
procedimentos foram aprovados, visando o aperfeioamento da sua gesto. Em relao
compensao da RL fora do imvel, vrios artigos foram incorporados, alguns deles,
consolidando pontos que haviam sido colocados por Portarias emitidas neste perodo de
cinco anos entre os dois decretos. Entre os pontos mais importantes referentes
compensao extra-propriedade valem ser citados o artigo 3, que diz que o imvel rural
com RL inferior ao necessrio pode compensar em outro imvel, desde que observadas
simultaneamente as seguintes condies: i) as reas de preservao permanente de
ambos os imveis, ou seja, o que receber e o que ceder a Reserva Legal, devem estar
preservadas ou em processo de restaurao178; ii)a Reserva Legal cedida deve,

176
www.iap.pr.gov.br
177
Regulamentado pela Portaria 233/04, do IAP
178
Apenas para deixar claro, as reas de preservao permanente - APPs no tem a possibilidade de serem
compensadas em outras reas; devendo ser alocadas e protegidas nos locais definidos pela legislao, qual

211
necessariamente, pertencer ao mesmo bioma que a Reserva recebida; iii)a Reserva
Legal cedida deve, necessariamente, pertencer mesma bacia hidrogrfica que a
Reserva recebida; iv)a Reserva Legal deve ser composta de vegetao nativa; v) a rea
cedida deve estar inserida dentro do mesmo agrupamento de municpios que a rea
recebida. Estes agrupamentos de municpios, em nmero de vinte, nos quais as
compensaes podem ocorrer foram definidos pelo IAP, da forma que segue abaixo.

200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000


7500000

7500000
Jardim Olinda

Diamante do Nort e
Paranapoema
Itaguaj
Santo Incio
Agrupamento de Municpios
Santo Antnio do Cai u
Lupionpolis
Marilena Itana do Sul

So Pedro do Paran
Terra Rica Inaj
Santa Ins
Porecatu
Centenrio do Sul
SISLEG - 2004
Grupo XIV Cafeara
Alvorada do Sul
Por to Rico Nova Londrina So Joo do Caiu Colorado Grupo XII Primeiro de Maio
Paranacity Florestpolis
Grupo XXI Guaira Paranava Nossa Senhora das Graas Sertaneja
Querncia do Norte Guaraci Miraselva
Loanda Itambarac
Cruzeiro do Sul Lobato Bela Vista do Paraso
Andir Cambar
Prado Ferreir a Sertanpolis Lepolis
Santa Cruz de Monte Castelo Alto Paran Santa F Jaguapit
Uniflor Rancho Alegre Santa Mariana
Planalt ina do Paran Flrida Bar ra do Jacar
Santa Isabel do Iva Atalaia Munhoz de Melo Jacarezinho
Amapor Nova Aliana do Iva
Santa Mnica Bandeirantes
Nova Esperana ngul o Grupo XIII Ura
Tamboara Iguarau Pitangueiras Camb
Mirador Jataizinho Cornlio Procpio
Mandaguau Ibipor Santa Amlia Ribei ro Claro
Paraso do Norte
Presidente Castelo Branco
Astorga Rolndia Grupo XI
Santo Antnio da Platina
Tapira Guaporema Abati

N
So Carlos do Iva Nova Amrica da Colina
Douradina Flora Sabudia
Icarama So Manoel do Paran
Ivat Cidade Gacha Maring
Grupo IX Nova Ftima
7400000

7400000
Nova Olmpia Japur Arapongas Assa
Indianpolis OurizonaPaiandu Sarandi Londrina So Sebastio da Amoreira Guapirama
Jundia do Sul Carlpolis
So Jorge do Iva Mandaguari Joaquim Tvora
Rondon Ribeiro do Pinhal
Vila Alta So Tom Marialva Santa Ceclia do Pavo

Maria Helena
Grupo XV Doutor Camargo
Apucarana Santo Antnio do Paraso Quatigu
Conselheiro Mairinck 50000 0 50000
IvatubaFloresta
Grupo XX Jussara
Jandaia do S ul
Cambira Nova Santa Brbara
Congonhinhas
Siqueira Campos
Metros
Califrnia Salt o do Itarar
Umuarama Terra Boa
Itamb
Esperana Nova Cruzeiro do OesteTapejara Bom Sucesso Marumbi So Jernimo da Serra Jaboti Santana do Itarar
Xambr Cianort e Engenheiro Beltro Ibaiti Japira Tomazina
So Jorge do Patrocnio Marilndia do Sul
Rio Bom