Barbara Schröter (Eds.) - Das Politische System Mexikos-VS Verlag Für Sozialwissenschaften (2015)

Das politische System Mexikos
Barbara Schrter (Hrsg.)
Das politische
System Mexikos
Herausgeber
Barbara Schrter
Leibniz-Zentrum fr
Agrarlandschaftsforschung e. V.
Mncheberg, Deutschland
ISBN 978-3-531-19688-6 ISBN 978-3-531-19689-3 (eBook)

DOI 10.1007/978-3-531-19689-3
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Inhaltsverzeichnis
Abkrzungsverzeichnis ...........................................................................................................9
Teil I
Einleitung .................................................................................................... 23
Einleitung .............................................................................................................................25
Barbara Schrter
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung..........................................................37

Thomas Fischer
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus ..............................53

Henio Hoyo
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum

Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung .......................................................69
Hctor Daz Santana
Die politische Kultur in Mexiko.........................................................................................89

Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr

die mexikanische Bevlkerung: jngste Perspektiven...................................................101
Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio
Teil II
Gewaltenteilung im Staat ........................................................................ 121
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus ..................................................... 123
Clarissa Heisig
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation ....................141

Khemvirg Puente
6 Inhaltsverzeichnis
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems......................................157

Hans-Rudolf Horn
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko ..........................................................................................175

Wolfgang Muno
Mexikos Fderalismus im Wandel ..................................................................................191

Constantin Groll
Teil III
Politische Institutionen und Akteure ...................................................... 213
Das mexikanische Wahlsystem und seine Reformen .....................................................215
Jos Reynoso Nez
Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko:

Von der Hegemonie zum Pluralismus .............................................................................227
Mario Alberto Huaracha
Das Bundeswahlinstitut (IFE) und der Aufbau der Demokratie in Mexiko ...............249
Miguel ngel Lara Otaola & Camilo Emiliano Saavedra Herrera
Paradoxe der mexikanischen Wahljustiz:

Ursprung, Entwicklung und Zukunft des Obersten Wahlgerichts ..............................267
Javier Martn Reyes
Die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen (FEPADE):

zwischen Bestrafung und Prvention ..............................................................................285
Octael Nieto
Das Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information

Funktionsweise und Perspektiven 10 Jahre nach seiner Erschaffung .........................299
Juan Tadeo Ramrez Cervantes
Gewerkschaften in Mexiko fern der Basis, nahe der Macht ......................................315

Thomas Manz
Akteure gesellschaftlicher Vernderung und Stabilitt:

Unternehmer im autoritren und post-autoritren Mexiko .........................................335
Alex Gertschen
Soziale Bewegungen und das mexikanische politische System .....................................353

Jorge Cadena-Roa
Inhaltsverzeichnis 7
Teil IV
Politikfelder .............................................................................................. 375
Die mexikanische Auenpolitik .......................................................................................377
Peter Birle
Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert ............................................................399

Oligopolistische Exportwirtschaft im Schatten der USA
Benjamin Reichenbach
Asien und Mexiko, eine Beziehung im Aufbau...............................................................423

Sergio San Sebastin
Die mexikanische Erdlindustrie

mehr als nur ein wirtschaftsstrategischer Sektor...........................................................437
Miguel ngel Horta Martin
Sozialpolitik in Mexiko: Institutionalisierung, Spannungen und Verzerrungen ........453

J. Mario Herrera Ramos
Politischer Wechsel und Modernisierung der Hochschulbildung in Mexiko:

zwischen staatlicher Verteilung und sozialer Ungleichheit ...........................................471
Lorenza Villa Lever
Mexiko aus Gendersicht: Grauzonen der Frauenpartizipation in der Politik ............491

Libertad Garca Sanabria
Transitmigration und Menschenrechte in Mexiko:

der uerst beschwerliche Weg von Grenze zu Grenze.................................................507
Ixchel Cruz Cisneros
Organisierte Kriminalitt, Drogenhandel und Gewaltkonikte ..................................523

Kevin-Chris Grndel & Jochen Kleinschmidt
Politische Korruption in Mexiko ..................................................................................... 539

Rodolfo Sarseld
Die Autorinnen und Autoren ...............................................................................................559

Abkrzungsverzeichnis
Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung

AAE Acuerdo de Asociacin Econ- Vertrag der Wirtschaftlichen Anbin-
mica Mxico - Japn dung zwischen Mexiko und Japan
AALMAC Asociacin de Autoridades Lo- Verband Lokaler Behrden Mexikos
cales de Mxico
ABAC APEC Business Advisory Beratender Wirtschaftsrat der APEC
Council
ACG Asociacin Cvica Guerrense Guerrerische Zivilvereinigung
AFI Agencia Federal de Investigaci- Bundeskriminalamt
ones
ALBA Alianza Bolivariana para los Bolivarische Allianz fr die Vlker
Pueblos de Nuestra Amrica unseres Amerikas
ALCA rea de Libre Comercio de las Gesamtamerikanische Freihandels-
Amricas zone
AMLO Andrs Manuel Lpez Obrador Name eines Politikers der PRD
AMMAC Asociacin de Municipios de Verband der Kommunen Mexikos
Mxico
ANAC Asociacin Nacional de Alcaldes Nationaler Verband der Brgermeis-
ter
ANUIES Asociacin Nacional de Uni- Bundesverband der Universitten
versidades e Instituciones de und Einrichtungen der Hochschul-
Educacin Superior bildung
APEC Asian-Pacic Economic Coope- Asiatisch-pazische Wirtschaftliche
ration Zusammenarbeit
APEC-SCIC APEC Study Centers Internatio- Internationales Konsortium des
nal Consortium APEC Studienzentrums
APPO Asamblea Popular de los Pueb- Volksversammlung der Vlker von
los de Oaxaca Oaxaca
APPRI Acuerdo de Promocin y Protec- Vereinbarung ber Frderung und
cin a las Inversiones Schutz von Investitionen
ASEAN Asociacin de Naciones del Verband der Sdostasiatischen
Sudeste Asitico Nationen
10 Abkrzungsverzeichnis

ASM Alianza Sindical Mexicana Mexikanisches Gewerkschaftsbnd-
nis
ASPA Asociacin de Pilotos Aviadores Mexikanische Pilotengewerkschaft
de Mxico
ASSA Asociacin Sindical de Sobre- Gewerkschaft des Kabinenpersonals
cargos de Aviacin der Fluggesellschaften
BINGO Big International Non-Govern- Groe Internationale Nichtregie-
mental Organization rungsorganisationen
BIP Bruttoinlandsprodukt
BNE Bruttonationaleinkommen
BNR Bloque Nacional Revolucionario Nationaler Revolutionrer Block
CANACINTRA Cmara Nacional de la Industria Vereinigung der verarbeitenden
de Transformacin Industrie
CCE Consejo Coordinador Empresa- Unternehmer-Koordinationsrat
rial
CD Corriente Democrtica Demokratische Strmung
CDP Comit de Defensa Popular Komitee zur Volksverteidigung
CEB Comunidades Eclesiales de Base Kirchliche Basisgemeinschaften
CEDH Comisin de Asuntos Genera- Kommission fr Allgemeine Ange-
les del Consejo Estatal para los legenheiten des bundesstaatlichen
Derechos Humanos Rats fr Menschenrechte
CEEY Centro de Estudios Espinosa
Yglesias
CELAC Comunidad de Estados Latino- Gemeinschaft der Lateinamerikani-
americanos y Caribeos schen und Karibischen Staaten
CEM Centro de Estudios Migratorios Zentrum fr Mirgratorische Studien
CEMEX Cementos Mexicanos Baustoffhersteller
CENEVAL Centro Nacional de Evaluacin Nationales Zentrum zur Evaluierung
de la Educacin Superior der Hochschulbildung
CEPAL Comisin Econmica para Wirtschaftskommission fr Latein-
Amrica Latina y el Caribe amerika und die Karibik
CFC Comisin Federal de Compe- Fderale Wettbewerbskommission
tencia
CFE Comisin Federal de Electrici- Fderales Elektrizittsunternehmen
dad
CFE Comisin Federal Electoral Bundeswahlkommission
CIDH Comisin Interamericana de Interamerikanische Menschenrechts-
Derechos Humanos kommission
Abkrzungsverzeichnis 11

CIIES Comits Interinstitucionales Interinstitutionelle Ausschsse der
de Evaluacin de la Educacin Evaluierung der Hochschulbildung
Superior
CIOAC Central Independiente de Obre- Unabhngige Landarbeitergewerk-
ros Agrcolas y Campesinos schaft
CMCP Comisin Mexicana de la Cuen- Mexikanische Kommission des
ca del Pacco Pazischen Beckens
CMHN Consejo Mexicano de Hombres Mexikanische Rat der Geschfts-
de Negocios mnner
CNC Confederacin Nacional Cam- Nationaler Gewerkschaftsverband
pesina der Bauern
CNDH Comisin Nacional de los De- Nationale Menschenrechtskommis-
rechos Humanos sion
CNOP Confederacin Nacional de Nationale Fderation der Volksorga-
Organizaciones Populares nisationen
CNTE Coordinadora Nacional de Tra- Nationaler Gewerkschaftsverband
bajadores de la Educacin der Lehrer
COCEI Coalicin Obrero Campesino Vereinigung der Arbeiter, Bauern
Estudiantil del Istmo und Studenten des Istmo
COEPES Consejo Estatal de Planeacin de Bundesstaatlicher Rat zur Planung
la Educacin Superior der Hochschulbildung
COFETEL Comisin Federal de Telecom- Nationale Kommission fr Telekom-
municaciones munikation
COFIPE Cdigo Federal de Instituciones Bundesgesetz ber Wahlinstitutio-
y Procedimientos Electorales nen und Wahlverfahren
COIDH Corte Interamericana de De- Interamerikanischer Gerichtshof fr
rechos Humanos Menschenrechte
CONAEVA Comisin Nacional de Evalua- Nationaler Evaluierungsausschuss
cin
CONAGO Conferencia Nacional de Gober- Nationale Konferenz der Gouver-
nadores neure
CONAPO Consejo Nacional de Poblacin Nationaler Bevlkerungsrat
CONAMM Confederacin de Municipios de Konfderation der Kommunen in
Mxico Mexiko
CONAPRED Consejo Nacional para Prevenir Nationaler Rat zur Prvention von
la Discriminacin Diskriminierung
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Nationaler Rat fr Wissenschaft und
Tecnologa Technologie
CONCANACO Confederacin de Cmaras Naci- Vereinigung der Nationalen Han-
onales de Comercio delskammern

CONCAMIN Confederacin de Cmaras Vereinigung der Industriekammern
Industriales
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluaci- Nationalrat zur Evaluierung der
n de la Poltica de Desarrollo Politik der Sozialen Entwicklung
Social
CONPES Consejo Nacional de Planeacin Nationaler Rat zur Planung der
de la Educacin Superior Hochschulbildung
COPAES Condejo para la Acreditacin de Rat zur Anerkennung der Hoch-
la Educacin Superior schulbildung
COPARMEX Confederacin Patronal de la Arbeitgebervereinigung der mexika-
Repblica Mexicana nischen Republik
COPLADES Comits de Planeacin y Desar- Komitees fr Planung und staatliche
rollo Estatal Entwicklung
COPLADEMUN Comits de Planeacin y Desar- Komitees fr Planung und kommu-
rollo Municipal nale Entwicklung
COPRODES Comits Promotores de Desar- Komitees fr Entwicklungsfrde-
rollo rung
CORPES Consejo Regional de Planeacin Regionaler Rat zur Planung der
de la Educacin Superior Hochschulbildung
CPEUM Constitucin Poltica de los Esta- Politische Verfassung der Vereinig-
dos Unidos Mexicanos ten Mexikanischen Staaten
CPI Corruptions Perceptions Index Index der wahrgenommenen Kor-
ruption
CROC Confederacin Revolucionaria Gewerkschaftsbund der Arbeiter und
de Obreros y Campesinos Bauern
CROM Confederacin Regional Obrera Dachorganisation der mexikani-
Mexicana schen Arbeitergewerkschaften
CT Congreso del Trabajo Dachverband der Arbeitergewerk-
schaften
CTM Confederacin de Trabjadores de Gewerkschaftsverband der Arbeiter
Mxico Mexikos
CUPIA Consejo de Universidades Pbli- Rat der Staatlichen Universitten
cas e Instituciones Anes und hnlichen Einrichtungen
DFS Direccin Federal de Seguridad Zentrale Mexikanische Sicherheits-
behrde
EGEL Examen General para el Egreso Allgemeine Abschlussprfung der
de la Licenciatura Licenciatura
ENADIS Encuesta Nacional sobre Discri- Nationale Umfrage ber Diskrimi-
minacin en Mxico nierung in Mexiko

ENCBG Encuesta Nacional sobre Corrup- Nationale Studie ber Korruption
cin y Buen Gobierno und Gute Regierung
ENCUP Encuesta Nacional sobre Cultura Nationale Umfrage ber politische
Poltica y Prcticas Ciudadanas Kultur und brgerliche Gepogen-
heiten
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Nationale Umfrage ber Einkom-
Gastos de los Hogares men und Ausgaben der Haushalte
ENR Escuela Normal Rural Lndliche Normalschule
ENSANUT Encuesta de Salud y Nutricin Umfrage zu Gesundheit und Ernh-
rung
ES Educacin Superior Hochschulbildung
EU Europische Union
EWG Europische Wirtschaftsgemein-
schaft
EZLN Ejrcito Zapatista de Liberacin Nationale Zapatistische Befreiungs-
Nacional armee
FAR-LP Fuerzas Armadas de Liberacin Bewaffnete Revolutionre Streit-
del Pueblo krfte zur Befreiung des Volkes
FAT Frente Autntico del Trabajo Authentische Arbeiterfront
FENAMM Federacin Nacional de Munici- Nationale Fderation der Kommu-
pios de Mxico nen in Mexiko
FEP Frente Electoral del Pueblo Wahlfront des Volkes
FEPADE Fiscala Especializada para la Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahl-
Atencin de Delitos Electorales vergehen
FESEBS Federacin de Sindicatos de Em- Gewerkschaftsdachverband der
presas de Bienes y Servicios Dienstleistungsunternehmen
FEVIMTRA Fiscala Especial para los Delitos Sonderstaatsanwaltschaft fr Ge-
de Violencia contra las Mujeres waltverbrechen gegen Frauen und
y Trata de Personas Menschenhandel
FDI Foreign Direct Investment Auslndische Direktinvestitionen
FDN Frente Democrtico Nacional Nationale Demokratische Front
FJN Frente Juvenil Revolucionario Revolutionre Jugendfront
FNM Ferrocarriles Nacionales Mexikanische staatliche Eisenbahn-
gesellschaft
FNSI Federacin Nacional de Sindica- Nationale Fderation unabhngiger
tos Independientes Gewerkschaften
FOMES Fondo para la Modernizacin de Fond fr die Modernisierung der
la Educacin Superior Hochschulbildung

FONACOT Fondo Nacional para el Consu- Nationaler Fond zur Konsumfrde-
mo de los Trabajadores rung der Arbeiter
FPP Federacin de Partidos del Pueb- Bndnis der Parteien des Mexikani-
lo Mexicano schen Volkes
FSCNT Federacin Sindical Coordinado- Nationale Gewerkschaftliche Dach-
ra Nacional de Trabajadores organisation der Arbeiter
FSINL Federacin de Sindicatos Inde- Fderation der Unabhngigen Ge-
pendientes de Nuevo Len werkschaften von Nuevo Len
FSM Frente Sindical Mexicano Mexikanische Gewerkschaftsfront
FSTSE Federacin de Sindicatos de Tra- Fderation der Gewerkschaften der
bajadores al Servicio del Estado Staatsangestellten
FTAA Free Trade Area of the Americas Gesamtamerikanische Frehandels-
zone
GAN Grupo de Alto Nvel Hochrangige Gruppe
GATT General Agreement on Tariffs Allgemeines Zoll-und Handelsab-
and Trade kommen
GIZ Gesellschaft fr Internationale Zu-
sammenarbeit
IAO Internationale Arbeitsorganisation
IDN Izquierda Democrtica Nacional Nationale Demokratische Linke
INALI Instituto Nacional de Lenguas Nationales Institut fr Indigene
Indgenas Sprachen
INE Instituto Nacional Electoral Nationales Wahlinstitut
INEGI Instituto Nacional de Estadstica Nationales Institut fr Statistik und
y Geografa Geographie
INEE Instituto Nacional de Evaluacin Nationales Institut fr Bildungseva-
Educativa luierung
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Bundesinstitut fr Zugang zur f-
Informacin Pblica fentlichen Information
IFE Instituto Federal Electoral Bundeswahlinstitut
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Mexikanisches Institut fr Sozial-
Social versicherung
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de Institut des Nationalen Fonds fr
la Vivienda para los Trabajado- sozialen Wohnungsbau
res
INI Instituto Nacional Indigenista Nationales Institut fr die Belange
der Ureinwohner
INM Instituto Nacional de Migraci- Nationale Einwanderungsbehrde
ones

INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres Nationales Fraueninstitut
IDE Impuesto a los Depsitos en Steuer auf Bargeldeinlagen
Efectivo
IES Instituciones de la Educacin Einrichtungen der Hochschulbil-
Superior dung
IETU Impuesto Empresarial de Tasa einheitliche Unternehmensteuer
nica
IPN Instituto Politcnico Nacional Nationales Politechnisches Institut
ISR Impuesto sobre la Renta Einkommensteuer
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servi- Institut fr Gesundheit und Soziale
cios Sociales de los Trabajadores Sicherheit fr Staatsangestellte
del Estado
IUCN International Union for Conser- Internationale Union fr Natur-
vation of Nature schutz
IVA Impuesto al Valor Agregado Mehrwertsteuer
IWF Internationaler Whrungsfond
JFCA Junta Federal de Conciliacin y Bundesrat fr Vershnung und
Arbitraje Schiedsverfahren
LB Latinobarmetro Lateinamerikabarometer
LEEGEPA Ley General del Equilibrio Bundesgesetz fr kologisches
Ecolgico y la Proteccin al Gleichgewicht und Umweltschutz
Ambiente
LFT Ley Federal del Trabajo Bundesarbeitsgesetz
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Bundesgesetz fr Transparenz und
Acceso a la Informacin Pblica Zugang zur ffentlichen Regie-
Gubernamental rungsinformation
LFOPPE Ley Federal de Organizaciones Bundesgesetz fr politische Organi-
Polticas y Procesos Electorales sationen und Wahlen
LGAMVLV Ley General de Acceso de las Bundesgesetz ber den Zugang von
Mujeres a una Vida Libre de Frauen zu einem gewaltfreien Leben
Violencia
LGDLPI Ley General de Derechos Lin- Bundesgesetz ber Sprachliche
gsticos de los Pueblos Indge- Rechte der Indigenen Vlker
nas
LGDS Ley General de Desarrollo Bundesgesetz ber Soziale Entwick-
Social lung
LGIMH Ley General para la Igualdad Bundesgesetz ber die Gleichstel-
entre Mujeres y Hombres lung von Frauen und Mnnern

MEM Movimiento Ecologista Mexi- Mexikanische kologische Bewe-
cano gung
MERCOSUR Mercado Comn del Sur Gemeinsamer Markt des Sdens
MLN Movimiento de la Liberacin Nationale Befreiungsbewegung
Nacional
MOFCOM Ministry of Comerce Peoples Handelsministerium der Volksrepu-
Republic of China blik China
Morena Movimiento de Regeneracin Bewegung der Nationalen Regene-
Nacional rierung
NA Nueva Alianza Neue Allianz
NAALC North American Agreement on Nordamerikanisches Abkommen
Labor Cooperation ber Arbeitszusammenarbeit
NAFTA North American Free Trade Nordamerikanisches Freihandelsab-
Agreement kommen
NGO Non Governmental Organization Nichtregierungsorganisation
NI Nueva Izquierda Neue Linke
OECD Organisation for Economic Co- Organisation fr Wirtschaftliche
operation and Development Zusammenarbeit und Entwicklung
ONM Organizacin Nacional de Mu- Nationale Frauenorganisation
jeres
OPEC Organisation for the Petroleum Organisation fr erdlexportierende
Exporting Countries Lnder
ORC Organizacin Revolucionaria Revolutionre Brderorganisation
Compaero
PAN Partido Accin Nacional Nationale Aktionspartei
PANAL (PNA) Partido Nueva Alianza Partei der Neuen Allianz
PAOM Partido Agrario Obrero More- Morelische Agrararbeiterpartei
lense
PARM Partido Autntico de la Revolu- Authentische Partei der Mexikani-
cin Mexicana schen Revolution
PAS Partido Alianza Social Partei der Sozialen Allianz
PASC Partido Alternativa Social- Alternative Sozialdemokratische
demcrata y Campesina und Bauernpartei
PC Partido Convergencia Partei der Annherung
PCD Partido Centro Democrtico Partei des Demokratischen Zent-
rums
PCM Partido Comunista Mexicano Mexikanische Kommunistische
Partei

PECC Pacic Economic Cooperation Pazischer Rat fr Wirtschafts-
Council kooperation
PEM Partido Ecologista de Mxico kologische Partei Mexikos
PEMEX Petrleos Mexicanos Mexikanische staatliche Erdlge-
sellschaft
PFCLN Partido del Frente Cardenista de Partei der Cardenistischen Befrei-
Liberacin Nacional ungsfront
PDM Partido Demcrata Mexicano Mexikanische Demokratische Partei
PDS Partido Democracia Social Sozialdemokratische Partei
PF Polica Federal Bundespolizei
PFC Partido Fuerza Ciudadana Partei Brgerkraft
PFCRN Partido Frente Cardenista de Cardenistische Front der Nationalen
Renovacin Nacional Erneuerung
PFM Polica Federal Ministerial Kriminalpolizei
PFP Polica Federal Preventicia Prventive Bundespolizei
PGR Procuradora General de la Bundesgeneralstaatsanwaltschaft
Repblica
PIDER Programa de Inversiones Pbli- Programm fr ffentliche Investiti-
cas para el Desarrollo Rural onen fr die lndliche Entwicklung
PIFI Programa Integral de Fortaleci- Integrales Programm zur Institutio-
miento Institucional nellen Strkung
PIFOP Programa de Fortalecimiento del Programm zur Strkung der Natio-
Posgrado Nacional nalen Aufbaustudien
PL Partido Laborista Arbeitspartei
PLM Partido Liberal Mexicano Mexikanische Liberale Partei
PME Programa para la Modernizacin Programm fr Bildungsmodernisie-
Educativa rung
PMI Pemex Comercio Internacional Pemex Internationaler Handel
PMP Partido Mxico Posible Partei Mgliches Mexiko
PMS Partido Mexicano Socialista Mexikanische Sozialistische Partei
PMT Partido Mexicano de los Trabaja- Mexikanischen Partei der Arbeiter
dores
PNA Partido Nacional Agrarista Nationale Agrarpartei
PNC Partido Nacional Cooperatista Nationale Kooperatistische Partei
PND Plano Nacional de Desarrollo Nationaler Entwicklungsplan
PNDS Poltica Nacional de Desarrollo Nationale Politik der Sozialen Ent-
Social wicklung
PNR Partido Nacional Revolucionario Nationale Revolutionspartei

PRD Partido de la Revolucin Demo- Partei der Demokratischen Revolu-
crtica tion
PRI Partido Revolucionario Institu- Institutionelle Revolutionspartei
cional
PRM Partido de la Revolucin Mexi- Partei der Mexikanischen Revolu-
cana tion
PROGRESA Programa Educacin, Salud y Programm Bildung, Gesundheit und
Alimentacin Ernhrung
PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Programm zur Direkthilfe fr die
Campo Landwirtschaft
PROMEP Programa de Mejoramiento del Programm zur Verbesserung des
Profesorado Lehrkrpers
PRONABES Programa Nacional de Becas de Nationales Stipendiendienprogramm
Educacin Superior fr Hochschulbildung
PRONASOL Programa Nacional de Solida- Nationales Solidarittsprogramm
ridad
PRM Partido de la Revolucin Mexi- Partei der Mexikanischen Revolu-
cana tion
PRT Partido Revolucionario de los Revolutionre Arbeiterpartei
Trabajadores
PP Partido Popular Volkspartei
PPS Partido Popular Socialista Sozialistische Volkspartei
PSD Partido Socialdemcrata Sozialdemokratische Partei
PSN Partido de la Sociedad Naciona- Partei der Nationalistischen Gesell-
lista schaft
PSOE Partido Socialista Obrero Espa- Spanische Sozialistische Arbeiter-
ol partei
PST Partido Socialista de Trabaja- Sozialistische Arbeiterpartei
dores
PSUM Partido Socialista Unicado de Vereinigte Sozialistische Partei
Mxico Mexikos
PT Partido del Trabajo Partei der Arbeit
PVEM Partido Verde Ecologista Mexi- Mexikanische Grne kologische
cano Partei
PVM Partido Verde Mexicano Mexikanische Grne Partei
RVOE Registro de Validacin Ocial de Register der Ofziellen Anerken-
Estudios nung der Studien
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Oberster Bundesgerichtshof
Nacin

SE Secretara de Economa Wirtschaftsministerium
SEGOB Secretara de Gobernacin Bundesministerium des Inneren
SEMAR Secretara de Marina Marineministerium
SEDENA Secretara de la Defensa Naci- Verteidigungsministerium
onal
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social Ministerium fr soziale Entwicklung
SEDUE Secretara de Desarrollo Urbano Ministerium fr Urbane Entwick-
y Ecologa lung und kologie
SENER Secretara de Energa Energieministerium
SEP Secretara de Educacin Pblica Ministerium fr ffentliche Bildung
SES Sistema de Educacin Superior System der Hochschulbildung
SGP Secretara de Seguridad Pblica Ministerium fr ffentliche Sicher-
heit
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Ministerium fr Finanzen und f-
Pblico fentliche Kredite
SIATE Sistema de Administracin de System der Verwaltung der ffentli-
Tiempos del Estado chen Zeiten
SINAPPES Sistema Nacional de Planeacin Nationales System zur Dauerhaften
Permanente de la Educacin Planung der Hochschulbildung
Superior
SINED Sistema Nacional de Educacin Nationales System fr Offene Bil-
Abierta y a Distancia dung und Fernlehre
SITIAVW Sindicato Independiente de Gewerkschaft der Beschftigten von
Trabajadores de la Industria Volkswagen in Puebla
Automotriz VW
SME Sindicato Mexicano de Electri- Mexikanische Gewerkschaft der
cistas Elektrizittsarbeiter
SNCP Sistema Nacional de Coordinaci- Nationales System der Fiskalen
n Fiscal Koordinierung
SNDP Sistema Nacional de Planeacin Nationales System fr Demokrati-
Democrtica sche Planung
SNTE Sindicato Nacional de Trabaja- Nationale Gewerkschaft fr Arbeiter
dores de la Educacin im Bildungssektor (Lehrergewerk-
schaft)
SNTMMSRM Sindicato Nacional de Trabaja- Bergbauarbeitergewerkschaft
dores Mineros, Metalrgicos,
Siderrgicos y Similares de la
Repblica Mexicana

SPP Securityand Prosperity Partner- Sicherheits-undWohlstandspartner-
ship of North America schaft Nordamerikas
SSA Secretara de Seguridad y Asis- Ministerium fr Sicherheit und
tencia Beistand
SSP Secretaria de Seguridad Pblica Ministerium fr ffentliche Sicher-
heit
STPRM Sindicato de Trabajadores Petro- Gewerkschaft der Erdlarbeiter
leros de la Repblica Mexicana
STRM Sindicato de Telefonistas de la Mexikanische Telefonarbeiterge-
Repblica Mexicana werkschaft
STUNAM Sindicato de Trabajdores de la Gewerkschaft der Angestellten der
Universidad Nacional Autnoma UNAM
de Mxico
SUPERA Programa de Superacin del Programm zur Verbesserung des
Personal Acadmico akademischen Personals
SUTERM Sindicato Unico de Trabajadores Mexikanische Elektrizittsarbeiter-
Electricistas de la Repblica gewerkschaft
Mexivcana
TCE Tribunal de lo Contencioso Verwaltungswahlgericht
Electoral
Telmex Telfonos de Mxico Mexikanische Telefongesellschaft
TEPJF Tribunal Electoral del Poder Bundeswahlgericht
Judicial de la Federacin
TFE Tribunal Federal Electoral Bundeswahlgericht
TPP Trans-Pacic Strategic Econo- Transpazische strategisch-wirt-
mic Partnership schaftliche Partnerschaft
TRICOEL Tribunal de Contencioso Elec- Wahlstreitgericht
toral
TRIFE Tribunal Federal Electoral Bundeswahlgericht
UACH Universidad Autnoma de Chi- Autonome Universitt von Chihu-
huahua ahua
UNAM Universidad Nacional Autnoma Nationale Autonome Universitt
de Mxico Mexikos
UNASUR Unin de Naciones Surameri- Union Sdamerikanischer Nationen
canas
UNDP United Nations Development Entwicklungsprogramm der Verein-
Programme ten Nationen
UNO United Nations Organization Organisation der Vereinten Nationen

UNT Unin Nacional de Trabajadores Nationaler Dachverband der Arbei-
tergewerkschaften
VN Vereinte Nationen
WHO World Health Organisation Weltgesundheitsorganisation
WTO World Trade Organisation Welthandelsorganisation
Teil I
Einleitung
Einleitung
Barbara Schrter
1. Einfhrung
Hoy domingo 1 de julio no gan una persona o un partido poltico, este da gan la democracia, en esta
eleccin la ganamos todos, gan Mxico. A quienes votaron por otras opciones les aseguro que gobernar
para todos.1
[Prsident Enrique Pea Nieto nach seinem Wahlsieg am 1. Juli 2012]
Zwlf Jahre nach dem politischen Wendepunkt im Jahr 2000, den viele als Vollendung der
Transition ansehen, gab es erneut einen politischen Wechsel in Mexiko. Nach zwei sechsjh-
rigen Amtszeiten (sexenio) der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN)
gewann die Institutionalisierte Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional,
PRI) mit ihrem Kandidaten Enrique Pea Nieto die Prsidentschaftswahlen und ist wieder
zurck. Zurck, um die Zukunft wie zu gestalten? Ist der Dinosaurier zurck, und damit das
alte autokratische politische System, die perfekte Diktatur?2 Oder hat, wie Pea Nieto be-
tont, die Demokratie gewonnen? Haben die PRI und ihre Eliten sich erneuert?
Cambio o Continuidad? Wechsel oder Kontinuitt? war, wie schon des fteren, Mot-
to des gesamten Wahlkampfes gewesen. Dieses Mal stand jedoch nicht die Kontinuitt der
PRI zur Debatte, sondern die Weiterfhrung der politischen Linie der insgesamt zwlfjh-
rigen PAN-Regierung und ihre geringen Erfolge in Wirtschafts- und Sicherheitspolitik. Der
Kandidat der linken Parteien, einem Bndnis aus PRD (Partido Revolucionario Democrti-
co Demokratische Revolutionspartei), PT (Partido de Trabajadores Arbeiterpartei) und
Convergencia (Konvergenz), Andrs Manuel Lpez Obrador, der im Jahr 2006 mit 0,58 %3
der Stimmen die Prsidentschaftswahl knapp gegen Caldern verloren hatte, stand dabei fr
den radikaleren Wandel. In der Wirtschaftspolitik wollte er ohne Steuererhhungen auskom-
men und zu protektionistischen Mitteln greifen und in der Sicherheitspolitik die Probleme
durch mehr und bessere Bildungsmglichkeiten, die Schaffung von Arbeitspltzen und die
Bekmpfung der Korruption an ihren Wurzeln lsen. Die PRI propagierte dagegen eher einen
moderaten Wechsel: die Abkehr von der Linie der PAN, verbunden jedoch mit einer Teil-
1 An diesem Sonntag des 1. Juli hat nicht eine Person oder eine politische Partei gewonnen, sondern die Demo-
kratie. In diesen Wahlen haben wir alle gewonnen. Mexiko hat gewonnen! Auch denen, die fr andere Parteien
gestimmt haben, garantiere ich, dass ich fr alle regieren werde.
2 Vargas Llosa: Mxico es la dictadura perfecta in: El Pas, 1. September 1990. Abrufbar unter: http://elpais.
com/diario/1990/09/01/cultura/652140001_850215.html
3 Daten des Instituto Federal Electoral: http://www.ife.org.mx/documentos/Estadisticas2006/presidente/nac.
html
B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,

DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_1, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
26 Barbara Schrter
privatisierung des Erdlkonzerns PEMEX und einem Aufbrechen wirtschaftlicher Mono-

polstrukturen, sowie das Beibehalten der Militrstrategie im Drogenkampf bis zum Aufbau
eines wirkungsvollen Polizeiapparats. Die mexikanischen Whler haben sich eindeutig fr
einen Wechsel der bisherigen Politik entschieden. Doch statt Euphorie war zunchst eher
Unbehagen und Angst zu spren, vor allem unter der jungen Bevlkerung aus dem Zentrum,
die sich sehr gegen den Kandidaten Pea Nieto gewehrt hatte, da sie durch die Machtber-
nahme der frheren Monopolpartei das Ende der Demokratiebestrebungen frchteten. Hinzu
kam die Ohnmacht, hnlich wie bei den Wahlen 2006 wieder nicht gegen die politische Eliten
anzukommen, die sich eher durch Geld und die Kontrolle der Medien statt durch politisches
Knnen an der Macht halten. Die Skepsis gegenber Pea Nieto ist gro: Zu grau ist seine
Vergangenheit bezglich Menschenrechtsfragen im Bundestaat Mexiko, dessen Gouverneur
er war, zu eng sein Verhltnis zu den alten Eliten des PRI, der sogenannten Atlacomulco-
Gruppe, und zu Ex-Prsident Carlos Salinas de Gortari, der 1988 durch Wahlbetrug zum
Prsidenten wurde, und zu offensichtlich seine Untersttzung durch das Medienimperium
Televisa. Es gibt viele kleine Ungereimtheiten an den Wahlurnen, von Stimmenkauf, Zwang,
Transport zu den Wahlurnen, bis hin zu fehlenden oder nicht ausreichenden Stimmzetteln.
Diese Zwischenflle sind zwar zahlenmig gering und kommen wohl in allen Lndern vor,
wenn jedoch die Prsidentschaft mit nur einer Stimme Unterschied entschieden werden kann,
werden sie zum Problem.
Mexiko hat sich fr einen Wandel entschieden, fr mehr Sicherheit, mehr konomisches
Wachstum und ein besseres Sozialsystem. Bei der Frage, wie diese Ziele erreicht werden
sollen, ist die Nation jedoch gespalten. Whrend die eher gebildeten Schichten im Ballungs-
raum von Mexiko-Stadt grere Fortschritte in Richtung Demokratisierung, Transparenz und
ein Abdanken der politischen Eliten, die fr Korruption und Menschenrechtsverletzungen
stehen, erreichen will, geht es der Bevlkerung im Rest des Landes wohl eher um persn-
liche Sicherheit die Sicherung ihres Einkommens und ihrer Lebensverhltnisse sowie die
Abwesenheit von Gewalt und Verbrechen. Whrend die einen sich von der Dummheit und
Arroganz der Politiker und ihrer Familien gedemtigt fhlen, erinnern sich die anderen an
die guten alten Zeiten, in denen es keinen ofziellen Kampf gegen die Drogen gab und jeder
sein Auskommen hatte.
Die PRI ist dabei immer noch die einzige Partei, die ber eine gute Basis in den lnd-
lichen Regionen verfgt und wohl auch deswegen erfolgreich ist, da die anderen Parteien
dort oft nicht prsent sind. Ironischerweise wandte sich Pea Nieto jedoch nicht zuerst an
diese seine Basis, sondern an die moderne Gemeindschaft, die in den sozialen Netzwer-
ken vertreten ist und die bei weitem nicht die Mehrheit der mexikanischen Bevlkerung
reprsentiert. Er verkndete seinen Sieg nicht ber die traditionalen Medien, sondern ber
Twitter und Facebook. Zudem packte er die notwendigen Reformen, v. a. der Finanz-und
Energiepolitik an und verfgt ber die notwendige Untersttzung moderner Technokraten
und Wirtschaftsunternehmer. Auch im Krieg gegen den Drogenhandel ist es etwas ruhiger
geworden. Aus dieser Ambivalenz eines ruralen und urbanen Mexikos mit unterschiedlichem
Entwicklungsniveau und somit unterschiedlichen Interessen, sowie der Verbindung alter und
moderner Strukturen resultiert der Wahlerfolg Pea Nietos, der die Interessen beider Mexi-
kos zusammen bringt.
Auch wenn diese Fragen ber die Zukunft Mexikos nach diesem erneuten Wandel noch
nicht geklrt werden knnen, ist es dennoch an der Zeit, einen neuen Band zum politischen
System Mexikos herauszubringen. Denn auch wenn es in Mexiko einige wenige neuere B-
cher zum Thema gibt, stammen deutsche Ausgaben noch aus der Zeit vor der Transition,
Einleitung 27
dem bergang vom autokratischen politischen System zu einem demokratischen politischen

System, der im Jahr 2000 mit der Niederlage der PRI besiegelt wurde.
2. Zielsetzung und Fragestellung des Buches
Somit ist der Dreh- und Angelpunkt des Bandes das mexikanische politische System vor und
nach dem Jahr 2000. Dabei soll das politische System mehr als die staatlichen Institutionen,
jedoch nicht die gesamte Gesellschaft umfassen. Das politische System ist somit ein Subsys-
tem der Gesellschaft, das die Akteure und Rollenzusammenhnge vorstellt, ber welche ge-
samtgesellschaftlich verbindliche Entscheidungen bewusst beeinusst, legitim herbeigefhrt
und in der Gesellschaft durchgesetzt werden (Rudzio 1991, 9). Im engeren Sinne umfasst
das politische System die Struktur und Formen des Zugangs und der Ausbung der Macht
durch staatliche Mechanismen, im weiteren Sinne geht es jedoch ber die Organisation, Zu-
sammensetzung und die Funktionsweise der staatlichen Institutionen hinaus und bezieht de-
ren Verhltnis und Wirkungsweise zur Gesellschaft mit ein (Casar 2012, 10).
Ziel ist es, Erkenntnisse ber die Zeit nach der Transition zu prsentieren und eine
Antwort auf die Frage zu geben, wie die mexikanische Demokratie funktioniert. War die
Transition tatschlich im Jahr 2000 bereits abgeschlossen oder dauert die bergangsphase
noch an? Handelt es sich wirklich um eine Demokratie oder hat sich das System eher von ei-
ner elektoralen Autokratie zu einer elektoralen Demokratie (Diamond 2002; Schedler 2002)
gewandelt? Sind die Wahlen eine Fassade, um dem Regierungssystem einen neuen Anstrich
zu geben?
Mit dem erneuten Wechsel der Regierung scheint der point of no return des demokra-
tischen politischen Systems erreicht. Es bleibt jedoch spannend, wohin es sich entwickelt und
ob die PRI wirklich eine neue, moderne Partei werden kann, die die alten Strukturen abwirft.
Es sieht zunchst danach aus, als habe sich die Demokratie gefestigt, denn die PRI hat keine
absolute Mehrheit in den beiden Kammern des Parlaments-Abgeordnetenhaus und dem Se-
nat und muss damit die Reformen mit den Oppositionsparteien verhandeln. Durch den Pakt
fr Mexiko scheint es, dass die beteiligten Akteure trotz des devided government erstmals
zur Zusammenarbeit bereit sind. Auerdem ist die Zivilgesellschaft strker geworden. Schon
whrend des Wahlkampfes mobilisierte sich die Jugend- und Studentenbewegung Yo soy
132 gegen Pea Nieto als Kandidaten und hinsichtlich der neuen Reformpolitiken zur Auf-
brechung der Monopolstrukturen gab es ffentliche Proteste der Gewerkschaftler und Lehrer.
Der Band versucht, diese Lcke in der neueren Forschung zu schlieen und ist dabei
nicht nur ein interdisziplinres, sondern auch ein interkulturelles Werk mit all seinen Vor-
und Nachteilen. Gemeinsam ist den Beitrgen, dass sie versuchen, das politische System
jeweils vor und nach dem Jahr 2000 darzustellen, das heit die Grundlagen, die Ausgestal-
tung whrend der autokratischen Zeit, die Phase des bergangs und die Zeit danach, wobei
bestehende Fortschritte und Probleme angesprochen werden. Die Beitrge unterscheiden
sich zum einen darin, dass sie sowohl von mexikanischen als auch von deutschen Autoren
verfasst wurden. Die mexikanischen Autoren haben dabei nicht nur eine grere Nhe zu den
Themen, sie kommen oft auch aus der Praxis, d. h. sie sind in den diversen Regierungsinsti-
tutionen beschftigt und werfen den Blick auf das System von innen heraus. Dabei vertreten
sie jedoch immer ihre eigene Meinung und geben niemals die Meinung oder den Standpunkt
ihrer Institution wider. Ihre Beitrge dominieren deswegen vor allem den Abschnitt Instituti-
onen und Akteure sowie den Abschnitt Politikfelder. Die deutschen Autoren kommen hinge-
gen zum Groteil aus der Wissenschaft und haben, sofern sie nicht in Mexiko ttig sind, eine
28 Barbara Schrter
grere Distanz zum Thema. Unterschiede werden auch im Schreibstil deutlich. Dieser fllt
im Deutschen fr gewhnlich knapper und prziser aus, whrend man sich im Spanischen
eher weitschweiger ausdrckt. Dieses Problem wurde in der bersetzung bercksichtigt,
konnte jedoch nicht vollkommen beseitigt werden. Hinzu kommt die Interdisziplinaritt. Der
Band ist ein sozialwissenschaftlicher Ansatz zum Verstndnis des politischen Systems, die
Autoren kommen jedoch aus so unterschiedlichen Disziplinen wie den Rechts-, Wirtschafts-,
Geschichts- und Politikwissenschaften oder der Soziologie, was jeweils eine andere Arbeits-
weise mit sich bringt.
Letztendlich bestehen auch Unterschiede in der Verwendung von Quellen. Da es auf
einigen Gebieten, wie zum Beispiel der Transitmigration, wenig Forschung gibt, berwiegt
in einigen Beitrgen die Verwendung von grauer, d.h. nicht verffentlichter Literatur oder
Zeitungsartikel oder legale Dokumente als Quellen.
3. Zum Aufbau des Sammelbandes
Um dem Verstndnis von Politik als polity, politics und policy (Dryzek 1990) gerecht zu
werden, also sowohl Form, Prozesse und Inhalte im politischen System darzustellen, ist der
Band in vier groe Abschnitte unterteilt. Im ersten Abschnitt geht es um eine Einfhrung in
die politischen und soziokonomischen Bedingungen des Landes. Im Fortlaufenden wird
dann das politische System an sich, d. h. die Gewaltenteilung im Staat (Abschnitt 2) und ihre
politischen Institutionen und Akteure (Abschnitt 3) vorgestellt, bevor in Abschnitt 4 einzelne
Politikfelder (polticas pblicas) prsentiert werden.
Der erste Block dient zur Einleitung und zeigt die ntigen Grundlagen und Bedingungen
fr das politische System Mexikos. Er beginnt mit der Mexikanischen Revolution Anfang
des 20. Jahrhunderts, die fr das Verstndnis der sozio-politischen Hintergrnde des poli-
tischen Systems unabdingbar ist. Thomas Fischer geht dabei von einem weiteren Revoluti-
onsbegriff aus und beschreibt darunter die sozialpolitischen Umwlzungen zwischen 1910
und 1940, vom Sturz des rechten Diktators Porrio Daz und der maderistischen Revolution
1910/11, ber den Brgerkrieg (1913-14), das Carranza-Regime und die Verfassungsgebung
von 1917, die Zeit Alvro Obregns und der Sonorenser bis hin zur Prsidentschaft Lzaro
Crdenas (1934-40). Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass die Revolution zwar Merk-
male einer echten Revolution aufweist, es jedoch in der Zeit von 1910 bis 1940 zu keinen
umfassenden revolutionren Vernderungen kam, wenn auch die Entwicklung des Landes
in eine neue Richtung gelenkt und ein Prozess sozialer, politischer und kultureller Vernde-
rungen in Gang gesetzt wurde. Die Revolution wird in der ofziellen Geschichtsschreibung
oft als Bruch fr die nationale Entwicklung und Modernisierung des Landes gesehen, jedoch
wurde die Kontinuitt der Mittel- und Oberschicht nicht gebrochen. Erreicht wurde aber die
Mobilisierung der Bevlkerung, die zu einem ethnischen, nationalen und sozialen Bewusst-
sein fhrte, was eine integrierende und systemstabilisierende Wirkung fr das politische Sys-
tem hatte.
Diesen durch die Revolution geschaffenen Nationalismus greift Henio Hoyo auf und be-
schreibt zunchst die trotz der Prgung durch verschiedene Regierungen integrative Doktrin
der ethnischen, kulturellen und historischen Identitt der mexikanischen Nation. Dabei hal-
fen zum einen der Gebrauch gewisser Symbole, zum anderen der Aufbau des Mestizentums
als einigende kulturelle Identitt. Durch neue neoliberale PRI-Eliten in den 1980ern und
90ern und die Demokratisierung vernderte sich der Revolutionre Nationalismus im Laufe
Einleitung 29
der Zeit, wobei die mexikanische Nation trotz des Zusammenhalts durch gewisse Symbole
wie der Nationalagge oder der Virgen de Guadalupe durch die zunehmende Anerkennung
der indigenen Kulturen und Sprachen und die mexikanische Migration in die USA einen
immer strker plurikulturellen Charakter erhlt.
Neben der Revolution ist die Ablsung des hegemonialen PRI-Systems im Jahr 2000
der zweite Zsurpunkt in der Entwicklung des mexikanischen politischen Systems, da mit
ihm der bergang zu einem demokratischen politischen System verbunden wird. Hctor
Daz-Santana bernimmt diesen berblick ber die Transition und Konsolidierung der De-
mokratie. Er beschreibt zunchst die Ausgangslage des Hegemonialsystems, das sich auf die
Hegemonialpartei und das Wahlsystem sttzte. Durch die Wirtschaftskrise Ende der 1970er
Jahre geriet auch das politische System in die Krise und hielt dem Druck der Mittelschichten
nicht stand. Auf die wirtschaftliche folgte die politische ffnung, die durch eine schrittweise
nderung der Wahlgesetzgebung schlielich zur Wahlniederlage der Hegemonialpartei fhr-
te. Dabei brachte der prsidentielle Wechsel allerdings keine umfassende Transformation,
sodass die Transition zur Demokratie unvollkommen ist, da es zwar geeignete demokrati-
sche Institutionen gibt, die Qualitt des politischen Wettbewerbs aber nicht gewhrleistet
werden kann und politische Korruption weit verbreitet ist. Der Autor fordert deswegen einen
Verhaltens- und Wertewandel aller politischen, zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen
Akteure, um die Demokratie mit ihren Inhalten zu fllen.
Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo schliet sich diesem Thema an und nimmt
die politische Kultur Mexikos nher unter die Lupe. Er gibt einen berblick ber die For-
schung zur politischen Kultur in Mexiko und analysiert vier Elemente der politischen Kultur,
die fr die Konsolidierung der Demokratie wichtig sind: das fehlende Vertrauen in die Legi-
timation der Institutionen, die falschen Manahmen gegen das Misstrauen (vor allem Kor-
ruption), die geringe Toleranz gegenber Andersdenkenden und die Fhigkeit der politischen
Elite zur Kompromissbereitschaft und Konsensbildung. Er kommt einerseits zu dem Schluss,
dass das Verhalten der Politiker die politische Kultur der Bevlkerung widerspiegelt. So zei-
gen Politiker in der Regel wenig Bereitschaft zur Verhandlung und zum Dialog sowie wenig
Respekt vor dem Gesetz und neigen zu Korruption. Andererseits gewhnen sich die Mexika-
ner allmhlich an demokratische Prozesse, jedoch muss ihr Vertrauen in die demokratischen
Institutionen geweckt werden, vor allem durch die Verhaltensnderung der politischen und
zivilgesellschaftlichen Akteure und durch Erziehung, Bildung oder technische Neuerungen.
Nach den historischen und politischen Grundlagen geben Nayeli Salgado und Ricardo
Aparicio schlielich einen Eindruck von den soziokonomischen Bedingungen in Mexiko.
Sie zeigen die Armut in einer multidimensionalen Perspektive, die die soziale und wirtschaft-
liche Situation in einem Index erfasst. Dafr analysieren sie vier verschiedene soziale Indika-
toren, nmlich den Bildungsrckstand, den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen, Qualitt
und Gre des Wohnraums und die sanitren Grundbedrfnisse. Das Ergebnis ist verheerend.
Nach Zahlen von 2010 ist ungefhr die Hlfte der mexikanischen Bevlkerung (46,2 %)
arm, 28,7 % sind wegen sozialer Benachteiligungen und 5,8 % wegen ihres Einkommens
verwundbar. Insgesamt sind das rund 80 % der Mexikaner, 90,8 Millionen Menschen. Zwar
kam es zu Verbesserungen bei der Bereitstellung von Grundversorgung, bei der Bildung, der
Gesundheit und der Qualitt der Wohnrume, jedoch sind in den letzten Jahrzehnten Rck-
schritte durch die schwache Wirtschaftsleistung und eine immer wieder hohe Anflligkeit bei
Wirtschaftskrisen zu beobachten.
Der zweite Abschnitt des Bandes stellt die Gewaltenteilung im Staat dar. Den Anfang
macht Clarissa Heisig mit der exekutiven Gewalt. Sie erklrt die Grundzge des mexikani-
30 Barbara Schrter
schen Prsidentialismus und geht dabei auch auf die Funktionsstrungen ein, die zur regen
Debatte um die nderung des Systems in ein semi-prsidentielles oder parlamentarisches
politisches System anstoen. Der mexikanische Prsidentialismus ist durch die starke me-
takonstitutionelle Stellung des Prsidenten und die Verbindung des Amtes mit der Partei im
Hegemonialen System ein Sonderfall. Im Zuge der in den 1990er Jahren einsetzenden De-
mokratisierung verlor das Amt des Prsidenten durch die nderung der parlamentarischen
Mehrheitsverhltnisse, die Erosion der Parteidisziplin und den Verlust der Kontrolle ber die
PRI seine zustzliche Strke und es setzte ein Wandel des ausgeprgten Prsidentialismus
hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem ein, da das Handeln der Exekutive durch
vermehrte horizontale und vertikale Gewaltenteilung eingeschrnkt wurde.
Khemvirg Puente stellt die Legislative vor, welche den umgekehrten Weg gegangen ist
und sich im Lauf der Demokratisierung aus der Kontrolle durch den Prsidenten befreien
konnte. Dazu beschreibt er die fnf wichtigsten Phasen der neueren Geschichte des mexika-
nischen Kongresses anhand seiner institutionellen Kennzeichen, seiner politischen Entwick-
lung und seiner Fhigkeit, ffentliche Entscheidungen zu beeinussen. Erst im Jahr 1997
eroberte der Kongress seine Unabhngigkeit und seine Fhigkeit, die Entscheidungen der
Regierung zu beeinussen, seine parlamentarische Kontrolle und die demokratische Legiti-
mitt seiner Reprsentanten zurck. Diese Aufgaben wurden ihm zwar ofziell nie entzogen,
er besa jedoch nicht immer ausreichend politische Autonomie oder die technischen Fhig-
keiten dafr. Das Verbot der unmittelbaren Wiederwahl und die Zentralisierung der Ernen-
nung der Kandidaten fr den Kongress sind allerdings zwei institutionelle Vorrichtungen,
die vom autoritren System bernommen wurden und die Konsolidierung einer qualitativen
Demokratie, in der die Abgeordneten gegenber ihren Whlern Rechenschaft fr ihr Handeln
ablegen, erschweren.
Hans-Rudolf Horn stellt mit den Grundlagen des mexikanischen Rechtssystems die
dritte, judikative Gewalt, vor. Er nimmt das Verfassungsrecht als Ausgangspunkt, darunter
den Schutz der Rechte des Einzelnen, der in Mexiko stark im Vordergrund steht und mit
dem Amparo-Verfahren in Verbindung steht. Nach einer kurzen Erluterung der wichtigsten
der zahlreichen Justizreformen Ende des 20. Jahrhunderts geht der Autor auf die Rechtslage
auf diversen Gebieten wie der Agrarreform, den sozialen Grundrechte fr Arbeitnehmer, der
Erziehung und Kirche, dem Wirtschaftsrecht, dem Recht der indigenen Bevlkerung, dem
Strafrecht und dem Menschenrechtsschutz ein. Damit schliet sich der Kreis zum Schutz des
Einzelnen. In allen Bereichen wird die Problematik der Straosigkeit (impunidad) deutlich,
der eine Justizreform durch mehrere Verfassungsnderungen und Manahmen der Gesetzge-
bung und Verwaltung entgegenwirken soll.
Wolfgang Muno ergnzt den Beitrag thematisch, indem er die Rechtsstaatlichkeit in
Mexiko nher beleuchtet. Auch er zeigt die Situation des Rechtsstaates whrend der PRI-
Herrschaft, der Liberalisierung und Transition und letztendlich im demokratischen System
auf. Aktuell identiziert er drei Schwchen des demokratischen Rechtsstaates: eine schwa-
che Justiz des Obersten Gerichtshofs, die hohe ffentliche Korruption, v. a. im Polizeiappa-
rat, und kontinuierliche Menschenrechtsverletzungen. Das Fazit fllt gemischt aus. Neben
der Kontinuitt der bereits genannten Mngel gab es auch Fortschritte wie die Strkung der
unabhngigen, richterlichen Kontrolle der Exekutive und Legislative whrend der Amtszeit
Zedillos. Diese positiven Vernderungen betreffen allerdings meist nur die obersten Bundes-
organe, der Justizapparat auf bundesstaatlicher oder lokaler Ebene ndert sich dagegen nicht.
Deswegen gehrt zu dem Reformpaket, das der aktuelle Prsident Pea Nieto schnren muss
Einleitung 31
und will, auch die Reform des Rechtsstaates, vor allem die Verbesserung von Polizei und
Justiz.
Constantin Groll nimmt dieses Problem in seinem Beitrag zum Fderalismus ansatz-
weise wieder auf, indem er auf die aktuellen Probleme des fderalen Systems in Hinblick
auf Dezentralisierung, Finanzen und Politikinnovationen eingeht. Es zeigt sich, dass der F-
deralismus in Mexiko in den letzten zwanzig Jahren eine neue Bedeutung fr das politische
System erlangt hat. Bundestaaten und Munizipien, die sich im PRI-System der auf allen
Ebenen stark organisierten Hegemonialpartei unterordneten, haben deutlich an politischer
Selbstbestimmung gewonnen. Im internationalen Vergleich zeigt sich jedoch am Finanzsys-
tem, an der starken politischen Zentralisierung, an den geringen Einussmglichkeiten der
Bundesstaaten auf fderaler Ebene und am Fehlen von subnationalen Kooperations- und
Koordinationsmechanismen, dass diese Autonomie differenziert betrachtet werden muss.
Abschnitt drei stellt die politischen Institutionen und Akteure in Mexiko vor. Als Bin-
deglieder zwischen Gewalten und Akteuren werden vorausgehend das Wahlsystem und das
Parteiensystem erklrt. Besonders die Wahlreformen waren Schlsselelemente fr die Tran-
sition zur Demokratie.
Jos Reynoso Nez beginnt diesen Abschnitt mit der Wahl eines weiteren Begriffs
fr das Wahlsystem, der nicht nur die Art und Weise der Umsetzung der Whlerstimmen
in politische mter erklrt, sondern bereits die Organisation der Wahlen und die Wahljustiz
vorstellt. Das gegenwrtige Wahlsystem fr die Abgeordnetenkammer ist ein segmentiertes
Wahlsystem, bei dem ein Teil der Mandate in Einwahlkreisen nach relativer Mehrheit, der
andere in Mehrpersonenwahlkreisen nach Verhltniswahl vergeben wird. Die Wahlsysteme
fr die Parlamente der Bundesstaaten folgen diesem Modell des kombinierte Wahlsystems
mit relativer Mehrheit und Verhltniswahl, weisen jedoch individuelle Besonderheiten auf.
Nach dem Wahlsystem prsentiert Mario Alberto Huaracha das Parteiensystem, das
sich im Zuge der Reformen des Wahlsystems verndert hat. Die diversen Wahlreformen be-
wirkten eine ffnung des Parteiensystems, das sich im Laufe der Zeit in der Anzahl seiner
Parteien und ihrer elektoralen Strke als uerst dynamisch erwies und sich von einem hege-
monialen zu einem prdominanten Parteiensystem entwickelte und vorlug im gemigten
Pluralismus endet. In diesem sehen sich die Parteien neuen Herausforderungen gegenber.
Da ihr Platz im System ungewiss ist, mssen sie ber ihre Neuorganisation und ihre Strategi-
en fr die nchsten Wahlen nachdenken, von denen ihre Strke letztendlich abhngt.
Im Anschluss an das Wahl- und Parteiensystem werden zunchst einige politische In-
stitutionen vorgestellt, die im Vergleich eine Besonderheit des mexikanischen politischen
Systems darstellen und eine besondere Rolle im Transitionsprozess spielten. Im Gegensatz
zum traditionellen elektoralen Governance-Modell, in dem die Organisation und Verwal-
tung der Wahlen der exekutiven Gewalt obliegt, whrend die Legislative als qualizierende
Instanz der Wahlen fungiert, sind in Mexiko die Wahlen sowohl von der exekutiven als auch
von der legislativen Gewalt isoliert. Deswegen ist allen voran das Bundeswahlinstitut (IFE)
fr die Organisation der Wahlen zustndig.
Dessen Rolle fr den Aufbau der Demokratie in Mexiko untersuchen Miguel ngel Lara
Otaola und Camilo Emiliano Saavedra Herrera. Auch hier wird die Bedeutung der Wahl-
reformen klar, die das IFE als unabhngige Institution schufen, die sich im Laufe der Jahre
durch die erfolgreiche Bewltigung ihrer vielfltigen Aufgaben wie der Registrierung der
Whler, der Organisation der Wahlen, der Verwaltung der ffentlichen Parteiennanzierung
und der Wahlwerbung in den Medien einen Namen machen konnte. Das IFE diente somit
32 Barbara Schrter
anderen Nationen als Vorbild, die die Transformation ihrer politischen Systeme auf dem Weg
der Wahlen beschreiten wollten.
Neben dem IFE spielte der Bundeswahlgerichtshof (TEPJF, Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federacin) eine wichtige Rolle fr die Transition. Javier Martin Reyes
stellt Ursprung, Entwicklung und Zukunft der mexikanischen Wahljustiz vor. Dabei hat sich
der TEPJF weniger als zwei Jahrzehnte nach seiner Schaffung zu einem Rechtsorgan ent-
wickelt, dessen Funktionen weit ber die Lsung von Wahlstreitigkeiten hinaus gehen und
eine konkrete Kontrolle der Verfassungsmigkeit in verschiedenen Bereichen einschlieen,
darunter das Innenleben der politischen Parteien, die Regulierung der Wahlwerbung und die
Ernennung der Wahlbehrden. Mit dieser Machtausdehnung haben sich allerdings auch die
Anreize fr diverse politische Akteure vergrert, auf das Organ Einuss zu nehmen. Schrei-
tet die Ausbreitung der elektoralen Rechtsprechung fort, wird das Gericht wohl zuknftig ein
gemigteres Verhalten an den Tag legen, da es dieser Einussnahme unterliegen wird oder
informelle Mechanismen weiter fortbestehen werden, welche die Unabhngigkeit der Organs
einschrnken.
hnlich ambivalent ist der Aufgabenbereich der Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlver-
gehen. Octael Nieto zeigt, wie die FEPADE (Fiscala Especializada para la Atencin de
Delitos Electorales) im politischen Transitionsprozess entstand, um als Institution das Ver-
trauen der Brger in faire Wahlen zu strken. Dabei gibt es jedoch Spannungen zwischen der
prventiven Arbeit und den Strafmglichkeiten der Behrde.
Die Prventionsarbeit berwiegt. Anders als das IFE und das TEPJF unterlag die FE-
PADE allerdings keinen Reformen, die es ihr erlaubt htten, ihre normativen Elemente mit
gleicher Schnelligkeit und hnlichem Rhythmus zu erweitern, sodass sie in ihrem Handeln
etwas lethargisch wurde. Diverse Reformvorschlge zu einem mglichen Aufwachen aus
dieser Lethargie kamen ber eine Diskussion bisher nicht hinaus.
Eine letzte wichtige Institution, die mit dem politischen Wechsel entstand, ist das Bun-
desinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information (IFAI, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica). Juan Tadeo Ramrez stellt seine Ursprnge, Zusammensetzung und
Funktionsweise, Herausforderungen und Reformperspektiven vor. Dabei beschrnkt der ak-
tuelle normative Rahmen das IFAI auf ein Organ, das zwar das Grundrecht auf Zugang zur
Information frdert, jedoch keine angemessene Rechenschaftsablegung garantiert, solange es
nicht befhigt ist, Angelegenheiten, die in seinen Zustndigkeitsbereich fallen, zu sanktionie-
ren und somit nachlssiges und vorstzliches Verhalten im ffentlichen Sektor zu bestrafen.
Neben den politischen Parteien sind die Gewerkschaften ein wichtiger Akteur der In-
teressenvertretung der Brger in einem Staat. Thomas Manz stellt ausgehend von den his-
torischen Anfngen der Gewerkschaftsbewegung in Mexiko die besonderen Merkmale des
dominierenden korporatistischen Gewerkschaftsmodells vor und erklrt die Ursachen und
Manifestationen des Niedergangs dieses Modells sowie die Charakteristika sich etablieren-
der alternativer Gewerkschaftsmodelle. Eine grundlegende demokratische Erneuerung der
Gewerkschaftsbewegung ist allerdings bis heute ausgeblieben, die Gewerkschaftsbewegung
bendet sich in einer Krise. Somit wird es schwer fr sie sein, aktuelle Herausforderungen
wie die Prekarisierung des Lohnniveaus, unterbeschftigte Jugend, einen groen informellen
Arbeitssektor und die Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen zu meistern.
Die andere Seite, nmlich die Unternehmer, stellt Alex Gertschen vor. Im Unterschied zu
anderen autoritren Regimen in Lateinamerika waren die zahlreichen Unternehmerverbnde,
mit der COPARMEX (Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana) und dem CMHN
(Consejo Mexicano de Hombres de Negocios) als den bedeutendsten, nichts staatsnah, son-
Einleitung 33
dern entstanden aus einer Opposition zum PRI-Regime heraus. Im Laufe der Zeit konnten
sie jedoch durch informelle Beziehungen zum Prsidenten auch politische Entscheidungen
beeinussen. Whrend der Regierungszeiten der PAN nach dem Jahr 2000 hat sich dieser
Einuss von Unternehmensverbnden und quasimonopolistischen Grounternehmern wie
Amrcia Mvil, Televisa und TV Azteca noch einmal verstrkt und macht sie zu faktischen
Mchten, die jenseits legitimierter politischer Kanle ihre Macht ausben. Zwar mchte der
aktuelle Prsident Pea Nieto diesen Monopolen den Kampf ansagen, allerdings ist fraglich,
ob ihm dies, angesichts der Tatsache, dass die PRI ihr Emporkommen erst mglich machte,
gelingen wird.
Als dritten wichtigen Akteur neben Gewerkschaften und Unternehmern gibt Jorge Ca-
dena-Roa eine Einfhrung in die sozialen Bewegungen. Diese haben am aktivsten auf die
Demokratisierung eingewirkt und konnten die Durchsetzung der Rechte von Randgruppen
wie Frauen, indigener Bevlkerung und Homosexuellen durchsetzen. Was jedoch fehlt, ist
eine Vertiefung dieser Rechte und somit die Verbesserung der Qualitt der Demokratie. Auf-
grund der greren Diversitt der Bewegungen ist dies jedoch schwieriger geworden, da man
sich auf gemeinsame Ziele einigen msste.
Im vierten und letzten Abschnitt wird schlielich eine Auswahl an Politikfeldern (polti-
cas pblicas) vorgestellt.
Peter Birle beginnt mit einem berblick ber die Auenpolitik Mexikos, die traditionell
stark an das Handeln der Exekutive geknpft ist, sich auf wirtschaftliche Aspekte konzen-
triert, und sich an den USA als nchstem und einussreichstem Nachbarn ausrichtet. Aus
entwicklungsstrategischer Sicht schaffte es Mexiko bisher nicht, sich hnlich stark zu posi-
tionieren wie das aufgrund seiner Gre und Wirtschaftsmacht vergleichbare Brasilien. Dies
knnte sich ndern, falls es Prsident Pea Nieto gelingt, den Nationalen Entwicklungsplan
2013-2018 in die Tat umzusetzen. Der lange Zeit vorherrschende defensive Nationalismus
scheint jedoch der Vergangenheit anzugehren.
Die beiden Beitrge zur Wirtschaftspolitik knpfen daran an. Benjamin Reichenbach
stellt die mexikanische Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert vor und gibt dabei einen breiten
berblick ber folgende Themen: Finanzpolitik, Energiewirtschaft, Wettbewerbspolitik und
Industrieproduktion, Landwirtschaft und Auenhandel. Diese werden dann teilweise noch
einmal aus Sichtweise der mexikanischen Autoren dargestellt. Fr die korporativistisch or-
ganisierte Wirtschaft whrend der Hegemonialherrschaft des PRI bedeuteten die Liberalisie-
rung und Privatisierung zu Beginn der 1980er Jahre eine Zsur. Das binnenorientierte, staats-
zentrierte Entwicklungsmodell wurde zu einer liberalen, exportorientierten Auenwirtschaft.
Allerdings bestehen auch heute noch wirtschaftliche Elemente aus der ra Crdenas wie
staatliche Monopole bei l, Gas und Elektrizitt und starke oligopole Marktfhrer, welche
diverse Wirtschaftszweige dominieren. Der Autor schliet, dass die dringendsten Reformen
die des Steuersystems und des Energiesektors sind, die nicht nur Auswirkungen auf die me-
xikanische Wirtschaft haben werden, sondern fr die soziale Entwicklung und Gerechtigkeit
Mexikos unerlsslich sind.
Whrend Reichenbach die Wirtschaftspolitik zusammenfassend als oligopolistische Ex-
portwirtschaft im Schatten der USA betitelt, wird im folgenden Beitrag auf neue, aufstreben-
de Wirtschaftspartner aufmerksam gemacht. Sergio San Sebastin geht auf die Wirtschafts-
beziehungen zu Asien ein. Anhand der Importe, Exporte und Auslandsinvestitionen macht er
die Bedeutung vor allem Chinas aber auch anderer asiatischer Lnder fr den mexikanischen
Markt deutlich. In Zukunft sollte Mexiko die Zahl der Exporte in die Region konsolidieren
und eine strkere Prsenz mexikanischer Unternehmen und Unternehmer in Asien frdern.
34 Barbara Schrter
Die weite Entfernung, die andersartige Kultur und die groe sprachliche Barriere sind dabei
nicht die einzigen Hindernisse. Auch die eigene Produktionsstruktur Mexikos, die sich auf
den nordamerikanischen Markt konzentriert, stellt ein Problem dar.
Miguel ngel Horta greift in seinem Beitrag die Energiepolitik noch einmal auf und
vertieft den Einblick in die staatliche Erdlindustrie am Beispiel des Unternehmens Pemex
und der Bedeutung der Erdlindustrie fr Mexiko. Da das Erdl laut Verfassung ein nati-
onales Gut ist, und diese Errungenschaft immer eng mit der Mexikanischen Revolution in
Verbindung steht, gibt es starke ideologische Elemente, die bei Reformentscheidungen dem
technischen und wirtschaftlichen Verstand und somit rationalen Entscheidungen entgegen-
stehen. Der Beitrag stellt kurz die Vorhaben der Energiereform von 2008 vor und gibt einen
historischen Abriss ber die Entwicklung der Erdlindustrie. Auch Horta kommt zu dem
Ergebnis, dass eine Energiereform, die mit einer Finanzreform gekoppelt ist, unerlsslich fr
eine positive zuknftige Entwicklung Mexikos ist.
Wie bereits erwhnt ist die Sozial- und Entwicklungspolitik eng mit der Wirtschaftspoli-
tik verochten. J. Mario Herrera Ramos bernimmt diesen Beitrag. Er geht dabei auf die in-
stitutionellen Grundlagen fr Sozialpolitik in Artikel 25 der Verfassung und das Grundgesetz
zur Sozialen Entwicklung (LGDS) sowie nationale Entwicklungsplne und Sozialprogram-
me ein und gibt einen berblick ber die ffentlichen Ausgaben fr Soziale Entwicklung.
Dabei zeigt sich die Verknpfung der Sozialpolitik mit Entwicklung, wirtschaftlicher Efzi-
enz und Chancengleichheit. Im Institutionalisierungsprozess der Sozialprozess kristallisieren
sich zwei Aspekte heraus: das Verstndnis von Entwicklung als Freiheit und die Bercksich-
tigung von wirtscahftlicher Efzienz und sozialer Gleichheit in der Sozialpolitik.
Ein wichtiger Bereich zur Verbesserung der Sozialpolitik ist die Bildungspolitik. Loren-
za Villa Lever geht darauf ein und analysiert in ihrem Beitrag die Hochschulbildung (Edu-
cacin Superior) in einem Zeitraum von 1989 bis heute. Nachdem sie zuerst die Tendenzen
von Wachstum und Diversizierung prsentiert, geht es danach um die Politikinhalte der
Hochschulbildung, sowohl bei der Koordinierung und Planung des Hochschulbildungssys-
tems als auch bei seiner Finanzierung und Bewertung. In Mexiko sind die Zunahme der
Hochschulimmatrikulationen und die Diversizierung des Hochschulsystems hauptschlich
das Ergebnis einer starken gesellschaftlichen Nachfrage nach Hheren Studien sowie der
Schaffung neuer, privater oder ffentlicher Einrichtungen der Hochschulbildung. So waren
es nicht die ideologischen Differenzen der Amtszeiten der PRI- und PAN- Regierungen, wel-
che die Richtlinien, denen das Hochschulsystem folgte, prgten.
Libertad Garca Sanabria zeigt ein Mexiko aus Gendersicht, das heit die Fortschritte
und Widerstnde, die sich in Mexiko durch die zunehmende Partizipation von Frauen in der
Politik entwickelt haben. Konkret wird dabei die Einbindung von Frauen in jede der drei Ge-
walten des politischen Systems dargestellt. Die Autorin kommt dabei zu dem Ergebnis, dass
es eine Kluft zwischen den Frauen gibt, die in einer gleichberechtigten Situation mit Mnnern
leben, und den Frauen, die immer noch Diskriminierung und Gewalt ausgesetzt sind. Obwohl
sich die Voraussetzungen fr Frauen fr den Zugang zu Bereichen der Entscheidungsndung
in der exekutiven, legislativen und judikativen Gewalt verbessert haben, wird der Groteil
der Frauen immer noch am Zugang zur Justiz gehindert und muss nach Mechanismen auer-
halb der nationalen Gesetzgebung bei internationalen Rechtsorganen suchen.
Nach den Frauen wendet sich Ixchel Cruz einer anderen Gruppe verwundbarer Perso-
nen im mexikanischen Staat zu, die bisher wenig erforscht wurde: den Transitmigranten.
Gemeint sind Personen vorrangig aus Zentral- und Sdamerika, die Mexiko auf dem Weg in
die USA durchqueren. Der Beitrag versucht, die Bedingungen fr die Migranten zu verdeut-
Einleitung 35
lichen und Anstze von Politik, staatlichen Institutionen und Nichtregierungsorganisationen

(NGOs) aufzuzeigen. Das Ergebnis ist erschreckend. Der mexikanische Staat kann die Men-
schenrechte dieser Personen nicht garantieren, die neben den schweren krperlichen Bedin-
gungen der Reise zustzlich zwischen den Fronten von organisiertem Verbrechen, staatlichen
Polizeikrften und Behrden zerrieben und fr diverse Interessen ausgenutzt werden. Viele
berleben die Reise nicht.
Kevin-Chris Grndel und Jochen Kleinschmidt nehmen beleuchten die Themen orga-
nisierte Kriminalitt und Gewaltkonikte im Zusammenhang mit dem Drogenhandel. Die
Drogenwirtschaft in Mexiko geht auf die Produktion von Schlafmohn im 19. Jahrhundert zu-
rck, wobei die seither gewachsenen, zentralen Strukturen erst ab 1975 von den US bekmpft
wurden, vom hegemonialen PRI-Regime jedoch geschtzt wurden. Verschiedene Ereignisse
zu Beginn der 1990er Jahre, darunter die Festnahme des Kopfes des Guadalajara Kar-
tells, Flix Gallardo, 1989, und der Tod des kolumbianischen Drogenbarons Pablo Escbar
1993, fhrten zur Dezentralisierung der mexikanischen Kartelle. Dies zog die Entstehung
paramilitrischer Strukturen und eines Anstiegs des Gewaltniveaus nach sich, der sich die
PAN-Regierungen nach dem Jahr 2000 gegenber sahen. Die Konikte bewegen sich dabei
zwischen wirtschaftlichen und politischen Dimensionen, zwischen organisierter Kriminalitt
und Verbrechensbekmpfung und der Niederschlagung von Terrorismus und paramilitri-
schen Aufstnden Die nicht abschtzbaren Folgen des Drogenkriegs ist der Legitimitts-
verlust des mexikanischen Staates durch die Schwchung seiner Sicherheitsbehrden und der
zunehmenden Organisation der Selbstjustiz der Brger. Die wirtschaftliche Seite des Prob-
lems kann jedoch nur durch eine Liberalisierung des Drogenmarktes bewltigt werden, wh-
rend die politische Seite das Gewaltpotential durch einen strkeren Rechtsstaat lsen muss.
Abschlieend gibt Rodolfo Sarseld einen berblick ber das Problem der politischen
Korruption. Er geht zunchst auf die Konzeptualisierung und Messung von Korruption ein
und zeigt theoretische Verbindungen zwischen Korruption, Demokratie und Markt auf. Dem-
nach wurde mit Recht erwartet, dass der Demokratisierungsprozess in Mexiko zu einem
starken Rckgang der politischen Korruption fhren wrde. Jedoch zeigen die vorhandenen
Daten, dass sich die wahrgenommene Korruption zwischen 2000 und 2011 in Mexiko kaum
verndert und die tatschlich erfahrene Korruption sogar zugenommen hat. Die wahrgenom-
mene Korruption ist vor allem in den hohen Regierungsebenen, allen voran der Bundesregie-
rung, zu nden, whrend die direkte Erfahrung von Korruption sehr viel huger auf niedri-
geren Regierungsebenen, vor allem den Gemeindebehrden zu nden ist. Diese Erkenntnisse
fhren zu dem Schluss, dass die bisherigen Anstrengungen zur Bekmpfung von Korruption
uneffektiv und ungengend waren, und die mexikanische Demokratie beispielsweise durch
eine grere gerichtliche Unabhngigkeit und die Kompetenzen und Mittel unabhngiger
Kontrollmechanismen der Exekutive gestrkt werden muss.
36 Barbara Schrter
Literatur
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Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung
Thomas Fischer
1. Einleitung
Die Beendigung der mehr als drei Jahrzehnte dauernden Amtszeit von Prsident Porrio Daz
im Jahr 1910 und die daran anschlieenden jahrelangen gewaltsamen Auseinandersetzungen
bedeuteten einen tiefgreifenden Einschnitt in der Entwicklung des Landes. Es erstaunt daher
nicht, dass die Revolucin Mexicana im kollektiven Gedchtnis der Bevlkerung einen eben-
so hohen Stellenwert wie die Ablsung von der spanischen Monarchie in der zweiten und
dritten Dekade des 19. Jahrhunderts (Independencia) und die durch Benito Jurez geprgte
liberale Reformphase (Reforma del Norte) einschlielich der berwindung der franzsischen
Besetzung und des Zweiten Kaiserreichs in den 1860er Jahren haben. Von wenigen Ausnah-
men abgesehen1 besteht denn in der Literatur auch Einigkeit darber, dass die Mexikanische
Revolution wesentliche Merkmale einer echten Revolution auf sich vereinigte:
Sie zeichnete sich durch die Partizipation groer Bevlkerungsteile, insbesondere auch
der Unterschichten aus.
Die Koniktakteure rechtfertigten ihr Handeln unter Berufung auf konkurrierende Kon-
zepte der Politikgestaltung und Ideologien.
Die Mexikanische Revolution verlief gewaltsam; die beteiligten Bevlkerungssegmente
versuchten mit Waffengewalt, die Kontrolle ber den Staat zu gewinnen, um ihre Inter-
essen und gesellschaftlichen Vorstellungen auf nationaler Ebene zu verwirklichen.
Dieser Prozess fhrte zu einer Umgestaltung der politischen Ordnung, einschlielich
des Austausches der Fhrungsgruppen.
Und er lenkte die Entwicklung des Landes in eine neue Richtung (Knight 1985, S. 6;
Tobler 1992, S. 13).
Hinsichtlich der zeitlichen Dauer des ganzen Vorgangs und damit verbunden des
Verlaufs der Auseinandersetzungen sowie der Tiefe des durch die Revolution angestoenen
Wandels gibt es freilich unterschiedliche Auffassungen. Es bietet sich jedenfalls an, zwi-
schen der Revolution im engeren (1910-1917/20/24) sowie der Revolution im weiteren Sinne
(1910-1940) zu unterscheiden. Die engere Denition fokussiert vor allem die mehrheitlich
gewaltsamen Ereignisse, die mit der Liquidierung des Daz-Regimes und den nachfolgenden
Positionierungen sowie Auseinandersetzungen der beteiligten Akteure in Verbindung stan-
den. Hierbei wird gezeigt, dass die Dynamik keinesfalls vorgezeichnet war und dass einzelne
Entwicklungen sich lediglich durch vorangehende Ereignisse erschlieen lassen. Auerdem
wird auf lokale Besonderheiten Wert gelegt; Diese Differenzierung trgt der Tatsache Rech-
1 Dazu gehren die orthodoxen Marxisten, die den kleinbrgerlichen Charakter oder den nicht abgeschlossenen
Prozess der Mexikanischen Revolution betonen. Nach orthodox marxistischer Lesart sind nur brgerliche
oder sozialistische Revolutionen echte Revolutionen (Knight 1985, S. 2f.).

38 Thomas Fischer
nung, dass die Mexikanische Revolution kein monolithischer Block war, sondern aus vielen
Teilrevolutionen bestand. Die Bewertung der Nachhaltigkeit der Umwlzungen, die meist
nur in Ausblicken versucht wird, fllt mit diesem Ansatz jedoch schwer. Die weitere De-
nition, die sich bis zur Amtszeit des Prsidenten Lzaro Crdenas (1934-1940) erstreckt,
in der Sozialreformen in groem Mastab durchgefhrt wurden und die Konsolidierung
des Partido Revolucionario Institucional (PRI) stattfand, konzeptualisiert daher die Zeit ab
den 1920er Jahren nicht nur als perspektivische Ausweitung eines abgeschlossenen Gegen-
standes, sondern als eigenen, unmittelbar und kausal mit den vorangehenden Ereignissen
verschrnkten Zeitabschnitt (Tobler 1992). Dieser Zugang wirft zwar neue Probleme auf,2
aber er erleichtert die Beantwortung der Frage, inwiefern es sich hier um eine tiefgreifende
epochale Zsur handelt, die einen Systemwechsel zur Folge hatte. Er wird in den folgenden
Ausfhrungen gewhlt, um die einzelnen Phasen der Revolution zu charakterisieren und eine
abschlieende Bewertung vorzunehmen.
2. Ausgangslage
Die Mexikanische Revolution setzte einen Schlusspunkt unter die 34-jhrige Herrschaft des
1876 an die Macht gekommenen liberalen Generals Porrio Daz.3 Dem durchsetzungsfhi-
gen Politiker, nach dem eine ganze Epoche bezeichnet wird (Porriat), war es gelungen,
Institutionen aufzubauen und die Zentralgewalt zu strken, was den regionalistischen Cau-
dillismo und die Macht der Katholischen Kirche zurckband. Seinen Einuss konsolidierte
er dank Klientelismus und Wahlbetrug sowie der Bildung von Allianzen. Die politisch-ins-
titutionellen Rahmenbedingungen der Pax Porriana begrndeten eine Phase des Wachs-
tums, wobei hierbei auslndische Investitionen in die Transportinfrastruktur (Eisenbahn), die
Kommunikation (Post, Telegraf), die Extraktionswirtschaft (Silberbergbau, Erdl) sowie die
Textilindustrie eine wichtige Rolle spielten (Tobler 1992, S. 50ff.). Mit einem 40-prozentigen
Anteil (1910) war dabei das US-amerikanische Engagement ungleich grer als das britische
und franzsische. In dieser Phase breitete sich als Folge der Ausdehnung der Siedlungsgren-
ze sowie des Verkaufs von enteignetem Kirchenbesitz (beispielsweise in Morelos und Chihu-
ahua), nicht zuletzt auch wegen der Ausung und Veruerung von Gemeindeland (Ejidos),
das Latifundium (Hacienda) auf der Basis von Sisal, aber auch Kaffee und Zucker als Pro-
duktions-, Lebens- und Herrschaftsform aus. Der von Daz begrndete Pfad der Moderni-
sierung von oben trug zwar zum wirtschaftlichen Wandel, zur territorialen Erschlieung und
zur Integration des Nordens bei. Auch bildete sich eine Gruppe von Politikern, Grogrund-
besitzern, Finanziers, Investoren heraus, die von den Reformmanahmen protierte. Auf der
anderen Seite stand das Porriat jedoch auch fr starke Exklusionstendenzen und Verwer-
fungen auf politischem, wirtschaftlichem, sozialem und kulturellem Gebiet vor allem auf
dem Land. Dies manifestierte sich unter anderem in der Tatsache, dass dort, wo der groe Teil
der mexikanischen Bevlkerung arbeitete und wohnte, 90 % der Menschen landlos war. Sie
verharrten teilweise in durch Schuldknechtschaft zementierten Abhngigkeitsverhltnissen.
Um die Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert erreichte das porristische System seinen
Zenit. Dass es danach in zunehmendem Mae in Schwierigkeiten geriet, hing nicht nur mit
den biologischen Grenzen seines Namensgebers zusammen. Das Problem bestand vielmehr
2 Ein sperriger Gegenstand ist in diesem Zusammenhang insbesondere der Cristero-Aufstand 1926-1929. Die
Interpretationen dieses Phnomens reichen von einer konterrevolutionren Verschwrung bis zu einer Revo-
lution lndlicher Gemeinschaften zur Bewahrung ihres Glaubens (Wasserman 2008, S. 268).
3 Nur einmal, von 1880 bis 1884, regierte mit Manuel Gonzlez ein anderer.
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 39
darin, dass die Dazsche Modernisierung auf notwendige gesellschaftliche und politische
Reformen verzichtete. Neben der Regierung waren auch das Parlament sowie die Spitzen
von Brokratie und Armee durch eine klare Oligarchisierung geprgt die Schaltstellen der
Macht besetzte immer der gleiche kleine Personenkreis (Tobler 1992, S.102ff.). Ein ausl-
sendes Element war sodann eine seit 1907 anhaltende Wirtschaftskrise, welche die soziale
Unrast befeuerte. Diese Rezession rief eine Kreditkrise hervor, die zwar auch die Grogrund-
besitzer traf, zu leiden hatten jedoch vor allem die Arbeiter und die untere Mittelschicht
(Tobler 1992, S. 117ff.). Die Spannungen entluden sich rund zwei Monate nachdem sich das
Regime anlsslich der Centenario de la Independencia-Feierlichkeiten in der mexikanischen
Hauptstadt noch publikumswirksam inszeniert hatte,4 am 20. November 1910 in mehreren
Stdten des Landes.
Als Akteure des Aufruhrs traten vor allem Teile des Establishments und des Beamten-
apparates, die sich im politischen Feld fr die Zukunft positionieren wollten, in Erscheinung.
Die Mittelschichten und die Oberschichten im Norden, die an der Frderung der nationalen
Wirtschaft interessiert waren, ragten aus der wachsenden, von Francisco I. Madero ange-
fhrten Oppositionsbewegung heraus. Madero stammte aus einer einussreichen, reichen
Familie aus dem Teilstaat Coahuila. Auch liberale Vereine und anarchistische Organisationen
wandten sich zunehmend vom Regime ab.
3. Die maderistische Revolution, 1910/11
Im Vorfeld der Wahlen von 1910 hatte sich die Opposition mehrheitlich auf Madero als Ge-
genkandidaten festgelegt. Doch Porrio Daz lie seinen Gegner noch vor dem Urnengang
kurzerhand verhaften; am 27. September folgte Daz Besttigung als neuer alter Prsident
durch die Deputiertenkammer. Madero gelang jedoch die Flucht in die USA; in San Antonio
arbeitete er an die Adresse der ber den erneuten Wahlbetrug frustrierten mexikanischen
Brger gerichtet einen Aktionsplan aus. Er wurde, nach dem Ursprungsort seiner Bekannt-
gabe benannt, als Plan de San Luis Potos bekannt.5 Madero rief seine Anhnger, zu welchen
aufgrund von Versprechungen in der Agrarfrage auch Bauern gehrten, zum Sturz des de
facto-Prsidenten und zur Wiederherstellung der Demokratie auf. Ausgehend von den Bun-
desstaaten Chihuahua und Puebla erhoben sich daraufhin am 20. November 1910 zahlreiche
Stdte in anderen Landesteilen; die Widerstandsbewegung setzte im Frhjahr 1911 der Herr-
schaft des Langzeitdiktators ein Ende. Fr den Erfolg des maderistischen Aufstandes waren
lokale Rebellenformationen verantwortlich, welche aus divergierenden Motiven und unter-
schiedlichen Interessen zu Widerstand und Umsturz aufriefen (Knight 1986 II), mindestens
genauso wichtig war jedoch die zutage tretende Unfhigkeit des Verwaltungsapparates und
vor allem der Armee, die Krise zu bewltigen (Tobler 1992, S. 151ff). Dem greisen Diktator
gelang es Ende Mai sich nach Europa ins Exil abzusetzen, von wo er nicht mehr zurckkeh-
ren sollte.
Es folgte ein Kompromiss der maderistischen Fhrung mit der porristischen Elite, wel-
cher zum einen die Aufrechterhaltung des alten Staatsapparates und der Armee bei gleich-
4 Zu diesem Zweck waren der Paseo de la Reforma (nach den Reformgesetzen des Liberalen Benito Jurez von
1861 benannt) und einige Gebude aufwndig hergerichtet worden. Einen Hhepunkt stellte die Einweihung
des 35 Meter hohen Obeliskes El Angel dar. Neue Institutionen wie die Escuela Internacional de Arqueloga y
Antropologa waren gegrndet worden. Auerdem veranstaltete man Tanzabende, Paraden der Armee sowie
Kongresse im Beisein des internationalen Diplomatencorps (Tenorio Trillo 1996; Ponce Alcocer 2013).
5 Die USA sollten als Nachbarstaat in der Folge auch fr alle revolutionr gesinnten Bewegungen eine wichtige
Rolle spielen (Katz 1998, S. 59).
40 Thomas Fischer
zeitiger Entlassung der Rebellentruppen beinhaltete; andererseits ermglichte er jedoch

den Maderisten, sich auf Daz Sturz hin personell an der Staatsregierung zu beteiligen und
berdies Neuwahlen im Dezember 1911 anzusetzen. Bei diesem Urnengang konnte sich der
zurckgekehrte Madero als Sieger feiern lassen. Mit Daz Abgang und der Wiedereinfh-
rung der liberalen Verfassung von 1857 hatten die Maderisten ihr Ziel, die Beseitigung des
verkrusteten porrismo, verwirklicht; eine Reform des Staatsapparates einschlielich einer
umfassenden personellen Erneuerung war nicht Programm der maderistischen Revolution
(Tobler 1992, S. 164ff.).
4. Der Brgerkrieg, 1913-1914
Nach wie vor gab es jedoch viele und vor allem nanzkrftige Mexikaner, welche mit Weh-
mut auf das Porriat zurckblickten. Diese Kreise, welche die alten Herrschaftsverhltnisse
wieder herbeisehnten, rebellierten im Februar 1913 in der Hauptstadt (Decena Trgica). Der
zuvor noch gegenber Madero loyale Oberkommandierende der Bundesarmee Victoriano
Huerta, der mit der Niederschlagung des Aufstandes beauftragt war, wechselte die Seite und
bernahm am 19. Februar die Macht. An der Vorbereitung des Putsches waren auch ausln-
dische Krfte, vor allem der US-amerikanische Botschafter Henry L. Wilson, beteiligt. Die
Deputiertenkammer ernannte Huerta daraufhin zum Prsidenten. Dessen erste Amtshandlung
bestand darin, Madero und dessen Vizeprsidenten ermorden zu lassen nachdem man ihnen
noch zuvor freies Geleit versprochen hatte.
Damit kehrte jedoch keineswegs Ruhe im Lande ein, ja die Koniktlinien verlagerten
sich dergestalt, dass nicht mehr Brger gegen ein Regime kmpften, sondern Brger gegen
Brger. Wie bereits im Fall Porrio Daz formierte sich auch bei Huerta der bewaffnete Wi-
derstand im Norden. Hier spielte der maderistische Gouverneur von Coahuila und Viehzch-
ter Venustiano Carranza, der Huerta als Verrter (gegen den gewhlten Prsidenten) anpran-
gerte, eine herausragende Rolle. Sein (nach seiner Hacienda benannte) Plan de Guadalupe
sah vor allem die Wiederherstellung der konstitutionellen Ordnung vor. Im Unterschied zum
Plan de San Luis de Potos wurde diesmal nur die Rckkehr zur Verfassung von 1857 in Aus-
sicht gestellt, whrend auf die Einforderung sozialer Postulate verzichtet wurde. Man nannte
daher die heterogene, von Carranza als Primer Jefe angefhrte Koalition die Konstitutiona-
listen. Coahuila selbst stellte relativ wenige Soldaten. Wichtiger war die Armee aus Sonora
unter ihrem Anfhrer Alvaro Obregn. Auerdem kmpften Francisco Pancho Villa, der
seinen Rckhalt in Chihuahua hatte, sowie Emiliano Zapata in Morelos mit eigenen Truppen-
einheiten und ohne sich auf den Plan de Guadalupe festzulegen, gegen das Huerta-Regime.
Das militrische Zusammenwirken der Gegner Huertas bewirkte eine deutliche Schwchung
seiner Regierung, so dass er schlielich am 15. Juli 1914 seinen Rcktritt erklrte. Eine
wichtige Rolle spielten dabei einmal mehr die USA. Prsident Woodrow Wilson betrachtete
Huerta als Usurpator. Er lie das Waffenembargo aufheben eine Manahme, die vor allem
den Revolutionren im Norden in die Karten spielte.6 Zugleich besetzten US-amerikanische
Truppen die fr die Versorgung Zentralmexikos wichtige Hafenstadt Veracruz vom 21. April
bis zum 23. November 1914. Schlielich muss die Rolle der Unterschichten, vor allem von
Tagelhnern und Campesinos, hervorgehoben werden (Knight 1986, S. 33ff.).
6 Die USA spielten als nrdliches Grenzland whrend den ganzen Revolutionswirren eine wichtige Rolle (Katz
1998, S. 59).
Nachdem das gemeinsame Ziel der Koalition, Huerta zu strzen, erreicht war, setzte sich
Carranza an die Regierungsspitze. Seine Regierung konnte sich jedoch nicht konsolidieren,
weil die Trennlinien zwischen den revolutionren Akteuren, welche der unterschiedlichen re-
gionalen, ethnischen und sozialen Herkunft geschuldet waren, schnell wieder zu Tage traten.
Ihre Interessen, Mittel zur Erreichung der Ziele und gesellschaftlichen Vorstellungen klafften
auseinander. Darber hinaus fochten die Aufstandsbewegungen nicht im ganzen Land mit
der gleichen Intensitt. Grob lassen sich drei Revolutionsherde mit unterschiedlichen sozia-
len und ethnischen Merkmalen skizzieren:
Die Revolution in Sonora: Dieser Teilstaat wurde von den Maderisten kontrolliert. Viele
Angehrige der Eliten sowie der Verwaltung vertraten Maderos Gedankengut. Sie bean-
spruchten eine Fhrungsrolle und sorgten fr die Mobilisierung von Truppen, aus denen sp-
ter schlielich die Nordwest-Armee unter dem Kommando Alvaro Obregns entstand. Diese
Streitmacht zeichnete sich durch militrische Professionalisierungstendenzen aus. Eine sozi-
alrevolutionre Perspektive fehlte (Tobler 1992, S. 206ff.).
Die Revolution in Chihuahua: Im Unterschied zu Sonora entstand die Aufstandsbewe-
gung in Chihuahua aus einer Mobilisierung von unten. Ihr charismatischer Anfhrer war
Pancho Villa, ein ehemaliger Bandit, dem Friedrich Katz mit seiner monumentalen Biogra-
phie ein bleibendes Denkmal gesetzt hat. Die Villisten kennzeichnete, dass in ihrer Bewe-
gung alle Gruppen der Gesellschaft vertreten waren (Katz 1998, S. 57ff.; S. 287ff.). Villa
war mit seiner Divisin del Norte im konventionellen Krieg sehr erfolgreich. Dies war dem
Vorhandensein von Ressourcen und nanziellen Mitteln aufgrund der Nhe zu den USA
und der damit verbundenen Mglichkeit, den steten Nachschub an modernem Kriegsmate-
rial sicherzustellen sowie die Soldaten zu besolden. Sozialreformen verfolgten die Villisten,
unter denen der Maderismus stark war, jedoch nur halbherzig. Sie mussten sich daher den
Vorwurf gefallen lassen, dass ihr Handeln etwa, wenn sie auf Haciendas einelen, Besitz
enteigneten und dann weiterverkauften berwiegend der militrischen Logik gehorchte,
denn: Mit den Erlsen wurden vor allem Kriegsveteranen und hohe Ofziere versorgt. Au-
erdem hatte die Sicherstellung des Soldes der Truppen darunter viele Landlose, Taglhner
und Kleinbauern gegenber einer Agrarreform Prioritt; ein weitsichtiges Sozialprogramm
htte anders ausgesehen (Katz 1998, S. 403ff.; Tobler 1992, S. 215ff.; Tobler 2007, S. 260ff.).
Der Bauernaufstand in Morelos: Im Unterschied zu den Revolutionen im Norden war
die Bauernbewegung und ihr bewaffneter Arm, der Ejrcito Libertador del Sur, im sdli-
chen Teilstaat Morelos unter der Fhrung von Emiliano Zapata allein auf die (beschrnk-
ten) Mglichkeiten einer auf Minifundien beruhenden Lokalbevlkerung angewiesen. Das
Kernstck der zapatistischen Bewegung, welches im Plan de Ayala festgehalten wurde, war
die Forderung, die Ejidos an die Dorfgemeinschaften zurckzugeben. Den Besitz von Re-
volutionsgegnern wollte man konszieren und umverteilen. Ein Drittel des Grogrundbe-
sitzes sollte an Bauern abgegeben werden. Die zapatistische Bewegung kennzeichnete sich
durch die homogene agrarrevolutionre Ausrichtung der sie tragenden Schicht und durch
die Tierra y Libertad-Programmatik. Ihre relative Armut zwang sie im Unterschied zur
Norddivision zum Partisanenkrieg. Ihre Programmatik bezog sich auf die Sorgen und
Nte einer sozialen und ethnischen Gruppe; der Handlungsrahmen war daher auch regional
eng begrenzt. Obwohl sich der Plan de Ayala auf die ganze Nation bezog, fanden sich au-
erhalb von Morelos lediglich in Guerrero Anhnger. Die Bewegung war Bndnissen mit
den nrdlichen Revolutionren zwar nicht abgeneigt, aber sie verfolgte sie nicht mit letzter
Konsequenz, weshalb sie auf Bundesebene einen schweren Stand hatte. Die Zapatisten ber-
lieen das Regieren den polticos; aber als sie sahen, dass Carranza nicht geneigt war, auf die,
42 Thomas Fischer
ihrem Handeln zu Grunde liegenden, sozialen Postulate einzugehen, rckten sie von ihm ab
(Womack 1970; Tobler 1992, S. 228ff.; Brunk 1995).
Die vorangehenden Hinweise auf die divergierenden Zugnge zu politischem und sozi-
alem Wandel in Mexiko verweisen auf lokal geprgte kulturelle Divergenzen (Knight 1986;
Tobler 2007, S. 266). Aus dieser Gemengelage kristallisierten sich auf nationaler Ebene all-
mhlich zwei Gruppen heraus, welche sich um die Vorherrschaft stritten: Auf der einen Seite
stand eine sozial konservative, von Carranza und den pragmatischen Militrs um Obregn
angefhrte Gruppe. Sie hatte ihren Rckhalt berwiegend in den bestehenden Institutionen,
in Teilen der Bundesarmee, im Kirchenestablishment, in den Stdten sowie in den lndlichen
Oberschichten. Das Ziel dieser Gruppe, die man Konstitutionalisten nannte, bestand darin,
die alte Ordnung zu bewahren oder wiederherstellen. Carranza zog am 20. August 1914 tri-
umphal in die Hauptstadt ein, wo er sich an die Spitze der Regierung setzte. Auf der anderen
Seite positionierten sich die Zapatisten, die sich auf einen starken Rckhalt bei der buer-
lich geprgten Bevlkerung verlassen konnten. Ihnen schloss sich aufgrund der Rivalitt zu
Carranza auch die Villa-Bewegung an. Villa wandte sich ebenso wie Zapata im Laufe des
Monats September von Carranza ab. Um ber die Zukunft des Landes zu beraten, trafen sich
im Oktober in Aguascalientes 150 Heerfhrer (generales) zu einer Konvention, die unter
anderem den Rcktritt Carranzas verlangte. Nach der berhmten Begegnung von Zapata und
Villa in Xochimilco zogen die Sozialrevolutionre am 6. Dezember 1914 in die Hauptstadt
ein, wobei vermehrt die Annherung an die stdtische Arbeiterschaft gesucht wurde (Tobler
1992, S. 261ff.; Katz 1998, S. 433ff.).
5. Das Carranza-Regime und die Verfassung, 1917
Nachdem die Konstitutionalisten das politische Zentrum hatten rumen mssen, war jedoch
weiterhin noch nichts entschieden, ja sie gewannen sogar allmhlich das Gesetz des Han-
delns wieder zurck. Die von Obregn befehligten Truppen brachten die Villa-Armee, die
kaum auf die Untersttzung der Zapatisten zhlen konnte, immer mehr in Bedrngnis. Sie
erlitt im Juni 1915 schwere Niederlagen, was sie zwang, ihren Aktionsradius fortan wieder
auf ihren Ausgangspunkt im Norden zu begrenzen; so zogen im August die Carranzistas
erneut in Mexiko-Stadt ein. Eine Medienkampagne diskreditierte Villa als gemeinen Ban-
diten (Katz 1998, S. 455ff.). Angesichts der ausbleibenden Erfolge der Sozialrevolutionre
auf nationaler Ebene, verwirklichten die Zapatisten einstweilen zumindest in Morelos ihre
eigenen revolutionren Vorstellungen, nmlich die (Wieder-)Herstellung einer kleinbuer-
lichen Agrargesellschaft durch Landverteilung im groen Stil (Tobler 1992, S. 278ff). Im
durch Hacienda-Besitz geprgten Norden wirkten die herrschenden Eliten solchen Forde-
rungen mit allen ihnen zur Verfgung stehenden Mitteln entgegen. Ohnehin bremste die dort
mehrheitlich paternalistische Einbindung der Peones (Bauern, Tagelhner) deren Neigung zu
radikalem Widerstand (Nickel 1988). Nachdem die Konstitutionalisten die Villisten als natio-
nalen Machtfaktor ausgeschaltet hatten, machten sie smtliche zapatistische Reformen rck-
gngig und unterwarfen den Staat einem eigentlichen Militrregime (Tobler 1992, S. 288ff.).
Zugleich machten sie sich auf, das Spektrum ihrer Anhngerschaft auf die Unterschichten zu
erweitern. Es gelang ihnen einerseits, Teile der stdtischen Arbeiterschaft (Batallones Rojos)
in den Kampf gegen die villistisch-zapatistische Reaktion einzuspannen, und andererseits
machten sie den Konventionisten durch den Erlass eines eigenen Agrargesetzes im Januar
1915 das buerliche Segment streitig (Tobler 1992, S. 290ff.).
Auch in dieser Phase des Brgerkriegs versuchten die USA Einuss auf die mexikani-
sche Entwicklung zu nehmen. Prsident Wilson anerkannte im Oktober 1915 aus pragmati-
schen Grnden entgegen seiner eigenen Grundstze das Carranza-Regime und machte fr
dieses sogar eine Ausnahme des inzwischen erlassenen Waffenembargos. Hierauf folgte ein
villistischer berfall auf die nordamerikanische Grenzstadt Columbus im Mrz 1916, den die
Regierung Wilson wiederum mit einer Strafexpedition weit in mexikanisches Territorium
hinein beantwortete. Unter Druck der Bevlkerung sah sich Carranza gezwungen, gegen die
Invasoren vorzugehen. Nicht deswegen, sondern aufgrund ihrer zunehmenden Verwicklung
in den Groen Krieg in Europa zogen die USA im Januar 1917 ihre Truppen wieder ab.
Dadurch konnte Carranza Punkte sammeln und sein Regime zunehmend festigen. So wurde
Prsident Wilson unfreiwillig zu seinem Wahlhelfer im Mrz gleichen Jahres. Ende des Jah-
res folgte die de jure-Anerkennung aus Washington (Katz 1981, S. 298ff.).
Bereits zuvor, im Dezember 1916, war die Verfassunggebende Versammlung in Quer-
taro zusammengetreten; sie setzte sich ausschlielich aus Anhngern der siegreichen Kon-
stitutionalisten zusammen. Carranza legte einen sehr gemigten Vorschlag vor, der an die
Verfassung von 1857 anknpfte. Gesellschaftliche Strukturreformen sollten demnach nur in
geringem Umfang erfolgen. Dem widersetzte sich jedoch ein wachsender Block von Abge-
ordneten, die von Obregn protegiert wurden. Sie mahnten unter Bezugnahme auf die Stim-
mung in weiten Teilen des Landes deutlich radikalere Lsungen im Arbeitsrecht und eine
Agrarreform an. Der Lobby der Sozialreformer wurde in der endgltigen Verfassung insofern
Rechnung getragen, als man mit dem Art. 27 die verfassungsmigen Voraussetzungen fr
eine Agrarreform schuf. Ebenfalls einig war sich die Mehrheit der Delegierten darin, dass die
einheimische Wirtschaft verstrkt vor dem Zugriff auslndischer Interessen geschtzt wer-
den sollte. Diese wirtschaftsnationalistische Tendenz hatte zur Folge, dass die Kontrolle ber
die Bodenschtze ausschlielich dem Staat oblag (Art. 27). Von weitreichender Bedeutung
war auch die scharfe Trennung von Staat und Kirche, was in Art. 3, 27 und 130 festgehalten
wurde. Unter anderem el die Grundschulausbildung nun allein in den Zustndigkeitsbereich
des Staates Ein wichtiger Punkt betraf schlielich das Regierungssystem, das Mexiko als
prsidiale Bundesrepublik denierte und dem gewhlten Prsidenten eine groe Machtflle
gab (Art. 89). Carranza verkndete die neue Verfassung am 5. Februar 1917 (Tobler 1992,
S. 312ff.).
Auenpolitisch konnte Carranza trotz mannigfaltiger Pressionen weitere Erfolge feiern:
Es gelang ihm, sein Land weiterhin aus dem Ersten Weltkrieg herauszuhalten. Auerdem
hielt er den wachsenden Pressionen seitens der auslndischen Investoren sowie der US-ame-
rikanischen und europischen Regierungen stand und hob die Steuern fr auslndische erd-
lfrdernde Gesellschaften an. Der Prsident formulierte in seiner Botschaft an den Kongress
am 10. September 1918 sogar eine eigene Doktrin, deren Kernaussage festhielt, dass es im
Vlkerrecht angesichts der Gleichheit aller Staaten kein Recht zur Intervention durch aus-
lndische Mchte gebe. Gemeint war mit diesem in Lateinamerika vielbeachteten Dokument
nicht nur die militrische und diplomatische, sondern auch die wirtschaftliche Druckaus-
bung. Auslndische Firmen im mexikanischen Territorium sollten sich demzufolge mexi-
kanischem Recht unterwerfen (Katz 1981, S. 298ff.; Tobler 1992, S. 336ff.). Die meisten
nachfolgenden Regierungen bekannten sich zumindest rhetorisch zu den Grundstzen
der Carranza-Doktrin.
Innenpolitisch jedoch vermochte sich die Regierung nicht auf Dauer zu installieren.
Wegen ihrer sozialkonservativen, der neuen Verfassung widersprechenden Politik konnte
sie weder auf die Untersttzung der Arbeiter noch auf diejenige der Bauern zhlen, denn
44 Thomas Fischer
im Gegensatz zu seinen Nachfolgern, den sonorensischen Revolutionsfhrern um Obregn

und Plutarco Elas Calles, verkannte Carranza weiterhin die politische Bedeutung der Un-
terschichten. Whrend er sich in der Sozialpolitik nicht bewegte und somit bei einem sehr
groen Teil der Bevlkerung keine Sympathien gewann, gelang es seinem Kontrahenten
Obregn, die Gewerkschaftsdachorganisation Confederacin Regional Obrera Mexicana
(CROM) auf seine Seite zu ziehen. Er hatte auch bei Teilen der Bauern seine Anhnger (Tob-
ler 1992, S. 341ff.). Carranza bekmpfte die populre Komponente der Revolution, indem er
sich bemhte, die Restbestnde der zapatistischen Armee zu vernichten. Zapata, der die am
klarsten konturierte gesellschaftliche Vision fr Mexiko hatte, wurde von Carranzas Ofzie-
ren in eine Falle gelockt und am 10. April 1919 ermordet. Jedoch hielten sich zapatistische
Guerillakontingente, die sich 1920 Obregn anschlossen (Brunk 1995, S. 171ff.).
6. Die Zeit der Sonorenser, 1920-1934
Auch in den 1920er Jahren setzte sich das Blutvergieen fort. Gewalt gegen politische Geg-
ner und Rivalen, Widerstand durch bewaffnete oppositionelle Gruppierungen und Militrre-
bellionen gab es weiterhin. Ein Grund hierfr bestand darin, dass es Carranza zu keinem Zeit-
punkt gelang, die aus den Revolutionstruppen hervorgegangene Armee an sich zu binden.
Auch scheiterte der Politiker darin, die Herzen der Bevlkerung zu gewinnen. Als es 1920
zwischen Carranza auf der einen und dem Establishment von Sonora sowie Obregn auf der
anderen Seite in der Frage des zuknftigen Prsidenten zum Zerwrfnis kam, sicherten die
Militrs ihrem in den groen Schlachten gegen Victoriano Huerta und Villa erfolgreichen
und beliebten Oberbefehlshaber die Untersttzung zu womit das politische Ende Carranzas
besiegelt war. Das physische folgte sogleich: Am 7. Mai verlie Carranza, der Vater der
mexikanischen Verfassung von 1917, mitsamt seinem Kabinett die Hauptstadt, kurz darauf
zog die Rebellenarmee in der Hauptstadt ein. Er wurde am 21. Mai 1920 im Staat Puebla von
Obregns Armee ermordet. Den volksverbundenen, charismatischen Villa ereilte drei Jahre
spter dasselbe Schicksal; ihn liquidierte man am 20. Juli 1923, womit Obregns Weg an die
Macht frei war.
Am 5. September 1920 lie sich Obregn mit einer berwltigenden Mehrheit zum Pr-
sidenten whlen. Er hatte das hchste Amt in einem fragilen staatlichen Gebilde inne, dessen
Bevlkerung in wichtigen Fragen der Entwicklung keineswegs geeint war. Die Umsetzung
der in der Verfassung vorgesehenen sozialpolitischen Postulate sowie der Trennung von Staat
und Kirche gestaltete sich daher als schwierig. Die neue politische Fhrung stammte ber-
wiegend aus der Mittelschicht und kam grtenteils aus den Nordstaaten (Tobler 1992, S.
449ff.).7 Ein wichtiges gemeinsames Merkmal war ihr Bekenntnis zum Laizismus und zum
Nationalismus. Ihr Aufstieg beruhte vor allem auf ihrer Rolle in den vorangegangen Aus-
einandersetzungen. Durch Konskation von gegnerischen Haciendas und die Vergabe von
bis dahin ungenutzten Lndereien gelangte sie zu groem Landbesitz. Dank ihrer Nhe zum
Staat, auf dessen Ressourcen sie nun Zugriff hatte, konnte sie ber die Vergabe von Konzes-
sionen, Krediten und ffentlichen Auftrgen benden und dadurch ihren Reichtum weiter
mehren (Tobler 2007, S. 291f.). Viele Politiker verdankten ihren Erfolg einer Karriere in den
konstitutionalistischen Revolutionstruppen; zwischen 1920 und 1934 rekrutierte sich rund
die Hlfte der Gouverneure aus der Armee. Die Armee selbst blieb in den 1920er Jahren ein
7 Aufgrund ihrer geograschen Herkunft bezeichnet man die in den Revolutionskriegen erfolgreichen neuen
Eliten als Sonorenser.
wichtiger Machtfaktor. Von 78.000 Mitgliedern waren (1927) 14.000 Ofziere (Meyer et.al.
3
1996, S. 64ff.)! Zwischen dem Militr und den politischen Entscheidungstrgern kam es
wiederholt zu Spannungen, welche noch dadurch gefrdert wurden, dass der Prsident sich
das Recht herausnahm, selbst den ofziellen Kandidaten fr seine Nachfolge zu bestim-
men.8 Dies erhhte die Bereitschaft groer Teile der hheren Ofziere, zugunsten bergan-
gener Prsidentschaftsanwrter zu intervenieren und Wahlen durch eine vorgngige milit-
rische Entscheidung vorzubestimmen. Die militrischen Institutionen waren fr sie mitunter
auch ein Instrument zur raschen persnlichen Bereicherung. Die Armee schlug in den 1920er
und frhen 1930er Jahren einen zunehmend sozialkonservativen Kurs ein und ging oft mit
Waffengewalt gegen landfordernde Bauern vor.
Der Aufstand des ehemaligen Gouverneurs von Sonora, Interimsprsident und Minis-
ters Adolfo de la Huerta 1923/24 war die erste groe Militrrebellion. Die Regierung Ob-
regn berstand diesen kritischen Moment aber dank geschickter Innen- und Auenpolitik.
Die Wahl Calles, dem von Obregn favorisierten Prsidentschaftskandidaten, war damit
gesichert. Calles (1924-1928) konnte sich nun besonders der Wirtschaftspolitik zuwenden
(Tobler 1992, S. 387ff.). 1923 hatte die mexikanische Regierung im Rahmen der Buca-
reli-Konferenz weitgehend US-amerikanischen Forderungen nachgegeben. Im Gegenzug
frderte diese Haltung die diplomatische Anerkennung der Regierung Obregn seitens der
USA. Calles versuchte in der Erdlfrage einen unabhngigeren Kurs zu fahren, so wie es die
Verfassung vorsah. Doch die Entscheidungstrger in Washington hielten den Druck aufrecht,
was seinen Handlungsspielraum empndlich einengte. Im Wiederaufbau und der Reorganisa-
tion von Wirtschaftszweigen, welche unter Zerstrung und Arbeitskrftemangel gelitten hat-
ten, sowie dem Ausbau und der Modernisierung der Infrastruktur waren jedoch Fortschritte
zu verzeichnen. Der kapitalistische Entwicklungsweg wurde in Mexiko nie in Frage gestellt.
Zu neuem Blutvergieen fhrten Calles kompromisslose Durchsetzung des in der
Verfassung verankerten Laizismus und der in einigen Landesteilen anhaltende Antiklerika-
lismus. Anfang 1926 begann in diesem Zusammenhang in Zentralmexiko ein von Ren
Capistrn Garza, dem Chef der Katholischen Jugend, angefhrter Aufruhr, den die Bundesar-
mee nach anfnglichem Zgern mit aller Hrte bekmpfte. Zehntausende Laien, Priester und
Mnche kamen dabei oftmals auf grausame Weise zu Tode oder wurden vertrieben; aber auch
die Regierungstruppen hatten hohe Verluste zu beklagen. Ausgehend von Jalisco entstand
eine katholisch-buerliche Bewegung mit dem Schlachtruf Viva Cristo Rey! Viva la Virgen
de Guadalupe! (von daher die Bezeichnung der Anhnger dieser Bewegung als Cristeros).
Sie wollte die Praxis der Volksreligiositt, Tradition und gemeinschaftlichen Zusammenhalt,
welche die lndliche Bevlkerung in zunehmendem Mae durch den Zugriff der laizistisch
ausgerichteten Zentralregierung gefhrdet sah, mit Waffengewalt bewahren (Meyer 1973;
Bantjes 2006). Die mexikanischen Bischfe protestierten ebenfalls gegen das Vorgehen der
Zentralregierung, indem sie ihre ffentlichen Kulthandlungen einstellten, und Papst Pius XI.
verffentlichte zwischen 1925 und 1937 drei Enzykliken, in denen er seine Besorgnis ber
die Verfolgung von Katholiken in Mexiko uerte. Calles hielt nicht nur mit Truppenkon-
tingenten dagegen, sondern er forcierte auch die antiklerikale Offensive des CROM zur
Schwchung der Organisationskapazitt der Kirche. Erst am 21. Juni 1929 konnte durch
8 Adler-Lomnitz et.al. deuten den Dedazo als informelle Regel (informal rule), um den Zusammenhalt po-
litischer Machtgruppen sicherzustellen. Dieses Phnomen sei im prsidentiellen System mexikanischer Aus-
prgung angelegt. Dem Prsidenten werde zwar eine herausragende Machtstellung gegeben, zugleich schliee
aber die revolutionre Verfassung aufgrund der Erfahrung mit dem Porriat die Wiederwahl aus. Die kulturel-
le Praxis des Klientelismus und der Kontext des nicht kompetitiven Parteiensystems htten die Implementie-
rung dieses Phnomens gesttzt. Adler-Lomnitz et.al. 2010, S. 40f.).
46 Thomas Fischer
Vermittlung des US-amerikanischen Botschafters Dwight W. Morrow der Kirchenkampf in

arreglos zwischen dem Staat und dem Episkopat beigelegt werden. Fortan entzog das ohne-
hin zurckhaltende mexikanische Kirchenestablishment, das den Ausgleich und einen modus
vivendi mit der Zentralregierung suchte, den katholischen Rebellen seine Untersttzung. Ob-
wohl nach dem Friedensschluss durch die Bischfe die Cristero-Milizen ihre Waffen zum
groen Teil niedergelegt hatten, ammte der lndliche Widerstand immer wieder auf (Meyer
1973, S. 269).
Noch bevor die Cristero-Rebellion militrisch und politisch unter Kontrolle war, wurde
Obregn kurz nach seiner erneuten Wahl, am 7. Juli 1928, von einem Gegner des von ihm
vertretenen laizistischen Staatskonzeptes ermordet. Davon protierte Calles, der nach der
Interimsregierung unter Emilio Portes Gil (September 1928 bis November 1929) alleiniger
jefe mximo wurde (Buchenau 2007, S. 143ff.). Seine Machtstellung konsolidierte er durch
die Grndung des Partido Nacional Revolucionario (PNR) im Jahr 1929. Diese fderativ
gegliederte Organisation ohne scharfe Programmatik half ihm, die heterogene Revolutions-
elite zu disziplinieren und die Position der Zentralregierung zu strken. Der PNR verstand
sich als Regierungspartei und bernahm zunehmend staatliche oder halbstaatliche Funktio-
nen; dadurch wandelte er sich allmhlich zum zentralen politischen Lenkungsorgan. Es war
von nun an nahezu unmglich, eine Karriere in Verwaltung oder Politik auerhalb des PNR
und seiner Nachfolgeorganisation zu machen (Meyer et.al. 31995, S. 36ff.; Tobler 1992, S.
468ff.). Auch die Prsidenten, die bis 1934 das oberste Staatsamt bekleideten, unterwarfen
sich der Autoritt Calles. Nach drei niedergeworfenen groen Militrrebellionen handelte die
Armee zunehmend unter Aufsicht der zivilen Regierungen.
Obwohl die Verfassung von 1917 entsprechende Vorgaben gemacht hatte, blieb die Bo-
denfrage weiterhin ungelst. Im Gegensatz zu Carranza waren Obregn und Calles zwar
bereit, eine begrenzte Reform auf diesem Gebiet zuzulassen. Allerdings waren solche Ma-
nahmen in erster Linie politisch motiviert. So erfolgte die Landreform, abhngig von den je-
weiligen Machtkonstellationen keineswegs konsequent und mit ungleichmiger regionaler
Intensitt (Tobler 1992, S. 513ff.). Die Revolutionsverfassung gestand zwar den Drfern das
Recht auf ein Ejido zu, aber die Bauern konnten ihre Forderungen meist nicht durchsetzen.
Im Teilstaat Veracruz etwa waren die Grogrundbesitzer den Bauernmilizen infolge ihrer
konomischen Situation und des Rckhaltes durch die Armee weit berlegen (Tobler 1992,
S. 538ff.).
7. Die Amtszeit von Lzaro Crdenas, 1934-1940
Erst Anfang der 1930er Jahre kam Bewegung in die Agrarfrage. Die Situation hatte sich
zugespitzt, weil die verunsicherten Grogrundbesitzer ihre Produktion drosselten und In-
vestitionen aus Angst vor der Enteignung zurckhielten. Auf der anderen Seite fehlte es dem
campesinado und den Ejidos an staatlicher Untersttzung. Auerdem verschrfte die Welt-
wirtschaftskrise die Situation, die vor allem den exportorientierten Teil des mexikanischen
Agrarsektors hart traf. Dies verlangte nach einer raschen politischen Entscheidung: Entweder
sollte fortan auf jegliche weitere Landenteignung verzichtet werden, wozu der Kreis um Cal-
les tendierte, oder eine umfassende Landeform sollte in Angriff genommen werden, wofr
sich die Anhnger des linken Flgels des PRN stark machten. Diese Position setzte sich nach
der Wahl von Lzaro Crdenas zum Prsidenten 1934 weitgehend durch. Mit dem aus Mi-
choacn stammenden Staatsoberhaupt, das wie so viele andere Karrieristen seine Laufbahn
als Ofzier whrend der Revolution begonnen hatte, endete die Zeit der Sonorenser (Meyer
et.al. 31995, S. 273ff.). Unter Bezugnahme auf Zapata, den von den Sonorensern verschmh-
ten Revolutionshelden, wurden die Besitzverhltnisse nun drastisch verndert und die traditi-
onelle Hacienda weitgehend zerschlagen (Brunk 2008, S. 88). 1940, am Ende von Crdenas
Prsidentschaft, entel fast die Hlfte der gesamten Ackerche auf die Ejidos, die nun auch
eine strkere staatliche Frderung erfuhren (Tobler 1992, S. 585ff.). Auch fr die Anliegen
der Arbeiterschaft war die Crdenas-Regierung offener als ihre Vorgnger und untersttzte in
vielen Fllen die Gewerkschaften in ihrem Kampf um bessere Arbeitsbedingungen. Im Mrz
1938 erreichte die cardenistische Reformpolitik mit der Verstaatlichung der auslndischen
Erdlgesellschaften ihren Hhepunkt. Dies trbte zwar die Beziehungen zu den USA und
fhrte gar zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen mit Grobritannien (Tobler 1992,
S. 580ff.). Aber bei der Mehrheit der nationalistisch gesinnten Bevlkerung, die ein robustes
Auftreten gegenber externen Wirtschaftsakteuren einforderte, brachte ihm diese Manahme
Sympathien ein. Die Strkung der nationalen Souvernitt war schon immer ein zentrales
Postulat der Revolution gewesen.
In seinem Bestreben nach Konsolidierung des politischen Systems knpfte Crdenas an
die sonorensische Tradition der politischen Organisation von oben an. Die bereits zu Be-
ginn der 1920er Jahre begonnene Frderung lndlicher Schulen wurde nun zunehmend von
Lehrpersonal mit sozialistischem Gedankengut vorangetrieben. Im Dialog mit der Lokalbe-
vlkerung wuchsen lndliche Staatsbrger heran, die nur mit klaren Entwicklungsverspre-
chen zufriedenzustellen waren (Vaughan 1997). Auerdem gliederte der Prsident den neuen
Gewerkschaftsverband Confederacin de Trabjadores de Mxico (CTM) und die ebenfalls
auf Regierungsinitiative geschaffene Confederacin Nacional Campesina (CNC) in den
1938 auf semikorporativer Grundlage als Nachfolgepartei des PNR gegrndeten Partido
de la Revolucin Mexicana (PRM) ein. Diese Struktur einer in zwangsmitgliedschaftlichen
Krperschaften organisierten Basis ohne echte politische Eigenstndigkeit fhrte zu zahlrei-
chen Konikten mit den Gegnern seiner Reformpolitik (Tobler 1992, S. 576ff.).
Dank den von Crdenas eingeleiteten Manahmen konnten seine Nachfolger seit den
1940er Jahren eine Politik beschleunigter Industrialisierung einleiten und zugleich die po-
litisch und sozial destabilisierenden Effekte raschen wirtschaftlichen Wachstums abfedern,
was wesentlich zum Milagro Mexicano beitrug (Tobler 1992, S. 599ff.).
8. Schlussbetrachtung
Die vorangegangenen Ausfhrungen haben gezeigt, dass mit dem Ende des Porriates nach
1910 ein Prozess mit weitreichenden sozialen, politischen und kulturellen Konsequenzen in
Gang gesetzt wurde. Auf gesellschaftlicher Ebene ist zunchst darauf hinzuweisen, dass in
den gewaltsamen Auseinandersetzungen etwa eine Million Menschen (von damals rund 15
Millionen insgesamt) ihr Leben lassen mussten. Obwohl einige Regionen weniger als andere
in Mitleidenschaft gezogen wurden, kannte fast jeder jemanden, der in Auseinandersetzun-
gen von Mexikanern mit Mexikanern gewaltsam zu Tode gekommen war. Dies belastete
das kommunikative Gedchtnis der Bevlkerung schwer. Die Gewalt war der Stoff, der die
Erzhlungen in den Familien und einen Teil der Massenmedien jahrzehntelang bestimmte.
Aber die ofzielle Geschichtspolitik, welche sich vor allem um die Ehrung von Helden be-
mhte und zentrale Schaupltze zu Erinnerungsorten machte, hat sich dieses Themas im
Unterschied zu zahlreichen Filmen und literarischen Texten nie ernsthaft angenommen.
Eine fundamentale soziale Umwlzung und ethnisch-kulturelle sowie regionale Homo-
genisierung fanden nicht statt. Allerdings kam es zu einer enormen Mobilisierung der Bevl-
48 Thomas Fischer
kerung, die um die Bestimmung der mexikanischen Nation rang. In diesem Zusammenhang
rckten verstrkt die Charakteristika des Nordens (respektive der Programmatik und des
Handelns der Soronenser und Villisten) oder des Sdens (respektive der Vorstellungen und
Praxis der Zapatisten) ins Bewusstsein der Bevlkerung. Man lernte sich somit als nationale
Gemeinschaft nher kennen, wobei nicht nur Gemeinsamkeiten, sondern auch Differenzen,
oftmals gewaltsam, markiert wurden. Kurzum, die Mexikanische Revolution gab dem kol-
lektiven mental mapping hinsichtlich der regionalen und damit verbunden ethnischen und
sozialen Zusammensetzung des Landes einen gewaltigen Schub.
Auerdem trat mit den revolutionren Vorgngen die Unterschichtenbevlkerung als
Akteur in die Geschichte (und in die Politik) ein. Hier fllt das Urteil der Historiographie
ambivalent aus: Wenn man nach einem umfassenden gesellschaftlichen Umbruch sucht,
dann war diese Bewegung gescheitert. Wenn man nach partiellen Verbesserungen Ausschau
hlt, dann wird man sie nden. Obwohl die Revolution mit den Zapatisten einen starken
kleinbuerlichen Flgel besa, wurden die von dieser Seite formulierten und auch in der
Verfassung von Quertaro angedachten gesellschaftlichen Vorstellungen und Reformziele
zunchst kaum durchgesetzt, denn die alten Eliten konnten wirtschaftlich mehrheitlich nicht
entmachtet werden. Manahmen zur Besserstellung der lndlichen Unterschichten, vor al-
lem die Wiederherstellung des Gemeindebesitzes und der Schutz des kleinbuerlichen Be-
sitzes, ergriff insbesondere die Regierung Crdenas. Doch ungeachtet der damit erfolgten
Rehabilitierung des Zapatismus auf nationaler Ebene wurde letztlich die sich abzeichnende
Dominanz der Stdte ber das Land nicht aufgehalten. Als zapatistisches Vermchtnis setz-
te sich jedoch im kollektiven Gedchtnis das Andenken an populre Helden, Banditen und
Zapatisten fest. Darauf rekurrierten soziale und counter culture-Bewegungen immer dann,
wenn es wie 1968, 1996 und 2004 zur Einforderung nicht erfllter oder gebrochener Re-
volutionsversprechen kam (Brunk 2008, S. 152ff.; Velzquez Estrada 2010).
Taten sich die neuen Behrden und Politiker bei der Erinnerung an den Zapatismus
schwer, so wurden sie auf anderen Gebieten sehr schnell aktiv. Die nationale Geschichts-
politik betonte den Zsurcharakter der Revolution, die sie als notwendigen kollektiven Wil-
lensakt, der das Land aus der porristischen Sackgasse hinausfhrte und in ein Zeitalter
der Moderne katapultierte, glorizierte. Sie wirkte zwischen einzelnen schwer vereinbaren
Tendenzen ausgleichend und damit regimestabilisierend. Bereits in den 1920er Jahren hatte
sich der 20. November, das Datum, an dem der Beginn des maderistischen Aufstandes gegen
Porrio Daz gefeiert wurde, als wichtigster Gedenktag der Revolution etabliert. Jahr fr Jahr
folgten die Massen, unabhngig von ethnischer, regionaler und sozialer Herkunft, an diesem
Tag den Aufrufen von Behrdenvertretern und Organisationen zur Teilnahme an den Revolu-
tionsfeiern. Auf dem Programm standen Militrparaden, Sportanlsse, Reden herausragender
Persnlichkeiten, Blle und andere Vergngungen. Die Organisationskomitees sorgten fr
eine Choreographie, welche die Groartigkeit und die Ordnung unterstrich. 1936 wurde der
Da de la Revolucin neben dem Unabhngigkeitstag (16. September) und dem Tag der Vir-
gen de la Guadalupe (12. Dezember) zum nationalen Feiertag erklrt (Lorey 2001).
Auf der Plaza de la Repblica in der mexikanischen Hauptstadt erhielt die Revolution
nun ihr eigenes Denkmal. Das 1938 auf den Resten des nie fertiggestellten porristischen
Palacio Legislativo eingeweihte Monumento a la Revolucin machte die Revolution neben
der Zeit der Azteken, der Unabhngigkeit und der Reforma zur sinnstiftenden Etappe der
nationalen Entwicklung. Seine Bedeutung als permanenter Erinnerungsort untermauerte es
durch die Funktion als Mausoleum, wo 1942 die Gebeine Carranzas ihre letzte Ruhe fanden.
Die priistische Geschichtspolitik wollte es so, dass spter auch die sterblichen berreste von
Madero (1960), Calles (1969) und Crdenas (1970) an diesen Ort gebracht wurden. So wurde
postum eine revolutionre Prsidentenfamilie konstruiert, in der allerdings als wichtigstes
Staatsoberhaupt Obregn fehlte.9 Mit Villa, der inzwischen zum bedeutendsten Handlungs-
trger im mexikanischen Film ber die Revolution avanciert war (De la Vega Alfaro 2010),
kam 1976 auch der Revolutionr der Herzen, der allerdings nie Prsident wurde, hinzu (Ben-
jamin 2000, S. 117ff.; Katz 1998, S. 792ff.). Damit hatte die Revolution einen Gedenkort fr
ihre Helden. Allerdings konnte aus dem Beisammensein ihrer Gebeine nur mit viel Zynismus
eine revolutionre Harmonie konstruiert werden, zumal Madero, Carranza und Villa von ih-
ren jeweiligen politischen Gegnern gewaltsam liquidiert worden waren. Der sozialrevoluti-
onre Zapata, dessen Populrerzhlungen in Corridos, rituellen und kultischen Praktiken,
Comics und Zeitungen sich noch mehr als Villa dem ofziellen Zugriff entzogen, schaffte es
nicht bis in die mexikanische Hauptstadt.
Auch die in den 1920er Jahren durch Jos Vasconcelos, von 1921 bis 1924 Secretario de
Educacin Pblica, thematisch angeleiteten Muralisten trugen als Vertreter eines kulturellen
Nationalismus zur Festigung und Einordnung der Revolution bei, wobei hier nicht zuletzt
der Ort der Bauern und der Indigenen in der Gesellschaft verhandelt wurde (Rochfort 2006;
Scheuzger 2009, S. 215ff.). Auch die Historiographie folgte in den ersten beiden postrevo-
lutionren Generationen weitgehend dem Pfad der ofzisen Geschichtspolitik, indem sie
die Revolution als notwendigen Bruch darstellte, um die dringendsten Fragen der nationalen
Entwicklung, die Lsung der Agrarfrage, die institutionelle Modernisierung und die Partizi-
pation der unteren Bevlkerungsschichten in Angriff zu nehmen. Erst in den 1970er Jahren
forderte allmhlich eine rasch wachsende revisionistische Geschichtsschreibung, welche
vermehrt Kontinuittslinien und die wichtige Rolle von Mittel- und Oberschichten als Ak-
teure und Interessenvertreter in den Vordergrund rckte, die ofzisen Deutungen heraus
(Guerra Manzo 2006). So bediente die priistische Geschichtspolitik das kollektive Gedcht-
nis mit Erfolg. Allerdings war sie ebenso wie die brige Kulturpolitik zwar hegemonial,
aber nie vollstndig homogen. Auerdem wirkten dem Priismus an den Rndern katholisch-
hispanistische ebenso wie linke und Tendenzen der Populrkultur entgegen.
Beispielsweise bekundete das ofzielle Gedchtnis mit dem Cristero-Aufstand bekun-
dete groe Mhe. Immerhin rangen sich Prsident Crdenas und der Mexikanische Kongress
zu einer Verurteilung der Grueltaten durch Armeeangehrige durch. Whrend in der lnd-
lichen Popularkultur viele Ermordete lngst als Mrtyrer verehrt wurden, hielten sich die
mexikanischen Bischfe mit klaren Stellungnahmen zurck. Die Katholische Kirche verga
sie aber nicht und bezog nach Jahren klar Position. Papst Johannes Paul II. sprach 22 gettete
Priester und drei Laien, die exekutiert oder gehngt worden waren, am 22. November 1992
selig und am 21. Mai 2000 in Rom heilig. In Guadalajara wurden am 20. November 2005
weitere 13 Glaubenszeugen aus dieser Zeit zu Mrtyrern erklrt.
Was den Staat und die ihn reprsentierenden Eliten anbelangt, so sorgte die Revoluti-
on fr groe Vernderungen. In den Schlsselpositionen wurden die alten Eliten dauerhaft
durch neue ersetzt, die sich hauptschlich aus den politisch-militrischen Fhrungsgruppen
der nordmexikanischen Revolutionsbewegungen zusammensetzten. Sie rekrutierten sich
berwiegend aus der Mittelschicht, traten fr die Trennung von Staat und Kirche ein, was die
ofziellen Institutionen strkte, setzten sich fr ein landesweites, staatliches Erziehungswe-
sen ein und optierten fr eine professionelle Armee. Sie vertraten den Souvernittsgedan-
ken und vor allem einen wirtschaftlichen Nationalismus, wobei sie sich gegenber den USA
zu erheblichen Konzessionen veranlasst sahen. Ansonsten waren sie eher sozial konservativ.
9 Obregn erhielt im Stadtteil San Angel, wo er ermordet wurde, 1935 ein eigenes Denkmal.
50 Thomas Fischer
Der neue Staat konnte sich erst nach und nach konsolidieren. Eine wichtige Rolle spielte
dabei, dass die potentiell koniktiven sozialen Interessensgruppen durch die Schaffung re-
gierungsloyaler Gewerkschaften und Bauernorganisationen eingebunden wurden. Die neuen
Organisationen dienten auch der Kanalisierung des populren Aufbegehrens und ihrer Integ-
ration in das korporative Staatsmodell. Eine populistische Rhetorik untersttzte die Mobili-
sierung der Bevlkerung, und durch einen ofziell gefrderten Indigenismus versuchte man
die marginalisierte indianische Bevlkerung in den neuen Staat zu integrieren. Eine groe
Bedeutung im politischen Konsolidierungsprozess kam der 1929 gegrndeten PNR zu. Eine
Politik der Integration der in Massenorganisationen zusammengefassten Bevlkerung und
des Interessenausgleichs entwickelten allerdings erst die Nachfolgeparteien PRM und PRI.
Damit etablierte sich in Mexiko eine hegemoniale Partei, gegen die de facto keine andere mit
regulren Mitteln ankommen konnte. Der PRI hatte zweifellos autoritre Tendenzen, aber
er erwies sich insofern als efzient, als er dem Land whrend dem Kalten Krieg eine noch
brutalere Militrdiktatur ersparte. Die Armee ordnete sich zivilen Prsidenten und Regierun-
gen unter. Der ofzielle Diskurs konstruierte den PRI als das Dach, unter welchem sich die
unterschiedlichen Akteure und Tendenzen zu einer revolutionren Familie versammelten.
Ihre Glaubwrdigkeit wurde durch die Reformunfhigkeit des Regimes whrend der Studen-
tenproteste von 1968, dem Schuldenmoratorium von 1982, der Bankenkrise von 1994 und
der neoliberalen Reformen (mit gravierenden Konsequenzen fr die Kleinbauern und einem
daraus folgenden, von Chiapas ausgehenden neozapatistischen Aufstand) in den 1990er Jah-
ren untergraben (Craig und Cornelius 1995; Braig und Mller 2008, S. 389f.). Trotzdem
blieb der PRI bis 2000 an der Macht und stellt seit 2012 erneut den Prsidenten.
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Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen
Nationalismus
Henio Hoyo
1. Der revolutionre Nationalismus
Jeder Fremde, der nach Mexiko reist, erkennt schnell die vielen Ausdrcke und Symbole der
nationalen mexikanischen Identitt: Fahnen in allen Gren, Wappen und Abziehbilder mit
dem Slogan Es lebe Mexiko; die Nationalhymne, die bei zivilen oder sportlichen Ereignis-
sen gesungen wird, sowie unzhlige patriotische Feste, die jedes Jahr gefeiert werden. Pat-
riotismus und nationale Identitt sind im mexikanischen ffentlichen Leben allgegenwrtig,
sowohl im Alltag als auch bei ofziellen Anlssen.
Jedoch ist es viel schwieriger, von mexikanischem Nationalismus im europischen
Begriffssinn zu sprechen, das heit, bei dem politischer Extremismus mitschwingt. Dies soll
nicht heien, dass es nie einen mexikanischen Nationalismus gegeben hat. Ganz im Gegenteil:
Mexiko ist beispielhaft fr die Konstruktion und Frderung eines ofziellen Nationalismus,
vor allem nach der mexikanischen Revolution von 1910. Das jahrzehntelange berleben
eines namentlich demokratischen Regimes, das sich auf die Vorherrschaft der Institutiona-
lisierten Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional, PRI)1 sttzte, ermglichte
die Entstehung und konstante Verbreitung einer ofziellen nationalistischen Doktrin ber
die Merkmale und Geschichte Mexikos als Nation. Der sogenannte Revolutionre Nationa-
lismus, sollte in seiner Zielsetzung der Schaffung einer gemeinsamen nationalen Identitt
in einer so heterogenen Gesellschaft wie der mexikanischen berraschend erfolgreich sein.
Die ideologischen Grundlagen des Revolutionren Nationalismus wurden zwischen den
1920er und 1940er Jahren entwickelt und waren deshalb direkt von den sozialen Idealen der
revolutionren Bewegung von 1910 und der Verfassung von 1917 beeinusst. Jedoch kann
der revolutionre Nationalismus ber allgemeine Ideen hinaus nur sehr schwer mit Genauig-
keit deniert werden (Bartra 1987 und 1989; Basurto und Cuevas 1992; Turner 1968). Dies
liegt zum Groteil daran, dass die Inhalte, die Politiken und die spezischen Doktrinen stark
von den jeweiligen amtierenden Regierungen bestimmt wurden. Obwohl alle Prsidenten
zwischen 1929 und 2000 von der gleichen Partei waren, bewirkte die ideologische Flexibili-
tt der PRI, dass die politischen Gegenstze zwischen einer abtretenden und einer antreten-
den PRI-Regierung so gro sein konnten wie zwischen einer radikalen Linken und einer
liberalen Rechten in einer typischen Demokratie.
Andererseits wurde trotz einer intensiven Bildungsarbeit und ffentlicher Frderung
der Ideale des Revolutionren Nationalismus (Vzquez 1975) besagte Doktrin durch min-
destens zwei bedeutende politische Vernderungen stark beeinusst: intern als whrend der
1 Um die Argumentation zu vereinfachen, werden in den PRI auch seine Vorlufer, die Nationale Revolutions-
partei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) (1928-1938) und die Partei der Mexikanischen Revolution
(Partido de la Revolucin Mexicana, PRM) (1938-1946), miteinbezogen.

54 Henio Hoyo
1980er und 1990er Jahre eine neue Politikergeneration der PRI sowohl die Kontrolle der
Partei als auch der Bundesregierung bernahm, und extern als ein Ergebnis der Vernde-
rungen im internationalen Umfeld, der Demokratisierung des Landes und dem Aufkommen
neuer sozialer und politischer Akteure whrend dieser Zeit. Diese fanden ihren Hhepunkt
im Sieg der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional; PAN, Mitte-rechts) bei den
Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000, der die sieben Jahrzehnte lang ununterbrochene
Herrschaft der PRI beendete. All diese Vernderungen beeinussten sowohl den ofziellen
mexikanischen Nationalismus als auch die Identitt und die Haltung der Nation tiefgreifend
(Vizcano 2002, 2004; Mabire 1999).
Zur Vereinfachung werden in diesem Kapitel die Vernderungen und Konstanten des
mexikanischen Nationalismus in drei Bereichen analysiert: 1) die ofzielle Doktrin der eth-
nischen, kulturellen und historischen Identitt der mexikanischen Nation, 2) das Verhltnis
dieser Nation zum mexikanischen Staat und 3) der Gebrauch von ofziellen und nicht-
ofziellen Symbolen als Bezugspunkte einer nationalen mexikanischen Identitt.
2. Die ofzielle ethnisch-kulturelle Identitt in Mexiko: schrittweise

Vernderungen
Die Ansicht, dass das Mestizentum das zentrale Element der mexikanischen Identitt ist, hat
ihre Ursprnge in der mexikanischen Revolution von 1910 (Earle 2007; Florescano 2002, S.
167ff.; Tenorio-Trillo 1996, S. 64ff.). Jedoch wurde dies als ofzielle Doktrin des mexikani-
schen Staates erst nach der Revolution, zwischen den Jahren 1920 und 1940, akzeptiert und
gefrdert. Der Revolutionre Nationalismus widmete sich der aktiven Verteidigung zweier
Ideale in dieser Hinsicht: Erstens, dass die Wurzeln des modernen Mexikos in der prhispa-
nischen indigenen Welt zu nden sind, und zweitens, dass das moderne Mexiko trotz dieser
historischen Wurzeln im Wesentlichen eine Nation von Mestizen ist, ein Produkt der ethni-
schen und kulturellen Mischung der indigenen Bevlkerung mit den spanischen Eroberern.
Auf den ersten Blick erscheinen diese beiden Ansichten ziemlich klar. Sie vereinfachen
in Wirklichkeit jedoch sowohl die Geschichte als auch die soziale Realitt Mexikos stark.
Diese Vereinfachung hatte bedeutende soziale Folgen. Zum einen wurden die indigenen Kul-
turen im Revolutionren Nationalismus als Grundlage fr den Grndungsmythos genutzt. Sie
wurden im ofziellen Diskurs permanent gewrdigt und in ffentlichen und privaten Schulen
als authentische Wiege des modernen Mexikos gelehrt. Jedoch wurden sie nicht als ein Teil
der aktuellen mexikanischen Realitt bercksichtigt, sondern sogar als ein Symbol der sozi-
alen und konomischen Unterentwicklung angesehen. Zum anderen ging der Revolutionre
Nationalismus davon aus, dass das aktuelle Mexiko im Wesentlichen mestizisch war (Basave
2002; Miller 2004; Morris 1999). Die indigenen Gruppen und Kulturen, die noch existier-
ten, wrden sich dank der modernen Bildung (nach westlichem Vorbild) und der kulturel-
len und ethnischen Mischung mit den brigen Mestizen eventuell in moderne Mexikaner
verwandeln. Zu diesem Zweck wurden verschiedene Institutionen und Politiken zu diesem
Zweck geschaffen, insbesondere das Nationale Institut fr Belange der Ureinwohner (Insti-
tuto Nacional Indigenista, INI) (Brading 1988; Gutirrez 1999; Lomnitz-Adler 1995). In der
ofziellen Version musste das Indigene also bewundert und geschtzt werden, allerdings nur
dann, wenn es auf die Vergangenheit und nicht auf die Gegenwart bezogen wurde. Was an
Indigenem in der Bevlkerung Mexikos blieb, musste modernisiert werden.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 55
Ein zweites Merkmal des Mestizenkultes war es, dass die Indgenas als eine fast ho-
mogene Gruppe betrachtet wurden: als Indgenas und nicht mehr. Jedoch sind die indigenen
Gruppen in Wirklichkeit sehr verschieden hinsichtlich ihrer Geschichte, Sprache, Kultur und
ihren ethnischen Merkmalen. Die Gleichmachung erfolgte durch die Identizierung des Ind-
gena mit bestimmten Gruppen, vor allem mit den Azteken und anderen im Valle de Mxico,
dem Ort der heutigen Hauptstadt, siedelnden Gruppen, aber auch mit weiteren spezischen
Gruppen wie den Mayas und den Olmeken. Diese Bevorzugung lsst sich durch die Bedeu-
tung der Zivilisationen der Azteken, Mayas und Olmeken zu erklren. Die brigen indigenen
Vlker ein sehr breites Spektrum verschiedener Gruppen und Kulturen, die ber die ganze
Republik verteilt sind spielten in der Geschichte Mexikos eine vollkommen untergeordne-
te Rolle. Wenn also im ofziellen Diskurs von Indgena gesprochen wurde, sprach man in
Wirklichkeit von den Azteken und einigen wenigen anderen.
Ein drittes Merkmal bestand darin, dass die spanische Komponente in der mexikani-
schen Geschichte sehr problematisch war. Einerseits ist das hispanische Erbe ein wesentli-
cher Bestandteil des Mestizentums: Letztendlich ist man gerade wegen der Abstammung von
einer Indgena und einem Spanier Mestize. Auerdem waren sowohl die Vorfahren als auch
die Grnder der mexikanischen Unabhngigkeitsbewegung Spanier, die in den Kolonien ge-
boren waren (criollos), und die eine im Wesentlichen spanische Kultur frderten (vgl. Bra-
ding 1985). Trotzdem wurde in der Doktrin des Mestizentums das Spanische und Kreolische
mit Misstrauen bedacht und allgemein mit den Unterdrckern in Verbindung gebracht, von
denen sich die mexikanische Nation befreit hatte (Turner 1968).
Eine letztes, aber uerst wichtiges Merkmal war, dass die Gruppen, die nicht in eine
der erwhnten Kategorien Mestize, Indgena oder Kreole passten, einen ungenau denierten
Platz in der Geschichte und nationalen mexikanischen Gesellschaft erhielten. Dies passierte
einerseits mit besonderen ethnischen Gruppen wie den Afro-Mexikanern, die aus dem Skla-
venhandel whrend der Kolonialzeit hervorgingen, und andererseits mit Migranten und ihren
Nachfahren, die nach der Unabhngigkeit ankamen und keine Vorfahren in Lateinamerika
hatten. Nach den mexikanischen Gesetzen erhlt man die mexikanische Staatsangehrigkeit
sowohl dafr, in Mexiko geboren zu sein (ius soli) als auch fr die Abstammung von mexi-
kanischen Eltern (ius sanguinis), sodass die Afro-Mexikaner und auch die Nachfahren der
Immigranten automatisch von Geburt an als Mexikaner anerkannt wurden. Jedoch wurden
diese Gruppen ber das rein Rechtliche hinaus nicht als vollkommen mexikanisch betrachtet
und waren in einigen Fllen Diskriminierungen ausgesetzt2.
In die Frderung des Mestizentums als zentralem Element des Revolutionren Nationa-
lismus waren einige der am meisten herausragenden Intellektuellen der post-revolutionren
ra eingebunden. Der bekannteste ist zweifellos Jos Vasconcelos, dessen Werk Die kosmi-
sche Rasse (La Raza Csmica) (Vasconcelos 1997 [1925]) die philosophischen Grundlagen
fr das Mestizentum als nationalistische Doktrin legte. Spter halfen viele andere Autoren
dabei, die auf diesen Ideen basierende Sozial- und Entwicklungspolitik zu etablieren (Basave
2002; Miller 2004; Miller 1999; Tenorio-Trillo 2009).
Noch wichtiger war, dass der Revolutionre Nationalismus und seine historische Inter-
pretation des Mestizentums bestndig durch das ffentliche Bildungswesen, einschlielich
2 Im Besonderen die Afro-Mexikaner (Nachfahren von Sklaven, die whrend der spanischen Kolonialzeit ins
Land geholt wurden) erfuhren historische Diskriminierung und Isolierung. Auch bestimmte Gruppen von
Auslndern oder Immigranten erlebten Zeiten der Feindseligkeit, vor allem in Krisen- oder Kriegszeiten
(Turner 1968). Dies kann jedoch nicht verallgemeinert werden. Tatschlich ist Mexiko international als sehr
aktives Aufnahmeland politischer und religiser Flchtlinge (Spanier, Juden, Libanesen und Syrer, Latein-
amerikaner etc.) und als Ziel zahlreicher internationaler Auswanderer bekannt.
56 Henio Hoyo
dem, das sich an die indigene Bevlkerung richtete (Gutirrez 1999; Segovia 1977; Vaughan
1997; Vzquez 1975), sowie durch die Kulturpolitik gefrdert wurden. Viele anerkannte und
hochgeschtzte mexikanische Kunstwerke sind direkt daraus hervorgegangen. Das bekann-
teste Beispiel sind die Werke der Wandmaler (muralistas), wie Diego Rivera, Jos C. Orozco,
David A. Siqueiros, die groe knstlerische Qualitt mit einer sozialen, erzieherischen und
sehr klaren patriotischen Botschaft kombinierten. Schlielich trugen sowohl die Medien
vor allem Radio und Fernsehen als auch Museen und ffentliche Ausstellungen direkt zur
Frderung einer Mestizenkultur und der mit ihr verbundenen Stereotypen wie dem Charro
(mexikanischer Reiter), der China Poblana (Mestizin aus Puebla) und der Mariachi-Musik
bei (Alonso 2004; Monsivis 1994; Noriega Elio 1986; Prez Montfort 2000; Turner 1968;
Vaughan und Lewis 2006; UNAM 1986).
Durch diese Kunstwerke von unleugbarem und sogar auerordentlich sthetischem
Wert wird der Nutzen des Mythos des Mestizentums fr die post-revolutionren Regierungen
als Grundlage fr die Entstehung und Identitt der modernen mexikanischen Nation sehr
deutlich. Es ermglichte die Schaffung einer gemeinsamen Identitt in einem territorial so
ausgedehnten und sozio-kulturell so heterogenen Land wie Mexiko: Wenn alle Mexikaner
aus der Mischung eines Spaniers mit einer Indgena stammen, und die ethnischen, kulturellen
und territorialen Unterschiede in Mexiko somit nicht mehr relevant sind, so gibt es letztend-
lich nur lokale Variationen der mexikanischen Mestizennation.
Der Erfolg des Revolutionren Nationalismus und der Regierungen, die ihn frderten,
machen Mexiko zu einem wirklich auergewhnlichen Erfolgsbeispiel der Schaffung, Fr-
derung und Akzeptanz einer ofziell einheitlichen Identitt. Wie Umfragen belegen, identi-
ziert sich die groe Mehrheit der Mexikaner mehr mit dem Land im Allgemeinen als mit
einer bestimmten Region. Wenn sie nach ihrer Identitt gefragt werden und dabei aus einer
Reihe ethnokultureller Kategorien auswhlen, wird die Antwort in erster Linie Mexikaner
bestndig von um die 70 % der Befragten genannt und anderen konkreteren Antworten wie
Mestize oder Indgena vorgezogen (Gonzlez et al. 2011, S. 23ff.). Gibt es jedoch die
Kategorie in erster Linie Mexikaner oder eine hnliche nicht, ist die mehrheitliche Antwort
(ca. 60 %) bestndig Mestize (Vizcano 2005).3 Diese Ergebnisse ermglichen es somit
nicht nur, die Verbreitung einer gemeinsamen nationalen Identitt in Mexiko zu schtzen,
sondern sie besttigen auch die Idee, dass diese Identitt im Begriff Mestizentum verankert
ist. Dies fhrt fast soweit, dass die Begriffe mexikanisch und mestizisch austauschbar
werden.
Trotz ihres Erfolges begann die Vision der nationalen mexikanischen Identitt sptes-
tens seit den 1980er Jahren ernsthaft in Frage gestellt zu werden. Einerseits stellte das Auf-
kommen indigener Bewegungen und ihre Forderungen die Vision, Mexiko sei fr das Mes-
tizentum bestimmt in Frage. Andererseits schuf die defensive Haltung gegenber fremden
Einssen, die typisch fr den Revolutionren Nationalismus war, die Mglichkeit fr eine
schnelle ffnung gegenber der Welt, die sich nicht nur auf diplomatischer Ebene sondern
auch in den Gesetzesreformen zur Staatsangehrigkeit zeigte.
Der Kampf der indigenen Vlker gegen ihre Gleichmachung in einem vorwiegend mes-
tizischen Mexiko ist nicht neu (Dawson 2004; Gutirrez 1999). Vor allem die 1980er und
1990er Jahre waren hierfr bedeutend. Zunchst brachte der Fhrungswechsel in der PRI
im Jahre 1982 eine neue Generation Politiker mit neoliberaler Ideologie an die Macht. Dies
3 Gonzlez et. al. (2011) verwenden Daten der Umfrage Mxico, las Amricas y el Mundo von 2004 bis
heute; Vizcano (2005) nutzt Daten der weltweiten Wertestudie Encuesta Mundial de Valores von 1981 bis
heute.
bedeutete Krzungen in der Sozialpolitik, die ein Aushngeschild des Revolutionren Na-
tionalismus war, einschlielich derjenigen, die sich insbesondere an die Indigenen richtete.
Zudem wurde als Reaktion auf die wachsenden Forderungen der indigenen Gruppen im
Zusammenhang mit der 500-Jahr-Feier der Ankunft Christoph Kolumbus auf dem Konti-
nent4, im Jahr 1992 Artikel 2 der Verfassung reformiert. Der neue Text legte den grundlegend
plurikulturellen Charakter Mexikos fest sowie die Verpichtung, die kulturellen Rechte und
die Selbstorganisation der indigenen Vlker anzuerkennen und zu schtzen. Diese Verfas-
sungsnderung konnte jedoch den Aufstand der Nationalen Zapatistischen Befreiungsarmee
(Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional EZLN) in Chiapas zwei Jahre spter nicht ver-
hindern. Die zapatistische Rebellion lenkte die weltweite Aufmerksamkeit auf den sozialen,
politischen und wirtschaftlichen Ausschluss der indigenen Vlker in Mexiko. Der Druck von
Seiten der Wissenschaft, der Zivilgesellschaft und der internationalen Organisationen auf die
mexikanische Regierung wuchs. Sie sollte eine offenere Politik betreiben, vor allem hinsicht-
lich der kulturellen, territorialen und politischen Rechte der indigenen Vlker (Morris 1999;
Stavenhagen 1996).
Auf diese Weise gelang es der indigenen Bevlkerung bis Ende des 20. Jahrhunderts,
sich aus ihrem Status als berbleibsel der Vergangenheit (remanentes del pasado) zu
befreien, zu dem der Revolutionre Nationalismus und seine Frderung des Mestizentums
sie verurteilt hatten. Die Indgenas, ihre Rechte und ihre Rolle innerhalb der mexikanischen
Nation wurden ins Zentrum des mexikanischen ffentlichen Lebens gestellt. Der politische
Wechsel bei den Wahlen im Jahr 2000, der die 70-jhrige Vorherrschaft der PRI beendete,
erlaubte neue Fortschritte hinsichtlich der Rechte dieser sozialen Gruppe, darunter vor allem
die ofzielle Anerkennung der indigenen Sprachen.
Das Spanische oder Kastilische wurde immer als De-facto-Sprache des Landes ange-
sehen. Jedoch mag die Tatsache berraschen, dass Mexiko de jure whrend eines Groteils
seiner Existenz keine ofzielle Sprache besa: Die Verfassung nannte keine. Die einzige
Referenz, die dazu gefunden werden konnte, war das Grundgesetz zur Bildung (Ley General
de Educacin), das bis 2003 festlegte, dass Spanisch die verbindliche Unterrichtssprache ist.
Im Jahr 2001 begannen parlamentarische Debatten zu diesem Thema, mit dem Ziel, ein
Gesetz auf den Weg zu bringen. Die verschiedenen politischen Akteure im Kongress kamen
berein, dass den indigenen Sprachen eine Art Anerkennung und Schutz zukommen msse.
Jedoch waren sie in drei Themen unterschiedlicher Auffassung, nmlich 1) welche Sprachen
und welche Dialekte bzw. Varianten als indigene Sprachen anzusehen sind, 2) welche Ver-
antwortlichkeiten der mexikanische Staat bezglich der anerkannten, indigenen Sprachen
und der Gruppen, die sie sprechen, htte und 3) welche genaue Beziehung es zwischen den
indigenen Sprachen und dem Spanischen oder Kastilischen gbe.
Der letzte Punkt erwies sich als der problematischste. Sowohl die Parteien der Linken
als auch der PRI, der nun in der Opposition war, forderten, dass die indigenen Sprachen und
das Spanische den gleichen Status erhielten. Dagegen zog die regierende PAN es vor, das
Spanische als nationale Sprache und die indigenen Sprachen als lokale Minderheitenspra-
chen anzuerkennen.
4 Mexiko lehnte es ab, die Gedenkfeier Entdeckung Amerikas zu nennen. Das vernnftige Argument war,
dass, als Kolumbus auf dem Kontinent ankam, dieser bereits entdeckt und schon seit Jahrtausenden besiedelt
war. In diesem Sinne waren die echten Entdecker die Gruppen, die von Asien ber die Beringstrae kamen
und den Ursprung aller prkolumbianischen Zivilisationen bildeten. Deswegen schlug Mexiko statt des weit-
gehend auf euro-zentristischer Sichtweise basierenden Schlagwortes Entdeckung Amerikas, den Satz Die
Begegnung zweier Welten fr die Feierlichkeiten vor. Dieser wurde auch von anderen Lndern und einigen
internationalen Organisationen bernommen (Vgl. Len-Portilla 1992)
58 Henio Hoyo
Im Dezember 2002 wurde schlielich das sogenannte Bundesgesetz ber Sprachliche

Rechte der Indigenen Vlker (Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indge-
nas, LGDLPI) verabschiedet (Krotz 2008; Pellicer et al. 2006). Mit ihm wurden alle indige-
nen Sprachen wie auch das Spanische als nationale Sprachen anerkannt. Insbesondere wur-
de festgelegt, dass die indigenen Sprachen bei ffentlichen Behrdengnge und Bildung den
gleichen Status wie das Spanische haben5. Zudem wurde das Nationale Institut fr Indigene
Sprachen (Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, INALI) gegrndet, das, neben anderen
Aufgaben, die Befugnis hat, zu denieren, welche Sprachen indigene Sprachen sind und so-
mit zu entscheiden, wie viele nationale Sprachen Mexiko hat. Das Gesetz legte als einziges
Kriterium fr die Denition besagter Sprachen fest, dass sie historisch und kulturell indigen
sein mssen und beispielsweise die Anzahl ihrer Sprecher weniger wichtig ist.
Der Prozess der Differenzierung und Klassizierung der Sprachen und Dialekte war
technisch sehr aufwendig. Erst 2008 verffentlichte das INALI den denitiven Katalog der
indigenen Sprachen Mexikos. Es wurden insgesamt 68 indigene Sprachen identiziert und
automatisch als nationale Sprachen neben dem Spanischen anerkannt. In besagten Katalog
wurden 23 von weniger als 1.000 Menschen gesprochene Sprachen und sogar Sprachen von
indigenen Gemeinden mit auslndischem Ursprung aufgenommen6 (INALI 2008, 2009).
Das Gesetz stellt einen Fortschritt bei der Anerkennung der linguistischen Rechte der in-
digenen Bevlkerung dar, auch wenn seine Anwendung viele Probleme beinhaltet. So muss-
ten beispielsweise fr einige Sprachen, die bis zu diesem Zeitpunkt nur gesprochen, aber
niemals geschrieben wurden, Alphabete geschaffen werden. Die Anerkennung der indigenen
Vlker als realer und aktiver Teil der aktuellen mexikanischen nationalen Gemeinschaft ist
jedoch am wichtigsten. Somit hat die Idee eines mestizischen Mexikos Schritt fr Schritt
der Idee Platz gemacht, dass Mexiko von Natur aus verschieden ist und sein wird. Der Fall
der indigenen Vlker ist der klarste, aber er ist nicht der einzige. Auch die Idee der ethnisch-
kulturellen Zusammensetzung der mexikanischen Nation im Bezug auf Mexikaner auslndi-
scher Herkunft hat sich gewandelt.
Nach streng rechtlichen Gesichtspunkten kann die mexikanische Staatsangehrigkeit
auf verschiedene Weise erworben werden, da sowohl das Kriterium des ius soli als auch des
ius sanguinis dafr geltend gemacht werden kann. Deshalb besitzen zahlreiche Personen
die mexikanische Staatsangehrigkeit, obwohl sie aus dem Ausland stammen. Jedoch hatte
diese offene und liberale Haltung Grenzen. Einerseits wurde die mexikanische Staatsange-
hrigkeit bis 1997 als exklusiv angesehen: Die Annahme einer anderen Staatsangehrigkeit
bedeutete ihren Verlust. Andererseits waren sowohl die eingebrgerten Mexikaner als auch
die gebrtigen Mexikaner, die Kinder auslndischer Eltern waren, mit Beschrnkungen ihrer
politischen und sogar laboralen Rechten konfrontiert, z. B. unter anderem mit dem Verbot,
bestimmte politische, diplomatische oder militrische mter ausben zu drfen. Schlielich
konnten sich je nach sozialem und geograschem Kontext sowohl die Mexikaner, die im
Ausland geboren waren, als auch die Mexikaner, die Kinder von Auslndern waren, einem
5 Jedoch bedeutet dieses Gesetz nicht, dass alle indigenen Sprachen auf dem gesamten nationalen Gebiet gltig
sind, sondern nur auf dem Gebiet, der Gemeinde und im Kontext, in dem sie gesprochen werden, sodass
dies eher dem Status von Minderheitensprachen entspricht, wie es sie in vielen Gegenden Europas gibt.
6 In diesem besonderen Fall handelt es sich um Indgenas, die vor dem Brgerkrieg im Nachbarland Guatemala
ohen und sich whrend der 1960er bis 1980er Jahre als Flchtlinge in Mexiko niederlieen. Viele nahmen
die mexikanische Staatsbrgerschaft an. Ihre Sprachen wurden als national anerkannt, obwohl sie zuvor nie
innerhalb des mexikanischen Territoriums gesprochen wurden. Dass ein Land eine Sprache einer Flchtlings-
oder Migrantengruppe als Nationalsprache annimmt, ist auergewhnlich.
mehr oder weniger unterschwelligem, jedoch vorhandenem sozialen Misstrauen bezglich

ihrer kulturellen Identitt und nationalen Loyalitt ausgesetzt sehen.
Die diesbezgliche Position nderte sich allerdings innerhalb kurzer Zeit. Im Jahr 1997
wurde auf Vorschlag von Prsident Ernesto Zedillo eine Verfassungsreform durchgefhrt, die
den dauerhaften Charakter der durch Geburt erworbenen mexikanischen Staatsangehrigkeit
festlegte. Dies bedeutet, dass kein gebrtiger Mexikaner seine Staatsangehrigkeit verlieren
kann, auch wenn er eine oder mehrere andere Staatsangehrigkeiten annimmt. Auerdem
kann jeder die Staatsangehrigkeit, die er bis 1997 verloren oder abgelegt hatte, wieder erlan-
gen. Diese Rechte wurden auch auf die erste Generation der Nachfahren von mexikanischen
Migranten im Ausland ausgedehnt (Vgl. Climent 2002).
Die Reform erfolgte hauptschlich, um den Schutz der im Ausland, insbesondere in
den USA, lebenden Mexikaner und ihrer Nachfahren zu verbessern. Sie trug jedoch auch
dazu bei, eine etwas offenere Idee der mexikanischen Nation zu frdern, das heit, man kann
unabhngig vom legalen Status, kulturellen Hintergrund oder ethnischen Ursprung, den man
ggf. in einem anderen Land hat, Mexikaner sein. Heute ndet man immer huger Personen
mit Migrationshintergrund, Europer, Amerikaner oder Araber unter den konomischen, po-
litischen und kulturellen Eliten Mexikos7. Diese Vernderung fand zwar schrittweise statt
und es gibt immer noch Einschrnkungen fr Personen, die nicht vollkommen mexika-
nisch sind, zum Beispiel beim Zugang zu ffentlichen mtern, die Mexikanern mit doppel-
ter oder mehrfacher Staatsangehrigkeit bekleiden drfen.8 Trotzdem steht diese ffnung in
einem Gegensatz zur Ideologie des Revolutionren Nationalismus, der einen groen Wert auf
die mexikanische kulturelle Authentizitt legte und Misstrauen gegen externe, vor allem
angelschsischer Einsse, hegte.
Zusammenfassend lsst sich sagen, dass sich ab den 1990er Jahre die Idee ber die
ethnisch-kulturelle Zusammensetzung Mexikos tiefgreifend gewandelt hat. Dies bedeutet
jedoch nicht, dass das Mestizentum als allgemeine Vorstellung der Mischung von Rassen
berwunden wurde. Es kann eher argumentiert werden, dass Mexiko begonnen hat, sich als
multikultureller zu verstehen, da es die Unterschiede und Besonderheiten verschiedener eth-
nischer Gruppen, die im Land existieren und mit Sicherheit weiter existieren werden, aner-
kennt. Gleichzeitig versteht es sich als viel mehr mestizisch, als dies die einfache ofzielle
Doktrin (Indgena + Spanier) zu verstehen gab. Und letztendlich haben die zahlreichen
Zu- und Auswanderungen nach und aus Mexiko klare Spuren in der Gesellschaft und Kultur
des Landes hinterlassen.
3. Die Partei als Vermittler zwischen Staat und Nation in Mexiko
Der zweite Aspekt in den Vernderungen und Konstanten des ofziellen mexikanischen Nati-
onalismus in den letzten Jahrzehnten ist das Verhltnis zwischen Staat und Nation. In diesem
Kapitel wird auf die drei wichtigsten Unterpunkte eingegangen: der Staat als Reprsentant
7 Drei beispielhafte Flle sind der ehemalige Prsident Vicente Fox Quezada (2000-2006), dessen Mutter bas-
kischer und dessen Vater amerikanischer Abstammung ist; der Brgermeister von Mexiko-Stadt 2006-2012,
Marcelo Ebrard Casaubn, mit franzsischer Abstammung; oder Carlos Slim, mexikanischer Industrieller
libanesischen Ursprungs, der nach der Zeitschrift Forbes einer der reichsten Mnner der Welt ist.
8 Es gibt immer noch eine starke soziale Opposition, die dagegen ist, dass nicht vollstndige Mexikaner
Machtpositionen bekleiden: in der Studie von Gonzlez et. Al. (Gonzlez et al. 2011, S. 36f.) sprechen sich
jeweils 73 % bzw. 80 % der Befragten dagegen aus, dass ein eingebrgerter Mexikaner Abgeordneter oder
Prsident werden kann. Jedoch nimmt diese Opposition von Jahr zu Jahr ab.
60 Henio Hoyo
gesellschaftlicher Interessen, als Lenker der wirtschaftlichen Entwicklung und als Vermittler
in der Beziehung zu anderen Staaten und Vlkern der Welt.
Fr den Revolutionren Nationalismus gab es auf die Frage, wen der mexikanische
Staat reprsentiere, eine klare Antwort: die Massen, insbesondere die am wenigsten begns-
tigten Schichten. Deswegen denierte sich der mexikanische Staat als im Wesentlichen pro-
gressistisch, obwohl die Politik in dieser Hinsicht je nach Prsidenten variierte. Wie bereits
erwhnt, zeigte die PRI eine groe ideologische Flexibilitt. Seit ihrer Grndung im Jahr
1928 als Nationale Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) war die Par-
tei in der Lage, mit Ausnahme der Christdemokratie und der extremen Rechten Gruppen des
gesamten ideologischen Spektrums einzubinden.
Vielleicht gerade wegen ihrer geringen ideologischen Bestimmtheit wusste sich die PRI
als legitimer Reprsentant und als direkter Vermittler zwischen der mexikanischen Nation
und ihrer Regierung zu positionieren. Ab 1938 organisierte sich die Partei auf eine korpora-
tive Art und Weise, nach den sogenannten Sektoren (obrero, campesino, popular, militar):
Arbeiter, Bauern, Bevlkerung (Kleinunternehmer, Hndler und Selbstndige) und Militr.
Dieser letzte Sektor verschwand bald, sodass die PRI nur noch durch die drei ersten zusam-
mengesetzt wurde und somit ihren korporativen Massencharakter bekrftigte (Reveles 2003;
Segovia 1968).
Die Oberschichten, insbesondere die Unternehmer, konnten sich selbst organisieren
und standen in direktem Kontakt zur jeweiligen aktuellen Regierung. Jedoch waren sie nur
schwach bzw. fast gar nicht in der PRI vertreten: Sie konnten nur schwer mit dem Volk
identiziert werden, dass sowohl die Partei als auch der Revolutionre Nationalismus vertre-
ten und begnstigen wollte. Die Oberschichten und Unternehmer waren diesbezglich hug
den politischen Zielen der jeweiligen Regierung ausgeliefert.
So fhrte beispielsweise Prsident Lzaro Crdenas del Ro (1938-1944) eine linke Re-
gierung an, die Manahmen beschloss, die unter anderem eine extensive Agrarreform, ein
Programm fr Verstaatlichungen und die ofzielle Einfhrung der sozialistischen Bildung
beinhalteten. Auerdem setzte der Prsident die mexikanische Nation ausdrcklich mit den
am meisten benachteiligten Klassen des Landes gleich und das Brgertum und das transna-
tionale Kapital mit ihren Feinden.
Die Nachfolger Crdenas waren gemigter und entstammten zudem dem rechten poli-
tischen Spektrum. In den 1960er Jahren nahmen jedoch zwei Regierungen, unter Luis Eche-
verra lvarez und Jos Lpez Portillo, den populistischen Diskurs der Linken, einschlielich
des Attackierens der Unternehmerschicht, die sie als brgerlich und entnationalisierend
bezeichneten, wieder auf. Der letzte der Prsidenten der Zeit des Revolutionren Nationalis-
mus war Jos Lpez Portillo, der 1982 die Banken nationalisierte, da er sie fr die prekre
Situation des Landes verantwortlich gemacht hatte. Dies stellte jedoch alles andere als eine
Lsung dar, sondern provozierte eine der strksten Krisen der mexikanischen Geschichte.
Die Krise gab den Ansto fr eine neue Generation von Politikern mit neoliberaler Ideo-
logie, die sowohl die Kontrolle der Regierung als auch der PRI bernahmen. Der erste Prsi-
dent dieser neuen Generation, Miguel de la Madrid, wurde im gleichen Jahr gewhlt, gefolgt
von Carlos Salinas 1988 und Ernesto Zedillo 1994. Whrend der prsidentiellen Amtszeit
von Salinas begann die Macht der PRI zu schwinden: Einerseits sah sich der Prsident zu-
nehmend Oppositionsparteien gegenber, andererseits griff er auf Regierungsprogramme zu-
rck, die Begnstigungen direkt an die Gesellschaft anstatt ber die korporative Struktur der
PRI und der Gewerkschaften verteilten, wie es bis dahin die Regel gewesen war.
Die Ankunft der neuen Elite brachte tiefgreifende Vernderungen fr die Idee des Staa-
tes als Vertreter sozialer Interessen mit sich. Die Regierungen nach 1982 begannen beispiels-
weise 1982, Vertrge mit Unternehmern und ihren Organisationen auszuhandeln, da die PRI
sowohl durch die Wahlergebnisse als auch in ihrer ofziellen Vermittlerrolle zwischen me-
xikanischem Volk und Regierung geschwcht wurde. Die Verbindung zwischen Regierung,
ofzieller Partei und Volksmassen, die charakteristisch fr den revolutionren Nationalismus
war zerbrochen.
Ein hnlich radikaler Wandel fand hinsichtlich der Rolle des Staates fr die Wirtschaft
statt. Bis 1982 sah sich der mexikanische Staat in der Rolle des direkt verantwortlichen und
aktiven Lenkers der nationalen Entwicklung: Sein erklrtes Ziel dabei war, eine vom Ausland
unabhngige, eigenstndige wirtschaftliche, soziale, politische und kulturelle Entwicklung
zu erreichen (Vgl. Carmona 1992).
Das zentrale Element der Doktrin der Autonomie war die Schaffung und Strkung einer
lokalen Wirtschaft. Dies wurde erstens durch die Grndung einer groen Anzahl staatlicher
Unternehmen in den verschiedensten Industriezweigen und Dienstleistungssektoren ver-
sucht, zweitens durch die strenge Kontrolle des Geldwechsels und drittens durch den Schutz
der nationalen Industrie durch die Einrichtung sehr hoher Importzlle und strenger Auagen
fr wirtschaftliche Aktivitten fr Auslnder und auslndische Unternehmen in Mexiko. Au-
erdem verstaatlichte der mexikanische Staat regelmig Industriezweige und Dienstleis-
tungen, die sich in den Hnden von Auslndern befanden und als strategisch wichtig fr die
Entwicklung des Landes erachtet wurden. Der bekannteste Fall ist die Verstaatlichung der der
Erdlindustrie (1938) unter der Regierung des Prsidenten Lzaro Crdenas (Meyer 1977;
Meyer und Cisneros 1990) sowie die Verstaatlichungen der Eisenbahn- und Elektrizittsin-
dustrie.
Die Krise von 1982 und der Aufstieg der neuen neoliberalen Elite an die Macht fhrten
zu einem radikalen Wandel in der Wirtschaftspolitik. Die groe Mehrheit der staatlichen Un-
ternehmen wurde privatisiert und diejenigen, die weiterhin in Hnden der Regierung waren,
wie die Erdlindustrie oder bestimme Transportdienstleistungen, wurden umstrukturiert.
Sowohl nationalen als auch auslndischen privaten Akteure wurde es erlaubt, in zuvor nur
begrenzt zugnglichen Bereichen wie den Bergbau oder den Bau von Autobahnen zu inves-
tieren. Paradoxerweise geschah all dies ebenfalls auf der Grundlage eines stark nationalisti-
schen Diskurses (Mabire 1999; OToole 2010; Sheppard 2011; Vizcano 2004)9.
Im Ausland gab Mexiko den Protektionismus, der einer der bekanntesten Pfeiler des
revolutionren Nationalismus gewesen war, fast vllig auf. Es begann ein Prozess der Han-
delsliberalisierung. 1986 trat Mexiko dem GATT (General Agreement on Tariffs and Trade)
bei und schloss 1994 zusammen mit den USA und Kanada das Nordamerikanische Frei-
handelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) ab. Diese Liberalisie-
rungsdynamik ging weiter und im Jahr 2000 hatte Mexiko neben dem NAFTA-Abkommen
Freihandelsabkommen mit der Europischen Union, Israel und sechs weiteren Lndern un-
terzeichnet. Die Regierungen, die nach der Transition zur Demokratie in Mexiko gewhlt
wurden, haben diese Richtung beizubehalten (Rico 2010; Covarrubias 2010).10 Die Erdl-
industrie und zum Groteil die Stromerzeugung und -versorgung zhlen aktuell zu den we-
nigen wirtschaftlichen Aktivitten, die der mexikanische Staat weiterhin direkt kontrolliert.
9 Es wurde auch die Privatisierung der Gemeinschaftslndereien (ejidos), in die Lzaro Crdenas das Land in
den 1930er Jahren aufgeteilt hatte, angestoen.
10 In jngster Zeit wurden beispielsweise Wirtschafts- und Handelsabkommen unter anderem mit Japan, Urugu-
ay, Bolivien und Peru abgeschlossen.
62 Henio Hoyo
Letztendlich sollen die Vernderungen in der mexikanischen Auenpolitik sowie die

damit verbundenen Vernderungen im mexikanischen Nationalismus analysiert werden.
Whrend des Groteils der Periode des Revolutionren Nationalismus war die mexikanische
Auenpolitik ein vorsichtiger Balanceakt innerhalb der Grenzen, die ihr durch die Nach-
barschaft zu den USA gegeben waren, und den Chancen auf eine autonome politische Au-
enpolitik (Ojeda 1976; Torres 2010; Meyer 2006; Meyer und Vzquez 1994). Deswegen
bestand die mexikanische Diplomatie whrend eines Groteils des 20. Jahrhunderts auf die
Nicht-Intervention in Angelegenheiten anderer Staaten sowie auf die friedliche Beilegung
von Streitigkeiten.
Lateinamerika wurde in der mexikanischen Auenpolitik zumindest theoretisch bevor-
zugt. Mexiko stand aufgrund der gemeinsamen historischen und der kulturellen Gemeinsam-
keiten den brigen lateinamerikanischen Lndern viel nher als den anglophonen. Die Argu-
mente von Vasconcelos hinsichtlich der Latinos als Rasse aus Bronze (Mestizen) und ihr
Ausdruck im Revolutionren Nationalismus mussten somit theoretisch in einer Auenpolitik
mnden, die aktiv darauf ausgerichtet war, die lateinamerikanische Integration zu erreichen
und dem angelschsischen Einuss Grenzen zu setzen.
Dennoch nahm Mexiko eine aktive und unabhngige diplomatische Haltung gegenber
dem brigen Lateinamerika nur in bestimmten Momenten ein. Beispielsweise zeichnete sich
die Regierung von Prsident Luis Echeverra lvarez (1970-1976) fr ihre Untersttzung
linksgerichteter Regierungen aus, vor allem der von Salvador Allende in Chile. Ebenso wei-
gerte sich Mexiko als einziges lateinamerikanisches Land, die Beziehungen zu Fidel Castros
Kuba abzubrechen (Meyer 2010; Torres 2010).11
Jedoch nderte sich die Auenpolitik 1982 komplett, als die neuen neoliberalen Eli-
ten an die Macht kamen, insbesondere in der Regierungszeit von Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994). Obwohl sein erklrtes Ziel die Entwicklung Mexikos war, versuchte er, diese
nicht durch Isolierung, sondern durch Integration mit der restlichen Welt und vor allem mit
den USA zu erreichen. Die Auenpolitik widmete sich vor allem diesem Ziel (Aguayo 1998;
Klesner 2006; Mabire 1994; Meyer 2006; Rico 2010; Sheppard 2011; Vizcano 2002, 2004).
Die Beziehungen zu Lateinamerika, vor allem zu Kuba, verloren an Bedeutung (Covarrubias
2003).
Die Transition zur Demokratie im Jahre 2000 und die Machtbernahme durch eine ge-
migte Rechtspartei verstrkten diesen Wandel und machten den Weg frei fr einen interna-
tionalen Aktivismus, der Mexiko beispielsweise zum permanenten Mitglied im Sicherheitsrat
der UNO machte einen Sitz, den es jahrzehntelang abgelehnt hatte. Die Beziehung zu den
USA wurde immer enger, whrend sich die Beziehung zu Kuba ebenso wie die zu Venezuela
unter Chvez von distanziert hin zu offen feindlich wandelte (Covarrubias 2010, S. 148ff.).
Diese Vernderungen der internationalen Anpassung hatten nicht nur diplomatische De-
batten zur Fogle. In Wirklichkeit spiegeln sie die komplexe geopolitische Situation Mexikos
wider: Einerseits ist Mexiko ein Land, das geographisch in Nordamerika liegt und einen
intensiven wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Austausch mit den USA pegt. Ande-
rerseits ist Mexiko ein Land, dessen historische Wurzeln und kulturelle Identitt es nicht nur
im ofziellen Diskurs viel mehr in die Nhe Zentral- und Sdamerikas stellen. Fragt man die
Bevlkerung nach ihrem bernationalen Zugehrigkeitsgefhl, identiziert sich die groe
11 Ein Vorlufer dieses Aktivismus war die humanitre, diplomatische und militrische (Waffen) Hilfe, die die
Regierung von Prsident Lzaro Crdenas der republikanischen Seite whrend des Spanischen Brgerkriegs
leistete, und die Tatsache, dass Mexiko bis zum Jahr 1977, nach Frankos Tod, keine formalen Beziehungen zu
Spanien wiederherstellen konnte.
Mehrheit mit Lateinamerika, whrend Nordamerika fast immer am Ende der Prferen-
zen auftaucht12.
4. Die Bestndigkeit der Symbole und Bezugsgren
Wie bereits erwhnt, brachten die letzten Jahrzehnte groe politische und ideologische Ver-
nderungen fr Mexiko mit sich. Es ist jedoch interessant, dass sich die nationalen Symbole
in mehr als 100 Jahren nicht grundlegend verndert haben, nicht einmal nach der demokra-
tischen Transition im Jahre 2000. Einerseits gibt es die ofziellen Symbole, die nationale
Flagge, das Wappen und die Hymne, die sehr im ffentlichen Leben des Landes prsent sind
und ihren Status als Bezugsobjekte beibehalten. Jeder unsachgeme Umgang mit einem
nationalen Symbol ist nicht nur ein Vergehen, sondern endet schnell in einer scharfen gesell-
schaftlichen Kritik. Andererseits gibt es auch bestimmte Objekte und Bilder volkstmlichen
Ursprungs, die einen hnlichen oder sogar noch weiter verbreiteten Status als Symbole einer
nationalen mexikanischen Identitt erreicht haben. Das wichtigste ist zweifellos die Jungfrau
Guadalupe (Virgen de Guadalupe).
Ofziell ist Mexiko ein skularer Staat, in Wirklichkeit handelt es sich eher um einen
ziemlich radikalen Laizismus. So verbieten die Wahlgesetze beispielsweise auch heute noch,
dass sich eine beliebige Kirche oder religise Gruppe direkt an der Politik beteiligt und oder
in irgendeiner Form eine Partei untersttzt. Gleichzeitig darf keine Partei und kein Kandidat
fr eine Glaubensrichtung werben, religise Symbole nutzen oder darauf anspielen. Bis in
die 1990er Jahre besaen auch Priester kein Wahlrecht. Heute drfen sie whlen, jedoch fr
politische mter kandidieren noch ffentliche mter bekleiden.
Trotz dieser radikalen laizistischen Tradition und der steigenden Zahl nicht-katholischer
Organisationen und Personen in Mexiko, ist die Jungfrau Guadalupe weiterhin beinahe un-
bestritten ein nationales Symbol. Sie ist eine echte Sule der nationalen mexikanischen Iden-
titt und eine ebenso respektierte Bezugsgre wie die Flagge oder das Wappen selbst. Ein
beliebter Ausspruch besagt, dass in Mexiko sogar die Atheisten Guadalupaner sind. Und
tatschlich ist die gesellschaftliche Anerkennung der Jungfrau als Symbol und zentraler Teil
der nationalen mexikanischen Identitt so weit verbreitet, dass in diesem Scherz viel Wahres
steckt.
Die Anbetung der Jungfrau Guadalupe kann nicht nur aus rein religisen Grnde er-
klrt werden, obwohl diese natrlich stark sind. Es ist eher die Kombination aus Religion
und nationalistischen Nebenbedeutungen, die der Jungfrau ihre enorme Symbolkraft verleiht
(Brading 2001; Lafaye 1976). Zunchst gibt es die ethnische Dimension. Guadalupe ist als
dunkle Jungfrau (virgen morena) bekannt und wird als solche dargestellt. Sie ist quasi die
Inkarnation des mexikanischen Mestizentums selbst. Zudem war der katholischen Legende
nach die erste Person, der die Jungfrau 1530 erschien, ein Indio aus dem Valle de Mxico,
Juan Diego Cuauhtlatoatzin. Die Jungfrau hinterlie durch ein gttliches Wunder ihr eigenes
Abbild auf dem Umhang Juan Diegos das gleiche Abbild, das heute in der ihren Namen
tragenden Basilika im Norden von Mexiko-Stadt verehrt wird.
12 Vor nicht allzu langer Zeit, im Jahr 2010, beantworteten die Frage Als was fhlen Sie sich mehr: als Latein-
amerikaner, Nordamerikaner, Zentralamerikaner oder Weltenbrger? 51 % der Befragten mit Lateinameri-
kaner, 26 % mit Weltenbrger, whrend nur 7 % die Option Nordamerikaner oder Zentralamerikaner
whlten (Gonzlez et al. 2011, S. 26f.) In der Analyse dieser Umfrage wird folgerichtig festgestellt, dass dies
in einem Land, von dem 11 % der Bevlkerung in den USA leben, auffllig ist.
64 Henio Hoyo
Neben der ethnischen Bedeutung hat die Jungfrau von Guadalupe auch wichtige histo-
rische Bedeutungen. So wurde sie vor allem als katholische Form verschiedener prhispani-
scher Gottheiten angesehen, die am selben Tag gefeiert werden (12. Dezember). Ihr Abbild
wurde schon seit dem 16. Jahrhundert, also bereits in der Kolonialzeit, zu einem Identi-
ttssymbol des Neuen Spaniens und zu einem Symbol des Widerstandes seiner Bewohner
gegen die spanischen Eroberer, welche die Jungfrau von Remedios (Virgen de los Remedios)
verehrten (Brading 2001; Lafaye 1976). Der Priester Miguel Hidalgo benutzte ein Banner
der Jungfrau von Guadalupe, um 1810 die bewaffnete Rebellion gegen die Truppen der Spa-
nischen Krone anzufhren. Bis heute wird dieser Banner als das quivalent der ersten Me-
xikanischen Flagge angesehen.
Trotz dieser historischen, sozialen und symbolischen Bedeutung hat der post-revolu-
tionre mexikanische Staat die Jungfrau nicht als ofzielles nationales Symbol gefrdert.
Der Revolutionre Nationalismus, der der katholischen Religion wegen ihrer Fhigkeit, die
Massen zu mobilisieren, stark misstraute, vermied es stets, auf die Jungfrau Bezug zu neh-
men. Sogar die neoliberalen Regierungen, die ab 1982 die Macht erlangten, waren in dieser
Hinsicht sehr vorsichtig.
Theoretisch erffnete die Transition zur Demokratie ab dem Jahr 2000 dem PAN, einer
Mitte-Rechts-Partei, die international mit der Christdemokratie in Verbindung gebracht wird
(Hernndez 2011; Loaeza 2000), die Mglichkeit, Gebrauch von religisen Bezugsgren zu
machen oder zumindest die laizistische Tradition des mexikanischen Staates zu lockern. Dies
geschah jedoch nicht, weshalb die Jungfrau sowohl im Diskurs als auch in der ofziellen Ge-
schichte ziemlich wenig Erwhnung ndet, auch wenn die mexikanischen Regierungen die
Bedeutung der volkstmlichen Verehrung der Jungfrau Guadalupe und ihre uerst wichtige
Rolle als vereinendes Element fr eine so heterogene Gesellschaft wie die mexikanische
verstehen.
5. Schlusswort und Aussichten
In diesem Beitrag wurde ein berblick ber die Vernderungen und Konstanten des mexika-
nischen Nationalismus in den letzten Jahrzehnten gegeben. Allgemein lsst sich festhalten,
dass die mexikanische nationale Identitt stark ist und es immer noch einen Staatsnationalis-
mus gibt. Jedoch haben die politischen Vernderungen besagten Nationalismus in den letzten
Jahrzehnten auf tiefgreifende Weise verndert.
Einerseits wird die strkere Einbeziehung verschiedener ethnischer Gruppen, vor al-
lem der Indgenas, aber auch anderer Gruppen wie Afro-Mexikaner und Migranten, wahr-
scheinlich dazu fhren, dass die ethnische, kulturelle und linguistische Pluralitt in einem
modernen Mexiko immer strker anerkannt werden muss. So wird es beispielsweise immer
schwieriger werden, die verallgemeinernde Kategorie des indigena zu verwenden, ohne
anzuerkennen, dass sich dahinter zahlreiche Vlker mit eigenen ethnischen, sozialen und
kulturellen Merkmalen verbergen, die sich untereinander stark unterscheiden. Ferner werden
die Globalisierungsprozesse, die Vernderung der Gesetze zur Staatsangehrigkeit in Mexi-
ko und die immer grere Interaktion mit den USA aufgrund von Handel und migratorischen
Bewegungen diesen besagten plurikulturellen Charakter Mexikos erweitern.
Dies wird jedoch nicht bedeuten, vllig von der Idee des Mestizentums abzurcken.
Dank jahrzehntelanger ofzieller Doktrin ist die Idee eines Mexikos als Mestizennation
immer noch sehr verwurzelt und verfgt ber eine breite, anerkannte Basis der sozialen,
ethnischen und kulturellen Identitt Mexikos, um nicht als schlichter Mythos abgestempelt
zu werden. Es ist eher zu erwarten, dass das mexikanische Mestizentum viel tiefgreifender
anerkannt ist als von der ofziellen Vision dargestellt wird. Dies kommt daher, dass die vie-
len Wanderungsbewegungen aus und nach Mexiko einen nicht zu leugnenden Abdruck in
der modernen mexikanischen Gesellschaft hinterlassen haben. Deshalb ist Mexiko heute in
ethnischer und kultureller Hinsicht sehr gemischt und geht ber eine bloe Synthese von
indigener Frau und spanischem Mann weit hinaus.
Hinsichtlich der Rolle des mexikanischen Staates als Reprsentant der Nation ist eine
Rckkehr zum frheren korporativistischen System oder der staatlich geschtzten Wirtschaft
nur schwer vorstellbar. Die Betonung des freien Handels und die Auenffnung werden so
gut wie sicher beibehalten werden. Es ist absehbar, dass der mexikanische Staat die Kontrolle
ber einige strategische Gter wie Erdl behalten wird, welche als nationaler Besitz ange-
sehen werden (Meyer und Cisneros 1990; cf. Tenorio-Trillo 2008). In der internationalen
Politik ist es offensichtlich, dass Mexiko zu keinem Zeitpunkt seine privilegierte Beziehung
zu den USA aufs Spiel setzen wird. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Beziehung zu
Lateinamerika nicht wiederaufgenommen werden kann, besonders dann, wenn bestimmte
Lnder wie beispielsweise Brasilien dabei sind, groe internationale Bedeutung zu erlangen.
Der ofzielle mexikanische Nationalismus hat tiefgreifende Vernderungen erfahren
und wird wahrscheinlich noch weitere erfahren. Einige andere Ausdrucksformen des Me-
xikanischen werden sich allerdings auf kurze Sicht nur schwer verndern. Der intensive
Gebrauch von Flaggen und anderen ofziellen nationalen Symbole ist im mexikanischen
ffentlichen Lebens Tradition und es gibt keine Anzeichen dafr, dass diese verloren geht13.
Dies gilt noch viel mehr fr volkstmliche Bezugsgren wie die Jungfrau Guadalupe: Un-
abhngig von der Strke des Katholizismus in Mexiko ist sie eine Ikone, mit der sich die
groe Mehrheit der sozialen Gruppen des Landes in ethnischer, kultureller und historischer
Hinsicht identizieren kann.
13 Die Prsenz nationaler Symbole im ffentlichen Leben Mexikos ist ein Beispiel fr den von Michael Billig
verwendeten Begriff des banalen Nationalismus (Vgl. Billig 1995).
66 Henio Hoyo
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Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum
Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung
Hctor Daz Santana
1. Einleitung
Mexiko ist ein Land mit einem untypischen Prozess einer Transition zur Demokratie. Dies
betrifft sowohl ihren zeitlichen Horizont wie auch die Art und Weise, wie Institutionen auf-
gebaut wurde und wie sich die politischen Akteure verhalten haben. Bis heute wird weniger
von demokratischer Transition gesprochen, als von der Qualitt der Demokratie, die, ebenso
wie die Art, den Staat zu gestalten, in der noch offenen politischen Agenda einen breiten
Raum einnimmt. Die demokratische Konsolidierung der Demokratie ist unvollendet, und die
zu lsenden Themen der demokratischen Agenda sind zahlreich. Deswegen lassen sich zwei
Fragen stellen: 1) Muss die vorhergehende Etappe, die Transition, die Basis fr die Instituti-
onalisierung der Demokratie legen, damit ihre Konsolidierung erfolgreich ist? 2) Kann man
an eine zweite demokratische Transition zu denken? Das heit, kann man einige Schritte
zurckgehen, um grundlegende Themen der ffentlichen Agenda wieder aufzunehmen, um
z. B. neue Pakte und Manahmen fr die Demokratisierung zu arrangieren. Mexiko muss
handeln und eine Antwort auf die zweite Frage nden.
Dieser Beitrag analysiert die mexikanische Transition zur Demokratie rckblickend. Er
gibt einen berblick ber die elektorale politische Geschichte der politischen Wahlen des
Landes und gewichtet dabei Segmente, die einige der mglichen Wege fr die Transition
darstellen. Die Suche nach der Demokratisierung des mexikanischen Staates fand schrittwei-
se ber den Weg politischer Wahlen statt und die essentiellen Themen fr die demokratische
Konsolidierung des Staates wurden darber vergessen. Die demokratische Transition Mexi-
kos ist atypisch, und auch wenn die traditionellen Modelle von Rustow (1970), ODonell und
Schmitter (1994), Alcntara (1995), Przeworski (1998), Linz (1996), Whitehead (1996) oder
Morlino (2009) es ermglichen, ber einige Grundprobleme nachzudenken, zeigt Mexiko
deutliche Abweichungen. Mexiko zeichnet sich durch eine langsame Transition und eine
unsichere (Castaos Labastida und Lpez 2007, S. 267) demokratische Konsolidierung
aus, die durch deutliche Rckschritte gekennzeichnet ist und immer noch zahlreiche Themen
aufweist, die gelst werden mssen, um eine stabile Demokratie zu garantieren.
Um die aktuelle Wirklichkeit kennen zu lernen, wird die politische Entwicklung des
Landes analysiert. Dabei werden zunchst die sozialen und politischen Merkmale beschrie-
ben, die die Entstehung der Hegemonialpartei, sowie den Typ des sich herausbildenden
Wahlsystems erlaubten. Es werden Beispiele fr die politische ffnung fr soziale Prozesse
genannt, die Raum fr die demokratische Transition in Mexiko schufen. Seit der demokrati-

70 Hctor Daz Santana
schen Transition erlitt das Land, das ohne festen Kurs fuhr, Schiffbruch. Die Anstrengungen
fr die Demokratisierung hatten nicht den erwarteten Erfolg und die politischen Auseinander-
setzungen zeigen, dass das vorrangige Ziel der politischen Akteure darin bestand, die Wahlen
zu gewinnen und sich um beinahe jeden Preis an der Regierung zu halten. Dieses Verhalten
erlaubte es nicht, die Demokratie im Land zu konsolidieren. Nur wenige politischen Ak-
teure versuchen, die verlorene Legitimitt wiederzuerlangen, viele dagegen, den status quo
zu erhalten. Deswegen sollen an dieser Stelle einige der Themen aufgefhrt werden, die im
Demokratisierungsprozess, auf den die mexikanische Gesellschaft viele Jahre gewartet hat,
besondere Aufmerksamkeit verdienen, denn wahrscheinlich ist der demokratische Bonus fr
die Regierenden bald aufgebraucht.
2. Vom hegemonialen Regime zur politischen Pluralitt
Mexiko ist ein Land, das im Gegensatz zu Lateinamerika whrend des 20. Jahrhunderts seine
eigene institutionelle Agenda etablierte. Es konstruierte ein besonderes hegemoniales Re-
gime, das bestndig war, wirtschaftliche und soziale Fortschritte zeigte, aber auch Mngel
an demokratischen Garantien aufwies. Nach der mexikanischen Revolution erlebte das Land
zunchst aufgrund fehlender bereinkommen ber die Regierung Jahre politischer Instabi-
litt. Der bewaffnete Konikt strzte das regierende Regime relativ schnell. Formell begann
die Revolution am 20. November 1910 und endete mit dem Rcktritt und der Verbannung
des Diktators Porrio Daz Ende Mai 1911. Anschlieend waren all diejenigen, die an der
bewaffneten Auseinandersetzung teilgenommen hatten, der Meinung, dass sie das Recht
htten, das Land zu regieren. Dies lste eine Periode von Brgerkriegen aus, in denen die
wichtigsten Anfhrer der Revolution ermordet wurden1. All dies war eine Folge der fehlen-
den funktionellen Mechanismen fr die Neuverteilung der Macht2. Ein wichtiger Einschnitt
war die verfassungsgebende Versammlung von 1917, die eine liberale Verfassung beschloss,
die weltweit ein Modell fr die Aufnahme und den Schutz der sozialen Rechte und den Ein-
schluss sozialer Garantien und Grundrechte darstellt3. Die politischen Auseinandersetzungen
blieben jedoch bestehen und endeten erst mit der Ermordung des gewhlten Prsidenten l-
varo Obregn im Jahr 1928. Nach dieser Zeit sollte das Land nicht nur sein politisches Prob-
lem lsen, sondern eine Etappe des nationalen Fortschritts und sozialen Wohlstands einleiten.
Auf diese Weise entstand im Jahr 1929 die Nationale Revolutionspartei (Partido Na-
cional Revolucionario, PNR), die spter ihren Namen in Institutionalisierte Revolutions-
partei (PRI, Partido Revolucionario Institucional) nderte. Die wichtigste Errungenschaft
dieser Partei, die mit dem Staat gleichgesetzt wurde, bestand darin, eine Reihe nicht schrift-
licher Prinzipien zu etablieren, die die Mechanismen fr die Neuverteilung der politischen
Macht festlegten. Anfangs vereinte die Partei alle faktischen Mchte aus Militr, Landwir-
ten, Arbeitern und lokalen Fhrungspersnlichkeiten unter den ideologischen Prinzipien
der mexikanischen Revolution, der sozialen Gerechtigkeit und mit Hilfe einer eisernen
Parteidisziplin. Der Erfolg des neuen Regimes bestand darin, eine ofzielle Partei zu pr-
sentieren, fr eine wirksame Machtverteilung als Partner zu dienen und dabei ein Schema
zu whlen, das laut Cosio Villegas (1981, S. 35) fhig war, das Losreien der revolution-
1 Siehe dazu auch den Beitrag von Thomas Fischer in diesem Band.
2 Eine detaillierte Analyse des politischen und sozialen Koniktes kann nachgelesen werden bei: Silvia Herzog,
Jess, Breve historia de la revolucin mexicana I. Los antecedentes y la etapa maderista, Fondo de Cultura
Econmica, Mexiko, 2005.
3 Fr eine detaillierte Analyse siehe: Carpizo, Jorge, La Constitucin Mexicana de 1917, Porra, Mxico, 1969.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 71
ren Gruppe zu zgeln, ein zivilisiertes System zur Schlichtung der Machtkmpfe einzurich-
ten und dem administrativem politischen Handeln eine nationale Reichweite zu geben, um
die Ziele der mexikanischen Revolution zu erreichen. Besonders dabei war laut Ai Camp
(1986), dass ein spezielles Protokoll fr parteiliches Verhalten etabliert wurde, das sich durch
informelle Normen auszeichnete, die das politische Verhalten prgten und aus Annahmen,
Werten und Verhaltensweisen bestanden, welche festlegten, was gemacht und was nicht
gemacht werden drfe, um im politischen Spiel weiter zu bestehen. Das System war so ent-
worfen, dass es die, die die Regeln einhielten, belohnen und die, die sie bertraten, bestrafen
konnte.
Die Partei wurde von einem Prsidenten zusammengehalten, der metakonstitutionelle
Machtbefugnisse hatte, die es ihm erlaubten, gleichzeitig als Parteichef zu fungieren (Car-
pizo 2003, S. 190). Dies bedeutete, dass er die Kandidaturen der Gouverneure, Senatoren,
Abgeordneten und anderer wichtiger mter der Volkswahl sowie natrlich seinen Nachfol-
ger im Prsidentenamt frei ernennen konnte. Auerdem erleichterte es ihm die Verfassung,
die Richter zu ernennen, was jede Mglichkeit eines konstitutionellen Mchtegleichgewichts
des Staates zunichtemachte. Dies wurde von anderen Vorrechten begleitet, die es ihm er-
laubten, die faktischen Mchte wie Unternehmer oder soziale Krfte zu kontrollieren. Das
System funktionierte, weil es die politische Stabilitt und die soziale Befriedung des Landes
erreichte.
Die politische Legitimitt wurde Aufrecht erhalten, indem die Mittel fr soziale Ent-
wicklung und Wirtschaftswachstum garantiert wurden. Ab den 1930er Jahren wurden be-
stimme Manahmen wie die kostenfreie Schulpicht und ffentliche Dienstleistungen im
Gesundheitswesen verwirklicht. Durch die Gewerkschaftspolitik und die Arbeitergesetzge-
bung wurde fr breite soziale Garantien gesorgt und es entwickelte sich eine nationale In-
dustrie. Mexiko wies zwischen 1940 und 1970 eine Wachstumsrate zwischen 5 % und 7 %
des Bruttoinlandsproduktes (BIP) auf, was als mexikanisches Wunder bezeichnet wurde.
Hinsichtlich der politischen Reprsentation schuf das hegemoniale System einen Me-
chanismus, der gengend soziale Vorteile bereit hielt, damit die Bevlkerung zufrieden war
und gleichzeitig denjenigen keine strengen Strafen auferlegt werden mussten, die sich wider-
setzten. Es war einfacher, den Verhaltensnormen zu folgen, die das System entworfen hatte,
als sich dagegen zu stellen. Das dominierende Wahlsystem war semikompetitiv (1994,
S. 18). Es hatte die klare Absicht, das Regime zu legitimieren, und seine regierenden Eliten
jeweils neu zu formieren, um dem Ausland ein Bild von Demokraten zu bieten. Zudem diente
es als ein Messinstrument fr die Strke der Gegner. Seit 1920 wurden in Mexiko regelmig
Prsidentschaftswahlen mit Beteiligung der gegnerischen Krfte der PRI abgehalten, darun-
ter die Nationale Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN), die im Jahr 1939 gegrndet
wurde. Obwohl es vereinzelte Wahlerfolge gab, bei denen die PAN handfeste Untersttzung
bei den Wahlen erhielt, wurden diese niemals anerkannt. Es gab also pluralistische Wahlen,
aber die Opposition beteiligte sich nie unter gleichen Bedingungen. Die PRI kontrollierte als
Staatspartei die Medien, bekam staatliche Finanzierung fr ihre Kampagnen und Regierungs-
hilfen fr ffentliche Bauvorhaben, die fr politische Propaganda (proselitismus) genutzt
wurden. Die Wahlbehrde war ein Organ, das sich nach dem Regime richtete. Zudem wurde
ein klientelistisches und korporativistisches Netzwerk unterhalten, das Millionen von Wh-
lern garantierte. Diese elektorale Struktur lie den Parteien der Opposition keine Chance,
eine Wahl zu gewinnen.
3. Krise und politische ffnung
Wirtschaftliche Probleme leiteten den Bruch des hegemonialen Systems ein. In den 1970er
Jahren gab es die ersten schweren Krisen, die von der Abwertung der Whrung, dem Ende
des Wirtschaftswachstums und der Ination ausgelst wurden. Auerdem erlebte das Land
eine Phase des demographischen Wachstums und der Industrialisierung, die sich vor allem
auf die Stdte konzentrierte, eine starke Landucht auslste und somit stark das soziale Um-
feld vernderte und Probleme bei der Bereitstellung der Grunddienstleistungen verschrfte.
In den Jahren zwischen 1968 und 1971 hatte es schwere Auseinandersetzungen mit den Stu-
denten gegeben, welche die universitre Autonomie und strkere demokratische Garantien
fr das Land forderten. Die Regierung antwortete mit einer starken Unterdrckung, die we-
gen der Anzahl der ermordeten Studenten immer noch eine offene Wunde ist. Es handelte
sich um einen Moment des Terrors, in dem das Regime zeigte, was es fr das Land nicht
wollte (Ortega 2006, S. 174).
Die Autoren, die ber die demokratische Transition in Mexiko geschrieben haben (Wol-
denberg 2012; Meyer 1998; Merino 2012; Salazar 2001; Silva Herzog 1999; Prez Fernndez
del Castillo 1998; Aguayo (2010b); Lujambio 1996; Crdenas 1994; Camou 1995; Crespo
2012) knnen sich nicht auf einen Anfangspunkt einigen. Es werden drei Kriterien vorge-
schlagen (Prez et.al. 2009, S. 29ff) die ersten offenen Demonstrationen gegen das regie-
rende Regime, die von den Studentenbewegungen 1968 und 1971 ausgelst wurden; b) die
ffnung zur demokratischen Pluralitt durch die Wahlreform von 1977, nach der dem Gesetz
nach alle politischen Strmungen politische Parteien bilden knnen; und c) die ersten inneren
Brche des PRI (1986 bis 1988) und die Wahl von 1988, in der die Nationale Demokratische
Front (Frente Democrtico Nacional, FDN) 31,1 % der Whlerstimmen gegenber 50,7 %
fr die PRI und 16,7 % fr die PAN erhielt. Auerdem erreichte die PRI zum ersten Mal seit
ihrer Grndung keine qualizierte Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Diese Wahl leitete eine
neue Epoche ein. Die Konfrontation mit dem regierenden Regime hatte auch eine soziale
Komponente, die sich in den Millionen Gegenstimmen und zahlreichen Demonstrationen
zeigte, die sich gegen den Betrug in einem berzeugenden Sozialisierungs- und Liberalisie-
rungsprozess wehrten. Diese Vorkommnisse bedeuteten laut Woldenberg (2012, S. 56) ein
tiefgreifendes Beben in der ofziellen Partei und den Beginn eines nicht mehr umzukeh-
renden Prozesses der demokratischen Transition dar.
4. Die elektorale Transition
Nach der Wahl von 1988 begann eine Etappe der Institutionalisierung und politischen Plu-
ralitt. Im Jahr 1989 konnte die PAN ihren ersten bedeutenden Wahlerfolg in einem Bun-
desstaat des Landes, nmlich Baja California, feiern. Auerdem wurde ein Wahlsystem mit
greren demokratischen Garantien geschaffen. Eines der besonderen Merkmale der me-
xikanischen Transition war ihre exzessive Beschftigung damit, einen neuen elektoralen
Rahmen zu setzen, der bei den Wahlen Unparteilichkeit, Legalitt, Sicherheit, Legitimitt,
Vertrauen und Universalitt garantierte (Prez et.al. 2009). Dies fhrte zur Einrichtung des
Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral, IFE), des Bundeswahlgerichts (Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, TEPJF) und der Sonderstaatsanwaltschaft fr
Wahlvergehen (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, FEPADE),
als den verantwortlichen Instanzen fr ein reibungsloses Funktionieren der Wahlen. Auer
den Vernderungen bezglich der Wahlen wurden auch strukturelle Reformen eingeleitet, die
durch internationalen Druck sowie durch die Vorschlge der Opposition und die Bereitschaft
des Regimes, das Land zu demokratisieren, motiviert waren.
Substanzielle soziale, konomische und institutionelle Aspekte wurden jedoch vernach-
lssigt. Die mexikanische Transition konzentrierte sich vorrangig auf die Wahlen. Allerdings
wurden wichtige Institutionen gegrndet, wie zum Beispiel die Nationale Menschenrechts-
kommission (Comisin Nacional de los Derechos Humanos, CNDH) im Jahr 1992, sowie
strkere Garantien der politischen Rechte gewhrt. Am sichtbarsten war der schrittweise
Machtverlust bei der Kontrolle der Medien durch die Regierung und ihrer Einbeziehung in
die nationale Debatte.
Die demokratische Transition in Mexiko war auch stark von den jeweiligen prsidenti-
ellen Amtszeiten beeinusst, die den Staat mit unterschiedlicher Intensitt beeinussten. Die
Zeit Carlos Salinas wies die meisten strukturelle Reformen auf, aber in anderen Amtszeiten
gab es Reformen, die grere graduelle Vernderungen der existierenden Paradigmen er-
mglichten. Die erste von ihnen war die Amtszeit von Prsident Miguel de la Madrid (1982-
1988), whrend der mithilfe einer wirtschaftlichen und administrativen Staatsreform ein
administrativer Modernisierungsprozess eingeleitet werden musste. Dies wurde stark vom
Washington Consensus sowie von den Reformen der ersten Generation und den Anordnun-
gen des Internationalen Whrungsfonds (IWF) beeinusst. Der IWF hatte hohe Kredite an
Mexiko vergeben, um die Wirtschaftskrise zu meistern, diese jedoch an die Bedingungen
geknpft, die Finanzpolitik des Landes zu ndern. In dieser Periode wurde auerdem die Vor-
gabe in die Verfassung aufgenommen, ein System fr die Regierungsplanung zu schaffen.
In dieser Zeit wurden 770 von 1.155 parastaatlichen Unternehmen (knapp 67 %) privatisiert
(Snchez Gonzlez 2010, S. 192). Wirkungsvoll waren auch die Wirtschaftlichen Wachstum-
spakte (Pactos de Crecimiento Econmico), die zwischen Unternehmern und Gewerkschaf-
ten geschlossen wurden und zur wirtschaftlichen Stabilisierung des Landes beitrugen.
Die zweite Etappe el in die Zeit des Prsidenten Carlos Salinas. Der Schwerpunkt in
dieser Zeit war die Erneuerung des parteilichen Diskurses. Die PRI kndigte den bergang
vom revolutionren Nationalismus in einen sozialen Liberalismus an, wobei verschiedene
Gruppen von Technokraten in die Bundesverwaltung integriert wurden, die von den Wirt-
schaftsfakultten der nordamerikanischen Universitten kamen und eine andere Vision fr
Mexiko hatten als die traditionellen, das Land regierenden Politiker hatten. Dieses Sexe-
nium zeichnete sich durch beachtliche Reformen aus. Die deutlichste Manahme war der
Entwurf eines neuen Wahlsystems, das den politischen Wechsel auf lokaler Ebene mglich
machte. Aber es wurden auch Institutionen zur Garantie der Menschenrechte, der brgerli-
chen Freiheiten und der Grundrechte geschaffen. In der Sozialpolitik entstand das Nationale
Programm fr Soziale Entwicklung (Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL). Die
Wirtschaft des Landes wurde fr Auslandsinvestitionen geffnet und der Freihandelsvertrag
mit den USA und Kanada (North American Free Trade Agreement, NAFTA) unterzeichnet.
Zudem gab es wichtige Verfassungsnderungen im Bereich Bildung, Religion und Eigen-
tumsrecht. Die Regierung setzte strukturelle Reformen wie den nanziellen Sparkurs, die Li-
beralisierung der Handelspolitik, die ffnung fr Auslandsinvestitionen und Deregulierung
des Marktes fort.
Dies Etappe wies deutliche Schwankungen auf. Sie begann mit einer Regierung, die
nach einer Wahl in Frage gestellt wurde und bei der die Verlierer einen Wahlbetrug anzeigten.
In weniger als zwei Jahren vernderten sich die Zustimmungswerte jedoch drastisch. Die
durchgefhrten Strukturreformen waren erfolgreich und verhalfen dem Prsidenten zu einem
hohen Ma an Legitimitt, die im fnften Jahr der Regierung aber drastisch abnahm, als nach
der Unterzeichnung des Freihandelsvertrages die Nationale Zapatistische Befreiungsarmee

(Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional, EZLN) in Chiapas intervenierte. Danach gab es
eine Reihe von Ereignissen, die zeigten, dass das Regierungsregime dabei war, die Kontrolle
zu verlieren, darunter die Ermordungen des Prsidentschaftskandidaten der PRI, Luis Do-
naldo Colosio, und des Generalsekretrs der PRI, Francisco Ruiz Massieu. Der Kreislauf der
Gewalt endete in einer der hrtesten Wirtschaftskrisen des 20. Jahrhunderts.
Die dritte Etappe, das Sexenium von Ernesto Zedillo, musste Ordnung in die ffent-
lichen Finanzen bringen, die Brokratie abbauen und einen gesunden Abstand zur PRI ge-
winnen. Gleichzeitig erlangte die Opposition bei den lokalen und fderalen Wahlen zum
Abgeordnetenhaus wichtige Siege und konsolidierte somit ein pluralistisches und kompe-
titives Parteiensystem. Der Konikt in Chiapas blieb bestehen und brachte Mexiko auf die
internationale Bhne, weshalb sozialpolitische Manahmen ergriffen werden mussten. In
dieser Phase schafften es die Oppositionsparteien durch das Phnomen des divided govern-
ment - die PRI hatte die Mehrheit in der legislativen Gewalt verloren - das Gleichgewicht
eines prsidentiellen Systems durch Gegengewichte aufrecht zu erhalten. Sie widersprachen
insbesondere Vorschlgen und Gesetzen des Prsidenten und zwangen die PRI zu mehr Ver-
handlungen. Fr die Demokratie ist wichtig, politische bereinkommen zu erreichen (Casar
2010, S. 151). In Mexiko war dies kompliziert, da die politischen Krfte der Meinung sind,
dass ihnen das bestehende System einen Vorteil und eine Transformation politischen und
wahltaktischen Schaden bringt.
Die Transition in Mexiko zeigte sich also deutlich an den politischen Wahlen. Dies lag
daran, dass das Regierungsregime weder diktatorisch noch totalitr war, sondern ein autori-
tres Regime, dem zwei Stcke fehlten, um sich in ein demokratisches zu verwandeln: ein
pluralistisches System der reprsentativen Parteien [] und ein Wahlsystem, das fhig war,
den Konkurrenten und den Brgern Unparteilichkeit und Gleichheit zu garantieren (Wol-
denberg 2012, S. 15). Hinzu kommt, dass man nicht versuchte, funktionelle Institutionen des
Staates aufzubauen. Es gab keine Pakte, die zu ntzlichen Abmachungen ber die schrittwei-
se Einfhrung eines Regimes fhrten, das den Erfolg der Transition garantierte (ODonell
und Schmitter 1994, S.63).
Fr Schedler (2000, S.20) erlebte Mexiko eine verschwommene Phase der Transiti-
on, da der Weg der Wahlen nicht ausreichend war, um das Regierungsregime zu ndern.
Tatschlich fehlte den Reformen, die zwischen 1989 und 2000 durchgefhrt wurden, eine
langfristige Vision des Staates. Beispielsweise wurde keine Beamtenlaufbahn im ffentli-
chen Dienst eingefhrt. Die Gesetze bezglich laboraler oder sozialer Themen wurden nicht
verndert und es wurde auch nicht ber die Zukunft der Sozialpolitik des Landes diskutiert.
Auerdem behielten die faktischen Mchte ihre traditionellen Privilegien und Pfrnde bei.
Zum Beispiel leisten Gewerkschaften, deren Vorsitzende Millionen von Pesos verwalten, bis
heute keine Rechenschaft ber ihre Finanzen und geben Gewerkschaftsgeld malos aus, als
wre es ihre eigenes Geld. Es gab nur wenige Versuche, das Arbeitsgesetz zu ndern, in das
Klauseln eingeschlossen waren, die die Interessen der Gewerkschaften beeintrchtigten, wel-
che unmittelbar damit drohten, die Straen zu besetzen. Die machthabende Regierung zeigte
sich verhalten, lie sich einschchtern und brachte die wenigen vorgeschlagenen Initiativen
zum Erliegen. Die Art und Weise, Politik zu betreiben, nderte sich nicht grundstzlich. Den
Mechanismen und Kodizes der neuen politischen Akteure fehlten eine Vision des Staates und
die Instrumente fr ihre Institutionalisierung seiner Funktionen. Die informellen Regeln der
Politik wurden nicht abgeschafft und die Folge davon war, dass der Wandel zur Demokratie
auf halbem Weg stecken blieb.
5. Prsidentieller Wechsel ohne umfassende Transformation
Im Jahr 2000 gewann die PAN die Prsidentschaftswahlen. Damit beendete sie eine Epoche,
in die PRI das Land 71 Jahre lang regiert hatte. Auerdem besa der siegreiche Prsident
groe Legitimitt, eine zweischneidigen Waffe. Einerseits fanden seine Initiativen Unter-
sttzung in der Gesellschaft, andererseits hatte er hohe Erwartungen geschrt, die wegen
der strukturellen Bedingungen des Landes nur schwer zu erfllen waren. Zudem begann
ein Lernprozess fr die Partei, die nie auf nationaler Ebene regiert hatte. Ein Teil des neuen
Regimes gab in dieser Zeit vor, die Staatsreform in Gang zu bringen, jedoch erhielten diese
Initiativen von den brigen neuen Gruppen an der Macht keine Untersttzung. Auerdem
war die PRI zum ersten Mal in der Opposition und mehr darum besorgt, ihren neuen Kurs zu
denieren als einen tiefgreifenden Modernisierungs- und Institutionalisierungsprozess an-
zustoen. Die auf den Wahlen basierende Strke der Partei der Demokratischen Revolution
(Partido de la Revolucin Democrtica, PRD), der Nachfolgerin der FDN, nahm stark ab,
was dazu fhrte, dass sich ihr historischer Anfhrer Cuauhtmoc Crdenas aus der Parteispit-
ze zurckzog und neue Gruppen eintraten.
Fr Woldenberg (2012) stellt der friedliche und geordnete Wechsel an der Macht den
Abschluss der demokratischen Transition dar. Seine Argumentation sttzt sich darauf, dass
das Land es geschafft hatte, ein kompetitives Parteiensystem, legitime und unparteiliche
Wahlinstitutionen und eine gewisse Gleichheit im politischen Wettbewerb aufzubauen und
zu garantieren, so dass die Brger ber ihre Regierenden entscheiden konnten. Dagegen
meint Silva Herzog (1999, S. 146), dass besorgniserregende Schwchen bestehen blieben,
da die demokratische Aufgabe nicht darin bestehe, die Macht zu verschwenden, sondern
darin, ein institutionelles Regelwerk aufzubauen, das Legalitt, Pluralitt, Regulierung und
Funktionalitt des Staates garantiert. Er ist der Ansicht, dass Mexiko einen aufgelsten
Staat darstellt, in dem die Parteien einen zusammenhangslosen Dialog fhren, sie lsen
ihr institutionelles Gewebe auf, obwohl der Verlauf der Zukunft ungewiss, der Rahmen der
grundlegenden Zusammenhnge besiegt und der Verhandlungstisch vermint ist, ohne ein
gemeinsames Haus zu bauen (Silva Herzog 1999, S. 146). Er fgt hinzu, dass eine wirk-
same und dauerhafte Demokratie einen anderen Weg gehen muss, auf dem die politischen
Akteure unter Anwendung verschiedener Strategien zu politischen Manahmen, Werten und
Einstellungen handeln, um eine dauerhafte und efziente Demokratie zu garantieren (Silva
Herzog 1999, S. 138).
Ein sichtbarer Aspekt war der Streit um die Regierungsmacht. Die politischen Akteure
versuchten, eine grere Anzahl von Wahlsiegen auf lokaler und legislativer Ebene zu errei-
chen, die es begnstigten, die strukturelle Staatsreform auf halbem Wege zu belassen.
In dieser Phase wurde nicht versucht, neue Kodizes fr eine funktionale politische Inter-
aktion zu aktivieren, das heit die informellen Regeln auer Kraft zu setzen. Das Regime eta-
blierte eine Reihe verbindlicher Verhaltensweisen, die die politische Interaktion denierten,
und die Art und Weise, wie die Regierungsangelegenheiten behandelt werden mussten, das
heit, es existierte ein Kodex, mit dem interagiert wurde, der die Verhandlungsmechanismen
spezizierte und Sanktionen auferlegte. Als der Konikt unvershnlich wurde, gab es immer
einen Richter, der gehorchte, die letzte Entscheidung traf und Ordnung schuf. Die neuen
politischen Akteure regierten nach den eigenen Regeln ihrer Parteien, die jedoch nur funktio-
nierten, um interne Entscheidungen zu treffen, nicht jedoch fr die Nation. Die Mechanismen
der Entscheidungsndung waren jedoch wenig effektiv und unsicher. Es gab Risiken, die
auftreten, wenn frivole, unerfahrene und berbewertete Spieler die Regeln des politischen
Spiels nicht verstehen und sich entscheiden das Spielbrett mit Fen zu treten, indem sie
Mechanismen einfhren, die den Gegner beseitigen, statt zu effektiven Pakten und Verhand-
lungen zu fhren. Deswegen muss eine erfolgreiche Transition Regeln nden, die, hnlich
wie bei einem Schachspiel, wirkungsvoll auf mehreren Brettern schnell und ungestm
gespielt werden (Schmitter und ODonell 1994, S. 108).
6. Von der Transition zu einer unvollstndigen demokratischen Konsolidierung
Castaos et.al. (2007) verdeutlichen die Unterschiede zwischen Transition und demokrati-
scher Konsolidierung. Wenn ein Regime die Etappe der Konsolidierung beginnt, muss die
Transition notwendigerweise effektiv gewesen sein, und vorrangehende Schritte fr die De-
mokratisierung geschaffen haben. Somit ist die Transition gleichbedeutend mit dem Er-
reichen der Ziele; die Konsolidierung ist gleichbedeutend mit ihrer Permanenz. (Castaos
et.al. 2007, S. 268) Die verlngerte Transition fr die mexikanische Demokratie bean-
spruchte einen langen Zeitraum, in dem verschiedene Verhandlungen angestoen wurden,
die die Einfhrung politischer Regeln fr den Zugang zur Macht fr reprsentative politische
Gruppen erlaubte. Deswegen hatte in der mexikanischen Transition die Whlerstimme nur
eine rituelle Bedeutung: sie war ein Protokoll der formellen Besttigung (Castaos et.al.
2007, S. 268f.). Die Regeln der Wahlen ermglichten den Wechsel zur Demokratie, nicht
aber ihre Institutionalisierung. Die beiden Amtszeiten der Prsidenten der PAN waren da-
durch gekennzeichnet, dass es keine bereinkommen fr den Aufbau der demokratischen
Institutionen gab, da keine Mechanismen fr einen Konsens etabliert werden konnten. In
der Regierungszeit Fox war man der Ansicht, dass ein gesellschaftlicher Konsens ausrei-
chen wrde, um die Parteien unter Druck zu setzen, seine Initiativen zu akzeptieren. In der
Regierungszeit Calderns wollte man die starke Stellung des Prsidenten anstelle von Ver-
handlungen nutzen. Das Ergebnis war ein politischer Verhandlungsprozess, der einem Null-
summenspiel glich, bei dem entweder alles gewonnen oder alles verloren werden konnte. Die
Bndnisse waren kurzlebig, was statt der Schaffung von Gleichgewichten einen individuel-
len Vorteil fr das Parlament bedeutete. Batra (2009, S.62) macht deutlich, dass diese Situ-
ation, die sowohl in der Rechten als auch in der Linken existiert, tiefgehend die politische
Struktur beeintrchtigt und eine Dynamik der schdlichen Konfrontation auslst, der unsere
prekres und noch wenig konsolidiertes demokratisches System beschmutzt.
Die demokratische Konsolidierung bedeutete, funktionelle Mechanismen zu etablieren,
die es dem Staat erlaubten, die Grundlagen fr die Institutionalisierung der Demokratie zu
schaffen. Manchmal ist es kompliziert, die Variablen dafr festzulegen, da die Garantie des de-
mokratischen Staates im Allgemeinen mit der idealen Regierbarkeit verwechselt wird. Der de-
mokratische Staat legt in umfassender Weise die Garantie von Freiheit, Gleichheit und gleichen
juristischen Bedingungen in einer Gesellschaft als Ziele fest. Dagegen bedeutet die demokra-
tische Regierbarkeit die Fhigkeit des Staates, auf die gesellschaftlichen Forderungen im Rah-
men von Legalitt, Legitimitt und sozialer Stabilitt zu reagieren (Daz Santana 2012, S. 50).
Die Frage ist, was in Mexiko getan wurde, um zumindest die Etappe der demokrati-
schen Konsolidierung abzuschlieen. In den zwlf Jahren der Regierung der PAN wurde
wenig unternommen, aber auch die anderen Parteien haben wenig dazu beigetragen. Bei der
demokratischen Transition in Mexiko lsst sich ein klarer Rckschritt erkennen, was Aguayo
(2010a, S.25) auch als U-Turn bezeichnet. Die Konsolidierung war gelhmt, obwohl es
einzelne Ereignisse gab, die fr die Demokratisierung wichtig waren. Dazu zhlen beispiels-
weise einige grundlegende Reformen, wie der Konsens fr die Einfhrung des Bundesgeset-
zes fr Transparenz und Zugang zur ffentlichen Regierungsinformationen (Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental), das im Juni 2003 verab-
schiedet wurde. Diese Initiative ging aber weder von der Regierung noch von den politischen
Parteien aus, sondern von einer Gruppe Intellektueller, der sogenannten Oaxaca Gruppe
(Escobedo Delgado 2012, S. 12). Eine weiteres historisches Ereignis war die Wahlreform
von 2007, in der alle politischen Parteien bereinkamen, die Bezahlung von Wahlwerbung
im Radio und Fernsehen zu verbieten, was eine frontale Herausforderung gegen die Medien
bedeutete, die versuchten, die Reform zu untergraben (Orozco Henrquez 2010, S. 162).
7. Der Wechsel in der politischen Reprsentation
Das aktuelle Parteiensystem in Mexiko ist ein Dreiparteiensystem, auch wenn die Summe
der gltigen Stimmen fr die kleineren Parteien zwischen 10 und 15 Prozentpunkten be-
tragen kann. Die kleineren Parteien bleiben damit in einem Bereich, der keine Bedrohung
fr PRI, PAN und PRD darstellt. Wie in Abbildung 1 gezeigt wird, wre es bei Prsident-
schaftswahlen praktisch nicht mehr mglich, dass eine Partei die Wahlen mit einem Ergebnis
nahe der 50 % gewinnt. Seit dem Jahr 2000 ist die Wahl immer kompetitiver geworden. In
den letzten drei Wahlen betrug die Differenz fr das Prsidentenamt zwischen dem ersten
und zweiten Platz weniger als sieben Prozentpunkte, im Jahr 2006 sogar nur 0,05 %. Hinzu
kommt, dass das Wahlergebnis nicht nur durch die Strke der Partei, sondern auch durch die
Fhrungsrolle des Kandidaten stark beeinusst wird. Somit kommt es zu unterschiedlichen
Wahlergebnissen bei der Wahl fr das Prsidentenamt und fr das Parlament, die nicht mit-
einander korrelieren. Beispielsweise erzielten die Prsidentschaftskandidaten der PAN und
PRD im Jahr 2006 einen Stimmenanteil von 35 %, whrend die PAN im Abgeordnetenhaus
einen Stimmenanteil von 41 % und die PRD von 25 % erzielte.
Abbildung 1: Ergebnisse der Prsidentschaftswahlen (in Prozent)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral). In der Abbildung
werden die Stimmen der Minderheitenparteien summiert, wenn sie ein Bndnis bildeten, und es werden Parteien
ausgenommen, die weniger als 4 % der Stimmen oder ungltige Stimmen erhielten.
Seit den Wahlen des Jahres 2000 waren Allianzen mit den kleineren Parteien ntig, um
den Wahlen zu entscheiden, und somit fr die groen Parteien ntzlich, um sich den Wahl-
sieg zu sichern. Im Gegenzug erhalten die Parteien ffentliche oder politische mter fr ihre
Vorsitzenden. Um diese Praktiken zu vermeiden, wurden vereinzelt Vorschlge laut, in das
Wahlsystem eine Art Stichwahl (ballotage) einzufhren, die von der in den Wahlumfragen
fhrenden Partei jedoch mit dem Argument nicht untersttzt wurden, dies sei keine Option
fr Mexiko, da kurzlebige und oberchliche Allianzen entstehen wrden. Das Verhand-
lungssystem werde dem grtmglichen Gewinn unterworfen und ideologische Visionen
und Zustimmungen zu den Vorschlgen der Regierung ignorieren wren schwierig.
Der Mexikanische Senat setzt sich aus 128 Senatoren zusammen. Wie in Abbildung 2
zu sehen ist, verfgt seit dem Jahr 2000 keine Partei ber eine absolute Mehrheit, was auf die
Entwicklung von Mechanismen wie grerer politischer Verhandlungen zur Konsensbildung
hindeuten kann. Nach Casar (2010b, S.149ff.) ist dies jedoch nicht der Fall und sondern fhrt
im Gegenteil zur Bildung von geteilten Regierungen, welche das staatliche Handeln lhmen
knnen. Das System wird stark beeintrchtigt, da die Mglichkeiten, Mehrheiten zu bilden,
stark vom neuen Wahlsystem abhngen. Dies hat drei Folgen: Mngel bei der Erarbeitung
von politischen Inhalten; eine mgliche Rivalitt zwischen Reprsentativitt und Effektivi-
tt; und die Bindung der Entscheidungsndung an externe Faktoren, die sich von der institu-
tionellen Regeln unterscheiden.
Abbildung 2: Zusammensetzung des Senats der Republik (Anzahl der Sitze)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral), wobei die Anzahl der
Senatoren pro Wahl beachtet wird.
Das Problem der geteilten Regierungen wird auch in der politischen Reprsentation
des Kongresses deutlich. Wie Abbildung 3 zeigt, stellte die PAN 2000 und 2006 41 % der
Reprsentanten des Abgeordnetenhauses, was nicht fr die Verabschiedung von Initiativen
der Regierung ausreichte. Dann nahm die Zahl der Abgeordneten der PAN in den Zwischen-
wahlen 2003 und 2009 deutlich ab, was die fehlende Untersttzung bei den Wahlen als Folge
wenig wirksamer Politik der Prsidenten zeigte. Ins Auge springt, dass die PRI, mit Ausnah-
me im Jahr 2006, fast immer ber die grte Anzahl an Abgeordneten verfgt hat. Jedoch
bedeutete dies nicht, dass die legislative Agenda von ihr dominiert wurde. Es hatte auch
nicht zur Folge, dass die PRI im Abgeordnetenhaus ein Verhandlungssystem mit dem Ziel
einfhren konnte, funktionelle Bindungen zu schaffen, und um Vorschlge einzubringen, die
die Demokratie und den Wohlstand des Landes frdern sollten. In den letzten Jahren fehlen
im Abgeordnetenhaus bereinkommen und es berwiegen Verhaltensweisen, bei denen die
Macht zur Einschrnkung der Agenda, selbst zu Lasten des ffentlichen Interesses, genutzt
wird (Hernndez et.al. 2009, S. 376).
Eines der groen Probleme des Landes besteht darin, dass es eine politische Pluralitt
ohne sozialen Konsens gibt. Die Studien des Zentrums fr Soziale Studien und ffentliche
Meinung (Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica) des Abgeordnetenhauses und
verschiedene demoskopische Analysen wie die ENCUP (Encuesta Nacional Sobre Cultura
Poltica y Prcticas Ciudadanas, 2005, 2008 y 2012) zeigen, dass die Abgeordneten die
Politiker mit der geringsten Akzeptanz sind und sogar die schlechtesten Bewertungen in der
Rangliste der Beamten des ffentlichen Dienstes erhalten. Dem Abgeordnetenhaus wird feh-
lende Legitimitt vorgehalten, sowie eine kaum vorhandene Fhigkeit, Gegengewichte auf-
zubauen und die mglichen Disfunktionalitten der Exekutiven zu korrigieren. Auerdem
verfgt die Legislative ber kein funktionsfhiges Berufsbeamtentum, das eine normative
Dynamik gem den Bedrfnissen des Landes garantiert. In den letzten zwlf Jahren wurden
Grundgesetze fr die Schaffung von Institutionen verabschiedet, jedoch bleiben die meisten
Vorschlge oder Gesetzesinitiativen in den Ausschssen hngen, ohne im Plenum diskutiert
zu werden.
Abbildung 3: Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses (Anzahl der Sitze)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral), wobei die Anzahl der
Abgeordneten pro Wahl beachtet wird.
8. Die Qualitt des politischen Wettbewerbs
Laut Alcntara (1995, S.23) bezeichnet der Prozess der demokratischen Transition den ber-
gang von einem nicht demokratischen zu einem demokratischen politischen Regime. Dafr
ist eine Reihe von Faktoren erforderlich, die die verschiedenen Bereiche der ffentlichen Ver-
waltung, den normativen Rahmen und die brgerrechtlichen Garantien beeinussen. Wichtig
sind vor allem die Bedingungen des politischen Wettbewerbs, der einen wesentlichen Faktor
fr das Funktionieren der Regierung darstellen. Die Wahlen sind ein Schlsselpunkt, denn sie
entscheiden, wer den Staat regiert und verwaltet. Die Brger entscheiden durch sie ber die
Ideologie oder den Vorschlag einer Regierung fr ein soziales, politisches und wirtschaftli-
ches Modell. Die Art und Weise, wie sich der politische Wettbewerb entwickelt, kann spter
Einuss auf den Abschluss von Vereinbarungen haben. Die Wahlen knnen also, kurz gesagt,
auf den Reifeprozess des politischen Systems Einuss nehmen. In Mexiko ist es jedoch eines
der grten Probleme, dass einem Groteil der Politiker, die ffentliche mter bekleiden,
Staatssinn und institutionelle Verantwortlichkeit fehlen. Ein Beispiel dafr ist die Art und
Weise, wie sich die Wahlkmpfe entwickeln, in denen Geld im beruss verprasst wird und
das schmutzige Spiel ein Teil des politischen Wettbewerbs ist. In diesem rauen Klima sind
nur einige Politiker dafr gerstet, in der ffentlichkeit zu bestehen. Die anderen streben
danach, hohe Einkommen zu erzielen und staatliche Macht zu erlangen, um privilegiert zu
bleiben.
Die Wahlen knnen von zwei Perspektiven aus beurteilt werden, den objektiven und
subjektiven Bedingungen des politischen Wettbewerbs. In erstem Fall lsst sich besttigen,
dass Mexiko wegen seiner institutionellen Infrastruktur (IFE, TEPJF und FEPADE) ber
eines der besten Wahlsysteme der Welt verfgt. Dabei wird ber ein Budget verfgt, das
genauso wie die ffentliche Parteiennanzierung eines der hchsten weltweit ist, und es gibt
ein umfangreiches Regelwerk, das alle Etappen des Wahlvorgangs transparent und beob-
achtbar macht. Die Organisation des Wahltags ist makellos und es werden so gut wie alle
Wahlurnen aufgestellt. Das Whlerregister ist eines der qualiziertesten der Welt und es gibt
juristische Mechanismen, um bei auftretenden Widrigkeiten, die die politischen Rechte der
Brger, die Wahlfreiheit und die Gleichheitsbedingungen des politischen Wettbewerbs be-
eintrchtigen, Rechtsmittel einzulegen. Andererseits gibt es jedoch auch ein starkes Dezit
bei den subjektiven Bedingungen des politischen Wettbewerbs. Bei allen Wahlen werden
weiterhin exzessive nanzielle Ausgaben fr den Wahlkampf, Klientelismus, der Gebrauch
ffentlicher Ressourcen, die Konditionierung von Sozialprogrammen, Kauf und Erzwingung
von Stimmen, vorgezogene Wahlkmpfe und der Kauf von Kandidaturen angezeigt (fr eine
breitere Typologie vgl. Daz Santana 2002). Die Koniktgeladenheit der Wahlen zeigt sich an
den 91.189 Urteilen, die von der Wahljustiz zwischen 2009 und 2012 gefllt wurden4.
Einige politische Parteien oder Kandidaten agieren am Rande der Legalitt. In unzh-
ligen Wahlkampagnen sind die Ausgaben unverhltnismig. Zwei der Besonderheiten sind
kleine Lebensmittelgeschenke (despensas5), die als Propagandamittel dienen, und der Ser-
vice, die Whler zu Wahlkampfveranstaltungen zu fahren, um sicherzustellen, dass sie an die
Urnen gehen. Die despensa ist inzwischen unverzichtbar fr politische Kampagnen und
wird von fast allen Kandidaten als Mittel verwendet, um ihre Gewinnchancen zu erhhen.
Zudem wird sie in einigen Fllen von den Brgern selbst gefordert. Die despensa ist nur ein
4 Vgl: http://portal.te.gob.mx/turnos-sentencias/estadisticas [Zugegriffen: 16. Juli 2013].

5 Eine despensa ist ein Paket mit Grundnahrungsmitteln, das gerne als Wahlwerbegeschenk oder zur Beste-
chung verteilt wird.
Beispiel, wie die politischen Kampagnen im Land ihren ursprnglichen Sinn verlieren, der
darin besteht, eine politische Botschaft und einen Regierungsvorschlag, mit dem die Whler
berzeugt werden, zu transportieren. Im bertragenen Sinn geht es darum, Gewissen gegen
Essen zu verkaufen und dies scheint der vorherrschende Sinn der Wahlkampagnen zu sein.
Whrend der Wahlkampagnen werden zahlreiche Verhaltensweisen an den Tag gelegt,
die die Legalitt, Universalitt und die Gleichheit des politischen Wettbewerbs beeintrch-
tigen. Die willkrlichen Bedingungen der Regeln des politischen Spiels haben sich in den
letzten Jahren nicht gendert. Fr die politischen Akteure funktionieren sie, denn sie er-
mglichen ihnen einen groen Ermessensspielraum beim Begehen von Unregelmigkeiten,
ohne sanktioniert zu werden (Daz Santana 2013, 66ff.). Dabei sind sie sich nicht bewusst,
dass sie ein unfaires Spiel spielen, in dem alle Schaden nehmen knnen. Eine der Folgen der
Prsidentschaftswahl 2006 war der tiefe Bruch zwischen den politischen Krften, der sowohl
den Wahlen Legitimitt entzog als auch die Konsensndung oder das Aushandeln strukturel-
ler Reformen beeintrchtigte.
9. Politischer Wechsel ohne demokratische Konsolidierung
Die Prsidentschaftswahl des Jahres 2000 beendete das Regime der PRI und machte den Weg
frei fr einen anderen Regierungsstil. Im gesamten Prozess des politischen Wechsels muss
die Partei, die zum ersten Mal das Amt ausbt, einen Lernprozess durchlaufen. Im mexika-
nischen Fall hatte die PAN zwar Erfahrung beim Regieren auf lokaler Ebene, nicht jedoch
auf Bundesebene. Die neue Regierung sah sich mit einer Dichotomie konfrontiert. Einerseits
besa sie aufgrund der ffentlichen Untersttzung durch Millionen von Whlerstimmen, die
ihr einen beispielslosen Wahlsieg ermglicht hatten, eine hohe Legitimitt. Andererseits war
die Erwartung an die Regierung sehr hoch. Die strukturellen Wandlungsprozesse fr die Ins-
titutionalisierung der Demokratie wurden in der PRI-Zeit mithilfe von konstitutionellen und
normativen Reformen erreicht, wie zum Beispiel durch Wahlgesetze, Grundgesetze, ffent-
liche Freiheiten, Regierungsplanung, der Strkung des fderalen Regimes, wirtschaftliche
und sozialpolitische Regeln. Der neuen Regierung scheiterte bei ihrer Aufgabe, diese zum
Funktionieren zu bringen und die letzten strukturellen Anpassungen vorzunehmen.
In den zwlf Jahren der PAN-Regierung gab es wenige strukturelle Reformen. Die bei-
den bedeutsamsten waren vielleicht folgende: Zum einen die Reform der Transparenz der
ffentlichen Information, die aus einer Initiative einer Gruppe von Akademikern und Jour-
nalisten hervorging, die dafr von der Regierung des Prsidenten Fox die Untersttzung for-
derten. Zum anderen der Versuch der Professionalisierung des ffentlichen Dienstes. Hierfr
wurde das Gesetz ber die Professionalisierung des ffentlichen Dienstes (Ley del Servicio
Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal) verkndet, und es wurden
Verfahrensweisen und Prozesse, Systeme und Bewertungsmechanismen fr den Eintritt in
den ffentlichen Dienst entwickelt und angestoen, aber das Gesetz kam nie richtig zur An-
wendung. In der Praxis fanden die Auswahlverfahren der Beamten im ffentlichen Dienst
nur teilweise statt und es wurde keine Verbeamtung auf Lebenszeit garantiert. Wenn ein Vor-
gesetzter die Kndigung verlangte, musste das Amt niedergelegt werden.
Die beiden Amtszeiten der PAN wiesen unterschiedliche Charakteristika auf. Die Amts-
zeit von Vicente Fox war durch guten Willen gekennzeichnet. Zu Beginn wurde eine Kom-
mission fr die Staatsreform gebildet, die sich intensiv beriet, um eine breite Agenda fr
strukturelle Vernderungen aufzustellen. Sie konnte jedoch keine von ihnen in die Praxis
umsetzen. Dies kann auf die fehlende Erfahrung bei Verhandlungen mit den politischen Fl-
geln der Oppositionsparteien oder die mangelnde Zusammenarbeit der Oppositionsparteien

zurckgefhrt werden, welche die Regierung durch ihr Einlegen von Vetos schwchten. Es
heit, dass die Regierung anfangs Headhunters zur Analyse von Tausenden von Prolen en-
gagierte, um die Fhrungsposten im Staat mit den besten Leuten zu besetzen. Das Ergebnis
war, dass die Unerfahrenheit in politischen Angelegenheiten zu einer mangelnden Effektivi-
tt der Regierung fhrte. Trotzdem wies die Amtszeit Fox ein gemigtes Wirtschaftswachs-
tum, soziale Stabilitt und eine gesunde Finanzlage auf und war von schweren Konikten
weit entfernt, die die Stabilitt des Landes in Gefahr gebracht htten. Das Fehlen einer star-
ken Regierung spiegelte sich jedoch im Ergebnis der Prsidentschaftswahl von 2006 wider,
in der sich die PAN nur dank der bestndigen Fehler, die der Kandidat der PRD whrend
des Wahlkampfes beging und dem starken Eingreifen faktischer Wirtschaftsgruppen, die die
PAN untersttzten, an der Macht halten konnte (Prez Fernndez del Castillo 2007).
Die Regierung von Felipe Caldern zeigte weniger Leistung als sein Vorgnger. Cal-
dern ernannte fr die Fhrungsposten unzhlige Personen, die keine Erfahrung in der f-
fentlichen Verwaltung hatten, spaltete die Partei durch Grndung eines neuen Flgels, der
sich fr eine Monopolisierung der internen Macht der PAN entschied, und verlor die Kont-
rolle des Staates im Bereich ffentliche Sicherheit. Das sichtbarste Merkmal war die direk-
te Konfrontation zwischen dem organisierten Verbrechen und den Krften des Staates, die
70.000 gewaltsame Tode zur Folge hatte, und dazu fhrte, das einige Journalisten von einem
failed state sprachen. Die Beurteilung von Calderons Leistung wurde in den Wahlen von
2012 deutlich, als die PAN bei den Whlern nur auf den dritten Platz kam.
Zusammengefasst fehlte es in beiden beschriebenen prsidialen Amtszeiten an Effekti-
vitt. Beide hinterlieen eine groe Leere. Auch die brigen politischen Akteure haben nicht
zur Schaffung funktioneller Institutionen fr die Demokratisierung und ihre Institutionalisie-
rung beigetragen bzw. hatten bestenfalls die Absicht dazu. Die Regierungen wussten nicht,
wie sie einen Dialog aufbauen und bereinkommen erzielen konnten. Auch neue Mechanis-
men fr politische Verhandlungen sollten geschaffen werden. Das mexikanische politische
System agiert nach formalen Regeln, die hauptschlich durch einen genauen regulativen
Rahmen gebildet werden, und nach informellen Regeln, die einen grundlegenden Verhal-
tenskodex fr die Schaffung und die Erfllung politischer bereinkommen darstellen, um
die Funktionalitt des Staates zu ermglichen oder nicht (Cosio Villegas 1981, S. 22).
Die beiden PAN-Regierungen sind eine Enttuschung angesichts des neu konstruier-
ten politischen System Mexikos. Nach einem kurzen demokratischen Aufackern zu Beginn
des Jahrhunderts, begann im November 2003 die Periode der Entzauberung, die in den
Wahlen vom Juli 2012 und in der Rckkehr der PRI ins Prsidentenamt endete. Die Gescheh-
nisse in diesen neun Jahren stellen jedoch keinen Rckschritt in die Vergangenheit, sondern
eine Absage an die Zukunft dar, als ob hier berhaupt nichts passiert wre (Merino 2012,
S. 34).
10. Schlussfolgerungen
Mexiko muss den Kurs des Landes neu ausrichten. Dafr gibt es drei Wege: 1) Die poli-
tischen Akteure bestimmen den Kurs, 2) Die organisierte Zivilgesellschaft erzwingt einen
Wechsel und legt die Grundlagen der ffentlichen Agenda fest, 3) Die Wissenschaft schlgt
einen Reformprozess des Staates vor. Die Geschichte des Landes hat gezeigt, dass sich die
Gesellschaft normalerweise in Krisenzeiten uert und mit ihren Forderungen versucht, die
unmittelbaren Probleme zu lsen. Es gab zwar einige Versuche von Seiten der Intellektu-
ellen, die Basis fr eine minimale Reform zu schaffen. Die vorhandene Literatur ber die
Staatsreform ist vielfltig, aber die Vorschlge konnten keinen Einuss auf die ffentliche
Agenda nehmen. Die Unternehmer haben ebenfalls ihre Arbeit gemacht, wie zum Beispiel im
bereinkommen von Chapultepec (Acuerdos de Chapultepec)6, aber sie erlitten dassel-
be Schicksal wie die Wissenschaftler. Einige Vernderungen werden vielleicht in der neuen
prsidentiellen Verwaltung Platz nden, denn immerhin wurde bereits der Pakt fr Mexiko
(Pacto por Mxico) vorgestellt, dem sich die Mehrheit der politischen Parteien anschloss
und der sich auf fnf Hauptpunkte sttzt: eine Gesellschaft mit Rechten und Freiheiten; Wirt-
schaftswachstum, Arbeit und Wettbewerbsfhigkeit; Sicherheit und Gerechtigkeit; Transpa-
renz, Rechenschaftsablage und Kampf gegen Korruption; und demokratische Regierbarkeit7
Die politische Agenda enthlt zahlreiche Themen, die substanzielle Vernderungen er-
fordern. Dennoch mssen unbedingt auch die zentralen Akteure des Wandels Politiker und
politische Parteien zur Verantwortung gezogen werden, die verpichtet sind, die verlorene
Legitimitt wiederherzustellen. Die Gesellschaft identiziert sich nicht mit den Politikern
und vertraut ihnen nicht. Wie soll ein Wandel stattnden, wenn die Verantwortlichen fr die
ffentliche Agenda keine Glaubwrdigkeit besitzen? Dies fhrt zu einem klaren Bruch zwi-
schen Brgern und politischen Parteien und bedeutet, dass das System keine neuen Anreize
fr die Zusammenarbeit, Erzielen von bereinkommen oder die effektive Entscheidungsn-
dung zwischen den Mchten schafft, oder noch schwerwiegender, dass die politische Klasse
vom Status Quo protiert und ihn nicht ndern mchte (Casar 2010a, S. 250). Diese Vorge-
hensweise, mit der die herrschenden Eliten den Wechsel fr die Demokratisierung bremsen,
kann als Failed State betrachtet werden (Chomsky, zitiert nach Fabela 2008:110). Viel-
leicht trifft dies nicht in seiner Gnze auf Mexiko zu, da das Land ein stabiles institutionelles
Fundament aufweist, aber eine Lhmung der Demokratisierung ist offensichtlich.
Es gibt keine perfekte Demokratie oder Regierung. Aber in Mexiko muss die Transiti-
on auf einem anderen Weg erfolgen. Bisher wurde auf zwei verschiedene Vorgehensweisen
gesetzt. Einerseits gibt es die strukturellen Reformen, die in den letzten Jahren in Angriff
genommen wurden und eine normale Regierbarkeit erlauben. Sie sind ein Instrument fr das
Funktionieren des Staates, aber ihm fehlt an einigen Stellen Legitimitt und Efzienz (Ca-
mou 1995, S. 17). Andererseits gibt es informelle Regeln fr die politische Interaktion, die
sich bis 2012 als ein Schiff ohne Steuer und Kurs erwiesen. An dieser Stelle muss angesetzt
werden. Die politischen Akteure mssen ein Mindestgefhl an ffentlicher Verantwortlich-
keit und eine Vision fr den Staat haben. Die neue Regierung ist dazu gezwungen, instituti-
onelle Anreize zu schaffen, die es nach einem neuen Entwurf des Staates ermglichen, Ver-
pichtungen der verschiedenen Akteure der Regierung einzufordern verlangsamen (Crdova
2012, S. 252).
Die Art und Weise, wie in Mexiko um die Macht gestritten wird, kann als Ausgangs-
punkt genommen werden. Es mssen drei Probleme gelst werden. Zunchst mssen die
Wahlen Legalitt und Unparteilichkeit garantieren. Deshalb mssen die zustndigen Behr-
den den Grundprinzipien der reprsentativen Demokratie und der Legalitt entsprechen. Die
Fhrungskrfte der Wahlinstitute (IF und TEPJF) werden zwar von den politischen Parteien
ernannt, dies darf jedoch nicht bedeuten, dass sie deren Interessen schtzen. Die Wahlbehr-
den des Landes haben sich zunchst energisch durchgesetzt, z.B. mit Sanktionen der politi-
schen Parteien fr illegale Wahlkampfnanzierungen (Pemexgate und Amigos de Fox) bei
den Wahlen im Jahr 2000. Seit diesem Zeitpunkt gibt es jedoch wenige bedeutende verwal-
6 http://www.carlosslim.com/desde.html#acuerdo [Zugegriffen: 16. Juli 2013]

7 http://pactopormexico.org/acuerdos. [Zugegriffen: 16. Juli 2013]
tungsrechtliche Sanktionen und wenige Annullierungen von Wahlen wegen Unregelmig-

keiten. Jedoch wird in der ffentlichkeit das berma der Ausgaben erkannt, die klar das
etablierte Limit bersteigen. Auch Verhaltensweisen wie Klientelismus, die Nutzung ffent-
licher Regierungsgelder fr Wahlkampagnen, die Konditionierung von Sozialprogrammen,
der Kauf und die Erzwingung von Whlerstimmen existieren, werden aber nicht verfolgt.
Das zweite Problem ist das Fehlen von Politikern mit Staatssinn und ffentlicher Verantwort-
lichkeit. Deshalb ist eine tiefgreifende Erneuerung der politischen Parteien notwendig.
Das dritte Problem besteht darin, neue Regeln fr die politische Interaktion zu schaf-
fen. Modelle fr Kommunikation, Verhandlung und politische Interaktion mssen entwickelt
werden, es herrschen immer noch die Regeln der Vergangenheit. Es wurden keine neuen
Kodizes geschaffen um bereinkommen zu erzielen, um demokratische Institutionen zu ver-
wirklichen (Daz-Santana 2012, S. 43). In vielen Verhandlungen wird der individuelle und
parteiliche Nutzen dem ffentlichen Nutzen vorangestellt.
Ein weiteres Problem, das dringende Aufmerksamkeit bentigt, ist die politische Kor-
ruption. In den vergangenen Jahren gab es zahlreiche Skandale, bei denen Unregelmigkei-
ten aufzeigt wurden, an denen Politiker und ffentliche Beamte, die von den Regierenden
ernannt wurden, beteiligt waren8. Es ist wichtig, diejenigen zu sanktionieren, die die Staats-
kasse zur eigenen Bereicherung nutzen. Auerdem muss eine administrative Beamtenlauf-
bahn eingefhrt werden, die Korruption vermeidet und wirksam funktioniert. Dies wre ein
erster Schritt, um fr Ordnung zu sorgen.
Fr die Demokratisierung des Staates ist auch die Beteiligung neuer Gruppen erfor-
derlich, vor allem des privaten und des sozialen Sektors. Im ersten Fall mssen Grenzen
und neue Regeln festgelegt werden, um mit den Monopolen, der Anhufung von Kapital
aus Regierungspfrnden und Steuerprivilegien zu brechen. Der Privatsektor muss humaner
werden und sich darber klar werden, dass eine progressive Armut auf lange Sicht bedeutet,
dass die Hauptkonsumenten kein Geld haben, um seine Produkte zu kaufen. Hinzu kommt
die spaltende Tendenz der ungleichen Wohlstandsverteilung. Im 18. und 19. Jahrhundert wi-
dersetzten sich die Massen und strzten die politischen Oligarchien. Da sie nun wissen, wie
sie sich organisieren mssen, knnen sie dies gegen den Privatsektor verwenden.
Hinsichtlich des sozialen Sektors lsst sich bis heute ein klares Fehlen von Werten fest-
stellen. Nur wenige soziale Organisationen haben Einuss, um die ffentliche Politik zu
verndern oder Regierungsmanahmen vorzuschlagen. Eine wichtige Gruppe der mexika-
nischen Gesellschaft lebt komfortabel und interessiert sich immer weniger fr Politik und
kollektives ffentliches Handeln. Dennoch werden organisierte soziale Gruppen toleriert, die
die Regierung unter Druck setzen, um Vereinbarungen am Rande der Legalitt zu erzielen.
In den letzten Jahren endeten verschiedene Demonstrationen in Vandalismus ohne dass dafr
sanktioniert wurde. Zudem gibt es auch Gewerkschaften, die sich neuen, fr sie nachteiligen
Politikinhalten widersetzen oder versuchen, ihre zahlreichen Vorteile zu Lasten des Staates,
wie im Fall der Lehrergesellschaft, aufrecht erhalten. Einige soziale Gruppen fordern den
Staat bestndig heraus und greifen ihn an, ohne dafr sanktioniert zu werden. Der Staat
muss seine Kraft wiedererlangen und den Respekt vor den Institutionen und der Legalitt
durchsetzen.
Die ffentliche Agenda in Mexiko setzt sich aus unzhligen Themen zusammen, die
unmittelbare Aufmerksamkeit verlangen, wie die Sicherheit, der Rechtsstaat, die den Abbau
der Armut, die Schaffung von Reichtum, das Wirtschaftswachstum, die Wettbewerbsfhig-
keit, die nachhaltige menschliche Entwicklung oder das Funktionieren lokaler Regierungen.
8 Siehe dazu den Beitrag von Rodolfo Sarseld in diesem Band.
Dabei muss jedoch eine klare Vorstellung beibehalten werden, um den Staat demokratisch zu
konsolidieren und eine akzeptable Regierbarkeit herzustellen. Diese Doppelbedeutung der
demokratischen Transition muss erkannt werden, um den Ausgangspunkt und das angestreb-
te Ziel zu erkennen. Dabei kommt es vor allem auf die politischen Akteure an.
Der Aufbau einer professionelleren und verantwortlicheren politischen Klasse erfordert
eine strukturelle Reform. An dieser Stelle muss der perverse Kreislauf gebrochen werden, um
eine neue Moral in die Politik einzubringen. Chomsky stellt hierzu eine berlegung an, die
aus einer Analyse der Situation in den USA kommt, aber auch auf Mexiko angewendet wer-
den kann. Auf die Frage, was zu tun sei, um die politische Krise zu lsen, antwortet er, dass
es keinen Sinn ergebe, denjenigen, die die Macht ausben, die Wahrheit zu sagen, da diese
sie bereits kennen wrden. Es sei deshalb besser, denjenigen die Wahrheit zu sagen, die keine
Macht haben, denn diese handeln dann, um die illegitime Macht aufzudecken (Chomsky
2007, S. 173ff). Er fgt hinzu: Es ist schade, dass ich nicht das Recht habe, den Leuten zu
sagen, was sie tun sollen, sondern dass jeder selbst seine Vorstellungskraft nutzen muss.
Nicht einmal ich selbst wei, was ich machen muss! (Chomsky 2007, S. 173ff.). Er schliet
damit, dass es notwendig sei, die Dinge zu verstehen, um die Zukunft verndern zu knnen.
Die demokratische Konsolidierung und die funktionale Regierungsfhigkeit des Landes er-
fordern nach zwlf Jahren des politischen Wechsels und den Erwartungen an die Demokra-
tisierung eine endgltige umfangreiche Planung. Der soziale Bonus ist vermutlich an seine
Grenzen gelangt. Deshalb darf der nchste Schritt keine Fehlerwahrscheinlichkeit tolerieren.
Die Transformation des Staates muss mit hchster Vorsicht angegangen werden und dafr
braucht es einen neuen politischen Pakt und einen endgltigen sozialen Kompromiss.
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Die politische Kultur in Mexiko
Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo
1. Einleitung
In diesem Kapitel werden die Grundlagen der politischen Kultur Mexikos dargelegt. Nach
der Einfhrung des Begriffs der politischen Kultur wird der Forschungsstand zur politischen
Kultur in Mexiko vorgestellt, sowie ihre Grundzge und ihr Verhltnis zum politischen Han-
deln. Mit den notwendigen Schlussfolgerungen und der Errterung der mglichen Aussich-
ten endet dieser Beitrag.
2. Was ist politische Kultur?
Wenn der Kultur die Bedeutung von etwas, das man hat zugeschrieben wird, also eine
normativ-positive Bedeutung, dann wird von den Brgern mit dem Begriff politische Kul-
tur ein anstndiges Miteinander der politischen Akteure erwartet, denn derjenige, der Kultur
hat, benimmt sich dementsprechend anstndig, oder zumindest nehmen wir es so an. Erstre-
benswert ist folglich der Besitz von politischer Kultur, whrend ihr Fehlen kritisiert wird. In
dieser Vorstellung sind die formellen und informellen Umgangsregeln mit einbezogen, die
vorschreiben, was erlaubt und was nicht erlaubt ist. Folglich wird politische Kultur deniert
als ein Regelsystem, von dem abhngt, was und wie man innerhalb eines soziales Ver-
bandes politisch handeln, politisch reden und politisch denken kann, ohne mit informellen
gesellschaftlichen Sanktionen rechnen zu mssen (so Rohe 1994, zit. von Schwenn 2003,
S. 34). Diese Auffassung mag fr das politische Alltagsleben gengen, aber fr unsere Zwe-
cke ist sie unzureichend.
Der Begriff politische Kultur ist von seiner Bedeutung her sehr strittig, denn wie
wir gerade gelesen haben wird er im Alltag als ein wertgeladenes Phnomen verstanden,
das mit guten Sitten und angemessenen politischen Verhaltensweisen gleichgesetzt wird
(s. Nohlen 2012, S. 11). Woher kommt aber dieser Begriff, politische Kultur? Gabriel A.
Almond stie bei der vergleichenden Betrachtung politischer Systeme auf den Kulturbegriff
und fhrte 1956 den Begriff political culture ein. Damit verstand er jedoch im Gegensatz
zum Alltagsverstndnis nicht die Umgangsformen unserer Volksvertreter. Er schrieb fol-
gendes: Jedes politische System ist in ein bestimmtes Orientierungsmuster fr das politi-
sche Handeln eingebettet. Ich fand es fr hilfreich, diesen Sachverhalt politische Kultur zu

90 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo
nennen.1 Im Unterschied zur gngigen, alltglichen Bedeutung von politischer Kultur ist der
Begriff von Almond empirisch-analytisch zu verstehen und daher wertfrei. Durch reprsen-
tative Meinungsumfragen wird versucht, die politische Kultur der Bevlkerung widerzuspie-
geln. Ihre uerungen drfen aber nicht mit der Realitt als solche verwechselt werden es
handelt sich dabei nur um die Wahrnehmungen und Eindrcke der Befragten, die daher die
Interpretation durch Experten bentigen (s. Nohlen 2012, S. 11). Von groer Bedeutung fr
die theoretische Entwicklung des Terminus war The Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy in ve Nations (1963) von Gabriel A. Almond und Sidney Verba, die eine empi-
rische Untersuchung in fnf Lndern - in England, Deutschland, den Vereinigten Staaten von
Amerika, Italien und Mexiko durchfhrten.
Almond und Verba haben dabei fr die politische Kultur in Mexiko folgende Merkmale
festgestellt: eine hohe Entpolitisierung, ein niedriges Informationsniveau und einen sehr aus-
geprgten Stolz auf das politische System, wenn auch zusammen mit einer Unzufriedenheit
mit der tglichen Politik und ihren Leistungen. Diese (vormoderne) politische Kultur wurde
von beiden Autoren als parochial eingestuft, denn die Bevlkerung sieht nur die unmit-
telbare Umgebung wie den eigenen Kirchturm in einem kleinen, isolierten Dorf und
kann somit positiven Einstellungen zum Gesamtsystem entwickeln (ausfhrlich dazu: Knight
1996).
Berg-Schlosser deniert politische Kultur als die subjektive Dimension der gesellschaft-
lichen Grundlagen von politischen Systemen.2 Damit sind Bewusstseinslagen, typische
wahre oder vermutete Denk- und Verhaltensweisen in der Gesellschaft gemeint: Sie umfasst
alle politisch relevanten individuellen Persnlichkeitsmerkmale, latente in Einstellungen und
Werten verankerte Prdispositionen zu politischem Handeln, auch in ihrer symbolhaften
Ausprgungen, und konkretes politisches Verhalten (Berg-Schlosser 2005, S. 743).
Die Prdispositionen fr politische Handlungen lassen sich in Meinungen, Einstellun-
gen und Werten einordnen, wobei die Werte die intensivsten und bestndigsten, die Mei-
nungen dagegen die oberchlichsten und wechselhaftesten Prdispositionen darstellen. Die
verschiedenen Komponenten einer Einstellung lassen sich in gefhlsmige (affektive), das
Wissen betreffende (kognitive) und wertende (evaluative) Aspekte unterscheiden.
Drei wesentliche Faktoren prgen das Verstndnis der politischen Kultur: erstens die po-
litische Sozialisation in der Familie, in der Schule und in den verschiedensten gesellschaftli-
chen Gruppen; zweitens die konkrete wirtschaftliche Interessenlage der einzelnen Person im
arbeitsteiligen Gefge der Gesellschaft; schlielich der Einuss von kollektiven Erfahrungen
wie Kriegen, Revolutionen, politischen Krisen usw., die sogar ber Generationen hinaus Ein-
stellungen und Verhalten prgen knnen.
An dieser Stelle ist es angebracht, zu bedenken, dass die politische Kultur nicht nur
Kenntnisse, Meinungen und Werte umfasst, sondern auch eine breite Palette nicht einfach
zu verstehen - von Trumen und Einstellungen, von Zielen und Wnschen. Dies ist was Krotz
die utopische Dimension der politischen Kultur nennt (Krotz 2002, S. 53).
Die Komponenten der politischen Kultur lassen sich nach verschiedenen Handlungsori-
entierungen nher betrachten.3 Dabei sind vier Systeme zu unterscheiden:
1 Every political system is embedded in a particular pattern of orientation to political action. I have found it
useful to refer to this as the political culture: Gabriel A. Almond (in: Comparative Political Systems, 1956),
zit. bei Hansen 2000, S. 373.
2 Wenn nichts anderes angegeben, folgen wir fr unsere Erluterungen Berg-Schlosser 2005, S. 743ff.
3 Das so genannte AGIL-Schema erleichtert die umfassende Verstndigung der verschiedenen Aspekte der po-
litischen Kultur und deren Beziehungen: Adaptation, Goal Attainment, Integration, Latent Pattern Mainte-
nance. S. dazu Berg-Schlosser (ebenda).
Die politische Kultur in Mexiko 91
(a) das Gemeinschaftssystem,

(b) das soziokulturelle System,
(c) das konomische System,
(d) das politische System.
Zu (a): Das Gemeinschaftssystem bildet den ueren Rahmen der untersuchten Ein-
heit. Politisch-kulturell wird dies durch die soziale und nationale Identitt zum Ausdruck
gebracht, auf der Makroebene in der Form bestimmter Rituale und Symbole, wie Gedenkta-
gen, Fahnen, Hymne. Innerhalb der politischen Gemeinschaften lassen sich in verschiedener
Grenordnung horizontale und vertikale Differenzierungen feststellen, die z.B. kultureller,
sozialer, konfessioneller und politischer Natur sein knnen oder sich in soziokonomischen
Ungleichheiten widerspiegeln.
Zu (b): Das soziokulturelle System enthlt die Grundwerte der Gesellschaft, die ihre
inneren und internalisierten Sinngehalte und seine Ausdeutungen ausmachen. Diese Sinn-
gehalte sind in religisen Vorstellungen und im Diskurs von Philosophie, Wissenschaft und
Kunst ausgeprgt. Die Grundwerte und ihre Interpretation bilden die Legitimationsbasis des
politischen Systems.
Zu (c): Das konomische System beinhaltet die materiellen Grundlagen und die wirt-
schaftlichen Organisationsformen der Gesellschaft. Das Kulturelle ist hier z.B. in Einstel-
lungen und Verhaltensweisen im wirtschaftlichen Leben zu nden. Aus einem politisch-kul-
turellen Gesichtspunkt ist eine Verknpfung von konomischen Erwartungshaltungen mit
konkreten Forderungen gegenber dem politischen System zu verzeichnen.
Zu (d): Der Kern der jeweiligen politischer Kultur bezieht sich auf das politische Sys-
tem. In diesen Bereich fallen beispielsweise die Spielregeln zur Lsung von Konikten,
politische Autorittsbeziehungen und unterschiedliche Partizipationsformen. Diese Elemente
sind von wesentlicher Bedeutung fr das berleben des ganzen Systems.
Nach diesen Darlegungen knnen wir feststellen, dass die politische Kultur und die
politisch-geschichtlichen Erfahrungen und Traditionen eines Landes beispielsweise die
vordemokratische und die politische Entwicklung, die Staatsform usw. einen prgenden
Einuss ausben und zwar sowohl auf die Einstellung zu den verschiedenen Politikfeldern
als auch auf die Art und Weise, wie die materielle Politik des jeweiligen Staates ausgefhrt
wird. Nicht alle Lnder bevorzugen die gleichen politischen Manahmen, jedes einzelne hat
eine ganz besondere politische Geschichte und bestimmte politische Bruche, Einstellungen
und Vorstellungen. Wenn wir die Kulturpolitik als Beispiel heranziehen, stellen wir fest, dass
England und Frankreich sich durch eine stark zentralisierte Kulturpolitik charakterisieren,
whrend die Schweiz und Deutschland Paradebeispiele fr eine fderal organisierte Kul-
turttigkeit darstellen. Das geht auf die Geschichte der jeweiligen Lnder zurck und ist in
der Bevlkerung mehr oder weniger stark verankert. sterreich hingegen, wie Deutschland
und die Schweiz auch ein fderal organisierter Staat, zeichnet sich aber in der Kulturpolitik
durch ein entscheidendes bergewicht des Bundes aus (der zentralistische Bundesstaat
sterreich: Hberle 2002, S. 115). Dieser Umstand ist wohl auf die historische kulturel-
le Gromacht-Tradition der sterreichischen Monarchie zurckzufhren (s. dazu Pernthaler
1988, S 15 ff., 20 und passim).
Die politische Kultur und die politisch-geschichtlichen Gegebenheiten eines Landes
beeinussen auch die dem Fderalismus und den entsprechenden Politikfeldern beigemes-
sene Bedeutung. Um bei dem Beispiel der Kulturpolitik zu bleiben: So werden die Werte
des Fderalismus im Kulturleben in der Schweiz mit Entschiedenheit verteidigt, indem die
Kantone ber sehr weit reichende Kompetenzen verfgen. Das bundesweit unbeschreiblich
reiche Kulturangebot Deutschlands wird in der ganzen Welt bestaunt; man bekommt gleich
zu spren, dass hierzulande der Kultur eine in anderen Staaten kaum zu erwartende groe Be-
deutung und ein sehr hoher Stellenwert zugebilligt wird. Das Kulturleben in den Vereinigten
Staaten ist seinerseits nicht so sehr auf die staatliche Hilfe angewiesen, denn dort geniet die
private Kulturfrderung ein besseres Ansehen und mehr Vertrauen. In den Vereinigten Staa-
ten herrscht geschichtlich bedingt eine grere Skepsis der Bevlkerung gegenber staatli-
cher Gewalt. Im Gegensatz dazu knnte man in Mexiko den Eindruck gewinnen, dass sehr
oft von der Regierung so gut wie alles erwartet wird. In der mexikanischen Umgangsspra-
che spricht man sogar, halb spttisch und halb im Ernst, von pap gobierno (frei bersetzt:
Mama Regierung), und viele staatliche Sozialmanahmen werden deswegen von vielen
Wissenschaftlern als paternalistas kritisiert.
Auch fr die Organisation und Tragweite der jeweiligen Politikfelder ist die politische
Kultur des Landes von entscheidender Bedeutung. So entspricht der liberalen Staatstradition
eine Beschrnkung der Kulturpolitik auf regulative Manahmen, die ganz nach der purita-
nischen Tradition vor allem den freien Wettbewerb und die Moral zu schtzen haben (von
Beyme 1998, S. 9, vertiefend s. auch S. 10). Die zentralistische Kulturpolitik in Italien ist auf
das franzsische Vorbild zurckzufhren, da Frankreich der Einigungsbewegung des Nach-
barlandes zur Seite stand. Sowohl Italien als auch Deutschland, beide erst relativ spt verei-
nigte Lnder, haben vor der Einigung durch Kulturpropaganda die staatliche Einheit voran-
zutreiben versucht (von Beyme 1998, S. 9). Die moderne Bundesrepublik Deutschland ist
ein Beispiel fr die Ideale der Freiheit der Kunst und der Nichteinmischung des Staates, die
jedoch an schtzende Elemente gekoppelt sind. Heutzutage wird Deutschland mit Recht fr
eins der Kultur-ausgabenfreudigsten Lnder der Welt gehalten (s. ebenda).
Dagegen gehrt es nicht zu den deutschen Traditionen, eine Nationale Universitt
zu unterhalten, noch eine Nationale Schauspielertruppe, ein Nationales Symphonieor-
chester, noch nationale Forschungsinstitute. Aber fr die Brger anderer ebenso fderalen
Staaten, wie Mexiko oder Venezuela, sind diese Einrichtungen die brigens fast alle in
der jeweiligen nationalen Hauptstadt ihren Sitz haben selbstverstndlich und von grter
Bedeutung, da sie zum alltglichen Leben gehren. Dies bedeutet, dass die ganz konkret den
Politikfeldern zuzuordnenden Bereiche auch mit der politischen Kultur und den politischen
und geschichtlichen Traditionen der jeweiligen Staaten zusammenhngen.
Bestimmte Formen der Pege und Erhaltung des kulturellen Erbes (Denkmler, Archi-
ve, Gedenksttten) werden in vielen Lnder als das Kernstck der Kulturpolitik angesehen
(von Beyme 1998, S. 11). Hiermit wird deutlich, wie wichtig die Rolle der Aufrechterhaltung
und bertragung von Identittselementen fr die politische Kultur und dementsprechend fr
das politische System sein kann. Die Ausgestaltung der Hauptstadt ist in der Geschichte der
Staaten ein ebenso wichtiges und gngiges Phnomen, wie unzhlige Beispiele, wie Kons-
tantin der Groe in Konstantinopel, al-Mansur in Bagdad, Philipp August und Ludwig XIV.
in Paris zeigen. In den letzten Jahren haben sich auch Pompidou und Mitterrand ein eigenes
persnliches Kulturdenkmal errichten lassen (s. von Beyme 1998, S. 12). hnliches tat Sa-
dam Husein im Irak.
Schlielich wollen wir auf die Integrationsprobleme und -prozesse aufmerksam ma-
chen, die mit verschiedenen Ausprgungen und Schwerpunkten eine Herausforderung fr
die politische Kultur in sehr vielen Staaten bedeuten. Nicht allen Lndern stehen nmlich
unumstrittene, von allen Brgen ohne weiteres akzeptierte nationale Identittssymbole zur
Verfgung (vgl. von Beyme 1998b, S. 253).
Wenn man ein bestimmtes politisches System untersuchen will, ist es deswegen uner-
lsslich, neben den Institutionen, Regeln und Gesetzen, neben den politischen Prozessen und
den materiellen Ergebnissen der Politik, auch nach der politischen Kultur des Landes zu fra-
gen, denn, obwohl die Institutionen sehr wichtig sind, kann die politische Kultur noch bedeu-
tender fr das Verstndnis des gesamten Systems sein (s. Ortiz 2006: passim). Die politische
Kultur ist ein wesentlicher Bestandteil des Kontextes. Sie ist so wichtig, dass wir mit Nohlen
(2008) sogar behaupten knnen, dass die politische Kultur heutzutage die wichtigste Variable
bei der Entwicklung der Demokratie in Lateinamerika ist. Die Abwesenheit einer demokrati-
schen politischen Kultur, so das United Nations Development Programme (UNDP), hat eine
Demokratie niedrigen Niveaus zur Folge (s. Nohlen 2008, S. 82-83).4
3. Die politische Kultur in Mexiko und ihre wichtigsten Merkmale
Um die politische Kultur eines politischen Systems zu untersuchen, ist es unentbehrlich,

den Kontext zu bercksichtigen. Man kann sich fragen, nach welchen Kriterien Politik in
Mexiko gemacht wird. Gutirrez (2008) erwhnt einige Merkmale der Ausbung der Politik
in Lateinamerika:
die grundlegenden Kriterien einer demokratisch-liberalen Politik fehlen noch, denn die
Konikte werden nicht immer kraft Gesetzes und institutionell gelst;
die lebensnotwendigen Bedrfnisse der Mehrheit der Bevlkerung sind immer noch
nicht befriedigt;
das politische Leben ist fr viele Menschen unverstndlich und durch patrimonialisti-
sche Missbruche und durch gekaufte und gezwungene Loyalitt verdorben;
die politische Kultur ist nicht in der Lage, die rechtliche, politische und moralische In-
dividualitt anzuerkennen und zu befrdern;
man ndet in der Gesellschaft immer noch misogyne, rassistische und schichtenspezi-
sche Handlungsweisen.
Allen verschiedenen Auffassungen der politischen Kultur zum Trotz knnen wir be-
haupten, dass der Terminus in Mexiko in der Regel verwendet worden ist, um das politische
Verhalten der mexikanischen Bevlkerung bzw. einer ihrer Gruppen oder Gesellschafts-
schichten zu erlutern. Dies ermglicht die Stellung von Prognosen, vor allem in Anbetracht
zuknftiger Wahlen, denn die politische Kultur wird als eine Gesamtheit von Faktoren ver-
standen, die fr die Teilnahme an den politischen Prozessen besonders bei Wahlkmpfen-
verantwortlich gemacht werden (Krotz 2002, S. 17).
Es ist schwer, in Mexiko von einer einzigen politischen Kultur zu sprechen, denn wir
nden, genauso wie in anderen Lndern, Unterschiede bezglich der Eigenarten der Be-
vlkerung bzw. des Brgers, wie beispielsweise im Einkommen, Alter, Bildungsniveau,
Geschlecht, in geographische oder historische Gegebenheiten, der Haltung gegenber den
Medien usw. Deswegen kann man sich vorstellen, dass sich fast alle Forschungen ber die
politische Kultur der Mexikaner auf die Demokratisierung des ffentlichen Lebens konzen-
trieren. Damit sind nicht nur die politischen Institutionen, Krperschaften, Einrichtungen
und Behrden gemeint, sondern auch Universitten, Hochschulen und Gewerkschaften, u.a.
4 Campos (2011) erlutert die Wichtigkeit des Kontextes bei der Durchfhrung von Umfragen und der Untersu-
chung der politischen Kultur.
Im Folgenden werden die wichtigsten Merkmale der mexikanischen politischen Kul-

tur errtert, unter der bereits erwhnten Vorbehalt, dass es sehr schwierig ist, von nur einer
mexikanischen politischen Kultur zu reden. Dafr werden die Elementen herangezogen, die
Nohlen (2008, S. 84-88) fr die Demokratie fr gnstig hlt und die Daten der Nationalen
Umfrage ber politische Kultur 2012 (im Folgenden: ENCUP) und des Latinobarmetro
2011 (im Folgenden: LB) verwendet (s.u.: 6. Quellen).
Das erste Element einer demokratischen politischen Kultur ist das Vertrauen. Mexikaner,
wie die Lateinamerikaner generell, vertrauen den Institutionen und den Mitbrgern gegenber
wenig. Laut LB glauben nur 22% der Lateinamerikaner, dass man zu den meisten Menschen
Vertrauen haben kann. Dabei stehen Mexikaner mit 23% ein wenig ber dem Durchschnitt. Die
ENCUP besttigt diese Angaben, denn fast 70% der Befragten nden, dass man den meisten
Menschen kein Vertrauen schenken darf. In der Regel kann man sagen, dass das Vertrauen zu
den Institutionen in gewisser Weise vom Vertrauen zu den Mitbrgern abhngt. Unter den me-
xikanischen Institutionen schneiden die Gewerkschaften, Abgeordnete, Senatoren, politische
Parteien und die Polizei am schlechtesten ab. Das Vertrauen in die Gesetze ist ebenfalls sehr
gering. Die Institutionen, die am meisten Vertrauen der mexikanischen Brger genieen, sind
die katholische Kirche, die Streitkrfte, das Instituto Federal Electoral (IFE, Wahlbehrde des
Bundes) und das Fernsehen. Die Angaben anderer Umfragen sehen in dieser letzten Hinsicht
hnlich aus: die Familie, die staatlichen Universitten, die katholische Kirche, die Streitkrfte
und die Lehrer genieen das meiste Vertrauen in der Bevlkerung (ENADIS 2010, S 107). Aber
selbst wenn Politiker und politische Institutionen in der Regel das Misstrauen der Befragten
hervorrufen, ist in Lateinamerika das Vertrauen in die Regierungen laut LB mit durchschnitt-
lich 45% der Befragten erstaunlich gro, ein Wert, der sogar unter dem in Europa (29%) liegt
(Eurobarometer). Mexiko registriert aber nur 31% (LB) bzw. zwischen 58,38% und 28,04%
(ENCUP). Das Fehlen an Vertrauen verhindert die Legitimation der Institutionen und erlaubt
den Mitbrgern, Gesetze zu umgehen, denn man kann beispielsweise ein Gesetz mit der Recht-
fertigung missachten, dass dies auch die anderen tun. Laut ENCUP (P44A, P44C), sind rund
40% der Befragten der Ansicht, dass die Brger ein ungerechtes Gesetz nicht achten drfen.
Obwohl sehr wichtig, darf das Vertrauen in einer Demokratie aber nicht blind sein (s. Nohlen
2008, S 85). Eng verbunden mit dem fehlenden Vertrauen ist der deutlich individualistische
Charakter der Mexikaner, der bereits durch viele Forschungen und Umfragen belegt wurde.
Etwa 82% der Befragten haben nie mit anderen Mitbrgern, sei es auf formelle oder informelle
Weise, zugunsten der Gemeinschaft kooperiert (Palacios 2013, S 13, mit Quellenhinweisen).
Das zweite Element ist die Gesamtheit der Manahmen gegen das Misstrauen und die
Bekmpfung der Gewohnheiten, die das Misstrauen vorantreiben. Hier ist ein leider sehr be-
kanntes Phnomen Lateinamerikas zu nennen: die Korruption, die schwerwiegende Folgen
hat, wie z.B. Politikverdrossenheit die Unzufriedenheit der Brger mit Politikern, Partei-
en, politischen Prozessen, Entscheidungen und Regierungsleistungen. Die Demokratisierung
fhrt nicht unbedingt zum Verschwinden der Korruption. Der Amtsmissbrauch in der Politik
gehrt zur politischen Kultur in der mexikanischen Politik vereinigen sich Interessen des
privaten und des ffentlichen Lebens. Alle politischen Akteure ben heftige Kritik an der
Korruption der anderen, aber wenn sie selbst an die Macht gelangen, benehmen sie sich
genauso wie ihre Gegner. Wenn wir das Misstrauen und die Korruption zusammenmischen,
ergibt sich ein gefhrliches Produkt, denn man kann in diesem kulturellen Kontext nur den
Freunden und Verwandten tatschlich Vertrauen schenken. Um eine demokratische politische
Kultur zu entwickeln, mssen aber die politische Ethik und die Kontrollmechanismen gefes-
tigt werden (s. Nohlen 2008, S. 86). Es ist erstaunlich, dass 43,38% der Befragten damit ein-
verstanden sind, ein Beamte drfte sein Amt missbrauchen, sofern er auch gute Manahmen
fr die Bevlkerung durchfhrt (ENCUP, P28G). 69,34% sind der Meinung, dass die Brger
selbst die Korruption zulassen (ENCUP, P28H). 88,6% der Befragten halten die Korrupti-
on in Mexiko fr ein sehr verbreitetes Phnomen (ENCUP, P41_1). Laut der Rechnungs-
prfungsanstalt des Bundes (Auditora Superior de la Federacin), kostet die Korruption
jeden Mexikaner etwa 165 Pesos pro Jahr (umgerechnet etwa 13 oder 14 US Dollar); fr
viele Haushalte kann dies bis zu 14% der Einkommen bedeuten (s. Monroy 2013). Es wird
geschtzt, dass im Jahre 2010 ungefhr 2 Millionen korrupte Handlungen stattfanden; 32
Milliarden Pesos wurden insgesamt fr Korruption ausgegeben (umgerechnet 1,8 Milliarden
EURO) (ebenda). Transparency International zufolge (Korruptionsbericht 2012, zitiert nach
Crdenas 2013), belegt Mexiko weltweit den 105. Platz, zusammen mit Algerien, Armenien,
Bolivien, Gambia, Kosovo und den Philippinen. Dies bedeutet ein Abrutschen von sieben
Pltzen innerhalb von zwei Jahren: von Platz 98 auf Platz 105, und erklrt die weitverbreitete
Perzeption der Mexikaner: die Korruption sei in der ganzen Gesellschaft und quer durch die
politische und parteipolitische Landschaft allgegenwrtig.
Das dritte Element einer demokratischen Kultur wird von der Toleranz oder besser ge-
sagt- von Respekt gebildet. Es geht hiermit um einen unabdingbaren Bestandteil des demo-
kratischen Pluralismus. In der Tat: das demokratische Leben braucht den Respekt gegenber
den Andersdenkenden. Das Problem besteht aber darin, wie man diesen Respekt eingrenzt,
denn derjenige, der die Meinungen, Einstellungen, Prinzipien, Glaubensvorstellungen und
berzeugungen jeglicher Art respektiert (was mehr sagt, als wenn man etwas toleriert),
erwartet dementsprechend auch, respektiert zu werden. Man darf aber intolerante bzw. un-
gerechte Meinungen oder Prinzipien auf keinen Fall akzeptieren und zulassen. Auf die Fra-
ge, was man tut wenn jemand etwas gegen die eigene Meinung uert, antworten 33,89%
der Befragten, dass sie dabei schweigen; 15,06% gehen lieber weg; 21,20% diskutieren und
27,90% ignorieren das Gesagte (ENCUP, P64). Der Respekt gegenber den anderen ist in
einem demokratischen Regime sehr wichtig, denn er fhrt zwangslug zum Dialog. Deswe-
gen behauptet Bobbio, dass die Demokratie das Ersetzen von Techniken der Gewalt durch die
Techniken der berredung betont, um Konikte zu lsen (Bobbio 2005, S 241-242). Ren
Jimnez Ornelas (Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM) zhlt einige Bereiche auf,
wo man in Mexiko intolerante Handlungsweisen bezeugen kann: Gewalt, Rassen- Glaubens-
und Wirtschaftsdiskriminierung, Homophobie und Missverstndnisse zwischen den Gene-
rationen. Jimnez vermisst in Mexiko den Respekt und die Fhigkeit zum Zusammenleben,
was die Konsolidierung der Demokratie verhindert. Die Intoleranz wird zu Hause gelernt und
sie ist in Mexiko nicht nur in den zwischenmenschlichen Beziehungen zu nden, sondern
auch zwischen Institutionen. Das Ergebnis ist eine intolerante gesellschaftliche Struktur (s.
Quadratin 2012). Sie wird von der Nationalen Umfrage ber Diskriminierung in Mexiko
(Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mexiko, ENADIS 2010) besttigt. So glauben
z.B. sechs von zehn Mexikanern, der Reichtum sei der wichtigste Diskriminierungsfaktor im
Land. Die Toleranz steigt dabei proportional zum Erziehungsniveau steigt (ENADIS 2010,
S. 23). Allgemein gilt die mexikanische politische Kultur als nicht besonders tolerant. So
bendet sich Mexiko in dieser Hinsicht unter lateinamerikanischen Lndern auf einem der
hinteren Pltze (Platz 20 von 26), was fr die Meinungsfreiheit und die freie Meinungsue-
rung hinderlich ist (Palacios 2013, S. 11, mit Literaturangaben).
Ein viertes Element einer fr die Demokratie gnstigen politischen Kultur ist die Fhig-
keit der politischen Elite zur Kompromissbereitschaft und zur Konsensbildung. Kompromis-
se bilden das Gegenteil zur Politik der Polarisierung, der stndigen angespannten politischen
Lage und der Annahme, Politiker seien Feinde und nicht einfach Gegner. Das vorherrschen-
de Regierungssystem in Lateinamerika ist das Prsidialsystem, das allerdings nicht gerade
zu Verhandlung und zum Kompromiss geneigt ist. Deswegen hat Nohlen mehrfach dafr
pldiert, institutionalisierte Kompromissmechanismen voranzutreiben (Presidencialismo
renovado: Nohlen und Fernndez, s. Nohlen 2008, S. 88). So kann man in Mexiko in den
letzten Jahren eine zunehmende Tendenz zur Bildung von Allianzregierungen bemerken.
Im Juli 2013 hatten z.B. die meisten der 14 Wahlkmpfe Wahlbndnisse als Protagonisten
und es gibt bereits Regierungen auf Landesebene, die aus Wahlbndnissen hervorgegangen
sind (Puebla, Oaxaca und Sinaloa). Selbst der gegenwrtige Prsident, Enrique Pea, hat
ein Bndnis zum Sieg gefhrt und hat den sogenannten Pacto por Mxico, einen mit den
wichtigsten politischen Parteien geschlossenen Pakt, zum bedeutendsten Mittel seiner Politik
der Kompromissbereitschaft mit anderen politischen Krften erklrt.
Ein wichtiges Merkmal der politischen Kultur Mexikos ist auch der mit vielen Mythen und
Symbolen bereicherte Nationalismus5. Die ffentliche Schule und das zentralisierte Bildungs-
system hat diese Kultur im vergangenen Jahrhundert entscheidend geprgt, mit dem Ziel, einer-
seits unter der Bevlkerung Respekt und Unterwrgkeit gegenber der Regierung zu schaffen,
andererseits die Vorstellung zu verbreiten, die Lsung der Probleme sei eine Sache des Staa-
tes. Die politische Kultur hat dementsprechend einen starken Prsidenten akzeptiert, die Brger
neigten zum Patriotismus, nicht aber zur politischen Partizipation (Tapia 2011, S. 236).6 Hier
liegt anscheinend der Grund dafr, dass nach ENCUP, 94,25% der Befragten stolz oder sogar
sehr stolz darauf sind, Mexikaner zu sein (ENCUP, P81). Einige Autoren sprechen sogar von
einem Verteidigungsnationalismus: ein Nationalismus, der vergangene Beleidigungen aus-
lndischer Mchte in der Gegenwart immer wieder in Erinnerung ruft (s. Palacios 2013, S. 15).
Als eine Folge der Demokratisierung des Landes und des Vorhandenseins mehrerer po-
litischen Akteure mit Entscheidungsbefugnis nimmt die verfgbare politische Information zu,
die es den Brgern erlaubt, mehr und besser ber die Institutionen zu wissen als frher (Beltrn
2011, S 24). Aber trotzdem leben neben Einstellungen und Verhaltensformen der alten poli-
tischen Kultur aus der Zeit des autoritren Regimes, neue Einstellungen und Verhaltensfor-
men einer moderneren politischen Kultur weiter, die toleranter und besser informiert und somit
gnstig fr eine demokratische Entwicklung sind (Palacios 2013, S. 8, mit Literaturangaben).
4. Politische Kultur und politisches Handeln
Das politische System Mexikos und dementsprechend seine politische Kultur haben sich
in den letzten Jahrzehnten sehr stark gendert und sehen ganz anders aus, als Almond und
Verba vor mehr als 50 Jahren in ihren Forschungen herausfanden. Das Parteisystem wird
nicht mehr von einer hegemonischen Partei (PRI) beherrscht, sondern ist durch einen starken
Wettbewerb der verschiedenen politischen Parteien gekennzeichnet. Vor 50 Jahren wohnten
sehr viele Mexikaner auf dem Land heutzutage wohnen die meisten in den Stdten. Im
Unterschied zur Zeit Almonds und Verbas, stehen den heutigen Einwohnern Mexikos, sei es
als Whlern oder als politisch Interessierten, mehrere politische Partizipationsmglichkeiten
zur Verfgung (s. Moreno 2011, S. 95-96).7
5 Siehe dazu den Beitrag von Henio Hoyo in diesem Band.

6 ber die Helden, Mythen und Symbole des mexikanischen Nationalismus und ihren Einuss auf die politi-
sche Kultur, s. Segovia 1975, 5. Kapitel.
7 Was die Unterschiede zwischen den zivilen Pichten gegenber dem Vaterland anbelangt, s. Osorio (2011)
(basierend auf verschiedene Umfragen von 1959 und 2009).
Betrachtet man die politischen Sitten und Gebruche in Mexiko, kann man ein enges
Verhltnis zwischen der politischen Kultur der Bevlkerung und dem Benehmen der Politi-
ker feststellen. So zeigen Politiker in der Regel wenig Bereitschaft zur Verhandlung und zum
Dialog, was der Intoleranz und der Auffassung entspricht, dass die anderen keine Gegner,
sondern eher Feinde sind. In politischen Ansprachen hrt man oft Redewendungen wie
los enemigos de Mxico (die Feinde Mexikos) oder los traidores (die Verrter).
Mexikanische politische Akteure neigen auch dazu, vor den Verhandlungen Kraft und Ent-
schlossenheit zu demonstrieren, um die Gegner einzuschchtern und die Erfolgschancen bei
der Debatte zu erhhen. Der niedrige Respekt vor dem Gesetz und die Korruption, die man
wie wir bereits gesehen haben bei der Bevlkerung laut mehrerer Umfragen vorndet,
bestimmen auch die Welt der Politik, wie die gegenwrtigen Korruptionsskandale, die Flle
der Gouverneure Andrs Granier im Bundesland Tabasco, Humberto Moreira in Coahuila
oder Luis Armando Reynoso in Aguascalientes, beweisen.
Es scheint, dass die Institutionen in Mexiko fr die Charaktereigenschaften derer, die
die Institutionen leiten, anfllig sind. Da die politische Kultur des Landes immer noch vom
Autoritarismus geprgt ist, wagen viele Menschen es nicht, sich zu verteidigen, denn viele
frchten sich vor mglichen Repressalien. Dies alles gibt den informellen politischen Ver-
handlungen und dem Recht des Strkeren den Vorzug und verhindert den Weg zur Konsoli-
dierung der Demokratie (s. Gutirrez 2011, S. 116).
Da einige Verhaltensformen und Einstellungen in der vordemokratischen Zeit entstan-
den sind d.h., whrend der Herrschaft des PRI-Regimes (1929-2000), werden der Dialog und
die Verhandlung von vielen politischen Akteuren missachtet. Die Politik wird somit zum
Schlachtfeld: politische Akteure stellen ihre ganze Kraft unter Beweis, um den Feind
niederzumachen. Dies ist ein Versto gegen das demokratische Zusammenleben. Der feh-
lende Respekt gegenber den Meinungen der politischen Kontrahenten und gegenber dem
Gesetz erklrt das berleben von antidemokratische Sitten und Verhaltensformen der mexi-
kanischen Politiker (s. Palacios 2013, S. 12).
5. Schlussfolgerungen und Aussichten
Die Mexikaner gewhnen sich allmhlich daran, mit demokratischen Prozessen zu leben,
aber sie sind immer noch misstrauisch und intolerant. Um die demokratische Werte zu fes-
tigen, mssen die praktischen demokratischen Erfahrungen der Brger gestrkt werden. Im-
mer mehr demokratische Prozesse und neue kulturelle Initiativen werden ins Leben gerufen,
die die demokratische Rationalitt frdern. Deswegen ist es angebracht, die noch lebenden
antidemokratischen und autoritren Inseln zu isolieren und zu berwinden. Aber dabei
ist es von wesentlicher Bedeutung, das Vertrauen in die Institutionen zu festigen und sie
aufzuwerten, denn die Konsolidierung der institutionalisierten Routinen im mexikanischen
politischen System wird sich nicht ohne eine demokratische politische Kultur verwirklichen
lassen, die sie sttzt und trgt. Einige antidemokratische und korruptionsfrdernde Sitten
knnen durch die Erziehung zu Hause, in der Kirche und in der Schule beseitigt werden,
aber sie knnen auch mit Hilfe von technischen Manahmen bekmpft werden. Dies wurde
bereits von einigen Regierungen auf verschiedenen Ebenen in die Praxis umgesetzt (z.B.
knnen die Brger bestimmte Leistungen und Dienste per Internet zahlen, was Korruption
verhindert und die Verwaltungswirksamkeit begnstigt). Wir knnen nicht von den Politikern
Verhaltensweisen und Sitten erwarten, die von denen des kleinen Brgers auf der Strae
erheblich abweichen. Die Politiker mssen von der Zivilgesellschaft untersttzt werden, um
auf diese Art und Weise ihre Macht zu rationalisieren und einzugrenzen.
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Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die
mexikanische Bevlkerung: jngste Perspektiven
Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio
1. Einleitung
Die Mexikanische Revolution bedeutete neue soziale, wirtschaftliche und politische Her-
ausforderungen fr die darauffolgenden politischen Anfhrer und die berlebende Bevlke-
rung1. In dieser Zeit wurden die Weichen fr das zeitgenssische Mexiko gestellt, die poli-
tisch-demokratische Struktur festgelegt und der juristische Rahmen, der mageblich fr die
soziale und wirtschaftliche Entwicklung der darauffolgenden Jahrzehnte war, gesetzt (Coso
2009; De la Torre und Medina 1990; Tello 2010).
Die Politische Verfassung der Vereinigten Mexikanischen Staaten (Constitucin Polti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos, CPEUM2), die im Jahr 1917 als hchstes Gesetz des
Landes verabschiedet wurde, setzt die Mastbe fr die Schaffung, Verteilung und Bereitstel-
lung der Gter zur Befriedigung der Grundbedrfnisse (satisfactores3) der Bevlkerung. Die
Verfassung etabliert zusammen mit den verschiedenen, in den Jahren zuvor verabschiedeten
Gesetzen die rechtlichen Mindestgarantien fr einen Zugang zu politischen, brgerlichen,
wirtschaftlichen und sozialen Rechten, die die mexikanische Bevlkerung universell besitzt
(Carbonell 2004; Tello 2007, S.23).4
Bei den sozialen Rechten erkennt die Verfassung den Zugang zur Bildung als Grund-
recht jeder Person an. Ebenso geht sie davon aus, dass die brigen Grundbedrfnisse durch
die Frderung und Anerkennung der Rechte der Arbeiter befriedigt werden knnen (CPEUM
1917; Tello 2010).5
1 Die Mexikanische Revolution begann im Jahr 1910, als Prsident Porrio Daz, der 30 Jahre an der Macht
war, Prsidentschaftswahlen ankndigte. Ab diesem Moment begannen sich einige Oppositionsgruppen zu
organisieren, um an der Wahl teilzunehmen, die Porrio Daz gewann. Aus Unzufriedenheit ber die Wieder-
wahl tauchten unterschiedliche bewaffnete Gruppen in verschiedenen Teilen des mexikanischen Territoriums
auf und es kam zu Zusammensten. Als Folge des bewaffneten Konikts starben in dieser Zeit fast eine
Million Menschen, fast ein Zehntel der Bevlkerung (Coso 2009).
2 Im Folgenden als mexikanische Verfassung oder Verfassung bezeichnet (Anm. des bersetzers)
3 Damit sind alle Konsumgter gemeint, welche den menschlichen Grundbedarf abdecken. Im Folgenden mit
Grundgter bersetzt (Anm. des bersetzers).
4 Der Einschluss der sozialen Rechte in die Verfassung war neu fr diese Zeit. Durch ihre Aufnahme akzeptierte
der Staat seine Verantwortlichkeit, die Minimalbedingungen zu garantieren, um die Bevlkerung vor Risiken
wie Hunger, Ignoranz, schlechte Gesundheit und Elend zu schtzen und der Gesellschaft Zugang zu einem
wrdigen Leben zu ermglichen (Tello 2007, S. 23).
5 Die erste Version der Verfassung bestimmt die Mechanismen zum Schutz der Rechte der arbeitenden Be-
vlkerung bzgl. ihrer Verhltnisse zu den Patronen. In ihr sticht vor allem der Abschnitt ber Arbeit und
Soziale Vorsorge heraus, in dem Aspekte der Arbeitstage, der gewerkschaftlichen Vereinigungen und der

102 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio
Seit der Verabschiedung der Verfassung war die Beteiligung des Staates bei der wirt-
schaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes fundamental. Um die Lebensbedingungen
der Bevlkerung zu verbessern, war die Bereitstellung ffentlicher Dienstleistungen wichtig.
Aber auch die wirtschaftlichen Bedingungen trugen dazu bei, dass bis in die 1980er Jahre
dem Jahrzehnt, in dem das neoliberale Modell angenommen wurde die richtungsweisende
Achse der mexikanischen konomie waren (Tello 2010).
Durch die Aufnahme der sozialen und wirtschaftlichen Rechte in die Verfassung veran-
kerte der mexikanische Staat das Prinzip der Progressivitt. Dieses besteht darin, die Grund-
bedrfnisse und ihre Verfgbarkeit als dynamisch anzuerkennen. Der mexikanische Staat
erkennt also an, dass er die Verbesserung der Lebensbedingungen der gesamten Bevlkerung
vorantreiben muss, sofern die wirtschaftlichen Bedingungen des Landes dies erlauben, ohne
dass es bei den erreichten Zielen Rckschritte gibt6.
Dieses Prinzip wiederholte sich in den darauffolgenden nderungen der mexikanischen
Gesetzgebung (Carbonell 2004), wobei die Reform des Art. 1 der Verfassung im Jahre 2011,
der die Rechtspersnlichkeit der Bevlkerung auf den Rang der Menschenrechte hebt, beson-
ders wichtig ist (DOF 2011). Diese nderung bedeutet, dass der Staat auf all seinen Regie-
rungsebenen verpichtet ist, sie zu frdern, zu respektieren, zu schtzen und zu garantieren.
Dadurch schafft er Verpichtungen und erlsst Sanktionen fr den Fall, dass die Behrden
jene Verpichtungen nicht erfllen.
Analog dazu erkennt das 2004 verabschiedete Bundesgesetz ber Soziale Entwicklung
(Ley General de Desarrollo Social, LGDS) den universellen und gleichen Zugang zu einer
Reihe wichtiger Rechte fr die soziale Entwicklung an, zu der unter anderem das Recht auf
Gesundheit, eine wrdige Arbeit, eine Wohnung, eine gesunde Umwelt und auf Ernhrung
zhlen. Auerdem institutionalisiert das LGDS die Evaluierung, ob die Mindestlebensbedin-
gungen fr die Bevlkerung erfllt sind, indem es festlegt, dass die Messungen der Armut
in Mexiko fr die Bundesstaaten alle zwei Jahre und fr die Kommunen alle fnf Jahre
durchgefhrt werden mssen. Neben dem Einkommen werden dabei weitere Aspekte in Ver-
bindung mit Bildung, Gesundheit, Sozialversicherung, Wohnung und Ernhrung beachtet
(Acosta 2010; DOF 2004).
Trotz der rechtlichen Anerkennung der minimalen Lebensbedingungen fr die mexika-
nische Bevlkerung, wurde der Zugang zu ihnen zu unterschiedlichen Zeitpunkten gefestigt
(Tello 2010). Whrend die sozialen Bedingungen ein Ergebnis langfristiger Anstrengungen
sind, wurden die wirtschaftlichen Bedingungen, also diejenigen Elemente, die den Haushal-
ten die Schaffung von Einkommen garantieren und ihre Kaufkraft vergrern, durch kon-
junkturelle Aspekte bestimmt und mit shocks oder Wirtschaftskrisen in Verbindung gebracht,
die das Land in den letzten vierzig Jahren erfahren hatte.
Die Bestimmung des Ausmaes, der Ebenen und Tendenzen dieser Umstnde der Be-
vlkerung sind dank der Information der Volks- und Haushaltszhlungen mglich, die in
Mexiko seit 1895 durchgefhrt werden, sowie der verschiedenen soziodemographischen
Umfragen, von denen die Nationale Umfrage ber Einkommen und Ausgaben der Haushalte
(Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH) die wichtigste ist.7
Mindestlhne detailliert beschrieben werden. Fr die Bevlkerung, die in der Landwirtschaft arbeitete, wurde
Artikel 27 geschaffen, der den Landbesitz regelt und eine neue Form von landwirtschaftlicher Organisation
der landwirtschaftlichen Genossenschaften (eijdos) und Gemeindelandes schuf (CPEUM 1917).
6 Nach Tello (2007) war die Verfassung von 1917 eine Neuheit fr ihre Zeit, da sie soziale Rechte einschloss.
7 Beide Quellen werden vom Nationalen Statistischen und Geographischen Institut (Instituto de Nacional de
Estadstica y Geografa, INEGI) erhoben. Die periodische Erhebung der Volks- und Haushaltszhlung alle
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 103
Unter der Bercksichtigung, dass die Lebensbedingungen der mexikanischen Bevlke-

rung der Frderung und dem Schutz der Gesetzgebung unterlagen, ist das Ziel dieses Bei-
trags, die langfristige Entwicklung einiger soziokonomischer Aspekte der mexikanischen
Bevlkerung darzustellen und herauszunden, in welchem Ma die Bevlkerung fast hun-
dert Jahre nach der Verabschiedung der Verfassung Zugang zu einem Mindestma an Grund-
gtern hat.
Der Beitrag ist folgendermaen strukturiert: Im ersten Teil wird die Entwicklung von
vier sozialen Indikatoren dargestellt: der Bildungsrckstand8, der Zugang zu den Gesund-
heitsdienstleistungen, die Qualitt und die Gre des Haushalts und die grundlegenden
Dienstleistungen im Haushalt. Im zweiten Teil wird der makrokonomische Kontext dar-
gestellt, in dem die Haushalte die notwendigen Einkommen generieren, um alle Grundgter
erwerben zu knnen. Im dritten Teil werden die Ergebnisse der Armut in einer multidimen-
sionalen Perspektive prsentiert, die die soziale und wirtschaftliche Dimension der Armut in
einem gemeinsamen Index erfasst. Aufbauend auf diesen Ergebnissen werden Schlussfolge-
rungen angestellt und einige Herausforderungen aufgezeigt.
Whrend die ersten beiden Teile einen langfristigen Zeithorizont beschreiben, bezieht
sich der dritte auf einen aktuellen Zeitraum zwischen 2008 und 2010, und schliet die Da-
ten einiger verwundbarer Bevlkerungsgruppen (beispielsweise Personen, die eine indigene
Sprache sprechen) ein. In diesem Teil wird auch die rumliche Dimension bercksichtigt.
2. Grundlegende Dienstleistungen und ihre Abdeckung
Whrend des 20. Jahrhunderts und zu Beginn des 21. Jahrhunderts haben sich die sozialen
Bedingungen der Bevlkerung signikant verbessert9. Dies zeigt sich in den Dimensionen,
die im Folgenden prsentiert werden, aber auch im Anstieg der Lebenserwartung einem
oft genutzten Indikator, um die Qualitt zwischen den Lndern zu vergleichen10. Whrend
beispielsweise die Lebenserwartung einer Person im Jahr 1895 29,5 Jahre betrug, hatte eine
Person, die im Jahr 2010 geboren wurde, eine mehr als doppelt so hohe Lebenserwartung (72
Jahre) (INEGI 2009).11 Whrend der letzten hundert Jahre hat sich die mexikanische Bevl-
kerung im Vergleich zum Anfang des Jahrhunderts um neun Mal vergrert hat. Neue Zahlen
der Volks- und Haushaltszhlung (Censo de Poblacin y Vivienda) (2010) geben an, dass die
Bevlkerungszahl Mexikos heute bei 112,3 Millionen liegt, whrend sie zu Beginn des 20.
Jahrhunderts 12,6 Millionen betrug12.
zehn Jahre zeigt die Entwicklung einiger demograscher und sozialer Indikatoren. Andererseits erlaubt es die
ENIGH, die seit 1977 erhoben wird, die Haushalte und ihre Mitglieder soziokonomisch zu charakterisieren.
8 Bildungsrckstand ist ein Begriff des CONEVAL. Er weist darauf hin, dass die Personen nicht die vorge-
schrieben Grundbildung haben, die die Verfassung zu dem Zeitpunkt, als sie im Schulalter waren, festlegt.
9 Es darf nicht angenommen werden, dass es whrend der vorherigen Jahrhunderte nicht zu Verbesserungen
kam, im Gegenteil, es handelt sich um soziale Prozesse von groer Reichweite. Jedoch erlauben es die ofzi-
ellen Statistiken erst in dieser Zeit, ihre Reichweite zu bestimmen und zu quantizieren.
10 Der Index der Menschlichen Entwicklung (Human Development Index, HDI) des Entwicklungsprogramms
der Vereinten Nationen (UNDP), der weithin genutzt wird, um internationale Vergleiche anzustellen, nutzt
drei Dimensionen: Einkommen, Bildung und Gesundheit. Die Gesundheit wird durch die Lebenserwartung
zum Zeitpunkt der Geburt gemessen, um die Lebenszeit von Personen unterschiedlicher Lnder, Regionen
oder Gemeinden vergleichen zu knnen.
11 Im Jahr 1950 hatte sich die Lebenserwartung einer Person mit 50 Jahren fast verdoppelt. Die grten Fort-
schritte wurden in der ersten Hlfte des Jahrhunderts erreicht, vor allem in den 1960er und 1970er Jahren, als
die hchste durchschnittliche Lebenserwartung 67 Jahre betrug.
12 Ab den 1930er Jahren nahmen die Wachstumsraten der Bevlkerung schnell zu, bis sie in den 1960ern ihren
historischen Hhepunkt erreichten, mit einer durchschnittlichen jhrlichen Wachstumsrate von 3,5 %. Ab die-
Die vier Indikatoren, die im Folgenden vorgestellt werden, knnen mit denen fr die
Messung der Armut (im dritten Teil) verglichen werden, so dass ihre langfristige Tendenz
deutlich wird. Diese Indikatoren sind der Bildungsrckstand, der Zugang zu Gesundheits-
dienstleistungen und die Wohnbedingungen (sowohl hinsichtlich des verwendeten Baumate-
rials als auch der sanitren Grundversorgung).
Der erste Indikator, der Bildungsrckstand gemeint ist die Unmglichkeit, das durch
die mexikanischen Gesetze als obligatorisch festgelegte Bildungsniveau zu erreichen weist
deutliche Rckgnge auf, vor allem bezglich der analphabetischen Bevlkerung, dem Teil
der Bevlkerung, der nicht mindestens eine Nachricht lesen oder schreiben kann: Zu Beginn
des 20. Jahrhunderts waren acht von zehn Personen (82 %) Analphabeten. Im Jahr 2010 hatte
sich dieses Verhltnis auf einen von dreizehn Bewohnern (7,6 %) verringert (INEGI 2009).13
Der Prozentsatz der Personen mit Bildungsrckstand hat abgenommen, die durch-
schnittliche Zahl der Schuljahre hat zugenommen. Die ersten sechs Jahre der Studie beziehen
sich auf die Grundschulbildung: Im Jahr 1895 besaen 8 % der Bevlkerung dieses Bil-
dungsniveau14. Wird als Bezugspunkt die Bevlkerung mit einem Mindestalter von 15 Jahren
mit Grundbildung, d. h. im Hchstfall mit unabgeschlossener Grundschulbildung, zugrunde
gelegt, zhlten im Jahr 1960 drei Viertel der Mexikaner zu dieser Gruppe. In den folgenden
Jahrzehnten nahm der Bildungsrckstand ab und der Prozentsatz der Bevlkerung mit hhe-
rem Bildungsniveau nahm zu15. Trotz der erreichten Fortschritte haben aktuell (2010) unge-
fhr 20 % der Bevlkerung keine komplette Grundschulbildung (Tabelle 1).
sem Moment nahmen die Raten sehr schnell ab, so dass sie in den 1990ern auf weniger als zwei Prozentpunkte
jhrlich sanken (Brambila 1990). Die neusten Zahlen des Nationalen Bevlkerungsrates (Consejo Nacional
de Poblacin) zeigen, dass die demographische Wachstumsrate aktuell bei etwas ber einem Prozentpunkt
jhrlich liegt.
13 In Hinblick auf die Anzahl der Personen ist die Anzahl der analphabetischen Bevlkerung praktisch gleich
geblieben: Zu Beginn des 20. Jahrhunderts gab es fast 8,5 Millionen Analphabeten; im Jahr 1950 waren es 8,9
Millionen und im Jahr 2010 um die sechs Millionen (INEGI 2009).
14 Es muss erwhnt werden, dass zu Beginn des 20. Jahrhunderts praktisch die gesamte Bevlkerung (91 %) aus
Analphabeten bestand, d. h. keinen formaler Unterricht nachweisen konnte.
15 Die Information ber die Jahre des Schulbesuches wird ab dem Zensus in den 1940ern erhoben. Die Informa-
tion des Ministeriums fr ffentliche Bildung (Secretara de Educacin Pblica, SEP) zeigt, dass die Anzahl
der eingeschriebenen Schlerinnen und Schler ebenso zugenommen hat wie die Anzahl der verfgbaren
Lehrer.
Tabelle 1: Prozentuale Verteilung der Bevlkerung von mindestens 15 Jahren nach

Bildungsniveau*. Mxico, 1960-2010
Indikator 1960 1970 1990 2000 2005 2010
Ohne Schulbildung 40,1 31,6 13,4 10,2 8,4 7,2

Unvollstndige 40,3 38,9 22,8 18,0 14,3 12,6
Grundschulbildung
Vollstndige 12,0 16,8 19,3 19,1 17,7 16,0
Grundschulbildung
unvollstndige 2,4 3,4 6,2 5,3 4,3 5,2
Mittelschulbildung
Vollstndige 2,1 3,0 13,7 18,9 21,7 22,3
Mittelschulbildung
Oberstufe 2,1 3,9 14,3 16,7 18,5 19,3
Hochschulbildung 1,0 2,4 8,3 10,9 13,6 16,5
Gesamt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
* Die Summe der Spalten ergibt nicht notwendigerweise 100. Die ist der Informationsquelle geschuldet, aus der
die Daten entnommen wurden.
Quelle: eigene Erstellung nach Informationen des INEGI
Im Jahr 1993 wurde durch die Verfassung und das Grundgesetz fr Bildung die Mit-
telschule (nivel secundaria) in die Grundbildung integriert, das heit, zu den sechs Jahren
Grundschulbildung kamen drei Jahre hinzu16. Unter Bercksichtigung dieser nderungen,
nimmt der Prozentsatz der Bevlkerung mit Bildungsrckstand zwischen 2000 und 2010
unter der Bevlkerung, die aufgrund des entsprechenden Alters eine weiterfhrende Bildung
haben msste, von 37,9 % im Jahr 2000 auf 32,1 % im Jahr 2010 ab (Tabelle 2).
Studien ber die Dynamik und die Strategien der Haushalte haben zudem gezeigt,
dass es whrend der letzten drei Jahrzehnte bei Kindern und Jugendlichen hinsichtlich des
Fernbleibens der Schule und eines verfrhten Schulabgangs Fortschritte gab. Ein verfrhter
Schulabgang war in den Zeiten der Rezession oder Wirtschaftskrise normal, da die Kinder
in den Arbeitsmarkt eintraten und den Verlust und die Abnahme der familiren Einkommen
kompensierten (UNICEF-CONEVAL 2009).17
Die Deckung im Gesundheitswesen hat sich whrend des letzten Jahrzehnts vergrert,
zum Teil durch die Implementierung der Regierungsstrategie der Volksversicherung (seguro
popular) im Jahr 2000. Diese Regierungspolitik soll die gesamte Bevlkerung erfassen, die
nicht in eine der Institutionen der Sozialversicherung eingebunden ist, welche im mexikani-
schen Fall die Gesundheitsversorgung sicherstellen. Aktuell hat ein Drittel der Bevlkerung
durch die Seguro Popular Zugang zur Gesundheitsversicherung.18
16 Die Bildungsreform von 1993 ist ein klares Beispiel des Fortschrittprinzips der sozialen und wirtschaftlichen
Rechte. Sobald ein gewisses Zugangsniveau erreicht worden ist, wird versucht, das nchste zu erreichen. 2012
wurde ein Dekret erlassen, dass den Staat verpichtet, eine mittlere hhere Bildung (drei zustzliche Jahre
zur Sekundrstufe) zu gewhrleisten, damit zu Beginn des folgenden Jahrzehnts die universelle Deckung des
Bachilleratos im Land erreicht wird (siehe dazu den Beitrag von Lorenza Villa Lever in diesem Band).
17 Trimestrale Information von 2005 bis 2012 aus der Nationalen Studie ber Beschftigung und Arbeit (Encues-
ta Nacional de Ocupacin y Empleo, ENOE) konnte besttigen, dass weder die schulische Abwesenheit von
Kindern und Jugendlichen noch ihr Anteil am Arbeitsmarkt zugenommen hat (CONEVAL 2010a).
18 Gem der Richtlinien stellt die Volksversicherung (Seguro Popular) Behandlung des ersten, zweiten und
dritten Grades zur Verfgung; die deckt mehr als 1500 Krankheiten mit Zugang zu speziellen medizinischen
Tabelle 2: Soziale Indikatoren der Bildung, Gesundheit und Wohnung. Mexiko,

1990, 2000 und 2010
Indikator und Subindikator 1990 2000 2010
Bildungsrckstand 26,6 22,5 19,4

Fehlender Schulbesuch der Bevlkerung zwischen 6 und 15 Jahren 14,0 9,7 5,9
Bevlkerung mit vollstndiger Grundschulbildung
39,0 31,2 28,0
(16 Jahre oder lter, vor 1981 geboren)
Bevlkerung mit vollstndiger Mittelschulbildung
37,9 23,1
(16 Jahre oder lter, vor 1982 geboren)
Zugang zur Gesundheitdienstleistungen ND 58,6 33,2
Qualitt und Raum der Wohnung 41,5 29,4 17,0
Mangel wegen Bodenmaterialien 20,8 14,9 5,8
Mangel wegen Dachmaterialien 12,4 6,7 2,7
Mangel wegen Mauermaterialien 7,4 4,2 2,1
Mangel wegen Anhufung 28,7 20,0 11,8
Zugang zur Grundversorgung der Wohnung 44,3 32,3 19,3
Mangel wegen ieendem :asser 24,2 15,8 11,6
Mangel wegen Abwasser 40,3 26,9 12,0
Mangel wegen Elektrizitt 13,1 4,8 1,9
Quelle: Eigene Erstellung nach Informationen des Zensus fr Bevlkerung und Wohnung 1990, 2000 und 2010
Vor Einfhrung der Volksversicherung hatte die Bevlkerung, die keinen Anspruch auf
Gesundheitsleistungen hatte, weil sie informell beschftigt oder arbeitslos war, die Mglich-
keit, in den Kliniken und Krankenhusern des Gesundheitsministeriums (Secretara de Sa-
lud) behandelt zu werden. Die Bevlkerungsgruppen mit formeller Arbeit und ihre Familien
waren hingegen beim Mexikanischen Institut fr Sozialversicherung (Instituto Mexicano del
Seguro Social, IMSS), beim Institut fr Gesundheit und Soziale Sicherheit fr Arbeiter des
Staates (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSS-
TE), bei den Petrleos Mexicanos (PEMEX), den Streitkrfte, dem Ministerium fr Nationa-
le Verteidigung (Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA) oder dem Marineministerium
(Secretara de Marina, SEMAR) versichert, das heit, sie wurden ber ihren Arbeitsplatz
versichert. 19
Auf lange Sicht sind das IMSS und das ISSSTE die beiden Hauptdienstleister in den
Bereichen Gesundheitsversorgung und soziale Versicherung. Im Moment versorgt das IMSS
ein Drittel und das ISSSTE etwas weniger als ein Zehntel (8 %) der Bevlkerung. Im Jahr
Diensten und 58 Behandlungsarten von hoher Spezialisierung, wie z.B. u.a. HIV oder Organtransplantationen
ab ( www.seguro-popular.salud.gob.mx).
19 Im Unterschied zu den ffentlichen Dienstleistungen war es, um von diesen Institutionen behandelt zu wer-
den, notwendig, in einem Arbeitsverhltnis zu stehen. Dadurch waren die Arbeiter und ihre Familien direkt
anspruchsberechtigt auf diese Dienstleistungen. In Mexiko hngen der Anspruch auf und die Mitgliedschaft
in einer Gesundheitseinrichtung von einem Arbeitsverhltnis ab, so dass vor der Schaffung der Volksversiche-
rung der Zugang zu den Gesundheitsdienstleistungen vom Niveau der formellen Arbeitspltze abhing, die im
Land geschaffen wurden.
1943, als das IMSS gegrndet wurde, wurden 1,8 % der Bevlkerung in dieser Einrichtung
behandelt.
Zwanzig Jahre spter war ein Viertel der Bevlkerung mit Gesundheitsdienstleistungen
abgedeckt. Davon deckte das IMSS 80 % und das im Jahr 1963 gegrndete ISSSTE 10 %.
Die brigen Dienstleistungen wurden von PEMEX, der Bundebahn (FNM, Ferrocarriles
Nacionales), SEDENA, SEMAR und dem Gesundheitsministerium20 bereitgestellt. Im Jahr
1990 waren zwei Drittel der Bevlkerung (59,1 %) bei einer Gesundheitseinrichtung an-
spruchsberechtigt (Abbildung 1). In den letzten zehn Jahren betrug der Rckgang der Bevl-
kerung ohne Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen praktisch 20 Prozentpunkte und el im
Jahr 2010 von 58,6 % im Jahr 2000 auf 32,2 % (Abbildung 2).
Abbildung 1: Bevlkerung, die in eine Gesundheitsinstitution eingegliedert ist. Mexiko,

1940-2005
Quelle: eigene Erstellung nach Information des INEGI.
Auch die Wohnbedingungen hinsichtlich Qualitt und Gre wurden ebenso wie hin-
sichtlich ihrer sanitren Einrichtungen verbessert. Der Denition nach fehlt es einem Wohn-
raum an Qualitt, wenn sein Boden aus Erde ist, die Dcher oder Wnde aus Karton oder
Ausschusswaren, oder wenn mehr als zwei Personen im gleichen Zimmer schlafen. Ebenso
20 Die Information ber die Anzahl der Berechtigten fr jede Institution ist fr das IMSS bis 1950 nicht rcklu-
g verfgbar bzw. fr die brigen Institutionen bis 1965. Im Jahr 1950 waren von den 1,2 Millionen in einer
beliebigen Gesundheitseinrichtung versicherten Personen 88,0 % beim IMSS versichert und die restlichen
12,0 % bei Pemex. Die Mexikanische Eisenbahn war eines der Unternehmen, das im Zuge der begonnenen
Privatisierung als Antwort auf die Anpassung an das neoliberale Modell verschwand. Deswegen wurden die
Personen, die Mitglied dieser Institution waren, nicht mehr gemeldet.
gilt ein Mangel an Grundversorgung, wenn ein Wohnraum nicht ber ieendes Wasser,
Abwasser oder elektrischen Strom verfgt.
Von den 3,2 Millionen Wohnungen, die es im Jahr 1930 gab, fehlte es fast einem Drittel
(32 %) an Qualitt und Gre. Von den restlichen Wohnungen waren zwei Drittel aus Lehm-
ziegeln oder Holz gebaut und nur ein Drittel aus widerstandsfhigeren Materialien. Im Jahr
1980 waren 12,1 Millionen Wohnungen (13,2 %) mangelhaft (INEGI 2009).
Eine Information ber Dcher und Bden der Wohnungen wird erstmals in der Volks-
und Haushaltszhlung 1970 erfasst. Jedoch ist es nicht mglich, die Ausschussmaterialien zu
identizieren und die mangelhaften Wohnungen somit festzulegen. Allerdings hatten von 8,3
Millionen existierenden Wohnungen in diesem Jahr 34,2 % ein Dach aus Beton oder hnli-
chem Material, ein Drittel aus Ziegeln oder Holz und der Rest aus Palmen oder hnlichem,
das heit, aus instabilem Material. Bezglich der Bden hatten 41 % der Wohnungen einen
Boden aus Lehm (INEGI 2009). Wohnungen in diesem Zustand sind in den letzten Jahrzehn-
ten ebenfalls weniger geworden.
Im Jahr 1950 verfgten 68 % der Wohnungen nicht ber ieendes Wasser. 30 Jahre
spter betrug dieser Prozentsatz 28 %. Auerdem hatten im Jahr 1960, dem ersten Jahr, in
dem diese Information erfasst wurde, zwei Drittel der Bevlkerung keinen Wohnraum mit
Zugang zu Abwasser. Zehn Jahre spter verfgte fast die Hlfte der Wohnungen darber.
Whrend der darauffolgenden Jahrzehnte nahmen die Wohnungen mit Mngeln bestndig
ab: Im Durchschnitt nahm die Anzahl der Personen pro Zimmer zwischen den 1960er und
1970er Jahren ab, als die durchschnittliche Zahl der Bewohner einer Wohnung grer als
fnf Personen war. In den 1990ern teilte ein Drittel der Bevlkerung das Zimmer mit mehr
als zwei Personen.
3. Einkommen und Kaufkraft: Einkommensarmut
Der wirtschaftliche Kontext, in dessen Rahmen die Einkommensgenerierung der mexika-

nischen Familien bis zu den 1980er Jahren erfolgte, wurde hauptschlich durch den Staat
gelenkt21. Diese Zeit zeichnete sich durch eine hohe Konzentration der Wirtschaftsaktivitt
einiger Staatsunternehmen aus, die eine groe Anzahl an Angestellten beschftigten und die
die Haupteinkommensquelle der Arbeiter darstellten. In den 1960er und 1970er Jahren gab
es die hchsten wirtschaftlichen Wachstumsraten von durchschnittlich 6 % (Aspe 1993). Ab
den 1980ern wurde das neoliberale Wirtschaftsmodell bzw. das des freien Marktes bernom-
men. Durch seine Implementierung wurden die Mrkte geffnet und die Deregulierung und
Privatisierung der Staatsbetriebe und anderer Dienstleistungen, die zuvor vom Staat verwal-
tet wurden, begann22.
21 Es gab drei Wirtschaftsmodelle, die bis zu den 1980er Jahren eingefhrt wurden: Das erste (1920er bis 1940er
Jahre) war auf die Verteilung der Lndereien ausgerichtet, die sich in den Hnden einiger weniger Grogrund-
besitzer befanden, sowie auf die Enteignung des nationalen Erdls, das von auslndischen Firmen verwaltet
wurde. Ab den 1940ern wurde die Entwicklung aufgrund der Industrialisierung angestoen und durch die
Produktion im Inland gefrdert. Diese Periode ist als Modell der Importsubstitutionen oder mexikanisches
Wunder bekannt. In den darauffolgenden Jahrzehnten wird das Modell der stabilisierenden Entwicklung an-
gestoen, das in der Frderung der industriellen Entwicklung und der Finanzierung durch Exporte besteht.
22 Es wurden Staatsbetriebe fr Dngemittel, Banken, die Zuckerindustrie und Kommunikations- und Transport-
unternehmen privatisiert.
Unabhngig vom vorherrschenden Wirtschaftssystem waren die Faktoren, die das mo-
netre Wohlergehen der Bevlkerung am strksten beeinusst haben, die mit Ination, Ar-
beitslosigkeit und einer Abnahme der Reallhne einhergehenden Wirtschaftskrisen. Whrend
des letzten Jahrhunderts haben die Krise der 1970er Jahre (1976), der 1980er Jahre (1982),
der 1990er Jahre (1994) und die jngste Krise von 2008/2009 auf radikale Weise den sozi-
alen und wirtschaftlichen Wohlstand der mexikanischen Bevlkerung beeinusst.23. Aktuell
haben die Finanzkrise Mitte der 1990er Jahre, das Ansteigen der Preise fr Lebensmittel ab
2007 und die internationale Finanzkrise von 2009 die Generierung von Einkommen und ihre
Kaufkraft vor allem hinsichtlich des Erwerbs von Grundgtern negativ beeinusst.
Die Schtzungen der Einkommensarmut, die prfen, ob das Einkommen einer Per-
son ihr erlaubt, einen Warenkorb zu erwerben, besttigen dies. In Mexiko hat diese Art von
Messungen eine gegenluge Tendenz zur Wirtschaftsleistung, das heit, wenn das Brut-
toinlandsprodukt (BIP) abnimmt, nimmt die Einkommensarmut auf signikante Weise zu.
Dies liegt zum Groteil daran, dass die Einkommen aus Arbeitsquellen stammen, sodass bei
Wirtschaftskrisen und inationren Kontexten die Einkommen der Familien und ebenso ihre
Kaufkraft abnehmen (CONEVAL 2010). Es gibt drei verschiedene Arten von Einkommens-
armut: an Ernhrung, Fhigkeiten und Vermgen. Die erste wird als Unfhigkeit der Ein-
kommen von Personen deniert, einen Warenkorb fr die Lebenshaltung zu erwerben, auch
wenn alle Ressourcen des Haushaltes fr dieses Ziel verwendet werden; die zweite schliet
die vorhergehende Kategorie ein und erweitert diese um die notwendigen Ausgaben fr Ge-
sundheit und Bildung. Schlielich erweitert die Vermgensarmut die vorherigen Rubriken
um die notwendigen Ausgaben fr Kleidung, Schuhe, Wohnraum und ffentlichen Transport
(Szkely 2005b).24
23 Einer der bestimmenden Faktoren der Krise von 1976 war der Fall des Erdlpreises im Jahr 1973. Um die
Krise zu bewltigen, entschied die Regierung, die ffentlichen Ausgaben zu erhhen, was eine Zunahme des
ffentlichen Dezits bewirkte: 1971 betrug es 2,5 % des internen BIP und 1975 erreichte es 10 % des BIP. Im
Unterschied zur Krise Mitte der 1960er Jahre zeichnete sich die Krise von 1986 durch einen starken Fall der
Erdlpreise aus, durch die das Land aufgrund seiner hohen Abhngigkeit von Erdlexporten betroffen war.
Dies verhinderte, im Zusammenhang mit dem wachsenden Haushaltsdezit aus externen Ressourcen, dass
die Pichtzahlungen erfllt werden konnten, was die Zahlung der Auslandsschulden unmglich machte. Als
Folge wurden die Gehlter der staatlichen Angestellten sowie die Sozialprogramme gekrzt. Die Krise von
1994-95 war schlielich eine Finanz- und Schuldenkrise, die das gesamte Bankensystem betraf. Einer ihrer
Grnde waren die Spekulationen mit Ressourcen. In diesem Jahr nahm die Wirtschaft um 6 Prozentpunkte ab,
was wirtschaftliche und soziale Folgen hatte, die Millionen von Mexikanern in die Armut fhrten (Aspe 1993;
CONEVAL 2011a).
24 Die Schtzungen der Einkommensarmut wurden whrend der Amtszeit von Prsident Vicente Fox durch das
Ministerium fr Soziale Entwicklung (Secretaria de Desarrollo Social) eingefhrt, um die Empfnger von
Sozialprogrammen zu identizieren.
Abbildung 2: Einkommensarmut und BIP per capita. Mexiko, 1992-2010.
Quelle: Eigene Erstellung nach Informationen von The Conference Board Total Economy Database und des
CONEVAL.
Obwohl es als ein Land mit mittleren Einkommen eingestuft wird, hat Mexiko ein ho-
hes Armutsniveau, das auf die Einkommen zurckgeht (CONEVAL 2010). Eine langfristige
Perspektive zeigt, dass sich whrend der Periode des Wirtschaftswachstums, bedingt durch
die stabilisierende Entwicklung und die Importsubstitution, der Prozentsatz der von einer der
drei Armutsarten betroffenen Bevlkerung wesentlich verringert hat (Abbildung 3). Die An-
zahl der von Vermgensarmut betroffenen Personen nahm zwischen 1950 und 1984 von 88
auf 53 % ab und blieb whrend der folgenden zehn Jahre praktisch konstant (Aparicio 2009).
Auf mittelfristige Sicht (1992-2010), war die Vermgensarmut Schwankungen ausge-
setzt, jedoch befand sie sich im Jahre 2010 praktisch auf dem gleichen Niveau wie 1992.
Zwischen 1994 und 1996 nahmen die Ernhrungsarmut, die Armut als Mangel an Fhig-
keiten und die Vermgensarmut bedeutend zu. Die Wirtschaftskrise von1996 hatte so groe
Auswirkung auf das Niveau der Vermgensarmut, dass dies einen Rckschritt von fast drei
Jahrzehnten bedeutete.
In den Jahren nach der Krise der 1990er Jahre nahm die Armut ab, ab 2008 vor dem Hin-
tergrund des internationalen Anstiegs der Lebensmittelpreise und der Krise von 2009 jedoch
wieder zu. Diese Zunahme wirft die Bemhungen zur berwindung der Armut in Mexiko
um fast 20 Jahren zurck.
Was die Ernhrungsarmut betrifft, die als extreme Einkommensarmut angesehen wer-
den kann, da sie die Unfhigkeit der Familien widerspiegelt, mit ihrem Gesamteinkommen
einen Warenkorb fr die Lebenshaltung zu erwerben, befanden sich im Jahr 2010 18,8 %
der Bevlkerung in dieser Situation. Somit ist der Prozentsatz beinahe identisch mit dem
Prozentsatz whrend der 1980er Jahre (Szkely 2005a).
Abbildung 3: Prozentsatz und Anzahl der Personen in Vermgensarmut und Einkom-

mensarmut. Mexiko, 1950-2010
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Szkely (2005a) und Informationen des CONEVAL.
Trotz der starken Rckgangs des Anteils an von Armut betroffenen Menschen, der in der
Periode der stabilisierenden Entwicklung erfolgte, wuchs die Zahl der Vermgensarmen auf
systematische Weise praktisch whrend der gesamten zweiten Hlfte des 20. Jahrhunderts.
Von 1950 bis 1984 stieg er von 24 auf 40 Millionen Personen. In den folgenden Jahren nahm
die Zahl der armen Personen kontinuierlich zu und erreichte ihren historischen Hhepunkt
im Jahr 1996, als die Anzahl der Vermgensarmen nach der Krise von 1995 auf 64 Millionen
stieg25. Hinsichtlich der Anzahl der Personen nahm die Einkommensarmut whrend der letz-
ten zwei Jahrzehnte zu.
Zwischen 1992 und 2010 hatte die Einkommensarmut je nach geograschem Gebiet
eine andere Struktur. Whrend die Ernhrungsarmut um 0,4 Prozentpunkte abnahm, nahm
die Anzahl der von ihr betroffenen Personen um 2,1 Millionen zu. Auerdem nahm die Ver-
mgensarmut in knapp zwei Jahrzehnten um 1,2 Prozentpunkte zu, was einen Anstieg um 9
Millionen Personen bedeutet.
Dabei ist die Auswirkung der Armut in lndlichen Gebieten grer als in stdtischen
Gebieten. Jedoch hat sich mittelfristig der Anteil der betroffenen Personen nicht verndert:
Zwischen 1992 (34,0 %) und 2008 (31,3 %) ist das Niveau praktisch gleichgeblieben. Es
25 Andere Autoren wie Boltvinik und Hernndez Laos (1999) zeigen eine Reihe von Prozentstzen der Bevl-
kerung in Armutssituation von 1963 bis 1992, deren Werte zwischen 77,5 % und 66 % schwanken. In ande-
ren Publikationen der Wirtschaftskommission fr Lateinamerika und die Karibik (Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe, cepal) und der Weltbank wird auch eine Abnahme der Armut in den Jahrzehnten
gemeldet, in denen die mexikanische Wirtschaft in beschleunigtem Rhythmus wuchs.
nimmt im Jahr 2010 ab (29,3 %), whrend die Anzahl der armen Personen praktisch die glei-
che ist. Bei der Vermgensarmut wurde das Gegenteil festgestellt: Sie nahm zwischen 2008
und 2010 sowohl im Prozentsatz als auch an Personen zu (Tabelle 3)26.
Tabelle 3: Einkommensarmut nach geographischer Zone. Mexiko, 1992-2010

Art der
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Armut
Prozentsatz der Personen
Stdtisch
Nahrung 13,0 10,7 27,0 21,4 12,5 11,3 11,0 9,9 7,5 10,8 12,6
Fhigkeiten 20,1 18,3 36,8 30,6 20,2 17,2 17,8 15,8 13,6 17,4 20,0
Vermgen 44,3 41,2 61,5 55,9 43,7 41,1 41,1 38,3 35,6 40,1 45,5
Lndlich
Nahrung 34,0 37,0 53,5 51,7 42,4 34,0 28,0 32,3 24,1 31,3 29,3
Fhigkeiten 44,1 47,5 62,6 59,0 49,9 42,6 36,2 39,8 32,2 38,5 37,8
Besitz 66,5 69,3 80,7 75,9 69,2 64,3 57,4 61,8 54,1 60,3 60,8
National
Nahrung 21,4 21,2 37,4 33,3 24,1 20,0 17,4 18,2 13,8 18,4 18,8
Fhigkeiten 29,7 30,0 46,9 41,7 31,8 26,9 24,7 24,7 20,7 25,3 26,7
Vermgen 53,1 52,4 69,0 63,7 53,6 50,0 47,2 47,0 42,7 47,7 51,3
Millionen Personen
Stdtisch
Nahrung 6,8 5,8 15,2 12,4 7,5 7,1 7,1 6,5 4,9 7,4 8,9
Fhigkeiten 10,5 9,9 20,7 17,7 12,1 10,7 11,5 10,3 9,0 12,0 14,1
Vermgen 23,1 22,2 34,7 32,4 26,2 25,7 26,5 25,1 23,5 27,5 32,1
Lndlich
Nahrung 11,8 13,3 19,4 19,3 16,2 13,1 10,8 12,5 9,8 12,8 12,3
Fhigkeiten 15,3 17,0 22,7 22,0 19,1 16,4 14,0 15,3 13,1 15,8 15,9
Vermgen 23,0 24,8 29,3 28,3 26,5 24,7 22,1 23,8 22,0 24,7 25,6
National
Nahrung 18,6 19,0 34,7 31,7 23,7 20,1 17,9 19,0 14,7 20,2 21,2
Fhigkeiten 25,8 26,9 43,4 39,8 31,2 27,1 25,4 25,7 22,1 27,8 30,0
Vermgen 46,1 47,0 64,0 60,7 52,7 50,4 48,6 48,9 45,5 52,3 57,7
Quelle: Eigene Erstellung nach Information des CONEVAL.
26 Fr die Methodik zur Messung der Einkommensarmut wird unter einer lndlichen Gemeinde eine Gemeinde
mit weniger als 15.000 Einwohnern verstanden.
4. Multidimensionale Armut
Das 2004 verabschiedete Grundgesetz fr Soziale Entwicklung (Ley General de Desarrollo

Social, LGDS) schlgt explizit vor, fr die gesamte Bevlkerung die Ausbung ihrer sozia-
len Rechte sicher zu stellen, und etabliert allgemeine Charakteristika, die die Messung von
Armut in Mexiko erfllen muss.
Laut LGDS muss die Messung von Armut in Mexiko die monetren Ressourcen als
ein zentrales Element des wirtschaftlichen Wohlstandes der Personen bercksichtigen und
zudem folgende soziale Indikatoren beachten: den Bildungsrckstand, den Zugang zu Ernh-
rung, zu Gesundheitsversorgung und sozialer Sicherung, Qualitt und Gre des Wohnraums
und den Zugang zu sanitren Anlagen.
Um die Armut zu messen, klassiziert der Nationalrat zur Evaluierung der Politik der
Sozialen Entwicklung (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social,
CONEVAL)27 die Bevlkerung nach ihrem Einkommen und ihrer sozialen Benachteiligung.
Auf diese Weise kann eine Person einer der folgenden Kategorien angehren (CONEVAL
2010):
arme Person: bei einem Einkommen unterhalb der Wohlstandsgrenze und mindestens
einer sozialen Benachteiligung.
Person in extremer Armut: bei einem Einkommen unterhalb der Wohlstandsgrenze und
mindestens drei sozialen Benachteiligungen28.
Person in gemigter Armut: Jemand, der arm ist, aber nicht in extremer Armut lebt.
Wegen ihrer sozialen Benachteiligungen verwundbare Person: bei einem Einkommen
ber der Wohlstandsgrenze, aber mindestens einer sozialen Benachteiligung
Wegen ihres Einkommens verwundbare Person: Jemand ohne soziale Benachteiligun-
gen, aber einem Einkommen unter der Wohlstandsgrenze.
Nicht arme und nicht verwundbare Person: Jemand ohne soziale Benachteiligungen und
einem Einkommen oberhalb der Wohlstandsgrenze.
Wie zu sehen ist, identiziert diese Methode zwei Gruppen, die, ohne arm zu sein, fr
die Ausrichtung der ffentlichen Politik relevant sind: die aufgrund ihrer sozialen Benachtei-
ligungen verwundbare Bevlkerungsgruppe und die aufgrund ihres Einkommens verwund-
bare Bevlkerungsgruppe. Die erste Gruppe ist die, die ber gengend Einkommen verfgt,
um ihre Grundbedrfnisse zu befriedigen, jedoch einige soziale Benachteiligungen erleidet,
die sie nicht haben drfte, da es sich um Grundelemente der sozialen Rechte handelt, die der
Staat gem den Prinzipien der Universalitt und Progressivitt frdern muss.
Wenn eine Person andererseits ein ungengendes Einkommen und keine Benachtei-
ligungen erleidet, handelt es sich bei ihr um eine Person, die aufgrund ihres Einkommens
verwundbar ist: Da sie ber kein angemessenes regelmiges Einkommen verfgt, kann sie
gezwungen sein, ihre Rcklagen und andere Vermgenswerte zu verwenden, um ihre unmit-
telbaren Bedrfnisse zu stillen und eventuell arm sein.
Ungefhr die Hlfte der Bevlkerung (46,2 %) arm ist, dass 28,7 % wegen sozialer
Benachteiligungen und 5,8 % wegen ihres Einkommens verwundbar sind. Dies bedeutet,
27 Nach dem LGDS ist der CONEVAL der verantwortliche Organismus, um die Richtlinien und Kriterien fr die
Denition, Identizierung und Messung von Armut in Mexiko festzulegen.
28 Die Mindestwohlstandsgrenze wird durch die Kosten des Wahrenkorbes fr die Lebenshaltung bestimmt.
Diese wirtschaftliche Wohlstandsgrenze die Kosten sowohl des Warenkorbes fr die Lebenshaltung als auch
der Kosten, die keine Nahrungsmittel betreffen, einschliet.
dass sich acht von zehn Einwohnern, 90,8 Millionen Personen, in einer Situation der Armut
oder Verwundbarkeit benden, sei es wirtschaftlich oder sozial. Mit anderen Worten hatten
80 % der Bevlkerung in Mexiko im Jahr 2010 ungengende Einkommen oder einen Bil-
dungsrckstand, keinen Zugang zur Gesundheitsversorgung, sozialer Sicherung, Nahrung,
Mangel an Grundversorgung und Probleme hinsichtlich Qualitt und Gre des Wohnraums
(Abbildung 4).
Abbildung 4: Prozent und Anzahl der Personen nach Indikatoren zur Armutsmessung
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Information des CONEVAL.
Gem den neuesten Vernderungen hinsichtlich der Armut und ihrer wirtschaftlichen
und sozialen Dimensionen nahm die Armut zwischen 2008 und 2010 um 1,7 Prozentpunkte
zu und stieg von 44,5 % auf 46,2 % im Jahr 2010. Dies bedeutet, dass die Anzahl der armen
Personen von 48,4 auf 52,0 Millionen stieg, ein Anstieg um 3,2 Millionen (Tabelle 6.3).
Die Methode der multidimensionalen Perspektive, ebenso wie die der Einkommen, zeigt
die Abnahme der Einkommen: Im Jahr 2008 hatten 49 % der Bevlkerung (53,7 Millionen)
ein ungengendes Einkommen, um Gter und Dienstleistungen der diversen Warenkrbe zur
Lebenshaltung und darber hinaus, zu erwerben. Im Jahr 2010 stieg dieser Prozentsatz auf
52,0 %, das heit auf 58,5 Millionen Personen. Die Abnahme der Kaufkraft der Einkommen
schlug sich auf die Zunahme unzureichenden Versorgung mit Nahrungsmitteln nieder, die
von 21,7 auf 24,9 % stieg.
Zwischen 2008 und 2010 wurden fnf der sechs sozialen Benachteiligungen abgebaut:
der Bildungsrckstand, die Benachteiligung im Zugang zur Gesundheitsversorgung, zur So-
zialversicherung, zur Grundversorgung bei Wohnungen, Qualitt und Gre des Wohnraums.
Bemerkenswert ist dabei die Abnahme der Benachteiligung beim Zugang zur Gesundheits-
versorgung, die in nur zwei Jahren um neun Prozentpunkte verringert wurde (Tabelle 4).
Tabelle 4: Indikatoren zur Multidimensionalen Armutsmessung. Mexiko, 2008-2010

Indikatoren Prozentsatz Millionen Personen
2008 2010 2008 2010

Armut
Bevlkerung in Armut 44,5 46,2 48,8 52,0
Bevlkerung in gemigter Armut 33,9 35,8 37,2 40,3
Bevlkerung in extremer Armut 10,6 10,4 11,7 11,7
:egen sozialer Mngel verletzliche Bevlkerung 33,0 28,7 36,2 32,3
:egen ihres Einkommens verletzliche Bevlkerung 4,5 5,8 4,9 6,5
Nicht arme und nicht verletzliche Bevlkerung 18,0 19,3 19,7 21,8
Sozialvorsorge
Bevlkerung mit mindestens einem sozialen Mangel 77,5 74,9 85,0 84,3
Bevlkerung mit mindestens drei sozialen Mngeln 31,1 26,6 34,1 29,9
Indikatoren fr soziale Mngel
Bildungsrckstand 21,9 20,6 24,1 23,2
Mangel an Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen 40,8 31,8 44,8 35,8
Mangel an Zugang zur Sozialversicherung 65,0 60,7 71,3 68,3
Mangel an 4ualitt und 5aum der :ohnung 17,7 15,2 19,4 17,1
Mangel an Zugang zur Grundversorgung
in der :ohnung 19,2 16,5 21,1 18,5
Mangel an Zugang zu Lebensmitteln 21,7 24,9 23,8 28,0
Wohlstand
Bevlkerung mit Einkommen unterhalb
der Mindestwohlstandsgrenze 16,7 19,4 18,4 21,8
Bevlkerung mit Einkommen unterhalb
der :ohlstandsgrenze 49,0 52,0 53,7 58,5
Quelle: Eigene Erstellung nach Information des CONEVAL.
Neben der dringenden Notwendigkeit, einen Anstieg des Einkommens zu frdern, be-
steht die grte Herausforderung fr das Land bei der Armutsbekmpfung in der Ausweitung
der Deckung der Sozialversicherung: Im Jahr 2010 hatten sechs von zehn Personen keine
Sozialversicherung. Dieser Indikator wurde negativ durch das auf lange Sicht fehlende wirt-
schaftliche Wachstum, die Zunahme der Informalitt sowie die prekre Situation auf dem
Arbeitsmarkt in den letzten Jahrzehnten beeintrchtigt, wodurch der umfassende Schutz der
Arbeiter und ihrer Familienangehrigen im Krankheitsfall, bei Arbeitsunfhigkeit oder ei-
nem Unfall eingeschrnkt wurde.
Eine der am strksten benachteiligten Bevlkerungsgruppen ist die indigene Bevlke-
rung Mexikos, die die hchsten Armuts- und Verwundbarkeitsindexe aufweisen. So kommt
es, dass von den sechs Millionen Personen, die eine indigene Sprache sprechen, 79,3 % unter
Armutsbedingungen leben. Bei der gesamten Bevlkerung auf nationaler Ebene betrifft dies
etwa die Hlfte der unter 18-Jhrigen (53,8 %) und 45,7 % der lteren Bevlkerung (65 Jahre
oder lter).
Eine der Determinanten, die die Verbesserung der sozialen Bedingungen der Bevlke-
rung am meisten erschwert, ist die geograsche Lage der Gemeinden. In Mexiko ist die rms-
te Bevlkerung mit der Landbevlkerung identisch und bendet sich deswegen in schwer zu-
gnglichen Gebieten. Dort ist das Armutsniveau sehr hoch: In fast der Hlfte der Gemeinden
sind drei von vier Personen arm (Karte 1). Die Mehrheit dieser Gemeinden bendet sich in
den gebirgigen Regionen des Landes29.
Abbildung 5: Prozent der Bevlkerung in Armut nach Gemeinde. Mexiko, 2010
Quelle: Eigene Erstellung nach Infromation des CONEVAL.
Ein weiteres Merkmal der rmsten mexikanischen Gemeinden ist, dass sie vorwiegend
indigene Gemeinden sind.30 Von den 624 indigenen Gemeinden schwankte in 109 der Pro-
zentsatz der Armut im Jahr 2012 zwischen 60 und 80 % der Bevlkerung. In 358 Gemeinden
betrug dieser Prozentsatz sogar mehr als 80 % (Karte 2). Die indigenen Gemeinden, die Hu-
ave (85,9 %), Mixe-zoque (84 %) oder Maya (82 %) sprechen, weisen die grte von Armut
betroffene Bevlkerung auf (Salgado und Aparicio 2012). Die Bevlkerung der Huave lebt
in Oaxaca, die der Mixe-zoque in Veracruz, Oaxaca und Chiapas, und die Maya-Bevlkerung
konzentriert sich auf die Halbinsel Yucatn, Campeche und Chiapas.
29 In diesem Fall wird unter einer lndlichen Gemeinde eine Gemeinde verstanden, in der mehr als 50 % der
Bevlkerung in Orten mit weniger als 2.500 Einwohnern wohnen.
30 Indigene Gemeinden sind die, in denen 40 % der Einwohner oder mehr Indigenas sind. Gemeinden mit vor-
handener indigener Bevlkerung sind Gemeinden mit weniger als 40 % indigener Einwohner und mit mehr
als 5.000 indigenen Einwohnern. Gemeinden mit verstreut lebender indigener Bevlkerung haben weniger als
40 % indigene Einwohner und nicht indigene Gemeinden haben keine indigene Bevlkerung.
Abbildung 6: Prozent der Bevlkerung in Armut in indigenen Gemeinden oder vorwie-

gend indigenen Gemeinden. Mexiko, 2010
Quelle: Eigene Erstellung nach Information der CDHI und des CONEVAL.
Auf lange Sicht sind die Verbesserungen bei der Deckung und Bereitstellung der Grundver-
sorgung in Mexiko deutlich sichtbar. Die Deckung bei Bildung, Gesundheit und Qualitt der
Wohnrume zeigt bedeutende Fortschritte. Andererseits sind besonders in den letzten Jahr-
zehnten Rckschritte bei den konomischen Bedingungen der Bevlkerung zu beobachten,
die mit der schwachen Wirtschaftsleistung verbunden sind. Ebenso zeigt sich deutlich, dass
sich Fortschritte bei der Abnahme der Armut in Zeiten wirtschaftlicher Krisen leicht ausen
knnen. Daraus kann geschlossen werden, dass die Politik der letzten zwanzig Jahre es nicht
geschafft hat, die Einkommensarmut systematisch abzubauen.
Die multidimensionalen Schtzungen der Armut, die kurzfristige Fortschritte beim Zu-
gang zu Bildung, Gesundheitsvorsorge und den Wohnbedingungen belegen, zeigen gleich-
zeitig die bestehenden Herausforderungen bezglich Einkommen, Sozialversicherung und
Zugang zu Nahrungsmittelsicherheit.
Auch wenn es nicht detailliert erwhnt wurde, ist Mexiko ein Land, das durch enorme
wirtschaftliche, soziale und regionale Ungleichheiten gekennzeichnet ist, was groe Her-
ausforderungen fr die Verbesserung der Bedingungen der Bevlkerung sowohl zwischen
Bevlkerungsgruppen als auch im Hinblick auf die territoriale Entwicklung bedeutet. Aus
der am strksten benachteiligten Bevlkerung ist dabei die indigene Bevlkerung. Wenn das
Territorium als Referenzpunkt genommen wird, ist in abseits gelegenen, lndlichen Gebieten
der Zugang zur Grundversorgung erschwert, da in einigen die einzelnen Wohnrume weit
auseinander liegen.
Im Unterschied zu anderen Entwicklungslndern bendet sich die mengenmig grte
von Armut betroffene Bevlkerungsgruppe in stdtischen Gebieten. Dies liegt hauptschlich
daran, dass sich 77 % der Bevlkerung in den urbanen Gebieten konzentriert (INEGI 2010).
Dagegen ist der Anteil der Personen mit prekren Einkommen und sozialen Benachteiligun-
gen unter der lndlichen Bevlkerung substanziell hher.
Trotz der nationalen Fortschritte wird die regionale Heterogenitt des Landes durch die
fortbestehenden Unterschiede zwischen den Gemeinden reektiert. Whrend beispielsweise
keiner der Wohnrume in der Gemeinde San Lorenzo Cuaunecuiltitla in Oaxaca im Sd-
osten Mexikos ber eine sanitre Grundversorgung verfgt, hat nur einer von 1.000 Wohn-
rumen in der Delegation Benito Jurez in Mexiko-Stadt keine sanitre Grundversorgung
(CONEVAL 2011b).
Schlielich muss trotz der Fortschritte in der Deckung und der Versorgung mit einigen
der genannten Indikatoren die Qualitt der Dienstleistungen fr Bildung und Gesundheit ver-
bessert werden, bei denen der grte Deckungsgrad mit Dienstleistungen erreicht wurde. Bei
die Evaluierung der Schler (PISA Studie) der Organisation fr Kooperation und Wirtschaft-
liche Entwicklung (OECD) zeigt sich, dass die mexikanischen Schler hohe Dezite in den
Bereichen Mathematik, Naturwissenschaften und Spanisch gegenber anderen lateinameri-
kanischen Lndern mit hnlicher konomischer Entwicklung aufweisen, wie z. B. Chile oder
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Teil II
Gewaltenteilung im Staat
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus
Clarissa Heisig
1. Einleitung
Seit einigen Jahren wird in Mexiko eine rege Debatte ber potenzielle Funktionsstrungen
und mgliche Reformen des prsidentiellen Regierungssystems gefhrt. Es wird ber die
Abschaffung des prsidentiellen und die Einfhrung eines parlamentarischen Regierungssys-
tems diskutiert. Es werden die Mglichkeiten errtert, ein semiprsidentielles Regierungs-
system zu etablieren und es werden partielle Reformen der mexikanischen Prsidialdemokra-
tie erwogen. Im Vergleich zu anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien hat diese
Debatte in Mexiko jedoch erst sehr spt begonnen.
Dies erklrt sich aus der Besonderheit der politischen Entwicklung des Landes, denn
von den 1930er bis in die 1990er Jahre zeichnete sich das mexikanische politische System
vor allem durch zwei Charakteristika aus. Zum einen war es durch ein hegemoniales Par-
teiensystem geprgt, in dem die ofzielle Staatspartei Partido Revolucionario Institucional
(PRI) von ihrer Grndung im Jahr 1929 bis zum Jahr 2000 smtliche Staatsprsidenten, bis
1989 alle Gouverneure und bis 1997 die Mehrheit der Kongressmitglieder und Senatoren
stellte. Zum anderen war es durch einen auergewhnlich starken Prsidentialismus gekenn-
zeichnet. Die besondere Strke des mexikanischen Prsidenten beruhte jedoch nicht auf der
Verfassung, sondern auf der spezischen Struktur des politischen Systems. Daher bietet es
sich im mexikanischen Fall an, zwischen konstitutionellen und metakonstitutionellen Grund-
lagen des Prsidentialismus zu unterscheiden: Als konstitutionell werden diejenigen bezeich-
net, die in der Verfassung verankert sind, als metakonstitutionell diejenigen, die sich aus dem
politischen System ergeben so etwa aus dem Zusammenspiel zwischen prsidentiellem
Regierungs- und hegemonialem Parteiensystem.1
Wie im Folgenden gezeigt wird, erlaubten die metakonstitutionellen Grundlagen dem
mexikanischen Prsidenten, die fr Prsidialdemokratien kennzeichnende horizontale und
vertikale Gewaltenteilung auer Kraft zu setzen. Dadurch konnte die Exekutive eine Vor-
machtstellung gegenber den anderen staatlichen Gewalten einnehmen. Aufgrund dieser
metakonstitutionellen Funktionslogik galt das mexikanische Prsidialsystem lange als Son-
derfall und wurde nur uerst selten im Rahmen der politikwissenschaftlichen Debatte ber
potenzielle Funktionsstrungen und mgliche Reformen der lateinamerikanischen Prsidi-
alsysteme diskutiert. Im Zuge der in den 1990er Jahren einsetzenden Demokratisierung des
mexikanischen politischen Systems erodierten die metakonstitutionellen Grundlagen des
mexikanischen Prsidentialismus jedoch sukzessive. Seither lsst sich ein Wandel von einem
1 Diese Unterscheidung geht auf Jorge Carpizo zurck ([1978] 2002).

124 Clarissa Heisig
stark ausgeprgten Prsidentialismus hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem beob-

achten, in dem die Exekutive hinreichend durch horizontale und vertikale Gewaltenteilung
begrenzt ist. Infolgedessen hat die Debatte um potenzielle Funktionsstrungen und mgliche
Reformen des prsidentiellen Regierungssystems nun fr den mexikanischen Fall an Rele-
vanz gewonnen.
Vor diesem Hintergrund widmet sich der vorliegende Beitrag einerseits den Spezika
des mexikanischen Prsidentialismus und macht dessen Entwicklungen im Zuge der De-
mokratisierung nachvollziehbar; andererseits verortet er den mexikanischen Fall im Rah-
men der Debatte um die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien. Dazu wird zunchst
die grundstzliche Funktionslogik prsidentieller Regierungssysteme vorgestellt, um sodann
die Grundargumente der Debatte um potenzielle Funktionsstrungen zu erlutern. Um die
Besonderheiten des mexikanischen Falles zu verdeutlichen, werden im Anschluss daran so-
wohl die konstitutionellen als auch die metakonstitutionellen Grundlagen des mexikanischen
Prsidentialismus vorgestellt. Nicht zuletzt werden die Entwicklungen des Prsidentialismus
im Zuge der Demokratisierung skizziert und es wird untersucht, ob die institutionelle Logik
des prsidentiellen Regierungssystems in Mexiko tatschlich zu Funktionsstrungen fhrt.
Abschlieend werden mgliche Reformen des mexikanischen Regierungssystems errtert
und vor dem Hintergrund der Erfahrungen anderer lateinamerikanischer Prsidialdemokra-
tien diskutiert.
2. Prsidentielle Regierungssysteme in Lateinamerika
In Lateinamerika ist das Prsidialsystem traditionellerweise das bevorzugte Regierungs-

system - dies gilt auch fr Mexiko.2 Prsidentielle Regierungssysteme unterscheiden sich
von parlamentarischen vornehmlich hinsichtlich des Ausmaes an Gewaltenteilung bzw.
-verschrnkung: Idealtypisch zeichnet sich das parlamentarische Regierungssystem durch
institutionelle Gewaltenverschrnkung aus,3 whrend das prsidentielle durch institutionelle
Gewaltenteilung geprgt ist.
Prsidentschafts- und Parlamentswahlen sind deshalb in prsidentiellen Regierungs-
systemen voneinander unabhngig. Daher sind grundstzlich zwei Mehrheitskonstellationen
mglich: Die Partei des Prsidenten kann ber eine Mehrheit im Parlament verfgen; sie
kann diese jedoch auch verfehlen, was u.U. bedeutet, dass sich der Prsident seine parlamen-
tarischen Mehrheiten von Abstimmung zu Abstimmung beschaffen muss (divided govern-
ment). Da der Prsident seine demokratische Legitimation aus der Direktwahl bezieht, ist er
unabhngig von den parlamentarischen Mehrheitsverhltnissen fr die Dauer seiner Amts-
2 Der aus der vergleichenden Regierungslehre stammende Begriff Regierungssystem bezieht sich auf die Art
und Weise, in der regiert wird und auf die Institutionen, die daran beteiligt sind. Im Fokus steht das Verhltnis
zwischen exekutiver und legislativer Gewalt bzw. zwischen Regierung und Parlament. Die vergleichende Re-
gierungslehre nimmt eine ausschlielich institutionelle Perspektive ein. Sie untersucht die von der Verfassung
vorgegebenen politischen Institutionen auf ihre innere Struktur sowie auf die Regeln ihres Zusammenwirkens
(Croissant 2006, S.133). Eine Untersuchung des Regierungssystems greift daher dort zu kurz, wo politische
Herrschaft nicht (ausschlielich) in den von der Verfassung vorgegebenen politischen Institutionen ausgebt
wird. In Fllen wie dem mexikanischen, in denen Verfassung und Verfassungswirklichkeit weit auseinander
liegen, bietet es sich daher an, auch mit dem weiter gefassten Terminus des politischen Systems zu arbei-
ten: Er umfasst nicht nur die staatlichen Institutionen als solche, sondern erlaubt auch eine Untersuchung des
politischen Kontextes, in dem die staatlichen Institutionen operieren (Hartmann 2012, S.16).
3 In parlamentarischen Regierungssystemen besteht eine enge institutionelle Verschrnkung zwischen der par-
lamentarischen Mehrheit und der Regierung, da die Regierung aus dem Parlament hervorgeht. Dementspre-
chend ist sie abhngig vom Parlament und kann qua Misstrauensvotum abberufen werden.
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 125
zeit gewhlt und vom Parlament nicht absetzbar; und auch das Parlament darf vom Prsiden-
ten nicht aufgelst werden, da es ber eine eigenstndige Legitimationsbasis verfgt. Der
Prsident ist Staats- und Regierungschef zugleich, weshalb er seine Regierung unabhngig
von den Mehrheitsverhltnissen im Parlament bilden kann. Kurzum: Exekutive und Legis-
lative sind in prsidentiellen Regierungssystemen institutionell weitestgehend voneinander
unabhngig.
Trotz dieser relativ strikten institutionellen Trennung sind die Gewalten jedoch ber
Mitwirkungs- und Vetorechte funktional miteinander verschrnkt (separate institutions sha-
ring power): So hat der Prsident bspw. legislative Befugnisse inne, das Parlament kann die
prsidentiellen Gesetzesinitiativen indes unter bestimmten Bedingungen zurckweisen. Zu-
dem sind die Gewalten hug durch gegenseitige Beteiligung an organisatorischen oder per-
sonellen Entscheidungen miteinander verschrnkt (z.B. Besttigung der Personalentschei-
dungen der Regierung durch das Parlament). Auf diese Weise wird in Prsidialdemokratien
ein System der checks and balances geschaffen, in dem sich die Gewalten wechselseitig
kontrollieren, zugleich jedoch auf die Kooperation untereinander angewiesen sind, um ihre
Funktionen zu erfllen (Shugart und Carey 1992; Steffani 1992).
Die lateinamerikanischen Prsidialsysteme kennzeichnen sich nun i.d.R. durch eine
besonders starke Stellung der exekutiven Gewalt, die ihr eine Vormachtstellung gegenber
den anderen staatlichen Gewalten einrumt. Deshalb werden sie auch hug als prsiden-
tialistische und nicht als prsidentielle Regierungssysteme bezeichnet (Mainwaring 1990;
Fernndez und Nohlen 1991; Thibaut 1996). Untereinander weisen die lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien jedoch eine groe Variationsbreite auf dies gilt auch im Hinblick auf
die prsidentiellen Befugnisse. Nicht zuletzt deshalb wurden in der vergleichenden Regie-
rungslehre unterschiedliche Skalen zur Messung der Strke bzw. Schwche der Exekutive in
prsidentiellen Regierungssystemen entwickelt, die sich zumeist an deren legislativen Be-
fugnissen orientieren (Shugart und Carey 1992; Haggard und McCubbins 2001; Shugart und
Mainwaring 1997). Abgesehen von der groen Vielfalt ist jedoch allen lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien gemein, dass es infolge der institutionellen Funktionslogik oft vor-
kommt, dass die Partei des Prsidenten nicht ber eine parlamentarische Mehrheit verfgt.
Die spezischen Merkmale des prsidentiellen Regierungssystems und ihre Folgen fr
die Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse werden in der institutionellen
Prsidentialismuskritik als zentrales Problem erachtet.4 Es wird argumentiert, dass prsi-
dentielle Regierungssysteme aufgrund der institutionellen Gewaltentrennung (separation of
power) nicht in ausreichendem Ma in der Lage seien, die Regierungen mit parlamentari-
schen Mehrheiten auszustatten. Da beide Gewalten qua Direktwahl ber eine eigenstndige
Legitimationsbasis verfgen, gbe es zudem kaum institutionelle Anreize zur Kooperation.
Beides trage zu einer Interessendivergenz zwischen Regierung und Parlament bei (sepa-
ration of purpose). Institutionelle Blockaden seien in prsidentiellen Systemen daher sehr
wahrscheinlich. Dies fhre zu politischem Stillstand und mangelnder (Reform)Efzienz,
weshalb Prsidialsysteme sich letztlich negativ auf die politische Systemstabilitt und auf
die Chancen zur demokratischen Konsolidierung auswirken wrden. Dieser Argumentation
folgend pldierten einige Politikwissenschaftler fr eine Umwandlung der prsidentiellen
in semiprsidentielle bzw. parlamentarische Regierungssysteme (Linz und Valenzuela 1994;
Linz 1994; Lijphart 1992).
4 Die Debatte um Vor- und Nachteile von Prsidialdemokratien kann hier nur sehr verkrzt dargestellt werden.
Eine detaillierte Zusammenfassung der unterschiedlichen Argumentationslinien ndet sich bei Nolte (2004).
126 Clarissa Heisig
Andere Politikwissenschaftler wiesen jedoch darauf hin, dass generell von einer hohen
Konstanz des einmal gewhlten Regierungssystems auszugehen sei (Przeworski et al. 2000,
S. 49). Zudem sei in der politischen Praxis bislang noch kein prsidentielles in ein parlamen-
tarisches Regierungssystem transformiert worden (Shugart und Carey 1992, S. 2f.). Deshalb
sei in Lateinamerika vorerst nicht mit solchen Umwandlungen zu rechnen, weswegen es
sinnvoller wre, darber nachzudenken, wie die Stabilitt und Efzienz der lateinamerika-
nischen Prsidialdemokratien gesteigert werden knne (Nohlen und Fernndez 1998, S. 9).
Zu diesem Zweck wurde dann zunchst die konkrete Funktionsweise der einzelnen Prsidi-
aldemokratien untersucht (siehe Beitrge u.a. in Mainwaring und Shugart 1997; Carey und
Shugart 1998; Haggard und McCubbins 2001). Dabei wurde deutlich, dass sich die theore-
tisch-institutionell hergeleiteten Probleme in der politischen Praxis nicht so stark widerspie-
gelten wie zunchst angenommen, da sowohl stabile als auch instabile Prsidialdemokratien
identiziert werden konnten.
In den nachfolgenden Forschungsarbeiten wurde daher die Notwendigkeit betont,
Kontextvariablen zu bercksichtigen, da diese die Wirkungsmacht institutioneller Faktoren
beeinussen (Nohlen und Fernndez 1998). Fortan wurden deshalb die Bedingungen un-
tersucht, unter denen prsidentielle Regime stabil sind besondere Aufmerksamkeit galt
dabei der Rolle der Parteien- und Wahlsysteme bei der Herausbildung von parlamentari-
schen Mehrheiten fr die Partei des Prsidenten (Nohlen 1998). Es wurde argumentiert, dass
prsidentielle Regierungssysteme nur in einem Zweiparteiensystem eine Chance auf stabile
Mehrheiten htten. Eine Kombination aus prsidentiellem Regierungssystem und Mehrpar-
teiensystem sei hingegen problematisch, da dies die Bildung von parlamentarischen Mehr-
heiten fr den Prsidenten erschwere (Mainwaring 1993). Zudem wurde darauf hingewiesen,
dass das Wahlsystem (Mehrheitswahlrecht statt Verhltniswahlrecht) und der Wahlzyklus
(Simultanitt statt Nicht-Simultanitt der Wahlen) die Wahrscheinlichkeit von parlamentari-
schen Mehrheiten fr den Prsidenten positiv beeinussen (Cheibub 2002, S. 295).
Zudem vertreten einige Autoren die Ansicht, dass viele der Probleme, die sich theore-
tisch aus der Gewaltentrennung ergeben knnten, in der politischen Praxis von anderen in-
stitutionellen Mechanismen, die zur partiellen Gewaltenverschrnkung (convergence of po-
wers) und Interessenkonvergenz (convergence of purpose) fhren, berlagert werden (Nolte
2004; Santos 2002; Figueiredo und Limogni 2000). Darunter fllt bspw. die Agendamacht
des Prsidenten (z.B. alleinige Initiativrechte in bestimmten Politikbereichen), da sich diese
nur entfalten kann, wenn sie auf parlamentarische Untersttzung trifft. Und auch die Regie-
rungskoalitionen, die sich in vielen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien herausgebil-
det haben und zu stabilem und efzientem Regieren beitragen, knnen als Mechanismen der
partiellen Gewaltenverschrnkung interpretiert werden (Lanzaro 2001). Dementsprechend
wird die Meinung vertreten, dass stabiles und efzientes Regieren in Prsidialsystemen auch
ohne wahlbedingte parlamentarische Mehrheiten der Regierung durchaus mglich ist (siehe
Beitrge u.a. in Nohlen und Fernndez 1998; Lanzaro 2001).
3. Das mexikanische Regierungssystem: Konstitutionelle und

metakonstitutionelle Grundlagen des Prsidentialismus
Um nun vor dem Hintergrund dieser Klassizierung und Debatte zu klren, um welche Art
von prsidentiellem Regierungssystem es sich im mexikanischen Fall handelt und wie es sich
in die Debatte ber die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien einordnen lsst, werden
zunchst die konstitutionellen und sodann die metakonstitutionellen Grundlagen des mexi-
kanischen Prsidentialismus dargestellt.
3.1 Konstitutionelle Grundlagen: Die Exekutive und die Verfassung
Die mexikanische Verfassung von 1917, die auch heute noch Gltigkeit besitzt, legt in ihren
Grundzgen ein prsidentielles Regierungssystem fest (Art. 49).5 Kongress- und Prsidial-
wahlen nden daher unabhngig voneinander statt (Art. 41, Art. 81). Dementsprechend sind
grundstzlich sowohl Situationen mglich, in denen der Prsident ber eine parlamentarische
Mehrheit verfgt, als auch solche, in denen dies nicht der Fall ist. Unabhngig von den Mehr-
heitsverhltnissen kann der mexikanischen Prsidenten den Kongress jedoch nicht ausen
(Art. 81, Art. 84); und auch der Kongress kann den Prsidenten nicht entlassen und Neu-
wahlen ausrufen (Art. 51, Art. 56). Die Amtsdauer von Legislative und Exekutive ist daher
zeitlich xiert (Legislative Art. 51, Art. 49, Art. 56; Exekutive Art. 81, Art. 83). Senatoren
werden fr sechs Jahre, Abgeordnete des Abgeordnetenhauses fr drei Jahre gewhlt. Die
Amtszeit des Prsidenten ist auf ein sogenanntes sexenio, auf sechs Jahre festgelegt. Seine
Wahl erfolgt direkt und mit einfacher Mehrheit (Art. 81). Im Gegensatz zu anderen latein-
amerikanischen Prsidialdemokratien gilt ein absolutes Wiederwahlverbot fr den Prsiden-
ten und ein konsekutives Wiederwahlverbot fr Abgeordnete und Senatoren.
Die Struktur der mexikanischen Exekutive ist unipersonal, das heit, der mexikanische
Prsident ist zugleich Staats- und Regierungschef. Bei der Ernennung und Entlassung seines
Kabinetts sowie bei der Besetzung einer Vielzahl von anderen Positionen in der Exekutive
hat er daher sehr weitreichende Befugnisse (Art. 89). Diese werden noch dadurch verstrkt,
dass der mexikanische Kongress im Unterschied zu anderen lateinamerikanischen Prsidi-
alsystemen die vom Prsidenten ernannten Minister nicht besttigen muss und nicht entlas-
sen kann. Hinzu kommt, dass der Prsident viele hohe Staatsbeamte, wie zum Beispiel die
hchsten Rnge des Militrs und den Generalstaatsanwalt, ernennt. Abgesehen davon stehen
ihm gesonderte Befugnissen in den Politikfeldern Verteidigung und Sicherheit, Auen- und
Wirtschaftspolitik sowie Rechtsprechung zur Verfgung.
Wie in Prsidialdemokratien blich, verfgt der mexikanische Prsident zudem ber
legislative Gestaltungskompetenzen: Ebenso wie dem Kongress steht ihm ein Recht zur In-
itiierung von Gesetzesvorhaben zu (Art. 71). Exklusives Initiativrecht besitzt er jedoch nur
im Hinblick auf den Haushalt (Art. 74). Dies unterscheidet das mexikanische von anderen
lateinamerikanischen Prsidialsystemen, in denen die Prsidenten in verschiedenen Politik-
bereichen exklusive Initiativrechte inne haben, was ihnen zu einer starken Agendamacht ver-
hilft. Hinsichtlich der Vetorechte verfgt der mexikanische Prsident ber ein partielles bzw.
totales Vetorecht im Hinblick auf die Gesetzesinitiativen des Kongresses. Das prsidentielle
Veto kann jedoch durch eine Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern des Kongresses ber-
stimmt werden (Art. 72). Hinzu kommt, dass die mexikanische Verfassung dem Prsidenten
abgesehen vom Notstandsfall (Art. 29) keine Dekretrechte zugesteht. In Abgrenzung zu an-
deren lateinamerikanischen Prsidenten kann er daher keine Gesetze ohne Beteiligung der
Legislative erlassen.
Betrachtet man die konstitutionellen Grundlagen in der Zusammenschau, so verfgt der
mexikanische Prsident durchaus ber eine adquate Machtgrundlage, um seine Exekutiv-
funktionen auszuben, die Macht der Exekutive ist aber dennoch hinreichend durch Legisla-
5 Eine detaillierte Auistung der konstitutionellen Befugnisse des mexikanischen Prsidenten ndet sich bei
Casar (2010, S. 50ff.), Carpizo (2002, S. 82ff.) und Hurtado (2001, S. 66f.)
128 Clarissa Heisig
tive und Judikative eingeschrnkt (Casar 2010, S. 63; Lujambio 2001, S. 253). Zudem sind
die legislativen Befugnisse des Prsidenten im Vergleich zu anderen lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien eher schwach ausgeprgt. Auf konstitutioneller Ebene kann daher kei-
nesfalls von einem starken Prsidentialismus gesprochen werden. Ganz im Gegenteil gilt die
mexikanische Verfassung als eine der unprsidentialistischten Verfassungen Lateiname-
rikas (Shugart und Carey 1992; Shugart und Mainwaring 1997; Haggard und McCubbins
2001).
3.2 Historische Entwicklung des postrevolutionren mexikanischen politischen

Systems
Um die auergewhnliche Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20. Jahrhundert

zu verstehen, gilt es einen Blick auf seine historische Entwicklung zu werfen. Denn seit der
Verabschiedung der Verfassung von 1917 durchlief das prsidentielle Regierungssystem ver-
schiedene Phasen, die mit den unterschiedlichen Entwicklungsphasen des postrevolutionren
politischen Systems korrespondierten (Casar 2002, S. 64).
(1) In der ersten Phase (1917-1920) ist der Prsidentialismus noch schwach ausgeprgt.
Die nationalstaatlichen Machthierarchien hatten sich noch nicht klar etabliert und das
Militr nahm eine starke Position im politischen Machtgefge ein. Bis 1946 bestimmte
es bspw. die Kandidaten fr das Prsidentenamt. Darber hinaus wurden groe Teile des
nationalen Territoriums von lokalen und regionalen militrischen Machthabern (Kazi-
ken) kontrolliert (Ruhl und Ibarra Garca 2007, S. 178). Damit ging zwangslug eine
mangelnde Konsolidierung der politischen Institutionen des mexikanischen National-
staates und damit auch der faktischen Machtbefugnisse des Prsidenten einher.
(2) In der zweiten Phase (1920-1935) wird die Macht zunehmend auf nationaler Ebene
monopolisiert und die politischen Institutionen des mexikanischen Staates konsolidie-
ren sich (Tobler 2007, S. 277). Wie in der Verfassung vorgesehen, nimmt die Exekutive
in dieser Phase eine zentrale Rolle im politischen Prozess ein, wird jedoch von der
Legislative kontrolliert und in ihrer Machtausbung eingeschrnkt, zumal der Prsi-
dent in dieser Phase nicht immer ber parlamentarische Mehrheiten verfgt (Weldon
1997, S. 230f.). Ein bedeutender Schritt zur Monopolisierung politischer Macht auf
nationaler Ebene wurde auf Initiative des Prsidenten Plutarco Elas Calles (1924-1928)
unternommen: Um die lokalen und regionalen militrischen Machthaber besser in das
nationalstaatliche System einzubinden, wurde 1929 die sptere Staatspartei Partido Re-
volucionario Institucional (PRI) gegrndet.6 Die Parteigrndung stand unter der Zielset-
zung der Institutionalisierung der Revolution, d.h. der graduellen berleitung der Re-
volution in ein von der PRI dominiertes politisches System (Mols und Tobler 1976). In
den Folgejahren etablierte sich in Mexiko daraufhin ein hegemoniales Parteiensystem,
dessen Zentrum die PRI bildete (Franke 2004, S. 175). Unter Calles funktionierte sie
jedoch zunchst weitgehend dezentralisiert als eine Art Konfderation der Kaziken:
lokale und regionale Interessen wurden im Rahmen der Partei ber die persnlichen
Klientelbeziehungen der Kaziken zum Prsidenten vermittelt. Letzterer galt als zent-
raler Reprsentant der Regierung auf nationaler Ebene. Getragen wurde dieses Modell
vom Konsens der unterschiedlichen Machthaber ber die Nichtwiederwhlbarkeit des
6 Diese hie zunchst Partido Nacional Revolucionario (PNR), wurde 1939 in Partido de la Revolucin Mexi-
cana (PRM) und schlielich 1946 in Partido Revolucionario Institucional (PRI) umbenannt.
Prsidenten, die eine zu groe bzw. zu bestndige Machtkonzentration in dessen Hn-

den verhindern sollte (Braig und Mller 2008, S. 390).
(3) In der dritten Phase (1935-1968) verlagert sich die Macht zwischen den staatlichen
Gewalten stetig hin zur Exekutive und diese erlangt nach und nach die Dominanz ber
das staatliche Institutionengefge (Casar 2010, S.71). Dabei kommt dem Prsidenten
Lzaro Crdenas (1934-1940) eine zentrale Rolle zu, denn er etablierte die korporatis-
tische Struktur der PRI. Dazu inkorporierte er bereits bestehende regimeloyale gesell-
schaftliche Verbnde in die Partei und bildete darauf aufbauend verschiedene Partei-
sektoren, den Bauern-, Arbeiter und Volkssektor (Tobler 2007, S. 297). Sein Ziel war
der korporatistische Staat, in dem ein mit weitreichenden Befugnissen ausgestatteter
Prsident zusammen mit den verschiedenen Parteisektoren einen Ausgleich zwischen
den gesellschaftlichen Interessen schafft, um soziale Spannungen zu mindern (Ruhl und
Ibarra Garca 2007, S.185). Um die Strukturen des korporatistischen Staates zu festigen,
erfolgte einerseits eine stetige Zentralisierung der Parteistrukturen auf nationaler Ebene,
insbesondere im nationalen Exekutivkomitee der Partei. Andererseits wurden die fak-
tischen Machtbefugnisse des Prsidenten stetig ausgebaut. Die sich in den folgenden
Dekaden weiter festigende Herrschaft der PRI manifestierte sich schlielich in einem
autoritr-korporatistischen politischen System, dessen Zentrum der mexikanische Pr-
sident bildete (Casar 2010, S. 71).
Auch das Demokratieverstndnis der PRI kann nur in historischer Perspektive und vor
dem Hintergrund der mexikanischen Revolution begriffen werden: Zwar war die Selbst-
bezeichnung als Demokratie unter Berufung auf die Verfassung von 1917 im politischen
Diskurs stets prsent, die PRI berief sich dabei jedoch auf ein Demokratieverstndnis sui
generis, das sie im Hinwirken auf die Revolutionsideale Souvernitt, Solidaritt und so-
ziale Gerechtigkeit verwirklicht sah. Demokratische Partizipationsrechte waren in diesem
Demokratieverstndnis nicht bzw. nur sehr eingeschrnkt vorgesehen (Mols 1996, S. 231f.).
In der Konsequenz entstand ein hegemoniales Parteiensystem kontrollierter Partizipation, in
dem die PRI die Oppositionsparteien kooptierte, kontrollierte und mittels Wahlgesetzgebung
und Wahlbetrug einschrnkte (Franke 2004, S. 175).
Die korporatistische Struktur der PRI erlaubte es jedoch trotz fehlender demokratischer
Partizipationsrechte, nahezu alle gesellschaftlichen Machtgruppen in das politische Projekt
der Institutionalisierung der Revolution zu integrieren. Dies fhrte einerseits zu der beson-
deren Integrationsfhigkeit des PRI-Regimes, die grundlegend fr dessen auergewhnliche
politische Stabilitt war (Mols 1996, S. 230). Andererseits waren dadurch die Legitimitt
des Regimes und des Prsidenten stets eng an die Ermittlung eines Konsenses zwischen den
verschiedenen, in das System integrierten Krften gebunden. Die PRI fungierte dabei gewis-
sermaen als korporatistische Integrationsmaschine und erlaubte im Zusammenspiel mit
dem mexikanischen Prsidenten einen Interessensausgleich zwischen den gesellschaftlichen
Machtgruppen des mexikanischen politischen Systems (Braig und Mller 2008, S. 390).
Der Konsens ber die zentrale Rolle des Prsidenten wurde dabei getragen vom Verbot
der Wiederwahl und einer informellen Regelung nach der alternierend jeweils unterschiedli-
che Sektoren der PRI Einuss auf die Entscheidung ber den nchsten Prsidenten nehmen
konnten (Hurtado 2001, S. 203f.). Denn trotz der Direktwahl des Prsidenten durch die Be-
vlkerung war die Kandidatenauswahl keineswegs demokratisch und transparent: Zum Ende
des sexenios erfolgte die Identizierung mglicher Nachfolgekandidaten in einem informel-
len Aushandlungsprozess zwischen den politischen Gruppen. Nach dessen Abschluss gab der
130 Clarissa Heisig
scheidende Prsident in einem als Aufdeckung (destape) bezeichneten ofziellen Akt mittels
Fingerzeig (dedazo) seinen Nachfolger bekannt. Der Prozess der Prsidentennachfolge kann
daher als ritualisierte Verhandlung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Macht-
gruppen inner- und auerhalb der PRI verstanden werden (Lomnitz und Gorbach 1997).
3.3 Metakonstitutionelle Grundlagen: Die Exekutive und das politische System
Die historischen Entwicklungen lassen erahnen, dass die Strke des mexikanischen Prsi-
dentialismus auf dessen metakonstitutionellen Grundlagen beruht sich also aus der spezi-
schen Struktur des mexikanischen politischen Systems ableitet. Drei Elemente sind dabei
besonders hervorzuheben: (1) die garantierte Existenz einer parlamentarischen Mehrheit fr
die Partei des Prsidenten infolge des hegemonialen Parteiensystems, (2) die innerparteiliche
Disziplin der PRI und (3) die Dominanz des Prsidenten ber die PRI (Weldon 1997, S. 227).
Die garantierte Existenz einer parlamentarischen Mehrheit fr die Partei des Prsiden-
ten ist elementar zur Erklrung der Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20.
Jahrhundert. Denn ohne sie wren auch die anderen metakonstitutionellen Grundlagen,
innerparteiliche Disziplin und Dominanz des Prsidenten ber die PRI, in ihrer Wirkung
beeintrchtigt (Weldon 1997, S. 244). Dies zeigt sich bspw. daran, dass der Prsidenti-
alismus von 1917 bis 1935, einer Phase in der es immer wieder zu Regierungen ohne
parlamentarische Mehrheiten gekommen ist, noch relativ schwach ausgeprgt war. Die
parlamentarische Mehrheit fr den Prsidenten war nun seit den 1940er Jahren durch
die Etablierung des hegemonialen Parteiensystems garantiert: Die effektive Parteien-
konkurrenz war bis zu den Wahlrechtsreformen Ende der 1980er und in den 1990ern
faktisch ausgeschaltet, ein Verfehlen der Mehrheitsverhltnisse war damit ausgeschlos-
sen. Da der Prsident daher theoretisch stets mit einer parlamentarischen Mehrheit fr
seine Initiativen rechnen konnte, konnten sich die institutionellen Merkmale des prsi-
dentiellen Regierungssystems nicht entfalten (Lujambio 2000).
Erst durch die innerparteiliche Disziplin der PRI wurde jedoch sichergestellt, dass
die Senatoren und Abgeordneten den Initiativen des Prsidenten auch tatschlich zu-
stimmten. Um dies zu gewhrleisten wurden vornehmlich drei Methoden angewandt:
der Einsatz geschlossener Wahllisten, in denen die Reihenfolge der Kandidaten von
den Parteigremien bestimmt wurde; die Zentralisierung der innerparteilichen Entschei-
dungsstrukturen im nationalen Exekutivkomitee der PRI sowie fehlende Anreize der
politischen Amtsinhaber, lokale bzw. regionale Interessen zu vertreten (Weldon 1997, S.
246). Der Einsatz geschlossener Wahllisten bei gleichzeitiger Zentralisierung der Partei-
strukturen sorgte dafr, dass das nationale Exekutivkomitee der PRI und damit letztlich
der Parteichef faktisch die Kontrolle ber alle Nominierungen der PRI-Kandidaten fr
politische mter, auch fr jene der Legislative, inne hatte. Einmal im politischen Amt
hatten die Senatoren und Abgeordneten eingedenk des Verbots der konsekutiven Wie-
derwahl letztlich wenig Anreize zur Vertretung lokaler bzw. regionaler Interessen, da
der Verlauf ihrer politischen Karrieren ausschlielich vom Wohlwollen des Parteichefs
bzw. des Prsidenten abhing (Casar 2002, S. 67ff.).
Nicht zuletzt ergibt sich die Strke des mexikanischen Prsidentialismus aus der Domi-
nanz des Prsidenten ber die PRI. Denn selbst bei entsprechenden Mehrheitsverhlt-
nissen und einer hohen innerparteilichen Disziplin war die Strke des Prsidenten nur
gegeben, sofern er die Parteistrukturen kontrollieren konnte. Historisch gesehen zeigt
sich dies an der relativen Schwche des mexikanischen Prsidenten whrend der Zeit
von 1929 bis 1935, in der das Amt des Prsidenten und jenes des Parteichefs nicht in ei-
ner Hand lagen. In dieser Zeit wurde die Macht des Parteichefs als weitaus umfassender
eingestuft als jene des Prsidenten (Weldon 1997, S. 232). Seit der Prsidentschaft von
Lzaro Crdenas (1934-1940) el das Amt des Prsidenten jedoch faktisch mit jenem
des Parteichefs zusammen. Dadurch konnte der Prsident einerseits die parteipoliti-
schen Leitlinien vorgeben. Andererseits verfgte er damit ber Mittel zur Sicherstellung
der innerparteiliche Disziplin, da ihm die Auswahl der PRI-Kandidaten auf allen staatli-
chen Ebenen oblag - auf lokaler ebenso wie auf bundestaatlicher und zentralstaatlicher
Ebene. Damit konnte er nicht nur die Zusammensetzung der Legislative bestimmen,
sondern indirekt auch Einuss auf deren Abstimmungsverhalten nehmen (Corona Ar-
menta 2006, S. 15f.).
Die besondere Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20. Jahrhundert ergab

sich folglich aus dem Zusammenspiel von prsidentiellem Regierungs- und hegemonialen
Parteiensystem, da durch diese Kombination die horizontale Gewaltenteilung zwischen Exe-
kutive und Legislative auer Kraft gesetzt wurde. Dadurch wurde es der Exekutive mglich,
den kompletten politischen Prozess zu dominieren. Der mexikanische Prsident verfgte
ber beinahe uneingeschrnkte Mglichkeiten der Politikgestaltung. Dies zeigte sich auch
daran, dass die berwiegende Mehrheit der Gesetzesinitiativen vom Prsidenten ausging und
die Zustimmungsquote zu den prsidialen Initiativen in der Legislative extrem hoch war (Na-
cif 2004, S. 22). Und auch die Judikative ordnete sich der Exekutive unter: Zwar verfgte sie
ber eine gewisse organisatorische Unabhngigkeit, in ihren Kompetenzen und Ressourcen
war sie jedoch derart eingeschrnkt, dass sie ihre Kontrollfunktion gegenber der Exekutive
nicht wahrnehmen konnte (Thiery 2006, S. 100). Da der Prsident bis 1989 faktisch auch
die Gouverneure der Bundesstaaten ernennen konnte, war neben der horizontalen auch die
vertikale Gewaltenteilung, die sich aus der fderalen Struktur des mexikanischen politischen
Systems ergibt, neutralisiert (Weldon 1997, S. 252f.). Damit waren alle in der Verfassung
verankerten Kontrollinstanzen der Exekutive blockiert und das System der checks and balan-
ces konnte sich nicht entfalten (Casar 2010, S. 72). Vor diesem Hintergrund wurde der mexi-
kanische Prsidentialismus whrend des PRI-Regimes vllig zu Recht als auergewhnlich
stark ausgeprgt klassiziert (Coso Villegas 1972; Krauze 1997).
4. Der mexikanische Prsidentialismus im Kontext der Demokratisierung: Die

Erosion der metakonstitutionellen Grundlagen
Ende der sechziger Jahre geriet das PRI-Regime in eine permanente Legitimationskrise, wel-
che die Grundlagen der Regimestabilitt erschtterte.7 Daher lie es sich seit den siebziger
Jahren auf verschiedene Wahlreformen zur Erweiterung der demokratischen Partizipations-
mglichkeiten ein. Diese fhrten zu steigendem parteipolitischen Wettbewerb und mndeten
in den achtziger Jahre in einem Erstarken der Oppositionsparteien auf bundestaatlicher Ebe-
7 Bis in die sechziger Jahre verfgte das PRI-Regime aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Stabilitt
ber eine relativ hohe Legitimitt. Ende der sechziger Jahre trat es den zunehmenden Partizipationsforderun-
gen der Bevlkerung jedoch mit massiver Repression entgegen, deutlichstes Zeichen hierfr ist das Massaker
von Tlatelolco im Jahr 1968. Zudem verlor das Regime an Legitimitt, da die Krise des importsubstituie-
renden Entwicklungsmodells die innenpolitische Umsetzung der Revolutionsideale Solidaritt und soziale
Gerechtigkeit zusehends erschwerte.
132 Clarissa Heisig
ne. In besonderem Mae galt dies fr die traditionsreichste und strkste konservative Opposi-
tions- und sptere Regierungspartei Partido Accin Nacional (PAN). Zudem sah sich die PRI
ab 1988 mit einer aus den eigenen Reihen entstandene Opposition konfrontiert, der Partido
de la Revolucin Democrtica (PRD). Wenngleich die Wahlreformen primr den Legitimati-
onsnten des PRI-Regimes geschuldet waren, so fhrten sie infolge der zunehmenden Wett-
bewerbsdynamik zwischen den Parteien und als Resultat der Eigendynamik der geschaffenen
unabhngigen Wahlinstitutionen nach und nach zu einer Pluralisierung des Parteiensystems
und zu einer steigenden Qualitt der Wahlen. Ende der neunziger Jahre mndete das Erstar-
ken der Oppositionsparteien schlielich im Verlust der Hegemonialstellung der PRI auf nati-
onaler Ebene und kulminierte im Jahr 2000 in der Wahl des Oppositionskandidaten Vicente
Fox (PAN) zum Prsidenten. Das politische System Mexikos durchlief einen demokratischen
Transitionsprozess (Franke 2004: 179). Diese Dynamiken fhrten zu einer sukzessiven Ero-
sion der metakonstitutionellen Grundlagen des mexikanischen Prsidentialismus.
nderung der parlamentarischen Mehrheitsverhltnisse: Im Zuge des Demokratisie-

rungsprozesses verlor die PRI 1997 erstmals die Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Damit
war eine neue ra der mexikanischen Politik eingeleitet, da die erste metakonstitutio-
nelle Grundlage des mexikanischen Prsidentialismus, die garantierte Existenz einer
parlamentarischen Mehrheit fr die Partei des Prsidenten, nicht mehr gegeben war.
hnlich wie in anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien dominierte die Ex-
ekutive zwar zunchst weiterhin den Gesetzgebungsprozess; um Gesetzesvorhaben zu
realisieren, war sie nun jedoch erstmals auf die Zusammenarbeit mit der Legislative an-
gewiesen. Im weiteren Demokratisierungsverlauf prolierte sich die Legislative jedoch
zusehend als eigenstndiger politischer Akteur (Lujambio 2000; Nacif 2004; Valencia
Escamilla 2012).
Erosion der Parteidisziplin: Auch die zweite metakonstitutionelle Grundlage, die Par-
teidisziplin, schwchte sich sukzessive ab. Zum einen, da die technokratischen Prsiden-
ten Miguel de la Madrid (1982-1988), Carlos Salinas (1988-1994) und Ernesto Zedillo
(1994-2000) hug an den Parteigremien vorbei regierten. Prsident Salinas wendete
sich bspw. oftmals direkt an die Bevlkerung und etablierte mit den Sozialprogram-
men PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad) und PROCAMPO (Programa
de Apoyos Directos al Campo) zudem eigene, parteiunabhngige Klientelstrukturen.
Zum anderen erodierte die Parteidisziplin, da viele PRI-Politiker und Funktionre das
(wirtschafts-)politische Programm der technokratischen Prsidenten ablehnten (Thiery
2006, S. 101). Erschwerend kam hinzu, dass die ber den politischen Karriereverlauf
ausgebte Disziplinkontrolle nur noch bedingt funktionierte: Aufgrund der zunehmen-
den Wettbewerbsdynamik zwischen den Parteien wurden einerseits immer mehr poli-
tische mter an die Oppositionsparteien vergeben, was zu Karriereunwgbarkeiten fr
die PRI-Politiker fhrte. Andererseits galt es nun nicht mehr die loyalsten, sondern die
wettbewerbsfhigsten PRI-Kandidaten auszuwhlen, weshalb innerparteiliche Forde-
rungen nach einer Dezentralisierung und Entprsidentialisierung des Kandidatenaus-
wahlprozesses aufkamen (Lujambio 2001, S. 259).
Verlust der Dominanz des Prsidenten ber die PRI: Unter dem Prsidenten Ernesto
Zedillo, der sich eher in der Rolle des Staatsmannes als in jener des Parteipolitikers sah,
wurde die zunehmende Entfremdung von Prsident und Partei (sana distancia) schlie-
lich besiegelt: Zedillo verzichtete gnzlich auf Einmischung in PRI-Belange. Auch von
seinem Mitspracherecht bei den Nominierungen der PRI-Kandidaten trat er zurck.
Zudem kndigte er kurz nach Amtsantritt an, dass er der letzte per dedazo (Fingerzeig)
bestimmte Prsident sein werde. Stattdessen pldierte er fr einen transparenten Aus-
wahlprozess bei allen PRI-Nominierungen (Hurtado 2001, S. 253). Damit war auch die
dritte metakonstitutionelle Grundlage des Prsidentialismus, die Dominanz des Prsi-
denten ber die PRI, hinfllig (Thiery 2006, S. 101).
Wie Tabelle 1 zeigt, fhrten diese Entwicklungen zu einer Pluralisierung der politischen
Macht auf allen staatlichen Ebenen, die mit einem stetigen Machtverlust der Partei des Pr-
sidenten einherging.
Tabelle 1: Politischer Machtanteil der Partei des Prsidenten auf den

unterschiedlichen staatlichen Ebenen
De la Madrid Salinas Zedillo Fox Caldern
(1982) (1988) (1994) (2000) (2006)
PRI PRI PRI PAN PAN
Prsident 1 1 1 1 1
(national) (74,3 %) (51 %) (50,2 %) (43,5 %) (35,9 %)
Senatoren 64 60 95 46 52
(national) (100 %) (93,7 %) (74,2 %) (35,9 %) (40,6 %)
Abgeordnete 299 260 300 206 206

(national) (74,7 %) (52 %) (60 %) (41,2 %) (41,2 %)
Gouverneure 32 32 28 8 9
(bundesstaatlich) (100 %) (100 %) (90 %) (25 %) (28 %)
Abgeordnete 448 558 590 324 209

(lokal) (76 %) (69 %) (60 %) (29 %) (27 %)
Brgermeister 2322 2148 1520 316 526

(lokal) (97 %) (90 %) (63 %) (13 %) (22 %)
Die Prozentzahl unter der Rubrik Prsident entspricht dem Stimmenanteil des Prsidenten bei den Prsident-
schaftswahlen. Die brigen Prozentzahlen bezeichnen den Stimmenanteil, den die Partei des Prsidenten in den
jeweiligen Reprsentationsinstitutionen erlangt hat. Die absoluten Zahlen bezeichnen die Anzahl der von der
Partei des Prsidenten errungenen Sitze bzw. Positionen.
Quelle: Casar (2010, S. 76)
Durch diese Pluralisierung der politischen Macht konnte die in der Verfassung von 1917
vorgesehene horizontale Gewaltenteilung sukzessive wiederhergestellt werden: Infolge von
Reformen und aufgrund der vernderten Mehrheitsverhltnisse erfuhr der Kongress einen
enormen Bedeutungszuwachs im politischen Prozess und konnte seine Kontrollfunktion
gegenber der Exekutive wieder strker ausben; auch der Judikative gelang es aufgrund
vielfltiger Reformen seit den spten achtziger Jahren, ihre Rolle als konstitutioneller Veto-
spieler wieder zu erfllen. Ein langsam erstarkender Fderalismus trug indes zur vertikalen
Gewaltenteilung bei. Zustzlich dazu wurde im Zuge der Demokratisierung eine Vielzahl
weiterer institutioneller Reformen unternommen, um die Exekutive zu kontrollieren bzw.
deren Macht zu beschrnken (Escamilla Cadena 2009).8 Kurzum: Die Erosion der meta-
8 Neben der unabhngigen Wahlbehrde (Instituto Federal Electoral, IFE) und der unabhngigen Wahlgerichts-
barkeit (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, TEPJF) wurden weiterer autonome Institutio-
nen und Kommissionen geschaffen, um die Exekutive zu kontrollieren bzw. deren Befugnisse zu beschrnken.
134 Clarissa Heisig
konstitutionellen Grundlagen des mexikanischen Prsidentialismus fhrte dazu, dass sich in

Mexiko zu Beginn des 21. Jahrhunderts ein prsidentielles Regierungssystem (re)etablierte,
in dem die Befugnisse der Exekutive hinreichend durch horizontale und vertikale Gewalten-
teilung beschnitten sind (Casar 2001, S. 39, Hurtado 2001, S. 263f.).
5. Die Performanz der mexikanischen Prsidialdemokratie
Infolge der Demokratisierung lsst sich in Mexiko ein Wandel von einem stark ausgeprgten
Prsidentialismus hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem konstatieren, in dem so-
wohl Regierungen mit als auch ohne parlamentarische Mehrheiten mglich sind. Von 1997
bis heute kam jedoch stets zu Regierungen ohne parlamentarische Mehrheit. Und auch in Zu-
kunft ist vornehmlich mit dieser Konstellation zu rechnen, da das gemischte Wahlsystem und
die moderate Fragmentierung des Parteiensystems das Zustandekommen von Regierungs-
mehrheiten erschweren (Crespo 2006, S. 97; Lujambio 2001, S. 253). Der demokratische
Wandel fhrt also dazu, dass sich die institutionellen Merkmale des prsidentiellen Regie-
rungssystems voll entfalten. Von daher verwundert es nicht, dass seit der Jahrtausendwende
nun auch in Mexiko ber die Auswirkungen des prsidentiellen Regierungssystems auf die
Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse diskutiert wird (siehe Beitrge u.a.
in Camacho Sols und Valads 2005; Corona Armenta 2006; Reveles Vzquez 2006). Dabei
wird im Sinne der institutionellen Prsidentialismuskritik argumentiert, dass das prsidenti-
elle Regierungssystem das Risiko institutioneller Blockaden erhhe und zu Konfrontation
zwischen den Gewalten fhre. Hinzu komme, dass die Prsidentschaftsambitionen der drei
groen Parteien PRI, PAN und PRD tendenziell dazu fhrten, dass den oppositionellen Par-
teien die Zusammenarbeit im Kongress als zu kostenreich erscheine. In der Konsequenz
komme es zu einem politischen Stillstand und strukturelle Reformvorhaben, die fr das Ge-
lingen der demokratischen Konsolidierung zentral seien, knnen nicht umgesetzt werden
(bspw. Crespo 2006; Mndez 2007; Valds Robledo 2006). Um diese Argumente zu prfen,
gilt es zunchst einen Blick auf die tatschliche Performanz der mexikanischen Prsidialde-
mokratie unter den Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten zu werfen.
Hinsichtlich der Annahme, dass es zu Blockaden der Gewalten kommt, sind die em-
pirischen Ergebnisse ambivalent. Einerseits lsst sich fr den Zeitraum von 1997 bis
2000, in dem die PRI an der Regierung und die PAN in der Opposition war, nicht von
einer Blockade sprechen, sondern eher von einer Zusammenarbeit, die an bestimmte
Konzessionen gebunden war (Thiery 2006, S. 108). Andererseits ist die Befrchtung
nicht von der Hand zu weisen: Wie Tabelle 7.2 zeigt, blockierte die PRI whrend der
Regierungszeit des Prsidenten Vicente Fox (PAN, 2000-2006) viele Gesetzesvorhaben
im Kongress. Unter dem zweiten Prsidenten der PAN, Felipe Caldern (2006-2012),
gab es sowohl Phasen der Blockade als auch der Zusammenarbeit. Diese verlief jedoch
nicht im Rahmen stabiler und kontinuierlicher Parteienkoalitionen, sondern reduzierte
sich auf temporre Allianzen und Pakte. Inwiefern es zuknftig gelingen wird, diese Ad-
hoc-Koalitionen zu berwinden und stabile und konstanten Parteienkoalitionen aufzu-
Dazu zhlen bspw. die unabhngige mexikanische Zentralbank (Banco de Mxico), das Bundesinstitut fr
Zugang zur ffentlichen Information (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI) und die
Nationale Menschenrechtskommission (Comisin Nacional de Derechos Humanos, CNDH). Zudem wurde
versucht, die umfangreichen Ernennungsbefugnisse des Prsidenten und seiner Minister in der Exekutive
durch die Einfhrung von xierten Laufbahnstrukturen (Servicio Civil de Carrera) zu begrenzen.
bauen wird nicht zuletzt davon abhngen, ob sich innerhalb der Parteien ein Lernprozess
vollzieht, der nachhaltig verdeutlicht, dass sich die Strategie institutioneller Blockaden
nicht auszahlt und konsensgetragene Reformen vorteilhafter sind. Whrend der PAN-
Administrationen war das Verhltnis zwischen Exekutive und Legislative jedoch in der
Tat durch mannigfaltige Konikte und anhaltende Konfrontationen geprgt (Valencia
Escamilla 2012, S. 26f.; Escamilla Cadena 2009, S.41; Casar und Marvn 2012, S. 19f.).
Tabelle 2: Prsidentielle Verfassungsreform- und Gesetzesinitiativen sowie Vetos

(1988-2012)
Prsidentielle Gesamtzahl der Angenommen Prsidentielle
Verfassungs- prsidentiellen prsidentielle Vetos
reforminitiativen Gesetzesinitiativen Gesetzesinitiativen
(angenommene (abgelehnte
prsidentielle prsidentielle
Verfassungs- Gesetzesinitiativen)
reforminitiativen)
Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten
1988-1991 12 (12) 85 96 % (4 %)
1991-1994 44 (44) 135 98 % (2 %)
1994-1997 52 (52) 84 99 % (1 %)
Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten
1997-2000 18 (9) 57 86 % (14 %)
2000-2003 17 (13) 86 82 % (18 %) 4
2003-2006 46 (13) 76 65 % (35 %) 5
2006-2009 18 (16) 56 91 % (9 %) 10
2009-2012 25 (0) 61 57 % (43 %)
Quelle: Valencia Escamilla (2012, S. 25)
Die Vermutung, dass es bei Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten aufgrund

der wechselseitigen Blockaden der Gewalten zu einem politischen Stillstand kommt,
lsst sich indes nicht besttigen: Unter den Regierungen ohne parlamentarische Mehr-
heiten wurden bislang sogar mehr Gesetzesvorhaben verabschiedet als unter den vor-
hergehenden Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten. Die Erfolgsquote der
Gesetzesinitiativen des Prsidenten ist allerdings zurckgegangen, whrend jene der
parlamentarischen Oppositionsfraktionen gestiegen ist (Valencia Escamilla 2012; Ca-
sar und Marvn 2012). Dies zeigt, dass sich die Funktion des Prsidenten im Gesetz-
gebungsprozess gewandelt hat und nun derjenigen nher kommt, die ihm in der Ver-
fassung ursprnglich zugedacht war. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive liegt der
Motor des politischen Wandels bei der Legislative. Dem Prsidenten fllt in der Ver-
fassung eher die Funktion des Hters der politischen Stabilitt als die des Initiators von
politischen Wandlungsprozessen zu. Dementsprechend verfgt er auf konstitutioneller
Ebene ber vergleichsweise wenig Mglichkeiten, politische Wandlungsprozesse an-
zustoen, seine Befugnisse sind im Wesentlichen negativ. Infolge der oben dargelegten
metakonstitutionellen Funktionslogik lag der Motor des politischen Wandels whrend
des PRI-Regimes jedoch bei der Exekutive und nahezu alle Gesetzesinitiativen gingen
vom Prsidenten aus. Mit dem Aufkommen von Regierungen ohne parlamentarische
Mehrheiten hat sich dieses Phnomen gewandelt. Das bedeutet jedoch nicht, dass es
deshalb zu einem Stillstand der gesetzgeberischen Aktivitten kommt. Vielmehr zeigt
136 Clarissa Heisig
die bisherige politische Praxis, dass die Exekutive die Kontrolle ber den legislativen
Prozess verloren hat und sich die mglichen Quellen des politischen Wandels multipli-
ziert haben (Nacif 2004). Gleichwohl hat sich der legislative Prozess durch die Verviel-
fltigung potenzieller (Veto)Akteure und durch die permanente Notwenigkeit der Ver-
handlung und Kompromissndung erheblich verlangsamt und verkompliziert (Valencia
Escamilla 2012, S. 32f.).
Es bleibt zu prfen, welche Auswirkungen Regierungen ohne parlamentarische Mehr-
heiten auf die Mglichkeit der Verabschiedung struktureller Reformen haben, denn die
gesetzgeberischen Aktivitten wurden in den oben zitierten Studien zunchst nur quan-
titativ, nicht qualitativ gemessen. Sie geben daher nur unzureichend Auskunft ber In-
halt und Reichweite der verabschiedeten Reformprojekte. Die Annahme, dass es unter
Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten zu mangelnder Reformefzienz zu ei-
nem Regieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner kommt, lsst sich indes nicht
von der Hand weisen: In der Tat sind - einige Ausnahmen auer Acht gelassen kaum
groe Reformvorhaben auf den Weg gebracht worden. Drngende Reformprojekte, wie
zum Beispiel die Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Energiereform, konnten nicht bzw. nur sehr
partiell realisiert werden. Es lsst sich daher in der Tat eine Reformblockade feststel-
len, die das Land in seinen Entwicklungsmglichkeiten hemmt (Mndez 2007; Maihold
2009). Dabei lsst sich allerdings hinterfragen, ob die Reformblockade ausschlie-
lich auf das prsidentielle Regierungssystem und dessen Tendenz zu Regierungen ohne
parlamentarische Mehrheiten zurckgeht, denn die o.g. Reformen konnten auch unter
dem PRI-Regime und dessen Mehrheiten nicht durchgesetzt werden. Dies deutet darauf
hin, dass der mexikanische Prsident auch unter dem PRI-Regime in eine komplexe
Konstellation unterschiedlicher Interessen inner- und auerhalb des politischen Systems
eingebunden war. Da diese Interessenskonstellationen auch heute noch in vielen Politik-
bereichen unverndert intakt sind, lsst sich durchaus in Frage stellen, ob das Gelingen
weitreichender Reformvorhaben durch eine Vernderung der parlamentarischen Mehr-
heitsverhltnisse wahrscheinlicher wrde (Magar und Romero 2007).
6. Ausblick: Mgliche Reformen des mexikanischen Regierungssystems
Angesichts der oben beschriebene, in vielerlei Hinsicht unzureichenden Performanz der me-
xikanischen Demokratie wird hug argumentiert, dass das prsidentielle Regierungssystem
den Bedrfnissen des demokratischen Mexikos nicht gerecht wrde und deshalb institutionel-
le Reformen durchgefhrt werden mssten. So wurde bspw. wurde ber die Abschaffung des
prsidentiellen und die Einfhrung eines parlamentarischen Regierungssystems diskutiert.
Es wurde die Mglichkeiten der Etablierung eines semiprsidentiellen Regierungssystems
errtert und es wurden partielle Reformen des mexikanischen Prsidialsystems erwogen.9
Um die Umsetzbarkeit dieser Reformvorschlge abzuwgen, bietet sich ein Blick auf die
anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien an. Dabei zeigt sich, dass eine Umwand-
lung des prsidentiellen in ein parlamentarisches Regierungssystem unwahrscheinlich ist: In
der politischen Praxis der anderen lateinamerikanischen Staaten ist es trotz erheblicher Kritik
zu keinem radikalen Wandel der Regierungssysteme gekommen; es handelt sich weiterhin
durchweg um Prsidialdemokratien. Auch die Idee, semiprsidentielle Regierungssysteme
9 Die jeweiligen Reformvorschlge und deren Frsprecher und Gegner werden u.a. diskutiert bei Hurtado
(2001, S. 345f.), Carpizo (2004), Mndez (2007) und Valds Robledo (2006).
einzufhren, zeigte in der politischen Praxis kaum nennenswerten Auswirkungen. Vor die-
sem Hintergrund scheinen partielle Reformen des prsidentiellen Regierungssystems in Me-
xiko am wahrscheinlichsten.
Folgt man der Debatte um die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien, wrden sich
hierfr zwei verschiedene Typen von Reformen anbieten, die sich beide auch in der mexika-
nischen Diskussion wiedernden: Der erste Typus von Reformen beruht auf der Annahme,
dass stabiles und efzientes Regieren nur mit wahlbedingten parlamentarischen Mehrhei-
ten fr die Partei des Prsidenten mglich ist. Daher werden mehrheitsbildende Reformen
des mexikanischen Wahl- und Parteiensystems favorisiert (bspw. Einfhrung einer relati-
ven Mehrheitswahl oder Manahmen zur Reduzierung der Fragmentierung der Legislative).
Beim zweiten Reformtypus wird davon ausgegangen, dass stabiles und efzientes Regieren
auch ohne wahlbedingte parlamentarische Mehrheiten mglich ist. Daher wird das (Reform)
Augenmerk auf gewaltenverschrnkende Faktoren gerichtet. Dazu gehrt bspw. die in Me-
xiko seit einigen Jahren gefhrte Diskussion um potenzielle Koalitionsformen und entspre-
chende institutionelle Mechanismen, die zur Koalitionsbildung beitragen. Aus den Erfahrun-
gen anderer lateinamerikanischer Prsidialdemokratien lsst sich zudem ableiten, dass die
Agendamacht des Prsidenten gewaltenverschrnkend wirkt. Um diese im mexikanischen
Fall zu frdern bte sich bspw. eine Erweiterung des exklusiven Initiativrechts des Prsi-
denten auf andere Politikbereiche an. Auch die jngst eingefhrte Mglichkeit des Prsiden-
ten, auf die Prioritten im Gesetzgebungsprozess ber Dringlichkeiten einzuwirken, weist
in diese Richtung. Parallel zu den gewaltenverschrnkenden Manahmen sollte jedoch auch
die Legislative weiter gestrkt werden, damit sie ihre parlamentarische Kontrollfunktion
wahrnehmen kann. Dazu bte sich im mexikanischen Fall bspw. eine weitere Verbesserung
der Ressourcenausstattung der Legislative an - etwa durch professionelle und parteineutrale
Einheiten zur permanenten Untersttzung der Arbeit des Parlaments. Auch die Einfhrung
der konsekutiven Wiederwahl knnte die parlamentarische Professionalisierung erhhen und
damit nicht nur die parlamentarischen Kontrollfunktion strken, sondern auch die Efzienz
des Gesetzgebungsprozesses steigern.10
Wie oben bereits angedeutet wurde, ist jedoch keineswegs eindeutig, dass die Proble-
me der mexikanischen Demokratie ausschlielich auf das prsidentielle Regierungssystem
zurckgehen. Daher sollte nicht nur ber institutionelle Reformen des Regierungssystems
nachgedacht werden, sondern immer auch der politische Kontext bercksichtigt werden, in
dem die Institutionen des Regierungssystems verortet sind. Oder anders formuliert: In der
Vergangenheit hat sich gezeigt, dass eine ausschlielich institutionelle Perspektive zu kurz
greift, um die spezische Ausprgung und die Performanz des mexikanischen Prsidentialis-
mus zu beurteilen. Darum sollte auch in der Gegenwart sorgfltig geprft werden, inwiefern
eine solche Perspektive zum Verstndnis der politischen Realitt Mexikos beitragen kann.
10 Eine ausfhrlichere Darstellung und Bewertung mglicher partieller Reformen des mexikanischen Regie-
rungssystems ndet sich bei Casar (2009).
138 Clarissa Heisig
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Der mexikanische Kongress:
von der Untertnigkeit zur Emanzipation
Khemvirg Puente
1. Einleitung
Auch wenn die Geschichte des mexikanischen Kongresses auf die Zeit nach der Unabhn-
gigkeit 19. Jahrhundert zurckgeht, beginnt der Aufbau der Grundlagen des Kongresses als
eine der bedeutendsten politischen Institutionen des heutigen Mexikos erst zu Beginn des 20.
Jahrhunderts. Der Beitrag beschreibt die fnf wichtigsten Phasen der neueren Geschichte des
mexikanischen Kongresses anhand seiner institutionellen Kennzeichen, seiner politischen
Entwicklung und seiner Fhigkeit, ffentliche Entscheidungen zu beeinussen, da er nicht
immer gleich viel Einuss auf die ffentlichkeit ausbte und nicht immer die gleiche demo-
kratische Legitimitt besa.
Der mexikanische Kongress hat seine Ursprnge im Unabhngigkeitskampf gegen Spa-
nien1. Einer seiner Anfhrer, Jos Mara Morelos, war von der Notwendigkeit berzeugt, ein
sogenanntes Organ der Hchsten Nationalen Amerikanischen Vereinigung (Junta Suprema
Nacional Americana) einzurichten, das eine Verfassung fr ein zuknftiges, unabhngiges
Mexiko ausarbeite.
Dies wurde bereits 1822 nach dem Krieg mglich, so dass ein verfassungsgebender
Kongress einberufen wurde, der im Jahr 1824 die erste Verfassung verabschiedete. Dazu
wurde eine fderale Staatsform und ein Kongresse mit zwei Kammern festgelegt. Spter, im
19. Jahrhundert, fhrte der bewegte politische Alltag voller Konikte zwischen Liberalen
und Konservativen im 19. Jahrhundert in Mexiko dazu, dass der Kongress wenig bestndig
war, eine geringe legislative Produktivitt und lange Perioden des Stillstandes aufwies. Des-
wegen wurde 1857 eine neue Verfassung verabschiedet, die den Senat abschaffte und den
Kongress in ein Einkammerorgan verwandelte, bevor 1874 mit der Verabschiedung einer
neuen Verfassung wieder ein Senat geschaffen wurde, der eine ausgeglichene legislative Ver-
tretung der Bundesstaaten erlaubte. Jedoch gelang es Mexiko erst nach der mexikanischen
Revolution, mit der Verabschiedung der Verfassung von 1917, eine stabile Regierungsform,
dauerhafte politische Institutionen und eine Verfassung zu entwickeln, die die Grundlagen
fr das heutige Mexiko legte.
Die erste Phase dieser neuen Verfassungsgeschichte war die Zeit zwischen 1917 und
1934, als die gesetzgebende Gewalt nach der Revolution in der Verfassung entworfen, und
ihre Rolle, die sie im neuen politischen Regime spielen sollte, festgelegt wurde. Sie endet
1 Der Unabhngigkeitskampf begann 1810.

142 Khemvirg Puente
mit dem Maximat2. Die zweite Phase von 1934 bis 1964 zeichnet sich durch die Konsoli-
dierung des korporativistischen und autoritren Prsidentialismus der Einheitspartei aus und
endet mit einer vorsichtigen ffnung fr die Vertretung anderer Parteien als der Institutio-
nalisierten Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional, PRI) im Kongress. Die
dritte Phase von 1964 bis 1988 zeigt einen langsamen Prozess der politischen Liberalisierung
und schliet mit den umstrittenen und kontrovers diskutierten Wahlen von 1988, als die He-
gemonie der PRI in Gefahr geriet und die Einheit der nicht mehr einzigen, aber immer noch
hegemonialen Partei zerbrach. Die vierte Phase von 1988 bis 1997 steht fr den Anfang
der pluralistischen Reprsentation in beiden Kammern des mexikanischen Kongresses. Diese
wurden zwar immer noch von der PRI kontrolliert, jedoch wurde eine neue institutionelle
Struktur geschaffen, die ab 1997 einen Wahlwettbewerb unter demokratischen, gerechten
und gleichen Bedingungen erlaubte. Schlielich begann im Jahr 1997 die fnfte Phase, als
die PRI die legislative Mehrheit im Abgeordnetenhaus verlor. Am Ende dieser Phase sieht
sich Mexiko der Rckkehr der PRI an die Regierung gegenber, jedoch ohne eine Mehrheit
im Kongress.
Heutzutage kann man die Legislative in Mexiko in einer demokratischen Phase ver-
orten, da nicht nur die allgemeinen Bedingungen fr einen Wahlwettbewerb gegeben sind,
sondern der mexikanische Kongress sich auch in ein echtes Gegengewicht zu den anderen
Gewalten, der Exekutive und Judikative, verwandelt hat. Er bernimmt Aufgaben, die ihm
zwar ofziell nie entzogen wurden, fr die er jedoch nicht immer ausreichend politische Au-
tonomie oder technischen Voraussetzungen hatte.
2. Zum Verstndnis des Wandels der legislativen Gewalt in Mexiko
Eine ntzliche Typologie zum Verstndnis der Rolle des Kongresses im politischen System
Mexikos bietet Mezey (1979), der ein Modell vorschlgt, das Parlamente nach ihren Ein-
ussmglichkeiten auf ffentliche Entscheidungen und sowie nach dem Grad der erhalte-
nen Untersttzung klassiziert. Dieser Untersttzungsgrad basiert auf dem Verhltnis zu den
Whlern und den anderen Organen der staatlichen Gewalt. Laut Mezey kann man somit die
Legislaturperioden nach zwei Variablen einteilen: Fhigkeit der Formulierung von Politik-
inhalten und Untersttzung (Legitimitt)3.
2 Unter Maximat wird der Zeitraum zwischen 1928 und 1934 verstanden, als Plutarco Elas Calles der Hchste
Anfhrer der Revolution (Jede Maximo de la Revolucin) war und somit die Prsidenten, die ihm im Amt
folgten, kontrollieren konnte: Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio und Abelardo L. Rodrguez.
3 Jede Legislatur lsst sich nach Mezey in einer der drei Kategorien verorten: stark, wenn die Legislatur die
Fhigkeit besitzt, die Gesetzgebungsvorschlge der Exekutiven zurckzuweisen oder substanziell zu vern-
dern, und diese Fhigkeit regelmig ausben kann. Es reicht nicht aus, dass sie das Recht dazu hat, sondern
dieses Recht muss konstant ausgebt werden. Gemigt, wenn die Legislatur die Vorschlge der Regierung,
sei es aus legalen Grnden, politischen Motiven oder um eine Konfrontation mit der Exekutive zu vermeiden,
nicht zurckweist, sie jedoch auch grundlegend verndert; Schwach, wenn die Legislatur keine Fhigkeit oder
Macht hat, die Vorschlge der Regierung zu verndern. Die zweite Variable der Untersttzung oder Legiti-
mitt meint das Zusammenspiel aller ffentlichen Einstellungen gegenber der Legislatur, die sie als legitime,
wertvolle und auch volksnahe Institution erscheinen lassen. Die beiden Kategorien, in welche Legislaturen
fallen knnen, sind: mit Untersttzung, wenn die Legislatur von der Gesellschaft als ein legitimes politisches
Reprsentationsorgan angesehen wird oder die Untersttzung der Eliten und Massen erhlt; oder ohne Unter-
sttzung, wenn die Legislatur nicht fr legitim gehalten wird oder den sozialen Rckhalt oder den der Eliten
des politischen Systems verliert.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 143
Tabelle 1: Klassikation der Legislaturen nach Mezey

Fhigkeit oder Macht zur V2: Untersttzungsgrad
Formulierung von Politikinhalten
Niedrig Hoch
Stark Verwundbar Aktiv
Gemigt Marginal Reaktiv
Schwach Minimal
Quelle: Basierend auf und angepasst nach Mezey (1979, S. 169).
Nach diesem Modell ging die gesetzgebende Gewalt in Mexiko von einer aktiven Le-
gislatur zu Beginn des postrevolutionren Mexikos in eine reaktive Legislatur whrend des
autoritren Regimes der PRI ber. Whrend eines kurzen Zeitraums der geteilten Regierung4
war sie verwundbar, bis sie in der ra der Demokratie schlielich zu einer aktiven Legislatur
wurde. Die Rolle der mexikanischen Legislatur im politischen System war also nicht statisch,
sondern die politischen Umstnde wiesen ihr jeweils eine neue Hauptrolle zu.
2.1 Erste Phase: 1917-1934
Das Parlament von 1917 bestand aus 218 Abgeordneten. Wenn auch bei den wichtigsten
Abstimmungen vorwiegend Einstimmigkeit vorherrschte, reprsentierten die Abgeordneten
vor allem den Bundesstaat ihrer Herkunft und die politische Gruppe, der sie angehrten, be-
stimmt, was gelegentlich zu Problemen beim Erzielen von bereinkommen fhrte. In dieser
Legislaturperiode gelang es jedoch, eine starke Exekutive zu schaffen, und eine Legislatur,
die nicht nur ein bloes Instrument der Exekutiven war und den Vormarsch der Exekuti-
ven auch nicht behinderte (Tena Ramrez 2008, S. 758).
Der Verfassungstext vom 5. Februar 1917 machte Mexiko gem Artikel 40 zu einer re-
prsentativen, demokratischen und fderalen Republik mit einem Prsidialsystem. Laut des
Verfassungsentwurfs sind die Befugnisse des Parlaments bei der Ausarbeitung von Politikin-
halten wie folgt deniert: ein aus zwei Kammern, dem Abgeordnetenhaus und dem Senat, be-
stehender Kongress, der sich aus fr zwei Jahre gewhlten Abgeordneten und zwei Senatoren
je Bundesstaat, welche fr vier Jahre gewhlt werden, zusammensetzt. Die Hlfte des Senats
wird alle zwei Jahre. In beiden Kammern wird jeweils durch direkte Wahl gewhlt. In der
neuen Verfassung wird angedeutet, dass die Abgeordneten die Nation und die Senatoren
die Bundesstaaten reprsentieren, obwohl dies nicht ausdrcklich als ihre Funktion festgelegt
wurde. In Tabelle 2 zeigt sich die Entwicklung der Mitgliedzahlen der beiden Kammern des
Kongresses im Laufe des 20. Jahrhunderts. Der Senat verdoppelte 1993 die Anzahl seiner
Mitglieder, damit auch die Mitglieder der Opposition einige Senatssitze erhielten. Seither
wurden drei Senatoren pro Bundesland aus einer Liste von 32 Senatoren gewhlt, die von
den Parteien je nach Anzahl der Stimmen auf nationaler Ebene ernannten wurden. Wie in
Tabelle 2 zu sehen ist, war die Zusammensetzung des Kongresses aufgrund der Vernde-
rungen zur Gewhrleistung einer greren Pluralitt der Parteien in der parlamentarischen
Reprsentation nicht stabil.
4 Eine geteilte Regierung (divided government) bedeutet, dass in einer Prsidialregierung die Regierung von
einer Partei oder Koalition kontrolliert wird, whrend der Kongress von einer anderen Partei kontrolliert wird.
Diese fehlende legislative Kontrolle der Regierung erschwert die Verabschiedung von Gesetzesinitiativen des
Prsidenten und kann zu einer Lhmung der Legislative fhren. Jedoch ist eines ihrer Vorteile, dass es als ein
Kontrollmechanismus gegen einen mglichen Machtmissbrauch dient. Die verabschiedeten Gesetze besitzen
eine groe Legitimitt und einen starken Rckhalt von allen im Kongress vertretenen Parteien.
144 Khemvirg Puente
Tabelle 2: Gre der Kammern des Kongresses

Abgeordnetenhaus
Jahr Mitglieder
1930 150
1977 400
1988 500
Senat
1917 64
1993 128
Quelle: Nacif (2005, S. 17)
Auch wenn sowohl die Exekutive als auch die Mitglieder beider Kongresskammern
das Recht haben, Gesetze einzubringen, hat die Exekutive ein Vetorecht, das heit, sie kann
zu den Gesetzesinitiativen, die von der Legislative angenommen werden, Stellung nehmen,
wobei mindestens zwei Drittel der gesamten Stimmenzahl beider Kammern bentigt werden,
um das prsidentielle Veto zu berstimmen. Artikel 72 der Verfassung legte das ordentliche
Gesetzgebungsverfahren fest, das bis heute gltig ist und drei allgemeine Phasen festlegt: 1)
Initiative, 2) Gutachten, Diskussion und Verabschiedung in beiden Kammern und 3) Sank-
tionen und Verkndung durch den Prsidenten gem den mglichen Wegen des Gesetzge-
bungsverfahrens.
Der Kongress erhielt dreiig Verfassungsbefugnisse, die Mehrheit von ihnen in Hin-
blick auf Gesetzgebung und in Verwaltungsbelangen. Die zugestandenen Befugnisse lassen
sich nach der jeweiligen Funktion des Kongresses in Gruppen zusammenfassen: legislative
Befugnisse, d.h. Befugnisse, Gesetzesordnungen zu schaffen und zu reformieren; administ-
rative Befugnisse, d.h. alle Befugnisse, ber die der Kongress oder eine der beiden Kammern
verfgt, um als Teil des administrativen Prozesses die Ernennung von Finanzbeamten, Bot-
schaftern und Konsuln und Befrderungen innerhalb von Heer und Flotte durch den Prsi-
denten abzusegnen, und an der Lsung politischer Konikte zwischen Staaten mitzuwirken;
juristische Befugnisse (durch die die Legislative auf verschiedenen Aspekten der Wahlen
oder des Strafrechts Einuss nimmt); Kontrollbefugnisse, d.h. die berwachung und Kont-
rolle der Aktivitten der anderen Gewalten; und schlielich die konomisch-haushaltlichen
Befugnisse, die es der Legislative erlauben, eine zentrale Rolle bei der Denition der Wirt-
schafts-, Fiskal- und Haushaltspolitik zu spielen.
Die gesetzgebende Gewalt der postrevolutionren Zeit zeichnete sich durch fehlende
Ordnung und Nichtregierbarkeit aus und fhrte in den Monaten vor der ofziellen Schaffung
der Nationalen Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) zur Bildung des
Nationalen Revolutionren Blocks (Bloque Nacional Revolucionario, BNR). Dieser von der
Regierung organisierte Block schuf unter Anwendung von informellen Sanktionsverfahren,
die der Prsident der Republik zugestand, die erwnschte legislative Disziplin.
Die Schaffung des BNR im Jahre 1928 und des PNR im Jahre 1929 ermglichten es
der Exekutive, die Macht zu zentralisieren und die Fhrung der politischen Institutionen ein-
schlielich der beiden Kammern des Kongresses zu bernehmen. Zuvor, whrend der Grn-
derzeit, war es blich, dass die Abgeordneten gleichzeitig mter in der Exekutiven und in der
Legislativen inne hatten. Spter wurden durch das Plenum Ausnahmegenehmigungen erteilt,
so dass das Ausben eines Amtes schlielich innerhalb einer Gewalt unvereinbar mit einem
Amt innerhalb einer anderen Gewalt wurde, es sei denn, eine Genehmigung wurde beantragt.
Seither ist die Legislative relativ bestndig und stabil. Die versuchte Ausung des
Kongresses durch Victoriano Huerta am 10. Oktober 1913 war, trotz spterer Konikte zwi-
schen Exekutive und Legislative und den Autorittsbestrebungen einiger Prsidenten, die
letzte ernsthafte Bedrohung fr den Bestand des Kongresses.
Der Kongress hatte nur eine einzige Sitzungsperiode whrend des Jahres, die sitzungs-
freie Zeit betrug acht Monate. Die Stabilitt war nur zum Teil gewhrleistet, da die Angele-
genheiten mit einer gewissen Regelmigkeit durch Prgeleien zwischen den Abgeordneten
und manchmal sogar durch Schieereien gelst wurden. Die Anwesenheit einiger bewaff-
neter Abgeordneten im Inneren des abgesperrten Bereichs war normal und ist auch fr die
Debatten der Verfassungsgebenden Versammlung dokumentiert5. Dennoch war die legisla-
tive Aktivitt sehr intensiv und die Abgeordneten waren vom Prsidenten unabhngig, denn
dieser konnte die legislativen Aktivitten nicht kontrollieren, obwohl er seine eigene Regie-
rungsagenda aushandelte. In Tabelle 3 sind die Gesetzesinitiativen sowohl der Exekutive als
auch der Abgeordneten und Senatoren zu sehen. Es wird ersichtlich, dass der Senat nur be-
grenzt agierte und die Exekutive immer viele Initiativen eibrachte und im zweiten Jahrzehnt
des 20. Jahrhunderts eine Vorreiterrolle bei den parlamentarischen Aktivitten einnahm.
Tabelle 3: Ursprung der Gesetzesinitiativen

Lokale
Legislatur Zeitraum Exekutive Abgeordnete Senatoren Gesamt
Legislaturen
XXVII 1917-1918 85 157 5 5 252
XXVIII 1918-1920 72 234 10 7 323
XXIX 1920-1922 76 266 10 5 357
XXX 1922-1924 124 102 8 10 244
XXXI 1924-1926 66 123 24 8 221
XXXII 1926-1928 125 91 6 1 223
XXXIII 1928-1930 117 81 3 3 204
XXXIV 1930-1932 156 40 10 11 217
XXXV 1932-1934 140 24 9 8 181
Quelle: Weldon (1997, S.121).
In dieser ersten Phase war der Kongress intern nur wenig organisiert. Es gab mit Aus-
nahme der Bibliothek, dem Archiv und der Druckerei, die fr den Druck der Parlamentsbe-
richte verantwortlich war, keine professionellen Krperschaften zur Untersttzung fr die
legislativen Aufgaben. Die Haushalte der Kammern wurden im Geheimen verabschiedet und
keine Kammer verfgte ber festes Personal. Obwohl sie politisch unabhngig waren, war
die technische Ausstattung der Kammern uerst begrenzt, und somit war ihre Fhigkeit,
wirklich Einuss auf die ffentliche Politik zu nehmen, gleich null. Jedoch hatten sie ein
5 Einige Anekdoten und Merkmale der Zusammensetzung der Verfassungsgebenden Versammlung von 1917
kann man bei Daz Alfaro (1988, S. 61ff.) nachlesen. Unter ihnen sticht die heraus, dass der Abgeordnete
Von Versen nicht nur die Bannmeile bewaffnet betrat, sondern auch bewaffnet die Rednertribne nutzte. Um
dieses Problem zu vermeiden wurde im Internen Regelwerk des Kongresses im Jahr 1934 verboten, dass die
Abgeordneten die Bannmeile bewaffnet betreten. Auch Enrique Krauze beschreibt diese Zeit: Vor der Macht-
ergreifung durch Crdenas im Dezember 1934 schossen sich die Abgeordneten der verschiedenen Blcke der
PNR in den Kasinos, den Bordellen und sogar in den Kammern selbst die ,Kugeln um die Kpfe (Krauze
1997, S. 20). Hinzu kommt der Selbstmord des mutmalichen Abgeordneten Jorge Meixueiro am 18. August
1943 auf der Tribne, der seinen Gewinn der Wahlen in Oaxaca verteidigte, den das Wahlkolleg jedoch dem
Abgeordneten Gatica Neri zugestanden hatte.
146 Khemvirg Puente
Vetorecht hinsichtlich der Initiativen des Prsidenten. Somit konnte das Parlamente wegen
seiner geringen Fhigkeit, auf die Regierungspolitik Einuss zu nehmen, und den Rckhalt
durch die Mehrheit der politischen Gruppen und regionalen Anfhrer als reaktives Parlament
eingestuft werden kann.
2.2 Zweite Phase: 1934-1963
Die zweite Phase der Legislativen Gewalt in Mexiko mag wenig attraktiv fr eine Analyse
erscheinen, da sie durch die Implementierung informeller Mechanismen gekennzeichnet ist,
die geschaffen wurden, um der Exekutiven den Vorzug gegenber den anderen Gewalten
zu geben. Der Prsident konnte die legislativen Entscheidungen kontrollieren, indem eine
neue politische Ordnung aufgebaut wurde, in der die gesetzgebende Gewalt dem Prsidenten
untergeordnet war und seine Entscheidungen nur formell vom Parlament legitimiert wurden.
Die beiden ntzlichsten Instrumente der Exekutive waren die Zentralisierung der Kandi-
datenwahl fr Abgeordnete und Senatoren durch eine korporativistische zentrale und vom
Prsidenten kontrollierte Partei, und die Verfassungsreform, die die direkte Wiederwahl der
Abgeordneten verhinderte.
Die Strukturen fhrten zur Unterordnung des Kongresses: Der Zugang zu den ffent-
lichen mtern durch die Einheitspartei und die Ausbung der parlamentarischen Macht
mithilfe informeller Institutionen. Diese Strategien griffen in die Wettbewerbsfhigkeit des
Systems durch legale oder illegale Steuerung der Wahlen ein und schufen eine Anreiz-
struktur, die die Vertreter dazu brachte, mehr dem Interesse der Exekutive als ihren Whlern
zu dienen (Casar 1996, S. 84). Die Verfassungsreform trug dazu bei, bestimmten Cama-
rillas6 ein Ende zu setzen, die die politischen Aktivitten und die lokale Elitenzirkulation
regional und lokal monopolisierten, gleichzeitig aber die politische Macht in den Hnden des
Prsidenten konzentrierten.
Die Wandel der Nationalen Revolutionspartei im Jahr 1938 war eine Folge des Konik-
tes zwischen politischen Anfhrern und dem Streit um die Macht zwischen Plutarco Elas
Calles und Lzaro Crdenas. Er endet mit dem Ausschluss von Calles aus der Partei und deren
Neuordnung nach Sektoren. Die Partei nderte ihren Namen in Partei der mexikanischen
Revolution (Partido de la Revolucin Mexicana, PRM), was jedoch keine Nebensache war,
sondern das Ergebnis einer Reihe von Vernderungen in der Organisation ihrer politischen
Ttigkeiten. Beide groen Gewerkschaften der Arbeiter (Confederacin de Trabajadores de
Mxico, CTM) und Bauern (Confederacin Nacional Campesina, CNC) wurden in die Partei
aufgenommen. Sie verliehen der Partei ein anderes Aussehen []. Sie wandelte sich von
einer Partei der Individuen in eine Partei der Korporationen und wurde vom Staat geschtzt:
Wenn dieser Hilfe bentigte, mobilisierte er diese Organisationen (Reyna 2009, S. 36). Au-
erdem bekam die Partei zwei neue Sektoren: den Volkssektor (Brger im Allgemeinen) und
den Militrsektor. Die Partei war der Akteur, der mit der politischen Kontrolle der Massen-
organisationen betraut war und dafr drei effektive Mechanismen hatte: kooptieren, verhan-
deln und Pfrnde verteilen. Diese Formel diente dazu, Konikte im politischen System zu
vermeiden und, wenn ntig, zu unterdrcken. Die Efzienz der Einfhrung dieser politischen
Kontrollmechanismen war einer der Grnde, weswegen Lujambio meint, dass der mexikani-
sche Hyperprsidentialismus in Wirklichkeit nicht im Jahr 1917, sondern zwischen 1935 und
1936, mit Lzaro Crdenas, entsteht (Lujambio 1995, S. 166). Seit seiner Regierungszeit und
6 Anm. des bersetzers: gemeint sind die Cliquen, aus denen das Herrschaftssystem der Huptlinge (Kaziken)
bestand.
bis zur Verfassungsreform von 1963 und dem Auftreten erster Anzeichen eines Parteienplura-
lismus in einer der Kammern des mexikanischen Kongresses, konsolidierten sich die zumeist
informelle Macht der Exekutive. Seither beanspruchte der Prsident das Vetorecht fr die
Aufstellung der Kandidaten fr die Abgeordneten- und Senatorenmter im gesamten Land,
obwohl er nicht der alleinige Verantwortliche fr die Ernennung der Kandidaten war. Ebenso
zwang das Verbot der unmittelbaren Wiederwahl der Abgeordneten diese und die jeweiligen
Senatoren zu mehr Parteidisziplin sowie dazu, die Petitionen der Exekutive zu bearbeiten,
statt auf die Forderungen der Brger einzugehen. In einem historischen Moment als es weder
Wahlwettbewerb noch politische Oppositionsparteien gab, beeinusste dieser politische Kont-
rollmechanismus entscheidend die Qualitt der politischen Reprsentation und verhinderte die
Rechenschaftsablegung der Abgeordneten gegenber der Gesellschaft.
Zur gleichen Zeit wurde ein neues internes Regelwerk des Kongresses verabschiedet,
um organisatorische, verfahrenstechnische und administrative Angelegenheiten wie den b-
licherweise komplizierten Prozess der Kammern, Anordnungen zu regeln. Die Befugnisse
der Fhrungsorgane wurden speziziert, vor allem des Prsidenten, der Vizeprsidenten,
der Sekretre und Hilfssekretre der Kammern des Kongresses. Einzelheiten des Gesetzge-
bungsverfahrens und der Sitzungen wurden festgelegt. In jeder Kammer wurde ein System
von Ausschssen unter der Kontrolle eines groen Ausschusses geschaffen, das die poli-
tische Kontrolle des Kongresses monopolisierte und ihn zum einzigen stndigen Ausschuss
machte, da die brigen Ausschsse fr jede Sitzungsperiode oder fr ein ganzes Jahr gewhlt
wurden. Die Parlamentsdebatten wurden geregelt, um Filibustertaktiken7 zu vermeiden. Die
parlamentarische Kontrolle und die Anwesenheit der Regierungsminister wurden reguliert.
Es wurden dauerhafte ofzielle Organe wie das Journal der Debatten (Diario de los Debates)
geschaffen und die Schatzmter beider Kammern und die Zusammensetzung des stndigen
Ausschusses geregelt, der die Angelegenheiten des Kongresses in dessen sitzungsfreier Zeit
bernimmt, ihn jedoch nicht ablst.
Die Parlamente zwischen 1934 und 1963 zeichneten sich dadurch aus, dass sie politi-
sche Kontrollmechanismen zugunsten des Prsidenten schufen, damit dieser die ofzielle
Partei kontrollieren konnte. Sie schaffte auerdem die Kontrollfunktion der Exekutive ab.
Die sich formierende Opposition aus der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional,
PAN) und der Sozialistischen Volkspartei (Partido Popular Socialista, PPS) konnte Initiati-
ven im Plenum des Abgeordnetenhauses prsentieren, jedoch wurde keiner ihrer Vorschlge
verabschiedet8. Es wurde eine legislative Struktur geschaffen, die von der Struktur der Re-
gierung abhing, sowie ein System von Provisionen und hohen mtern, die als Prmien oder
Sanktionen fr die Disziplin der Abgeordneten vergeben bzw. verhngt wurden. Whrend
dieser Jahre hatte die Exekutive keine greren Schwierigkeiten, ber die politischen Kar-
rieren der Abgeordneten zu bestimmen und die Agenda der Themen, die die gesetzgebende
Gewalt verabschieden musste, festzulegen. Zusammengefasst diente der mexikanische Kon-
gress als eine Art Bro fr die Dienstleistungen der Exekutive, als Bro zur Rekrutierung der
politischen Klasse der ofziellen Partei, als zeremonielles Instrument des Prsidenten9 und
7 Mit diesem Begriff wird die Taktik einer parlamentarischen Minderheit bezeichnet, die Beschlussfassung der
parlamentarischen Mehrheit durch Dauerreden zu verhindern oder zu verzgern.
8 Zwischen 1946 und 1964 reichten die Abgeordneten des PAN 40 Initiativen ein. Zu keiner von diesen wurde
positiv Stellung genommen. Schlimmer noch, ber 18 wurde beraten, der Rest wurde von der Mehrheit ein-
fach ignoriert. Vgl. De la Garza (1972).
9 Ein Beispiel hierfr war die Einfhrung der Auszeichnung Belisario Domnguez im Jahr 1953 auf Vorschlag
des Prsidenten Adolfo Ruiz Cortines, den der Senat jedes Jahr an mexikanische Mnner und Frauen, die sich
durch ihre Wissenschaft oder herausragende Tugend fr den Dienst unserer Heimat und der Menschlichkeit
hervorgetan haben, vergibt.
148 Khemvirg Puente
als legitimierendes Organ der Entscheidungen der Exekutive. Nach der Klassikation von
Mezey war die Fhigkeit, auf Entscheidungen Einuss zu nehmen, sehr begrenzt, und eine
Untersttzung erfolgte nur durch die politische und militrische Elite, sodass es sich folglich
um eine minimale Legislatur handelte.
2.3 Dritte Phase: 1964-1988
Im Jahr 1964 begann fr den mexikanischen Kongress, insbesondere das Abgeordnetenhaus,

eine langsame Phase der politischen und institutionellen Transition. Er wurde von einem
Bro fr die Dienstleistungen der Exekutive zu einem Beratungsorgan, jedoch mit wenigen
gesetzgebenden Befugnissen. Er diente also als Forum fr Debatten zwischen den politi-
schen Krften, die zudem strker von Pluralitt geprgt waren, den kleineren Parteien Dank
der Proporzreprsentation die Partizipation erleichtert wurde. Dies machte die Reform des
Wahlsystems im Jahr 1963 mglich, die die erste Verbesserung des Regimes in Hinblick auf
seine berholte Strategie, jegliches vorhandene, abweichende Verhalten in den Reprsentati-
onsorganen zu beseitigen darstellte (Bjar 2004, S. 9). Diese ffnung fr die Zusammen-
setzung des Abgeordnetenhauses wurde immer von der Mehrheit kontrolliert. Somit wurde
die Mglichkeit geschaffen, dass die Opposition im Kongress vertreten sein konnte, um als
Abussventil fr die Starrheit des mexikanischen politischen Systems zu dienen, die sich
auf erdrckende Weise in der politischen und sozialen Instabilitt des Jahres 1968 und der
Intoleranz der machthabenden Regierung zeigte.
Die Verfassungsreform von 1963 kannte die politischen Oppositionsparteien nicht nur
formal an, sondern garantierte jeder Partei, die mindestens 2,5 % der Stimmen erhalten hatte,
fnf Sitze im Abgeordnetenhaus. Mit der Wahlreform von 1977 vergrerte sich die Zu-
sammensetzung des Abgeordnetenhauses auf eine feste Anzahl von 400 Mitgliedern, von
denen 300 mit relativer Mehrheit und 100 nach Verhltniswahl ber Wahlkreislisten gewhlt
wurden. Es wurde ein Verfahren entwickelt, um die Entscheidungen der Wahlbehrde vor der
Judikativen Gewalt anfechten zu knnen. Zudem bekamen die Parteien unter anderem auch
Zugang zu den Medien. Die politische Wahlreform von 1986 nderte die Zusammensetzung
der Kammern des Kongresses erneut, da das Abgeordnetenhaus ab diesem Zeitpunkt aus 500
Abgeordneten bestand, die durch ein Mischsystem gewhlt wurden. 300 Abgeordnete mit
absoluter Mehrheit und 200 Abgeordnete durch Verhltniswahl. Es wurde festgelegt, dass
keine Partei mehr als 350 Abgeordnete haben durfte.
Im Jahr 1988 gab es zum ersten Mal drei Senatoren der Opposition (zwei fr Michoacn
und zwei fr den Bundesdistrikt) und die Regierungspartei verteidigte ihre Mehrheit im Ab-
geordnetenhaus mit einem sehr knappen Vorsprung von 260 von 500 Abgeordneten (52,4 %
der Sitze fr die PRI und 47,6 % fr die Oppositionsparteien). Aus Grak 1 geht die Ent-
wicklung der Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses in jeder Legislaturperiode hervor.
Es wird deutlich, dass es einige Legislaturen gibt, wie die, die 1976 und 1988 begannen, in
denen die Prsenz der Abgeordneten der Opposition leicht stieg, obwohl sie die Herrschaft
und Kontrolle der regierenden Partei natrlich in keinerlei Weise herausforderten.
Abbildung 1: Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses nach politischer Partei, 1970-

2015
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Daten von Gmez Tagle (2001) und http:// www.diputados.gob.mx [Zuge-
griffen: 22. Juli 2013].
In der gleichen Phase wurde ein neues Kongressgesetz (Ley del Congreso) verabschie-
det, das die Existenz verschiedener parlamentarischer Gruppen anerkannte und ein System
von Ausschssen und von Regierungsorganen in beiden Kammern organisierte. Das neue
Gesetz regelte auch die Zusammensetzung und Arbeitsweise des stndigen Ausschusses,
dessen Vorsitz und stellvertretenden Vorsitz die Senatoren und Abgeordneten in jeder Sit-
zungsperiode abwechselnd einnahmen. Das Gesetz erlaubte dem Ausschuss bis zu drei Un-
terausschsse zu bilden, um die Angelegenheiten des Kongresses zu behandeln. Im Jahr 1986
wurde auerdem der Artikel 65 der Verfassung gendert, um eine zweite Sitzungsperiode
vom 15. April bis zum 15. Juli zu schaffen. 1993 wurde der Zeitraum erneut gendert (vom
15. Mrz auf den 30. April).
Es lsst sich festhalten, dass die legislative Institutionalisierung whrend der dritten
Etappe der Legislativen Gewalt im Mexiko des 20. Jahrhunderts nur langsam voranschritt,
obwohl die Verabschiedung des Kongressgesetzes uerst bedeutend war. Die Synchronie
zwischen den Kammern und den Erlassen der Exekutive fhrte zu einem bemerkenswerten
Rckstand in der Professionalisierung des Kongresses, da es keine institutionellen Grenzen
zwischen der PRI und der Regierung gab. Der Gesellschaft war im Allgemeinen also nicht
klar, wo die PRI aufhrte und wo die Regierung oder der Kongress begannen, da sie ein und
dasselbe zu sein schienen, und es zum Groteil auch waren. Nach der Klassikation von
Mezey konsolidierte sich das mexikanische Parlament in dieser Phase als eine minimale Le-
gislatur. Es wies einen hohen Grad an Legitimitt auf, welche nun auch durch Abgeordnete
der Opposition getragen wurde, aber mit einer sehr begrenzten Fhigkeit, auf ffentliche
Entscheidungen Einuss zu nehmen.
150 Khemvirg Puente
2.4 Vierte Phase: 1988-1997
Die Prsidentschaftswahlen und die Wahlen des Kongresses im Jahr 1988 hatten diverse
Folgen fr das mexikanische politische System. Die ofziellen Ergebnisse, die von der Op-
position angefochten wurden, sprachen zwar der PRI den Sieg zu, jedoch wurde eine Tr fr
mehr Pluralitt der parlamentarischen Organe geffnet. Der Kongress nderte seine Zusam-
mensetzung in der Abgeordnetenkammern in erheblichem Mae, jedoch nicht ausreichend
genug, als dass die vorherrschende Partei ihre Mehrheit verloren htte.
Obwohl die PRI die Mehrheit besa und die Opposition nicht in der Lage war, die
Initiativen der Exekutive zu bremsen, war der mexikanische Kongress in diesen Jahren ein
Diskussionsforum, das auf die Initiativen, die der Prsident vorlegte, Einuss nahm. Das
heit, auch wenn die Vorschlge der Prsidenten hohe Zustimmungswerte erhielten, hatte der
Kongress die Befugnis, nderungen an den Originalvorschlgen vorzunehmen, da die Pr-
sidenten ihre Entscheidungen legitimieren wollten und dafr den Rckhalt einer oder aller
parlamentarischer Oppositionsgruppen bentigten.
Aus Tabelle 4 sind smtliche nderungen an den Originalvorschlgen, die die Prsiden-
ten zwischen 1988 und 1997 prsentierten, ersichtlich. In vielen Fllen handelt es sich um
einfache Vernderungen der Redaktion, formale Verbesserungen und somit irrelevante Ver-
nderungen, die sich nicht auf den Inhalt der Initiativen bezogen. Wichtig ist jedoch, dass die
Legislative zum ersten Mal im modernen Mexiko eine wirkliche Macht ausbte, mit der sie
Gesetzesvorschlge des Prsidenten ndern konnte. Auf diese Weise legte sie die Grundlagen
fr die Zeit nach 1997, als die PRI die legislative Mehrheit verlor.
Tabelle 4: nderungen der von der Exekutiven Gewalt verabschiedeten

Gesetzesinitiativen
Legislatur Insgesamt
Ausschuss % Plenum % Ohne nderung %
verabschiedet
LIV (1988-1991) 39 56 5 7 31 44 70
LV (1991-1994) 64 48 53 40 59 44 133
LVI (1994-1997) 46 51 11 12 44 49 90
Quelle: Basierend auf Nava, et.al. (2000, S.99).
Die Wahlreform von 1993 war wichtig, da sie die Zusammensetzung beider Kammern
des Kongresses vernderte. Ab diesem Zeitpunkt wandelte sich der Senat grundlegend, da
nun vier Senatoren pro Bundesstaat gewhlt wurden, sodass der Zugang von Minderheiten
bei jeder Wahl garantiert war, wenn auch nicht der von der Opposition geforderte Mecha-
nismus der Reprsentation nach Verhltnis eingefhrt wurde, so ffnete sich mit der Reform
eine Tr fr eine grere Anzahl an Senatoren der Opposition: ein Reprsentant jedes Bun-
desstaates kme zwangslug aus einer anderen Partei als der Gewinnerpartei, die bis dahin
fast immer die PRI war (Becerra et al. 2005, S. 292f.).
Die Wahlreform von 1996 war sehr wichtig, um gleiche Wahlwettbewerbsbedingungen
zu garantieren und trug folglich dazu bei, die Zusammensetzung des Kongresses vielflti-
ger zu gestalten und zu erreichen, dass der politische Wille der Whler sich im Verhltnis
der legislativen Sitze widerspiegelt. Zuvor, 1994, war die Reform des Kongressgesetzes be-
schlossen worden, wodurch die Anzahl der gesetzgebenden Ausschsse erhht und der Aus-
schuss fr Interne Regelung des Abgeordnetenhauses (Comisin de Rgimen Interno para la
Cmara de Diputados) geschaffen wurde. Seine Funktion bestand darin, die Koordinatoren
der parlamentarischen Gruppen zusammenzubringen, um die Ausbung der Aufgaben der

Kammer zu optimieren. Er war dafr verantwortlich, die Vorschlge der Ausschussmitglie-
der auszuarbeiten, der Kammer die Ernennung von Beamten vorzuschlagen und das jhrliche
Haushaltsbudget zu bestimmen. Der Ausschuss wurde gebildet, um den Forderungen der Op-
positionsparteien nachzugeben, an den Entscheidungen der Kammer teilzuhaben. Dennoch
konzentrierte sich die Macht weiterhin in den Hnden der Mehrheitsgruppe.
Das hyperprsidentielle Regierungssystem basierte auf der Kontrolle des Prsidenten
ber die Partei und den Kongress. Verschiedene Autoren zeigen, dass die Grundformel des
Machtberschusses nicht in seinen konstitutionellen, sondern in seinen informellen Befugnis-
sen lag (Weldon 1997; Carpizo 1978): die starke Stellung des Prsidenten in der Verfassung,
die Fhrung der Partei unter der Kontrolle des Prsidenten und die Sicherung der Mehrheit
in beiden Kammern des Kongresses10. Falls eines dieser Elemente irgendwann scheitern soll-
te, wrde das prsidentielle System enttarnt werden, wie es schlielich auch geschah. Bis
1997 blieb die Formel intakt und die Exekutive konnte die brigen Institutionen mehr oder
weniger efzient kontrollieren. Jedoch waren weder das Regime noch die parlamentarischen
Regeln dazu geeignet, das Szenarium nach den Zwischenwahlen 1997 zu regeln, in denen die
PRI die Mehrheit im Abgeordnetenhaus verlor und die Aufdeckung der Struktur der hege-
monialen Regierungspartei begann. In dieser Phase hatte die gesetzgebende Gewalt bessere
Mglichkeiten, in Entscheidungen einzugreifen und vor allem, die Legislativvorschlge des
Prsidenten zu verndern. Gleichzeitig besa sie durch die plurale Zusammensetzung der
beiden Kammern eine grere demokratische Legitimitt. Dies verortet sie in dieser Phase
nach Mezey als reaktive Legislatur.
2.5 Fnfte Phase: 1997-2012
Im Jahr 1997 verlor die bis dahin hegemoniale PRI zum ersten Mal in der Geschichte die
Mehrheit in der Abgeordnetenkammer. Dieses Ereignis fhrte dazu, dass die LVII. Legislatur
(1997-2000) beim Neuentwurf der gesetzgebenden Gewalt angesichts des politischen Wech-
sels, der mit der Niederlage des PRI in den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 einher-
ging, die Hauptrolle bernahm. Zum Glck der PRI gab es in diesem Jahr keine Senatswah-
len und somit konnte sie die Kontrolle ber die Mehrheit dieser Kammer aufrechterhalten.
Dies galt allerdings nicht fr die Kontrolle ber die Mehrheit der Abgeordnetenkammer, wo
sie nur 238 Sitze erhielt. Dies war zu wenig, um eine absolute Mehrheit zu bilden, die das
Funktionieren der Hegemonialpartei ermglicht htte.
10 Siehe dazu auch den Beitrag von Clarissa Heisig in diesem Band.
152 Khemvirg Puente
Abbildung 2: Zusammensetzung des Senats nach politischer Partei, 1985-2015
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Gmez Tagle (2001) und http://www.senado.gob.mx [Zugegriffen: 22.
Juli 2013].
Paradoxerweise blockierte die Opposition Mehrheiten, die eine der beiden Kammern
des Kongresses kontrollierten, die gesetzgebenden Ttigkeiten, die Regierungsvorschlge
oder die Protokolle der Senats nicht, sondern stellten tatschlich ein efzientes Kontrollorgan
der Aufgaben und Ttigkeiten der Exekutive sowie ein reaktives und aktives Parlament dar.
Dies verdeutlicht die Flut der Anzahl der von den Abgeordneten eingereichten Initiativen
whrend dieser Periode. Es wurden 556 Initiativen eingereicht, was im Vergleich zu den 168
der vorherigen Legislaturperiode eine starke Zunahme bedeutet. Wie an der Entwicklung der
Anzahl der eingereichten Initiativen durch die Abgeordneten der gleichen Kammer beobach-
tet werden kann, nimmt die Anzahl der Vorschlge stndig zu.
Die Abgeordneten der Opposition waren nicht an der Qualitt der Initiativen oder ihren
tatschlichen Chancen auf eine Verabschiedung in beiden Kammern interessiert. Viele von
Ihnen waren kosmetisch oder ffentlichkeitswirksam und sollten lediglich eine Reaktion
des Prsidenten und seiner Partei provozieren und seine Schwchen hervorstellen.
Tabelle 5: Ursprung der im Abgeordnetenhaus eingereichten Gesetzesinitiativen

Lokale
Legislatur Periode Exekutive Abgeordnete Senatoren Gesamt
Legislaturen
LII 1982-1985 139 159 0 10 308
LIII 1985-1988 128 368 60 3 559
LIV 1988-1991 70 209 15 0 294
LV 1991-1994 84 127 47 2 260
LVI 1994-1997 56 168 24 2 250
LVII 1997-2000 32 556 46 34 668
LVIII 2000-2003 60 1008 53R 85 1206
LIX 2003-2006 43 2596 54 107 2800
LX 2006-2009 37 2595 127 93 2852
LXI 2009-2012 32 3387 133 79 3631
LXII 2012-2015 6 669 19 23 717
Quelle: Casar (2010) von LII bis LIX und Servicio de Informacin para la Estadstica Parlamentaria fr die LXII.
Legislaturperiode (letzte nderung: 11. April 2013) fr LX bis LXII.
Durch den Verlust der Kontrolle ber die Mehrheit verlor die PRI auch die Kontrolle
ber die legislative Agenda. Dies erklrt die stetige Zunahme von Gesetzesinitiativen und
die Tatsache, dass die Mehrheit von ihnen von den Abgeordneten der Opposition eingereicht
wurde. In diesem Zeitraum beginnt auch das Ende der ra des Personalunion von Prsiden-
ten und Legislaturen, auf den der grte Teil der Rechtssetzung des Kongresses zurckging.
Die Niederlage der PRI bei den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 bedeutete nicht
nur das Ende einer Reihe von Enthllungen des politischen Kontrollapparates. Sie vollendete
auch einen Wandel in den Beziehungen zwischen den Gewalten. Ein divided government11
wie in den vergangenen 15 Jahren der demokratischen Legislaturen wird in Mexiko zur Ge-
whnung.
Der Kongress machte im Prozess der legislativen Institutionalisierung Fortschritte, da er
sein internes Regelwerk, das nicht mehr zur Pluralitt des Kongresses und zum neuen Krf-
teverhltnis der politischen Parteien in Mexiko passte, aktualisierte. Eines der schwierigsten
Themen war die Zusammensetzung der Ausschsse, da diese zum ersten Mal die Mglich-
keit hatten, die legislative Agenda wirklich zu beeinussen und nicht nur als Bro fr die
Dienstleistungen der Mehrheitsgruppe zu dienen. Zwei Jahre nach der Einrichtung der LVII.
Legislaturperiode wurde schlielich im Jahr 1999 das neue Kongressgesetz sowie ein Statut
zur Technischen und Administrativen Organisation der Abgeordnetenkammer verabschiedet.
Mit diesen Vernderungen wurde nicht nur die politische Unabhngigkeit des Kongresses
gegenber der Exekutive besttigt, sondern es wurden auch seine technischen Kapazitten
erhht, seine Initiativen realisierbar einzureichen und die Vorschlge der Exekutive zu vern-
dern. In Tabelle 6 wird gezeigt, wie der Prsident bis zur LVI. Legislaturperiode (1994-1997)
der Hauptgesetzgeber in Mexiko war und wie sich dies ab der darauffolgenden Legislaturpe-
riode radikal nderte.
11 Gemeint sind unterschiedliche parteiliche Mehrheiten in den beiden Kammern des Kongresse.
154 Khemvirg Puente
Tabelle 6: Ursprung der Gesetzesinitiativen, die vom Abgeordnetenhaus

verabschiedet wurden (1988-2012)
Legislatur Exekutive % Abgeordnete % Legislatur- % Senat % Gesamt
perioden
LIV 71 64.5 38 34.5 0 0 1 .9 110
LV 133 62 77 36 1 0 3 1 214
LVI 90 75 29 24 1 1 0 0 120
LVII 63 29 121 56 6 3 25 12 215
LVIII 48 11 306 68 16 4 77 17 447
LIX 31 7.3 344 81 17 4 28 6.7 420
LX 38 10 319 83.2 10 2.6 16 4.2 383
LXI 55 17 236 75.6 17 5.4 4 1.2 312
Quelle: Bjar, 2009: 112 (von der LIV. bis zur LVIII.) und eigene Erstellung nach Daten von http://www.sil.gober-
nacion.gob.mx (von der LIX bis zur LXI) [Zugegriffen: 10. Juli 2013].
Lange Zeit waren die Grenzen zwischen Regierung, Kongress und Mehrheitspartei
fr die mexikanische Gesellschaft nicht klar ersichtlich. Die PRI kontrollierte nicht nur die
Bundesregierung, sondern auch die beiden Kammern des Kongresses. Dies ermglichte ihr
folglich, legislative Entscheidungen zu treffen, ohne den Kongress institutionell strken zu
mssen. Der Zusammenhalt der parlamentarischen Gruppen um die prsidentielle Fhrung
schaffte es, dass die Exekutive ihre Regierungsagenda ohne den ffentlichen Widerstand der
Legislativen durchsetzen konnte. Die Verschmelzung der Gewalten wurde im Jahr 1997 mit
dem Verlust der Mehrheit der PRI im Abgeordnetenhaus beseitigt. Dank dieses Ereignisses,
das mit einer knappen Mehrheit eines Bndnisses der Oppositionsparteien zustande gekom-
men war, konnte der Kongress eine Reihe von Vernderungen in seinem internen Regelwerk
anstoen und sich so strken. Eine der wichtigsten Vernderungen bestand darin, der Exeku-
tive und ihren Befugnissen, Einuss auf die im Legislativverfahren getroffenen Entscheidun-
gen zu nehmen, eine Grenze zu setzen. Die Strkung der Legislativen in ihren Fhigkeiten,
die Politik zu beeinussen und grte demokratische Legitimitt zu besitzen, verorten den
mexikanischen Kongress in der Klassikation von Mezey somit als ein aktives Parlament.
Der Sieg der PRI bei den Prsidentschaftswahlen von 2012 verhalf der Partei nicht zu
einer Mehrheit in den Kammern des Kongresses und so musste sie die legislative Agenda
mithilfe eines auerlegislativen Mechanismus, dem Pakt fr Mexiko (Pacto por Mxico)
mit den Oppositionsparteien aushandeln. In diesem Forum werden auerhalb des Kongresses
die Themen verhandelt, die in den Kammern der mexikanischen Legislative diskutiert wer-
den. Dies besttigt die Fhrungsrolle des mexikanischen Parlamentes.
Whrend eines Groteils des 20. Jahrhunderts wurde der Kongress vom Prsidenten kont-
rolliert und erfllte seine Aufgabe, die Gesellschaft zu reprsentieren, nicht. Zudem diente
er nicht der Kontrolle der Exekutiven, sondern hauptschlich dazu, die Interessen des Pr-
sidenten zu schtzen, deren legislativen Entscheidungen zu legitimieren und einen Teil der
politischen Klasse zu rekrutieren. Auch wenn er in der ersten postrevolutionren Phase als
institutionelles Gegengewicht diente, hielt dies nur fr eine geringe Zeit an. Die Grndung
der Staatspartei im Jahr 1929 fhrte nach der Revolution zur politischen Stabilitt des Lan-
des, jedoch nicht zu den gewnschten demokratischen Bedingungen der Gesellschaft. Die
politischen Reformen, die in den folgenden Jahren verabschiedet wurden, dienten dazu, den
Prsidenten und die hegemoniale Partei zu strken, sodass der Kongress erst am Ende des
Jahrhunderts, im Jahr 1997, seine Unabhngigkeit und seine Fhigkeit zurckeroberte, die
Entscheidungen der Regierung zu beeinussen, seine parlamentarische Kontrolle auszuben
und die demokratische Legitimitt seiner Reprsentanten zu garantieren. Das Verbot der
unmittelbaren Wiederwahl und die Zentralisierung der Ernennung der Kandidaten fr den
Kongress sind zwei institutionelle Vorrichtungen, die vom autoritren System bernommen
wurden und die Konsolidierung einer qualitativen Demokratie, in der die Abgeordneten ge-
genber ihren Whlern Rechenschaft fr ihr Handeln ablegen, erschweren.
Die Legislative Gewalt in Mexiko wurde zwar nicht im Jahre 1997 ins Leben gerufen,
aber sie gewann ihre Rolle als Gegengewicht zu den anderen Gewalten wieder und ber-
nahm die Aufgabe, die ihr die verfassungsgebende Versammlung von 1917 mit der Kontrolle
des Handelns der Exekutive zugeteilt hatte. Zu diesem Zeitpunkt wurde auch der bis dahin
stagnierende Prozess der Institutionalisierung wieder aufgenommen, der es den Kammern
des Kongresses erlaubte, ihre Funktionen trotz der prekren institutionellen Bedingungen, in
denen sich der Kongress vor dem Machtwechsel befand, auszuben.
156 Khemvirg Puente
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Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems
Hans-Rudolf Horn
1. Das mexikanische Amparo-Verfahren
Um sich einem fremden Rechtssystem inhaltlich zu nhern, empehlt es sich, seine Betrach-
tungen vom jeweiligen Verfassungsrecht aus zu beginnen und auch im Zuge der weiteren
Auseinandersetzung die verfassungsrechtlichen Grundlagen fr die einfachgesetzliche Aus-
gestaltung des Rechtssystems nicht aus den Augen zu verlieren. So soll auch im folgenden
Text vorgegangen werden.
Im mexikanischen Rechtssystem stand von vornherein der Schutz der Rechte des Ein-
zelnen im Vordergrund. Die mexikanische Verfassung von 1857 begann mit dem Satz Das
mexikanische Volk erkennt an, dass die Rechte des Menschen Grundlage und Gegenstand
der sozialen Institutionen sind. Die geltende Verfassung von 1917 spricht dagegen nchtern
von den Garantien, die diese Verfassung gewhrt. Damit wird noch strker auf den verfah-
rensrechtlichen Aspekt abgestellt, der in Mexiko mit dem Amparo-Verfahren, dem juicio de
amparo, verbunden ist. Dieser Begriff steht mit dem Schutz der Menschenrechte in Zusam-
menhang. Das Amparo-Verfahren wurde 1841 zuerst in der Verfassung des Staates Yucatn
geregelt, durch die Reform der Bundesverfassung im Jahre 1847 auf die Bundesebene ber-
tragen und 1857 in der sog. liberalen Verfassung verankert. Der Ursprung des Amparo-Ver-
fahrens geht auf das Recht Kastiliens und Aragons zurck, das fr die spanischen Kolonien
in Amerika galt und zum Gegenstand von Verfahren nicht nur zum Schutz von Vermgens-
rechten, sondern auch von persnlichen Rechten gemacht wurde (Fix-Zamudio 1993, S. 483
ff.). Das mexikanische Konzept des Rechts des Amparo als Instrument des Menschenrechts-
schutzes hatte eine groe Auswirkung auf zahlreiche andere lateinamerikanische Staaten, in
denen verfassungsmig ein Verfahren mit der gleichen oder einer hnlichen Bezeichnung
vorgeschrieben ist.
Das mexikanische Amparo-Verfahren hat im Laufe der Zeit eine erhebliche Ausweitung
erfahren. Es wird zunehmend auch als Instrument benutzt, um eine Kontrolle der Gesetzm-
igkeit der Verwaltung und eine berprfung von Gerichtsurteilen der Gerichte der Einzel-
staaten durch Bundesgerichte zu erreichen. Die Gerichtsverfassung ist hnlich strukturiert
wie in den USA. Die Justiz des Bundes ist auch in Mexiko grundstzlich getrennt von der
in den Einzelstaaten. Anders als in Deutschland, wo die obersten Gerichte stets Bundesge-
richte sind, ist grundstzlich eine Anrufung eines Bundesgerichts nicht mglich, wenn ein
Gericht eines Einzelstaates entschieden hat. Die Amparo-Beschwerde ist in der Praxis nicht
nur statthaft, wenn eine Verletzung von Grundrechten, sondern auch wenn ein Versto gegen
einfaches Recht geltend gemacht wird, weil in Artikel 14 der mexikanischen Verfassung

158 Hans-Rudolf Horn
auch allgemeine rechtsstaatliche Grundstze verankert sind. Das Amparo-Verfahren schtzt

vor allem auch gegen verfassungswidrige Gesetze, die in individuelle Rechte eingreifen.
Durch verschiedene Justizreformen hat der Oberste Gerichtshof des Bundes im Laufe der
Jahre die Mglichkeit erhalten, sich noch strker auf seine verfassungsrechtlich relevanten
Kompetenzen, insbesondere auf den Schutz der Menschenrechte, zu konzentrieren. Eingriffe
in Menschenrechte durch Behrden, Industrie, organisierte Kriminalitt, aber auch durch Pri-
vatpersonen bleiben immer noch hug ungeahndet. Diese Problematik der impunidad, der
bereits die vor Jahren begonnenen Bemhungen um eine Reform der Justiz durch mehrere
Verfassungsnderungen und Manahmen der Gesetzgebung und Verwaltung gelten, ist ein
Schwerpunkt der folgenden Betrachtungen.
2. Justizreformen am Ende des 20. Jahrhunderts
Die Strkung der richterlichen Gewalt war insbesondere auch das wichtigste Ziel der Jus-
tizreform von Prsident Ernesto Zedillo im Jahre 1994, wie er es bereits whrend des Wahl-
kampfes angekndigt hatte. Die damit einhergehende Verfassungsreform leitete eine neue
Etappe zur Umbildung der Strukturen der Justiz und des Systems der ffentlichen Sicherheit
ein. Offenbar war die erstaunliche Schnelligkeit, mit der die Reform ber die Bhne ging,
insoweit ein ausgesprochener Nachteil, als sie wegen des Fehlens einer ffentlichen Diskus-
sion nicht die Beachtung gefunden hat, die das Thema verdient htte. Das hngt natrlich vor
allem auch mit dem eher rechtstechnischen Charakter der insgesamt 27 einzelnen nderun-
gen der Verfassung zusammen. Die Verfassungsreform erregte freilich auch erhebliches Be-
fremden, musste es auf den ersten Blick paradox erscheinen, die Strkung der richterlichen
Gewalt ausgerechnet mit einer Absetzung smtlicher Richter des Obersten Gerichtshofes zu
verbinden. Diese Reform zeigte erneut, in welchem Mae in Mexiko historische Traditionen
eine Rolle spielen. Mit der Festsetzung der Zahl 11 statt vorher 21 obersten Bundesrichtern
kehrte man zur der Regelung zurck, die in den Verfassungen von 1824 und 1857 und ur-
sprnglich auch in der geltenden Verfassung von 1917 bestanden hatte.
Gleichzeitig wurde der Oberste Gerichtshof von Verwaltungsaufgaben entlastet, die
in Deutschland nicht Sache der Richter, sondern der Justizministerien sind. In Mexiko wie
in vielen anderen Lndern nicht nur in Lateinamerika, sondern auch in Frankreich, Spa-
nien und Italien hlt man es nicht mit dem Prinzip der richterlichen Unabhngigkeit fr
vereinbar, dass Justizminister als Mitglied der Exekutive unmittelbar ber Angelegenhei-
ten entscheiden, die zum Kernbereich der Justiz gehren, wie insbesondere die Befrde-
rung und Ernennung von Richtern, aber auch die Aufstellung von Haushaltsplnen und
Manahmen, die das Funktionieren der Justiz sicherzustellen. Die mit der Justizverwaltung
zusammenhngenden Aufgaben wurden in Mexiko einem Selbstverwaltungsorgan der Jus-
tiz, dem Rat der Bundesrechtsprechung (Consejo de la Judicatura Federal), bertragen.
Den Bundesrichtern soll die Mglichkeit gegeben werden, sich besser auf ihre eigentlichen
Aufgaben im Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit zu konzentrieren. Der Oberste
Gerichtshof wird auch von Aufgaben der hchstrichterlichen Rechtsprechung in Straf-,
Zivil- und Verwaltungssachen entlastet. Diese Aufgaben werden Gerichten bertragen, die
mit deutschen Oberlandesgerichten zu vergleichen sind, allerdings mit dem Unterschied,
dass es sich in Mexiko um Bundesgerichte handelt. Dabei soll der Oberste Gerichtshof die
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 159
Befugnis behalten, Angelegenheiten von besonderer Bedeutung an sich zu ziehen (Carpizo

1995, S. 807ff).1
Die Justizreform wurde 1999 fortgesetzt und modiziert. Vor allem wurden die recht-
liche Natur und die Befugnisse des Rates der Bundesgerichtsbarkeit in den Artikeln 94, 97,
100 und 107 der Verfassung nher geregelt. Ihm obliegt Verwaltung und Aufsicht ber die
Gerichte des Bundes mit Ausnahme des Obersten Gerichtshofes, der seinerseits die Befugnis
zum Erlass allgemeiner Vereinbarungen zur Regelung der Geschftsverteilung erhlt. Er be-
steht aus sieben Richtern, dem Prsidenten des Obersten Gerichtshofs, der auch den Vorsitz
fhrt, drei Mitgliedern, die vom Plenum des Obersten Gerichtshof gewhlt werden, und je ein
Mitglied wird vom Senat der Republik und vom Staatsprsidenten bestimmt. Er entscheidet
in Ausschssen und im Plenum, dem insbesondere die Berufung und Abberufung von Bun-
desrichtern obliegt. Als Bundesgerichte sind nach Artikel 94 ein Oberster Gerichtshof, ein
Wahlgericht (Tribunal Electoral), das fr Entscheidungen ber Wahlanfechtungen zustndig
ist, sowie erstinstanzliche Gerichte als Kollegialgerichte und Gerichte im Bundesdistrikt (der
Hauptstadt) bestimmt. Daneben bestehen noch andere Gerichte nach Bundesrecht, die in
anderen Verfassungsbestimmungen geregelt sind, so die Militrgerichte in Art. 13, Gerichte
fr Jugendstrafrecht in Art. 18 Abs. 4, Agrargerichte in Art. 27, das Bundesgericht fr Steu-
er- und Verwaltungsrecht in Art. 73 sowie die Arbeitsgerichtsbarkeit in Art. 123 Abschnitt
A, Abstze 20 und 21. Dazu kommen die Regelungen in den 31 Bundesstaaten und dem
Bundesdistrikt, der Hauptstadt.
3. Politischer Wechsel in Mexiko
Die Wahl von Prsident Vicente Fox Quesada als 69. Prsident im Jahre 2000 wurde als der
wahre Durchbruch Mexikos zur Demokratie begrt, hatte doch zum ersten Mal seit ber
70 Jahren nicht der Kandidat der Institutionellen Revolutionspartei (Partido Revolucionario
Institucional, PRI), sondern ein Kandidat einer Oppositionspartei die Wahl gewonnen. Es
handelt sich um die Partei der Nationalen Aktion (Partido de la Accin Nacional, PAN). Die-
se hatte schon zuvor in einigen Stdten bei Wahlen zum Brgermeister und in Bundesstaaten
bei Wahlen zum Gouverneur Erfolge erzielt, zum ersten Mal in Baja California Norte im
Jahre 1989. Zudem hatte die dienstlteste Regierungspartei der westlichen Welt, wie die
PRI genannt worden war, ihre absolute Mehrheit in der Abgeordnetenkammer bereits 1997
verloren. Die relative Mehrheit im Kongress hat sie allerdings auch in den folgenden Jahren
behalten (Horn 2004, S. 117ff).
Die PAN wurde nach ihrer Grndung im Jahre 1939 lange Zeit als Opposition nicht
ernst genommen, geschweige denn dass ihr zugetraut worden wre, jemals einen Regie-
rungswechsel herbeizufhren.2 Auch in politikwissenschaftlichen Untersuchungen wurde die
PAN lange Zeit als reaktionr und klerikal hingestellt, hatte sie sich doch gegen sozialistische
Bestrebungen und die Kirchenverfolgung gewandt. Sie wehrte sich zutreffend gegen den
Vorwurf, die sozialen Errungenschaften der Revolution, nmlich die Agrarreform und die
sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, in Frage zu stellen.
1 Zum Consejo de la judicatura eingehend Hctor Fix-Zamudio und Salvador Valencia Carmona, Derecho
Constitucional Mexicano y Comparado, Mxico UNAM 2007, S. 947 1005.
2 Gegen diese lange Zeit vorherrschende Ansicht bereits Hans-Rudolf Horn, Mexiko: Revolution und Verfas-
sung 1969, S. 77 ff. und in Jahrbuch des ffentlichen Rechts 1999, S. 433 und Manfred Mols, Mexiko im 20.
Jahrhundert, Paderborn, Mnchen, Wien, Zrich 1981, S. 271 ff. Vgl. ferner eingehend Luis Caldern Vega,
Poltica y espiritu. Compromisos y fugas del cristiano, Morelia (Mexiko) 1965, 69.
Prsident Fox hat 2000 die Politik von Manahmen zum Schutz der Menschenrechte
fortgesetzt. Nicht nur die Reform des Strafprozesses wurde zu diesem Zweck weiter vorange-
trieben, es wurden daneben auch weitere auergerichtliche Einrichtungen zu diesem Zweck
geschaffen. Neben der Nationalen Menschenrechtskommission mit Sitz in Mexiko-Stadt
wurden 32 weitere auf der Ebene der Bundesstaaten eingerichtet; die Nationale Menschen-
rechtskommission erstellt alljhrlich einen Bericht zur Menschenrechtssituation, in dem etwa
in einem Jahr die ber 500 Flle von Verschwundenen (desapericidos), die auch vor eini-
gen Jahrzehnten in Argentinien eine makabre Rolle gespielt hatten, Gegenstand waren in
Mexiko fhrten Erfahrungen aus den Siebziger und Achtziger Jahren zur Ernennung eines
Sonderstaatsanwalts, um die Aufklrung dieser Flle voranzutreiben; im Innenministerium
wurde ein Staatsekretariat fr Menschenrechtsfragen geschaffen; ein technisches Koopera-
tionsprogramm zwischen der mexikanischen Regierung und dem UN-Hochkommissariat
fr Menschenrechte wurde umgesetzt; mehrere internationale Menschenrechtsabkommen
wurden ratiziert; das Bildungsministerium hat ein Nationales Menschenrechtsprogramm
ausgearbeitet, das bereits im Schuljahr 2003/2004 in die Curricula aller Jahrgangsstufen auf-
genommen worden ist (Bernecker 2004, S. 218 ff)..
Zur Wirtschaftspolitik von Prsident Fox lsst sich sagen, dass zunchst die Inations-
rate nach Angeben der Bank von Mexiko von 11 % im Jahre 2000 auf 4,05 % im Jahre 2006
gesunken ist, dass sich das Wirtschaftswachstum verlangsamt und sich die Einkommensver-
hltnisse der Bevlkerung nicht entscheidend gebessert haben. Fox fhrte seine Misserfolge
auf den Kongress zurck, in dem manche seiner Projekte wegen fehlender Mehrheiten schei-
terten. Sein persnliches Ansehen, das er zu Beginn seiner Amtszeit hatte, nahm im Laufe
der Zeit ab. Er selbst konnte wegen des verfassungsrechtlichen Verbotes der Wiederwahl
ohnehin nicht erneut kandidieren. Sein Nachfolger Caldern Hinojosa kam ebenfalls von der
PAN. Er gewann die Wahl im Jahr 2006 mit uerst knapper Mehrheit von 0,56 % der Stim-
men. In seiner Amtszeit wurde die Verfassung in wesentlichen Punkten reformiert, besonders
was die Rechte der indigenen Bevlkerung (neuer Artikel 2) angeht. Auf diese ist noch in
anderem Zusammenhang nher einzugehen.
Nach Ablauf der Amtszeit von Prsident Caldern von der PAN wurde wiederum ein
Mitglied der PRI als Prsident gewhlt, Enrique Pea Nieto, und am 1. Dezember 2012 in
sein Amt eingefhrt worden. Er hat angekndigt, sich besonders dem Kampf gegen den Dro-
genkrieg zu widmen, der bereits ber 7000 Opfer gekostet hat. Prsident Caldern war zuvor
in seiner Amtszeit daran gescheitert, diesen Drogenkrieg zu beenden, und die Entscheidung
gleich zu Beginn seiner Amtszeit, das Militr in den von Drogenbanden besonders umkmpf-
ten Gebieten etwa im Grenzgebiet zu den USA im Bundesstaat Michoacn einzusetzen, hatte
eher noch zur Gewalteskalation als zur Befriedung beigetragen.
4. Agrarreform und Agrargerichte
Die mexikanische Bundesverfassung von 1917 ist ebenso wenig wie die aktuelle politische
Diskussion nicht ohne die Mexikanische Revolution von 1910 zu verstehen, aus der erstere
hervorgegangen ist. Sie unterscheidet sich wesentlich von den in der mexikanischen Ge-
schichte ebenso wie anderen lateinamerikanischen Staaten hugen Putschen und Umstr-
zen, die zu Unrecht als Revolutionen bezeichnet wurden. Fr eine Revolution ist wesentlich,
dass sie eine nderung der Sozialstrukturen mit sich bringt. In der historischen und poli-
tikwissenschaftlichen Diskussion ist man sich heute einig darber, dass die Mexikanische
Revolution die erste groe Revolution des 20. Jahrhunderts ist noch vor der russischen
Revolution vom Februar 1917 und der ihr folgenden bolschewistischen Revolution.
Ein Schwerpunkt der proklamierten sozialen Vernderungen war insbesondere die Ag-
rarreform. Die Landwirtschaft, von welcher der grte Teil der Bevlkerung lebte, war im-
mer noch vom System der groen Haciendas geprgt. Nach der Unabhngigkeit von der spa-
nischen Herrschaft im Jahre 1821 waren in diesem Bereich zunchst kaum Vernderungen
eingetreten. Auch die Enteignung der groen Lndereien der katholischen Kirche, die ein
Grund fr den Krieg der Reforma von 1858-1861 war, brachte noch keine gleichmigere
Verteilung von Grund und Boden mit sich (Horn 1999, S. 403f.). Im Jahre 1910 befand sich
ungefhr 97 % allen bebaubaren Landes in den Hnden von rund 100 Grogrundbesitzern.
Das Hauptziel der Agrarreform nach Artikel 27 der Verfassung von 1917 war die Au-
sung der Latifundien und die Schaffung kleiner landwirtschaftlicher Einheiten. Die Landver-
teilung wurde als unantastbare Errungenschaft der Mexikanischen Revolution hochgehalten
und dann von der 1929 gegrndeten Revolutionspartei als Element der nationalen Identitt
instrumentalisiert. Unter diesen Gesichtspunkten drngt sich die Frage auf, welche kono-
mischen und politischen Beweggrnde ein derartiges Gewicht haben knnen, dass dieses
Kernstck der immer wieder berufenen revolutionren Tradition in wichtigen Teilen aufge-
geben wurde: Ausgerechnet zum 75. Jahrestag der Verfassung im Jahre 1992 wurden die Vor-
schriften ber die Landverteilung und die damit verbundenen auerordentlichen Befugnisse
der Exekutive als Kernstcke von Art. 27 der Verfassung aufgehoben (Fix-Fierro 1995, S.
69ff.).
Die Grnde waren vor allem wirtschaftlicher Art. Zu Beginn der neunziger Jahre hatte
sich die Krise der mexikanischen Landwirtschaft, die sich schon Mitte der sechziger Jahre
abzuzeichnen begonnen hatte, endgltig manifestiert. Die Stagnation der landwirtschaftli-
chen Produktion und das Sinken der Preise auf dem Weltmarkt hatten zu einer wachsenden
Armut und im Versuch, dem allen zu begegnen zu einer zunehmenden Umweltzerstrung
gefhrt, whrend zwischen 1940 und 1966 die Agrarexporte noch dazu beigetragen hatten,
den Industrialisierungsprozess zu nanzieren. Die steigenden Importe der Hauptnahrungs-
mittel Mais und Bohnenkerne, die wegen des Rckgangs der landwirtschaftlichen Erzeugung
notwendig wurden, belasteten die nationale Zahlungsbilanz. Der Niedergang der landwirt-
schaftlichen Erzeugung war in groem Umfang auf die Agrarstruktur zurckzufhren, die
durch zu kleine Parzellen (minifundismo) und Kapitalknappheit gekennzeichnet war. Sog.
Ejidos wurden von Indios als von der Gemeinde zugestandene Grundstcke in eigenem Na-
men auf eigene Rechnung seit Jahrhunderten bewirtschaftet. Diese Einrichtung stammt noch
aus prkolumbianischer Zeit. Sie war von der spanischen Kolonialverwaltung respektiert,
nach der Erlangung der Unabhngigkeit aber zunehmend zurckgedrngt worden. Ihre Ver-
uerung und Belastung zur Sicherung von Darlehen war nicht mglich. Diese Beschrn-
kungen der Rechte der Ejidarios, die ursprnglich zu ihrem Schutz gedacht waren, erwiesen
sich auf die Dauer als nicht haltbar, stellten sie doch eine unangebrachte Bevormundung dar,
die einer eigenverantwortlichen Bettigung des Einzelnen im Wege stand. Das Zugestehen
von Eigentumsrechten war geboten, um eine Teilnahme am modernen Wirtschaftsleben zu
ermglichen.
Nach wie vor wird an dem Grundsatz festgehalten, dass das Eigentum an Grund und Bo-
den sowie an den Gewssern ursprnglich bei der Nation liegt, die das Recht hatte und noch
hat, das Eigentum an Private zu bertragen und Privateigentum zu bilden (Art. 27 Abs. 1 der
Verfassung); auch nach der Reform von 1992, welche die Beendigung der Landverteilung,
Regelungen von Eigentumsformen, die Rechte von Handelsgesellschaften und die Einrich-
tung von Agrargerichten zum Gegenstand hatte (Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 567ff.).
Die Landverteilung hatte eindrucksvolle Auswirkungen gezeigt: Mehr als die Hlfte
des nationalen Territoriums waren auf Ejidos und kleine Eigentmer verteilt worden. Da
befrchtet wurde, die Beendigung der Landverteilung knnte zu einer Wiederentstehung
von Latifundien fhren, wurde der Latifundismus ausdrcklich untersagt (Art. 27 Abschnitt
XVII) und den Legislativen des Bundes und der Einzelstaaten aufgegeben, ein Verfahren zur
Verhinderung des berschreitens von bestimmten Hchstgren von Landgtern festzule-
gen. An Ejidos und kleinen Landgtern konnte nun regelrechtes Eigentum erworben werden.
Miteigentmergemeinschaften, besonders auch von Gruppen von Indgenas, konnten die
Eigenschaft juristischer Person verliehen werden. Auch Aktiengesellschaften konnten nun
Land erwerben.
Die Schaffung spezieller Agrargerichte ist die Erfllung eines alten Ideals aus der Zeit
der Entstehung der Verfassung, das bei der Agrarreform von 1992 endlich verwirklicht wur-
de. (Art. 27 . Abschnitt XIX, Abstze 2 und 3). Das nunmehr errichtete Obere Agrargericht
stellte die hchste Autoritt in Agrarsachen dar, whrend frher dem Prsident der Republik
die endgltige Entscheidung zustand. Die Agrargerichte wurden sofort in erheblichem Mae
in Anspruch genommen. In den ersten beiden Jahren nach Errichtung der Agrargerichte wur-
den bereits 1.88O Entscheidungen gefllt. Neben den Agrargerichten wurde zugleich die
Agrarstaatsanwaltschaft geschaffen, damit sich diese fr die Belange der kleinen Landwirte
einsetzt (Fix-Zamudio / Valencia 2007, S. 574f.).
5. Soziale Grundrechte fr Arbeitnehmer
Neben den Grundstzen fr eine Agrarreform werden die Verfassungsnormen zum Schutz
der Arbeitnehmerrechte in Art. 123 als eine wesentliche Errungenschaft der Verfassung von
1917 angesehen und als sozialer Konstitutionalismus gewrdigt. Der Delegierte des Staates
Hidalgo in der Verfassungsgebenden Versammlung von Quertaro, Alfonso Cravioto, hat
gesagt: So wie Frankreich die hohe Ehre hatte, nach seiner Revolution in der ersten sei-
ner Verfassungen die unsterblichen Rechte des Menschen feierlich zu verankern, so soll die
Mexikanische Revolution den Stolz haben, dass sie die erste ist, die einer Verfassung die
heiligen Rechte der Arbeiter verankert.(Horn 1999: 399ff)3. Im Kommentar zur mexikani-
schen Verfassung wird in diesem Zusammenhang auch Gustav Radbruch zitiert, der von der
sozialen Revolution in Mexiko als dem Boten oder dem Herold einer neuen Welt gesprochen
hat (Lastra Lastra 1997, S. 1273).
Im Verlauf der mexikanischen Revolution kamen verschiedene Vorlufer des sozialen
Konstitutionalismus zu Wort wie vor allem in dem Programm der liberalen Partei von den
Brdern Flores Magn, aber auch in Gesetzen und Dekreten der Chefs der Revolutionstrup-
pen sowie in Botschaften des Revolutionsfhrers Venustiano Carranza, auf den die Verfas-
sung von 1917 im Wesentlichen zurckgeht. Dieser setzte auch bei der Ausarbeitung der
Verfassung mit politischer Umsicht einen eigenen Titel, den Titel VI ber die Arbeit und die
3 Zum Zusammenhang zwischen Revolution und Verfassung auch ders., Mxico: Revolution und Verfassung,
Hamburg, 1969. Aus der umfangreichen Literatur zu diesem Thema seien hier aus den USA Niemeyer, Ever-
hard Victor, angefhrt mit: Revolution at Quertaro The Mexican Constitutional Convention 1916-1917,
Austin / Texas 1974, und: Reexiones de los constituyentes: La Constitucin de 1917 como resultado de la
Revolucin de 1910, in: UNAM (Hrsg..), Congreso Internacional sobre el 75 Aniversario de la Promulgacin
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico 1993, S. 145 ff.
soziale Frsorge durch. Darin ist der Achtstundentag festgelegt; geregelt werden ferner im
Einzelnen insbesondere wchentliche und tgliche Ruhezeiten, der Jahresurlaub, Konzepte
fr Mindestlhne, Unfallschutz, Schutz gegen Krankheit, Schutz der Frauenarbeit, Verbot
der Kinderarbeit, die Verpichtung der Arbeitgeber, preiswerte und hygienische Wohnungen
zur Verfgung zu stellen, der Schutz gegen unberechtigte Entlassungen sowie das Recht auf
Streik und die Rechte der Gewerkschaften.
Soziale Grundrechte fr Arbeitnehmer nach mexikanischem Vorbild wurden zunchst in
einer Reihe iberoamerikanischer Staaten bernommen, aber auch in Europa, wie in Polen im
Jahre 1921, Jugoslawien, Rumnien und Griechenland. In Deutschland enthielt die Weimarer
Verfassung von 1919 eine Reihe von Vorschriften zum Schutze der Reche und der Gesund-
heit der Arbeiter (Art. 157, 159 163, 165). Nach dem Zweiten Weltkrieg haben die sozi-
alen Grundrechte in Italien und in Spanien eine spezische und differenzierte Ausprgung
erfahren. Eine besonders groe Vielfalt und eine spezische Ausprgung sozialer Rechte
enthlt die Verfassung von Portugal von 1976. Aber auch in den Verfassungen Frankreichs,
Griechenlands, Irlands, Luxemburgs und Hollands hat der soziale Konstitutionalismus sei-
nen Niederschlag gefunden. Gleiche Tendenzen lassen sich in den letzten Jahrzehnten in Slo-
wenien und Mazedonien (1991) und Russland (1993), aber auch auerhalb des europischen
Raumes auf den Philippinen (1986), in Mozambique (1990) und Sdafrika (1993 und 1996)
feststellen (Moderne 2002; Horn 2003).
Zur Vervollstndigung und Weiterentwicklung des sozialen Konstitutionalismus bedurf-
te es in Mexiko verschiedener Reformen und Ergnzungen von Art. 123 entsprechend der
wachsenden Zahl der Arbeitnehmer und der wirtschaftlichen Entwicklung. Die Vielzahl der
nderungen es handelt sich bisher um mehr als 20 ist darauf zurckzufhren, dass in
Mexiko immer wieder allzu viele Einzelregelungen, die im Grunde nicht auf Dauer angelegt
sind und eigentlich in Ausfhrungsgesetze gehren, in die Verfassung aufgenommen werden.
Jeder Prsident sieht seinen Ehrgeiz darin, sich mit einer Verfassungsreform zu verewigen.
So ist es auch zu erklren, dass der Verfassungstext so umfangreich geworden ist, dass die
bersichtlichkeit verloren geht.
Die erste Reform von Art. 123 aus dem Jahre 1931 fhrte zum Bundesarbeitsgesetz,
wie es an sich auch Carranza bereits in seinem Entwurf 1917 vorgeschlagen hatte. Bei fast
allen Verfassungsnderungen pegt, wie auch im Falle des Art. 27, der Vorwurf erhoben zu
werden, Errungenschaften des sozialen Konstitutionalismus auf dem Altar des Neoliberalis-
mus zu opfern. Artikel 123 der Verfassung ist seit 1917 mehr als 20 Mal gendert worden.
Es handelte sich bei den nderungen allerdings im Grunde lediglich um Anpassungen an die
vernderte Wirklichkeit und zweckmige Modizierungen.
6. Erziehung und Kirche in Mexiko
Der Gedanke des modernen Sozialstaats ist nicht zu trennen von dem Begriff des Kulturstaa-
tes, in dem Aufgaben der Erziehung eine wichtige Rolle spielen (Sommermann 1997 und
2000). Die Auseinandersetzungen darber haben auch in der mexikanischen Verfassungs-
geschichte geprgt. Die Reformen auf dem Gebiet der Erziehung und der religisen Bet-
tigungen aus dem Jahre 1992 sind nicht zu verstehen ohne die Bercksichtigung von deren
Hintergrnden. Die Beziehungen zwischen dem Staat und der katholischen Kirche waren
selbst in der Kolonialzeit niemals spannungsfrei. Die ersten mexikanischen Verfassungs-
bestimmungen von 1824 und 1836 gestanden dem katholischen Glauben noch ofziellen
Charakter zu. 1833 wurden erste wichtige Schritte zu einer umfassenden Skularisierung
unternommen wie die Errichtung einer Generaldirektion der ffentlichen Erziehung, die an
die Stelle kirchlicher Schulverwaltungen traten, die Schlieung der Ppstlichen Universitt
in Mexiko-Stadt, die Einstellung der Eintreibung des Zehnten und die Skularisierung eini-
ger Kirchengter. Diese liberalen Projekte wurden jedoch schon im nchsten Jahr von dem
Diktator Santa Ana mit Untersttzung der Armee rckgngig gemacht. Erst in den Leyes de
Reforma ab 1859 unter Prsident Benito Juarez wurden sie mit aller Entschiedenheit wei-
ter verfolgt. Es wurde eine Nationalisierung der Kirchengter beschlossen; religise Orden
und kirchliche Veranstaltungen auerhalb der Kirchen wurden verboten. Es kam zu brger-
kriegsartigen Auseinandersetzungen, in die dann auch franzsische Truppen eingriffen. Die
Franzosen waren ursprnglich gemeinsam mit anderen Glubigerstaaten wie England und
Spanien in Veracruz gelandet, um ihre Auenstnde in Mexiko mit militrischen Mitteln ein-
zutreiben, nachdem das Land seine Zahlungen eingestellt hatte. Schlielich setzte Frankreich
unter Napoleon III den Feldzug allein fort, um ein kurzlebiges mexikanisches Kaiserreiches
unter Maximilian von Habsburg zu errichten, bis 1870 der Deutsch-Franzsische Krieg es
zum Rckzug zwang.
Die verfassungsgebende Versammlung von Quertaro begngte sich nicht damit, die
Unabhngigkeit des Staates von der Kirche zu proklamieren, sondern war bestrebt, den Vor-
rang der Staatsgewalt ber jeden Zweifel zu erheben. Den sogenannten religisen Gruppen
wurde der Charakter einer juristischen Person abgesprochen. Den Geistlichen wurde das
Wahlrecht aberkannt und religise Bettigungen in der ffentlichkeit strafrechtlich verfolgt.
Die Unterdrckung der Kirche fhrte zu dem Aufstand der sog. Cristeros, der drei Jahre
dauerte und mit berfllen verbunden war, bis es im Juni 1929 zu bereinkommen zwischen
Staat und Kirche kam, die freilich nicht zu einem nachhaltigen modus vivendi fhrten. Unter
Prsident Cardenas war 1934 die sozialistische Erziehung in der Verfassung vorgeschrie-
ben und erst 1946 durch allgemeine Wendungen ber die Liebe zum Vaterland und die inter-
nationale Solidaritt ersetzt worden.
Die Verfassungsreform von 1992, zur Erhellung von deren Hintergrund diese Errterun-
gen geboten erschienen, beruhte auf einem Kongress aller im Parlament vertretenen Parteien
mit Ausnahme der sozialistischen Partei PPS. Jede religise Gruppierung erhielt die Eigen-
schaft einer juristischen Person durch Eintragung in ein Register des Bundesinnenministeri-
ums; bis 2007 waren dies insgesamt 2.045 religise Gruppen. Die staatliche Verantwortung
fr die obligatorische Primr- und Sekundr-Erziehung wurde in der Reform von 1993 ver-
fassungsmig verankert.
7. Wirtschafssystem und Recht
In der Wirtschaftspolitik kommt es ebenso wie bei der Sozialpolitik darauf an, sich auf
tatschliche gesellschaftliche Entwicklungen einzustellen. Die Wirtschafts- und Verschul-
denskrise, die Anfang der achtziger Jahre Mexiko erschtterte, zwang zu einer Aufgabe der
bisherigen Wirtschaftspolitik, die im Wesentlichen auf eine Industrialisierung gerichtet war
und staatliche Interventionen mit dem Ziel gefrdert hatte, von Importen mglichst unab-
hngig zu werden. Nunmehr wurden Entwicklungsstrategien notwendig, die vor allem eine
Strkung des Privatsektors und der Marktkrfte zum Ziel hatten und die Rcknahme staat-
licher Regulierungen voraussetzten. Die Strkung der Marktkrfte im Rahmen des globalen
Handelsverkehrs war insbesondere verbunden mit einer drastischen Reduktion des ffent-
lichen Sektors. Der Staat sollte sich auf seine eigentlichen Aufgaben beschrnken und sich
nicht in Angelegenheiten einmischen, die der private Sektor efzienter zu erledigen pegt.
In der Zeit nach 1985 setzte eine umfassende Privatisierung von Staatsunternehmen ein. Die
noch 1982 von Prsident Lpez Portillo durchgefhrte Verstaatlichung aller Banken wurde
endgltig rckgngig gemacht.
Das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft, die besonders in Deutschland hochgehalten
wird, ist auch in Mexiko von bedeutenden Experten des Verfassungsrechts als theoretisches
Prinzip, zugleich aber auch als impliziter Teil der eigenen Verfassung anerkannt worden,
auch wenn es nicht mit aller Klarheit zum Ausdruck gebracht worden ist (Fix-Zamudio und
Valencia, 2007, S. 505). In Art. 25 der Verfassung wurde 1982 festgelegt, dass die Len-
kung der nationalen Entwicklung dem Staat obliegt, um sicherzustellen, dass diese stabil
und nachhaltig ist, die Souvernitt der Nation und die Demokratie strkt sowie durch das
wirtschaftliche Wachstum und eine gerechtere Verteilung des Reichtums die volle Freiheit
und die Wrde der Individuen und der sozialen Gruppen erlaubt. Die Nachhaltigkeit der
Entwicklung wurde in der Verfassungsreform vom 28. Juni 1999 in dem Sinne konkretisiert,
dass der Staat verpichtet wird, die natrlichen Ressourcen und die Umwelt zu schonen und
die produktiven Sektoren der Wirtschaft zu untersttzen. In Art. 25 Abs. 3 wurde das Zusam-
menwirken des nationalen Wirtschaftssektors, des sozialen Sektors und des privaten Sektors
mit sozialer Verantwortlichkeit vorgeschrieben. Daraus wird das Prinzip der gemischten
Wirtschaft hergeleitet (Fix-Zamudio und Valencia 1997, S. 608f.).
Wirtschaftliche Efzienz und soziale Solidaritt schlieen sich nicht aus, sondern bedin-
gen sich gegenseitig. Eine vernnftige Wirtschaftspolitik ist zugleich die beste Sozialpolitik,
wie das Beispiel der Ination deutlich macht, die stets Arme strker trifft als Reiche, die ihr
Geld ins Ausland bringen knnen. Selbst wenn der Sozialstaat bemht ist, seine Leistungen
der Ination anzugleichen, wird er besonders im Falle einer galoppierenden Ination mit
seinen Leistungen den Bedrfnissen immer hinterherhinken.
Grundstzlich geht das Privatrecht von der Vertragsfreiheit und der Gleichheit der Men-
schen aus, obwohl man sagen muss, dass Geschftspartner, die im Rahmen der Wirtschaft
miteinander geschftlich aufeinander treffen, sich hug nicht genau in der gleichen Lage be-
nden, weil der eine dem anderen unterlegen ist. Dessen ungeachtet muss grundstzlich eine
Gleichstellung im Rahmen der Privatautonomie vorausgesetzt werden, um das Funktionie-
ren des Marktes zu ermglichen. Wenn sich jedoch nach allgemeinen Erfahrungen ein Ver-
tragspartner typischerweise einem wirtschaftlich berlegenen Partner gegenber sieht, sind
rechtliche Manahmen geboten, um einen Ausgleich zu schaffen. Die Erhaltung des recht-
lichen Gleichgewichts spielt vor allem bei der Garantie der Wettbewerbsfreiheit gegenber
Monopolen eine entscheidende Rolle, aber auch in anderen Bereichen des Rechts wie dem
Arbeitsrecht und dem Mieterschutzrecht. Hier ist es Aufgabe des Rechts- und Sozialstaats,
durch gesetzliche Schutzvorschriften den besonderen Umstnden Rechnung zu tragen, damit
der wirtschaftlich typisch Unterlegene, wie Arbeitnehmer oder Mieter, keine unertrglichen
Nachteile in einem Bereich hinnehmen muss, der fr ihn von lebensnotwendiger Bedeutung
ist (Horn 2003, S. 690ff).
Der freie Wettbewerb als die Grundlage des Wirtschaftssystems wird keineswegs durch
die Marktkrfte als spontane Ordnung gewhrleistet. Er beruht vielmehr auf rechtlichen
Strukturen wie insbesondere dem Eigentum, das wesentlicher Bestandteil einer hoch diffe-
renzierten Rechtsordnung ist. Wrden die Mrkte sich vllig selbst berlassen, kme es bald
zu einer Konzentration auf diejenigen, die ber Monopole und wirtschaftliche Machtmittel
verfgen. Ludwig Erhard hat einmal die Wettbewerbsordnung, wie sie in Kartellgesetzen
Gestalt angenommen hat, eine Bewhrungsprobe der Sozialen Marktwirtschaft genannt.
Das Verbot von Monopolen spielt in der mexikanischen Verfassung eine besonders
wichtige Rolle. Artikel 28 enthielt bereits in der Urfassung von 1917 ein solches Verbot,
erstreckt sich jedoch inzwischen auf weitere wichtige Themen der Wirtschafts- und Sozial-
politik, die man in diesem Zusammenhang nicht ohne weiteres erwarten wrde. Wie der Re-
volutionsfhrer Venustiano Carranza in seiner Erffnungsrede in der verfassungsgebenden
Versammlung von Quertaro betont hatte, sind Monopole effektiv zu bekmpfen, um den
freien Wettbewerb zu sichern, der unerlsslich sei, um das Leben und die Entwicklung der
Vlker zu gewhrleisten
Wegen des absolut gesetzten Rangs des Monopolverbotes hat man es fr erforderlich
gehalten, selbst das unbestreitbare staatliche Mnzmonopol und das Recht des Staates zur
Schaffung einer Zentralbank, um mit deren Verantwortung fr die Stabilitt der Whrung zu
garantieren, ausdrcklich davon auszunehmen. Ferner wird als weitere Ausnahme auch eine
Reihe von strategischen Bereichen angefhrt, fr die der Staat eine besondere Verantwortung
hat und fr die nach Artikel 25 der Verfassung stets die Bundesregierung das Eigentum be-
hlt und die Kontrolle ber deren Organe ausbt. Es handelt sich um die Gebiete der Post,
der Erdlerzeugung, der Atomenergie und der Elektrizitt. Die Kommunikation ber Satellit
und die Eisenbahn sind dagegen lediglich sogenannte vorrangige Bereiche der nationalen
Entwicklung im Sinne von Artikel 25, auf denen der Staat eine Leitfunktion der nationalen
Entwicklung (rectora del desarrollo nacional) in Anspruch nimmt, aber Konzessionen oder
Erlaubnisse an Private erteilen kann (Artikel 28 Abs. 4). Fr diese gilt nicht die Vorschrift,
dass der Staat Eigentmer sein und die Kontrolle ausben muss.
Die Gesetzesauftrge, die in Art. 28 enthalten sind, hat der mexikanische Gesetzgeber
im Laufe der verschiedenen Epochen unterschiedlich erfllt. An die Stelle der Gesetze von
1931 und 1934 ist schlielich das Bundesgesetz ber den wirtschaftlichen Wettbewerb von
1992 getreten, das wiederum eine Flle von Einzelregelungen enthlt. Effektivitt und Wett-
bewerbsfhigkeit des Wirtschaftshandelns sind fr die weitere konomische Entwicklung
unerlsslich, die zugleich eine Voraussetzung fr die Verbesserung der sozialen Lage ist. Dies
setzt einen groen Ermessensspielraum fr die zustndige Behrde voraus, damit die Wettbe-
werbsgesetze nicht zu einem Handelshindernis werden, besonders wenn es um die Feststel-
lung einer marktbeherrschenden Stellung geht (Horn 2004, S. 131ff.). Inzwischen wurde eine
Bundeswettbewerbskommission ins Leben gerufen, deren Aufgabe es sein soll, den freien
Wettbewerb zu garantieren. In einigen Studien wird der Kommission freilich vorgeworfen,
monopolistische Praktiken tatschlich nicht zu verhindern. Grundlegende Reformen werden
gefordert, um dem bestehenden Regelwirrwarr und den dadurch entstehenden Ungleichge-
wichten zu begegnen, wenn auch erhebliche Widerstnde der Betroffenen zu erwarten sind
(Zepeda Lecuona 2001, S. 90ff).
Die mexikanische Zentralbank, die ausdrcklich von dem Monopolverbot in Art. 28
ausgenommen ist, war an sich von vornherein in der mexikanischen Verfassung von 1917
vorgesehen. Sie sollte durch ein Bundesgesetz geschaffen werden. Erst 1925 erging das Ge-
setz ber die Bank von Mexiko als einer Aktiengesellschaft, in der die Bundesregierung Kon-
trolle und die Mehrheit der Aktien erhielt, aber auch die Beteiligung von Privaten ermglicht
war. In den ersten Jahren ihres Bestehens hatte die Zentralbank mit Bedenken zu kmpfen,
die sich in gleichem Mae gegen die damals bereits bestehenden fnf Privatbanken richteten.
Im Laufe der folgenden Jahre wurden ihr Ansehen und ihre Stellung durch verschiedene Ge-
setze gestrkt. Die Form einer Aktiengesellschaft, die sich als wenig angemessen erwiesen
hatte, wurde schlielich aufgegeben und im Jahre 1993 eine autonome Einrichtung geschaf-
fen (Art. 28 Abs. VI und VII der Verfassung, neues Bankgesetz). Die mexikanische Zent-
ralbank hat die fr Notenbanken typische Aufgabe, das Funktionieren der Geldpolitik und
den Geldumlauf sicherzustellen. Sie gewhrt Bankdarlehen der letzten Instanz als Bank
der Bankiere, soweit Banken selbst Darlehen bentigen, um ihrerseits Kredite gewhren zu
knnen.
Im Jahre 1993 wurden ferner eine Reihe von Spezialgesetzen ber weitere Reformen
zur Modernisierung des Banken- und Finanzsystems verabschiedet, die Krediteinrichtungen
sowie den Handel mit Wertpapieren und Versicherungen zum Gegenstand hatten. Sie ver-
folgten das Ziel, den Zwischenhandel und den Wettbewerb zu frdern und die gesetzlichen
Sanktionen fr bestimmte Verste neu zu umreien, um den Zwischenhndlern grere
Sicherheit zu gewhren sowie eine grere Sparttigkeit und eine effektive Hinlenkung der
Mittel auf die produktiven Bettigungen im Lande zu erreichen. Die neuen Gesetze und die
ffnung des Finanzsystems, die sicher im Sinne der Modernisierung angebracht waren, ha-
ben bisher aber keine belebende Wirkung gezeigt. Besonders fehlt es an einer Verbesserung
des Service der Banken, deren Dienstleistungen vor allem bei der Kreditgewhrung sehr teu-
er sind. Bei Kreditkarten und bei der Benutzung von Geldautomaten werden immer wieder
ungerechtfertigte Gebhren erhoben. Diesen Missstnden sollen zwei Gesetze aus dem Jahr
1999 begegnen, die sich dem Schutz der Kreditnehmer und dem Schutz der Sparguthaben
widmet. Es wird zugleich eine Kommission zur Untersttzung der Kreditnehmer geschaf-
fen, die Entschlieungen und Entscheidungen fllen und Sanktionen auferlegen kann. Die
Forderung nach einer regelrechten richterlichen Instanz, die auf diese Fragen spezialisiert
ist, hat sicher etwas fr sich, da die ordentlichen Gerichte in den Einzelstaaten in der Regel
berfordert zu sein pegen.
8. Rechte der Indgenas
Besondere rechtliche Vorkehrungen zum Schutz indigener Gruppen der Bevlkerung wurden
bei der ursprnglichen Ausarbeitung der Verfassungen nicht fr erforderlich gehalten. Ge-
setzliche Bestimmungen nach dem Vorbild der spanischen Kolonialgesetze zum Schutz der
Indios kamen wegen ihres paternalistischen Charakters nicht in Frage. Die Bedeutung des
indigenen Elementes soll hier durch einige historische Tatsachen beleuchtet werden.
Zum Beginn der Unabhngigkeitsbewegung bildeten die Indios mit ungefhr 60 % den
grten Teil der Bevlkerung. Im Verlauf des 19. Jahrhunderts verloren sie die relative Mehr-
heit, obwohl sich ihre absolute Zahl von 3,5 auf 4,5 Millionen erhhte. Heute geht man davon
aus, dass sich der Anteil stndig erhht, da ihre Zuwachsrate inzwischen hher als bei der
Gesamtbevlkerung ist. Speziell in Chiapas ist durch die Verbesserung der hygienischen Ver-
hltnisse die Bevlkerungszahl berdurchschnittlich gestiegen, ohne dass die wirtschaftliche
Infrastruktur im gleichen Mae gewachsen wre. Gegenwrtig gehren mehr als 9 % der
Gesamtbevlkerung zu einer indigenen Gemeinschaft. 9 bis 10 Millionen Mexikaner sind
Mitglied einer der 56 Ethnien, die sich ber weite Teile der nationalen Territorien erstrecken
(Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 448ff.).
Bemerkenswert ist die Vorgeschichte der Verfassungsnderungen zur Strkung der in-
digenen Rechte. Sie sind nicht zuletzt das Verdienst von Krften der Zivilgesellschaft. An-
thropologen, Soziologen und Nicht-Regierungs-Organisationen fr Menschenrechte haben
mit der Nationalen Justizkommission zusammengearbeitet. Im Jahre 1992 wurde zum ersten
Mal die multikulturelle Zusammensetzung der mexikanischen Nation betont und ein Gesetz
zur Entwicklung der indigenen Gemeinschaften vorgeschrieben, und zwar in einem Absatz,
der dem Artikel 4 der Verfassung, der ursprnglich die Berufsfreiheit zum Gegenstand hat-
te, vorangestellt wurde. Die Regelung erwies sich als nicht ausreichend. Der Aufstand des
Zapatistischen Heeres der Nationalen Befreiung, der sich auf den Anfhrer der Agrarre-
volution Emiliano Zapata berief, begann am 1. Januar 1994 in Chiapas, an dem Tag, an dem
der Freihandelsvertrag mit den USA und Kanada (North Atlantic Free Trade Agreement,
NAFTA) in Kraft trat. Es nahmen ungefhr 3000 Kmpfer, im wesentlichen Indgenas, unter
der Fhrung von Subcomandante Marcos teil. Sie verwickelten die zahlreich aufgebotenen
mexikanischen Streitkrfte in Kmpfe, die 12 Tage intensiv gefhrt wurden. Gefordert wur-
den insbesondere Autonomierechte fr die indigenen Gemeinschaften. Wegen seiner grund-
stzlichen Ablehnung der Globalisierung der Wirtschaft und der mit ihr verbundenen Libera-
lisierung fand der Aufstand in den westlichen Medien und in zahlreichen Verffentlichungen
einen groen Widerhall, besonders bei denen, die der liberalen Wirtschaftsordnung ohnehin
kritisch gegenberstehen. Es kam dann zu den Abmachungen von San Andrs im Jahre 1996,
die schlielich nach erregten Debatten in die Verfassungsreform vom 14. August 2001 unter
dem neuen Prsidenten Fox mndeten, ohne dass man sagen kann, dass damit das Problem
der Indgenas zur allgemeinen Befriedigung aller Beteiligten gelst wre.
Die Rechte der Indgenas sind nach der Reform von 2001 an hervorragender Stelle der
Verfassung in Art. 2 Abs. 2 im Einzelnen geregelt und nicht mehr zusammenhanglos in Art.
4 Abs. 1. Zugleich werden mit auerordentlicher Ausfhrlichkeit gesetzgeberische Manah-
men des Bundes, der Einzelstaaten und Gemeinden angeordnet, um die wirtschaftliche Ent-
wicklung, die zweisprachige Erziehung, Stipendien zum Studium, die Gesundheitsvorsorge,
die Einbeziehung der Frauen und die nachhaltige Entwicklung der indigenen Gemeinschaften
zu frdern. Die indigenen Vlker sind bei der Erarbeitung des Nationalen Entwicklungspla-
nes zu beteiligen (Art. 2, Abschnitt B, Abs. 9). Bereits bei der Verfassungsreform von 1992
wurde in Art. 1 Abs. 3 die Bestimmung eingefgt, dass jede Diskriminierung aus ethnischen
Grnden, wegen des Geschlechts, des Alters, unterschiedlicher Befhigungen, der sozialen
Lage oder der Religion verboten ist.
Es darf aber nicht verkannt werden, dass die Ausbung der souvernen Rechte der in-
digenen Gemeinschaften (usos y costumbres) auch zu nicht unerheblichen Problemen fhren
kann, wie sich bereits bei der Berufung auf lokale Sitten und Gebruche in Chiapas in den
geschaffenen autonomen Gemeinden gezeigt hat. Die Existenz solcher parallelen indigenen
Rechtsregime neben dem staatlichen fhrt also zu einem Rechtspluralismus, dessen Konik-
te im Divergenzfall oft nicht leicht zu lsen sind4. Die Strkung der Rechte der indigenen
Gemeinschaften bringt demnach nicht von vornherein und in jeder Hinsicht rechtliche Fort-
schritte in dem Sinne mit sich, dass die Rckkehr zu den traditionellen Sitten und Gebru-
chen zu einer Befreiung von allzu engen Regelungen noch aus der spanischen Kolonialzeit
gefhrt htte. So kam es bereits whrend des Aufstandes in den befreiten Gemeinschaften
in Chiapas zu willkrlichem Vorgehen gegen Trinker und Vaganten, die mit Gewalt aus den
indigenen Gemeinschaften vertrieben und in einigen Fllen sogar gettet wurden. Auch von
bergriffen der rtlichen Kaziken (Chefs der indigenen Gemeinschaften) wird immer wieder
berichtet.
4 Hierzu berblickhaft zu einigen lateinamerikanischen Lndern: Hacia sistemas jurdicos plurales - Reexio-
nes y experiencias de coordinacin entre el derecho estatal y el derecho indgena, Hrsg.: Konrad-Adenauer-
Stiftung e.V. 2008.
9. Strafrecht und Menschenrechtskommissionen
Die Grndung von Menschenrechtskommissionen auf Bundesebene und auch frher schon
auf lokaler Ebene ist ebenso wie die Regelungen zugunsten der indigenen Gemeinschaften
in besonderem Mae auf Aktivitten aus der Zivilgesellschaft zurckzufhren (Rei 1997, S.
69 ff, S. 83ff.). Freimtiger als frher war insbesondere auch von mexikanischen Rechtsex-
perten auf Missstnde hingewiesen und auf den Abgrund aufmerksam gemacht worden, der
zwischen der Rechtslage und der Wirklichkeit besteht. Trotz unbestreitbarer Fortschritte, die
seit Mitte der Achtziger Jahre bei der Modernisierung der Justiz erreicht werden konnten,
hatten sich die bisherigen Reformen bis zur Mitte der Neunziger Jahre des letzten Jahrhun-
derts als unzureichend erwiesen (Fix Fierro 1994, S.17).
Die grundlegenden Prinzipien des Strafprozesses waren abgesehen von einigen ge-
ringfgigen Anpassungen seit der Verabschiedung der Verfassung von 1917 lange Zeit
unverndert geblieben. Erst in den Jahren 1993, 1998, 2000 und 2005 kam es zu einigen
gewichtigen nderungen der Verfassung, ohne dass man sagen kann, dass es gelungen ist,
die angestrebte Verbesserung der Strafjustiz zu gewhrleisten. 1993 ersetzte man den traditi-
onellen Begriff des Tatbestandes (cuerpo del delito) durch die vage Formel von Elementen,
die den Typ der Strafbarkeit ausmachen. Diese Bestimmung wurde wegen seiner mangeln-
den Praktikabilitt mit Recht nachdrcklich kritisiert, so dass man 1999 wieder zu der ur-
sprnglichen Regelung zurckkehrte. Nur wenn der Verdacht besteht, dass ein Tatbestand
des Strafrechts erfllt ist, kann ein Haftbefehl erlassen werden. Die Mglichkeiten der Ein-
ziehung von Gegenstnden des Tters als Werkzeuge des Verbrechens wurden eingeschrnkt.
Es wurde zugleich die Mglichkeit geschaffen, Mitglieder polizeilicher Einrichtungen ab-
zulsen, wenn sie nicht den gesetzlichen Anforderungen gengen. Die Rechte des Beschul-
digten wurden verbessert, aber auch die Menschenrechte des Opfers des Verbrechens oder
des Beleidigten wurden durch eine nderung des Artikels 20 der Verfassung verankert. Auf
dem Gebiet der Drogenbekmpfung wurden Mglichkeiten fr Behrden der Bundeslnder
und der Kommunen vorgesehen, bei der Strafverfolgung einzugreifen, auch wenn es um Zu-
stndigkeiten des Bundes geht (Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 459ff.). Die Todesstrafe
wurde 2005 abgeschafft (Art. 22 der Verfassung).
Die Menschenrechtskommissionen sind berufen, Abhilfe fr die Lcken beim Schutz
der Menschenrechte zu bieten. Ihr Vorbild ist der Ombudsmann, der 1809 zuerst in Schwe-
den ins Leben gerufen und inzwischen in ber 40 Staaten der Welt bernommen worden ist.
Die weltweite Begeisterung, die man auch schon als Ombudsmanie bezeichnet hat, erleich-
terte auch in Mexiko die Schaffung einer Nationalen Menschenrechtskommission. Dabei
wird vielfach bersehen, dass ein Ombudsmann im Grunde eher einen Ausweg darstellt,
wenn staatliche Ordnungskrfte und Gerichte nicht von sich aus ihre Aufgaben erfllen. Ein
Ombudsmann ist vor allem dann gefragt, wenn es noch keine funktionierende gerichtliche
Kontrolle gibt und beispielweise keine Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht. Es ist aber nicht
gesagt, dass die Arbeit von staatlichen Ordnungskrften, Staatsanwaltschaften und Gerichten
durch das Aufsehen, das ein Eingreifen des Ombudsmannes erregen kann, in jedem Fal-
le erleichtert wird. Andererseits ist die ffentlichkeitsarbeit ein wesentliches Element jeder
Menschenrechtsarbeit. Darauf sind auch die mexikanischen Menschenrechtskommissionen
angelegt.
Die verfassungsrechtliche Verankerung des Menschenrechtsschutzes war ein Kernstck
der Verfassungsnderungen von 1992, die Prsident Salinas de Gortari in Quertaro an der
Stelle bekannt gab, wo die mexikanische Verfassung 75 Jahre zuvor verkndet worden war.
Der Kongress des Bundes und die Gesetzgeber der Bundesstaaten werden seitdem nach Ar-
tikel 102 Abschnitt B der Verfassung verpichtet, Organe zum Schutz der Menschenrechte
zu schaffen. Sie sollen zustndig sein fr Beschwerden gegen smtliche Akte und Unter-
lassungen der Verwaltung. Sie sind ermchtigt, ffentliche Hinweise und Beanstandungen
auszusprechen, die zwar nicht unmittelbar verbindlich sind, aber durch regelmige Berichte
vor den Parlamenten und gegenber den Regierungen fr diese zum Anlass fr eine Initiative
werden. Ausgenommen sind ausdrcklich Angelegenheiten, die mit Wahlen, Arbeitskonik-
ten oder gerichtlichen Verfahren zu tun haben. Zulssig sind aber Hinweise auf die normalen
Rechtsbehelfe im Rahmen der Gesetze, die fr den Betroffenen von groem Nutzen sein kn-
nen. In sehr vielen Fllen gehen die kritisierten Behrden freiwillig auf die Empfehlungen
der Menschenrechtskommissionen ein5.
Die Nationale Menschenrechtskommission wurde durch das Bundesgesetz vom 23. Juni
1992 auf eine gesetzliche Grundlage gestellt, nachdem sie bereits im Jahre 1990 im Verwal-
tungswege ins Leben gerufen worden war. In ihren jhrlichen Rechenschaftsberichten bringt
sie eindrucksvolle Zahlen ber die Ergebnisse ihrer Arbeit. Verantwortliche in ffentlichen
mtern sind in zunehmendem Mae abgesetzt und bestraft worden, wenn sie berfhrt
worden sind, Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben.
Die Anstrengungen der Menschenrechtskommissionen haben nicht nur Anerkennung
gefunden. Es wird beanstandet, dass die gemeldeten Flle, in denen ihre Empfehlungen nach
eigenen Angaben erfolgreich waren, nicht gengend kontrolliert wrden. Zudem wird ins
Feld gefhrt, die Zahl der Absetzung und Bestrafung Schuldiger sei immer noch zu gering.
Vor allem werden Klagen darber gefhrt, dass noch nicht Mittel und Wege gefunden worden
seien, Menschenrechtsverletzungen in grerem Umfang abzustellen. Das ist nicht erstaun-
lich, wenn man bedenkt, dass jedem aufgeklrten Fall zahlreiche weitere gegenberstehen,
die ungeshnt bleiben. Die Enttuschungen knnen auch dadurch erklrt werden, dass die
Erwartungen zu hoch gesteckt waren. Es wre aber verfehlt, deshalb alle Bemhungen in der
Menschenrechtspolitik nur als bloe Deklamationen anzusehen, wie sie fr typisch latein-
amerikanisch gehalten werden. Von den Menschenrechtskommissionen kann nicht erwartet
werden, dass sie von heute auf morgen eine heile Welt herbeifhren.
Eine grundlegende Verbesserung der Situation ist eine uerst komplexe politische Auf-
gabe. Sie kann nur gelingen, wenn die Zivilgesellschaft in die Problemlsung eingebunden
wird. Dabei spielt eine differenzierte und gezielte ffentlichkeitsarbeit eine entscheidende
Rolle. Sie erstreckt sich nicht zuletzt auch auf die ffentlichen Bediensteten, denen gezielte
Fortbildungsmanahmen gelten. Die breite ffentlichkeit wird auf verschiedenen Ebenen
angesprochen. Auf der einen Seite stehen internationale Kongresse und Seminare, aber auch
wissenschaftliche Verffentlichungen von hohem Rang. Auf der anderen Seite stehen Radio-
sendungen, die besondere Chancen haben, auch von rmeren empfangen zu werden, Zei-
tungsartikel, Broschren, Faltbltter bis zu Rechtsbelehrungen in der handlichen Form von
Spielkarten (Horn 1995, S. 177ff., S. 182).
Das Echo, das die Appelle der nationalen und lokalen Menschenrechtskommissionen
nden, ist erstaunlich gro. Die Zahl der Beschwerden, die schon bis zum Herbst 1994 auf
ber 31.000 gestiegen war, wchst stndig. So erreichten allein die Nationale Menschen-
rechtskommission im Jahr 2012 41.662 Beschwerden.6 Die Aufgabe der Kommissionen ist
5 Die Empfehlungen (recomendaciones) sind im Internet abrufbar unter http://www.cndh.org.mx/
Recomendaciones. Zugegriffen: 24. August 2013.
6 Vgl. den Bericht des Prsidenten der Nationalen Menschenrechtskommission vor dem Suprema Corte am
12.03.2013 (presentacin del Informe Anual de Actividades 2012, ante el Pleno de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nacin), abrufbar unter http://www.cndh.org.mx/. Zugegriffen: 24. August 2013.
es vor allem, eine bereinkunft zwischen den Beteiligten herbeizufhren, und falls dies nicht
mglich ist, eine Untersuchung durchzufhren und daraufhin geeignete Manahmen vorzu-
schlagen. Die Empfehlungen beziehen sich nicht nur auf Einzelflle, sondern bewirken auch
gesetzgeberische Initiativen. So haben etwa die in einem Jahr im Gefngniswesen aufge-
deckten Missstnde ein umfangreiches Neubauprogramm veranlasst, um zwlf zustzliche
Strafvollzugsanstalten fr 16.000 Gefangene zu schaffen. Insbesondere wurden auch wirksa-
mere gesetzliche Vorkehrungen gegen Folter, unzulssige Festnahmen und Amtsmissbrauch
sowie zum Schutz fr Minderjhrige in die Wege geleitet. Ein besonderer Schwerpunkt ist
der Schutz der indigenen Bevlkerung gegen bergriffe rtlicher Kaziken (Chefs der indige-
nen Gemeinschaften). Es besteht Klarheit darber, dass man in abgelegenen Regionen nicht
abwarten kann, bis sich Betroffene persnlich womglich in juristisch einwandfrei formu-
lierten Beschwerden an die Kommission wenden. Amtliche Ermittler oder Generalinspekto-
ren, wie man visitores generales bersetzen kann, suchen die Ortschaften der Indios auf und
berzeugen sich dann spter auch an Ort und Stelle davon, dass die zustndigen Behrden
berechtigten Beschwerden abgeholfen haben.
Auch fr die Menschenrechtsarbeit gilt das Prinzip der Dezentralisierung. Die Nationale
Menschenrechtskommission kann nicht allein die Probleme lsen. Die Menschenrechtsarbeit
auf lokaler Ebene hat bereits Vorlufer aus der Zeit vor 1990 aufzuweisen. In der Stadt Co-
lima wurde 1983 ein Procurador de Vecinos als eine Art Ombudsmann eingefhrt, ein Jahr
spter auch auf der Ebene des Staates Colima. Im Staate Nuevo Len war schon 1979, wenn
auch noch mit geringer Effektivitt, eine Direktion zur Verteidigung der Menschenrechte ein-
gerichtet. hnliche Einrichtungen gibt es seit 1988 im Staate Aguascalientes und in der Stadt
Quertaro. Im Distrito Federal, der Hauptstadt, besteht seit 1989 eine soziale Staatsanwalt-
schaft (Procuradora Social), die fr den Schutz sozialer Rechte eintritt. Zu erwhnen ist
auch eine entsprechende Einrichtung an der Nationalen Autonomen Universitt Mexiko, der
UNAM, die Defensora de los Derechos Universitarios, die sich mit Erfolg der Rechte der
Universittsangehrigen widmet. Unter den Menschenrechtskommissionen in den Bundes-
staaten, die nach 1990 ins Leben gerufen wurden, sind die in Guerrero und in Baja California
besonders hervorzuheben.
10. Menschenrechtsschutz im internationalem Zusammenhang
Mexiko hat sich an der internationalen Menschenrechtsdiskussion, besonders auch bei der
Ausarbeitung der Allgemeinen Erklrung der Menschenrechte, von vornherein aktiv betei-
ligt. Wichtige Menschenrechtsabkommen sind von Mexiko ratiziert: der Internationale Pakt
ber brgerliche und politische Rechte von 1966, der Internationale Pakt der wirtschaftli-
chen, sozialen und kulturellen Rechte aus dem gleichen Jahr und die Konvention zur Besei-
tigung aller Formen der Diskriminierung von Frauen von 1979. Zu erwhnen ist ferner die
Amerikanische Menschenrechtskonvention von 1969, nachdem schon in der Satzung der
Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) aus dem Jahre 1948 die interamerikanische
Menschenrechtskommission (Artikel 106) geschaffen worden war. Ihr Verdienst ist, dass sie
selbst in den schwierigen Jahrzehnten, als viele Staaten Lateinamerikas von Diktaturen be-
herrscht wurden, gewisse Erfolge erzielen konnte.
Im engeren Kreis von Staaten, die sich durch gemeinsame Traditionen und Rechtsan-
schauungen verbunden sind, kann ein umfassenderer und eindeutigerer Schutz der Men-
schenrechte gewhrleistet werden, als es im Rahmen der Vereinten Nationen mglich ist.
Hier ist der Begriff der Menschenrechte, vor allem auch die genauere Inhaltsbestimmung
und ihre Gewichtung untereinander, bisweilen durchaus umstritten und wird von Staaten
auerhalb der westlichen Welt bisweilen als Kolonialismus in anderer Form hingestellt. Der
Interamerikanische Menschenrechtsgerichtshof in San Jos de Costa Rica ist jedenfalls noch
weit davon entfernt, die Rolle zu spielen, die seit 40 Jahren der Europische Gerichtshof
fr Menschenrechte in Straburg spielt, der den amerikanischen Staaten als Modell diente.
Zumal sich Mexiko ebenso wie die Vereinigten Staaten in jedem Einzelfall die Anerkennung
seiner Entscheidung vorbehalten.
Ein effektiver Schutz der Menschenrechte hngt weitgehend auch davon ab, ob zwischen
den Organen des Verfassungsstaates und der Zivilgesellschaft eine erfolgreiche Zusammen-
arbeit besteht. Das Problem der Verletzung der Menschenrechte kann efzient nur auf der
Grundlage einer nationalen Verfassungsordnung gelst werden, die sich den internationalen
Standards ffnet. Nicht die Entmachtung der Ordnungskrfte kann das Ziel sein, sondern ihre
Professionalisierung. Ihr Fehlverhalten hngt nicht selten mit Mngeln in der Organisation
zusammen. Die Spirale der Gewalt ist allzu oft ein Aususs der Unfhigkeit, ein Problem
mit Verstand und Einfhlungsvermgen zu lsen. Die Ordnungskrfte bedrfen einer straf-
fen Fhrung, die sich an Prinzipien des Rechtsstaates orientiert. Es kommt darauf an, die
Richterschaft durch eine gezielte Ausbildung in die Lage zu versetzen, ihrem Amt gerecht zu
werden. All dies ist gerade in jngster Zeit schon mehrfach Gegenstand von ofziellen An-
kndigungen der Regierung gewesen. Das Ausbleiben baldiger durchgreifender Erfolge fhrt
zu verstndlichen Enttuschungen. Sie drfen aber nicht der Anlass sein, die Anstrengungen
zur Schaffung einer zweckmig gegliederten und disziplinierten Ordnungsmacht schlecht-
hin in Frage zu stellen oder sich ihnen gar in den Wege zu stellen. Zur Gewhrleistung dieser
Ziele bedarf es auch einer effektiven gerichtlichen Kontrolle. Alle eben genannten Forderun-
gen so unrealistisch sie vielleicht im Kontext mit dem sog. Drogenkrieg der letzten Jahre
erscheinen mgen drfen jedenfalls als anzustrebende Ideale gerade vor dem Hintergrund
der neusten Entwicklungen in keinem Fall aufgegeben werden.
Nach Artikel 133 der mexikanischen Verfassung wurden bereits bisher alle internatio-
nalen Vertrge und Abkommen, die von Mexiko ratiziert worden sind, zum Bestandteil des
nationalen Rechts. Alle Rechte, die sich aus ihnen ergeben, konnten daher auch bisher schon
vor mexikanischen Gerichten geltend gemacht werden, vor allem im Wege des Amparo-Ver-
fahrens. Die Menschenrechte nach der UN-Menschenrechtskonvention und anderen wichti-
ger vlkerrechtlichen Abkommen wurden im Jahre 2011 mit noch grerer Deutlichkeit als
bereits in frheren Regelungen nunmehr in Art. 1 der Verfassung verankert. Danach kommen
alle Menschen in Mexiko in den Genuss der Menschenrechte, die in der Verfassung und in
den internationalen Vertrge, an denen Mexiko beteiligt ist, anerkannt sind, wie auch der
Garantien zu ihrem Schutz (Durn und Ramos 2012). Man hat daher Mexiko als juristischen
Vorreiter in Sachen Menschenrechte bezeichnet. Deutsche Stiftungen mit Sitz in Mexiko, wie
die Konrad-Adenauer-, die Heinrich-Bll- und die Friedrich-Ebert-Stiftung begrten diese
Entwicklung und machten sie zum Gegenstand eigener Kongresse.
Hier erwchst nicht nur den staatlichen internationalen Organisationen, sondern gera-
de auch den Nicht-Regierungs-Organisationen eine besondere Verantwortung. Die Verwirk-
lichung wichtigster Verfassungsgrundstze zum Schutz der Menschenrechte braucht nicht
selten einen langen Atem. Der mchtigste Verfassungsstaat der Welt, die USA, die in ihrer
Unabhngigkeitserklrung von 1776 die Freiheit und Gleichheit aller Menschen feierlich
proklamiert hatten, brauchten 86 weitere Jahre, um die Sklaven zu befreien, und dann noch
einmal fast neunzig Jahre, um die Gleichberechtigung der farbigen Bevlkerung durchzu-
setzen, die zuvor durch die Rechtsprechung der Obersten Gerichtshof nach dem Grundsatz
separate, but equal weiterhin im Sinne einer Rassentrennung diskriminiert worden war. Es
bleibt zu hoffen, dass in Mexiko nicht hnlich lange Zeiten bentigt werden, um in der Ver-
fassung verankerte elementare Menschenrechte in den Auseinandersetzungen mit ffentli-
chen und privaten Krften in die Wirklichkeit umzusetzen.
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Rechtsstaatlichkeit in Mexiko
Wolfgang Muno
1. Einleitung1
Benito Jurez, Mexikos liberaler Prsident und groe historische Persnlichkeit, trumte be-
reits im 19. Jahrhundert von einem Mexiko, in dem Rechtsstaatlichkeit herrschen und damit
der Grundstein fr ein stabiles, prosperierendes Land gelegt werden sollte (vgl. Simpson
1966, S.270). Dies ist auch das ofzielle Ziel des mexikanischen Prsidenten Enrique Pea
Nieto, der fr seine Reformambitionen von allen Seiten gelobt wird und es damit auf die Ti-
telbltter der internationalen Presse, etwa des Time Magazine, schaffte (TIME 2014).
Die Wahlen 2012 in Mexiko hatten einen Wechsel im Prsidentenamt mit sich gebracht.
Nach zwlf Jahren Opposition kam mit Enrique Pea Nieto im Dezember wieder ein Ver-
treter der alten, Mexiko ber Jahrzehnte dominierenden Partei der Institutionalisierten Re-
volution (Partido Revolucionario Institucional, PRI) in den Prsidentenpalast am Zcalo,
dem zentralen Platz in Mexiko-Stadt, eingezogen. Damit hat es zum zweiten Mal einen
Regierungswechsel gegeben. Im Jahr 2000 machte der Kandidat der konservativen Partido
Accin Nacional (PAN), Vicente Fox, das Rennen. In der Perspektive der Demokratisie-
rungsforschung gilt ein zweimaliger Regierungswechsel als ein two turnover test. Samuel
P. Huntington ging davon aus, dass eine Demokratie dann als konsolidiert angesehen werden
knne, wenn die Partei, die zu Beginn der Demokratisierung die Macht besitzt, kompetitive
Wahlen verliert und ihre Macht friedlich transferiert, die neuen Machthaber dann ebenfalls
die Wahlen verlieren und die Macht erneut friedlich abgeben. Damit, so Huntington, htten
die relevanten politischen Gruppierungen ihre Bereitschaft zur Akzeptanz demokratischer
Spielregeln gezeigt (vgl. Huntington 1991, S.267). Kritiker wandten dagegen ein, dass freie
Wahlen und neue Regierungen noch keinen Rechtsstaat garantieren. Rechtsstaatlichkeit bzw.
Rule of law (als Synonyme verstanden und hier auch so genutzt, vgl. Schulze-Fielitz 2011)
ist ein Modethema der Politikwissenschaft geworden. In der Demokratisierungsforschung
wird mehr und mehr der Rechtsstaat als notwendiger Bestandteil oder Voraussetzung einer
funktionierenden Demokratie interpretiert. Der renommierte spanische Politologe Juan Linz
brachte dies mit einem Satz auf den Punkt: No Rechtsstaat, No Democracy (Linz 1997).
Formal gesehen legte das heutige Mexiko den Grundstein fr Rechtsstaatlichkeit mit der
Verfassung von 1917, whrend der mexikanischen Revolution nahm eine Nationalversamm-
lung in Quertaro einen Verfassungstext an, der in seinen Grundzgen noch heute gltig
1 Der Text ist im Kontext eines von der DFG gefrderten Forschungsprojektes zu Rechtsstaat und informelle
Institutionen in Lateinamerika und Osteuropa entstanden. Ich danke der DFG fr die Frderung mehrerer
Forschungsaufenthalte in Mexiko sowie meinen Kollegen Hans-Joachim Lauth, Peter Thiery und Petra Guasti
fr die Zusammenarbeit.

176 Wolfgang Muno
ist. Grund- und Menschenrechte, Garantien im Sinne eines due process of law, Gewalten-
teilung sowie die Aufgaben der Judikative sind dort ausfhrlich beschrieben (vgl. Constitu-
cin 2012). In mehreren Verfassungsnderungen wurde der Text angepasst und verndert,
im Juli 2011 wurde Vlkerrecht direkt zu Verfassungsrecht, internationale Vertrge wie die
UN-Menschenrechtsdeklaration haben unmittelbar Verfassungsrang und knnen von jedem
Mexikaner per Verfassungsbeschwerde eingeklagt werden (Muno 2012).
Rechtspositivistisch gesehen erfllt Mexiko damit alle Standards eines Rechtsstaates.
Allerdings wenden mexikanische Juristen wie alle Beobachter unisono ein, dass der mexika-
nische Rechtsstaat trotz dieser hohen Standards in der Theorie realiter eher durch Inefzienz,
Ungewissheit und generell eher dadurch gekennzeichnet ist, dass contravention of the law
is the daily rule rather than the exception (Szekely 1999, S. 388; vgl. auch Kossick 2004).
Im Folgenden werden Strukturen, Entwicklung und Probleme des Rechtsstaates in Mexiko
behandelt.
2. Rechtsstaat und Rechtsstaatsentwicklung
Nach der mexikanischen Revolution konsolidierte sich ein politisches System, in dem die
Partei der Institutionalisierten Revolution (Partido Revolucionario Institucional PRI) die do-
minierende politische Kraft war. Kennzeichen waren die Verechtung von Staat und Partei,
die der PRI den nahezu unbegrenzten Zugriff auf staatliche Ressourcen ermglichte, sowie
die systematische Benachteiligung der Opposition durch Verbote, Zensur oder Wahlmani-
pulationen (vgl. Lauth 1995). Im Unterschied zu vielen anderen lateinamerikanischen Mi-
litrdiktaturen handelte es sich in Mexiko um eine zivile Autokratie, die ber eine breite
Verankerung in der Gesellschaft verfgte (Thiery 2006). Zentrale gesellschaftliche Gruppen
wurden in die Staatspartei inkorporiert, die Massen kontrolliert mobilisiert (vgl. Lauth
1995). Klientelismus und vote-buying waren zentrale Mechanismen zur Aufrechterhaltung
des Regimes, wie eine Vielzahl von Studien zeigen (Ames 1970; Cornelius 1975; Collier
1992; Fox 1994; Magaloni 2006; Greene 2009; Schrter 2011). Daher entspricht Mexiko
nicht dem klassischen Bild einer repressiven Militrdiktatur oder gar dem eines kommunis-
tischen Regimes mit totalitrem Anspruch. Die mexikanische Autokratie war eher eine be-
nign form of dictatorship (Magaloni 2008, S. 183), oder mit den Worten von Alan Knight:
a more discretely authoritarian system inclusionary, civilian and institutional, but still
authoritarian (Knight 1999, S. 117).
Formal existierte auch eine funktionierende Judikative. Allerdings war die reale Funkti-
on der Judikative eingeschrnkt, sobald es sich um politisch relevante Fragen handelte (vgl.
Lpez-Aylln/Fix-Fierro 2003: 288). Smtliche Staatsorgane standen unter Kontrolle der
PRI, auch die Judikative. Zwar existieren in der mexikanischen Verfassung eine Vielzahl
von Elementen der checks and balances, nicht zuletzt Gewaltenteilung, ein Zweikammern-
System und Fderalismus. Im Zentrum der Macht stand aber der mexikanische Prsident,
der gleichzeitig Vorsitzender der PRI war (vgl. Mols 1981, S. 338ff.). Magaloni spricht von
einem ausgeprgten presidencialismo , dessen Machtressourcen und quellen extra-kons-
titutionell waren (Magaloni 2008, S. 183; vgl. auch Carpizo 1978; Weldon 1997).
Diese mexikanische Pyramide, d.h. das PRI-istische Herschaftssystem, funktionierte
und stabilisierte Mexiko ber mehrere Jahrzehnte. Erste Anzeichen eines Brckelns der
Pyramide knnen whrend der Prsidentschaft von Daz Ordaz (1964-1970) gesehen werden,
Lauth setzt hier den Ausgangspunkt einer langandauernden Transition, auch Mols spricht
von einer Zsur (Mols 1981, S. 111, Horn und Lauth 1995; Lauth 1995). Zehn Tage vor
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 177
Erffnung der olympischen Spiele 1968 in Mexiko-Stadt demonstrierten Studenten gegen

das Regime und forderten mehr Demokratie. Die Regierung beantwortete diesen Protest mit
massiver Gewalt, die schtzungsweise 300 bis 400 Tote forderte. Die PRI versuchte, mit
einigen Reformen als Zuckerbrot, aber auch mit Gewalt gegen Oppositionelle vorzugehen.
Zur Stabilisierung des Regimes waren dabei auch systematische Menschenrechtsverletzun-
gen toleriert. Es gab Gewalt gegen oppositionelle politische Gruppen, gegen unabhngige
Gewerkschaften, gegen Journalisten, gegen Studenten sowie gegen Bauern und Bauernorga-
nisationen (vgl. Knight 1999, S. 118). Nach der Demokratisierung versuchte die Nationale
Menschenrechtskommission, die Verbrechen aufzuklren, die Staatsanwaltschaft erhob so-
gar Anklage gegen den ehemaligen Prsidenten Luis Echeverra. Smtliche Klagen wurden
aber von den Gerichten, auch vom SCJN, wegen Verjhrung abgewiesen. Hierbei zeigt sich
die Schwche Mexikos bei der Achtung und Garantie von Menschenrechten. Zwar existier-
ten, von wenigen Ausnahmen abgesehen, niemals solche massiven, systematischen Men-
schenrechtsverletzungen mit Zehntausenden von Toten wie sie etwa die Militrdiktaturen
in Guatemala oder Argentinien auf dem Gewissen haben. Aber dennoch gab es permanente,
teils durch das Regime aktiv begangene, teils passiv geduldete, Missachtung von Menschen-
rechten.
Tatschlich war aber politische Gewalt immer prsent. Mexican political violence,
schreibt Alan Knight, appears less extreme and signicant, but that is partly because it is
more discreet, anonymous, prolonged and quotidian. It involves numerous small, often local,
acts of violence, rather than massive, centralized campaigns of repression. () In short, the
Mexican system has evolved subtle mechanisms for intimidating dissidents without recourse
to full-scale repression. (Knight 1999, S. 118).
Unter diesen Bedingungen kann nicht von Rechtsstaatlichkeit in Mexiko gesprochen
werden, viel eher als Rule of Law prgte Rule of Men das autoritre Regime Mexikos.
Repression und guerra sucia waren nur eine Seite der Reaktion des autoritren Regi-
mes auf Krisen und Probleme. Andererseits wollte das Regime durch Reformen und Libera-
lisierung wieder an Legitimation gewinnen und das politische System stabilisieren. Letztlich
fhrten diese Reformen aber nicht zur erneuten Stabilisierung des autoritren Regimes, son-
dern zu einer langsamen, schleichenden Demokratisierung (Eisenstadt 2000). Diese politi-
sche ffnung Mexikos seit Mitte der 1970er Jahre kann als ein Prozess gesehen werden, in
dem der Staat nach und nach einige politische und brgerliche Rechte gewhrte oder verbes-
serte, um die Legitimation zu strken, die im Zuge der soziokonomischen und sozialstruk-
turellen wie politisch-kulturellen Vernderungen erodierte (Thiery 2006).
Diese Liberalisierungsmanahmen mndeten schlielich in eine Demokratisierung Me-
xikos. Bereits 1997 hatte die PRI bei Zwischenwahlen zum Parlament die absolute Mehrheit
im Kongress verloren, zudem bernahm die Oppositionspartei PRD das wichtige Brger-
meisteramt von Mexiko-Stadt. Die Prsidentschaftswahlen im Jahr 2000 fhrten dann auch
zu einem Machtwechsel im Prsidentenamt (Gonzlez 2008). Vicente Fox, Gouverneur des
Staates Guanajuato, gewann fr die PAN. Mit diesem Machtwechsel verlor zum ersten Mal
seit der mexikanischen Revolution die PRI die Kontrolle ber das hchste Staatsamt. Den-
noch blieb sie die strkste politische Partei. Sie formierte den grten Block in beiden Kam-
mern des Parlaments, hatte in 20 von 31 Parlamenten der Bundesstaaten die Mehrheit und
stellte 17 der 31 Gouverneure.
Der neue, frei gewhlte Prsident Fox sah sich daher einem divided government ge-
genber. hnlich erging es seinem Nachfolger, Felipe Caldern, ebenfalls aus der PAN. Cal-
dern hatte nach einem harten Wahlkampf mit einem hauchdnnen Vorsprung die Wahlen
178 Wolfgang Muno
mit 35,9 Prozent gegen den PRD-Kandidaten, den populren Brgermeister von Mexiko-
Stadt, Andrs Manuel Lpez Obrador, genannt AMLO, gewonnen, der 35,3 Prozent erhielt.
Auf dem dritten Platz landete der PRI-Kandidat Roberto Madrazo mit 22,2 Prozent. Im Ab-
geordnetenhaus erreichte PAN 206, PRI 121 und PRD 160 Sitze, die restlichen der 500 Sitze
verteilten sich auf kleinere Parteien, im Senat lag PAN bei 52, PRI bei 39 und PRD bei 36
Sitzen (Priess 2006).
Unter Fox war, nachdem die PRI zum ersten Mal in der Geschichte die Macht verloren
hatte bzw. die Opposition sie zum ersten Mal gewonnen hatte, eine Konfrontationshaltung
auf beiden Seiten stark ausgeprgt (vgl. Haber et. al. 2008, S. 153). Fox, ohne ausreichende
Mehrheit im Parlament, hnelte rasch einer lame duck, viele seiner Initiativen wurden blo-
ckiert (Haber et. al. 2008, S. 153ff.). Unter Caldern kam es dagegen zu strkerer Koopera-
tion, zwischen PAN und PRI wurde ein informelles Bndnis geschlossen (Haber et. al. 2008,
S. 158ff.). Beiderseitige Interessen an einer Kooperation und Stabilisierung Mexikos fhrten
zu einer Kooperation von PAN und PRI.
Im Rechtsstaatsbereich sahen die neuen demokratischen Regierungen zunchst wenig
Handlungsbedarf, da bereits wesentliche Reformen unter der PRI-Liberalisierung durchge-
fhrt worden waren.
Abb. 1 zeigt auf Grundlage der Weltbank-Daten die Entwicklung der Qualitt des
Rechtsstaats in Mexiko im Vergleich mit einigen der wichtigsten lateinamerikanischen Staa-
ten. Nach den Einschtzungen der Weltbank liegt Mexiko in einem mittleren Bereich.
Abbildung 1: Entwicklung der Rule of Law quality nach WGI (1996-2009)
Quelle: World Bank, World Governance Indicators 2010.
Gem der Messung durch Freedom House, die sich allein auf die Subkategorie Rule
of Law sttzt, schneidet Mexiko aber im lateinamerikanischen Vergleich eher schlecht ab.
Mit 6 von 15 mglichen Punkten liegt das Land noch hinter Nicaragua oder Guatemala (vgl.
Tabelle 1)
Tabelle 1: Rechtsstaat in Lateinamerika nach FH

Land Rechtsstaatswert Einstufung
Chile 15 Free (F)
Uruguay 15 F
Costa Rica 13 F
Argentinien 11 F
Brasilien 10 F
El Salvador 9 F
Peru 8 F
Kolumbien 7 Partly Free (PF)
Nicaragua 7 PF
Ecuador 6 PF
Guatemala 6 PF
Paraguay 6 PF
Mexiko 6 PF
Venezuela 4 PF
Kuba 2 Not Free
Quelle: FH 2013
Zudem hat sich die Situation in den letzten Jahren sogar noch leicht verschlechtert (vgl.
Abbildung 2).
Abbildung 2: FH Subkategorie Rechtsstaat, Mexiko 2006-2013.
Quelle: Eigene Erstellung nach FH 2013.
Der Rule of Law-Index des World Justice Projects, der als eine differenzierte Momentauf-
nahme von Rechtsstaatlichkeit in Mexiko zu sehen ist, zeigt positive wie negative Elemente
auf (vgl. Tabelle 2).
180 Wolfgang Muno
Tabelle 2: Rechtsstaatlichkeit in Mexiko nach WJP

Begren-
zung der Durch-
Regie- Sicherheit setzung
rungs- und Grund- Offenheit von Zivil- Straf- INDEX
gewalt Ordnung rechte der Reg. Regulierung recht recht :JP
Mexiko 55 50 56 53 49 40 35 48
Die Werte des WJP reichen von 0 bis 1 und wurden hier mit 100 multipliziert. Der Index WJP stellt den arith-
metischen Mittelwert der 7 hier aufgefhrten Kriterien dar.
Quelle: Eigene Erstellung nach WJP 2013
Die hchsten Werte erhlt Mexiko bei konstitutionellen Rechtsangelegenheiten sowie

bei Grundrechten. Verfassungsnderungen oder auch die konstitutionelle Transparenz und
Gewaltenteilungen schneiden relativ gut ab, auch berdurchschnittlich im regionalen Ver-
gleich. Der niedrigste Wert ndet sich bei Strafrecht, was generell die schlechte Situation in
der Justiz sowie bei der Polizei reektiert. Hier erhlt Mexiko einen Wert, der zu den nied-
rigsten in Lateinamerika gehrt. Insgesamt liegt Mexiko im regionalen Vergleich nur in der
unteren Hlfte Lateinamerikas, auf einem Niveau mit Lndern wie Guatemala, El Salvador
und Nicaragua (vgl. Tabelle 3).
Tabelle 3: Rechtsstaatlichkeit in Lateinamerika nach WJP

Begren-
zung der Durch-
Regie- Sicherheit setzung
rungs- und Ord- Grund- Offenheit von Zivil- Straf- INDEX
gewalt nung rechte der Reg. Regulierung recht recht :JP
Chile 74 73 68 66 66 60 68 68
Uruguay 70 70 75 62 71 71 50 67
Brazil 62 64 69 54 56 55 49 58
Peru 64 62 70 43 48 43 45 54
Argentina 46 60 63 48 43 54 43 51
Colombia 55 43 55 51 52 53 43 50
Guatemala 52 59 59 46 43 41 37 48
Mexiko 55 50 56 53 49 40 35 48
El Salvador 50 58 58 37 52 49 25 47
Nicaragua 31 64 54 48 45 42 42 47
Ecuador 41 56 56 38 46 42 44 46
Bolivia 38 67 49 41 37 38 28 43
Venezuela 25 51 48 36 33 38 24 36
Die Werte des WJP reichen von 0 bis 1 und wurden hier mit 100 multipliziert. Der Index WJP stellt den arith-
metischen Mittelwert der 7 hier aufgefhrten Kriterien dar.
Quelle: Eigene Erstellung nach WJP 2013
3. Probleme des Rechtsstaates
Fr die ausgeprgten Schwchen des mexikanischen Rechtsstaates werden hug drei Fakto-
ren verantwortlich gemacht: Korruption, mangelnder politischer Wille und mangelnde Res-
sourcenausstattung. Den letzten Faktor haben Beatriz Magaloni und Alberto Diaz-Cayeros
ausfhrlicher untersucht (Magaloni/Diaz-Cayeros 2008). Sie ermittelten zunchst die ofzi-
ellen Ausgaben fr verschiedene Organe des Rechtsstaates, vergleichend fr 1998 und 2004,
vor und nach der Demokratisierung (vgl. Tabelle 4).
Tabelle 4: Ressourcenausstattung von Rechtsstaatsorganen in Mexiko

1998 und 2004
Staatsorgan Budget 2004 Budget 1998
(Millionen Pesos) (inationsbereinigtes Preisniveau von 2004)
IFE $3479 $3681
TFPE/TEPJF $912 Im Budget des IFE
CNDH $629 ?
SCJN $2206 Im Budget fr Bundesgerichte
Abgeordnetenhaus $3166 $3539 Gesamtbudget fr Parlament
Senat $1659 Im Gesamtbudget fr Parlament
Bundesgerichte $16281 $7465
Bundespolizei $6426 $1235
Staatspolizei $2500 $3020
Lokalpolizei $9157 $6317
Generalstaatsanwaltschaft $7256 $5452
Quelle: Magaloni/Diaz-Cayeros (2008: 11).
Zwar bekommen mexikanische Justizorgane nicht besonders viel im regionalen Ver-

gleich und deutlich weniger, als etwa in den USA fr Polizei und Justiz ausgegeben wird,
aber, wie zu sehen ist, sind die Ausgaben deutlich angestiegen. Magaloni und Diaz-Cayeros
kommen zu dem Schluss: Mexican rule of law institutions seem to have enough nancial
resources available (Magaloni/Diaz-Cayeros 2008, S. 15).
Informale Institutionen und mangelnder politischer Wille fr Reformen, vielleicht auch
damit verbunden mangelnde Kompetenzen, solche sinnvoll zu konzipieren und durchzufh-
ren, sind daher entscheidende Faktoren der schwachen Rechtsstaatlichkeit in Mexiko.
Auch Magaloni und Diaz-Cayeros ziehen dieses Fazit fr ihre Untersuchung: in
Mexico even after transition to democracy policemen behave like criminals; judges are not
guardians of the law, but can be swayed by the highest bidderA major source of institu-
tional failureis that the agents of the authoritarian regime are still in control of many of the
old bureaucracies at the various levels of government (Magaloni und Diaz-Cayeros 2008,
S. 28).
Insgesamt sttzen die empirischen Daten, wie erwhnt, die Ambivalenz des mexikani-
schen Rechtsstaates. Einzelne Fortschritte stehen andauernden Problemen gegenber. Aller-
dings muss festgestellt werden, dass die Fortschritte eine gemischte Relevanz fr die breite
Bevlkerung haben. Freie Wahlen, die durch IFE organisiert und berwacht werden, kom-
men zwar allen Mexikanern zu Gute, aber nur alle paar Jahre. Ein funktionierendes Oberstes
Gericht ist zwar eine sehr positive Sache, im alltglichen Leben haben mexikanische Brger
aber eher Kontakt zur Polizei und zu untergeordneten Gerichten, die noch weit weg sind von
182 Wolfgang Muno
rechtsstaatlichen Verhltnissen. Amnesty International kommentiert die Situation treffend:

there is a wide gap between legal principle and the reality of those who come into contact
with the law (AI 2007, S. 1). Diese Diskrepanz zwischen Gesetzestext und Realitt hat
historische Tradition in Lateinamerika (vgl. Werz 1999; Garzn Valds 1999).
Es verwundert daher nicht, dass die Mexikaner nur wenig Vertrauen in den Rechtsstaat
haben. Nach Umfragen des Latinobarmetro halten mehr als 70 Prozent der Mexikaner Poli-
zei und Justiz fr wenig oder gar nicht vertrauenswrdig (vgl. Tabelle 5). Die Polizei schnei-
det dabei noch schlechter ab als die Justiz. Auffllig ist auch, dass sich die Demokratisierung
kaum auswirkt, das Misstrauen bleibt relativ konstant hoch.
Tabelle 5: Vertrauen in Rechtsstaatlichkeit in Mexiko, Durchschnitt 1995-2010

Vertrauen in Justiz Vertrauen in Polizei
1995-99 2000-2010 1995-2010 1995-99 2000-2010 1995-2010
Viel 4.8 4.7 4.7 4.1 3.7 3.8
Etwas 22.4 22.6 22.5 18.7 18.8 18.8
:enig 40.8 39.9 40.1 38.0 37.5 37.7
Keines 32.0 32.8 32.6 39.1 40.0 39.7
Quelle: Eigene Erstellung nach Latinobarmetro 2013
Trotz einzelner Verbesserungen und positiver Aspekte existieren nach wie vor gravie-
rende Probleme des Rechtsstaates. Zum einen ist eine schwache Justiz unterhalb des Obers-
ten Gerichts zu konstatieren. Die Justiz in den einzelnen Bundesstaaten gilt aber noch als
hochgradig abhngig vom Gouverneur, der die Richter der jeweiligen Gerichtshfe (Tribunal
Superior de Justicia) ernennt, die wiederum fr die Landesjudikative zustndig sind (vgl.
Uildriks 2010, S. 72f.). Neben dieser politischen Unterordnung, die fr alle Bundesstaaten
gilt, gibt es noch betrchtliche Unterschiede hinsichtlich der Performanz der Justizorgane.
Magaloni und Zepeda haben eine vergleichende Untersuchung der Performanz der 31 mexi-
kanischen Bundesstaaten und des Bundesdistrikts Mexiko-Stadt durchgefhrt (vgl. Magaloni
und Zepeda 2004). Sie untersuchten dabei die personelle Ausstattung, die Zahl aufgeklrter
bzw. abgeschlossener Flle, die Zahl der Haftbefehle, die auch durchgesetzt wurden, d.h.
die zu Verhaftungen und Anklagen fhrten, sowie die Zahl der Verurteilungen und erstellten
einen durchschnittlichen Performanz-Index der Jahre 1996-2000, mit Werten zwischen Null
und 100 (vgl. Tabelle 6). Man kann davon ausgehen, dass es zu keinen substanziellen Vern-
derungen in den darauf folgenden Jahren gekommen ist, weshalb diese Untersuchung immer
noch aussagekrftig ist, insbesondere hinsichtlich der Unterschiede innerhalb Mexikos.
Tabelle 6: Performanz mexikanischer Justiz in den Bundesstaaten

Bundesstaat Performanzindex
Baja California Sur 78,9
Coahuila 72,9
Nayarit 70,7
Colima 68,2
Veracruz 67,4
Guanajuato 67,3
Sonora 66,8
Aguascalientes 63,6
Bundesstaat Performanzindex
Puebla 63,1
Durango 62,0
Quertaro 61,8
Campeche 60,8
Tabasco 60,3
Chihuahua 59,7
Michoacn 59,7
Zacatecas 59,6
Jalisco 59,3
Nuevo Len 57,5
Hidalgo 57,05
Sinaloa 56,9
San Luis Potos 52,9
Morelos 52,7
Distrito Federal (Mexiko-Stadt) 51,3
Tamaulipas 50,8
Quintana Roo 50,1
Baja California 49,7
Estado de Mexico 46,6
Tlaxcala 46,2
Chiapas 44,8
Guerrero 41,7
Oaxaca 39,0
Yucatn 38,2
Quelle: Magaloni und Zepeda (2004).
Zwar ist der Index rein output-orientiert, die Qualitt von Verfahren kann gar nicht be-
rcksichtigt werden, aber schon hier zeigt sich, dass es enorme Unterschiede innerhalb Mexi-
kos gibt. Insbesondere die rmeren Bundesstaaten schneiden sehr schlecht ab und erreichten
weniger als die Hlfte des Niveaus der besser platzierten Staaten. Haber et al. fassen die
Problematik treffend zusammen:
Under Mexicos federal system, state courts and other state-level judicial agencies
(prosecution, defense, judicial councils, and court clerks) are organized independently of the
federal judiciary and operate according to their own procedural and substantive laws. Here,
the pace of reform has been much slower. State governors name judges and public prosecu-
tors, who are often subject to a high degree of partisan inuence. They and their staffs have
a great deal of discretion, carry extremely large caseloads, and are grossly underfunded in
comparison to the federal judiciary. Much the same can be said of state prosecutors ofces
and especially the police, who continue to be very poorly paid and highly corrupt (Haber et.
al. 2008, S. 208f.).
Womit wir bei einem weiteren Problem wren, der Polizei. Die Struktur der mexika-
nischen Polizei entspricht einem organisierten Chaos, wie Uildriks konstatiert (Uildriks
2010, S. 61). Es gibt etwa 370.000 Polizisten in Mexiko (Stand 2007), das entspricht etwa
350 Polizisten pro 100.000 Mexikanern, was deutlich ber dem von den UN ermittelten
Weltdurchschnitt von 225 und den Empfehlungen der UN (280) liegt (Sabet 2010). Orga-
nisatorisch handelt es sich um ein Konglomerat unterschiedlicher Organisationen, es gibt
184 Wolfgang Muno
Bundespolizei, Polizei auf Ebene der Bundesstaaten und auf lokaler Ebene der Munizipi-
en, insgesamt ber 2000 verschiedene Organisationseinheiten. Ein Groteil der Lokalpo-
lizei besteht aus Kleinsteinheiten von weniger als 100 Personen (Uildriks 2010, S. 62f.).
Beschreibungen der Polizei durch Experten lauten unisono: korrupt, ineffektiv, unmotiviert,
schlecht ausgebildet und schlechtbezahlt, hug in Folterungen und Missbrauch, aber auch
in organisierte Kriminalitt verwickelt (zur Polizei in Mexiko vgl. neben Uildriks 2010 und
Sabet 2010 auch Davis 2006; Cornelius und Shirk 2007; Davis 2010). Es existiert also ein
aufgeblhter Polizeiapparat, der eher ein Problem des Rechtsstaates darstellt, denn eine Un-
tersttzung. Davis datiert die korrupten Polizeistrukturen in den unmittelbaren zeitlichen
Kontext der Revolution, Veteranen der Revolution wie auch Revolutionsgewinnler sahen
damals den Polizeidienst in erster Linie als nanzielle Entschdigung fr den Krieg (Davis
2006). In den Jahrzehnten der PRI-Herrschaft war der Polizeidienst eine Mglichkeit, Pfrn-
de zu vergeben, ein Element des korrupten Klientelsystems. Die Demokratisierung Mexikos
hat hier wenig Vernderung gebracht, die mexikanische Polizei ist nach wie vor the product
of decades of rule by a corrupt system (Shirk und Czares 2007, S. 18). Die oben erwhnten
Merkmale untersttzen sich dabei gegenseitig. Nelson Artega Botello und Adrn Lpez Ri-
viera untersuchten in einer Studie zur Polizei in Mexiko-Stadt die Motivation der Beamten,
zur Polizei zu gehen (Artega Botello und Lpez Riviera 2000). Es geht den Beamten nur
in einigen wenigen Fllen um die Durchsetzung von Gesetzen oder Aufrechterhaltung der
Ordnung, hauptschlich ging den befragten Personen darum, Kapital anzuhufen, um ein Ge-
schft zu grnden, einen Verlust auszugleichen oder einfach leichtes Geld zu verdienen. Dies
ist umso interessanter, als der Durchschnittsverdienst einfacher Polizisten sehr niedrig ist.
Im Jahr 2005 hat ein Polizist pro Tag umgerechnet 13,45 US-Dollar verdient. Der Mindest-
lohn lag bei 4,05 US-Dollar, ein Fabrikarbeiter verdiente 35,77 US-Dollar, ein Bauarbeiter
15,27 US-Dollar (Shirk und Ros Czares 2007, S. 20). Dabei muss ein Polizist noch Versi-
cherungen selbst bezahlen, sogar Uniformen und Kugeln werden ihm in Rechnung gestellt.
Die Ausbildung ist moderat, selbst einfache Schulabgnger, die lediglich Elementarschul-
abschluss haben, knnen nach 4,5 Monaten Polizist werden, laut Sabet haben ber 50 Pro-
zent aller Polizisten landesweit nur Grundschulabschluss oder sogar keinen Schulabschluss
(Sabet 2010, S. 9). Schlecht ausgebildete Personen, die nach leichtem Geld streben, werden
also eingestellt in einem Job, der schlecht bezahlt ist. Bei diesen strukturellen Bedingungen
verwundert es nicht, dass die Polizei als sehr ineffektiv und uerst korrupt gilt, denn um
an das angestrebte Geld zu kommen, muss ein Polizist auf extralegale Quellen zurckgrei-
fen. Die Zahlen schwanken, aber Uildriks geht, nach intensiven qualitativen Studien und
Befragungen sowie der Auswertung von anderen Studien von etwa 50 Prozent der mexika-
nischen Bevlkerung aus, die Bestechungsgelder an Polizisten gezahlt hat (Uildriks 2010, S.
148). Laut Befragungen des Latin American Public Opinion Project LAPOP haben rund ein
Drittel der Mexikaner persnliche Erfahrungen mit Korruptionszahlungen (LAPOP 2013).
bliche Praxis ist die sogenannte mordida, eine kleine Summe, die Beamten gezahlt wird,
um Problemen aus dem Weg zu gehen, etwa einen Strafzettel zu vermeiden. Oftmals wird
dieses Verhalten aber gar nicht als illegale Korruption wahrgenommen, sondern als eine Art
Zusatzgebhr. Uildriks zitiert einen Polizisten mit den Worten: we are all corrupt (Uildriks
2010, S. 148) und spricht von institutionalisierter Korruption. Strafverfolgung ist daher nur
von untergeordnetem Interesse. Ingram und Shirk beschreiben den Life cycle of a crime
in Mexico (Ingram und Shirk 2010, S. 4). Die Zahl aller Verbrechen ist demzufolge unbe-
kannt, es handelt sich um eine Dunkelziffer. Befragungen zufolge kann man aber ausgehen,
dass von 100 Verbrechen lediglich 25 angezeigt werden. Der Gang zur Polizei wird oftmals
vermieden. Von 25 angezeigten Verbrechen werden nur 4,6 untersucht. Von diesen 4,6 unter-
suchten Verbrechen werden 1,6 tatschlich von der Justiz strafrechtlich verfolgt. 1,2 von den
1,6 verfolgten Fllen kommen vor Gericht, dabei kommt es wiederum zu einem erstaunlich
hohen Anteil an Verurteilungen, in 1,1 von 1,2 Fllen wird der Angeklagte auch verurteilt.
Der letzte Punkt verdeutlicht noch einmal die schwache Stellung eines Angeklagten im in-
quisitorischen Strafrecht, die Gesamtzahlen belegen aber ein erschreckendes Ausma von
Straosigkeit, von Impunidad. Es handelt sich zwar nur um Schtzungen beim Verhltnis
von angezeigten Verbrechen zur Gesamtzahl, aber die Zahlen basieren auf vielen Experten-
einschtzungen und drften einigermaen valide sein. Demnach wren also fast 99 Prozent
aller Verbrechen in Mexiko nicht verfolgt und ungeahndet, wobei insbesondere die Polizei
hochgradig ineffektiv ist. Eine Zahl, die auch die CNDH ermittelt hat, deren Menschen-
rechtsbericht von 2008 geht von 98,76 Prozent straoser Verbrechen aus (CNDH 2008). Von
einem Rechtsstaat zu sprechen, verbietet sich bei solchen Zahlen. Vorwrfe wie Folter, das
Erzwingen von Gestndnissen und Misshandlungen bis hin zu Vergewaltigungen sind dabei
noch gar nicht bercksichtigt und auch noch nicht systematisch erfasst worden. Sabet berich-
tet, dass bei einer Untersuchung in Mexiko-Stadt ber 50 Prozent der Befragten von some
form of abuse or mistreatment berichteten (Sabet 2010, S. 5).
Mehrere Versuche wurden unternommen, die Polizei zu reformieren (vgl. Sabet 2010).
Bereits vor der Demokratisierung startete Cuathemoc Crdenas 1997 als neugewhlter
Brgermeister von Mexiko-Stadt eine Reforminitiative (vgl. Davis 2010). Polizisten sollten
durch Brger beurteilt, verdchtige Polizisten Lgendetektortests unterzogen werden, neue
Regeln zur Einstellung von Polizisten wurden erlassen sowie erleichterte Entlassungsmg-
lichkeiten. Die Polizisten reagierten darauf mit ffentlichen Protesten und Arbeitsverwei-
gerungen. Die Kriminalitt stieg daraufhin sprunghaft an, worauf die Reform abgebrochen
wurde. Zedillo versuchte eine Polizeireform, die sich allerdings auf die Neugrndung eines
zentralen Koordinationsorgans aller Polizei- und Sicherheitsorgane, dem Sistema Nacional
de Seguridad Pblica, sowie einer neuen Einheit der Bundespolizei, der Polica Federal Pre-
ventiva, reduzierte. Auch unter Fox wurde die Bundespolizei leicht umstrukturiert, erneut
eine neue Behrde nach dem Vorbild des US-amerikanischen FBI, die Agencia Federal de
Investigaciones AFI, gegrndet. Die Reformen unter Zedillo und Fox konzentrierten sich auf
den Ausbau der Kapazitten der Bundespolizei, aber keines der Probleme der mexikanischen
Polizei wurde dadurch ernsthaft angegangen, geschweige denn gelst. Unter Caldern wurde
dieser Versuch initiiert, er schlug die Ausung aller untergeordneten Polizeieinheiten und
die Schaffung einer einheitlichen, nationalen Polizei vor. Allerdings htte dies einen bedeu-
tenden Machtverlust fr Gouverneure und Brgermeister bedeutet, da diese ihren Zugriff auf
die jeweiligen Polizeieinheiten in den Bundesstaaten und Munizipien verloren htten. Politi-
scher Widerstand lie daher den Reformversuch ins Leere laufen. Es kam aber immerhin im
Januar 2007 zu einem Abkommen zwischen Caldern und den 31 Gouverneuren, die es der
Bundespolizei erlaubten, unter bestimmten Bedingungen in den Bundesstaaten zu intervenie-
ren. 2009 reformierte Caldern erneut die Bundespolizei, die in seiner Zustndigkeit lag, AFI
und PFP wurden durch die Polica Federal Ministerial PFM ersetzt.
Auch die zunehmende Militarisierung der Polizei, d.h. der Einsatz von Militreinheiten
fr Polizeiaufgaben sowie die zunehmende Rekrutierung von ehemaligen Militrs fr den
Polizeidienst, die unter Zedillo begann und unter Caldern im Zuge des Krieges gegen Dro-
gen deutlich verstrkt wurde, hat kein Problem gelst, sondern nur neue geschafft.
186 Wolfgang Muno
Insgesamt knnen die Polizeireformen nur als marginal und nicht wirklich probleml-
send angesehen werden, nach wie vor ist die Polizei in Mexiko eher ein Problem des Rechts-
staates als dessen Verteidiger und Durchsetzer.
Die problematische Situation der Polizei hngt auch mit der schlechten Menschen-
rechtslage zusammen. Wie bereits erwhnt, gibt es viele Vorwrfe gegen die Polizei, die,
statt Menschenrechte zu schtzen und Menschenrechtsverletzungen zu verfolgen, selbst als
Verursacher solcher Menschenrechtsverletzungen angeklagt wird. Freedom House konze-
dierte zwar im Kontext der Demokratisierung auch eine Verbesserung hinsichtlich brger-
licher Rechte, ab 2001 stieg das Rating auf 2. Allerdings muss diese Einstufung zum einen
angezweifelt werden, zum anderen el das Rating ab 2006 wieder auf 3, also nur teilweise
frei. Im Lngsschnitt ist Mexiko damit da angekommen, wo das Land Anfang der 1970er
Jahre bereits war (vgl. Abbildung 3).
Abbildung 3: Civil Liberties Mexiko 1972-2013
Quelle: Eigene Erstellung nach Freedom House 2013.
Hinter diesen empirischen Daten steckt ein chronisches Dezit. Fr weite Teile der
Brgerschaft, vor allem in den rmeren Vierteln der urbanen Zentren sowie in den rmeren
sdlichen Bundesstaaten, bedeutet dies eine low-intensity-citizenship (Thiery 2006). Auch
qualitative Einschtzungen besttigen diese Missstnde. Human Rights Watch spricht in sei-
nem jngsten Mexiko-Report von 2011 von Widespread Human Rights Violations (HRW
2011, S. 5). Zwischen 2009 und 2011 hat die Menschenrechtsorganisation die Lage der Men-
schenrechte in fnf Bundesstaaten, Baja California, Chihuahua, Guerrero, Nuevo Len und
Tabasco, dokumentiert. Eine Vielzahl von Interviews wurden gefhrt, Gerichts- und Poli-
zeiakten, Anzeigen bei CNDH sowie Zeitungsberichte aufgearbeitet. Human Rights Watch
kommt allein in diesen fnf Bundesstaaten auf 170 Flle von Folter, 39 Verschwundene und
24 auergerichtliche Hinrichtungen, extrajudicial killings. Zwischen 2003 und 2006 er-
reichte CNDH 691 Beschwerden ber Menschenrechtsverletzungen, zwischen 2007 und
2010 4803. In den ersten sieben Jahren seit der Demokratisierung Mexikos hat der CNDH
lediglich 180 Empfehlungen ausgesprochen, was als sehr wenig zu werten ist (KAS 2009).
Hinzu kommt noch, dass die CNDH, wie bereits erwhnt, keinerlei Exekutivbefugnisse hat
und diese Empfehlungen oftmals folgenlos bleiben. Insgesamt ist also die Menschenrechtssi-
tuation in Mexiko prekr, von einem funktionierenden Rechtsstaat, der die Menschenrechte
seiner Brger schtzen soll und Verletzungen seitens seiner Organe ahnden soll, kann nicht
die Rede sein. Insbesondere die Militarisierung der Polizei im Kontext des Drogenkrieges
schafft hier enorme Probleme, fr zahlreiche bergriffe sind Militrangehrige verantwort-

lich, die sich aber, wenn berhaupt, nur vor Militrgerichten verantworten mssen. CNDH
zhlte 2006 182 Beschwerden gegen Soldaten, 2008 waren es schon 1230, wie einem Bericht
von Amnesty International ber Menschenrechtsverletzungen des mexikanischen Militrs zu
entnehmen ist (AI 2009). Amnesty geht zudem von einer sehr hohen Dunkelziffer aus, da vie-
le Mexikaner aus Angst vor Repressalien keine Anzeige erstatten. In der Regel, so Amnesty,
werden die Soldaten freigesprochen, es kommt grundstzlich zu keinem fairen Prozess, da
die Rechte der Opfer eingeschrnkt sind. Amnesty zieht als Fazit: Human rights violations
by the members of the military are not rare, they are frequent and in some areas routine
(AI 2009: 21). Exemplarisch sei hier der bereits erwhnte Oaxaca-Konikt dargestellt (vgl.
dazu Osorno 2007; Blas Lpez 2007; Gibler 2009). Wie jedes Jahr seit 26 Jahren versam-
melten sich die Lehrer des Bundesstaates Oaxaca im Mai 2006, um fr besser Lhne, bessere
Ausstattungen, bessere Arbeitsbedingungen zu streiken. Etwa 30.000 Menschen kampierten
auf dem Zcalo, dem zentralen Platz der Hauptstadt Oaxaca de Jurez. Die Proteste waren
ritualisiert, jedes Jahr, nach einer Zeit des Generalstreiks und der Proteste, gab der jeweilige
Gouverneure kleine Verbesserungen bekannt und die Proteste lsten sich auf. Im Jahr 2006
wollte sich der PRI-Gouverneur Ulises Ruiz Ortiz diesem Ritual entziehen, um sich in der
ffentlichkeit als Hardliner zu prolieren, und verweigerte die Verhandlungen. Er drohte den
Lehrern und forderte sie unmissverstndlich auf, die Stadt zu rumen und an ihre Arbeits-
pltze zurck zu kehren. Die Lehrer weigerten sich und Ruiz ordnete die Rumung an. Am
14. Juli strmten rund 1000 Staatspolizisten den Zcalo, mit Trnengas und Schlagstcken,
aber auch mit Schusswaffeneinsatz. Kurze Zeit spter war der Platz zwar gerumt, aber die
Lehrer sammelten sich einige Straenzge weiter und eroberten den Platz, mit Untersttzung
der Bewohner der Stadt, den Platz zurck. ber mehrere Stunden hielten die Lehrer acht Per-
sonen, Polizisten und staatliche Funktionre, als Geiseln. Nach Tumulten, die ber 100 Ver-
letzte gefordert und zu elf Festnahmen gefhrt hatten, zog sich die Polizei zurck. Zwei Tage
nach dem missglckten Polizei-Einsatz gingen 500.000 Menschen in Oaxaca de Jurez als
Solidarittsbekundung fr die Lehrergewerkschaft auf die Strae, bei einer Bevlkerung von
fast 3,5 Millionen Menschen des Staates eine beeindruckende Zahl. Die Lehrer verbndeten
sich mit verschiedenen zivilen und indigenen Gruppen, etwa 350 Organisationen grndeten
am 20. Juni die APPO, die Asamblea Popular del Pueblo de Oaxaca. Hauptforderung war
der Rcktritt Ulises Ruiz, dem Korruption, Unterschlagung und Wahlbetrug vorgeworfen
wurde. ber mehrere Monate hinweg kam es zu massiven Protesten gegen Ruiz, mit bis zu
900.000 Demonstranten, fast einem Viertel der Bevlkerung des Staates. Immer wieder kam
es auch zu Zusammensten mit Sicherheitskrften sowie mit paramilitrischen Gruppen,
deren Nhe zum Gouverneur unstrittig war. Das Parlament von Oaxaca, in dem die PRI 23
von 42 Abgeordneten stellte, stand uneingeschrnkt hinter Ruiz. Die mittlerweile durchge-
fhrten Bundeswahlen brachten Bewegung in die politische Landschaft. Eine Bundesinter-
vention wre der einzig verfassungsmige Weg gewesen, Ruiz abzusetzen. Der Senat htte
die Unregierbarkeit des Landes ofziell feststellen mssen, dann htte Fox Ruiz absetzen
knnen. In der Geschichte Mexikos war aber diese Bundesintervention huger aus parteipo-
litischem Kalkl von der PRI missbraucht worden, daher wollte sich Fox zurckhalten. Auch
im Senat debattierte man zwar und entsandte eine Beobachtermission, es kam aber zu keiner
Entscheidung. Die prekre Legitimation von Felipe Caldern gab Ruiz einen Trumpf, er
drohte, Lpez Obrador als legitimen Prsidenten anzuerkennen, sollte es zu einer Bundesin-
tervention gegen ihn kommen. Wie bereits erwhnt, kam es schlielich zu einem informellen
Bndnis zwischen PAN und PRI, Caldern sicherte Ruiz Untersttzung zu, Ruiz untersttzte
188 Wolfgang Muno
dafr Caldern. Der scheidende Prsident Fox sandte am 29. Oktober 4500 Mnner der Bun-
despolizei. Die Straenschlachten dauerten noch vier weitere Wochen an, bis alle Barrikaden
entfernt und die Innenstadt endgltig gerumt war. Am 25. November kam es zu einem letz-
ten Groeinsatz der Bundespolizei, die unter Einsatz massiver Gewalt die Innenstadt rumte.
Danach bernahm wieder die Staatspolizei von Ulises Ruiz die Stadt. Die Bilanz laut einer
unabhngigen Menschenrechtsorganisation, die im Januar 2007 einen Bericht erstellte: 23
Tote, mehr als 20 Verschwundene, Hunderte Verletzte, mehr als 200 Inhaftierte, wobei es
vielfach zu Folter und Misshandlungen kam, sowie insgesamt ein berma an Polizeigewalt
generell (CCIODH 2007). Die Generalstaatsanwltin von Oaxaca, Lisbeth Caa Cadeza, von
Ulises Ruiz ernannt, zeigte nur wenig Interesse an einer Aufklrung der Vorwrfe. Sie sah
die APPO als eine Form urbaner Guerilla, machte sie fr Gewalt verantwortlich und legte
ihnen alle Verbrechen, auch den Mord an einem US-amerikanischen Journalisten zur Zeit
des Aufstandes, zur Last. Alle Anklagen gegen die Regierung und staatliche Organe wurden
letztlich fallen gelassen.
Oaxaca ist ein Beispiel fr etliche andauernde Missstnde in Mexiko. Die PRI dominier-
te, ber den Gouverneur, smtliche Staatsorgane, auch die Judikative. Erst bei den Wahlen
2010 wurde zum ersten Mal nach 81 Jahren ein oppositioneller Kandidat Gouverneur. ber
das ganze Land verbreiteten sich die Klientelstrukturen, Korruption, Unterschlagung und
Amtsmissbrauch waren Bestandteile des Systems. Solche Vergehen wurden nicht geahndet,
Straosigkeit ein wichtiges weiteres Element des Herrschaftssystems. Oppositionelle wur-
den Repressionen ausgesetzt, nicht nur beim Oaxaca-Aufstand. Regelmig wurde und wird
von willkrlichen Verhaftungen, Folter und Verschwundenen berichtet. Auch missliebige
Journalisten werden unter Druck gesetzt, verprgelt oder verhaftet, whrend des Oaxaca-
Aufstandes wurden zwei Journalisten, der US-Amerikaner Bradley Will und der Mexikaner
Ral Marcial Prez, die beide Ruiz-kritisch berichteten, ermordet. Die politischen Zustnde
entsprechen einer Zeitreise in das alte autoritre Einparteien-Regime Mexikos. Oaxaca ist
dabei nur einer von vielen Bundesstaaten, in denen die Zustnde so oder so hnlich sind.
4. Fazit
Der mexikanische Rechtsstaat ist durch Ambivalenzen und vielfltige Probleme gekenn-
zeichnet. Einige Fortschritte stehen nach wie vor groe Probleme und Schwchen gegenber.
Der anfangs erwhnte Traum Benito Jurez von einem Mexiko, in dem Rechtsstaatlichkeit
herrscht, ist daher tatschlich noch sehr weit weg, gleichzeitig aber nher, als jemals zuvor in
der mexikanischen Geschichte: Faraway, So Close, wie zwei der renommiertesten mexika-
nischen Rechtsgelehrten urteilten (Lpez-Aylln und Fix-Fierro 2003). Prsident Pea Nieto
muss an vielen Fronten gleichzeitig kmpfen, wenn er denn tatschlich eine Demokratisie-
rung, Modernisierung und Stabilisierung Mexikos erreichen will, wozu auch Rechtsstaatlich-
keit und konkret die Verbesserung von Polizei und Justiz gehren. Reformen in diesem Be-
reich hat er angekndigt, wie viele Prsidenten vor ihm auch. Ob er sie tatschlich umsetzen
kann und wird, bleibt abzuwarten. Die Tatsache, dass es Pea Nieto gelungen ist, mit seinem
Pakt fr Mexiko die groen Oppositionsparteien PRI und PRD koalitionshnlich in sein
Programm einzubinden und so die langandauernde politische Blockadehaltung zu berwin-
den, hat bei vielen Beobachtern fr Optimismus gesorgt. Allerdings steckt Mexiko nach wie
vor tief im Sumpf von Korruption und Klientelismus, zudem haben die mexikanischen Dro-
genkartelle Mexiko mit Gewalt und Kriminalitt fast chendeckend berzogen und einen
gefhrlichen Schatten auf die junge Demokratie und den schwachen Rechtsstaat geworfen.
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Mexikos Fderalismus im Wandel
Constantin Groll
1. Einleitung
Im Vergleich zu den anderen Fderalstaaten in Lateinamerika galt das politische System Me-
xikos lange Zeit als hochgradig zentralisiert. Zwar konnte der mexikanische Staat auf eine
lange fderale Tradition zurckblicken, subnationale Interessen spielten im fderalen Poli-
tikgestaltungsprozess aber eine untergeordnete Rolle und die Autonomie der Bundesstaaten
und Munizipien bei der Politikformulierung und Politikgestaltung war begrenzt. Mexiko war
zwar de jure, dank der Verfassung von 1917 eine fderale Republik, bestehend aus politisch
autonomen Bundesstaaten und Munizipien, de facto war das Land durch die Natur des po-
litischen Herrschaftssystems der PRI (Partido Revolucionario Institucional) aber hochgra-
dig zentralisiert. Ein unabhngiger Effekt des Fderalismus auf den politischen Prozess war
kaum sichtbar. Dabei wirkte das informelle Machtsystem der PRI wie ein informeller insti-
tutioneller berzug (Gibson 2012, S. 116), der seine eigene Organisations- und Machtlogik
ber die Interaktion zwischen subnationalen und nationalen politischen Arenen legte. Dies
fhrte zu einer erheblichen Machtkonzentration in den Hnden der fderalen Exekutive (Car-
pizo 1978) und der nationalen Parteiorgane und untergrub die formale Gewaltenteilung auf
fderaler Ebene, sowie die verfassungsmig garantierten Autonomierechte der Bundesstaa-
ten und Munizipien.
Gleichwohl war in den Jahrzehnten der PRI Hegemonie die Wirkungsmacht des me-
xikanischen Fderalismus zwar marginalisiert aber keineswegs nichtig. Die Bundestaaten
verfgten ber eigene Verfassungen und wurden durch eine formal unabhngige Exekutiven
regiert. Soweit sie den allgemeinen Vorgaben der fderalen Regierung folgten, konnten sich
subnationale politische Eliten und insbesondere die Gouverneure als intermediarios polti-
cos (Hernndez Rodrguez 2008, S. 50) begrenzte Bereiche politischer Autonomie sichern
und einen punktuellen Einuss auf den fderalen politischen Prozess ausben. Allerdings ba-
sierte dieser Status weniger auf den formalen Institutionen des mexikanischen Fderalismus
sondern auf der Bedeutung der subnationalen Regierungen im informellen Aushandlungs-
prozess zwischen den Machtblcken innerhalb der PRI.
Dieser, lange Zeit stabile modus vivendi des mexikanischen Fderalismus wurde ab den
1970er Jahren in mehrfacher Weise herausgefordert. Der zunehmende Legitimationsverlust
des PRI Regimes frderte den politischen Wettbewerb auf subnationaler Ebene, der in einer
langsamen Demokratisierung von der Peripherie hin zum Zentrum (Mizrahi 2001) mnde-
te und sich schlielich im Jahr 1997 mit dem Verlust der Kongressmehrheit auch auf der f-
deralen Regierungsebene manifestierte. Seit dem Niedergang der PRI Hegemonie lsst sich

192 Constantin Groll
eine verstrkte Tendenz zu einer Neuregelung des mexikanischen Fderalismus beobachten.

Die Bundesstaaten und die Munizipien haben, bis dato kaum vorstellbar, an Bedeutung ge-
wonnen. Wie im Folgenden dargestellt wird wurden wesentliche staatliche Leistungen de-
zentralisiert und die Einussmglichkeiten der subnationalen Regierungen, insbesondere der
Gouverneure, in der fderalen politischen Arena haben zugenommen. Der Fderalismus ist
damit wieder zu einem nicht zu unterschtzenden Einussfaktor fr den politischen Prozess
in Mexiko geworden.
Gleichwohl ist Mexiko trotz dieses Wandels von einem robusten Fderalismus weit
entfernt. Besonders im Vergleich mit anderen Fderalstaaten wird der hohe Zentralismus im
mexikanischen politischen System deutlich. Aufgrund der hohen Pfadabhngigkeit des for-
mal-institutionellen Settings und der politischen Dynamiken, wie z.B. die Organisation des Par-
teiensystems bleibt Mexiko weiterhin der am zentralisierteste Fderalstaat in Lateinamerika.
Der Beitrag versucht diesen Wandel des mexikanischen Fderalismus deutlich zu ma-
chen und seine Besonderheiten im Vergleich zu anderen Fderalstaaten Lateinamerikas zu
beleuchten. Dabei wird eine mglichst umfassende, d.h. historisch informierte Einfhrung
in den mexikanischen Fderalismus angestrebt. Dementsprechend wird zunchst die Ent-
stehungsgeschichte der fderalen Ordnung dargestellt, um im Anschluss die aktuelle ver-
fassungsmige Ausgestaltung des Fderalismus aufzuzeigen. Ferner werden die konkreten
Auswirkungen der fderalen Ordnung auf das nationale politische System beleuchtet (fde-
rale Gesetzgebung, Parteiensystem) und zentrale Koniktfelder zwischen den Regierungs-
ebenen analysiert.
2. Ursprnge der fderalen Ordnung
Im Spanischen Kolonialreich war das sptere Territorium Mexikos nur partiell durch den ko-
lonialen Verwaltungsapparat durchdrungen. Vielmehr war die politische Kohsion des Lan-
des Resultat eines Interessensnetzwerkes zwischen lokalen politischen Eliten untereinander
und zwischen den lokalen Eliten und dem (kolonialen) Zentrum in Mexiko Stadt.1 Diese
Netzwerke bestanden auch nach der Unabhngigkeit im Jahre 1821 fort, da eine stabile Kon-
stituierung einer das gesamte Staatsgebiet durchdringenden staatlichen Zentralmacht lange
Zeit nicht in Sicht war (Braig und Mller 2008).
Die nach der Unabhngigkeit in einem Kompromiss zwischen den konservativ-zent-
ristischen und liberal-fderalen Krften verabschiedete Verfassung von 1824 spiegelt diese
Krfteverhltnisse wider, in dem sie Mexiko als reprsentative, fderale Republik, zu diesem
Zeitpunkt bestehend aus 19 freien Bundesstaaten und 3 Territorien, konstituierte und sich
in ihrer fderalen Ausrichtung stark an die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika
orientierte (Serna de la Garza 2008). Allerdings war die formal institutionelle Staatsstruk-
tur durch die politische Instabilitt unterminiert und wurde alsbald im Jahr 1835 durch den
Machtgewinn der konservativen-zentristischen Krfte um den spteren Interimsprsidenten
Jos Justo Corro mit der Proklamierung der sieben konstitutionellen Gesetze im Jahr 1836 de
facto auer Kraft gesetzt und durch einen zentralistischen Staatsaufbau mit, dem Franzsi-
schen Beispiel folgenden, Departments anstatt der freien Bundesstaaten und der Konzent-
ration der politischen Macht in Mexiko Stadt ersetzt. Zahlreiche Aufstnde und Rebellionen
1 Schon in der Kolonialzeit legten einige administrative Vernderungen in den Kolonien den Grundstein fr die
sptere fderale Organisation des Mexikanischen Staates. Dazu zhlen die Schaffung von diputaciones pro-
vinciales in der Verfassung von Cdiz und im Zuge der borbonischen Reformen Ende des XVII Jahrhunderts
die zaghafte Dezentralisierung der ffentlichen Verwaltung.
Mexikos Fderalismus im Wandel 193
in den Bundesstaaten waren die Folge und legte u.a. den Grundstein fr den Mexikanisch-
Amerikanischen Krieg und die temporre, formale oder de facto Abspaltung mehrere Bun-
desstaaten (Republik von Yucatn, Republik von Rio Grande, Abspaltung von Tabasco).
Nicht zuletzt durch diese Konikte konnten die liberalen Krfte um den spteren Prsidenten
Benito Jurez die Regierungsmacht zurckgewinnen und einen Prozess zur Einberufung ei-
ner verfassungsgebenden Versammlung einleiten (Plan de Ayutla), der schlielich in die Pro-
klamation der Fderalen Verfassung der Vereinigten Staaten Mexikos von 1857 mndete.
Die Verfassung von 1857 bildet den institutionellen Hhepunkt der reformistischen Pe-
riode (La Reforma del Norte), die, getragen von den liberalen, fderalen, anti-klerikalen pro-
kapitalistischen (nrdlichen) Eliten den erneuten Versuch darstellte, die fderale Ordnung
Mexikos auf Grundlage der Verfassung von 1824 zu festigen (Autonomie von Bundesstaaten
und Munizipien) und gleichzeitig den Schutz liberaler Freiheitsrechte (Rede-, Versamm-
lungs- und Pressefreiheit, Abschaffung der Sklaverei) und die Trennung von Staat und Kir-
che zu etablieren. Allerdings el der formale Staatsaufbau hinter die Realpolitik und insbe-
sondere den Konikt zwischen konservativen und liberalen Krften im Zuge der Guerra de
Reforma und spter der militrischen Invasion durch englische, spanische und v.a. franzsi-
sche Truppen mit der darauf folgenden Ausrufung des zweiten mexikanischen Kaiserreichs
unter Maximilian I. (1864-67) zurck und wurde schlielich durch das liberal-oligarchische
Regime von Poririo Daz (1876 1911) weitgehend obsolet.
Zwar konnte whrend der Pax Porriana (1876 1911) durch ein weitgehend re-
pressives Regime und der exklusiven politischen Partizipation eine neue relative Stabili-
tt, mit weitgehender Abwesenheit gewaltsamer politischer Konikte erreicht werden. Dies
wurde nicht zuletzt durch einen Prozess der kapitalistischen Modernisierung bedingt und
erwirkt. Die das Land spaltenden grundlegenden Konikte - die regionalen Widerstnden
gegen die staatliche Zentralisierung und die Vergrerung des Abstandes zwischen den in
das Modernisierungsprojekt integrierten (urbanen) und den ausgeschlossenen (peripheren)
Teilen der mexikanischen Gesellschaft - konnte das Regime auch durch die stabilisierende
Verhandlungsstruktur zwischen den politischen Eliten, die mageblich auf persnlichen Lo-
yalittsbeziehungen der lokalen politischen Eliten zu Poririo Daz futen, nicht lsen. Mit
der Verlangsamung der Industrialisierung im Zuge der amerikanischen Wirtschaftskrise von
1907, dem Absinken der Reallhne und des Lebensstandards erstarkten die zentripetalen
politischen Krfte und wirkten destabilisierend auf das inexible politische System ein, was
schlielich in der Mexikanischen Revolution kulminierte.
Die Mexikanische Revolution legt den Grundstein fr eine, im lateinamerikanischen
Vergleich auergewhnlich bestndige Phase politischer Stabilitt in Mexiko, die mit der
Verfassung von 1917 endgltig konstitutionell gefestigt wurde (fr einen berblick vgl.
Benjamin 1985). Der der Verfassung zugrunde liegende neue fderale Pakt spiegelt dabei
nur teilweise eine Fortsetzung der frhen fderalen Erfahrung im 19ten Jahrhundert wider.
Vielmehr trgt er gleichzeitig dem Einuss neuer politischer und sozialer Rahmenbedingun-
gen in der Folge der Revolution Rechnung (Chvez 1993). So etabliert die Verfassung zwei
(autonome) Sphren der Souvernitt zwischen freien Bundesstaaten und der fderaler
Regierung, hnlich der Verfassung von 1857. Die Rolle der Gemeinden wird jedoch neu de-
niert, in dem fr sie eine freie eigenstndige Rolle im politischen System konstitutionell
garantiert wird, womit den populr-demokratischen Elementen der mexikanischen Revoluti-
on Rechnung getragen wurde. Zudem legt die Verfassung mit der Verankerung sozialer Rech-
te (Bildung, Arbeitsrechte) der Staatsbrger die formale Grundlage fr einen kooperativen
Fderalismus (Chvez 1993, S. 281).
Gleichwohl wurde durch die Grndung der Partido Nacional Revolucionario (PNR) im
Jahr 1929, die das Netz lokaler Kaziken in eine Art Konfderation subnationaler politischer
Eliten umwandelte und die territorialen Interessen nicht zuletzt ber persnlichen Beziehun-
gen der Gouverneure zum Prsidenten vermittelte, die formal institutionelle fderale Organi-
sation geschwcht. Insbesondere unter der Prsidentschaft von Plutarco Elas Calles (1924
1929) und deren inofzielle Verlngerung whrend des maximato (1928 1934) sowie
unter der Prsidentschaft von Lazaro Crdenas (1934 1940) setzte ein Prozess der Konzen-
tration der politischen Macht im Zentrum ein. Dies fhrte im Zuge der Weltwirtschaftskrise
von 1928/30 zu systematischen zentralistischen Manahmen, darunter u.a. die Etablierung
des Consejo Nacional Econmico 1928, die Verabschiedung des Ley de Planeacin General
1930, den Verfassungsreformen von 1929 und den arbitrren Amtsenthebung von 14 Gou-
verneuren durch den Prsidenten, welche die politische Bedeutung der Bundesstaaten weiter
minderten und die Aussichten auf eine gleichwertige Kooperation von Bundesstaaten und
Fderalstaat reduzierten.
Mehr noch war die PNR anfangs v.a. territorial organisiert und stellte einen Kompromiss
zwischen den unterschiedlichen regionalen und lokalen, starken Mnner der Mexikanischen
Revolution dar, die sich auf Basis des Konsens der Nichtwiederwhlbarkeit des Prsidenten
zusammennden konnten, wandelte sich die Partei mit der 1938 gegrndeten Partido de la
Revolucin Mexicana (PRM) in eine, aus funktionalen Sektoren zusammengesetzte Organi-
sation. Diese Grundstruktur wurde schlielich in den 1940er Jahren mit der Umbenennung
der PRM in PRI (Partido Revolucionario Institucional) verfestigt und band damit groe Teile
der mexikanischen Bevlkerung in eine autoritr-korporatistische Verhandlungsstruktur ein,
womit regionale cleavages mit einem weiteren nationalen Muster der Reprsentation ber-
deckt wurden.
Die Partei fungierte dabei als Integrationsmaschine und als Bindeglied zwischen den
unterschiedlichen regionalen und korporatistischen Machtblcken des mexikanischen Inter-
essensnetzwerkes. So wurde die Bereitstellung von Leistungen durch die fderale Regierung
durch die politische Loyalitt von lokalen und subnationalen politischen Eliten abgegolten,
womit insgesamt die PRI in Symbiose mit dem jeweiligen Prsidenten die Machtbalance
zwischen einer metropolitanen Modernisierungskoalition (aus stdtischer Elite, urbanen
Mittelschichten und arbeitenden Klassen) und peripheren Machtcliquen (Reprsentanten der
tradierten Ordnung der lndlichen Bevlkerung) sicherte. Diese Funktionsweise der PRI,
gepaart mit entscheidenden institutionellen Reformen, welche den Einuss regionaler Inter-
essen auf fderaler Ebene beschrnkten ermglichte die zunehmende Zentralisierung politi-
scher Autoritt auf der fderalen Regierungsebene.2
Gleichwohl sollte bei aller Betonung der hohen Konzentration politischer Autoritt im
Zentrum die Verbindung zwischen Nationalregierung und subnationalen Exekutiven als ein
funktionaler Gleichgewichtszustand und nicht als eine lineare oder hierarchische Abhn-
gigkeitsbeziehung verstanden werden. Innerhalb dieses Machtgleichgewichts sicherte die
beschrnkte Autonomie subnationaler Exekutiven den lokalen und regionalen Machterhalt
der PRI whrend eine starke Zentralregierung mgliche Exzesse subnationaler Exekutiven
verhinderte und die Einheit der Nation wahrte (Hernndez Rodrguez 2008). Nicht zuletzt
dank dieses Machtgleichgewichts konnte die PRI und insbesondere die fderale Exekutive in
2 Darin bildete der Prsident nicht nur die Spitze der Regierung sondern verstand sich auch als oberster Rich-
ter partei-interner Konikte und konnte sich dadurch als Fhrer der politischen Elite, der in Letztinstanz
ber die Karrierewege einzelner Parteimitglieder, die Verausgabung von Wahlkampfmitteln und die allgemei-
nen Richtlinien der Politik entschied, positionieren. Siehe dazu auch zahlreiche autobiographische Zeugnisse
(subnationaler) politischer Akteure (Faras 1992; Loret de Mola 1978; Schaffer 1998).
den Folgejahren ihre Hegemonie festigen wodurch eine Phase auerordentlich erfolgreicher
wirtschaftlicher Entwicklung (1958-1982) ermglicht wurde.
Diese positive wirtschaftliche Entwicklung, die v.a. zu Beginn (1958-1970) auf einem
Modell der importsubstituierenden Industrialisierung basierte, fhrte zwar zur Herausbil-
dung einer relativ wohlhabenden urbanen Mittelschicht, konnte aber die sozialen und ko-
nomischen Ungleichheiten in Mexiko, die sich v.a. in einer peripher-ruralen Spaltung ma-
nifestierten, nicht erfolgreich abbauen. Mit der Erschpfung des milagro mexicano (Mena
1970) brckelte in der zweiten Hlfte der 1960er (Centeno 1994) zunehmend die politische
Legitimitt des PRI-Regimes innerhalb der urbanen Modernisierungskoalition, die letztlich
im Zuge der Verschuldungskrise von 1982 und dem Wechsel des wirtschaftspolitischen Pa-
radigmas implodierte und in eine, von der Peripherie in das Zentrum diffundierenden De-
mokratisierung der lokalen, bundesstaatlichen und schlielich fderalen politischen Arena
mndete (Ochoa-Reza 2004).
Mit dem Verschwinden der hegemonialen Parteiklammer gewann die Rolle des fdera-
len Staatsaufbaus fr das politische System erneut an Relevanz. Nicht nur wurden konstitu-
tionell fderalen Elemente der Verfassung von 1917 nach fast fnf Jahrzehnten der zentralen
Machtkonzentration neu zum Leben erweckt, auch die politische, administrative und skale
Autonomie der Bundesstaaten und v.a. der Gemeinden hat in den letzten Jahren erneut an Be-
deutung gewonnen. Dies wird nicht nur durch eine erhhte Dezentralisierung administrativer
Aufgaben deutlich, sondern spiegelt sich auch in begrenzten Politikinnovationen auf lokaler
und subnationaler Ebene und dem gestiegenen Einuss der Gouverneure in der fderalen
politischen Arena wider.
3. Institutionelle Verfasstheit des mexikanischen Fderalismus
3.1 Die Stellung der subnationalen Einheiten in der Verfassung
Das heutige Mexiko besteht aus 31 Bundesstaaten (estados) und einem Fderalen Distrikt,
Mexiko-Stadt. Die Bundesstaaten sind weiterhin in insgesamt ca. 2395 Munizipien (ayun-
tamientos) als unterste politische Einheit unterteilt. Mexiko kann, wie Brasilien (Arretche
2012), als dualer Fderalismus bezeichnet werden. Allerdings ist in einer vergleichenden
Perspektive im mexikanischen Fderalismus die Gestaltungsmacht der bundesstaatlichen
Regierungen in signikanter Weise eingeschrnkt. Die Mexikanische Verfassung von 1917
macht eindeutige Vorgaben fr die Rechte und Pichten der bundesstaatlichen Regierungen
und die Gestaltung der bundesstaatlichen politischen Systeme in mehreren Bereichen. So ist
die konsekutive Wiederwahl von Gouverneuren und Abgeordneten in der bundesstaatlichen
Legislative verboten und der klassischen Vertretung bundesstaatlicher Interessen auf fde-
raler Ebene, dem Senat, wurden nur geringe Machtbefugnisse zugestanden. Insbesondere
spielt er in der Verabschiedung des Haushalts, Kernstck der legislativen Einussnahme,
keine Rolle, da lediglich das Abgeordnetenhaus ber den Haushaltsvorschlag des Prsiden-
ten abstimmt.
Das Misstrauen gegen die bundesstaatliche Ebene kommt in der Verfassung ebenfalls
zum Ausdruck in dem die Munizipien, nicht die Bundesstaaten, als die Grundeinheit der
Fderation bezeichnet werden und deren Autonomie und Eigenschaften festgeschrieben
sind.3 Die Autonomie der Gemeinden ist ein wesentliches Prinzip des Fderalismus in Me-
xiko, da die Verfassung nicht nur ihren konstitutionellen Rang sondern auch die Organisa-
tionsstruktur lokaler Politik und die Attribute der lokalen Volksvertreter deniert. Lokale
Volksvertreter werden gem Artikel 115 durch das Volk in direkter Wahl fr eine dreijhrige
Amtszeit bestimmt. Die Verfassung, nicht die Bundesstaaten, legt die wesentlichen Eigen-
schaften der lokalen politischen Regime (Gewaltenteilung, etc.) fest. Diese starke konsti-
tutionelle Verankerung der Gemeinden wurde durch die Verfassungsnderungen von 1977
und 1983 zudem erweitert, indem die Wahl der lokalen Volksvertreter per Verhltniswahl
festgelegt wurde und die Kompetenzen der Gemeinden ausgeweitet wurden, die nun eine
exklusive Entscheidungsbefugnis ber einzelne lokale ffentliche Leistungen, wie z.B. Stra-
enreinigung, Verwaltungshoheit ber ffentliche Mrkte und Einkaufszentren, und die Ver-
einnahmung lokaler Steuern umfassen (siehe unten).
Nichtsdestotrotz bilden die Bundesstaaten einen wesentlichen Bestandteil des mexika-
nischen politischen Systems. Die Verfassung betont in Artikel 40 den demokratisch-repr-
sentativen und fderalen Charakter der mexikanischen Republik. Alle nicht explizit ander-
weitig geregelten Befugnisse werden laut Artikel 124 dem Regelungsbereich der einzelnen
Bundesstaaten vorbehalten. Zudem sind die fderalen Interventionsrechte beschrnkt, da zur
Absetzung bundesstaatlicher Regierungen und der Berufung einer Interimsregierung nach
Antrag des Prsidenten eine zwei Drittel Mehrheit des Senats notwendig ist (declaracin de
la desaparicin de poderes, Artikel 76). Allerdings ist es den Bundesstaaten durch Artikel
117 der Verfassung untersagt Vertrge, Allianzen oder Koalitionen mit anderen Bundesstaa-
ten oder anderen Lndern zu schlieen.
3.2 Der Einuss des F|deralismus auf die Geset]gebung
Subnationale Interessen sind im fderalen Gesetzgebungsprozess insbesondere im Abgeord-

netenhaus und im Senat vertreten. Im Vergleich zu anderen Fderalstaaten in Lateinamerika
wie Argentinien und Brasilien ist ihr Einuss auf die Gesetzgebung in Mexiko allerdings
deutlich geringer. Gleichwohl hat die Bedeutung subnationaler Interessen mit dem Ende der
Einparteien-Hegemonie der PRI in einzelnen Politikbereichen zugenommen.
Diese relativ schwache Reprsentation subnationaler Interessen ist einerseits durch in-
stitutionelle Faktoren begrndet. Insbesondere das Mischwahlsystem, das sowohl fr Abge-
ordnetenhaus, als auch fr Senat seit 1979 verbindlich ist, bewirkt eine im Vergleich geringe
Rckbindung der Abgeordneten und Senatoren an die regional basierte Parteiorganisation.4
Abgeordnete werden zum einen in 300 uninominalen Wahlkreisen per Mehrheitswahl, als
auch aus fnf landesweiten pluri-nominalen Wahlkreisen mit je 40 Mandaten per Verhltnis-
wahl gewhlt. Im Senat ist die bundesstaatliche Reprsentation basierend auf je drei Senato-
ren pro Bundesstaat, durch die zustzliche Wahl von 32 Senatoren, die durch Verhltniswahl
in einem gemeinsamen fderalen Wahlbezirk gewhlt werden geschwcht. Dadurch fllt die
berreprsentation subnationaler Einheiten, d.h. die Diskrepantz zwischen dem Anteil der
legislativen Sitze und dem Bevlkerungsanteil pro Einheit (malapportionment), im Vergleich
zu anderen lateinamerikanischen Fderalstaaten, deutlich geringer aus (Samuels und Snyder
3 Dies ist anders als in Fderalstaaten wie den USA oder Argentinien, in denen Gemeinden keinen konstitutio-
nellen Status besitzen und diese den jeweiligen Provinzen unterstellt sind (Gibson 2012).
4 Das Wahlsystem wurde mehrmals gendert, wobei die Vertretung subnationaler Interessen einen kontinuier-
lich geringeren Stellenwert einnahm (Molinar Horcasitas und Weldon 2001).
2001).5 Der Einuss territorialer Interessen auf die fderale Gesetzgebung ist auch durch
das Fehlen der Vetomacht des Senats auf entscheidende Gesetzgebungsbereiche beschrnkt.
Hinzu kommt, dass sowohl fr Abgeordnete als auch fr Senatoren eine direkte Wiederwahl
nicht mglich ist und die Anreize fr eine Professionalisierung vergleichsweise gering sind.
Insgesamt ist der mexikanische Fderalismus damit im Vergleich deutlich weniger demos be-
schrnkend (Stepan 2004) als alle anderen groen Fderalstaaten des amerikanischen Konti-
nents (USA, Brasilien, Argentinien).
Zu diesen strukturellen Faktoren kommen parteipolitische Dynamiken, die insbeson-
dere whrend der Einparteienherrschaft der PRI zu einer weiteren Restriktion des Einfus-
ses subnationaler Interessen auf die fderale Gesetzgebung gefhrt haben. Das Verbot einer
konsekutiven Wiederwahl der Abgeordneten und Senatoren (seit 1932) erhhte nicht nur die
Abhngigkeit der Parteimitglieder von der Parteibrokratie, sondern sorgte verbunden mit
der Hegemonie der PRI in so gut wie allen politischen Institutionen dafr, dass die Abgeord-
neten ihre subnationalen Interessen dem Primat der fderalen Parteiorganisation unterordnen
mussten, wollten sie ihre politische Karriere nicht gefhrden (siehe unten). Insgesamt wurde
so die verfassungsmige relativ starke Stellung der Legislative im Gesetzgebungsprozess
untergraben und die fderale Exekutive war de facto, trotz konstitutionell vergleichsweise
schwacher Stellung, der dominante Akteur bei der Gesetzgebung6. ber 90 Prozent der von
der Exekutive eingebrachten Gesetzesinitiativen wurde durch die Legislative zwischen Mitte
der 1930er und Mitte 1990er Jahre besttigt (Lehoucq u. a. 2005). Weitere empirische Unter-
suchungen zeigen, dass die Abgeordneten und Senatoren nur in einem sehr geringen Mae
die legislative Aktivitt denierten.7
Mit den verlorenen Wahlen zum Abgeordnetenhaus im Jahr 1997 ist ein langsamer Wan-
del von einem geschlossenen, auf informeller Aushandlung basierenden Politikgestaltungs-
prozess zu einem wettbewerblicheren, pluralen Regierungssystem zu beobachten. Dadurch
gewinnen die in der Verfassung enthaltenen Checks und Balances fr den Gesetzgebungspro-
zess an Relevanz und die Rolle des Prsidenten und der Legislative wurde neu deniert. Ab-
geordnetenhaus und Senat nehmen eine zunehmend aktivere Stellung in der Produktion und
Initiierung von Gesetzen ein. Damit verbunden hat auch die Rckbindung der legislativen
Volksvertreter an subnationale Einheiten zugenommen und die Mglichkeit subnationaler
politischer Eliten, insbesondere der Gouverneure, ihre Abgeordneten zu ihren Gunsten zu
beeinussen, ist sichtbarer geworden (Hernndez Rodrguez 2003, 2008).
Letztere sind durch ihre Aktivitt in der fderalen politischen Arena in Erscheinung
getreten und versuchen mit Hilfe individueller und kollektiver Strategien ihren Einuss auf
die fderale Gesetzgebung auszuweiten. Kollektiv versuchen sie v.a. mittels der CONAGO
(Conferencia Nacional de Gobernadores) subnationale Interessen in die nationale politische
Agenda einzubringen (siehe unten). Individuell versuchen sie, die Besetzung der Wahllisten
5 Die 300 Wahlbezirke fr das Abgeordnetenhaus werden, zuletzt im Jahr 2005, durch das Fderale Wahlinstitut
(Instituto Federal Electoral, IFE) anhand von verschiedenen demographischen und geographischen Kriterien
periodisch angepasst, wobei jeder Bundestaat mindestens zwei Wahlbezirke auf sich vereinigen muss. Der
Zuschnitt der pluri-nominalen Wahlbezirke erfolgt gem der Bevlkerungsverteilung.
6 Vgl. dazu den Beitrag von Clarissa Heisig in diesem Band.
7 Auch in der Endphase der Einparteiendominanz belief sich die Rolle des Abgeordnetenhauses und des Se-
nats auf die Umsetzung des politischen Programms des Prsidenten. Die Legislative war zwischen 1991 und
1997 fr nur 7,4 bis 6,5 Prozent der gesamten Gesetzgebung verantwortlich. Nur durchschnittlich 37 Prozent
der (originren) Gesetzgebungsinitiativen der PRI entstanden auf Initiative der Legislative (Lehoucq u. a.
2005). Der Gesetzgebungdsprozess im Mexiko der PRI Jahre basierte v.a. auf der informellen Auhandlung
zwischen fhrenden subnationalen, nationalen und korporatistischen Interessenvertretern und der fderalen
Exekutive (Purcell und Purcell 1980).
fr Wahlen zum Senat und Abgeordnetenhaus zu beeinussen (siehe unten), indem sie in
Zusammenknften mit den Fraktionsfhrern ihrer Parteien (coordinadores parlamentarios)
fr ihre spezischen Interessen werben oder Kommissionen im Kongresses zu Beginn der
Legislaturperiode mit Vertrauenspersonen zu besetzen versuchen. Diese erhhte und v.a.
sichtbarere Aktivitt der Gouverneure wurde als generelle Tendenz (Hernndez Rodrguez
2006; Langston 2010; J. A. Weldon 2002)als auch in punktuellen Episoden der Verhandlung
(Caballero Sosa und Dvila Estefan o. J.; Flamand 2006) mehrfach analysiert, wobei der
Einuss subnationaler Interessen vor allem in Bereichen festzustellen ist, die direkt die sub-
nationalen Einheiten betreffen (z.B, die Haushaltsgesetzgebung) .
Allerdings ist die Einussnahme der Gouverneure auf die fderale Gesetzgebung auch
unter den neuen Bedingungen begrenzt. Neben der relativen Strke des Prsidenten und den
parteipolitischen Hrden bei der Einussnahme auf Kandidatenauswahl und Postenvergabe
verhindert das Wahlrecht weiterhin die Formierung von Veto-Koalitionen, die auf regiona-
le Schnittmengen basieren (Daz Cayeros 2005). Zudem wurde durch die Funktionsweise
des Kongresses und insbesondere seit der Verfahrensreform (Ley Orgnica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos) im Jahr 1999 durch die gestrkte Rolle der Jun-
ta de Coordinacin Poltica, die sich aus den Fraktionsvorsitzenden (coordinadores de los
grupos parlamentarios) zusammensetzt, die Disziplinierung von Kongressabgeordnenten
auf die Vorgaben der zentralen Parteiorganisationen gefrdert, womit die Rckbindung der
Abgeordeneten an die subnationalen Interessen begrenzt wird (J. A. Weldon 2002) (Dvila
Estefan und Sosa 2005). So ist die Fraktionsdisziplin im Kongress hnlich hoch wie zu Zei-
ten der PRI Hegemonie (J. Weldon 2004) und in der jngsten Gesetzgebung lassen sich zahl-
reiche Beispiele nden, die gegen die Interessen der Gouverneure durchgesetzt wurden (z.B.
die Reformen des Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)
im Jahr 2007).
3.3 Einuss des F|deralismus auf das Parteiensystem
Die Zentralisierung politischer Autoritt im Zuge der Institutionalisierung der mexikanischen

Revolution ist, wie bereits angedeutet, eng mit der Organisation und der Funktionsweise der
PRI verknpft. Allerdings war die Macht des Prsidenten von der Kontrolle des internen
Parteinetzwerkes abhngig. So war, z.B. die Auswahl von Kandidaten fr politische Positi-
onen nicht nur ein Mechanismus, um Loyalitten zu belohnen, sondern auch ein Prozess der
institutionalisierten, wenn auch informellen Aushandlung zwischen widerstreitenden Krften
innerhalb der Partei, wobei neben dem Prsidenten, dem Prsidentschaftskandidaten, den
Fhrern der korporatistischen Organisationen auch die Gouverneure einen entscheidenden
Einuss auf die Karrierewege der Parteipolitiker besaen (Camp 2002; Smith 1979).
Die Position des Gouverneurs war whrend der Hegemonie der PRI nach der Prsident-
schaft die wohl hchste gewhlte politische Amt, die Parteipolitiker, oft nach einer Position
als Kongressabgeordneter, in ihrer politischen Karriere anstreben konnten (Lehoucq u. a.
2005).8 Gouverneure kontrollierten als Oberhaupt der regionalen Brokratie ein signikantes
Netz an Positionen im subnationalen ffentlichen Sektor, wodurch sie Netzwerke und Ab-
hngigkeiten aufbauen konnten, die ihnen eine zentrale Stellung in der Organisation der PRI
8 Dieses Primat von Gouverneursposten ist nicht in allen Fderalstaaten gegeben. So wird z.B. in den USA dem
Gouverneursposten eine geringere Bedeutung beigemessen als Senatoren, da diese ber eine lngere Amtszeit
dienen und ihre Abwahlrate (congressional turn over rate) geringer ist und damit die potentielle durchschnitt-
liche Amtszeit lnger (Schlesinger 1965).
auf regionaler und lokaler Ebene sicherten und insgesamt ihre Position innerhalb der Partei
strkten. Ihre wichtigste Funktion im Herrschaftssystem der PRI lag nicht in der Politikge-
staltung sondern darin, die politische Stabilitt, d.h. die Hegemonie der PRI, in den Bundes-
staaten zu garantieren und politische Konikte zu unterbinden. Gelang dies und stand ihr
Handeln nicht im Wiederspruch zu den prsidialen Politikvorgaben, verfgten Gouverneure
ber ein signikantes, wenn auch rumlich begrenztes Ma an Autonomie in der Kontrolle
(subnationaler) Institutionen (insbesondere des bundesstaatlichen Kongresses und der Mu-
nizipien), regionaler politischer Gruppen, Interessensverbnde und der Opposition. Diesen
Machtressourcen der Gouverneure stand in der Praxis die skale und administrative De-
pendenz der Bundesstaaten und die politischen Abhngigkeiten vom Zentrum, insbesondere
durch die Interventionsmglichkeiten der fderalen Exekutive entgegen (Bernstein 1993;
Eisenstadt 2004; Hernndez Rodrguez 2003, 2008).9
Mit den Wahlerfolgen der ursprnglichen Oppositionspartien PAN und PRD in lokalen,
bundesstaatlichen und letztlich nationalen Wahlen hat sich auch die Stellung der Gouver-
neure im Parteiensystem gewandelt, wobei ihre Bedeutung im Vergleich zu anderen latein-
amerikanischen Fderalstaaten, wie Argentinien (Eaton 2004) oder Brasilien (Samuels und
Abrucio 2000) weiterhing weniger dominant ist.
Die Bedeutung der subnationalen Exekutiven wird an mehreren Stellen deutlich. Zum
einen weisen Studien darauf hin, dass subnationale Exekutiven ihren Einuss auf die sub-
nationale Politik, wenn nicht gestrkt, so doch, trotz dem erhhten politischen Wettbewerb,
dank zustzlicher nanzieller und administrativer Mittel erhalten haben und in vielen Fllen
zum Aufbau und Erhalt lokaler und regionaler Klientelnetzwerke nutzen konnten (Gibson
2005; Giraudy 2009). In einem zunehmend kompetitiven politischen Umfeld auf fderaler
Ebene wurden sie fr nationale Politiker zu wichtigen und notwendigen Verbndeten. Zu-
nehmend werden von den Parteien Kandidaten fr fderale politische Spitzenpositionen, wie
z.B. das Prsidentenamt aus den Reihen frherer Gouverneure rekrutiert (Cornelius et al.,
1999; Daz-Cayeros, 2004).
Zum anderen konnten Gouverneure ihren Einuss auf die Nominierung von Kandidaten
fr fderale politische Positionen und insbesondere fr die Abgeordnetenmter sichern. Zwar
behalten sich die zentralen Parteiorgane dank des Wahlsystems vor einen Groteil der Platz-
kontingente der Wahllisten zu besetzen, Gouverneure oder subnationale Parteieliten knnen
aber gerade fr die durch Mehrheitswahlrecht vergebenen Wahlkreise ihren Einuss auf die
Kandidatennominierung ausweiten. In diesen Wahlkreisen sind die Chancen auf den Wahlge-
winn fr Kandidaten mit ortsgebundener Erfahrung und etablierten Beziehungen hher und
Gouverneure knnen Kandidaten durch materielle oder ideelle Untersttzung die Wieder-
wahl erleichtern (Langston 2010).10
Die gestiegene Autonomie der Gouverneure ist trotz dieser Vernderungen aufgrund
von nationalen sowie subnationalen Faktoren begrenzt. So bleiben die mexikanischen Partei-
en im lateinamerikanischen Vergleich, hochgradig zentralisiert und sind in ihrer Programatik
vielmehr an nationalen, als an regionalen Themen ausgerichtet (Nacif 2002; Ochoa-Reza
9 Zum einen bestimmte der Prsident ber die Nachfolger der Gouverneure, zum anderen besa er die Mglich-
keit, in Koniktfllen Gouverneure (unter Zustimmung des Senats) des Amtes zu entheben und zu ersetzen.
Von diesem Recht machten Prsidenten zwischen 1946 und 2000 71 mal Gebrauch. Im gleichen Zeitraum
fllten 270 Gouverneure ihr Mandat aus.
10 ffentlichen Gelder fr den Wahlkampf werden durch das Bundeswahlinstitut (IFE) an die Parteizentralen
verteilt, die diese dann weiterleiten oder fr nationale Kampagnen nutzen. Reichen die fderalen Wahlkampf-
mittel nicht aus oder werden sie national verausgabt, mssen sich lokale oder subnationale Kandidaten an die
subnationalen Parteieliten wenden oder knnen versuchen durch die Popularitt des Gouverneurs Aufmerk-
samkeit zu erhalten (coattail effect).
2004). Zudem weit auch das Wahlverhalten der Mehrzahl der mexikanischen Whler eine
hhere und bestndige Identikation mit den Parteiorganisationen auf als mit einzelnen poli-
tischen Persnlichkeiten, was zustzlich zur Bedeutung der zentralen Parteibrokratien bei-
getragen hat (Nacif 2002). Weiterhin ist, wie oben ausgefhrt, der Einuss der subnationalen
Interessen auf die fderale Gesetzgebung und auf die Funktionsweise des Kongresses in der
Praxis durch die benannten institutionellen Hrden stark limitiert.
Auch sind im Vergleich mit anderen Fderalsstaaten, wie Argentinien, die Mglichkei-
ten fr subnationalen politische Eliten die bundessstaatliche Politik zu kontrollieren und so
ihre politisches Gewicht in der fderalen politischen Arena zu erhhen durch die Konstituie-
rung der subnationalen politischen Systeme, insbesondere des subnationalen Wahlrechts be-
grenzt. Neben dem Autonomiezuwachs der Munizipien spielt dabei der spezischen Verlauf
der mexikanischen Demokratisierung, ausgehend von der lokalen Ebene, eine magebliche
Rolle (Aranda Vollmer 2004; Ochoa-Reza 2004). Beginnend in einzelnen Bundesstaaten
wurden auf Druck oppositioneller Parteien Reformen des subnationalen Wahlrechts initiiert,
die einen bedeutenden Schritt hinzu mehr Transparenz und Formalisierung des Wahlprozes-
ses bedeuten und den politischen Wettbewerb in den Bundesstaaten nachhaltig beeinuss-
ten.11 Diese Regelungen wurden schlielich durch die Verfassungsnderung der Artikel 116
im Jahr 1996 landesweit fr die lokale, bundesstaatliche und fderale Wahlgesetzgebung har-
monisiert. Der Verfassungszusatz listet 14 Bestimmungen auf, die nicht nur wichtige Aspek-
te des (subnationalen) Wahlprozesses regeln12 sondern die Gerichtshoheit ber subnationale
Wahlen dem nationalen Wahlgericht (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federaci-
n, TEPJF) als hchste Instanz zuweist. Darberhinaus wurde die Kontrolle der Wahlen dem
1989 gegrndeten nationalen Wahlinstitut (Instituto Federal Electoral, IFE) bertragen, das
unabhngig von fderalen Exekutiven die lokalen, bundesstaatlichen und nationalen Wahlen
berwacht. Diese, fr einen Fderalstaat in der westlichen Hemisphre einzigartige Instituti-
on, trgt dazu bei, dass es fr subnationale politische Eliten schwieriger wird, die subnatio-
nale Politik zu kontrollieren und folglich in der fderalen Politik an Bedeutung zu gewinnen
(Berruecos 2003; Gibson 2012).
Geichwohl ist weiterhin eine erhebliche Varianz in der Demokratiequalitt auf subnati-
onaler Ebene auch weiterhin beobachtbar. So sind die bundestaatlichen Wahlinstitute oftmals
durch die subnationalen politischen Eliten kontrolliert und Klagen vor dem nationalen Wahl-
gericht ber Unregelmigkeiten in subnationalen Wahlen sind nicht selten. Zudem bleibt
den subnationalen Exekutiven auch nach der Reform der Wahlgesetzgebung, in den Berei-
chen der Parteienregistrierung, Wahlkreisverwaltung und -zuschnitt oder privaten Parteien-
nanzierung Raum fr Einussnahmen erhalten. In einigen Fllen kann es Gouverneuren auch
gelingen die Nominierung der subnationalen Vertreter der fderalen Ministerialbrokratie zu
beeinussen (Gibson 2012; Hernndez Rodrguez 2008).
11 Bis dahin blieb den subnationalen politischen Eliten, trotz dem verfassungsmigen Verbot der konsekuti-
ven Wiederwahl fr politische mter und der landesweiten Einfhrung der Kombination aus Mehrheits- und
Verhltniswahlrecht im Jahr 1977, noch ein relativ autonomer Spielraum, um das politische Geschehen auf
subnationaler Ebene zu strukturieren.
12 U.a. werden die Zeitrume fr den Wahlkampf festgelegt, die Verteilung der (ffentlichen) Wahlkampfnan-
zierung geregelt, der Zugang zu lokaler Presse bei politischen Parteien und die Wahlberichterstattung thema-
tisiert. Zudem werden die Zusammenarbeit mit fderalen Regulierungsbehrden und Strafen fr bestimmte
(Wahl-)rechtsverletzungen festgelegt.
3.4 Hori]ontale und vertikale Kooperation ]wischen den 5egierungsebenen
War die Transmission subnationaler Interessen im mexikanischen Fderalismus lange Zeit

lediglich durch informelle Aushandlungsprozesse gegeben, sind seit der Pluralisierung des
mexikanischen politischen Systems wichtige Interessensverbnde entstanden, die versuchen,
Einuss auf den fderalen politischen Prozess zu nehmen um, so den Mangel an formal
institutionalisierter vertikaler Kooperation zwischen den Regierungsebenen zu berbrcken.
Die wichtigste politische Vereinigung fr die Interessen der Bundesstaaten ist die Na-
tionalen Konferenz der Gouverneure (CONAGO).13 Zunchst als gering erfolgreicher Zu-
sammenschluss der oppositionellen Gouverneure der PRD im Jahr 1999 ins Leben gerufen,
um die Opposition zu Prsident Zedillo (PRI) zu strken, konstitutierte sich der Verbund
hauptschlich oppositioneller Gouverneure formal im Jahr 2002 als Reaktion auf einen
Reformvorschlag der Mehrwertsteuer des Prsidenten Fox. Dem anfangs losen und durch
parteipolitische Interessen gespaltenen Verbund gelang es schlielich unter Teilnahme der
Gouverneure der Regierungspartei PAN, mit der Deklaration von Cancn (13.06.2002) eine
gemeinsame Erklrung zu verabschieden, die auf eine erweiterte Koordination zwischen f-
deraler Exekutive und den Bundesstaaten in spezischen Politikbereichen (u.a. Bekmpfung
des Hungers, skalen Fderalismus) abzielte. Obwohl die Mitgliedschaft in der CONAGO
freiwillig ist und Entscheidungen den Konsens der Mitglieder bedrfen, hat sich der Verbund
in den folgenden Jahren zunehmend professionalisiert. Die CONAGO erarbeitet gemeinsa-
me Positionen und Politikvorschlge fr grenzberschreitende Themenbereiche (Sicherheit,
Finanzen, Bildung, Wasser, etc.), verfgt ber eigens eingerichtete Komissionen und hlt
regelmige und auerplanmige Treffen ab. Zwar ist der formale Einuss der CONAGO
gering, u.a. da die Bundesstaaten laut Verfassung untereinander keine Vertrge abschlieen
knnen, die Vereinigung hat aber im Laufe der Zeit einen wichtigen Beitrag dazu geleistet,
subnationalen Interessen auf die fderaler politische Agenda zu bringen und sich so als poli-
tisches Subjekt im politischen System Mexikos konstituiert, das auch vom Prsidenten, ab-
lesbar an Sitzung unter Beteiligung der Prsidenten, zumindest annerkannt und gehrt wer-
den muss. Besonders unter der Prsidentschaft von Vincente Fox hat der Zusammenschluss
der Gouverneure erfolgreich dazu gefhrt nationale Kongressabgeordneten in einzelnen Ge-
setzesprozessen, insbesondere in den Haushaltsverhandlungen erfolgreich als Verbndete zu
gewinnen (Hernndez Rodrguez 2006).
Allerdings hat die Bedeutung der CONAGO in den letzten Jahren fr den fderalen
politischen Prozess abgenommen. Dies hngt einerseits mit den eigenen Erfolgen zusam-
men: so ist das wesentliche, alle Bundesstaaten verbindende Thema, die Erhhung der Fis-
kaltransfers and die Bundesstaaten, deutlich vorhersehbarer und geringer koniktiv gewor-
den. Andererseits sind nicht zuletzt dank der hohen Heterogenitt der sozio-konomischen
Bedingungen in den Bundesstaaten und der hug sehr unterschiedlichen politischen Vor-
stellungen die Fhigkeit der CONAGO gemeinsame Projekte zu verwirklichen begrentzt.
So hat die Frequenz der Zusammenknfte abgenommen und der Gestaltungsanspruch der
Abschlussdokumente ist geringer geworden (Hernndez Rodrguez 2008). Probleme in ein-
zelnen Politikbereichen werden, wenn berhaupt, in kleineren Zusammeschlussen themati-
siert. Beispielhaft ist dafr der Zusammenschluss der Gouverneure der Grenzbundesstaaten
Mexikos und der USA (Conferencia de Gobernadores Fronterizos Mxico-EUA) die, ba-
sierend auf interinstitutionellen Vereinbahrungen (acuerdos interinstitucionales), v.a. in den
13 http://www.conago.org.mx/
Themenbereichen von Sicherheit, Drogen und Migration konkrete Manahmen anstt und
umsetzt.14
Die Interessen der Munizipien sind in unterschiedlichen Organisationen und in einer
Dachorganisation, der CONAMM (Confederacin de Municipios de Mxico) organisiert.15
Allerdings sind, obwohl sich die Interessenslage der Organisationen in einigen Bereichen
hneln (Erhhung der fderalen Transfers, Flexibilisierung der Konditionalitt fderaler
Transfers, etc.), die Organisationen durch parteipolitische Differenzen oftmals gespalten und
wirkungslos. Zudem erschwert die hohe Heterogenitt der Munizipien eine einheitliche In-
teressenslage.
4. Koniktfelder im mexikanischen Fderalismus
4.1 De]entralisierung
Lange Zeit war Mexiko zwar de jure ein Fderalstaat de facto war die politische, administ-
rative und skale Autonomie der Bundesstaaten und Gemeinden aber uerst gering. Aller-
dings hat seit den 1980er Jahren ein Dezentralisierungsprozess eingesetzt der stckweise zu
einer Ausweitung der Kompetenzen, insbesondere in den Bereichen Bildung, Gesundheit und
soziale Infrastruktur der Bundesstaaten und Gemeinden fhrte. Gleichwohl ist die Dezentra-
lisierung in Mexiko weder linear noch systematisch und wohl aus multiplen Beweggrnden
vollzogen worden. So verweisen einige Wissenschaftlern auf die Finanzierungsprobleme des
Fderalstaates in den 1980er Jahren und in Folge der Tequila Krise, whrend andere den seit
den 1980er Jahren gestiegenen politischen Wettbewerb auf der lokalen und bundesstaatlichen
Ebene verantwortlich (Rodrguez 1997) (Cornelius, Eisenstadt, und Hindley 1999).16
Vorboten der Dezentralisierung waren die ersten Anstze regional-orientierter staatli-
cher Planung, die unter dem Eindruck wirtschaftlicher Stagnation in den Jahren 1970-1977
durch die Schaffung der Regionalen Planungskommission. Diese Manahmen, wie auch die
folgenden Initiativen zur regionalen Wirtschaftsfrderung zwischen 1976-1982 (z.B. die
Grndung von polos industriales auerhalb Mexiko-Stadt oder ortsgebundene Investitions-
anreize und Subventionen) zeichneten sich allerdings weithin durch die starke Dominanz des
Zentrums aus. Erst in Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise Anfang der 1980er Jahr und den
damit einhergehenden Haushaltskrzungen unter Prsident Miguel de la Madrid (1982-1988)
wurden die ersten konsequenten Dezentralisierungsbestrebungen unternommen. Unter dem
nationalen Entwicklungsplan (Plan Nacional de Desarrollo) wurde die Notwendigkeit der
Neuregelung der Aufgabenverteilung zwischen den Regierungsebenen festgelegt und durch
die Grndung des Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) und der Anpassung
der bundessstaatlichen und munizipalen Planungskomitees (Comits de Planeacin y Desar-
rollo Estatal, COPLADES, und Comits de Planeacin y Desarrollo Municipal, COPLADE-
MUN) sollte die Koordination zwischen den Regierungsebenen vorangetrieben werden. Wei-
terhin wurden durch die Modikation des Artikels 115 der Verfassung die Kompetenzen und
14 Mitglieder dieses Zusammenschlusses sind die Bundesstaaten Nuevo Len, Baja California, New Mexico,
California, Sonora, Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila, Texas, Arizona
15 Die CONAMM besteht aus der Asociacin de Municipios de Mxico (AMMAC), Asociacin de Autoridades
Locales de Mxico (AALMAC) und Federacin Nacional de Municipios de Mxico (FENAMM). Desweite-
ren besteht die Asociacin Nacional de Alcaldes (ANAC).
16 Zudem scheint die PRI whrend der letzten Jahre ihrer Einparteiendominanz die Dezentralisierung von Staats-
ausgaben vorangetrieben hat, um den politischen Niedergang der Partei in den lokalen und regionalen Wahlen
entgegenzuwirken (Daz Cayeros 2006).
Rechte der Gemeinden neu deniert, d.h. ihnen wurde die Autonomie ber gemeinde-eigene
Einkommensquellen (insb. der Grundsteuer) bertragen, fderale Transfers zugesichert und
die Kompetenz fr die Bereitstellung von lokalen ffentlichen Gtern bergeben (Trinkwas-
serversorgung, Abwasser- und Kanalisationssysteme, ffentliche Beleuchtung, etc.) (Merino
Huerta 1992). Schlielich wurde mit der Dezentralisierung von Teilen der Verwaltung, der
Gesundheitsversorgung und der Primrbildung in die Bundesstaaten begonnen.
Diese Reformen machten die Brgermeister zwar unabhngiger vom Einuss der Bun-
desstaaten, die Dominanz der fderalen Ebene blieb allerdings, aus Mangel an brokratischer
Kapazitt oder aufgrund der zentralisierenden Herrschaftslogik der PRI bestehen und die
Dezentralisierung wurde durch die Folgeregierung unter Carlos Salinas de Gotari (1988-
1994) kaum weiter verfolgt. Ganz im Gegenteil wirkte das groangelegte fderale Armuts-
bekmpfungsprogramm PRONASOL, durch das soziale Infrastrukturprojekte auf lokaler
Ebene umgesetzt werden sollten, de facto zentralisierend, da im Zuge des Programms eine
parallele Verwaltungsstruktur (insbesondere durch die Consejos Municipales de Solidaridad)
unter Leitung des Prsidenten und Umgehung der subnationalen Regierungsebenen aufge-
baut wurde. 17
Erst durch Prsident Ernesto Zedillos (1994-2000) und dessen Initiative des federalis-
mo renovado wurde eine ernsthafte Neuordnung der Zustndigkeiten unter dem Eindruck
des Aufbrechens der Einparteienhegemonie der PRI initiiert (fr einen berblick siehe Ro-
drguez 1997). So ermglichte eine nderung des Artikels 104 der Verfassung es den subna-
tionalen Regierungen, in Koniktfllen zwischen Regierungsebenen Verfassungsbeschwerde
beim Obersten Gerichtshof einzulegen. Auch wurde die Dezentralisierung im Bereich der
Gesundheitsversorgung durch Zedillo entscheidend vorangetrieben. Anfangs nur teilweise
unter Prsident Miguel de Madrid umgesetzt, wurde ab 1996, schlielich die formale Zustn-
digkeit ber Personal, Material und Budget auf die Bundesstaaten bertragen, gleichwohl
sich die fderale Ebene die Richtlinienkompetenz und Normsetzung in der Gesundheitspo-
litik bewahrte. Dank der zeitlichen Lnge und des inkrementellen Charakters des Prozesses
gilt der Bereich Gesundheit als vergleichsweise erfolgreiche Dezentralisierungsanstrengung.
Auch weil eine zentrale fderale Institution, der Consejo Nacional de Salud, die Verlagerung
der Zustndigkeit koordiniert, evaluiert und im Zweifelsfall anpasst. Gleichwohl bleiben die
Finanzierungsschwierigkeiten der Bundesstaaten und Gemeinden im Gesundheitsbereich be-
stehen, die auch durch zustzliche konditionierte (best-practice) Transferprogramme unter
den Prsidenten Fox und Caldern (u.a. municipio saludable) nicht aufgewogen werden
knnen (Cabrero Mendoza 2010).
Ferner wurde die Verantwortung fr die Verwaltung und Bereitstellung sozialer Infra-
struktur und sozialer Entwicklung unter Prsident Zedillo auf die Munizipien und Bundes-
staaten bertragen, wobei sich die fderale Regierung, wie im Bereich der Gesundheit, die
Richtlinienkompetenz vorbehielt. Damit verbunden war auch eine skale Dezentralisierung,
die dank der Mehrheit der Oppositionsparteien im Kongress im Jahr 1998 Fderaltransfers
in den regulren Haushalt berfhrte und zweckgebundene Transfers (aportaciones) fr die
Bundesstaaten und Gemeinden bereitstellte und diese damit weitgehend von der Diskretio-
nalitt des Prsidenten befreite. Allerdings ist die Verausgabung der fderalen Transfers an
bestimmte Aufgaben gebunden, die sich seit der Verabschiedung des Gesetzes nur geringf-
gig nderten und oftmals zu einer suboptimalen Allokation der Mittel fhren. Zudem bietet
17 In der Tat intendierte das Programm weniger eine systematische Ausweitung subnationaler Autonomie als die
Rckgewinnung sozialer Legitimitt des Prsidenten und die Herstellung direkter Bindungen zwischen dem
Prsidenten und lokalen politischen Akteuren (Braig 1997; Cornelius, Craig, und Fox 1994).
die, v.a. anfangs geringe Kontrolle und Evaluation der Vergabe der Gelder durch die fderale
Regierungsebene die Mglichkeit des Missbrauchs durch subnationale Regierungen. Auch
deshalb wurden unter den Regierungen Fox und Caldern Anstrengungen unternommen
(Aufbau von Datenbanken, etc.), die Evaluation und das Monitoring der Projekte auf bun-
desstaatlicher und lokaler Ebene zu verbessern.
Angestoen durch Prsident Miguel de Madrid und lange Zeit blockiert durch die wir-
kungsmchtige Lehrergewerkschaft (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin,
SNTE) wurde die Primrbildung im Jahr 1992 nach einem Abkommen mit der Gewerkschaft
schlielich dezentralisiert. Dieser weitreichende Schritt beinhaltete die Verlagerung der
operativen und administrativen Kompetenz im Primrbildungsbereich auf die Bundesstaa-
ten (inkl. zweckgebundener nanzieller Ressourcen, administrativer Organe, Immobilien,
administratives Personal und Fachkrfte). Allerdings blieb die Regulierung, Normsetzung
und Zuweisung von Ressourcen in den Hnden der fderalen Regierung (Amezcua Ornelas
1998). Diese descentralizacin impuesta (Cabrero Mendoza 2010, 172) erfolgte in einer
sehr kurzen Zeitspanne und fast gnzlich ohne Bedarfs- und Wirkungsanalysen und berfor-
derte nicht selten die bundesstaatlichen Brokratien; zudem sie mit einem neuen hochgradig
organisierten sozialen Akteur, der Lehrergewerkschaft konfrontiert waren (Hernndez Ro-
drguez 2006, 110).
Die Dezentralisierungsbestrebungen haben die Aufgabenverteilung zwischen den Re-
gierungsebenen grundlegend verndert. Allerdings sind die positiven Erwartungen, die damit
verbunden waren, nicht immer in Erfllung gegangen. Vielmehr hat sich in einigen Berei-
chen eine suboptimale und vor allem rumlich differenzierte Bereitstellung ffentlicher Leis-
tung eingestellt und verschrft.
Grund dafr ist einerseits, dass trotz der Zuweisung neuer Aufgaben direkte Eingriffe in
die lokale Politikpraxis und Funktionsweise der politischen Institutionen weitgehend ausge-
blieben sind. Rechtliche und politische Institutionen haben sich oftmals, v.a. in den Bundes-
staaten, trotz erhhten politischen Wettbewerbs und Parteienpluralismus nur oberchlich
gewandelt und die Regierungspraxis ist mit der in der autoritren Phase vergleichbar. Vieler-
orts hat sich ein multipler Zentralismus entwickelt, indem die jeweiligen Exekutiven eine
erhebliche Macht an sich gezogen haben und effektiv die Gewaltenkontrolle und den demo-
kratischen Prozess untergraben. Diese Machtkonzentration hat durch die bertragung von
Kompetenzen oftmals zugenommen und neue Klientelnetzwerke ermglicht. Strategien oder
Programme, die die Transparenz oder Good Governance auf lokaler oder bundesstaatlicher
Ebene systematisch frdern und einfordern, gibt es kaum und einzelne subnationale Initia-
tiven, wie z.B. Rechenschaftsberichte (rendicin de cuentas) sind oft mehr den regionalen
politischen Dynamiken geschuldet als dass sie durch fderale Initiativen gefrdert werden
(Cejudo und Ros 2009).
Andererseits besteht ein grundstzliches Problem darin, dass zwar administrative Kom-
petenzen dezentralisiert wurden, die skale Dezentralisierung, im Sinne von der bertragung
von Autonomie ber Einnahmen und Ausgaben, jedoch gering ist. Subnationale Leistungen
werden weitgehend mit konditionierten fderalen Transfers nanziert, die sich oftmals nicht
mit dem subnationalen Bedarf decken, womit die Handlungsfhigkeit der subnationalen Ein-
heiten erheblich eingeschrnkt ist.
Schlielich ist im mexikanischen Fderalismus die geringe Kooperation und Kolla-
boration zwischen den Regierungsebenen auffllig. Stabile und einheitliche Mechanismen
der Koordination und Kooperation zwischen den Regierungsebenen bestehen nicht. Inter-
Regierungsbeziehungen sind je nach Politikbereich unterschiedlich, wobei im Dezentralisie-
rungsprozess zwar oft eine Aufgabentrennung deniert wurde, Rume fr Kooperation oder
Zusammenarbeit wurden aber kaum benannt. So existieren in der Praxis vier verschieden
Szenarien der Beziehungen (Cabrero Mendoza 2010): Politikbereiche die trotz administra-
tiver Dezentralisierung hochgradig zentralisiert bleiben, wie der Bildungsbereich und bei
Programmen der fderalen Armutsbekmpfung. Bereiche wie die (einfache) Gesundheits-
versorgung und der Wohnungsbau, in der eine reine Delegierung stattgefunden hat. Ferner
gibt es Bereiche, in denen die Beziehungen desartikuliert sind, wie in den Programmen fr
soziale Infrastruktur oder lokale Wirtschaftsfrderung und schlielich sehr wenige Program-
me, in denen eine wirkliche Kooperation zwischen den Regierungsebenen absehbar ist, wie
in neueren Programmen (municipios saludables, escuelas de calidad). Dies fhrt dazu,
dass Politikinnovationen auf den subnationalen Ebenen nur schwer nationale Verbreitung
nden, aber auch dazu, dass oftmals lokale Initiativen im Gegensatz zu fderalen Politiken
stehen oder schlecht aufeinander abgestimmt sind. Insgesamt war der Dezentralisierungspro-
zess deshalb oft nicht stringent, gering geplant und von geringer Kooperation zwischen den
Regierungsebenen begleitet.
4.2 Der Fiskalf|deralismus
Ein weiteres zentrales Koniktfeld zwischen den Regierungsebenen in Fderalstaaten ist der
skale Fderalismus. Dieses Set an institutionellen Regeln und Praktiken ordnet die Vertei-
lung von ffentlichen Einnahmen, Besteuerungsrechten und Verschuldungsregeln zwischen
den Regierungsebenen. Die (praktische) Ausgestaltung des skalen Fderalismus ist ein gu-
tes Gradma fr die Machtbalance zwischen den Regierungsebenen, beeinusst sie doch in
essentieller Weise den skal-politischen Handlungsspielraum der fderalen und subnationa-
len Regierungen.
Wie in anderen lateinamerikanischen Fderalstaaten, ist in Mexiko das skal-fderale
Regelungsset seit der Unabhngigkeit einem dynamischen und nicht-linearen Wandel un-
terworfen. Formierte sich der mexikanische Staat auf Basis skal weitgehend autonomer
(Bundes-)Staaten mit einer ressourcenarmen Zentralregierung, ist mit der Konsolidierung
des mexikanischen Nationalstaats nach der mexikanischen Revolution eine starke Zentrali-
sierung skalpolitischer Kompetenzen zu erkennen. Dank der Herrschaftslogik des Einpar-
teiensystems der PRI wurden groe Teile der subnationalen skalpolitischen Autonomie an
die fderale Ebene abgegeben. Bis heute zeichnen die starke Zentralisierung und die damit
verbundene, im internationalen Vergleich hohe skale Dependenz der subnationalen Einhei-
ten vom Fderalstaat den Fderalismus in Mexiko aus. Dies gilt, trotz der seit dem Ende der
1990er Jahre zunehmenden skalen Dezentralisierung, sowohl fr die Einnahmen- als auch
fr die Ausgabenautonomie der subnationalen Regierungen.
Die Basis des skalen Fderalismus ndet sich in Artikel 124 der Verfassung von 1917
(bernommen aus der Verfassung von 1857). Der Artikel legt, ganz dem Vorbild der Ver-
fassung der Vereinigten Staaten von Amerika folgend, keine klare Trennung der Steuerau-
tonomie zwischen den Regierungsebenen fest. Stattdessen ermglicht er die Konkurrenz
zwischen bundesstaatlicher und fderaler Ebene in der Steuergesetzgebung und erhebung
(Carpizo 1980, 104; Serna de la Garza 2008).18 Allerdings gelang es Prsident Crdenas im
18 Die Steuerautonomie der fderalen Regierung ist konstitutionell gering limitiert (Carpizo 1980, 104). So ist es
nicht verwunderlich, dass zu Beginn der Konsolidierung des mexikanischen Staates (1824-1947), ein erheb-
lichen Mangel an skaler Koordinierung zwischen und innerhalb der Regierungsebenen geprgt war und ein
uerst komplexes Steuersystem mit mehreren Steuerbehrden bestand (Daz Cayeros 1997).
Zuge der Konsolidierung des Einparteiensystems auf der dritten nationalen Steuerversamm-
lung zwischen Vertretern der Bundesstaaten und der fderalen Regierung im Jahr 1947 die
ersten entscheidenden Schritte zur Zentralisierung der Steuerautoritt einleiten. Ein Groteil
der Bundesstaaten verpichtete sich, die Erhebung zentraler Steuern, insbesondere Steuern
auf Handel und Industrie, an die fderale Ebene abzugeben, um im Gegenzug einen Teil der
Einnahmen ber fderale Transfers zu erhalten (Courchene, Daz-Cayeros, und Webb 2000;
Daz Cayeros 2006) wodurch die fderale Regierung, die Haupteinnahmequellen des Landes
auf sich zu vereinen konnte.19
In einem zweiten Schritt wurde schlielich im Jahr 1979 das Nationalen System der
Fiskalen Koordinierung (Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, SNCF) das Systems der
Steueraufteilung institutionalisiert. Das SNCF beinhaltete u.a. die Umwandlung der nationa-
len Verkaufssteuer in eine Mehrwertsteuer (Impuesto al Valor Agregado, IVA) und garantier-
te fderale Ausgleichszahlungen durch nicht-konditionierte fderale Transfers (participacio-
nes) fr fderal vereinnahmte Steuern. Dabei wurde der fderalen Regierung auch das Recht
zugesprochen, die Hhe und Basis der Steuern festzulegen und Steuerverwaltung zu stellen.
Die Verteilung der Steuern an die jeweiligen Bundesstaaten ist durch feste Koefzienten im
Gesetz festgelegt, die sich u.a. an der Hhe des prozentualen Anteils an den Einnahmen je
bundesstaatlicher Einheit orientieren.20
Die starke Zentralisierung der skal-fderalen Beziehungen - ca. 80 % der gesamten
Staatseinnahmen werden durch die fderale Regierung vereinnahmt - ist in Umfang und Sta-
bilitt fr Fderalstaaten im lateinamerikanischen Kontext einzigartig. Wesentlicher Grund
dafr war die starke Zentralisierung der politischen Macht in Hnden der PRI zu dieser Zeit.
Zudem erleichterten die zugesagten garantierten fderalen Transfers den Bundesstaaten die
Zustimmung zur Abgabe ihrer Einnahmeautoritt. Letztlich ermglichte auch der ab dem
Jahr 1979 einsetzende lboom dem Fderalstaat die Steuern, bei konstanten, bzw. sich aus-
weitenden (fderalen) Ausgaben und Transfers, zu senken (Daz Cayeros 2005).
Obwohl sich die skale Konzentration im mexikanischen Fderalismus als uerst sta-
bil und funktional fr das Herrschaftsregime der PRI erwies, sind damit auch mehrere Nach-
teile verbunden. Durch die starke Stellung des Fderalstaats entstand ein dysfunktionaler
Fderalismus (Daz Cayeros 1995). Subnationale Einheiten waren und sind extrem abhngig
von den fderalen Transferzahlungen des Zentrums, wodurch eine eigenstndige Politikge-
staltung der subnationalen Regierungen erschwert wird. Zudem entstanden Fehlanreize fr
die lokale und bundesstaatliche Politik, da subnationale Regierungen ihre vorgesehen Aus-
gaben nicht auf eigens erwirtschaftete Einnahmen abstimmen mssen und wenig Anreize
besitzen die verbliebenen eigenen Einnahmequellen besser auszureizen. Dies verminderte
die Anreize fr die Regierungen ihre Ausgaben an die subnationalen Bedrfnisse anzupassen
und schwchte die Rechenschaftspicht der subnationalen Exekutiven.
Andererseits kommt hinzu, dass die Verteilungsformel der fderalen Transfers bis in
das Jahr 1991 sehr stark am jeweiligen Steueraufkommen orientiert war. Bis zu 72,29 % der
Transferzuteilung basierte auf dem jeweiligen Steuereinnahmen (Daz Cayeros 1997). Damit
war ein Ausgleich zwischen armen und reichen Bundesstaaten oder eine bedarfsorientierte
Verteilung kaum gegeben und inter-regionale Ungleichheiten wurden verstrkt (Daz Cay-
19 Der Anteil an eigenen Steuereinnahmen an den Gesamteinnahmen der Bundesstaaten el von 20 % auf weni-
ger als 10 % zwischen 1950 und 1975 (Figueras-Zanabria 2006, 61)
20 Bundesstaaten verzichteten bei Beitritt in das SNCF auf die Erhebung wesentlicher subnationalen Steuern,
knnen das System aber jederzeit freiwillig verlassen. Verstsse gegen die Regelungen des SNCF knnen
mit einer Reduktion fderaler Transfers oder einem Ausschluss bestraft werden, wobei etwaige Streitigkeiten
zwischen den Regierungsebenen durch den Obersten Gerichtshof behandelt werden.
eros 1995). Dieser Effekt des Transfersystems hlt bis heute, trotz der Einfhrung konditi-
onierter fderaler Transfers an und intensiviert die bereits, sogar im Vergleich zu Brasilien
oder Argentinien hheren interregionalen Disparitten, wie in Karte 4.1 anhand der in der
Wirtschaftskraft der Bundesstaaten sichtbar wird (Martinez-Vazquez und Sepulveda 2010).
Allerdings wurde dieser Verteilungskonikt zwischen den Bundesstaaten durch die starke
Dominanz der Einheitspartei berbrckt und das Verteilungsgleichgewicht erwies sich ber
das 20. Jahrhundert, hinweg als uerst robust.
Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf je Bundesstaat (2011, in mexikani-

schen Peso, Quantile)
Quelle: Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos 2013; BIP nach Preisen von 2008
Seit der Pluralisierung des politischen Systems Ende der 1990er Jahre haben sich die
Verteilungskonikte zwischen und innerhalb den Regierungsebenen deutlich verschrft.21
Das Aufstreben subnationalen Interessen im Abgeordnetenhaus und die schwache Stellung
des Prsidenten in den Haushaltsverhandlungen fhrten dazu, dass das Volumen an fdera-
len Transfers kontinuierlich gestiegen ist und neue konditionierte Transferfonds geschaffen
wurden. Konditionierte Transfers, sogenannte aportaciones, haben fr die subnationalen
Haushalte erheblich an Bedeutung gewonnen und bersteigt nunmehr den Anteil automati-
scher Transferszahlungen (participaciones).22 Zudem hat auch die Heterogenitt zwischen
den Bundestaaten und vor allem den Gemeinden zugenommen. Im Falle der Gemeinden hat
sich dank der bertragung der Besteuerungsrechte auf Landbesitz (predial) der Anteil eigens
21 Die Gouverneure verfolgen im wesentlichen drei Ziele: Erhhung der fderalen Transfers im Rahmen des
SNCF; Einbezug neuer Haushaltsposten in den Haushalt, wodurch zustzliche Gelder an die Bundesstaaten
transferiert werden; Einschrnkung der Diskretionalitt der fderalen Regierung ber Einnahmen und Aus-
gaben, insbesondere Einnahmen aus Erdl und hier insbesondere der excedentes petroleros. In allen diesen
Bereichen musste die fderale Regierung Zugestndnisse machen (Flamand 2006).
22 Aportaciones bestanden zwar schon vor 1997, wurden aber durch fderale Verwaltungsdependancen verwal-
tet und im Zuge der Reform den subnationalen Legislativen unterstellt. Insgesamt sind aportaciones in acht
Fonds fr spezische Politikbereiche mit je eigenen Verteilungsformeln unterteilt. Die jeweiligen Fonds sind
an die Verwendung der Gelder in dem Politikbereich zweckgebunden, wobei die Konditionalitt generisch
oder relativ spezisch sein kann.
generierter Einnahmen kontinuierlich und liegt nun im Durchschnitt bei etwa 10 %. Aller-
dings ist hier ein extremer Unterschied zwischen groen und urbanen und bevlkerungsar-
men und ruralen Munizipien auffallend (INEGI 2013).
In der Zukunft ist zu erwarten, dass sich die Konikte rund um die Verteilung von staat-
lichen Ressourcen, Besteuerungsrechte und Ausgabeverpichtungen fortsetzten und unter
dem Druck des hohen vertikalen und horizontalen skalen Ungleichgewichts in den skal
fderalen Beziehungen zunehmen. So spiegelt sich das vertikale skale Ungleichgewicht in
der anhaltenden geringen Einnahmendezentralisierung wider: der Anteil subnationaler Steu-
ereinnahmen an den staatlichen Gesamteinnahmen liegt lediglich bei 4,4 % (2010, Bundes-
staaten 2,9 %, Munizipien 1,9 %), wobei die Bundesstaaten lediglich 4,3 % ihrer Ausgaben
durch eigene Steuern nanzieren und die Munizipien etwa 10 % (2010).23 Demgegenber
ist die Dezentralisierung ffentlicher Ausgaben deutlich weiter fortgeschritten. Ca. 68 % der
ffentlichen Gesamtausgaben werden durch die subnationalen Regierungseinheiten verant-
wortet, wovon Munizipien 12 % und die Bundesstaaten 56 % verausgaben (INEGI 2013).
Gleichzeitig bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesstaaten und Munizipien
(horizontales Ungleichgewicht). So bestehen die Gesamteinnahmen des Bundesstaates Ta-
maulipas aus lediglich 30,5 % fderaler Transfers, wohingegen Bundesstaaten wie Tabasco
ca. 95 % seines Haushalts durch fderale Zuweisungen nanziert (2010) (INEGI 2013).
5. Abschlieende Bemerkungen
Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass der Fderalismus in Mexiko in den letzten knapp
zwanzig Jahren zu neuer, lange Zeit kaum geglaubter, Bedeutung fr das politische System
gelangt ist. Die Spielrume fr die politische Selbstbestimmung (self rule) der Bundestaaten
und Munizipien haben deutlich zugenommen. Dank der administrativen Dezentralisierung
wichtiger staatlicher Leistungen, haben die subnationalen Regierungen neue Kompetenzen
bernommen und die subnationale Brokratie ist deutlich gewachsen. Weiterhin ist der Ein-
uss subnationaler Interessen auf den nationalen politischen Prozess sichtbarer geworden
und nicht zuletzt durch die Grndung der CONAGO haben die Gouverneure ihre Stellung
in der fderalen politischen Arena und innerhalb den Parteien aufgewertet. Insbesondere im
Bereich des skalen Fderalismus konnten die Bundesstaaten der fderalen Regierung erste
Zugestndnisse abringen. Schlielich hat sich auch die Stellung der Munizipien, beginnend
mit der Verfassungsreform von 1983 von bis dato relativ abhngigen politischen Arenen zu
relativ eigenstndigen Dienstleistern lokaler ffentlicher Gter gewandelt.
Allerdings ist dieser Trend zu mehr Autonomie unter einer international vergleichen-
den Perspektive differenziert zu betrachten. Nicht zuletzt an vier Faktoren zeigt sich, dass
die subnationalen vergleichsweise weiterhin stark von der Zentralregierung abhngig sind.
Erstens, ist das mexikanische Fiskalsystem, ohnehin mit einer uerst geringen Steuerquote
in Relation zur mexikanischen Wirtschaftsleistung, extrem zentralisiert. Subnationale Regie-
rungen konnten zwar erste Erfolge in der Erhhung fderaler Transfers erreichen, ihre eigene
Fiskalautonomie bleibt aber uerst beschrnkt. Zweitens, ist das mexikanische Parteiensys-
tem im Vergleich zu Fderalstaaten wie Brasilien oder Argentinien weiterhin stark zentrali-
23 Bundesstaaten und Munizipien nanzieren sich hauptschlich aus fderalen Transfers. Der Anteil der parti-
cipaciones an den Gesamteinnahmen machte im Jahr 2010 in den Bundesstaaten im Durchschnitt 31,9 % aus
und in den Munizipien 33 %. Noch wichtiger sind die aportaciones, die im Durchschnitt im Jahr 2010 einen
Anteil von 47 % an den bundesstaatlichen Gesamteinnahmen hatten und 34 % der Gesamteinnahmen der
Munizipien widerspiegelten (INEGI 2013).
siert und der Einuss der subnationalen politischen Eliten in den Parteien ist, obgleich gestie-
gen, geringer. Drittens, beschrnkt die formale institutionelle Ausgestaltung des politischen
Systems, sei es in der Verfassung oder in den Wahlgesetzen die Einussmglichkeiten der
Bundesstaaten auf der fderalen Ebene, und mindert die Wahrscheinlichkeit, das subnati-
onale politische Eliten die bundesstaatlichen politischen Arenen effektiv dominieren. Vier-
tens, ist auch die Abstinenz von effektiven Mechanismen, Verfahrensweisen der Kooperation
und Koordination zwischen den Regierungsebenen im mexikanischen Fderalismus augen-
scheinlich. Dies fhrt dazu, dass subnationale Regierungen oftmals nur Ausfhrungsorgane
zentral geplanter Politiken sind, anstatt durch einen dynamischen Prozess der Kooperation
Einuss auf die spezischen Manahmen zu nehmen. Zum anderen mindert der Mangel an
Kooperation die Leistungserbringung auf regionaler und lokaler Ebene.
Neben dieser Problematik, besteht die zweite groe Herausforderung des mexikani-
schen Fderalismus in den erheblichen horizontalen Ungleichgewichten zwischen den Bun-
desstaaten und zwischen den Munizipien. Bundesstaaten und Munizipien sind untereinander
nicht nur in wirtschaftlichen und skalen Bereichen uert heterogen, sie weisen auch ex-
treme Differenzen in den individuellen sozio-konomischen Indikatoren Armut, Einkom-
men, Analphabetismus und Ungleichheit auf. So determiniert der Geburtsort eines Brgers
nicht allzu oft mit hoher Wahrscheinlichkeit die zuknftigen Lebenschancen. Nicht zuletzt
aufgrund dieser horizontalen und vertikalen Ungleichheiten ist es wahrscheinlich, dass der
begonnene Wandel des mexikanischen Fderalismus noch nicht zu Ende ist, sondern gerade
erst vor dem Anfang steht und die Aushandlungskonikte zwischen und unter den Regierun-
gen zunehmen.
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Teil III
Politische Institutionen und Akteure

Das mexikanische Wahlsystem und seine Reformen
Jos Reynoso Nez1
1. Einleitung
Das Wahlsystem ist eines der Elemente, die zur Ausgestaltung des politischen Systems bei-
tragen. In Mexiko waren Wahlreformen die Schlsselelemente fr die Transition zur Demo-
kratie, da sie die Durchfhrung kompetitiver und sauberer Wahlen ermglichten. Ziel dieses
Beitrags ist es, einen allgemeinen berblick ber das mexikanische Wahlsystem zu geben.
Obwohl der Begriff Wahlsystem im engeren Sinne nur die Art und Weise meint, wie die
Whler ihre Stimme abgeben und wie die Sitze der Legislativen und die politischen mter
der Exekutiven vergeben werden, wird der Begriff hier in einem weiteren Sinne gebraucht,
der die Organisation der Wahlen und die Wahljustiz miteinbezieht (Nohlen 2008, S. 8).
Der Beitrag untergliedert sich in drei Teile. Zunchst werden kurz die Typen von Wahl-
systemen vorgestellt, die fr diesen Beitrag relevant sind. Dann wird das Wahlsystem fr die
Bundesorgane und die Bundesstaaten beschrieben. Im Anschluss wird die Organisation der
Wahlen und die Wahljustiz vorgestellt, bevor zum Schlu auf den Kontext der Wahlen in
Mexiko eingegangen wird, fr den verschiedene Wahlreformen sehr relevant wurden. Der
Beitrag endet mit einer Zusammenfassung und einem Ausblick in die Zukunft.
2. Typen von Wahlsystemen
Es gibt, wenn man den Begriff im engeren Sinne verwendet, verschiedene Typen von Wahl-
systemen. Dieter Nohlen (2008, S. 157ff.) unterscheidet folgende Typen:
1. System der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen

2. System der absoluten Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen
3. System der Mehrheitswahl mit Minderheitenvertretung in Mehrpersonenwahlkreisen
4. System der Mehrheitswahl in kleinen Mehrpersonenwahlkreisen
5. System der Mehrheitswahl mit proportionaler Zusatzliste bzw. segmentiertes Wahlsystem
6. System der Verhltniswahl in Mehrpersonenwahlkreisen
7. System der Verhltniswahl in (relativ groen) Mehrpersonenwahlkreisen
8. System der kompensatorischen Verhltniswahl mit Sperrklausel
1 Ich danke Barbara Schrter fr ihre Kommentare, die sprachliche Revision und bersetzung von Teilen dieses
Beitrags. Ebenfalls mchte ich Prof. Dr. Dieter Nohlen fr die Lektre des Textes und seine Kommentare sehr
danken.

216 Jos Reynoso Nez
9. System der personalisierten Verhltniswahl mit Sperrklausel

10. System der bertragbaren Einzelstimmgebung
Fr diesen Beitrag sind das System der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen

und das System der Mehrheitswahl mit proportionaler Zusatzliste, auch segmentiertes Wahl-
system genannt, in Deutschland als Grabensystem bekannt, wichtig.
In Systemen der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen wird, wie der Name be-
reits verrt, in Einerwahlkreisen nach der Regel der relativen Mehrheit gewhlt. Das bedeu-
tet, dass in jedem Wahlkreis nur ein Sitz vergeben wird, den die Partei erhlt, die die grte
Stimmenzahl aufweist.
Die Systeme der Mehrheitswahl mit proportionaler Zusatzliste oder segmentierten
Wahlsysteme zeichnen sich dadurch aus, einen Teil der Sitze nach den Regeln der Mehrheit
und einen anderen Teil nach den Regeln der Verhltniswahl zu vergeben (Nohlen 2008). Im
Folgenden wird dargestellt, welches Wahlsystem Mexiko hat und wie es funktioniert.
2.1 Das Wahlsystem im engeren Sinne
Das mexikanische Wahlsystem ist nur im Kontext des prsidialen Regierungssystems zu ver-
stehen. Mexiko ist eine Fderale Republik, die aus 31 Bundestaaten und einem Bundesdist-
rikt besteht. Die Exekutive besteht aus dem Prsidenten; die Legislative aus einer Abgeord-
netenkammer und einem Senat. Der Prsident wird nach relativer Mehrheit gewhlt.
Das gegenwrtige Wahlsystem fr die Abgeordnetenkammer ist ein segmentiertes
Wahlsystem: ein Teil der Mandate in Einwahlkreisen nach relativer Mehrheit, der andere in
Mehrpersonenwahlkreisen nach Verhltniswahl vergeben werden (Nohlen 2007, S. 307). Der
Whler hat nur eine Stimme, mit der er sowohl den Kandidaten nach relativer Mehrheit als
auch die Liste nach Verhltniswahl whlt. Im Fall der Abgeordnetenkammer werden 500 Sit-
ze vergeben (Art. 11-12 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFI-
PE). Davon werden 300 in einer gleichen Zahl von Wahlkreisen nach relativer Mehrheit und
200 in fnf regionalen Mehrpersonenwahlkreisen nach Verhltniswahl unter Parteilisten, die
40 Kandidaten enthalten, gewhlt. Die Parteien mssen in mindestens 200 Einerwahlkreisen
Kandidaten registrieren, um bei der Vergabe der Sitze nach Verhltniswahl bercksichtigt zu
werden. Die Sperrklausel betrgt 2 % der Gesamtstimmen. Mit der Reform von 2013 erhht
sich die gesetzliche Hrde fr die regionalen Listen der Mehrpersonenwahlkreise auf 3 % der
Gesamtstimmen. Es besteht eine Mandatsobergrenze. Insgesamt knnen die Parteien nicht
mehr als 300 Sitze sowohl durch relative Mehrheit als auch durch Verhltniswahl be-
kommen. Ebenso darf die Gesamtheit der Sitze, die sie erhalten, die Stimmen, die sie erzielt
haben, nicht um 8 Prozentpunkte bersteigen. Diese Regel gilt nicht fr eine Partei, die den
Prozentsatz der Sitze bersteigt, wenn sie die Stimmen durch relative Mehrheit erhlt.
Fr die Vergabe der Mandaten nach Verhltniswahl wird die Formel Hare (mit gr-
tem berrest) angewandt. Die Sitze werden wie folgt vergeben (Centro de Capacitacin Ju-
dicial Electoral 2010):
1. Die Stimmen der Parteien, die die gesetzliche Hrde von 2 % (3 % nach der Reform von
2013) nicht berwinden konnten, werden auer Acht gelassen.
2. Die Stimmen der Parteien, die die gesetzliche Hrde berwinden konnten, werden zu-
sammengezhlt.
Das mexikanische Wahlsystem und seine Reformen 217
3. Das Ergebnis wird durch 200 geteilt, was der Anzahl der nach Verhltniswahl zu vertei-
lenden Abgeordnetensitze entspricht.
4. Das Ergebnis der Division ergibt den natrlichen Quotienten, der auf die Stimmenzahl
fr jede Partei angewendet wird, um die Anzahl der Abgeordneten zu bestimmen, die ihr
nach der Verhltniswahl zusteht.
5. Wenn nach dieser Rechnung noch Abgeordnetensitze zum Verteilen brig bleiben, wird
das Kriterium des berhangs angewendet.
6. Es wird berprft, dass keine Partei die Grenzen der berreprsentation, die in der Ver-
fassung festgelegt werden, berschritten hat, also nicht mehr als 300 Abgeordnetensitze
erhalten hat, oder dass ihr prozentualer Anteil an der Zusammensetzung der Abgeordne-
tenkammer nicht acht Prozentpunkte ihres Stimmenanteils bersteigt.
7. Wenn keine Partei die Grenzwerte berschreitet, werden die Abgeordnetensitze nach
Verhltniswahl verteilt, wie sie jedem der fnf Mehrpersonenwahlkreise entsprechen.
8. Die Stimmenzahl der Parteien, die ein Recht auf die Zuteilung der Abgeordneten nach
Verhltniswahl in jedem der fnf Wahlkreise haben, wird durch 40 geteilt. Dadurch er-
gibt sich der Verteilungsquotient, der auf alle Stimmenzahlen der Parteien in den Wahl-
kreisen angewendet wird.
9. Wenn nach dieser Rechnung noch Abgeordnetensitze zum Verteilen brig bleiben, wird
das Kriterium des berhangs angewendet.
10. Wenn irgendeine Partei die durch die Verfassung festgelegten Grenzen berschreitet,
werden die Abgeordneten in zwei Schritten zugeteilt, das heit, es wir zwischen einer
Zuteilung fr die Mehrheitspartei und einer Zuteilung fr die kleineren Parteien unter-
schieden.
(a) zunchst werden die berhang- Abgeordneten von der Mehrheitspartei abgezogen
und ihre Sitze werden auf jeden der fnf Wahlkreise verteilt.
(b) Darauf erfolgt das normale Verfahren, um die berhang- Abgeordnetensitze auf
die restlichen Parteien zu verteilen.
Im Senat werden 128 Sitze vergeben, von denen in jedem Bundesstaat und dem Bun-
desdistrikt zwei nach relativer Mehrheit und einer der grten Minderheit vergeben werden.
Die restlichen 32 Senatorensitze werden in einem einzigen nationalen Einerwahlkreis nach
Verhltniswahl vergeben. (Art. 11 Cdigo Federal de Procedimientos Electorales).
2.2 Das Wahlsystem in den Bundesstaaten
Ein Teil der Wahlsysteme fr die Parlamente der Bundesstaaten folgt dem Bundesmodell
(Gilas und Medina 2012), aber auch wenn es sich bei allen um kombinierte Wahlsysteme (mit
relativer Mehrheit und Verhltniswahl) handelt, gibt es Besonderheiten, die sie unterschei-
den. Es gibt vier Arten von Wahlsystemen. Erstens jene, die dem nationalen Modell folgen,
aber bei der Verhltniswahl die Sitze durch Quotienten verteilen; zweitens die, die den Par-
teien, die eine gewisse Stimmenzahl erreicht haben, die Sitze zunchst direkt ohne irgendein
Verfahren zuweisen und erst spter ein Verteilungsverfahren anwenden; drittens, die Syste-
me nach Verhltniswahl oder Aussicht auf Zusammensetzung des Kongresses. (sistemas
de proporciones o expectativa de integracin del congreso) (Gilas und Medina 2012, S. 6):
die Sitze werden zunchst hypothetisch und erst spter endgltig zugewiesen, und viertens
die Systeme der lucky loser oder zweiten Pltze, was bedeutet, dass die offenen Listen
218 Jos Reynoso Nez
mit Kandidaten aus den Einerwahlkreisen aufgefllt werden, die keinen Sitz nach relativer
Mehrheit gewinnen konnten (Gilas und Medina 2012, S. 6).
3. Das Wahlsystem im weiteren Sinne
3.1 Die 2rganisation der Wahlen und die WahlMusti]
Die Organisation der Wahlen obliegt dem Bundeswahlinstitut (Instituto Federal Electoral,
IFE) ab der Reform von 2013 dem Nationalen Wahlinstitut (Instituto Nacional Electoral,
INE). Es handelt sich um ein unabhngiges Organ, dessen Leitungsorgan aus neun (seit der
Reform von 2013 aus elf) Ratsmitglieder besteht. Diese werden von der Abgeordnetenkam-
mer mit zwei Drittel der Stimmen der anwesenden Abgeordneten ernannt. Die gleiche Struk-
tur wiederholt sich auf der Ebene der Bundesstaaten mit lokalen Wahlinstituten (Astudillo
und Crdova 2010) mit der Reform von 2013 werden die Mitglieder der lokalen Wahlin-
stitute allerdings vom INE ernannt. Die Funktionen des IFE (INE) gehen allerdings ber die
Organisation der Wahlen hinaus. Das Bundeswahlgesetz legt fr das Wahlinstitut folgende
Aufgaben fest: Rechte der politischen Parteien; ihre Finanzierung und Kontrolle, Verwaltung
der den Parteien eingerumten ffentlichen Werbezeit in Radio und Fernsehen; Wahlkampf;
Strafen fr unsachgeme Propaganda; bermige Ausgaben; Satzungen der Parteien; Re-
gistrierung und Verlust der Parteienregistrierung; Kandidatennominierung; Whlerregis-
trierung; Ausstellung von Whlerausweisen; Wahlrecht der Mexikaner im Ausland; Fort-
bildungen; Wahlausbildung und staatsbrgerliche Erziehung; Festlegung der Wahlbezirke;
Registrierung der Wahlprogramme der Parteien; Stimmenauszhlung.2 All diese Aufgaben
knnen vom Wahlgericht berprft werden. Man kann die Wahlpraxis in Mexiko nur ver-
stehen, wenn man die Urteile der Wahlgerichte heranzieht. Sowohl das Bundesverfassungs-
gericht (Suprema Corte de Justicia, SCJ) als auch das Bundeswahlgericht haben zahlreiche
Urteile ber nationale und lokale Wahlen gefllt im Fall des Bundeswahlgerichts waren es
in den Jahren 2006-2013 98.849 Urteile (http://www.trife.gob.mx/).3
Es wurde eine Infrastruktur in Sachen Wahljustiz geschaffen, die jede Etappe des Wahl-
prozesses umfasst. Die hchste Institution der Wahljustiz ist das Bundeswahlgericht (Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, TEPJF). Er besteht aus sechs Kammern,
einer hheren Kammer (Sala Superior), die sich aus sieben Richtern zusammensetzt, und
fnf regionalen Kammern (die den fnf Mehrpersonenwahlkreisen entsprechen, in die das
Land unterteilt ist) mit je drei Richtern. Auf Ebene der Bundesstaaten gibt es auch lokale
Wahlgerichte, deren Entscheidungen vom TEPJF berprft werden.
Das Bundeswahlgericht urteilt in unterschiedlichen Gerichtsverfahren. Das Verfahren
fr den Schutz der politischen Rechte der Brger (Juicio para la Proteccin de los Derechos
Polticos de los Ciudadanos) ist ein Verfahren, das die Brger anstreben knnen, um ihren
Anspruch auf das Recht zu whlen und gewhlt zu werden, durchzusetzen. Viele Parteimit-
glieder, die von ihrer Partei nicht nominiert werden, strengen diese Art von Verfahren an. Der
Verfahren der Verfassungsrechtlichen Revision der Wahl (Juicio de Revisin Constitucional
Electoral) hat das Ziel, die Verfassungsmigkeit der Entscheidungen der lokalen Wahlin-
2 Die Dimension der Organisation der Wahlen in Mexiko kann besser verstanden werden, wenn man sich das
Budget dafr ansieht: fr das Jahr 2013 betrug das Budget des IFE 11.019.848.180 Mexikanische Pesos,
aus einem Gesamtbudget von $3956.361.600.000 Mexikanische Pesos. Das Budget fr das TEPJF betrug
2.152.408.000 Mexikanische Pesos (PRESUPUESTO de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal
2013. 27. Dezember 2012).
3 Zugegriffen: 13. Januar 2014
stitute und Wahlgerichte zu kontrollieren. Nur Parteien knnen diese Art von Verfahren an-
strengen. Das Verfahren der Nonkonformitt (Juicio de Inconformidad) hat das Ziel, die
Wahlergebnisse zur kontrollieren und das Verfahren der Wiederaufnahmebeschwerde (Re-
curso de Reconsideracin) will erreichen, dass die Hhere Kammer des Bundeswahlgerichts
die Entscheidungen der regionalen Kammern auf ihre Verfassungsmigkeit hin kontrolliert.
3.2 Der Kontext der Wahlen in Mexiko: Misstrauen 5eformen und WahlMusti]
Um die Bedeutung und Funktionen von Wahlen in einem Land verstehen zu knnen, muss
man den Kontext zur Kenntnis nehmen (Nohlen 2010, S.21). Folglich muss man, um das
Wahlsystem Mexikos zu verstehen, auch verstehen, wie es zu diesem Wahlsystem gekom-
men ist, also der Geschichte der Wahlinstitutionen nachgehen.
In Mexiko war jahrzehntelang ein autoritres Regime an der Macht, in dem zwar nor-
male Wahlen stattfanden, die aber immer nur die hegemoniale Partei, Partido Revolucionario
Institucional (PRI), gewann. Bis 1989 gehrten auch alle Gouverneure dieser Partei an, und
erst im Jahr 2000 konnte die Opposition die Prsidentschaftswahlen gewinnen.
Die Opposition befand sich bei Wahlen praktisch in der Zuschauerrolle. Zum einen
lag die Ursache dieses Problems fr die Opposition darin, dass es den Wahlen an Freiheit
und Fairness mangelte, da sie vom Bundesinnenministerium organisiert wurden, d.h. einem
Organ der Exekutiven, das von Beamten der hegemonialen Partei gefhrt wurde. Die Op-
position behauptete, dass diese Beamten die Wahlergebnisse flschten. Zum anderen war
die Abgeordnetenkammer das Organ, das die Wahlergebnisse kontrollierte. Auch die Abge-
ordnetenkammer setzte sich ausschlielich aus den Abgeordneten der hegemonialen Partei
zusammen.
Aus diesem Grund waren die verschiedenen Wahlreformen ein wichtiger Teil im me-
xikanischen Transitionsprozess zur Demokratie, da sie Probleme wie Wahlflschungen,
Mitrauen in die Wahlen und die fehlende Pluralitt im Parlament zu lsen versuchten.
Das Wahlsystem im engeren Sinne wurde von den Reformen insofern betroffen, die
Mehrpersonenwahlkreise einfhrten, in denen nach Verhltniswahl gewhlt wurde. Zuvor
gab es nur Einerwahlkreise, in denen nach relativer Mehrheit gewhlt wurde. Somit wandel-
te sich das Wahlsystem von einem Wahlsystem mit relativer Mehrheit in ein kombiniertes
Wahlsystem. Dies ermglichte es den Oppositionsparteien, im Abgeordnetenhaus und im
Senat prsent zu sein und auf weitergehende Reformen zu drngen.
Die erste nderung des Wahlsystems erfolgte 1962/63. Jede Partei, die weniger als
2,5 % der Gesamtstimmen (ab 1971 waren es 1,5 %) erhielt, bekam fnf Sitze zugestanden.
Fr jede 0,5 % Stimmen mehr erhielt sie, bis zu einer Hchstzahl von 20 Sitzen, je einen
Sitz mehr (Becerra und Woldenberg 2005, S. 115). Mit der Reform des Jahres 1977 wurde
eine xe Zahl (300) an Einerwahlkreisen eingerichtet, in denen nach relativer Mehrheit ent-
schieden wurde (Becerra und Woldenberg 2005, S. 116). Auerdem wurden Wahlkreise mit
Verhltniswahl geschaffen, um 100 Abgeordnete zu whlen. Die Sperrklausel betrug 1,5 %
der Stimmen. Es gab auch eine Hchstgrenze fr Parteien, die nach relativer Mehrheit 60
oder mehr Sitze erhielten. Sie konnten keine weiteren Sitze durch Verhltniswahl hinzube-
kommen.
Im Jahr 1986 erhhte sich die Zahl der Sitze nach Verhltniswahl auf 200 Abgeordnete
und die Gesamtzahl der Abgeordneten im Abgeordnetenhaus auf 500. Die 200 Abgeordneten
nach Verhltniswahl wurden in fnf Wahlkreisen von je 40 Sitzen gewhlt (zuvor wurden die
220 Jos Reynoso Nez
hundert Abgeordneten in Einer-, Zweier, Dreier-, Vierer- oder Fnfer Wahlkreisen gewhlt).
Diese Zahlen wurden vom IFE festgelegt (Becerra und Woldenberg 2000, S. 179).
In der Reform von 1989-1990 erhielt die Partei mit den meisten Sitzen im Abgeordne-
tenhaus eine absolute Mehrheit. Die Partei, die am meisten Sitze in den Einerwahlkreisen ge-
wann und insgesamt 35 % der Gesamtstimmen bekam, erhielt die ntige Anzahl von Sitzen,
um damit 50 % plus einen (also 251) der gesamten Sitze im Abgeordnetenhaus bekommen
zu knnen. Auer dieser absoluten Mehrheit wurden fr jeden Prozentpunkt ab 35 % und
bis 75 % je zwei Sitze vergeben. Dagegen erhielten Parteien mit weniger als 35 % der Ge-
samtstimmen nur die entsprechende Anzahl von Sitzen, die der Prozentzahl ihrer Stimmen
entsprach. Um an der Vergabe der Sitze nach Verhltniswahl teilhaben zu knnen, mussten
mindestens 200 Kandidaten in den Einerwahlkreisen aufgestellt und 1,5 % der Gesamtstim-
men erreicht werden. Die Hchstgrenze der berreprsentation betrug fr alle Parteien 350
Sitze, keine Partei konnte mehr Sitze erreichen.
Im Jahr 1993 wurde eine neue Reform verabschiedet. Damit nderte sich die Hchstzahl
der Sitze, die die Parteien in der Abgeordnetenkammer erhalten konnten. Wenn eine Partei
weniger als 60 % der Stimmen erzielte, konnte sie nicht mehr als 300 Abgeordnetensitze
bekommen. Erhielt sie mehr als 60 % der Stimmen, konnte sie bis zu 315 Sitze bekommen
(Becerra und Woldenberg 2005, S. 293).
Mit der Reform von 1996 wurde die Sperrklausel auf 2 % erhht und es wurde eine
Hchstgrenze der berreprsentation von acht Prozentpunkten der Stimmen, die jede Partei
bekam, festgesetzt (Crdova 2008, S. 672; siehe auch Anlisis del Sistema Electoral Mexi-
cano 2001, S. 30). Die Hchstgrenze der Abgeordnetensitze in der Abgeordnetenkammer
wurde mit dieser Reform auf insgesamt 300 Abgeordnete (sowohl nach relativer Mehrheit
als auch nach Verhltniswahl) festgelegt (Crdova 2008, S. 672). Tabelle 1 zeigt, wie sich die
Zusammensetzung der Abgeordnetenkammer und das Parteiensystem im Zuge der Reformen
nderten.
Tabelle 1: Die Zusammensetzung der Abgeordnetenkammer 1976-2012

(Anzahl der Abgeordneten pro Partei)
Zeitraum
1976- 1979- 1982- 1985- 1988- 1991- 1994- 97- 2000- 2003- 2006- 2009- 2012-
Partei 79 82 85 88 91 94 97 2000 03 06 09 12 15
PRI 195 296 300 289 260 320 299 236 209 222 106 237 212
PAN 20 42 50 41 100 89 119 121 207 151 206 143 114
PRD 41 65 126 52 95 125 70 104
PST 10 11 12
PPS 12 12 10 11 50 11
PARM 11 12 11 33 14
PCM 18
PFCRN 36 24
PDM 10 12 12
PSUM 17 12
PVEM 6 16 17 17 21 29
PRT 6
PMT 6
PT 9 7 8 6 11 13 15
Ohne 1 8 4 3
Partei
Conv/ 1 5 18 6 16
MC
Nueva 9 9 10
Alianza
Alterna- 5
tiva
Gesamt 238 400 400 400 500 499 500 500 500 500 500 500 500
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Daten des IFE, http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Estadisticas_y_Re-
sultados_Electorales/ [Zugegriffen: 13. Januar 2014]. und Cmara de Diputados. http://sitl.diputados.gob.mx/
LXII_leg/info_diputados.ph [Zugegriffen: 13. Januar 2014].
Im Falle des Senats wurden vor der Reform von 1993 zwei Senatoren pro Bundesstaat
gewhlt. Somit setzte sich der Senat aus 64 Mitgliedern zusammen, die mit relativer Mehr-
heit gewhlt wurden. Durch die Reform verdoppelte sich die Anzahl der Senatoren auf 128
und die Art und Weise, wie die Hlfte von ihnen gewhlt wurde, wurde umstrukturiert. Von
der neuen Hlfte des Senats wurden 32 Senatoren nach der ersten Minderheit (primera mi-
noria) vergeben, das heit, die erste Verliererpartei mit den meisten Stimmen erhielt den Sitz.
Dadurch wurde garantiert, dass die Bundesstaaten mindestens von einem Senator vertreten
wurden, der einer Oppositionspartei angehrte (Becerra und Woldenberg 2005, S. 292). Die
Einfhrung dieser Formel sollte die berreprsentation des PRI und die Unterreprsentation
der Oppositionsparteien, wie bei den Wahlen von 1988 und 1991, verringern. 1988 erhielt
der PRI mit einem Anteil von 50,7 % der Stimmen 93 % der Sitze im Senat (60 von 64), und
1991mit einem Anteil von 61,5 % der Stimmen 97 % der Sitze (31 von 32) (Becerra und
Woldenberg 2005, S. 291f.). Die Reform von 1996 fhrte die Regel der Verhltniswahl ein,
um einen von vier Senatoren in einem einzigen nationalen Wahlkreis mit 32 Senatoren zu
whlen (Crdova 2008, S. 672).
222 Jos Reynoso Nez
Tabelle 2: Die Zusammensetzung des Senats 1988-2018

(Anzahl der Senatoren pro Partei)
Zeitraum
1988 1991 1994 1997 2000- 2006- 2012-

2006 2012 2018
PRI 60 61 (fue 96 76 59 33 52
elegi-
da la
mitad)
PAN 1 24 31 47 52 38
PRD 4 2 8 15 17 29 22
(1988, Partido del Frente Cardenista
de Reconstruccin Nacional)
PT 1 2 5
PVEM 5 6 9
Conv/Movimiento Ciudadano 1 5 1
Nueva Alianza 1 1
Unabhngige 4
Gesamt 64 64 128 127 129 128 128
Quelle: Eigene Darstellung nach Cmara de Senadores, http://www.senado.gob.mx/?ver=int&mn=4&sm=5 [Zuge-
griffen: 13. Januar 2014]. und IFE http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Estadisticas_y_Resultados_Electorales/
[Zugegriffen: 13. Januar 2014].
Ein anderes Reformthema waren Genderquoten. In den Jahren 1996, 2002 und 2008
wurden Reformen verabschiedet, die eine solche zunchst einfhrte und spter verstrkten.
1996 wurde die Genderquote in der Weise bestimmt, dass die nationalen politischen Partei-
en in ihren Statuten bercksichtigen, dass Kandidaturen sowohl fr Abgeordnetenmandate
als auch fr Senatoren nicht mehr als 70 % des gleichen Geschlechts bersteigen. Eben-
so wurde eine grere politische Partizipation der Frauen gefrdert (Arts 175-A, 175-B y
175-C, COFIPE). Im Jahr 2002 wurde beschlossen, dass die Listen der Verhltniswahl aus
Segmenten von je drei Kandidaten bestanden. In jedem der drei ersten Segmente jeder Liste
sollte eine Kandidatur vom jeweils anderen Geschlecht sein (Artculo 175-A COFIPE). Dies
galt unbeeintrchtigt der internen Regeln und Verfahrensweisen einer jeden politischen Par-
tei (Artculo 175-B COFIPE). Im Jahr 2008 wurde festgelegt, dass sich die Gesamtheit der
Antrge auf Registrierung der Kandidaturen fr Abgeordnetenmandate und Senatoren aus
mindestens 40 % der Kandidaten des gleichen Geschlechts zusammensetzen darf, um eine
gleiche Strke zu erreichen. (Artculo 219 COFIPE).
Vor der Verabschiedung dieser Reformen betrug der Prozentsatz der Frauen in der Ab-
geordnetenkammer etwa 10 %. Nach diesen Reformen war die Prozentzahl der Frauen in der
Abgeordnetenkammer stetig gestiegen: von 14,2 % im Jahr 1997, 16 % im Jahr 2000, 23 %
im Jahr 2003, 22,8 % im Jahr 2006, 28,2 % im Jahr 2009 und 37 % im Jahr 2013 (Medina
2011, S. 34).
Eine wichtige nderung trat mit der Reform vom August 2012 in Kraft, die unabhngi-
ge Kandidaten ermglicht. Dies wurde in der Verfassung gendert, es fehlt jedoch noch die
Regulierung dieser Art von Kandidaturen durch Gesetze.
Versteht man den Begriff Wahlsystem im umfassenderen Sinne, wurden seit 1977 un-
terschiedliche Reformen verabschiedet, die dieses grundstzlich vernderten, da sie: 1) ein
von der Exekutive unabhngiges Organ einfhrten, das mit der Organisation der fderalen
Wahlen betraut wurde; 2) ein Bundeswahlgericht eingefhrten; 3) den Parteien ffentliche

Finanzierung und Werbezeiten in Radio und Fernsehen zugestanden und 4) dem unabhn-
gigen Wahlorgan Kontrollmittel an die Hand gaben, um die Nutzung ffentlicher Gelder zu
berwachen, welche die politischen Parteien fr ihre Wahlkampagnen und einen gerechten
Wettkampf erhielten.
Deswegen wird an dieser Stelle kurz auf die Grndung des Bundeswahlinstituts (Insti-
tuto Federal Electoral, IFE) und den Bundeswahlgerichtshof (Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, TEPJF) eingegangen. Vor den Reformen wurden die Wahlen vor
vom Bundesinnenministerium organisiert. Dies wre im Kontext einer Demokratie wie der
deutschen normal, war aber im mexikanischen Kontext der 1970er Jahre ein groes Problem,
und wre es wohl heute noch. Deswegen musste die Regierung die Organisation der Wahlen
unabhngigen Organen bergeben. Dafr wurde 1990 das IFE gegrndet. Das Leitungsorgan
des Instituts, der Generalrat (Consejo General), bestand zunchst aus Brgern, Reprsentan-
ten der politischen Parteien und der Regierung. Mit der Reform des Jahres 1994 wurde den
politischen Parteien das Stimmrecht im Generalrat entzogen. Mit der nchsten Reform im
Jahr 1996 wurde das IFE vllig unabhngig, da die Exekutive seit dieser Reform nicht mehr
in das Leitungsorgan integriert ist. Die bisher letzte Reform wurde 2013 beschlossen. Durch
sie wird das IFE durch das Nationale Wahlinstitut (Instituto Nacional de Elecciones, INE)
als verantwortliches Organ ersetzt, die fderalen und in bestimmten Fllen auch die lokalen
Wahlen zu organisieren. Grund fr diese Reform war das Mitrauen, das einige Parteien
gegenber der Zusammensetzung der lokalen Wahlorgane hatten. Sie behaupteten, dass die
Gouverneure auf die Nennung und Funktionsweise der lokalen Wahlorgane Einuss nehmen,
was deren Autonomie und Unparteilichkeit beeintrchtigt.
Ebenso wichtig waren die Reformen fr die Wahljustiz: 1986 wurde ein unabhngiges
Wahlgericht (Tribunal Contencioso Electoral) gegrndet. 1990 wurde das Bundeswahlge-
richt (Tribunal Federal Electoral) eingerichtet. Die Reform von 1996 gliederte es in die
Bundesjustiz unter dem Namen Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ein.
Anfangs bestand das Bundeswahlgericht aus einer Permanenten Kammer und fnf Regiona-
len Kammern, die nur whrend der Wahlen funktionierten. Im Jahr 2007 machte eine neue
Reform die Regionalen Kammern zu Permanenten Kammern.
Die Entwicklung des Wahlrechts in Mexiko ist somit ein sehr wichtiges Thema, nicht
nur fr die Wahlen selbst, sondern auch fr die stndige Diskussion ber Reformen. Der
Begriff Wahlen hngt in Mexiko eng mit den Begriffen Reform und Wahljustiz zusammen.
Auf jedes Problem im Verlauf von Wahlen reagieren die politischen Akteure normalerweise
mit dem Vorschlag einer Wahlreform. Fr jedes (noch so kleine) Problem, das im Laufe der
Wahlen auftritt, gibt es eine Entscheidung des Bundeswahlgerichts. Deswegen wurde ver-
sucht, ein in Bezug auf Organisation und Wahljustiz sehr hochentwickeltes (im brigen sehr
teures) Wahlsystem zu schaffen, um das Problem des Misstrauens in den Verlauf der Wahlen
zu lsen. Noch ist man aber trotz aller Reformen dem Misstrauen nicht beigekommen; es
wird durch die Wahlverlierer und die Medien unentwegt angeheizt.
4. Zusammenfassung und Perspektive fr die Zukunft
Die Zukunft des Wahlsystems kann man (1) aus der Dimension der Reformen, (2) aus der
Dimension des Verhaltens der Brger als Whler, als politische Akteure und als Wahlbeamte,
(3) aus der Dimension der Wahljustiz und (4) aus der Dimension der Wissenschaft betrachten
und Vermutungen anstellen.
224 Jos Reynoso Nez
(1) Man kann sehen, dass die Wahlreformen positive Auswirkungen gehabt haben. So sind
zum Beispiel die Vielfalt der Parteien im Parlament und die Vernderungen des Partei-
ensystems auf die Wahlreformen, die ein kombiniertes Grabensystem eingefhrt haben,
zurckzufhren. Auerdem wird ein positiver Zusammenhang zwischen den Reformen
und einer greren Anzahl von Frauen in der Abgeordnetenkammer deutlich. Die Schaf-
fung des IFE und des TEPJF fhrten zu einer greren Gewissheit der Wahlergebnisse.
Trotzdem wird die Sauberkeit der Wahlen immer noch in Frage gestellt und es wird
nach neuen Reformen gesucht, um Probleme zu lsen, die die Zunahme der Vielfalt und
der vermehrte Wettbewerb mit sich gebracht haben. Das beste Beispiel hierfr ist die
Reform von 2013, die das IFE durch das INE ersetzt. Die Reformen und ihre Ergebnisse
sind wichtig, aber begrenzt. Es muss hinterfragt werden, ob die berregulierung und
Schaffung von immer mehr und neuen Institutionen der passende Weg ist, um das Pro-
blem des Betrugs und des Misstrauens zu lsen.
(2) Die Lsung fr saubere Wahlen und ein Vertrauen in sie, sowie die Probleme, die aus
dem politischen Wettbewerb resultieren, hngen mehr von der politischen Kultur ab
als von den Reformen, die bis heute ber die institutionelle Entwicklung der Wahlen
beschlossen werden. Die Entwicklung der Legislative durch Wahlen war eine Reaktion
auf die Art und Weise, wie sich die Brger als Whler, als Kandidaten und auch als
Behrden verhalten. Die Brger versuchen in allen ihren Rollen oft, Verbote zu bertre-
ten. Dies schrt das Misstrauen in die Mitbrger, da diese letztlich die gleiche Art und
Weise des Denkens und Handelns bernehmen. Die bestehende politische Kultur ist
durch einen starken Widerstand gekennzeichnet, den Sieg der politischen Gegner an-
zuerkennen. Wahlergebnisse werden immer angefochten, wenn man die Wahlen selbst
nicht gewonnen hat. Unter diesen Umstnden ist es schwierig, hinreichende Regelungen
zu nden, um Verhaltensweisen zu ndern, die sich dagegen wehren, Grundregeln des
demokratischen Wettbewerbs anzuerkennen4.
(3) Im Bereich des passiven Wahlrechts wurde es als positiv erachtet, dass das Wahlgericht
Garantiekriterien bernimmt. Es garantiert den Brgern, die Einschrnkungen ihres
Rechts, gewhlt zu werden, anklagen, den grtmglichen Schutz. Jedoch handelt es
sich in vielen Fllen nicht um Rechtsverletzungen, sondern um normale Ergebnisse ei-
nes politischen Wettbewerbs. Die Nichtanerkennung des Sieges des politischen Gegners
endet oftmals in einem Verfahren zum Schutz der politischen Rechte, weil die Wahlnie-
derlage mit der Verletzung des passiven Wahlrechts gleichgesetzt wird.
(4) Schlielich sollte auch noch die Sichtweise der Wissenschaft in Mexiko ber die Wah-
len und das Wahlsystem beachtet werden. Im Allgemeinen sind die dominierenden Stu-
dien ber Institutionen in Mexiko juristische Studien. Das gleiche gilt auch fr Stu-
dien zu den Wahlen. Ziemlich genau seit der exzessiven Verrechtlichung der Wahlen
vermehrt sich auch das Wissen ber die Wahlen. Fr die Juristen besteht das Wissen
ber die Wahlen auer in den Wahlgesetzen auch in den Entscheidungen der Wahlge-
richte, so dass das Verstndnis der Wahlen das Verstndnis der Urteile bedeutet. Das
Problem dabei ist jedoch, dass die Gerichtsurteile Kriterien beinhalten, die nicht unbe-
dingt der wissenschaftlichen Kenntnis ber die Wahlsysteme entsprechen (Vgl. fr den
Fall Deutschland: Nohlen 2009b, S. 179ff.). Die Kenntnis ber die Urteile stellt eine
Kenntnis ber die juristische Position zu einem juristischen Problem dar, dessen Lsung
nicht unbedingt einen empirisch vergleichbaren Rckhalt hat. Deswegen bedeutet die
Beschrnkung der Kenntnis ber die Wahlen auf juristische Kriterien, das Urteil Max
4 Zur politischen Kultur Mexikos siehe den Beitrag von Herminio Snchez de la Barquera in diesem Band.
Webers nicht anzuerkennen, nach dem wenn das normativ gltige zum Gegenstand
der empirischen Forschung wird, verliert es als Gegenstand seinen normativen Charak-
ter: es wird als etwas behandelt, dass existiert, nicht als etwas, das einen Wert hat.
(Max Weber zitiert nach Nohlen 2011, S. 59).
Andererseits wrde ein monokausaler Ansatz fr die Beurteilung des Wahlsystems nur
das Design der Normen und Institutionen bercksichtigen. Auch wenn das institutionelle
Design fr das Funktionieren der Wahlen die wichtigste Rolle spielt, ist es nicht der einzige
Faktor. Es gibt andere Faktoren wie die schon genannte politische Kultur, die ihr Funktionie-
ren ebenso beeinussen und die den demokratischen Institutionen manchmal entgegenstehen
(Nohlen 2009, S. 4). Die Brger und die von den Wissenschaftlern untersttzten politischen
Akteure schaffen eine Spannung, wenn sie auf notwendige Reformen warten, damit die Wah-
len gut funktionieren. Die Erwartungshaltungen wachsen und untersttzen die Hypothese,
dass, wenn erst einmal die Institutionen angepasst wurden, dann auch die Wahlen gut funk-
tionieren. Die Herausforderung fr die Zukunft besteht darin, die Spannung zwischen zu
hohen Anforderungen an die Institutionen einerseits und den gltigen Paradigmen ber das
Verhalten der politischen Akteure andererseits zu berwinden, da dies dazu fhren kann, dass
die Institutionen in einer permanenten und unmittelbaren Bringschuld stehen, in einem per-
manenten Notstand, der mit einer Rechenschaftslegung verwechselt wird. Diese Spannung
bersttigt die Institutionen und setzt sie konkret herab, da auf gewisse Weise Leistungen
von ihnen verlangt werden, die nicht allein von ihnen abhngen. Es handelt sich um eine
unmittelbare und ungerechtfertigte Verschiebung der Dezite in den Ergebnissen (policies)
und dem Prozess (politics) auf Dezite des institutionellen Designs (polity), whrend die
Ursachen dafr bei anderen Faktoren als den institutionellen liegen.
226 Jos Reynoso Nez
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Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko:
Von der Hegemonie zum Pluralismus
Mario Alberto Huaracha1
1. Einleitung
Nach Sartori ist ein Parteiensystem das System von Interaktionen als Ergebnis des Wettbe-
werbs zwischen den politischen Parteien (Sartori 1999, S. 67). Die Interaktionen zwischen
den Parteien des Systems geben Aufschluss ber die Anzahl, die elektorale Strke und die Be-
deutung der Parteien (tamao de las partes), ihre ideologische Verortung und Wettbewerbsstra-
tegie, sowie die soziale Struktur und das Wahlsystem, welche das Parteiensystem formen. Die
Bedeutung einer Partei wird durch ihre Wechselbeziehungen im Parteiensystem bestimmt und
so kommt es, dass nicht alle Parteien wichtig sind. Sartori schlug vor, dass nur die Parteien als
wichtig bercksichtigt werden, die unabhngig von ihrer Gre das Potential haben, Bndnisse
einzugehen und whrend des Wahlkampfes Druck auf die brigen Parteien auszuben2.
Es gibt verschiedene Typen und Klassen von Parteiensystemen. Eine erste Unterscheidung
wird zwischen der Anzahl der wichtigen Parteien getroffen (Einparteiensystem, Zweiparteien-
system und Mehrparteiensysteme). Eine andere Unterscheidung basiert auf dem Vorhandensein
(kompetitives Parteiensystem) oder Nicht- Vorhandensein (nicht-kompetitive Parteiensysteme)
von Wettbewerb. Im kompetitiven Parteiensystem knnen verschiedene Parteien gewinnen
und einen Machtwechsel herbeifhren. Im nicht-kompetitiven Parteiensystem gewinnt nur die
Partei, die die Macht ausbt. Ein Machtwechsel ist nicht mglich. Auf diese beiden Kriterien
gesttzt, schuf Sartori eine speziellere Klassikation der Parteiensysteme3.
1 Der Beitrag ist Marisol und Luis Mauricio gewidmet. Auerdem danke ich Dr. Roco Daz Cansino (Universi-
dad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa) fr Kommentare einer frheren Fassung dieses Beitrags, sowie fr
die Hilfe bei der Verarbeitung der Wahldaten.
2 Der Autor fasst dies auf folgende Weise zusammen: wir mssen keine Parteien bercksichtigen, die keine i)
Koalitionsmglichkeiten und ii) keine Erpressungsmglichkeiten haben. Dagegen mssen wir alle Parteien
zhlen, die hinsichtlich der Regierung fr die Arena, in der Koalitionen entschieden werden oder eine hin-
sichtlich des Wettbewerbs fr die Arena der Opposition wichtig sind (Sartori 1999, S. 154-155).
3 Zu den kompetitiven System gehren: das System der prdominanten Partei (wenn sich eine Partei whrend
eines stabilen Zeitraums an der Macht hlt, aber die Mglichkeit besteht, dass sie von einer anderen Partei
abgelst wird), das Zweiparteiensystem (es gibt nur einen Wechsel zwischen zwei Parteien und Koalitionen
mit anderen Parteien sind nicht notwendig), ein gemigtes Mehrparteiensystem (drei bis fnf Parteien teilen
sich die Machtausbung und zum Regieren sind Koalitionen notwendig), der extreme Pluralismus (es gibt
fnf oder sechs relevante Parteien) und das atomisierte Parteiensystem (es besteht keine Mglichkeit fr Re-
gierungskoalitionen, da es viele Parteien gibt und keine gengend Rckhalt erhlt, um regieren zu knnen).
Die nicht- kompetitiven Systeme unterteilen sich in Einparteiensystem (es existiert nur eine Regierungspar-
tei), und hegemoniales Parteiensystem (es gibt sekundre Parteien, die jedoch die Regierungspartei nicht
verdrngen knnen) (Sartori 1999, S. 158-287).

228 Mario Alberto Huaracha
Die Systemtypen der Parteiensysteme unterscheiden sich in der Anzahl der bei Wahlen
effektiven Parteien und dem Grad der Konzentration oder Dispersion des Wettbewerbs um
die politische Macht (Fragmentierung). Jedes Parteiensystem zeigt auch Besonderheiten der
Parteien, wie z.B. ihre ideologische Distanz (Polarisierung), die zentrifugale oder zentripeta-
le Mobilitt, die sie ausgehend von einem ideologischen Zentrum haben, und die Fhigkeit,
im Wahlwettbewerb zu kmpfen (Wettbewerbsfhigkeit)4.
Das Ziel dieses Kapitels ist es, die Dynamik des mexikanischen Parteiensystems zwi-
schen 1946 und 2012 zu untersuchen. Dabei sind spezische Zielsetzungen: 1) das Par-
teiensystem innerhalb der Typologie und Klassikation Sartoris zu verorten und seine
Hauptkennzeichen zu beschreiben. 2) Die Dynamik des Parteiensystems in verschiedenen
Momenten seiner Entwicklung an Hand der effektiven Zahl der Parteien (N) und ihrem Grad
der Fragmentierung (F) zu analysieren. Erstere gibt an, wie viele Parteien es im politischen
System gibt, die wegen ihrer elektoralen Strke und ihrer Fhigkeit, Koalitionen mit anderen
Parteien zu bilden, von Wichtigkeit sind (Taagepera und .Shugart 1989)5. Die zweite zeigt,
wie stark sich der Wettbewerb um die politische Macht auf eine Partei konzentriert oder
auf verschiedene Parteien aufgeteilt ist (Rae 1967, S. 53 ff.)6. Fr die Bestimmung der In-
dizes N und F werden die Prozentstze der gesamten Stimmenabgabe auf nationaler Ebene
bei Wahlen fr Bundesabgeordnete, die jede Partei in den Wahlen zwischen 1946 und 2012
erhielt, verwendet. N und F sind die wichtigsten Dimensionen eines Parteiensystems, da sie
es erlauben, das Format eines Parteiensystems zu bestimmen und seine Entwicklung im Lau-
fe der Zeit nachzuvollziehen. An ihnen kann auch die elektorale Strke jeder Partei abgelesen
werden und die Wettbewerbsfhigkeit des Systems. Ebenso kann auf Interaktionen zwischen
den Parteien (Polarisierung und zentrifugale und zentripetale Mobilitt) geschlossen wer-
den7. 3) Die Beschreibung der Hauptmerkmale der Parteien, die bis heute das mexikanische
Parteiensystem bilden.
Das Parteiensystem in Mexiko wies zwischen 1946 und 1988 Kennzeichen eines he-
gemonischen Parteiensystems, zwischen 1991 und 1994 Kennzeichen eines dominanten
Parteiensystems und seit 1997 eines gemigten pluralistischen Parteiensystems auf. Die
Entwicklung von einem Typ zum anderen hing von verschiedenen Faktoren ab, die mit den
Modernisierungsprozessen in Verbindung standen, welche eine neue Zusammensetzung der
Whlerschaft, die Legitimittskrise des hegemonialen Parteiensystems und einen Prozess der
Erneuerung parteilicher Loyalitten zur Folge hatten. Die Typen der Parteiensysteme wur-
den auch von verschiedenen Reformen des Wahlsystems bestimmt, die einen Parteienplu-
4 Sartori betrachtet die elektorale Strke der Parteien systemisch. Ein Parteiensystem ist kompetitiv, wenn die
Wahlergebnisse widerspiegeln, dass die Hauptparteien eine hnliche oder ungefhre elektorale Strke haben,
wenn die Ergebnisse von zwei oder mehreren Parteien relativ eng beieinander liegen und wenn es huge
Machtwechsel gibt (Mndez de Hoyos 2006, S. 20).
5 Die Formel fr die Berechnung der Effektiven Anzahl der Parteien ist folgende: 1/ Pi (1 geteilt durch die
Summe Pi zum Quadrat, wobei Pi das Verhltnis zwischen Zahl der Stimmen und Sitze ist) (Taagepera und
.Shugart 1989).
6 Die Formel fr den Index ist Folgende: 1 - NEP (1 minus die Effektive Anzahl der Parteien -Nmero Efectivo
de Partidos). Die Fragmentierung wird in einem numerischen Index ausgedrckt, der von 0 bis 1 geht. 0 be-
deutet keine Fragmentierung. Von 0.1 bis 0.3 zeigt er an, dass es eine grere und mehrere kleine Parteien gibt.
Von 0.4 bis 0.6 zeigt er ein Zweiparteiensystem an, wobei 0.5 das Vorhandensein von zwei ausbalancierten
Parteien bedeutet. Von 0.7 bis 0.9 gibt es ein Mehrparteiensystem mit fast ausgeglichener Wahlstrke.
7 Daher ist im Wahlkampf der Anteil der Stimmen, den eine Partei erhlt, und der Unterschied zu den Anteilen,
welche die anderen erhalten, grundlegend, um die Wettbewerbsfhigkeit der Parteien im System zu verstehen.
Wenn der Anteil, den der Gewinner erhlt, im Vergleich zu den anderen nicht sehr gro ist, bedeutet dies, dass
die Wettbewerbsfhigkeit der Parteien von Bedeutung ist. Dagegen ist ihre Wettbewerbsfhigkeit geringer,
wenn es groe Unterschiede bei den Stimmenanteilen gibt.
Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko: Von der Hegemonie zum Pluralismus 229
ralismus frderten und die Bedingungen des Parteienwettbewerbs verbesserten. Derzeit ist
das mexikanische Parteiensystem auf nationaler Ebene ein gemigtes Mehrparteiensystem,
auf bundesstaatlicher Ebene jedoch nur ein Zweiparteiensystem. Es ist uerst kompetitiv
und fragmentiert, seine Parteien decken das gesamte ideologische Spektrum (Links-Mitte-
Rechts) ab, tendieren im Wahlkampf Richtung Mitte und der Wahlwettbewerb konzentriert
sich auf zwei Parteien, die individuell oder als Bndnis antreten.
Der Beitrag ist in vier Teile unterteilt: zunchst wird das hegemoniale Parteiensystem
beschrieben und analysiert, gefolgt vom dominante Parteiensystem und dem System des ge-
migten Pluralismus. Bevor Schlussfolgerungen gezogen werden, werden die Hauptcha-
rakteristika der Parteien beschrieben, die aktuell das mexikanische Parteiensystem bilden.
2. Das hegemoniale Parteiensystem
In seiner Phase ohne Wettbewerb war das mexikanische Parteiensystem ein hegemonial-
pragmatisches Parteiensystem. Mit den Worten Sartoris weist dieser Typ Parteiensystem fol-
gende Merkmale auf:
... es erlaubt keinen ofziellen Wettbewerb um die Macht und auch keinen de facto Wettbewerb. Andere
Parteien sind erlaubt, jedoch als sekundre Parteien. Es ist ihnen jedoch nicht erlaubt, widerstreitend oder
unter gleichen Bedingungen mit der hegemonialen Partei in Wettstreit zu treten. Der Wechsel ndet nicht nur
nicht statt, sondern kann nicht geschehen, da die Mglichkeit eines Machtwechsels nicht vorgesehen ist. Dies
bedeutet, dass die hegemoniale Partei an der Macht bleibt, ob sie will oder nicht [] es gibt keine echte Sank-
tion, welche die hegemoniale Partei verpichtet, verantwortungsbewusst zu handeln.(Sartori 1999, S. 276f.)
Im Unterschied zum Einparteiensystem, in dem es nur eine ofzielle Partei und keine ande-
ren Optionen gibt, lsst die hegemoniale Partei die Existenz und den Wettbewerb von mehr
als einer Partei zu. Die zugelassenen Parteien stellen fr sie keine Bedrohung dar oder ben
keinen wirksamen elektoralen Druck auf sie aus, da die Wettbewerbsregeln den Mitstreitern
keine gleichen Bedingungen, Leistungen, Behandlung und Entschdigungen gewhren son-
dern nur die Regierungspartei begnstigen.
Dieser Typ des Parteiensystems entstand in Mexiko im Kontext eines autoritren Regi-
mes, das sich zwischen 1946 und 1988 konsolidierte und an der Macht erhielt. Die rechtliche
Grundlage fr dieses Parteiensystem ist das Bundeswahlgesetz (Ley Electoral Federal) von
1946. Dieses Gesetz legt fest, dass der Staat mit der Organisation des Wahlwettbewerbs auf
allen Ebenen, sowie mit der Kontrolle der Existenz und des Funktionierens der Parteien
betraut ist.
Dem Gesetz nach sind die Parteien die einzigen Organisationen, die mit der Reprsenta-
tion und dem politischen Wettbewerb beauftragt sind. Sie bentigten die Anerkennung oder
die rechtliche Registrierung des Innenministeriums (Secretara de Gobernacin).8 Die Re-
gierung erkannte die Parteien an, die bestndig waren, national prsent waren, die politische
Bildung der Brger zum Ziel hatten, keine radikalen politischen Forderungen stellten und
dem Autoritarismus fern standen. Die Hauptparteien mit Registrierung, die das hegemoniale
Parteiensystem zwischen 1946 und 1976 bildeten, waren: die Institutionalisierte Revoluti-
8 Nach dem Wahlgesetz von 1946 waren die Anforderungen, die eine Organisation erfllen musste, um als po-
litische Partei anerkannt zu werden, folgende: mindestens 30 000 Mitglieder in mindestens 20 Bundesstaaten
zu haben, ber ein leitendes Komitee, ein politisches Programm und ein Regierungsprogramm zu verfgen,
keinen religisen Namen zu haben und nicht von religisen Organisationen abhngig zu sein oder von ausln-
dischen Organismen gefrdert zu werden, eine Zeitung herauszugeben und zu verbreiten und die gesetzlichen
Normen und Wahltermine zu erfllen (PrudHomme 2010, S. 178 f.).
onspartei (Partido de la Revolucin Institucional, PRI), die Partei Nationale Aktion (Partido
Accin Nacional, PAN), die Sozialistische Volkspartei (Partido Popular Socialista, PPS)
vorher Volkspartei (Partido Popular, PP) und die Authentische Partei der Mexikanischen
Revolution (Partido Autntico de la Revolucin Mexicana, PARM). Andere Oppositionspar-
teien hatten eher konjunkturellen Charakter.
Im hegemonialen Parteiensystem wurde der Wettbewerb durch eine Reihe von Vor-
schriften geregelt, die keine gleichen Wettbewerbsbedingungen fr alle Parteien gewhrleis-
teten und die PRI bei Wahlen begnstigten. Dies fhrte zu einer mehrheitlich Zusammenset-
zung der Legislative durch die PRI. Ein Wechsel in den Regierungsmtern fand nicht statt.
Nach Sartori hing die Hegemonie der Partei auch von ihrem Pragmatismus ab.9 Die PRI war
eine nationalistische Partei, die von der Regierungselite mit dem Ziel gegrndet wurde, die
Interessen des Volkes in ihr nationales Projekt mit einzubeziehen. Sie entwickelte eine wich-
tige Anpassungsfhigkeit an ihr Umfeld, sowie eine Fhigkeit zur Interessenaggregation, und
sie konnte abweichende politische Meinungen und Unmutsuerungen von Seiten der politi-
schen Akteure und Whler integrieren.
Die Oppositionsparteien hatten eine sekundre Funktion. Sie waren der hegemonialen
Partei untergeordnet und stellten keine reale elektorale Bedrohung fr sie dar (Sartori 1999,
S. 157). Es gab zwei Arten von Oppositionsparteien: loyale und unabhngige. Erstere wur-
den von Anfhrern der von der PRI abgespaltenen Parteien angefhrt und dienten dazu, ein
elektorales Gegengewicht zur echten politischen Opposition zu bilden, ofzielle Kandidatu-
ren zu strken und bei Wahlen den Anschein von Pluralismus zu wecken. Die unabhngigen
Parteien hatten ein eigenes institutionelles Leben, waren aber den Praktiken des Regimes
untergeordnet (Mndez de Hoyos 2004, S. 45 ff.).10
In dieser Zeit besttigte der PRI seine elektorale Strke gegenber den anderen, die als
Folge einer nicht kompetitiven Dynamik des Parteiensystems fast immer die gleichen Ergeb-
nisse erzielten. Auch wenn es Wahlen gab (1946, 1952, 1973), in denen es einigen Oppositi-
onsparteien gelang, der hegemonialen Partei Stimmen zu entziehen und sich als zweitstrkste
Kraft zu prolieren, schaffte es dieses gegnerische Eindringen nicht, bis zur nchsten Wahl
zu halten.
Als die konomischen, politischen und sozialen Modernisierungsprozesse der 1960er
und 70er Jahre neue Bedrfnisse der Kanalisierung und politischen Partizipation der Wh-
lerschaft schufen (Muoz Patraca 2006, S. 13 f.), befand sich die reprsentative Kapazi-
tt des hegemonialen Parteiensystems im Abschwung und fhrte Schritt fr Schritt in eine
Reprsentativittskrise11. Diese Krise zeigte sich in einer langsamen aber bestndigen Ver-
schlechterung der Wahlergebnisse der Hegemonialpartei, was die elektorale Entwicklung der
Oppositionsparteien begnstigte (siehe Abbildung 1).
9 Dem Autor nach war die PRI so inklusiv und so integrativ, dass sie sich dem Typ einer Amalgampartei n-
hert (Sartori 1999, S. 276 ff.).
10 Die PPS und die PARM waren loyale Parteien, da sie zwischen 1958 und 1982 die Prsidentschaftskandidaten
der PRI untersttzten. Nur die PAN wurde als unabhngige Partei angesehen, da sie eine eigene Organisati-
onsstruktur hatte und sich systematisch an den Wahlen beteiligte.
11 Die reprsentative Fhigkeit von hegemonialen Parteien ist normalerweise zeitlich begrenzt, da die Unbestn-
digkeit des politischen und sozialen Kontextes Szenarien schafft, in denen ihre Reprsentativitt nicht mehr
wirkungsvoll ist. Wenn sie nicht mehr gengend institutionelle Kapazitt haben, um breite soziale Sektoren
mit unterschiedlichen und gegenstzlichen Interessen aufzunehmen und eine efziente Mglichkeit fr den
Ausdruck ihrer Forderungen bieten, tritt das aktuelle Parteiensystem in eine Reprsentativittskrise, was in
einem Prozess zur Bildung eines pluraleren und gleichberechtigteren Parteiensystems mndet (Crespo 1999).
Abbildung 1: Wahlergebnisse der Parteien 1946-1988. Wahlen der zum Abgeordneten-

haus ( % Gesamtstimmen)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Molinar (1991) und Gmez Tagle (1997).
Ab 1979 begann das hegemoniale Parteiensystem in ein System mit mehr Pluralitt
und Fragmentierung im Wettbewerb um die Macht berzugehen (Reyes del Campillo und
Hernndez Vicencio 2006, S. 99). Zwischen 1979 und 1982 wurde die PAN als zweiter par-
teilicher Mitstreiter gestrkt, der ab 1985 eine effektive Wahloption darstellte. Diese Tendenz
festigte sich 1988, als sich drei effektive Parteien im Parteiensystem prsentierten. Die Erh-
hung der effektiven Anzahl der Parteien bedeutete eine grere Fragmentierung des Systems.
Tabelle 1 zeigt die Zunahme der effektiven Anzahl der Parteien des Systems: zwischen 1946
und 1979 war es eine Partei, im Jahr 1985 waren es zwei und ab dem Jahr 1988 drei.
Tabelle 1: Effektive Zahl der Parteien und Fragmentierung 1946-1988

Wahljahr / Effektive Zahl der Parteien Fragmentierung
Art der Wahl (NEP) (F)
1946 1.67 0.42
(Abgeordnetenhaus / Prsidentschaft)
1949 1.12 0.11
(Abgeordnetenhaus)
1952 1.70 0.41
1955 1.22 0.18
(Abgeordnetenhaus)
1958 1.26 0.21
Wahljahr / Effektive Zahl der Parteien Fragmentierung

1961 1.21 0.17
(Abgeordnetenhaus)
1964 1.31 0.24
1967 1.40 0.28
(Abgeordnetenhaus)
1970 1.50 0.33
1973 1.92 0.48
(Abgeordnetenhaus)
1976 1.52 0.34
(Abgeordnetenhaus / Prsidentschaftl)
1979 1.76 0.43
(Abgeordnetenhaus)
1982 1.94 0.48
1985 (Abgeordnetenhaus) 2.02 0.50
1988 3.25 0.69
Quelle: Eigene Erstellung nach der Formel N und F. Supra.
Hegemoniale Parteiensysteme weisen eine geringe oder keine Fragmentierung im Wett-

bewerb um die Macht auf. Ihre Dynamik sorgt dafr, dass sie sich auf eine einzige Partei
konzentriert. In unserem Fall zeigen uns die Indexe der Fragmentierung des Parteiensystems
einen diskreten Zuwachs im Analysezeitraum. Dies ist der schritt weisen Legitimittskrise
geschuldet, der sich die PRI ausgesetzt sah und der die regierende Elite mit Wahlreformen
(1963 und 1977) begegnen wollten, mit denen sie die Reprsentanz der Opposition im Abge-
ordnetenhaus erweiterte und die beginnende elektorale Partizipation der Parteien motivierte.
Die Fragmentierung des Parteiensystems bei den Wahlen von 1946, 1952 und 1973
erreicht Werte (jeweils 0.42, 0.41 und 0.48), die es spter nur in den 1980er Jahren gab. Dies
lag daran, dass die Opposition innerhalb der PRI sich in diesen Jahren zu Wort meldete und
neue Parteien bildete die Demokratische Partei Mexikos (Partido Demcrata Mexicano,
PDM) im Jahr 1946 und das Bndnis der Parteien des Mexikanischen Volkes (Federacin de
Partidos del Pueblo Mexicano, FPP) im Jahr 1952 , die den PRI-Kandidaten die Stimmen
entzogen. Als diese Parteien im Jahr 1958 verschwanden, blieb die Dynamik des Systems re-
lativ stabil, die Fragmentierungsindizes erhhten sich diskret. Die Wahl von 1973 reektierte
die neue Zusammensetzung der Whlerschaft als ein Ergebnis der Modernisierungsprozes-
se und der relativen Strkung der parteilichen Opposition.12 Auch wenn die Opposition in
diesem Wahljahr ihre Wahlergebnisse verbesserte, konnte sie diese bis zur darauffolgenden
Wahl 1976 nicht halten, als die PRI die einzige Partei war, die einen Prsidentschaftskandi-
daten aufstellte, und Wahlergebnisse erzielte, die denen von 1970 hnlich waren. Ab 1979
12 Laut Molinar zeigte diese Wahl eine markierte Segmentierung zwischen den stdtischen und lndlichen Wh-
lern, die zuvor nicht zu beobachten war, sowie einige geographischen Gebiete, in denen es eine relative Wett-
bewerbsfhigkeit gab, das heit, wo die Opposition die Hegemonie der PRI mit relativ groen Erfolgschancen
angreifen konnte (Molinar Horcasitas 1991, S. 78 f.).
spiegelten die Wahlen die Auswirkungen der Wahlreform von 1977 wider.13 Die Parteien des
Systems stiegen im Jahr 1979 auf sieben und im Jahr 1985 auf acht. In den Jahren 1982 und
1985 stiegen auch die Whlerstimmen fr die Opposition und strkten den zweitstrksten
Konkurrenten im Wettbewerb, die PAN. Dies markierte den Anfang einer steigenden Ten-
denz der Schwchung der hegemonialen Partei.
Bei der Wahl von 1988 gab es drei efziente Parteien: PRI, PAN und die Mexikanische
Sozialistische Partei (Partido Mexicano Socialista, PMS), die bei der Prsidentschaftswahl
unter dem Namen Nationale Demokratische Front (Frente Democrtico Nacional, FDN) in
einem Wahlbndnis mit der Linken teilnahm.14 Die Wahl bedeutete einen Wendepunkt der
politischen Transition. Die Wahlergebnisse verdeutlichten das Ausma der Krise des hege-
monialen Parteiensystems und den Beginn seiner spteren Neukongurierung, denn die Op-
position erhielt insgesamt 38,54 % der Stimmen fr Abgeordnetensitze15. Ab den 1990er
Jahren kombinierte das Parteiensystem Merkmale einer hegemonialen Partei mit denen einer
prdominanten Partei (Gmez Tagle 1997, S. 24 f.).
3. Das prdominante Parteiensystem
Nach Sartori sieht das Ideal eines prdominanten Parteiensystems wie folgt aus:
es gehrt zum Parteienpluralismus es gibt legale Parteien und legitime Wettstreiter der vorherrschenden
Partei aber in der Praxis ndet kein Wechsel statt die gleiche vorherrschende Partei trifft Vorkehrun-
gen, um im Lauf der Zeit eine absolute Mehrheit der Sitze (nicht nur der Stimmen) im Parlament zu erhalten.
Ein prdominantes Parteiensystem ist es in dem Mae, in dem und whrend dem die Hauptpartei konstant von
einer gewinnenden Mehrheit untersttzt wird (absolute Mehrheit der Sitze). Daraus folgt, dass eine vorherr-
schende Partei in jedem Moment aufhren kann, vorherrschend zu sein. Wenn dies passiert, muss die Richtli-
nie entweder schnell wieder hergestellt werden oder das System seinen Charakter ndern, also aufhren, ein
System einer vorherrschenden Partei zu sein (Sartori 1999, S. 245 ff.).
Danach zeigte das hegemoniale Parteiensystem zwischen 1992 und 1994 aus zwei Grnden
Spuren einer prdominanten Partei: die Suche nach einer Mehrheit in der Legislative, wenn
auch nicht notwendigerweise durch Whlerstimmen, von Seiten der PRI und die Prsenz ei-
nes Mehrparteiensystems mit unterschiedlichen elektoralen Krften und einer Tendenz zum
Dreiparteiensystem.
13 Die wichtigsten Vernderungen der Wahlreform von 1977 waren - wegen ihrer Auswirkungen auf das Partei-
ensystem - zwei: 1) die Einfhrung von 100 Abgeordneten des Abgeordnetenhauses, die durch das Proporz-
prinzip gewhlt wurden (Abgeordnete der proportionalen Prsentation), und die zu den 300 Abgeordneten
nach dem Mehrheitsprinzip hinzukamen. 2) die Schaffung einer zweiten Art legaler Anerkennung der Par-
teien, das konditioniertes Register genannt wurde, und Parteien ohne rechtliche Registrierung erlaubte, an
den Wahlen teilzunehmen. Fr den Fall dass diese Parteien mit konditioniertem Register mindestens 1,5 %
der nationalen Stimmen erreichten, gestand die Regierung eine endgltige Registrierung zu. Die Parteien, die
diese Registrierung erhielten, mussten in den folgenden Wahlverfahren dieses Minimum an Stimmen halten,
um sie zu behalten.
14 Die Parteien, die 1988 einen Prsidentschaftskandidaten prsentierten, waren vier: PRI, PAN, PDM, und die
Revolutionre Arbeiterpartei (Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT). Dazu kamen vier weitere,
die die FDN bildeten: PPS, PARM, die Cardenistische Front der Nationalen Erneuerung (Partido Frente Car-
denista de Renovacin Nacional, PFCRN; zuvor PRT) und die PMS.
15 Die PAN erhielt 17.66 % der Stimmen bei der Wahl der Bundesabgeordneten und 16.79 % bei der Prsi-
dentschaftswahl. Die Parteien der FDN erreichten 22.53 % bei der Abgeordnetenwahl und 30.59 % bei der
Prsidentschaftswahl. Diese Wahlergebnis sind Gmez Tagle (1997) entnommen.
Als Reaktion auf die elektorale Strke, die die Opposition in den Wahlen von 1988
demonstrierte, wurde 1990 eine Wahlreform verabschiedet, die unter anderem vorgab, der
PRI die Kontrolle im Abgeordnetenhaus zu sichern, fr den Fall, dass sein Stimmenanteil die
50 % nicht bertrfe16. Diese Manahme zeigt, dass die Vorherrschaft der PRI nach der kriti-
schen Wahl von 1988 durch die von Sartori angedeutete Kontrolle der legislativen Mehrheit
gesucht wurde, an statt durch hohe Stimmenanteile (siehe Abbildungen 2 und 3).
Abbildung 2: Wahlergebnisse der Parteien 1988-1994. Wahlen des Abgeordnetenhauses

( % Gesamtstimmen)
Quelle: Eigene Erstellung nach den Daten von Gmez Tagle (1997).
16 Die Reform von 1990 fhrte die sogenannte Regierbarkeitsklausel (clusula de gobernabilidad) ein. Diese
Verfgung machte es mglich, dass der Mehrheitspartei die absolute Mehrheit der Abgeordneten durch pro-
portionaler Reprsentation garantiert wurde, auch wenn sie nicht 50 % der Stimmen erreichte, damit, so die
Begrndung, die Pluralitt im Kongress die legislative Arbeit nicht behindere. Keine Partei konnte alleine
mehr als 70 % der Sitze erhalten
Abbildung 3: Den Parteien zugeordnete Bundesabgeordnete 1988-1994
Quelle: Eigene Erstellung nach den Daten von Gmez Tagle (1997).
Im Jahr 1991 erholte sich das Wahlergebnis der PRI um etwas mehr als zehn Prozent-
punkte im Vergleich zu 1988, auf Grund einer exibleren Sozialpolitik von Seiten der Re-
gierung, aber vor allem wegen der Wahlreform von 1990. Damit stellte die PRI 320 Abge-
ordneten von insgesamt 500. Fr 1994 erhielt sie sogar noch weniger Whlerstimmen als
1988, jedoch war die Anzahl der ihr zugeteilten Abgeordnetensitzen um einiges grer als
1988. Bei dieser Wahl traten die Vernderungen der 1993-1994 verabschiedeten Wahlreform
in Kraft. Die Reform lste die frhere Bestimmung ab, die die absolute Mehrheit an Abge-
ordneten garantierte, selbst wenn die dafr notwendige Stimmenanzahl nicht erreicht wurde,
und legte fest, dass keine Partei mehr als 65 % der Abgeordnetensitze erhalten sollte. Diese
Verteilung der Sitze tendierte dazu, die vorherrschende Partei (PRI) und die zweitstrkste
Partei (PAN) zu strken (Mndez de Hoyos 2004, S. 65 f.).
Die Indizes zeigen ein Mehrparteiensystem mit zwei fast gleichstarken Parteien, der
PRI und der PAM und verschiedenen kleineren Parteien, aus denen die PT heraussticht, aber
mit der Tendenz, eine dritte effektive Kraft zu strken, die PRD (Siehe Tabelle 2).
Tabelle 2: Effektive Anzahl der Parteien und Fragmentierung 1991-1994

Wahljahr / Art der Wahl Effektive Anzahl der Parteien Fragmentierung
(NEP) (F)
1991 2.38 0.58
1994 2.86 0.65
(Abgeordnetenhaus)
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf der Formel N und F. Supra.
Das hegemoniale System bewhrte sich bis 1995, da die PRI 1991 die frheren Ergeb-
nisse bei den nationalen Wahlen wiedererlangen konnte. Ab 1995 festigte sich ein Mehrpar-
teiensystem mit Tendenz zu drei Parteien.
4. Das Parteiensystem des gemigten Pluralismus
Nach Sartori umfasst der gemigte Pluralismus die Parteiensysteme, die zwischen drei und
fnf relevante Parteien haben. Seine Pole bilden das Zweiparteiensystem und das extreme
und polarisierte Mehrparteiensystem. Er zeichnet sich durch eine relativ geringe ideologi-
sche Distanz zwischen den Parteien, der Konguration einer bipolaren Koalition und einem
zentripetalen Wettbewerb aus (Sartori 1999, S. 217 ff.). Demnach bildete das mexikanische
Parteiensystem ab 1997 ein Parteiensystem des gemigten Pluralismus mit der Prsenz
drei starker Parteien und anderer wahltechnisch schwcheren Parteien. Seither variiert das
Parteiensystem je nach der Anzahl der Parteien und ihrer Wettbewerbsstrke, jedoch ohne
seine Grundkonguration zu verndern (siehe Abbildungen 4 und 5). Bis heute ist dieses
Parteiensystem gltig. Auf der nationalen Ebene wird der Wahlwettbewerb von drei Parteien
angefhrt, whrend die Parteiensysteme in den Bundesstaaten hauptschlich eine Zweipar-
teienkonguration annehmen und in wenigen Fllen dem System einer prdominanten Partei
hneln (Mndez de Hoyos 2007, S. 14).
Abbildung 4: Wahlergebnisse der Parteien 1997-2012. Wahlen des Abgeordnetenhauses

1997-2012
Abbildung 5: Bundesabgeordnete nach Parteien 1997-2012
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Becerra (2001, 2005), Gutirrez (2009), IFE.
Bezglich der Interaktionen der Parteien weist das System des gemigten Pluralismus
drei wichtige Kennzeichen auf. 1) Die drei Hauptparteien decken das ideologische Angebot
auf der links-rechts Achse ab und der Wettbewerb konzentriert sich generell auf zwei Krfte
(individuelle Parteien oder Bndnisse). 2) Die Parteien weisen eine betrchtliche ideologi-
sche Distanz untereinander auf und je nach Wahlkonjunktur tendieren sie dazu, sich Richtung
Zentrum zu bewegen (zentripetale Mobilitt), jedoch ohne ihre originren Haltungen subs-
tanziell zu verndern. 3) Keine der Parteien hat eine absolute Mehrheit im Abgeordneten-
haus, so dass die greren Parteien einen Konsens aushandeln und mit den kleineren Parteien
legislative Mehrheiten bilden.
Die Wahl von 1997 war wegen ihrer quantitativen und qualitativen Auswirkungen auf
das Parteiensystem sehr wichtig17. Einerseits wurde die Tendenz des Dreiparteiensystems
mit einer Prsenz von mindestens zwei wichtigen kleineren Parteien besttigt, und die Frag-
mentierung erreichte mit 0.70 einen Grad, der nur in der Wahl von 2012 bertroffen wurde
(siehe Tabelle 3). Die PRI erhielt 239 Sitze (39,2 % der Stimmen) und die beiden Oppositi-
onsparteien erreichten erhielten zusammen 261 Sitze (52,3 % der Stimmen). Die PRD war
die Hauptoppositionspartei, die ihr bestes Ergebnis in den Wahlen von 1997 erzielte, im
Vergleich zur PAN, die hinsichtlich der vorhergehenden Wahl nur einen geringen Zuwachs
17 Bei dieser Wahl traten verschiedene nderungen der Wahlreform von 1996 in Kraft. Die wegen ihres Ein-
usses auf das Parteiensystem wichtigen Reformpunkten waren folgende: Der nationale Stimmenanteil zur
Beibehaltung der parteilichen Registrierung wurde auf 2 % erhht und das konditionierte Register wurde
abgeschafft. Im Abgeordnetenhaus betrug die Schwelle der Stimmenanteile fr die Reprsentation nach Pro-
porzsystem 2 %. Die Anzahl der Sitze, die eine Partei nach dem Prinzip der Reprsentation oder Mehrheit
erhalten konnte, wurde auf 300 beschrnkt. Auerdem bekam der Senat 32 Senatssitze nach dem Prinzip der
Reprsentation. Andere wichtige nderungen waren: eine vllige Autonomie des IFE und die Schaffung des
TEPJF einem unabhngigen Organ zur Lsung von Wahlstreitigkeiten, die Verbesserung der ffentlichen
Parteiennanzierung und der Zugang zu Verbreitungsmglichkeiten in staatlichen Medien (beide wurden auf
folgende Art verteilt: 70 % proportional nach elektoraler Strke und 30 % nach gleicher Verteilung zwischen
allen Parteien).
zu verzeichnen hatte. Die PRD verbesserte sich von 16,74 % im Jahr 1994 auf 25,7 %, ein Er-
gebnis, das ihr 124 Sitze sicherte.18 Die Tatsache, dass keine der Parteien eine absolute Mehr-
heit im Abgeordnetenhaus erhielt, fhrte zu einer neuen Dynamik der Interaktion zwischen
den Hauptparteien in der legislativen Arena, die sich durch Verhandlungen als Mechanismus
zur Bildung von Mehrheiten auszeichnete. Ab diesem Moment wurden auch die kleineren
Parteien im Parteiensystem relevant.
Andererseits zeigte die Wahl von 1997 den Stellenwert der kleineren Parteien im elek-
toralen und legislativen Bereich. Von den fnf kleineren Parteien, die in der Wahl von 1997
antraten, erreichten drei (PFCRN, PPS, PDM) die vom Gesetz geforderte Mindestanzahl der
Stimmen (2 %) nicht, um ihre Registrierung beizubehalten. Auf diese Weise wurden die PT
und die PVEM wegen ihrer Mglichkeiten, mit den greren Parteien elektorale und legisla-
tive Bndnisse einzugehen, zu den wichtigen kleineren Parteien.
Tabelle 3: Effektive Anzahl der Parteien und Fragmentierung 1997-2012

Wahljahr / Anzahl der effektiven Parteien Fragmentierung
1997 3.42 0.70
(Abgeordnetenhaus)
2000 2.78 0.64
2003 3.02 0.66
(Abgeordnetenhaus)
2006 3.42 0.70
(Abgeordnetenhaus / PRsident-
schaft)
2009 3.03 0.67
(Abgeordnetenhaus)
2012 3.69 0.72
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf den Formeln N und F. Supra.
In der Wahl von 2000 war der Wettbewerb um die Macht konzentrierter (der NEP betrug
2.78 und 0.64) und zwischen PAN und PRI polarisierter. Die Mglichkeit, einen Wechsel
im Prsidentenamt zu erreichen, fhrte zu zwei Wahlbndnissen: PAN-PVEM (Partido Ver-
de Ecologista Mexicano Grne kologische Partei Mexikos) und PRD-PT zusammen mit
drei neuen Parteien, der Partei der Annherung (Partido Convergencia, PC), der Partei der
Nationalistischen Gesellschaft (Partido de la Sociedad Nacionalista, PSN) und der Partei
der Sozialen Allianz (Partido Alianza Social, PAS). Die PRI trat alleine an, ebenso wie drei
weitere Parteien, die Partei des Demokratischen Zentrums (Partido Centro Democrtico,
PCD), die Sozialdemokratische Partei (Partido Democracia Social, PDS) und die PARM,
die jedoch alle ihre Registrierung nicht halten konnten. Die hohe Popularitt des Prsident-
schaftskandidaten des Bndnisses PAN-PVEM (die sogenannte Allianz fr den Wechsel,
Alianza por el Cambio), schuf ein Szenarium der Polarisierung zwischen der vom PRI
reprsentierten Kontinuitt und dem von der Alianza por el Cambio reprsentierten Wechsel.
Diese rief Parteien und Kandidaten dazu auf, fr ihre Kandidaten zu stimmen, da sie die bes-
18 Die Zunahme der Stimmen geht auf den Impuls zurck, den ihnen die nationale Wahl gab. Mit Cuauthmoc
Crdenas gewann der Grnder der Partei und zweimaliger Prsidentschaftskandidat 1988 und 1994 die
Wahl zum Regierungschef des Bundesdistriktes, ein Amt, das 1997 erstmals ffentlich gewhlt wurde (Santi-
ago 2010, S. 27).
ten Mglichkeiten hatte, die Wahlen zu gewinnen. Die Bipolaritt des Wettbewerbs wurde
auf den Kongress bertragen, wo der PAN (ohne PVEM) und die PRI eine ausgeglichene
elektorale Strke zeigten. Beide vereinten etwas mehr als 70 % der Stimmen auf sich (PRI
36.92 % und PAN 34.84 %).
Die Wahlergebnisse der Abgeordnetenwahl im Jahr 2000 zeigen die Folgen der Wahl-
bndnisse. Einerseits zeigen sie die Wichtigkeit des Wahlkapitals der kleineren Parteien, vor
allem der PT und der PVEM, die mit den groen Parteien Bndnisse eingehen, um den Aus-
gang der Wahlen zu beeinussen. Die Ergebnisse schufen den ersten Wechsel im Prsiden-
tenamt zu Gunsten des vom PAN angefhrten Bndnisses. Andererseits begnstigen sie die
Zunahme von neuen Parteien durch den Impuls der Bndnisse und nicht durch ihre Fhigkeit,
selbst Stimmen zu generieren (Santiago 2010, S. 29).
Die Wahl von 2003 fhrte das Dreiparteienformat im Parteiensystem wieder ein. Bei
dieser Wahl dominierten im Gegensatz zum Jahr 2000 keine Wahlbndnisse (mit Ausnahme
des Bndnisses PRI-PVEM, die in 97 Wahlbezirken gemeinsam antraten), so dass die Frag-
mentierung leicht auf 0,66 zunahm. Der Index blieb im Vergleich zum Index des Jahres 2000
fast gleich. Elf Parteien traten alleine an, darunter drei neue: die Partei Mgliches Mexiko
(Partido Mxico Posible, PMP), die Mexikanische Liberale Partei (Partido Liberal Mexi-
cano, PLM) und die Partei Brgerkraft (Partido Fuerza Ciudadana, PFC), aber im System
hielten sich nur die drei Hauptparteien und drei kleinere Parteien, PT, PVEM y PC. Die effek-
tive Zahl der Parteien stieg auf drei, da die Ergebnisse bei der Abgeordnetenwahl die Distanz
zwischen den Hauptparteien (PRI und PAN) und der dritten Partei (PRD) verringerten. Der
Unterschied zwischen PRD und PRI betrug 17,02 % und zum PAN 13,14 %. Im Jahr 2000
betrug diese Differenz je 21 und 23 %.
Die Wahl von 2006 war fr das Parteiensystem wichtig, da sie den Anfang der Stabilitt
hinsichtlich der Anzahl der Parteien und ihrer Fragmentierung im Wettbewerb markierte,
und den Zeitpunkt, an dem die Bndnisse einen dauerhafteren Charakter annahmen, der auch
die Propaganda im Wahlkampf und die legislative Arbeit denierten. Es gab zwei Wahl-
bndnisse: das von PRI-PVEM (Mitte) und von PRD-PT-PC (Links). Drei Parteien traten
alleine an: die PAN und die beiden neuen Parteien, die Alternative Sozialdemokratische und
Agrarpartei (Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina, PASC) und die Partei Neue
Allianz (Partido Nueva Allianza, PNA oder PANAL), die die gesetzliche Hrde nahmen, um
im Parteiensystem zu bleiben (sie erhielten je 2,11 % und 4,66 % der Stimmen). Nach den
Stimmanteilen war die PAN die erste Kraft im Abgeordnetenhaus (33,39 %), die PRD die
zweite (25,2 %) und die PRI die dritte (20,8 %). Die kleineren Parteien erzielten folgende
Ergebnisse: PVEM (3,8 %), PT (3,2 %), PC (3,2 %), PNA (1,8 %) und PASC (0,8 %).
Die Wahl von 2009 zeigte hnliche Tendenzen wie 2003. Das Parteiensystem wurde
von drei groen und vier kleinen Parteien, dem Bndnis PASC-PA, angefhrt, das seine
Registrierung verlor19. Das Neue bei dieser Wahl war, dass es wegen der Verabschiedung der
Wahlreform im Jahr 2007-2008 keine neuen Parteien gab, was die Vorteile einschrnkte, die
die Bndnisse den kleineren Parteien besonders im Hinblick auf ihre rechtliche Registrierung
bereiteten. Die PRI wurde zur ersten Kraft im Abgeordnetenhaus, da sie ihren Stimmenanteil
auf 16,14 % erhhte, die PAN blieb trotz der Abnahme ihres Stimmenanteils auf 13,19 % auf
dem zweiten Platz und die PRD mit einer Abnahme auf 13,01 % auf dem dritten Platz. Die
19 Die Bndnisse hatten dazu gedient, dass die kleinen Parteien ihre rechtliche Registrierung beibehalten konn-
ten. Die Reform legte fest, dass das Emblem jeder Bndnispartei individuell auf dem Stimmzettel erschien,
um die Anzahl der Stimmen sehen zu knnen, die diese alleine und nicht im Bndnis erzielte. Dies diente
dazu, die wirkliche elektorale Strke zu messen. .
PVEM besttigte ihre steigende Tendenz und ihren Platz als vierte Partei im System, indem
sie 6,70 % der Stimmen (22 Sitze) erreichte. Dieses Ergebnis bedeutete eine Differenz von
mehr als 3 % zu den brigen kleineren Parteien. Die PNA bertraf die PC um fast 1 % und
war somit nur um 0,23 % von der PT entfernt. Die Reihenfolge der kleineren Parteien war
demnach folgende: PVEM, PT, PNA, PC.
Fr die Wahl von 2012 besttigten die kleineren Parteien ihre elektorale Strke durch
wichtige Zunahmen ihrer Stimmenanteile bei den Abgeordnetenwahlen. Die PT legte um
fast 1 % zu, die PNA um 0,66 % und die PMC zuvor PC um 1,54 %. Die PVEM behielt
ihre Strke, blieb aber unter dem Prozentsatz von 0,58 %. Der Gesamtanteil dieser Parteien
stieg auf 18,79 %, eine Zahl, die um 0,43 % den Stimmenanteil der drittgrten Partei (PRD)
bertraf und sich auf 7,1 % der PAN und auf 13,13 % der PRI annherte. Die von diesen
Parteien erreichten Ergebnisse zeigen ihre Wettbewerbsfhigkeit, die weiterhin mehr von
ihrer Fhigkeit bestimmt wird, erfolgreiche Bndnisse auszuhandeln, als durch ihre indivi-
duelle Fhigkeit, Stimmen zu gewinnen. Die Beobachtung der Wahlergebnisse der groen
Parteien machen andererseits ihre wettbewerbsfhigen Variationen deutlich. Die Strke der
Parteien besttigt nicht nur den gemigten Pluralismus des Parteiensystems sondern fhrte
zum hchsten Wert des Fragmentierungsindex, den das System jemals im Machtwettbewerb
erreichte. Die Stimmenverteilung bei den Abgeordnetenwahlen besttige ihrerseits das Drei-
parteienformat des Systems und die Wettbewerbsvariationen der Parteien. Im Abgeordneten-
haus etablierte sich die PRI als strkste Kraft, die PAN als zweitstrkste und die PRD als drit-
te. Die Prsidentschaftswahl von 2012 erreichte einen neuen Wechsel in der Prsidentschaft
zu Gunsten der PRI. Im Unterschied zur Prsidentschaftswahl von 2006, in der die PAN sich
durch einen Stimmenanteil von nur 0,56 % gegenber dem von der PRD angefhrten Bnd-
nis durch setzte, el im Jahr 2012 die Kandidatin der PAN auf den dritten Platz und bliebt
6,18 % hinter dem zweiten Platz (PRD) und 12,8 % hinter dem ersten (PRI) zurck.
Diese Neuanordnung der parteilichen Krfte nach der Wahl von 2012 sollte die Dyna-
mik des Parteiensystems und der Parteien verndern. In berreinstimmung mit der Dynamik
des Parteiensystems im letzten Jahrzehnt ist davon auszugehen, dass die Zwischenwahl von
2015 das Format des gemigten Dreiparteiensystems beibehalten, ebenso wie die Verortung
der Hauptparteien im ideologischen Spektrum (PRI: Mitte-Rechts; PAN; PAN: Rechts und
PRD: Links.). Das Auftreten mglicher neuer Parteien wrde den Fragmentierungsgrad des
Parteiensystems erhhen. Das Wahlergebnis und die Bndnisse der kleineren Parteien knn-
ten den Index der effektiven Parteien auf 4 erhhen. Jedoch wrde diese elektorale Strke
wiederum von ihrer Fhigkeit abhngen, erfolgreiche Bndnisse auszuhandeln, mehr als von
ihrer Fhigkeit, Einzelstimmen zu gewinnen. Die PVEM knnte sich auf Grund ihrer Wahl-
ergebnisse als vierte effektive Partei in der Mitte-Rechts des System etablieren.
Nimmt man die Strke der groen und kleinen Parteien bei den Wahlen von 2012 und
die Dynamik des Parteiensystems im letzten Jahrzehnt als Ausgangspunkt, sollte die Zwi-
schenwahl von 2015 das gemigte Dreiparteiensystem Mexikos, die zentripetale Dynamik
und die ideologische Verortung der Parteien besttigen, die diese bei den letzten drei na-
tionalen Wahlen gezeigt haben: PRI (Mitte-Rechts), PAN (Rechts) und PRD (Links). Die
politisch-elektorale Strke der kleinen Parteien und ihre Position im Parteiensystem werden
weiterhin mehr von ihren Bndnissen mit den groen Parteien (PVEM-PRI, PT-PMC-PRD
und PNA-PAN) abhngen, als davon, dass sie fr bedeutende Teile der Whlerschaft eine
ernsthafte Interessensreprsentation darstellen. In dieser Hinsicht sollte sich die PVEM als
viertstrkste Partei im System verankern.
Der neue Wechsel zu Gunsten der PRI besttigte, dass der Platz der Parteien im Partei-
ensystem nicht dauerhaft ist (Reyes del Campillo 2012, S. 44). Ihre Stabilitt und elektorale
Mobilitt hngt von ihrer organisatorischen Struktur, von ihrem politischen Programm, ihren
internen Bewegungen und ihren strategischen Entscheidungen, ebenso wie von ihrer Regie-
rungsleistung und ihrer legislativen Arbeit, ab. Die Wahlen von 2012 haben sie Neuorganisie-
rung und die Strategien der Parteien fr die nchsten Wahlen beeinusst. Um die Reichweite
dieser Bewegungen zu verstehen und ihren eventuellen Platz im Parteiensystem auszuma-
chen, mssen sie ihre Hauptmerkmale identizieren. Tabelle 4 fasst die Hauptmerkmale der
Parteien zusammen, die aktuell das Parteiensystem bilden.
Tabelle 4: Merkmale der aktuellen politischen Parteien 2012
242
PRI PAN PRD PT PVEM PMC PNA

GRN- 1946 1939 1989 1994 1991 1999 (PC) 2005
DUNGS- 2011
JAHR (wurde zum PMC)
IDEOLO- Sozialer Liberalis- Politischer Huma- Demokratischer Sozialismus, Ar- kologie Socialdemokratie Liberalismus
GIE mus nismus Sozialismus und beits und Antimer-
dritter :eg perialismus
VEROR- Mitte-Rechts und Mitte-Rechts Links Revolutionre Linke Mitte-Rechts Mitte-Links Liberales Zen-
TUNG Mitte- Links trum
MIT- Individuelle und Individuelle Mit- Freie und Individu- Individuelle Mit- Individuelle Mit- Individuelle Mit- Individuelle
GLIED- sektorielle Mitglied- gliedschaft elle Mitgliedschaft gliedschaft und gliedschaft gliedschaft Mitgliedschaft
SCHAFT - schaft Adherente und Mitglieder durch Organisati- Adherente und Aliados und
ART DER Mitglieder, Militante aktive Mitglieder onen Mitglieder Mitglieder
MITGLIE- und Kader
DER
POLITI- Beteiligung des Zusammenarbeit Freies Ideal des Aufbau einer sozia- Schutz und Erhalt Frderung einer Bildungssys-
SCHES Staates and der zwischen Staat, demokratischen listischen (humanis- der Natur und neuen Kultur tem, das zur
PRO- :irtschaft (Schaf- individuellen und Sozialismus zur tischen, demokra- Umwelt. der brgerlichen Chancengleich-
GRAMM fung und Verteilung organisierten Br- demokratischen tischen, gleichen, 2009 sprach sie Beteiligung mittels heit beitrgt.
von Reichtum ); So- gern und Mittleror- und integralen gleichberechtigten, sich dafr aus, die : Volksinitiative, Freier Markt und
zialer Rechtsstaat ganisationen Transformation des gerechten und Todesstrafe fr Plebiszit und Refe- Auslandsinvesti-
(Chancengleich- Anerkennung der Staates; freien) Gesellschaft Entfhrer anzuwen- rendum juristische tionen
heit und soziale menschlichen Neues Modell fr Aufbau eines sozia- den Sicherheit der
Gerechtigkeit); Grundrechte als konomische und len Volksblocks zur zivilgesellschaft-
Perfektionierung Fundament der soziale Entwicklung Niederringung des lichen Organisa-
der demokratischen Gleichheit und des Aufbau des de- Kapitalismus tionen Schaffung
Institutionen Zusammenlebens mokratischen und Frderung einer unabhngiger
2009 sprach sie sozialen Rechts- ffentlichen Bank Kandidaturen
sich gegen Abtrei- staates (Garantie fr Entwicklung
bung aus der Sozialrechte) und Finanzierung
produktiver Investi-
tionen fr Land und
Industrie
Mario Alberto Huaracha
PRI PAN PRD PT PVEM PMC PNA
STRUK- Sektoriell: -Nationalversamm- - Nationalversamm- - Nationalrat; - Nationalversamm- - Nationale Demo- -Nationale Kon-
TUR UND Landwirte, Arbeiter, lung, lung - Nationale Exe- lung; - Politi- kratische Konven- vention
INTERNE Volk - Nationalrat Nationalrat (bun- kutivkommission scher Nationalrat tion - Nationalrat
ORGANE Territorial: - Nationales Exeku- desstaatlich und ; - Na- - Nationales Exeku- - Nationaler Bevl- - Komitee der
- Nationalversamm- tivkommittee kommunal ); tionale Koordinie- tivkommittee kerungsrat Nationalen
lung, Diese Struktur - Politische Kom- rungskommission -Nationaler Spre- - Nationale Bevl- Direktion
- Politischer Natio- wiederholt sich auf mission ; ; - Nationale cher kerungskoordina- - Nationale
nalrat Bundesstaatlicher - Nationales Kommission der tion Kommission der
- Nationales Exeku- (und im Bundesdi- Exekutivkommittee Kontrolle und Un- - Kommission fr - Nationales Opera- Legalitt und
tivkommittee strikt ) und lokaler (bundesstaatlich tersuchung Ehre und Gerech- tive Kommission Transparenz
- Nationale Kom- Ebene . und kommunal ); -Nationale Kom- tigkeit - Na- - Nationaler Kon- Diese Struktur
mission der Parteili- - Basiskommitees mission fr Garan- tionale Kommis- sultivrat wiederholt sich
chen Justiz , - Lokale Subkom- (sektional und tien, Gerechtigkeit sion fr Interne Diese Struktur auf bundesstaat-
- Nationale mittees sektorial). und Kontroversen Prozesse wiederholt sich licher Ebene.
Sschutzstelle der auf bundesstaat-
Rechte der Mit- licher Ebene. Auf
glieder kommunaler Ebene
Diese Struktur gibt es :
wiederholt sich auf - Kommunale Ope-
Bundesstaatlicher rative Kommission
(und im Bundesdi- der nationalen und
strikt ) und lokaler, lokalen :ahlbe-
delegationaler und zirke
sektoraler Ebene . - Kommunaler Be-
vollmchtigter und
- Basiszirkel
INTER- Sozialistische Inter- Demokratische Sozialistische Inter- Bolivarianischer Globale Grne Ohne Daten Liberales Netz
NA- nationale Internationale des nationale Kongress der Vl- Lateinamerikas
TIONALE Zentrums und Und Forum von ker, Sozialistische und liberalte
Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko: Von der Hegemonie zum Pluralismus
VERBIN- Christdemokrati- So Paulo Internationale Internationale

DUNGEN sche Organisation Und Forum von
der Amerikas So Paulo
Quelle: Eigene Erstellung basierend auf die Homepages der Parteien und ihre Statuten.
243
5. Schlussfolgerungen und Perspektiven
Whrend des letzten Jahrzehnts des 20. Jahrhunderts vernderte sich das Parteiensystem in
Mexiko nach der Terminologie von Sartori von einem nicht- kompetitiven hin zu einem kom-
petitiven Parteiensystem. In seiner Phase ohne Wettbewerbsfhigkeit stellte es ein hegemo-
niales Parteiensystem dar. Spter wurde es durch mehr Wettbewerb zu einem prdominanten
Parteiensystem, um sich letztendlich als ein gemigtes, pluralistisches Parteiensystem mit
einem Dreiparteienwettbewerb auf nationaler und einem Zweiparteienwettbewerb auf bun-
desstaatlicher Ebene zu konsolidieren. Die Entwicklung von einem Typ zum anderen hing
von verschiedenen Faktoren ab, hauptschlich jedoch von den Modernisierungsprozessen
der 1960er und 1970er Jahre, die eine Neuzusammensetzung der Whlerschaft und eine neue
Verteilung der parteilichen Loyalitten erzeugten.
Die hegemoniale Partei entstand ab 1946 im Rahmen eines autoritren politischen Sys-
tems. Sie konsolidierte sich und sorgte fr ein bestndiges Parteiensystem bis 1988. Zwi-
schen 1946 und 1978 bestand das hegemoniale Parteiensystem aus einer einzigen effektiven
Partei (PRI) und drei sekundren Oppositionsparteien (PPS, PARM und PAN), die keine
wirkliche elektorale Bedrohung fr die PRI darstellten.
Die PRI war eine nationalistische und populistische Partei, die erst in den 1980er Jahren
eine neoliberale Haltung einnahm, die PPS und die PARM nahmen abtrnnige Fhrungsper-
snlichkeiten der Hegemonialpartei auf, sie blieben jedoch die Satellitenparteien von dieser.
Die PAN, die wahltechnisch rechts vom PRI angesiedelt war und sich selbst als politisch
liberale Option denierte, konnte als unabhngige Oppositionspartei bestehen.
Ab 1979 begann die Transition zu einem System mit grerer Pluralitt und
Fragmentierung des Machtwettbewerbs. Obwohl die PRI ihre Hegemonie in den ffentli-
chen mtern bis 1995 beibehielt, befanden sich ihre Wahlergebnisse in einem langsamen
aber kontinuierlichen Abschwung. Zwischen 1979 und 1982 wurde mit der PAN ein zweiter
Konkurrent gestrkt, der seit 1985 als eine effektive elektorale Option auftrat.
Die Erweiterung der Mglichkeiten der elektoralen Partizipation und der Gewinn von
Sitzen im Kongress fr die Opposition fhrten dazu, dass die PAN eine mittigere politi-
sche Haltung einnahm, die es ihm erlaubte, besonders in Sektoren der urbanen Mittelschicht
elektorale Wahluntersttzung zu gewinnen. Die Linke, die sich als solche selbst denierten,
blieb zunchst in verschiedene Parteien aufgesplittet, bildete aber bei den Wahlen 1988 einen
Oppositionsblock, der von der PMS spter PRD angefhrt wurde. Dieser spaltete die
Wahlwettbewerbsfhigkeit auf drei effektive Parteien auf: PRI (Regierung), PAN (Rechts)
und PMS (Links).
Die Wahl von 1988 war ein Wendepunkt in der politischen Transition, da sie einem
pluraleren und fragmentierten Parteiensystem Platz machte und die Endphase des Hegemoni-
alen Parteiensystems bildete. Zwischen 1991 und 1994 bestand das Parteiensystem als Mehr-
parteiensystem aus zwei, fast gleichstarken Krften (PRI und PAN), mit der Tendenz der
Strkung einer dritten Kraft (PRD) und verschiedenen kleineren Parteien mit geringer aber
bestndiger elektoraler Strke (PT). Dieses Model konsolidierte sich ab 1997 als ein Partei-
ensystem des gemigten Pluralismus mit der Prsenz dreier starker Parteien und anderen,
kleineren Parteien.
Seit seiner Entstehung bis heute wurde dieses Parteiensystem immer kompetitiver und
fragmentierter. Die elektorale Strke seiner Parteien variierte von einer Wahl zur anderen,
jedoch ohne die grundlegende Konguration zu verndern. Aktuell stehen drei nationale Par-
teien (PRI, PAN, PRD) an der Spitze dieses Parteiensystems und vier sekundre Parteien
(PVEM, PT, PMC, PNA), welche erstere im Wahlwettbewerb herausfordern. Erstere decken
das ideologische Spektrum (Mitte- Rechts-Links) ab, und vereinen einen groen Teil der
Whlerstimmen, ungefhr 76 % der nationalen Stimmen, auf sich und besetzen 421 Sit-
ze im Abgeordnetenhaus. Die brigen Parteien teilen sich die restlichen 24 % der nationa-
len Stimmen und stellen zusammen 79 Abgeordnete. Sie treten bei den Wahlen mit einigen
der greren Parteien in Wahlbndnissen an, um die 2 % der Stimmen zu erhalten, die das
geltende Wahlgesetz (COFIPE) fr die Registrierung einer politischen Partei verlangt. Auf
bundesstaatlicher Ebene haben die Parteiensysteme auch einige lokale Parteien, die nur in
bundesstaatlichen und kommunalen Wahlen antreten. Der Wahlwettbewerb wird stark vom
nationalen Wettbewerb beeinusst, da die drei nationalen Parteien den Groteil der Wh-
lerstimmen auf dieser Ebene gewinnen, auch wenn die bundesstaatlichen und kommunalen
Parteiensysteme berwiegend eine Zweiparteienkonguration annehmen.
Im Bereich des Wahlwettbewerbs sind die beiden Grundmerkmale des nationalen Par-
teiensystems in den letzten Jahren seine zentripetale Tendenz und sein bipolarer Charakter.
Dies bedeutet, dass sich die Parteien im Wahlkampf Richtung Mitte bewegen, jedoch ohne
ihre Grundpositionen grundlegend zu verndern. Je nach Wahlkonjunktur nimmt diese Mo-
bilitt zu oder ab. Sie erlaubt auch die Bildung von relativ stabilen Bndnissen, welche die
Entstehung neuer Parteien begnstigen, jedoch durch den Impuls, den ihnen das Bndnis
gibt, nicht durch ihre individuelle Fhigkeit, Stimmen zu gewinnen.
Ab den 1990er Jahren nherte sich die PRI mehr der Mitte, um legislative Bndnisse
mit der rechten Opposition, die von der PAN reprsentiert wurde, und mit der linken, re-
prsentiert durch die PRD, zu bilden, um seine Legitimitt und sein Einussniveau bei der
Machtausbung beizubehalten. Die PAN war die Partei, die bei den Wahlen und politisch
am Meisten von der zentripetalen Bewegung der PRI protierte, und ging diverse politische
Abkommen zur Verabschiedung wichtiger Reformen fr die Regierbarkeit des Landes ein,
wie z.B. die Wahlreformen der 1990er Jahre. Obwohl sich die PRD auf eine rigidere Haltung
sttzte, die es ihr verbot, Abkommen mit der PRI und der PAN auszuhandeln, schaffte sie es,
sich in einigen politisch und wahltechnisch strategischen Bundesstaaten wie dem Bundesdi-
strikt, zu etablieren, und einen hohen Grad an Legitimitt fr ihre populistisch anmutende
Politik zu erhalten.
Die politische Bipolaritt zwischen PRI und PAN whrend der 1990er Jahre polarisierte
den Wahlwettbewerb bis zum Ende des Jahrhunderts zwischen der Opposition (PAN) und der
Regierung (PRI). Der Vormarsch der PAN als zweite Kraft im nationalen Wettbewerb und
seine Mobilitt Richtung Mitte erlaubten es ihr, im Jahr 2000 im Bndnis mit der PVEM das
Prsidentenamt zu gewinnen. Whrend ihrer ersten Amtszeit als Regierung auf nationaler
Ebene formalisierte die Partei in ihren organisatorischen Dokumenten ihre Haltung zur Mit-
te, behielt jedoch auch ihre zentralen Forderungen des wirtschaftlichen Liberalismus und des
politischen Humanismus bei. Nach dem Verlust der Regierung organisierte sich die Elite der
PRI in den Staaten unter der Leitung der Gouverneure neu. Die PRD konsolidierte ihre linke
Position und ging Bndnisse mit kleineren selbstdenierten Parteien dieser Achse ein, die bis
heute bestehen. Dies erlaubte es ihr, als hchst wettbewerbsfhige politische Option im poli-
tischen Parteiensystem voranzukommen und die Grundlagen fr eine Polarisierung zwischen
der Linken, die von der Regierung der Hauptstadt reprsentiert wird, und der Rechten, die
von der Bundesregierung reprsentiert wird, zu legen.
Die Wahlen von 2006 polarisierten in der Unterscheidung links- rechts stark den Wett-
bewerb zwischen den Bndnissen PRD-PT-PC und der PAN, und lieen das Bndnis PRI-
PVEM auf einem abgeschlagenen dritten Platz. Die Polarisierung des Wettbewerbs drckte
sich auch in der Legitimitt der Wahlergebnisse aus. Die PAN nahm ihre zweite nationale
Regierungsperiode mit einer starken Opposition aus dem Block der linken Parteien und sozi-
alen Bewegungen auf. Dies erlaubte es der PRI, sich in der politischen Mitte zu positionieren
und als Brcke zwischen der Rechten und einer Linken zu fungieren, die ihr Agieren und ihre
Haltung radikalisierte. Auf legislativem Gebiet positionierte sich die PRI auf der nationalen
Ebene als Hauptvermittler der legislativen Pakte und ihre bundesstaatlichen Regierungen
verwandelten sich in eine wichtige Quelle fr Wahluntersttzung. Fr 2009 trat das Wahl-
bndnis PRI-PVEM auf der elektoralen und legislativen Bhne als politische Kraft der Mitte
in Erscheinung, die sehr wettbewerbsfhig war und groen Einuss auf die Bereiche der
Regierung und Parlament hatte, da sie im Vergleich zu frheren Wahlen die Anzahl ihrer Size
auf 130 erhhte.
Die Politik der ffentlichen Sicherheit, die von der zweiten Bundesregierung des PAN
instrumentalisiert wurden, kosteten die PAN Stimmen und platzierten sie auf dem dritten
Rang der Whlerprferenzen vor den Prsidentschaftswahlen 2012. Die Bipolaritt zeigte
sich dann zwischen der linken Opposition (PRD-PT-PMC) und einer mitte-rechten Opposi-
tion (PRI-PVEM). Die Wahlen von 2012 besttigten die elektorale Strke der PRI, die das
Prsidentenamt zurckeroberte und eine bedeutende Prsenz in der Legislative zeigt. Die
Partei erneuerte auch ihre Wettbewerbsstrke bei den lokalen Wahlen, vor allem in den nrd-
lichen Bundesstaaten. Die PVEM stieg durch den Wahlerfolg zu einer Sekundrpartei auf.
Die Strke, die die kleineren Parteien heute haben, rhrt vor allem von diesen Bndnissen.
Zusammengefasst, zeigte die Wahl von 2012, dass im Unterschied zur Phase der He-
gemonie und Vorherrschaft einer einzigen Partei der Platz der Parteien in der Dynamik des
Mehrparteiensystems nicht dauerhaft ist. Ihre Stabilitt und elektorale Mobilitt hngt von
ihrer organisatorischen Struktur, von ihrem politischen Programm, ihren internen Bewegun-
gen und ihren strategischen Entscheidungen, ebenso wie von ihrer Regierungsleistung und
ihrer legislativen Arbeit ab. All diese Faktoren mssen die parteilichen Eliten beachten, wenn
sie Prozesse der Reorganisierung anzustoen und ber Strategien fr die folgenden Wahlen
entscheiden.
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Das Bundeswahlinstitut (IFE) und der Aufbau der
Demokratie in Mexiko
Miguel ngel Lara Otaola & Camilo Emiliano Saavedra Herrera
1. Einleitung
Con que hubiera votado mi mam, por su hijito, Pepito, hubiera yo salido1. Das waren die
Worte, mit denen Jos Lpez Portillo die symbolische Prsidentschaftswahl beschrieb, in
der er als einziger Kandidat im Jahr 1976 antrat und gewhlt wurde. Auch wenn Mexikos
erste Wahlen bis auf die Kolonialzeit zurckgehen und sie whrend der Zeit des autoritren
Regimes nie ausgesetzt wurden, wurden sie erst in den letzten Jahrzehnten zu einem echten
Mechanismus fr die Auswahl der Volksvertreter. Als Antwort auf das berechtigte Misstrau-
en, das die jahrelang praktizierte Stimmenmanipulation sowohl bei den Brgern als auch bei
den politischen Akteuren selbst hervorrief, wurden unabhngige und professionelle Studien
durchgefhrt, aber auch Normen und Verfahrensweisen geschaffen, die die fehlende Gewiss-
heit der Wahlergebnisse wiederherstellen konnten2. Das Ziel des vorliegenden Beitrags ist es,
die Hauptkennzeichen des langen Prozesses des politischen Wandels darzustellen, den Me-
xiko Ende des 20. Jahrhunderts erlebte, und zu untersuchen, welchen Beitrag eine der dabei
gegrndeten Institutionen, das Bundeswahlinstitut (Instituto Federal Electoral, IFE), fr die
mexikanische Demokratie leistete.
Whrend der zweiten Hlfte des 20. Jahrhunderts lebte ein Groteil der iberoamerika-
nischen Lnder unter Diktaturen und Militrregimen. Ab den 1970er Jahren jedoch trugen
unter anderem der Tod der Diktatoren (wie z. B. von General Franco 1975 in Spanien), fehl-
geschlagene militrische Aktionen (z. B. der Falkland-Malvinen-Krieg des argentinischen
Regimes im Jahre 1982), das Auftreten von sozialen Bewegungen (z. B. die Nelkenrevoluti-
on in Portugal im Jahr 1974) und neue politische Kampagnen (wie z.B. Diretas j in Brasi-
lien 1985) dazu bei, dass die Prozesse der Transition in Iberoamerika ebenso wie in anderen
Regionen der Welt beschleunigt wurden (ODonnell et al. 1986).
Die Dritte Welle der Demokratisierung (Huntington 1991) fhrte in autokratisch re-
gierten Lndern zur Wiederbelebung demokratischer Formen und damit zur erneuten Abhal-
tung von Wahlen. So gab es beispielsweise in Spanien 1977, in Argentinien 1983 und in Chile
1989 Vernderungen im politischen Regime, bevor Wahlen unter Wettbewerbsbedingungen
1 Selbst wenn nur meine Mutter fr ihren Sohn Pepito abgestimmt htte, wre ich dabei herausgekommen.
Interview mit Jos Lpez Portillo in La reforma original (1976-1982), in Woldenberg et. Al. (2004).
2 Zum Wahlbetrug und den Praktiken der Stimmenmanipulierung im Allgemeinen vgl.: Gonzlez Casanova
(1990), Lehoucq und Acevedo (2007), Schedler (1999).

250 Miguel ngel Lara Otaola & Camilo Emiliano Saavedra Herrera
abgehalten wurden. In Mexiko jedoch zog sich die Transition in die Lnge3 (Eisenstadt 2003;
Labastida und Lpez Leyva 2009). Sie erfolgte in einem meisterhaften Zyklus von Wahl-
reform und Wahlen und sorgte langsam fr mehr Wettbewerb, einen greren Einuss der
Opposition und eine geringe Kontrolle des Regimes der Wahlen4. (Lara Otaola 2012).
Wie wir im Laufe des Textes darstellen werden, entwickelten sich die institutionellen
Vernderungen im Laufe der Jahre in Mexiko entlang zweier Leitlinien: der Strkung der
politischen Reprsentation und der Ungewissheit bezglich der Wahlergebnisse. Die erste
Leitlinie zeigte sich an den graduellen aber stabilen Vernderungen, die es den Oppositions-
parteien erlaubten, mehr Sitze in den legislativen Organen zu erhalten, was weitere Reformen
des politischen Regimes frderte. Die zweite Leitlinie bedeutete, Institutionen und wirkungs-
volle Verfahren zu schaffen, um den Willen des Volkes tatschlich umzusetzen und auf diese
Weise das Misstrauen der Brger in die Wahlen abzubauen.
Der Prozess des Wandels begann mit der Reform von 1963, die sogenannte Parteien-
abgeordnete einfhrte, um der Opposition zumindest minimale Mglichkeiten der formel-
len Reprsentation anzubieten. Prsident Lpez Portillo initiierte 1976 eine neue Reform,
die mit der Einfhrung der Verhltniswahl einen wichtigen Schritt in Richtung der ffnung
des Regimes machte und die Basis fr die Entwicklung eines Mehrparteiensystems legte
(Becerra et al. 2000). Im Jahr 1986 wurde durch eine neue Reform die Reprsentation nach
Verhltniswahl im Kongress erhht, aber auch gleichzeitig die Kontrolle der Regierung und
ihrer Partei der Institutionellen Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional,
PRI) auf die Organisation der Wahlen verstrkt.
Die Wahlen von 1988 bedeuteten eine grere Herausforderung fr das Regime. Die
Spaltung der PRI und die begrndeten Anklagen des Wahlbetrugs stellten seine Legitimitt
mehr denn je in Frage. Aus den krisenbedingten Diskussionen entstand eine Wahlreform und
mit ihr das IFE, die staatliche Institution, die ab diesem Zeitpunkt mit der Organisation der
Wahlen auf Bundesebene beauftragt wurde.
Mit dem IFE wurden schrittweise saubere und freie Wahlen garantiert, die konstant
durch neue legale Vernderungen perfektioniert wurden. Die Reformen von 1994 und 1996
strkten die Stabilitt der Wahlinstitutionen, was sich daran zeigte, dass die PRI 1997 die
Mehrheit im Abgeordnetenhaus und im Jahr 2000 die Prsidentschaft verlor. Der Wandel war
mit diesem Wechsel besiegelt.
Trotz ihrer positiven Auswirkungen konnten die Reformen nur unzureichend gleiche
Wettbewerbsbedingungen schaffen. Im Jahr 2006 gab die am meisten umkmpfte Wahl in
der Geschichte, in der der Sieger mit einem Vorsprung von nur 0,56 % der Stimmen gewann,
Ansto fr einen neuen post-elektoralen Konikt und eine neue Wahlreform, die die Zustn-
digkeiten des IFE fr die berwachung der Ressourcen der politischen Parteien und fr die
Verwaltung der ffentlichen Zeiten in Radio und Fernsehen substanziell erweiterten und das
Verbot von Vertrgen fr Wahlwerbung berwachten.
Diese jngste Wahlreform wird sicher nicht die letzte sein. Trotz oder gerade wegen der
erreichten Erfolge hat es fr die politischen Parteien immer noch Prioritt, dass der politische
Wandel auf dem Weg der Wahlen erfolgt. Es scheint, dass die erfolgreiche Organisation der
Wahlen dazu gefhrt hat, dass viele andere Probleme des Landes ebenfalls auf diese Art und
Weise gelst werden sollen. Davon zeugt die Wahlreform von 2013-2014, auf die wir in den
Schlussfolgerungen eingehen werden. Jedenfalls hat das IFE, unabhngig von den Wegen,
die die Organisation der Wahlen ab dieser neuen Reform beschreiten wird, eine grundlegende
3 Zum Konzept der verzgerten Transition vgl. Eisenstadt (2000).

4 Zur Transition durch Wahlen vgl. Schedler (2003).
Das Bundeswahlinstitut (IFE) und der Aufbau der Demokratie in Mexiko 251
Rolle beim Aufbau der mexikanischen Demokratie gespielt. Die Transition in Mexiko war
ohne das IFE nicht mglich. Dies wird in diesem Beitrag deutlich.
2. Entstehung und Krise des hegemonialen Parteiensystems
Die ersten Erfahrungen mit Wahlen in Mexiko gehen auf die Kolonialzeit zurck, jedoch
wurden die Wahlen erst mit den letzten beiden Wahlen zu einem wirkungsvollen Mechanis-
mus fr den Zugang zur politischen Macht.
Auch whrend des 20. Jahrhunderts stellten die Wahlen keine echten Instrumente fr
einen wirkungsvollen Zugang zur Macht dar. Nach der Revolution und mit einer neuen po-
litischen Verfassung (1917), die als Regierungsform eine reprsentative, demokratische und
fderale Republik einfhrte, blieben die Wahlen bedeutungslos. So liefen die Wahlen im
Zeitraum 1917-1929 wie folgt ab (Meyer 2010b, S. 85f):
Auf der Ebene des Prsidenten zhlten nicht die Stimmen, sondern die Zahl der Generle, die die Truppe be-
fehligten; das heit, die Generle als wichtige Whler; die Wahlen waren als eine nachtrgliche Lsung ge-
dacht, um die auf dem Schlachtfeld erreichten Entscheidungen zu ratizieren () Auf bundesstaatlicher und
kommunaler Ebene waren die Dinge hnlich und die Wahlen fanden nach der Schlacht und den gewaltsamen
Auseinandersetzungen statt, die sich bis zum Tag der Stimmenabgabe hinzuziehen schienen.
Spter entstand die Nationale Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) als
Antwort auf die Nachfolgerkrise nach dem Tod von lvaro Obregon, die sich spter in die
Partei der Mexikanischen Revolution (Partido de la Revolucin Mexicana, PRM) verwan-
delte und schlielich als Partei der Institutionalisierten Revolution (Partido de la Revolucin
Institucional, PRI) den mexikanischen Prsidentialimus und das System der Hegemonialpar-
tei festigte (Weldon 1997).
Zwischen 1934 und 2000 erlaubten es die Bedingungen nicht nur, dass elf aufeinan-
derfolgende Prsidenten von der Hegemonialpartei kamen, sondern auch, dass jeder dieser
Prsidenten eine auergewhnliche Autoritt ausbte. In grerem oder kleinerem Mae do-
minierten die mexikanischen Prsidenten die nationale Politik (Gonzlez Casanova 1967),
ordneten sich die legislative und judikative Gewalt unter (Casar 2002; Domingo 2000), kon-
trollierten die Karrieren der Politiker und Staatsbeamten (Hernndez 2000) und bestimmten
deren Nachfolger (Langston 2006).
Bis 1946 wurde die Entwicklung des Regimes nicht von grundlegenden Reformen der
Wahlgesetzgebung begleitet. In diesem Jahr bedeutete die Verabschiedung des Bundeswahl-
gesetzes (Ley Federal Electoral) einen substanziellen Schritt fr die Institutionalisierung der
Wahlen durch ein zentralisiertes System, mit dem die Regierung die Organisation, Auszh-
lung und Evaluierung der Wahlen kontrollierte und die Regeln festlegte, die die Schaffung
und die rechtliche Registrierung neuer Parteien einschrnkten (Peschard 1993).
Eine erste ffnung des politischen Systems fand 1962-1963 mit der Verabschiedung
der sogenannten Reform der Parteienabgeordneten statt. Diese Reform fhrte eine neue
Komponente in die Verhltniswahl der Abgeordnetenkammer ein, indem sie fnf Abgeord-
netensitze an diejenigen Parteien als Prmie vergab, die 2,5 % der Stimmen bei nationalen
Wahlen erhielten. Dazu konnten die Parteien fr jede 0,5 % mehr an Stimmen einen zustz-
lichen Sitz erhalten (Lujambio 2000). Die Aufnahme der Parteienabgeordneten ging nicht
mit grundlegenden Vernderungen der Kontrolle der Wahlen durch die Regierung und auch
nicht mit einer echten ffnung des Wahlsystems einher, die die Einbeziehung von Organisa-
tionen des gesamten ideologischen Spektrums in das Parteiensystem erlaubt htte5.
Abbildung 1: Abgeordnetenwahlen, 1961-1976. Anzahl der Kandidaten pro Wahlkreis (%)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Molinar Horcasitas (1991).
Die Zwischenwahlen von 1967 und 1973 und die Prsidentschaftswahlen von 1964,
1970 und 1976 wurden nach dem im Jahre 1963 etablierten System ausgetragen. Die Krise
des Regimes der Hegemonialpartei, die in den sozialen Bewegungen und dem Entstehen von
Guerillagruppen in den 1960er und 70er Jahren sichtbar wurde, kam vor allem in den Wah-
len von 1976 zum Ausdruck, in dem der einzige Kandidat der der ofziellen Partei war. Die
politische Reform war eine der ersten Prioritten des neuen Prsidenten Jos Lpez Portillo.
Im Dezember 1977 wurden schlielich die Verfassungsnderung und das neue Bundes-
gesetz fr politische Organisationen und Wahlen (Ley Federal de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales, LFOPPE) verabschiedet. Mit der Reform bekamen die politischen Par-
teien den Charakter von Organisationen ffentlichen Interesses. Zudem schuf sie eine neue
Mglichkeit fr die Registrierung politischer Parteien durch das konditionierte Register beim
Erreichen von 1,5 % der Stimmen in der darauffolgenden Wahl und fr die Teilnahme der
nationalen politischen Parteien an lokalen Wahlen sowie einige Vorrechte fr die Ausbung
ihrer Aktivitten. Die Verfassungsnderungen umfassten auch ein echtes Modell der Verhlt-
niswahl, das vorsah, 300 Sitze nach relativer Mehrheit zu vergeben. Auerdem weitete die
Reform die Funktionen der Bundeswahlkommission (Comisin Federal Electoral, CFE) aus
dem Regierungsorgan, das mit der Organisation der Wahlen betraut war und bertrug ihr
die Aufgabe, das Register der politischen Parteien zu verwalten, wobei die Parteien mit de-
nitivem oder konditioniertem Register in den Sitzungen der Kommission zwar ein Rederecht,
aber kein Stimmrecht hatten.
5 Vor der Einfhrung der Reform des Parteienabgeordneten waren auer der PRI noch vier weitere Organisa-
tionen als nationale politische Parteien registriert. Nach der Einfhrung der Reform versuchte die Wahlfront
des Volkes (Frente Electoral del Pueblo, FEP), zu der neben anderen Organisationen auch die Mexikanische
Kommunistische Partei zhlte, erfolglos ihre Registrierung zu erreichen. Das Innenministerium (Secretara de
Gobernacin) verweigerte sie mit der Begrndung, dass der Groteil der von der FEP zur Verfgung gestellten
Informationen falsch sei. Vgl. dazu Reyes del Campillo (1988) und Molinar Horcasitas (1991).
Abbildung 2: Abgeordnete, 1961-1988. Wahlergebnisse und Parteienreprsentation (%)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Molinar Horcasitas (1991), Gmez Tagle (1990) und Becerra et al.
(2000).
Mit der Reform von 1977 erfolgte somit ein grundlegender Schritt in Richtung der
ffnung des Regimes. Die Opposition konnte ihre Prsenz in den legislativen Organen von
17,7 % in der Legislatur von 1976-1979 auf 26 % in der Legislatur von 1979-1982 erhhen.
Zudem wurden Regeln geschaffen, die die Grundlagen fr die Entwicklung eines kompeti-
tiven Parteiensystems legten. Als Ergebnis der Reform erhielten drei Parteien das Register
die Sozialistische Arbeiterpartei (Partido Socialista de los Trabajadores, PST), die Mexi-
kanische Demokratische Partei (Partido Demcrata Mexicano, PDM) und die Mexikanische
Kommunistische Partei (Partido Comunista Mexicano, PCM) und es wurde lange Zeit
marginalisierten Organisationen erlaubt, sich in das Parteiensystem einzugliedern.
Infolge ihrer Auswirkungen auf das politische System wiesen verschiedene Experten
bereinstimmend darauf hin, dass die Reform von 1977 der Wendepunkt fr den Prozess der
Transition zur Demokratie war (Becerra et al. 2000; Eisenstadt 2003; Middlebrook 1994).
Spter nahm die Wahlreform von 1986 nderungen vor, die das Reprsentationssystem
festschrieben, jedoch auch Rckschritte in der Organisation der Wahlen zeigten. Einerseits
wurde die Anzahl der Abgeordneten nach Verhltniswahl von 100 auf 200 erhht. Das Ver-
waltungswahlgericht (Tribunal de lo Contencioso Electoral, TCE) wurde als juristisch-admi-
nistratives Organ geschaffen, um Wahlstreitigkeiten beizulegen. Ebenso entstand die Vertre-
tung der Reprsentanten des Distrikts (Asamblea de Representantes del Distrito) als Organ
der politischen Vertretung des Bundesdistriktes. Andererseits wurde die sogenannte Regier-
barkeitsklausel (clusula de gobernabilidad) eingefhrt, die besagte, dass, falls keine Par-
tei 50 % oder mehr der Stimmen erhalten sollte, die Partei mit der relativen Mehrheit der
Stimmen die absolute Mehrheit der Sitze sicher habe (Woldenberg 2012: 50). Auerdem
wurde das konditionierte Register wieder abgeschafft und die Struktur der Bundeswahlkom-
mission so verndert, dass die PRI ihre Zusammensetzung komplett bestimmen konnte.
Die Prsidentschaftswahl von 1988 wurde nach den Regeln der Wahlreform von 1986
abgehalten. Die Verschlechterung der Lebensbedingungen der Bevlkerung durch die Wirt-
schaftskrise der vorhergehende Jahre fhrte zur wichtigsten Spaltung der ofziellen Partei
und zur Bildung einer Koalition von Mitte-Links-Parteien namens Nationale Demokratische
Front (Frente Democrtico Nacional, FDN). Aufgrund dieser Vernderungen fanden in die-
sem Jahr die bis dato am meisten umkmpften Wahlen in der Geschichte des Landes statt.
Trotz der berechtigten Anklage des Wahlbetrugs wurde der Kandidat der PRI ofziell zum
Sieger erklrt. Die Wahlresultate jedoch schufen drei neue Bedingungen fr das politische
System: a) die Bildung von drei starken wettbewerbsfhigen Parteien PRI, PAN und Mitte-
Links-Front die im folgenden Jahr als Basis fr die Grndung der Partei der Demokrati-
schen Revolution (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD) dienten; b) eine Abgeord-
netenkammer, in der die PRI keine fr die Verfassungsreformen erforderliche qualizierte
Zweidrittelmehrheit hatte; c) die Wahl der ersten vier Senatoren der Opposition (Woldenberg
2006).
Die Bedeutung dieser Wahlen und ihre Auswirkungen auf das politische System hatten
zur Folge, dass 1988 ebenfalls als Wendepunkt verstanden wird, der den Weg fr die mexika-
nische Transition ffnete (Labastida und Lpez Leyva 2009; Lujambio 2000). In jedem Fall
verdeutlichte die Wahl von 1988 die Krise des Systems der Hegemonialpartei und beschleu-
nigte somit, wie im folgenden Abschnitt zu sehen sein wird, den Prozess der Transformation
des Wahlsystems. Die Wahlen sollten frei und fair werden und nicht mehr die Rolle eines
Legitimationsmittels, die sie bis dahin innehatten, spielen.
3. Strukturelle Wahlreformen, Demokratisierung und politischer Wechsel
Am 1. Dezember 1988, seinem ersten Tag als Prsident und fnf Monate nach der umstritte-
nen Wahl, versprach Carlos Salinas de Gortari, den juristischen Rahmen der Wahlen zu ber-
prfen (Barraza 2009). In seiner Antrittsrede erkannte der neue Prsident die politischen und
sozialen Vernderungen des Landes an und schlug drei neue nationale Abkommen vor, um
einen Wechsel auf institutionellem, juristischem und friedlichem Wege zu erreichen (Salinas
de Gortari 1988). Das erste Abkommen suchte die Erweiterung unseres demokratischen
Lebens und zeigte, dass die dringendste Garantie die Transparenz der Wahlen war. Die
Dezite des ofziellen Informationsmechanismus der Wahlergebnisse wurden anerkannt und
es wurde vorgeschlagen, diesbezglich fr die Gewissheit ber die Ergebnisse zu sorgen.
Die Struktur der Wahlen sollte erneut berarbeitet werden. Die ffnung war unvermeidbar?
Deshalb schuf die damalige Bundeswahlkommission die Sonderkommission zur f-
fentlichen Beratschlagung ber Wahlreformen und zur Absprache zwischen den Nationalen
Parteien (Comisin Especial para la Consulta Pblica sobre Reforma Electoral y la Concer-
tacin entre los Partidos Polticos Nacionales) als ffentliches Forum, das Experten, Brger,
Zivilgesellschaft und politische Parteien zu Vorschlgen fr Wahlreformen aufforderte. Das
Ergebnis war die Verffentlichung einer neuen Verfassungsreform und ihre Verkndigung
am 15. August 1990 im Bundesgesetz fr Wahlinstitutionen und Wahlverfahren (Cdigo Fe-
deral de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE).
Die Wahlreform von 1989-1990 schuf strukturelle Vernderungen. Erstens wurde das
IFE als Organ des Staates geschaffen, das auf nationaler Ebene fr die Organisation der
Wahlen verantwortlich war. Das IFE sollte ber ein Kollegialorgan, den Generalrat (Consejo
General), verfgen, mit folgender Zusammensetzung: der Innenminister (als Vertreter der
Exekutive und Vorsitzender des Rates), ein Generaldirektor und ein Generalsekretr (beide
mit Rederecht aber ohne Stimmrecht), vier Vertreter der Legislativen (je zwei pro Kammer),
Vertreter der nationalen Parteien (zwischen einem und vier, je nach erhaltener Stimmen) und
sechs beisitzende Ratsmitglieder, die vom Abgeordnetenhaus auf Vorschlag des Prsidenten
ernannt wurden. Auerdem sollte das Fhrungsorgan folgende Struktur besitzen: einen exe-
kutiven Generalrat (Junta General Ejecutiva) als Kollegialorgan aus dem Direktor und dem
Generalsekretr sowie den Direktoren der selbstndigen Abteilungen; eine dezentralisierte
Struktur, ein Berufsbeamtentum, und mit dem Bundeswahlregister einen Bereich, der mit
der Ausarbeitung einer neuen Whlerliste auf nationaler Ebene betraut war. Auf diese Weise
schuf die Wahlreform ein unabhngigeres, professionelleres und ausgeglicheneres Organ,
das sich erstmals aus Personen ohne Parteimitgliedschaft zusammensetzte.
Die zweite wichtige Neuerung war die Vernderung des Tribunal Contencioso Electo-
ral in das Tribunal Federal Electoral (TRIFE), eines Organs mit hheren Befugnissen und
besseren Unabhngigkeitsgarantien gegenber der Exekutive. Die Reform nderte teilweise
auch das Design der politischen Reprsentationsorgane. Es wurde festgesetzt, dass keine
Partei mehr als 350 Abgeordnete (von insgesamt 500) stellen durfte, dass die Regierbar-
keitsklausel nur angewendet wurde, wenn eine Partei mindestens 35 % der Stimmen erhielt,
und dass ab 35 % fr jeden Prozentpunkt der Stimmen derjenigen Partei mit der hchsten
Reprsentation zwei plurinominale Abgeordnete zugeteilt wurden. Ebenso fhrte die Reform
das konditionierte Parteienregister wieder ein, das im vorherigen Jahrzehnt so erfolgreich
gewesen war. Jedoch schaffte sie nationale politische Vereinigungen ab, ebenso wie die Mg-
lichkeit, gemeinsame Kandidaturen aufzustellen, die fr den Erfolg der FDN bei den Wahlen
von 1988 entscheidend gewesen waren (Woldenberg 2012).
Das IFE entstand als Institution, deren Hauptaufgabe die Organisation der Wahlen auf
Bundesebene ist. Um diese Aufgabe bewltigen zu knnen, legte die Wahlreform fest, dass
das IFE ein wesentlich unabhngigeres, professionelleres und ausgeglicheneres Organ sei,
das sich erstmals aus Personen ohne Anbindung an eine politische Partei zusammensetze.
Um die Wahlen zu organisieren, muss das IFE ein Whlerverzeichnis erstellen, die Vorrech-
te der politischen Parteien verwalten, die Position der Wahllokale bestimmen, Dokumente
und Materialien fr die Wahlen zu erstellen, die Brger, die in den Wahllokalen ttig sind,
ausbilden und die Auszhlung der Stimmen vornehmen.
Die Zwischenwahlen von 1991 waren die ersten Wahlen, die vom IFE organisiert wur-
den. Bei diesen Wahlen kam zum ersten Mal das neue Whlerregister zum Einsatz und die
Wahlbeteiligung war leicht hher als drei Jahre zuvor; sie stieg von 47,6 % auf 65,1 % bei
den Abgeordnetenwahlen. Die Ergebnisse zeigten eine grere Dominanz der PRI im Kon-
gress, da sie die erwnschte qualizierte Mehrheit wiedererlangen konnte, um Verfassungs-
reformen durchzufhren. Dies ermglichte der Regierung von Carlos Salinas, Reformen
durchzusetzen, wie die des Artikels 27 der Verfassung und der Unterzeichnung des Freihan-
delsabkommens mit Nordamerika (North American Free Trade Agreements, NAFTA).
Das mexikanische Wahlsystem wurde 1993 erneut reformiert. Als Katalysator diente
ein Skandal, der ein Treffen offenlegte, bei dem mehrere Unternehmer aufgefordert wurden,
die PRI nanziell zu untersttzen. Die Reform legte aus diesem Grund besonderen Wert da-
rauf, die private Wahlkampfnanzierung zu regeln (Woldenberg 2012). Die Parteien waren
gezwungen, regelmig Berichte ber ihre Einnahmen und Ausgaben vorzulegen, die von
einer Kommission des Generalrats und dem TRIFE kontrolliert wurden, das eventuell daraus
resultierende Sanktionen verordnen konnte. Ebenso legte die Reform fest, dass die politi-
schen Parteien bei der Durchfhrung von Wahlkmpfen als einzige befugt seien, Sendezeiten
im Rundfunk und Fernsehen zu kaufen, und das IFE angesichts einer Schieage bei der
Medienberichterstattung Richtlinien fr die Verbreitung der Information in den Nachrichten
ausgeben knne.
Die Reform von 1993 hob die sogenannte Autoevaluierung der fderalen Abgeordne-
tenwahlen auf. Whrend es zu Zeiten der CFE die bei den Wahlen siegreichen Abgeordneten
und Senatoren selbst waren, die ber die Gltigkeit der Wahlen entschieden, bernahm nun
das IFE diese Beurteilung. Andererseits gewann der Generalrat an Raum und Unabhngig-
keit, da er nun den Generalsekretr und die Exekutivdirektoren des Instituts mit zwei Drittel
seiner Mitglieder ernennen konnte (was zuvor die Aufgabe des Generaldirektors war).
Im Jahr 1993 wurde das Design der politischen Reprsentationsorgane verndert. Statt
zwei sollte es ab 1994 fr jeden Bundesstaat vier Senatoren geben. Drei von ihnen entfallen
auf die Partei, die die meisten Stimmen erhielt, und einer auf die beste Verliererpartei. Diese
Reform erlaubte es, dass ein Viertel des Senats nicht von der sich im Niedergang bendenden
Hegemonialpartei kontrolliert wurde. Fr das Abgeordnetenhaus legte die Reform fest, dass
keine Partei mehr als 63 % der Abgeordnetensitze haben konnte, wobei sie eine Regel schuf,
die seit dieser Zeit verhindert, dass eine einzige Partei die qualizierte Mehrheit in diesem
Teil der Legislative erhielt.
In der Geschichte Mexikos war das Jahr 1994 besonders turbulent. Das Jahr begann mit
dem bewaffneten Aufstand der Nationalen Zapatistischen Befreiungsarmee (Ejrcito Zapa-
tista de Liberacin Nacional, EZLN), setzte sich fort mit den Morden an Luis Donaldo Co-
losio und Francisco Ruiz Massieu, dem Prsidentschaftskandidaten und dem Generalsekretr
der PRI, und gipfelte in einer groen Wirtschaftskrise.
Die Wahlreform von 1994 fhrte zu einigen nderungen am nationalen Wahlregime.
Die wichtigste Vernderung bestand in der vernderten Gestaltung des Generalrats des IFE.
Erstens wurden die Ratsmitglieder durch brgerliche Ratsmitglieder (consejeros ciudada-
nos) ersetzt. Diese waren immer noch Personen mit ffentlichem Ansehen ohne parteiliche
Anbindung, sie wurden jedoch nun ohne Einussnahme des Prsidenten vom Abgeordneten-
haus ernannt. Der Einuss der Ratsmitglieder, die nicht an eine Partei oder den Staat gebun-
den waren der consejeros ciudadanos erhhte sich, da diese nun zusammen ber sechs
der mglichen elf Stimmen im Generalrat verfgten. Zweitens besa jede Partei nur einen
Vertreter vor dem Rat, der zwar noch ber ein Rederecht, aber nicht mehr ber ein Stimm-
recht verfgte (Becerra Chvez 1994).
Zu den Vernderungen der Struktur des IFE kamen Vernderungen bei der Wahlbe-
obachtung. In das Bundesstrafgesetzbuch (Cdigo Penal Federal) wurde ein Kapitel ber
Wahldelikte eingefgt, was zur Einrichtung einer Sonderstaatsanwaltschaft fhrte, die der
Generalstaatsanwaltschaft unterstand. Ein anderer bedeutender Aspekt der Wahlreform von
1994 war, dass sie im Unterschied zu den beiden vorhergehenden, die von der PRI und der
PAN unterzeichnet wurden, diesmal auch auf die Untersttzung der PRD zhlen konnte.
Endlich wurde ein Konsens zwischen den wichtigen politischen Krften ber die Ausrich-
tung des Wahlsystems erzielt.
Mit den durch die beiden Reformen von 1993 und 1994 eingefhrten Vernderungen
wurden die Prsidentschaftswahlen von 1994 organisiert, die Ernesto Zedillo gewann. Der
neue Prsident erkannte die Notwendigkeit weiterer Vernderungen in diesem Bereich, wo-
bei er gestand, dass die Wahlen rechtlich korrekt, aber nicht gerecht waren (Ortiz Pinchetti
2006). Ein Bericht der brgerlichen Ratsmitglieder deckte auf, dass 71,4 % der Ausgaben fr
die Wahlen in diesem Jahr auf die PRI entelen, 17,8 % auf die PAN, 6,05 % auf die PRD und
4,75 % auf die restlichen Parteien. Auerdem wies die Berichterstattung in Rundfunk und
Fernsehen ebenfalls eine starke Verzerrung auf, da die Nachrichten 30,8 % ihrer Zeit der PRI
widmeten, und nur 19,5 % der PRD und 16,3 % der PAN (Woldenberg 2012).
Die Notwendigkeit, wirklich gleiche Bedingungen zu schaffen, inspirierte dazu, dass
1996 die viele Jahre lang als denitiv wahrgenommene Wahlreform durchgefhrt wur-
de. Die Reform beendete nicht nur die Regierungskontrolle ber die Organisation der Wah-
len, sondern auch jede andere Art von Einmischung seitens der Regierung. Dieser denitive
Bruch mit der Vergangenheit zerstrte die Verbindung der Exekutiven mit der Wahlinsti-
tution: Sinnbildlich dafr war, dass der Innenminister dem IFE nicht mehr vorstand. Mit der
Reform bekam der Generalrat einen Prsidenten (consejero presidente) und acht Ratsmitglie-
der mit Rede- und Stimmrecht, die durch Zweidrittelmehrheit vom Abgeordnetenhaus ge-
whlt wurden, whrend die Ratsmitglieder der Legislativen und die Vertreter der politischen
Parteien Rederecht, aber kein Stimmrecht hatten. Dies betraf folglich nicht nur die hchsten
Leitungsorgane, sondern auch die anderen Kollegialorgane des IFE.
Abbildung 3: Verteilung der staatlichen Parteiennanzierung, 1997-2012 (%)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten der Finanzierungsvereinbarungen fr die politischen Parteien auf der Inter-
netseite des IFE (abrufbar unter: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acuerdos_del_Consejo_sobre_nancia-
miento). [Zugegriffen: 23. Dezember 2014].
Neben der Strkung des Wahlorgans sorgte die Reform von 1996 fr gleiche Bedin-
gungen bei den Wahlen und ein Gleichgewicht der politischen Parteien im Kongress. Unter
anderem wurde die Bewertung der Prsidentschaftswahl durch das Abgeordnetenhaus abge-
schafft und diese Verantwortung dem Wahlgericht Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin, (TEPJF), bertragen, welches das TRIFE ablste. Ein noch wichtiger Punkt
bestand darin, dass das Finanzierungssystem der politischen Parteien gendert wurde, denn
die ffentlichen Gelder sollten nun ber Einkommen aus privaten Quellen dominieren. Fr
die Zuteilung der ffentlichen Gelder gab es eine neue Formel, nach der sich 30 % der vor-
handenen Gelder zu gleichen Teilen auf alle Parteien verteilten und die restlichen 70 % je
nach Anteil der erhaltenen Gesamtstimmen bei der Wahl (Becerra Chvez 1999). Schlielich
wurden zwei Beschrnkungen fr den Kongress eingefhrt: Erstens konnte keine Partei mehr
als 300 Abgeordnete haben und die Gesamtzahl ihrer Abgeordneten durfte nicht 8 % der nati-
onalen Stimmen berschreiten. Auf diese Weise wurde das System besser proportioniert und
begrenzte vor allem die enorme Macht, die die Regierungspartei bis dahin innehatte.
Als Ergebnis der vorherigen Reformen vernderte sich die Organisation der Wahlen in
Mexiko grundlegend. Kaum sechs Jahre nach seiner Schaffung und nach vier Wahlreformen
(1989-1990, 1993, 1994 und 1996) hatte sich das IFE in ein brgerliches und vllig unabhn-
giges Organ gewandelt. Whrend die Bundeswahlkommission aus Regierungsbehrden und
politischen Parteien zusammengesetzt war und vom Innenminister geleitet wurde, war das
IFE als Institution von der Exekutiven abgekoppelt; die Vertreter der Parteien konnten ihre
Meinung uern, hatten aber kein Stimmrecht bei Entscheidungen.
Gleichzeitig blieb das institutionelle Design in den lokalen und distriktalen Organen
des Instituts, und ebenso in der Zusammensetzung der Vorsitzenden (mesa directiva) der
Wahllokale gleich. Vor Grndung des IFE bestanden diese Delegations- und Subdelegations-
organe aus einem Prsidenten, einem vom Innenministerium ernannten Sekretr und von den
politischen Parteien Bevollmchtigten, deren Anzahl proportional zum Prozentsatz der Stim-
men der vorherigen Wahl stand. Mit dem IFE von 1996 wurden die Angestellten der Organe
Teil einer Beamtenlaufbahn und Brger wurden durch einen ffentlichen Auswahlprozess zu
Wahlratsmitgliedern der lokalen und distriktalen Rte ernannt.
Die Wahllokale setzten sich 1988 aus Vorsitzenden, Sekretren und Auszhlern zusam-
men. Die beiden Erstgenannten (Amtsinhaber und Stellvertreter) wurden von den Prsiden-
ten der distriktalen Wahlkomitees ernannt, die wiederum durch den Prsidenten der Bundes-
wahlkommission, also durch den Innenminister, ernannt wurden (Woldenberg 2010). Die
Auszhler wurden durch ein Losverfahren ber Listen ernannt, welche die Parteien vorher
aufstellten. Auch hier gab es einen radikalen Wandel, denn nun wurden die Mitglieder des
Wahllokales durch eine doppelte nationale Auslosung bestimmt. Nach dem doppelten Zufall-
sprinzip wurde zunchst ein Kalendermonat festgelegt, in dem 10 % der Brger zunchst aus
einer Namensliste ausgewhlt wurden, und in einem zweiten Schritt aus den 29 Buchstaben
des spanischen Alphabets. Die ausgewhlten und geeigneten Brger wurden geschult und
bernahmen in den Wahllokalen Funktionen als Vertreter, Sekretre und Auszhler. Zudem
gab es weitere Vernderungen wie die Einfhrung eines neuen Wahlregisters, eines Whler-
ausweises mit Lichtbild, der seither die einzige ofzielle Identikation aller Personen ber
18 Jahren ist, die Einfhrung eines Beamtenstabes und die Aufhebung der Autoevaluierung.
Diese ermglichten einen Schritt in Richtung eines vertrauenswrdigen, unparteiischen und
passenderen Wahlsystems.
Abbildung 4: Vertreter der Parteien im Kongress 1991-2012 (%)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des CIDAC (2011) und der Internetseiten des Senats und des Abgeordneten-
hauses.
Diese Vernderungen in der Zusammensetzung und Nachhaltigkeit des IFE hatten zwei
wichtige Auswirkungen auf das politische System in Mexiko. Wie bereits in der Einleitung
erwhnt, wurde die Demokratie durch schrittweise Reformen des Wahlsystems mit Lujam-
bios (2000) Worten durch das Gesetz erreicht. Zunchst verlor die PRI 1997 die Mehrheit
im Abgeordnetenhaus und verursachte damit, dass erstmals in der Geschichte des Landes
legislative Entscheidungen, vom Bundeshaushalt bis hin zu Verfassungsnderungen, durch

eine Koalition von zwei oder mehr Parteien verabschiedet werden mussten. Die zweite Aus-
wirkung war der Wechsel im Prsidentenamt mit dem Sieg des PAN-Kandidaten Vicente Fox
bei den Wahlen im Jahr 2000. Erstmals seit 1929 wurde das Land von einer anderen Partei
als der PRI regiert. Die ersehnte Transition zur Demokratie war erreicht.
4. Die Organisation der Wahlen in der Demokratie
Die mexikanische Transition fand nicht auf dem Weg der Wahlen statt, weil soziale Mobilisie-
rung keinen Einuss gehabt htte. Fr die ffnung des Systems durch aufeinanderfolgende
Wahlen war hingegen unter anderem das Auftreten einer aktiveren und mehr an ffentlichen
Angelegenheiten interessierten Brgerschaft wichtig. Die Ergebnisse auf kommunaler, bun-
desstaatlicher und fderaler Ebene zeigten von Wahl zu Wahl mit hherer Schrfe den Willen
einer vielfltiger gewordenen Gesellschaft. Der positive Einuss der Wahlreform von 1996
hatte zur Folge, dass sie einige Jahre lang als denitive Reform angesehen wurde. Jedoch
hatten die neuen demokratischen Bedingungen Auswirkungen, die neue Herausforderungen
fr die Organisation der Wahlen in diesem Land mit sich brachten.
Ein grundlegender Bestandteil der mexikanischen Wahlinstitutionen war das gegensei-
tige Misstrauen der politischen Akteure. Gerade deshalb war es so bedeutend, dass im Laufe
des Transformationsprozesses des Wahlsystems immer breitere Zugestndnisse erreicht wur-
den. Die Reformen von 1994 und 1996 wurden von den drei Hauptparteien PRI, PAN und
PRD getragen, ebenso wie die Ernennungen der Wahlratsmitglieder, die dem Generalrat
zwischen 1996 und 2003 angehrten und die drei Wahlen (1996-1997, 1999-2000 und 2002-
2003) erfolgreich organisiert hatten.
Im Jahr 2003 wurde die Zusammensetzung des Generalrats des IFE nach den 1996 ein-
gefhrten Regeln komplett erneuert. Die Meinungsverschiedenheiten im Abgeordnetenhaus
fhrten zu den Ernennungen der neuen Wahlratsmitglieder und des neuen Prsidenten ohne
Untersttzung durch die PRD (Eisenstadt 2007; Magar et al. 2010). Im Unterschied zu frhe-
ren Gelegenheiten wrde ein neuer Generalrat das IFE ohne eine dazwischenliegende Wahl-
reform und ohne einen soliden Konsens zwischen den drei Hauptparteien des Landes leiten.
Die Feuerprobe, die der neue Generalrat bestehen musste, war keine geringe: Es han-
delte sich um die am meisten umkmpfte Wahl in der Geschichte Mexikos. Die Kontrover-
se wurde besonders vom seit Jahren angespannten Verhltnis zwischen dem amtierenden
Prsidenten Fox und dem PRD-Mitglied und Regierungschef des D.F., Andrs Manuel L-
pez Obrador, den die Umfragen als einen der Hauptanwrter auf die Prsidentschaft sahen,
bestimmt. Die Wahlen von 2006 zeichneten sich durch die progressive Polarisierung der
Whlerprferenzen um die Kandidatur von Lpez Obrador selbst und um den von der PAN
aufgestellten Felipe Caldern Hinojosa aus, der die Wahlen angeblich mit einem Unterschied
von 233,831 Stimmen, oder 0,56 % der Whler, gewann.
Abbildung 5: Siegesspanne bei den Prsidentschaftswahlen, 1910-2012 (%)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Gonzlez Casanova (1967), Gmez Tagle (1990) und IFE (2013).
Die genannten Hintergrnde, der knappe Sieg und die kontroverse Rolle, die die beiden
Hauptfernsehsender whrend der Wahlen spielten, fhrten zu einem eisigen postelektoralen
Konikt (Lawson 2007). ber die verschiedenen Positionen hinaus6 machte die Wahl deut-
lich, dass das in diesem Moment gltige Wahlregime den Wahlbehrden nicht die notwen-
digen Instrumente lieferte, um mit Przision den Forderungen der Brger nach einer Neu-
auszhlung der Stimmen nachzukommen und die Akteure zu sanktionieren, die das Ergebnis
verndern wollten.
In institutioneller Hinsicht war das wichtigste Ergebnis des postelektoralen Konikts
die bedeutendste Transformation des Wahlsystems nach der Verbrgerlichung des IFE im
Jahr 1996. Die Verfassungsreform von 2007 und die entsprechende Rechtsreform von 2008,
die im Kongress mit einem Konsens der drei groen politischen Krfte verabschiedet wurde,
konzentrierten sich nach den Erfahrungen von 2006 darauf, den Herausforderungen entlang
dreier Hauptlinien entgegenzutreten:
Durch die Verringerung der Wahlkosten durch eine neue Formel der staatlichen Partei-
ennanzierung und die Schaffung eines neuen Systems der politischen Kommunikation.
Dies betraf die Verwaltung der staatlichen Sendezeiten in Rundfunk und Fernsehen fr
die Parteien und die berwachung der elektronischen Medien, um eventuell als Infor-
mation getarnte Propaganda zu identizieren oder zu berprfen.
Durch die Beschrnkung der Einmischung privater Interessen in den Wahlkampf durch
die Schaffung eines unabhngigen Organs zur berwachung der parteilichen Finanzen;
sowie durch das allgemeine Verbot, Werbung in Rundfunk und Fernsehen zu beauftra-
gen.
Durch die Strkung und Rechenschaftsablage der Wahlbehrde mithilfe der Streichung
der Bank,- Finanz- und Steuergeheimnisse; durch rechtlich-administrative Erweiterun-
gen (vor allem bei Rundfunk und Fernsehen); durch die Einfhrung klarerer Regeln fr
die Stimmenauszhlung und die Erweiterung der Autonomie des Bundesrechnungsho-
fes.
6 Zu den kontroversen Aspekten der Wahl von 2006 siehe z. B.: Aparicio (2009), Eisenstadt (2007), Klesner
(2007), Lawson (2007), Pliego (2007) und Schedler (2009).
Die grte Vernderung durch die Wahlreform von 2007-2008 war die Erneuerung des
Generalrates, des hchsten Regierungsorgans des IFE. Am 7. Februar 2008 ernannte das Abge-
ordnetenhaus zwei der neun Wahlratsmitglieder des Generalrates und einen neuen Ratsvorsit-
zenden. Die Reform wies dem IFE 53 neue Kompetenzen zu, was angesichts der enormen Kom-
plexitt, das bereits existierende an das neue institutionelle Design anzupassen, verwunderte.
Die Implementierung der Reform zeigte die Herausforderungen, die darin bestanden,
sowohl neue administrative Organe zu schaffen als auch komplizierte technologische Me-
chanismen und Verfahren fr die bermige und systematische berwachung aller Rund-
funk- und Fernsehstationen des Landes zu generieren. Neben der internen Transformation
der Institution erforderte die Reform vom Umfeld, diverse Akteure mit dem Wandel zu kon-
frontieren, und das Vertrauen der Brger wiederherzustellen, das durch den postelektoralen
Konikt von 2006 gelitten hatte.
Die Zwischenwahl von 2009 war die erste Bewhrungsprobe, der sich die neue Wahlbe-
hrde stellen musste. Drei Jahre spter, im Jahr 2012, organisierte das IFE die Wahlen mithil-
fe der Erfahrungen von 2009 und den konsolidierten Vernderungen durch die Wahlreform
wieder efzient. Seit den Wahlen von 1994 lag das Verhltnis von aufgebauten Urnen zu
vorgesehenen Urnen bei ber 99 %. Bei den Wahlen 2012 wurden nur zwei der vorgesehenen
140.000 Urnen nicht aufgestellt.
Im Rahmen der Wahlen von 2006 zhlte das IFE 2.864 Wahlpakete neu aus und da-
mit 2,95 % der gesamten Pakete. Spter ordnete das TEPJF als Ergebnis der Anfechtungen
der Konkurrenten die Neuauszhlung von weiteren 11.839 Paketen an. Im Jahr 2009 wur-
den 42.620 Pakete (30,63 % der Stimmen) neu ausgezhlt, im Jahr 2012 waren es 241.790
(56,31 %). Ebenso entwickelte das IFE, um den neuen Zugestndnissen bei Rundfunk und
Fernsehen Rechnung zu tragen, das Verwaltungssystem ffentlicher Sendezeiten (Sistema
de Administracin de Tiempos del Estado, SIATE), um die Sendezeiten des Staates zu ver-
walten und die Rechtsgltigkeit bei der Verbreitung politischer Propaganda zu berwachen.
Das SIATE bildete die Grundlage fr die Instrumentalisierung des sogenannten neuen po-
litischen Kommunikationsmodells. Seine Umsetzung in die Praxis beinhaltete die ber-
wachung einer betrchtlichen Anzahl an Rundfunkanstalten und die konstante Verhngung
von administrativen Sanktionen gegen Rechtsbrecher. Eines der herausragenden Ergebnisse
war das hohe Niveau der Erfllung der geplanten Richtlinien durch 97 % der Rundfunk- und
Fernsehanstalten im Wahlkampf von 2012.
Abbildung 6: Stimmenauszhlung und korrekte Verwaltung der staatlichen Sendezeiten

Neuausgezhlte Stimmenpakete berwachte Rundfunk- und Fernsehanstalten
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Aparicio (2009) und IFE (2013).
Trotz der positiven Ergebnisse der Instrumentalisierung der Wahlreform fand die Er-
fllung der Funktionen nicht ohne Kontroversen statt. Bei den Wahlen von 2012 rief die
Wahlkampfnanzierung die strksten Kontroversen hervor, insbesondere in Bezug auf die
hohen Ausgaben der politischen Parteien, die nach ofziellen Zahlen 2.572 Millionen Pesos
berschritten. Hart an der Grenze des geltenden Rechts entwickelten die Parteien und Bnd-
nisse propagandistische und buchhalterische Strategien, um die Ausgaben auf eine grere
Zahl von Wahlkmpfen zu verteilen und die Risiken zu vermindern, die gesetzlichen Be-
schrnkungen hinsichtlich der Ausgaben zu bersteigen. Trotzdem ermittelte die berpr-
fung durch das IFE 195 Wahlkampagnen, die diese Ausgabenbeschrnkungen berschritten.
Tabelle 1: Wahlreformen und die Entwicklung des IFE

1989-1996 1996-2007 2007-2013
Einfhrung eines :ahlregis- :hlerausweis mit Lichtbild 53 neue Kompetenzen:
ters und eines :hleraus- Neue Regeln hinsichtlich Neue Regeln hinsichtlich
weises der Vorrechte fr politische der Vorrechte fr politische
Ausgabe eines :hleraus- Parteien Parteien
weises mit Lichtbild Neue Regeln fr die berwa- (werden auf die Finanzierung
Struktur des IFE chung der Parteiennanzie- beschrnkt)
Beamtenstab rung. Neue Regeln fr den Zugang
Bewertung der :ahlen der Struktur des IFE zu Rundfunk und Fernsehen
Legislative Das IFE erhlt vllige Unab- - Sistema de Administracin
Auslosung der Brger, die den hngigkeit von der Regierung. de Tiempos del Estado
Vorsitz im :ahllokal bilden. :ahlratsmitglieder werden (SIATE)
Mechanismen fr transparen- vom Abgeordnetenhaus vor- Neue Regeln zur berwa-
te und saubere :ahlen geschlagen. chung
1993: Regeln zur berprfung Beamtenstab - Abschaffung des Bank-,
der politischen Parteien Auslosung der Brger, die den Finanz- und Steuergeheim-
Vorsitz im :ahllokal bilden. nisses
Zustzliche Mechanismen - unabhngige Einheit zur
fr transparente und saubere berwachung der Finanzen
:ahlen der Parteien.
2006: Stimmabgabe im Regeln fr Transparenz der
Ausland Parteien
Struktur des IFE
Zustzliche Mechanismen
fr transparente und saubere
:ahlen
Neuauszhlung der Stimmen
Beschrnkte Gltigkeit des
:hlerausweises
Stimmenabgabe von Mexika-
nern im Ausland
Regeln fr Sanktionen (gene-
rell und speziell)
Internes Kontrollorgan
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des IFE (2010).
5. Vom IFE zum INE
Die neue Regierung im Dezember 2012 wurde von einer neuen und ambitionierten legis-
lativen Agenda begleitet, die sich im Pakt fr Mexiko, einer Liste von Kompromissen, die
von den drei Hauptparteien und der Regierung selbst festgeschrieben wurden, widerspiegelt.
Nach einjhrigen Verhandlungen verabschiedete der Kongress im Dezember 2013 eine Ver-
fassungsnderung, die die zu einem neuen Wahlsystem fhrt, das auf vier Hauptaspekten
beruht:
Die Schaffung einer Wahlbehrde von nationalem Charakter. Das IFE wird durch das
Nationale Wahlinstitut (Instituto Nacional Electoral, INE) ersetzt und wird mit der Or-
ganisation der fderalen Wahlen und gemeinsam mit ffentlichen bundesstaatlichen
Organismen mit der Organisation der Wahlen der 31 Bundesstaaten und des Bundes-
distrikts beauftragt. Die Anzahl der Wahlratsmitglieder des Generalrats wird von neun
auf elf angehoben und ihr Ernennungsverfahren gendert. Ebenso wird ein eigener Be-
amtenstab im Bereich Wahlen auf nationaler Ebene geschaffen, fr dessen Organisation
und Regulierung das neue INE zustndig ist.
Politische Parteien. Die Schwelle fr die Aufrechterhaltung der Registrierung wird auf
3 % der Gesamtstimmen erhht und neue sekundre Gesetze ber Parteien und Wahl-
verfahren werden erlassen.
Unabhngige Kandidaturen. Im Zusammenhang mit der Reform, die im Jahr 2012 die
unabhngigen Kandidaten auf Verfassungsebene einfhrte, erhalten unabhngige Kan-
didaten nun Zugang zu ffentlichen Sendezeiten in Rundfunk und Fernsehen.
Nichtigkeitsgrnde. Als Folge der entstandenen Polemik ber die berwachung der
Wahlen von 2012 schlgt die Reform vor, als Nichtigkeitsgrnde fr eine Wahl die
berschreitung der Wahlkampfkosten, den Erwerb von Sendezeiten und Berichterstat-
tung in Rundfunk und Fernsehen und den Erhalt und/oder die Nutzung illegaler ffent-
licher Ressourcen zur Ausbung der Wahlkampfaktivitten festzulegen.
Wie zu sehen ist, besteht der Reformvorschlag darin, die Struktur des IFE als Basis
zu nutzen, um eine neue Behrde mit breiteren Befugnissen zu schaffen. Wenn dies auch
auf den ersten Blick als eine Anerkennung der von dieser Institution realisierten Arbeit ver-
standen werden kann, sorgen das Fehlen klarer Gutachten, der Zeitrahmen, in dem diese
Reform verabschiedet wird, die Tatsache, dass sie Teil der Verhandlungen ist, die Verfas-
sungsnderungen eines anderen Inhalts (z. B. die Energiereform) beinhalten, und inhaltliche
Ungenauigkeiten insgesamt dafr, dass die Reform mehr Risiken als Sicherheiten birgt. Auf
kurze Sicht steht dabei die Organisation der fderalen und ber zehn lokalen Wahlen im Jahr
2015 auf dem Spiel. Auf lange Sicht besteht das grte Risiko darin, dass die Vernderungen
die institutionelle Strke des Wahlorgans gefhrden, die in einem Zeitraum von 23 Jahren
aufgebaut wurde.
6. Abschlieende berlegungen
Das IFE spielte eine grundlegende Rolle im Prozess des Aufbaus der mexikanischen Demo-
kratie. Whrend seines ber 20-jhrigen Bestehens verlieh es der Stimmenabgabe Sicherheit
und schaffte es, dem Misstrauen der Brger gegenber den Wahlen entgegenzutreten. Das
IFE hat insgesamt acht Wahlen organisiert, aus denen verantwortliche Volksvertreter hervor-
gegangen sind, welche in den Institutionen der Legislativen und Exekutiven ttig waren. Dies
konnte dank der Schaffung solider Instrumente wie Whlerverzeichnis und Whlerausweis,
der den mexikanischen Brgern gleichzeitig als Personalausweis dient, erreicht werden.
Andere Nationen, die die Transformation ihrer politischen Systeme auf dem Weg der
Wahlen beschreiten wollten, nahmen die Schaffung des IFE und seine Funktionsweise als
Beispiel. Auf nationaler Ebene diente die verfassungsmige Unabhngigkeit, die es 1996
erhalten hatte, auch als Modell fr den Aufbau von Institutionen, die wie das IFE einen Teil
der grundlegenden Funktionen eines demokratischen Staates bernehmen.
Der aktuelle Werdegang brachte die Komplexitt der Organisation der Wahlen in einer
Demokratie zutage. Durch die Herausforderungen, mit denen sich das IFE konfrontiert sah,
wurden die technischen Aspekte der Institutionen der Wahladministration publik. Im Laufe
der letzten Jahre musste das IFE seine Aufgaben der Registrierung der Whler, der Organisa-
tion der Wahlen, der Weiterbildung der Brger und der Verwaltung der ffentlichen Parteien-
nanzierung strken und ebenso bestndige Ttigkeiten entwickeln, um die Wahlwerbung in
den Medien zu regeln. Diese Erfahrung zeigte die Stabilitt der Wahlorganisation, aber auch
die Spannungen der so breit geregelten Administration des Wahlsystems.
Ab 2014 sieht sich das Instituto Nacional Electoral mit den Herausforderungen kon-
frontiert, die Funktionen zu bernehmen, die das IFE auf nationaler Ebene meisterte. Zudem
muss sie auch die lokalen Wahlen mitorganisieren und einige Probleme wirksam lsen, mit
der die Wahlbehrde seit Jahren zu kmpfen hat, wie zum Beispiel, sich in eine Institution
mit mehr Transparenz, besseren Verdiensten um die Gesellschaft und mehr Efzienz zu ver-
wandeln. Die Wahlreform hat eine grundlegende Transformation des Wahlsystems erreicht.
Das innerhalb von 23 Jahren Erreichte muss weiterhin erhalten bleiben und Risiken mini-
miert werden.
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Paradoxe der mexikanischen Wahljustiz: Ursprung,
Entwicklung und Zukunft des Obersten Wahlgerichts
Javier Martn Reyes
1. Einleitung
Seit seiner Schaffung im Jahre 1996 ist das Oberste Wahlgericht (Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federacin, TEPJF) ein Organ zur Lsung Streitigkeiten im Zusammen-
hang mit Wahlen und vor allem ihren Ergebnissen1. Die Reform, die ihn ins Leben rief, war
einer der wichtigsten Teile der demokratischen Transition in Mexiko, da sie, wie Schedler
(2005:67) meint, um legale Reformen kreiste, die den institutionellen Rahmen der Wahl-
gesetzgebung vernderten. Einer der Dreh- und Angelpunkte dieser Reform bestand darin,
administrative und rechtlich unabhngige Organismen zu schaffen, die kompetitivere und
fairere Wahlen ermglichen sollten.
Die Schaffung unabhngiger Wahlorgane ist natrlich nicht etwas ausschlielich Mexi-
kanisches. Im traditionellen elektoralen Governance-Modell obliegt die Organisation und
Verwaltung der Wahlen der exekutiven Gewalt, whrend die Legislative als qualizierende
Instanz der Wahlen fungiert (Lehoucq 2002, S. 30). Zahlreiche lateinamerikanische Lnder
haben jedoch eine institutionelle Gestaltung gewhlt, in der die Wahlen sowohl von der Exe-
kutiven als auch der Legislativen Gewalt getrennt sind (Eisenstadt 2002, S. 48).2
Das Besondere des mexikanischen Falls ist, dass sich das TEPJF weniger als zwei Jahr-
zehnte nach seiner Schaffung zu einem Rechtsorgan entwickelt hat, dessen Funktionen weit
ber die Lsung von Wahlstreitigkeiten hinaus gehen. Aktuell kontrolliert das TEPJF konkret
die Verfassungsmigkeit in verschiedenen Bereichen. Zu diesen zhlen unter anderem: das
Innenleben der politischen Parteien, wie z.B. die Kandidatenauswahl, die Wahl der Fh-
rungsebenen, die Sanktion von Mitgliedern etc. , die Regulierung der Wahlwerbung der
Parteien, Kandidaten und ffentlicher Funktionre, die Ernennung lokaler und nationaler
Wahlbehrden, die Entlassung von Abgeordneten oder Funktionren der Exekutive, oder die
1 Die Denition von Darmanovi (2010, S. 223) wird bernommen: Wahlstreitigkeiten entstehen dann, wenn
einer oder mehrere Wahlakteure die Gltigkeit des Wahlverfahrens nicht anerkennen oder, wenn die Wahl-
ergebnisse oder ihre Folgen als solche in Frage gestellt werden, zum Beispiel die Verteilung der Sitze oder
das Recht einiger Personen, als Abgeordnete gewhlt zu werden. Wahlstreitigkeiten brauchen eine Verfah-
rensform, wenn die staatlich befugten Organismen diese Forderungen akzeptieren und beginnen, ber sie zu
entscheiden.
2 Lehoucq (2002, S. 30) unterstreicht, dass einer der wichtigsten Beitrge Lateinamerikas zur Architektur der
konstitutionellen Demokratie darin besteht, die Wahlfunktion von der exekutiven und legislativen Macht
getrennt zu haben. Diese hug ignorierte institutionelle Neuerung ist das Modell, dem die Mehrheit der
Demokratien der dritten Welle [der Demokratisierung] gefolgt ist.

268 Javier Martn Reyes
Kontroversen zwischen den Wahlbehrden, bis hin zur Ausbung des Rechts auf Gegendar-
stellung whrend des Wahlkampfes.3
Ebenso hat das TEPJF in Przedenzfllen Entscheidungen mit bedeutenden Folgen fr
die politischen Akteure getroffen. Die Richter haben zum Beispiel Wahlen in Bundesstaaten
annulliert, die von der ehemals dominierenden Institutionellen Revolutionspartei (Partido
Revolucionario Institucional, PRI) regiert wurden. Sie haben Strafen in Millionenhhe fr
diese Partei verlangt, ebenso wie fr ihre Nachfolgerin im Prsidentenamt im Jahr 2000, die
Nationale Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN), und auch Rechtsstreite im Zusam-
menhang mit der nationalen Fhrung der Partei der Demokratischen Revolution (Partido de
la Revolucin Democrtica, PRD) entschieden, der Linkspartei mit der grten Tradition in
Mexiko.
Kurz gesagt, hat sich das TEPJF in einen entscheidenden Akteur des politischen Systems
verwandelt, in die Institution, die in einem sehr weiten Spektrum von Kontroversen das letzte
Wort hat. Wie war es mglich, dass es zu dieser Entwicklung kam? Das Ziel des vorliegenden
Beitrags ist es, dies zu beantworten. Dazu wird die Art und Weise, in der das TEPJF Schritt
fr Schritt seine Macht im mexikanischen politischen System ausbaute, erlutert wird.
Diese Entwicklung richtet sich an zwei Hauptlinien aus. Einerseits wurden whrend der
letzten zwanzig Jahre des 20. Jahrhunderts und im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts eine
Reihe von Wahlreformen durchgefhrt, die dem TEPJF eine relativ starke institutionelle Aus-
gestaltung verliehen. Andererseits elen in diesen Zeitraum Vernderungen des politischen
Kontextes statt, die die Unabhngigkeit des TEPJF im Allgemeinen erweiterten.
Die Kombination beider Faktoren ermglichte es dem TEPJF, sich in ein sehr aktives
Rechtssprechungsorgan zu verwandeln, vor allem whrend des Zeitraums zwischen 2000
und 2006. Jedoch hatte die Reaktion auf besagten Aktivismus von Seiten der politischen
Parteien und ihre Macht zur Folge, dass die Richter (magistrados electorales)4 in den letzten
Jahren eine strkere Zurckhaltung an den Tag legen. Anders gesagt, im Laufe dieses Bei-
trags wird argumentiert, dass die Faktoren, die die Konsolidierung des TEPJF im mexikani-
schen politischen System erlaubten, paradoxerweise die gleichen sind, die die Ungewissheit
ber seine Zukunft und in gewisser Weise auch die Ungewissheit ber die mexikanischen
Wahlen heraufbeschworen.
Der Beitrag ist folgendermaen gegliedert: Im nchsten Abschnitt wird ein kurzer ber-
blick ber die Strken und Schwchen der Vorluferorgane des TEPJF gegeben. Im darauf-
folgenden Abschnitt wird die Entstehung des TEPJF im Jahr 1996 dargestellt, seine weitere
Entwicklung und die Rolle, die er allgemein im politischen System Mexikos bisher gespielt
hat. Im letzten Abschnitt werden einige Schlussberlegungen ber die Zukunft der Wahl-
rechtsprechung in Mexiko angestellt.
2. Die Vorlufer des TEPJF: institutionelle Schwche und Politik der

Wahlgerichtshfe
Einer der wichtigsten Aspekte der institutionellen Ausgestaltung des TEPJFs ist sein Cha-
rakter als hchste Instanz einer elektoralen Sondergerichtsbarkeit. Auch wenn es im mexi-
3 Der beste berblick ber die Art und Weise, wie sich die Berechtigung der Rechtsmittel im Bereich Wahlen
entwickelt haben, ndet sich bei Zavala (2012).
4 Anmerkung des bersetzers: Die wrtliche bersetzung der Amtsbezeichnung im Deutschen wre Wahl-
richter. Da es diese Figur im Deutschen jedoch nicht gibt, wird im Text einfach von Richtern gesprochen,
auch wenn die Richter des Wahlgerichts gemeint sind.
Paradoxe der mexikanischen Wahljustiz ... 269
kanischen Justizsystem eine ordentliche Gerichtsbarkeit des Bundes gibt, die sich aus den
Distriktgerichten (tribunales distritales), den Kollegialen Gerichten zweiter Instanz (tribuna-
les colegiados de circuito) und dem Obersten Gerichtshof (Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, SCJN) 5 zusammensetzt, werden alle Wahlstreitigkeiten endgltig und unanfechtbar
durch das TEPJF entschieden. Diese Aufteilung zwischen beiden Rechtsprechungsorganen
erklrt sich durch eine lange Tradition der Nichtintervention der Justiz in Wahlangelegenhei-
ten, die kurz dargestellt werden soll.
Ende des 19. Jahrhunderts fand innerhalb des Obersten Gerichtshofes eine Debatte um
die Mglichkeit statt, dass die Richter Kontroversen bei Wahlen lsen sollten. Einerseits
entwickelte Jos Mara Iglesias, der damalige Prsident des Obersten Gerichtshofes, eine
juristische Doktrin, welche die Nichtzustndigkeit des Gerichts, das Urteil ursprnglich er-
teilte, besagte, was ermglichte, dass durch konkretes Handeln der Behrden die Judikative
eine Aussage ber die Legalitt oder Illegalitt bei der Wahl der ffentlichen Funktionre
trfe.6 Jedoch wurde diese Position mit dem neuen Prsidenten des Obersten Gerichtshofes,
Ignacio Vallarta, beendet, der eine andere These untersttzte, nach der die Mngel bei der
Wahl von Funktionren politische Fragen waren, das heit, Kontroversen, die nicht in die
Zustndigkeit der Richter elen.7 Der Sieg der These Vallartas im Obersten Gerichtshof,
ebenso wie ihre sptere Aufnahme in die Bundesgesetzgebung, hatte zur Folge, dass sich die
Wahlen ab 1878 praktisch zu einer gegenber der juristischen Kontrolle immunen Angele-
genheit entwickelten.8
Es dauerte mehr als ein Jahrhundert, bis die Gerichtsbarkeit diese Konikte im Zusam-
menhang mit Wahlen erneut lsen konnte. Die Wahlreform von 1977 die Becerra, Salazar
und Woldenberg (2005, S. 77) als essentiellen, fast Ursprungsmoment der mexikanischen
Transition zu Demokratie identizieren ffnete eine erste Tr, damit ihr in der Verfas-
sung festgelegt wurde, dass die Entscheidung ber Rechtsbehelfe mit denen die Wahlen
der Bundesabgeordneten angefochten werden konnten, in die Zustndigkeit des Obersten
Gerichtshofs fallen sollte.9 Jedoch war dieses Mittel weit von einer wirkungsvollen Lsung
5 Die Distriktgerichte die nur aus einem Richter bestehen sind juristische Organe der ersten Instanz, wh-
rend die tribunales de circuito die im Fall der Einzelgerichte aus einem Richter und im Fall der Kollegi-
algerichte aus drei Richtern bestehen, Organe zweiter Instanz sind. Schlielich ndet man in der Spitze
der allgemeinen Rechtsprechung den Obersten Gerichtshof (SCJN), der aus elf Richtern besteht. Fr einen
berblick ber der Entwicklung und die Funktionsweise der Justiz, mit besonderer Beachtung des Obersten
Gerichtshofes, vgl. Cosso (2001), Cosso et. al. (2004) und Vargas (1996).
6 Die Doktrin der Nichtzustndigkeit wegen dem Ursprung, sttzte nach Zavala (2011, S. 105), dass ein Funk-
tionr, der entgegen dem, was in der Verfassung oder den Gesetzen festgelegt war, gewhlt oder ernannt wur-
de, nicht zustndig war und deswegen die Bestimmungen des Artikel 16 der Verfassung von 1857 verletzte.
7 Zavala (2011, 110) argumentiert, dass hinter der These von Vallarta ein klarer Einuss der political question
doctrine bestand, die vom Obersten Gerichtshof der Vereinten Nationen von Amerika entwickelt worden war.
Fr eine Erklrung der Ursprnge, der Entwicklung und dem Fall dieser Doktrin siehe Barkow (2002).
8 In der Literatur herrscht ein ziemlich breiter Konsens, dass die These Vallartas einen absoluten Ausschluss
jeder politischen Kontroverse vorsah. Beispielsweise zeigen Ferrer und Herrera (2011, S. 27), dass sowohl die
Gesetzgebung als auch die juristischen Interpretationen einen unpassierbaren normativen Block bildeten,
der es nicht zulie, dass die Richter die Wahlangelegenheiten entschieden. Jedoch zeigen neuere Arbeiten,
dass dies nur zum Teil stimmt, da whrend des 20. Jahrhunderts sowohl der Oberste Gerichtshof als auch an-
dere Organe, die achere Hierarchien aufwiesen auf wechselnde (laut Becher: nichtstndig) oder irregulre
Art fr diverse Wahlstreitigkeiten zustndig waren (Zavala 2011).
9 Neben dem Rechtsbehelf, den der Oberste Gerichtshof entschied, sah das Gesetz von 1977 weitere Mecha-
nismen vor (Mittel der Nichtkonformitt, Protest, Klage, Widerrufung und Revision), die dazu dienten, in
den verschiedenen Etappen der Wahlen diese anzufechten. Obwohl diese Rechtsmittel kaum wirksam waren
zum Groteil deswegen, weil die Wahlorganismen, die die Rechtsakte erlieen, die gleichen waren, die die
Rechtsmittel entschieden stimmt es, dass sie die Ehre hatten, die wichtigsten Grundlagen fr den Aufbau
eines Systems von Rechtsmitteln, das in Mexiko immer noch gltig ist, zu sein (Becerra, Salazar und Wolden-
berg 2005, S. 122).
entfernt. Neben der Tatsache, dass es nicht fr alle Wahlen gltig war, legte die Verfassung
selbst fest, dass, wenn nach Meinung des Obersten Gerichtshofs substantielle Verletzungen
bei der Entwicklung des Wahlverfahrens oder der Bewertung der Wahl begangen wurden,
das Abgeordnetenhaus informiert wurde, welches die Wahl trotz der Unregelmigkeiten
besttigen konnte. Schlimmer noch hatte das Mittel in der Praxis keine Auswirkungen. Auch
wenn nach Santiago (2011, S. 15-16) die Wahlen von 1978, 1982 und 1985 verschiedene
Rechtsmittel vorsahen, wurden [alle] aus Formgrnden abgelehnt.
Die Befugnis des Obersten Gerichtshofes, bei Wahlen zu intervenieren, wurde mit der
Wahlreform von 1986 abgeschafft. Allerdings schuf die Reform das erste Sonderorgan, um
Wahlstreitigkeiten auf Bundesebene zu lsen: das Verwaltungswahlgericht (Tribunal de lo
Contencioso Electoral, TCE). Auch wenn es durch die Reform als unabhngiges Organ
mit Verwaltungscharakter deniert wurde, war seine institutionelle Ausgestaltung ansonsten
beschrnkt. Die Verfassung beispielsweise zeigte nur, dass das Gericht die gesetzlich festge-
legte Zustndigkeit hat (Franco 1996, S. 22) und legte z.B. weder Garantien fr den Haus-
halt noch die Amtszeit seiner Mitglieder fest. Auch seine Reichweite war nicht eindeutig, da
die Verfassung zwar festlegte, dass die Beschlsse des TCE obligatorisch seien, aber auch,
dass sie vom Abgeordnetenhaus oder dem Senat gendert werden konnten.
Nach der Gesetzgebung dieser Zeit wurde das TCE aus sieben ordentlichen und zwei An-
wrtern gebildet, die von beiden Kammern des Bundesparlaments dem Abgeordnetenhaus und
dem Senat auf Vorschlag der politischen Parteien fr eine Zeit von zwei Wahlperioden und mit
der Mglichkeit der viermaligen Wiederwahl, gewhlt wurden (Barraza 2009, S. 452; Franco
1996, S. 22). In der Praxis war das TCE wenig dazu geneigt, seinen status quo10 zu ndern und
seine Existenz war unbestndig. Es funktionierte auch nur whrend der Wahlen von 1988, da in
weniger als drei Jahren eine neue Wahlreform durchgefhrt wurde, die unter anderem die Schaf-
fung eines neuen Sondergerichts und folglich die Abschaffung des TCE vorschlug.
Die Wahlrechtsprechung konsolidierte sich mit der Verfassungsreform von 1990, mit
der das Bundeswahlgericht (Tribunal Federal Electoral, TFE) geschaffen wurde. Im Unter-
schied zum TCE, das ein Verwaltungsorgan war, war das TFE ein unabhngiges Organ mit
rechtsprechendem Charakter, obwohl es formell kein Teil der Gerichtsbarkeit war. Zu den
eingefhrten Verbesserungen der Reform zhlen eine deutlichere Regelung der Rechtsmittel
sowie die Neuerung, dass die Mitglieder des TFE durch qualizierte legislative Mehrheiten
ernannt wurden (Becerra, Salazar und Woldenberg 2005, S. 266). Seine institutionelle Aus-
gestaltung war jedoch alles andere als solide: Die Kompetenz des TFE war auf die Bundes-
wahlen beschrnkt, Garantien bezglich seines Haushalts und der Amtszeit seiner Mitglieder
waren auf Verfassungsebene nicht gegeben.11 Zudem konnten die von ihm gefllten Urteile
zur Bewertung der Wahlen durch die legislative Gewalt gendert werden.12
10 Nach Barraza (2009, S. 455-456), entschied das TCE whrend der Wahlen von 1988 ber insgesamt 616
Rechtsmittel: 23 Anfechtungen und 593 Klagen. Die Mehrheit dieser Klagen wurde verworfen oder abge-
lehnt. Beispielsweise wurden nur 64 Klagen als fundiert erklrt und in keinem Fall wurden die ofziellen
Ergebnisse gendert (Santiago 2011, S. 20).
11 Erneut legte die Verfassung die Amtszeit der Mitglieder des TFE nicht fest, da sie nur andeutete, dass das
Wahlgericht die Zustndigkeit und Organisation hat, die das Gesetz festlegt (Franco 1996, S. 26).
12 Die Verfassung besagte, dass es kein Verfahren oder Mittel gegen die Resolutionen des TFE gab, mit der
Przisierung, dass die, die nach dem Wahltag erlassen werden das heit, die die mit der Bewertung der
Wahl in Verbindung standen nur von den Wahlgremien [der Abgeordnetenkammer und des Senats] ber-
prft und ggf. verndert werden knnen (Franco 1996, S. 26). Jedoch gab es eine marginale Verbesserung
zum TCE, da festgelegt wurde, dass die Resolutionen des TFE nur unter bestimmten speziellen Bedingungen
verndert werden konnten (wenn sie aus der Verletzung der Regeln auf dem Gebiet des Zugangs und der
Bewertung von Beweisen und Deziten in der Urteilsbegrndung abzuleiten waren oder wenn sie gegen das
Recht verstieen).
Anfangs bestand das TFE aus einer Zentralen Kammer, die dauerhaft bestand und aus
fnf eigenen Richtern und zwei Vertretern bestand. Auerdem hatte es vier regionale Kam-
mern, die nur whrend der Wahlen in Funktion waren und die jeweils aus drei eigenen Rich-
tern und einem Vertreter bestanden (Santiago 2011, S. 22). Seine Mitglieder wurden anfangs
vom Prsidenten und spter vom Abgeordnetenhaus vorgeschlagen, welches die Ernennun-
gen mit einer qualizierten Zweidrittelmehrheit verabschieden musste (Franco 1996, S. 26).
Die Dauer des Mandats betrug dem Gesetz nach acht Jahre und es bestand die Mglichkeit
der Wiederwahl (Barraza 2009, S. 500).
Spter wurde das TFE durch eine Verfassungsreform im Jahre 1993 gestrkt. Zu den
wichtigsten Elementen dieser Reform gehrte die Denition des TFE in der Verfassung als
hchste Autoritt im Bereich Wahlen, die Beseitigung der politischen Qualizierung in den
Abgeordneten- und Senatswahlen, sowie die Schaffung einer Kammer aus zwei Instanzen,
die endgltig ber die Angelegenheiten entscheiden sollte, in denen eine wahrscheinliche
nderung des Wahlgewinners oder die Nichtigkeit der Wahlen vorgeschlagen wurde. Die-
se zweitinstanzliche Kammer setzte sich im Gegensatz zur zentralen Kammer und den
regionalen Kammern aus dem Prsidenten des TFE und vier Mitgliedern der Bundesge-
richtsbarkeit zusammengesetzt. Letztere wurden vom Obersten Gerichtshof vorgeschlagen
und von einer qualizierten Zweidrittelmehrheit im Abgeordnetenhaus besttigt (Santiago
2011, S. 29). Die Richter wurden auerdem nur fr eine Wahlperiode gewhlt (Barraza 2009,
S. 509).
In der Praxis hatten die Resolutionen des TFE eingeschrnkte Auswirkungen, auch
wenn sein Einuss deutlicher grer war als der seines Vorgngers, des TCE. Am erstaun-
lichsten war, dass der TFE zwei Wahlsiege von Bundesabgeordneten bei den Wahlen 1994
annullierte (Becerra, Salazar und Woldenberg 2005, S. 354). Dies war zweifellos historisch,
da bis zu diesem Zeitpunkt kein Sondergericht in Bereich Wahlen eine Bundeswahl annulliert
hatte (Santiago 2011, S. 30). Jedoch wurde auch das TFE bald abgeschafft, bzw. wurde es mit
der Verfassungsreform von 1996 durch das TEPJF ersetzt.
Sowohl das TCE als auch das TFE waren nicht nur wegen ihrer dezitren institutionel-
len Ausgestaltung eingeschrnkt. Ihre geringe bzw. kaum vorhandene Effektivitt erklrt sich
auch damit, dass es politisch instabile Organe waren. Der Zyklus der Wahlreformen, schuf
zwar immer stabilere Gerichte, sah aber auch die stndige Ersetzung der Wahlorgane und
ihrer Mitglieder vor. Tabelle 15.1 zeigt, dass praktisch alle Mitglieder des TCE und des TFE
entlassen wurden, bevor ihr Mandat zu Ende war.
Tabelle 1: Amtszeit der Mitglieder des TCE und TFE
Anzahl der Ernennungs- Amtszeit Tatschliche

Organ
Mitglieder dauer beendet Amtszeit
TCE
9 2 :ahlvorgang Nein 1 :ahlvorgang
(1987-1990)
TFE-SC
7 8 Jahre Nein 6 Jahre
(1990-1996)
TFE-SR
16 8 Jahre Nein 6 Jahre
(1990-1996)
TFE-SSI
5 1 :ahlvorgang Si 1 :ahlvorgang
(1994)
Quelle: Eigene Erstellung auf Grundlage von Barraza (2009), Lpez (2009) und der Wahlgesetzgebung.
3. Ursprung und Entwicklung des TEPJF: vom vorsichtigen Agieren zum

juristischen Aktivismus
Die institutionelle Ausgestaltung der Wahlorgane erfuhr mit der Verfassungsreform von 1996
eine beachtliche Vernderung. Das Wahlgericht wurde in die Bundesjustiz eingegliedert und
ist laut Verfassung die hchste juristische Behrde in dieser Hinsicht mit Befhigungen
der Kontrolle der Verfassungsmigkeit sei.13 Gem Verfassung sollte das TEPJF auf end-
gltige und unanfechtbare Weise ber die Rechtsmittel in folgenden Bereichen entscheiden:
a) Bundeswahlen (Abgeordnete, Senatoren und Prsident), b) lokale Wahlen (Gouverneure,
lokale Abgeordnete und Mitglieder der Gemeinderte), c) Aktivitten des Bundeswahlinsti-
tutes (Instituto Federal Electoral, IFE), der Verwaltungsbehrde, die mit der Organisation
der Wahlen betraut ist), d) Aktivitten von Behrden, die das aktive und passive Wahlrecht,
das Recht der Vereinigung und Mitgliedschaft verletzen und e) interne laborale Konikte des
IFE oder TEPJF.14
Organisatorisch wurde festgelegt, dass das TEPJF ber eine dauerhaft eingerichtete
Obere Kammer (Sala Superior) aus sieben Richtern verfgen sollte, sowie ber fnf tempo-
rre Regionale Kammern mit je drei Mitgliedern15. Ebenso wurden mit der Reform instituti-
onelle Garantien geschaffen, die die Unabhngigkeit des TEPJF bekrftigten. Beispielsweise
wurde festgelegt, dass die Richter fr einen Zeitraum von zehn Jahren gewhlt werden der
damit ber der dreijhrigen Amtszeit eines Abgeordneten und der sechsjhrigen Amtszeit
von Senatoren und Prsidenten liegt und dass ihr Gehalt whrend ihrer Amtszeit nicht
verringert werden kann. Es wurde ein gemischtes System fr ihre Ernennung geschaffen:
Der Prsident schlgt Richter vor, die vom Senat mit einer qualizierten Zweidrittelmehrheit
abgesegnet werden.
Ebenso wurden in die Gesetzgebung gewisse Prozessregeln eingefhrt, die den Richtern
einen weiten Handlungsspielraum ermglichten. Es wurde festgelegt, dass das TEPJF un-
eingeschrnkt ber Angelegenheiten entscheiden sollte, das heit, alle Argumente der Kl-
ger analysieren und Endurteile fllen konnte und weder einen Rechtsakt fr nichtig erklren
noch einen Beschluss fassen konnte. Ebenso wurde er mit der Befugnis ausgestattet, jedes
notwendige Element oder jedes Dokument zu erhalten, um ber Rechtsmittel entscheiden
zu knnen. Dies bedeutet, dass der TEPJF Nachweise fordern konnte, die ber die von den
13 Das TEPJF konnte die konkrete Kontrolle der Verfassungsmigkeit ausben und somit in besonderen Fllen
verfassungswidrige Gesetze fr ungltig erklren, das heit, wenn diese Gesetze von einer Autoritt ange-
wendet wurden und die Ergebnisse des Urteils nur diejenigen trafen, die in der Streitigkeit intervenierten.
Die Nichtanwendung begnstigte also den, der das Verfahren oder Urteil frderte. Dagegen besa der Obers-
te Gerichtshof die abstrakte Kontrolle der Verfassungsmigkeit der Gesetze, bevor sie auf konkrete Flle
angewendet wurden und seine Urteile hatten allgemeine Folgen, das heit, sie betrafen nicht nur die Streit-
parteien. Fr eine Unterscheidung beider Kontrollarten der Verfassungsmigkeit sowie fr einen berblick
ber die verschiedenen Kombinationen in Lateinamerika vgl. Nava und Ros-Figueroa (2005). Mrquez und
Valladares (2009) geben einen empirischen berblick ber die Art und Weise, wie der Oberste Gerichtshof
zwischen 1996 und 2008 Verfassungswidrigkeiten im Bereich Wahlen entschied.
14 Um ber diese Art von Streitigkeiten zu entscheiden, sieht die Verfassung vor, dass fr die Wahlen ein Sys-
tem von Rechtsmitteln geschaffen wird, das aus verschiedenen Strafverfahren und Strafmitteln besteht, die in
diesem Artikel nicht ausfhrlich dargestellt werden knnen. Ein allgemeiner berblick ndet sich bei Zavala
(2012).
15 Neben ihrem temporren Charakter hatten die regionalen Kammern eine sehr eingeschrnkte Zustndigkeit
und wurden erst mit der Wahlreform von 2007-2008 relevant, als ihre Befugnisse zunahmen und beschlossen
wurde, sie dauerhaft einzurichten. Da die meisten, in diesem Beitrag zitierten Urteile bei der Obersten Straf-
kammer anhngig waren, wird sich in diesem Beitrag allgemein auf das TEPJF bezogen und die jeweilige
Kammer nur genauer bezeichnet, wenn es sich um Angelegenheiten handelt, die von einer regionalen Kammer
entschieden wurden.
Streitparteien eingereichten Nachweise hinausgingen. Er bekam auch die Befugnis, die von
den Streitparteien prsentierten Argumente zu verbessern, und damit ber in den Forderun-
gen nicht explizit gestellten Fragen zu entscheiden.16
Jedoch wies die institutionelle Ausgestaltung gewisse Schwchen auf17. Einerseits
konnten die Richter einem politischen Gerichtsverfahren unterliegen. Die Legislative hatte
deshalb den Ermessensspielraum, die Richter mit einer einfachen Mehrheit im Abgeordne-
tenhaus und einer qualizierten Zweidrittelmehrheit im Senat abzuberufen 18. Andererseits
erlaubte die Ernennung der Mitglieder des TEPJF fr zehn Jahre, dass sie aus dem politi-
schen Zyklus herauselen, jedoch handelte es sich dabei um einen festgelegten und nicht
verlngerbaren Zeitraum, der Anreize fr sie schuf, Konikte mit anderen politischen Ak-
teuren zu vermeiden, sei es als Vorsichtsmanahme, um nicht entlassen zu werden, oder
um zuknftige Ernennungen zu erleichtern.19 Letztlich verfgte das TEPJF auch nicht ber
Zwangsmechanismen, um die Erfllung seiner Urteilssprche zu garantieren (Castillo 2006,
S. 161).20 Wenn die Richter nicht umsichtig handelten, gingen sie das Risiko ein, dass die
politischen Akteure ihre Urteilsprche nicht erfllten, wodurch die Legitimitt des rechtspre-
chenden Organs geschmlert werden konnte.
Zusammengefasst lsst sich festhalten, dass die Reform von 1996 trotz der genannten
Schwchen das TEPJF mit einer sehr viel solideren Ausgestaltung im Vergleich zu seinen
Vorgngerorganisationen ausstattete. Mit dieser Reform verschwand der letzte Rest der poli-
tischen Urteilung, sodass seit diesem Moment Wahlstreitigkeiten in Mexiko juristisch gelst
werden. Das TEPJF wurde zur hchsten Autoritt auf diesem Gebiet und hatte die Befugnis
der Kontrolle der Verfassungsmigkeit von Wahlen auf Bundesebene und lokaler Ebene.
Dies zeigt, dass sich das TEPJF in ein Organ mit nationalem und nicht nur fderalem Charak-
ter verwandelt hatte, dessen Urteile nicht durch eine andere Instanz revidiert werden konnten,
den Obersten Gerichtshof eingeschlossen21.
16 Dies stand in klarem Gegensatz zu anderen Arten von Gerichtshfen, wie dem Obersten Gerichtshof der Ver-
einigten Staaten von Amerika, wo die Norm des sua sponte es verbietet, dass Richter die von ihnen gewnsch-
ten Themen bearbeiten, selbst wenn die Anwlte der Parteien diese nicht vorgeschlagen haben. Diese Norm ist
laut Epstein und Knight (1998, S. 161) wichtig, da ohne sie Richter viel eher wie Kongressmitglieder handeln
wrden, welche die Freiheit haben, Themen zu schaffen, und weniger wie Juristen, die die Themen abwarten
mssen, die ihnen vorgeschlagen werden.
17 Die allgemeinen Kennzeichen der Ausgestaltung von 1996 sind immer noch gltig, auch wenn die Wahlre-
form von 2007-2008, wie noch erklrt werden wird, einige wichtige nderungen mit sich brachte.
18 Wenn die Verabschiedung eines politischen Rechtsspruchs auch viele Stimmen im Kongress bentigt, muss
beachtet werden, dass a) alleine schon der Beginn eines politischen Strafverfahrens hohe Reputationskosten
fr die Karrieren der Mitglieder der Wahlorgane haben konnte (Estvez, Magar und Rosas 2008, S. 261); b)
das Strafverfahren diskret war, weshalb die von der Legislativen getroffene Entscheidung zwar klar parteiisch
aber endgltig war (Silva-Herzog 2002, S. 379); und c) die Bedrohungen des politischen Strafverfahrens eine
Konstante whrend der ersten Zusammensetzung des TEPJF war (Martn 2012a, S. 142).
19 Zu diesem Thema vgl. die Argumente von Hall und Brace (1999, S. 285); Iaryczower, Spiller und Tommasi
(2002, S. 700) und Posner (2008, S. 159). Die Wahlreform von 2007-2008 reduzierte den Ernennungszeitraum
der Richter um ein Jahr.
20 Natrlich ist das Fehlen von Instrumenten, um die Erfllung von Urteilssprchen durchzusetzen, nicht nur
ein ausschlieliches Problem des TEPJF. Der US-Amerikaner Whittington (2003, S. 449; 2005, S. 583) hat
gezeigt, dass die exekutiven und legislativen Gewalten die Macht des Obersten Gerichtshofes mit der Nicht-
beachtung oder Umgehung der gerichtlichen Befehle einschrnken knnen. Jedoch war im Fall des TEPJF
dieses Dezit teilweise relevant, da die brigen Organe der Bundesgerichtsbarkeit die Distriktrichter, die
Richter der Kollegialgerichte zweiter Instanz und der Oberste Gerichthof bereits die Befugnis hatten, sich
vom Amt zu trennen und diejenigen, die ihre Richtsprche nicht beachteten, einem Strafrichter vorzufhren.
21 Dies hat dazu gefhrt, dass einige besttigen, dass hinsichtlich der konkreten Kontrolle der Verfassungsm-
igkeit sowohl der TEPJF als auch der Oberste Gerichtshof eine hnliche hierarchische Position teilen
(Barragn 2002, S. 109).
Jedoch bertrug sich diese relativ starke Gestaltung nicht automatisch in ein risikorei-
ches Verhalten von Seiten der Richter. Whrend der ersten Jahre seines Bestehens verhielt
sich das TEPJF ein allenfalls vorsichtige22. Dieses passive Verhalten des TEPJF lsst
sich einerseits durch die bereits genannten institutionellen Schwchen erklren. Andererseits
war die konstante Erneuerung der Wahlorgane als Ergebnis einer Reihe von Reformen, die
fr die demokratische Transition in Mexiko charakteristisch waren ein Freilos fr informel-
le Institutionen, was die Verletzbarkeit des TEPJF gegenber anderen relevanten politischen
Akteuren erhhte23. Die Richter des TEPJF mussten nur sehen, was mit den Mitgliedern des
TCE und des TFE geschah, um zu erkennen, dass die Mglichkeit, ihr Amt nicht bis zum
Ende auszufhren, real war.
Erst als es auch eine Reihe von Vernderungen im politischen Kontext gab die die
Verletzlichkeit des TEPJF reduzierten begannen die Richter, Entscheidungen zu treffen,
die die Interessen der relevanten politischen Akteure beeintrchtigten24. Drei Vernderungen
waren von besonderer Bedeutung. Erstens beendete der Wechsel in der Prsidentschaft den
Zyklus der Wahlreformen, die fr eine so starke Instabilitt der Wahlorgane gesorgt hatten.
Der Sieg von Vicente Fox und der PAN bewirkte, neben dem Bruch mit sieben Jahrzehnten
Hegemonie der PRI, dass sowohl das IFE als auch das TEPJF als authentische Garanten der
elektoralen Integritt angesehen wurden (Schedler 2005, S. 68). Folglich nahm ab dem Jahr
2000 die Wahrscheinlichkeit signikant ab, dass die Mitglieder des TEPJF aus ihren mtern
entfernt wurden, bevor ihre Amtszeit vorber war.
Zweitens frderte eine schrittweise politische Fragmentierung die Unabhngigkeit des
TEPJF25. Zwischen 1994 und 1997 hatte die PRI eine absolute Mehrheit in beiden Kammern
und der Prsident stammte aus dieser Partei. Zwischen 1997 und 2000 behielt die PRI die
Kontrolle ber den Senat, aber keine Partei erreichte die absolute Mehrheit im Abgeordne-
tenhaus. Schlielich setzten sich in den Zeitrumen 2000-2003 und 2003-2006 beide Kam-
mern ohne absolute Mehrheit zusammen. Die steigende Fragmentierung war immer wichtig,
wenn sich eine Erhhung der Kosten der Koordination zwischen Legislative und Exekutive
abzeichnete was gleichzeitig die Wahrscheinlichkeit reduzierte, dass politische Urteile ge-
22 Einige Autoren sagten pltzlich, dass die Richter des TEPJF sich zwischen 1997 und 2000 starken Wider-
stnden [...] angesichts des demokratischen Fortschritts des Landes (Ackerman 2009, S. 96) Widerstand
leisteten. Der Kommentar scheint bertrieben, denn es kann schwerlich behauptet werden, dass die Entschei-
dungen des TEPJF in dieser Zeit hauptschlich zugunsten des PRI waren und die Opposition benachteiligten.
Es ist eher eine Zurckhaltung eines Teils der Richter gegenber smtlichen relevanten politischen Akteuren
gemeint was dem Aktivismus entgegen steht, der sich ab dem Jahr 2000 entfaltet, wie noch erklrt werden
wird. Fr eine weniger radikaler Vision siehe die Kritik von Nieto (2003, S. 102-166).
23 Es wird der Denition von North (1990: 4) gefolgt, der zeigt, dass Institutionen jede Art von Restriktion
beinhalten, die sich dazu eignen, menschliche Interaktion zu formen, die auch formelle Restriktionen wie
ausgedachte Regeln fr Menschen oder informelle Restriktionen, wie Konventionen oder Verhaltenskodexe
sein knnen.
24 Ich habe bereits in einem frheren Artikel (Martn 2012a) die Idee prsentiert, dass die Reduzierung der
Verletzlichkeit des TEPJF gegenber der legislativen Gewalt und den Parteien eine Variable ist, die einen
greren Aktivismus von Seiten der Richter erklrt. In diesem Artikel habe ich die Weiterentwicklung der
Kriterien der Rechtsprechung beschrieben, mit denen der TEPJF eine Regulierung von grerer Reichweite
fr das Innenleben der politischen Parteien etablierte. Im vorliegenden Artikel nehme ich die allgemeinen
Linien dieser Argumentation mit dem Bestreben wieder auf, sie auf das generelle Verhalten des TEPJF auszu-
weiten.
25 Generell wird hier die Idee aufgenommen, dass die Gerichte die grte Handlungsfreiheit haben, wenn die
politischen Mchte zu sehr gespalten sind, um effektive Entscheidungen zu treffen (Ferejohn 2002, S. 59).
Wenn die Fragmentierung auch eine komplexe Idee ist, die auf verschiedene Art und Weise auftreten kann
(Ferejohn 2002, S. 57), ist eine ihrer Ursachen die geteilte Regierung in den Prsidialsystemen (Ros 2004,
S. 12).
gen die Richter gefllt wurden oder Wahlreformen durchgefhrt wurden, um das TEPJF zu
erneuern.
Drittens schaffte es das TEPJF in einem Fall dank der Intervention des Obersten Ge-
richtshofes, die Erfllung seiner Rechtssprche bei der Ernennung der Mitglieder eines loka-
len Wahlinstituts durchzusetzen26. Das TEPJF hatte die Ernennung der Mitglieder des lokalen
Wahlinstituts widerrufen und die Richter entschieden angesichts der Weigerung des Kon-
gresses von Yucatn, eine Neuwahl durchzufhren, die neuen Mitglieder auszulosen. Der lo-
kale Kongress weigerte sich systematisch, diesen Rechtsspruch zu erfllen und der Konikt
eskalierte so weit, dass es whrend eines Groteils des Wahlkampfes zwei Wahlinstitute gab:
das ursprnglich von der lokalen Legislative ernannte und das vom TEPJF ausgeloste.
Letztendlich konnte der Konikt nur durch die Intervention des Obersten Gerichtshofes
gelst werden. In einem Urteilsspruch kurz vor dem Wahltag legte der Oberste Gerichtshof
fest, dass der von den Richtern ausgeloste Rat derjenige war, der bleiben sollte, und lie
keinen Zweifel daran, dass das TEPJF die hchste Behrde zur Schlichtung von Wahlstreitig-
keiten sei. Der Rckhalt des Obersten Gerichtshofes verlieh den Entscheidungen der Richter
eine grere Legitimitt und Autoritt, die ihre Amtszeit zudem ohne eine erneute, hnliche
Nichtachtung schlossen. Mit Eisenstadts (2003, S. 45) Worten [mit dem Urteilsspruch im
Fall Yucatn] erreichte die institutionelle Glaubwrdigkeit in Mexiko ein Entwicklungsni-
veau, in dem die Gesetzmigkeit als Koniktlsung angesehen wurde.
Nachdem diese Vernderungen stattgefunden hatten, begannen die Richter viel mu-
tigere Entscheidungen zu treffen. Es lsst sich eine groe Anzahl wichtiger Urteilssprche
zitieren, jedoch sind drei besonders anschaulich. Der erste von ihnen war die Annullierung
der Gouverneurswahl in Tabasco im Jahr 2000. In politischer Hinsicht ist dabei bedeutend,
dass das TEPJF zum ersten Mal in der Geschichte entschied, dass eine Gouverneurswahl
ohne Resultat blieb und ein Kandidaten der ehemaligen hegemonialen PRI zum Gewinner
gekrt wurde.
Darber hinaus etablierten die Richter in juristischer Hinsicht ein Kriterium, das ihre
Macht bedeutend erweiterte. In bereinstimmung mit der Argumentation des TEPJF kann
weit ber die Grnde hinaus, die in den Gesetzen ausdrcklich festgelegt wurden, jede Wahl
annulliert werden, wenn: a) die Verfassungsprinzipien verletzt wurden und b) diese entschei-
dend fr das Endergebnis waren (Bez und Gonzlez 2010, S. 298). Natrlich lag es bei den
Richtern diskret zu entscheiden, ob dies zutraf oder nicht.
Ein zweites Beispiel des Aktivismus des TEPJF war seine Rolle in den bekannten Fllen
Pemexgate und Amigos de Fox. Diese beiden Flle, die in Verbindung mit Unregelm-
igkeiten im Wahlkampf der Prsidentschaftswahl des Jahres 2000 standen, sind aus zwei
Grnden wichtig. Einerseits waren die beiden Kandidaten involviert, die das beste Ergebnis
bei diesen Wahlen erzielten: Francisco Labastida von der PRI und Vicente Fox von der PAN
und der Grnen kologischen Partei Mexikos (Partido Verde Ecologista de Mxico, PVEM).
Somit stellte sich das TEPJF sowohl der Partei entgegen, die Mexiko 70 Jahre lang regiert
hatte, als auch dem Bndnis, das den Prsidenten im Amt stellte.
Auerdem besttigte das TEPJF in beiden Fllen die Auferlegung von Sanktionen, die
als historisch erachtet werden knnen. Im Pemexgate betrug die Strafe 100. Milliarden Pe-
sos27, da Mittel von Pemex der staatlichen Erdlgesellschaft Mexikos fr den Wahlkampf
Labastidas verwendet worden waren. Im Fall der Amigos de Fox betrug die nanzielle
26 Fr eine kurze Erklrung des Falls siehe Cisneros und Surez (2009, S. 612-613).
27 Crdova und Murayama (2006, S. 12) zeigen auerdem, dass es sich hierbei um die hchste Geldstrafe han-
delt, die in zeitgenssischen Demokratien bekannt ist.
Sanktion 545 Millionen Pesos, da Vicente Fox durch staatliche Institutionen unzulssige -
nanzielle Untersttzung von Unternehmen aus dem Ausland erhalten und zudem die Grenze
fr Wahlkampfkosten berschritten hatte (Crdova und Murayama 2006, S. 12).
In juristischer Hinsicht unternahm das TEPJF Anstrengungen, damit die Untersuchun-
gen des IFE fortgefhrt werden konnten und um die Verantwortlichkeit der politischen Par-
teien bei den angeklagten Unregelmigkeiten zu besttigen. Im Fall von Pemexgate hatten
nach Ackerman (2009, S. 117) weder das IFE noch das TEPJF Beweismaterial dafr, dass
das von den Funktionren des PRI unterschlagene Geld fr den prsidentiellen Wahlkampf
genutzt worden waren. Im Fall der Amigos de Fox entschied der TEPFJ, weit ber den
ausdrcklichen Gesetzestext hinaus, dass das IFE sehr wohl die Befugnis besa, private
Bankkonten zu untersuchen (Eisenstadt 2004, S. 4).
Ein letztes Beispiel fr den Aktivismus des TEPJF war die Weiterentwicklung der
Kriterien im Zusammenhang mit der Regulierung des Innenlebens der politischen Parteien
(Kandidatenauswahl, Wahl der Fhrungsspitze, Auferlegung von Sanktionen fr Mitglieder
etc..). Obwohl die Wahlgesetzgebung von 1996 nicht die Mglichkeit bot, dass das TEPJF
diese Art von Streitigkeiten entschied, gestanden sich die Richter selbst die Befugnis zu, die
Entscheidungen der parteilichen Organe zu verndern und zu widerrufen. Auerdem taten
sie dies nach sich verndernden und in argumentativer Hinsicht wenig soliden Kriterien.28
Die Richter hatten 1997 jede Art von Kontrolle abgelehnt, whrend die Richter im Jahr 2003
praktisch gegen jedes Agieren oder jede Resolution der Parteifhrungen Widerspruch einle-
gen konnten. Die gleichen Richter, unter Anwendung der gleichen Gesetze, vollzogen eine
180-Grad-Wende auf einem Gebiet, das die Interessen aller politischen Parteien direkt betraf.
So wie die Wahl von 2000 den Ausgangspunkt fr den Aktivismus des TEPJF bildete,
waren auch die folgenden Prsidentschaftswahlen ein wichtiger Wendepunkt. Es wurde viel
ber die Entwicklung der Wahlen vom Juli 2006 sowie ber den starken postelektoralen
Konikt, der auf den Wahltag folgte, geschrieben29. Der Kandidat der PAN, Felipe Caldern
Hinojosa, besiegte nach einem erschpfenden Wahlkampf berraschenderweise den Kan-
didaten der Linken, Andrs Manuel Lpez Obrador, der in den Whlerprferenzen einige
Monate vorne lag, mit einer knappen Differenz von 0,56 %.30
Die Reaktion des Verliererkandidaten nach der Wahl erfolgte schnell. Zunchst erklrte
er sich zum Sieger, bevor die ofziellen Ergebnissen vorlagen. Als diese schlielich eintra-
fen, klagte er, dass es drei Millionen verlorene Stimmen gab, das heit neben den ofziel-
len Zhlungen, und begann von einem Cyber-Betrug und spter von einem traditionellen
Betrug (Murayama 2006) zu sprechen. Die Position von Lpez Obrador ermglichte es, ver-
bunden mit klaren Kommunikationsfehlern des IFE31, dass sich die Idee des Betrugs schnell
in der ffentlichen Debatte festsetzte.
28 In Martn (2012b) wird die Weiterentwicklung dieser Kriterien etwas detaillierter beschrieben und auerdem
einige der wichtigsten argumentativen Dezite der Urteilssprche dargestellt.
29 Vgl. um nur einige Beispiele zu zitieren, die Arbeiten von Estrada und Poir (2007), Langston (2007), Rubio
(2006), Salazar (2007), Schedler (2007) und Woldenberg (2007).
30 Wie Murayama (2006) zeigt, stand Andrs Manuel Lpez Obrador whrend des Groteils des prsidentiellen
Wahlkampfes immer an der Spitze der Wahlumfragen. Trotz der geschlossenen Abstimmung mit dem Kan-
didaten der Nationalen Aktion, Felipe Caldern, hatte in den Reihen des PRDismus auf der Zielgeraden die
berzeugung geherrscht, dass in der Nacht des 2. Juli ein historischer Triumph gefeiert werden wrde.
31 Nach Crdova (2008, S. 59), verstrkten die Fehler, die das IFE in der Wahlnacht selbst und im Laufe der
folgenden Wochen begangen hatte, die Unsicherheit und nhrten das Misstrauen gegenber seinem Handeln.
Es handelte sich vor allem um Fehler bei der Handhabung von Information und fehlenden Gelegenheiten, die
Vorkommnisse angesichts der Manipulationsvorwrfe hinsichtlich der vorlugen Ergebnisse aufzuklren,
die die Koalition der spteren Verlierer vorbrachte, und eine Reihe von Entscheidungen, die kontraproduktiv
wirkten und damit endeten, dass eine technisch gut durchgefhrte Wahl in Verruf geriet.
Die Parteien, die Lpez Obrador aufgestellt hatten, legten verschiedene Rechtsmittel
ein, mit denen sie eine Reihe von Unregelmigkeiten aufzeigten, die ihrer Ansicht nach
ausreichend waren, um die Wahlen zu annullieren. Und die Richter hielten die Zukunft des
Landes in ihren Hnden. Deswegen war klar, dass die Entscheidung des TEPJF unabhngig
davon, ob die Wahlen annulliert wrden oder nicht, in Frage gestellt werden wrde. Jedoch
war die Art und Weise, wie das TEPJF ber die Rechtsmittel entschied, nicht restlos ber-
zeugend.
Im Urteil zur Prsidentschaftswahl erkannten die Richter an, dass es eine Reihe gesetz-
lich untersagter Verhaltensweisen gab, wie die Abschlieung von Werbevertrgen in Radio
und Fernsehen von Seiten der Unternehmergruppen, eine intensive schwarze Kampagne
(Negativkampagne) gegen Lpez Obrador sowie bestndige Untersttzungsbekundungen
des Prsidenten Fox fr den Kandidaten seiner Partei. Jedoch schlossen die Richter mit
einer Begrndung, die vielen Autoren wenig berzeugend erschien, insbesondere da sie sich
von vorherigen Schiedssprchen des TEPJF selbst entfernte dass diese Unregelmigkei-
ten fr das Wahlergebnis nicht entscheidend waren32.
Die Rolle des TEPJF im mexikanischen politischen System vernderte sich nach den
Wahlen von 2006 radikal. Neben der Tatsache, dass es sich in eine in medialer Hinsicht sehr
viel sichtbarere Institution gewandelt hatte, stellte die Beurteilung der Prsidentschaftswah-
len klar, dass die hchste Autoritt in Wahlhinsicht eine enorme politische Macht bedeute-
te. Ebenso gab es zwei wichtige Vernderungen von hchster Relevanz fr das TEPJF.
Erstens das Ende der Amtszeit der Richter, die im Jahr 1996 ernannt worden waren.
Deswegen wurden die Richter, die Mitglieder der Oberen Kammer waren, erneuert. Dabei
hatte sich das Prol der Richter bedeutend verndert. Die erste Zusammensetzung des TEPJF
(1996-2006) bestand praktisch aus professionellen Richtern. Drei Mitglieder kamen vom
TFE dem Vorgnger des TEPJF und die brigen vier waren Laufbahnrichter (drei auf
Bundesebene und einer auf lokaler Ebene). Das Prol der im Jahr 2006 ernannten Richter
war hingegen vielfltiger. Auch wenn eines der Mitglieder aus dem TEPJF selbst stammte
und zwei aus der Justizlaufbahn des Bundes, hatten die brigen andere Vorgeschichten: Zwei
waren Akademiker von der Universitt, ein anderer kam vom IFE und die brigen waren aus
dem Bundesjustizrat (Consejo de la Judicatura Federal), dem Organ fr die Justizverwal-
tung und berwachung betrauten Organ.
Die zweite Vernderung, die die Rolle des TEPJF im mexikanischen politischen System
substantiell beeinusste, war die Wahlreform von 2007-2008. Laut Crdova (2008, S. 57)
versuchte diese Reform, auf verschiedene Probleme zu reagieren, die whrend der Prsident-
schaftswahl auftraten, sowie auch auf die ltesten Ungereimtheiten und Versumnisse. Die
Reform setzte ein Wiedererstarken und auerdem eine Zunahme der Befugnisse des TEPJF
voraus. Einige Vernderungen hatten direkte Auswirkungen auf seine Funktionsweise. Dazu
zhlt beispielsweise, dass in der Verfassung ausdrcklich seine Befugnis anerkannt wurde, in
interne Angelegenheiten der politischen Parteien zu intervenieren eine Befugnis, die zuvor
von der Rechtsprechung des TEPJF anerkannt worden war, jedoch auch durch die Interpre-
tation der Richter selbst eingeschrnkt oder gelscht werden konnte, da sie keinen klaren
Rckhalt im Verfassungstext hatte. Auerdem war mit der Reform klar, dass das TEPJF keine
mit der Verfassung unvereinbaren Gesetze mehr anwenden konnte, da diese Befugnis einige
32 Einige der schrfsten Kritiker der Entscheidung des TEPJF waren Cruz (2007) und Eraa (2006). Fr die
gegenteilige Sichtweise vgl. Salazar (2006).
Jahre zuvor durch eine gegenstzliche Entscheidung des Obersten Gerichtshofes in Zweifel
gezogen worden war.33
Andere nennenswerte Vernderungen, die sich direkt auf die Funktionsweise des TEPJF
auswirkten, waren zum Beispiel die Schaffung eines neuen politischen Kommunikationsmo-
dells, mit dem der kostenlose Zugang zu Radio und Fernsehen fr politische Parteien und
Kandidaten garantiert wurde. Das IFE wurde damals zum alleinigen Verwalter der Zeiten,
womit es de facto seinen Schwerpunkt auf das Gebiet der Telekommunikation setzte. In
der Wahlgesetzgebung die Einschrnkungen fr Wahlwerbung durch die Regierung und die
politischen Parteien signikant erhht, ebenso wie die Befugnis des IFE, damit verbundene
Verste zu ahnden. Auch wenn all diese Flle nicht direkt eine Zunahme der Befugnisse
des TEPJF bedeuteten, hatte sie indirekte Auswirkungen, da die Entscheidungen des IFE in
diesem Bereich vor dem TEPJF angefochten werden konnten.
Letztendlich bauten nicht alle Vernderungen, die von der Wahlreform 2007-2008 ein-
gefhrt wurden, die Macht des TEPJF aus. Es gab auch Vernderungen, die versuchten, seine
Kompetenzen einzuschrnken. Dazu zhlt beispielsweise die Verfassungsnderung, dass das
TEPJF Wahlen nur aus Grnden annullieren konnte, die ausschlielich von Gesetz vorgese-
hen sind. Es handelte sich dabei um eine Manahme gegen den zuvor genannte abstrakten
Rechtsgrund, mit dessen Hilfe das TEPJF verschiedene Wahlen aus nicht explizit aus dem
Gesetz hervorgehenden Grnden annulliert hatte.
Das Element der Reform von 2007-2008, das das TEPJF am meisten einschrnkte, war
die teilweise Erneuerung des Generalrates des IFE. Wie bereits erwhnt wurde, waren die
Leistung und Effektivitt des IFE whrend des postelektoralen Konikts 2006 scharf kriti-
siert worden. Die Parteikollegen von Lpez Obrador wiesen darauf hin, dass sich die Mit-
glieder des Generalrats am Wahlbetrug beteiligt hatten, der den Kandidaten der Linken
die Prsidentschaft kostete. Und selbst diejenigen, die das IFE als Institution verteidigten,
erkannten an, dass die Leistung der Ratsmitglieder stark zu wnschen brig gelassen hatte.
Vor diesem Hintergrund konnte der Generalrat des IFE im Zuge der Reform von 2007-2008
teilweise erneuert werden.
Weit ber ihre direkte Wirkung hinaus sechs der neun Wahlratsmitglieder beende-
ten ihr Mandat nicht bedeutete die Reform einen radikalen Wandel fr den Kontext, in
dem die Wahlbehrden in Mexiko wirkten. Wie bereits erwhnt, war einer der Faktoren, der
zur Unabhngigkeit des TEPJF beigetragen hatte, das Ende einer Reihe von Wahlreformen,
die Instabilitt fr die Mitglieder der Wahlorgane bedeutete. Nach dem Jahr 2000 schien
das Thema Wahlen gelst zu sein, weshalb die Mitglieder der Behrden erwarten konnten,
nicht aus ihren mtern enthoben zu werden. All dies nderte sich durch die Reform von
2007-2008. Die Legislative und die Parteien stellten klar, dass ein falsches Verhalten der
Ratsmitglieder oder Richter sehr wohl zu einer Enthebung aus dem Amt fhren konnte. Die
Spielregeln hatten sich gendert.
Deswegen berrascht es nicht, dass das TEPJF nach 2008 ein um einiges gemig-
teres Handeln an den Tag legte, insbesondere in Rechtsverfahren mit grerer politischer
Relevanz. Es fllt zum Beispiel auf, dass bis zum Jahr 2012 keine Gouverneurswahl annul-
33 Entgegen den mit dem Schlssel 2/2000-PL identizierten Kriterien hatte der Oberste Gerichtshof bestimmt,
dass die Richter keine Mglichkeit hatten, zu bestimmen, dass ein Gesetz ungltig war, da es gegen eine Ver-
fassungsbestimmung versto.
liert wurde34, oder dass weniger strenge Standards bei der berwachung und der politischen
Propaganda angenommen wurden.35 Zudem zeigte das TEPJF gegenber den politischen
Parteien und Rechtsverfahren bezglich ihrer internen Strukturen auch ein greres Entge-
genkommen36
Jedoch war dies kein Hindernis fr die Ausdehnung des TEPJF auf andere Gebiete von
geringerem politischem Einuss. Nach Zavala (2012) hat sich die elektorale Rechtsprechung
in dem Mae ausgedehnt, dass das TEPJF heutzutage ber Angelegenheiten des Rechts auf
Gegendarstellung, ber die Enthebung ffentlicher Funktionre aus dem Amt oder ber Kon-
ikte zwischen Wahlbehrden und Transparenz entscheidet. Deshalb hat es den Anschein,
dass sich das TEPJF in ein Organ mit in legaler Hinsicht greren Befugnissen gewandelt
hat, das jedoch in politischer Hinsicht immer vorsichtiger wird.
Welche Rckschlsse knnen aus der Entwicklung des TEPJF zwischen 1996 und 2012 ge-
zogen werden? Einerseits muss anerkannt werden, dass die Wahlrechtsprechung einen be-
deutenden Fortschritt gemacht hat. Als das TEPJF geschaffen wurde, war es ein in politi-
scher Hinsicht wenig relevantes Organ und sein Fortbestehen im mexikanischen politischen
System war nicht gewhrleistet. Auch wenn die Reform von 1996 seine institutionelle Ge-
staltung im Vergleich zu seinen Vorlufern entscheidend verbessert hatte, wies es dennoch
bedeutende institutionelle, vor allem aber politische Schwchen auf.
Derzeit ist das TEPJF hingegen ein sichtbares Organ, das seine Hauptfunktion erfllt,
fr die speziellen Rechtsorgane im Bereich der Wahlen geschaffen worden waren: Es sorgt
dafr, dass Konikte im Zusammenhang mit Wahlen und ihren Ergebnissen in den Gerichten
und nicht auf der Strae gelst werden. Die Schaffung von Wahlinstitutionen war also in dem
Mae erfolgreich, wie sie es erlaubte, postelektorale Konikte zu kanalisieren und in letzter
Instanz auf institutionellem Weg zu lsen. Aus dieser Sicht ist die Tatsache, dass es perma-
nent Wahlstreitigkeiten gibt, nichts, was die unzureichende Konsolidierung der Demokratie
in Mexiko zeigen wrde, sondern ein Zeichen, dass auf ihre Konsolidierung hindeutet.
Das TEPJF selbst hat sich in etwas mehr als nur in die Institution mit dem letzten Wort
bei Rechtsprozessen im Zusammenhang mit Wahlen verwandelt. Sei es durch die gesetzli-
chen Modikationen wie die Wahlreform von 2007-2008 oder durch die Rechtsprechung
der Richter selbst: Das TEPJF ist nun auch selbst zu einem Richter in so unterschiedlichen
Bereichen wie den Parteiinterna der politischen Parteien, der Zuteilung von Werbezeiten im
Radio und Fernsehen und der Entlassung ffentlicher Funktionre geworden. Er ist also ein
relevanter politischer und juristischer Akteur, der in bestimmten Zeiten, vor allem zwischen
2000 und 2006, Entscheidungen traf, die mchtige politische Akteure direkt betrafen.
34 Man kann vermuten, dass sich die Zurckhaltung des TEPJF auf diesem Gebiet durch die Abschaffung des ab-
strakten Rechtsgrundes der Nichtigkeit erklren lsst, der, wie gezeigt werden konnte, die Richter mit groer
Diskretion ausstattete. Jedoch haben die Richter in verschiedenen Urteilssprchen nach 2007 unterstrichen,
dass es mglich war, trotz des ausdrcklichen Textes der Verfassung, Wahlen aus Grnden zu annullieren, die
nicht im Gesetz festgelegt sind. Vgl. dazu Bez und Gonzlez (2010).
35 Vgl. die brigen Kritiken des von Crdova und Salazar (2009) herausgegebenen Bandes, im Besonderen die
Beitrge von Crdova (2009) und Bernal (2009).
36 Zum Beispiel legte die Rechtsprechung des TEPJF einen greren Wert auf die Bedeutung des Prinzips der
Selbstorganisation der politischen Parteien und auf die Notwendigkeit, dieses zu respektieren. Vgl. beispiels-
weise die obligatorische Rechtsprechung 17/2012, verffentlicht in der Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en
materia electoral (TEPJF, 2012).
Die Ausdehnung der ffentlichen Relevanz und die Macht des TEPJF waren jedoch
nicht ohne Risiken. Mit dem Wandel des TEPJFs zu einer Institution mit mehr Befugnissen
haben sich auch die Anreize fr einen groen Kreis von Subjekten, die vom TEPJF geregelt
werden (politische Parteien, Unternehmer in der Telekommunikation etc.) vergrert, poli-
tisch in dieses Organ zu investieren.
Wenn die Ausweitung der elektoralen Rechtsprechung fortschreitet, darf es nicht ber-
raschen, dass das TEPJF in den kommenden Jahren ein weitaus gemigteres Verhalten an
den Tag legen wird, sei es, weil bei zuknftigen Ernennungen die vom TEPJF regulierten
Subjekte ihre Einussnahme vergrern werden, oder auch informelle Mechanismen (wie
z.B. die Drohung, von ihren mtern ausgeschlossen zu werden) fortbestehen, welche die
Unabhngigkeit der Organs einschrnken.
In dieser Hinsicht bleibt die Entwicklung der Wahlrechtsprechung paradox. Erstens,
weil die Elemente, die die Institution gestrkt haben und es ihr ermglicht haben, riskante
Entscheidungen zu treffen (wie die Transition im Jahre 2000 und das Ende des Zyklus der
Wahlreformen, die grere politische Fragmentierung aufgrund einer gespaltenen Regierung
etc.) die gleichen sind, die mittelfristig damit drohen, es zu schwchen. Zweitens, weil die
Ausweitung der Befugnisse der Wahlorgane sehr wohl ihr Wesen und ihren Zweck verndern
knnte. Dass das IFE und der TEPJF mit einem breiten Spektrum an Funktionen ausgestattet
sind, bedeutet notwendigerweise, dass sie weniger Zeit und Mittel fr ihre Hauptfunktion,
die Garantie freier und gleicher Wahlen, aufwenden knnen. Es handelt sich also um ein
trade off, das wahrscheinlich zu kostenaufwendig fr eine sich konsolidierende Demokratie
wie die mexikanische Demokratie ist.
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Die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen (FEPADE):
zwischen Bestrafung und Prvention
Octael Nieto
1. Einleitung
Das mexikanische politische System hat den bergang von einem hegemonialen Parteien-
system (Sartori 2005, S. 204) zu einem auf Wahlen beruhendem politischen System und
somit zum gemigten Pluralismus vollzogen. Dabei handelte es sich um einen langsamen
Entwicklungsprozess, der fast ganz von Wahlreformen getragen wurde. Diese waren vor al-
lem darauf ausgerichtet, die politische Dynamik rund um die Wahlverfahren zu verndern.
Allerdings existieren immer noch eine gute Portion Misstrauen und Diskussionen bezg-
lich der Legitimitt der Verfahren. Im Zuge dieses Vernderungsprozesses wurde durch die
Reformen von 1990, 1994 und 1996 neben der direkten Beeinussung des institutionellen
Gestaltung der Verwaltung und der Rechtsprechung die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahl-
vergehen (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, FEPADE) als Un-
tereinheit der Generalstaatsanwaltschaft geschaffen.
Zweifellos stellten alle Anpassungen der institutionellen Gestaltung des mexikanischen
Wahlsystems in vieler Hinsicht einen Fortschritt dar. Obwohl es Vorlufer der FEPADE gab,
die ihr in ihren Grundstzen, dem Kontext und den Entstehungsgrnden hnlich waren, hat
die FEPADE einen anderen Weg eingeschlagen als diese und seither auch nicht die gleiche
Untersttzung wie die brigen Wahlinstitutionen erfahren. Politische Akteure, die Zivilge-
sellschaft und Behrden stellen sie immer noch als eine wirkungslose Institution darzustel-
len, welche die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfllt. Kritischere Stimmen stellen sogar
ihre Existenz in Frage.
Vor diesem Hintergrund berprft dieser Beitrag verschiedene Aspekte der Entstehung,
der Funktionsweise und der Aktivitten der FEPADE, mit dem Ziel, ihre Existenz und Ei-
genheiten zu verstehen. Zunchst wird rckblickend die Verbindung der Institution mit dem
Prozess des politischen Wandels in Mexiko aufgezeigt. Dann werden ihre Entstehung und
ihre institutionelle Beschaffenheit erklrt, wobei jeweils konkrete Vorflle als Beispiele die-
nen, ihre Eigenschaften und institutionellen Eigenheiten zu denieren. Schlielich werden
die Bedingungen fr die Spannung, die zwischen der prventiven Arbeit und den Strafmg-
lichkeiten der Behrde besteht, diskutiert.

286 Octael Nieto
2. Ein Rckblick
Zur Untersuchung eines beliebigen Aspektes des mexikanischen Wahlsystems mssen zwei
Konzepte bercksichtigt werden: Misstrauen (Schedler 2007) und Legitimitt (Rothstein
2009). Das erste Konzept, welches bis zu einem gewissen Grad und in unterschiedlichen Nu-
ancen noch immer existiert, ist tief in der mexikanischen politischen Kultur verwurzelt, was
auch das Wesen eines Groteils der Wahlreformen in Mexiko seit den 1970er Jahren erklrt1.
Das zweite Konzept betrifft die politischen Figuren, welche aus den Wahlverfahren hervor-
gehen, an die Macht gelangen und die gesamte politische Stabilitt durch die von ihnen im
Laufe ihres Mandats entworfenen politischen Inhalte und Arbeitsprogramme garantieren.
Je grer das Misstrauensniveau bei Wahlen, desto niedriger ist das Niveau der Legi-
timitt der Regierenden und Volksvertreter, welche in besagtem Verfahren teilnahmen. Die
politische Geschichte Mexikos zeigt, dass das Problem des Misstrauens sich auf die instituti-
onellen Sphren ausdehnen kann, im Speziellen auf Dienststellen der Regierung, Justizorga-
ne (von Polizeibehrden bis hin zu Gerichten) und auch auf die politischen Parteien2.
Damit sich ein demokratisches politisches System erfolgreich konsolidiert, ist das Ver-
trauen der Bevlkerung notwendig (Luhiste 2006). Allerdings steht das Vertrauen in einer
zyklischen Beziehung zum politischen System und seine Schwankungen lassen sich mit der
vorausgegangenen Erfahrung der Brger mit dem politischen System (Almond und Verba
1963), den Institutionen und Behrden erklren. Die Vertrauensbildung in der Bevlkerung
geschieht jedoch durch die eigenen Politikinhalte (Uslaner 2003) und Aktivitten zur Kon-
taktaufnahme mit der Bevlkerung (recursos de vinculacin) der Regierung, die durch die
Interaktion mit der Bevlkerung entstehen.
Dabei darf nicht aus den Augen verloren werden, dass ein Groteil der politischen Sta-
bilitt in Mexiko durch Wahlen zu erklren ist. Deswegen zielten die nderungen und Re-
formen der Wahlen in Mexiko seit den 1970er Jahren darauf ab, mehr Legitimitt in das
Wahlsystem zu bringen (Crdova 2008). Zahlreiche Reformen wurden umgesetzt, die das
Problem der politischen Reprsentation von Minderheiten zum zentralen Ziel hatten: die
Verhltniswahl, das mit Auagen versehene Parteienregister3 und ihre Teilnahme an bun-
desstaatlichen und lokalen Wahlen4. Daraufhin entstand das Wahlstreitgericht (Tribunal de
Contencioso Electoral, TRICOEL), welches die Streitflle aus den Akten der Bundeswahl-
kommission (Comisin Federal Electoral) lste, einer Verwaltungsbehrde, die die Wahlen
organisierte (Becerra, Salazar und Woldenberg 2000)5.
Spter entstand durch eine der wichtigsten Reformen das Bundeswahlinstitut (Instituto
Federal Electoral, IFE) als unabhngiges Verfassungsorgan, das, obwohl es von der Exeku-
tiven abhngig war, ber klarere und przisere Befugnisse zur Aufnahme in das Wahlregister
1 Fr eine detaillierte Beschftigung mit den Wahlreformen und dem Prozess des politischen Wechsels in Me-
xiko siehe: Crdova, 2008; Mndez, 2006; Merino, 2003; Mayer und Nacif, 2002; Becerra, Salazar und Wol-
denberg, 2000; Molinar, 1991.
2 Vgl. dazu den Beitrag zur politischen Kultur von Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo in diesem Band.
3 Dieses Register schloss eine Reihe von Voraussetzungen ein, die die Parteien erfllen mussten, wie z. B. ein
Mitgliederverzeichnis und eine gewisse Anzahl jhrlicher Versammlungen im gesamten Einussbereich zu
haben.
4 In dieser Zeit waren es die Wahlausschsse bestehend aus Abgeordneten und Senatoren welche die Aus-
zhlung der Stimmen vornahmen. Der Oberste Gerichtshof (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, SCJN)
war die gerichtliche Behrde, die Streitigkeiten mittels Anfechtung lste.
5 Die endgltige Anerkennung der Wahlen lag immer noch in den Hnden der Wahlausschsse. Die Bundes-
wahlkommission war fr die Organisation der Prsidentschaftswahlen 1988 zustndig und trug direkt zum
umstrittensten und offensichtlichsten Wahlbetrug dieses Jahres bei.
Die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen (FEPADE): zwischen Bestrafung und Prvention 287
und zur Parteiennanzierung verfgte als die Bundeswahlkommission6. Ebenso wurde das
Bundeswahlgericht (Tribunal Federal Electoral, TRIFE) geschaffen, welches sich spter
als juristisches Organ zur Bewertung von Abgeordneten- und Senatorenwahlen etablierte
(Crdova 2008). Zu guter Letzt wurde die FEPADE aufgebaut, um kriminelles Verhalten im
Wahlumfeld zu untersuchen und zu bestrafen.
3. Entstehung und Beschaffenheit der Sonderstaatsanwaltschaft fr

Wahlvergehen (FEPADE)
hnlich wie das IFE und das TRIFE hat die FEPADE ihren Ursprung in einer Reihe von
politischen Forderungen, welche sich zum Groteil in ihrer Beschaffenheit widerspiegeln7.
Die Vorwrfe des Wahlbetrugs im Jahr 1988 legten die politischen Bedingungen fr die Pr-
sidentschaftswahlen von 1994 fest. Auerdem, so erklrt Becerra (2002), prsentierte sich
Mexiko seit dem ersten Tag dieses Jahres dank seiner konomischen ffnung, welche
Erwartungen bezglich seiner Demokratisierung hervorrief vor der Welt als ein entwick-
lungspolitisches Schwellenland. Ein weiteres, besonders schwieriges Ereignis, welches die
politische Agenda bestimmte und die Wachsamkeit ber den Wahlvorgang in diesem Jahr
erhhte, war der Aufstand einer bewaffneten Gruppe namens Zapatistische Nationale Befrei-
ungsarmee (Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional, EZLN). Und schlielich wurden die
Wahlen whrend des ersten Quartals dieses Jahres durch die Ermordung des damaligen Prsi-
dentschaftskandidaten fr die Institutionalisierte Revolutionspartei (Partido Revolucionario
Institucional, PRI), Luis Donaldo Colosio, beeinusst.
Angesichts dessen organisierte die Bundesregierung, die damals von Carlos Salinas de
Gortari angefhrt wurde, eine Reihe von Dialogen, zu denen sie die wichtigsten nationalen
politischen Parteien einberief, welche Garantien fr Gleichheit, Fairness und Unparteilich-
keit forderten. An diesen Diskussionen, auch bekannt als Barcelona-Gesprche8, nahmen
neben dem Innenminister, der damals dem Generalrat (consejo general) des IFE vorstand,
sechs nationale politische Parteien teil. Das Dokument, das im Rahmen der Diskussionen
prsentiert wurde, war das Nationale Abkommen fr Frieden, Gerechtigkeit und Demokratie
(Acuerdo Nacional por la Paz, la Justicia y la Democracia), welches am 27. Januar 1994
verffentlicht und von den acht Prsidentschaftskandidaten9 unterzeichnet wurde. In Punkt
7 heit es wrtlich: um dem Wahlverfahren eine grere Legalittsgarantie zu geben, wird
vor der Bundesgeneralstaatsanwaltschaft (Procuradura General de la Repblica, PGR) die
Mglichkeit geprft, einen Sonderstaatsanwalt zur Verfolgung von Wahlvergehen zu ernen-
nen.
Die politischen Krfte vertieften diese Idee, wobei sie damit rechneten, dass bei einer
harten Bestrafung von schweren Wahlirrtmern solche Verhaltensweisen verringert werden
6 Spter gab es weitere Reformen des IFE, welche seine Befugnisse erweiterten und institutionell strkten, um
eine grere Gewissheit und Gleichheit im Wahlverfahren zu erreichen.
7 Als Teil der Wahlreformen von 1989 und 1990, als das Bundesgesetz fr Wahlinstitutionen und Wahlverfahren
(Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE) entstand, wurden Wahlvergehen
vom Bundeswahlgesetz (Ley Federal Electoral) in das Strafgesetzbuch (Cdigo Penal) bernommen; fr den
Bundesdistrikt in allgemeinen Rechtsangelegenheiten und fr die gesamte Republik in nationalen Rechtsan-
gelegenheiten, wobei das Kapitel 24 fr Wahldelikte und im Bereich des nationalen Brgerregisters eingefgt
wurde.
8 Der Name tuscht, denn die Gesprche fanden nicht in Barcelona, sondern in Mexiko-Stadt statt.
9 Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia, 27. Januar 1994, Voz y Voto. Poltica y Elecciones, Nr. 13,
Mrz 1994, S. 11.
288 Octael Nieto
wrden. So wurde als Teil der Abmachungen, die whrende der Gesprche ausgehandelt
wurden, die Schaffung einer Einrichtung beschlossen, die Wahlverbrechen untersuchen und
verfolgen sollte. Der Innenminister und die drei grten nationalen Parteien stimmten diesem
Vorschlag zu. Er wurde im Rahmen des Generalrats des IFE formalisiert, indem dessen Mit-
glieder beim Ratsprsidenten beantragten, besagten Vorschlag an die Bundesstaatsanwalt-
schaft zu schicken. Die Abmachung10 wurde in den folgenden Punkten bewilligt:
Erstens.- Der Prsident dieses Generalrats wird damit beauftragt, bei der Bundesstaatsanwaltschaft die Schaf-
fung einer Sonderstaatsanwaltschaft zur Untersuchung von Wahlvergehen zu beantragen.
Zweitens.- Es wird vereinbart, dass der Vorschlag, den der Vorsitzende des Generalrats fr die Generalstaats-
anwaltschaft formuliert, auf folgenden Grundlagen beruht:
- dass der designierte Sonderstaatsanwalt ber volle Autonomie verfgt;
- dass er eine dem stellvertretenden Staatsanwalt entsprechende Position erhlt;
- dass er mit der erforderlichen Infrastruktur und dem ntigen Personal ausgestattet wird, um seine Aufga-
ben mit der bentigten Anzahl von Mitarbeitern der Staatsanwaltschaft zu erfllen.
- dass die Bundesstaatsanwaltschaft eine interne Vereinbarung trifft, dass Anzeigen, die in jedweder Vertre-
tung oder in jedwedem Bro der Institution in der gesamten Republik eingehen, in einem Zeitraum von
weniger als 72 Stunden ab dem Zeitpunkt der Einreichung an die Sonderstaatsanwaltschaft verwiesen
werden, und
- dass gestattet wird, dass die Sonderstaatsanwaltschaft monatlich den Generalrat des IFE ber die Anzahl
und Eigenheiten der vorliegenden Anzeigen, den Stand der bisherigen Ermittlungen und, ggf. die erfolg-
ten Anklagen informiert.
Drittens.- Der Vorsitzende des Generalrats wird dieses Gremium ber das Ergebnis der Anstrengungen infor-
mieren, welche durch die vorliegende Vereinbarung unternommen werden.
Auf diese Weise entstand am 19. Juli 1994 durch die Reform der Paragraphen 1 und 6 und die
Erweiterung um Paragraph 6.II der Verordnung des Organgesetzes der Bundesgeneralstaats-
anwaltschaft (Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica) die Sonderstaats-
anwaltschaft fr Wahlvergehen (Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Electorales).
Ihre erste Herausforderung bestand in der Ernennung ihres ersten Amtstrgers. Die direkte
Ernennung durch den Staatsprsidenten, die Umstnde und die Beschaffenheit der Entste-
hung der FEPADE zwangen den Bundesgeneralstaatsanwalt dazu, diese Entscheidung mit
den politischen Krften ebenso dynamisch wie bei den Gesprchen von Barcelona abzustim-
men, indem er drei Kandidaten vorschlug11.
Strenggenommen hatte die Sonderstaatsanwaltschaft in diesem Jahr und wahrschein-
lich bis zum Jahr 2012, wie ihre Kritiker weiterhin argumentieren aus zwei Grnden prak-
tisch keinen direkten Einuss auf die Prsidentschaftswahlen: Erstens, da nach den of-
ziellen Registern (Patio 1999) 1994 die Anzahl der gerichtlichen Untersuchungen gleich
null war, und zweitens, da die juristische Arbeit der Behrde durch die Beschaffenheit des
Strafrechts keinen direkten Einuss auf Wahlentscheidungen oder Wahlsanktionen und noch
weniger auf die juristische Bewertung eines Wahlvorgangs hat.
Zwei zentrale Aspekte bestimmten das Bestehen der Sonderstaatsanwaltschaft seit ihrer
Entstehung. Einerseits war das zentrale Anliegen ihrer Entstehung strenggenommen nicht
10 Bundesstaatsanzeiger (Diario Ocial de la Federacin), 23.Mrz 1994.
11 Gerchten zufolge (Carpizo 1995) wurden vor der Gruppe der letzten Drei etwa 35 verschiedene Namen
vorgeschlagen, aber der von den diversen politischen Krften ausgebte Druck zwang den Bundesgeneral-
staatsanwalt, die Zahl auf nur drei Kandidaten zu reduzieren. Zuletzt, schon kurz vor dem Wahltag, wurde
ohne Untersttzung der Demokratischen Revolutionspartei (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD)
Ricardo Franco Guzmn ernannt.
das Verhngen Sanktionen, sondern die Eindmmung verbrecherischen Verhaltens bei Wah-
len, wobei die Gefngnisse nicht mit Wahlstrafttern gefllt werden sollten. Diese Argument
erklrt mglicherweise aus strafrechtlicher Sicht die Ablehnung, Wahldelikte im Vergleich
zu anderen in den Strafgesetzbchern erwhnten Vergehen als schwer einzustufen. Ande-
rerseits erfuhr die Institution seit ihrer Entstehung nur eine bedeutende Reform: die Reform
von 1996. Strenggenommen erhielt die Staatanwaltschaft ihren Sonderstatus in Verbindung
mit der Auage, sich zu reformieren und ihre Aufgaben zu erweitern, was ihre Bestndigkeit
erklrt12.
Im Einklang mit der Geschichte der Wahlen im Mexiko konnte sich zumindest in den
vergangenen zwanzig Jahren nur schwer eine Wahlbehrde halten, wenn sie keine instituti-
onelle Dynamik durchlief, die hauptschlich durch neue normative Grundregeln und poli-
tische Notwendigkeiten vorangetrieben wurde. Die FEPADE verfgt jedoch nicht ber die
Grundlagen, die ihr erlauben wrden, gefestigt und auf dem neuesten Stand zu bleiben. Sie
wird an den Rand gedrngt, da sie mit Legitimitt und Misstrauen zu kmpfen hat. Um dies
zu ndern, gibt es zwei sich ergnzende Vorschlge, die aus verschiedenen Richtungen kom-
men: Erstens, eine grundlegende Reform des Bundesstrafgesetzbuches, um den politischen
Bedrfnissen und Erwartungen zu entsprechen, und zweitens die Schaffung von mehr als
bloer technischer Unabhngigkeit gegenber der Exekutiven.
Einerseits lsst sich der normative Rckstand durch mehr als 15 Jahre ohne Anpassung
oder Vernderungen erklren. Die letzte der wichtigsten Wahlreformen in Mexiko fand 2007-
2008 statt. Die Anpassungen waren jedoch verfassungsrechtlicher Art und beachteten in kei-
ner Weise die Strafgesetzgebung, obwohl ein Teil der Beanstandungen aus den Vorfllen bei
den Prsidentschaftswahlen 2006 sich gem der Entscheidung des Bundeswahlgerichts
um den Kauf und die Erzwingung von Whlerstimmen (TEPJF 2006, S. 38ff.) sowie um
die Nutzung von Sozialprogrammen (TEPJF 2006, S. 203ff.) drehte.
Andererseits kann der Aspekt der Unabhngigkeit von der Exekutiven von zwei Seiten
angegangen werden: von struktureller Seite, insbesondere hinsichtlich der Ernennung seines
Amtstrgers, und von nanzieller Seite durch seine Budgetzuweisungen. Dabei lsst sich
argumentieren, dass die politische Beschaffenheit von Wahlinstitutionen normalerweise ein
sensibles Feld ist, das dem parteilichen Druck der regierenden Partei sowie im Falle der Bud-
getzuweisungen dem Druck der Abgeordnetenkammer unterworfen ist.
Auerdem bleibt das Problem der Ernennung des Amtstrgers, der auf Vorschlag des
Generalbundesanwalts direkt vom Prsidenten ernannt wird. Deswegen wurde, wenn auch
nicht formell, vorgeschlagen, dass die Ernennung eines Amtstrgers hnlich der eines Staats-
anwalts vorgenommen werden soll, das heit, der Amtstrger wrde vom Vorsitzenden der
Exekutive ernannt, aber mit Genehmigung des Senats. Auf diese Weise wrden durch die
parlamentarischen Gruppen alle politischen Krfte direkt mit einbezogen.
Seit 2001 ist es die Mission der FEPADE, Wahlvergehen auf Bundesebene efzient
und effektiv vorzubeugen und zu verfolgen, um die Freiheit der Stimmenabgabe zum Wohl-
ergehen der Gesellschaft zu garantieren13. Ihre Vision ist die eines glaubwrdigeren, be-
vollmchtigten Organs fr Strafjustiz in Bezug auf Wahlen (Justicia Penal Electoral), das
die freie und transparente Ausbung des Stimmrechts garantiert, um zur Demokratie des
12 In Mexiko wird normalerweise eine Staatsanwaltschaft mit dem Ziel geschaffen, besondere Flle zu bear-
beiten, weshalb sie den Namen Sonderstaatsanwaltschaft erhlt und wieder aufgelst wird, wenn der Fall
gelst oder ein juristisches Urteil gefllt wurde.
13 http://www.pgr.gob.mx/Combate %20a %20la %20Delincuencia/Delitos %20Federales/Delitos %20Electo-
rales/FEPADE/estructura/estructura.asp [Zugegriffen: 20. Januar 2013]
290 Octael Nieto
Lanes beizutragen14. Schlielich ist ihre Qualittsprfung die, eine baldige und schnellen
Versuch der Strafjustiz im Bereich der Wahlen auf Bundesebene zu bieten, so wie Qualitt,
Efzienz, Legalitt und Unparteilichkeit bei den Dienstleistungen zu garantieren, und sich
dabei zu verpichten, die Efzienz des Systems fr Qualittsmanagement kontinuierlich zu
verbessern15.
Strukturell gesehen besteht die FEPADE aus drei Generaldirektionen. Die Juristische
Generaldirektion (Direccin General Jurdica) hat die Aufgabe, Entscheidungen ber die
Nicht-Erhebung der Strafklage, die Unzustndigkeit und den Vorbehalt vorheriger Untersu-
chungen bei Begehen von Wahlverbrechen auf Bundesebene zu genehmigen. Diese Abtei-
lung besitzt zusammen mit der Generaldirektion fr Verfassungsbeschwerden (Direccin Ge-
neral de Amparo) die Befugnis, vom Organgesetz der PGR vorgesehene Rechtshandlungen
durchzufhren, seien es Verfahren zur Verfassungsbeschwerde, die aus den vorhergehenden
Untersuchungen abgeleitet wurden, oder jede andere Art der Autorittsbekundung der FEPA-
DE. Schlielich hat sie auch die Verantwortung, juristische Anfragen zu Themen in Verbin-
dung mit der Schaffung von Gerechtigkeit bei Wahlen zu beantworten.
Die zweite Generaldirektion ist die der Voruntersuchungen und der Kontrolle von Pro-
zessen (Averiguaciones Previas y Control de Procesos). Diese Abteilung nimmt Anzeigen
der Kommission fr Wahlvergehen auf Bundesebene entgegen, um dementsprechende An-
klageschriften oder Voruntersuchungen zu beginnen. Sie fhrt zudem alle Untersuchungen
fr ein Wahlvergehen oder ein Vergehen anderer Art durch, die der Kommission angezeigt
werden, und trifft die entsprechende juristische Entscheidung.
Die dritte Generaldirektion fr Verbrechenspolitik (Poltica Criminal y Vinculacin) ist
schlielich damit beauftragt, nationale und sektorielle Programme fr die Prvention von
Vergehen zu entwickeln, um die Kultur der Anzeige und die Legalitt zu frdern. Ebenso
leitet sie die Entwicklung der FEPADE und des Systems fr Information und Statistik, das
die Prventivpolitik in Bezug auf Wahlen sttzt. Sie ist das Bindeglied zu den verschiedenen
lokalen Regierungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen.
Die juristische Reichweite der FEPADE sttzt sich auf eine Reihe von Gesetzen, Gesetz-
bchern, Richtlinien und Regelungsmechanismen wie die politische Verfassung der Verein-
ten Mexikanischen Staaten (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos)16. Sie
handelt ferner in bereinstimmung mit dem Generalrat des IFE, der festlegt, dass der Prsi-
dent dieses Gremiums von der Bundesanwaltschaft (Procuradura General de la Repblica)
die Schaffung einer Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen fordert;17 Weitere Gesetzte
sind das Organgesetz der PGR (Ley Orgnica de la PGR);18 die Ausfhrungsverordnung des
Organgesetzes der PGR (Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR);19 das Bundesstraf-
gesetzbuch (Cdigo Penal Federal) und die strafrechtlichen Bestimmungen;20 das Gesetz
ber die Verfassungsbeschwerde (Ley de Amparo);21 das Bundesgesetz ber Institutionen
und Wahlverfahren (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales);22 der
14 Ebd.
15 Ebd.
16 Diario Ocial de la Federacin, 9. August 2012.
17 Diario Ocial de la Federacin, 23. Mrz 1994.
18 Diario Ocial de la Federacin, 14. Juni 2012.
19 Diario Ocial de la Federacin, 23. Juli 2012.
22 Diario Ocial de la Federacin, 14. Januar 2008.
Nationale Entwicklungsplan (Plan Nacional de Desarrollo) 2007-2012 und das sektoriellen

Programm zur Schaffung von Gerechtigkeit (Programa Sectorial de Procuracin de Justi-
cia) 2007-2012.
4. Die Spannung zwischen prventiver Arbeit und strafrechtlichen

Erwartungen
Gem ihrem Regelwerk23 ist die Institution auer ihrer Aktivitten zur Untersuchung und
Verfolgung von Wahldelikten dazu befugt, Politikinhalte, Strategien und Aktionslinien zu
entwerfen, um Wahldelikte zu bekmpfen; sich an der Ausarbeitung und Durchfhrung von
Prventionsprogrammen zu beteiligen; Projekte, Studien und dauerhafte Programme zu In-
formationszwecken einzufhren, und eine Kultur der Denunzierung24 und die Legalitt der
Wahlen zu frdern. Mindestens seit dem Jahr 2001, in welchem der erste Aktivittsbericht
der Institution (FEPADE 2002a) verffentlicht wurde, werden die Aktionen zur Prvention
von Delikten gegenber der ffentlichkeit als eine der Hauptaktivitten dargestellt. Diese
Tatsache lsst sich wohl auch durch die wenigen grundlegenden Reformen erklren, welche
es erlauben wrden, bei Untersuchungen und der Verfolgung von Delikten aktiver zu han-
deln.
Ein Groteil der Kenntnis, die die ffentlichkeit ber die Behrde hat, bezieht sich auf
die Programme zur Prvention von Wahldelikten, da diese mit Hilfe medialer Strategien im-
plementiert und verbreitet werden (FEPADE 2007a). Bis zum Jahr 2000 waren die Sonder-
staatsanwaltschaft und die Wahldelikte im politischen und gesellschaftlichen Bereich kaum
bekannt. In dem Mae, in dem ihre Positionierung in der ffentlichkeit bedeutender wurde,
wuchsen jedoch auch die Erwartungen und Anforderungen an die Institution, ohne dass die
personellen, materiellen und nanziellen Ressourcen, die ihr zur Verfgung standen, ihrer
nationalen Verantwortung entsprachen. Dies erklrt die neuerdings vorherrschende Wahrneh-
mung ihrer Schwche bei strafrechtlichen Ergebnissen.
Generell wird die prventive Linie der Behrde von drei Strategien getragen (FEPADE
2008a):
1. Schulungen ber den rechtlichen Rahmen, Straftatbestnde und Strafverfahren sowie

ber sensible Punkte in den Bereichen Verwaltungsstrafen, Rechtsprechung und Straf-
vollzug in Bezug auf Wahlen.
2. Verbreitung von Information an ausgesuchte Gruppen;
3. Aufbau strategischer Allianzen;
Die Schulungsangebote bestehen hauptschlich aus Kursen, Workshops, Konferenzen

und Seminaren, sei es als Prsenzveranstaltungen oder durch Fernlehre. Die Aktivitten tei-
len sich in zwei Bereiche: Sie sind an Angestellte des ffentlichen Dienstes (Vertreter der
Staatsanwaltschaft, Beamte aus Wahlinstitutionen und Parteien, Polizeibeamte) und ver-
wundbare Bevlkerungsgruppen, z.B. Empfnger von Sozialprogrammen und indigene Ge-
meinden, gerichtet.
23 Kapitel 7, Paragraph 23, Absatz V und VII des Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica.
24 Gemeint ist, das Vertrauen der Brger zu strken, damit diese Unregelmigkeiten vermehrt zur Anzeige
bringen.
292 Octael Nieto
Bei der Verbreitung von Information konzentriert sich die Linie der Prvention auf das
Entwerfen und die Erarbeitung von Inhalten und Sprache, welche der Bevlkerung einen
einfachen Zugang zu juristischer Information ermglichen. Konkret haben im Fall indigener
Gruppen verschiedene Untersuchungen und Studien ber den Kauf und die Erzwingung von
Whlerstimmen (PNUD 2006) die spezielle Anflligkeit dieser sozialen Gruppe zustzlich
zu ihrer Diskriminierung gezeigt.
Bei der Bildung von Allianzen sttzt sich die Prventionsstrategie auf den Austausch
von Information, um Anregungen fr die berarbeitung der eigenen Strategien zu erhalten,
sowie auf die Gestaltung, die Implementierung und die Durchfhrung der Politiken zur De-
liktprvention.
Eines der Programme mit grtem Einuss ist die Strategie des Schutzes der Wahlen
(blindaje electoral) (FEPADE 2006d). Das Programm gibt es in allen Institutionen der Bun-
desregierung und seine Vorlufer reichen in das Jahr 2001 zurck (FEPADE 2006d, S. 24),
als verschiedene staatliche Behrden, vor allem jene, welche Sozialprogramme vergeben, ein
Interesse daran zeigten, prventive Strategien gegen die Erzwingung von Whlerstimmen zu
entwickeln. Im Grunde sollte die Strategie die bestndige Sorge der Politiker besnftigen, die
vor dem Hintergrund der politischen Geschichte Mexikos immer wieder unterstrichen, dass
ffentlich verwaltete Programme whrend der Wahlen nicht zugunsten der Regierungspartei
genutzt werden drften.
Trotzdem wurde die FEPADE zumindest whrend der Prsidentschaftswahlen 2006 und
2012 in eine Situation verwickelt, welche ihr Bild in der ffentlichkeit nicht begnstigte.
Einerseits wurden neue Strategien zur Verbreitung in den Massenmedien entwickelt, die im-
mer weiter griffen, koordinierter und einussreicher waren (FEPADE 2007a; 2010a), um in
der Bevlkerung eine Kultur der Denunzierung mglicher verbrecherischer Verhaltens-
weisen anzuregen. Andererseits jedoch orientierten sich die wachsenden Erwartungen aus
dieser Verbreitungsstrategie allesamt am strafrechtlichen Teil und dem Erreichen effektiver
Bestrafungen orientiert.
Um jedoch diesen Erwartungen zu entsprechen, musste die FEPADE mit verschiede-
nen, grtenteils exogenen Aspekten kmpfen. Dazu zhlen zum einen die bereits erwhnten
fehlenden Reformen des Strafgesetzbuches und strafrechtlicher Verfahren welche der In-
stitution mehr Stabilitt gben, und zum anderen ihr strafrechtliches und technisches Unver-
mgen, Wahlergebnisse durch ihre Handlungen und juristischen Sanktionen zu beeinussen,
selbst wenn sie nur als diskursive Institution des Wahlsystems erachtet wird, abschwchten.
Bezglich des ersten Punktes gibt es bereits verschiedene Vorschlge aus in den Jahren
2003, 2004, 2007 und 2010 von der Sonderstaatsanwaltschaft selbst angeregten Reformen
(FEPADE 2007a, S. 132ff.; 2008a; 2012a), wobei nicht alle von ihnen in einem ofziellen
Verfahren als Reforminitiativen formalisiert wurden; allerdings konnte keine von ihnen, un-
abhngig von ihrer Qualitt und ihren Inhalten, eine Auswirkung, geschweige denn einen
Ansto oder den notwendigen Konsens fr einen neuen normativen Rahmen erzielen.
Der Vorschlag von 2003, welcher dem Senat am 6. November des Jahres prsentiert
wurde, wollte die Denition der Straftatbestnde anpassen, um Lcken und Interpretations-
spielraum fr Straffreiheiten zu vermeiden. Ebenso wurde vorgeschlagen, einzelne Frei-
heitsstrafen an andere Straftatbestnde anzupassen, um sie hnlichen strafbaren Handlungen
gleichzusetzen. Diese Initiative wurde an die Kommissionen weitergeleitet, jedoch ohne dass
ein Gutachten erstellt worden wre, und spter von Seiten der Exekutive zurckgezogen,
welche beabsichtigte, Jahre spter eine neue Initiative zu prsentieren (FEPADE 2007a).
Die Initiative von 2004 war etwas ambitionierter und versuchte, juristische Formen wie
Vorkampagnen und Vorkandidaten miteinzubeziehen, Vorkampagnen und Vorluferveran-
staltungen zu regulieren, die Kontrollbefugnisse der Wahlbehrden zu erweitern, Wahlkampf-
zeiten zu verkrzen und neue Regeln fr die ffentliche Parteiennanzierung zu etablieren,
um die Kosten der Wahlen zu senken (FEPADE 2007a). Der grte Teil der Abmachungen
der Wahlreform von 2007-2008, die zugleich die Verfassung reformierte, wurde sowohl im
COFIPE als auch im Allgemeinen Gesetz ber das Rechtsmittelsystem (Ley General del
Sistema de Medios de Impugnacin) bercksichtig und umgesetzt. Wegen der Vorflle bei
den Wahlen von 2006 nahm die Sonderstaatsanwaltschaft die Initiative wieder auf, um einen
neuen Vorschlag mit folgendem Inhalt zu unterbreiten (FEPADE 2007a, S. 185):
(a) Die Anpassung des Wortlautes einiger Straftatbestnde (wobei richterliches Ermessen
aus Entscheidungen zu Wahldelikten von Nutzen sein sollte)
(b) Die Anpassung und Gleichstellung der Strafen mit anderen kriminellen Handlungen,
zum Beispiel die Aneignung von Wahldokumenten und Wahlmaterialien mit Diebstahl,
die Vernderung von Wahldokumenten mit Flschung und dem Gebrauch geflschter
Dokumente.
(c) Die Einbeziehung anderer Modalitten kriminellen Verhaltens.
(d) Die Einbeziehung von Straftatbestnden
Zustzlich machte der damalige Sonderausschuss fr Staatsreform im Abgeordneten-

haus (Comisin Especial de Reforma del Estado en la Cmara de Diputados) nderungsvor-
schlge fr verschiedene Straftatbestnde und wies auf die Notwendigkeit hin, unter anderem
das Strafma fr die politischen Parteien im Bereich Mittelprfung, bei Propaganda (prose-
litismo25) auerhalb der Wahlkampfzeiten, bei Verweigerung beantragter Information durch
das IFE, bei Nutzung ffentlicher Gelder durch politische Parteien nach dem Verlust der
ofziellen Registrierung, bei der Aneignung oder Zerstrung von Dokumenten des Bundes-
wahlregisters (Registro Federal de Electores) oder beim Missbrauch der Computerarchive
desselben zu erhhen (FEPADE 2007a); obwohl es sich um einen Sonderausschuss handelte,
war er nicht befugt, Gutachten zu erstellen, so dass dieser Vorschlag in Zusammenarbeit mit
den Vorschlgen des Ausschusses fr Innere Angelegenheiten, Justiz und Menschenrechte
erarbeitet werden musste.
Im Gegensatz zum Vorschlag von 2004 kamen die beiden Reformvorschlge von 2007
und 2010 im Gesetzgebungsverfahren zweifellos nicht sehr weit. Die Reform von 2007
konzentrierte sich eher auf die Untersttzung und die Bearbeitung von Anfragen aus den
Bundesstaaten (FEPADE 2008a). Nur ein Fall sticht in diesem Jahr heraus, nmlich der des
Bundesstaates Hidalgo26. Im Jahr 2010 registrierte die Sonderstaatsanwaltschaft mindestens
96 Arbeitstreffen und Lobbyttigkeiten fr die vorgeschlagene Reform bei Regierungsver-
tretern Abgeordneten und Beamten , von Seiten der Zivilgesellschaft, Akademikern und
Meinungsfhrern. Sie waren darauf ausgerichtet (FEPADE 2012a, S. 28)
(a) den Einuss des organisierten Verbrechens und der Geldwsche auf Wahlen ebenso wie
den Einsatz von Gewalt zu Wahlzwecken zu vermeiden;
25 Der Begriff meint eigentlich Bekehrungseifer, also Aktionen, die den Whler berzeugen sollen, eine be-
stimmte Partei zu whlen.
26 Dekret No. 366, verffentlicht im Bundesstaatsanzeiger am 11. Mai 2007.
294 Octael Nieto
(b) den Schutz gegen die Nutzung von Sozialprogrammen und ffentlichen Geldern zu
Wahlzwecken zu strken;
(c) neue Praktiken zum Kauf und Erzwingung von Whlerstimmen zu untersagen und zu
bestrafen;
(d) Strafen zu erhhen, Strafschrfungsgrnde aufzunehmen und Elemente der Straffreiheit
zu streichen;
(e) Straftatbestnde zu aktualisieren, zu przisieren und anzupassen. Dabei ist vor allem
der Vorschlag fr hhere Strafen fr die Kommerzialisierung der Information des Bun-
deswahlregisters sowie fr die Nutzung von Mitteln unlauterer Herkunft und die Einmi-
schung von Mitgliedern der organisierten Kriminalitt in Wahlverfahren wichtig.
Auerdem wird ein vollstndiger Schutz der persnlichen Daten, welche die Wahlbe-
hrde erhlt, vorgeschlagen (FEPADE 2011a). Insbesondere betrifft dies den Verkauf des
Whlerverzeichnisses und der nominalen Listen, mit dem Ziel, Diebstahl und Kommerzia-
lisierung den Anreiz zu nehmen und auf diese Weise diese wertvollen Wahlinstrumente zu
schtzen und folglich der Bevlkerung Vertrauen und Sicherheit zu schenken. Die wichtigste
Bemhung stellte jedoch eine Initiative dar, die das Verzeichnis der Wahldelikte aktualisieren
wollte und dabei das Thema der Eindringung der organisierten Kriminalitt in Wahlkmpfe
miteinbezog (FEPADE 2011a, S. 48).
Bezglich der Tatsache, dass es der FEPADE juristisch nicht mglich war, direkt auf die
Bewertung einer Wahl einzuwirken, sollte erwhnt werden, dass bereits seit der Reform von
1990, durch welche Wahlvergehen nicht lnger unter das Verwaltungsrecht, sondern unter
das Strafrecht elen, eine Alternative bestand: Die Vertreter der Staatsanwaltschaft (Ministe-
rio Pblico) stieen beim strafrechtlichen Vorgehen in Wahlangelegenheiten auf Probleme,
da das diesbezgliche Gesetzbuch das Bundeswahlgesetz (Cdigo Federal Electoral)
einen Verwaltungsstrafcharakter aufwies. Trotzdem schieden mit dieser bertragung und
der Richtungsweisung fr die juristische Arbeit der ministeriellen Behrde die Wahldelikte
gleichzeitig aus dem direkten Einussbereich bei Wahlen aus. Das deutlichste Beispiel hier-
fr ist, dass Anklagen im Falle von Wahldelikten vor Strafrichtern und nicht vor Richtern mit
wahlrechtlichem Charakter verhandelt werden.
Obwohl der Oberste Gerichtshof verschiedene Thesen verffentlicht hat, die die Auf-
fassung vertreten, dass Wahldelikte den Wahlgesetzen unterliegen sollten (FEPADE 2012d,
S. 207), zeigt die Wirklichkeit, dass sobald diese Delikte einem strafrechtlichen Verfahren
unterworfen werden, die Zeitrume fr Ermittlung, Entscheidung und Straffestlegung vllig
andere sind als die Zeitrume und Etappen der Wahlverfahren. Selbst wenn auf diese Weise
ein Urteil gefllt wird, hat dieses nur schwerlich direkte Auswirkungen auf das Resultat und
die Gltigkeit einer Wahl und, noch schlimmer, die Zeit vom Anfang der Untersuchung bis
zur Urteilsfllung kann praktisch genauso lang wie eine gesamte Legislaturperiode sein.
Da die FEPADE eine Sonderbehrde ist, konzentriert sie ihre Arbeit auf eine Grup-
pe von Verhaltensweisen, die als Delikte klassiziert sind, was eine Grenze darstellt. Dies
hat eine viel tiefere Bedeutung. Auch wenn verschiedene Verbesserungsvorschlge fr diese
Behrde hauptschlich auf ihre Unabhngigkeit und die Art der Ernennung ihres Vorsitzen-
den abzielen, bezieht sich der grte Teil dieser Vorschlge auf die gesamte Institution der
Staatsanwaltschaft im juristischen System. Aus diesem Grund betreffen diese gleichwohl
fundierten Vorschlge und Kritikpunkte einen Bereich, der die Unabhngigkeit aller Staats-
anwaltschaften von der Exekutiven einschliet.
Genau wie die anderen Wahlinstitutionen ist der Ursprung der FEPADE eng mit dem Pro-
zess des politischen Wechsels in Mexiko verbunden. Das Ziel der Behrde bestand unter
anderem darin, den Brgern Vertrauen in das Wahlverfahren zu geben. Trotzdem haben sich
die anderen Institutionen des mexikanischen Wahlsystems IFE und TEPJF im Vergleich
zu der FEPADE sehr viel schneller und umfassender entwickelt, da sie von Reformen und
institutionellen Anpassungen gesttzt wurden, die mit ihren Bedrfnissen bereinstimmten
und in politisch gnstigen Zeiten erfolgten. Der FEPADE hingegen wurden keine normativen
Elemente mit gleicher Schnelligkeit und hnlichem Rhythmus hinzugefgt, so dass sie in
ihrem Handeln etwas lethargisch wurde.
Es gibt zwar diverse Reformvorschlge, jedoch konnte keiner von ihnen von den poli-
tischen Akteuren erfolgreich umgesetzt werden; in der Wissenschaft wurden weitere Refor-
men diskutiert, um der FEPADE eine grere Autonomie zu verleihen und Straftatbestnde
in ihrem Wortlaut zu erneuern, um eine institutionelle Strkung zu erreichen. Allerdings kon-
zentrieren sich viele dieser Vorschlge auf die Autonomie der Staatsanwaltschaft von der
Exekutiven.
Schlielich ist es notwendig, der Sonderstaatsanwaltschaft mehr Autonomie und Ein-
uss in lokalen Wahlverfahren einzurumen, ersteres durch die Sicherung eines Teils ih-
rer Mittel und letzteres durch die Schaffung besserer Koordinationsmglichkeiten mit ihren
Partnerinstitutionen auf lokaler Ebene.
296 Octael Nieto
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Das Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information
Funktionsweise und Perspektiven 10 Jahre nach seiner
Erschaffung
Juan Tadeo Ramrez Cervantes
1. Einleitung
Seit Dezember 20021 setzt das politische System der Vereinigten Mexikanischen Staaten auf
eine dezentralisierte ffentliche Einrichtung, die nicht in einzelne Sektoren unterteilt ist2. Sie
ist rechtsfhig, verfgt ber ein eigenes Vermgen und ist darauf ausgerichtet, die Ausbung
des Gesetzes zur Informationsfreiheit fr Privatpersonen zu frdern und zu untersttzen, so-
wie in letzter Instanz im Verwaltungsbereich ber die Ablehnung von Antrgen auf Zugang
zur Information zu entscheiden, die von Privatpersonen eingereicht werden.
Ursprnglich erhielt diese Institution die Bezeichnung Bundesinstitut fr Zugang zur
ffentlichen Information (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI), wur-
de jedoch Jahre spter, im Juli 2012, in Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlicher Informa-
tion und Datenschutz (Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos)
umbenannt. Das charakteristische Krzel IFAI wurde jedoch beibehalten.
In diesem Beitrag wird kurz auf die Ursprnge des IFAI sowie auf seine Zusammen-
setzung und Funktionsweise eingegangen. Im Licht aktuell vorgeschlagener Reformdiskus-
sionen werden die Perspektiven der Institution aufgezeigt und ihre Rolle als Garant eines
Grundrechtes erklrt. Zudem wird erlutert, weshalb das IFAI keine Institution ist, mithilfe
derer eine wirksame Rechenschaftsablage (accountability) erreicht werden kann.
Die Schaffung des IFAI el in die Amtszeit des ehemaligen Prsidenten Vicente Fox
Quesada, auch wenn die Absicht, diese Institution zu grnden, nicht allein ihm zugeschrieben
werden darf. Wie noch gezeigt wird, gab es seit dem Jahr 2000 Gerichtsentscheidungen zu
dem Thema, so dass die Behauptung, es habe im Land vor dem IFAI keine, das Recht auf
Information3 vertretende Vorlufer gegeben, nicht ganz zutrifft.
1 Das Bundesinstitut fr Zugang zu ffentlicher Information (Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica, IFAI) wurde mithilfe eines prsidentiellen Dekrets geschaffen und am 24. Dezember 2002 im Bun-
desstaatsanzeiger verffentlicht. Es trat am Tag nach seiner Verffentlichung in Kraft. Es kann unter folgen-
dem Link abgerufen werden: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=716452&fecha=24/12/2002
[Zugegriffen: 17. August 2013].
2 Mit Sektor ist hier eine von der zentralen Verwaltung getrennte Einheit gemeint, die von keinem Staatsminis-
terium koordiniert wird.
3 An dieser Stelle soll auf den Unterschied der Begriffe Informationsrecht (derecho de la informacin), Recht
auf Information (derecho a la informacin) und Recht auf Zugang zur ffentlichen Information (derecho de
acceso a la informacin pblica) nach Villanueva (2004) aufmerksam gemacht werden. Das Informations-
recht (derecho de la informacin) ist ein Zweig des ffentlichen Rechts, der sich auf die rechtlichen Normen

300 Juan Tadeo Ramrez Cervantes
Die Absicht, im Land den Zugang zu Informationen, ber die die Regierungseinrichtun-
gen verfgen, zu formalisieren, existierte schon viele Jahre bevor die Nationale Aktionspartei
(Partido Accin Nacional, PAN) die Institutionalisierte Revolutionspartei (Partido Revolu-
cionario Institucional, PRI) an den Wahlurnen besiegte, welche dank eines prsidentiellen
Systems ohne handfeste und wirksame Gegengewichte mehr als sieben Jahrzehnte an der
Macht geblieben war.
Da mit einem Mal ein Kandidat der PAN das Prsidentenamt ausbte, schien der
Wunsch, Gewissheit ber Daten der Regierungsverwaltung zu erhalten, den vor allem dieje-
nigen hegten, die sich dem PRI-Regime widersetzt hatten, realistischer und umsetzbarer ge-
worden zu sein. Dieser Wunsch wurde nicht nur von Persnlichkeiten der politischen Szene
geteilt, sondern auch von Akademikern, Journalisten und Mitgliedern der Zivilgesellschaft.
In diesem Kontext sprach sich ein Gruppe von Personen, bekannt als Oaxaca Gruppe4,
fr die Schaffung eines Gesetzes aus, das den Zugang zur Information regeln sollte, und
das nach einem von besagter Gruppe formulierten und ber die Massenmedien verbreiteten
Zehnpunkteprogramm als ein universelles Menschenrecht angesehen werden msse.
Hinzu kamen externe Faktoren, die zur Entstehung des IFAI fhrten, wie der Druck in-
ternationaler Organismen, unter ihnen die Organisation fr Kooperation und Wirtschaftliche
Zusammenarbeit (OECD), und die Empfehlungen der Interamerikanischen Menschenrechts-
kommission (Comisin Interamericana de Derechos Humanos, CIDH) und der Nichtregie-
rungsorganisation Transparency International (Mart Capitanachi 2007).
Escobedo erwhnt, dass die Oaxaca Gruppe es schaffte, das Recht auf Information auf
die ffentliche Agenda zu setzen, und sogar die PAN-Opposition davon berzeugen konnte,
den Vorschlag einer Gesetzesinitiative fr ein Bundesgesetz fr den Zugang zu ffentlicher
Information (Iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica) zu untersttzen
(Escobedo 2003). Mart weist darauf hin, dass zu den Erfolgen der Oaxaca Gruppe die Ver-
nderung der bereits existierenden Institution, die ursprnglich zur berwachung der Behr-
den bei der Bereitstellung von Information dienen sollte, gehren. Ein von der Exekutive an-
gestoenes Gesetzesprojekt zu dem Thema sah zunchst nur eine berwachungseinrichtung
mit der Bezeichnung Kommission fr Garantien von Information (Comisin de Garantas
de la Informacin) vor, und kein dezentralisiertes Organ wie es letztendlich geschaffen wur-
de (Mart Capitanachi 2007).
Escobedo (2003) und andere Autoren sind der Auffassung, dass die besagte Gruppe die
wichtigste treibende Kraft fr die Entstehung des IFAI und die Verabschiedung des entspre-
chenden Gesetzes ist, jedoch haben die diesbezglichen Themen eher anekdotischen Charakter.
Wie bereits erwhnt, gab es in Mexiko das Recht auf Information im juristischen Sinne
bevor das IFAI geschaffen wurde. Schon Jahre zuvor formulierte die Judikative einige ber-
legungen zum Thema. Von besonderem Interesse ist dabei die Verkndung des Plenums des
Obersten Gerichtshof (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, SCJN) im Jahr 1996 zuguns-
bezglich der Ausbung, Reichweite und Beschrnkungen der Meinungs- und Informationsfreiheit jedes Me-
diums bezieht. Das Recht auf Information (derecho a la informacin) ist die Garantie, die jede Person besitzt
und durch die sie das Recht hat, Information zu suchen, sich zu informieren und informiert zu werden. Das
Recht auf Zugang zur ffentlichen Information (derecho de acceso a la informacin pblica) ist hingegen als
Berechtigung jeder Person zu verstehen, Zugang zu Daten und ffentlichen Vorschriften, die sich im Besitz
der Rechtssubjekte benden, zu haben, vorbehaltlich einiger minimaler legitimer Ausnahmen, die vom Gesetz
festgelegt sind.
4 Es handelt sich um eine Gruppierung, die trotz ihres Einusses als informal bezeichnet werden muss, da
sie nicht nach vorhandenen juristischen Mittel gegrndet wurde. Zu ihren Mitgliedern gehren unter vielen
anderen: Jorge Islas, Issa Luna Pla, Salvador Nava Gomar, Miguel Carbonell, Ernesto Villanueva und Jenaro
Villamil.
Das Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information 301
ten der Achtung der Wahrheit im Gegensatz zur Kultur des Betrugs, der Intrige und des
Verschleierns:
INDIVIDUELLE GARANTIEN (RECHT AUF INFORMATION). SCHWERER VERSTOSS IM ZWEI-
TEN ABSCHNITT DES ARTIKELS 97 DER VERFASSUNG VORGESEHEN. GESTALTUNG EINES
VERSUCHS, DIE STRAFLOSIGKEIT DER BEHRDEN ZU ERREICHEN, DIE INNERHALB EINER
KULTUR DES BETRUGS, DER INTRIGE UND DER VERSCHLEIERUNG HANDELN UND GEGEN
ARTIKEL 60 DER VERFASSUNG VERSTOSSEN.
Der Artikel 60 der Verfassung legt in ne fest, dass das Recht auf Information vom Staat garantiert wird.
Aus der Untersuchung verschiedener Elemente, die zur Entstehung dieser Garantie beitrugen, wird abgeleitet,
dass sie eng mit der Achtung der Wahrheit verbunden ist. Dieses Recht ist deshalb fr ein greres Bewusst-
seins in der Bevlkerung grundlegend, das zur besseren Information dieser beitragen wird und somit essentiell
fr den Fortschritt unserer Gesellschaft ist. Wenn die ffentlichen Behrden, die dazu gewhlt und ernannt
wurden, der Gesellschaft zu dienen und sie zu verteidigen, gegenber dieser ein mangelhaftes ethisches Ver-
halten an den Tag legen, indem sie ihr manipulierte, unvollstndige, interessengesteuerte Information liefern,
die ihr die Mglichkeit nimmt, die Wahrheit zu kennen, um frei an der Bildung eines allgemeinen Willens
mitwirken zu knnen, dann besteht ein schwerer Versto gegen die individuellen Garantien im Sinne des Ar-
tikels 97, Absatz 2, der Verfassung. Denn durch dieses Verhalten wird klar, dass sie dazu neigen, in unserem
politisches Leben das einzufhren, was wir Kultur des Betrugs, der Intrige und des Verschleierns nennen,
anstatt der Wahrheit zu begegnen und schnelle und wirksame Handlungen zu unternehmen, um Wahrheit zu
erlangen und im Bewusstsein der Brger zu verankern5.
Quelle: Tesis P. LXXXIX/96, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. III, junio
de 1996, S. 513.
Es ist hoch zu bewerten, dass die Judikative ohne das Vorhandensein eines speziellen Organs
fr den Zugang zur Information bereits Entscheidungen dazu traf, und dies sogar auf erdr-
ckende Art und Weise, indem sie Begriffe wie Betrug und Verschleierung gebrauchte, um die
Verhaltensweisen bestimmter Beamter des ffentlichen Dienstes zu benennen.
Ein anderes Beispiel einer gerichtlichen Entscheidung mit Bezug zum Recht auf Infor-
mation noch vor der Existenz des IFAI und eines entsprechenden Gesetzes ndet sich in
folgender Argumentation des Plenums des SCJN, in der der Staat als die Einheit beschrieben
wird, die verpichtet ist, dies trotz zahlreicher vorhandener Ausnahmen zu garantieren:
RECHT AUF INFORMATION. SEINE AUSBUNG WIRD SOWOHL DURCH NATIONALE UND GE-
SELLSCHAFTLICHE INTERESSEN ALS AUCH DURCH DIE RECHTE DRITTER EINGESCHRNKT.
Das Recht auf Information, das im letzten Teil des Artikels 6 der Bundesverfassung verankert ist, ist nicht
absolut, sondern wie jede Garantie Einschrnkungen und Ausnahmen unterworfen, die sich grundstzlich auf
den Schutz der nationalen Sicherheit und die Achtung sowohl der Interessen der Gesellschaft als auch der
Rechte der Brger beziehen. Einschrnkungen, die auch mit der Grund fr die Schaffung der juristischen Fi-
gur des Informationsgeheimnisses sind, sind in der Doktrin als Informationsvorbehalt oder Brokratiege-
heimnis bekannt. Unter diesen Umstnden kann, da sich der Staat als passiver Trger der genannten Garantie
gezwungen sieht, in bereinstimmung mit den Normen der Verfassung und des Rechts, ber diese Interessen
zu wachen, das besagte Recht nicht uneingeschrnkt garantiert werden. Es stt vielmehr hinsichtlich seiner
Ausbung auf Ausnahmen, die es, unter Bercksichtigung des Bereichs, auf den es sich bezieht, sowohl re-
gulieren als auch garantieren. So bestehen hinsichtlich der nationalen Sicherheit Normen, die einerseits den
Zugang zur Information in diesem Bereich, mit der Begrndung, dass ffentliches Wissen Schaden fr die
nationalen Interessen generieren knnte, einschrnken, und andererseits die Nichtbeachtung dieses Vorbehalts
sanktionieren.
5 Antrag 3/96. Petition des Prsidenten der Vereinigten Mexikanischen Staaten, damit der Oberste Gerichtshof
seine in Absatz 2 des Artikels 97 der Bundesverfassung vorgesehene Befhigung ausbe. 23. April 1996.
Einstimmigkeit von elf Stimmen. Das Plenum Tribunal verabschiedete in seiner privaten Sitzung am 24. Juni
des laufenden Jahres mit der Nummer LXXXIX/1996 vorausgehendes Thesenpapier und legte fest, dass die
Abstimmung geeignet ist, um das Thesenpapier in die Rechtsprechung einzubinden. Mexiko, Bundesdistrikt,
am 24. Juni 1996.
Das soziale Interesse verfgt deshalb ber Normen, die die Aufarbeitung der Vergehen, die ffentliche Ge-
sundheit und Moral schtzen, whrend es fr den Schutz der Person Normen gibt, die das Recht auf Leben
oder Privatsphre der Brger schtzen6.
Quelle: Tesis P. LX/2000, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XI, abril de
2000, S. 74.
Aufgrund der genannten Kriterien der Justiz lsst sich festhalten, dass sich das Recht auf
Information seit den 1990er Jahren auf der ffentlichen Agenda befand7, jedoch existierte
bis zur Verabschiedung des Bundesgesetzes fr Transparenz und Zugang zur ffentlichen
Regierungsinformation (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, LFTAIPG) und der Grndung des IFAI im Land kein gesetzlicher Rahmen
fr den Schutz des Zugangs zu Information.
Das entsprechende Gesetz und das es garantierende Organ entstanden sowohl aufgrund
des Drucks durch externe Faktoren, der Forderungen der ffentlichen Meinung und der orga-
nisierten Zivilgesellschaft als auch aufgrund des Bedrfnisses des Staates selbst nach wirk-
samen und spezialisierten Elementen, um den Schutz des Rechts auf Zugang zur Information
zu garantieren und seine Verbreitung zu untersttzen.
2. Zusammensetzung und aktuelle Funktionsweise des Instituts
2.1 Zusammenset]ung
Das IFAI besitzt durch seine Handels- und Entscheidungsfreiheit die Befugnis, sein eigenes
internes Regelwerk zu schaffen und Regeln sowie allgemeine Politikinhalte im Rahmen des
LFTAIPG aufzustellen.
Derzeit bilden fnf Kommissionsmitglieder (comisionados) das hchste Leitungsorgan
des Instituts: das Plenum. Jeder dieser fnf wird vom Prsidenten der Vereinigten Mexikani-
schen Staaten ernannt8, wobei die Kammer des Senats (Legislative Gewalt) per Mehrheits-
beschluss Einspruch gegen diese Ernennung erheben kann9. Einer der fnf Kommissionsmit-
glieder fungiert als Prsident des Instituts. Er wird von den Kommissionsmitgliedern selbst
in einer direkten und geheimen Wahl bestimmt. Die Amtszeit des Vorsitzenden der Kommis-
sion betrgt zwei Jahre und kann einmal erneuert werden10, wenn das Plenum dies so festlegt.
Der Vorsitzende der Kommission kann durch die Stimmen der anderen vier Kommissions-
mitglieder seines Amtes enthoben werden, wenn es eine einstimmige Absprache bezglich
des ihn ersetzenden Kommissionsmitglieds gibt11. Bis Mrz 2012 wurde kein Vorsitzender
der Kommission je seines Amtes enthoben.
6 Verfassungsbeschwerde in Revision 3137/98. Bruno F. Villaseor. 2. Dezember 1999. Einstimmigkeit von

acht Stimmen. Abwesende: Prsident Genaro David Gngora Pimentel, Juventino V. Castro y Castro und Jos
de Jess Gudio Pelayo. Vortragender: Juan Daz Romero. Sekretr: Gonzalo Arredondo Jimnez.
7 Auch wenn dieses Recht bereits im Verfassungstext seit dem Jahr 1997 genannt wird.
8 Zuletzt wurde von der Exekutive Gerardo Felipe Laveaga Rendn ernannt; am 10. April 2012 einigte sich
die Versammlung der Politischen Koordination des Senats der Republik (Junta de Coordinacin Poltica del
Senado de la Repblica), darauf keinen Einspruch zu erheben. Weniger als ein Jahr spter, genauer gesagt am
1. Januar 2013, wurde Laveaga von der Mehrheit seiner Kollegen gewhlt, um dem Institut fr einen Zeitraum
von zwei Jahren, vom 19. Januar 2013 bis zum 19. Januar 2015, vorzustehen.
9 Artikel 34 des LFTAIPG.
11 Artikel 18 des Internen Regelwerkes des Bundesinstituts fr Informationszugang und Datenschutz (Regla-
mento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos).
Jedes einzelne der Kommissionsmitglieder ist sieben Jahre im Amt. Das LFTAIPG spe-
ziziert in seinem Artikel 34, dass es keine Mglichkeit der Wiederwahl gibt. Diese Przi-
sierung ist jedoch verwirrend, da die Mitglieder nicht gewhlt werden, sondern, wie bereits
erwhnt, vom Chef der Exekutive nominiert und designiert werden. Das Plenum entscheidet
Angelegenheiten gemeinsam und verabschiedet Resolutionen mit Stimmenmehrheit. Laut
des prsidentiellen Dekrets zur Schaffung des Instituts ist das Plenum keiner Autoritt unter-
geordnet12, so dass seine Entscheidungen in voller Unabhngigkeit getroffen werden. Ebenso
sind seine Resolutionen fr Regierungsstellen 13 endgltig14, whrend Privatpersonen sie ju-
ristisch anfechten knnen. Dieser endgltige Charakter der Resolutionen wird im nchsten
Abschnitt nher dargestellt.
Durch das prsidentielle Dekret wird auch verfgt, dass die vom Plenum bestimmten
Sekretariate Teil des Instituts werden. In der aktuellen Struktur des Instituts gibt es drei Se-
kretariate:
(a) Generalsekretariat (Secretara General). Es ist fr die institutionelle Verwaltung zwi-

schen dem Vorsitzenden der Kommission und den verschiedenen Verwaltungseinheiten
des Instituts verantwortlich und bernimmt im Wesentlichen administrative Funktionen.
(b) Sekretariat fr Informationszugang (Secretara de Acceso a la Informacin). Es ist ver-
mutlich das grte der Sekretariate des Instituts und denitiv das wichtigste fr Themen
der Transparenz. Es ist sowohl fr die Koordinierung der Manahmen verantwortlich,
die die Transparenz und Rechenschaftsablage der Bundesregierung anstoen, als auch
fr die Garantie des Rechts von Privatpersonen auf Zugang zu ffentlicher Information.
Vier Generaldirektionen, die sich mit speziellen Themen wie der Koordination mit der
ffentlichen Bundesverwaltung oder der Freigabe von Information beschftigen, sind
Teil dieses weitreichenden Sekretariats.
(c) Das Sekretariat zum Schutz persnlicher Daten (Secretara de Proteccin de Datos Per-
sonales). Es ist fr die Aufgaben des Instituts verantwortlich, die mit dem Schutz per-
snlicher Daten zu tun haben, vor allem derjenigen, die sich in privatem Besitz nden.
Da es sich hierbei um ein anderes Recht als das Recht auf Informationszugang bezieht,
werden die Funktionen dieser Instanz in diesem Beitrag nicht weiter behandelt.
Das IFAI besitzt auerdem ein berwachungsorgan fr seine administrative Efzienz,

jedoch nicht fr seine quasi-gerichtlichen Funktionen. Es handelt sich um ein internes Kont-
rollorgan, das ebenso wie Regierungsstellen, wie Staatsministerien, die Bundesanwaltschaft
oder sogar das Prsidialamt, hierarchisch und funktionell vom Ministerium fr ffentlichen
Dienst (Secretara de la Funcin Pblica) abhngt.
Obwohl das Plenum des IFAI das hchste Leitungsorgan ist, ist auch das Regierungsor-
gan, das aus dem Plenum und dem Vorsitzenden des Internen Kontrollorgans gebildet wird,
von grundlegender Bedeutung, da es ber administrative Kompetenzen verfgt. Dazu geh-
ren wie unter anderem die Genehmigung der Grundstruktur der Organisation, die Bewilli-
gung des Haushalts und der Programme der Institution, die Zustimmung zur Ernennung und
12 Artikel 4 des prsidentiellen Dekrets, das im Bundesstaatsanzeiger am 24. Dezember 2002 verffentlicht
wurde.
13 Seit dem 1. April 2013 sind 247 Regierungsstellen der ffentlichen Bundesverwaltung im Bereich Transpa-
renz und Schutz persnlicher Daten als dem IFAI untergeordnet registriert. Zu diesen zhlen Staatministerien,
parastaatliche Einheiten, dezentralisierte Organismen, die Bundesanwaltschaft und das Prsidialamt.
Entlassung ffentlicher Beamter ab dem Dienstgrad des Generaldirektors, die Bewilligung

der Kontrollmechanismen und, je nach Anordnung des internen Reglement des Instituts, die
Evaluierung der Aktivitten der Institution.
2.2 Funktionsweise
Nun soll die Funktionsweise des IFAI als Organ zur Garantie des Rechts auf Zugang zu Infor-
mationen, der mexikanischen Regierungsstellen15, betrachtet werden. Die wirksame Garantie
dieses Grundrechts soll vor allem durch die Gestaltung der Verfahrensweisen erreicht wer-
den. Dazu wurde beispielsweise eine elektronische Plattform namens INFOMEX geschaf-
fen, die es den Betroffenen mit Hilfe eines Fernzugangs erlaubt, spezielle Anfragen an die
verschiedenen Rechtssubjekte, die dem LFTAIGP unterliegen, zu schicken. Dabei wird jeder
Antrag an das jeweilige Rechtssubjekt gerichtet, nicht an das garantierende Organ, also das
IFAI, da dieses die Informationen der Regierung weder sammelt noch verwaltet.
Whrend des Jahres 2004, des ersten vollen Jahres, in dem die mexikanischen Brger
ihr Recht auf Informationszugang gegenber den Regierungsstellen ausben konnten, wur-
den 37.732 Antrge auf Information an die Exekutive Gewalt gerichtet. Diese Zahl nahm im
Laufe der Jahre konstant zu. Im Jahr 2011 wurden 123.293 Antrge auf Information gestellt16.
Abbildung 1: Anzahl der Antrge auf Information (Zahlen vom 31. Dezember 2011)
*Zahlen vom 12. Juni bis zum 31. Dezember 2003

Quelle: 9 Informe de Labores al H. Congreso de la Unin. 2011. Instituto Federal de Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos, Mexiko, 2012:20
15 Aktuell besitzt das IFAI keine Befugnisse, ber Themen von lokaler Zustndigkeit, d. h. Information im Besitz
der Bundesstaaten, Gemeinden und ihren diversen Verwaltungseinheiten zu entscheiden.
16 9 Arbeitsbercht des Kongresses der Union (Informe de Labores al H. Congreso de la Unin). 2011. Instituto
Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos.
Theoretisch wird ein Antrag auf der Grundlage einer umfassenden persnlichen Ent-
scheidung und in Kenntnis der Sachlage oder unter der Erwartung gestellt, dass ein Element
der Information, die im Allgemeinen von einer Behrde geschtzt wird, fr den Betroffenen
eine Wissensverweiterung darstellen knnte (Ros Estavillo 2005).
Ist die Antwort auf einen Antrag auf Information fr den Antragsteller nicht zufrieden-
stellend, besitzt dieser ein Rechtsmittel gegenber der Antwort oder der fehlenden Antwort,
das er vor dem IFAI einlegen kann. Es handelt sich um ein Rechtsmittel, das Wiederaufnah-
meverfahren (recurso de revisin) genannt wird und das ber INFOMEX selbst oder auch
informell ber traditionelle Medien, z. B. schriftlich, eingelegt werden kann, damit das IFAI
als garantierendes Organ Kenntnis nimmt und gegebenenfalls einen endgltige Beschluss in
der Angelegenheit trifft.
Die Anzahl der Antrge auf Zugang zur Information, die zur Aufnahme eines Wieder-
aufnahmeverfahrens fhren, schwankt. Das Verhltnis der vor dem IFAI eingelegten Rechts-
mittel zu der Gesamtzahl der Antrge betrug im Jahr 2011 nach ofziell verfgbaren Infor-
mationen 5 %17.
Tabelle 1: Verhltnis zwischen eingelegten Rechtsmitteln und erhaltenen Antrgen

(Zahlen vom 31. Dezember 2011)
Jahr Antrge an die Eingelegte Rechtsmittel Verhltnis zwischen
ffentliche Verwaltung vor dem IFAI Rechtsmitteln und Antrgen
2003 24 097 635 2,6
2004 37 732 1 431 3,8
2005 50 127 2 639 5,3
2006 60 213 3 533 5,9
2007 94 723 4 864 5,1
2008 105 250 6 053 5,7
2009 117 597 6 038 5,1
2010 122 138 8 160 6,7
2011 123 293 6 185 5,0
Gesamt 735 170 39 538 5,4
Quelle: 9 Informe de Labores al H. Congreso de la Unin. 2011. Instituto Federal de Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos, Mxico, 2012:43.
Sobald das IFAI das durch eine Privatperson eingelegte Rechtsmittel erhlt, wird die-
ses zur berprfung und Ausarbeitung einer Beschlussvorlage an eines der fnf Kommissi-
onsmitglieder weitergeleitet, bevor spter in einer Sitzung des Plenums darber abgestimmt
wird. Die Beschlsse werden mit einfacher Mehrheit angenommen18, bei einem Patt verfgt
der Vorsitzende der Kommission ber die entscheidende Stimme.
Besagte Beschlsse knnen das Rechtsmittel verwerfen, wenn dieses unzulssig ist,
sie knnen die Antwort der Regierungsstellen auf den Antrag besttigen oder die Antwort
widerrufen oder verndern, indem sie den Zugang zur Information anordnen oder auch die
Information, die Gegenstand des Rechtsmittels ist, neu einstufen19.
18 Artikel 10 des Internen Regelwerkes des Bundesinstituts fr Zugang zur Information und Datenschutz (Reg-
lamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos).
Die Beschlsse, die eine Erfllungshandlung von Seiten der Regierungsstellen impli-
zieren, z. B. diejenigen, die die Einstufung der Information als vertraulich oder unter Vor-
behalt widerrufen und durch die folglich ihre Offenlegung angeordnet wird, beinhalten ein
Prfverfahren innerhalb des IFAIs. Die Generaldirektion fr Koordination und Kontrolle
der ffentlichen Bundesverwaltung (Direccin General de Coordinacin y Vigilancia de la
Administracin Pblica Federal), die dem bereits erwhnten Sekretariat fr Zugang zur In-
formation (Secretara de Acceso a la Informacin) untergeordnet ist, ist die Instanz, die si-
cherstellen kann, dass die Regierungsstellen die Beschlsse des Wiederaufnahmeverfahrens,
die vor dem Institut bezglich Transparenz und Zugang zur Information eingelegt wurden,
erfllen. In Anbetracht dessen ist die Generaldirektion das vorletzte Glied in der Kette des
Prozesses des Zugangs zur ffentlichen Information in Mexiko und damit unter anderem fr
die Prfung der durch das garantierende Organ gefassten Beschlsse zustndig. Sie kontrol-
liert auch, dass diese zu den von den Bevollmchtigten vorgegebenen Bedingungen erfllt
werden, also dass das, was die Bevollmchtigten entscheiden, in die Realitt umgesetzt wird
20
. Die Generaldirektion ist zwar das letzte Glied im administrativen Ablauf, jedoch nicht
im rechtlichen Ablauf, da das Gesetz vorsieht, dass die Privatpersonen die nachteiligen Be-
schlsse des IFAI auf dem Rechtsweg anfechten knnen.
3. Herausforderungen und Perspektiven angesichts mglicher Reformen
Ich wurde angestellt, um ein Haus zu reinigen, und mir wurden ein anstndiger Lohn, ein Team engagierter
Helfer und hochwertige Gerte zur Verfgung gestellt Staubsauger, Brsten und Reinigungsmittel aber
mir wurde eine nur schwer zu erklrende Einschrnkung vorgegeben: Du darfst die Schlafzimmer, die Bder,
das Esszimmer und auch die Kche nicht betreten. Ich ahne monstrse Hindernisse, um unsere Transparen-
zindizes anzuheben.
[Gerardo Laveaga 2013, S. 31]
3.1 Herausforderungen
Die Herausforderungen, denen sich das das Grundrecht auf Zugang zur Information garantie-
rende Organ in Mexiko stellen muss, um sein Hauptziel, ein wirksames Schema der Rechen-
schaftsablegung im Land zu erreichen, sind zahlreich.
Die erste dieser Herausforderungen besteht im fehlenden politischen Willen der Re-
gierungsstellen zur Erfllung der geltenden Gesetze ber Transparenz sowie in konkreten
Fllen zur Erfllung der Beschlsse des IFAI. Auch wenn nach Ziffern und Indikatoren ge-
sucht wird, um die Verhaltensweisen vieler Beamter im ffentlichen Dienst zu verschleiern,
wurde die Kultur des Betrugs, der Intrige und des Verschleierns, auf die der SCJN bereits
seit 1996 aufmerksam macht,21 nicht ausgelscht und bestimmt weiterhin das Handeln vieler
Individuen, die ffentliche mter bekleiden. Diese Wirklichkeit zeigt sich in den Beschls-
sen des IFAI, die berhaupt nicht oder nicht innerhalb des angeordneten Zeitrahmens und
zu den Bedingungen, die die dem Gesetz verpichteten Rechtssubjekte selbst denieren,
20 Idealerweise besteht diese Manahme in der Bereitstellung der ffentlichen Information, auch wenn die Ma-
nahme oftmals in der formellen Erklrung der Nichtexistenz der geforderten Dokumente bestehen kann.
21 Vergleiche Punkt I dieses Beitrags.
erfllt werden. Der perverse Anreiz fr diese Nichterfllung ist einfach. Der aktuelle norma-
tive Rahmen erlaubt es dem IFAI nicht, den Regierungsstellen, die seine Beschlsse nicht
oder nicht zu gegebener Zeit erfllen, Sanktionen aufzuerlegen. Im Text des LFTAIPG ndet
sich keine uerung, die besagt: die Nichterfllung der Beschlsse des Instituts ist ein
Haftungsgrund. Ebenso wird normativen Vorschriften der Rcken gekehrt, die strafrecht-
liche Sanktionen fr staatliche Beamte etablieren, welche Informationen zurckhalten, wie
z.B. dem Artikel 214 des Bundesstrafkodex (Cdigo Penal Federal), der den Tatbestand der
strafbaren Amtspichtverletzung darstellt. Das LFTAIPG versumt es, diese Vorschriften zu
erwhnen. Zudem gibt es in diesem Bereich keine Anordnung, die es dem IFAI ermglicht,
gegenber dem Vertreter der Staatsanwaltschaft zu verdeutlichen, dass vor dem mglichen
Begehen des Delikts, auf das sich der erwhnte Artikel des Bundesstrafkodex im Kommentar
bezieht, gewarnt wird.
Das IFAI wurde somit vom Gesetz nicht mit allen notwendigen Instrumenten ausgestat-
tet, um seine Zielsetzungen zu erreichen. In den Fllen offensichtlicher Nichterfllung blieb
ihm nichts anderes brig, als seine Kenntnisse an das Ministerium fr den ffentlichen Dienst
weiterzugeben. Auf diese Weise versucht es, die Verhngung einer administrativen Sanktion
fr die staatlichen Beamten, die fr die Nichterfllung der Beschlsse und in vielen Fllen
fr das Verbergen von Information verantwortlich sind, zu erreichen. Die zu diesem Thema
verfgbare ffentliche Information zeigt, dass bis 2011 nur in 77 Fllen vor dem Ministerium
fr ffentlichen Dienst eine Beschwerde wegen Nichterfllung der Beschlsse eingereicht
wurde und dass in 99,1 % der Flle die Beschlsse des Instituts erfllt werden22. Gem die-
ser Quelle beziehen sich die Anzeigen, die im Jahr 2011 vor dem Ministerium fr den ffent-
lichen Dienst, einer administrativen, nicht strafrechtlichen Behrde, prsentiert wurden, auf
die Nichterfllung von Beschlssen, d.h. auf das Verbergen von Information in Verbindung
mit dem Erlass von Steuerschuld23, polizeilichen Ermittlungen24 und dem Umgang mit Zeu-
gen mit Personenschutz25, und den dafr ausgegebenen Finanzmitteln des Bundes.
Auch wenn die Zahl der Flle der Nichterfllung durch die bertroffen wird, bei denen
sich an die Beschlsse der Kommissionsmitglieder des IFAI gehalten wird, handelt es sich
bei den vom IFAI verffentlichten Angelegenheiten, in denen die staatlichen Beamten Infor-
mation verbergen, um Themen von grerer Relevanz fr die ffentlichkeit. Sie wrden es
der Bevlkerung ermglichen, die Grnde fr die von den Beamten gefllte Entscheidungen
zu erfahren und den Behrden, die Leistung bestimmter Regierungsinstanzen zu evaluieren
und, wenn ntig, die daraus abgeleiteten Verantwortlichkeiten einzufordern.
Der endgltige Charakter der Beschlsse des Instituts, auf den bereits Bezug genommen
wurde, ist auch relevant, wenn man die Herausforderungen betrachtet, mit denen sich das
Institut konfrontiert sieht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Regierungsstellen, die
die Beschlsse des IFAI vor administrativen Instanzen ohne rechtliche Grundlage anfech-
ten, oder die faktischen Mchte, hauptschlich Gewerkschaften, die vermeiden wollen, dass
die Regierungsstellen Informationen Preis geben, deren Herausgabe vom Institut angeordnet
wurde. So antwortete das Kommissionsmitglied ngel Trinidad in einem Interview auf die
Frage nach dem Missbrauch des amparo- Verfahrens (Schutzresolution) zur Vermeidung
von Transparenz, dass diese so wichtige juristische Figur im mexikanischen System in eini-
23 Angelegenheiten, in denen die mexikanische Finanzbehrde entschied, keine greren Manahmen vorzu-
nehmen, um festgesetzte auferlegte Steuerlasten von Privatpersonen einzutreiben.
24 Untersuchungen von begrndeten Straftaten.
25 Zeugen, die nach dem Bundesgesetz gegen die organisierte Kriminalitt zusammenarbeiten.
gen Fllen leider mit anderen Augen gesehen wurde, und rumte gleichzeitig ein, dass sie
in vielen Fllen zum Missbrauch seitens einiger Betroffener gefhrt hat, damit bestimmte
Informationen nicht verffentlicht werden (Trinidad Zaldvar 2013).
Eine weitere Herausforderung fr das IFAI ist die falsche Auffassung von Theoretikern,
Forschern und der ffentlichkeit im Allgemeinen von seiner Rolle als Garant des Grund-
rechts auf Zugang zur Information und der Rechenschaftsablegung. Auf den konzeptuel-
len Irrtum folgt die logische Konsequenz der fehlerhaften Anwendung (Covin Andrade
2000, S. 442). Die Rechenschaftsablegung wird in Mexiko gemeinhin falsch verstanden,
da sie sich auf den ffentlichen Haushalt und die Notwendigkeit, diesen transparent zu ma-
chen oder ber ihn Rechenschaft abzulegen, bezieht. Gonzlez Llaca erklrt, dass die Re-
chenschaftsablegung ohne Demagogie oder Schwrmerei damit gleichgesetzt wird, wie (das
Geld) verteilt wurde und wie viel in der Kasse blieb, nachdem der Kassensturz gemacht und
der Vorhang geschlossen wurde (Gonzlez Llaca 2012). Jedoch stellt der Autor zu Recht fest,
dass das, was viele Mexikaner unter Rechenschaftsablegung verstehen, sich in Wahrheit um
eine schlechte bersetzung des Begriffs accountability handelt (Gonzlez Llaca 2012)., der
laut Schedler (2004) keine genaue Entsprechung im Spanischen hat und der einerseits die
Verpichtung der Politiker und Beamten, ber ihre Entscheidungen zu informieren und sie
ffentlich zu rechtfertigen, meint, und andererseits die Fhigkeit, Politiker und Beamten, fr
den Fall, dass sie ihre ffentlichen Pichten verletzt haben, zu sanktionieren (Schedler 2004).
Die Auswirkungen dieser Herausforderung werden ausfhrlicher im Teil der abschlieenden
berlegungen dargestellt.
3.2 Perspektiven
Im September 2012 schlugen die PRI und ihr Verbndeter, die Grne kologische Partei
Mexikos (Partido Verde Ecologista de Mxico, PVEM), eine Initiative fr den Entwurf ei-
nes Dekrets zur Reform des Verfassungstextes im Bereich Transparenz vor, die allgemein
als Vorschlag zur Reform des IFAI bekannt wurde. Die Kernpunkte dieser Initiative sind
folgende:
In den Verfassungstext wird die Verpichtung fr staatliche Beamten aufgenommen,

Indikatoren einzufhren, mit deren Hilfe die Erfllung ihrer Zielsetzungen und der er-
zielten Ergebnisse berprft werden kann. Auf diese Indikatoren soll mithilfe elektroni-
scher Medien zugegriffen werden knnen.
Das Garantieorgan fr die Grundrechte des Zugangs zu Information und den persn-
lichen Schutz, ber das die Behrden verfgen, derzeit das IFAI, wird durch Verfas-
sungsmandat unabhngig, spezialisiert und unparteiisch. Es wird rechtsfhig und hat ein
eigenes Vermgen sowie volle technische Autonomie fr die Verwaltung und Prfung
des eigenen Haushalts.
Dieses Garantieorgan, ein neues IFAI, wird ber die Rechtsmittel entscheiden, die
Privatpersonen bezglich der Beschlsse der Sonderorganismen der Bundesstaaten und
des Bundesdistrikts einlegen. Dies bedeutet, dass das Garantieorgan ber Fragen der
Transparenz der lokalen Ebene, und nicht nur wie derzeit der Bundesebene, entscheiden
kann.
Es wird befugt sein, Zwangsmanahmen durchzufhren, um die Erfllung seiner Ent-
scheidungen abzusichern.
Es wird ausdrcklich festgelegt, dass die Beschlsse des Garantieorgans verbindlich,

endgltig und unanfechtbar sind. Aktuell gibt es dafr keine Verfgung im Verfassungs-
text, obwohl das entsprechende Gesetz zaghaft festlegt, das die Beschlsse fr die Re-
gierungsstellen endgltig sind.
Es ist ein Rechtsmittel vorgesehen, ein Instrument, mit dessen Hilfe bestimmte staatli-
che Beamte die Beschlsse des Garantieorgans ausnahmsweise mittels eines Wieder-
aufnahmeverfahrens vor dem SCJN anfechten knnen, wenn sie der Meinung sind, dass
die Verbreitung gewisser Informationen eine hohe Wahrscheinlichkeit eines direkten
und bedeutsamen Schadens fr die nationale Sicherheit bedeutet. Somit ist unklar, ob
die Beschlsse denitiv und unanfechtbar sind oder nicht.
Das neue Garantieorgan soll aus sieben Kommissionsmitgliedern bestehen. Derzeit sind
es fnf.
Der Prsident der Vereinigten Mexikanischen Staaten wird die Kommissionmitglieder
ernennen, aber die Kammer des Senats wird gegen diese Ernennungen durch Mehrheit
Einspruch erheben knnen. Am derzeitigen Verfahren ndert sich in dieser Hinsicht so-
mit nichts.
Ein Kommissionsmitglied wird das Garantieorgan leiten. Der Vorsitzende wird von den
Kommissionsmitgliedern selbst fr einen Zeitraum von drei Jahren ohne Mglichkeit
zur Wiederwahl ernannt. Aktuell ist die Amtszeit des Vorsitzenden der Kommission auf
zwei Jahre festgelegt und kann einmal erneuert werden, sodass er dem Institut bis zu
vier Jahre vorstehen kann.
Die Kommissionsmitglieder des Garantieorgans knnen der Amtsanklage (jucio polti-
co) unterliegen26 sein. Dies ist aktuell nicht der Fall.
Die Kommissionsmitglieder genieen Sonderrechte, das heit, gegen sie kann straf-
rechtlich nicht vorgegangen werden, es sei denn, das Abgeordnetenhaus hebt die Immu-
nitt mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder auf. Nach dem derzeit gltigen normati-
ven Rahmen verfgen die Kommissionsmitglieder des IFAI nicht ber dieses Privileg.
Die Initiative der PRI und der PVEM liefert das Bild einer offensichtlichen Erneuerung
der Zusammensetzung und der Funktionsweise des Garantieorgans fr den Zugang zur In-
formation. Die Funktionen, die es derzeit hinsichtlich des Schutzes von persnlichen Daten
im Besitz von Privatpersonen ausbt, werden weggelassen oder zumindest nicht erwhnt.
Einige Tage bevor die Initiative ofziell prsentiert wurde, bemerkte der renommierte
Jurist Miguel Carbonell27:
Wir stehen nicht nur vor einer Initiative, die dem Pfad der guten Dinge folgt, die in den letzten Jahren an-
gestoen wurden, sondern die auerdem die Mglichkeiten der Bevlkerung strkt, von ihren Regierenden
Rechenschaft einzufordern. Hoffentlich wird sie bald bewilligt, da alle Mexikaner von ihr protieren werden.
Der Wunsch des renommierten Wissenschaftlers nach einer baldigen Umsetzung der Initiati-
ve ruft Verwunderung hervor, da er diesen uert, ohne sich zu fragen, warum die Kommis-
sionsmitglieder des Garantieorgans ber das hchst fragwrdige Privileg des Sonderrechts
26 Die Amtsklage (juicio poltico) ist im mexikanischen Verfassungstext ein Prozess, um hohen Funktionren auf
nationaler oder lokaler Ebene, die durch ihr Verhalten grundlegende ffentliche Interessen verletzen, andere,
nicht strafrechtliche Sanktionen aufzuerlegen. Sie beginnt mit einer Anzeige vor dem Abgeordnetenhaus,
welches die Beschuldigung vor dem Senat formalisieren kann, welcher in gegebenem Fall zum Richter des
Verfahrens wird, um eine Sanktion aufzuerlegen, die in der Absetzung oder dem Berufsverbot der schuldigen
staatlichen Beamten bestehen kann.
27 Zeitung El Universal, 11. September 2012, Mexiko.
verfgen mssen, oder auch ob die Beschlsse des Garantieorgans nun unanfechtbar sein
werden oder nicht. Wie viel Transparenz eine Rechtsordnung bieten kann, die einen Mecha-
nismus vorsieht, der es staatlichen Beamten ermglicht, sich Beschlssen zu widersetzen, die
sie zwingen, gewisse Informationen zu verbreiten. Dies sind einige der Fragen, die Rechts-
theoretiker stellen sollten, wenn sie die Initiativen analysieren, die den Verfassungstext refor-
mieren und den Zugang zur ffentlichen Information neu konzipieren soll.
Eine besondere Erwhnung verdient die Absicht der Initiative, das Garantieorgan mit
der Befugnis auszustatten, Zwangsmanahmen zur Erfllung der Beschlsse zu gewhrleis-
ten. ber diese Mglichkeit verfgt das IFAI derzeit nicht28. Die Befugnis, Zwangsmanah-
men durchzufhren, die nicht nur im Verfassungstext erwhnt wird, sondern auch durch die
aufgrund der Reform herausgegebenen Gesetzgebung geregelt ist, kann das Garantieorgan
jedoch nur strken, wenn intern der Wille besteht, diese systematisch und energisch auf die
das entsprechende Gesetz bertretenden staatlichen Beamten anzuwenden.
Neben dem Vorschlag, wie die Partei an der Macht, also die PRI, die Transparenz in
Mexiko reformieren will, soll auch das Gutachten diverser Ausschsse29 des Senats vom
Dezember 2012 untersucht werden.
Die wichtigsten Aspekte des besagten Gutachtens, das ebenfalls eine Reform des Ver-
fassungstextes vorsieht, sind Folgende:
Nicht nur Regierungsorgane mssen Information transparent machen, sondern auch po-
litische Parteien, Gewerkschaften und generell jede natrliche oder juristische Person,
die ffentliche Gelder erhlt oder verwaltet oder Hoheitsakte durchfhrt. Falls dieser
Vorschlag bewilligt wird, wrde auf diese Art und Weise das Spektrum des Rechts auf
Zugang zur Information im Land stark erweitert, da sich im Moment faktische Mchte
wie die Gewerkschaften, der Anwendung des LFTAIPG entziehen.
Das Garantieorgan des Rechts auf Zugang zur Information wird Verfassungsautonomie
erhalten und die Kompetenz besitzen, Angelegenheiten im Bereich Zugang zu ffent-
licher Information, ber die jede Behrde oder Bundesbehrde der exekutiven, legis-
lativen und judikativen Gewalt sowie natrliche und juristische Personen verfgen, in
Erfahrung zu bringen. Derzeit verfgt das Garantieorgan nur ber die Befugnis, ber die
Angelegenheiten, die die exekutive Macht betreffen, zu entscheiden. Auerdem sieht
das Gutachten vor, dass das Garantieorgan ber Rechtsmittel verfgen soll, mit denen
Privatpersonen die Beschlsse der unabhngigen Organismen der Bundesstaaten auf
lokaler Ebene anfechten knnen.
Die Beschlsse des neuen Organs werden durch Verfassungsmandat fr die Rechtssub-
jekte verbindlich, endgltig und unanfechtbar. Auf diese Weise wird die Mglichkeit
abgeschafft, dass die Rechtssubjekte die Beschlsse des Garantieorgans anfechten, wie
dies die Initiative der PRI vorschlgt.
Das neue Organ wird aus sieben Mitgliedern bestehen, die vom Senat ernannt wer-
den, wobei der Prsident, Einspruch gegen diese Ernennung einlegen kann. In diesem
Fall wrde der Senat einen neuen Vorschlag unterbreiten. Es ist vorgesehen, dass die
Kommissionsmitglieder sieben Jahre lang im Amt sind. Auerdem wird ausdrcklich
28 Siehe Abschnitt 3.1 dieses Beitrags.

29 Besagtes Gutachten wurde gemeinsam von drei Ausschssen des Senates, nmlich dem Ausschuss fr Ver-
fassungspunkte (Comisin de Puntos Constitucionales), dem Ersten Ausschuss fr Legislative Studien (Co-
misin de Estudios Legislativos Primera) und dem Ausschuss fr Regieren, Antikorruption und Brgerliche
Partizipation (Comisin de Gobernacin y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana) vorgeschlagen.
festgehalten, dass in der Zusammensetzung des Organs die Gendergleichheit der Abge-
ordneten bercksichtigt wird.
Es ist vorgesehen, dass ein Kommissionsmitglied das Garantieorgan leitet und dass die-
ses Mitglied von den brigen gewhlt wird, wie dies auch derzeit der Fall ist.
Das Garantieorgan kann Zwangsmanahmen ergreifen, um die Erfllung seiner Ent-
scheidungen zu sichern. Jedoch sieht das Gutachten nicht vor, welche diese Zwangs-
manahmen sind.
Ebenso wie im Vorschlag der PRI ist vorgesehen, dass die Kommissionsmitglieder ber
Sonderrechte verfgen.
Im dritten bergangsartikel des Gutachten ist vorgesehen, dass die Kommissionmitglie-
der, die aktuell das IFAI leiten, bis zum Ende ihrer Amtszeit in ihrem Amt bleiben, und
Teil des neuen Garantieorgans sind, das mit der Reform eingefhrt wird.
Offenbar suchen die Abgeordneten nach einer ambitionierten Reform, um die Befug-
nisse des aktuellen IFAI zu vergrern und sie auf die legislative und judikative Gewalt und
auf den Privatsektor auszudehnen. Diese Reform wrde das Institut mit derzeit nicht vorhan-
denen Befugnissen ausstatten, die es ihm ermglichen wrden, in lokale Angelegenheiten
einzugreifen und Zwangsmanahmen anzuwenden.
Erst am Ende des legislativen Prozesses, das heit, wenn die Reformen des Verfassungs-
textes einmal erlassen sind, wird die Reichweite dieser vorgeschlagenen Mittel zu erkennen
sein, und erst dann wird analysiert werden knnen, ob die Reform ntzlich ist oder nicht, und
ob sie sich nur auf den Zugang zur Information bezieht oder auch einen Schritt in Richtung
Rechenschaftsablage bedeutet.
In den Vereinigten Mexikanischen Staaten ist das Recht auf Zugang zur Information ein
durch den Staat garantiertes Grundrecht, dessen Ausbung im Bundesbereich derzeit vom
Bundesinstitut fr Informationszugang und Datenschutz (Instituto Federal de Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos) (zuvor Bundesinstitut fr den Zugang zur ffentlichen
Information, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica) geregelt wird. Seine
Schaffung im Jahre 2002 war die Antwort auf eine Reihe exogener Faktoren wie den Druck
durch OECD und Nicht-Regierungsorganisationen, sowie der bestndigen Aktivitt der Zi-
vilgesellschaft und einiger Angehriger der politischen Klasse.
Die Existenz des IFAI sowie eines regulierenden normativen Rahmens fr das Recht
auf Zugang zur Information ist auf dem langen Weg der Nation hin zu einem demokratischen
Rechtsstaat mit Sicherheit ein Schritt in die richtige Richtung.
Das IFAI besitzt offensichtlich eine geeignete Struktur, um die Funktionen zu erfllen,
sie ihm im Bereich der Transparenz fr den Bundesbereich anvertraut wurden. Die Statisti-
ken, die das Institut selbst dazu herausgibt, scheinen dies zu besttigen. Dennoch beschrnkt
der aktuelle normative Rahmen das IFAI auf ein Organ, das das Recht auf Zugang zur Infor-
mation frdert, jedoch keine angemessene Rechenschaftsablegung garantiert, solange er es
nicht befhigt, Angelegenheiten, die in seinen Zustndigkeitsbereich fallen, zu sanktionieren,
die offensichtlich nachlssiges und vorstzliches Verhalten im staatlichen Sektor mit sich
bringen und die Verwaltungssanktionen und sogar strafrechtliche Sanktionen verdienen wr-
den. Es ist nicht mglich, dass das IFAI mithilfe geeigneter Zwangsmanahmen rechtzeitig
fr die Erfllung seiner Beschlsse sorgt.
Verschiedene politische Parteien haben formal Reformen vorgeschlagen, um ein neues

IFAI zu schaffen. Der Vorschlag der PRI ist besonders wegen der enthaltenen Unschls-
sigkeit interessant, darunter die Mglichkeit, dass die Behrden sich den Beschlssen des
Garantieorgans widersetzen. Das Gutachten der Ausschsse des Senats, das den Konsens
aller Vorschlge erhielt, enthlt kein solches Verschleierungswerkzeug.
Die Diskussion und eventuelle Verabschiedung einer Reform der Transparenz auf kurze
oder mittelfristige Sicht kann das Zeichen politischen Willens sein, Fortschritte in Richtung
einer angemessen Rechenschaftsablage anzustreben.
Als eine der Transparenz dienende Reform kann eine Reform verstanden werden, die
bereits bestehende Rechtsstze bercksichtigt, die sich speziell auf die Verschleierung von
Information als Straftatbestand beziehen. Sie sind derzeit leere Worthlsen, die vom LF-
TAIPG und dem gltigen normativen Rahmen im Bereich Transparenz vollkommen ignoriert
werden.
Angesichts der Tatsache, dass weiterhin staatliche Beamten im Amt sind, die nicht fr
gengend Transparenz Sorgen oder gar die Beschlsse des IFAI nicht erfllen, durch die sie
gezwungen wren, ffentliche Information zu verbreiten, mssen die Abgeordneten vorsich-
tig sein.
Ein besonderes Augenmerk muss auf die Frage gerichtet werden, ob die aktuellen Kom-
missionsmitglieder des IFAI Teil des neuen Garantieorgans sind, das durch die Reform ge-
schaffen werden soll, da ihre Abberufung durch die Abgeordneten zugunsten einer neuen
Gruppe von Kommissionsmitgliedern als weiterer Kunstgriff der sehr verbrauchten politi-
schen Klasse verstanden werden kann, eine angemessene Neuverteilung der Ernennungen
zwischen den politischen Parteien zu erreichen. Der Verbleib oder Nichtverbleib der aktuel-
len Kommissionsmitglieder wird ein klares Indiz fr die tatschlichen Absichten derjenigen
sein, die den Kontext der mexikanischen Transparenz ndern wollen.
Die Schaffung eines neuen IFAI oder eines verfassungsrechtlich unabhngigen
Garantieorgans des Grundrechts auf Zugang zur Information knnte die Ausbung dieses
Rechts durch die Bevlkerung strken, um ein politisches System anzustreben, in dem mit
besser informierten Brgern, die ihre Regierenden besser beurteilen knnen, grere Gegen-
gewichte existieren wrden.
Literatur
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Quellen
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Tesis P. LX/2000, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XI, abril de 2000, S. 74.
Gewerkschaften in Mexiko fern der Basis, nahe der Macht
Thomas Manz
1. Einleitung
Die mexikanische Gewerkschaftsbewegung kann auf eine gut 150jhrige Geschichte zurck-
blicken. Ungeachtet des bisweilen heroischen und kmpferischen Diskurses prsentiert sie
sich heute jedoch als schwach, zerstritten und zersplittert. In der Mexikanischen Revolution
von 1910 war die Arbeiterbewegung kein Schlsselakteur. Die sozialen Errungenschaften,
die Mexiko um die Mitte des 20. Jahrhunderts im lateinamerikanischen Kontext zu einem
sozialpolitischen Vorbild machten, sind weniger Ergebnis gewerkschaftlicher Mobilisierung
als paternalistischen Agierens des Nachrevolutionsregimes gewesen.
Mit der Unterordnung der Gewerkschaftsbewegung unter das von den Nachrevoluti-
onsregierungen propagierte Ziel der nationalen Einheit entwickelte sich ein Gewerkschafts-
modell sui generis (Xelhuantzi 2006, S. 13), ein gewerkschaftlicher Korporativismus,
dessen Wesensmerkmal nicht die authentische Vertretung der Interessen der Arbeitnehmer,
sondern deren Dominanz und Unterordnung unter den Staat ist. Seine Hochzeit erlebte die-
ses Gewerkschaftsmodell von Mitte der 1950er bis Mitte der 1970er Jahre, erfuhr danach
Modikationen sowohl in den Jahren der Strukturanpassungspolitik ab 1982 als auch in de-
nen der demokratischen Transformation zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Obwohl gerade
mit der demokratischen Transformation die Hoffnung verbunden war, dass davon auch die
Arbeitsbeziehungen und das Gewerkschaftswesen erfasst wrden, blieb deren grundlegen-
de demokratische Erneuerung bis heute aus. Die mexikanischen Gewerkschaften sind keine
Impulsgeber fr Strategien zur Bewltigung der politischen, wirtschaftlichen und sozialen
Herausforderungen, vor denen das Land steht. Vielmehr verharren sie seit Jahren in einer
Bewegungsstarre und tun sich schwer damit, sich an die Vernderungen, die Mexiko in den
letzten Dekaden erfahren hat, anzupassen.
So ist das mexikanische Gewerkschaftswesen auch heute, in der zweiten Dekade des 21.
Jahrhunderts, von den autoritren und undemokratischen Grundzgen der korporatistischen
Phase gekennzeichnet. Entsprechend ist das Ansehen der Gewerkschaften in der ffentlichen
Meinung ebenso wie das Interesse der Arbeitnehmer, sich gewerkschaftlich zu organisieren,
gering. Nach aktuellen Schtzungen waren im Jahre 2010 etwa 4,6 Millionen Arbeitnehmer
gewerkschaftlich organisiert, davon etwas mehr als die Hlfte im ffentlichen Sektor. Das
entspricht einem Organisationsgrad von gut 10 %. Dabei verteilen sich die organisierten
Arbeitnehmer auf 39 verschiedene Gewerkschaftszentralen und nationale Verbnde, was ein
Grundmerkmal der mexikanischen Gewerkschaftsbewegung illustriert: ihre Zersplitterung.

316 Thomas Manz
Allein in der Privatwirtschaft wird die Zahl der Gewerkschaften auf 2.500 geschtzt, zumeist
Betriebs- und Berufsgewerkschaften (Aguilar Garcia, S. 2010).
In diesem Zustand der Schwche und Fragmentierung ist nicht zu erwarten, dass die
mexikanischen Gewerkschaften sich den Aufgaben einer wirksamen Interessenvertretung
der Arbeiterschaft angesichts einer sich rasch verndernden Arbeitswelt und tiefgreifender
sozialer, politischer und wirtschaftlicher Transformationen gewachsen zeigen. Grundlegende
Vernderungen in den Arbeitsbeziehungen sowie in Organisationsstruktur und Aktionsform
der Gewerkschaften sind heute mehr denn je eine drngende Herausforderung.
Im Folgenden werden ausgehend von den historischen Anfngen der Gewerkschafts-
bewegung in Mexiko die besonderen Merkmale des ber mehrere Dekaden hinweg domi-
nierenden korporatistischen Gewerkschaftsmodells und des korrespondierenden rechtlichen
Rahmens herausgearbeitet; anschlieend werden Ursachen und Manifestationen des Nie-
dergangs dieses Modells sowie die Charakteristika sich etablierender alternativer Gewerk-
schaftsmodelle dargestellt. Abschlieend wird ein Ausblick auf die aktuellen Herausforde-
rungen, denen sich die Gewerkschaftsbewegung heute in Mexiko stellen muss, gegeben.
2. Historische Anfnge: Vom Porriat bis zur bra Crdenas
Die Entstehung von Gewerkschaften in Mexiko ist eng mit der wirtschaftlichen Entwicklung
im Porriat (1867-1910) verbunden. Sie entstanden zunchst im Bergbau und in der Tex-
tilindustrie, gewannen allmhlich an Strke, so dass sie zu Beginn des 20. Jahrhunderts in
der Lage waren, der repressiven Politik des Regimes von Porrio Diz, der Arbeiterrechte
ausdrcklich verweigerte, Widerstand zu leisten (Zapata 2004, S. 9). Erkennbar die politi-
sche Bhne betraten sie dann in den Jahren 1906/1907 mit den Streiks in Cananea und Rio
Blanco. Ging es dabei noch um die Anerkennung grundlegender Arbeitnehmerrechte, brach-
te die Revolution von 1910 einen radikalen Wandel fr die Arbeiterbewegung. Auch wenn
die Revolution nicht aus einer Erhebung der Arbeiterschaft entstand und diese zumindest
in ihrem stdtischen Teil den Revolutionsverlauf auch weitgehend indifferent begleitete,
markierte die Revolutionsverfassung von 1917 mit der Anerkennung wichtiger Arbeitneh-
merrechte letztlich eine bedeutende Zsur fr die Arbeiterbewegung (Escobar 2006, S. 26).
Zur wichtigsten gewerkschaftlichen Organisation der Revolutionsjahre entwickelte sich
die 1912 gegrndete, anarchistisch inspirierte Casa del Obrero Mundial. Diese Organisation
ging im Februar 1915 einen Pakt mit den Konstitutionalisten um Alvaro Obregn ein, in dem
dieser den Arbeitern der Casa fr ihre Untersttzung in einer kritischen Phase der Revoluti-
on ( z.T. aktiv mit den Roten Batallionen) weitgehende gewerkschaftliche Operationsfrei-
heit gewhrte. Es ist dies ein frher Vorlufer der spter stilbildenden Allianzen zwischen
Staat und Gewerkschaften in Mexiko. Auch wenn sich unmittelbar nach berwindung der
Krise von 1915 die positive Haltung der Regierung gegenber den Gewerkschaften wieder
nderte und vorbergehend unter Carranza der Repression wich er lie im August 1916 die
Casa del Obrero Mundial ausen , ist mit diesem frhen Pakt doch die Anerkennung der
Gewerkschaften als unverzichtbarem Bestandteil des neuen mexikanischen Staates erfolgt
(Tello 2010, S. 56). Seinen Ausdruck fand dies im berhmten Artikel 123 der Revolutions-
verfassung, in dem erstmals grundlegende Arbeitnehmerrechte verankert wurden. Sie waren
weniger, wie Escobar betont, Ergebnis gewerkschaftlicher Mobilisierung als Zugestndnisse
der Regierungen zur Sicherung der nationalen Einheit. Auch standen sie zunchst nur auf
dem Papier und prgten noch wenig die realen Arbeitsbeziehungen (Escobar 2006, S. 28ff.;
Gutirrez Castro 2006, S. 21).
Gewerkschaften in Mexiko fern der Basis, nahe der Macht 317
Zur Bildung einer ersten modernen, nationalen Gewerkschaftsorganisation kam es im

Mai 1918 mit der Grndung der Confederacin Regional Obrera Mexicana (CROM). Die
CROM erreichte in der Periode 1924-1928 beachtliche Macht und Einuss und stellte zeit-
weise auch den Arbeitsminister. Bis 1928 wuchs ihre Mitgliederzahl auf zwei Millionen an.
Kennzeichnend fr die CROM war die Nhe zur Regierung, zunchst Obregon, dann Calles.
Politisches Wohlverhalten der CROM wurde gegen Begnstigungen seitens der Regierung
getauscht. Ab 1929 begann ihre Macht zu zerfallen. Wichtige Fhrer wie Vicente Lombardo
Toledano und Fidel Velzquez verlieen die CROM und schlossen sich anderen Organisatio-
nen an (Camacho 1989, S. 31ff.; Gutierrez Castro 2006, S. 22f.).
Mit der Weltwirtschaftskrise von 1929 verschrften sich die Auseinandersetzungen zwi-
schen Kapital und Arbeit wieder. Neue Gewerkschaftsorganisationen entstanden, die aber
nur von kurzer Dauer waren und keine Alternative zum pragmatischen Gewerkschaftsmodell
der CROM schufen. Gleichwohl wurde in dieser Zeit politischer und sozialer Instabilitt
das erste nationale Arbeitsgesetz geschaffen, das Ley Federal del Trabajo, dessen wesent-
licher Grundzug die Zulassung einer praktisch unbegrenzten staatlichen Intervention in die
Arbeitsbeziehungen war. Mit dem nationalen Arbeitsgesetz wurde die Ausbung der Arbeits-
rechtsprechung sowohl in individuellen als auch kollektiven Konikten den tripartit or-
ganisierten Schlichtungsstellen Juntas de Conciliacin y Arbitraje - bertragen (s. dazu
weiter unten).
In der Phase der Konsolidierung des mexikanischen Nationalstaats von 1934 bis 1940
zeichnete sich die Gewerkschaftsbewegung durch numerische Schwche und Fragmentie-
rung aus. Gleichwohl nahmen um die Mitte der 1930er Jahre aufgrund einer wirtschaftli-
chen Erholung gewerkschaftliche Aktivitten wieder zu. In Abwehr eines mglichen rechten
Staatsstreichs von Calles und zur Untersttzung der Regierung von Lzaro Crdenas kam
es zu gewerkschaftlichen Mobilisierung und Bestrebungen zur Vereinigung verschiedener
Organisationen, die schlielich im Februar 1936 in der Grndung der Confederacin de
Trabajadores de Mxico (CTM) mndeten. Zum Generalsekretr wurde Lombardo Tole-
dano bestimmt; das einussreiche Organisationssekretariat bernahm Fidel Velzquez. Die
CTM untersttzte die Regierung Crdenas und setzte sich zum Ziel, das soziale Programm
der Mexikanischen Revolution zu vollenden. Dabei berwog das Nationale von Anfang an
das Klassenkmpferische. Zur Strkung der Allianz zwischen Staat und Arbeiterbewegung
ffnete Crdenas den Partido Nacional Revolucionario (PNR), aus dem spter der Parti-
do Revolucionario Institucional (PRI) wurde, den Arbeiter- und Bauernorganisationen, eine
Einladung, die die CTM 1938 bereitwillig annahm und so zu einem integralen Bestandteil
der PRM, spter PRI, wurde. Zu einem weiteren gewerkschaftlichen Sttzpfeiler des Nach-
revolutionsregimes wurde die im September 1938 gegrndete Federacin de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), in der die Staatsangestellten organisiert waren.
Bedeutete die Eingliederung der CTM und der FSTSE in die PRM bzw. PRI die Un-
terordnung der Arbeiterinteressen unter das Ziel der nationalen Einheit, so erwies sich
die Allianz zwischen den korporatistischen Gewerkschaften und dem neuen Nationalstaat
zumindest in der Regierungszeit von Lzaro Crdenas als Periode enormer Fortschritte im
Bereich der Kollektivverhandlungen. Auch der Organisationsgrad erreichte mit 15 % zum
Ende der Crdenas-Regierung einen historischen Hhepunkt, weshalb die Phase bisweilen
auch als goldene ra der mexikanischen Arbeiterbewegung bezeichnet wird (Gutirrez
Castro 2006, S. 24ff.; Escobar 2006, S. 53ff).
318 Thomas Manz
3. Ein Gewerkschaftsmodell sui generis: Konsolidierung und Eigenheiten des

korporatistischen Gewerkschaftswesens
Das korporatistische Gewerkschaftsmodell in Mexiko hat sich mit seinen bis heute fort wir-
kenden Eigenschaften im nachrevolutionren politischen Kontext herausgebildet. Konsoli-
diert hat es sich insbesondere in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg, als sich innerhalb
der CTM die neue Gewerkschaftsbrokratie unter Fidel Velzquez gegen Vicente Lombar-
do Toledano, den dominanten Gewerkschaftsfhrer der 1930er Jahre durch setzte. Whrend
Lombardo bei einem insgesamt gegenber dem Staat konzilianten Ton ein Projekt vertrat, in
dem die Gewerkschaften eine entscheidende Rolle in der Transformation des Landes spielen
sollten, verkrperte Velzquez von Beginn an ein Projekt, das auf dem Verzicht einer eigen-
stndigen Politik der Gewerkschaften und ihrer Unterordnung unter die Regierung basierte1.
Mit seiner Wahl im Mrz 1941 zum Generalsekretr der CTM nderte sich die Orientierung
dieses Dachverbandes. Im Juni 1942 unterzeichnete die CTM in Anwesenheit des Prsiden-
ten Avila Camacho den Pacto de Unidad de las Organizaciones Obreras, in dem sie die
Kooperation der Arbeiter in der Produktionsschlacht (batalla de la produccin) und
die Aussetzung von Streiks zusicherte. Dank dieser Kooperation wurden die Gewinne der
wirtschaftlichen Expansion in den Jahren 1940-1950 ungleich verteilt. Der Akkumulations-
prozess basierte im Wesentlichen auf einem Verfall der Lhne. So erreichten die Mindestlh-
ne zwischen 1945 und 1950 nur noch etwa zwei Drittel des Niveaus von 1940. Gegenber
diesem Lohnverfall blieb die CTM inaktiv (Tello 2010, S. 329ff.).
Die CTM entwickelte sich in dieser Zeit zum Prototypen des gewerkschaftlichen Kor-
porativismus (Gutirrez Castro 2006, S. 28). Dabei erwies sich ihre Allianz mit dem nach-
revolutionren Regime zunehmend fr beide Seiten als lebensnotwendig. Dem Regime si-
cherte sie Legitimitt und sozialen Frieden; die Kontrollmacht der Gewerkschaften ber die
Arbeiter ermglichte es, diese als Transmissionsriemen fr staatliche Interessen zu instru-
mentalisieren oder als Mobilisierungsmaschine fr Wahlen. Den Gewerkschaften sicherte
die Allianz mit dem Staat brokratische Pfrnde und Teilhabe an der Macht sowie deren Ab-
sicherung gegenber oppositionellen Gewerkschaftsstrmungen. Letztlich wurden die kor-
poratistischen Gewerkschaften so zu einem essentiellen Bestandteil des Regimes (Camacho
1989, S. 101ff.); dabei ersetzte die Nhe zu den Machtzentren die Nhe zur eigenen Basis.
Mit Velzquez setzte sich auch ein Gewerkschaftsmodell durch, das durch die Beseiti-
gung interner Dissidenten und antidemokratischer Praktiken gekennzeichnet war. Oppositio-
nelle Strmungen wurden konsequent hinausgedrngt. Das galt auch fr den CTM-Grnder
Vicente Lombardo Toledano, der mit seiner Fraktion aus der CTM ausgeschlossen wurde.
Dabei protierte die CTM immer wieder von Interventionen der PRI-gefhrten Regierun-
gen, wenn sich in Gewerkschaften authentische Interessenvertretungen artikulierten, die auf
Distanz zur CTM gingen. Insgesamt war die Konsolidierung des korporatistischen Gewerk-
schaftsmodells in den Jahren 1958 bis 1970 begleitet von der gewaltsamen und brutalen Zer-
schlagung unabhngiger Gewerkschaftsinitiativen (Lauth 1991, S. 414f.). Diese staatliche
1 Manuel Camacho bringt dies dahingehend auf den Punkt, dass Lombardo die programmatischen Grundlagen
der Anfangszeit der CTM schuf und Velzquez den Pragmatismus zum bestimmenden Handlungsmuster der
Reifephase machte. Der klassenkmpferische Diskurs der Lombardo-ra wurde zwar beibehalten, blieb aber
weitgehend unverbindliche Rhetorik. Die programmatischen Ideen dienten dazu, die Macht zu dekorieren
(Camacho 1989, S. 96 und 119).
Schtzenhilfe fr die neue Gewerkschaftsbrokratie um Velzquez in der Auseinanderset-

zung mit oppositionellen Strmungen festigte deren Abhngigkeit vom PRI-Regime.2
Mit dem Beginn des milagro mexicano, dem mexikanischen Wirtschaftswunder,
ab Mitte der 1950er Jahre partizipierten die Arbeitnehmer zunehmend am wirtschaftlichen
Wachstum. Anstelle einer restriktiven Lohnpolitik entwickelte sich die Produktivittsstei-
gerung zum Motor der Kapitalakkumulation. Die Reallhne stiegen bis 1970 deutlich; au-
erdem wurden in den Tarifvertrgen zunehmend Sozialleistungen (sog. prestaciones)
gewhrt. Die Zahl der sozialversicherten Arbeitnehmer verdreifachte sich von 1960 auf
1970, um 1970 25 % der Arbeitnehmer zu erfassen (Tello 2010, S. 388ff.; Escobar 2012,
S. 88f.). Stiegen Lohnniveau und Lohnquote, so blieb die Einkommensverteilung weiterhin
von groer Ungleichheit geprgt. In dieser Phase wurde ein pacto social zwischen Staat
und Gewerkschaften prgend fr die Arbeitsbeziehungen. Im Rahmen dieses korporatisti-
schen Sozialpaktes wurden die wachsenden Einkommen von einer Vielzahl staatlicher So-
zialleistungen ergnzt, deren Ausbau bis Mitte der 1970er Jahre anhielt. Allerdings waren sie
weniger Ergebnis gewerkschaftlicher Kmpfe als staatlicher Kompensationen fr gewerk-
schaftliches Wohlverhalten und die Loyalitt zum Regime der institutionellen Revolution.
Die Gewerkschaftsfhrer wurden formell immer bei wichtigen wirtschaftlichen und sozialen
Entscheidungen konsultiert und informiert, ohne jedoch wirklich Einuss ausben zu kn-
nen oder auf der Unternehmensebene ber Einussspielraum zu verfgen. Ihnen kam die
Funktion zu, sowohl in den Unternehmen als auch auerhalb die soziale Ordnung unter den
gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmern zu gewhrleisten. Ihre simulierte Beteiligung
an politischen Entscheidungen ebenso wie in Betriebsangelegenheiten wurde mit sozialen
Zugestndnissen in Form staatlicher und betrieblicher Sozialpolitik kompensiert, die zu ei-
nem substantiellen Bestandteil des Sozialpaktes wurden (Bouzas et.al. 2002, S. 171ff.;
Xelhuantzi 2004, S. 19f.).
Da die sozialen Errungenschaften dieser Zeit mit der Kontrolle der Arbeiter durch die
Gewerkschaftsfhrungen und deren Unterordnung unter den Staat verbunden waren, wird
von einem autoritren Sozialstaat gesprochen. Zu den Kennzeichen dieses Sozialstaats a
la mexicana gehrte, dass die in der Verfassung zugesicherten sozialen Garantien ber viele
Jahre hin blo auf dem Papier standen, aber nicht wirklichkeitsmchtig wurden (Escobar
2006, S. 63). Ab den 1960er Jahren brachte er dann aber mehr und mehr auch effektive so-
ziale Verbesserungen fr die Arbeitnehmer. So prmierte die Regierung von Prsident Daz
Ordaz 1970 die Loyalitt und das Wohlverhalten der korporatistischen Gewerkschaften mit
einer Arbeitsrechtsreform, die die sozialen Rechte und Leistungen erweiterte. Die 1943 ein-
gefhrte Sozialversicherung wurde in den 1970er Jahren um Fonds fr den sozialen Woh-
nungsbau (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, INFONAVIT)
und zur Konsumfrderung (Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores, FONA-
COT) erweitert. Insgesamt trug diese Phase wachsenden Wohlstands und sozialstaatlichen
Ausbaus in den Jahren 1954 bis 1970 erheblich zur Konsolidierung des korporatistischen
Gewerkschaftsmodells und der Legitimation des undemokratischen Designs der Arbeitsbe-
ziehungen bei.
Fidel Velzquez grndete seine Machtstellung in der CTM vor allem auf die Einheit
kleinerer Gewerkschaften; groe strategische Industriegewerkschaften gaben nie den Ton
2 Fr die korporatistischen Gewerkschaftsfhrer, die ihre Fhrungsposition staatlichen Interventionen verdank-
ten, bildete sich der Begriff charrismo heraus. Der Begriff rhrt von Jess Daz de Len, alias el Charro
her, einem korrupten Gewerkschaftsfhrer, der 1948 dank einer staatlichen Intervention in der Eisenbahnerge-
werkschaft wieder in sein Amt eingesetzt wurde, von dem ihn zuvor die Gewerkschaftsbasis entbunden hatte
(Gutirrez Castro 2006, S. 29).
320 Thomas Manz
an.3 Auch damit erwies sich die CTM als funktional fr die politische und wirtschaftliche
Elite, die einen von groen Industriegewerkschaften gefhrten Verband frchtete (Camacho
1989, S. 112f). Die Velzquezsche Gewerkschaftsbrokratie verzichtete weitgehend auf In-
terventionen in die Produktionsablufe und das Betriebsgeschehen, um im Gegenzug soziale
Wohltaten zugesichert zu bekommen. Macht zog sie aus ihrer engen Verbindung zur Staats-
partei PRI; wichtige exekutive und reprsentative politische Posten wurden mit Gewerk-
schaftsfunktionren besetzt. So machten Funktionre der dem Congreso del Trabajo ange-
hrenden Gewerkschaften in den 1970er Jahren bis zu einem Drittel der PRI-Fraktionen im
Kongress aus, wobei die CTM-Funktionre den weitaus grten Block stellten. Des weiteren
haben sich die Funktionre des brokratischen Lagers in den korporatistischen Gremien und
Institutionen wie den Schiedsgerichten, den Verwaltungsrten der Sozialversicherungsins-
titute, der nationalen Kommission zur Festlegung der Mindestlhne u.a.m. eingenistet und
ben von dort Kontrolle ber soziale Vergnstigungen aus (Lauth 1991, S. 422 und 460f.;
Xelhuantzi 2004).
Die autoritren Zge des Regimes und der korporatistischen Gewerkschaftsfhrer wur-
den auch fr das Innenleben der Gewerkschaften prgend, das von starren hierarchischen
Organisationsstrukturen, Korruption und Vetternwirtschaft durchsetzt war und bis heute noch
ist. Die Gewerkschaftsfhrer gehen oft nicht aus freien und geheimen Wahlen hervor, sondern
werden per Akklamation ernannt. Zu einer demokratischen Erneuerung der Fhrungsgremi-
en kommt es kaum; viele Fhrungspositionen bleiben auf Jahre und Jahrzehnte von densel-
ben Personen besetzt.4 Diese Gewerkschaftsfhrer haben nur eine geringe Bindung zu ihrer
Basis. Trotz eines oft progressiven moralischen Diskurses haben sie als Erfllungsgehilfen
und Teilhaber der staatlichen Macht die Glaubwrdigkeit, die Interessen der Arbeitnehmer zu
vertreten, verloren. Anerkennung erfahren sie ber die Regierung und die Arbeitgeber, nicht
aber ber die Arbeitnehmer (Xelhuantzi 2011; Aguilar Garcia 2006). Gewerkschaftliches Le-
ben ndet kaum statt, weshalb Camacho mit Blick auf die CTM auch von einer Organisation
mit enormem Kopf auf wackligen Beinen spricht, una organizacin de cabeza abultada con
piernas dbiles (Camacho 1989, S. 117).
Eine besonders wichtige Machtquelle der brokratischen Fhrungen waren bislang
closed shop-Regelungen, die ihnen erhebliche Kontrolle ber Einstellung und Entlassung
von Personal ermglichten.5 Diese hat zur Folge, dass die Gewerkschaftsmitgliedschaft vie-
ler Arbeitnehmer oftmals erzwungen ist, da von ihr der Zugang zum und der Erhalt des
Arbeitsplatzes abhngen. Darber hinaus sind diese closed shop-Regelungen aber auch
ein probates Instrument, um den Handlungsspielraum fr authentische Gewerkschaften zu
beschrnken und diese aus den Unternehmen raus zu halten (Camacho 1989, S. 50ff.; Esco-
bar 2012, S. 84f.).
1952 wurde mit der Confederacin Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROC)
ein neuer Gewerkschaftsbund gegrndet, der in der Folge zeitweise der CTM die Fhrungs-
rolle streitig machte, und von den jeweiligen Regierungen auch dazu instrumentalisiert wur-
3 Eine Ausnahme bildet die Gewerkschaft der Erdlarbeiter (Sindicato de Trabajadores Petroleros de la
Repblica Mexicana STPRM), die als die bedeutendste nationale Einzelgewerkschaft gelten kann und be-
sonders eng mit der PRI verbunden ist. Gleichwohl konnte sich deren Vorsitzender Carlos Romero Deschamps
nicht im Kampf um das CTM-Generalsekretariat durchsetzen. Deschamps gehrt heute zum Arbeiterblock
der PRI-Fraktion im Senat.
4 Velzquez war mit einer kurzen Unterbrechung von 1941 bis zu seinem Tode 1997 im hohen Alter von 97
Jahren Generalsekretr der CTM; der amtierende Generalsekretr Joaquin Gamboa Pascoe ist 85 Jahre und
seit 2005 im Amt.
5 Inzwischen sind diese closed shop-Regelungen durch Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs und durch
die Arbeitsrechtsreform von 2012 eingeschrnkt (s. weiter unten).
de, die unterschiedlichen Verbnde gegeneinander auszuspielen. Schlielich erwiesen sich

die Rivalitten fr das Nachrevolutionsregime jedoch als dysfunktional. Es verfolgte eine
Politik der Nationalen Einheit, zu der auch - zum Zwecke einer effektiveren Kontrolle -
die Frderung der Gewerkschaftseinheit gehrte. Dies spiegelte sich in den Bemhungen
der korporatistischen Gewerkschaften wider, eine denitive und permanente Einheit der
Arbeiterklasse herzustellen. So kam es im Februar 1966 nicht ohne Drngen der Regierung
zu einem Zusammenschluss verschiedener Dachverbnde insbesondere CTM, CROC und
CROM zum Congreso del Trabajo (CT), einer Art Dachverband, der ca. drei Millionen
organisierte Arbeitnehmer vertrat. Der CT ist keine eigenstndige Organisation mit ofziel-
ler Registrierung, sondern eine Koordinationsinstanz der Gewerkschaftsfhrungen. Eigenes
organisatorisches Leben entwickelt er kaum; auch interveniert er nicht in Arbeitskmpfe,
sondern fungiert als politisches Sprachrohr der korporatistischen Gewerkschaften. Seine po-
litische und ideologische Identitt fut auf der Mitgliedschaft zur PRI, der der CT als Ganzes
angehrt. Auch wenn die Prsidentschaft unter den Mitgliedsverbnden rotiert, ist die CTM
deutlich die dominierende Organisation (Camacho 1989, S. 101ff.; Escobar 2006, S. 80f.).
Heute vertreten die im Congreso del Trabajo zusammengefassten Gewerkschaften nach ak-
tuellen Schtzungen (wegen der fehlenden Transparenz ber die Mitgliedsregister sind ge-
naue Angaben schwierig) etwa eineinhalb Millionen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer;
dabei ist die CTM mit etwa 750.000 Mitgliedern der grte Verband und der einzige, der Ar-
beitnehmer in allen Wirtschaftssektoren vertritt. Der zweitgrte Verband innerhalb des CT
ist die Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) mit etwa
700.000 Mitgliedern, gefolgt von der CROC mit 80.000 und der einst so mchtigen CROM
mit lediglich 30.000 Mitgliedern (Aguilar Garcia 2010, S. 10f.).
Mit der Formierung des Congreso del Trabajo war die Konsolidierung des korporatis-
tischen Gewerkschaftsmodells abgeschlossen und seine Dominanz gesichert. Durch seine
ideologische Gleichschaltung erreichten die PRI-Regierungen die Kontrolle der Gewerk-
schaftsbewegung und die erstrebte Disziplin der Arbeiter. In der Praxis bedeutete dies das
vorluge Ende einer unabhngigen Gewerkschaftsbewegung. Anstelle der Arbeiterbewe-
gung wurden in den 1960er und frhen 1970er Jahren vorbergehend Intellektuelle und Stu-
denten zu Trgern politischen und sozialen Protests. Gegenber den daraus hervorgehenden
sozialen Bewegungen nahmen die korporatistischen Gewerkschaften eine ablehnende und
bisweilen aggressive Haltung ein. Fidel Velzquez bezeichnete die Studentenproteste gar als
Attentat gegen die Mexikanitt und hie deren brutale Repression im Oktober 1968 auf der
Plaza Tlatelololco gut (Tello 2010, S. 372ff.).
4. Rechtliche Rahmenbedingungen des korporatistischen

Gewerkschaftsmodells
Das korporatistische Gewerkschaftsmodell Mexikos hat sich in einem spezischen rechtli-

chen Rahmen entwickelt und gefestigt. Dessen Fundament wurde mit der Revolutionsver-
fassung von 1917 gelegt. Soziales Kernstck dieser Verfassung ist der Artikel 123, der aus
sozial- und arbeitsrechtlicher Perspektive fr die Zeit seiner Entstehung mit zu den pro-
gressivsten und fortgeschrittensten der Welt zhlte (Lauth 1991, S. 231). In ihm wurden
frh wichtige soziale Grundrechte wie Begrenzung der tglichen Arbeitszeit, Mindestlhne,
Streikrecht und Organisationsfreiheit verankert. Daneben schuf die Revolutionsverfassung
aber eine Doktrin der Arbeitsbeziehungen sui generis, deren wesentliches Element in einem
322 Thomas Manz
starken Interventionsrecht des Staates besteht, das wiederum zur Grundlage fr die autorit-
ren und korporativen Zge der industriellen Beziehungen wurde (Escobar 2006, S. 34).
Diese Doktrin der Arbeitsbeziehungen durchatmet auch die nationale Arbeitsgesetzge-
bung, die im August 1931 im Ley Federal del Trabajo (LFT) kodiziert wurde und in ihren
Grundzgen bis heute gltig ist. Auch die jngste Arbeitsrechtsreform, die zum 1. Dezember
2012 wirksam wurde, hat keine Vernderung der doktrinren Grundlagen gebracht. Wesent-
liche Grundelemente dieses Arbeitsrechts sind das durch ein staatliches Registrierungsver-
fahren eingeschrnkte Vereinigungsrecht, ein auerhalb des Justizwesens stehendes Modell
der Arbeitsgerichtsbarkeit, ein Kollektivvertragsrecht, das in der Praxis durch vielerlei Fall-
stricke und staatliche Interventionen stark begrenzt ist, sowie closed shop-Regelungen,
die den Gewerkschaften wie bereits oben erwhnt - erhebliche Einussmglichkeiten in
der Regelung des betrieblichen Arbeitsmarktes gewhren. Im Ley Federal del Trabajo nden
sich fortschrittliche Normen neben autoritren Zgen, was Alfonso Bouzas zu dem Urteil
fhrt, dass Mexiko im lateinamerikanischen Kontext mit das fortschrittlichste Arbeitsrecht
habe, gleichzeitig aber die schlimmste Arbeitsrealitt. Die Informalitt vergewaltige tglich
die Formalitt (Bouzas et.al. 2002, S. 187).
Die das mexikanische Arbeitsrecht charakterisierende berintervention des Staates
wird besonders darin sichtbar, dass gewerkschaftliche Organisationen fr ihre juristische
Anerkennung einer Registrierung durch das Arbeitsministerium, die sog. toma de nota,
bedrfen, einem administrativen Akt, der einer staatlichen Autorisation oder Konzession
gleichkommt (Alcalde Justiniani 2006, S. 166). Erst wenn sie im Besitz einer solchen Kon-
zession sind, knnen Gewerkschaften als Interessenvertretung aktiv werden und legaler Ta-
rifvertragspartner von Unternehmen bzw. Unternehmensverbnden sein. Dabei sind diese
Registrierungsverfahren langwierig, brokratisch und werden oft aus politischen Grnden
verschleppt. Weit davon entfernt blo ein formaler Akt der Einschreibung der Gewerkschaf-
ten in ein ffentliches Register zu sein, wurde und wird die toma de nota von staatlicher
Seite immer wieder genutzt, um die Entstehung unabhngiger Gewerkschaften zu verhindern
oder in das innergewerkschaftliche Leben hineinzuregieren und sich unliebsamer, kmpfe-
rischer Gewerkschaftsfhrungen zu entledigen (de Buen L. 2009). Die Informationen des
staatlichen Gewerkschaftsregisters waren dabei ber lange Zeit nicht ffentlich zugnglich.
Erst im April 2007 ffnete das Arbeitsministerium vor dem Hintergrund des nationalen Ge-
setzes ber Transparenz (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Guber-
namental aus dem Jahre 2002) seine Register fr Anfragen Interessierter (Gmenez Cacho
2013).
Die Organisationsfreiheit ist durch Artikel 123 der Verfassung garantiert. Gleichwohl
gilt sie nicht uneingeschrnkt fr die Beschftigten des ffentlichen Dienstes. Diese wurden
vom Geltungsbereich des LFT ausgenommen und einem eigenen gesetzlichen Rahmen un-
terworfen, dem Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Gleichzeitig wurde
im Verfassungsartikel 123 eine Unterscheidung zwischen Privatsektor (Apartado A: rgimen
ordinario) und ffentlichem Sektor (Apartado B: rgimen burocrtico) eingefhrt. Fr die
Beschftigten des Apartado B sind wichtige Rechte wie Streikrecht und Verhandlungsfreiheit
eingeschrnkt. Erst eine Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes aus dem Jahre 2004
befreite sie von dem Zwang, sich in einem einzigen Verband organisieren zu mssen (vgl. de
Buen Unna 2009). Eingeschrnkt wird die Organisationsfreiheit zudem dadurch, dass Ver-
trauenspersonal (personal de conanza) die gewerkschaftliche Organisierung untersagt
ist; dieses Personal fllt i.d.R. auch nicht in den Gltigkeitsbereich der Kollektivvertrge.
Schlielich trgt die Vielzahl der im Arbeitsrecht vorgesehenen Organisationsformen

- von gremialen Organisationsformen ber Betriebsgewerkschaften und Industriegewerk-
schaften bis hin zu nationalen Branchengewerkschaften zu einer Zersplitterung des Ge-
werkschaftslagers bei. Dies fhrt zu Gewerkschaften mit im Durchschnitt sehr niedriger
Mitgliedszahl und entsprechend geringer Schlagkraft. Der Fragmentierung des Gewerk-
schaftswesens korrespondiert das Vorherrschen von Betriebstarifvertrgen; zwar erlaubt das
Arbeitsrecht auch Branchentarifvertrge, sog. Contratos Ley, doch sind diese bislang eine
Randerscheinung geblieben.
Das in den 1920er Jahren entstandene Modell der Arbeitsgerichtsbarkeit hat sich bis
heute erhalten und auch die jngste Arbeitsrechtsreform von 2012 berdauert. Es fut auf
tripartit zusammengesetzten Schiedsstellen, den Juntas de Conciliacin y Arbitraje, die
Funktionen der Rechtsprechung erfllen, obwohl sie eigentlich nicht der Justizgewalt zuge-
hrig sind. Ihre Mitglieder sind keine professionellen Juristen, sondern neben Regierungs-
vertretern (sie stellen immer den Prsidenten der Juntas) gewhlte Vertreter der Arbeitge-
ber- und Arbeitnehmerseite. Trotz der formal tripartiten Zusammensetzung dominiert die
Regierungsseite in den Juntas; im Regelfall sind sie es, die die entscheidenden Stimmen
abgeben. Bensusn und Alcalde sprechen angesichts der Dominanz der Regierungsseite und
der geringen faktischen Beteiligung der Sozialpartner von einem tripartismo fallido, ei-
nem gescheiterten Tripartismus (Bensusan und Alcalde 2013). Zu den Funktionen der loka-
len Juntas gehrt u.a. die Registrierung der Gewerkschaften und die Entscheidung, welche
Gewerkschaftsorganisation Tarifvertragspartner der Unternehmensseite ist. Dies macht die
Juntas zu einem wichtigen Instrument der korporatistischen Gewerkschaften, die ber ihren
Einuss in den Juntas sich der Konkurrenz unabhngiger Gewerkschaften erwehren knnen.
Das mexikanische Arbeitsrecht spricht nicht explizit von einem Kollektivvertragsrecht
der Arbeitnehmer, sondern von der Verpichtung des Arbeitgebers, auf Aufforderung der
Gewerkschaft in Verhandlungen ber einen Kollektivvertrag einzutreten (Snchez-Castae-
da 2009, S. 155). Zu Verhandlungen darber ist jeweils die gewerkschaftliche Organisation
berechtigt, der die meisten Arbeitnehmer des Betriebes angehren; dieser Organisation wird
die Trgerschaft (titularidad) des Tarifvertrages zuerkannt. In den 1980er Jahren kam
es zu einigen Reformen der nationalen Arbeitsgesetzgebung, von denen die wichtigste die
Modikation des (durch umfangreiche Reglementierung staatlicher Kontrolle unterworfen)
Streikrechts (Artikel 920ff des LFT) war; dieses wurde auf die Organisationen begrenzt, die
als Tarifpartner anerkannt sind (Escobar 2006, S. 97). Faktisch wird die Kollektivverhand-
lungsfreiheit durch die weit verbreitete Praxis der Schutzvertrge (Contratos Colectivos
de Proteccin Patronal) unterlaufen. Es handelt sich dabei um die Simulation von Kollek-
tivverhandlungen, bei der Personen ohne reale Basis unter den Arbeitnehmern eines Betrie-
bes, aber im Besitz einer toma de nota Tarifvereinbarungen mit Unternehmen abschlieen,
deren vornehmlicher Zweck es ist, den Betriebsfrieden durch Fernhalten einer authentischen
Interessenvertretung zu sichern und Lhne sowie Arbeitsbedingungen auf einem Mindestni-
veau zu halten (Xelhuantzi 2004, S. 20; Bouzas 2006; auch weiter unten).
Artikel 395 des nationalen Arbeitsgesetzes erffnet die Mglichkeit der Anwendung
(ber Festschreibung in den Kollektivvertrgen) von closed shop-Regeln, den sog. clu-
sulas de exclusin. Diese konnten bis zur Arbeitsrechtsreform von 2012 sowohl im Falle der
Einstellung (exclusin de ingreso) als auch der Entlassung (exclusin por seperacin)
zur Anwendung kommen. Verlangt die clusula de exclusin de ingreso vom Arbeitgeber,
nur Mitglieder der Gewerkschaft einzustellen, der das Kollektivvertragsrecht zugesprochen
wurde, so fordert die cluslua de exclusin por seperacin die Beendigung des Arbeits-
324 Thomas Manz
verhltnisses bei Austritt oder Ausschluss aus der Gewerkschaft. Beide Klauseln geben den
Gewerkschaften erhebliche Macht nicht zuletzt gegenber den Arbeitnehmern. In der Pra-
xis erweisen sie sich nicht selten als Instrument der korporatistischen Gewerkschaften und
der Arbeitgeber, um sich in gemeinsamer Aktion kritischer Arbeiter zu entledigen. Sie sind
bislang ein zentrales Hindernis fr die Etablierung demokratischer Organisationsstrukturen
(Lauth 1991, S. 241; Xelhuantzi 2011, S. 10). Die Rechtmigkeit dieser Klauseln blieb nicht
unumstritten; durch eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofs vom 14. April 2001 wurde
zumindest die clusula de exclusin por seperacin fr verfassungswidrig erklrt; in der
Arbeitsrechtsreform vom Dezember 2012 wurde dem Rechnung getragen, indem der zweite
Absatz von Artikel 395 gestrichen wurde, der die exclusin por separacin ermglichte;
die exclusin de ingreso bleibt jedoch weiterhin mglich.
5. Der Niedergang des korporatistischen Gewerkschaftsmodells und die

Entstehung neuer Gewerkschaftsformen
In den Jahren 1970 bis 1976 nahmen gewerkschaftliche Mobilisierungen wieder zu und es
kam zu einem neuen Erwachen der Arbeiterbewegung, einer Phase, die als Insurgencia Ob-
rera bekannt wurde. Auch wenn es keine homogene Bewegung war, war das verbindende
Element die Rebellion gegen das brokratische Modell der korporatistischen Gewerkschaf-
ten, gegen den charrismo. Neben der Forderung nach wirtschaftlichen und sozialen Ver-
besserungen ging es den rebellierenden Arbeitern ganz zentral um den Aufbau authentischer
Arbeitnehmerinteressenvertretungen, sei es durch die Rckeroberung ihrer Gewerkschaften
aus den Hnden der Gewerkschaftsbrokratie und der staatlichen Kontrolle oder durch die
Grndung neuer, demokratischer Organisationen. An den korporatistischen Organisatio-
nen wurde das Fehlen innergewerkschaftlicher Demokratie wie freie und geheime Wahlen
der Fhrungsgremien und anderer Mitbestimmungsmglichkeiten ebenso kritisiert wie die
zwangsweise Integration in die PRI (Lauth 1991, S. 435; Escobar 2006, S. 88f.).
Obwohl die ofziellen Gewerkschaften nach anfnglicher kritischer Distanz zu den
neuen Mobilisierungen der Arbeiter zumindest deren soziale Forderungen aufnahmen, blieb
ihre Glaubwrdigkeit und Reprsentativitt massiv infrage gestellt. Aus den Mobilisierun-
gen der insurgencia entstanden neue gewerkschaftliche Tendenzen, deren wichtigste die
demokratische Tendenz der Elektrizittsarbeitergewerkschaft SUTERM (Sindicato Unico
de Trabajadores Electricistas de la Repblica Mexivcana) und vor allem die Telefonarbeiter-
gewerkschaft STRM (Sindicato de Telefonistas de la Repblica Mexicana) waren, in der mit
Francisco Hernndez Jurez auch eine neue gewerkschaftliche Fhrungsgur heranwuchs.
Zu Beginn der 1980er Jahre entwickelte sich vor allem in den sdwestlichen Bundesstaa-
ten Chiapas, Oaxaca und Guerrero mit der Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educacin (CNTE)6 eine oppositionelle Strmung unter den organisierten Lehrern, die zu
einem Mobilisationskern gegen die Wirtschaftspolitik der Regierungen in den 1980er Jah-
ren wurde. Gleichwohl konnte die aus der insurgencia hervorgegangene neue Gewerk-
schaftsbewegung sich zunchst noch nicht konsolidieren; aufgrund fehlender Koordinierung
und gemeinsamer strategischer Orientierung nahm die Kraft ihrer Mobilisierungen wieder ab
und sie glitt vorbergehend in eine Phase isolierten Widerstandes (Escobar 2006, S. 103).
6 Bei der CNTE handelt es sich formal um regionale Sektionen der nationalen Lehrergewerkschaft SNTE. Die
in der CNTE zusammengefassten Sektionen verstehen sich als oppositioneller Block gegen die Fhrung der
SNTE. Ofzieller Kollektivvertragspartner der Regierung ist jedoch allein die SNTE.
Erst in den 1990er Jahren wurde sie wieder aktiver und zu einem dauerhaften Element der
mexikanischen Gewerkschaftsbewegung.
Der Niedergang des korporatistischen Modells hielt jedoch an. Mit der Regierungsber-
nahme durch Miguel de la Madrid im Dezember 1982 vernderten sich die Beziehungen
zwischen Staat und Gewerkschaften grundlegend. Der bis dato geltende korporatistische
Pakt wurde von de la Madrid aufgekndigt; in der Folge gelang es den Gewerkschaften zu-
nehmend weniger Wohlverhalten gegen soziale Zugestndnisse zu tauschen. Die neoliberale
Wende der Wirtschaftspolitik zwang der Arbeitnehmerschaft enorme Opfer auf; so reduzierte
sich der Mindestlohn in der Jahren von 1982 bis 1988 um 48,3 %; der durchschnittliche Tarif-
lohn sackte um 47,6 % auf das Niveau der 1960er Jahre ab. Gleichzeitig wurden die auf Aus-
weitung sozialer Rechte basierende Politik des autoritren Sozialstaats zunehmend durch
eine auf fokalisierten Sozialprogrammen basierende Sozialpolitik zurckgedrngt (Lauth
1991, S. 226f.; Escobar 2006, S. 98).
Nach einer anfnglich widerstndigen Haltung der korporatistischen Gewerkschaften des
Congreso del Trabajo gegen die Modernisierungspolitik der Regierung de la Madrid ging
diese gegen Ende des Sexenios ber in eine defensive Akzeptanz (Garca Villanueva und
Wannffel 1993, S. 97). Die Funktion der Gewerkschaftsfhrer wandelte sich von der Ankn-
digung wirtschaftlicher Wohltaten des paternalistischen Staates hin zum Bewahren des Ar-
beitsfriedens trotz wirtschaftlicher und sozialer Einbuen fr die Arbeitnehmer. Damit wurde
endgltig die Phase des Niedergangs des korporatistischen Modells eingelutet. Der national-
populistische Diskurs der Gewerkschaftsfhrer verbrauchte sich und wirkte immer weniger
integrierend oder gar mobilisierend. Gleichzeitig wurde im Zuge der auenwirtschaftlichen
ffnung auch deutlich, dass das bisherige Gewerkschaftsmodell immer weniger den Anforde-
rungen der Unternehmen gerecht wurde. Um international wettbewerbsfhig sein zu knnen,
bedurften diese besser motivierter und qualizierter Arbeitskrfte, denen sie im Gegenzug zu
Produktivittssteigerungen und Qualittsverbesserungen auf Betriebsebene mehr Mitgestal-
tungsrechte und soziale Zugestndnisse machen mussten (Bouzas et.al. 2002, S. 178).
Im Kontrast zu der durchaus mit sozialen Verbesserungen vergoldeten Unterordnung
der Gewerkschaften unter den Staat in der Zeit des korporatistischen Paktes folgte nun eine
bis heute anhaltende unproduktive Unterordnung der korporatistischen Gewerkschaften,
in der diese weder in der Lage sind, weiter soziale Leistungen fr ihre Mitgliedschaft zu
erwirken noch auf ffentliche Politiken einzuwirken. Bei einem bisweilen kritischen Diskurs
gegenber Regierung und Arbeitgebern verzichten sie auf einen offenen Konikt mit diesen,
um eine Degradierung der Arbeitsbedingungen und Sozialleistungen zu verhindern. Dies hat
sich in einem starken Ansehens- und Attraktivittsverlust unter den Arbeitnehmern und nicht
zuletzt in einem deutlichen Rckgang der Mitgliedszahlen niedergeschlagen. Damit ver-
bunden ist aber auch der relative Bedeutungsverlust des Arbeiterlagers in der PRI, Frag-
mentierungstendenzen und das Aufbrechen von alten Loyalitten (Bensusn 2006, S. 258ff.;
Escobar 2006, S. 101ff.). Fr letzteres kann der Fall der zwischenzeitlich zu einer mchtigen
Figur der mexikanischen Politik aufgestiegenen Vorsitzenden der Lehrergewerkschaft SNTE
(Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin), Elba Esther Gordillo gelten. Aus der
PRI hervorgegangen schuf sie sich mit dem Partido Nueva Alianza (PANAL) eine eigene
politische Plattform, die sie nutzte, um in wechselnden Allianzen ihre Macht, ihren Einuss
und nicht zuletzt ihren Reichtum zu vergrern. Dabei setzte sie die Lehrergewerkschaft
immer wieder als Mobilisierungsinstrument und Druckmittel ein. Zuletzt berreizte sie die-
ses Machtspiel allerdings, als sie sich der von Prsident Enrique Pea Nieto angestoenen
Bildungsreform verweigern wollte. Mit dem Vorwurf, Gelder der Lehrergewerkschaft verun-
326 Thomas Manz
treut zu haben, wurde sie im Februar 2013 in Haft genommen und als Vorsitzende der SNTE
abgesetzt.
Eine direkte Konsequenz des Niedergangs der korporatistischen Gewerkschaften, ihrer
Legitimationsfhigkeit gegenber der Arbeiterschaft ebenso wie ihre Ntzlichkeit fr Staat
und Unternehmerschaft, ist die Proliferation von sog. Schutzvertrgen. Es handelt sich da-
bei, wie weiter oben bereits geschildert, um Tarifvertrge, die von ktiven Organisationen
oft noch vor Inbetriebnahme der Arbeitssttte und bevor Arbeitnehmer eingestellt sind abge-
schlossen werden. Diese Organisationen werden i.d.R. vertreten durch eine der Arbeitssttte
ferne Person, die im Besitz einer toma de nota, d.h. einer registrierten Gewerkschaft ist.
Da diese Organisationen und die sie vertretenden Personen keine reale Verankerung unter
den Beschftigten haben, wird von sindicalismo de proteccin oder sindicalismo de si-
mulacin gesprochen. Eine wirkliche Verhandlung der Inhalte der Vertrge, die transparent
fr die vermeintlich vertretenen Beschftigten ist, ndet nicht statt. Gegen Zahlung einer
Rente (man knnte auch sagen: eines Schutzgeldes)7 sichert der Vertreter einer solchen Si-
mulationsgewerkschaft dem Unternehmen den Schutz vor aktiven Gewerkschaften sowie
den Abschluss eines Tarifvertrages zu, der kaum ber gesetzliche Mindeststandards an Ge-
halts- und Sozialleistungen hinausgeht. Die closed shop- Klauseln zwingen die Arbeitneh-
mer, sich dieser ktiven Gewerkschaft anzuschlieen, oder diese werden ohne ihr Wissen
und Einverstndnis zwangsweise Mitglied, da das Unternehmen die Beitrge direkt an die
Gewerkschaft abfhrt.
Auch wenn die groen Gewerkschaftsverbnde des Congreso del Trabajo und ihre Ge-
werkschaftsbrokratie weiter existieren, wurde dieses simulierte Gewerkschaftswesen in-
zwischen zu einer weit verbreiteten gewerkschaftlichen Organisationsform. Es sind Organi-
sationen, die zwar ofziell registriert sind und Rechtspersnlichkeit haben, faktisch aber nur
auf dem Papier stehen. Weder gibt es ein innergewerkschaftliches Leben noch agieren diese
Gewerkschaften sichtbar auf der Betriebsebene; statt Interessenvertretung der Arbeitnehmer
zu betreiben, sind sie faktisch Dienstleistungsanbieter fr die Unternehmen. Insbesondere in
den Regierungszeiten von Miguel de la Madrid und Carlos Salinas de Gortari wurde dieser
sindicalismo de simulacin von staatlicher Seite aktiv durch die freizgige Vergabe von
gewerkschaftlichen Registrierungen quasi als Konzessionen an Personen ohne wirkliche
Arbeitnehmerorganisation gefrdert (Bouzas 2006; Xelhuantzi 2011; De Buen U. 2011).8
Escobar schtzt die Zahl der Arbeitnehmer, die unter dem Regime eines Schutzvertrages
stehen auf zwei Millionen, gegenber vier Millionen, die einen echten Tarifvertrag haben
(Escobar 2012, S. 113).9 Stellt man in Rechnung, dass viele der unter den Geltungsbereich
7 Wurden ursprnglich viele Schutzvertrge auf Initiative der Unternehmen hin abgeschlossen, hat inzwischen
die Praxis des Erzwingens des Abschlusses von Schutzvertrgen durch Androhung von Streiks, sog. huelgas
de extorsin zugenommen.
8 Das Aushandeln und Verwalten von Schutzvertrgen ist fr viele gewerkschaftsferne Personen (oft Anwlte)
zu einem lukrativen Geschft geworden. Diese Personen sind oft Vorsitzende gleich mehrerer Scheingewer-
kschaften. Als Zar dieser masen Szene gilt Ramn Gmez Martnez, der als Manager einem regelrechten
Konsortium von sindicatos de proteccin, der Federacin Sindical Coordinadora Nacional de Trabajado-
res (FSCNT), vorsteht, das etwa 2000 Kollektivvertrge verwaltet. Diese gelten fr 350.000 Arbeitnehmer,
obwohl die Gewerkschaft selbst in ihrem Register nur etwas mehr als 100 Mitglieder fhrt (Bouzas 2006:
118ff; Bensusn 2006, S. 269).
9 Genaue Angaben ber die Verbreitung von Schutzvertrgen gibt es nicht. Die Schtzungen sind unprzise
und gehen weit auseinander. Auch wenn Vermutungen, dass es sich bei zwischen 70 bis 90 % aller Kollek-
tivvertrge um Schutzvertrge handelt, nicht solide belegt werden knnen, steht auer Frage, dass es sich um
eine enorm verbreitete Praxis in Mexiko handelt. Seit Februar 2009 liegt entsprechend auch eine Klage des
Internationalen Metallarbeiterverbandes bei der Internationalen Arbeitsorganisation in Genf vor (vgl. de Buen
Unna 2011).
eines Schutzvertrages fallenden Arbeitnehmer unwissentlich oder gegen ihren Willen als
Mitglied einer Gewerkschaft gefhrt werden, muss der effektive gewerkschaftliche Orga-
nisationsgrad nochmals deutlich gegenber den an sich schon niedrigen zehn Prozent des
ofziellen Organisationsgrades nach unten korrigiert werden. Zepeda (2009, S. 87) spricht
von fnf bis sieben Prozent reellem Organisationsgrad.
Als Konsequenz der Brche im korporatistischen Modell und als sptes Erbe der in-
surgencia obrera konsolidierten sich aber auch neue, eine authentische und demokratische
Form der Arbeitnehmerinteressenvertretung suchende Organisationen, dies vor allem auf
Betriebsebene. Fr diese sich aus der Bevormundung des Staates und aus der Kontrolle der
korporatistischen Gewerkschaften befreienden Organisationen hat sich der Begriff neue
oder unabhngige Gewerkschaftsbewegung (sindicalismo independiente) eingebrgert,
da sie unabhngig vom Congreso del Trabajo sind. Vor allem in den 1990er Jahren gewann
die unabhngige Gewerkschaftsbewegung nochmal an Dynamik. Das Lager der Unabhn-
gigen ist nicht sehr umfangreich, aber komplex. Dabei lassen sich grob zwei Unterformen
unterscheiden: demokratische und undemokratische unabhngige Organisationen, wobei im
ersten Fall die Gewerkschaftsfhrer ber demokratische Verfahren bestimmt werden, im
zweiten dagegen diese weiterhin durch Machtcliquen der Mitgliedschaft aufoktroyiert wer-
den (Xelhuantzi 2011, S. 8f.).
Als Verband von Organisationen mit tendenziell demokratischen Strukturen wurde
1990 die Federacin de Sindicatos de Empresas de Bienes y Servicios (FESEBS) gegrndet,
deren besonderes Verdienst vor allem die Wiedergewinnung der Kollektivverhandlungen als
originrem gewerkschaftlichen Handlungsfeld war. Dabei zeigten sie sich auch weit mehr als
die traditionellen Gewerkschaften bereit und vorbereitet fr die Einbindung von Aspekten
wie Produktivitt und Qualittssicherung in die Kollektivverhandlungen (Garca Villanueva/
Wannffel 1993, S. 108f.). Die FESEBS ging einige Jahre spter (1997) in die Unin Nacio-
nal de Trabajadores (UNT) auf, die heute, wenn auch zahlenmig schwach, zu den einuss-
reichsten Gewerkschaftsorganisationen in Mexiko gehrt. Als unabhngiger Dachverband
verzichtet die UNT bis heute auf ihre ofzielle Registrierung durch das Arbeitsministerium
(toma de nota) und ist nicht Mitglied im Congreso del Trabajo (Gutirrez Castro 2006,
S. 38f.). Aber auch ohne ofzielle Registrierung ist sie als Gesprchspartner fr wirtschaft-
liche und soziale Reformen anerkannt; in der Arbeitsrechtsreformdebatte von 2012 spielte
sie eine aktive Rolle mit gut ausgearbeiteten eigenen Reformvorschlgen. Dabei hat sie sich
insbesondere fr die Abschaffung der toma de nota und fr die geheime und direkte Wahl
der Fhrungsgremien durch die Mitgliedschaft eingesetzt. Darber hinaus prangert sie im-
mer wieder die Praxis von Schutzvertrgen an und fordert gesetzliche Manahmen zu deren
Unterbindung. Das Rckgrat der UNT bilden heute die Gewerkschaften der Telefonarbeiter
(STRM), der Piloten (ASPA, Asociacin de Pilotos Aviadores de Mxico) und des Kabinen-
personals der Fluggesellschaften (ASSA, Asociacin Sindical de Sobrecargos de Aviacin),
der Beschftigten der Universidad Nacional Autnoma de Mxico (STUNAM), die Gewerk-
schaft der Beschftigten von Volkswagen in Puebla (SITIAVW), die Landarbeitergewerk-
schaft Central Independiente de Obreros Agrcolas y Campesinos (CIOAC) sowie die Frente
Autntico del Trabajo (FAT). Nach aktuellen Schtzungen vertreten die in der UNT zusam-
mengeschlossenen Organisationen heute knapp 500.000 Beschftigte. Die STRM ist dabei
mit 45.000 Mitgliedern die wichtigste Einzelgewerkschaft (Aguilar Garca 2010, S. 13).
Eine weitere Gruppierung im Lager der unabhngigen Gewerkschaften stellt die Frente
Sindical Mexicano (FSM) dar. Auch sie hat als Verband auf eine ofzielle Registrierung ver-
zichtet. Der Frente sind 28 Einzelorganisationen angeschlossen, die zusammen etwa 130.000
328 Thomas Manz
Arbeitnehmer vertreten. Die Gewerkschaft des 2009 durch ein Dekret des damaligen Prsi-
denten Felipe Caldern aufgelsten parastaatlichen Elektrizittsunternehmens Luz y Fuerza
del Centro, SME (Sindicato Mexicano de Electricistas) ist die wichtigste Organisation der
FSM. Der FSM wird entgegen gehalten, dass sie ffentlichen Stellungnehmen gegen die
neoliberale Regierungspolitik und den Verrat des korporatistischen Lager mehr Bedeu-
tung beimisst als konkreten Aktionen, um die Interessen ihrer Mitgliedschaft wirksam vertei-
digen zu knnen (Leyva Pia 2006, S. 135).
Eine eigenstndige Kraft unter den unabhngigen Gewerkschaften ist die Bergbauarbei-
tergewerkschaft Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros, Metalrgicos, Siderrgicos y
Similares de la Repblica Mexicana (SNTMMSRM). Diese Gewerkschaft hatte sich nach
einem Disput um die Fhrung im Congreso del Trabajo von diesem ebenso wie von der
kollektiven Eingliederung in die PRI losgesagt. Vor diesem Hintergrund versuchte die Regie-
rung anlsslich gewerkschaftsinterner Kritik ber die Mitschuld der Gewerkschaftsfhrung
an einem schweren Mienenunglck und ber die Verwendung von Gewerkschaftsgeldern im
Februar 2006 die Fhrung um Generalsekretr Napolen Gmez Urrutia abzusetzen. Dies
endete in einem Rechtsstreit, in dessen Verlauf die alte Gewerkschaftsfhrung zwar wieder
eingesetzt wurde, ihr Generalsekretr Urrutia sich aber wegen andauernder Rechtsverfol-
gung aufgrund vermeintlich missbruchlicher Verwendung von Gewerkschaftsgeldern ins
Exil nach Kanada chten musste (Blanke 2007, S. 113ff.). Die Bergbauarbeitergewerk-
schaft zeichnet sich einerseits durch effektivere Kollektivverhandlungsfhigkeit aus; so er-
reicht sie hug berdurchschnittliche Lohnabschlsse fr ihre Mitgliedschaft; andererseits
lsst ihre vertikale, auf den Generalsekretr zugeschnittene Fhrungsstruktur viele Wnsche
an gewerkschaftliche Demokratie und Transparenz offen.
Schlielich haben als Konsequenz des Niedergangs des korporatistischen Gewerk-
schaftsmodells auch von den Unternehmen kontrollierte gelbe (in Mexiko auch weie
genannte) Gewerkschaften an Bedeutung gewonnen. Das gelbe Gewerkschaftswesen hat-
ten sich schon frh vor allem in der nrdlichen Industrieregion um Monterrey entfaltet. Im
Gegensatz zum Rest des Landes hatte dort die regionale Unternehmerschaft eine aktivere,
vom Staat unabhngige Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung der Region. Dies fhrte
auf Seiten der regionalen Unternehmerschaft zu einer ablehnenden Haltung gegenber den
korporatistischen Gewerkschaften, die als Hilfsorgan der jeweiligen nationalen Regierungen
angesehen wurden. Daraus speiste sich das Bemhen um die Frderung von der Regierung
unabhngiger, strker auf das Wohl der Unternehmen orientierter Gewerkschaften. Ein erstes
Ergebnis dieser Bestrebungen war 1936 die Grndung der Federacin de Sindicatos Inde-
pendientes de Nuevo Len (FSINL), spter umbenannt in Federacin Nacional de Sindicatos
Independientes (FNSI) (Lauth 1991, S. 625ff.). Prgend fr diesen Gewerkschaftstyp ist das
Streben nach harmonischen Beziehungen zum Unternehmen. Ihre starke Bindung an und
Abhngigkeit von den Arbeitnehmern begrenzt die Mglichkeit einer effektiven Interessen-
vertretung der Arbeitnehmer. Eine Wiederbelebung erfuhren die gelben Gewerkschaften vor
allem im Sexenio von Vicente Fox (2000-2006). In diesen Jahren formierte sich wiederum
mit Schwerpunkt in Nuevo Len die Alianza Sindical Mexicana (ASM). Neben den Resten
der FNSI speist sie sich vor allem aus abtrnnigen Organisationen der CROC. Ihre Mitglied-
schaft wird derzeit auf gut eine Million organisierte Arbeitnehmer geschtzt (Aguilar Garcia
2010, S. 13f.).
Der Niedergang des einst dominanten korporatistischen Gewerkschaftsmodells hat bis-
lang nicht zu einer grundlegenden demokratischen Erneuerung der Gewerkschaftsbewegung
gefhrt. Die korporatistischen Gewerkschaften bestehen, wenn auch deutlich geschwcht
und in einem Zustand unproduktiver Unterordnung, fort; parallel haben sich andere Ge-
werkschaftsmodelle mit unterschiedlichen, oft kontrren Charakteristiken entwickelt, ohne
dass eines dieser Modelle zu einer neuen tonangebenden Kraft geworden wre. Die Entwick-
lung neuer Gewerkschaftsmodelle hat die traditionelle Fragmentierung des mexikanischen
Gewerkschaftswesens weiter verstrkt. Whrend sowohl das Aufkommen des Modells der
Schutzgewerkschaften als auch die Renaissance der gelben Gewerkschaften pessimis-
tische Perspektiven fr eine authentische und demokratische Interessenvertretung der Ar-
beiterschaft geben, sind in der Herausbildung und Konsolidierung der sog. unabhngigen
Gewerkschaften positive Anstze und hoffnungsvolle Zeichen zu erkennen. Dabei darf aber
nicht bersehen werden, dass dieses Modell noch sehr schwach und heterogen sowie darber
hinaus durchaus auch mit problematischen Aspekten durchsetzt ist.
6. Ausblick: Herausforderungen der Gewerkschaftsbewegung in Mexiko zu

Beginn des 21. Jahrhunderts
Die Bilanz von mehr als 150 Jahren gewerkschaftlicher Aktivitten in Mexiko zeigt heute
eine Gewerkschaftsbewegung in der Krise, fragmentiert, zerstritten, mit schwindender Mit-
gliedschaft und geringem Ansehen in der ffentlichkeit, und vor der Gefahr, dass wichtige
historische Errungenschaften der Arbeiterbewegung verloren gehen. Hatte das mexikanische
Wirtschaftswunder der Nachkriegszeit ein regelrechtes autoritres Paradies (Escobar
2006) geschaffen, in dem soziale Verbesserungen fr die Arbeiterschaft durch Unterordnung
der Gewerkschaften unter das von der jeweiligen Regierung vertretene nationale Interesse
erkauft wurden, so verlor dieses korporatistische Modell ab den 1980er Jahren zusehends
seine Funktionalitt fr das nationale Entwicklungsmodell. In der Konsequenz erfuhren die
im Congreso del Trabajo zusammengeschlossenen Gewerkschaften einen starken Bedeu-
tungsverlust, ohne jedoch ihre zentrale Position in den Arbeitsbeziehungen zu verlieren. An-
gesichts der nachlassenden Funktionalitt des Korporativismus entwickelten sich parallel
andere Gewerkschaftsmodelle, von denen jedoch keines eine wirklich neue ra der Gewerk-
schaftsbewegung in Mexiko einleiten konnte. Eine grundlegende demokratische Erneuerung
der Gewerkschaftsbewegung ist bis heute ausgeblieben. Dazu hat auch die jngste Arbeits-
rechtsreform, die Ende 2012 in Kraft getreten ist, keinen Beitrag geleistet. Im Gegenteil, den
in der Reformdebatte vorgebrachten Forderungen nach mehr innergewerkschaftlicher Trans-
parenz und Demokratie wurde auf Druck der Gewerkschaftsbrokratie ebenso eine Absage
erteilt wie denen nach einer Reduzierung des staatlichen Interventionismus. In der Amtszeit
des neuen Prsidenten Enrique Pea Nieto sind keine weiteren nderungen zu erwarten.
Die Reform von 2012 wurde zwar noch von seinem Vorgnger Felipe Caldern eingebracht,
aber von der PRI bzw. der Regierung Pea Nietos mitgetragen. Da sie im Bereich individu-
alrechtlicher Regelungen Flexibilisierungen ermglichte, im kollektivrechtlichen Bereich im
Wesentlichen aber alles beim alten belie, d.h. auch die Interessen der korporativen Gewerk-
schaften nicht antastete, entspricht die Reform weitgehend den Interessen der PRI.
Es ist zweifelhaft, ob sich die mexikanische Gewerkschaftsbewegung in diesem Zu-
stand der Schwche und Fragmentierung und ohne demokratische Erneuerung den kom-
menden Herausforderungen gewachsen erweisen kann. Zu diesen Herausforderungen gehrt
insbesondere die Prkarisierung der Arbeit. Die ofziell mit um die fnf Prozent angegebene
Arbeitslosenquote verdeckt die enormen Probleme des Arbeitsmarktes. Die wirtschaftliche
Dynamik der letzten Jahre war unzureichend, um den jhrlich um die 800.000 Jugendli-
330 Thomas Manz
chen, die neu auf den Arbeitsmarkt drngen, Beschftigung zu garantieren. Mehr als sieben
Millionen Jugendliche sind weder in Arbeit noch in einem Ausbildungsverhltnis. Gut vier
Millionen Erwerbsttige gelten mit weniger als 15 Wochenstunden als unterbeschftigt. Der
informelle Sektor hat sich in den letzten Jahren stark ausgeweitet; er umfasst gegenwr-
tig ca. 14 Millionen Personen, das entspricht fast 30 % der Erwerbsbevlkerung. Auch das
Lohnniveau ist prekr. ber die Hlfte der abhngig Beschftigten erhlt nicht mehr als den
Gegenwert von drei Mindestlhnen; gut vier Millionen Beschftigte arbeiten gar, ohne einen
Lohn zu erhalten. Indiz fr die prekren Arbeitsverhltnisse sind auch das hohe Ausma an
Kinderarbeit (um die 3 Millionen) und die Zunahme von Leiharbeitsverhltnissen (ebenfalls
knapp 3 Millionen). All diesen Tendenzen haben die Gewerkschaften bislang nicht wirkungs-
voll begegnen knnen.
Drngender denn je ist deshalb eine grundlegende Reform der Arbeitsbeziehungen, die
die Arbeitnehmer als ernst zu nehmende Sozialpartner anerkennt, sowie die Strkung demo-
kratischer Gewerkschaften. Einer Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen steht aber nicht
zuletzt der Konservativismus der wirtschaftlichen und politischen Eliten entgegen, die sich
schwer damit tun, die Arbeitnehmer als reale Sozialpartner anzuerkennen. Vom Staat wer-
den die Arbeitnehmer wie der Arbeitsrechtler Arturo Alcalde formuliert immer noch wie
Minderjhrige behandelt, die keinen angemessenen Gebrauch von dem Recht auf Organisa-
tionsfreiheit zu machen wissen (Alcalde 2006, S. 168). So blieb das obligatorische Anerken-
nungs- und Registrierungsverfahren durch das Arbeitsministerium bzw. die lokalen Juntas
de Conciliacion y Arbitraje von der Arbeitsrechtsreform 2012 unangetastet. Die bisherigen
Erfahrungen in modernen Wirtschaftssektoren z.T. mit hoher Prsenz transnationaler Kon-
zerne - geben zudem zu Skepsis Anlass bezglich der Bereitschaft von staatlichen Instanzen
und privatem Management, auf breiter Front sozialen und demokratischen Elementen in den
Arbeitsbeziehungen zum Durchbruch zu verhelfen10. Dabei verkennen die wirtschaftlichen
und sozialen Eliten, dass die Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen eine Voraussetzung
fr die Strkung der internationalen Wettbewerbsfhigkeit Mexikos ist, einer Wettbewerbs-
fhigkeit, die sich nicht auf ein niedriges Lohnniveau und prekre Arbeitsverhltnisse zu
sttzen versucht, sondern auf eine Anhebung der Produktivitt, die den Wert der Arbeit an-
erkennt und frdert.
Eine weitere Herausforderung liegt zweifellos im gewerkschaftlichen Innenleben selbst.
Den meisten Gewerkschaften fehlt es an Transparenz und innergewerkschaftlicher Demokra-
tie. Zwar gibt es unter den Gewerkschaftsfhrungen inzwischen ein strkeres Bestreben, sich
aus der staatlichen Bevormundung zu befreien, doch zeigen sie wenig Enthusiasmus, wenn
es darum geht, die eigene Kontrolle ber das gewerkschaftliche Leben abzugeben. Freie
Wahl und Rotation der Fhrungsgremien sind noch keine Selbstverstndlichkeit. Um mehr
Transparenz zu schaffen, ist es notwendig obligatorische Mechanismen der Rechenschaftsle-
gung der Gewerkschafsfhrung gegenber ihrer Basis zu etablieren: Mitgliederversammlun-
gen, periodische Informationen ber die Verwendung der Mitgliedsbeitrge und das Gewerk-
schaftsvermgen. Obligatorisch muss auch die Bestimmung der Gewerkschaftsfhrungen
durch freie, geheime und direkte Wahlen werden, anstelle der noch weit verbreiteten Praxis
der Abstimmung per Handzeichen. Dagegen struben sich beharrlich wie zuletzt nochmal
in der Debatte um die Arbeitsrechtsreform 2012 deutlich sichtbar wurde - die korporatisti-
schen Gewerkschaften, aber auch so manche aus dem Lager der unabhngigen Gewerkschaf-
10 ber transnationale Konzerne knnen allerdings auch positive Einsse auf die Arbeitsbeziehungen ausge-
hen. Ein Beispiel dafr sind die Arbeitsbeziehungen im Volkswagenwerk in Puebla (vgl. Rodriguez Salazar
2009).
ten, mit dem Argument, entsprechende gesetzliche Regelungen wrden die gewerkschaftli-
che Autonomie einschrnken (Gimnez Cacho 2013). Dabei drfte die Demokratisierung der
Gewerkschaften ein probates Mittel sein, um ihrem anhaltenden Image- und Attraktivitts-
verlust entgegenzuwirken11.
Die Strkung authentischer und demokratischer Arbeitnehmerorganisationen wird auch
einhergehen mssen mit einer berwindung oder zumindest Reduzierung der gegenwrtigen
Fragmentierung und Zersplitterung. Dazu gehrt die Frderung der Idee von Branchenge-
werkschaften und der Kultur von Tarifverhandlungen fr grere als nur Betriebseinheiten.
Bislang gibt es kaum Raum fr den Erfahrungsaustausch und die Abstimmung von Betriebs-
gewerkschaften einer Branche; die Dachverbnde frdern dies auch nicht. Darber hinaus
wre es wnschenswert, wenn die unproduktive Rivalitt zwischen den verschiedenen Ge-
werkschaftsmodellen berwunden und einer kooperativen und respektvollen Beziehung wei-
chen wrden. Dem steht bislang noch die Politisierung der Rivalitt unter den verschiedenen
Modellen entgegen, von denen mit Ausnahme der Simulationsgewerkschaften - jedes
eine gewisse Afnitt zu jeweils einer der drei Parteien, die gegenwrtig das mexikanische
Parteiensystem prgen, aufweisen. Der politische Wille wird entscheidend sein, ob Mexiko
auch im Bereich der Arbeitswelt den Weg in eine demokratische Moderne ndet.
11 Vor allem jngere Arbeitnehmer mssen wieder fr die Gewerkschaften interessiert werden. Der Organisa-
tionsgrad unter den 16 bis 35jhrigen ist derzeit mit ca. 8 % deutlich niedriger als der Durchschnitt (Zepeda
2009).
332 Thomas Manz
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Akteure gesellschaftlicher Vernderung und Stabilitt:
Unternehmer im autoritren und post-autoritren Mexiko
Alex Gertschen
1. Einleitung
Der wachsende Einuss faktischer Mchte fordert die politischen Institutionen des Landes oftmals her-
aus und behindert die Funktionsfhigkeit des mexikanischen Staates. Als Konsequenz der Vermgens- und
Machtkonzentration, die im Zentrum der Ungleichheit in unserer Gesellschaft steht, blockieren diese Mchte
bisweilen die nationale Entwicklung. Die Aufgabe des Staates muss es sein, mit den Mitteln des Gesetzes und
in einem freiheitlichen Umfeld die partikularen Interessen, die dem nationalen Interesse entgegenstehen, zu
beugen.1
Am 2. Dezember 2012 unterzeichneten der neu vereidigte Staatsprsident Enrique Pea Nie-
to sowie die Vorsitzenden der drei wichtigen Parteien des Landes den Pakt fr Mexiko (Pacto
por Mxico). Zu dessen Zielen gehrt die Eindmmung der vielzitierten poderes fcticos, de-
ren in Mexiko von jedermann verstandene Bedeutung in der bersetzung faktische Mchte
nur schwach anklingt. Im politischen Vokabular in ganz Iberoamerika sind faktische Mchte
Akteure, die unter Ausnutzung der notorisch einseitig verteilten Ressourcen und bar jeder
gesellschaftlichen Legitimation ihre partikularen Interessen auf Kosten des Gemeinwohls
durchsetzen.
So etabliert der Begriff ist, so althergebracht ist das Phnomen der faktischen Mchte in
Mexiko. Neu und deshalb bemerkenswert ist der politische Wille, auch gegen Unternehmer
und Unternehmen vorzugehen, denen dieser illegitime Status zugeschrieben wird.2 Auf der
Grundlage des Paktes fr Mexiko wurden Reformen erlassen, die sich gegen die politische
Macht der Telekommunikations- und Medienkonzerne Amrica Mvil, Televisa und TV Az-
teca richteten (Caldern 2013). Die implizite Botschaft von Prsident Pea Nieto und dessen
Partei, der Partido Revolucionario Institucional (PRI), lautete: Nachdem die PRI im Jahr
2000 ihre jahrzehntelang fast unumschrnkte Macht hatte abgeben mssen und nach zwei
Regierungsperioden unter der Partido Accin Nacional (PAN) lste sich der Staat wieder aus
der Umklammerung solcher faktischen Mchte (Vgl. Dresser 2013).
Im Folgenden wird dieser These in historischer Perspektive nachgegangen. Dafr wird
ein Gedanke Mancur Olsons aufgegriffen. Der amerikanische konom postulierte, dass ge-
1 Pacto por Mxico (2013). Eigene bersetzung.
2 Politische Beobachter hatten insbesondere seit den umstrittenen Prsidentschaftswahlen von 2006 die poderes
fcticos zunehmend thematisiert, vgl. zum Beispiel Dresser (2007), Granados Chapa (2007), Valds Ugalde
(2009), Woldenberg (2009). Allerdings waren die zwei Fernsehkonzerne bereits in 1990er Jahren als solche
Mchte bezeichnet worden, vgl. Esquivel Sols (2008, S. 97).

336 Alex Gertschen
sellschaftliche Stabilitt der Organisation partikularer Interessen zu Lasten des Gemeinwohls

Vorschub leistet. In Gesellschaften, in denen Verteilungskoalitionen durch Krieg, Revolution
oder Diktatur zerstrt wurden, seien deshalb die Ressourcenallokation efzienter und das
Wirtschaftswachstum grer (Olson 1991). Ohne die Meinung zu teilen, dass die Organi-
sation partikularer Interessen zwingend Einbuen fr die Gesamtwohlfahrt bedeuten muss,3
gehen wir im Fall Mexikos tatschlich davon aus, dass gewisse Unternehmer und Unterneh-
men besonders von der gesellschaftlichen Stabilitt ber das Ende der perfekten Diktatur
(Mario Vargas Llosa) der PRI hinaus protierten und so nach dem Jahr 2000 zu faktischen
Mchten avancierten. Kritisch zu hinterfragen ist dabei die Interpretation, dass ein starker,
das Allgemeinwohl schtzender Staat von einem schwachen Staat abgelst wurde.4
Wenn in diesem Aufsatz von dem Unternehmer als politischem Akteur die Rede ist, sind
damit drei Typen gemeint: der Unternehmer, der ein Unternehmen als (Mehrheits-)Eigent-
mer fhrt; der Unternehmer als angestellter Unternehmensleiter (Manager); der Unternehmer
als Funktionr eines Unternehmerverbandes (Puga 2004, S. 31ff.). Als politische Akteure
werden Unternehmer dann verstanden, wenn sie zugleich Mitglieder der staatlichen Exekuti-
ve oder Legislative sind, wenn sie staatliche Entscheidungstrger zu beeinussen versuchen,
oder wenn sie sich als Parteimitglieder oder zivilgesellschaftlich engagieren. Gerade weil die
Analyse auch ein autoritres, fast alle gesellschaftlichen Bereiche durchdringendes Regime
wie jenes der PRI betrifft, bietet sich dieses umfassende Verstndnis von Politik als jegliche
Art der Einussnahme und Gestaltung in einem Gemeinwesen an (Frantz und Schubert
2010, S.7). Dies bedeutet mithin, dass der Unternehmer als faktische Macht ein Spezial- und
nicht der Regelfall ist.
Der aufgegriffenen These folgend befassen sich die zwei Hauptkapitel mit der Rolle der
Unternehmer im politischen System vor sowie nach dem Regierungswechsel im Jahr 2000.
Das abschlieende Kapitel fasst zusammen.
2. Die Unternehmer im autoritren PRI-Regime (1929-2000)
2.1 Politische Exklusion oder $bstinen]
Whrend der Herrschaft, die die Partido Revolucionario Institucional (PRI) und deren Vor-
gngerparteien zwischen 1929 und dem Jahr 2000 ausbten, leisteten Verbnde die mit Ab-
stand wichtigste Form der politischen Vertretung von Unternehmerinteressen.5 Dabei lag das
Augenmerk auf den Beziehungen zum Prsidenten und dessen engsten Mitarbeitern. Ange-
sichts der berwltigenden prsidialen Macht waren andere Kanle zweitrangig. Historische
und sozialwissenschaftliche Forschungsbeitrge haben gezeigt, dass das mexikanische Un-
ternehmerlager im lateinamerikanischen Vergleich berdurchschnittlich umfassend organi-
siert ist und starke Kontinuitten bis in die erste Hlfte des 20. Jahrhunderts aufweist. Dabei
erscheint die These Olsons, dass gesellschaftliche Stabilitt die Organisierung partikularer
Interessen erleichtert, blo als eine von zwei Seiten derselben Medaille: Zur Stabilisierung
der bestehenden Ordnung frderte der straff zentralistisch gefhrte Staat bisweilen gezielt
Unternehmerorganisationen. Die auerordentliche politische Stabilitt, die Mexiko gegen-
3 Eine differenziertere, Vor- und Nachteile solcher Interessenorganisationen herausarbeitende Perspektive ist
zum Beispiel jene des (Neo-)Korporatismus. Vgl. fr einen historischen berblick ber diesen Forschungs-
strang Rehling (2011).
4 Vgl. fr diese Annahme auch Crespo 2013. Vgl. fr die begrifiche Unterscheidung zwischen starkem
und schwachem Staat Kirsch (1999, S. 199-204).
5 Fr einen historischen berblick ber die PRI-Herrschaft vgl. (Tobler 2007).
Akteure gesellschaftlicher Vernderung und Stabilitt ... 337
ber den meisten anderen Staaten Lateinamerikas verzeichnete, basierte just auch auf der
stets von oben kontrollierten oder zumindest beeinussten Organisation und Integration
partikularer Interessen (Puga 2004; Schneider 2004; Schneider 2002; Valds 1990).
Grundstzlich schloss die PRI die Unternehmer vom sukzessive auf- und ausgebauten
Staatskorporatismus jedoch aus. Es galt das implizite Abkommen, wonach der Staat den
Unternehmern mit der Gewhrleistung von Privateigentum und Proten die politische Abs-
tinenz abkaufte. Die Partizipation von Unternehmern in Parteien und an Wahlen war im la-
teinamerikanischen Vergleich eine der tiefsten, die Prsenz von Unternehmern in Regierung
und Verwaltung uerst sprlich (Camp 1989, S. 139; Schneider 2000, S. 79). In den 1930er,
1950er und 1980er Jahren verlangten Unternehmer zwar wiederholt, dass sie als gesellschaft-
licher Sektor wie das Militr, die Arbeiter, die Bauern und andere auch ofziell in die
PRI und deren Regime aufgenommen wurden. Doch die Partei lehnte das Anliegen jeweils
ab (Luna et al. 1987, S. 33).
2.1.1 Die staatsnahen Verbnde
Nicht zufllig kam der Wunsch nach Integration in den Staatskorporatismus aus den Reihen
jener, noch heute bestehender Verbnde, die in der ersten Hlfte des Jahrhunderts zum Teil
noch vor der PRI-Herrschaft unter aktiver Mitwirkung des Staates gegrndet und gefrdert
worden waren.
Die Vereinigung der Nationalen Handelskammern (Confederacin de Cmaras Nacio-
nales de Comercio, CONCANACO) und die Vereinigung der Industriekammern (Confeder-
acin de Cmaras Industriales, CONCAMIN) waren bereits 1918 unter staatlichem Patronat
gegrndet worden. In den 1930er Jahren, als der sozialistische Prsident Lzaro Crdenas die
Basis fr den PRI-Korporatismus legte, setzten die beiden Dachverbnde sich erfolgreich fr
ein Gesetz ein, welches die Kammermitgliedschaft fr Unternehmen obligatorisch machte.
Der dritte wichtige staatskorporatistische Unternehmerverband wurde 1941 auf Betreiben
von Crdenas Nachfolger Manuel vila Camacho und gegen den Willen breiter Unterneh-
merkreise gegrndet: Obwohl die neue Vereinigung der verarbeitenden Industrie (Cmara
Nacional de la Industria de Transformacin, CANACINTRA) formell ein bloes Mitglied
der CONCAMIN war, bewirkte sie de facto deren Spaltung und Schwchung. Denn Prsi-
dent vila Camacho machte aus ihr einen streng regierungstreuen Verband und stattete sie
mit entsprechenden Privilegien aus. Zwar hielt die Regierung auch die beiden Dachverbn-
de ab 1941 an einer eher kurzen Leine, doch sollte in den folgenden Jahrzehnten die CA-
NACINTRA jener Verband sein, der die interventionistische, auf die importsubstituierende
Industrialisierung abzielende Wirtschaftspolitik der Regierung im Namen der Unternehmer
krftig untersttzte (Schneider 2004, S. 60ff).
Der Bedeutungsverlust der drei Verbnde, die in ihren Bltezeiten mehrere hunderttau-
send Unternehmen vereinigten, vollzog sich in zwei Etappen. Ab den 1970er Jahren wurden
sie von Unternehmerverbnden, deren Mitgliedschaft freiwillig war und hinter denen die
meisten Grounternehmer standen, als bevorzugte Ansprechpartner der Regierung zuneh-
mend verdrngt. Im Zuge der Demokratisierung und des damit einhergehenden Niedergangs
des PRI-Regimes hob das Parlament 1997 auf Gehei des Obersten Gerichtshofs die obli-
gatorische Kammermitgliedschaft auf. Die daraufhin einbrechenden Mitgliederzahlen besie-
gelten die wirtschaftliche und politische Marginalisierung von CONCANACO, CONCA-
MIN und CANACINTRA (Schneider 2004, S. 88f.).
338 Alex Gertschen
2.2.2. Die autonomen Verbnde und die Grounternehmer
Solange in Lateinamerika autoritre Regimes dominierten, waren staatsnahe Unternehmer-

verbnde gang und gbe. Es waren die dauerhaften und breit abgesttzten freiwilligen Ver-
bnde, die Mexiko zu einer Ausnahme in der Region machten. Obwohl diese Kollektivakteu-
re im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts bei der Regierung zunehmend Gehr fanden, durch
Gewhrung eines privilegierten informellen Zugangs zum Prsidenten mithin gezielt gestrkt
wurden, entstanden sie allesamt aus der Opposition gegen den Staat heraus.
Der Arbeitgebervereinigung der mexikanischen Republik (Confederacin Patronal de
la Repblica Mexicana, COPARMEX) wurde 1929 gegrndet, um den wachsenden staat-
lichen Einuss auf den Arbeitsmarkt und die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Ar-
beitnehmern einzudmmen. Obwohl die Tarif- und Sozialpolitik bis heute ihr Kerngeschft
geblieben ist, besa sie insbesondere bis in die 1970er Jahre hinein, als der erste freiwillige
Dachverband gegrndet wurde, eine weit ber diese Politikfelder hinausreichende Bedeu-
tung. Mit ihrem relativ offensiv kommunizierten Gesellschaftskonzept, das auf der katho-
lischen Soziallehre und der liberalen Marktwirtschaft beruhte, stellte die COPARMEX in
dieser Zeit den einzigen Kanal dar, durch den Unternehmer die Regierungspolitik zumindest
indirekt infrage stellen konnten (ebd. S. 67f.). In den achtziger Jahren gab es wichtige perso-
nelle berschneidungen zwischen COPARMEX-Amtstrgern und Kandidaten der oppositi-
onellen, katholisch-konservativen Partido Accin Nacional (PAN). Eine betraf Vicente Fox,
dessen Sieg in den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 das Ende der PRI-Herrschaft
bedeutete (Ard 2003, S. 99).
Der Mexikanische Rat der Geschftsmnner (Consejo Mexicano de Hombres de Ne-
gocios, CMHN), wurde 1962 von einem Dutzend Vertreter der grten Unternehmen des
Landes gegrndet, mit dem Ziel, die wahrgenommene Gefahr eines politischen Linksrutschs
unter Prsident Adolfo Lpez Mateos (1958-1964) zu bekmpfen (Briz Garizurieta 2002)
Von Beginn weg war der CMHN nicht als Massenverband, sondern als exklusiver Zirkel ge-
dacht, zu dem Unternehmer Zutritt hatten, die folgende Bedingungen erfllten: Sie mussten
Mexikaner und ein prominentes Mitglied der nationalen Unternehmerschicht sein sowie
eine oder mehrere Firmen oder Branchen reprsentieren. Nach einem anfnglichen Wachs-
tum pendelte sich die Mitgliederzahl zwischen 30 und 40 ein. Obwohl aus der Opposition
heraus entstanden, wurde der CMHN rasch zu einem wichtigen Partner der Regierung nicht
zuletzt deshalb, weil Lpez Mateos Liebugeln mit sozialistischen Politiken auslndische
Investoren abgeschreckt hatte und der CMHN dabei helfen sollte, das verloren gegangene
Vertrauen wiederherzustellen.6 Ab der zweiten Hlfte der 1970er Jahre stieg der Rat zum
wahrscheinlich wichtigsten individuellen Unternehmergremium in Abgrenzung von den
Dachorganisationen auf.7 Nachdem weite Teile des Unternehmerlagers mit der Regierung
des sozialistischen Prsidenten Lus Echeverra (1970-1976) feindselige Beziehungen un-
terhalten hatten, etablierte Echeverras Nachfolger Jos Lpez Portillo (1976-1982) die re-
gelmigen Treffen zwischen Regierungsvertretern und dem CMHN, die bis heute hinter
verschlossenen Tren und mit grter Diskretion gepegt werden und dem Gremium Be-
deutung gegen auen und Zusammenhalt gegen innen verleihen (Schneider 2004, S. 78f.).
Unternehmer aus dem Kreise des CMHN, insbesondere Juan Snchez Navarro (Ortz
Rivera 1997) waren auch die treibenden Krfte hinter dem 1975 gegrndeten Unternehmer-
Koordinationsrat (Consejo Coordinador Empresarial, CCE) gewesen. Wie zuvor die CO-
6 Fr einen berblick siehe Schneider (2002, S. 89-94) und Schneider (2004, S. 76-81).
7 Diese Meinung wird vertreten von (Camp 1989, S. 83), und Valds Ugalde (1996, S. 133).
PARMEX und der CMNH entsprach das neue Gremium einer Reaktion auf wahrgenommene
Gefhrdungen durch eine linksorientierte Regierung, doch versammelte der CCE nunmehr
alle relevanten Wirtschafts- und Arbeitgeberverbnde. Dies bedeutete, dass neben der CO-
PARMEX und dem CMHN, drei Verbnden der Finanzindustrie (Asociacin de Banqueros
de Mxico, Asociacin Mexicana de Casas de Bolsa und Asociacin Mexicana de Institucio-
nes de Seguro) und dem agroindustriellen Consejo Nacional Agropecuario auch die staats-
korporatistischen Concanaco und Concamin dem neuen Dachverband angehrten. Aufgrund
der Regel one member, one vote und der hauptschlich von Mitgliedern des CMHN ge-
tragenen Finanzierung des CCE wurde die Linie des Dachverbandes aber von einer relativ
geringen Zahl groer Industrie- und Finanzunternehmen bestimmt.8
Dass der CMHN und der CCE die staatskorporatistischen Verbnde als privilegierte
Ansprechpartner der Regierung ablsten, hing eng mit der neoliberalen Wende unter den
Prsidenten Miguel de la Madrid (1982-1988) und Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)
zusammen.9 Sptestens die Erklrung der staatlichen Zahlungsunfhigkeit im Sommer 1982
hatte klargemacht, dass sich das interventionistische und zunehmend schuldennanzierte
Wirtschaftsmodell erschpft hatte. In einer sukzessiven, insgesamt aber radikalen Abkehr
davon liberalisierten de la Madrid und Salinas weite Teile der Binnen- und Auenwirtschaft.
Mitgetragen wurde die neue Politik von einheimischen Firmen und Firmengruppen, wie sie
im CMHN vertreten waren. Diese dominierten aufgrund von Konzentrations- und Privatisie-
rungsprozessen den einheimischen Markt zunehmend und wollten im Ausland expandieren;
die spiegelbildliche Seite dieses Strukturwandels war der Bedeutungsverlust der tendenziell
protektionistischen kleinen und mittelgrossen Unternehmen, wie sie die Reihen von CON-
CANACO, CONCAMIN und CANACINTRA prgten (Basave 2007, Garrido 1992, Garri-
do/Puga 1992, Puga 2004, Thacker 2000).
Die enorme politische Aufwertung des CMHN und des CCE in dieser Zeit wird durch
folgende Ereignisse illustriert. Als Prsident Lpez Portillo 1982 die Banken verstaatlichte,
schauten sie als Vertreter der betroffenen Unternehmen ohnmchtig und ohne vorgngige
Konsultation zu (Tirado 1998, S. 193-195; Tobler 2007, S. 339-340). Fnf Jahre spter, als
die Regierung in konzertierten Aktionen zusammen mit den Gewerkschaften und den Un-
ternehmern die Ination bekmpfte, spielte der CCE eine zentrale Rolle. Im selben Jahr lie
Prsident de la Madrid gar die PRI-internen Prsidentschaftskandidaten vor dem CMNH
antreten, um die Meinung der Grounternehmer einzuholen. Es war dies de facto die einzige
Vorwahl, bevor er Salinas zum Kandidaten bestimmte (Schneider 2004, S. 78f., S. 213f.).
Dass der CCE durch die eigens dafr gegrndete Organisation Coordinadora Em-
presarial de Comercio Exterior die 1990 eingeleiteten Verhandlungen zur Bildung einer
Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA) untersttzte und dafr im Unternehmerlager
die Werbetrommel rhrte, ist ein weiteres Beispiel fr die entscheidende Rolle, die der Dach-
verband und insbesondere die Grounternehmern bei der Durchsetzung der neoliberalen Po-
litiken einnahmen. 1994 trat die NAFTA, die in ihrer freihndlerischen Radikalitt einen
Meilenstein im Globalisierungsprozess des Jahrzehnts markierte, in Kraft. Ende der 1970er
Jahre noch hatte es die protektionistische CANACINTRA geschafft, den erwogenen und
1987 schlielich vollzogenen Beitritt zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen zu
verhindern (Puga 2004, S. 115).10
8 Fr einen berblick siehe Schneider (2002, S. 94-100, insbes. S. 97), und Schneider (2004, S. 81-88, insbes.
S. 81-83).
9 Vgl. fr Beitrge zu diesem dominierenden historischen Narrativ zum Beispiel Otero (1996), OToole (2010),
Teichmann (2001), Vellinga (2000).
10 Zur Bedeutung der Nafta vgl. zum Beispiel Deblock (2012).
340 Alex Gertschen
In das Bild symbiotischer Beziehungen zwischen den letzten PRI-Regierungen und

vielen Grounternehmern passt, dass whrend der Amtszeiten der Prsidenten Salinas und
Ernesto Zedillo (1994-2000) mehrere der heute dominierenden Unternehmen eine entschei-
dende Wachstums- oder Konsolidierungsphase durchliefen und dabei auf die Untersttzung
der Regierung zhlen konnten.11 Carlos Slim brachte 1990 die staatliche Telefongesellschaft
Telfonos de Mxico (Telmex) zu uerst gnstigen Bedingungen unter seine Kontrolle, was
den Beginn seines sagenhaften Aufstiegs zum reichsten Mann der Welt markierte. Mit dem
Kauf des staatlichen Fernsehsenders Imevisin legte Ricardo Salinas 1993 den Grundstein
des Medienkonzerns TV Azteca. Emilio Azcrraga erhielt 1997 in einem Konikt mit riva-
lisierenden Interessenten von Prsident Zedillo die entscheidende Rckendeckung, um die
Fhrung des staatsnahen Fernsehsenders Televisa von seinem Vater bernehmen zu knnen.
Cementos Mexicanos (Cemex), dem Zementkonzern Lorenzo Zambranos, wurde die markt-
beherrschende Stellung erlaubt, die die folgende Expansion im Ausland erst ermglichte. Die
Beispiele, derer es mehr gibt, machen deutlich, dass in diesen Jahren partikulare Interessen
privilegiert wurden, wie es ein starker Staat, der das Allgemeinwohl schtzt, nicht getan
htte.12
2.2.3. Parteipolitisch und zivilgesellschaftlich engagierte Unternehmer
Stellte der mexikanische Unternehmer, der sich an das Abkommen mit dem PRI-Regime hielt
und sich nicht in die Politik einmischte, die Regel dar, so nahm die Zahl der Ausnahmen ab
den frhen 1980er Jahren stetig zu. Die PAN, deren katholisch-konservative Ideologie man-
che Berhrungspunkte mit jener des Arbeitgeberverbandes COPARMEX aufwies, war mit
ihrer anti-zentralistischen und anti-etatistischen Haltung gerade fr kleine und mittelgroe
Unternehmer attraktiv. Umgekehrt war sie angesichts der bermchtigen PRI auf nanzielle,
organisatorische und personelle Ressourcen aus dem Unternehmerlager angewiesen. Einer
dieser Unternehmer war Manuel J. Clouthier, ein ehemaliger COPARMEX-Prsident, der
1988 als Prsidentschaftskandidat 17 Prozent der Stimmen holte und bei der Delegitimierung
des PRI-Regimes eine wichtige Rolle einnahm. Ein anderer war der sptere Prsident Vicente
Fox (Ard 2003; Loaeza 1999).
Eine weitere Form des politischen Engagements von Unternehmern waren zivilgesell-
schaftliche Aktivitten. Ab den 1970er Jahren bahnte sich ein sachter Wandel an von der
symptombekmpfenden Frsorge, wie sie unternehmernanzierte Institutionen seit dem 19.
Jahrhundert betrieben hatten, hin zu gemeinntzigen Ttigkeiten, die auf die gesellschaftli-
chen Ursachen von sozialen, aber auch kologischen Missstnden zielten und damit hchst
politisch waren (Esquivel Sols 2008, Villalobos 2010) 13 Der Immobilienunternehmer Ma-
nuel Arango, der 1988 das Centro Mexicano para la Filantropa grndete und als Doyen un-
11 Vgl. zu den damaligen Beziehungen zwischen dem Regime und den Unternehmern vgl. diverse Beitrge in
Otero (1996) und Randall (1996).
12 Vgl. jeweilige Beitrge in Zepeda Patterson (2007). Gerade aus einer politisch linken Sicht wre hier auch
die umstrittene Rettung der Banken durch den Staat im Zuge der Tequila-Krise 1994/1995 zu erwhnen,
vgl. zum Beispiel Partido de la Revolucin Democrtica (1998).
13 Der Autor arbeitet an einer Untersuchung zur Idee der gesellschaftlichen Unternehmensverantwortung (Cor-
porate Responsibility, CR) in Mexiko seit den 1970er Jahren. Die Frage stellt sich, inwiefern die CR-Idee,
der Wandel von der traditionellen Frsorge zur zivilgesellschaftlichen Ttigkeit und die Entwicklung des
Verbandswesens zusammenhingen. In den 1970er Jahren wurde die CR-Idee namentlich in der christlich-sozi-
alen Unternehmerunion propagiert, deren wohl wichtigstes Mitglied der Backwaren-Groindustrielle Lorenzo
Servitje war. Servitjes Unternehmen Bimbo wiederum war der wichtigste Geldgeber des 1975 gegrndeten
Dachverbandes CCE. Vgl. den unverffentlichten Projektantrag Gertschen (2013).
ter den philanthropischen Unternehmern in Mexiko gilt, meint, dass das verheerende Erdbe-
ben von 1985 als Katalysator fr diese Entwicklung wirkte: Nachdem sich die berforderung
des omniprsenten Staates bereits in der Schuldenkrise von 1982 manifestiert hatte, zeigte sie
sich laut Arango nun auch in der Hilosigkeit angesichts einer Notsituation, die die Brger
und insbesondere die Unternehmer zur Selbstinitiative zwang. Doch whrend die neolibera-
len Regierungen den staatlichen Rckzug aus der Wirtschaft zum Programm erhoben, sollten
sie bis zuletzt auf ihrer Zustndigkeit fr alle anderen gesellschaftlichen Belange beharren.
Die meisten Unternehmer, ihre direkt oder indirekt vom Staat abhngigen Geschfte vor Au-
gen, hielten sich daran, weshalb das Wachstum der gemeinntzigen Organisationen vorerst
bescheiden blieb (Gertschen 2011b).14
3. Stabilitt ber den historischen Machtwechsel hinaus (seit dem Jahr 2000)
3.1 Pulverisierte Macht des Zentralstaats
Der Sieg Vicente Fox ber den PRI-Kandidaten Francisco Labastida bei den Prsident-
schaftswahlen im Sommer 2000 war ein historisches Ereignis, indem er das Ende der per-
fekten Diktatur der PRI bedeutete. Deren ausgeklgeltes System, das auf gezielter Inte-
gration und Exklusion, auf Klientelismus, Korruption und dosierter Repression, auf dem
Versprechen von politischer Stabilitt und Wirtschaftswachstum beruhte, hatte seine Durch-
setzungskraft eingebt.
Fr die Unternehmer bedeutete der Machtwechsel, der sich bereits bei den Parlaments-
wahlen von 1997 abgezeichnet hatte, als die PRI ihre absolute Mehrheit verlor, sprunghaft
verbesserte Einussmglichkeiten. Erstens war es fr die PAN selbstverstndlich, dass Un-
ternehmer Einsitz im Regierungskabinett und in der Verwaltung nahmen auch wenn ihre
Prsenz im lateinamerikanischen Vergleich gering blieb und im Kabinett von Fox Nach-
folger Felipe Caldern (2006-2012) wieder abnehmen wrde.15 Zweitens lohnten sich nun
Wahlkampfempfehlungen und -spenden. Nachdem Ergebnisse von Wahlen nicht mehr im
Voraus feststanden, konnten Unternehmer und Unternehmerverbnde mit ihrem Engagement
den Unterschied ausmachen. Diese Erfahrung hatten sie auf gliedstaatlicher Ebene seit 1989
gemacht. Damals gewann in Baja California erstmals ein PAN-Kandidat eine Gouverneurs-
wahl. Wahlkampfhilfen vor und drittens Lobbying whrend einer Legislatur gewannen
umso mehr an Bedeutung, als das Parlament in Mexiko-Stadt aufgewertet wurde. Hatte es
zuvor blo die prsidialen Entscheide abgesegnet, sprach es nun ein gewichtiges Wort mit
(Schneider 2004, S. 90).
Allerdings hatte dieser Wandel seine Kehrseite. Zu Zeiten der PRI hatte die Schwierig-
keit, den Prsidenten und dessen Entourage fr die eigenen Anliegen gnstig zu stimmen, der
politischen Wirksamkeit entsprochen: War die Regierungsspitze einmal gewonnen, vertrat
sie Interessen wirksam. Diese Durchsetzungsfhigkeit war nicht primr verfassungsmigen
Kompetenzen, sondern der Kommandostruktur der PRI geschuldet, die vom Prsidenten-
palast bis in die hintersten Ecken des Landes reichte und dem Zentralstaat gleichsam das
Rckgrat gab. Die PAN-Prsidenten Fox und Caldern jedoch verfgten bei einer gleich
14 Vgl. zu der Entwicklung der Zivilgesellschaft in diesen Jahren, der Bedeutung des Erdbebens von 1985 und
der bis Ende der 1990er Jahre ablehnenden Haltung des PRI-Regimes gegenber zivilgesellschaftlichen Or-
ganisationen auch Esquivel Sols (2008, S. 52-53 und S. 113).
15 Vgl. fr die Zusammensetzung der Kabinette http://fox.presidencia.gob.mx/gabinete/ sowie http://calderon.
presidencia.gob.mx/gabinete/ [Zugegriffen: 13. Januar 2014].
342 Alex Gertschen
bleibenden Verfassungsarchitektur weder ber eine solche parallele Machtstruktur noch

ber eine Mehrheit im Parlament. Der damit verbundene Verlust an Handlungsautonomie
entwertete aus der Sicht der Unternehmer den nach dem Jahr 2000 erleichterten Zugang zur
Exekutive (ebd. S. 91).
Die Pulverisierung der Macht des Zentralstaates bedeutete deshalb nicht per se einen
greren politischen Einuss der Unternehmer. Im Abschnitt zu parteipolitisch und zivilge-
sellschaftlich engagierten Unternehmern wird bezglich der grassierenden Kriminalitt und
Straffreiheit zu sehen sein, dass die Ohnmacht des Staates auch die Ohnmacht der Unterneh-
mer bedeuten kann. Die folgenden Beispiele der Telekommunikations- und Medienkonzerne
Amrica Mvil, Televisa und TV Azteca zeigen, dass vorab die grten Unternehmen, die
parallel auf viele verschiedene politische Akteure Einuss auszuben vermgen, whrend
den zwei Regierungsperioden der PAN an Macht gewannen. Die Beispiele zeigen berdies,
dass das Parlament unter der Fhrung der PRI und Prsident Peas diese Entwicklung rck-
gngig machen will, wobei noch offen ist, mit welcher Konsequenz und welchem Erfolg
auch fr die Demokratie.
3.2 7elevisa 7V $]teca und $mprica Myvil
Das mexikanische Parlament nahm 2006 ein Mediengesetz an, das landauf landab als Ley
Televisa (Televisa-Gesetz) bekannt wurde. Javier Corral, damals und heute Senator fr die
PAN sowie Vorsitzender der Mexikanischen Gesellschaft fr das Recht auf Information (Aso-
ciacin Mexicana de Derecho a la Informacin), kritisierte, die Anwlte von Televisa htten
den Gesetzesentwurf von A bis Z selber verfasst (Gertschen 2009). Durch das Gesetz w-
ren die Fernseh- und Radiokonzessionen von Televisa und TV Azteca auf unbestimmte Zeit
verlngert und automatisch auf neue Medien ausgeweitet worden. Ebenso wre der Markt-
eintritt eines dritten nationalen kommerziellen Fernsehanbieters de facto verunmglicht und
so das Duopol zementiert worden. Gem einer Studie der Bank HSBC entelen auf Televisa
rund 70 Prozent der gesamten Fernsehwerbeeinnahmen und auf TV Azteca fast der gan-
ze Rest (Gonzlez und Dineen 2009). Besteht eine konomische Konkurrenz zwischen den
beiden Unternehmen, so kooperieren sie politisch im Rahmen des von ihnen dominierten
Branchenverbandes Cmara de la Industria de Radio y Televisin.16
Der Grund, weshalb das Parlament ein Mediengesetz annahm, das partikulare Inter-
essen ber das Allgemeinwohl stellte und deshalb spter vom Obersten Gerichtshof teil-
weise kassiert wurde, war ein einfacher: Die Unternehmer Emilio Azcrraga (Televisa) und
Roberto Salinas (TV Azteca) standen zurecht im Ruf, ihre mediale Macht ohne journalisti-
schen Skrupel gegen politische Widersacher einzusetzen. Als zum Beispiel das Parlament im
Herbst 2007 eine Wahlrechtsreform vornahm, die den Parteien audiovisuelle Wahlwerbung
kostenlos zur Verfgung stellte und damit die konomischen Interessen von Televisa und
TV Azteca verletzte , wurden die Befrworter der Reform mit der Verbannung von den
Bildschirmen bestraft. Politiker, die die Anliegen der beiden Konzerne aktiv vertraten oder
zumindest nicht bekmpften, erfreuten sich hingegen einer steigenden medialen Prsenz
so auch der bereits als aussichtsreicher Prsidentschaftsanwrter gehandelte Enrique Pea
Nieto (Daz 2008, Hernndez 2008). Die Konzerne gingen noch weiter. Whrend ihr Rekurs
gegen die Gesetzesreform anhngig war, sabotierten und boykottierten sie die bertragung
16 So verhandelte der Verband Anfang 2009 im Namen der beiden Fernsehkonzerne mit dem nationalen Wahlin-
stitut (Instituto Federal Electoral, IFE) ber die Ausgestaltung der politischen Werbung, vgl. Irzar (2009b).
Vgl. zur politischen Kooperation von Televisa und TV Azteca auch Daz (2007) und Villamil (2012).
der Wahlspots. Anfang Februar 2009 schwrzten sie die Parteien in einer abgesprochenen
Aktion bei den Zuschauern an, indem sie die Spots whrend der Live-bertragung populrer
Sportveranstaltungen an zusammenhngenden Stcken von bis zu sechs Minuten ausstrahl-
ten mit dem Hinweis, es tue ihnen leid, aber so wolle es nun einmal der Gesetzgeber. Bis
auf eine kleine Busse fr TV Azteca blieb die Manahme folgenlos (Irzar 2009a).17
Das Problem wird zustzlich verschrft durch die weit in andere Branchen auswuchern-
den Interessen der Medienunternehmer. Ricardo Salinas, mit einem geschtzten Vermgen
von zehn Milliarden Dollar der viertreichste Mexikaner, kontrolliert neben TV Azteca auch
eine Bank, eine Detailhandelskette und einen Mobilfunkanbieter.18 Als sich 2008 im me-
xikanischen Senat Widerstand gegen eine Gesetzesreform regte, der von Salinas Vertreter
im Senat eingebracht worden war und dessen Banco Azteca gegen andere Anbieter von
Kleinkrediten bevorteilt htte, verunglimpfte TV Azteca die politische Gegnerschaft auf das
Schwerste (Dresser 2008).19 Aus Furcht vor solchen Repressalien vermied es die Regierung
Felipe Calderns, die in ihrer Kompetenz stehende Ausschreibung einer Fernsehkonzession
vorzunehmen, die fr das Duopol eine echte Konkurrenz bedeutet htte obwohl dies just
eine der Bedingungen gewesen war, unter denen die Behrden 2011 eine Allianz von Televi-
sa und TV Azteca in der Telekommunikation gebilligt hatten (Dresser 2012).
Die 2013 verabschiedete Verfassungsreform auf der Grundlage des Paktes fr Mexiko
war ein notwendiger, aber nicht hinreichender Schritt, um dieses Versumnis auszurumen.
Erst die 2014 zu erfolgende Umsetzung der Reform wird zeigen, ob der politische Wille stark
genug ist, um die anhaltend erdrckende Dominanz der zwei Medienkonzerne zu brechen
(Corral 2013). Zudem ist bei einer Einschtzung der Reform ein Unternehmer zu berck-
sichtigen, der Regierung und Parlament im Krftemessen mit Televisa und TV Azteca den
Rcken strkt, aber seinerseits die wohl grte Herausforderung der staatlichen Souvernitt
in Mexiko darstellt: Carlos Slim. Dessen Kommunikationskonzern Amrica Mvil will seit
langem in den Fernsehmarkt einsteigen, hat auf Betreiben der zwei Duopolisten bisher aber
keine Lizenz erhalten (Gertschen 2011e).
Noch vor Emilio Azcrraga und Roberto Salinas ist Slim der am hugsten genannte
Unternehmer, der als faktische Macht gilt. Angesichts seines weit verzweigten Firmenkon-
glomerats ist es praktisch unmglich, in Mexiko einen Tag zu verbringen, ohne dem mit
einem geschtzten Vermgen von ber 70 Milliarden Dollar reichsten Erdenbewohner in
die Taschen zu arbeiten.20 Dreh- und Angelpunkt seiner wirtschaftlichen Macht ist der Kon-
zern Amrica Mvil, dessen Anteil am nationalen Telekommunikationsmarkt ber 70 Pro-
zent betrgt. Seit Jahren kritisieren Beobachter, die nationale Wettbewerbskommission oder
die Organisation fr Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die riesigen
Kosten dieser Dominanz, die auf die Bedingungen der Privatisierung der staatlichen Tele-
fongesellschaft Telmex im Jahr 1990 zurckgeht. Die hohen Preise und die geringe Qualitt
der Kommunikation, die Slims Unternehmen durchsetzten, wirkten sich unmittelbar auf das
Preisniveau und die Wettbewerbsfhigkeit der mexikanischen Volkswirtschaft aus (Comisin
Federal de Competencia 2009; Dineen 2010; OECD 2012). Dennoch bleibt die Position von
Amrica Mvil in ihren Grundfesten unerschttert. Ob sich dies ndern wird, hngt wie
im Fall des Fernsehduopols von der Umsetzung der 2013 beschlossenen Telekommunika-
17 Vgl. als Einschtzungen der Fernsehunternehmen und der Reaktion der Behrden auch folgende Kommenta-
re: Granados Chapa (2009), Valds Ugalde (2009), Woldenberg (2009).
18 http://www.forbes.com/prole/ricardo-salinas-pliego/ [Zugegriffen: 30. Dezember 2013].
19 Vgl. auch eine Einschtzung Salinas in Granados Chapa (2007).
20 http://www.forbes.com/billionaires/list/, [Zugegriffen: 30. Dezember 2013] Vgl. aus den zahlreichen Port-
rts von Slim und dessen Firmengruppe zum Beispiel Ehringfeld (2011), Martnez (2011), Relea (2007).
344 Alex Gertschen
tionsreform ab, die auch auf Amrica Mvil sowie deren Tochtergesellschaften Telmex und
Telcel zielte.
Whrend ihr ffentlicher Charakter die politischen Pressionen von Televisa und TV
Azteca offensichtlich macht, ist die Vertretung der Interessen von Carlos Slim schwieriger
zu durchschauen. Notorisch und bekannt sind die juristischen Prozesse, die ein Heer von
Anwlten jeweils anzettelt, wenn unliebsame politische Entscheide gefllt werden. Auf die-
sem Wege hat Amrica Mvil whrend Jahren Sanktionen der Wettbewerbskommission hi-
nauszgern knnen (Gertschen 2011d; Harrup/Luhnow 2011). Ebenso offenkundig ist der
Nutzen, den Politiker aus Investitionsentscheiden der Slim-Firmen ziehen. So ermglichte in
den frhen 2000er Jahren das persnliche und nanzielle Engagement von Carlos Slim die
umfassende Renovierung und Aufwertung der historischen Altstadt von Mexiko-Stadt, die
wiederum ein Vorzeigeprojekt des damaligen Brgermeisters und spteren Prsidentschafts-
kandidaten Andrs Manuel Lpez Obrador wurde (Relea 2007, S. 46f.). Die Reputation,
ein Knig Midas zu sein, hat Slim gerade in einem von Gewalt und Unsicherheit heimge-
suchten Land wie Mexiko zu einem politisch wertvollen Investor gemacht. Entsprechend
breit werden seine Investitionen von ihm und den beglckten Regional- und Lokalpolitikern
kommuniziert. Diese Rolle wiederum, die durch die Heraushebung der Person Slims in der
Kommunikation noch pointiert wird, versetzt diesen in eine uerst starke Position, wenn es
darum geht, die Bedingungen seiner Investitionen mit den Behrden auszuhandeln.21
Wie Azcrraga und Salinas htet sich Slim davor, sich parteipolitisch festzulegen. Un-
tersttzt wird, wer das Geschft nicht verdirbt. Dieser Pragmatismus zeigte sich in den Be-
ziehungen zu Lpez Obrador. Als dieser die umstrittenen Prsidentschaftswahlen von 2006
nicht nur juristisch anfocht, sondern aus Protest monatelang das Zentrum der Hauptstadt
besetzt hielt und das Land in ein Chaos zu strzen drohte, ging Slim wie der berragende Teil
der Unternehmer auf Distanz zum linken Politiker (Relea 2007, S. 46f.). Dass sich diese Be-
ziehung nie mehr erholt hat, liegt auch daran, dass die Linke unter der Fhrung Lpez Obra-
dors die Erdlproduktion strikt dem Staat vorbehalten will. Es ist dies ein weiteres Geschft,
in dem Slim bereits engagiert ist und zustzliches Gewinnpotenzial sieht. Er gilt deshalb als
einer der grten knftigen Proteure der Energiereform, die 2013 beschlossen wurde und
Privaten einen breiteren Zutritt zur Erdlproduktion erffnet (AFP 2013, Maldonado 2013).
Nicht nur aus diesem Grund wre es verfrht, die Reformen, die unter der Fhrung
der PRI und Prsident Pea Nietos vorgenommen wurden, als Befreiungsschlag des Staates
gegenber den faktischen Mchten im Unternehmerlager zu verstehen. Die Telekommunika-
tionsreform bedarf erst der Umsetzung. Zudem war sie nicht nur Produkt eines gewachsenen
politischen Willens, sondern auch eines Interessenkonikts zwischen den mchtigsten Un-
ternehmern im Land, der den Handlungsfreiraum der Exekutive und Legislative vergrerte.
Es kommt hinzu, dass die mediale Macht von Emilio Azcrraga und Ricardo Salinas an
staatliche Konzessionen gebunden und deshalb potenziell einfacher einzuschrnken ist als
jene, die in Carlos Slims schier unerschpichen Ressourcen steckt.
3.3 Andere Unternehmen und Verbnde
Obwohl Slim, Azcrraga und Salinas eine politische Sonderrolle einnehmen, stehen sie in
anderer Hinsicht stellvertretend fr eine Entwicklung, die den Einuss der Grounternehmer
auf den Staat seit dem Jahr 2000 begnstigt hat. Denn whrend dieser vor der Herausforde-
21 Vgl. fr zwei jngere Beispiele Investitionen im Gliedstaat Veracruz und in der Touristenstadt Acapulco in
Aguilar (2012), Covarrubias (2012); Inversin de Grupo Carso (2013).
rung stand und steht , demokratische und zugleich efziente Entscheidungsndungs- und
Durchsetzungsmechanismen zu erarbeiten, erlebten jene eine Zeit relativer Kontinuitt und
Prosperitt. Davon zeugt die Liste der 500 grten im Land ttigen Unternehmen, die das
Wirtschaftsmagazin Expansin jhrlich erstellt.22 Nicht nur fr mexikanische, generell fr
lateinamerikanische Konzerne ist zudem typisch, dass sie oft seit mehreren Generationen
von ein und derselben Familie kontrolliert werden (Fleury/Fleury 2011, S. 309-317 und 330-
337). Dieses Charakteristikum drfte weiter dazu beigetragen haben, dass sich die Gewichte
zwischen einem handlungsschwachen Staat und ressourcenreichen, straff gefhrten Unter-
nehmen zugunsten von Letzteren verschoben.23
Wie sind vor diesem Hintergrund jngere Flle zu bewerten, in denen sich groe Fir-
men gegenber staatlichen Akteuren nicht haben durchsetzen knnen? Zum Beispiel sind
2013 gegen den Widerstand von Konzernen wie Grupo Mxico oder Coca-Cola spezische
Steuerlasten fr die Bergbau-Branche beziehungsweise die Sgetrnke- und Snackindustrie
beschlossen worden, die seit Langem errtert worden waren (Benini 2013, Gertschen 2010b,
Impuesto 2013). Die nationale Wettbewerbskommission, die sich gerade im Kampf gegen
die Dominanz von Amrica Mvil und Televisa einen Namen gemacht hat und auch deshalb
2013 mit mehr Autonomie und Befugnissen gestrkt worden ist, hatte im Jahr zuvor Cemex
mit einer hohen Busse wegen des Missbrauchs seiner Marktmacht belegt. Dem weltweit
drittgrten Zementkonzern waren seit Jahren entsprechende Praktiken vorgeworfen wor-
den, ohne dass die Behrden eingeschritten waren (Comisin Federal de Competencia 2012).
In jedem der erwhnten Flle gab es spezische Umstnde, die die politische Positi-
on der Unternehmer und ihrer Verbnde schwchten. Allgemeingltig ist aber, dass die der
Elite zugerechneten Unternehmer in einem von tiefen gesellschaftlichen Unterschieden ge-
zeichneten Land wie Mexiko ein strukturelles Legitimittsdezit haben.24 Dieses ist nicht
neu, doch kommt ihm nach dem Ende der PRI-Herrschaft in einem intensivierten politischen
Wettbewerb eine grere Bedeutung zu. Gerade die wachsende urbane Mittelschicht, die die
Hauptlast der Steuern trgt, ist fr die von Parteien, Medien oder internationalen Organisa-
tionen verbreitete Botschaft empfnglich, dass die mexikanische Steuerquote im internatio-
nalen Vergleich sehr tief sei, weil nicht zuletzt die groen Unternehmen geschont wrden.25
Von diesem Legitimittsdezit sind auch die Branchenverbnde betroffen, die oft von
einzelnen Grounternehmen dominiert werden.26 In diesem Kontext nimmt der Dachverband
CCE, der im Vergleich zu den Anfangsjahrzehnten seine nanzielle Abhngigkeit von den
Grounternehmen hat reduzieren knnen (Schneider 2004, S. 90), eine besondere Position
ein, kann er doch als einziger Verband in Anspruch nehmen, fr den ganzen Unternehmer-
stand zu sprechen also auch fr die kleinen und mittelgroen Unternehmen. Wohl nur die
traditionsreiche Arbeitgebervereinigung COPARMEX weist eine vergleichbare politische
Glaubwrdigkeit auf. Zuletzt zeigte sich der davon abgeleitete Einuss eindrcklich im Um-
feld der umstrittenen Prsidentschaftswahlen von 2006, als die Coparmex zusammen mit
22 Fr die aktuelle Liste vgl. http://www.cnnexpansion.com/rankings/2013/las-500-empresas-mas-importantes-

de-mexico-2013 [Zugegriffen: 13. Januar 2014].
23 Ein Beleg dafr sind die notorischen Steuerschlupcher fr und Steuerschulden von Grounternehmen, vgl.
zum Beispiel Mndez (2013) und Santaeulalia (2014).
24 Vgl. ihre Glaubwrdigkeit in der Umfrage Consulta Mitofsky 2012. Fr eine nicht auf linke politische Krei-
se beschrnkte Perspektive auf die (Gro-)Unternehmer vgl. den Leitartikel Reforma scal (2013).
25 Vgl. Funote 23. Am hugsten angefhrt werden die von der OECD publizierten Ranglisten der Steuer-
quote. Fr die sozio-politische Selbstverortung der Mittelschicht, auch gegenber der (Unternehmer-) Elite,
vgl. Castaeda (2011).
26 Als Beispiele seien die Cmara Nacional del Cemento (Zementindustrie) oder die Asociacin Nacional de
Productores de Refrescos y Aguas Carbonatadas (S- und Sprudelgetrnke-Industrie) genannt.
346 Alex Gertschen
dem CCE eine Kampagne gegen den linken Kandidaten Lpez Obrador fhrte und fr dessen
Niederlage mitverantwortlich war. Die politische Aufwertung, die die Verbnde dadurch auf-
seiten des Wahlsiegers Felipe Caldern erfuhren, bezahlten sie allerdings mit einer radikali-
sierten Gegnerschaft im linken politischen Spektrum (Lpez Obrador 2007).
Weniger schwer wiegt das gesellschaftliche Legitimittsdezit der Unternehmer bei
Geschften, die auslndische Dritte involvieren. Wie in anderen Lndern ist es fr die Regie-
rung selbstverstndlich, sich zum Beispiel in der Handelspolitik mit den Branchenverbnden
abzusprechen und deren Anliegen so weit als mglich zu respektieren. Weil sich die Regie-
rungen der PRI und der PAN seit der neoliberalen Wende etwa im Vergleich zu Brasilien
einer relativ konsequenten Freihandelspolitik verschrieben haben, fllt es jedoch gerade den
Verbnden von protektionistischen Branchen wie der Textil-, Kleidungs- und Lederindustrie
tendenziell schwerer, ihre Interessen zu verteidigen (Gertschen 2011a). Ein gegenteiliges
Beispiel ist der Verband der exportorientierten Automobilindustrie, der alle in Mexiko pro-
duzierenden Autokonzerne vereinigt. Deren Interessen stehen mit dem Ziel der Regierung im
Einklang, sich in Abgrenzung von Brasilien als freihndlerisch eingestellte lateinamerikani-
sche Fhrungsmacht zu prolieren (Gertschen 2011c, Gertschen 2010a, Two ways 2012).27
Die Handelspolitik illustriert ebenso, dass politisches Handeln durch die gewachsene
internationale Verechtung Mexikos einem strkeren auenpolitischen Legitimittsdruck
ausgesetzt ist. Einerseits sind es in transnationale Netzwerke eingebundene Organisationen,
die die politische Rolle der Unternehmen kritisch unter die Lupe nehmen, zum Beispiel wenn
es Interessenkonikte zwischen Bergbaurmen und indigenen Gemeinschaften gibt.28 An-
dererseits sind es intergouvernementale Organisationen wie die OECD, die Welthandelsor-
ganisation oder die Organisation Amerikanischer Staaten, die den mexikanischen Staat auf
die Einhaltung von dessen internationalen Verpichtungen hin beobachten, bewerten und
wo angebracht und mglich sanktionieren. Dies erhht die Wahrscheinlichkeit, dass zum
Beispiel Missbruche von Marktmacht durch einheimische Unternehmen unterbunden wer-
den. Es sind insofern zunehmend auch internationale Normen und Akteure, die die politische
Durchsetzungsfhigkeit der Unternehmer beeinussen und tendenziell wohl eher einschrn-
ken.29
3.4 Parteipolitisch und ]ivilgesellschaftlich engagierte Unternehmer
Unternehmer in der staatlichen Exekutive oder Legislative oder solche, die sich in einer Par-
tei engagieren, sind nach wie vor sehr selten in Mexiko. Ohne dass hierzu verlssliche Zahlen
bekannt sind, drfte ihre Prsenz in den vergangenen Jahren sogar abgenommen haben. Denn
die demokratische Aufbruchsstimmung der 1980er und 1990er Jahre, die eine kleine, aber
wachsende Zahl von Unternehmern in die Politik und insbesondere in die PAN getrieben
hatte, ist whrend den Prsidentschaften von Vicente Fox und Felipe Caldern einer ber
das Unternehmerlager hinausreichenden Ernchterung gewichen. ber zwlf Jahre nach
dem euphorisch begangenen Ende der PRI-Herrschaft weisen Politiker und Parteien einen
27 Fr die Kooperation mit AMIA vgl. auch Mxico y Brasil 2012.

28 Vgl. fr das Beispiel der Huichol-Indianer in San Lus Potos Secretara de Gobernancin (2012), Booth
(2012).
29 Ein relativ gut untersuchtes Beispiel fr das Zusammenwirken wirtschaftlicher Integrationsprozesse, transna-
tionaler Netzwerke und internationaler Normen sind die Aushandlung und Durchsetzung des Nafta-Vertrags
und dessen Zusatzabkommen ber Umwelt- und Arbeitsstandards. Vgl. Cauleld (2010), Kay (2011), von
Blow (2010).
miserablen Ruf auf, gilt die Politik nicht als Ort der produktiven Vernderung, sondern der
destruktiven Auseinandersetzung (Consulta Mitofsky 2012 und Camarena, 2012).
Im Gegensatz dazu hat in den letzten Jahren das zivilgesellschaftliche Engagement der
Unternehmer gemessen an der Anzahl Organisationen stark zugenommen (Gertschen
2011b, Villalobos 2010).30 Ein Grund dafr drfte ihr Imageproblem sein, das mit (vermeint-
lich) gemeinntzigen Aktivitten aufpoliert werden soll, ein anderer die politische Ernch-
terung. Wege der gesellschaftlichen Vernderung werden in dieser Interpretation vermehrt
auerhalb der institutionellen Politik beschritten. Davon zeugt das Beispiel Alejandro Mar-
ts, des Grnders einer groen Sportladen-Kette. Im Sommer 2008 wurde ein Sohn Marts
entfhrt und gettet. Der vielbeachtete Fall brachte den ohnehin verbreiteten Unmut ber
die steigende Gewalt und Unsicherheit zum berlaufen, Hunderttausende protestierten in
den Straen. Als Grounternehmer hatte Mart einen privilegierten Zugang zu den Behr-
den, selbst der Prsident schaltete sich ein. Doch nderte dieser besondere Status, der von
anderen Angehrigen von Gewaltopfern kritisiert wurde, nichts daran, dass der Fall bis heu-
te nicht restlos aufgeklrt und geshnt ist. Mart forderte die Politiker auf, zurckzutreten,
sollten sie das Problem der Unsicherheit nicht lsen knnen (Gertschen 2008, Herrera et al.
2008). Seine Worte verhallten wirkungslos. Er selbst hat sich aus der institutionellen Politik
herausgehalten, obwohl er gar als Kandidat fr die Prsidentschaftswahlen 2012 gehandelt
wurde, und stattdessen Mxico SOS gegrndet, eine zivilgesellschaftliche Organisation, die
sich der Sicherheitspolitik widmet (Figueroa 2011). Der Fall Mart illustriert nicht nur den
Argwohn der Unternehmer gegenber der institutionellen Politik, er zeigt berdies, dass der
verbesserte Zugang zum Zentralstaat, den sie unter der PAN genossen, aufgrund von dessen
gesunkener Handlungsfhigkeit im Zweifel wenig wert war.
4. Schluss
Unternehmer nehmen im politischen System Mexikos eine uerst wichtige Rolle ein. Es
sind vor allem die groen familienkontrollierten Firmengruppen, die aus eigener Kraft oder
im Verbund vorab ber den exklusiven Consejo Mexicano de Hombres de Negocio (CMHN)
Einuss auszuben vermgen. ber den CMHN bestimmen rund drei Dutzend Unterneh-
merfamilien mageblich die Positionen des Consejo Coordinador Empresarial (CCE) mit,
des Dachverbandes der mexikanischen Wirtschaft. Der CMHN, der CCE sowie die katho-
lisch-konservative und marktliberale Arbeitgebervereinigung COPARMEX machen aus dem
mexikanischen Verbandswesen eine Ausnahmeerscheinung in Lateinamerika. Kein anderes
Land weist derart langlebige und breit abgesttzte Unternehmerverbnde auf.
Der Einuss der Grounternehmen und der Verbnde hat seit dem Regierungswechsel
im Jahr 2000, mit dem die jahrzehntelange fast unumschrnkte Herrschaft der Partido Re-
volucionario Institucional zu Ende gegangen war, bedeutend zugenommen. Whrend der
demokratisierte Zentralstaat durch die Trennung vom korporatistischen PRI-Regime in sei-
ner Handlungsfhigkeit nachhaltig geschwcht wurde, gewhrte er den Unternehmern neue
Mglichkeiten der Einussnahme: durch die Besetzung staatlicher mter, die Beeinussung
von Exekutiv- und Legislativwahlen oder die Lobbyarbeit im zuvor praktisch bedeutungslo-
sen Parlament.
30 Vgl. fr eine aktuelle Auistung der grten Unternehmensstiftungen und der schwierigen Unterscheidung
zwischen wahrhaftig philanthropischem und primr eigenntzigem Engagement Jimnez Mrquez (2013).
348 Alex Gertschen
Ein besonderer Ausdruck der verschobenen Gewichte zwischen den Grounternehmern

und dem Zentralstaat, dessen Exekutive von 2000 bis 2012 von der Partido Accin Nacional
kontrolliert wurde, sind die sogenannten faktischen Mchte. Damit sind in Mexiko Akteure
gemeint, die im gesellschaftlichen Hintergrund bar jeglicher Legitimitt groe Macht aus-
ben. In erster Linie haben sich in den letzten Jahren die Telekommunikations- und Medien-
konzerne Amrica Mvil, Televisa und TV Azteca in der ffentlichkeit den Ruf faktischer
Mchte erworben. Doch kommen auch andere Unternehmen zumindest in die Nhe dieser
Position, zumal in regionalen Machtkontexten.
Seit Ende 2012 kontrolliert die PRI wieder die Bundesregierung. Prsident Enrique
Pea Nieto will sich nicht zuletzt durch die Eindmmung der faktischen Mchte im Un-
ternehmerlager und die vermeintliche Rckkehr zu einem starken, das Allgemeinwohl
schtzenden Staat prolieren. Ob seine Bemhungen ernst gemeint sind und Frchte tragen
werden, bleibt abzuwarten. Bereits jetzt ist jedoch die Interpretation zu verwerfen, dass die
zwlf Regierungsjahre der PAN das Intermezzo eines schwachen Staates darstellten, an
dessen beiden Enden der starke Staat der PRI stand und steht. Abgesehen davon, dass
das alte PRI-Regime fr seine Korruption berchtigt war, stand es vielen der heute einuss-
reichen Grounternehmen auch den genannten faktischen Mchten in entscheidenden
Entstehungs-, Wachstums- oder Konsolidierungsphasen Pate.
Unabhngig von der Regierung Pea Nietos gibt es im Vergleich zur alten PRI-Herr-
schaft zwei Faktoren, die den Einuss der Grounternehmer und der Unternehmerverbnde
auch knftig und wohl zunehmend eingrenzen werden: Durch das demokratisierte, von Wett-
bewerb geprgte Umfeld und durch die wachsende internationale Vernetzung Mexikos un-
terliegt politisches Handeln gegenber der autoritren ra einem viel strkeren ffentlichen
Legitimittsdruck. Zu betonen ist, dass diesem Druck gesellschaftliche Krfteverhltnisse
widerstehen, die historisch durch grte Ungleichheit gekennzeichnet sind und die Privile-
gierung partikularer Interessen frdern, nicht zuletzt jener der Unternehmerelite. Die Stabi-
litt dieser Verhltnisse ist durch den Machtwechsel im Jahr 2000 nicht erschttert worden.
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Soziale Bewegungen und das mexikanische politische System
Jorge Cadena-Roa
1. Einleitung
Soziale Bewegungen sind kollektive Aktionen, die darauf ausgerichtet sind, sozialen Wandel
ber nicht institutionelle Wege zu ermglichen oder sich ihm zu widersetzen. Man kann sie
als Politik mit anderen Mitteln verstehen. Hug sind sie die einzigen Mittel, die Gruppen
zur Verfgung stehen, die aufgrund fehlender Macht weder ber einen regulren Zugang
zur Entscheidungsndung noch aufgrund fehlender nanzieller Mittel ber wirtschaft-
lichen Einuss verfgen. Beide Mngel lassen sich jedoch durch Organisation berwinden,
durch die es gelingt, Macht zu generieren und Ressourcen zu mobilisieren, um ihren For-
derungen Aufmerksamkeit zu verschaffen. Soziale Bewegungen versuchen, das politische
System und das Funktionieren des Marktes zu beeinussen oder auf die Gesellschaft selbst
einzuwirken. In diesem Sinne orientieren sich soziale Bewegungen nicht nur politisch oder
wirtschaftlich. Einige versuchen, die Bedeutung, die Dingen, Ereignissen und Beziehungen
beigemessen werden, zu verndern.
Dieser Beitrag konzentriert sich auf die sozialen Bewegungen, die die Anerkennung der
Brgerrechte, die Abkehr vom Autoritarismus und die Demokratisierung des mexikanischen
politischen Systems erreichten. Die Vernderungen im Bereich der sozialen Bewegungen
knnen nicht allein aus sich heraus verstanden werden, sondern nur in der Wechselwirkung
mit ihrem politischen, institutionellen und kulturellen Umfeld. Das Handeln der sozialen
Bewegungen beeinusst das Handeln der Regierungen und der Gegenbewegungen dadurch,
dass es nicht in sich wiederholenden Kreislufen gefangen ist, sondern Neuerungen und Ver-
nderungen erfasst, die eine Koevolution sowohl im Bereich der sozialen Bewegungen als
auch in ihrem Umfeld, beinhalten (Oliver und Myers 2003). Das heit, das Handeln sozia-
ler Bewegungen provoziert und leitet komplexe Prozesse ein, indem es unvorhergesehene
Reaktionen des Umfelds und kreative Antworten der Gegner und der ffentlichen Meinung
provoziert, die adaptives Verhalten stimulieren, welches schlielich die Protestformen, die
Reaktionen der sozialen Kontrolle, die politischen Strukturen und Praktiken sowie die po-
litische Kultur verndert. Aus diesem Grund mssen, um den Bereich der sozialen Bewe-
gungen, seine Strmungen und Gegenstrmungen zu verstehen, die Vernderungen in ihrem
Entstehungsumfeld analysiert werden. Insbesondere ist zu prfen, welchen Einuss Vern-
derungen im politischen Bereich wie Pluralisierung und Demokratisierung ausben. Welche
Dimensionen des Umfeldes gilt es zu bercksichtigen? Im Folgenden werden die wichtigsten
dieser Dimensionen vorgestellt.

354 Jorge Cadena-Roa
2. Die sozialen Bewegungen der autoritren Zeit
2.1 Hintergrnde
Der mexikanische Staat wurde von militrischen, politischen und sozialen Anfhrern des
Volksaufstandes gegrndet, die das oligarchische System von Porrio Daz (1877-1910)
strzten und ein Programm sozialer Gerechtigkeit forderten Dieses sollte von einem Entwick-
lungsstaat durch eine Agrarreform, die Anerkennung der Arbeitsrechte, die Schaffung eines
ffentlichen Bildungssystems und eines Programms der sozialen Sicherung und ffentlichen
Wohlfahrt umgesetzt werden.
Dieser revolutionre Ursprung verhalf Mexiko zu einer langen politischen Stabilitt,
die im lateinamerikanischen Kontext auffllt, in dem die Mehrheit der brigen Lnder in den
1960er und 1970er Jahren zahlreiche politische Krisen, militrische Revolten, Staatsstreiche
und Zeiten massiver Menschenrechtsverletzungen durchlebten.1 Im Vergleich wirkte Mexiko
wie ein politisch stabiler, autoritrer Staat, in dem seit 1920 ununterbrochen Wahlen fr das
Prsidentenamt und den Kongress abgehalten wurden, eine progressive Auenpolitik betrie-
ben wurde und es fr die Exilanten des spanischen Faschismus und der lateinamerikanischen
Diktaturen Zuucht gab. Die wichtigsten die Hauptmerkmale des postrevolutionren mexi-
kanischen Staates waren Folgende:
(a) Ein prsidentielles Regierungssystem2. Die Verfassung schuf ein republikanisches

System mit checks and balances. Jedoch waren die Legislative und Judikative nicht
vollstndig von der Exekutiven unabhngig, welche sich in einer einzigen Person, dem
Prsidenten der Republik konzentrierte, der alle Kabinettsmitglieder einschlielich des
Obersten Staatsanwaltes und des Regierungschefs des Distrito Federal frei ernennen
und entlassen konnte. Whrend der sechsjhrigen prsidentiellen Amtszeiten, ohne
Mglichkeit einer Wiederwahl, war der Prsident zugleich Staatschef, Regierungschef,
d.h. Chef einer Exekutiven, welche sich die Legislative und Judikative Gewalt unterord-
nete, Chef der ffentlichen Verwaltung, Hauptkommandant der Streitkrfte und Vorsit-
zender der Staatspartei (Carpizo 1978, Gonzlez Casanova 1970).
(b) Die Streitkrfte waren durch den Prsidenten der zivilen Gewalt untergeordnet und nah-
men nicht offen am politischen Leben teil. (Camp 1992, Rondfeldt 1984).
(c) Es gab eine Staatspartei bzw. eine hegemoniale Partei, deren Aufgabe darin bestand, die
Probleme der Machtfolge unter den Mitgliedern der revolutionren Familia zu lsen,
jedoch nicht, um die politische Macht durch demokratische Prozesse zu erhalten.
(d) ber Jahrzehnte hinweg schaffte es die revolutionre Familie hinter der Fassade
demokratischer Wahlen, dank eines Wahlsystems, das weder frei, noch sauber oder
unparteiisch war, und eines nicht kompetitiven Mehrparteiensystems, Schlsselmter
des autoritren Staates zu kontrollieren (Craig und Cornelius 1995, Molinar Horcasitas
1991).
(e) Whrend der Amtszeit von Lzaro Crdenas (1934-1940) wurden die Arbeitergewerk-
schaften und die Bauernvereinigungen in Organisationen umgewandelt, die der Staats-
partei obligatorisch angeschlossen waren, wodurch die Kontrolle und die politische
Unterordnung ihrer Mitglieder im Austausch fr Privilegien ihrer Fhrungspersnlich-
keiten und Vorteile fr ihre Mitglieder erleichtert wurde.
1 Der letzte Militraufstand, der eine verfassungsmige Regierung in Mexiko strzte, fand 1920 statt. Der
letzte gescheiterte Militraufstand fand 1929 statt.
2 Vgl. dazu den Beitrag von Clarissa Heisig in diesem Band.
Soziale Bewegungen und das mexikanische politische System 355
(f) Zwischen der Regierung und den Dissidentengruppen entstand ein Verhandlungspro-
zess, der hug mit der Etablierung einer Form von Klientelismus endete. Es wurden
Lizenzen verteilt und Vorteile und Vorzugsbehandlung der Klienten im Austausch fr
politische Untersttzung der Patrone gewhrt, bzw. kooptiert (Cornelius and Craig
1991). Dies fhrte dazu, dass die Anfhrer der Bewegung eine Position innerhalb der
Exekutiven oder Legislativen Gewalt einnahmen und somit gemigt und unterworfen
wurden (Anderson und Cockroft 1972).
(g) Die Implementierung eines Entwicklungsprojektes, das eventuell die Forderungen der
mexikanischen Revolution erfllen sollte, war eine weitere Sule der langen Stabilitt
des mexikanischen politischen Systems. Jedoch zerstrten die Wirtschaftskrisen und
antizyklischen Wirtschaftspolitiken die Hoffnungen, dass der postrevolutionre Staat
fhig sei, das Wirtschaftswachstum aufrecht zu erhalten und eines Tages die Plne der
Revolution zu verwirklichen.
(h) Als die Reprsentanz, die Partizipation, die Verhandlungen, das Patronagesystem, die
Kooptierung, die Mglichkeiten der Bereicherung und des sozialen Aufstiegs keine Er-
folge verzeichneten und Fhrungspersnlichkeiten und politische Gruppen auftauchten,
die es nicht akzeptierten, sich politisch unterzuordnen, kam die repressive Seite des
Staates zum Vorschein. Diese ging von der Nichtanerkennung und dem Abbau gegneri-
scher Organisationen bis hin zur Festnahme einzelner Anfhrer und zu Menschenrechts-
verletzungen. Die Repression im autoritren Staat war immer prsent, aber sie war auch
niemals sein Hauptbestandteil (Concha Malo 1988), sondern das letzte Mittel, um das
Monopol der Machtausbung aufrecht zu halten.
Angesichts dieser Charakteristika bestand die Demokratisierung in Mexiko nicht ein-

fach in der Bildung eines Parteiensystems und der erstmaligen Wiederabhaltung von Wahlen.
Die Transition vom Autoritarismus zur Demokratie setzte die Bildung reprsentativer sozia-
ler Organisationen und unabhngiger politischer Parteien voraus, die Bildung eines legalen
Rahmens, der freie, saubere und unparteiische Wahlen in einem kompetitiven Mehrpartei-
ensystem garantierte und die Bildung von Institutionen, die die Brgerrechte vor dem Miss-
brauch durch die Behrden schtzten und gleichzeitig empfnglicher fr die Forderungen der
Brger wurden und sich der Rechenschaftsablegung unterwarfen.
2.2 So]iale Bewegungen fr die Demokratie
Ab den 1940er Jahren fhrten die kollektive Interpretation einer Reihe juristischer Refor-
men, die Verzgerung der Umsetzung der Agrarreform und die gewaltsame Unterdrckung
neuer Bewegungen zu einer Vernderung der Sichtweise der Anfhrer, Organisationen und
normalen Brger ber den postrevolutionren Staat. Diese neue Sichtweise entwickelte sich
weiter und mndete in einen Prozess der kognitiven Befreiung (McAdam 1982), welche
das symbolische Kapital des Staates schdigte, seine Legitimitt minderte und die Anzahl
von Protestveranstaltungen erhhte, die nicht durch die vorherrschenden politischen Arran-
gements geregelt werden konnten.
Mit sozialer Bewegung fr Demokratie (Cadena-Roa 2003) ist das Auftauchen, die
Verbreitung und Vernetzung von Fhrungspersonen, Gruppen und nicht kooptierter Netzwer-
ke gemeint, die den postrevolutionren Staat als einen Staat ansahen, der seinen revolutio-
nren Charakter verloren hatte und im Gegenzug klar antipopulre Zge, oder sogar direkt
kontrarevolutionre und pro-unternehmerische Zge angenommen hatte3. Dieser antipopul-

re Charakter zeigte sich in den endlosen Verzgerungen bei zugestandenen Wohltaten fr die
Klassen, die an der Revolution beteiligt waren, in der fehlenden Effektivitt legaler und in-
stitutioneller Kanle fr die Beeinussung der Entscheidungsndung, in Politikinhalten, die
mehr die Unternehmen als die Arbeiter begnstigten und in der Unterdrckung der Brger,
die von der Verfassung geschtzten Rechte einforderten. Die Organisationen und Netzwer-
ke, die sich um Einzelpersonen oder Gruppen bildeten, standen bei der Forderung nach der
Erfllung des revolutionren Programms durch die nachfolgenden Regierungen verschlos-
senen legalen und institutionellen Wegen gegenber und waren hierbei nicht nur mit der
Nichterfllung, sondern auch mit der Nichtausbung der Verfassungsrechte konfrontiert. Ab
diesem Zeitpunkt wurden die punktuellen Forderungen zu allgemeinen Forderungen nach
Respektierung der brgerlichen und politischen Rechte und einer Beschrnkung der Willkr
der Regierung. Viele soziale Bewegungen, die zwischen 1940 und 1968 entstanden, sahen
sich selbst nicht als Bewegungen fr die Demokratie. In dem Mae jedoch, in dem sie fr die
Erfllung ihrer sektoriellen Forderungen nach Ausbung der in der Verfassung festgeschrie-
benen Rechte, die immer wieder und unbestraft von den Behrden verletzt wurden, eintraten,
knnen sie rckblickend als Demokratiebewegungen gesehen werden, und die Demokratie
als eines der Ergebnisse dieses Prozesses (McAdam, Tarrow and Tilly 2001).
Im Folgenden werden einige Justizreformen, die Nichterfllung von Kompromissen,
die mit den an der Revolution beteiligten Klassen ausgehandelt worden waren, und Streitig-
keiten, die ein hilfreiches kollektives Handeln bewirkten, vorgestellt. Dies alles schuf eine
soziale Bewegung, die Vernderungen im Verhltnis zwischen den Regierenden und Regier-
ten forderte, die die Verwandlung von Untertanen und Klienten in Staatsbrger anstrebte und
die ihre Rechte bei Machtmissbrauch durch die Behrden geltend machen wollte.
Viele Kompromisse, die der postrevolutionre Staat einging, wurden hinausgezgert, bis
unter der Regierung von General Lzaro Crdenas beachtliche Fortschritte, unter anderem
bei der Organisierung und Vertretung der Arbeiter, Bauern und Lehrer, der Nationalisierung
strategischer Gter wie Erdl und der Agrarreform erzielt wurden. Es gab auch wichtige po-
litische Reformen, die dem Regime Stabilitt verliehen, wie die Zusammenlegung des Amtes
des Staatschefs und des Parteichefs, die spter jedoch wieder, wie ursprnglich vorgesehen,
getrennt wurden. Diese Fortschritte fhrten zur Entstehung einer nationalen und internati-
onalen Opposition. In diesem Rahmen wurde es fr die post-cardenistischen Regierungen
immer schwieriger, Fortschritte bei der Agrarreform zu erzielen. Das Agrargesetzbuch wurde
1942 und 1946 dahingehend reformiert, dass die Grundeigentmer durch Urteile und lange
brokratische Verfahren vor Enteignungen geschtzt waren. Selbstverstndlich fhrten diese
nderungen zu zahlreichen Protesten der Bauern. Ein Beispiel dafr war eine bewaffnete Be-
wegung in Morelos, die von Rubn Jaramillo, einem ehemaligen zapatistischen Kmpfer und
protestantischen Priester angefhrt wurde. Die Regierung von vila Camacho (1940-1946)
bot ihm Amnestie an, so dass er die Bewegung auf legale und sogar elektorale Weise aufrecht
erhalten konnte. Er grndete die Morelische Agrararbeiterpartei (Partido Agrario Obrero
Morelense, PAOM), verlor jedoch die unfairen Wahlen von 1945 und 1952 (Ravelo Lecuona
1978). Aus diesem Grund besetzten die Bauern die von ihnen eingeforderten Lndereien, die
sie mit Waffen verteidigten. 1962 ermordete eine paramilitrische Gruppe den Anfhrer und
3 Die soziale Bewegung fr Demokratie ist eine analytische Kategorie um eine breite und gemischte Bewe-
gung zu beschreiben, die diverse Organisationen verschiedener sozialer Gruppen umfasst, sowie die Beteili-
gung ihrer Mitglieder und Nicht-Mitglieder an Aktivitten, welche die Organsiationen nicht immer billigen
(Oliver 1989). Empirisch sind damit verschiedene Organisationen des Volkes, der Kader, Religonen, Fh-
rungsnetzwerke und benachteiligte Guppen der Bevlkerung gemeint.
seine Familie (Jaramillo und Manjarrz 1967). Fr viele Bauern war die illegale Besetzung
von Agrarland die Konsequenz des endlosen, wirkungslosen Einsatzes juristischer Mittel
(Montes de Oca 1977). Die Besetzung und bewaffnete Verteidigung der Latifundien war eine
Politik mit anderen Mitteln, nmlich den Mitteln, die den Bauern zur Verfgung standen, da
fr sie gewhnliche institutionelle, juristische und elektorale Wege wirkungslos waren.
Zwischen 1958 und 1959 forderten verschiedene Gewerkschaften der Staatsbediensteten
eine Erhhung der Gehlter und Sozialleistungen. Die Eisenbahnarbeiter und Lehrer sahen,
dass die Gewerkschaftsfhrer ihre Forderungen den Interessen der Regierung unterordneten.
Die abweichenden Gewerkschaftsgruppen wurden unterdrckt und ihre Anfhrer verhaftet.
Einige von ihnen wurden der sozialen Zerstrung (disolucin social)4 angeklagt und zu
Gefngnisstrafen verurteilt. Diese bitteren Erfahrungen fhrten zu der Schlussfolgerung,
dass die Gewerkschaften nicht dazu dienten, die Interessen der Arbeiter zu vertreten und
zu frdern, sondern dass sie Mechanismen der Kontrolle und der Bereicherung der korrup-
ten Gewerkschaftsfhrer waren, die sich der PRI und den Behrden unterordneten (Alonso
1972, Loyo Brambila 1979, Stevens 1974). Die repressive Politik gegenber Bauern, Arbei-
tern und Lehrern, sowie die Bedrohungen, die ber der kubanischen Revolution schwebten,
ermutigten 1961 die Bildung einer nationalistischen und antiimperialistischen Bewegung,
der Nationalen Befreiungsbewegung (Movimiento de Liberacin Nacional, MLN). In der
MLN waren Cardenisten (die Erben des revolutionren Nationalismus), unabhngige Intel-
lektuelle, die Mexikanische Kommunistische Partei (Partido Comunista Mexicano, PCM),
die Sozialistische Volkspartei (Partido Popular Socialista, PPS) und zahlreiche Bauern-, Ar-
beiter-, Studenten- und Frauenorganisationen zusammengefasst. Im Vorfeld der Wahlen von
1964 spaltete sich die MLN. Der cardenistische Flgel entschied sich, den Prsidentschafts-
kandidaten der PRI zu untersttzen, und der der PCM zugeneigte Teil entschied sich, eine
Volkswahlfront (Frente Electoral del Pueblo) zu bilden und ernannte einen kommunistischen
Bauernanfhrer zu seinem Kandidaten. Die MLN bot in der postrevolutionren Geschichte
die erste Gelegenheit, dass Anfhrer der Arbeiter- und Bauerngruppen, die gegen die Regie-
rungspolitik waren, auf Intellektuelle, Professoren, Aktivisten und abtrnnige Berufspoliti-
ker trafen. Viele Universittsprofessoren, Schriftsteller, Verleger, Guerilleros und Beamten
im ffentlichen Dienst, die sich in der MLN engagierten, sahen sich in den darauffolgenden
Jahrzehnten in die Grndung politischer Parteien und unabhngiger Organisationen einge-
bunden (Arguedas 1977, Maciel 1990).
In den im Cardenismo gegrndeten Lndlichen Normalschulen (Escuelas Normales
Rurales, ENR) gab es Gruppen, die eine wichtige Rolle bei der Agrarreform gespielt hatten
und sich durch eine antipopulre Wende der folgenden Regierungen, die sich auer in der
Aufhebung der Agrarreform auch in der Bildungsreform ausdrckte, welche der ffentlichen
Bildung den sozialistischen Charakter nahm, betrogen fhlten. Die Nhe der ENR zu Agrar-
und Studentengruppen lndlichen Ursprungs machten sie besonders anfllig fr Probleme
im lndlichen Raum, die ber institutionelle Wege nicht gelst wurden. Was in den ENR
begann, dehnte sich auf das Nationale Polytechnische Institut (Instituto Politcnico Naci-
onal, IPN) aus, welches ebenfalls in der cardenistischen Zeit gegrndet worden war. Das
IPN hatte eine volkstmliche Orientierung und ein Stipendienprogramm, Schlafrume und
Mensen, die Studenten aus armen Familien das Studium ermglichten. Die Gegenreformen
drohten, die Untersttzung der Studenten zu beenden. Dies fhrte dazu, dass sich Professoren
und Studenten des IPN und anderer staatlicher Universitten radikalisierten. Vom Marxismus
4 Anm. des bersetzers: Gemeint sind Aktionen, die die ffentliche Ordnung oder die Souvernitt des Staates
stren, beispielsweise durch Rebellionen, Tumulte, Aufstnde oder Skandale.
inspiriert, begannen sie, den Staat als ein Instrument zur Massenbeherrschung und nicht als
ein revolutionres Instrument zu entwerfen und schufen Netzwerke mit Schwerpunkt auf der
geschdigten Bevlkerung, Arbeitern, Bauern und stdtischen Migranten.
Auf diese Weise untersttzten auch Gruppen von Professoren, die tief im staatlichen
Bildungssystem verankert waren, eine Studentenbewegung, die durch die Bildung und Aus-
dehnung der Netzwerke der sozialen Bewegungen fr die Demokratie grundlegend wurde.
Studentengruppen forderten von der Regierung Untersttzung (Stipendien, Schlafsttten,
Mensen) und Vernderungen in der internen Verwaltung der Bildungsinstitutionen. Da die
Antworten der Behrden zunehmend frustrierten, begannen sie, an Protesten der Bevlke-
rung zu bildungsfernen Themen teilzunehmen. 1960 untersttzte ein Studentenstreik an der
Autonomen Universitt von Guerrero (Universidad Autnoma de Guerrero) eine Volksbe-
wegung gegen den Gouverneur. In Morelia begleitete eine Studentenbewegung die Proteste
ber soziale Konikte. In Durango nahmen die Studenten an einer Bewegung teil, die zum
Ziel hatte, eine Enklave von Minenarbeitern in die lokale Entwicklung einzubinden. An an-
deren staatlichen Universitten forderten Studentenbewegungen Autonomie und Reformen
der universitren Gesetzgebung. Diese Kmpfe erweiterten fr gewhnlich den Einuss der
Linken auf die universitren Verwaltungen (Guevara Niebla 1978, Guevara Niebla 1988).
Zahlreiche soziale Bewegungen, die mit legalen Mitteln Forderungen nach Gerech-
tigkeit stellten, radikalisierten sich angesichts der Gleichgltigkeit, Vernachlssigung oder
Unterdrckung durch den Autoritarismus. In Guerrero organisierten Studenten, Professoren
und Absolventen der ENR nach der Repression eines friedlichen Treffens die Guerrerische
Zivilvereinigung (Asociacin Cvica Guerrerense, ACG). Die Proteste gegen die Repression
durch die bundesstaatliche Regierung fhrten dazu, dass das Parlament die Krfte im Staat
verschwinden lassen wollte. Verschiedene Kommunalrte mit Beteiligung der ACG entstan-
den. 1962 war die ACG bei Wahlen voll integriert und stellte einen eigenen Kandidaten bei
Kommunalwahlen auf. Wahlbetrug veranlasste sie, auf den Straen zu protestieren. Die Re-
gierung erstickte die Proteste jedoch ohne grere Formalitten unter dem Vorwand, ihre An-
fhrer wrden Gewalt provozieren. Diese Praxis, die Opfer zu kriminalisieren, die Anfhrer
der Volksbewegungen fr die Toten und Verletzten der Repression verantwortlich zu machen,
war ein huger Skandal und wurde verwendet, um unabhngige Bewegungen auerhalb
des Gesetzes zu verorten und sie wie Verbrecher zu behandeln (Estrada 1986, Estrada 1994).
Der Staat war der Patron: Einige Gruppen, die zuvor legale Wege wie Wahlen oder
friedliche Demonstrationen fr Partizipation und Protest gewhlt hatten, waren der Ansicht,
dass diese Wege wenig fruchtbar waren und der Autoritarismus keine Abweichungen tole-
rierte. Sie sahen die Legalitt und ihre Rechte verletzt, wurden unterdrckt und der durch die
Unterdrcker begangenen Verbrechen angeklagt, um sie in die Illegalitt zu verbannen, wo
sie leichte Beute fr die staatliche Gewalt waren. Unter diesen Bedingungen organisierten
wich einige Gruppen zur bewaffneten Selbstverteidigung, in der Mehrheit wurden sie jedoch
unterdrckt und zerschlagen.
2.3 Die Studentenbewegung von 1968
Die Studentenbewegung von 1968 erbte viele dieser sozialen Bewegungen und war zum
Groteil die Wiederholung zu einem anderen Zeitpunkt, an einem anderen Ort und auf
einer anderen Ebene eines hnlichen Interaktionsmusters zwischen legaler und friedlicher
Opposition und autoritrem Staat. Die Bewegung von 1968 begann als Proteste gegen die
polizeiliche Brutalitt gegenber den Teilnehmern einer Straenschlacht zwischen rivalisie-
renden Studentengruppen. Der Staat antwortete mit einer malosen Steigerung der Repres-
sion. Vor diesem Hintergrund untersttzten die Universittsverwaltungen unter Leitung von
Rektor Javier Barros Sierra die Studenten ffentlich, da sie von der unverhltnismigen
polizeilichen und militrischen Reaktion, die bereits zu Toten und Verletzten gefhrt hatte,
berrascht und angegriffen waren. Sie kritisierten auch die Weigerung der Regierung, mit
den Studenten in einen Dialog zu treten und des Eindringens des Heeres mit Handgranaten
in Bereiche der Universitt. Diese Untersttzung wurde zu einem intra-elitren politischen
Kampf, der einen Keil zwischen beide Lager trieb und nach zehn Wochen die Studenten-
proteste in eine breite unabhngige Bewegung verwandelte, die als gemeinsamen Punkt die
Einhaltung der Verfassungsrechte forderte.
Die Forderungen, die die Studentenbewegung von 1968 mit frheren Bewegungen
verbanden, waren die Freilassung politischer Gefangener (ab derjenigen, die sich an den
Gewerkschaftskmpfen 1958-59 beteiligt hatten) und die Abschaffung des Vergehens der
soziale Zerstrung, das dazu genutzt wurde, Dissidenten einzusperren. Die Forderungen
nach dem Rcktritt von Polizeichefs, die Ablsung der Grenadiere, die Entschdigung der
Opfer der Unterdrckung und die Identizierung der dafr Verantwortlichen hatten zum
Ziel, die Verfassungsrechte der Versammlung und friedliche Demonstrationen durchzusetzen
und die staatlichen Funktionre zur Verantwortung zu ziehen, die ihre Macht missbraucht
und Gewalt illegitim genutzt hatten. Die Studenten versuchten, mit wachsendem Erfolg, die
Untersttzung der Bevlkerung von Mexiko-Stadt zu gewinnen. Die Bewegung wurde am
2. Oktober 1968 mit einem Saldo von Hunderten toten Studenten und Beobachtern brutal
auf dem Tlatelolco-Platz unterdrckt. Der Senat, die Spitzenorganisation der Arbeiter und
sogar die PPS untersttzten das Eingreifen des Militrs gegen die studentische Veranstaltung,
die sie als subversiv und von auslndischen Interessen motiviert erachteten. Nach langen
Prozessen voller Ungereimtheiten wurden 68 Personen zu Haftstrafen zwischen drei und
siebzehn Jahren verurteilt (Guevara Niebla 1978, Poniatowska 1975, Stevens 1974). Erneut
wurde eine Bewegung, die die Respektierung der Verfassungsrechte durch friedliche Proteste
und durch das Gesetz geschtzt forderte, brutal niedergeschlagen und im Gefolge der Toten,
Verwundeten, Verschwundenen und Exilierten wurden die inhaftierten Anfhrer beschuldigt,
Gewalt anzuzetteln und fr die von Polizei, Militr und Paramilitr begangenen Verbrechen
verantwortlich zu sein.
Obwohl dies nur ein weiteres Zeichen der autoritren Unterdrckung und Brutalitt
war, das den mangelnden Schutz der Brgerrechte und den Ermessensspielraum der Regie-
rung zutage frderten, gilt das Massaker von Tlatelolco symbolisch als Scheidepunkt der
postrevolutionren Geschichte. Das Massaker, das durch nationale und auslndische Jour-
nalisten, die sich vor der Erffnung der XIX Olympischen Spiele bereits im Land befanden,
vollstndig dokumentiert wurde, fgte der Legitimitt des Staates irreparable Schden zu
und fhrte zur Distanzierung von Intellektuellen, Professoren und Studenten aller Arten von
Universitten. Es verwandelte sich in den Dreh- und Angelpunkt der Debatte um die Medien
und die Ziele des sozialen Wandels in Mexiko. Als Ergebnis dieser Debatten wurde der Pro-
testzyklus, der vom Staat die Erfllung des Revolutionsprogrammes forderte, geschlossen.
Schritt fr Schritt begann ein neuer Zyklus, der ein ungebrochenes oppositionres und anti-
autoritres Wesen als Ausgangspunkt hatte.
Die Regierung von Prsident Echeverra (1970-1976) versuchte, das Regime zu le-
gitimieren und mithilfe eines reformistischen und populistischen Diskurses mit dem Volk
zu vershnen. Mit dem Angebot einer demokratischen ffnung hob der Kongress 1970
das Vergehen der sozialen Zerstrung auf und verabschiedete eine Amnestie fr die po-
litischen Gefangenen, beides Forderungen der einige Monate zuvor massakrierten Studen-
tenbewegung. Zudem wurden kleinere Reformen der Wahlgesetzgebung verabschiedet und
es ffneten sich in der Regierung Rume fr eine neue Generation von Arbeitnehmern. Zu
diesem Zeitpunkt hatten sich viele Einrichtungen des staatlichen Bildungswesens jedoch
bereits in Institutionen zur Rekrutierung von Fhrungspersonal fr die Organisierung und
Mobilisierung des Volkes verwandelt. Durch die Zunahme der Studenten im hheren Bil-
dungswesen in den 1960er und 1970er vergrerte sich die Gruppe der Jugendlichen, die
fr politische Mobilisierung strukturell zur Verfgung standen, da sie ber freie Zeit, eine
exible Zeiteinteilung, geringe familire Verpichtungen, freie Rume fr Versammlungen
etc., verfgten. Die Kmpfe fr eine strkere Partizipation von Studenten und Professoren
in der Verwaltung der Universitten nahmen zu. An der Universitt von Puebla stellte eine
Studentenbewegung das Modell einer Volksuniversitt vor: aktive staatliche Universitten,
die mit Bewegungen der Bauern, Arbeiter, Straenhndler und stdtischen Bewohnern ver-
bunden waren. Ihr Motto Fr eine kritische, wissenschaftliche und Volksbildung enthielt
drei Bildungsmerkmale, die unverkennbar Synonyme fr den Marxismus waren: Da die Bil-
dung kritisch war, musste sie die Probleme an der Wurzel packen und revolutionr sein. Da
sie wissenschaftlich war, stellte sie sich gegen brgerliches Denken. Da es sich um eine
Bildung des Volkes handelte, wurde das Volk zum Gegenstand ihrer Geschichte. ber die
Leiche der akademischen Arbeit bernahmen diverse staatliche Universitten dieses Modell.
Die Partizipation der Studenten in parittischen Regierungsorganen bertrug die Kontrolle
der Institutionen auf die politischen Gruppen, die auf die Stimme der Studenten zhlen konn-
ten. Dies wurde durch den skrupellosen Nutzen populistischer und klientelistischer Metho-
den, d. h. durch soziale Leistungen wie Stipendien, Mensen, Studentenwohnungen, und die
Vernachlssigung der Qualitt der Bildung und der akademischen Leistung der Studenten
und Professoren gesichert.
Eine friedliche Studentendemonstration wurde am 10. Juni 1971 in den Straen von Me-
xiko-Stadt brutal von einer Gruppe aus Paramilitrs niedergeschlagen. 50 Studenten kamen
dabei ums Leben (Guevara Niebla 1988). Dem bereits beschriebenen Muster folgend lehnten
die Behrden jegliche Verantwortlichkeit ab und schrieben das tragische Ergebnis einer Kon-
frontation zwischen rivalisierenden Studentengruppen zu. Der Brgermeister der Stadt und
der Polizeichef traten zurck und zeigten somit, dass die regierenden Eliten gespalten waren.
Jedoch wurden die Ereignisse nicht untersucht und die Verantwortlichen blieben ohne Strafe.
Diese Episode in voller demokratischer ffnung besttigte der radikalen Linken, dass der
Mexikanische Staat brgerlich war und seine Vormachtstellung allein von seiner Strke
abhing. Gleichzeitig ermglichte das Fehlen unabhngiger Organisationen die Wiederholung
des Kreislaufes Mobilisierung Kriminalisierung Unterdrckung. Um diesen Kreislauf
zu brechen, mussten die Studenten und Professoren dauerhafte Bindungen zum betroffenen
Volk hatten. Dies wurde zur Prioritt einer wachsenden Anzahl von radikalisierten Professo-
ren und Studenten, die aus ihrer Isolierung ausbrechen wollten.
Einige Gruppen wollten neue unabhngige Parteien grnden und auf legal-institutio-
nellem Weg Vernderungen erreichen. Dies war der Ursprung verschiedener politischer Par-
teien. Andere Gruppen versuchten, das Volk zu sensibilisieren und zur Demokratisierung
der Gewerkschaften und der korporativen Organisationen beizutragen. Diese Manahmen
gingen in der gewerkschaftlichen Revolte der 1970er Jahre auf. Andere Gruppen lehnten
die institutionelle Politik vllig ab und suchten nach einem revolutionren Wandel (Herrera
Caldern und Cedillo 2012). Wieder andere verschrieben sich denselben Zielen, sahen aber
die Notwendigkeit, fr eine Massenbasis zu sorgen, die sich fr die Untersttzung einer re-
volutionren Partei mobilisieren liee. Von diesen waren die Maoisten die erfolgreichsten.
Sie schickten Fhrungspersonal in Slums und lndliche Gemeinden, um die dort umstrzle-
rischen Gruppen in ihrem Kampf zu begleiten und sie fr die Grnde ihrer Schwche zu
sensibilisieren. Trotz der revolutionren Rhetorik war ihre Intention, zur Lsung der Pro-
bleme beizutragen, die die Brennpunkte des Groteils der benachteiligten Bevlkerung be-
trafen. Dabei vermieden sie direkte Konfrontationen mit den praktizierenden Behrden und
setzten eine geschickte Kombination aus Mobilisierung und Verhandlung ein, die eine Krimi-
nalisierung und Unterdrckung verhinderte. Auf diese Weise wurden Strukturen gebildet, die
spter die Zusammenfassung der koordinierenden Volksfronten erlaubten. Sie interpretierten
den Regierungsputsch in Chile 1973 als Scheitern des friedlichen Weges des Sozialismus und
betrachteten diejenigen, die an der institutionellen Politik teilhatten, als Verrter, da Wahlen
fr sie eine Farce waren.
Das Zweite Vatikanische Konzil (1961-1965) und der Zweite Lateinamerikanische Bi-
schofsrat (1968) motivierten zahlreiche Priester und Laien, sich an den Volksbewegungen
zu beteiligen und sie zu untersttzen. Zu diesem Zweck bildeten sie Kirchliche Basisge-
meinschaften (Comunidades Eclesiales de Base, CEB), die von der Befreiungstheologie
inspiriert auch zahlreiche Mitglieder zum Leben in die Slums und indigenen Zonen schick-
ten, um das Elend und Leiden des Volkes zu teilen. Mit der Zeit verwandelten sich einige
von ihnen in populre Anfhrer, whrend sich andere den Parteien und Organisationen der
Linken anschlossen (Concha Malo, Gary und Salas 1986, de la Rosa 1985, Nuez Gonzlez
1990). Ohne radikale Mitgliederbasis aber mit dem Versuch, die populren Kmpfe der Be-
vlkerungsgruppen zu untersttzen, begannen diese Gruppen ein zivilgesellschaftliches Netz
von Verbnden auszubilden und schufen somit eine Zivilgesellschaft als das Grundelement
der Demokratie. An ihm beteiligten sich auch die Solidarittsfronten mit den Kmpfen in
Zentralamerika in den 1970er und 80er Jahren, die spter zu Menschenrechtsorganisationen
wurden.
2.4 So]iale Bewegungen seit der politischen gffnung
Die Regierung von Jos Lpez Portillo (1976-1982) trieb eine politische Reform voran, die
1979 mehreren Parteien die Registrierung erlaubte. Dadurch konnten Dissidentengruppen
unter der Kontrolle der Regierung an den Wahlen teilnehmen und erhielten Zugang zu einer
der beiden Kammern der Legislative, die einer unipersonalen Exekutiven Gewalt unterge-
ordnet war. Trotz dieser Einschrnkungen ermglichte die politische Reform den Beginn
einer langsamen Transition zur Demokratie, die im Jahr 1996 endete und einen friedlichen
Wechsel der fderalen Exekutiven Gewalt im Jahr 2000 ermglichte. Die politische Reform
denierte die Beziehungen zwischen den Parteien und sozialen Bewegungen unverzglich
neu, um die Aktivitten aufrecht zu erhalten und die Anzahl von Kandidaten zu prsentieren,
die der intensive Wahlkalender forderte. Die Parteien begannen, Sitze aus dem Sektor der
Sozialen Bewegungen in den Sektor der institutionellen Politik zu verlagern. Da die Parteien
dem Gesetz nach national sein mussten, suchten sie Bndnisse mit lokalen Bewegungen und
Gruppen. Ebenso erhielten die lokalen Gruppen die Gelegenheit, Zugang zu den gewhlten
mtern, den Medien und der regionalen und auch nationalen Diskussion zu bekommen. So
gewann 1983 beispielsweise ein Bndnis zwischen einer lokalen Gruppe (die Vereinigung
der Arbeiter, Bauern und Studenten des Istmo, Coalicin Obrero Campesino Estudiantil del
Istmo, COCEI) und einer registrierten Partei (die Vereinigte Sozialistische Partei Mexikos,
Partido Socialista Unicado de Mxico, PSUM) die Wahlen in der Gemeinde Juchitn, Oa-
xaca. Ein Bndnis der Potosinischen Zivilfront (Frente Cvico Potosino) aus PAN und PDM
gewann im selben Jahr die Wahlen in der Hauptstadt des Bundesstaates San Luis Potos.
hnliche Bndnisse bildeten sich in anderen Bundesstaaten (Lpez Monjardn 1986). Wo
die Wahlergebnisse nicht respektiert wurde, protestierten Parteien und soziale Organisatio-
nen gemeinsam gegen den Betrug. Diese Aktivitten strkten und erweiterten das Netzwerk
der Aktivisten, Organisationen und Parteien, die nach und nach mit enormen Anstrengungen
begannen, Kommunalwahlen zu gewinnen und in den Gemeinderten und Regierungen ver-
treten waren.
Gruppen, die sich links von der PCM befanden, erachteten die Politische Reform als
eine Machenschaft der Regierung, um die revolutionre Linke von ihrer Massenarbeit zu
entfernen. Folglich blieben sie in ihrer Entscheidung, nicht an Wahlen teilzunehmen, hart.
Dennoch hatten sich diese Gruppen entschieden, ihrer Isolierung durch die Bildung von
Volksfronten entgegenzutreten. Anfang 1978 entschied sich die Mehrheit, andere sektorielle
Koordinierungsmechanismen zu schaffen: die Nationale Koordinierung Plan de Ayala (Coor-
dinadora Nacional Plan de Ayala), die unabhngige Bauernorganisationen zusammenfasste,
und die Nationale Koordinierung der populren urbanen Bewegungen (Coordinadora Nacio-
nal del Movimiento Urbano Popular), welche Anwohnergruppen vereinte (Bouchier Tretiack
1988). Andere Organisationen mit hnlichen Verlufen bildeten die Nationale Koordinie-
rung der Beschftigen im Bildungssektor (Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educacin) innerhalb der Lehrergewerkschaft und die Nationale Front gegen Unterdrckung
(Frente Nacional Contra la Represin). Dieses Aufeinandertreffen und die Neuordnung der
unabhngigen Organisationen fhrten zur Bildung einer gemigteren und weniger ideolo-
gischen Linken.
Die Regierung von Miguel de la Madrid (1982-1988) fhrte wirtschaftspolitische Ma-
nahmen durch, die das Ende der nationalen und protektionistischen Entwicklung bedeuteten,
die Mexiko mit immer greren Schwierigkeiten und Einschrnkungen verfolgt hatte. Der
internationale Handel wurde geffnet, die Reallhne elen, Subventionen fr den Konsum
wurden gestrichen und Sozialausgaben gekrzt. Die Koordinierungsorgane uerten sofort
ihre Unzufriedenheit und riefen zu nationalen zivilen Streiks auf, erhielten jedoch keine Re-
sonanz. Die Proteste, die mit den Wahlen zu tun hatten, nahmen jedoch deutlich zu (Cadena-
Roa 1988).
Die berraschende Ankndigung der Nationalisierung der Banken im letzten Bericht
von Prsident Lpez Portillo wurde, auerhalb jeglicher ffentlichen Beratung oder jeglichen
Gesetzgebungsverfahrens unipersonal entschieden, und heimlich vorbereitet. Sie bedeutete
fr die wirtschaftlichen Eliten die Besttigung, dass die Konzentration der Macht in der Exe-
kutive auch die wichtigsten Sektoren der Unternehmerschaft ungeschtzt lie. Niemand war
sicher. Auf unterschiedliche Weise fhrten die Unterdrckung der Bauern-und Arbeiterbewe-
gungen in den 1940ern und 50ern, die Massaker von 1968 und 1971, der schmutzige Krieg
gegen die bewaffneten Bewegungen, die Enteignung von Lndereien per Dekret in Sinaloa
und Sonora im Jahr 1976 und der Bank im Jahr 1982, den verschiedenen sozialen Sektoren
auf dramatische Weise den fehlenden Schutz vor einer willkrlichen Macht des Prsidenten
vor Augen, der Entscheidungen treffen konnte, die das Leben, die physische Integritt, die
Freiheit und Besitztmer derjenigen Brger beeintrchtigten, deren Rechte niemand vertei-
digte. Die offensichtlich immer korrupteren Regierenden fhlten sich nicht verpichtet, sich
von jemandem beraten zu lassen oder Rechenschaft abzulegen, besaen aber die Unver-
schmtheit, sich weiterhin revolutionr und institutionell zu nennen.
Nach der Verstaatlichung der Bank begannen aus der Revolutionren Familie ausge-
schlossene Elitegruppen, darunter die Katholische Kirche, Unternehmergruppen und Grup-
pen der Mittelschicht, die PAN energischer zu untersttzen. Eine neue Generation erlangte
Einuss in der PAN: Sie war weniger bereit, Wahlergebnisse mit der Regierung zu verhan-
deln, wich Konfrontationen nicht aus, und war entschlossen, bei Bedarf Methoden des zivilen
Ungehorsams und umstrittene Taktiken zu nutzen. Teilweise aufgrund durch die Krise und
die neoliberale Wirtschaftspolitik verursachten Kosten, teilweise auch aufgrund der wieder
belebten Energie dieser neuen Generation, wurde in kurzer Zeit ein ansehnliches Anwachsen
der elektoralen Strke der PAN registriert. Neben einem starken Gewinn von Gegnerstim-
men zeichnete sich die Bestimmtheit ab, mit der sie die Stimmen verteidigte. Dies fhrte zu
zunehmenden Protesten gegen den Wahlbetrug. Erneut forderten Bndnisse aus Parteien und
lokalen Bewegungen durch Proteste und auf nicht-institutionellem Weg von der autoritren
Regierung die uneingeschrnkte Anwendung der Regeln der institutionellen Politik.
Die wachsende Untersttzung, die die PAN von Teilen der Elite erhielt, half ihr, 1983
die ersten Kommunalwahlen in Chihuahua zu gewinnen und ihren Stimmenanteil bei den
Zwischenwahlen von 1985 zu erhhen. Es war vorauszusehen, dass die Gouverneurswahl
von 1986 auerordentlich umkmpft sein wrde. Angesichts dieser Prognosen reformierte
der Kongress des Bundesstaates, der von der PRI dominiert wurde, die Wahlgesetzgebung,
um die Vorbereitungen fr den Betrug zu erleichtern. Die Brgermeister der PAN von Ciudad
Jurez und Parral traten in den Hungerstreik, um gegen die Reformen und den vorauszuse-
henden Betrug zu protestieren. Diese Manahmen wurden durch Akte des zivilen Ungehor-
sams, die Blockierung internationaler Brcken, einen Protestmarsch nach Mexiko-Stadt und
die Verurteilung des Betrugs durch den Erzbischof und verschiedene Bischfe ergnzt. Trotz
allem wurde der Betrug begangen. Vor diesem Hintergrund kndigte die Kirche die Aufhe-
bung von Gottesdiensten an, die Intervention des Papstes untergrub jedoch diese Androhung
(Presidencia 1987). Der Innenminister rechtfertigte den Betrug als patriotisch, da er gegen
ein konservatives Bndnis aus Unternehmern und Kirche begangen wurde. Damit zemen-
tierte er die Entscheidung, diese Elitegruppen von der Machtausbung auszuschlieen. Im
September 1986 fhrte dieser illegale und offensichtliche Machtmissbrauch zur Bildung des
Nationalen Forums fr Effektives Wahlrecht (Foro Nacional por el Sufragio Efectivo), einem
Netzwerk, an dem mehr als 500 Organisationen und Hauptoppositionsparteien (PAN, PSUM,
PMT, PRT) beteiligt waren.
Die Erdbeben von 1985 und die Fehler der Regierung in dieser Notsituation machten
ein dichtes Netz von zivilgesellschaftlichen Organisationen und sozialen Bewegungen sicht-
bar, die sich zusammenfanden und verbanden, um angesichts der von der Naturkatastrophe
angerichteten Schden die dringendsten Aufgaben zu bernehmen. Schon vor den Erdbeben
waren die Bewohner verschiedener Stadtteile der Hauptstadt zu unterschiedlichen Zwecken
organisiert. In einigen betroffenen Stadtteilen lebten die Aktivisten der Gewerkschaftsbewe-
gung und Mitglieder der Organisationen. Viele von ihnen beteiligten sich an den Rettungs-
aktionen und der Hilfe fr die Opfer und verbesserten auf diese Weise die direkten Nachbar-
schaftsbeziehungen. Dies erleichterte die Bildung von Organisationen der Geschdigten, die
den Wiederaufbau der beschdigten oder zerstrten Huser mit der Regierung aushandelten.
Die Drohung, dass die Politik der strukturellen Anpassung noch schrfer durchsetzen
wrde, fhrte zu einer Spaltung der politischen Eliten vor den Wahlen von 1988. Der na-
tionalistisch-revolutionre Flgel der PRI bildete die Demokratische Strmung (Corriente
Democrtica, CD), um Einuss auf die Auswahl des Prsidentschaftskandidaten der PRI zu
nehmen und die Richtung der Wirtschaftspolitik zu ndern. Mit dieser Forderung gewannen
sie die Untersttzung zahlreicher populrer Organisationen, die ohne Erfolg gegen die neo-
liberale Politik gekmpft hatten. Als die PRI ihren Kandidaten, einen bekannten Technokra-
ten, enthllte, spaltete sich die CD von der PRI ab und kndigte Cuauhtmoc Crdenas,
Sohn des ehemaligen Prsidenten Lzaro Crdenas, als ihren Prsidentschaftskandidaten
an. Der Wahlkampf der Prsidentschaftswahlen 1987-1988 hatte weitere Abspaltungen und
Neuordnungen im politischen System zur Folge. Es wurden Bndnisse mit Organisationen
der sozialen Bewegungen gebildet, welche die Kandidatur von Crdenas in der Nationalen
Demokratischen Front (Frente Democrtico Nacional, FDN), dem bis zu diesem Zeitpunkt
wichtigsten Bndnis der Oppositionsparteien und unabhngiger sozialer Bewegungen unter-
sttzten. Die Bildung der FDN und spter der PRD erleichterte den bergang des Bereichs
der sozialen Bewegungen in den Bereich der institutionellen Politik (Bruhn 1997, Bruhn
2013, Combes 2011, Combes 2013, Haber 2013, Lpez Leyva 2007, Tavera Fenollosa 2013).
Trotz Betrugsvorwrfen und zahlreichen Anfechtungsklagen wurde der Kandidat der
PRI, Carlos Salinas de Gortari, zum Gewinner der Wahlen ernannt. Nachdem er sein Amt
angetreten hatte, suchte er im Austausch fr die Anerkennung ihrer Wahlsiege Untersttzung
bei der PAN und wurde zum unerbittlichen Gegner des cardenistischen Bndnisses. Mithilfe
der Sozialausgaben konnte er die Untersttzung des Volkes wiedergewinnen, indem er eine
Spannung zwischen populren Organisationen und cardenistischer Fhrungsspitze schuf, die
sich weigerte, den Prsidenten anzuerkennen. Die FDN konnte diesen Spannungen nicht
einheitlich widerstehen. Im Strukturwandel von der breiten Front zur politischen Partei traten
einige Gruppen der FDN nicht in die PRD ein.
Die Empfehlungen des CIDH hinsichtlich der Wahlen in Chihuahua und Durango im
Jahr 1986 ermutigten, in Verbindung mit der Enttuschung ber den Wahlbetrug von 1988,
ermutigten zur Bildung zahlreicher Organisationen, die sich der Wahlbeobachtung widmeten
(Olvera Rivera 2003b). Anfangs waren ihre Untersttzer vor allem Mitglieder und Sympathi-
santen der Oppositionsparteien, die der Meinung waren, dass freie, saubere und unparteiische
Wahlen gengten, um die PRI aus dem Amt zu heben. Spter kamen Brger ohne parteiliche
Verbindungen dazu. Die Proteste gegen den Wahlbetrug nahmen an Intensitt und in ihrer
Bestimmtheit, fr eine Respektierung der Whlerstimmen zu sorgen, zu. In Guanajuato trat
der gewhlte Gouverneur der PRI noch vor seinem Amtsantritt zurck. In San Luis Potos
fhrten die Proteste gegen den Betrug zum Rcktritt des Gouverneurs zwei Wochen nach
seinem Amtsantritt. In Michoacn bewirkten die Proteste ebenfalls den Rcktritt des gewhl-
ten Gouverneurs. Dies zeigt die Strke, die die Bndnisse zwischen Parteien und sozialen
Bewegungen erreicht hatten.
Natrlich gab es in der autoritren Zeit Bewegungen von Landbewohnern, indigener
Bevlkerung, Lehrern, Arbeitern, Studenten, lndlicher Bevlkerung, etc. Sie wurden lange
Zeit als sektorielle Bewegungen angesehen, die parallel nebeneinander her liefen und wenig
miteinander gemeinsam hatten. Allerdings sind diese Unterscheidungen aus einem soziolo-
gischen Blickwinkel nicht gerechtfertigt. Die getrennte Untersuchung nach Sektoren er-
laubt es weder, die soziopolitischen Makroprozesse noch die gleichzeitige Entwicklung des
politischen Systems und der sozialen Bewegungen zu verstehen. Wie gezeigt wurde, stieen
die sozialen Bewegungen unabhngig von ihren einzelnen Forderungen schnell auf die au-
toritren Strukturen und mussten feststellen, dass die Schaffung demokratischer Verhltnisse
ebenso eine Vorbedingung fr die Lsung ihrer Forderungen war wie fr die Anerkennung
der Verfassungsrechte und des Gesetzes, die die Willkr der Behrden eingrenzten und das
Funktionieren eines Systems der Gerechtigkeit erlaubten. Davon ausgehend verwandelten
sich viele einzelne Forderungen nach Ressourcen und Gtern in allgemeine Forderungen
nach Rechten und Schutz. Wie wir sehen werden, wurden all diese Bewegungen in der De-
mokratie fortgefhrt, jedoch sind ihre Gemeinsamkeiten weniger geworden. Ihre Forderun-
gen sind weiterhin individuell, doch jetzt werden sie punktgenau gestellt und bndeln sich
in verschiedenen Kanlen, welche Forderungen zu einem gemeinsamen Thema erschweren.
3. Die sozialen Bewegungen in der Demokratie
3.1 Hintergrnde der Transition
Mit dem Wechsel im Prsidentenamt im Jahr 2000 elen das Niveau und die Reichweite der
sozialen Bewegungen im Vergleich zu denen, die in der jngeren Vergangenheit registriert
wurden (Cadena-Roa 2007). Grnde fr dieses Phnomen lassen sich in den Prozessen der
gleichzeitigen Entwicklung des institutionellen politischen Sektors und des rechtspolitischen
Sektors der streitbaren Politik5 (poltica contenciosa) nden, welche in der Einfhrung zu
diesem Kapitel beschrieben wurde. Diese streitbare Politik fhrte direkt und indirekt zur De-
mokratisierung des politischen Systems; die Fortschritte in dieser Hinsicht hatten wiederum
Auswirkungen auf die streitbare Politik. Wenn wir davon ausgehen, dass die sozialen Bewe-
gungen Politik mit den Mitteln machen, die Gruppen ohne Ressourcen und politische Macht
zur Verfgung stehen, wenn normale legale und elektorale Wege wirkungslos und verschlos-
sen sind, dann verndern sich die sozialen Bewegungen, wenn es ihnen gelingt, diese Kanle
zu ffnen, denn diese werden wieder wirkungsvoll (McAdam, McCarthy und Zald 1988).
Wie bereits im vorherigen Abschnitt beschrieben wurde, forderten die sozialen Bewe-
gungen in Mexiko ber Jahrzehnte hinweg auf institutionellem und nicht institutionellem
Weg die Einhaltung der Regeln der institutionellen Politik, die die Verfassung zwar festge-
legt hatte die, von den autoritren Regierungen jedoch untergraben wurden. Die Wahlreform
von 1996 markierte hinsichtlich der Einfhrung neuer Verfahren ein Ende der Transition zur
Demokratie und die Zwischenwahlen von 1997 waren eine Besttigung dafr, dass die Ab-
haltung freier, sauberer und kompetitiver Wahlen in der Praxis mglich war (Labastida und
Lpez Leyva 2004). Die elektorale Demokratie und die friedliche Machtabgabe der Partei,
die das Land seit 1929 ununterbrochen regiert hatte, verringerten die Zahl und Intensitt der
sozialen Proteste zwischen 2000 und 2005, obwohl sie im Jahr 2006 wieder Aufschwung
erhielten. Im Folgenden soll zunchst eine Zusammenfassung der Vernderungen, die im
politischen System und der streitbaren Politik registriert wurden, berichtet werden.
Zunchst war die Transition des Landes nicht nur politisch, sondern auch konomisch
und sozial und kann als ein Prozess der systemischen Ausdifferenzierung beschrieben wer-
den, der sich in eine zunehmende Autonomie und einen zunehmenden Selbstbezug des
politischen, konomischen und sozialen Systems verwandelt (Milln 2008). Die bis dato
ungengende systemischen Ausdifferenzierung ermglichte es beispielsweise, dass bei staat-
lichen Interventionen in die Wirtschaft oder Justiz, hug Kriterien politischer Rationalitt
einossen, was den Regierungen eine breite Willkr ermglichte, die sich je nach aktueller
Zweckmigkeit in dezitren Ausgaben, Ination und Insolvenz oder im Rechtsbruch oder
Rechtsverdrehungen uerten.
5 Anm. des bersetzers: gemeint ist die Politik im Gegensatz zur institutionellen Politik, welche in Wahlen,
Parteien und Institutionen der politischen Reprsentation ihren Ausdruck ndet. Contentious Politics meint
dagegen alle Formen der politischen Partizipation am Rande der Institutionen oder auch gegen institutionelle
Kanle und schliet Formen des Streits, Konikte und Auseinandersetzungen ein (vgl. dazu McAdam, Tarrow
und Tilly 1996, und Tilly/Tarrow 2007)
Zweitens bedeutete die lange, graduelle Transition zur Demokratie, mit besonderem
Schwerpunkt auf den Wahlen, keinen klaren institutionellen Bruch, sondern eine fortschritt-
liche und friedliche Transition, der es gelang, eine auf zivile und politische Rechte und die
Zugangsregeln zur Macht zentrierte Demokratie zu etablieren, ohne die Regeln fr ihre Aus-
bung zu verndern (Labastida und Lpez Leyva 2004). Die Transition war nicht nur ein
Ergebnis der Verhandlungen zwischen den politischen Eliten. Fr die sozialen Bewegun-
gen waren die Forderungen nach politischen Rechten genauso wichtig wie die Forderungen
nach sozialen Rechten, was dabei half, der Demokratisierung die beschriebenen Merkmale
zu verleihen (Cadena-Roa 1988, Tamayo 1999, Wada 2004). Der im Vergleich zur vorheri-
gen Amtsperiode nachlassende Protest zwischen 2000 und 2005, ist der Tatsache geschul-
det, dass mit der Demokratisierung die Kanle zur Beachtung, Verarbeitung und Reaktion
der Forderungen institutionalisiert und erweitert wurden und die mobilisierten Gruppen als
Vollmitglieder des politischen Systems anerkannt wurden (polity). Viele, die sich in sozialen
Bewegungen engagierten, wurden Teil der politischen Parteien, allen voran die PRD. Auf
diese Weise gelang es ihnen, die Regierungen von Bundesstaaten oder Kommunen zu stellen,
ein Teil der fderalen oder bundesstaatlichen Legislative zu sein und bei der Besetzung der
Fhrungspositionen autonomer Organismen Einuss zu nehmen (Cadena-Roa und Lpez
Leyva 2013). Andererseits hatten die Wahlen seit 1997 geteilte Regierungen zur Folge, in
denen die Partei, die die Exekutive stellt, nicht ber eine Mehrheit in der legislativen Ge-
walt verfgt, was dem in der Verfassung vorgesehenen System der Checks and Balances
entspricht. Das Abgeordnetenhaus verhinderte die Verabschiedung von Gesetzen und Verfas-
sungsreformen, die wahrscheinlich zu einer negativen sozialen Reaktion gefhrt htten. Dies
war auch Ausgangspunkt fr Gruppen, die Anerkennung, legale Reformen und Ressourcen
forderten. 2001 schafften es beispielsweise zapatistische Befehlshaber ans Rednerpult des
Abgeordnetenhauses. Viele andere Organisationen sozialer Bewegungen ebenso wie andere
institutionelle Akteure und Lobbyisten konnten ihre Forderungen dort vortragen. Die Orga-
nisationen sozialer Menschenrechtsbewegungen fanden mit der Nationalen Menschenrechts-
kommission (Comisin Nacional de los Derechos Humanos, CNDH) verlssliche Kanle fr
ihre Forderungen. Mit der Schaffung des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral,
IFE) und des Wahlgerichts (Tribunal Electoral, TEPJF) als von der Exekutive unabhngige
Organe konnten sich viele Organisationen sozialer Bewegungen, die fr freie und kompeti-
tive Wahlen eintraten, erneut mobilisieren oder neu denieren. Die Schaffung des Bundes-
instituts fr Zugang zur Information und Datenschutz (Instituto Federal de Acceso a la In-
formacin y Proteccin de Datos, IFAI) ffnete einen Kanal zur Schaffung von Transparenz
und Rechenschaftsablegung (Aziz Nassif und Alonso 2009). Die Forderungen feministischer
Gruppen und Antidiskriminierungsgruppen fanden Gehr im Nationalen Fraueninstitut (In-
stituto Nacional de las Mujeres, INMUJERES) und dem Nationalen Rat zur Prvention von
Diskriminierung (Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, CONAPRED). Daher
lsst sich auch die besonnene und verhandlungsbereite Reaktion der Behrden auf verschie-
dene soziale Bewegungen erklren, die weniger bereit waren, die Proteste zu kriminalisieren
und zu unterdrcken. Dies bedeutet nicht, dass die Forderungen zu ihren Gunsten durchge-
setzt werden, sondern, dass Prozesse der Verhandlung oder Transformation aufgenommen
werden. Der Bereich der institutionellen Politik, insbesondere der Parteipolitik, der Wahl-
politik und die Mitwirkung an Manahmen der Regierung oder des Parlaments entkrfteten
die Anfhrer in der streitbaren Politik. Somit investierte die groe Mehrheit der Anfhrer
unabhngiger sozialer Bewegungen ihr politisches Kapital in Wahlkmpfe und ging dazu
ber, einen Groteil ihrer Zeit in interne Streitigkeiten innerhalb der entstehenden Partei der
Demokratischen Revolution (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD) zu investieren

(Olvera Rivera 2003a). Das Gleiche geschah mit den Organisationen der Sozialen Bewe-
gungen die 1991 die Arbeiterpartei (Partido del Trabajo, PT) ins Leben riefen, das zweite
Bndnis zwischen sozialen Bewegungen und einer Partei des Linken Spektrums. Die De-
mobilisierung im sozialen Bereich geht mit der Strkung der Partizipation von Personen aus
sozialen Bewegungen im politischen Bereich einher, vor allem der Parteipolitik, der Wahlpo-
litik, administrativer und legislativer Strukturen sowie Strukturen der Regierung.
Drittens gab es tiefgreifende Vernderungen in der Zivilgesellschaft, die nun sichtbarer,
partizipativer, diversizierter, pluraler, komplexer, unabhngiger und selbstlimitierter ist, und
die das ber Jahrzehnte vorherrschende korporative Gewand abgelegt hat, wodurch sich das
Niveau ihrer Partizipation und sozialen Reprsentativitt verbessert hat. Ihre Emanzipierung
von diesen korporativen Strukturen war schwierig. Jedoch hatte sie eine lange Erfahrung mit
der Bildung von Bewegungen, Fronten, Bndnissen, Koordinationsstellen, Allianzen, Netz-
werken etc. Dies schuf Vertrauensbande zwischen verschiedenen Organisationen, die bereit
waren, zusammenzuarbeiten, ohne sich einem Dritten unterzuordnen. Die neuen Netzwerke
bestehen aus verschiedenen Gruppen mit unterschiedlichen Dimensionen, Agenden und Dy-
namiken, die bei Kampagnen zu bestimmten Themen kooperieren.
3.2 Eine groe Bandbreite und ein neues Selbstverstndnis der so]ialen
Bewegungen
So gab es in der Zivilgesellschaft einen Wandel von wenigen marginalisierten Organisatio-

nen, die die Macht des Staates erobern wollten, hin zu vielen selbstbeschrnkten Organisatio-
nen im zivilen Bereich; von einigen wenigen, die dem Staat nicht trauten, zu vielen, die neue
Formen sozialer Partizipation, die Verbreitung der Transparenz und Rechenschaftsablegung
suchen und die Ausgestaltung und die Implementierung der Politik beeinussen mchten;
von wenigen, die bis zu einem bestimmten Zeitpunkt die Wurzeln aller Probleme lsen woll-
ten, zu vielen, die dieses oder jenes Problem hier und heute lsen wollen; von vielen, die For-
men von Druck und Protest nutzten, zu immer mehr Organisationen, die Protestmittel, insti-
tutionelle Wege und Lobbying miteinander verbinden (Aguayo Quezada 2009, Cadena-Roa
2004). Die korporativen Netzwerke sind nicht verschwunden, sie wurden jedoch zweifellos
und unabdingbar durch den Wahlwettbewerb und die Privatisierung des ffentlichen Sektors
geschwcht, wodurch die Mglichkeiten eingeschrnkt wurden, frhere Beziehungen des
politischen Austausches aufrecht zu erhalten. Zu guter Letzt mssen die Medien erwhnt
werden, die der ffentlichen Meinung verschiedene Tatsachen aufdecken konnten und in die-
sen Jahren die Meinungsfreiheit und die Pluralitt der Printmedien und des Radios erweitert
wurde. Im Falle des Fernsehen steht dies noch aus. Allerdings ermglichte die Verfgbarkeit
sozialer Netzwerke und schneller Kommunikation zu niedrigen Preisen wie Facebook, Twit-
ter und YouTube unter dem Motto Be the Media6 eine rasche Anzeige von Beeintrchtigun-
gen und Missbrauchsfllen durch Formen von unabhngigem brgerlichem Journalismus.
Die Flle der indigenen Erhebung, die von der Nationalen Zapatistischen Befreiungsar-
mee (Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, EZLN) angefhrt wurde, und der Schuld-
6 Der Satz Dont hate the Media, be the Media hat seinen Ursprung in den Protesten von Seattle whrend der
Versammlung der WTO im Jahr 1999, als ein Groteil der Aktivisten ber die Vorflle auf der Strae direkt
und mit ihren eigenen Medien (Texten, Aufnahmen, Fotos und Videos) informierten. Ab diesem Zeitpunkt
formierte sich als Teil des Global Justice Movement eine Bewegung namens Indymedia oder Independant
Media Center aus Reportern verschiedener Lnder, die unabhngig ber alternative Kanle an statt ber
konventionellen Medien informieren.
nerbewegung El Barzn, die einst von der protektionistischen Politik protierten und nun
von der Politik der Handelsffnung und der Abschaffung der Subventionen fr Produktion
und Konsum betroffen waren,im Jahr 1994 zeigen starke Vernderungen im Ursprung, Ver-
lauf und in den Auswirkungen sozialer Bewegungen unter den neuen demokratischen Bedin-
gungen (Carton de Grammont 2001; Velasco Cruz 2003). Es sind jedoch nicht die einzigen.
Whrend der autoritren Zeit wurden ohne greres Nachdenken unter der Rechtfertigung
der ffentlichen Ntzlichkeit ganze Volksgruppen, umgesiedelt, auf deren ursprnglichen
Gebieten groe Bauvorhaben vorgesehen waren, ohne dass sie sich dagegen wehren konnten.
(Barabas und Bartolom 1973). Nun ist man bei hnlichen Bauvorhaben mit Bewegungen
konfrontiert, die kommunale, indigene, lndliche und umweltbewusste Identitten und For-
derungen vereinen, um ihr Land, ihre Ressourcen und Umwelt zu verteidigen. Verschiedene
Organisationen der Sozialen Bewegungen konnten sich hervortun, da sie in der Lage waren,
Bauten wie den internationalen Flughafen von Mexiko-Stadt (Hernndez Santiago 2004),
verschiedene groe Wasserkraftwerke (wie La Parota in Guerrero) und private Investitionen
im Bergbau (wie la Minera San Xavier in San Luis Potos) zu stoppen. Viele andere Flle, in
denen sich Kommunen ffentlichen Bauvorhaben, die sie beeintrchtigen, widersetzten, en-
deten hnlich mit der Einstellung der Groprojekte, um ein Ausufern der Proteste zu vermei-
den (Fierro 2003). Leider hat sich die mexikanische Linke bisher nicht fr Umweltthemen
interessiert. Die PRD nahm das Thema erst 2009 in ihre Statuten auf. Es gibt zwar mit der
PVEM (Partido Verde Ecolgico Mexicano) eine Partei, die 1991 gegrndet wurde und in ih-
rem Namen das Wort kologisch fhrt. Sie unterscheidet sich in diesem Bereich allerdings
nicht weiter von den brigen Parteien.
Der Einuss des Zapatismus auf nationale und auslndische Organisationen war be-
merkenswert. Er war eine wichtige Voraussetzung fr die Wiederbelebung der indigenen
Bewegungen in verschiedenen lateinamerikanischen Lndern und im Diskurs der Entwick-
lungslnder insgesamt. Verschiedene zapatistische Forderungen knnen als anarchistische
Sichtweise interpretiert werden, wie der gehorsame Befehl, alles fr alle, eine andere
Welt ist mglich, eine Welt in die viele Welten passen, ebenso wie seine dezentralisierten,
nicht hierarchischen Organisationsformen mit Forderungen nach Autonomie und Selbstre-
gierung, und verschiedene Formen der direkten Aktion im Vertrauen auf die Spontanitt
der Massen. Es sind Organisationen, die einen Konsens statt eine Stimmenmehrheit su-
chen und die Sprecher ernennen statt Reprsentanten, die eine horizontale Kommunikation,
Diskussion und Entscheidungsndung suchen, eine starke ideologische Verpichtung haben.
Antistaatliche und antiinstitutionelle Standpunkte fhren dazu, dass sie nicht als Parteien,
Parlamente oder formale Regierungen (am politischen Leben) teilnehmen.
Im Bundesstaat Oaxaca radikalisierten sich die jhrlichen Mobilisierungen, die die Na-
tionale Koordinierungsstelle fr Angestellte im Bildungssektor (Coordinadora Nacional de
Trabajadores de la Educacin, CNTE) seit Mai unternahm, um eine Erhhung der Gehlter
zu bewirken, nach einem gescheiterten Versuch der Rumung des von den Lehrern besetzten
Hauptplatzes der Hauptstadt. Dies fhrte zur Bildung der Volksversammlung der Vlker von
Oaxaca (Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca, APPO). Die CNTE sah voraus, dass
die anstehenden Wahlen ihre Fhigkeit, fr Unsicherheit zu sorgen, erhhten und die Behr-
den strker bereit wren, ihre Forderungen zu erfllen, um die Proteste mglichst bald in
ihrem Keim zu ersticken. Jedoch enthielt der Konikt eine Komponente, die die Spaltungen
innerhalb der PRI nicht nur auf lokaler, sondern auch auf nationaler Ebene verdeutlichte.
Unter diesen Umstnden hatte die Bundesregierung der PAN mit der direkten Lsung des
Koniktes keine Vorteile, sondern konnte von den internen Kmpfen der PRI protieren.
Somit verlngerte sich der Konikt und wurde im November 2006 nach Abschluss der Wah-
len durch die Intervention der Prventionspolizei (Polica Federal Preventiva, PFP) beendet
(Cadena-Roa und Hernndez Santiago 2013).
Seit Ende der 1990er Jahre nahm die Zahl der nicht aufgeklrten Entfhrungen und
Ermordungen zu, und es blieb der Verdacht, dass die Polzei unfhig oder nachlssig war oder
geheime Absprachen traf. Die Sicherheitsprobleme verschrften sich ab dem Zeitpunkt, als
Prsident Felipe Caldern einen Krieg gegen die Organisationen, die Drogen aus Mexiko
(Marihuana, Heroin und Metanfetamine) und Sdamerika (Kokain) in die USA schmuggel-
ten, ankndigte. Der Drogenhandel7 in Mexiko war bisher von polizeilichen und politischen
Krften unterschiedlichen Ranges geduldet und kontrolliert worden. Jedoch lockerte der pe-
riodische Wechsel der fderalen, bundesstaatlichen und kommunalen Behrden, die keine
geheimen Absprachen trafen, diese Kontrollen. Da die kriminellen Organisationen anderer-
seits ihre Schlagkraft, ihr Einschchterungsvermgen und ihre Korruption erhht hatten,
wurde die Notwendigkeit neu berdacht, ihre Gewinne im Austausch fr einen wenig sta-
bilen Schutz wieder zu teilen. Durch die Bildung privater Armeen konnten sie ihre Gebiete,
Drogen und Gelder vor ihren Mitstreitern und den Polizisten, die nicht durch Korruption oder
Betrug beeinussen lieen, bewahren (Cadena-Roa 2012). Die Proteste, die der Regierung
Unfhigkeit vorwarfen, das Leben und die Besitztmer seiner Brger zu schtzen, fhrten
1997, 2004 und 2008 zu beispiellosen Protesten, stieen jedoch auf keine grere Resonanz
(Lpez Leyva 2013). Erst ab 2011 verloren die Proteste gegen die Unsicherheit ihre Episo-
denhaftigkeit und es formierte sich zu einer breiten Bewegung fr Frieden mit Gerechtigkeit
und Wrde (Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad), die ihre Aufmerksamkeit auf
die ber 60.000 Toten und Verwundeten richtete, die zwischen 2006 und 2012 registriert wur-
den. Die Bewegung schaffte es, dass der Kongress das Generalgesetz fr Opfer (Ley General
de Vctimas) verabschiedete (im Bundesstaatsanzeiger am 3. Mai 2013 verffentlicht).
Noch bevor der Wahlkampf 2012 begann, schien alles darauf hinzudeuten, dass die PRI
die Prsidentschaft der Republik nach zwlf frustrierenden Regierungsjahren der PAN wie-
dererlangte, die das Land in einer bis dahin unbekannten Welle der Gewalt und mit einer durch
interne Streitigkeiten gespaltenen PRD zurcklieen. Unter diesen Voraussetzungen enstand
eine Studentenbewegung, die sich selbst den Namen #YoSoy1328 gab und einen Hashtag auf
Twitter verwendete, um sich mit den Protesten zu solidarisieren. Die Studentenbewegung
war sowohl eine Antwort auf die Bedrohung, dass die Rckkehr der PRI einen autoritren
Rckschritt bedeuten knnte, als auch ein Protest gegen die rechtswidrige Untersttzung der
Fernsehmonopole fr den Kandidaten der PRI und die Distanzierung der politischen Parteien
von den Bedrfnissen und Prferenzen der jungen und gebildeten Whlerschaft. Die #Yo-
Soy132 ist ein gutes Beispiel dafr, wie eine kleine Gruppe von durch Facebook, Twitter und
YouTube vernetzten Personen einen groen Einuss auf das Internet haben kann, der sich,
wenn der Moment gekommen ist, in einen Protest auf der Strae verwandeln, zur Denition
sozialer Probleme und ihrer Diskussion beitragen und ermutigen kann, sowie auf Wahlergeb-
nisse Einuss nehmen kann (Cadena-Roa und Serrano Campos 2013).
Der Sektor der sozialen Bewegungen kann derzeit auf robustere Strukturen der Mobi-
lisierung zhlen und bewegt sich in einem neuen, demokratisierten Rahmen stabiler politi-
scher Mglichkeiten. Die sozialen Bewegungen kombinieren Ressourcen der institutionellen
7 Vgl. dazu den Beitrag von Grndel und Kleinschmidt in diesem Band.
8 In einem Video auf YouTube, nannten 131 Studenten der Universidad Iberamericana ihren Namen und zeig-
ten ihren Studentenausweis. Sie demonstrierten weder fr Geld noch fr eine politische Partei, wie ihnen
vorgeworden wurde. Diejenigen, die sich mit ihnen solidarisierten, nutzten den hashtag #YoSoy132 und die
Bewegung wurde mit diesem Namen in Verbindung gebracht.
Politik mit denen der Justiz. Ihre Forderungen knnen in Prozessen verhandelt und zumin-
dest teilweise erfllt werden, ohne dass die mobilisierten Gruppen ihre Vereinigungsfreiheit
verlieren, sondern im Gegenteil ihre starke Verbindungen zu den von ihnen reprsentierten
Basisgruppen erhalten. Die sozialen Bewegungen suchen die Untersttzung der politischen
Parteien und umgekehrt. Sie versuchen, die Risse und Spaltungen zwischen den politischen
Parteien und die aus der parteilichen Herkunft resultierenden Unterschiede der Regierenden
und Abgeordneten ebenso zu nutzen wie Spaltungen und Konkurrenz zwischen den politi-
schen Eliten. Unter den neuen demokratischen Bedingungen und aufgrund strkerer interna-
tionaler Wachsamkeit setzen die Behrden immer weniger auf die staatliche Gewalt als Inst-
rument der sozialen Kontrolle. Auf diese Weise versuchen sie, sich von den Ausschreitungen
abzugrenzen, zu denen der mexikanische Autoritarismus gelangt war.
4. Schlussbemerkungen
Die Demokratie, verstanden als ein Bndel von Regeln und Verfahrensweisen, die einen
geordneten und friedlichen Streit um die politische Macht erlauben, als die Anerkennung
ziviler und politischer Rechte, d.h. die Demokratie als ein politisches System, nicht als Ge-
sellschaftsform, in der ein fr alle Mal alle Dilemmata bezglich Freiheit und Gleichheit ge-
lst sind, ist in Mexiko bereits angekommen. Gleichzeitig gibt es jedoch Ungleichheiten der
Geschlechter, Rassen, Religionen, sozialen Schichten sowie Dezite bezglich brgerlicher
Partizipation, Transparenz, Rechenschaftsablegung, demokratischer politischer Kultur, wo-
durch das berleben alter Laster wie Klientelismus, Korruption und Armut erleichtert wird.
Whrend einige Brgerrechte wie die Meinungsfreiheit, Redefreiheit und Religionsfrei-
heit, immer wirkungsvoller durch den mexikanischen Staat geschtzt wurden, sind andere
wie das Recht, gltige Vertrge abzuschlieen, das Recht auf persnliche Sicherheit und Ge-
rechtigkeit kaum geschtzt. Dies sind die Schwchen unserer demokratischen Institutionen.
Die Faktoren, die dafr verantwortlich waren, dass die Transition schrittweise und langsam
von statten ging, haben sich vermehrt und verstrkt. Ein autoritres System, das 71 Jahre lang
dauerte, und das in einigen Bundesstaaten der Republik immer noch existiert, kann nicht in
ein paar Jahren abgebaut werden. Jedoch zeigt die mexikanische Demokratie klare Indizien
ihrer Verbreitung, wie z. B. im Fall der Rechte der Frauen, der indigenen Bevlkerung, der
Personen mit unterschiedlichen sexuellen Prferenzen, allerdings wurde sie nicht bedeutend
vertieft, obwohl sie die Brgerrechte uneingeschrnkt anerkennt und einen signikanten
Fortschritt bei der Lsung der sozialen Ungleichheit im Land aufweist (Cadena-Roa and
Lpez Leyva 2011).
Das Regime stt immer noch auf Herausforderungen, sowohl durch Akteure, die au-
erhalb des institutionellen politischen Rahmens agieren (wie z. B. die EZLN), als auch
durch Akteuren, die innerhalb dieses Rahmens agieren, bis sie eine Wahlniederlage erleiden,
wie z. B. Kandidaten, die die Entscheidungen der Wahlorgane nicht anerkennen. Wenn fr
die von der PRD reprsentierte parteiliche Linke die PAN und die PRI das Gleiche sind
(ihr Kandidat sprach whrend des Wahlkampfes 2006 vom PRIAN), ist fr die Linke am
linken Rand der Parteien PRIAN das gleichzusetzen mit der PRD. Fr diese Linke, die
gegen Parteien und Wahlen sind, knnen sich diese drei Parteien an der Macht abwechseln,
ohne dass dies zu echten Vernderungen fhrt. Diese nicht whlbare Linke hat es nicht
geschafft, soziale, politische und ideologische Pluralitt als ein stabiles Merkmal des Landes
anzuerkennen. Sie sieht sich selbst so offensichtlich in der Mehrheit, dass sie glaubt, auf die
Notwendigkeit verzichten zu knnen, sich den Whlerstimmen zu stellen. Sie ist der Ansicht,
dass das Monopol der Parteien, Regierungen und Reprsentationskrper zu bilden, rechts-
widrig ist, da diese Parteien nur sich selbst reprsentieren, sodass sich die mexikanische
reprsentative Demokratie in eine substituierende Demokratie, die Brger durch Parteien
ersetzt, verwandelt hat. Eine Linke, die weder die Verfahrensweisen der elektoralen Demo-
kratie noch des reprsentativen Systems anerkennt, ist keine demokratische Linke.
Unter den demokratischen Verhltnissen entstehen immer noch neue Bewegungen der
Bauern, indigenen Bevlkerung, Lehrer, Arbeiter, Studenten, der stdtischen Bevlkerung
etc., aber ihre Gemeinsamkeiten haben abgenommen. Ihre Forderungen sind nach wie vor
individuell, allerdings erfolgen sie nun zielgerichtet und ber verschiedene Kanle, was
eine Anhufung von Forderungen um einen gemeinsamen Dreh- und Angelpunkt schwierig
macht. Die Demokratie hat den organisierten Ausdruck der sozialen Vielfalt und eine Zunah-
me der Kanle erlaubt es, die Aufmerksamkeit auf soziale Forderungen zu lenken. Jahrzehn-
telang forderten verschiedene soziale Bewegungen durch Formen der nicht institutionellen
politischen Partizipation die Anerkennung und den Schutz der Regeln der institutionellen
Politik, wodurch sie sich als ein fundamentales Element der Prozesse der Transition, Kon-
solidierung, Erweiterung und Vertiefung der Demokratie erwiesen. Heute, unter demokrati-
schen Voraussetzungen, mobilisieren sie sich, um die Qualitt der Demokratie zu verbessern.
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Teil IV
Politikfelder
Die mexikanische Auenpolitik
Peter Birle
1. Einleitung
Mexiko ist ein in sich gekehrtes Land, desinteressiert an dem, was jenseits der Grenzen passiert. Es weigert
sich, seine Mngel, seine Versumnisse und auch seine Mglichkeiten im Spiegel anderer Lnder zu betrach-
ten. (Gonzlez et al. 2011, S. 13; .d.V.)1
Dieses Zitat aus der Einleitung einer Bestandsaufnahme der Internationalen Herausforde-
rungen Mexikos wird von den Herausgebern des Bandes mit der Feststellung ergnzt, das
Ausland sei fr die gesamte politische Elite keine Prioritt, weshalb auch nur wenig Interesse
daran bestehe, langfristige Perspektiven fr die internationale Einbindung des Landes zu ent-
wickeln. Es sei zunchst dahingestellt, ob diese Aussagen heute tatschlich noch zutreffend
sind. Generell kann man feststellen, dass sich die mexikanische Auenpolitik ber weite Pha-
sen des 20. Jahrhunderts durch einen defensiven Nationalismus auszeichnete, der auf zwei
zentrale Faktoren zurckzufhren war: zum einen auf die historische Erfahrung wiederholter
Interventionen auslndischer Mchte nach der Unabhngigkeit des Landes im frhen 19.
Jahrhundert; zum anderen auf das nach der Revolution von 1910 etablierte staatszentrierte
Entwicklungsmodell und das inklusive, aber gleichzeitig autoritr geprgte politische Re-
gime der institutionalisierten Revolution. Die Rolle Mexikos in der internationalen Politik
wird zudem in erheblichem Mae durch seine geographische Situation als sdlicher Nachbar
der USA und als nrdlichstes Land Lateinamerikas geprgt, wobei die Verbindungen mit
dem einen und dem anderen Teil des Kontinents sehr unterschiedlicher Natur sind. Das Bild
der USA wurde im Selbstverstndnis der Mexikaner seit den massiven Gebietsverlusten an
den Koloss im Norden Mitte des 19. Jahrhunderts (s.u.) mit einer latenten Bedrohung der
nationalen Souvernitt in Verbindung gebracht. Seit langem stellt der nrdliche Nachbar das
wirtschaftliche und politische Gravitationszentrum der mexikanischen Auenpolitik dar und
seit Inkrafttreten des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA (North American
Free Trade Agreement) im Jahr 1994 hat sich Mexiko in zunehmendem Mae ber Handel
und Investitionen mit den USA (und Kanada) integriert. Infolge der massiven Migration
leben zudem inzwischen ca. 30 Millionen Menschen mexikanischer Abstammung in den
USA. Lateinamerika ist demgegenber gewissermaen das symbolische Zentrum der mexi-
kanischen Auenpolitik. Mit den sdlichen Nachbarn verbinden Mexiko seine historischen
und kulturellen Ursprnge, seine Werte und Traditionen. Die Lateinamerikapolitik diente
seit der mexikanischen Revolution immer wieder als eine Projektionsche fr das Streben
das Landes nach Unabhngigkeit, internationalem Ansehen und einer Diversizierung seiner
Auenbeziehungen (Gonzlez 2007b, S. 32; Green 2004, S. 28f.).
1 Mxico es un pas ensimismado, desinteresado sobre lo que ocurre allende las fronteras, que rehsa ver
reejadas en el espejo de otros pases sus carencias, sus omisiones y tambin sus posibilidades.

378 Peter Birle
Trotz einiger historischer Konstanten unterscheidet sich die heutige internationale Ein-
bindung des Landes in starkem Mae von den traditionellen, bis in die 1970er Jahre vorherr-
schenden auenpolitischen Mustern. Dies hat zwei zentrale Ursachen; zum einen die in den
1980er Jahren vollzogene radikale entwicklungsstrategische Wende von einer abgeschotte-
ten und binnenmarktorientierten zu einer stark liberalisierten und zum Weltmarkt geffneten
Volkswirtschaft, zum anderen die im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts erfolgte politi-
sche Demokratisierung, die in der erstmaligen Ablsung der PRI (Partido Revolucionario In-
stitucional) als Regierungspartei auf nationaler Ebene im Dezember 2000 ihren deutlichsten
Ausdruck fand. Ziel dieses Aufsatzes ist es, die Grundmuster der mexikanischen Auenpo-
litik und deren Neuausrichtung im Laufe der vergangenen drei Jahrzehnte nachzuzeichnen.
Zunchst werden die Rahmenbedingungen sowie einige normative Prinzipien der internatio-
nalen Einbindung des Landes skizziert. Im zweiten Teil geht es um die bilateralen Beziehun-
gen mit den USA. Der dritte Abschnitt ist den Beziehungen mit Lateinamerika gewidmet. In
den beiden folgenden Abschnitten werden die Beziehungen zu Europa und zum pazischen
Asien kurz angesprochen. Abschlieend geht es um die Perspektiven der mexikanischen Au-
enpolitik unter dem seit Dezember 2012 amtierenden Prsidenten Enrique Pea Nieto.
2. Rahmenbedingungen und normative Grundorientierungen der

internationalen Einbindung
Wie in den meisten Prsidialsystemen liegt auch in Mexiko die Zustndigkeit fr die Formu-
lierung und Ausfhrung der Auenpolitik bei der Exekutive. Eine zentrale und dominierende
Rolle kommt dem Prsidenten zu, weitere relevante Akteure sind das Auenministerium so-
wie vor allem die fr Finanzen, Wirtschaft und Planung zustndigen Ministerien. Der Pr-
sident ist laut Art. 89 der Verfassung fr die Lenkung der Auenpolitik und den Abschluss
internationaler Vertrge zustndig. Er ernennt und entlsst seine Minister nach eigenem Er-
messen und ist dazu nicht auf die Zustimmung des Parlaments angewiesen. Ebenso obliegen
ihm (mit Zustimmung des Senats) die Ernennung von Botschaftern und Generalkonsuln so-
wie die Entscheidung ber den Einsatz der Streitkrfte. Die Abberufung von Botschaftern
und Generalkonsuln ist ohne Zustimmung des Senats mglich. Das Motiv fr diese in der
Exekutive zentralisierten auenpolitischen Kompetenzen besteht laut Guadalupe Gonzlez
darin, dass der Prsident die Nation gegenber anderen Lndern und internationalen Organi-
sationen reprsentiert. Um ein geeintes und rasches Handeln und damit die Glaubwrdigkeit
des Landes auf internationaler Ebene zu gewhrleisten, sei ein Mindestma an Zielkohrenz
sowie an Unabhngigkeit gegenber partikularen Interessen notwendig, vor allem im Falle
von Krisensituationen (Gonzlez 2007a, S. 24).
Eine gewisse Kontrolle der Auenpolitik erfolgt durch den Senat, der laut Art. 76 der
Verfassung fr die Ratikation der von der Exekutive abgeschlossenen internationalen Ver-
trge und diplomatischen Konventionen, fr die Besttigung der Ernennung von Botschaftern
und Generalkonsuln, fr die Autorisierung der Entsendung von Truppen ins Ausland sowie
fr die Analyse der Auenpolitik auf der Grundlage von jhrlichen Berichten des Prsidenten
und des Auenministers an den Kongress zustndig ist. Zudem bentigt der Prsident laut
Art. 88 der Verfassung fr Auslandsreisen, die eine Dauer von sieben Tagen berschreiten,
eine Autorisierung durch den Senat oder durch die Stndige Kommission des Parlaments.2
2 Die 37kpge Comisin Permanente besteht laut Art. 78 der Verfassung aus 19 Abgeordneten und 18 Senato-
ren, die von ihren jeweiligen Husern ernannt werden.
Die mexikanische Auenpolitik 379
Eine dieser Instanzen muss er vor jeder Auslandsreise ber die damit verbunden Ziele und im
Anschluss ber die erzielten Ergebnisse informieren.
Die skizzierten institutionellen Rahmenbedingungen der mexikanischen Auenpolitik
und die Befugnisse der relevanten Akteure haben sich auch im Zuge der Demokratisierung
des politischen Systems kaum verndert. Gleichwohl unterlag die Dynamik der auenpoli-
tischen Entscheidungsndung einigen Modikationen. Infolge der Ausweitung der Kanle
fr den Zugang und die Reprsentation von gesellschaftlichen Interessen manifestieren sich
auenpolitische Meinungsverschiedenheiten innerhalb der mexikanischen Gesellschaft heu-
te viel deutlicher ffentlich, als dies frher der Fall war. Neben der Exekutive diskutieren
auch andere Akteure der Kongress, die politischen Parteien, zivilgesellschaftliche Orga-
nisationen vermehrt ber auenpolitische Fragen. Interessengruppen und die ffentliche
Meinung spielen eine grere Rolle fr auenpolitische Entscheidungsprozesse, die Themen
der internationalen Agenda sind strker politisiert (Covarrubias 2011, S. 215; Ruiz Prez
2011, S. 328). Neben den politischen Vernderungen in Mexiko selbst hngen die skizzierten
Tendenzen allerdings auch damit zusammen, dass auf der ganzen Welt im Zuge der Globali-
sierungsprozesse die traditionellen Grenzen zwischen Innen- und Auenpolitik in zunehmen-
dem Mae verschwinden.
Die unterschiedlichen Dynamiken der auenpolitischen Entscheidungsndung vor und
nach der Demokratisierung hat Andrs Ruiz Prez an einem Vergleich der Amtszeiten von
Carlos Salinas (1988-1994) und Vicente Fox (2000-2006) verdeutlicht. In beiden Prsident-
schaften war der Prsident der dominierende auenpolitische Akteur, weitere wichtige Ak-
teure waren das Kabinett und der Senat. Die Fragmentierung des Senats und des Abgeordne-
tenhauses war whrend der Prsidentschaft von Salinas jedoch wesentlich geringer als unter
Fox. Whrend Salinas sich auf ein homogenes und durch Zusammenhalt geprgtes Kabinett
sttzen konnte (90 % seiner Minister gehrten der Partei des Prsidenten an), war das Kabi-
nett von Prsident Fox heterogen und fragmentiert (nur knapp 37 % seiner Minister gehrten
der Partei des Prsidenten an). Unter Salinas verfgte die PRI noch ber eine Mehrheit in
beiden Husern des Kongresses, die Regierungspartei zeichnete sich durch ein hohes Ma
an Disziplin aus, die Rolle des Prsidenten innerhalb seiner Partei war unumstritten. Infol-
gedessen blieb der Kongress auf die Rolle eines formalen Akteurs beschrnkt, der keinen
signikanten Einuss auf die Formulierung der Auenpolitik hatte. Die ffentliche Meinung
wurde zwar nicht vollstndig ignoriert, aber ihre Rolle blieb marginal. Demgegenber stand
Prsident Fox einer geteilten Regierung (gobierno dividido) vor, da die regierende PAN
(Partido Accin Nacional) in keiner der beiden Kongresskammern ber eine eigene Mehrheit
verfgte. Bei der Berufung seines Kabinetts fhlte sich der Prsident niemandem gegenber
verpichtet, auch nicht seiner eigenen Partei. Entsprechend heterogen war die Zusammenset-
zung des Kabinetts, was zu vielen internen Diskussionen und Reibungsverlusten fhrte. Da
er sehr um seine Popularitt bemht war, achtete Fox stark auf die ffentliche Meinung und
rumte symbolischen Gesten wiederholt mehr Gewicht ein als politischer Substanz (Ruiz
Prez 2011, S. 313ff.).
Die Schwierigkeiten der Regierung Fox, ihre auenpolitischen Ziele zu verwirklichen
(Arellanes Jimnes 2012; Maihold 2010a; Ruiz Sandoval 2008), warum zum Teil ein Ergeb-
nis des Demokratisierungsprozesses, da die geteilte Regierung die Gestaltungsmglich-
keiten des Prsidenten deutlich einschrnkte. Gleichwohl darf der gescheiterte Anspruch der
Regierung Fox, die Demokratisierung des politischen System auch in einer grundlegenden
Neuausrichtung der Auenpolitik zum Ausdruck zu bringen, nicht allein auf die vernderten
strukturellen Rahmenbedingungen zurckgefhrt werden. Der Regierungsstil des Prsiden-
380 Peter Birle
ten, fehlende Regierungserfahrung, das wechselseitige Unverstndnis zwischen Exekuti-

ve und Legislative sowie die Unfhigkeit, tragfhige Kompromisse auszuhandeln, trugen
ebenfalls zur enttuschenden (auen)politischen Bilanz der Regierung Fox bei. Festzuhalten
bleibt, dass dem mexikanischen Prsidenten aufgrund der institutionellen Vorgaben auch
nach der Demokratisierung eine dominierende Rolle fr die Gestaltung der Auenpolitik
zukommt. Damit sich der Kongress in ein wirksames auenpolitisches Gegengewicht der
Exekutive und in einen Raum fr die Aushandlung von breiten bereinknften zur Gestal-
tung der internationalen Politik Mexikos verwandle, so Guadalupe Gonzlez (2007a, S. 34f.),
liege noch ein weiter Weg vor dem Land. Vor allem bei einer fehlenden Mehrheit der Re-
gierungspartei im Parlament ist jedoch bereits heute ein geschicktes Aushandeln von Kom-
promissen zwischen Exekutive und Legislative notwendig, wenn es nicht zu einer wechsel-
seitigen Blockade der beiden Gewalten auch im Bereich der Auenpolitik kommen soll.
Eine Besonderheit der mexikanischen Auenpolitik besteht im Vergleich zu vielen an-
deren Lndern darin, dass der Prsident laut Art. 89.X der Verfassung bei der Gestaltung
der Auenpolitik an eine Reihe von normativen Prinzipien gebunden ist. Dazu gehren die
Selbstbestimmung der Vlker, die Nichtintervention, die friedliche Beilegung von Konik-
ten, die chtung von Bedrohungen sowie der Anwendung von Gewalt in den internationalen
Beziehungen, die juristische Gleichheit der Staaten, die internationale Entwicklungszusam-
menarbeit, der Respekt, Schutz und die Frderung der Menschenrechte sowie der Einsatz fr
Frieden und internationale Sicherheit. Auch wenn diese Prinzipien die Entscheidungsfreiheit
des Prsidenten in der Praxis kaum einschrnken, so bilden sie doch eine Grundlage fr die
kritische Analyse der Auenpolitik durch den Kongress. Zudem kommt in ihnen eine Grund-
haltung zum Ausdruck, die die mexikanische Diplomatie seit der Revolution von 1910 prgte
und die zur Formulierung von mehreren Doktrinen fhrte, die sich teilweise auch in vl-
kerrechtlichen Grundstzen niederschlugen. Mit der Carranza-Doktrin (1918) betonte die
damalige mexikanische Regierung das Prinzip der Nichteinmischung als Interventionsverbot
im zwischenstaatlichen Verhalten. Die Estrada-Doktrin (1930) formulierte den Anspruch
neuer Regierungen auf diplomatische Anerkennung ohne Rcksicht auf Legitimittsfragen.
Mit der Crdenas-Doktrin (1938) wurde festgeschrieben, dass auslndische Staatsbrger in
Eigentumsfragen den Gesetzen des Gastlandes unterworfen sind. Die Echeverra-Doktrin
(1974) war der letztlich erfolglose Versuch Mexikos, gemeinsam mit anderen Lndern
des Sdens eine Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pichten der Staaten und damit
das Recht auf wirtschaftliche Selbstbestimmung im internationalen Recht zu verankern
(Fanger 1992, S. 87ff.). Im Kern formulierten diese Grundstze das Recht aller Lnder auf
politische und wirtschaftliche Souvernitt und Selbstbestimmung. Insofern sind sie eher
defensiver Natur und knnen auch als Ausdruck einer historischen Erfahrung der wieder-
holt durch externe Mchte in Frage gestellten Souvernitt des Landes betrachtet werden.
Mexiko hat sich zwar nicht immer vllig konsequent an die Doktrinen gehalten so wurde
beispielsweise die spanische Franco-Diktatur entgegen der Estrada-Doktrin nie diplomatisch
anerkannt , gleichwohl haben die diplomatischen Vertreter des Landes die Grundstze bis in
die 1980er Jahre in zahlreiche internationale Verhandlungen eingebracht. Trotz des seit den
1980er Jahren erfolgten grundlegenden Wandels der mexikanischen Auenpolitik entfalten
die Doktrinen als historisches Legat bis zum heutigen Tag eine gewisse Wirkung (Faust und
Mols 2001, S. 429).
3. Die bilateralen Beziehungen mit den USA
Die zentrale Frage fr Mexiko in seinen Beziehungen mit den USA sei immer die der Sou-
vernitt gewesen, heit es in einer neueren Bestandsaufnahme der bilateralen Beziehun-
gen (Herrera & Santa Cruz 2011, S. 485). Bereits zu Beginn der nationalen Unabhngigkeit
bestand eine klare wirtschaftliche Diskrepanz zwischen den beiden Lndern. Diese Asym-
metrie vergrerte sich im Zuge des langwierigen Kampfes um die Unabhngigkeit (1810-
1821) und nicht zuletzt aufgrund der aggressiven, mittels der Doktrin der Offenkundigen
Bestimmung (Manifest Destiny) rechtfertigten Westexpansion der USA (Braig 2011; Raat
& Brescia 2010, S. xiii). Zwischen der Annexion von Texas im Jahr 1845 und dem Gadsden
Purchase (Kauf eines Teils der heutigen US-Bundesstaaten Arizona und New Mexiko) im
Jahr 1853 verlor Mexiko mehr als die Hlfte seines ursprnglichen Territoriums an die USA,
den grten Teil davon im Vertrag von Guadalupe Hidalgo, mit dem 1848 der Mexikanisch-
Amerikanische Krieg (1846-1848) endete. Sydney Weintraub weist auf die unterschiedliche
Verankerung dieser Prozesse im historischen Gedchtnis der beiden Nationen hin: For most
Americans this land grab is a footnote in the U.S. experience; for Mexico, it is probably the
dominant event of its modern history (Weintraub 2010, S. 2). Auch im weiteren Verlauf
der Geschichte mischten sich die USA wiederholt massiv in die internen Entwicklungen
Mexikos ein, beispielsweise nach der mexikanischen Revolution (1910) beim Sturz von Pr-
sident Madero (1913) und in Form der militrischen Besetzung von Veracruz im Jahr 1914.
Solche Entwicklungen erklren, warum der Schutz seiner territorialen Integritt sowie die
Bewahrung seiner kulturellen und nationalen Identitt fr Mexiko im bilateralen Verhltnis
zu den USA stets an oberster Stelle standen (Braig 2011). Gleichwohl hat man sich von den
Beziehungen mit dem nrdlichen Nachbarn, mit dem das Land eine mehr als 3.000 km lange
Grenze teilt, auch immer wieder wirtschaftliches Wachstum und sozialen Fortschritt erhofft
(Herrera & Santa Cruz 2011, S. 487). Whrend Mexiko infolge der historischen Erfahrungen
lange Zeit mit einem defensiven Nationalismus gegenber den USA agierte (und die anti-
amerikanischen Gefhle in einem betrchtlichen Teil der Bevlkerung bei Gelegenheit auch
innenpolitisch instrumentalisierte), zeichnete sich die Politik der USA oft durch Aggression
und Dominanzgehabe aus. Erst in den letzten Jahrzehnten haben sich diese Herangehens-
weisen verndert, ohne dass die frheren Gewohnheiten vollstndig verschwunden wren
(Weintraub 2010, S. 6f.).
Zu einem grundlegenden Wandel der bilateralen Beziehungen kam es seit den 1980er
Jahren. Im Zuge der Schuldenkrise von 1982 sah sich Mexiko dazu gezwungen, das seit der
Revolution implementierte nationalistische Entwicklungsmodell zu modizieren und sich
auf eine Liberalisierung und Deregulierung der Volkswirtschaft einzulassen: Die Anzahl der
staatlichen Unternehmen sank von 1.155 im Jahr 1982 auf nur noch 258 im Jahr 1993. Man
verzichtete auf den grten Teil der traditionell fr fast alle Importe geforderten speziellen
Importlizenzen. Die restriktive Gesetzgebung bezglich auslndischer Direktinvestitionen
wurde gelockert, so dass bereits 1991 ca. 2/3 der mexikanischen Volkswirtschaft vllig offen
fr auslndische Investoren waren. Nach dem Beitritt zum Welthandelsabkommen GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade) im Jahr 1986 lockerte Mexiko seine restriktive
Importsubstitutionspolitik fr den Automobilsektor. Auch im Agrarsektor, der seit der Revo-
lution durch zahlreiche Regulierungsmanahmen charakterisiert war, leitete das Land in den
1980er Jahren unilaterale Deregulierungsschritte ein (Villarreal & Fergusson 2013, S. 29).
Mit dem entwicklungsstrategischen Kurswechsel nderte sich auch die Haltung gegenber
den USA. Von Direktinvestitionen US-amerikanischer Unternehmen befrchtete man jetzt
382 Peter Birle
nicht mehr in erster Linie negative Auswirkungen fr die nationale Souvernitt, sondern
man erhoffte sich Impulse fr die eigene wirtschaftliche Entwicklung. Auch wenn der post-
revolutionre Diskurs in puncto nationale Souvernitt gelegentlich noch aufackert, so ist
es seit den 1980er Jahren doch zu einer schrittweisen und kontinuierlichen wirtschaftlichen
Verechtung mit den USA gekommen USA (Herrera & Santa Cruz 2011, S. 489ff.)
Diese positive Entwicklung der Beziehungen schlug sich in den 1990er Jahren in der
Institutionalisierung von zahlreichen bilateralen Dialogmechanismen auf Regierungsebene
nieder, die sich nicht ausschlielich auf Wirtschafts- und Finanzfragen beschrnkten, son-
dern auch Themen wie Migration, Drogenbekmpfung, Tourismus und Kultur umfassten.
Die zunehmende Anzahl binationaler Expertengruppen veranlasste einige Beobachter dazu,
eine allgemeine Zeitenwende in den Beziehungen zwischen beiden Lndern zu prognostizie-
ren (Blackmore & Pellicer 2011, S. 19f.). Gleichwohl stellten die Wirtschafts-und Handels-
beziehungen den zentralen Aspekt der bilateralen Beziehungen dar. Mit dem Inkrafttreten
des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA am 1. Januar 1994 begann die
Integration der Volkswirtschaften Mexikos, Kanadas und der USA. Zentrale Aspekte des
Abkommens betrafen die schrittweise Abschaffung aller Zlle auf Textilien und Bekleidung
innerhalb von 10 Jahren, die Reduzierung der Zlle im Automobilsektor, den Verzicht auf
die meisten nicht-tarifren Handelsbarrieren sowie die schrittweise Reduzierung der Zlle im
Agrarsektor, die Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen sowie Schutzmanahmen
fr auslndische Investoren aus den anderen NAFTA-Lndern (Villarreal & Fergusson 2013,
S. 5).
Der bilaterale Handel zwischen Mexiko und den USA hat seit 1994 deutlich zugenom-
men. Whrend die mexikanische Handelsbilanz gegenber den USA noch 1994 ein Dezit
von 1,3 Mrd. US $ aufwies, ist sie seit Mitte der 1990er Jahre positiv; im Jahr 2013 betrug
das Plus fast 92 Mrd. US $ (siehe Tabelle 21.1). Mexiko ist stark abhngig von den USA als
Exportmarkt, dies war allerdings auch schon vor Inkrafttreten von NAFTA der Fall. Der An-
teil der Exporte in die USA an den mexikanischen Gesamtexporten ist sogar von 83 % (1993)
auf ca. 78,5 % (2013) zurckgegangen. Auch bei den Importen sank der US-Anteil von 70 %
auf 49 % (Daten fr 1993 bei Villarreal & Fergusson 2013, S. 16). Die US-Investitionen
in Mexiko nahmen stark zu, ihr Bestand erhhte sich von 15,3 Mrd. (1993) auf 91,4 Mrd.
(2011) (Villarreal & Fergusson 2013, S.17). Experten verweisen in der Regel darauf, dass
die wirtschaftlichen Auswirkungen von NAFTA nur schwer zu messen seien, da Handel und
Investitionen von zahlreichen Variablen beeinusst werden. Verschiedene Studien betonen,
dass NAFTA Mexiko insgesamt wirtschaftliche und soziale Fortschritte gebracht habe, je-
doch nicht dem ganzen Land gleichermaen. Protiert haben demnach von NAFTA in erster
Linie diejenigen mexikanischen Bundesstaaten, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens
einen Entwicklungsvorsprung gegenber anderen Regionen des Landes aufwiesen. Andere
Studien gelangen zu noch deutlich negativeren Schlussfolgerungen, insbesondere die Aus-
wirkungen auf den Agrarsektor werden als sehr kritisch gesehen.3 Festzuhalten bleibt auf
jeden Fall, dass die wirtschaftlichen und sozialen Asymmetrien zwischen Mexiko und den
USA durch das Abkommen nicht zurckgegangen sind, wie einige seiner Befrworter dies
prognostiziert hatten.
3 Eine bersicht zu verschiedenen Studien, die sich mit den Auswirkungen von NAFTA auf die mexikanische
Volkswirtschaft beschftigen, ndet sich bei Villarreal & Fergusson 2013, S. 15.
Tabelle 1: Grunddaten zum mexikanischen Auenhandel nach Handelspartnern

(Januar-Oktober 2013)
Region/Land Mexikanische Exporte Mexikanische Importe Saldo
In Tsd. US $ Anteil ( %) In Tsd. US $ Anteil ( %) In Tsd. US $

Insgesamt 316 399 349 100 319 404 968 100 3 005 619
NAFTA 256 845 907 81,18 164 637 704 51,55 92 208 203
davon Kanada 8 603 431 2,72 8 096 802 2,53 506 629
davon USA 248 242 476 78,46 156 540 903 49,01 91 701 573
Zentralamerika 4 968 011 1,57 4 051 502 1,27 916 508
davon Costa Rica 820 238 0,26 2 636 175 0,83 1 815 938
Sdamerika 16 805 598 5,31 7 961 340 2,49 8 844 258
davon Brasilien 4 564 515 1,44 3 770 950 1,18 793 565
davon Kolumbien 4 089 777 1,29 769 984 0,24 3 319 793
Europische Union 17 060 756 5,39 36 498 984 11,43 20 974 337
davon Deutschland 3 383 800 1,07 11 321 739 3,54 19 438 228
davon Spanien 6 248 109 1,97 3 644 867 1,14 2 603 242
davon Italien 970 689 0,31 4 696 126 1,47 3 725 437
Asien 15 346 197 4,85 100 125 216 31,35 84 779 019
davon China 5 323 426 1,68 51 132 292 16,01 45 808 866
davon Japan 1 815 463 0,57 14 391 624 4,51 12 576 161
Quelle: Eigene Zusammenstellung auf der Grundlage von Daten des Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(2013)
Kritisiert wird zudem das institutionelle Design des Abkommens. Machtasymmetrien

zwischen den drei beteiligten Lndern, verfassungsmige Beschrnkungen und politische
Sensibilitten fhrten dazu, dass sich NAFTA durch eine Kombination aus groer Rege-
lungsdichte im Hinblick auf die von dem Abkommen erfassten wirtschaftlichen Aspekte bei
gleichzeitig fast vollstndigem Fehlen politischer Kooperationsmechanismen auszeichnet
(Blanger 2007). Diese Rigiditt des Vertragswerkes fhrte dazu, dass die regionalen gover-
nance-Strukturen nicht mit dem realen Integrationsprozess Schritt halten konnten, was im
Laufe der Jahre vor allem in Mexiko und Kanada zu nicht unbetrchtlicher Frustration und
Unzufriedenheit fhrte (Pastor 2011). Demgegenber weisen NAFTA-Befrworter darauf
hin, dass man das Abkommen nicht fr alle Probleme Nordamerikas verantwortlich machen
drfe. Das NAFTA-Mandat sei bewusst eng gefasst worden. Diejenigen Probleme, fr deren
Lsung das Abkommen ausgehandelt wurde, seien konsequent angegangen worden. NAFTA
sei jedoch weder dafr entwickelt worden, um Lhne und Beschftigung zu verndern, noch
um die Ursachen fr die hochgradige Ungleichheit in Mexiko zu beseitigen. Wer derartiges
von dem Abkommen erwarte, msse zwangslug enttuscht werden (Domnguez & Fernn-
dez de Castro 2010, S. 25f.).
Die mexikanische Regierung bemhte sich insbesondere unter Prsident Fox darum,
Gesprche ber eine Ausweitung der regionalen Zusammenarbeit auf weitere Politikbereiche
zu initiieren und gegenber den NAFTA-Partnern eine tiefergehende regionale Integration
nach dem Vorbild der Europischen Union ins Gesprch zu bringen. Derartige Vorstellungen
stieen jedoch weder in den USA noch in Kanada auf groe Resonanz. US-Wissenschaftler
wie Robert Pastor, dem die Vision einer Nordamerikanischen Gemeinschaft vorschwebt, in
der die USA, Mexiko und Kanada nach gemeinsamen Lsungen fr gemeinsame transnatio-
nale Probleme und Herausforderungen suchen, statt immer wieder mit unilateralen Manah-
men vorzupreschen, stellen eine kleine Minderheit dar (Pastor 2011).
384 Peter Birle
Folgt man der Argumentation von Domnguez & Fernndez de Castro (2010, S. 17),
so bieten sich insbesondere vier Faktoren an, um die Entwicklung der bilateralen Beziehun-
gen zwischen Mexiko und den USA seit der Jahrtausendwende zu erklren. Erstens haben
sich die internationalen Rahmenbedingungen deutlich verndert, wozu neben den Folgen
der Terroranschlge des 11. September 2001 auch der globale Aufstieg Chinas und dessen
zunehmende Aktivitten in Lateinamerika gehren. Seit 9/11 betrachten die USA die Welt
und damit auch Lateinamerika in erster Linie durch das Prisma von Sicherheitsbedenken.
Die Angst vor dem Terrorismus hatte gerade fr den sdlichen Nachbarn Mexiko und die
Grenzpolitik der USA gravierende Auswirkungen. Zweitens erlangten transnationale Pro-
zesse und Akteure eine zunehmende Bedeutung fr die bilaterale Agenda. Dazu gehren
sowohl die Wirtschaftsbeziehungen als auch der illegale Drogenhandel sowie die legale und
illegale Migration. Drittens wurden die Vernderungen im internationalen System sowie die
Transnationalisierungsprozesse durch die in den 1990er Jahren geschaffenen bilateralen Di-
alogmechanismen anders vermittelt, als dies sonst der Fall gewesen wre. Die bilateralen
Wirtschaftsmechanismen funktionierten nach Ansicht von Domnguez & Fernndez de Cast-
ro gut, so dass Handels- und Investitionsfragen zu technischer Routine wurden und nur selten
die Aufmerksamkeit der Prsidenten in Anspruch nahmen. Demgegenber habe es allerdings
keine angemessene bilaterale institutionelle Architektur gegeben, um mit den neuen US-
amerikanischen Sicherheitsdmonen fertig zu werden, um die Zusammenarbeit im Hinblick
auf die grenzberschreitende Migration zu frdern und um den illegalen Drogenhandel zu
bekmpfen. Viertens habe sich der vernderte innenpolitische Kontext in Mexiko berra-
schenderweise nur in geringem Mae auf die bilateralen Beziehungen ausgewirkt. Nicht die
Demokratisierung in Mexiko, sondern in erster Linie die politischen Vernderungen in den
USA, beispielsweise das infolge von 9/11 geschaffene Department of Homeland Security,
htten die grten Auswirkungen auf die bilateralen Beziehungen gehabt.
Aufgrund der hohen Anzahl von legal und illegal in den USA lebenden Menschen me-
xikanischer Abstammung ist das Thema Migration von groer Bedeutung fr die bilateralen
Beziehungen zwischen beiden Lndern. Seit dem Auslaufen des gemeinsam ausgehandelten
Bracero Program (1942-1964) fr mexikanische Gastarbeiter gab es keine Sonderregelungen
fr mexikanische Einwanderer in den USA mehr. Die mexikanischen Regierungen handhab-
ten das Thema Migration mit einer sehr viel exibleren Souvernittskonzeption als andere
Probleme der bilateralen Agenda. Sie waren weder dazu entschlossen noch dazu in der Lage,
die Auswanderung ber die gemeinsame Grenze zu verhindern. Die Abwanderung von Ar-
beitssuchenden in die USA diente in der Vergangenheit wiederholt als Ventil fr die nationale
Wirtschaft in Krisenzeiten (Herrera & Santa Cruz 2011, S. 491). Zudem protiert die mexi-
kanische Wirtschaft nicht unerheblich von den massiven Devisenberweisungen (remesas)
der in den USA lebenden Migranten. Erst seit den spten 1990er Jahren sahen sich die mexi-
kanischen Regierungen aufgrund der prekren Situation vieler mexikanischer Einwanderer
in den USA sowie zunehmenden Menschenrechtsverletzungen gegen zentralamerikanische
Transitmigranten4, die durch Mexiko den Weg in die USA suchten, dazu veranlasst, politisch
aktiv zu werden. Dazu gehrte neben verstrkten Sicherheits- und Kontrollmanahmen an
der Sdgrenze zu Guatemala und Belize auch eine Reform der Migrationsgesetzgebung mit
dem Ziel, die bergriffe gegen zentralamerikanische Migranten zu verhindern. Zudem un-
tersttzten die mexikanischen Regierungen die Bemhungen der US-Regierungen um eine
umfassende Reform der US-Einwanderungsgesetzgebung. Zwischen den Grenzbehrden der
beiden Lnder bestehen inzwischen ein regelmiger Informationsaustausch und eine konti-
4 Siehe dazu den Beitrag von Ixchel Cruz Cisneros in diesem Band.
nuierliche Zusammenarbeit mit dem Ziel, die illegale Migration und Transitmigration zu un-
terbinden und den Menschenhandel zu bekmpfen (Ribando Seelke 2013, S. 13; Rosenblum
et al. 2012, S. 6ff.).
Seit Mitte der 1980er Jahre bauten die USA die Sicherheitsmanahmen und Kontrollen
an der gemeinsamen Grenze massiv aus. Trotzdem wuchs die Zahl der illegal im Land le-
benden Auslnder, von denen ein groer Teil aus Mexiko stammt, zwischen 1986 (3,2 Mio.)
und 2011 (11,1 Mio.) massiv an. Dagegen war die illegale Einwanderung aus Mexiko im Jahr
2012 so niedrig wie seit vier Jahrzehnten nicht mehr. Experten fhrten diese Entwicklung
auf die Wirtschaftsaute in den USA, neue Arbeitsmglichkeiten in Mexiko, den Ausbau
der US-Grenzsicherungsanlangen sowie den zunehmenden Missbrauch von Migranten durch
Schmuggler und transnationale Verbrechensorganisationen zurck. Vor den Terroranschl-
gen des 11. September 2001 schien sich ein bilaterales Migrationsabkommen zwischen den
USA und Mexiko anzubahnen. In den ersten Monaten des Jahres hatten sich die Prsidenten
Fox und George W. Bush wiederholt getroffen, noch am 6. September 2001 kndigten sie die
Aushandlung eines umfassenden Abkommens an, das neben gemeinsame Manahmen zur
Sicherung der Grenze sowie Politiken zur Legalisierung des Aufenthaltsstatus eines Teils der
illegal in den USA lebenden Mexikaner auch ein spezisches Programm fr mexikanische
Gastarbeiter umfassen sollte. Infolge des Perspektivenwechsels der US-Politik nach 9/11 war
dann von einem derartigen Abkommen jedoch zunchst keine Rede mehr. Stattdessen bauten
die USA die einseitigen Kontroll- und Sicherheitsmanahmen an der Grenze massiv aus, was
nicht zuletzt fr den legalen grenzberschreitenden Personen- und Warenverkehr im Rahmen
von NAFTA zu einer deutlichen Belastung wurde. Die Regierung von US-Prsident Obama
stellte fr ihre zweite Amtszeit erneut eine umfassende Reform der Migrationsgesetzgebung
in Aussicht, sie sieht sich bei diesem Vorhaben allerdings mit erheblichen Widerstnden von
Seiten des Kongresses konfrontiert. Die mexikanischen Regierungen untersttzen derarti-
ge Reformen, gleichzeitig kritisieren sie immer wieder den exzessiven Einsatz von Gewalt
durch die US-Grenzbehrden und setzen sich fr die Rechte der mexikanischen Migranten
in den USA ein.
Ein weiteres zentrales Thema der bilateralen Agenda sind Sicherheitsfragen, wobei es
dabei sowohl um die Terrorismusbekmpfung als auch um den Kampf gegen den illegalen
Drogenhandel5 und andere illegale Aktivitten transnational organisierter Verbrechensorga-
nisationen geht. Mexikanische Regierungen haben bereits in der Vergangenheit in der Re-
gel konstant mit den USA in Sicherheitsfragen zusammengearbeitet, zu Zeiten des Kalten
Krieges beispielswiese im Hinblick auf die angenommene kommunistische Bedrohung, die
Kuba fr beide Lnder darstellte. Allerdings wurde diese Zusammenarbeit mglichst konkret
gehandhabt und vor allem nach auen waren die mexikanischen Regierungen stets darum
bemht, ihre Autonomie bei der Denition und Handhabung solcher Themen zu demonstrie-
ren. Das Thema Drogenhandel war in diesem Zusammenhang lange Zeit von eher geringer
politischer Bedeutung, seit einiger Zeit entwickelte es sich fr die bilateralen Beziehungen
mit den USA jedoch zu einem zentralen politischen Thema, zu einer Frage der nationalen
Sicherheit beider Lnder. Gleichwohl unterscheiden sich die jeweiligen Perspektiven. Wh-
rend mexikanische Regierungen das Thema Drogenhandel hnlich wie das Thema Migration
eher als eine Frage des Marktes denieren (die Nachfrage der US-Konsumenten gibt Impulse
fr ein Angebot der mexikanischen Produzenten und Hndler), betonen US-Regierungen die
Notwendigkeit, das Angebot von und den Handel mit illegalen Drogen zu bekmpfen. Auf-
grund der Machtasymmetrien im bilateralen Verhltnis kann Mexiko sich gegenber derarti-
5 Vgl. dazu den Beitrag von Kevin-Chris Grndel und Jochen Kleinschmidt in diesem Band.
386 Peter Birle
gen Forderungen nicht vllig verschlieen, allerdings spielt dabei dann sehr rasch die Frage
der mexikanischen Souvernitt eine zentrale Rolle (Herrera & Santa Cruz 2011, S. 491).
Sptestens mit der Mrida-Initiative hat Mexiko sich zunehmend auf einen Umgang mit
Sicherheitsfragen eingelassen, wie er von den USA prferiert wird. Im Mrz 2007 vereinbar-
ten die Prsidenten Bush und Caldern in der mexikanischen Stadt Mrida, die bilaterale und
regionale Zusammenarbeit in den Bereichen Drogenbekmpfung und Sicherheit auszubauen.
Mehrere Monate lang trafen sich Vertreter beider Lnder hinter verschlossenen Tren und
arbeiteten den Plan Mrida aus. Mexiko bestand dabei darauf, dass keine US-Truppen
mexikanisches Territorium betreten wrden und dass keine zivilen Agenten der USA an
Operationen in Mexiko teilnehmen wrden. Im Kern sieht der Plan massive Finanzhilfen
der USA fr Mexiko und Zentralamerika vor, um diese Lnder bei der Bekmpfung des
Drogenhandels und anderer krimineller Organisationen zu untersttzen. Kritiker betonten
von Anfang an, die Mrida-Initiative sein kaum mehr als alter Wein in neuen Schluchen, da
erneut viel zu viel Geld fr militrische Strategien und zu wenig fr zivile Manahmen zur
Verfgung gestellt werde. Zudem sei der Plan zu sehr auf die Unterdrckung des Angebots
ausgerichtet, whrend der Reduzierung der Nachfrage in den USA selbst eine zu geringe Auf-
merksamkeit gelte (Domnguez & Fernndez de Castro 2010, S. 23; Hristoulas 2010). Die
Sicherheitskooperation zwischen Mexiko und den USA hat im Zuge der Mrida-Initiative
signikant zugenommen. Zwischen 2008 und 2012 bewilligte der US-Kongress insgesamt
1,9 Mrd. $ fr Mexiko, wovon bis zum Frhjahr 2013 ca. 1,2 Mrd. $ ausgezahlt wurden. Die
Regierung Obama beantragte fr 2013 234 Mio. $ und fr 2014 183 Mio. $. Die Hilfsgelder
sollten zunchst verwendet werden, um die Ausrstung und Ausbildung der mexikanischen
Sicherheitskrfte zu verbessern. Inzwischen gilt den schwachen mexikanischen Institutionen
und den der Drogenwirtschaft zugrundeliegenden gesellschaftlichen Problemen in Mexiko
grere Aufmerksamkeit (Ribando Seelke 2013, S. 14).
Neben den angesprochenen Themen Wirtschaft, Migration und Sicherheit spielen zahl-
reiche weitere Aspekte, beispielsweise die Bereiche Transport und Logistik, Energie und
Umwelt, eine wichtige Rolle fr die bilateralen Beziehungen zwischen Mexiko und den
USA. Die zunehmende Verechtung zwischen beiden Lndern hat dazu gefhrt, dass kaum
eine Entwicklung in den USA spurlos an Mexiko vorbeigeht, whrend gleichzeitig auch die
Mexikanisierung der USA voranschreitet. Nicht nur zwischen den Regierungen der beiden
Lnder, sondern auch zwischen zahlreichen gesellschaftlichen Akteuren und Gruppen hat
sich inzwischen eine hohe grenzberschreiende Beziehungsdichte entwickelt.
4. Mexiko und Lateinamerika
Neben Brasilien gehrt Mexiko zu denjenigen lateinamerikanischen Lndern, die aufgrund

ihrer Gre, Ressourcen und Potenziale am ehesten als Kandidaten fr den Status einer Regi-
onalmacht in Frage kommen. Doch whrend Brasilien sptestens seit der Prsidentschaft von
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) und dann nochmals verstrkt unter Prsident Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2011) sein Engagement in Sd- und Lateinamerika kontinuierlich
ausgeweitet hat und inzwischen nicht nur zu einer regionalen Fhrungsmacht, sondern zu
einem global player aufgestiegen ist (Birle 2013), war das mexikanische Engagement ge-
genber der Region stets groen Schwankungen unterworfen. Dementsprechend ernchternd
fllt das Urteil der mexikanischen Wissenschaftlerin und Diplomatin Olga Pellicer aus:
Der Appell an die lateinamerikanische Freundschaft und an die Allianz mit den Lndern des Sdens, um dem
Gewicht der Vereinigten Staaten entgegenzuwirken, gehrt zu den Konstanten des mexikanischen politischen
Diskurses. In Wirklichkeit jedoch sind die Beziehungen mit Lateinamerika schwach und erratisch, sowohl
in politischer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht und einschlielich der Kooperationsprogramme. Diese
Schwche ist in den letzten Jahren noch deutlicher zutage getreten (Pellicer 2006, S. 69; .d.V.).6
Die mexikanische Auenpolitik gegenber Lateinamerika zeichnet sich durch eine Reihe von
allgemeinen Merkmalen aus, die folgendermaen zusammengefasst werden knnen: Erstens
existiert ein starker Kontrast zwischen dem Diskurs (im Sinne der Nhe zu Lateinamerika,
der Gemeinsamkeiten sowie der Potenziale, die in den Beziehungen mit der Region stecken)
und der tatschlichen Politik, die sich eher durch materielle Distanz und ein bescheidenes
Ausma der dafr eingesetzten Ressourcen auszeichnet. Zweitens fehlt dieser Politik eine
langfristige Orientierung, sie hat wiederholt zwischen Phasen des Desinteresses und Zyk-
len diplomatischer Aktivitt gegenber einzelnen Lndern oder zu spezischen Themen ge-
schwankt. Drittens war und ist diese Politik eher defensiv und reaktiv, von einer proaktiven
und strategischen Projektion gegenber Zentral- oder gar ganz Lateinamerika kann nicht
die Rede sein. Gerade Zentralamerika wird in jngerer Zeit vor allem als Quelle von Unsi-
cherheit angesehen, aber nicht als eine potenzielle Einusszone. Viertens konzentriert sich
die mexikanische Lateinamerikapolitik stark auf die Diplomatie und den politischen Dialog,
wobei gerade multilaterale Strategien immer wieder ein bevorzugtes Instrument des Enga-
gements in der Region waren. Dagegen blieben die wirtschaftliche Prsenz und der Einsatz
konomischer Ressourcen mehr als bescheiden. Ein Blick in Tabelle 21.1 zeigt, dass auf
Sdamerika und Zentralamerika im Jahr 2013 zusammen nur ca. 6,9 % der mexikanischen
Exporte und sogar nur 3,8 % der Importe entelen. Fnftens schlielich blickt Mexiko auf
Lateinamerika fast immer mit der Idee, ein Gegengewicht zu den USA zu suchen, weshalb
die Vernderungen der mexikanischen Lateinamerikapolitik auch nicht selten die Konse-
quenz eines genderten Verhltnisses mit dem Nachbarn im Norden waren (Gonzlez 2007b,
S. 31ff.).
Betrachtet man die Auenpolitik gegenber Lateinamerika in historischer Perspektive,
so kann festgehalten werden, dass die Region im 19. Jahrhundert nur eine geringe Rolle fr
Mexiko spielte. Lediglich in den ersten Jahren nach der Unabhngigkeit, bevor die zent-
ralamerikanischen Republiken sich aus dem Verbund mit Mexiko lsten und unabhngige
Wege gingen, bestand fr einige Jahre so etwas wie eine Projektion als Regionalmacht. Die
zunehmenden Konikte mit den USA, die massiven Gebietsverluste und spter die Interven-
tionen und Interventionsversuche europischer Mchte fhrten dann jedoch sehr rasch dazu,
dass Mexiko kaum noch Interesse an Lateinamerika hatte. Auch als sich das Land whrend
des Porriats in politischer und konomischer Hinsicht stabilisierte, richteten sich die Blicke
der Eliten nicht Richtung Sden, sondern entweder Richtung Norden oder (auf der Suche
nach einem Gegengewicht zur wachsenden Hegemonie der USA) Richtung Europa. Dies
nderte sich erst nach der mexikanischen Revolution. Auf der Suche nach Untersttzung und
Verbndeten fr das revolutionre Projekt rckte Lateinamerika in den 1920er und 1930er
Jahren erstmals ins Zentrum der mexikanischen Auenpolitik. Die Region entwickelt sich
in der politischen Vorstellungswelt Mexikos zur natrlichen Projektionsche des revoluti-
onren Nationalismus. Nicht zuletzt in kultureller Hinsicht engagierte sich die mexikanische
6 El llamado a la hermandad latinoamericana y a la alianza con los pases del sur para contrarrestar el peso
de Estados Unidos ha sido una constante en el discurso poltico mexicano. Sin embargo, en los hechos, las
relaciones con Amrica Latina son dbiles y errticas, tanto en lo poltico como en lo econmico, e incluso en
los programas de cooperacin. Esta debilidad se ha acentuado en los ltimos aos.
388 Peter Birle
Diplomatie in dieser Zeit stark in Lateinamerika. Der Ausbruch des Zweiten Weltkrieges,
die Normalisierung der Beziehungen mit den Vereinigten Staaten, die zunehmende Insti-
tutionalisierung der Revolution und die verstrkten Bemhungen um eine wirtschaftliche
Modernisierung lieen den Aktivismus gegenber Lateinamerika jedoch wieder abauen.
Ab den 1960er Jahren war es dann der Erdlreichtum, der Mexiko von einer regionalen Fh-
rungsrolle trumen lie. Sptestens mit dem Ausbruch der Schuldenkrise im Jahr 1982 und
der darauffolgenden entwicklungsstrategischen Wende musste das Land jedoch die Grenzen
dieser Strategie erkennen. Es engagierte sich zwar gerade in den 1980er Jahren stark auf mul-
tilateraler Ebene fr die Suche nach einer friedlichen Koniktlsung fr den Zentralamerika-
konikt, aber gleichzeitig fhrte die immer engere wirtschaftliche Verbindung mit den USA
(ab 1994 dann im Rahmen von NAFTA) zwangslug zu einer Distanzierung gegenber La-
teinamerika. Im Zuge der Diskussionen und Verhandlungen ber die von den USA angeregte
Gesamtamerikanische Freihandelszone (ALCA/FTAA) bemhte sich Mexiko eine Zeitlang
aber letztlich ohne groen Erfolg darum, sich als Brcke zwischen Nord- und Sdamerika
zu prolieren (Castillo, Toussaint & Vzquez 2011; Palacios & Covarrubias 2011).
Neben der wachsenden wirtschaftlichen Distanz gegenber Lateinamerika fhrten dann
die unter Prsident Fox erfolgten Versuche, den politischen Regimewandel auch durch eine
Auenpolitik zu untermauern, die sich fr Demokratie und Menschenrechte einsetzte, zu
Schwierigkeiten und Konikten mit einigen Lndern, zu denen traditionell gute Beziehungen
bestanden, u.a. Kuba und Venezuela. Whrend Brasilien in diesen Jahren seine Regional-
machtambitionen immer deutlicher werden lie, bte Mexiko sprbar an Boden gegenber
der Region ein und versumte es darber hinaus, einen regelmigen Dialog mit Brasilien
zu fhren (Ortiz Mena et al. 2005). Das eher konservativ regierte Mexiko geriet in wachsende
ideologische Distanz zu den zahlreichen neuen linken Regierungen in Sd- und Zentralame-
rika und blieb auch bei den neuen post-liberalen Anstzen regionaler Zusammenarbeit und
Integration auen vor (Sanahuja 2012). Vielmehr sah man sich mit der zunehmenden Ver-
breitung eines Diskurses konfrontiert, der davon ausging, dass Mexiko auf eigenen Wunsch
hin nicht mehr Teil Lateinamerikas sei, sondern Nordamerikas, weshalb das Land bei den
lateinamerikanischen Bemhungen um regionale Zusammenarbeit auer Acht gelassen wer-
den knne. Derartige berlegungen wurden nicht zuletzt vom brasilianischen Auenministe-
rium angestellt, das in zunehmendem Mae zwischen einer Einusssphre der USA (Mexi-
ko, Zentralamerika, Karibik) und einer Einusssphre Brasiliens (Sdamerika) unterschied.
Unter Prsident Felipe Caldern (2006-2012) bemhte sich Mexiko um Schadensbe-
grenzung und Gegensteuerung. Durch eine aktive Besuchsdiplomatie sowie den Abschluss
einer Reihe von strategischen Partnerschaften (mit Argentinien, Brasilien, Chile, Kolumbi-
en und Uruguay) wurde wieder verstrkt die Zusammenarbeit mit Sdamerika gesucht. Da
eine Mitgliedschaft im Rahmen der Union Sdamerikanischer Nationen (Unin de Nacio-
nes Suramericanas; UNASUR) nur sehr schwierig mglich war und eine Mitarbeit in der
linksorientierten Bolivarianischen Allianz fr die Vlker unseres Amerikas (Alianza Boli-
variana para los Pueblos de Nuestra Amrica; ALBA) nicht angestrebt wurde, war Mexiko
von Anfang an ein vehementer Befrworter, als es um die Grndung einer weiteren neuen
Regionalorganisation ohne Beteiligung der USA und Kanadas ging, der Gemeinschaft der
Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten (Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos; CELAC). Nicht zuletzt aufgrund mexikanischer Initiativen wurden ab 2008 die
berlegungen forciert, die Rio Gruppe in eine neue Regionalorganisation umzuwandeln, wie
sie dann schlielich 2010 mit der CELAC entstand. Fr Mexiko ist die CELAC von groer
Bedeutung, zumindest auf symbolischer Ebene, denn damit wurde anders als mit UNASUR
die Idee von einem Lateinamerika, zu dem auch Mexiko gehrt, wiederbelebt. Insofern
entsprach die Grndung der CELAC einem grundlegenden Interesse Mexikos, nicht aus der
Region ausgegrenzt zu werden (Saltalamacchia Ziccardi 2011). Whrend die Mitgliedschaft
Mexikos in der CELAC in erster Linie politischen Motiven folgte, ist die Zusammenarbeit
mit Chile, Kolumbien und Peru im Rahmen der 2012 ins Leben gerufenen Pazikallianz
(Alianza del Pacco) vor allem konomisch motiviert. Dabei drfte weniger der eher be-
scheidene wechselseitige Handel zwischen den vier Lndern von Bedeutung sein, sondern
in erster Linie die entwicklungsstrategische Nhe (alle vier Lnder folgen einer liberalen
Auenhandelsphilosophie) und das gemeinsame Interesse an einem weiteren Ausbau der
Wirtschaftsbeziehungen mit dem pazischen Asien (SELA 2013).
Nachdem sich Mexiko in den 1980er Jahren stark fr die Friedenssuche in Zentralame-
rika eingesetzt hatte, verlagerten sich die Beziehungen mit der Subregion ab Mitte der 1990er
Jahre auf die Entwicklungszusammenarbeit. Zentrales Ziel war dabei eine Strkung der re-
gionalen Entwicklung. Zudem spielen in neuerer Zeit vor allem Sicherheitsfragen sowie die
Transitmigration aus Zentralamerika ber Mexiko in die USA eine Rolle in den Beziehungen
mit den Nachbarn im Sden. Ab 1991 fand eine Reihe von Gipfeltreffen mit den zentralame-
rikanischen Prsidenten statt, die als Tuxtla-Prozess bekannt wurden. Im Kern ging es bei
diesen Initiativen darum, den Frieden und die Demokratie in der Region (das heit in Zent-
ralamerika, nicht zuletzt aber auch im sdlichen Mexiko, das ab 1994 mit dem Aufstand der
Zapatisten in Chiapas konfrontiert war) durch Entwicklungszusammenarbeit zu strken. Im
Rahmen des vierten Gipfeltreffens erfolgte im Jahr 2000 eine Neudenition von Mesoame-
rika. Ausgangspunkt war dabei die Idee, dass Mexiko und Zentralamerika eine Region mit
gemeinsamen Problemen und Interessen seien, weshalb die bislang beschlossenen Vereinba-
rungen deutlich ausgebaut werden sollten. Ergebnis dieser berlegungen war das Programa
Mesoamricano de Cooperacin 2001-2002, das danach alle zwei Jahre erneuert werden
sollte. Aus diesen Initiativen entstand der Plan Puebla-Panam, dessen Ziel es war, den so-
zialen und wirtschaftlichen Rckstand der Region vor allem durch Investitionen im Bereich
der Infrastruktur zu bekmpfen. Viele der Vereinbarungen blieben jedoch letztlich nicht viel
mehr als Absichtserklrungen. Die realisierten Projekte hatten kaum Auswirkungen auf die
Lebensbedingungen der Bevlkerungen und die Untersttzung der mexikanischen Regie-
rung fr die eingegangenen Verpichtungen blieb begrenzt. Vor diesem Hintergrund und
angesichts wachsender Kritik von Seiten zivilgesellschaftlicher Akteure fasste man im Jahr
2008 eine Umstrukturierung der Zusammenarbeit ins Auge. Ergebnis war die Ablsung des
Plan Puebla-Panam durch das Proyecto Mesoamrica. Neben der Schaffung neuer Projek-
tinstitutionen wurde auch ein Netzwerk von sozialen und wissenschaftlichen Akteuren ins
Leben gerufen, um den Dialog mit der Zielgesellschaft zu strken. Erneut lautete jedoch eine
der zentralen Fragen, ob die beteiligten Regierungen tatschlich dazu bereit sein wrden, die
politischen Absichtserklrungen in ein reales Engagement umzusetzen. In wirtschaftlicher
Hinsicht ist Zentralamerika fr Mexiko nahezu bedeutungslos, es scheint vor allem darum
zugehen, die Stabilitt der Region und damit auch die Sicherheit der eigenen Sdgrenze zu
sichern (Castillo, Toussaint & Vzquez Olivera, 2011, S. 199ff.).
5. Die Beziehungen mit Europa
ber weite Phasen des 20. Jahrhunderts spielten die Beziehungen mit Europa nur eine sehr
untergeordnete Rolle fr die mexikanische Auenpolitik. In politischer Hinsicht waren die
europischen Interessen mit dem Ende der franzsischen Intervention und dem kurzlebigen
390 Peter Birle
Imperium unter Maximilian von Habsburg in den 1860er Jahren endgltig aus Mexiko
verdrngt worden. Eine gewisse Zunahme der wirtschaftlichen Beziehungen mit Europa
whrend des Porriats fand im Zuge der Revolution ein abruptes Ende, da sie sich kaum mit
der protektionistisch-nationalistischen Entwicklungsstrategie des Landes vertrugen. Da es in
Mexiko keine Masseneinwanderung aus Europa gab, spielten auch demographische Aspek-
te im Hinblick auf die wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zum alten Kontinent
eine geringere Rolle als beispielsweise in Argentinien, Chile oder Brasilien. Erst im letzten
Drittel des 20. Jahrhunderts begann eine gewisse politische und wirtschaftliche Annherung
zwischen Mexiko und Europa. Die unter den Prsidenten Echeverra (1970-1976) und Lpez
Portillo (1976-1982) ab den 1970er Jahren gehegten Hoffnungen, dass durch eine Intensi-
vierung der Beziehungen mit Europa ein strkeres Gegengewicht zur nordamerikanischen
Hegemonie gefunden werden knnte, erfllten sich allerdings nicht. In Europa gab es nur
wenig Sympathie fr das autoritre politische Regime des Landes und fr die zur damaligen
Zeit vertretenen Dritte-Welt-Positionen Mexikos. Die von Mexiko in den Vereinten Nationen
federfhrend vorangetriebenen Bemhungen um die Verabschiedung einer Charta der wirt-
schaftlichen Rechte und Pichten der Staaten stieen in den meisten europischen Lndern
auf Ablehnung (Pi-Suer, Riguzzi & Ruano 2011, S. 378ff.).
Impulse fr eine Intensivierung der Beziehungen mit Europa ergaben sich dann durch
mehrere Faktoren. Erstens fhrten das Ende der Franco-Diktatur und der Demokratisierungs-
prozess in Spanien dazu, dass Mexiko insbesondere nach der bernahme der Regierungs-
geschfte durch die PSOE (Partido Socialista Obrero Espaol) unter Ministerprsident Fe-
lipe Gonzlez (1982-1996) einen europischen Partner fand, der stark an einem Ausbau
der bilateralen und biregionalen Beziehungen interessiert war. Zweitens gewann Mexiko in
den 1980er Jahren durch seine diplomatischen Bemhungen um eine friedliche Lsung des
Zentralamerikakoniktes viel Respekt in Europa. Drittens schlielich wurde Mexiko infolge
seiner entwicklungsstrategischen Wende und der zunehmenden ffnung fr auslndische In-
vestoren auch in wirtschaftlicher Hinsicht interessanter fr Europa (Pi-Suer, Riguzzi & Ru-
ano 2011, S. 389ff.). Ab Anfang der 1990er Jahre nahm die europische Zusammenarbeit mit
Mexiko in den Bereichen Wissenschaft, Technologie, Investitionsfrderung und Entwick-
lungszusammenarbeit stark zu. 1991 unterzeichnete Mexiko ein Rahmenabkommen ber
Zusammenarbeit mit der damaligen EWG (Europischen Wirtschaftsgemeinschaft). Dieses
Abkommen sah allerdings keine Marktzugangsprferenzen vor und es enthielt auch nicht
die sonst von europischer Seite geforderte Demokratieklausel. Eine derartige Vereinbarung
kam fr Mexiko aufgrund seiner damals noch geltenden strikten Nichteinmischungspolitik
nicht in Frage. Erst nach Inkrafttreten des NAFTA-Abkommens 1994 konkretisierte sich die
Zusammenarbeit mit Europa weiter. Neben dem mexikanischen Interesse an einem Gegenge-
wicht zu den USA waren es auch die europischen Befrchtungen, dass sich aus der NAFTA
Nachteile fr europische Unternehmen ergeben knnten, die den Gesprchen neue Impulse
verliehen. Im Dezember 1997 wurde schlielich das sogenannte Globalabkommen (Abkom-
men ber wirtschaftliche Partnerschaft, politische Koordination und Zusammenarbeit) abge-
schlossen. Es basiert auf den drei Sulen Politischer Dialog, Handelsliberalisierung und
Entwicklungszusammenarbeit und trat nach einem langwierigen Ratizierungsprozess im
Jahr 2000 in Kraft. Inzwischen war auch der politische Wandel in Mexiko weiter vorange-
schritten, so dass die jetzt obligatorische Demokratieklausel sich nicht mehr als Hinderungs-
grund erwies (Gil Villegas 2010). Das Globalabkommen bildete auch die Grundlage fr ein
im Juli 2000 in Kraft getretenes Freihandelsabkommen zwischen Mexiko und der Europi-
schen Union (EU), das einen beiderseitigen Abbau der Zollschranken bis Ende 2007 vorsah.
Zum damaligen Zeitpunkt handelte es sich um das umfassendste entsprechende Abkommen

zwischen der EU und einem Nicht-EU-Staat, zudem war es das erste Freihandelsabkommen
zwischen der EU und einem lateinamerikanischen Land. Mexiko erhoffte sich davon eine
Reduzierung seiner wirtschaftlichen Abhngigkeit von den USA, eine Zunahme des Handels
und steigende Direktinvestitionen. Aus europischer Perspektive ging es einerseits um die
Garantie gleicher Wettbewerbsbedingungen fr europische Unternehmen gegenber ihren
nordamerikanischen Konkurrenten, andererseits um die Hoffnung, den mexikanischen Markt
auch als Eintrittspunkt fr europische Produkte sowohl in die USA als auch in andere latein-
amerikanische Lnder nutzen zu knnen (Ruiz Sandoval 2010, S. 501ff.).
Die Ergebnisse des Freihandelsabkommens waren fr Mexiko eher ernchternd, wie
bereits die Autoren einer 2008 verffentlichten Analyse feststellten, an deren Grundtenden-
zen sich bis heute nichts gendert hat (zum Folgenden Aguirre et al. 2008, S. 29; auch Ruiz
Sandoval 2010, S. 504ff.): Erstens hat zwar das Handelsvolumen zwischen Mexiko und der
EU infolge des Abkommens zugenommen, allerdings sind die mexikanischen Importe deut-
lich strker gewachsen als die Exporte, weshalb sich das Handelsbilanzdezit gegenber
Europa ausgeweitet hat. Dies zeigen auch die Daten fr das Jahr 2013 in Tabelle 21.1, aus
denen hervorgeht, dass vor allem Deutschland und Italien groe berschsse im Handel mit
Mexiko ausweisen. Zweitens hat sich trotz des Zuwachses in absoluten Zahlen die relative
Bedeutung des Handels mit der EU nicht erhht, insofern ist die EU heute genauso wenig
ein Gegengewicht zu den USA wie vor Unterzeichnung des Abkommens. Drittens konzent-
riert sich der Handel mit Europa auf wenige Lnder (v.a. Deutschland, Spanien und Italien),
d.h. es ist Mexiko nicht gelungen, den erleichterten Marktzugang fr einen nennenswerten
Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen mit anderen europischen Lndern zu nutzen. Viertens
ist es tatschlich zu einer starken Zunahme der europischen (in erster Linie der spanischen)
Direktinvestitionen in Mexiko gekommen, aber in relativer Hinsicht hat sich die Bedeutung
Mexikos fr europische Investoren innerhalb Lateinamerikas nicht erhht, d.h. die Vorstel-
lung, Mexiko knne zu einem strategischen Brckenkopf fr europische Investitionen in
Lateinamerika werden, hat sich nicht erfllt.
Der mit dem Globalabkommen institutionalisierte politische Dialog zwischen Mexiko
und der EU ndet seit dem Jahr 2000 in dem vorgesehenen Umfang (regelmige Gipfel-
treffen der Staats- und Regierungschefs, Gemischter Rat und Gemischter Ausschuss) statt.
Zudem existiert seit Oktober 2008 eine strategische Partnerschaft zwischen der EU und
Mexiko, die den Rahmen fr bi- und multilaterale Gesprche zu zahlreichen Themen der
europisch-mexikanischen und der globalen Agenda bildet. Einerseits wird darauf hinge-
wiesen, bereits die bloe Tatsache, dass Mexiko zu einem strategischen Partner der EU auf-
gestiegen sei, bedeute eine Anerkennung der gewachsenen institutionellen Reife Mexikos
und erhhe die Sichtbarkeit des Landes in der Agenda der EU (Franco Hijuelos 2010, S. 80).
Andererseits gibt es aber auch kritische Stimmen im Hinblick auf die konkreten Ergebnisse
des politischen Dialogs (Maihold 2010b). Beklagt wird, dass sich der Dialog zu oft in bloer
Rhetorik und Liturgie erschpft, ohne dass tatschlich der Wille bestehe, konkrete politische
Realitten gemeinsam zu gestalten (Ruiz Sandoval 2010, S. 532f.).
6. Die Beziehungen mit dem pazischen Asien
Auch wenn die ersten Kontakte zwischen dem heutigen Mexiko und dem asiatisch-pazi-
schen Raum bereits im 16. Jahrhundert zustande kamen, so blieben die Beziehungen doch
lange Zeit ohne grere Bedeutung. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts war erstmals davon
392 Peter Birle
die Rede, dass die asiatischen Mrkte fr mexikanische Produkte erschlossen werden soll-
ten, zudem spielte die Einwanderung von japanischen und chinesischen Arbeitskrften
fr die Landwirtschaft und die Besiedlung der nrdlichen Pazikkste eine gewisse Rolle
(Haro, Len & Ramrez 2011, S. 100ff.). Diplomatische Beziehungen mit asiatisch-pazi-
schen Lndern wurden verstrkt seit den 1970er Jahren etabliert, etwa mit der Volksrepu-
blik China (1971), Malaysia (1974), Thailand (1974) und Singapur (1975). In diese Zeit,
in der die Beziehungen mit Asien in erster Linie aus dem Blickwinkel der Dritte-Welt-
Orientierung der damaligen mexikanischen Regierungen betrachtet wurden, fllt auch der
Beginn einer strkeren wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit Asien an mexikanischen
Forschungseinrichtungen, allen voran dem Centro de Estudios de Asia y Afrca am Colgio
de Mxico (siehe http://ceaa.colmex.mx; Zugegriffen: 16. Januar 2014). Als Japan dann in
den 1970er Jahren seine Handelsbeziehungen mit Lateinamerika und die Investitionen in der
Region verstrkte, gewannen auch die Wirtschaftsbeziehungen mit Mexiko an Bedeutung.
Nach dem Ausbruch der Schuldenkrise ging das japanische Engagement in den 1980er Jah-
ren jedoch stark zurck, die bilateralen Beziehungen bten an Relevanz ein (Faust & Franke
2002).
Die mit der entwicklungsstrategischen Wende der 1980er Jahre verbundene ffnung
der mexikanischen Wirtschaft gegenber dem Weltmarkt fhrte dann dazu, dass auch die
dynamischen Mrkte des asiatisch-pazischen Raums von den mexikanischen Entschei-
dungstrgern als Mglichkeit fr eine Diversizierung der Auenwirtschaftsbeziehungen
und eine Reduzierung der Abhngigkeit von den USA ins Auge gefasst wurden. Unter den
Prsidenten De la Madrid und Salinas de Gortari entwickelte Mexiko erstmals eine syste-
matischere Strategie fr die Beziehungen mit dem pazischen Asien. Man hoffte auf fr die
Modernisierung der mexikanischen Volkswirtschaft dringend bentigte Investitionen sowie
auf die Erschlieung neuer Absatzmrkte fr mexikanische Produkte. Als interministerielles
Koordinationsinstrument schuf die Regierung De la Madrid 1988 die Comisin Mexicana
de la Cuenca del Pacco (CMCP). In den darauffolgenden Jahren engagierte sich Mexiko
als eines der ersten lateinamerikanischen Lnder in dem aufkommenden Regionalismus des
asiatisch-pazischen Raums. 1989 erfolgte die Aufnahme in das Pacic Economic Coope-
ration Council (PECC), ein trilaterales Forum, in dem neben Regierungsmitgliedern auch
Vertreter aus Wirtschaft und Wissenschaft partizipieren. Seit 1993 ist Mexiko Mitglied des
intergouvernementalen Asiatisch-pazischen Wirtschaftsforums APEC (Asia-Pacic Econo-
mic Cooperation). Die Mitarbeit in diesen und einer Reihe weiterer im pazischen Raum
entstandenen Foren, beispielsweise dem APEC Business Advisory Council (ABAC) und dem
APEC Study Centers International Consortium (APEC-SCIC), trug zu einer strkeren Be-
teiligung nichtstaatlicher Akteure an den Beziehungen mit Asien bei. Gleichwohl wird kri-
tisiert, dass die mexikanische Regierung sich nie um eine systematische Abstimmung ihrer
Asienpolitik mit Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft bemht habe. Mit dem Ende der
PRI-Herrschaft und der neuen Auenpolitik unter Prsident Fox wurde auch die politische
Verstndigung mit Asien schwieriger. Bestand zuvor auf beiden Seiten des Paziks Konsens
ber das Prinzip der Nichteinmischung, so stie der Aktivismus der Regierung Fox in Sa-
chen Menschenrechte und Verteidigung der Demokratie bei asiatischen Regierungen eher auf
Misstrauen, auch wenn er sich in erster Linie in Richtung Lateinamerika (Kuba, Venezuela)
artikulierte (Haro, Len & Ramrez 2011, S. 337ff.; Romero Ortiz 2011).
Die Wirtschaftsbeziehungen Mexikos mit dem pazischen Asien7 haben sich zwar in
den vergangenen zwei Jahrzehnten stark ausgeweitet, allerdings nicht so, wie Mexiko sich
7 Vgl. dazu auch den Beitrag von Sergio San Sebastin in diesem Band.
das erhofft hatte. Whrend Asien und insbesondere China fr viele sdamerikanische Lnder
zu wichtigen Absatzmrkten fr Rohstoffe und zur Quelle von Investitionen wurden, ist das
konomische Verhltnis Mexikos mit diesen Lndern weniger durch Komplementaritt als
durch Konkurrenz geprgt (Falck Reyes & Len-Manrquez 2010, S. 97). Die erhofften
Investitionen sind weitgehend ausgeblieben, die Auenhandelsbilanz mit dem pazischen
Asien ist fr Mexiko in einem enormen Ausma dezitr (siehe Tabelle 21.1) und auch auf
dem US-Markt ist China, der nicht eingeladene NAFTA-Gast (Dussel Peters & Gallagher
2013), zu einem fr Mexiko uerst schwierigen Konkurrenten geworden. Trotzdem setzen
die mexikanischen Regierungen weiter auf einen Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen mit
dem pazischen Asien, wie das Engagement im Rahmen der Pazikallianz und die Teilnah-
me an den seit einigen Jahren laufenden Freihandelsverhandlungen ber ein Trans-Pacic
Partnership Agreement (TPP) zeigen. Ob diese Aktivitten dazu beitragen, die nach Ansicht
einiger Kritiker allzu sehr konjunkturabhngige und erratische Asienpolitik Mexikos auf eine
strategischere Grundlage zu stellen, ist bislang nicht absehbar (Romero Ortiz 2011, S. 37).
7. Fazit und Perspektiven
Abschlieend sei noch einmal auf drei zentrale Aspekte der mexikanischen Auenpolitik
hingewiesen. Erstens kann mit Blick auf die auenpolitischen Entscheidungsprozesse festge-
stellt werden, dass diese auch nach der ffnung des politischen Systems stark auf die Exe-
kutive zugeschnitten bleiben. Insbesondere im Falle einer fehlenden Parlamentsmehrheit der
Regierung kommt es jedoch in zunehmendem Mae auf eine geschickte Verhandlungsfh-
rung des Prsidenten gegenber dem Kongress an, wenn sich die beiden Gewalten nicht ge-
genseitig blockieren sollen. Die Auenpolitik von Prsident Fox muss in dieser Hinsicht als
gescheitert gelten, sein Nachfolger Caldern zog daraus erste Konsequenzen. Demgegenber
ist es dem seit Dezember 2012 amtierenden Prsidenten Enrique Pea Nieto, mit dem nach
12 Jahren in der Opposition erstmals die PRI wieder den Chef der Exekutive stellt, mit dem
von ihm ausgehandelten Pakt fr Mexiko gelungen, sich die Zustimmung der wichtigsten
Oppositionsparteien fr einige grundlegende Reformbemhungen zu sichern.
Zweitens zeichnet sich die internationale Einbindung Mexikos in wirtschaftlicher Hin-
sicht seit der in den 1980er Jahren eingeleiteten entwicklungsstrategischen Wende durch re-
lative Kontinuitt aus. Weder durch die Demokratisierung des Landes und die bernahme
der Regierungsgeschfte durch die PAN im Jahr 2000, noch durch die 2012 erfolgte erneute
Regierungsbernahme durch die PRI hat sich an der seit damals vorherrschenden liberalen
und weltmarktorientierten, auf einer Vielzahl von Freihandelsabkommen basierenden Au-
enwirtschaftspolitik etwas Grundlegendes gendert.
Drittens unterscheidet sich die mexikanische Auenpolitik gerade aufgrund der ent-
wicklungsstrategischen Ausrichtung des Landes deutlich von der Auenpolitik Brasiliens.
Brasilien bevorzugt eine sehr viel strker protektionistisch geprgte auenwirtschaftliche
Einbindung. Zudem setzt die brasilianische Diplomatie in wachsendem Mae auf eine aktive
Sd-Sd-Politik, nicht zuletzt auf neue Netzwerke und Allianzen mit anderen aufstrebenden
Mchten auerhalb der OECD-Welt. Die wichtigsten dieser multilateralen Foren sind die
BRICS-Gruppe (Brasilien, Russland, Indien, China, und Sdafrika) und das IBSA-Forum
(Indien, Brasilien, Sdafrika). Die Sd-Sd-Politik dient Brasilien dazu, die eigene Gestal-
tungs- und Vetomacht im internationalen System auszubauen und Reformen voranzutreiben,
die einen Machtzugewinn fr Brasilien bedeuten wrden (Birle 2013). Whrend Brasilien so-
mit eher als eine Anti-Status-Quo-Macht gesehen werden kann, steht die mexikanische Au-
394 Peter Birle
enpolitik den Grundorientierungen Europas und der USA deutlich nher. Insofern war die
Auseinandersetzung zwischen dem brasilianischen Kandidaten Roberto Azevedo und dem
mexikanischen Bewerber Herminio Blanco um die Position des Generalsekretrs der Welt-
handelsorganisation WTO im Mai 2013 auch eine Abstimmung ber zwei unterschiedliche
Visionen von Handelspolitik, einerseits Intervention und Protektion, andererseits Freihandel
(Villamar 2013, S. 24). Durchgesetzt hat sich der brasilianische Kandidat. Die unterschied-
lichen entwicklungsstrategischen Ausrichtungen erklren auch, warum Brasilien eine fh-
rende Rolle im Rahmen der post-liberalen regionalen Integrationsprojekte in Lateinamerika
spielt, whrend Mexiko sehr viel mehr auf ein Projekt wie die Pazikallianz setzt, das dem
ansonsten innerhalb Lateinamerikas eher aus der Mode gekommenen neoliberalen Washing-
ton Consensus treu geblieben ist.
Im Nationalen Entwicklungsplan 2013-2018, den die Regierung von Prsident Pea
Nieto im Mai 2013 vorgestellt hat, werden auch die auenpolitischen Grundorientierungen
des Landes fr die kommenden Jahre skizziert. Mexiko mit globaler Verantwortung ist das
entsprechende Kapitel berschrieben (zum Folgenden Gobierno de la Repblica 2013, S.
147ff.). Darin werden vier zentrale auenpolitische Ziele vorgestellt, die jeweils mit Strate-
gien und Aktionslinien unterlegt werden. Die Ziele lauten:
1. die weltweite Prsenz Mexikos vertiefen und strken;

2. den Stellenwert Mexikos in der Welt durch wirtschaftliche, touristische und kulturelle
Aktivitten frdern;
3. das Engagement Mexikos fr den Freihandel, die Kapitalmobilitt und die Integration
der Produktivkrfte krftigen;
4. die Interessen der Mexikaner im Ausland wahrnehmen und die Rechte der Auslnder
auf nationalem Territorium schtzen.
Die zur Verwirklichung des ersten Ziels genannten sieben Strategien zeigen, dass von
der mexikanischen Auenpolitik in den kommenden Jahren weitgehende Kontinuitt zu er-
warten ist. Erstens geht es darum, die Beziehung mit den USA und Kanada auf der Grundlage
einer integralen und langfristigen Vision zu konsolidieren, durch welche die Wettbewerbs-
fhigkeit und die Konvergenz innerhalb der Region gefrdert werden. Zweitens soll die Po-
sition Mexikos als relevanter regionaler Akteur durch die Vertiefung der laufenden Integra-
tionsprozesse und die Ausweitung des Dialogs und der Zusammenarbeit mit den Lndern
Lateinamerikas und der Karibik gestrkt werden. Drittens will Mexiko die Beziehungen mit
den europischen Lndern auf der Grundlage von gemeinsamen Werten und Zielen konsoli-
dieren, um die politischen, wirtschaftlichen und kooperativen Bindungen zu strken. Viertens
gelte es, das pazische Asien als eine Region zu sehen, der eine Schlsselrolle fr die Di-
versizierung der internationalen wirtschaftlichen Einbindung Mexikos zukomme. Fnftens
wolle man die Gelegenheiten nutzen, die das internationale System bietet, um die wirtschaft-
lichen und politischen Verbindungen mit den Lndern Afrikas und des Mittleren Ostens zu
strken. Sechstens will Mexiko seine Rolle als verantwortungsvoller, aktiver und engagierter
Akteur auf multilateraler Ebene weiter ausbauen und siebtens soll eine energische interna-
tionale Entwicklungszusammenarbeit vorangetrieben werden, die sowohl zur Entwicklung
Mexikos als auch zur Entwicklung und Stabilitt anderer Lnder beitrgt.
Sicherlich besteht angesichts derart allgemeiner Ziele, Strategien und Leitlinien immer
die Gefahr, dass diese in bloer Rhetorik erstarren. Und ebenso sind Zweifel daran ange-
bracht, in welchem Ausma die Mchtegern-Fhrungsmacht (Maihold 2010b) Mexiko tat-
schlich dazu in der Lage ist, globale Strukturen und Prozesse mitzugestalten (Dussel Peters
& Maihold 2007). Andererseits zeigt sich jedoch in aller Deutlichkeit, dass die mexikanische
Auenpolitik den defensiven Nationalismus, der sie ber weite Phasen des 20. Jahrhunderts
prgte, denitiv berwunden hat. Insofern scheint auch die eingangs zitierte Feststellung wi-
derlegt, Mexiko sei ein in sich gekehrtes Land, das sich nicht fr die Entwicklungen jenseits
seiner Grenzen interessiere.
396 Peter Birle
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Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert
Oligopolistische Exportwirtschaft im Schatten der USA
Benjamin Reichenbach
1. Einleitung
Unter dem Begriff Wirtschaftspolitik versteht man im Allgemeinen das Eingreifen des
Staates, in Form von politischen Institutionen, in Vorgnge und Prozesse des Marktes. Die
wissenschaftliche Literatur unterteilt Wirtschaftspolitik in Ordnungspolitik (Setzen von
Rahmenbedingungen der Wirtschaftsordnung) und Prozesspolitik (direktes Eingreifen in
Wirtschaftsablufe). Zur weiteren Annherung bietet sich die Unterscheidung zweier ge-
genstzlicher wirtschaftstheoretischer Anstze an: Zum einen die angebotsorientierte Wirt-
schaftspolitik (Theorie der Neoklassik), in der dem Staat lediglich die Rahmensetzung der
Spielregeln fr das wirtschaftliche Marktgeschehen zukommt; zum anderen die nachfragori-
entierte Wirtschaftspolitik (Theorie des Keynesianismus), in der der Staat aktiv in das Wirt-
schaftsgeschehen eingreift und bewusst versucht, Entwicklungen der Mrkte zu beeinussen
und zu steuern. Whrend die neoklassische Theorie das staatliche Handeln demnach auf die
Ordnungspolitik begrenzt, d.h. das Setzen einer Rahmenordnung fr die Wettbewerbsbedin-
gungen der Marktteilnehmer, sieht die keynesianische Theorie eine aktive Prozesspolitik des
Staates zur Steuerung von Konjunktur und Verteilung des Wohlstands vor.
Im Folgenden wird die Wirtschaftspolitik Mexikos im 21. Jahrhundert analysiert wer-
den. Deren Untersuchung erfordert die Einbeziehung wirtschaftspolitischer Entwicklungs-
linien aus der ersten Hlfte des 20. Jahrhunderts, die bis heute ihre Geltung erhalten haben.
Im Sinne der Denition von angebots- und nachfrageorientierter Wirtschaftspolitik lsst sich
dabei eindeutig ein historischer Bruch feststellen. Unter dem Einuss des Washington Con-
sensus wurde Mexikos binnenmarktorientiertes Entwicklungsmodell eines autoritren Sozi-
alstaats, das infolge der mexikanischen Revolution etabliert worden war und ber Jahrzehnte
die Grundlage des Erfolgs einer prosperierenden Wirtschaft gebildet hatte, in den 1980er
Jahren durch auenwirtschaftliche ffnung, Privatisierungen und Strukturanpassungspoli-
tiken ersetzt. Die neue Strategie gipfelte in Mexikos Grndungsmitgliedschaft in der 1994
in Kraft getretenen Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA). Der unter der Partei
der Institutionellen Revolution (Partido Revolucionario Institucional, PRI) eingeleitete Pa-
radigmenwechsel wurde auch nach der politischen Transformation des Jahres 2000 von den
Prsidenten der konservativen Partei der Nationalen Aktion (Partido Accin Nacional, PAN)
fortgefhrt und Mexikos Ausrichtung auf seine Exportwirtschaft im globalen Handelssystem
gestrkt. Obwohl Mexiko die globale Finanzkrise gut berstanden hat und zuletzt Wachs-

400 Benjamin Reichenbach
tumsraten von drei bis vier Prozent aufwies, mangelt es der mexikanischen Wirtschaft heute
allerdings an strukturellen Reformen. Die Nationalisierung des Erdls besteht auch nach der
neoliberalen Wende weiter fort und ist Teil der aktuellen Reformdebatten. Mit dem Wahlsieg
von Enrique Pea Nieto bei den Prsidentschaftswahlen von 2012 stellt sich die Frage, ob
ausgerechnet die Rckkehr der PRI, die das Land bis zum Jahr 2000 als Quasi-Staatspartei
ber sieben Jahrzehnte regiert hatte, zur Modernisierung Mexikos fhren und die Weichen-
stellung zur berwindung der globalen wirtschaftlichen Herausforderungen im 21. Jahrhun-
dert leisten kann.
2. Die Entwicklung der mexikanischen Wirtschaft im 20. Jahrhundert
Die Grundlagen der mexikanischen Wirtschaft gehen zum Teil auf Entwicklungen in der ers-
ten Hlfte des 20. Jahrhunderts zurck, wie z.B. die Verstaatlichung des Erdlsektors und die
Etablierung des Korporativismus unter Lzaro Crdenas in den 1930er Jahren. Die PRI1 hat
zu Beginn ihrer 70-jhrigen Herrschaft (1929-2000) ein Entwicklungsmodell geschaffen, das
lange Jahrzehnte so erfolgreich sein sollte, dass sich dafr der Begriff des mexikanischen
Wunders (milagro mexicano) eingeprgt hat. Anders als der politische Wendepunkt, der in
der Abwahl der PRI in den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 gesehen wird, fand die
wirtschaftspolitische Wende Mexikos jedoch schon in den 1980er Jahren statt. Eine auf die
USA ausgerichtete Exportorientierung dominiert seitdem das mexikanische Wirtschaftsmo-
dell. Der neoliberale Kurswechsel wurde noch unter den PRI-Prsidenten de la Madrid und
Salinas de Gortari vollzogen, aber auch nach der so genannten demokratischen Transition
von den Prsidenten der konservativen PAN, Vicente Fox und Felipe Calderon, fortgesetzt.
2.1 Von der der mexikanischen 5evolution bis ]ur neoliberalen Wende der 1980er
Jahre
Die mit den historischen Figuren Pancho Villa und Emiliano Zapata verbundene mexikani-
sche Revolution von 1910 bis 1920 schaffte mit dem Sturz des seit 1877 autoritr regieren-
den Generals Porrio Diaz, dem Ende der alten mexikanischen Oligarchie und dem Auf-
stieg einer neuen revolutionren Fhrungsschicht einen institutionellen Wandel, durch den
bis 1940 die Grundlagen des postrevolutionren mexikanischen Staates geschaffen wurden
(Tobler 2004). In der Verfassung von 1917 wurden in Artikel 27 die Bodenschtze, darunter
die bedeutenden lvorkommen des Landes, als Nationaleigentum festgeschrieben. Prsident
Lzaro Crdenas (1934-40) forcierte die Etablierung eines korporativistischen Staatsmodells
unter Fhrung der neuen PRM, die als Machtelite aus der Revolution hervorgegangen war.
Das Element des Korporativismus, eine durch die Staatspartei kontrollierte Organisierung
der Gesellschaft in Massenorganisationen, drckte sich zum einen darin aus, dass Verbnde
entscheidender gesellschaftlicher Gruppen, wie Arbeiter, Bauern, Beamten und Militrs in
die Partei eingegliedert wurden, zum anderen in der Zwangsvereinigung von Unternehmer-
verbnden und Handelskammern und ihre Verpichtung zur Zusammenarbeit mit dem Staat.
In Crdenas Amtszeit elen drei fundamentale Reformen, die prgend fr die wirtschaft-
liche und soziale Entwicklung Mexikos wurden: die Verstaatlichung der lindustrie, eine
1 1929 unter dem Namen Nationale Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) gegrndet, von
1938 bis 1946 Partei der mexikanischen Revolution (Partido de la Revolucin mexicana, PRM), seit 1946
PRI.
Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert 401
die Bauern bei der Landverteilung begnstigende Agrarreform und ein Bndnis zwischen
Regierung und Gewerkschaften im Zeichen des Korporativismus.
Wie andere Lnder Lateinamerikas setzte Mexiko fortan auf ein binnenorientiertes Ent-
wicklungsmodell auf der Basis von importsubstituierender Industrialisierung, d.h. die na-
tionale Produktion wurde durch Importzlle und Einfuhrquoten gegenber auslndischen
Industrien gestrkt. Whrend des Zweiten Weltkriegs protierte die mexikanische Wirtschaft
vom Ausfall der Industrieproduktion in den kriegfhrenden Staaten (Ruhl und Ibarra 2007,
S.189). Der mexikanische Auenhandel verdoppelte sich und die Regierung von Miguel
Alemn (1946-52) gab Impulse durch den Ausbau von Infrastruktur, Wasser- und Energie-
versorgung und schaffte Anreize fr auslndische Investitionsttigkeit. Von den 1940er Jah-
ren bis in die 1970er Jahre hat die mexikanische Wirtschaft getragen von Landwirtschaft,
Viehzucht, Tourismus und Industrie vier Jahrzehnte lang eine beeindruckende Entwicklung
mit stabilen Wachstumsraten von ber sechs Prozent bei geringer Ination vollzogen, wes-
halb sich der Begriff des mexikanischen Wunders zur Beschreibung der mexikanischen
Wirtschaft in dieser Phase etabliert hat. Wichtige Wirtschaftssektoren, wie die Petrochemie,
die Stahlproduktion und der Maschinenbau wurden ausgebaut. Mexiko entwickelte sich vom
Agrar- zum Industriestaat.
Nichtsdestotrotz blieb die soziale Kluft zwischen Arm und Reich sowie Land- und
Stadtbevlkerung bestehen bzw. verschrfte sich sogar, da groe Teile der mexikanischen
Bevlkerung kaum von der wirtschaftlichen Dynamik protiert hatten. Die Regierung von
Luis Echeverra (1970-76) versuchte diesem Legitimationsdezit im Angesicht einer abau-
enden Konjunktur in den frhen 1970er Jahren mit staatlichen Investitionsprogrammen fr
benachteiligte Gesellschaftsgruppen zu begegnen, wodurch die Staatsverschuldung betrcht-
lich anwuchs. Unter der Regierung von Prsident Jos Lopez Portillo (1976-82) wurden in
der zweiten Hlfte des Jahrzehnts riesige lvorkommen entdeckt, die das Land auch auf-
grund des durch die zweite lkrise von 1979 steil ansteigenden lpreises erneut zum einem
bedeutenden lexporteur machten und Mexiko einen Boom an auslndischen Kreditinves-
titionen einbrachte. Doch der neue Hhenug hielt nicht lange an. Im Jahre 1981 begannen
die lpreise dramatisch zu fallen und die Zinsen stiegen deutlich an, wodurch Mexiko seine
auslndischen Kreditgeber immer schwieriger bedienen konnte. Die Auslandsverschuldung
hatte sich von 30 Mrd. US-Dollar (USD) im Jahre 1978 auf 87,6 Mrd. USD im Jahre 1982
annhernd verdreifacht (Tobler 2007, S.338). Auch eine Abwertung des Peso, welche lange
durch die Regierung Lopez Portillo verweigert worden war, konnte die Lage nicht mehr
wesentlich verbessern. Im August 1982 erklrte das Land seine Zahlungsunfhigkeit, was zu
einer internationalen Schuldenkrise fhrte, die ganz Lateinamerika betraf. Kurz vor seinem
Ausscheiden aus dem Amt verstaatlichte Lopez Portillo in einem radikalen Akt die privaten
Banken. Dadurch weitete sich der Einuss des mexikanischen Staates auch auf einen Gro-
teil der Industrie aus, welche von diesen abhing. Das nderte jedoch nichts daran, dass die
Politik der Regierung Lopez Portillo eindeutig gescheitert war.
2.2 Von der Staatsschuldenkrise bis ]ur politischen Wende im Jahr 2000
Die massive Schuldenkrise des Jahres 1982 sollte einen nachhaltigen Paradigmenwechsel
auslsen. Der Nachfolger von Lopez Portillo, Prsident Miguel de la Madrid (1982-88),
leitete einen tiefgreifenden wirtschaftlichen Wandel ein, der als neoliberale Wende ange-
sehen wird. Das neoliberale Anpassungsprogramm sah zum einem eine Reduzierung des
Haushaltsdezits und eine restriktive Geldpolitik zur Senkung der Ination vor, zum ande-
ren eine Einschrnkung der Importe bei gleichzeitiger Ankurbelung der Exportwirtschaft zur
Verbesserung der Handels- und Zahlungsbilanz (Tobler 2007, S.342-343). Der neue Kurs
bedeutete eine radikale Abkehr vom Modell importsubstituierender Industrialisierung. Das
Anpassungsprogramm fhrte Mexiko allerdings in eine tiefe Rezession, gefolgt von stei-
gender Arbeitslosigkeit und einer Zunahme des informellen Sektors (Tober 2007, S.344).
Aufgrund mangelnder Investitionen sah sich die Regierung de la Madrid jedoch gezwungen
mehrmals den Peso abzuwerten, was zur einer massiven Steigerung der Ination beitrug, die
1987 mit 159 Prozent ihren Hchststand erreichte, woraufhin die mexikanische Regierung
den Wechselkurs des Peso gegenber dem US-Dollar xierte (Krugman und Obstfeld 2004,
S.882). Zu Beginn der Amtszeit von Prsident Salinas de Gortari (1988-94) wurden erste An-
zeichen einer wirtschaftlichen Erholung erkennbar. Der bereits von de la Madrid eingeleitete
Privatisierungskurs wurde jetzt in besonderem Mae intensiviert und groe Staatsunterneh-
men ausgenommen die verfassungsrechtlich geschtzte lindustrie fr privates Kapital
geffnet. Die unter Lopez Portillo noch verstaatlichten Banken wurden reprivatisiert (Tobler
2007, S.353). Der entscheidende Paradigmenwechsel erfolgte jedoch in der mexikanischen
Auenwirtschaftspolitik. War seit der mexikanischen Revolution ein nach innen ausgerichte-
ter Wirtschaftsnationalismus dominierend, so leitete die Regierung Salinas de Gortari einen
Kurswechsel hin zu einer weltmarktintegrierten und exportorientierten Wirtschafts- und Ent-
wicklungspolitik ein. Bereits 1986 war Mexiko dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkom-
men (GATT) beigetreten. Nun folgte die Beteiligung an der Schaffung der Nordamerikani-
schen Freihandelszone (NAFTA), deren Errichtung 1992 von Mexiko, Kanada und den USA
unterschrieben wurde, und die schlielich am 1. Januar 1994 in Kraft trat. Am gleichen Tag
kam es im sdwestlichen Bundesstaat Chiapas zum Aufstand einer indigen-buerlichen Be-
wegung, die sich, in Anspielung an den Revolutionshelden Emiliano Zapata, Nationale Zapa-
tistische Befreiungsarmee EZLN (Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional) nannte. Der so
genannte Zapatistenaufstand brachte das soziale Auseinanderklaffen zwischen modern-urba-
ner Oberschicht in den Ballungszentren und kleinbuerlich-lndlichen Bevlkerungsgruppen
der Peripherie Mexikos zum Ausdruck und karikierte die Darstellung von Salinas de Gortari,
Mexiko sei dabei zum Industrieland aufzusteigen. Verschrft wurde die politische Krise durch
die Ermordung des PRI-Prsidentschaftskandidaten Luis Colosio im Mrz 1994. Der bewaff-
nete Aufstand in Chiapas und die Ermordung Colosios stellten fr auslndische Investoren
derart negative Anreize dar, dass sie massiv ihr Kapital aus dem Land abzuziehen begannen,
woraufhin der Zentralbank die Reserven ausgingen. Der daraus resultierende Kapitalmangel
wirkte sich negativ auf die Produktion mexikanischer Unternehmen aus, so dass das Land
in eine Wirtschaftskrise hineinschlitterte. Die mexikanische Staatsverschuldung stieg in der
Folge dramatisch an. Die mexikanische Regierung war nicht mehr in der Lage den xierten
Kurs des mexikanischen Peso zum US-Dollar zu halten. Am Ende des Jahres 1994 sollte es
dazu kommen, dass der gerade neu amtierende Prsident Ernesto Zedillo (1994-2000) seine
Amtszeit mit einer Abwertung des Peso einleitete, was sein Vorgnger als Dezemberfehler
(error de diciembre) bezeichnete. Im darauffolgenden Jahr erhielt das Land ein Hilfspaket
des Internationalen Whrungsfonds (IWF), an dem sich vor allem die USA unter Prsident
Clinton stark beteiligten. Der mexikanische Schriftsteller Octavio Paz gab der Whrungskri-
se ihren eigenen Namen: Tequila-Krise. Im Laufe von Zedillos Prsidentschaft konnte sich
Mexiko allerdings wieder von dieser Krise erholen. Nichtsdestotrotz zeichnete sich 1997
ab, dass der Stern der PRI zu sinken begann. Bei den nationalen Abgeordnetenhauswahlen
verlor sie erstmals die absolute Mehrheit und in Mexiko Stadt wurde Cuauhtmoc Crdenas,
Sohn des ehemaligen Prsidenten, der sich in den 1980er Jahren von der PRI gelst und die
linksorientierte Partei der Demokratischen Revolution (Partido de la Revolucin Democrti-

ca, PRD) gegrndet hatte, zum Brgermeister gewhlt. Zum Ende ihrer Legislaturperiode
konnte die Regierung Zedillo schlielich noch ein fr die wirtschaftliche Entwicklung be-
deutendes Freihandelsabkommen mit der Europischen Union unterzeichnen.
3. Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert
Nach ber 70 Jahren PRI-Herrschaft wurde im Jahr 2000 mit Vicente Fox (PAN) erstmals ein
Politiker auerhalb der Quasi-Staatspartei zum Prsidenten gewhlt. Die Wahl von Fox wird
als entscheidender Markstein der demokratischen Transformation Mexikos angesehen. Die
Euphorie ber den demokratischen Wechsel durch die Abwahl der PRI war allerdings nicht
von langer Dauer. Schnell wurde erkennbar, dass Vicente Fox als neuer Prsident (2000-06)
nicht einfach gegen die korporativistische Machtelite in Wirtschaft und Gesellschaft regieren
konnte, auch da die PAN keine Mehrheiten in den beiden Kammern des Parlaments besa.
Die Umsetzung einer Steuerreform, das zentrale Anliegen der PAN-Regierung, misslang in
der gewnschten Form. Die Wachstumsraten stagnierten auf niedrigen Niveau. Insgesamt
blieb die wirtschaftliche Entwicklung nicht nur hinter den Erwartungen der Bevlkerung
zurck, sondern verfehlte auch die von Fox selbst gesetzten Ziele weit. 2006 wurde mit
Felipe Caldern erneut ein Vertreter der PAN zum Prsidenten gewhlt, wenngleich sein
hauchdnner Vorsprung gegenber dem PRD-Kandidaten Andres Manuel Lopez Obrador
uerst umstritten war. Im Zuge der in den USA ausgelsten internationalen Finanzkrise von
2008 bekam Mexiko den Einbruch der US-Wirtschaft zu spren und erlitt 2009 eine schwe-
re Rezession. In den Folgejahren erholte sich die mexikanische Wirtschaft auf niedrigem
Niveau. Wirtschaftspolitisch fhrten Fox und Caldern die exportorientierte Auenhandels-
politik ihrer Vorgnger fort. Unter Fox wurden eine Reihe weiterer Freihandelsabkommen
unterzeichnet. Der Versuch, den Energiesektor fr auslndisches Kapital zu ffnen, scheiterte
an fehlenden politischen Mehrheiten. Diese behinderten grundstzlich die Umsetzung von
strukturellen Reformen (Steuerreform, Energiesektor, Sozialsysteme, u.a.). Im Durchschnitt
der 12 Jahre der PAN-Regentschaft wuchs die mexikanische Wirtschaft lediglich um 1,5
Prozent (Maihold 2012, S.1).
Mit der Wahl von Enrique Pea Nieto, dem ehemaligen Gouverneur des Estado de M-
xico, kehrte die PRI nach zwlf Jahren Opposition 2012 wieder in den Prsidentenpalast Los
Pinos zurck, wenngleich man betonen muss, dass sie in der Mehrzahl der Bundesstaaten nie
die Macht aus der Hand gegeben und auch nach ihrer Abwahl durchweg enge Verbindun-
gen zu einzelnen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Institutionen hatte. Am zweiten Tag
seines Regierungsantritts unterzeichnete Pea Nieto mit den Vorsitzenden der drei groen
Parteien (PRI, PAN und PRD) einen Pakt fr Mexiko, der 95 grundlegende Reformen zur
Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes beinhaltet, die auf
breiter Basis angegangen werden sollen.
3.1 Makro|konomische 5ahmendaten der mexikanischen Wirtschaft
Im Jahr 2012 war Mexiko mit einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 1,178 Billionen USD
die vierzehntgrte Volkswirtschaft der Welt und die zweitgrte Lateinamerikas nach Bra-
silien (World Bank 2013). Mit circa 115 Mio. Einwohnern ist Mexiko das derzeit elftgrte
Land der Welt. Die Weltbank klassiziert Mexiko als so genanntes Land mit gehobenen
mittleren Einkommen (upper middle income country). Mexiko ist Mitglied der Gruppe der
20 wichtigsten Industrie- und Schwellenlnder (G20) sowie der Organisation fr wirtschaft-
liche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), bis zum Beitritt Chiles 2010 als einziges
Land Lateinamerikas.
Tabelle 1: Rahmendaten der mexikanischen Wirtschaft

2009 2010 2011 2012
Bevlkerung
Einwohner in Mio.a 112,9 114,3 115,6 116,9
Bevlkerungswachstum in %a 1,3 1,2 1,1 1,1
Bruttoinlandsprodukt
BIP in %b -6,0 5,6 3,9 3,8
BIP pro Kopf in %b -7,2 4,3 2,7 2,6
BIP gesamt in Mrd. USDc 880 1.032 1.150 k.A.
BIP pro Kopf in USDc 7.921 9.198 10.131 k.A.
Inationsrate 5,3 4,2 3,4 4,1
(Anstieg der Verbraucherpreise im Jahresdurchschnitt in %)a
Staatshaushalt
Staatsverschuldung brutto in % des BIPb 34,9 34,1 35,2 35,2
Auslandsverschuldung in Mrd. USDb 166 198 208 218
Saldo Staatshaushalt in % des BIPd k.A. k.A. -2,5 -2,6
Arbeitsmarkt
Anteil der Erwerbsttigen an der Gesamtbevlkerung in %b 55,4 55,3 55,6 k.A.
Arbeitslosenrate in %a 5,5 5,3 5,2 5,0
Anteil der im informellen Sektor Beschftigten an den 28,2 28,2 28,8 28,9
Erwerbsttigen in %a
Quellen:a BANXICO (2013, S.72, 79, 81); b CEPAL (2013a, S.52-53, 62, 69, 80); c CEPAL (2012, S.81-82);
d
CEPAL (2013b, S.1)
Der durch die Finanzmarktkrise 2008 ausgelste Wirtschaftseinbruch in den USA wirk-
te sich in der Folge sprbar auf Mexiko aus. Im Jahr 2009 schrumpfte die mexikanische
Wirtschaft und verzeichnete einen heftigen Rckgang um sechs Prozent, von dem sie sich
2010 allerdings bereits wieder erholte. In 2011 und 2012 setzte sich dieses Wachstum der me-
xikanischen Wirtschaft in abgeschwchter Form fort, wenngleich das BIP pro Kopf geringer
ausel. Gleichzeitig herrscht unter mexikanischen und internationalen konomen Einigkeit,
dass das Land um sechs bis sieben Prozent wachsen knnte, wenn strukturelle Reformen
(Steuerreform, Energiesektor, Sozialsysteme, u.a.) umgesetzt wrden. Fr 2013 wurde ur-
sprnglich ein Wachstum von 2,8 Prozent vorausgesagt (CEPAL 2013b, S.1). Die mexikani-
sche Regierung hatte ihre optimistischen Prognosen von ber drei Prozent fr 2013 im Laufe
des Jahres auf 1,8 Prozent abgesenkt. Die mexikanische Volkswirtschaft erwirtschaftet ihr
BIP berwiegend in Industrie und Handel, wie die folgende Tabelle zeigt:
Tabelle 2: Zusammensetzung des mexikanischen Bruttoinlandsprodukts nach

Sektoren (in % auf Preisbasis von 2003)
2012 2003
Primrer Sektor 3,4 3,8
Sekundrer Sektor 29,9 31,2
Verarbeitende Industrie 17,6 17,8
Davon Bauwesen 6,2 6,2
Bergbau 4,6 5,9
Tertirer Sektor 65,2 61,5
Handel 15,9 14,5
Davon Immobilien 10,3 10,5
Transport, Post und Lagerung 7,0 6,8
Quelle: Banxico (2013): Informe Anual 2012, S.76
Die Verschuldung des Bundeshaushalts stieg 2012 gegenber dem Vorjahr leicht an,
wobei dies die teilweise dramatische Verschuldungssituation einzelner Bundesstaaten noch
auen vor lsst. Die Inationsrate zu Jahresende betrug im Vergleich zum Vorjahr 3,6 Pro-
zent und die Zahlungsbilanz lag mit minus 1,0 Prozent leicht ber dem Vorjahr (BANXICO
2013, S.81; CEPAL 2013b, S.1). Die ofzielle Arbeitslosenrate ist in den letzten Jahren leicht
zurckgegangen und liegt unter dem OECD-Durchschnitt von 8,2 Prozent, wenngleich sich
die Problematik einer Zunahme von Arbeit im informellen Sektor gravierend verschrft hat
(OECD 2012a, S.25).
3.2 Staatshaushalt und Finan]politik
Das Kernstck des Pakts fr Mexiko ist eine Steuerreform. Eine Vielzahl der im Pakt ge-
nannten Reformen basieren auf oder hngen mit einer Reform des Steuersystems und des
Staatshaushalts zusammen. Scheitert die Steuerreform, scheitert der Pakt fr Mexiko. Ne-
ben der Energiereform wird sie zum zweiten groen Reformprojekt. Die Unternanzierung
des mexikanischen Staatshaushalts sowie nanzpolitische Fehlanreize haben in der Vergan-
genheit zur sozialen Ungleichheit in Mexiko beigetragen. Diese muss als zentrale Heraus-
forderung fr alle Politikbereiche des Staates gesehen werden. Die Steuereinnahmen des
mexikanischen Staates im Verhltnis zum BIP lagen in den letzten Jahren konstant bei zehn
Prozent und gehren damit zu den niedrigsten in ganz Lateinamerika (Surez Dvila 2013,
S.29; Urza 2011, S.6; CEPAL 2013b, S.2). Der mexikanische Staat muss daher dringend
Manahmen ergreifen, um die Steuereinnahmen auf ein vernnftiges Niveau zu steigern.2
Steuereinnahmen werden nicht nur zur Ankurbelung der Wirtschaft und Finanzierung sozia-
ler Programme bentigt, sondern auch um der ausufernden Verschuldung der subnationalen
Staatsebenen (Bundesstaaten und Gemeinden) von inzwischen ca. 23 Mrd. Euro (407 Mrd.
Pesos) eine Steigerung von ber 100 Prozent seit 2008 entgegenzuwirken (Fonseca 2013,
S.52). Laut Pakt fr Mexiko soll die Steuerreform eine Verbesserung und Vereinfachung der
Steuererhebung sowie die Bekmpfung von Steuervermeidung und Steuerucht zur Verbrei-
terung der Steuerbasis umfassen. Dabei erweist sich die Reform des Steuerwesens als bei
2 International werden 20 Prozent als notwendiger Wert fr die Handlungsfhigkeit von Staaten angesehen
(UNDP 2010, S.26).
weitem komplexeste Reform, gerade aufgrund ihrer vielen Auswirkungen in alle relevanten
Politikbereiche.
Im September 2013 hat die Regierung Pea Nieto im Rahmen der Vorstellung des
Wirtschaftspakets 2014 (Paquete Econmico 2014) ihren Entwurf fr eine umfassende
Finanzreform vorgelegt (Presidencia 2013a). Entgegen allgemeiner Erwartungen tastet der
PRI-Entwurf die Mehrwertsteuer IVA (Impuesto al Valor Agregado) kaum an. Weder soll
die Steuer von derzeit 16 Prozent erhht werden, noch soll sie auf die Ausnahmetatbestn-
de von Medikamenten und Nahrungsmitteln erweitert werden, wovon in der ffentlichen
Debatte ausgegangen worden war. Andere Ausnahmen, wie die auf 11 Prozent reduzierte
Mehrwertsteuer fr nrdliche Grenzregionen, sollen jedoch angepasst werden. Damit hat die
Regierung bei der PRD zunchst Sympathien erzeugt und die Mglichkeit fr eine Verab-
schiedung auf breiter parlamentarischer Mehrheit geschaffen. Zudem hat die Regierung die
Einfhrung einer temporren Arbeitslosenversicherung und einer universalen Grundrente fr
alle Mexikaner ber 65 Jahre eingebracht, was ebenfalls auf Zustimmung der politischen
Linken trifft. Es bleibt abzuwarten, wie diese Manahmen in der Praxis konkret nanziert
werden knnen. Auf der Einnahmeseite soll die Beseitigung von 50 Prozent der Ausnahme-
tatbestnde und 75 Prozent der Prferenzbehandlungen im Bereich der Einkommensteuer
(Impuesto sobre la Renta, ISR) beseitigt werden und so zur Steigerung der Steuereinnahmen
beitragen. Im Widerspruch dazu steht allerdings die Abschaffung der einheitlichen Unterneh-
mensteuer (Impuesto Empresarial de Tasa nica, IETU) neben der Abschaffung der bisher
erhobenen Steuer auf Bargeldeinlagen (Impuesto a los Depsitos en Efectivo, IDE) die
laut OECD einen groen Fortschritt bei der Schlieung von Steuerschlupchern dargestellt
hatte (OECD 2012a, S.14). Insgesamt soll die Finanzgesetzgebung vereinfacht und von 295
auf 186 Artikel reduziert werden. Die Reform soll eine Steigerung der Steuereinnahmen um
1,4 Prozent des BIP in 2014 und bis zu drei Prozent ab dem Jahr 2018 bewirken, wobei ein
Prozent der Einnahmen an die unternanzierten Gemeinden weitergeleitet werden soll. Da-
mit prsentiert die Regierung einen ambitionierten Entwurf fr eine Finanzreform, die tief
greifende Vernderungen im bestehenden System vornehmen wrde. Gleichzeitig drften
einige Manahmen unter Finanzierungsvorbehalt stehen, da sich erst herausstellen muss, ob
die grozgig eingeplanten Zuwchse an Staatseinnahmen (v.a. durch Abschaffung von Aus-
nahmetatbestnden und Prferenzbehandlungen) tatschlich realisierbar sein werden.
Die Einnahmeproblematik des mexikanischen Bundeshaushalts zeigt sich auch daran,
dass eine entscheidende Einnahmequelle der mexikanischen Wirtschaft, die eng mit den USA
verzahnt ist, gnzlich am Staatshaushalt vorbeigeht: Rckberweisungen (remesas) mexika-
nischer Immigranten im nrdlichen Nachbarland. Die USA sind das Land, aus dem weltweit
die meisten Rckberweisungen in andere Lnder transferiert werden, Mexiko ist nach In-
dien und China drittgrter Empfnger (BBVA 2012, S.82). Circa 98 Prozent der mexikani-
schen Emigranten leben in den USA, die meisten davon in Kalifornien, gefolgt von Texas.
Die Rckberweisungen nach Mexiko kommen daher ganz berwiegend aus den USA. Zah-
lenangaben ber die Anzahl mexikanischer Immigranten in den USA liegen bei ungefhr
11,9 Mio. (BBVA 2012, S.42). Exakte Angaben sind jedoch schwer zu erfassen, da es sich bei
einer Vielzahl von Immigranten um illegale Einwanderer handelt.3 Nachdem die Rckber-
weisungen mexikanischer Migranten in den USA 2007 mit ber 26 Mrd. USD ihren Hchst-
wert erreicht hatten, brachen sie im Zuge der Finanzkrise 2009 stark ein und scheinen sich
3 Dabei handelt es sich um in Personen, die in Mexiko geboren wurden und im Laufe ihres Lebens in die USA
emigriert sind. Zhlt man die in den USA geborenen Mexikaner der zweiten und dritten Genration hinzu, liegt
die Zahl bei ber 30 Mio. (BBVA 2012, S42).
nach einem erneuten Aufwrtstrend 2010 nun auf gleichbleibenden Niveau zu stabilisieren
(Peinado 2013). Zwar sind die Remesas mit einem Anteil von lediglich zwei Prozent am BIP
fr Mexiko im regionalen Vergleich weniger bedeutend als fr andere Lnder (z.B. El Salva-
dor, Honduras), allerdings stellen sie auf Ebene einzelner Bundesstaaten einen enorm wichti-
gen Einnahmefaktor dar. Im Jahr 2011 ossen beinahe 50 Prozent der Rckberweisungen in
nur sechs verschiedene Bundesstaaten: Michoacn, Guanajuato, Jalisco, Estado de Mxico,
Puebla und Oaxaca (BBVA 2012, S.88). Fr Michoacn, Oaxaca, Guerrero und Zacatecas ist
die Bedeutung der Rckberweisungen mit einem Anteil zwischen sechs und neun Prozent
des eigenen BIP am grten. In Michoacn bedeutet das in einzelnen Gemeinden, dass bis
zu 80 Prozent der Familien Remesas erhalten. Nach Baja California Sur, Colima und in die
sdstlichen Bundesstaaten Tabasco, Campeche, Yucatan und Quintana Roo ieen dahin-
gegen jeweils nur weniger als ein Prozent (BBVA 2012, S.93). Von den Rckberweisungen
nach Mexiko protieren am meisten lndliche Regionen und Haushalte mit niedrigem Bil-
dungsstand. Familien verwenden sie fr Gesundheits- und Bildungsausgaben oder schlicht
fr den tglich notwendigen Lebensbedarf. Insgesamt stellen die Rckberweisungen einen
entscheidenden Faktor fr die mexikanische Wirtschaft dar und werden auf absehbare Zeit
weiterhin von Bedeutung bleiben. Ein Nebeneffekt der Remesas besteht im brigen darin,
dass auch US-amerikanische Finanzinstitute, welche die Rckberweisungen durchfhren,
von den Transfers der Migranten protieren. Die wichtigste Einnahmequelle der mexikani-
schen Wirtschaft noch vor den Remesas ist allerdings das l.
3.3 Energiewirtschaft
Der nach wie vor wichtigste Bereich der mexikanischen Wirtschaft ist der Energiesektor.
Zwei staatliche Monopolunternehmen dominieren in der mexikanischen Energiewirtschaft:
die lgesellschaft PEMEX (Petrleos Mexicanos)4 und das Elektrizittsunternehmen CFE
(Comisin Federal de Electricidad). Beide zhlen zu den grten Unternehmen Lateiname-
rikas und sind als heilige Khe von hoher wirtschaftlicher und symbolischer Bedeutung im
Diskurs ber die Ausrichtung der nationalen Energiepolitik.
3.3.1 Cash Cow PEMEX Teil des mexikanischen Nationalmythos
Die Situation der mexikanischen lreserven erscheint im Hinblick auf die hohe wirtschaftli-
che Abhngigkeit vom l uerst bedenklich (Rousseau 2012, S.151; Maihold 2010a, S.133;
Vega Navarro 2013, S.14). Die mexikanische lproduktion, die auf ihrem Hhepunkt (2004)
3,4 Mio. Barrel pro Tag (bpd) produziert hat, ist zuletzt auf 2,5 Mio. bpd (2012) zurckge-
gangen. Nichtsdestotrotz ist Mexiko damit ungefhr zehntgrter Produzent von Erdl welt-
weit. Laut SENER verfgt das Land im Jahre 2012 ber Reserven von 10 Mrd. Barrel, die
drittgrten Lateinamerikas nach Venezuela und Brasilien (SENER 2012, S.19, 24 und 72).
Bei den Exporten liegt Mexiko mit 827.000 Barrel pro Tag auf Platz 15 weltweit. Das Land
ist aber kein Mitglied der Organisation erdlexportierender Lnder OPEC (Organisation of
the Petroleum Exporting Countries). Der in den letzten Jahren am Weltmarkt stark gestiegene
lpreis hat die dringende Notwendigkeit einer Energiereform Mexikos gehemmt. Jedoch hat
das lange Zeit grte lfeld Mexikos und eines der grten weltweit, Cantarell im Golf von
Mexiko vor Campeche, seinen peek 2005 berschritten und ist inzwischen zunehmend aus-
4 Siehe dazu auch den Beitrag von Miguel ngel Horta Martin in diesem Band.
gebeutet, so dass erkennbar Alternativen notwendig sind, um die lproduktion auf jetzigem
Niveau zu halten (Rousseau 2012, S.151). Laut PEMEX liegen im Golf von Mexiko etwa 30
Mrd. Barrel Tiefl, deren Frderung allerdings einen enormen nanziellen und technischen
Aufwand voraussetzt und sich erst innerhalb von mehreren Jahren in einer Produktionsstei-
gerung widerspiegeln wrde (Vega Navarro 2013, S.19). Sollte dies nicht gelingen, knnte
Mexiko mittelfristig vom Exporteur zum Importeur werden. Wenn die Frderung von l
und Gas in den nchsten Jahren auf dem heutigen Niveau fortgesetzt wird, werden die me-
xikanischen Reserven nach ofziellen Schtzungen bis 2022 ausreichen (Arzate 2012). Zur
gleichen Zeit knnten die USA momentan mit ca. 80 Prozent Hauptabnehmer des mexika-
nischen ls aufgrund der neuen Frdertechnik des Fracking selbst zum weltweit grten
Erdlexporteur werden. Beide Entwicklungen erzeugen bereits jetzt enormen Handlungs-
druck und zwingen Mexiko dazu seine Energiematrix radikal zu verndern. Zudem haben
mangelnde Investitionen in die Energiefrderung und ein zunehmender Energieverbrauch
der mexikanischen Bevlkerung zu steigenden Importen von Gas und lprodukten gefhrt
(Vega Navarro 2013, S.14).
Die leinnahmen generieren ca. 35 Prozent der mexikanischen Staatseinnahmen. Wie
sehr der mexikanische Staat PEMEX als Melkkuh (Cash Cow) einsetzt, zeigen die Bilanz-
zahlen des staatlichen Konzerns. Denn trotz steigender Rohlpreise am Weltmarkt schrieb
PEMEX in den letzten Jahren Verluste. So stiegen die Verluste von 2010 auf 2011 um ber
100 Prozent auf ca. 5,4 Mrd. Euro (mehr als 91 Milliarden Pesos), obwohl der Verkauf des
ls um ber 20 Prozent anstieg (Arzate 2012). Grund fr die hohen Verluste sind steigende
Abgaben an den mexikanischen Staat. Die durch PEMEX generierten leinnahmen ieen
direkt in den mexikanischen Staatshaushalt. Dies fhrt zu permanent mangelndem Investiti-
onskapital zur Weiterentwicklung des Konzerns, z.B. im Hinblick auf notwendige innovative
Frdertechniken, wodurch das Unternehmen in der Vergangenheit zur Aufnahme auslndi-
scher Kredite gezwungen war. Deren Konditionen haben zu einer Entkapitalisierung von
PEMEX gefhrt, das international als das am hchsten verschuldete Unternehmen gilt (Mai-
hold 2010a, S.141).
3.3.2 Energiereform vs. Nationalmythos
Der zentrale Streitpunkt einer neuen und effektiveren Energiereform liegt in der Frage von
privater Beteiligung. In der politischen Debatte um das Erdl wird immer wieder ein vehe-
menter Nationalismus sichtbar, der das l als nationales Eigentum zur Festigung der Sou-
vernitt des Landes ansieht. Einige Autoren sprechen sogar vom Mythos der mexikani-
schen Energie (Schettino 2009). Im August 2013 hat Prsident Pea Nieto (PRI) schlielich
einen Regierungsentwurf fr eine umfassende Energiereform vorgelegt. Dieser sieht eine
nderung der Artikel 27 und 28 der mexikanischen Verfassung vor, um den lsektor fr die
Zusammenarbeit mit Privatinvestoren zu ffnen. Gleichzeitig hat Pea Nieto ausdrcklich
betont, dass PEMEX weder privatisiert noch verkauft, sondern weiterhin der Kontrolle des
mexikanischen Staates unterliegen soll. Mit der Reform verfolgt die PRI-Regierung Kapital-
zusse durch auslndische Investoren zur dringenden Verbesserung der Produktionsstruk-
turen und des Wissensmanagements bei PEMEX. Die Auslandsinvestitionen sollen dabei
zur Strkung des weiterhin verstaatlichten Konzerns beitragen, was dem Vorbild der brasi-
lianischen Energiekonzerns PETROBRAS entspricht. Als internationale Kapitalinvestoren
stehen eine Reihe interessierter auslndischer lkonzerne bereit, wie die westlichen lriesen
Exxon Mobil, BP und Shell, aber auch der grte chinesische lkonzern PetroChina. Dar-
ber hinaus soll durch Vernderungen der Steuerbehandlung und der Unternehmensstruktur
die Wettbewerbsfhigkeit von PEMEX gesteigert werden. Die Regierung erhebt den hehren
Anspruch mit der Reform die lproduktion von derzeit 2,5 Mio. bpd auf 3 Mio. bpd in 2018
und mindestens 3,5 Mio. bpd in 2025 zu steigern. Diese Zielmarke scheint allerdings selbst
unter den gnstigsten Voraussetzungen kaum erreichbar.
3.3.3 Erneuerbare Energien Transformation der Energiewirtschaft auf lange Sicht
Der Energiemix Mexikos zeigt auf, dass eine zukunftsweisende Energiestrategie sich aber
keinesfalls auf PEMEX und die mit dem Konzern verbundene l- und Gasfrderung fokus-
sieren darf, sondern dringend Anreize zum Ausbau erneuerbarer Energien bieten muss. Die
Energiematrix Mexikos besteht zu ber 90 Prozent aus fossilen Brennstoffen (57 Prozent l
und 32 Prozent Naturgas), wobei sich der Anteil des ls in den letzten Jahren in dem Mae
verringert hat, in dem der Anteil an Naturgas gestiegen ist. Bei der Elektrizittserzeugung
liegt der Anteil fossiler Brennstoffe hingegen bei 72,6 Prozent, whrend Wasserkraft 21,7
Prozent und Kernenergie drei Prozent ausmachen (Vega Navarro 2013, S.15). Der Anteil der
erneuerbaren Energien ist mit 2,7 Prozent verschwindend gering, obwohl Mexiko aufgrund
seiner natrlichen Ressourcen ber groes Potenzial im Bereich der erneuerbaren Energien
verfgt, vor allem Solarenergie (durch Photovoltaik in der Wste im Norden), Windkraft (am
Isthmus von Tehuantepec zwischen Golf von Mexiko und Pazik) und Biomasse (Biogas
durch landwirtschaftliche Abflle). Allerdings hat das Land sein groes Potenzial bis dato
bei weitem nicht ausgeschpft und liegt in seiner Investitionsttigkeit weit hinter dem Durch-
schnitt der G20-Lnder zurck (Vega Navarro 2013, S.20). Ein Paradigmenwechsel hin zu
erneuerbaren Energien wird nicht nur durch die strukturelle Abhngigkeit vom l behindert.
Das einzige mexikanische Atomkraftwerk Laguna Verde im Bundesstaat Veracruz leistet ei-
nen Anteil von drei Prozent Kernenergie an der Energiematrix. Die nationale Energiestrate-
gie schliet daher trotz unkalkulierbarer Risiken und dem ungelsten Problem der radioakti-
ven Atomabflle sogar die Option fr den Bau weiterer Atomkraftwerke bewusst mit ein, da
die Kernenergie zur Vermeidung von Treibhausgaseffekten beitrage (SENER 2013, S.53-54).
Eine mgliche Dynamik bei der Energieerzeugung durch erneuerbare Energien wird auch
durch die Regulierung des Strommarktes gebremst. Zwar ist der mexikanische Strommarkt
zu Beginn der 90er Jahre im Bereich der Stromerzeugung liberalisiert worden, Strombertra-
gung und -verteilung unterliegen jedoch bis heute dem staatlichen Versorger CFE, der ande-
ren Erzeugern nur einen niedrigen Abnahmepreis bezahlen darf (Vega Navarro 2013, S.25).
Im Oktober 2012 ist das Allgemeine Gesetz zum Klimawandel (Ley General de Cambio
Climtico) in Kraft getreten, wonach Mexiko gem internationaler Vereinbarung der Kli-
makonferenz von Cancn 2010 seine Emissionen bis zum Jahr 2020 um 30 Prozent und bis
zum Jahr 2050 um sagenhafte 50 Prozent im Verhltnis zum Jahr 2000 senken mchte. Dazu
bedarf es einer enormen Kraftanstrengung, die weit ber bisherige erste Schritte zur Vernde-
rung der nationalen Energiematrix hinausgehen muss. Sowohl aus energiepolitischer als auch
aus skalischer und sozialer Perspektive besteht eine dringend gebotene Manahme dabei in
der Abschaffung von Energiesubventionen, die den Verbrauch fossiler Energietrger verbil-
ligen. Als einziges Land der OECD gehrt Mexiko (mit Staaten wie Iran, Saudi Arabien und
Russland) zu den Lndern mit den weltweit hchsten Verbrauchssubventionen, obwohl diese
kostenintensiv, sozial regressiv und umweltschdlich sind (Belschner und Westphal 2011,
S.2; OECD 2012a, S.11). Im Regierungsentwurf zur Finanzreform ist die Abschaffung die-
ser Subventionen auf fossile Brennstoffe ebenso wie die Einfhrung grner Steuern auf den
Aussto von Treibhausgasen vorgesehen. Wenngleich das wissenschaftliche und industrielle

Potenzial fr die Anwendung bekannter Techniken zur Nutzung erneuerbarer Energien bis
hin zur Entwicklung eigener Techniken in Mexiko vorhanden ist, dominieren nichtsdesto-
trotz berwiegend auslndische Unternehmen den Bereich der erneuerbaren Energien (SE-
NER 2013, S.8). Wirtschafts- (SE) und Energieministerium (SENER) mssten daher nach
Meinung von Experten dem jahrelangen Fehlen einer strategischer Industrie- und Techno-
logiepolitik entgegentreten und den Ausbau erneuerbarer Energien zur Transformation der
mexikanischen Wirtschaft proaktiv vorantreiben (Ruz 2013, S.29-32; Vega Navarro 2013,
S.25). Eine Energiereform darf sich demzufolge nicht auf die Umgestaltung von PEMEX
und CFE beschrnken, sondern muss erste Schritte in Richtung auf eine weitergehende, um-
fassende und radikale Transformation der mexikanischen Energiewirtschaft aufweisen. Dazu
bedarf es eines energiepolitischen Sinneswandels, der bei den politischen Parteien und im
ffentlichen Diskurs nur in Anstzen erkennbar ist, und dessen Durchsetzung vermutlich
durch bevorstehende konomische Zwnge nachgeholfen werden muss.
3.4 Wettbewerbspolitik und Industrieproduktion
Wirtschaftspolitische Beobachter sehen ein Grundproblem der mexikanischen Wirtschaft

in der Fhigkeit von Interessengruppen, Politiken zum Wohle der Allgemeinheit des mexi-
kanischen Volkes zu verhindern, um eigene Partikularinteressen durchzusetzen oder zu be-
wahren. Der mexikanische Staat sei dadurch geschwcht, dass er zwischen Gesellschaft und
faktischen Mchten, welche die Entwicklung des Landes bremsen, vermitteln und diesen
Zugestndnisse abringen muss (Mayer-Serra 2012, S.195). Nach Informationen des mexika-
nischen Bankenverbandes wird in mindestens sieben Sektoren ein Grad an Unternehmens-
konzentration festgestellt, der dreimal hher ist, als bliche Wettbewerbsgrenzen in anderen
Lndern (Gonzlez Amador 2012). Zwar wurden die Befugnisse der 1993 gegrndeten Wett-
bewerbskommission CFC (Comisin Federal de Competencia) im Rahmen der Verabschie-
dung des Allgemeinen Wettbewerbsgesetzes (Ley Federal de Competencia) 2011 erweitert,
aber eine verbesserte Justizrevision der CFC-Entscheidungen steht nach wie vor aus, nach-
dem keine parlamentarische Mehrheit dafr zustande kam (OECD 2012a, S.44). Zu den von
Unternehmenskonzentration betroffenen Sektoren gehren beispielsweise die Zementindus-
trie mit dem Baustoffhersteller CEMEX (Cementos Mexicanos), das ffentliche Fernsehen
und die Mobiltelefonie. Eine derartige Marktform wird als Oligopol bezeichnet, wobei weni-
gen Anbietern viele Nachfrager gegenberstehen, in der Extremform nur ein (Monopol) oder
zwei Anbieter (Duopol).
3.4.1 Carlos Slim Die Heuschrecke von Mexiko
In besonderem Mae kommt diese problematische Machtverteilung in den Oligopolstruktu-

ren des mexikanischen Telekommunikationssektors zum Ausdruck. Dieser wird dominiert
von einem Mann: dem mit ca. 56 Mrd. USD laut Forbes seit mehreren Jahre reichsten Mann
der Welt, dem Unternehmensmagnat und Milliardr Carlos Slim. Die OECD hat Anfang
2012 in einer Studie ber den mexikanischen Telekommunikationssektor kritisiert, dass in
Mexiko die OECD-weit hchste Machtkonzentration vorherrsche (OECD 2012b). Die von
der Nationalen Kommission fr Telekommunikation COFETEL (Comisin Federal de Tele-
communicaciones) in Auftrag gegebene Studie lste rege Diskussionen aus und brachte der
OECD harsche Kritik von Slim persnlich ein (Jurez 2012). Als eine der ersten Reformen
des Pakts fr Mexiko nahm Pea Nieto schlielich in den ersten Monaten seiner Amtszeit
die Umstrukturierung des Telekommunikationssektors in Angriff. Im April 2013 hat der me-
xikanische Senat mit breiter Mehrheit aller groen Parteien eine Verfassungsreform fr den
Telekommunikationssektor verabschiedet. Nachdem diese Ende Mai bereits von 18 Bundes-
staaten verabschiedet wurde, ist sie verfassungsmig in Kraft. Wichtigste Bestandteile der
Reform sind die Schaffung einer Regulierungsbehrde, nderungen der nationalen Wettbe-
werbskommission, eine Obergrenze an 50 Prozent Marktanteil, die Erlaubnis fr auslndi-
sche Unternehmen eine Mehrheit an Festnetztelefonen und Kabelnetzen zu erwerben und
die Vergabe von zwei neuen Fernsehsenderlizenzen durch die Regierung. Die Reform ist
vermeintlich darauf angelegt insbesondere drei oligopolistische Magnaten im Telekommu-
nikationsbereich zu schwchen: Slim, Besitzer der Telefongruppe Amrica Mvil, Emilio
Azcrraga vom Fernsehkonglomerat Televisa und Ricardo Salinas Pliego, sein langjhriger
Konkurrent von TV Azteca. Slims Konzernfamilie Amrica Mvil ist das grte Unterneh-
men Lateinamerikas und verfgt ber einen Anteil von geschtzten 70 Prozent des mexika-
nischen Mobiltelefonmarkts (Telcel) und 80 Prozent der Festnetztelefonanschlsse (Telmex)
(Lpez de Lrida 2013). Doch selbst nach Inkrafttreten der Verfassungsreform mssen erst
noch sekundre Rechtsnormen zu deren Umsetzung geschrieben werden, so dass reale Ver-
nderungen nicht vor 2014 zu erwarten sind (Lpez de Lrida 2013). Ob die Telekommuni-
kationsreform die bestehende Situation starker Oligopole tatschlich ausen wird, bleibt in
den nchsten Jahren abzuwarten.
3.4.2 Transnationale Konzerne in der mexikanischen Automobilindustrie
Mit der verarbeitenden Industrie steht ein weiteres Kernstck der mexikanischen Wirtschaft
unter dem Einuss der USA, sowohl in der Rolle des auslndischen Investors als auch als
entscheidender Absatzmarkt fr den mexikanischen Export. Die Automobilindustrie ist mit
einem Beitrag von ca. 3,5 Prozent zum BIP einer der wichtigsten Sektoren der mexikani-
schen Wirtschaft. Im Jahr 2012 wurde mit der Produktion von 2,9 Mio. Autos ein neuer Re-
kordwert aufgestellt, wobei etwa 80 Prozent der hergestellten Fahrzeuge exportiert werden,
am meisten in die USA (Amrica Economa 2013). Damit ist Mexiko das achtgrte Auto-
mobilproduktionsland weltweit.5 Neben der Fahrzeugherstellung hat auch die Fabrikation
von Fahrzeugteilen einen hohen Stellenwert fr die mexikanische Wirtschaft. Getragen wird
die mexikanische Automobilproduktion von auslndischen Unternehmen, die zum Teil schon
vor Jahrzehnten groe Produktionsstandorte in Mexiko errichtet haben und berwiegend fr
den internationalen Markt produzieren. So unterhlt der deutsche VW-Konzern bereits seit
1964 ein Werk in Puebla, wo bis 2003 noch der VW-Kfer produziert wurde und derzeit ca.
15.000 Mitarbeiter beschftigt sind. In den letzten Jahren war VW meist drittgrter Fahr-
zeughersteller in Mexiko, aber 2012 landete der deutsche Automobilkonzern sogar auf Platz
zwei. Zu den grten Herstellern gehren daneben der japanische Autobauer Nissan (mit
Werken in Aguascalientes und Morelos) sowie General Motors (Coahuila, San Luis Potosi,
Guanajuato, Estado de Mxico). Des Weiteren sind die japanischen Hersteller Toyota, Hon-
da und Mazda genauso wie die US-amerikanischen Autobauer Ford und Crysler in Mexiko
vertreten. US-amerikanischen Unternehmen wurden durch das NAFTA starke Anreize fr
5 Spitzenreiter ist China, gefolgt von den USA, Japan und Deutschland
ein Engagement in der mexikanischen Automobilindustrie geboten, da sie von den Vorteilen
der Handels- und Investitionspolitiken des Abkommens erheblich protieren (Vega Cnovas
2012, S.69)
Tabelle 3: Automobilproduktion in Mexiko 2012

Unternehmen Herkunftsland Anzahl in Mexiko Davon fr den Export
produzierter Fahrzeuge produzierte Fahrzeuge (in %)
1. Nissan Japan 683.520 68,4 %
2. Volkswagen Deutschland 604.508 85,7 %
3. General Motors USA 570.942 81,5 %
4. Ford USA 451.648 85,2 %
5. Crysler USA 373.556 91,9 %
6. Fiat Italien 81.778 99,7 %
7. Honda Japan 63.256 62,8 %
8. Toyota Japan 55.661 100 %
Quelle: AMIA Website. http://www.amia.com.mx/prodtot.html. [Zugegriffen: 10. Mai 2013]
Auch der deutsche Autobauer Audi plant ein eigenes Werk im Bundesstaat Puebla zu
errichten. Die Erstellung des Werks mit einem Investitionswert von einer Milliarde Dollar
soll noch 2013 erfolgen, der Produktionsbeginn ist fr 2016 geplant (Gonzalez 2012). Die
Investitionen in das Produktionswerk, das in seiner Anfangsphase 3800 Arbeitspltze schaf-
fen soll, belaufen sich auf 300 Mio. USD (SE 2013). Langfristig sollen im Umfeld der neuen
Produktionssttte bis zu 20.000 Jobs in der Region entstehen, wobei das Werk laut Audis
eigener Aussage ein Vorzeigemodell beim schonenden Umgang mit Ressourcen und im Hin-
blick auf Arbeits- und Gesundheitsbedingungen der Mitarbeiter werden soll (Metzler 2013).
Aufgrund der hohen Attraktivitt als Produktionsstandort, wird die Automobilindustrie fr
die mexikanische Wirtschaft auch in Zukunft eine beraus wichtige Rolle spielen. Allerdings
schafft die massive Exportausrichtung der im Land vorhandenen Automobilproduktion eine
extreme Abhngigkeit von den Absatzmrkten der Abnehmerlnder, insbesondere den USA.
Daneben besteht ein Paradox in der Tatsache, dass der in Mexiko steigende Energieverbrauch
insbesondere auch durch gebrauchte Autos verursacht wird, die aus den USA importiert wer-
den und im Vergleich zu den in Mexiko selbst produzierten Neuwagen einen wesentlich
hheren Benzinverbrauch aufweisen (Vega Navarro 2013, S.15). Daran zeigen sich die nega-
tiven Folgen eines schwachen Binnenmarktes.
3.5 Landwirtschaft: Herausforderungen mangelnder Ernhrungssicherheit und

Trockenheit
Der bis zum mexikanischen Wunder wichtigste Sektor der Wirtschaft des Landes, die Land-
wirtschaft, hat seit Mitte des 20. Jahrhunderts zunehmend an Bedeutung eingebt. Hatten
1940 noch 65,5 Prozent der Berufsttigen im Agrarsektor gearbeitet, waren es 1970 nur mehr
39,5 Prozent (Ruhl und Ibarra 2007, S.190). Mit der neoliberalen Wende der 80er Jahre ist
diese Zahl weiter stark nach unten gegangen. Im Jahr 2011 waren mit 5,5 Mio. gerade einmal
12 Prozent der mexikanischen Erwerbsttigen in der Landwirtschaft beschftigt (Observato-
rio Laboral 2012). Nichtsdestotrotz ist die Landwirtschaft sowohl zur Ernhrung der eigenen
Bevlkerung als auch fr die Exportwirtschaft und die damit verbundenen Deviseneinnah-
men ein wichtiger Wirtschaftszweig. Insgesamt werden mehr als 200 landwirtschaftliche
Produkte in Mexiko angebaut. Zu den wichtigsten Exportprodukten gehren Kaffee, Toma-
ten, Baumwolle, Avocados und andere Frchte. Die fr die nationale Ernhrungssicherheit
wichtigsten Agrarprodukte Mexikos sind Mais und Bohnen. Die Tortilla, ein mexikanisches
Fladenbrot auf Maisbasis, ist das omniprsente Grundnahrungsmittel der mexikanischen
Bevlkerung schlechthin. Im Jahr 2011 war Mexiko fnftgrter Maisproduzent weltweit
(nach China, USA, Brasilien und Argentinien). Allerdings werden von den 30 Mio. Tonnen
Mais, die in Mexiko konsumiert werden, nur etwas mehr als zwei Drittel auch in Mexiko
hergestellt, so dass das Land trotz hoher Produktionsraten zum Importeur von Mais aus den
USA geworden ist (Nez 2013). Nachdem die Maisproduktion ber Jahre hinweg leicht
rcklug war, ist sie in den letzten beiden Jahren erneut gestiegen, wobei das Jahr 2011
aufgrund schlechter klimatischen Produktionsbedingungen einen historischen Tiefstand mar-
kierte, von dem aus erneutes Wachstum selbstverstndlich war. In Anbetracht des Rckgangs
der chinesischen Maisernte werden immer wieder Forderungen laut, Mexiko msse grere
Anstrengungen unternehmen, die Maisproduktion anzukurbeln und die Ertrge zu steigern.
Insgesamt steht die mexikanische Landwirtschaft vor schwierigen Herausforderungen,
um die Preisstabilitt von landwirtschaftlichen Produkten zu gewhrleisten und Ernhrungs-
sicherheit fr die gesamte Bevlkerung herzustellen. Da die mexikanische Nahrungsmittel-
versorgung zu etwa einem Drittel auf dem Import landwirtschaftlicher Produkte aus dem
Ausland basiert, hngt Mexikos Ernhrungssicherheit stark von internationalen Nahrungs-
mittelpreisen ab, welche in den letzten Jahren zunehmend von Preisspekulation auf den inter-
nationalen Finanzmrkten betroffen waren (Caldern 2010, S.71). Die Agrarstruktur ist ein
weiteres der grundlegenden strukturellen Probleme fr den lndlichen Raum Mexikos. Um
die 60 Prozent der landwirtschaftlichen Produktionseinheiten Mexikos bestehen in Klein-
betrieben (Corts Garca 2012, S.265). Diese kleinen Produktionsstrukturen, der niedrige
Organisationsgrad der Produzenten und die Problematik von Bodenverdichtung haben zur
Folge, dass beinahe berhaupt keine Kapazitten zur Erzeugung von Skaleneffekten in der
Agrarproduktion bestehen. Ein weiteres zentrales Problem liegt in der Wertschpfung des
Primrsektors. Whrend beispielsweise die fr Getreide und Futter verwendete Anbauche
trotz eines Produktionswerts von nur 43 Prozent bei 70 Prozent liegt, betrgt die Anbauche
fr Frchte und Gemse hingegen nur zehn Prozent der Gesamtche, obwohl sie 36 Prozent
des Produktionswerts generiert (Corts Garca 2012, S.265).
Mexiko leidet auch immer wieder stark unter Trockenheit, welche die landwirtschaftli-
che Produktion generell gefhrdet. Im Jahr 2011 erfuhr das Land die schlimmste Trockenheit
seit 70 Jahren. Laut der Ernhrungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Natio-
nen war Mexiko in jenem Jahr deshalb beim Rckgang der landwirtschaftlichen Produktion
weltweit auf Platz drei hinter thiopien und Sdafrika (Sanchez, A. 2012). Insgesamt waren
19 von 31 Bundesstaaten vom Problem der Trockenheit betroffen, was dazu fhrte, dass das
Land 30 Prozent seines Nahrungsmittelanbaus einbte. Der wirtschaftliche Schaden belief
sich auf ca. 950 Mio. Euro, wobei die Bundesstaaten Coahuila, Chihuahua, Durango, San
Luis Potosi und Zacatecas am schlimmsten betroffen waren (Langer 2012). In Chihuahua,
wo bis zu 60.000 Rinder gestorben sind, fhrte die Trockenheit zur schwersten Krise von
Ernhrungssicherheit in der mexikanischen Geschichte und erzeugte eine alarmierende Si-
tuation von Unterernhrung (Escalante 2012). Die mexikanische Regierung unter Caldern
verabschiedete daraufhin Hilfsprogramme fr von der Trockenheit betroffene Regionen (Es-
trategia para la Atencin de los Estados Afectados 2011 und Programa Integral para la
Atencin de la Sequia 2012). Aus dem nationalen Katastrophenfonds ossen Mittel in Hhe
von mehr als zwei Milliarden Euro (34 Milliarden Pesos) an 187 Gemeinden in Zacatecas,
Durango, Aguascalientes, Chihuahua, Jalisco, Coahila und Sonora (Martinez 2012). Exper-
ten kritisierten die nanziellen Hilfsprogramme aber als vollkommen unzureichenden Trop-
fen auf den heien Stein.
Darber hinaus fordern sie eine grundlegende Vernderung des landwirtschaftlichen
Produktionsmodells und der nanziellen Grundlagen fr die Landwirtschaft (Calderon 2010,
S.81-83 und Escalante 2012). Aufgrund einer hohen Anzahl an beschftigten Tagelhnern er-
geben sich weitere zentral mit der Trockenheit verbundene soziale Probleme, wie die Gefahr
mangelnder Ernhrungssicherheit, Prekarisierung und Arbeitsplatzverluste im Bereich der
Landwirtschaft sowie die daraus resultierende Folge der Migration. Auch wenn die Land-
wirtschaft in Zukunft fr die wirtschaftliche Produktivitt des Landes unbedeutend bleiben
mag, so besteht in ihrer abnehmenden Bedeutung ein Risiko im Hinblick auf dramatische
soziale Auswirkungen. Gerade aufgrund des krassen Gegensatzes zwischen Wohlstand in
urbanen Rumen und lndlicher Armut sollte die Regierung Pea Nieto nicht nur Armutsbe-
kmpfung mit Hilfe von Subventionsprogrammen betreiben, sondern die Landwirtschaft als
Produktionssektor der mexikanischen Wirtschaft strken.
3.6 Auenwirtschaftsbe]iehungen: 1AFTA So weit weg von Gott so nah an den

Vereinigten Staaten
Die Einbindung Mexikos in die Weltwirtschaft hat sich seit den 1980er Jahren immens gestei-
gert. Im Zuge des neoliberalen Kurswechsels wurden Handelshemmnisse, wie Zollschranken
und Importrestriktionen, weitgehend abgebaut, so dass der mexikanische Markt schon ab den
spten 1980er Jahren zu den offensten der Welt gehrte (Moreno-Brid 2009, S.64-65). Dazu
diente auch die Schaffung von Investitionsanreizen fr auslndisches Kapital. Whrend die
meisten auslndischen Direktinvestitionen (Foreign Direct Investment, FDI) in Sdamerika
aus Europa kommen, ieen sie nach Mexiko vor allem aus den USA. Zwischen 1980 und
2010 empng das Land FDI in Hhe von mehr als 346 Mrd. USD, davon ber 50 Prozent
aus den USA, gefolgt von nur je 12 Prozent aus Spanien und den Niederlanden (Rsler 2012,
S.26). Als Exportwirtschaft wickelt Mexiko heute mehr als 90 Prozent seines Auenhandels
im Rahmen von Freihandelsabkommen mit mehr als 40 anderen Staaten ab, darunter die EU,
Japan, Israel sowie verschiedene Staaten Zentral- und Sdamerikas. Das mit Abstand be-
deutendste Freihandelsabkommen ist jedoch das Nordamerikanische Freihandelsabkommen
(North American Free Trade Agreement, NAFTA) mit den USA und Kanada, das am 1. Janu-
ar 1994 in Kraft trat. Mexiko wickelt heute knapp 80 Prozent seines Auenhandels mit den
USA ab. In diesem Sinne wurde das Abhngigkeitsverhltnis zwischen Mexiko und seinem
nrdlichen Nachbarn durch das Eintreten des NAFTA systematisch verfestigt.
Der Spruch des um die Wende von 19. zum 20. Jahrhundert autoritr regierenden mexi-
kanischen Prsidenten Porrio Diaz ist Legende: Armes Mexiko: So weit weg von Gott, so
nah an den Vereinigten Staaten! Nachdem die Beziehungen zwischen Mexiko und den USA
in den 1970er Jahren eher abgekhlt waren, bedeutete die konomische Wende Mexikos in
den 1980er Jahren auch eine Hinwendung zu seinem nrdlichen Nachbarn. Unter Salinas de
Gortari und US-Prsident George Bush Sr. erreichte das Verhltnis seinen Hhepunkt. Ge-
leitet von der Aussicht auf auslndische Kapitalinvestitionen, eine Ankurbelung der Export-
wirtschaft und einen Auftrieb des Wirtschaftswachstums schlug Salinas seinem US-Kollegen
1990 die Grndung einer gemeinsamen Freihandelszone vor. Die Verhandlungen ber das
NAFTA fanden zwischen 1991 und 1993 statt. Am 1. Januar 1994 trat das Freihandelsab-
kommen zwischen Mexiko, den USA und Kanada schlielich in Kraft. Damit wurde die
weltweit grte Freihandelszone geschaffen. Aufgrund der unterschiedlichen Entwicklungs-
grade und verschieden groer Volkswirtschaften, aber auch aufgrund der Integration eines
Glubigerlandes (USA) mit einem Schuldnerland (Mexiko) wird das NAFTA als asymmet-
risches Bndnis der Wirtschaftsintegration betrachtet (Fritz 2004, S.315). Es wird ankiert
von zwei gleichzeitig in Kraft getretenen Vertrgen, dem Nordamerikanischem Abkommen
ber die Umweltzusammenarbeit (North American Agreement on Environment Cooperati-
on, NAAEC) und dem Nordamerikanischen Abkommen ber Arbeitszusammenarbeit (North
American Agreement on Labor Cooperation, NAALC). Auf die Einrichtung eines regionalen
Strukturfonds, wie in der EU vorhanden und im Hinblick auf die Asymmetrie der sozialen
Standards denkbar, wurde dennoch verzichtet (Fritz 2004, S.317-318). Das NAFTA enthlt
im Gegensatz zur EU keinerlei supranationale Dimension, sondern ist ein zwischenstaatli-
cher Vertrag, dessen Bestimmungen keinen Vorrang gegenber nationalem Recht haben. Seit
dem Inkrafttreten der Freihandelszone gab es zwar immer wieder berlegungen das Bndnis
zu vertiefen, aber ernsthafte Versuche einer ber den Freihandel hinausgehenden Integration
(Zollunion, gemeinsamer Markt, etc.) sind bis heute ausgeblieben und gelten allgemein als
unrealistisch (Villareal 2010, S.18). Energiepolitisch erfolgte 2005 immerhin die Grndung
der Sicherheits- und Wohlstandspartnerschaft Nordamerikas SPP (Security and Prosperity
Partnership of North America), einem intergouvernementalem Gremium, das seitdem mehr-
mals Empfehlungen zur Energiezusammenarbeit vorgelegt hat (Maihold 2010a, S.142)
Durch das NAFTA stieg der Auenhandel zwischen Mexiko und den USA steil an,
wenngleich hinzugefgt werden muss, dass nicht alle Entwicklungen der mexikanischen
Handelspolitik nach 1994 monokausal auf das NAFTA zurckgefhrt werden knnen, da
auch der Wechselkurs und die konomischen Rahmenbedingungen der Tequila-Krise ihren
Einuss nahmen (Villareal 2010, S.10). Zum Zeitpunkt der Implementierung des Abkom-
mens waren 70 Prozent der US-Importe aus Mexiko und 50 Prozent der US-Exporte nach
Mexiko zollfrei, whrend die brigen Zlle innerhalb der folgenden 15 Jahre ebenfalls elimi-
niert werden sollten (Villareal 2010, S.7). Mexikos Vorteil an der NAFTA besteht vor allem
im freien Zugang zum US-Markt fr mexikanische Warenexporte. Der Anteil der mexika-
nischen Exporte in die USA am mexikanischen BIP hat sich in den ersten Jahren des neuen
Jahrhunderts im Vergleich zu den 1980er verdreifacht. In den letzten Jahren lag der Anteil
an Exporten in die USA bei etwa 80 Prozent der mexikanischen Gesamtexporte. Diese kon-
zentrieren sich wiederum zu 60 Prozent auf die Bundesstaaten Texas (l), Kalifornien (Elek-
tronik) und Michigan (Automobilprodukte) (Sanchez, E. 2012). Mit dem Inkrafttreten des
NAFTA stiegen gleichzeitig die US-Investitionen in Mexiko, die sich auf die verarbeitende
Industrie, vor allem auf die Herstellung von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen konzentrierten.
Allerdings beschrnkten sich neue Investitionen berwiegend auf den Norden Mexikos, ins-
besondere grenznahe Regionen, womit sich das Geflle zum ohnehin rmeren Sden Mexi-
kos, wo Investitionen ausblieben, verschrfte. Im Norden des Landes wurde vor allem die
Maquiladora-Industrie (Lohnveredelung) durch diesen Investitionsschub enorm angestoen,
so dass in den ersten Jahren nach NAFTA-Beginn eine Vielzahl an Arbeitspltzen geschaffen
wurde. Bei den Maquiladoras handelt es sich um Fabrikbetriebe transnationaler Unterneh-
men aus den USA, die importierte Halbfertigprodukte (z.B. Autoteile, elektronische Gerte,
Textilien, u.a.) zu geringen Lhnen billig im Norden Mexikos weiterverarbeiten lassen und
zollfrei wieder in die USA einfhren knnen. Sie werden daher auch als verlngerte Werk-
bank der US-Industrie bezeichnet. Die Entstehung der Maquiladoras geht auf ein Industriali-
sierungsprogramm der 1960er Jahre zurck, mit dem die damalige Regierung von Prsident
Daz Ordaz versuchte in der Grenzregion zu den USA wirtschaftliche Dynamik zu erzeugen
(Blanke 2009, S.158). Durch das NAFTA bekamen die Maquiladoras nochmal einen beson-
deren Schub. In der Amtszeit von Vicente Fox ist die Anzahl der in den Maquiladoras Be-
schftigten allerdings wieder zurckgegangen, um in den darauffolgenden folgenden Jahren
bei etwa 1,2 Mio. zu stagnieren (Maihold 2010b, S.148).6
Tabelle 4: Wichtigste Auenhandelspartner Mexikos 2009-2012

Mexikanischer Warenexport 2009-2012 nach Land (in Mrd. USD)
20126 2011 2010 2009
1. USA 288 1. USA 274 1. USA 239 1. USA 185
2. Kanada 10,9 2. Kanada 10,4 2. Kanada 10,7 2. Kanada 8,2
3. China 6,0 3. China 6,0 3. China 4,2 3. Deutschland 3,2
4. Brasilien 5,7 4. Kolumbien 5,6 4. Spanien 3,84 4. Spanien 2,50
5. Kolumbien 5,6 5. Brasilien 4,9 5. Brasilien 3,78 5. Kolumbien 2,49
Gesamt 371 Gesamt 349 Gesamt 298 Gesamt 230
Mexikanischer Warenimport 2009-2012 nach Land (in Mrd. USD)
20126 2011 2010 2009
1. USA 185 1. USA 174 1. USA 145 1. USA 112
2. China 57 2. China 52 2. China 46 2. China 33
3. Japan 17,7 3. Japan 16,5 3. Japan 15,0 3. Japan 11,4
4. Deutschland 13,5 4. Sdkorea 13,7 4. Sdkorea 12,7 4. Sdkorea 10,9
5. Sdkorea 13,3 5. Deutschland 12,9 5. Deutschland 11,0 5. Deutschland 9,7
Gesamt 371 Gesamt 351 Gesamt 301 Gesamt 234
Quelle: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), INEGI Website. http://www3.inegi.org.mx/Siste-
mas/temasV2/Default.aspx?s=est&c=23824. [Zugegriffen: 15. Mai 2013]
Verlierer des NAFTA ist eindeutig die mexikanische Landwirtschaft. Vor allem Mais
und Bohnen werden inzwischen in groem Mae aus den USA importiert, was einen ge-
fhrlichen Druck auf die heimische Produktion ausbt, wohingegen die landwirtschaftliche
Industrie in den USA massiv subventioniert wird (Caldern 2010, S.81). Mit dem Eintritt in
das NAFTA hat Mexiko die Fhigkeit zur Selbstversorgung in der Agrarproduktion verloren.
Kritiker dieser Folgen von NAFTA, wie der konom Rolando Cordera, beklagen die Illusi-
on, dass der Freihandel unser Problem der Lebensmittelversorgung lsen wrde und verur-
teilen das NAFTA als ein Spiel mit dem Feuer, weil die Grundversorgung der Mehrheit der
mexikanischen Bevlkerung damit in Gefahr ist (zit. nach Camarena 2012). Die Erwartung,
dass das NAFTA zu einer Angleichung der Lebensverhltnisse in den drei Lndern fhren
wrde, wurde malos enttuscht. In Mexiko hat sich das Geflle zwischen Arm und Reich
sowie Nord und Sd seit Inkrafttreten des NAFTA wesentlich verschrft.
3.7 Armutsbekmpfung und So]ialpolitik
Wie in den vorherigen Unterkapiteln aufgezeigt wurde, verfgt die mexikanische kono-
mie ber eine Reihe von dynamischen Wachstumsbranchen, die in den letzten Jahren ihren
Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung geleistet haben. Insgesamt ist es Mexiko seit der
Tequila-Krise der 1990er Jahre gelungen positive makrokonomische Rahmendaten zu er-
6 vorluge Schtzung
zielen. Will man den Erfolg wirtschaftlicher Entwicklung allerdings an sozialen Indikatoren
ablesen, wird erkennbar, dass eine Wirtschaftspolitik, die konomisch vorbildliche Rah-
mendaten erzielt, aber negative soziale Folgen auer Acht lsst, nicht nachhaltig erfolgreich
ist, sondern soziale Verwerfungen und strukturelle Entwicklungsprobleme zur Folge haben
kann. Dies zeigt ein Blick auf die soziale Situation Mexikos, die aus einer solchen Position
heraus mit bercksichtigt werden muss7.
Nach den neuesten Zahlen des Nationalrats zur Evaluierung der sozialen Entwicklungs-
politik (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, CONEVAL)
lebten im Jahr 2012 insgesamt 53 Mio. Mexikaner in Armut, davon 11,5 Mio. in absoluter
Armut (CONEVAL 2013). Diese Steigerung um 500.000 im Vergleich zu 2010 steht dem
regionalen Trend von sinkender Armut in Lateinamerika, der von erfolgreichen Entwicklun-
gen in Brasilien und Sdamerika getragen wird, entgegen. Wenngleich die Armut in relati-
ven Zahlen aufgrund des Bevlkerungswachstums zurckgegangen ist, liegt ihr Anteil bei
erschreckenden 45,5 Prozent. Am grten ist der Anteil der Armen in den Bundesstaaten
Chiapas (74,7 Prozent), Guerrero (69,7 Prozent), Puebla (64,5 Prozent) und Oaxaca (61,9
Prozent). In absoluten Zahlen leben die meisten von Armut betroffenen Mexikaner im Estado
de Mxico (7,3 Mio.), in Veracruz (4,1 Mio.), in Puebla (3,9 Mio.) und in Chiapas (3,8 Mio.,
davon 1,6 Mio. in absoluter Armut). Wenngleich die Armut auch ein urbanes Phnomen ist,
kommt es besonders extrem auf dem Land zum Ausdruck. In Chiapas, Oaxaca und Vera-
cruz leiden 95 Prozent der Gemeinden an mangelnder Grundversorgung. Die Armut hngt
auch mit der instabilen Situation am mexikanischen Arbeitsmarkt zusammen. Mit ber 14
Mio. Menschen arbeiten knapp unter 30 Prozent der mexikanischen Erwerbsttigen im in-
formellen Sektor. Zwar wurden unter den PAN-Prsidenten Fox und Calderon in den letzten
elf Jahren etwa 10,8 Millionen neuer Arbeitspltze geschaffen, aber 75 Prozent davon im
informellen Sektor (Ziga 2012). Die demographische Entwicklung verschrft die Notwen-
digkeit Arbeitspltze fr die nachkommende Generation, die in den Arbeitsmarkt eintritt, zu
schaffen. Im Jahr 2010 waren ber 62 Prozent der Mexikaner unter 35 Jahren (CEPAL 2012,
S.26). Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) hat davor gewarnt, dass immer mehr
Jugendliche nur noch im informellen Sektor Arbeit nden, derzeit sind es bereits 53 Prozent.
Die Anzahl an Jugendlichen, die weder arbeiten noch in Studium oder Ausbildung sind (so
genannte Ninis) erreichte 2012 den traurigen Rekordstand von 7,2 Mio. Die Regierung
Pea Nieto hat sich die Bekmpfung der Armut auf die Fahnen geschrieben und im Januar
2013 ihr Programm mit dem Titel Nationaler Kreuzzug gegen den Hunger (Cruzada naci-
onal contra el hambre) vorgestellt. In dessen Rahmen sollen zunchst in 400 ausgewhlten
Gemeinden wirksame Manahmen durchgefhrt werden, von denen 7,4 Mio. Mexikaner in
Armut protieren sollen. Ob die neue PRI-Regierung wirklich ernsthaft gewillt ist die po-
litischen und sozialen Verhltnisse gegen den Willen der faktischen Mchte zugunsten der
Armen zu verndern, muss sich allerdings erst noch zeigen.
4. Soziale Modernisierung vs. Klientelismus Die zweite Chance der PRI
Die mexikanische Wirtschaft des 21. Jahrhunderts ist gekennzeichnet von historischen Re-
likten und Widersprchen. In den Nachwehen der Revolution des frhen 20. Jahrhunderts
war durch Lzaro Crdenas ein neues Staats- und Wirtschaftsmodell mit dem eigentmli-
chen Charakteristikum des Korporativismus geschaffen worden. Nachdem dieses Modell die
7 Vgl.dazu auch den Beitrag von J. Mario Herrera Ramos in diesem Band.
Grundlage fr die Jahrzehnte lange Erfolgsgeschichte des mexikanischen Wunders gebildet

hatte, gelangte es mit der Schuldenkrise von 1982 schnell an sein jhes Ende. Die darauffol-
gende von Liberalisierung und Privatisierung begleitete neoliberale Wende entsprach dem
wirtschaftspolitischen Zeitgeist der 1980er Jahre und markierte einen radikalen Einschnitt
in der Wirtschaftsentwicklung des Landes. Damit vernderte sich das wirtschaftspolitische
Paradigma Mexikos von einem binnenorientierten, staatszentrierten Entwicklungsmodell zu
einer liberalen und exportorientierten Auenhandelswirtschaft. Bei genauerer Analyse ergibt
sich jedoch ein differenzierteres Bild im Verhltnis von Markt und Staat, das mit der Form
des politischen Systems und den Wechselwirkungen von Politik und Wirtschaft zusammen-
hngt. Denn nichtsdestotrotz wurden mehrere Elemente des Crdenas-Modells fortgefhrt.
Whrend sich das politische Regime trotz bis heute fortbestehender institutioneller Dezite
um die Jahrtausendwende transformierte, besteht die Nationalisierung des Erdls als letz-
ter Mythos der Crdenas-ra weiterhin. Staatliche Monopole von l, Gas und Elektrizitt
existieren bis in die Gegenwart. Auf den liberalisierten Mrkten dominieren hingegen ein-
zelne bermchtige Marktfhrer (Oligopole). Dominante Konzerne, die sich teilweise in der
Hand von einigen vermgenden und einussreichen Familien benden, knnen eine enorme
Marktmacht ausben. Klientelbeziehungen zwischen Politik und Wirtschaft bestehen weiter-
hin fort und frdern die Korruption. Eine Kultur der Rechenschaftslegung politischer Institu-
tionen ist nur sehr gering ausgeprgt. Diese Entwicklungen beschrnken den Wettbewerb und
determinieren die mexikanische Wirtschaftsentwicklung in hohem Mae. Mexiko ist heute
mehr als alle anderen G20-Staaten vom Welthandel abhngig. Dabei ist die mexikanische
Wirtschaft vor allem mit den USA eng verzahnt. Der Binnenmarkt ist hingegen schwach
ausgeprgt und kann Konjunktureinbrche der US-Wirtschaft nicht ausreichend ausgleichen.
Eine Diversizierung des mexikanischen Auenhandels erscheint notwendig, um die poten-
zielle Verwundbarkeit durch die Abhngigkeit von den USA zu reduzieren. Die Einnahmen
aus dem lexport sowie die Rckberweisungen von in den USA lebenden Mexikanern sind
Mexikos Haupteinnahmequellen, Handel und Industrie die Motoren der heimischen Wirt-
schaft. Die Auenhandelsffnung Mexikos mit dem Kernstck NAFTA verschrfte jedoch
die regionale Ungleichheit des Landes. Whrend Mexiko Stadt, die nrdlichen Staaten und
industrielle Ballungszentren, wo sich neue Produktionssttten konzentrierten, um fr den
nordamerikanischen Markt zu produzieren, die wichtigsten Empfnger von Investitionen wa-
ren, wurden strukturschwache und bildungsarme Regionen im Sden und die brigen lnd-
lichen Regionen des Landes abgehngt (Alba Vega und Labaze 2012, S.56; Villareal 2010,
S.11; OECD 2012a, S.21). Dies verschrfte die ohnehin schon bestehende soziale Ungleich-
heit. So zeigen sich in Mexiko krasse Gegenstze. Die Metropole Mexiko Stadt mit ihren 20
Mio. Einwohnern bietet denjenigen, die es sich leisten knnen, jede Form von postmodernem
Luxus einer Megacity. In sdwestlichen Bundesstaat Chiapas an der Grenze zu Guatemala
mangelt es in vielen Gemeinden hingegen an Grundversorgung in den Bereichen Ernhrung,
Gesundheit und Infrastruktur.
Der Regierung Pea Nieto ist unumstritten zugute zu halten, dass sie die politische
Reformblockade und jahrelangen politischen Stillstand aufgebrochen und mit dem Pakt fr
Mexiko erste Reformen (Bildung, Telekommunikation) umgesetzt hat. Deren Erfolge sind
allerdings durch Mngel in der Ausgestaltung und Fragen im Hinblick auf ihre Umsetzung
gefhrdet. Die grundlegendsten Schritte beim Umbau von Staat und Wirtschaft in Form der
beiden bedeutendsten Reformen (Steuersystem und Energiesektor), die den Kern des Pak-
tes fr Mexiko darstellen, stehen allerdings noch aus. Ihre Ausgestaltung wird sehr starken,
positiven oder negativen, Einuss auf die zuknftige Entwicklung der mexikanischen Wirt-
schaft insgesamt haben. Wenn es der Regierung Pea Nieto gelingen sollte fr mehr Wettbe-
werb in der mexikanischen Wirtschaft zu sorgen, knnte sie damit effektiv zur Ankurbelung
des Wachstumspotenzials beitragen. Energiepolitisch muss sie weit ber eine Reform von
PEMEX hinausdenken und erste Schritte fr eine Transformation der mexikanischen Wirt-
schaft und Gesellschaft in die Zeit nach dem l in die Wege leiten. Eine erfolgreiche Finanz-
reform muss zur massiven Verbesserung der innergesellschaftlichen Verteilungsgerechtigkeit
beitragen sowie die Handlungsfhigkeit des Staates strken, damit dieser in Bildung und
Entwicklung investieren kann. Die Ausgaben fr Forschung und Entwicklung liegen in Me-
xiko bei lediglich 0,44 Prozent des BIP, der mit Abstand niedrigste Wert aller OECD-Lnder
(OECD 2012a, S.39). Auch die CEPAL fordert eine Strkung der Rolle des mexikanischen
Staates und einen Sozialpakt, der die Bekmpfung der Ungleichheit in den Mittelpunkt rckt
(Brcena 2012, S.159). Grundstzlich notwendig erscheint vor allem die berkommenen Pri-
vilegien einzelner gesellschaftlicher Gruppierungen, die teilweise in der korporativistisch-
klientelistischen Tradition etabliert wurden, endlich zu beseitigen. Dies erfordert allerdings
auch eine politische Kultur, in der Institutionen nicht von Einzelpersonen abhngen, sondern
dem Rechtsstaat verbunden sind. Ob ausgerechnet die politische Kraft, welche die beste-
hende politische Kultur von personalisiertem Korporativismus und Klientelismus geschaffen
hat, diese gesellschaftlichen Verkrustungen aufzubrechen vermag, kann natrlich bezweifelt
werden. Immerhin ist aber bei einem Teil der PRI-Fhrung der deutliche Wille zur Inan-
griffnahme politischer und wirtschaftlicher Reformen in diesem Sinne erkennbar. Historisch
gesehen hat die PRI nach ihrer Abwahl im Jahr 2000 und zwlf Oppositionsjahren nun unter
Pea Nieto eine zweite Chance. Ob sie diese zur Durchsetzung von wirtschaftlich und sozial
zukunftsfhiger Reformpolitik wirklich nutzen wird, bleibt abzuwarten. Dass sie ein wirk-
liches Interesse daran hat, den Einuss der faktischen Mchte (poderes facticos) in Mexiko
zurckzudrngen, ist bislang nicht eindeutig zu erkennen. Will sie ihre zweite Chance bis zu
den Prsidentschaftswahlen 2018 nutzen, wird sie dies ndern mssen.
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Asien und Mexiko, eine Beziehung im Aufbau
Sergio San Sebastin
1. Einleitung
Die Augen der Welt sind auf den asiatischen Kontinent gerichtet. Seit mehr als zwei Jahr-
zehnten stt die Entwicklung einiger Gebiete in Asien wegen des schnellen Wachstums
ihres Bruttoinlandsproduktes (BIP), das grer als in reichen Regionen und Lndern war, auf
groes Interesse, da sie ein wichtiges Beispiel fr konomische Konvergenz1 darstellt. Der
Einuss dieser Region in der Welt wird jeden Tag grer, was ihr Gewicht bei der Denition
internationaler Beziehungen rings um den Globus verndert hat. Fr die Europische Union,
die USA, Lateinamerika, Afrika und Ozeanien spielt Asien heute eine grere Rolle als in der
Vergangenheit. Deshalb ist es vor allem interessant, die Reaktion Lateinamerikas und seine
Beziehung zum asiatischen Kontinent vor dem Hintergrund dieser Vernderungen unter die
Lupe zu nehmen, um zu analysieren, worauf dabei Wert gelegt wurde und ob es gelungen
ist, eine klare Politik fr die Beziehung zwischen Asien und Lateinamerika aufzubauen. Die
Reaktion Lateinamerika auf das Wachstum Asiens ist interessant, da beide Regionen klare
Anzeichen von Schwellenlndern und Faktoren eines neuen konomischen Gleichgewichts
aufweisen. Auerdem handelt es sich um eng bevlkerte und teilweise noch recht neue Ge-
biete, die sowohl miteinander im Wettbewerb stehen als sich auch ergnzen. Ein Beispiel
hierfr ist der wachsende Einuss Chinas in Lateinamerika. Im lateinamerikanischen Kon-
text ist es zudem sehr relevant, den Sonderfall Mexiko zu beurteilen und die verschiedenen
Beweggrnde und Merkmale der bisherigen mexikanischen Asienpolitik zu hinterfragen.
Mexiko ist ein interessanter Analysefall. Es handelt sich 1) um die zweitgrte kono-
mie Lateinamerikas, die sich 2) geographisch in der vorteilhaften Situation bendet, Nach-
bar der grten konomie der Welt zu sein und eine Brcke nach Lateinamerika zu bilden.
Zudem stellt sie 3) einen der grten Flle konomischer Auenffnung in der lateiname-
rikanischen Region dar. Diese drei Faktoren haben dazu gefhrt, dass die Beziehung Me-
xikos zu Asien ihre eigenen, ganz speziellen Charakteristika aufweist. Hinzu kommt, dass
der Regierungswechsel in Mexiko im Jahr 2000 die Strategien und Kapazitten des Landes
1 Der Begriff konomische Konvergenz wird von Wirtschaftswissenschaftlern benutzt, die das Wirtschafts-
wachstum zwischen den Lndern studieren und erklren wollen. Dabei wird der katalanische Autor Sala-i-
Martin (1994) zitiert. Fr ihn gibt es zwei Arten von konomischer Konvergenz. Die Beta-Konvergenz, die
dann auftritt, wenn die armen Lnder ihr BIP auf eine hheres Niveau als die reichen Lnder steigern, was
dazu fhren wrde, wirtschaftliche Unterschiede zwischen ihnen abzubauen. Die Sigma-Konvergenz bedeu-
tet, dass die Zerstreuung und Ungleichheit zwischen den Lndern abnimmt. Einige Teile Asiens konnten in
den letzten 20 Jahren zweifellos ihr BIP auf hhrere Wachstumsraten steigern als die reichen Lnder und ihre
Ungleichheit reduzieren, so dass sie ein Beispiel fr konomische Konvergenz darstellen.

424 Sergio San Sebastin
in den internationalen Beziehungen vernderte, was ebenso dazu beigetragen hat, dass die
Beziehung Mexikos zu Asien, insbesondere die mit China, etwas schwieriger zu bilden war.
Dieser Beitrag will diskutieren, welchen Stellenwert Asien fr Mexiko aktuell hat und
wie sich dieser im Laufe der letzten Jahre verndert hat. Der Kontext, der beschrieben wird,
bezieht sich zunchst auf das Ausma der Beziehungen zwischen Mexiko und Asien, die
anhand der jeweiligen Handels- und Investitionsvolumen gemessen werden. Es folgen ber-
legungen zu den Schwerpunkten der Beziehung zwischen Mexiko und Asien, insbesondere
dort, wo grte Harmonie und grter Konikt vorherrscht. Zu guter Letzt wird ein Auge auf
die mglichen zuknftigen Beziehungen geworfen, die beiden Seiten wirtschaftliche Chan-
cen einrumen.
2. Mexiko und Asien: gegenwrtiger Stand einer wachsenden Beziehung
Seitdem Mexiko seit 1985 eine neue Wirtschaftspolitik anwendet, die sich als ein Entwick-
lungsmodell mit der ffnung des Handels, der Privatisierung staatlicher Sektoren und der
Bereitstellung auslndischer Direktinvestitionen beschreiben lsst, zeigte der Handel und
der Eintritt auslndischen Kapitals generell eine Tendenz nach oben. Zwischen 1993 und
2011 hat sich der Welthandel Mexikos fast versechsfacht2. Dieses Ergebnis platzierte das
Land 2011 auf dem 16. Rang im gesamten Welthandel und auf dem ersten Rang unter den
lateinamerikanischen konomien. Die Exporte Mexikos sind fast genauso viel wert wie die
Exporte aus Argentinien, Chile, Peru, Kolumbien und Venezuela zusammen und fast 1,36-
mal so viel wie die Exporte Brasiliens, der fhrenden Volkswirtschaft in Lateinamerika3.
Auerdem ist Mexiko nach Kanada und China der drittgrte Zulieferer der USA, wobei
sich die Exporte derzeit mehr auf Produktionsgter und weniger auf l konzentriert, was
einen radikalen Wandel in der Zusammensetzung des mexikanischen Handels im Vergleich
zu 1985 bedeutet. Industriezweige, die vorher keine so bedeutende Rolle spielten, wie die
Automobilindustrie, die Luftfahrtindustrie oder Industrien fr elektronische Produkte und
Haushaltswaren, gewannen an Gewicht. Dieses Ergebnis kommt teilweise durch den Stand-
ortwechsel einiger Produktionslinien nach Mexiko zustande. Aktuell belegt Mexiko zum
Beispiel den ersten Platz als Exporteur von Plasmafernsehern, da sich die Unternehmen, die
diese Fernseher produzieren, in Mexiko niederlieen.
Zu den wichtigsten Vernderungen des mexikanischen Handels gehrt zweifellos der
Platz, den Asien einnimmt, insbesondere bei den mexikanischen Importen. Der Handel Me-
xikos mit Asien hat im Vergleich zu 1993 um das 13,9-Fache zugenommen, wobei es auch die
asiatische Region ist, die den grten Wachstumsanteil am gesamten mexikanischen Handel4
hat. Dies zeigt, dass die Bedeutung Asiens vom Gesichtspunkt des mexikanischen Handels
aus heute viel grer ist als vor 15 Jahren. Die Grnde fr diese Vernderungen liegen zum
einen in der Natur der globalen Produktionsketten und der weltweiten Tendenz, in Asien,
hauptschlich in China, die Produktion von Konsumgtern, Zwischenprodukten und Kapital
fr diverse Industriezweige anzusiedeln. Zum anderen sind sie aber auch eine Folge der eige-
nen Produktionsstruktur Mexikos und seiner Schwerpunktsetzung auf Exporte in die USA,
da die Mehrheit der Gter aus Asien als Zwischenprodukte und Kapital fr den mexikani-
2 Der Welthandel Mexikos betrug 1993 einen Wert von $117,2 Milliarden US-Dollar. Fr das Jahr 2011 betrug
dieser Wert $700,4 Milliarden US-Dollar, was einem Wachstum von 5,97 % entspricht.
3 Im Jahr 2011 betrugen die Exporte Mexikos (349,5 Milliarden US-Dollar) soviel wie 97 % der gesamten
Exporte von Argentinien, Chile, Kolumbien, Peru und Venezuela (361,2 Milliarden US-Dollar).
4 Eigene Berechnungen nach Handelszahlen der Bank von Mexiko.
Asien und Mexiko, eine Beziehung im Aufbau 425
schen Exportsektor genutzt werden. In einigen Fllen sind die asiatischen Unternehmen, die
in Mexiko in verschiedenen Zweigen wie der Automobilindustrie, der Elektroindustrie und
der chemischen Industrie produzieren, selbst fr diese Importe verantwortlich. Die Steige-
rung der Produktivitt und die Konsolidierung verschiedener asiatischer Firmen ist ein wei-
terer Punkt, der in den Handelsbeziehungen beachtet werden muss. Insgesamt ist der Rang,
den Asiens heute im mexikanischen Handel einnimmt, ein Phnomen, das zu erwarten war.
2.1 Mexikanische Importe aus Asien
In absoluten Zahlen ist der Wandel der mexikanischen Importe aus Asien bemerkenswert.
1993 erreichten sie einen Umfang von $7, 3 Billionen US-Dollar, was 11,3 % der gesamten
Importe Mexikos entspricht. Fr 2011 sprangen die Importe auf die Rekordzahl von 107,1
Billionen US-Dollar, 30,5 % der gesamten Importe des Landes, was eine betrchtliche Stei-
gerung darstellt. Dies bedeutet, dass aktuell von jedem US-Dollar aus Importen 30 Cent von
Gtern aus Asien stammen. Insgesamt haben sich die asiatischen Importe in 18 Jahren um
das 14,5-Fache vergrert, was einer jhrlichen Wachstumsrate von 16 % entspricht, fast
dreimal so viel wie die Wachstumsrate der gesamten mexikanischen Importe5.
Von dieser massiven Steigerung mexikanischer Importe asiatischen Ursprungs stammt
der wesentliche Teil nur aus sehr wenigen konomien. Die Importe aus China, Japan, Sdko-
rea, Taiwan, Malaysia, Thailand und Indien machen zusammen 93 % der gesamten Importe
aus Asien aus. Zhlt man die Importe von den Philippinen, aus Indonesien, Singapur, Israel6
und Hong Kong hinzu, kommt man auf ungefhr 97 %7.
Vor allem die Importe aus China zeigen eine berwltigende Entwicklung. Im Jahr 2011
machten sie 49 % der Importe aus der gesamten Region aus. Seit 1993 haben sie um das
135,2-Fache und seit 2001, dem Jahr in dem China der Welthandelsorganisation (WHO) bei-
trat, um das 13-Fache zugenommen. Im Jahr 2011 erreichten sie 52,2 Billionen US-Dollar,
eine historische Zahl. Sie sind grer als die gesamten Importe der sieben asiatischen Liefe-
ranten Japan, Korea, Taiwan, Malaysia, Indien, Philippinen, Indonesien, Singapur, Thailand
und Hong Kong8. Generell kann ein solches Ansteigen der Wachstumszahlen des Imports in
dieser Grenordnung mit keinem anderen Land beobachtet werden, mit dem Mexiko seit
2001, als China in die Welthandelsorganisation eintrat, Handel treibt. Chinas Einuss und
Anteil an den mexikanischen Gesamtimporten sind weiterhin gewachsen, was zur Folge hat,
dass die brigen Importe aus Asien sich auf einem relativ niedrigen Niveau bewegen.

6 Das mexikanische Wirtschaftsministerium zhlt Israel zu Asien.
Abbildung 1: Mexikanische Importe aus den wichtigsten asiatischen konomien 1993-

2011 (in Mio. US-Dollar)
Quelle: Zahlen der Bank von Mexiko (Banco de Mxico). Abrufbar unter: http://www.banxico.org.mx/dyn/estadis-
ticas/index.html. Zugegriffen: 15. August 2014.
Japan stellt mit ca. 15 % den zweitgrten, asiatischen Importeur, Korea mit ca. 13 %
den drittgrten Importeur dar. Taiwan und Malaysia belegen mit insgesamt ca. 5,5 % Rang
4 bzw. 5. Auch Japan ist ein interessanter Fall. Historisch gesehen ist das Land einer der
wichtigsten Handelspartner Mexikos in der Region. Bis zum Jahr 2002 war es fr Mexiko der
Hauptlieferant aus Asien, verlor diesen Platz jedoch an China. Sein Importwachstum folgte
im Vergleich zu den brigen Lndern seit 1993 mit einer jhrlichen Wachstumsrate von 8,3 %
einem relativ migen Rhythmus, und war geringer als das jhrliche Wachstum der mexika-
nischen Gesamtimporte. Fr Sdkorea war die Wachstumsrate mit ca. 16,1 % jhrlich hher,
ebenso fr Taiwan mit 12,3 % und fr Malaysia mit 19 %9.

Tabelle 1: Mexikanische Importe aus Asien nach Ursprungsland, 2011

Land Hhe (in Mio. US-Dollar) Anteil in % Summe in %
China 52.248 48,8 % 48,8 %
Japan 16.493 15,4 % 64,2 %
Korea 13.690 12,8 % 77,0 %
Taiwan 5.770 5,4 % 82,3 %
Malaysia 5.610 5,2 % 87,6 %
Thailand 3.089 2,9 % 90,5 %
Indien 2.385 2,2 % 92,7 %
Philippinen 1.636 1,5 % 94,2 %
Indonesien 1.231 1,1 % 95,4 %
Singapur 1.185 1,1 % 96,5 %
Israel 542 0,5 % 97,0 %
Hong Kong 343 0,3 % 97,3 %
Summe 104.222 97,3 %
Quelle: Zahlen der Bank von Mexiko (Banco de Mxico). Abrufbar unter: http://www.banxico.org.mx/dyn/estadis-
ticas/index.html. Zugegriffen: 15. August 2014.
Diese groe Macht Asiens spiegelt sich auch durch den Rolle wider, den die Lieferan-
ten einiger asiatischer Lnder innerhalb des gesamten mexikanischen Welthandels spielen.
Von den ersten zehn Lndern, die Mexiko im Jahre 2011 belieferten, waren fnf asiatisch,
whrend es 1993 nur drei waren. Aus Asien belegen China, Japan, Sdkorea, Taiwan und
Malaysia den 2., 3., 4., 7. und 8. Platz unter allen Lndern, aus denen Mexiko importiert10.
2011 betrug die Summe der Importe aus diesen fnf konomien das 2,5-Fache des gesamten
Imports aus ganz Europa und das 6,7-Fache der gesamten Importe aus Lateinamerika.
Grtenteils, so im Falle Chinas, Japans, Koreas und Taiwans, dienen mehr als 90 %
der importierten Gter als Produktionsmittel fr die nationale oder die exportierende Indus-
trie Mexikos11. Der Handel mit China konzentriert sich auf die Elektrobranche, gefolgt von
Maschinen, Metallmechanik, Spielzeug und chemischen Produkten. Importe aus Japan sind
hauptschlich Sonderstahl, Halbleiter, Panels fr Plasmafernseher und LCD-Bildschirme,
Autoteile und Przisionsausrstung. Im Fall von Korea sind es Teile fr Apparate und Fern-
seher, integrierte Stromkreise, Telefone und Telefonkomponenten sowie Vorrichtungen aus
Flssigkristall12.
2.2 Mexikanische Exporte nach Asien
Die Exporte von Mexiko nach Asien sind eine andere Geschichte. Asien nimmt hier kei-
nen bedeutenden Rang ein, der Exportanteil bendet sich jedoch im Aufschwung. Die, im
Vergleich zu den Importen, relativ geringe Bedeutung der Exporte ist die Folge diverser
Faktoren. Der vielleicht wichtigste darunter ist die starke Konzentration der mexikanischen
Exporte auf Nordamerika, vor allem auf die USA. Ein weiterer Grund knnte der geringe
10 Dieses Ergebnis erstaunt noch mehr, wenn man bedenkt, dass Mexiko ber zwei Freihandelsvertrge mit
Europa verfgt sowie ber verschiedene Handelsabkommen mit Lateinamerika, whrend es mit Asien im
Moment nur mit Japan einen Freihandelsvertrag geschlossen hat.
11 Zahlen aus der Datenbank des Wirtschaftsministeriums.
12 Zahlen aus der Datenbank des Wirtschaftsministerium und der Bank von Mexiko.
Stellenwert Asiens fr einige mexikanische Unternehmen sein, wenn diese nicht ber die
Netzwerke und notwendigen Kenntnisse verfgen, um in dieser Region geschftlich ttig
zu sein. Weitere Faktoren dafr, dass die mexikanischen Exporte nach Asien nicht in dem
erwarteten Mae gefrdert wurden, knnen der Mangel an Handelsabkommen mit Asien im
Vergleich zu anderen geograschen Regionen und die Zusammensetzung des mexikanischen
Exportangebots selbst sein.
Die Verkufe nach Asien betrugen im Jahr 2011 15,3 Billionen US-Dollar, d. h. weniger
als in andere geographische Gebiete wie Europa (19,8 Billionen) und die Lateinamerika-
nische Vereinigung fr Integration (Asociacin Latinoamericana de Integracin, ALADI)
(19,2 Billionen). Die Situation unterscheidet sich somit deutlich von der Importsituation.
Asien erhielt 2011 nur 4,4 % der mexikanischen Exporte. Von den Top-Ten- Zielen mexi-
kanischer Exporte befanden sich mit China und Japan zwei auf dem asiatischen Kontinent
(Rang 3 bzw. 8). Trotz dieser relativ geringen Prsenz Asiens bei den mexikanischen Expor-
ten steigen die Exporte Mexikos nach Asien seit sechs Jahren auf eine jhrliche Rate von
20,3 % an, eine im Vergleich zu anderen Regionen der Welt hhere Rate. Zieht man bei-
spielsweise die mexikanischen Exporte nach Nordamerika ab, gewinnt der Rang Asiens an
Bedeutung. 24 % der Exporte gehen nach Asien, was nicht so weit vom Gewicht der ALADI
und Europas (29 bzw. 30 %) entfernt ist.13
Auch bei den Exporten ist China das Land mit dem aktuell grten Einuss und ver-
weist Japan und Korea auf die Pltze. Auch wenn der chinesische Markt fr Mexiko beschei-
den anmutet, vergleicht man ihn mit den Exporten nach China anderer lateinamerikanischer
Lnder wie Chile, Brasilien oder Argentinien, ist sein Volumen fr Mexiko nicht geringer.
China bendet sich hinter den Verkufen in die USA und nach Kanada. Sein Markt ist bereits
bedeutender als der anderer Lnder, die eine lngere geschichtliche Verbindung mit Mexiko
haben, wie eben die lateinamerikanischen Lnder Kolumbien, Brasilien, Chile, Argentini-
en, Guatemala und Venezuela, oder dem europischen Kontinent Spanien, Grobritannien,
Deutschland, die Niederlande oder Frankreich. Es ist zu erwarten, dass dieser Rhythmus so
beibehalten wird und der chinesische Markt fr Mexiko immer grere Bedeutung erlangt.
Wie auch mit den anderen asiatischen konomien erreichten die mexikanischen Ex-
porte nach China im Jahr 2011 mit 5,9 Billionen US-Dollar eine historische Zahl. Sie betru-
gen das 2,6-Fache der Verkufe nach Japan und waren gleichbedeutend mit den Exporten
nach Korea, Taiwan, Malaysia, Indien, die Philippinen, Indonesien und Singapur zusammen.
Zweifellos ist China fr Mexiko also ein Faktor auf beiden Seiten der Handelsbilanz14.
Hinsichtlich der Art der Exporte gibt es je nach Ziel Unterschiede. Einige der in Mexiko
hergestellten Produkte fr China sind Mineralien (z. B. Kupfer), Erdl und Fahrzeuge. Nach
Japan werden Produkte wie Rind- und Schweineeisch, Tintensch, Krabben, Fischmehl,
Bananen, Mango, tiefgefrorener Orangensaft, Tequila, Autositze, Fahrzeugmotoren, Tele-
fone, medizinische Ausstattungen, Mikrofone und regulierte Schaltkreise fr Elektrogerte
exportiert. Im Fall von Korea sind es hauptschlich mineralische Produkte wie Zink, Blei,
rafniertes Kupfer und Zwischenprodukte aus Eisen.

2.3 Investitionen in beide 5ichtungen
Bei den auslndischen Direktinvestitionen hat das Gewicht Asiens fr Mexiko ein anderes
Gewicht. Es gibt asiatische Direktinvestitionen, aber sie sind nicht so hoch wie die ande-
rer mexikanischer Partner. Zwischen 1999 und 2012 betrugen die gesamten Investitionen
asiatischer Unternehmen 7,19 Billionen US-Dollar, was nur 2,4 % der Direktinvestitionen
entspricht, die Mexiko in diesem Zeitraum erhielt. Diese Tatsache steht in einem klaren Ge-
gensatz zum Handel. Japan ist der grte asiatische Investor im Lande und bendet sich
insgesamt auf Platz 9. Seine Investitionen in Mexiko betragen 3,9 Billionen US-Dollar, eine
groe Zahl, jedoch geringer als die anderer Partner. Sie betragen lediglich 2,6 % der Inves-
titionen der USA, 8,7 % der Investitionen Spaniens und 9,8 % der Investitionen der Nieder-
lande. Diese Lnder sind die drei grten Investitionsgeber Mexikos. Bei den asiatischen
Partnern dagegen folgen auf Japan Singapur mit 1,3 Billionen US-Dollar, Sdkorea mit einer
Billion US-Dollar und Taiwan mit 461,7 Millionen US-Dollar. China belegt mit 229,6 Milli-
onen US-Dollar den fnften Rang15.
Diese Situation der relativ geringen asiatischen Investitionen in Mexiko spiegelt die
Tatsache wider, dass asiatische Unternehmen bei Investitionen vorsichtiger auerhalb ihres
Kontinents sind als erfahrenere Mrkte wie Europa oder die USA. Im Fall von Investitionen
in Schwellenlnder haben sie sich bisher vor allem auf die eigene Region konzentriert. Japan,
Sdkorea und Taiwan, drei der grten asiatischen Investoren, investieren hauptschlich in
China und Lnder des Verbandes der Sdostasiatischen Nationen (Asociacin de Naciones
del Sudeste Asitico, ASEAN) wie Vietnam, Thailand oder Indonesien. Der Fall Chinas liegt
anders und bricht mit diesen Schemata. Einerseits ist es ein relativ neues Phnomen, dass
China im Ausland investiert, so dass die Direktinvestitionen Chinas im Jahr 2007 noch wenig
Bedeutung hatten und erst danach zunahm. Auch die Art der Investitionen ist anders. In den
meisten Fllen haben chinesische Unternehmen auerhalb ihres Landes Investitionen auf
der Suche nach neuen natrlichen Ressourcen wie Erdl, Kupfer oder Soja vorangetrieben,
so dass sich ein Teil ihrer Investitionen hauptschlich auf Afrika und Sdamerika konzent-
riert. Erst seit 2011 wurde der Groteil der chinesischen Investitionen auf dem europischen
Kontinent gettigt, um Gelegenheiten zu nutzen, die die Finanzkrise mit sich brachte. In
Lateinamerika stellte Mexiko aus verschiedenen Grnden keine Prioritt fr China dar. Die
Direktinvestitionen Chinas in Mexiko folgten also nicht der Tendenz des Handels, die Zah-
len sind noch ziemlich mig. China belegt als Investor in Mexiko den 31. Rang, sehr weit
vom zweiten Platz im Handel entfernt. Die chinesische Vision bezglich Mexikos richtet
sich also mehr auf den Handel als auf Investitionen. Beispielsweise zeigten die chinesischen
Unternehmen im Bergbausektor bisher nicht gengend Interesse, in die Erschlieung neuer
Minen zu investieren, sondern ziehen es vor, das schon abgebaute Primrmaterial zu kaufen.

Tabelle 2: Direkte Auslandsinvestitionen aus Asien in Mexiko, 1999-2012 In Mio.

US-Dollar (siehe Anmerkung zu vorheriger Tabelle)
Rang Land Hhe Prozent
9 Japan 3.959,3 1,3 %
14 Singapur 1.331,2 0,4 %
17 Koreanische Republik 1.03,3 0,3 %
25 Taiwan 461,7 0,2 %
31 China 229,6 0,1 %
38 Philippinen 66,6 0,0 %
40 Indien 63,5 0,0 %
45 Hong Kong 27,6 0,0 %
56 Malaysia 7,8 0,0 %
63 Pakistan 4,8 0,0 %
64 Iran 4,0 0,0 %
82 Indonesien 0,6 0,0 %
84 Libanon 0,5 0,0 %
85 Sri Lanka 0,5 0,0 %
92 Kambodscha 0,2 0,0 %
102 Thailand 0,1 0,0 %
112 Bangladesch 0,0 0,0 %
116 Jordanien 0,0 0,0 %
118 Syrien 0,0 0,0 %
120 Vietnam 0,0 0,0 %
140 Kasachstan 0,0 0,0 %
Gesamtsumme 7.190,3 2,4 %
Quelle: Zahlen des Wirtschaftsministerium (Secretara de Economa). Abrufbar unter http://www.economia.

gob.mx/comunidad-negocios/comercio-exterior/informacion-estadistica-y-arancelaria. Zuge-
griffen:15. August 2014
Ein anderer, zu beachtender Faktor ist, dass die ofziellen Zahlen der asiatischen Inves-
titionen in Mexiko unterschtzt werden, vor allem im Fall Japans. Einige japanische Unter-
nehmen in Mexiko gehren zu Tochterunternehmen in den USA, so dass nicht die Gesamt-
hhe an Investitionen widergespiegelt wird.
Auch wenn der investierte Betrag asiatischer Unternehmen in Mexiko gering erscheint,
haben diese einen entscheidenden Anteil an der Wirtschaft des Landes. Eine nicht weniger
wichtige Menge an Exporten, die in Mexiko verbucht werden, hat ihren Ursprung in asiati-
schen Unternehmen, die im Land produzieren und in die USA exportieren. Dies ist vor allem
bei der Automobil- und der Elektroindustrie der Fall. Beispielsweise besitzen japanische Un-
ternehmen in Mexiko eine schon gefestigte Tradition, in Mexiko gefertigte Autos auf andere
Mrkte zu exportieren. Auch der Fall sdkoreanischer Firmen wie LG und Samsung oder
PotsCo ist beachtlich. Taiwanesische Unternehmen wie Foxxcon (Honhai), Pegatron oder
Wistron spielen eine wichtige Rolle bei der Herstellung von Elektronik (Plasmafernseher,
Computer etc.). Im Falle chinesischer Unternehmen war in den letzten fnf Jahren die Pr-
senz von Huawei oder ZTE auf dem Gebiet Telekommunikation zweifellos relevant. Insbe-
sondere Huawei ist in Mexiko bisher sehr schnell gewachsen.
Fr die Hhe der mexikanischen Investitionen in Asien sind keine genauen Angaben
vorhanden. Ihr Anteil ist jedoch im Vergleich zu anderen Lndern, die in der Region in-
vestieren, gering. Ebenso wie im Fall der Exporte hat sich die Mehrheit der mexikanischen
Firmen, die sich fr Geschftsttigkeiten in Asien entschieden haben, vor allem auf China
konzentriert. Dies betrifft Firmen wie Bimbo, Gruma, Nemak, Softek, Omnilife, Cemex und
Televisa. Die Hhe der gesamten Investitionen zwischen 1996 und 2010 wird auf 85 Millio-
nen US-Dollar geschtzt (Dussel Peters 2012).
3. Harmonie und Konikte in den mexikanisch-asiatischen Beziehungen
Asien ist ein Kontinent groer Diversitt, der unter dem Einuss von verschiedenen Lndern,
Kulturen, Geschichten, Werten, unterschiedlichem Wirtschaftswachstum und Zukunftsmg-
lichkeiten steht. Deswegen darf es nicht berraschen, dass die Beziehungen zwischen Mexi-
ko und Asien verschiedene Akzente und Charakteristika aufweisen, wobei einige harmoni-
scher sind, andere koniktbelasteter und wieder andere mit weniger Aktivitten, die Anreize
erfordern.
Zweifellos ist die Beziehung mit den meisten Spannungen und Konikten in der Region
die Beziehung Mexikos zu China. Die grten Spannungen entstanden dadurch, dass die
mexikanische und die chinesische Volkswirtschaft eine hnliche Entwicklung genommen
haben, die vom Auenhandel und insbesondere vom Eindringen in globale Produktionsket-
ten getragen wird. In beiden Lndern betrgt der Auenhandel mehr als 50 % des BIP. Da
von allen lateinamerikanischen konomien Mexiko am meisten hnlichkeiten mit China
aufweist, konkurrieren in China produzierte Produkte in einigen Industriezweigen direkt
mit Produkten aus mexikanischer Herstellung. Dies ist auf dem mexikanischen Markt vor
allem in Branchen wie Textil, Spielzeug, Lederschuhe der Fall, ebenso wie auf dem US-
amerikanischen Markt in der Elektronik- und Elektroindustrie, wo Mexiko als Lieferant fr
die nordamerikanische Industrie von China berholt wurde. Aus diesem Grund wird die Be-
ziehung zwischen beiden Lndern vorrangig dem Diktat des Handels unterworfen, was zu
beidseitigen Spannungen gefhrt hat.
Aus der Sicht Mexikos hat ein Teil des Gebiets, das China im Handelswettbewerb ge-
wonnen hat, seinen Ursprung in den unlauteren Handelspraktiken Chinas. Dadurch entstand
eine mexikanische Politik, die sich darauf konzentriert, im multilateralen Handel legale
Wege zu suchen, um sich diesem Verhalten zu widersetzen. Dies wurde vor allem auf zwei
Arten betrieben. Zum einen durch die Bestimmung von Ausgleichsquoten fr chinesische
Produkte und zum anderen durch Beschwerden bei der Welthandelsorganisation (WTO) in
spezischen Fllen, in denen man glaubt, Beweise fr unlautere Praktiken zu haben, mit
denen China gegen Beitrittsverpichtungen verstoen hat.
Die ersten kompensatorischen Quoten gab es fr eine Dauer von zehn Jahren, bevor sie
im Dezember 2011 nach einem harten Verhandlungsprozess vollstndig gestrichen wurden16.
Beim zweiten Versuch trat Mexiko in drei Fllen als Beschwerdefhrer gegen China, sowie
in einigen weiteren Fllen als dritte Partei auf, was es nach den USA und Europa zu einem
der Lnder mit den meisten Beschwerden vor der WTO macht. Diese Tatsachen hatten zwei-
fellos Auswirkungen auf die Harmonie und die Kooperation zwischen beiden Lndern.
Seit dem Beitritt Chinas zur WTO haben beide Regierungen verschiedene Mechanis-
men zum Dialog etabliert. Dennoch konnte in der Praxis keine tieferen bzw. ausgewogeneren
Beziehungen geschaffen werden, insbesondere aufgrund der Spannung in der Handelsbe-
ziehung. Zu diesen Mechanismen gehren die Binationale Kommission Mexiko China (Co-
misin Binacional Mxico China), die von beiden Staatskanzleien 2004 ins Leben gerufen
wurde und aus verschiedenen Unterausschssen besteht, in denen verschiedene Ministerien
beteiligt sind, und deren Ziel es ist, Gesprche auf verschiedenen politischen, sozialen, wirt-
schaftlichen, technischen oder wissenschaftlichen Gebieten anzuregen.
Die Hochrangige Gruppe (Grupo de Alto Nivel, GAN) wurde 2005 eingerichtet und ist
ein Mechanismus des Dialogs ausschlielich zwischen dem Chinesischen Handelsministeri-
um (Ministry of Commerce Peoples Republic of China, MOFCOM) und dem mexikanischen
Wirtschaftsministerium (Secretara de Economa). Die GAN wird aus vier Unterarbeitsgrup-
pen und einem akademischen Dialog gebildet17. Bis heute fanden fnf Treffen statt (2005,
Februar 2006, Oktober 2006, 2008 und 2011)18.
Auerdem bestehen Vereinbarungen verschiedener Art zwischen beiden Lndern, wie
die Vereinbarung ber Frderung und Schutz von Investitionen (Acuerdo de Promocin y
Proteccin a las Inversiones, APPRI), das Doppelbesteuerungsabkommen (Acuerdo de Do-
ble Tributacin) und das Protokoll zum Import von Schweineeisch. Diese Mechanismen
haben einer Annherung zwar geholfen, dennoch ist von beiden Lndern noch ein weiter
Weg zurckzulegen. Es gibt offene Themen in den bilateralen Beziehungen, die fr beide
Seiten von Interesse sind. Der Fall des Schweineeisches kann vielleicht als Beispiel dienen,
denn nachdem auch das Protokoll unterzeichnet wurde, bleibt seine Anwendung kompliziert.
Die harmonischsten Beziehungen zwischen Mexiko und Asien bestehen mit Japan, ob-
wohl das Land von China im Handelsvolumen verdrngt wurde. Mexiko und Japan haben
eine ber 400-jhrige Beziehung. Fr Mexiko war Japan seit den 1960er Jahren der erste
asiatische Investor. Derzeit ist es der einzige Handelspartner Mexikos in der Region Asien/
Pazik, mit dem ein Freihandelsvertrag unterzeichnet wurde (Vertrag zur Wirtschaftlichen
Anbindung zwischen Mexiko und Japan- Acuerdo de Asociacin Econmica Mxico-Japn,
AAE), der 2005 in Kraft trat. Neben der diplomatischen Vertretung Mexikos in Japan gibt
es auch Vertretungen anderer Ministerien wie beispielsweise des Wirtschaftsministeriums.
16 Nachdem China der WTO im Dezember 2001 beigetreten war, nutzte Mexiko zunchst eine Ausnahmerege-
lung, die es ihm erlaubte, bis Dezember 2007 Ausgleichquoten in 1310 Zolltarifcodes als Ausnahmebehand-
lung beizubehalten, dem Jahr, in dem der Beitritt Chinas zur WTO ratiziert wurde. Nach diesem Datum und
nach neuen Verhandlungen einigte man sich auf einen bergangsvertrag im Oktober 2008. Mit diesem blieben
kompensatorische Quoten fr 204 Zolltarifcodes bestehen, 85 % auf dem Sektor der Fadenherstellung, wobei
eine schrittweise Reduzierung bis Dezember 2011 ausgehandelt wurde. Seit diesem Zeitpunkt passen sich die
Quoten fr Produkte chinesischen Ursprungs an die Quoten der am strksten begnstigten Nation an.
17 Untergruppe fr Handel und Investition, Industrielle Kooperation, Status der Marktwirtschaft bei Antidum-
pinguntersuchungen und Subventionen, Kooperation im Bergbau, Dialog zwischen akademischen Sektoren.
(Subgrupo de Comercio e Inversin, Cooperacin Industrial, Estatus de Economa de Mercado en las Inves-
tigaciones Antidumping y sobre Subvenciones, Cooperacin en Materia Minera, Dilogo entre los Sectores
Acadmicos)
Der AAE mit Japan ist Teil einer Strategie Mexikos in Asien und ein grundlegender Teil
der internationalen Handelspolitik des Landes. Der grte Beitrag, den diese Vereinbarung
leisten sollte, bestand darin, den Wettbewerb durch die Expansion auf neue Mrkte zu fr-
dern, Importe von besonders hohem technologischen Inhalt zu erhalten und die Strkung der
Produktion in Mexiko durch die Anziehung von Investitionen und Kooperation zu frdern19.
Zwischen 2004, dem Jahr vor seinem Inkrafttreten, und heute wuchs der Handel mit Japan
um mehr als 50 %. Auch hinsichtlich der Direktinvestitionen hat der AAE den japanischen
Unternehmen die legalen Sicherheiten gegeben, um ihre Geschfte in Mexiko auszudehnen.
Fr Japan war der Abschluss des Vertrages mit Mexiko ein zweiter Freihandelsvertrag nach
Verhandlungen mit Singapur, so dass er einen wichtigen Teil des wirtschaftlichen ffnungs-
prozesses durch bilaterale Mechanismen darstellt, was die Bedeutung Mexikos fr Japan in
Lateinamerika zeigt. Im Unterschied zu anderen, von Mexiko unterzeichneten Freihandels-
abkommen enthlt der Vertrag mit Japan verschiedene Elemente von Handelsliberalisierung,
aber auch Klauseln bezglich bilateraler Kooperation, hauptschlich im Bereich Technologie
zwischen Unternehmen20.
Mexiko und Japan nutzten diese Vereinbarungen, um Manahmen zu ergreifen, die die
Strkung der jeweils anderen Industrie frdern. Das Ziel besteht darin, mexikanische Unter-
nehmen in die Versorgungsketten japanischer Unternehmen mit Sitz in Mexiko, einzuglie-
dern. Dies ist vor allem in Bereichen wie dem Autobau und der Elektronik von Interesse, in
denen Japan eine wichtige Prsenz entwickelt hat. Ebenfalls konnten in den letzten Jahren
Fortschritte bei der Frderung von Investitionen japanischer Unternehmen in Mexiko sowie
bei der Entwicklung gemeinsamer Investitionen (Koinvestitionen) von mexikanischen und
japanischen Firmen in neue in Mexiko entstehende Branchen wie Luft-und Raumfahrt sowie
grne Technologien verzeichnet werden.
Der Vertrag wurde auch daraufhin berprft, Themen von gemeinsamem Interesse zu
frdern, so z.B. im Fall der Neuverhandlung von Quoten fr einige mexikanische landwirt-
schaftliche Produkte, bei denen das Land im Moment einen gesonderten Zugang zum japani-
schen Markt geniet. Um den Vertrag zu verwalten, gibt es institutionelle Dialogmechanismen
in beiden Regierungen und Unternehmergemeinschaften, die sich regelmig versammeln,
wie zum Beispiel das Begleitkomitee des Vertrags zur Strkung der Wirtschaftspartnerschaft
zwischen Mexiko und Japan (Comit Conjunto del Acuerdo para el Fortalecimiento de la
Asociacin Econmica entre Mxico y Japn) und das Komitee zur Verbesserung des Ge-
schftsklimas des Vertrags zur Strkung der Wirtschaftspartnerschaft zwischen Mexiko und
Japan (Comit para la Mejora del Ambiente de Negocios del Acuerdo para el Fortaleci-
miento de la Asociacin Econmica entre Mxico y Japn). Zu den aktuellen Themen von
grerem mexikanischen Interesse gehren die Frderung einer strkeren japanischen Parti-
zipation bei Projekten zur Entwicklung der Infrastruktur im Land, die Frderung neuer Bran-
chen wie der Luft und Raumfahrt und gesundheitspolizeiliche oder panzenschutzrecht-
liche Manahmen fr einige mexikanische Exportprodukte wie Avocados, Grapefruits und
Gegel. Fr Japan war in den letzten Jahren das Thema der Unsicherheit und Kriminalitt
in Mexiko Anlass zur Sorge, sowie Normen und Zertikate, Zoll- und Steuerangelegenheiten
vom Wichtigkeit
Die Beziehung Mexikos zu Sdkorea zeigt vielleicht, was generell mit der gesamten
Region passiert: Gelegenheiten sind zwar vorhanden, werden jedoch noch nicht genutzt.
Sdkorea und Mexiko begannen im Jahre 2008 Verhandlungen fr die Unterzeichnung eines

Freihandelsvertrages, die jedoch nach einer ersten Verhandlungsrunde ausgesetzt wurden.

Hauptschlicher Grund war, dass die Regierung zu Beginn der Verhandlungen keine geeigne-
te Konjunktur aufbauen konnte, damit sich der Privatsektor in Mexiko der Initiative anschlie-
en konnte, so dass es schwierig war, mit Sdkorea zu verhandeln. Das Land war jedoch sehr
an einem Abkommen mit Mexiko interessiert, da koreanische Unternehmen dort seit den
letzten Jahren eine grere Prsenz aufweisen und auerdem an einigen Ausschreibungen
der Regierung teilnahmen. Ein Freihandelsvertrag htte ihnen dabei bessere Partizipations-
mglichkeiten bieten knnen. Ebenso wie mit China gibt es diverse Abkommen wie den
APPRI und das Doppelbesteuerungsabkommen zwischen beiden Lndern.
Auch der Fall Indien ist von Bedeutung, da sich die Handelsbeziehungen im Auf-
schwung benden und ebenso wie mit China eine GAN und ein unterzeichneter APPRI exis-
tieren. Dies zeigt, dass es eine strker institutionalisierte Beziehung Mexikos zu Indien gibt
als zu anderen Volkswirtschaften der Region wie Malaysia, Indonesien oder Vietnam. Im
Falle Taiwans gibt es hervorragende Beziehungen auf konomischem, geschftlichem und
kulturellem Gebiet, jedoch nicht auf politischem Gebiet, da nur ein Gesamtchina von Mexiko
anerkannt wird. Dennoch ist Taiwan nach Zahlen der viertgrte Handelspartner der Region
und auch der viertgrte asiatische Investor in Mexiko. Mit anderen Lndern wie Kambod-
scha, Thailand und den Philippinen sind die Beziehungen weniger aktiv. Gleiches trifft auf
die Mongolei und die zentralasiatischen Lnder zu.
4. Eine zukunftstrchtige Beziehung
Fr Mexiko waren die Beziehungen zu Asien, vor allem zu China, vielleicht sogar schwie-
riger als fr jedes andere lateinamerikanische Land. Mexiko ist ein eher untypischer Fall,
denn bis heute konnten andere Lnder mehr Gewinn aus ihrer Beziehung zu China schlagen,
der heute zweitgrten Volkswirtschaft der Welt, zumindest was die Zunahme von Exporten
betrifft. Fr Mexiko dagegen liegt der Schwerpunkt der guten Beziehungen zu Asien auf Ja-
pan. Die Beziehung zwischen Mexiko und Asien ist hinsichtlich des Handelsvolumens eine
der wichtigsten Beziehungen zwischen Lateinamerika und Asien und wird es wahrscheinlich
auch in Zukunft sein. Mexiko, das fr viele asiatische Unternehmen von groem Interesse ist,
ist auerdem Mitglied der Asiatisch-Pazischen Wirtschaftlichen Zusammenarbeit (Asian-
Pacic Economic Cooperation, APEC) und nahm jngst formelle Verhandlungen auf, um
sich dem Transpazischen Abkommen (Trans-Pacic Strategic Economic Partnership, TPP)
anzuschlieen, an dem andere Volkswirtschaften der Region wie Singapur, Vietnam und Ma-
laysia teilhaben.
Da Mexiko auerdem eine der beiden fhrenden Wirtschaftsnationen Lateinamerikas ist
und zahlreiche Investitionen mexikanischer multinationaler Unternehmen wie Bimbo oder
Gruma aufweist, kann die zuknftige Beziehung zu Asien weiter wachsen. In dieser Hinsicht
sollte in Zukunft mehr Nachdruck darauf gelegt werden, die Zahl der Exporte in die Region
zu konsolidieren und eine strkere Prsenz mexikanischer Unternehmen und Unternehmer in
Asien zu frdern. Dafr sind auf jeden Fall wichtige Anstrengungen notwendig, die viele Ak-
teure miteinbeziehen mssen, sowohl unternehmerische Anstrengungen in Form von Investi-
tionen als auch Hilfen von Seiten der Regierung und Unternehmervereinigungen sowie aka-
demischer Institutionen. Die weite Entfernung, die andere Kultur und die groe sprachliche
Barriere sind nicht die einzigen Hindernisse. Auch die eigene Produktionsstruktur Mexikos,
die sich auf den nordamerikanischen Markt konzentriert, stellt ein Problem dar. Auerdem ist
zu bercksichtigen, dass Asien eine Region ist, in der der Wettbewerb zunimmt. Deswegen
ist es nicht mehr so einfach, an seiner Expansion teilzuhaben und in einigen Fllen kommt
Mexiko schon zu spt, da andere Nationen mehr Zeit mit Geschften in Asien verbringen
als mexikanische oder lateinamerikanische Unternehmer. Trotzdem gibt es Gelegenheiten,
sie mssen nur gesucht und genutzt werden. Und sie verlangen nach wichtigen direkten und
strategischen Hilfen. Vielleicht ist es aus Kostengrnden nicht der geeignete Weg fr alle
mexikanischen Unternehmen, nach Asien zu expandieren, aber sicherlich ein Weg fr die
strksten.
Weiterhin ist es wichtig, strkere Verbindungen zu der Region zu schaffen, die ber
die Beziehungen durch Handel und Investitionen hinausgehen. Asien, und im Besonderen
Sdkorea, China, Taiwan oder Singapur, entwickeln sich rasant. Es handelt sich um ehemals
rckstndige Lnder, die heute jedoch beste Lebensbedingungen fr die Bevlkerung bieten
und ber eine starke wirtschaftliche Entwicklung verfgen. Ein wesentlicher Teil davon geht
auf eine Politik zurck, die die Industrialisierung bzw. die wirtschaftliche ffnung anstt.
Trotzdem gibt es grundlegende Aspekte wie Werte, in diesem Fall die des Konfuzianismus,
die ein Grund dafr sind, dass diese Gesellschaften Bildung und Wissen, Arbeit, soziale Ko-
hsion und Kollaboration wertschtzen. Es gibt beachtliche Fortschritte im Interesse fr Asi-
en und den Kenntnissen ber die Vorkommnisse in Asien, was am Beispiel der wachsenden
Zahl der Universitten zu sehen ist, die zu asiatischen Themen forschen, sowie der Zahl
mexikanischer Studenten, die in Asien, vor allem in China, studieren mchten. Jedoch muss
noch ein weiter Weg zurckgelegt werden. Mexiko kann von Asien lernen, dass Entwicklung
und Fortschritt durch Erfllung der internen Bedingungen mglich sind, die darin bestehen,
einen Konsens zu nden und Industrie-, Sozial-, und Bildungspolitik zu betreiben. Ein tie-
feres Verstndnis dieses Prozesses wird zweifellos die Beziehungen des Landes zu dieser
Region strken.
Letztendlich wird es auch wichtig sein, die Wahrnehmung Mexikos zu strken und so-
lidere Kenntnisse ber Mexiko in Asien aufzubauen, um zu zeigen, was das Land zu bieten
hat. Ebenso mssen gewisse Stereotype und Unkenntnisse ber die asiatischen Lnder in
Mexiko abgebaut werden. Ein greres Wissen auf beiden Seiten wird sicherlich zu einer
harmonischeren und fruchtbareren Beziehung fhren.
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Die mexikanische Erdlindustrie
mehr als nur ein wirtschaftsstrategischer Sektor
Miguel ngel Horta Martin
1. Einleitung
Um das Jahr 1540 notierte Bruder Bernardino de Sahagn, dass die indigenen Hndler chapuputli von der
Golfkste auf die tianguis des Hochlandes brachten. Dieses chapuputli riecht streng, schrieb der Fran-
ziskanermnch, und wenn man es ins Feuer hlt, verbreitet sich sein Geruch weit. Die indigenen Frauen
kauten Teer, um sich die Zhne zu reinigen (Sahagn, ca. 1569)1 in (Brown 1998, S. 22).
Petrleos Mexicanos (Pemex) ist fr das Monopol der mexikanischen Erdlindustrie2 verant-
wortlich, erzeugt 92 % der gesamten Primrenergie3 und ist somit das grte und wichtigste
Unternehmen4 Mexikos. In den vergangenen zehn Jahren hat es durchschnittlich 6 % zum
Bruttoinlandsprodukt (BIP) und ber 30 % zum nationalen Einkommen beigetragen (Cma-
ra de Diputados, 2006 und Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP) sowie sich au-
1 In der Huasteca und in Tabasco fanden die prkolumbianischen Indios einige Teiche, aus denen schwefelige
Gase und dickes Pech austraten, woraus sie eine Substanz extrahierten, die sie zur Abdichtung von Kanus,
Tongefen und Krben verwendeten. Der Teer wurde auch zur Bedeckung von Gttern und Stuckarbeit, zur
Befeuerung von fen und Herden sowie als Heilsalbe genutzt (Brown 1998, S. 22).
2 Pemex ist eines der wenigen Erdlunternehmen auf der Welt, das die gesamte industrielle Produktionskette
abdeckt, von der Frderung bis hin zur Verteilung und Kommerzialisierung der Endprodukte, zu denen unter
anderem Benzin, Flssiggas, Erdgas und Diesel gehren.
3 Derzeit konzentriert sich die Energiematrix aus historischen Grnden auf fossile Energiequellen, das heit
Erdl, Erdgas und Kohle. Im Jahr 2000 betrugen diese Quellen 92 % der gesamten primren Energieprodukti-
on (), vor allem Erdl (70 %) und Erdgas (20 %). Der wichtigste Wandel im letzten Jahrzehnt besteht in der
schrittweisen Substituierung von Erdl durch Erdgas. Vom Gesichtspunkt des internen Bruttoangebots an (),
betrugen die fossilen Brennstoffe im Jahr 2010 92 % (Secretara de Energa, 2012, S. 43).
) Unter Primrenergie versteht man die erzeugte Energie, die direkt aus den natrlichen Ressourcen ab-
gebaut wird. Die Energiematrix besteht folgenden Produkten: mineralische Kohle, Rohl, Kondensate,
Erdgas, Nuklearenergie, Hydroenergie, Geoenergie, Solarenergie, Zuckerrohr Bagasse und Brennholz.
Diese Art der Energie wird als Input zum Erhalt von sekundren Produkten genutzt oder direkt ver-
braucht.
) Das interne Bruttoangebot ist gleich dem Gesamtangebot (das als Summe von Produktion, Import und
Variation der Bestandteile sowohl der primren als auch der sekundren Energie verstanden wird), ab-
zglich der Exporte und der Verarbeitung dem Nettoaustausch. Es zeigt die Verfgbarkeit der Energie
auf nationalem Gebiet, die fr die Prozesse der Transformation, Verteilung und Verbrauch verwendet
werden kann.
4 Der Autor verwendet sowohl die Bezeichnung Unternehmen, als auch Institution fr PEMEX, um den
staatlichen deutlich zu machen. Im Folgenden wird Pemex aus Grnden der Lesbarkeit immer als Unterneh-
men verwendet.

438 Miguel ngel Horta Martin
erdem Subventionen in Millionenhhe fr Rafnerieprodukte fr den nationalen Verbrauch,

wie zum Beispiel Flssiggas, Benzin und Diesel, gesichert.
Obwohl Pemex hohe Einnahmen generiert, verhindern die Subventionen und die nan-
ziellen Belastungen, welchen die Erdlindustrie unterworfen ist, das gengend Mittel vorhan-
den sind, um konomisch solvent zu sein und in Forschung, Technologie und Infrastruktur
investieren zu knnen und um Vorkommen abzubauen, die an schwer zugnglichen Orten
liegen. Auerdem ist Kapital ntig, um zu modernisieren und Anlagen zu bauen, das Un-
ternehmen im Wettbewerb auf den internationalen Mrkten bestehen zu lassen und folglich
einen Mehrwert und Geldmittel fr Mexiko zu generieren.
Vor diesem Hintergrund brachte die mexikanische Regierung als Teil eines Reformpa-
cketes im Jahr 2008 eine Gesetzesinitiative zu Petrleos Mexicanos ein, die im Volksmund
Energiereform5 genannt wiird. Mit der Reform sollten die wesentlichen Prinzipien des Un-
ternehmens verndert werden, um ihm mehr Freiheit in der Verwaltung und mehr Macht
beim Treffen von Grundsatzentscheidungen zuzugestehen, um seine Ttigkeiten efzienter
durchzufhren und aus Grnden der Kapitalerneuerung private Investitionen fr einige Ak-
tivitten zuzulassen.
Diese Absicht, private Investitionen fr Pemex zuzulassen, fhrte zu Kontroversen. Die
Reform wurde sowohl im Kongress als auch in Foren und den Medien diskutiert. Trotz
einer intensiven Medienkampagne, mit deren Hilfe davon berzeugt werden sollte, dass die
ffnung der lindustrie fr private Investitionen die einzige Form ihrer Wiederbelebung
sei, lehnte die Opposition mit Hilfe von 46 %6 der Bevlkerung eine Erhhung des privaten
Kapitals7 bei Pemex ab. Dies wurde durch den Satz Pemex wird nicht verkauft (Pemex no
se vende) demonstriert. Nach einigen Monaten der Diskussion wurde die Initiative teilweise
verabschiedet. Pemex wurde einige Freiheiten in der Verwaltung zugestanden, um efzien-
ter geleitet werden zu knnen und ein Minimum an privater Teilhabe wurde erlaubt. Diese
teilweise Verabschiedung der Reform war ein erster Schritt in Richtung der Umwandlung
der Erdlindustrie in einen nachhaltigen, nanziell gesunden und wirtschaftlich efzienten
Sektor. Dennoch wird auch in Zukunft die Reform dieses Industriezweiges, der dem mexika-
nischen Staat am meisten Einnahmen bringt, eine groe Herausforderung bleiben.
Die tief verwurzelte historische und ideologische Bedeutung der Erdlindustrie macht
sie zu einer Angelegenheit, die keiner konomischen Rationalitt unterliegt, sondern das sehr
sensible Thema der kollektiven Souvernittsvorstellungen berhrt, und die Idee, dass Me-
xiko als nationale Gesellschaft diese Souvernitt gegenber dem Ausland besitzt (Meyer L.
2009, S. 17). Wenn also die Erdlindustrie lebenswichtig fr das Land ist, wie bedeutend sind
dann die ideologischen Elemente, die mit der Geschichte der mexikanischen Erdlindustrie
verbunden sind und die deswegen zu Entscheidungen ber die Art und Weise ihrer Leitung
abseits von technischem und wirtschaftlichen Verstand fhren?
Um diese Frage zu klren, wird der Beitrag in drei Teile untergliedert. Im ersten Teil
wird kurz dargestellt, worin die Energiereform von 2008 besteht. Damit soll dem Leser die
Art der Problematik verdeutlicht werden, welche die Diskussion ber die Situation der Erd-
lindustrie anheizte. Im zweiten Teil wird ein kurzer historischer Abriss ber die Entwicklung
der Erdlindustrie in Mexiko gegeben und im dritten Teil werden einige ideologische Haupt-
5 Die Ausung des parastaatlichen Unternehmens zur Verteilung und Vermarktung von Elektrizitt, Luz y
Fuerza del Centro, war kein Teil der sogenannten Energiereform.
6 Umfrage der Zeitung Reforma vom 3. Mrz 2008.
7 Ab 1996 wurde die Prsenz von Privatkapital in der Petrochemie erlaubt.
Die mexikanische Erdlindustrie mehr als nur ein wirtschaftsstrategischer Sektor 439
faktoren fr die Erdlindustrie identiziert, um am Ende ein Fazit zu ziehen und Perspekti-
ven fr die Zukunft aufzuzeigen.
2. Die Energiereform von 2008
Im Jahr 2008 erlie die mexikanische Legislative das Gesetz ber Petrleos Mexicanos (Ley
de Petrleos Mexicanos) als Nachfolger des Organgesetzes ber Petrleos Mexicanos (Ley
Orgnica de Petrleos Mexicanos) von 1992. Das neue Gesetz war das Ergebnis einer Dis-
kussion des Dokuments Diagnose: Die Situation von Pemex, welches vom Energieminis-
terium und Pemex erarbeitet wurde, um die erforderliche Kapitalerneuerung und Modernisie-
rung des Unternehmens aufzuzeigen. Darin wurde vorgeschlagen, Pemex zu reformieren, um
dem Unternehmen mehr Freiheit in seiner Fhrung zu geben und ihm somit eine efzientere
Ausbung seiner Ttigkeiten zu ermglichen.
Diese Diskussion, war eine der am kontroversesten Reformen whrend der Regierung
des Prsidenten Felipe Caldern (2006-2012), da versucht wurde, in einigen Geschftsberei-
chen 8 dieser strategischen Industrie sowohl nationales als auch internationales Privatkapital
zuzulassen. Diese bendet sich laut Verfassung jedoch vollstndig im Eigentum des Staats
und muss folglich unter staatlicher Kontrolle bleiben9.
Whrend des Gesetzgebungsverfahrens, das das neue Erdlgesetz in Gang setzte, wur-
den hauptschlich Themen des Steuerwesens und die Beteiligung von Privatpersonen und der
korporativen Regierung10 als Teil einer strukturellen Reform des Unternehmens diskutiert,
da man der Gesellschaft mehr unternehmerische Eigenschaften zugestehen und sie von eini-
gen, im Folgenden dargestellten Pichten eines dezentralisierten Regierungsorganes befreien
wollte.
Die Diskussion ber die strukturelle Reform und die korporativen Regierung versuchte,
die duale Natur von Pemex zu vereinfachen. Diese Situation besteht nach Vctor Carren
und Miriam Grnstein (Carren und Grunstein 2011, S. 4) einerseits darin, dass Pemex als
Unternehmen produziert, den Preis festsetzt und das Rohl auf der Basis der internationalen
Marktbedingungen vermarktet, whrend es sich andererseits als dezentralisierter Organis-
mus den langfristigen Richtlinien der Politik unterwerfen muss. Es muss die Menge Erdl
produzieren, die ihm die Exekutive durch das Energieministerium vorschreibt. Es muss seine
Rafnate auf dem nationalen Markt zu den Preisen vermarkten, die das Wirtschaftsminis-
terium festlegt. Und es muss vor allem die Anforderungen und die Steuerlast erfllen, die
das Finanzministerium bestimmt. All dies dient dem Zweck, die energetische Sicherheit des
Landes zu gewhrleisten, die nationale Entwicklung voranzutreiben und es zu erleichtern,
Zuschsse fr rafnierte Produkte zu erhalten11. Auf Grund niedriger Steuern konnte das
Unternehmen auch den Regierungsinstitutionen die Mittel bereitstellen, die sie brauchen, um
die Ziele der ffentlichen Verwaltung erfllen zu knnen.
8 Erforschung, Frderung, Transport, Einlagerung und Rafnierung fossiler Brennstoffe.

9 Paragraph IV des Art. 25 der Politischen Verfassung der Vereinigten Mexikanischen Staaten.
10 Gemeint sind alle Prinzipien und Normen, die die Gestaltung, die Zusammensetzung und die Funktionsweise
der Regierungsorgane einer Institution regeln.
11 In Mexiko werden die Preise fr Kraftstoffe zum ffentlichen Verkauf vom Wirtschaftsministerium bestimmt.
Normalerweise sind sie geringer als die Produktionskosten, doch Pemex streicht die Subventionen fr diese
Produkte ein. Jeden Monat verffentlicht das Wirtschaftsministerium im Bundesgeneralanzeiger die gebiets-
abhngigen Preise fr jeden einzelnen der in Mexiko am meisten genutzten Brennstoffe (u. a. Flssiggas,
Benzin und Diesel).
Deswegen sollte Pemex, wie die meisten Unternehmen, wenn auch nicht ber eine to-
tale, so doch ber eine grere Freiheit verfgen, um die ffentlichen Verkaufspreise seiner
Produkte, die zur Maximierung der Gewinnbeteiligung erforderlichen Produktionsmengen,
die zur Optimierung seiner Aktivitten ntige Technologie und die vielversprechendsten In-
vestitionen (Carren und Grunstein 2012, S. 14) eigenstndig bestimmen zu knnen. Auch
wenn die Reform Pemex zu keinem Zeitpunkt aus seiner doppelten Identitt befreien woll-
te, wollte sie die Erdlindustrie dennoch in Richtung eines unternehmerischeren Modells
fhren, in dem die Prioritten auf der hchstmglichen Wertschpfung der Mittel liegen.
Obwohl die strukturelle Reform den Leitfaden der Diskussion bildete, waren es die The-
men des Steuersystems und der Beteiligung von Privatkapital, die wegen ihrer konomischen
Bedeutung am meisten Aufmerksamkeit erhielten. Es sollte eine Lsung fr die Kapitalab-
wanderung bei Pemex als Folge von Steuerlasten und Subventionen, die der Staat dem Un-
ternehmen auferlegt, gefunden werden. Laut Lorenzo Meyer hatte Pemex zwischen 1998 und
2005 eine Steuerlast von 111 % seines Gewinns zu tragen und eine Anhufung seiner Schul-
denlast von ber einhundert Millionen US-Dollar, was Kapitalucht und ein Verschulden des
Unternehmens zur Folge hatte. Kurz gesagt waren der Rckstand bei der Technologie und
den Investitionen das Ergebnis einer Regierungspolitik, die dem Unternehmen systematisch
das Kapital entzog und die David Ibarra so zusammenfasst: Das zentrale Ziel von Pemex ist
es nicht mehr, Wachstum anzukurbeln, um sich kurzfristig in ein ausgleichendes Instrument
des ffentlichen Haushaltes und externer Ausgaben zu verwandeln12 (Meyer L. 2009, S. 17).
Unter diesen Umstnden wurde versucht, mit der Reform die Beteiligung von natio-
nalen und auslndischen privaten Investoren zuzulassen, um Kapital zu beschaffen und das
Unternehmen technisch zu erneuern. Dies sollte dem mexikanischen Staat mehr Einnahmen
verschaffen und es ihm erlauben, fr bestimmte Politikbereiche mit Verteilungszielen be-
stimmte Mittel zu behalten oder sogar zu erhhen. All dies wurde in technische und wirt-
schaftliche Argumente gebettet, welche die Realisierbarkeit des Projektes hinsichtlich seiner
Vorteile fr das Unternehmen und seiner Auswirkungen fr das Land zeigte.
Die Reform schuf eine Polemik zwischen den politischen Krften, in den Medien und
sogar in der Bevlkerung. Im Jahre 2008, mitten in der Debatte um die Erdlreform, zeigte
eine Umfrage, dass, zwar 37 % der Mexikaner dem von der Regierung prsentierten Vor-
schlag einer substanziellen Erhhung von Privatkapital bei Pemex zustimmten, aber 46 %
trotz einer intensiven Medienkampagne dagegen waren (Reforma, 03/03/2008)13.
Nach monatelanger Diskussion wurden Ende 2008 sieben Beschlsse14 gefasst, die
Pemex eine grere Autonomie in der Fhrung einrumten. Dies bedeutete allerdings nicht,
dass keine Kontrolle mehr bestand und auch nicht, dass gengend Freiheit bestand, Entschei-
dungen ohne die Zustimmung staatlicher Abteilungen zu treffen. Ebenso wurde die Beteili-
gung von Privatkapital in der mexikanischen Erdlindustrie auf ein Minimum beschrnkt.
Auf diese Weise legte sich der Geist des Cardensimus15, wie es Lorenzo Meyer nennt, ber
12 Ibarra David (2008), El desmantelamiento de Pemex, Mxico: UNAM in (Meyer 2008, S. 17).
13 Eine Studie des CIDE (Centro de Investigacin y Docencia Econmicas) fand heraus, dass auch wenn die
Eliten mit Einuss auf die ffentliche Meinung die Idee, die Erdlaktivitten fr nationales und auslndisches
Kapital zu ffnen, zu 65 % untersttzten, dies in der allgemeinen Bevlkerung nur 24 % taten. Fr die Elite
an der Macht war es die Logik des Marktes, die die mexikanische Erdlpolitik lenken sollte. Ein Groteil der
Bevlkerung untersttzte diese Meinung jedoch nicht.
14 http://www.Pemex.com/index.cfm?action=content&sectionid=137 [Zugegriffen: 4. Juni 2013]
15 Als Cardenismus wird die nationale Ideologie verstanden, die sich in der von Prsident Lzaro Crdenas
zwischen 1932 und 1940 ausgefhrten Politik reektiert. Ihr Ziel war es, kollektive Gewinne durch Moder-
nisierung und Wirtschaftswachstum, das auf die Verteilung des Reichtums nach Innen basierte, zu erzielen.
den Vorschlag, das Konzept der Modernisierung mit dem der Privatisierung in Einklang zu
bringen (Meyer L. 2009, S. 17).
3. Die Entwicklung der mexikanischen Erdlindustrie
Im Jahr 1887 grndete der US-amerikanische Unternehmer Henry Clay Pierce in Mexiko das
Unternehmen Waters Pierce Oil Co., um das von Standard Oil Co. gefrderte Erdl, von dem
sein Unternehmen abhngig war, zu vermarkten. Um dies zu erreichen, konzentrierten sich
die Aktivitten von Waters Pierce darauf, den nationalen Erdlmarkt durch die Schaffung ei-
ner nationalen Nachfrage16 zu entwickeln. Dazu fhrten sie auf dem Markt Artefakte ein, die
Erdlrafnate verbrauchten, und ersetzten in der Industrie Kohle durch Erdl, insbesondere
in den Industriezweigen Eisenbahnbau, Bergbau und Elektrizitt.
Whrend des letzten Jahrzehnts des 19. Jahrhunderts begannen einige, am Erdlauf-
schwung ihres Landes beteiligte US-Amerikaner Interesse an der Erschlieung und dem Ab-
bau mexikanischer fossiler Brennstoffe zu zeigen. Da diese Projekte fr die mexikanische
Regierung interessant waren, und die Entwicklung eines neuen Industriezweiges gefrdert
werden sollte, gestand Prsident Porrio Daz (1884-1911) den ersten Erdlunternehmen
das Recht zu, die gesamte notwendige Maschinerie fr die Unternehmen steuerfrei zu im-
portieren. Hinzu kam eine Steuerbefreiung von fast alle Steuern fr einen Zeitraum von zehn
Jahren (Brown 1998, S. 40). So lie der US-Amerikaner Edward L. Doheny im Mai 1902 den
ersten mexikanischen Erdlbrunnen in der Gemeinde bano im Bundesstaat San Luis Potos
sprudeln und begann ab diesem Moment, zusammen mit anderen Unternehmern, von denen
insbesondere der Englnder Weetman Pearson genannt werden sollte, mit der Frderung me-
xikanischen Rohls17. Von 1902 bis 1910 war die Erdlerzeugung relativ gering und wuchs
nur in einem migen Rhythmus. Zwischen 1911 und 1921 kam es jedoch zum sogenannten
mexikanischen Erdlboom.
Zu dieser Zeit wurden Vorkommen von hohem Marktwert in der Huasteca18 entdeckt
und erschlossen. Die Produktion und die produzierenden Unternehmen nahmen zu, es wur-
den Flotten von Tankschiffen gebildet und Agenturen fr den Vertrieb im Ausland gegrndet.
Der Beginn der Herstellung des ersten Serienautos und der Erste Weltkrieg erhhten die
internationale Nachfrage nach fossilen Brennstoffen. Dank der Kombination eines groen
Angebots und einer groen Nachfrage, belegte die nationale Produktion 1921 mit einem
Anteil von 25,2 % der weltweiten Produktion den weltweit zweiten Platz und wurde nur von
den USA bertroffen (Meyer L. 2009, S. 35f.).
Whrend die Erdlindustrie einen Aufschwung erlebte, kam es in einem groen Teil
Mexikos zu einer kriegerischen und sozialen Bewegung, der Mexikanischen Revolution
bekannt wurde. Whrend dieses Kapitels mexikanischer Geschichte mussten die Unterneh-
men ihre Aktivitten einschrnken oder zeitweise bzw. sogar fr immer aussetzen. Doch die
Vor allem betraf dies die Nationalisierung von strategischen Industrien und den Schutz nationaler Fabriken
(guila 2010, S. 97).
16 Es ist nicht genau klar, wann Waters Pierce mit dem Export begann, aber die Firma exportierte seit den 1870er
Jahren [] Produkte, die Handelsorganisationen dienten, die auer mit Erdl auch mit anderen Waren Handel
trieben. Um den mexikanischen Verbrauch von importiertem Kerosin anzutreiben, verkaufte das Unterneh-
men bis zu 55.000 kleine Glaslampen fast zum Herstellungspreis (Brown 1998, S. 30).
17 Die von Doheny und Pearson gegrndeten Unternehmen wichen in den 1920er Jahren der Standard Oil Co.
of New Jersey und der Royal Dutch-Shell (Royal Dutch Petroleum Co. und Shell Transport and Trading Co.,
Ltd.) (Meyer, L.1998, S.32).
18 Regionale mexikanische Kultur aus dem Norden von Veracruz, dem Sden von Tamaulipas, dem Osten von
San Luis Potos, dem Nordosten von Hidalgo, dem Norden von Puebla und der Sierra Gorda in Quertaro.
rumliche Isolation und der Schutz vor Angreifern und Banditen, den die mexikanischen
Erdlarbeiter und der regionale Caudillo19 der Huasteca leisteten, ermglichten eine Weiter-
entwicklung des Sektors.
Die Vernderungen und die politische Instabilitt, welche das Land erschtterte, zogen
Vernderungen im Steuersystem nach sich, das mit jedem neu an die Macht kommenden
Prsidenten verndert wurde20. Da sich die Unternehmen jedoch bewusst waren, der einzig
orierende Sektor im Land und somit die Haupteinkommensquelle der Regierung zu sein,
bten sie Druck aus und verhandelten hug, um die Steuern in einem akzeptablen Rahmen
zu halten.
Spter wurde mit der Verkndung der Politischen Verfassung des Mexikanischen Staa-
tes von 1917 im Abschnitt IV des Artikels 27, der direkte Besitz der Bodenschtze fest-
geschrieben. Diese Situation schuf eine Spannung zwischen dem Mexikanischen Staat und
den Erdlunternehmen, da diese sich weigerten, den direkten Besitz wegen des Prinzips
der Nicht-Rckwirkung anzuerkennen. Dieses basierte darauf, dass sie, laut der Gesetze von
1984 und 190921 die Rechte am Abbau der Ressourcen erworben hatten. Durch diese Gesetze
wurde den Besitzern des Bodens das Eigentum an unterirdischen Ressourcen zugestanden,
ohne dass irgendeine Art von Konzession notwendig war.
In dieser Situation begannen die nationalen Regierungen der Unternehmer, hauptsch-
lich die USA und Grobritannien, ein diplomatisches Gefecht mit dem mexikanischen Staat,
mit dem Ergebnis, dass das Erdl zu einem der Hauptthemen zwischen den genannten Natio-
nen wurde. Dennoch konnten sich die Industrie und die Beziehungen zwischen den Lndern
dank der verschiedenen ausgebten Druckmittel sowie den formalen oder informellen Ver-
einbarungen verhltnismig ruhig entwickeln.
Von 1922 bis 1932 nahm die Erdlproduktion sowohl wegen der Abnahme der Reserven
in den bekannten Frderquellen als auch wegen des Erdlaufschwungs anderer lateinameri-
kanischer Lnder22 ab. In dieser Zeit wurden Verfassungsreformen durchgefhrt, die ein neu-
es Konzessionssystem fr die Frderung fossiler Brennstoffe sowie eine neue Finanzordnung
einfhrten, die Mittel fr den Staat generierten und als Grundlage fr die Konsolidierung der
Friedensprozesse nach der Revolution und das Wirtschaftswachstum dienten.
19 Manuel Pelez.
20 Francisco I. Madero (1911-1913) fhrte die erste Steuer fr Erdlunternehmen ein, die 20 US-cent pro Tonne
Rohl betrug und die mit dem Absetzen seiner Regierung gestrichen wurde. 1994 legte Venustiano Carranza
eine Steuer fr die bestehenden Firmen fest, die auf Produktion und Export spezialisiert waren (Carren und
Grunstein 2012, S.1).
21 Gesetz ber nationale Mineralvorkommen (Ley de depsitos minerales de la Nacin) (1884). Es wurde aus-
drcklich anerkannt, dass Mineralien und Erdl ohne die Notwendigkeit irgendeiner Konzession ausgebeutet
werden konnten. Bergbaugesetz der Vereinigten Mexikanischen Staaten (Ley Minera de los Estados Unidos
Mexicanos) (1909). Es legte fest, dass das Eigentum von mineralischen Brennstoffen das exklusive Eigentum
des Besitzers der Oberche ist.
22 In dieser Zeit gaben viele der Produktionsrmen ihre Rechte an die groen Kompanien ab, die in Mexiko ttig
waren und gleichzeitig anderen untergeordnet waren, die weltweit ttig waren. Die bedeutendsten Konzerne
waren Royal Dutch-Shell, Standard Oil (N.J.), Gulf Oil Co., Sinclair Oil. Co., City Services und Warner-
Quinla. Weniger bercksichtigt wurden die Interessen von Continental Oil, South Penn, Mexican Seabord
und Water-Pierce Oil. Zusammen produzierten diese Unternehmen zwischen 1901 und 1938 mehr als 90 %
des gefrderten Erdls. Die Produktion der brigen war unbedeutend. Die zuletzt genannten Unternehmen
waren einige hundert unabhngige Firmen in den Hnden von Auslndern und Mexikanern. Viele schafften es
nie, zu produzieren und die, die Glck bei den Bohrungen hatten, elen fr den Transport, die Aufbereitung
und Verteilung der Brennstoffe ganz in die Abhngigkeit der groen Unternehmen. Manchmal verschwanden
sie durch das Bestreben der groen Konsortien auch ganz. Das mexikanische Kapital schwankte seit dem
Aufkommen der Industrie bis zu ihrer Nationalisierung zwischen 1 % und 3 % der Gesamtheit, weshalb die
Beteiligung von nationalem Kapital praktisch null war (Meyer, L. 2009, S. 33).
Von 1933 bis 1938 nahm die Produktion konstant zu, aber die wachsende Macht der
Bundesregierung, ein neues Steuersystem und die Entstehung der Gewerkschaft der Erdlar-
beiter des Mexikanischen Staates (Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Me-
xicana) im Jahr 1935 verschrften die Spannungen zwischen dem Staat und den Erdlrmen,
da hhere Lhne und eine grere Beteiligung mexikanischer gewerkschaftlich organisierter
Arbeiter bei den Ttigkeiten der Unternehmen gefordert wurden. Der Konikt wuchs an und
die Bundesregierung schritt mit Hilfe des Bundesrats fr Vershnung und Schiedsverfahren
(Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, JFCA) ein. Nach einer Beurteilung der Lage
entschied der Rat zugunsten der Gewerkschaft.
Die Unternehmen weigerten sich, das Urteil des Rates anzuerkennen und stieen eine
Verfassungsbeschwerde an. Doch der Oberste Gerichtshof lehnten die Beschwerde ab und
verpichtete die Erdlrmen, den Schiedsspruch des JFCA und folglich die Forderungen
der Arbeiter zu erfllen. Die Produzenten weigerten sich erneut, und der damalige Prsi-
dent Lzaro Crdenas (1932-1940) unternahm einen letzten Versuch, eine Einigung zu erzie-
len. Da es jedoch zu keiner Einigung kam, wurde das mexikanische Enteignungsgesetz am
18. Mrz 1938 auf die Erdlindustrie angewandt. Ab diesem Zeitpunkt gehrte der Industrie-
zweig nicht mehr auslndischen Personen, sondern wurde zum nationalen Vermgen.
Am 7. Juni 1938 wurde Petrleos Mexicanos gegrndet und festgelegt, dass sich die
nationale Erdlproduktion hauptschlich der nationalen Versorgung widmen sollte, da die In-
dustrialisierung des Landes, die zunchst durch den Zweiten Weltkrieg und spter durch das
Modell der Importsubstitution23 gefrdert wurde, nach billigem Brennstoff verlangte24. Ab
diesem Moment verwandelte sich Pemex in einen wichtigen Teil des mexikanischen Staates,
der dazu dienen sollte, die Politik mit Hilfe der Macht des Erdls am Laufen zu halten (Eli-
zondo 2012, S. 3).
Zwischen 1949 und 1951 wurde eine private, auslndische Investition durch die fnf
Risikovertrge wieder erlaubt. Diese bestanden in einer Konzession zur Erschlieung und
Ausbeutung bestimmter Regionen des Golfs von Mexiko gegen ein Fnftel des Werts des
gewonnenen Brennstoffs, der vollstndig an Pemex abgeliefert werden musste. Allerdings
wurde im Jahr 1958 die Abschlieung neuer Vertrge verboten und bis 1970 liefen die bereits
geschlossenen Vertrge aus.
Im Jahr 1971 wurde das Organgesetz ber Petrleos Mexicanos (Ley Orgnica de Pe-
trleos Mexicanos) mit dem Ziel verabschiedet, eine zentralisierte industrielle Struktur zu
schaffen, in der alle Aktivitten von einem einzigen Organ ausgefhrt werden. Zudem wur-
den die Vorkommen von Cantarell entdeckt, was es zusammen mit dem Anheben der Welt-
marktpreise fr Rohl Mexiko in den folgenden Jahren ermglichte, sich wie schon vor der
Enteignung in ein Exportland zu verwandeln.
Schlielich wurde 1989 Pemex Comercio Internacional (PMI) als ffentliches Unter-
nehmen und Handelsrma gegrndet25, um alle Produktarten aus der Rafnation und Indus-
trialisierung zu vermarkten, zu exportieren und importieren, sowie petrochemische Produkte
und andere fossile Brennstoffe hauptschlich im Ausland zu vermarkten26 (Pemex 2012).
23 Prozess, durch den die bisher importierten Gter durch im Land produzierte Produkte ersetzt werden.
24 Nach dem Konikt musste der inlndische Verbrauch mehr als 90 % der Gesamtproduktion aufnehmen.
25 Nach Rousseau wurde PMI mit 85 % des Kapitals von Pemex gegrndet, mit 7,5 % der Nationalen Bank fr
Auenhandel (Banco Nacional de Comercio Exterior) und 7,5 % aus Nacional Financiera, einer Entwick-
lungsbank der Mexikanischen Bundesregierung, (2006:28). Heute gehren 98,3 % Pemex, 1,66 % der Banco
Nacional de Comercio Exterior und der Rest dem Energieministerium (.http://www.pmi.com.mx/onepage/
public/preguntasfrecuentesuno.jsp). [Zugegriffen: 4. Juni 2013]
26 (http://www.pmi.com.mx/onepage/public/preguntasfrecuentesuno.jsp) [Zugegriffen: 4. Juni 2013]
1992 wurde das Organgesetz ber Petrleos Mexicanos und seine abhngigen
Organismen (Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos e Organismos Subsidiarios) verab-
schiedet, durch das Pemex in vier dezentralisierte Nebenorgane unterteilt wurde, die fr die
Geschftsbereiche Erforschung und Produktion, Rafnation, Gas sowie grundlegende Pet-
rochemie und Petrochemie27 zustndig waren. Ein fnftes Kontrollorgan bernahm das zen-
trale Management. 1996 wurde das Ausfhrungsgesetz des Artikels 27 der Verfassung (Ley
Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional) reformiert, womit private Investitionen in der
Produktion und Vermarktung ausschlielich sekundrer petrochemischer Produkte erlaubt
wurden28 (Pemex, 2012).
Sein bis heute hchstes Produktions- und Exportniveau erreichte Mexiko im Jahr 2004,
als es weltweit den sechsten Platz unter den Rohl produzierenden Lndern belegte. Trotz
der Generierung hoher Einnahmen fr das Land aufgrund der niedrigen Steuererhebung wur-
den die durch den Erdlverkauf erzielten Gewinne dafr genutzt, die laufenden Kosten der
Bundesregierung zu decken, was in Kapitalucht und Verschuldung des parastaatlichen Un-
ternehmens endete. Vor diesem Hintergrund wurde im Jahr 2008 die Debatte um die Ener-
giereform erffnet, welche die Verabschiedung des Gesetz ber Petrleos Mexicanos (Ley
de Petrleos Mexicanos) im selben Jahr nach sich zog.
4. Ideologische Elemente der Erdlindustrie
Die Mexikanische Revolution formierte sich zwischen 1910 und 1920, um das Regime des
Prsidenten Diaz zu demontieren. Es handelte sich zudem um eine Rebellion gegen die Aus-
beutung durch Grogrundbesitzer, Brokratie, auslndische Kapitalisten und Kirche. Die
Zeit zwischen 1920 und 1940 bedeutet nach Jean Meyer das langsame Auslaufen der Revo-
lution und den Wiederaufbau des Staates (Meyer J., 2003, S. 27).
Prsident Lzaro Crdenas (1932-1940) sah sich der Herausforderung gegenber, di-
rekte Antworten auf die groen, nationalen Probleme zu geben, um eine Nation bilden zu
knnen, die, wenn sie auch nicht mehr die Waffen erhob, die revolutionre Krise immer noch
nicht berwunden hatte. Er musste auerdem eine nationale Identitt formen, in der sich alle
Mexikaner reprsentiert sehen konnten.
Das Projekt von Crdenas wurde mit den kollektiven, revolutionren Forderungen ge-
rechtfertigt, welche zum Ziel hatten, eine moderne Nation zu bilden. Politik wurde auf he-
gemoniale Art ausgebt, es wurden Allianzen geschmiedet und Vereinbarungen zwischen
gegnerischen Gruppen geschlossen. Gruppen, die bis dahin nicht bercksichtigt wurden, wie
beispielsweise Arbeiter, die indigene Bevlkerung und sogar Systemgegner, wurden nun be-
27 PEMEX Exploracin y Produccin: Die Hauptfunktionen sind die Erforschung und der Abbau von Erdl
und Erdgas; sein Transport, seine Endlagerung und Vermarktung aus erster Hand. PEMEX Renacin: Seine
Hauptfunktionen sind die Ausfhrung industrieller Prozesse der Rafnation, Entwicklung von Erdlproduk-
ten und Erdlderivaten, ihrVertrieb, Lagerung und ihr Verkauf aus erster Hand. PEMEX Gas y Petroqumica
Bsica: Seine Hauptfunktionen sind die Verarbeitung, der Transport und die Vermarktung von Erdgas, s-
sigen fossilen Brennstoffen wie Flssiggas und petrochemischen Grundprodukten wie Ethan, Naturbenzin
und Schwefel. PEMEX Petroqumica: Seine Hauptfunktionen sind die Herstellung, Vermarktung und Ver-
trieb von Produkten, um die Nachfrage des Marktes mit Hilfe seiner Betriebssttten zu befriedigen. Seine
Hauptaktivitt sind die nicht basischen petrochemischen Prozesse der Derivate der ersten Transformation von
Erdgas, Methan, Ethan, Propan und Naphtas der Petrleos Mexicanos. PEMEX Petroqumica unterhlt enge
Handelsbeziehungen zu privaten nationalen Unternehmen, die Dngemittel, Plastikartikel, Fasern und syn-
thetische Gummis, Medikamente, Khlschrnke, Zusatzstoffe, etc. herstellen (http://www.pemex.com/index.
cfm?action=content&sectionid=7) [Zugegriffen: 4. Juni 2013]
28 http://www.Pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=1&catID=12040 ) [Zugegriffen: 4. Juni 2013]
achtet. Dabei sollte duch die verschiedenen Sektoren des Landes die Instrumentierung der
verschiedenen Sozialpolitiken vorangetrieben werden. Auf diese Weise konnte der Gesell-
schaft eine nationale Perspektive geboten werden (Len 2010, S. 37).
Die Ankndigung der Enteignung der Erdlindustrie von Prsident Crdenas am
18. Mrz 1938 bedeutete einerseits, dass die Kontrolle ber fossile Brennstoffe wiederer-
langt wurde, vor allem aber, dass die Politische Verfassung der Vereinigten Mexikanischen
Staaten, die vor 21 Jahren in Kraft getreten war, nun vollstndig angewendet wurde.
Dies bedeutete auch den Sieg der Mexikanischen Revolution und der Politik Crdenas
durch die Unterordnung auslndischer Interessen unter nationale Interessen, eine bessere
Verteilung des Reichtums, wirtschaftlichen Nationalismus und obwohl dies kein revolutio-
nres Ideal war die Emanzipierung der mexikanischen Arbeiter als potentielle Fachkrfte.
Aber vor allem bedeutete die Enteignung des Erdls nationale Souvernitt und bildete viel-
leicht auch ihre wichtigste Grundlage.
In der mexikanischen Grundschule lernen die Schler, dass der Artikel 27 der Verfassung
einer der wichtigsten ist, da er das Territorium, Gewsser, Luftraum und Boden sowie alle na-
trlichen Ressourcen, die sich darin benden, als Eigentum der Nation deklariert. Whrend
das Kapitel der Erdlenteignung im Fach Geschichte auf dem Stundenplan steht, wird auch
gelernt, dass der Satz Das Erdl gehrt den Mexikanern (el petrleo es de los mexicanos)
einer der wichtigsten der Geschichte ist, da er den Sieg Mexikos gegen Unternehmen und
auslndische Nationen reprsentiert, mit dem der legitime Besitz seiner natrlichen Ressour-
cen international anerkannt wurde. Diese Ressourcen wurden seit den Kolonialzeiten zum
Wohle auslndischer Nationen ausgebeutet29. Der Satz hat sich im Wunschdenken der Me-
xikaner festgesetzt und vermittelt das Gefhl, die Erdlindustrie zu besitzen, obwohl die
Bevlkerung vielleicht den einzigen Kontakt mit dieser Industrie hat, wenn sie Benzin tankt.
29 Whrend der Kolonialzeit waren Gebiet und Boden sowie alle Ressourcen des Vizeknigtums das Eigentum
des spanischen Knigs. In dem Augenblick, als die Unabhngigkeit Mexikos vollzogen war, erbte die neu ge-
borene Nation dieses Eigentum. Jedoch wurden unter dem Regime von Daz folgende Gesetze verabschiedet,
um Auslandsinvestitionen und eine industrielle Entwicklung zu frdern: 1884 das Gesetz ber Nationale Mi-
neralvorkommen der Nation (Ley de depsitos minerales de la Nacin), in dem ausdrcklich anerkannt wurde,
dass Erdl gefrdert werden konnte, ohne eine Konzession zu besitzen; 1892 das Bergbaugesetz (Cdigo
Minero), in dem dem Besitzer der Oberche das Recht zugestanden wurde, die Ressourcen seines Grundes
abzubauen, ohne eine Konzession zu besitzen. Und 1909 das Bergbaugesetz der Vereinigten Mexikanischen
Staaten (Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos), welches festlegte, dass das Eigentum der minerali-
schen Brennstoffe exklusiv das des Eigentmers der Oberche ist.
Nach dem Sturz Daz wurde 1917 die Verfassung verabschiedet, die im Paragraph IV des Artikels 27 das
Eigentum der Mineralvorkommen der Nation zuschrieb. Dies rief die Gegnerschaft der auslndischen Unter-
nehmen und der diese untersttzenden Regierungen auf den Plan, die argumentierten, die Frderrechte vor der
Verabschiedung der Verfassung erhalten zu haben.
In den darauffolgenden Jahren vernderte sich die Haltung des Staates nicht, sie wurde sogar im Jahre 1926
durch das Regelgesetz zum Paragraphen IV des Artikels 27 der Verfassung gefestigt. Trotz der Spannung,
die dieser Streit verursachte, wurde 20 Jahre lang durch verschiedene Abkommen erreicht, dass die Industrie
weiter ttig sein und sich entwickeln konnte. Einerseits erzielten die Unternehmen hohe Gewinne bei der
Frderung, Rafnation und Vermarktung der fossilen Brennstoffe und die mexikanische Regierung erhielt
andererseits Einnahmen aus den Steuern der Unternehmen.
1936, in der Amtszeit von Prsident Crdenas, wurde das Enteignungsgesetz (Ley de Expropiacin) verab-
schiedet, welches zum Ziel hatte, den nationalen Reichtum besser zu verteilen und die Enteignung jedweden
Eigentums zugunsten des ffentlichen Nutzens zu erleichtern. Besagtes Gesetz sollte anfangs nicht auf die
Erdlrmen angewendet werden, sondern sollte vielmehr fr die bessere Verteilung des Eigentums sorgen,
zum ffentlichen Nutzen und durch eine Verteilung des Agrarlandes. Trotzdem erlaubten bzw. erforderten die
Umstnde ein paar Jahre spter seine Anwendung auf die Produzenten von fossilen Brennstoffen.
Mit der Enteignung des Erdls bekam die Nation ihr legitimes Eigentum an fossilen Brennstoffen zurck, was
bereits seit 1917 festgelegt war, aber bis 1938 keine praktische Anwendung erfuhr, da die Erdlrmen das
Erdl immer als ihr Eigentum und ihre Ressource ansahen, das sich in ihren Gruben befand.
Die Enteignung des Erdls bedeutete auch eine wichtige Anstrengung, um eine bessere
Verteilung des Reichtums zu erreichen. Zum ersten Mal wurden der Wille und die Fhigkeit
des mexikanischen Staates sichtbar, sich gegen die Mchte zu wehren, die Ressourcen auf
Kosten der mexikanischen Arbeit ausgebeutet hatten.
Nach der Eroberung Mexikos und mit der Etablierung des Vizeknigreichs Neuspanien
hatten wirtschaftliche Ttigkeiten zum Ziel, verschiedene Produkte fr Spanien bereitzustel-
len. Whrenddessen bestand die soziale Elite, welche die Produktionsmittel besa, haupt-
schlich aus Personen mit europischen Vorfahren. Auch wenn mit der Unabhngigkeit die
Prioritt, fr Spanien zu produzieren, wegel, gehrten die Produktionsmittel immer noch
der gleichen Gruppe.
Whrend des Porriats30 wurden auslndische Investitionen gefrdert, um die Industri-
alisierung anzukurbeln. Mit der Ankunft auslndischer Investoren wurden diese zusammen
mit einigen Angehrigen der alten Elite zu den neuen Produktionseigentmern und somit zu
den grten Nutznieern der mexikanischen Produktion. Auch wenn ein Teil der mexikani-
schen Produkte im Land verblieb, wurden sie hauptschlich ins Ausland exportiert, vor allem
teure Mineralien.
Whrend der Revolution befand sich der Erdlsektor im Aufschwung. Seine Arbeiter
erhielten die hchsten Lhne im Land und konnten Dienstleistungen wie Wohnungen, Kran-
kenhuser und Schulen fr ihre Kinder in Anspruch nehmen. Die hchsten Posten, die bes-
ten Dienstleistungen und die hchsten Lhne waren jedoch immer fr Auslnder reserviert.
Deswegen erfanden die Erdlarbeiter den Spruch Mexiko den Mexikanern (Mxico para
los mexicanos), der mit der Forderung verbunden war, in Mexiko verfgbare Arbeitspltze
vorrangig an nationale Arbeiter zu vergeben (Brown 1998, S. 324). Auf diese Weise vertrat
die Bevlkerung den wirtschaftlichen mexikanischen Nationalismus, der auf einer sozialen
Basis beruhte, die die wirtschaftliche Macht der Eliten und der auslndischen kapitalistischen
Firmen einschrnken und die Lebensqualitt der Bevlkerung verbessern wollte (Brown
1998, S. 186).
Mit Prsident Crdenas wurde auf eine Politik gesetzt, die das Allgemeininteresse ber
private Interessen stellte. Manahmen wie die beginnende Landverteilung und die Strkung
der Gewerkschaften wurden von der Bevlkerung positiv aufgenommen.
Mit der Enteignung des Erdls wurde unter die wirtschaftliche Enklave der auslndi-
schen Firmen ein Schlussstrich gezogen. Auch wenn die auslndischen Produzenten eine
wichtige Rolle bei der industriellen Entwicklung des Landes spielten, konzentrierten sie sich
seit dem Erdlboom darauf, mexikanische Erdlreserven auszubeuten und sie fr die Nut-
zung durch auslndische Nationen zu exportieren, wobei mexikanische nationale Interes-
sen hinten anstanden. Auch die Lhne der Mexikaner wurden nicht lnger den Lhnen von
Auslndern untergeordnet. Und das Beste war, dass Mexikaner aufgrund ihrer Qualitten
Zugang zu den wichtigsten Arbeitspltzen der Industrie erhielten und auf diese Weise das so
ersehnte Mexiko den Mexikanern erreichten. Zustzlich kann die Erdlenteignung auch als
Emanzipation der nationalen Arbeiter als potentielle Fachkrfte gesehen werden. Vor allem,
wenn man bedenkt, dass die Arbeiter vor diesem Zeitpunkt nicht einmal fr die Durchfh-
rung technisch qualizierter Arbeiten vorgesehen waren. Auch wenn nicht alle Arbeiter eine
dauerhafte Beschftigung in der Erdlindustrie fanden, griff diese zumindest ideologisch die
Interessen des gesamten mexikanischen Proletariats auf, da sie die einzig orierende Indust-
rie zu Zeiten der Revolution war.
30 Die Amtszeit von Porrio Diaz.

Als 1901 die Arbeiten zur wirtschaftlichen Nutzung der lfelder begannen, standen aus-
lndische Unternehmer vor dem Problem, dass es in den betroffenen Regionen nur wenig Be-
vlkerung gab und diese hauptschlich in der Landwirtschaft beschftigt war. Unter diesen
Umstnden entschieden die Firmen, US-amerikanische Arbeiter unter Vertrag zu nehmen,
die bereits im Erdlboom ihres Landes Erfahrungen sammeln konnten. Auf diese Weise soll-
ten zunchst Ttigkeiten im Bereich Erschlieung und Bohrung erfolgen, spter im Bereich
Rafnation. Die mexikanischen Arbeiter dienten lediglich dazu, die Felder zu beaufsichtigen
und von der stndig nachwachsenden Vegetation zu befreien.
Im Laufe der Zeit wurden mehr spezialisierte Arbeiter und vor allem Arbeiter mit Er-
fahrung in der Eisenbahn- und Eisenindustrie angestellt. Trotzdem erhielten sie, wie bereits
erwhnt, niemals die gleichen Konditionen wie die Auslnder. Hinzu kam, dass die Ttigkei-
ten, die das auslndische Personal ausbte, in englischer Sprache ausgefhrt wurden, was zu-
sammen mit dem fehlenden Interesse, technisches Spezialwissen weiterzugeben, das Lernen
der Mexikaner erschwerte.
Mit der Zeit vernderten sich die Bedingungen und mit dem Beginn des Ersten Welt-
krieges wurden viele der auslndischen Arbeiter fr die Armee rekrutiert. Unter diesen Um-
stnden schafften es einige der mexikanischen Techniker, bessere Stellen zu erhalten und
somit mehr zu lernen. Die besten Stellen und Gehlter waren jedoch weiterhin den auslndi-
schen Arbeitern vorbehalten31 (Brown 1998, S. 335ff.).
Die Arbeits- und Gehaltsvorschriften waren von den auslndischen Unternehmern fest-
gesetzt worden und die Mexikaner respektierten sie. Mit der Einteilung der Arbeiter in Quali-
zierte oder Techniker und nicht Qualizierte, begannen sie selbst, untereinander Beziehun-
gen nach dem Modell des Kaziquentums (cacicazgo)32 herzustellen (Brown 1998, S. 380).
Die weniger qualizierten Arbeiter machten dabei die Techniker zu ihren Gruppenfhrern
und bildeten somit eine Struktur, die ihnen half, sich gegen Missbrauch von Seiten der Firma
zu verteidigen.
In den 1930er Jahren gingen diese Strukturen in formelle Gewerkschaften ber, welche
den Arbeitern die Mglichkeit gaben, in Streik zu treten und Druck auszuben, um ihre Ziele
zu erreichen. Mit der Zeit setzten die Gewerkschaften in fast allen Unternehmen Arbeits-
vorteile wie Lohnerhhungen und die Verkrzung der Arbeitszeiten durch. Im Jahr 1935
schlossen sie sich zur bis heute existierenden Gewerkschaft der Mexikanischen Erdlarbeiter
(Sindicato de Trabajadores Petroleros Mexicanos) zusammen.
Nach der Enteignung war die Gewerkschaft fr das Funktionieren der Industrie ver-
antwortlich. Damit hatten die Arbeiter die Gelegenheit, ihre Fhigkeiten unter Beweis zu
stellen, mit ihrer Arbeit und ihren Anstrengungen eines der grten Unternehmen der Welt
mitaufzubauen. Und dies, obwohl sie anfangs als minderwertig erachtet und ihnen nur gerin-
ge Fhigkeiten fr fachlich kompetente Arbeit zugestanden wurden.
31 Trotzdem waren die Erdlarbeiter ihren Firmen treu. Sie passten regelmig auf die Gruben auf und verteidig-
ten diese, bis sie whrend der Revolution zum Plnderungsobjekt wurden. Sie protestierten 1917 auch gegen
die Verabschiedung des Artikels 17, da sie in ihm ihre zuknftige Arbeit gefhrdet sahen.
32 Eine Form der lokalen Regierung, in der ein politischer Anfhrer die totale Herrschaft ber eine Gesellschaft
hat, die sich im politischen Klientelismus ausdrckt. Dieses System, das es auch in Spanien gab, ist betont
amerikanisch. In einigen lateinamerikanischen Lndern wird das Wort Kazike oft als charakteristische und
abwertende Bezeichnung verwendet, um darauf anzuspielen, wer die Macht ber klientelistische Netzwerke
hatte, obwohl diese nicht mit den ursprnglichen Vlkern Amerikas zu tun haben.
Die Kaziken knnen die Whlerstimmen ihrer Klienten kontrollieren, und deswegen mit den zentralen Politi-
kern verhandeln. Somit sind sie der Kopf der Parteibasis. Auf diese Art und Weise entstehen Demokratien,
die auf dem Papier funktionieren, aber nicht die Herrschaft des Volkes widerspiegeln. Sie funktionierten wh-
rend des 19. Jahrhunderts und eines Groteils des 20. Jahrhunderts in vielen Regionen Lateinamerikas und in
Spanien.
Letztendlich ist es wichtig, dass mit dem Arbeitskonikt, der im Kontext einer Regie-
rung mit politischem Willen und starker Untersttzung in der Bevlkerung stattfand, und
einer international gnstigen Konjunktur Faktoren bestanden, die eine erfolgreiche Enteig-
nung des Erdls ermglichten. Laut Lorenzo Meyer konnte dank der genannten Umstnde
whrend des komplexen Prozesses der Erdlenteignung, ein Gefhl des Vertrauens in die
eigene Fhigkeit Mexikos hergestellt, ihre nationale Unabhngigkeit deniert und aufrecht
erhalten werden und somit ihre Souvernitt geltend gemacht werden (Meyer L. 2009, S. 15).
Am 8. Mrz 1938 schrieb Lzaro Crdenas:
Mexiko hat heute eine groe Chance, sich vom politischen und konomischen Druck zu befreien, welche die
Erdlunternehmen, die eines unserer grten Reichtmer wie das Erdl zu ihrem Vorteil ausschpfen, und
die Verwirklichung des in der Verfassung vorgesehenen sozialen Programms behindern, im Land aufgebaut
haben. Verschiedene Regierungen des Regimes der Revolution haben versucht, Einuss auf die Konzessionen
des Bodens zu nehmen, die auslndischen Unternehmen zugestanden werden. Die Voraussetzungen waren auf
Grund internationalen Drucks und interner Probleme nicht frderlich. Aber heute sind die Voraussetzungen
anders, denn das Land hat keine bewaffneten Kmpfe zu tragen, ein neuer Weltkrieg steht vor der Tr und
England und die Vereinigten Staaten sprechen hug zu Gunsten der Demokratien und der Anerkennung der
Souvernitt der Lnder. Deswegen ist es gnstig, zu sehen, ob die Lnder, die dies versprechen, es auch erfl-
len und Mexiko den Gebrauch seiner Souvernittsrechte zugestehen. Die Regierung, der ich vorstehe, wird
zusammen mit dem Rckhalt des Volkes, die Verantwortung dieser Stunde erfllen. (Mayer L. 2009, S.193).
Einige Tage vor der Enteignung des Erdlsektor war sich Crdenas bewusst, dass die An-
wendung des Enteignungsgesetzes (Ley de Expropiacin) ggf. eine Lsung fr den seit 1917
existierenden Herrschaftskonikt ber fossile Brennstoffe wre. Er sah sie als Lsung fr
die diplomatischen und konomischen Interventionen, auf welche vor allem die US-ameri-
kanische Regierung zurckgriff, um Kontrolle ber Mexiko auszuben. Aber er sah sie vor
allem auch als Gelegenheit, die nationale Entwicklung durch das Prinzip des ffentlichen
Nutzens zu frdern. Dennoch war er sich sowohl der diplomatischen als auch der techni-
schen Schwierigkeiten bewusst, welche diese Aktion bedeutete. Er wusste auch, dass ihm
die Konikte in Europa und die US-amerikanische Politik der Nichteinmischung und gu-
ten Freundschaft33 entgegenkommen wrden, falls er eine Entscheidung solchen Ausmaes
treffen msse.
Was Crdenas allerdings nicht wusste, war, dass er sozusagen die Prinzipien seiner Po-
litik, d.h. der Politik der Revolutionre, materialisiert htte. Und er wusste nicht, dass es
schlielich die Erdlindustrie war, die wegen ihrer konomischen Bedeutung diese Prinzipi-
en zumindest konzeptuell bis zum heutigen Tag erhlt.
Die Tatsache, dass die Verfassung von 1917 mehr als 20 Jahre nicht vollstndig umge-
setzt wurde, hatte die Qualitt der Souvernitt des Mexikanischen Staates in Frage gestellt.
Dieser schien zugunsten der auslndischen Erdlunternehmen, anstatt in bereinstimmung
mit mexikanischen Interessen zu handeln. Wenn in diesem Kontext nichts getan worden
wre, um die Urteile des Obersten Gerichtshofes (Suprema Corte de Justicia de la Naci-
n, SCJN) und des Bundesrates zur Vershnung und Schiedsverfahren (Junta Federal de
Conciliacin y Arbitraje) zu erfllen, htte dies die Nutzlosigkeit und die fehlende Autoritt
mexikanischer Institutionen und des Staates selbst gezeigt, sowie die Unfhigkeit der Nation,
ihre Unabhngigkeit zu denieren und zu verteidigen, d.h. ihre Souvernitt auszuben. Da
33 Politik der Nichteinmischung in interne Angelegenheiten anderer Staaten, die 1933 auf der VII Interameri-
kanischen Konferenz in Montevideo, Uruguay, verabschiedet wurde.
Politik der Guten Nachbarschaft, die 1936 auf der Interamerikanischen Konferenz zur Festigung des Frie-
dens (Conferencia Interamericana de Consolidacin de la Paz) in Buenos Aires, Argentinien, verabschiedet
wurde.
Mexiko jedoch eine einzigartige Konjunktur nutzen konnte, um seine Autoritt zugunsten
der Interessen des Landes gegenber anderen, mchtigeren Nationen zu bewahren, konnte es
seine Zukunft selbst bestimmen und wie alle brigen ein souverner Staat genannt werden.
In diesem Sinne entstand die mexikanische Erdlindustrie aus einem reinen Akt natio-
naler Souvernitt, ein Konzept, das solange mit ihr in Verbindung gebracht werden wird, bis
eine andere Entscheidung das ihr eigentliches Wesen verndert.
5. Schlussbemerkungen und Zukunftsaussichten
Das Zulassen oder das Verbot von Privatkapital bei Pemex fhrten zu einer der polemischs-
ten Diskussionen der letzten Jahre, nicht nur in der Legislative, sondern auf allen Ebenen der
mexikanischen Gesellschaft, da eine der am tiefsten verwurzelten und am besten verinner-
lichten mexikanische Ideen bedroht war: Das Erdl gehrt den Mexikanern.
Die Diskussion war uerst delikat, da Pemex erstens als einer der grten Beitrags-
zahler des mexikanischen Staates konomisch fr die Entwicklung desselben verantwortlich
ist und zweitens die Existenz des Unternehmens ein Ergebnis der Enteignung von zwanzig
privaten Unternehmen war, die seit 1938 die Industrie in ein nationales Gut verwandelt ha-
ben. Vor allem aber wegen der tiefen geschichtlichen und ideologischen Bedeutung, die die
Erdlindustrie fr die Mexikaner hat.
So wurde die Beteiligung von Privateigentum nach einer einjhrigen Diskussionsphase
und trotz des Vorbringens verschiedener technischer und wirtschaftlicher Argumente auf ei-
nem Minimum erhalten. Auerdem wurde sichergestellt, keinen der Aspekte anzugreifen, der
die von der Bevlkerung gewnschte Erhaltung des Unternehmens in Gefahr bringen knnte
und der seit mehr als 70 Jahren mit dem Satz Pemex gehrt den Mexikanern zusammen-
gefasst wird.
Die Enteignung war eines der bedeutendsten Ereignisse in der Geschichte Mexikos,
nicht nur, da sie die mexikanische Erdlindustrie in ein nationales Gut verwandelte, sondern
auch, weil sie den Sieg und damit das Ende der Mexikanischen Revolution bedeutete. Die
unmittelbare Konsequenz der Enteignung war die Schaffung von Pemex als parastaatlicher
Organismus, auf den die Monopolverantwortung und -verpichtung hinsichtlich der nationa-
len Erdlgeschfte el, sowie die Reprsentation aller Ideale, die seit der Enteignung mit der
Erdlindustrie in Verbindung gebracht wurden.
Wenn man sich den historischen Prozess anschaut, der zur Enteignung fhrte, zeigt
sichm dass dort die revolutionren Ideale verwirklicht wurden: eine bessere Einkommens-
verteilung, die Unterordnung auslndischer unter nationale Interessen, die Emanzipation der
mexikanischen Arbeiter zu Fachkrften und vor allem die nationale Souvernitt. Diese Ide-
ale werden durch den Satz Das Erdl gehrt den Mexikanern reprsentiert.
Nach den Ankndigungen des aktuellen mexikanischen Prsidenten, Enrique Pea Ni-
eto (2012-2018), wird auch in der neuen sechsjhrigen Amtszeit die Energiereform dis-
kutiert werden, um Pemex mehr Unabhngigkeit zu geben und es mit mehr Privatkapital
auszustatten. Um dies zu erreichen, wird es notwendig sein, dass zuvor oder gleichzeitig
eine Finanzreform verabschiedet wird, die dabei hilft, die Abhngigkeit des Mexikanischen
Staates von den Erdleinkommen zu reduzieren. Zudem darf kein Vorschlag die mit der Erd-
lindustrie assoziierten Werte beeintrchtigen und es wre sogar ratsam, diese zu verstrken,
um keine starke Opposition gegen sich zu haben, die eine Reform bremsen und zu ihrem
Scheitern fhren wrde.
Wenn es also Pemex gelingen wrde, sich unabhngig von seinen jeweiligen Kapitalan-
teilen und der Nationalitt der Zusammensetzung seines Kapitals in ein effektives und ef-
zientes Unternehmen zu verwandeln, ohne auslndische Interessen ber nationale zu stellen,
wird die Erdlindustrie weiterhin die revolutionren Ideale reprsentieren knnen. Jedoch
muss darauf geachtet werden, der Bevlkerung keine falsche Botschaft ber die Privatisie-
rung von Pemex zu vermitteln, da sich dies als Versagen des Mexikanischen Staates, sein
Schicksal selbst in die Hand zu nehmen, interpretieren liee. Dadurch wrde der Nationa-
lismus geschwcht und die Idee entstehen, all das zurckgeben zu mssen, was vor 1938
enteignet wurde.
Auch heute halten das Bedrfnis und das Interesse an, eine Industrie zu schtzen, die
eine tiefe historische und ideologische Bedeutung fr Mexiko hat. Werden aber vielleicht die
technischen und wirtschaftlichen Argumente die Legislative und die Bevlkerung berzeu-
gen, den Kampf um die Privatisierung von Pemex zu gewinnen? Das wird die Zeit zeigen.
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http://www.Pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=1&catID=12040
http://www.pmi.com.mx/onepage/public/preguntasfrecuentesuno.jsp
Sozialpolitik in Mexiko:
Institutionalisierung, Spannungen und Verzerrungen
J. Mario Herrera Ramos1
1. Einleitung
In Mexiko wird Sozialpolitik auf verschiedene Arten dargestellt. Hug wird darauf hinge-
wiesen, dass die Verfassung von 1917 die Sozialrechte auf Bildung (Artikel 3) und Arbeit
(Artikel 123) garantiert. Die Schaffung eines Sozialversicherungssystems als direktes Ergeb-
nis des Artikels 123 gibt der Idee einer Sozialverfassung Raum, de facto der ersten Sozial-
verfassung des 20. Jahrhunderts. Somit waren die Sozialrechte eine Begleiterscheinung der
Verfassung von 1917 und der Mexikanische Staat beschftigt sich deshalb seither mit ihrer
institutionellen Ausgestaltung.
Die Sozialpolitik in Mexiko weist heutzutage mindestens vier Hauptmerkmale auf: ihre
Institutionalisierung ist allgemeiner und weitreichender als in frheren Jahren und an das
Konzept der Entwicklung gebunden, es gibt starke Spannungen sowohl bei Normen und
Manahmen, es gibt starke Verzerrungen, aber auch Erfolge. An dieser Stelle soll ledig-
lich das erste Merkmal untersucht werden. Dabei wird als Institutionalisierungsprozess einer
Regierungsmanahme verstanden, dass Sozialpolitik als notwendig erkannt wird und fr ihre
Ausfhrung ffentliche Gelder ausgegeben werden, um diese Notwendigkeit auf der Grund-
lage normativer Regeln zu decken.
Die Analyse der Institutionalisierung der Sozialpolitik in Mexiko whrend der letzten
25 Jahre, muss zwei Gegenstze bercksichtigen. Einerseits nahm die Ungleichheit bei der
Einkommensverteilung ab, da die Bedeutung von Bildung auf dem Arbeitsmarkt abnahm
und die Auswirkungen der Programme mit an Bedingungen geknpfte Finanztransfers eine
Neuverteilung des ffentlichen Haushaltes von der Hochschulbildung zur Grundbildung be-
wirkte (Campos, Esquivel und Lustig 2012). Andererseits jedoch stieg die Zahl der Bevl-
kerung in rmlichen Verhltnissen auf ein hnliches Niveau wie in den 1990er Jahren an
(CONEVAL, 2012a).
Das Studium der Sozialpolitik erfordert es, dass wir direkt oder indirekt drei Konzepte
behandeln, die eng miteinander verbunden sind: die soziale Entwicklung, die Sozialpoli-
tik und die Sozialausgaben. Eine Denition von Sozialpolitik ist generell schwierig und es
gibt deswegen keine richtige und weitgehend akzeptierte Denition. Fr diesen Beitrag
1 Ich mchte Francisco Arroyo Garca danken, der sein breites Wissen ber Staatsausgaben und diesbezgliche
Normen mit mir teilte. Der Aufbau des Beitrags reektiert teilweise seine Anregungen zur Sozialpolitik in
Mexiko. Auerdem mchte ich Ricardo Aparicio danken, ohne den dieser Beitrag nicht mglich gewesen
wre.

454 J. Mario Herrera Ramos
wir unter Sozialpolitik der Prozess verstanden, durch den eine Gesellschaft direkt die je-
weiligen Personen untersttzt, die ihre Mglichkeiten innerhalb der Gesellschaft nicht voll
auszuschpfen knnen. Das Soziale bezieht sich auf all die Elemente, Charakteristika und
Mglichkeiten der Individuen, sich in die Gesellschaft und ihre Institutionen einzufgen und
von ihnen untersttzt zu werden. Sozialpolitik bezieht sich auf smtliche Manahmen des
Staates, deren Ziel es ist, soziale Entwicklung voranzutreiben. Die Sozialausgaben sind der
Teil des ffentlichen Haushaltes, der fr die Gestaltung, die Ausfhrung und Bewertung der
Sozialpolitik ausgegeben wird, in bereinstimmung mit der Denition und den Ausgabenbe-
reichen, die rechtlich als Sozialausgaben (gasto social)2 bekannt sind.
Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Zunchst werden Artikel 25 der Verfassung so-
wie das Grundgesetz ber soziale Entwicklung (Ley General de Desarrollo Social, LGDS)
untersucht, wobei besonders ihre Bedeutung fr die Institutionalisierung der Politik der
sozialen Entwicklung hervorgehoben wird. Dabei zeigen sich unter anderem klar das Ziel
der staatlichen Lenkung der nationalen Entwicklung sowie die Instrumente und Interventi-
onskriterien des Staates. Im folgenden Abschnitt werden mithilfe der Analyse der Nationa-
len Entwicklungsplne (Planes Nacionales de Desarrollo) auch die Prinzipien untersucht,
welche das Design und die Ausfhrung der sozialen Entwicklungspolitik seit 1988 bestim-
men. In den Plnen wird das Prinzip der Verteilungsgerechtigkeit mit der Chancengleichheit
verbunden, was spter auch in das Bundesgesetz ber soziale Entwicklung aufgenommen
wird. Auerdem sind Elemente des institutionellen Entwurfes des Programmes Progresa/
Oportunidades wichtig. Der vierte Abschnitt analysiert die Vernderung der Bedeutung der
ffentlichen Ausgaben fr soziale Entwicklung fr Mexiko wie auch fr andere Lnder
Lateinamerikas ab 1990. Die mexikanische Regierung gibt den grten Teil ihrer vorgesehe-
nen Ausgaben fr Programme mit Bezug zur sozialen Entwicklung aus. Jedoch waren diese
bisher oftmals wenig efzient.
2. Die Institutionalisierung der Sozialpolitik der normative Rahmen
Die Sozialpolitik, die in den vergangenen zwanzig Jahren entworfen und implementiert wur-
de, ist zumindest teilweise die Reaktion auf eine besondere Staatsform, ihre Funktionen und
deswegen auch ein spezielles Verstndnis zwischen Staat und Markt. Sie basiert auf zwei
juristischen Statuten: dem Artikel 25 der Verfassung und dem Gundgesetz ber soziale Ent-
wicklung.
2.1 Die so]iale Entwicklung in der Verfassung
Der Artikel 25 der Verfassung entwirft einen Rahmen fr das Handeln des Staates im sozialen
und wirtschaftlichen Bereich.
Die Grundlage des neuen Verhltnisses Staat-Markt ist in den Verfassungsreformen von
1983 und 1999 zu nden, vor allem im Artikel 253. Vier Elemente sind von groer Bedeutung
fr das Thema der sozialen Entwicklung. Erstens legt der Artikel den Hauptgrund fest, wes-
2 Es kann keine totale bereinstimmung der Konzepte sozialer Entwicklung und der Bereiche der Sozialausga-
ben erwartet werden.
3 Dieser Artikel bildet zusammen mit den Artikel 25, 26, 27 und 28 die Verfassungsgrundlage des Wirtschafts-
rechts in Mexiko. Diese Artikel wurden 2013 vor allem in Hinblick auf die neue Energiepolitik reformiert. Im
Besonderen wurde der Artikel 25 durch ein Dekret vom 5. Juni 2013 reformiert. Andere Reformen wurden im
Dezember 2013 mit aufgenommen und verabschiedet.
Sozialpolitik in Mexiko: Institutionalisierung, Spannungen und Verzerrungen 455
halb der Staat der Lenker der nationalen Entwicklung ist und vier Kernattribute garantieren
soll: Entwicklung soll allumfassend und nachhaltig sein, die Souvernitt der Nation und ihr
demokratisches Regime frdern und schlielich die volle Ausbung der Freiheit und Wrde
der Individuen, Gruppen und Klassen ermglichen. Der allumfassende Charakter lsst die
Interpretation zu, dass die soziale Entwicklung in den Verantwortungsbereich der staatlichen
Lenkung gerckt wird. Nationale Entwicklung kann in diesem Fall als die konstante Ver-
besserung der konomischen, sozialen, politischen und kulturellen Lebensbedingungen ver-
standen werden, also als allumfassender und nachhaltiger Wohlstand. Mit anderen Worten
kann nationale Entwicklung als soziale Entwicklung interpretiert werden, vor allem, weil
im gleichen Artikel spter explizit von konomischer Entwicklung gesprochen wird4. Die
verschiedenen Entwicklungsprozesse werden nicht voneinander getrennt, unabhngig vom
Entwicklungskonzept umfasst dieses alle Facetten der menschlichen Aktivitt.
Zweitens legt der Artikel mit der grtmglichen Klarheit das bergeordnete Ziel der
nationalen Entwicklung und somit die Leitungsfunktion des Staates auf dem Gebiet fest,
nmlich die volle Ausbung der Freiheit und die Wrde der Individuen, Gruppen und
sozialen Schichten... Fr den Staat ist es eine Verfassungspicht, Freiheit und individueller
Wrde zu schtzen. Wenn auch der Begriff Wrde in seiner weiter gefassten Konzepti-
on nicht deniert wird, bezieht er sich auf die Merkmale des Individuums, die es von den
brigen menschlichen Wesen unterscheiden, also die, die es menschlich machen. Drittens
erwhnt der Artikel die Instrumente, die genutzt werden mssen, damit die Lenkung des
Staates die bergeordneten Ziele der allumfassenden, nachhaltigen nationalen Entwicklung
zur Strkung von Souvernitt und Demokratie erreichen kann. Damit sind die Strkung des
wirtschaftlichen Wachstums, die Schaffung von Arbeit und die Frderung einer gerechteren
Verteilung vom Einkommen und Reichtum gemeint5.
Schlielich wird im sechsten Paragraphen besagten Artikels ein konzeptueller Bruch
mit der Tradition angedeutet. Die Vorgehensweise des Staates zur Frderung, Strkung und
Untersttzung von privaten Unternehmen sowie Unternehmen, die dem sozialen Sektor an-
gehren, muss dabei die Kriterien der sozialen Gleichheit und Efzienz erfllen. Fr Ma-
nahmen zur Frderung dieser Unternehmen hat kein Kriterium Vorrang vor einem anderen.
Diesbezglich ordnet die Verfassungsnorm an, dass die Fokussierung auf die Efzienz zu-
gunsten aller anderen Elemente in Verbindung mit sozialer Gleichheit aufgegeben wird. In
dieser Regelung ist die Absage an das grundlegende Prinzip des wirtschaftlichen Fundamen-
talismus zu erkennen, der die Formulierung der Wirtschaftspolitik aufgrund der konservati-
ven Interpretation des Wohlstandstheorems dominierte und immer noch dominiert. Streng
genommen kann die Verfassungsregelung auch nicht dahingehend interpretiert werden, als
wrde sie eine unkontrollierte Intervention der Regierung befrworten. Nach Basu (2011:23)
msste sich die Rechtfertigung des Eingreifens oder Nicht-Eingreifens des Staates in die
Wirtschaft mehr nach rationellen Grnden und wissenschaftlichen Kenntnissen bestimmt
werden, anstatt sich auf ideologische Leidenschaften oder Glaubenskriterien ihrer jeweiligen
Untersttzer zu sttzen. Die Verfassung lsst hier einen Spielraum, damit im Bereich der so-
4 Miguel Carbonell (1998) interpretiert dies hnlich.

5 Die Reform vom 5. Juni 2013 schliet ein viertes Instrumente in: die Wettbewerbsfhigkeit. Durch die Reform
wird ein weiterer Paragraph hinzu gefgt, in dem sich der Staat dazu verpichtet, wirtschaftliche Aktivitten
von Privatpersonen zu frdern und zu schtzen. Auerdem erhlt e reine Denition von Wettbewerbsfhig-
keit. Die Folgen dieser Modikationen fr die Sozialpolitik sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Beitrags.
zialen Entwicklung jngste Fortschritte (ab 1983) hinsichtlich der negativen Auswirkungen
der Ungleichheit und Armut auf das Wirtschaftswachstum eingeschlossen werden.6
Die Ausgestaltung des Staates, der Artikel 25 der Verfassung eingefhrt hat, macht so-
wohl die Notwendigkeit eines Gemeinwohlkriteriums als auch eines Gleichheitskriteriums
jeder staatlichen Manahme zum Erreichen nationaler Entwicklung deutlich. Das in diesem
Artikel eingefhrte Gemeinwohlkriterium ist die volle Ausbung der Freiheit und mensch-
lichen Wrde.
Artikel 25 der Verfassung fhrt letztendlich eine enorme Neuerung hinsichtlich der Aus-
gestaltung des Staates sowie dessen Entscheidungen in Verbindung mit der sozialen Ent-
wicklung im Allgemeinen und der Sozialpolitik im Besonderen ein. Zunchst ermglicht er
eine neue institutionelle Untersttzung fr die Sozialpolitik. Die Frderung der nationalen
Entwicklung durch die vier bereits erwhnten Merkmale wird zur Staatsangelegenheit. Die
zweite groe Neuerung bei den Manahmen im Bereich sozialer Entwicklung vor 1983 re-
sultiert aus einem der Frderungsinstrumente, nmlich eine gerechtere Verteilung des Ein-
kommens und Reichtums.... Folglich ist der Staat gezwungen, bei all seinen Manahmen
ein Kriterium der Gleichheit und Gerechtigkeit anzuwenden, um nationale Entwicklung im
Sinne dieses Artikels zu frdern.
Die dritte und letzte groe Neuerung zu den Sozialpolitiken vor 1983 ist mit dem Ent-
wicklungsziel der Freiheit verbunden. Wenn das hchste Ziel der allumfassenden, nachhalti-
gen, souvernen und demokratischen nationalen Entwicklung die Ausbung von Freiheit und
Wrde von Individuen, Gruppen und Klassen ist, dann lsst sich die Beseitigung von Armut
als ein implizites Ziel der Fhrung des Staates bei der nationalen Entwicklung interpretieren.
Auf diese Weise werden die Beseitigung von Armut und die Verminderung der Ungleichheit
durch das Verfassungsmandat zu Staatszielen.
2.2 Das Grundgeset] ber so]iale Entwicklung und So]ialpolitik
Das LGDS hatte eine Reihe wichtiger Auswirkungen auf das Konzept, das nicht notwendi-
gerweise dem Regierungshandeln entsprach, sowie auf die Praxis der sozialen Entwicklung,
die Ausgestaltung und die Ausbung der Politik, das Auftreten neuer Akteure sowie auf die
Nachfrage verschiedener Schwerpunkte zum Entwurf besagter Politikinhalte.
Das LGDS wurde mit einem beispielhaften Konsens (Boltvinik, 2003) angenommen
und im Januar 2004 im Bundesstaatsanzeiger verffentlicht.
Laut Artikel 3 des LGDS ist die Politik der sozialen Entwicklung folgenden Prinzipien
unterworfen: Freiheit, Verteilungsgerechtigkeit, Solidaritt, Ganzheitlichkeit, soziale Parti-
zipation, Nachhaltigkeit, Respektierung der Verschiedenheit, freie Selbstbestimmung und
Autonomie der indigenen Bevlkerung und Transparenz. Das LGDS deniert die Empfn-
ger von Programmen zur sozialen Entwicklung.7 Die sozialen Rechte sind nicht universell,
da als Empfnger der Programme und als Adressaten der Politik der sozialen Entwicklung
nur diejenigen Brger bercksichtigt werden, welche die durch ein Sozialprogramm oder
eine Sozialpolitik geforderten Bedingungen erfllen. Artikel 6 zhlt die Rechte fr soziale
Entwicklung auf: Bildung, Gesundheit, Ernhrung, Wohnung, eine gesunde Umwelt, Arbeit
6 Fr allgemeine Literatur zum Thema siehe Galor (2009), Fisher und Erickson (2007) und Banerjee und Duo
(2003). Die Einfhrung dieses Entwicklungskonzeptes und das Verhltnis von Efzienz und Gleichheit sind
interessant, vor allem wenn man bedenkt, dass Mexiko schwere Wirtschaftskrisen erlitt, in der diese Verfas-
sungsprinzipien auer Acht gesetzt wurden.
7 Empfnger: diejenigen Personen, die zu der Bevlkerungsgruppe zhlen, die Sozialprogramme erhlt und
die die jeweiligen normativen Voraussetzungen dafr erfllt. (LGDS, Art. 5, Absatz I)
und soziale Sicherheit sowie die Rechte, die laut Verfassung mit der Nicht-Diskriminierung
verbunden sind8.
Die Zielsetzungen der Nationalen Politik der Sozialen Entwicklung (Poltica Nacional
de Desarrollo Social, PNDS) sind folgende (Art. 11 LGDS):9
1. Bedingungen zu garantieren, die den Genuss der individuellen oder kollektiven sozi-
alen Rechte sichern, indem sie den Zugang zu Programmen zur sozialen Entwicklung
und die Chancengleichheit, sowie die berwindung von Diskriminierung und sozialem
Ausschluss garantieren.
2. Eine wirtschaftliche Entwicklung mit sozialer Ausrichtung zu frdern, die Arbeit bereit-
stellt und bewahrt, das Einkommensniveau hebt und seine Verteilung verbessert.
3. Ausgeglichene regionale Entwicklung zu strken und
4. Formen der sozialen Partizipation bei der Formulierung, Ausfhrung, Instrumentalisie-
rung, Evaluierung und Kontrolle der Programme zur sozialen Entwicklung zu garantie-
ren.
Zunchst wird die Chancengleichheit als Prinzip der Verteilungsgerechtigkeit klar fest-
gelegt, nach dem die Sozialpolitik entworfen werden soll. Es wird von der Verantwortung
des Individuums fr sein eigenes Handeln ausgegangen und, wie spter noch erlutert wird,
wurde seit der Schaffung des Programms Oportunidades im Jahr 1997 das Kriterium fr
die Verteilungsgerechtigkeit in der Gestaltung der Sozialpolitik gewhlt und der Fokus dar-
auf gelegt, das Spielfeld auszugleichen. Nach Ann Phillips (2006) hat dieses Prinzip zwei
Vorteile. Erstens lst es das Problem hinsichtlich der Frage Gleichheit von was? (Sen,
1980), da es anerkennt, dass fr verschiedene Individuen verschiedene Dinge wichtig sind.
Deshalb legt das Kriterium der Gleichheit nahe, dass diese Gleichheit nicht durch die Zu-
weisung von gleichen Mengen an Gtern und Dienstleistungen fr die Individuen erreicht
wird. Zweitens erkennt es die Verantwortlichkeit der Individuen bezglich ihres Handelns an
(Phillips, 2006).
In Artikel 6 werden die beiden Interpretationsmglichkeiten der Verteilungsgerechtig-
keit als Chancengleichheit anerkannt. Eine bezieht sich eben darauf, das Spielfeld auszu-
gleichen und die andere auf das Prinzip der Nichtdiskriminierung (Roemer, 1998). Letzt-
endlich hat die PNDS zum Ziel, sozialen Ausschluss zu beseitigen.
Sowohl in der Verfassung als auch im LGDS wird von einer wirtschaftlichen Entwick-
lung im sozialen Sinne gesprochen, deren Instrumente die Arbeit und die Verbesserung der
Einkommensverteilung sind. Dies ist ein wesentlicher Punkt, da die Arbeit, wie noch zu zei-
gen sein wird, nicht in die Konzepte integriert ist, die das Budget fr die sog. Sozialausgaben
denieren.
Das Ziel des LGDS hinsichtlich der regionalen Entwicklung ist klar: die geographische
Verteilung der Individuen ist ein wichtiges Element fr das Verstndnis der Ungleichheit und
muss deswegen bei der Formulierung der Sozialpolitik beachtet werden. Jedoch ist dieses
Element praktisch weder in der Politik noch in den Programmen zur Entwicklung und Ar-
mutsbekmpfung zu nden (vgl. Herrera Ramos 2008 und 2012).
Das vierte Ziel des LGDS ist schlielich die Garantie der sozialen Partizipation, wes-
halb Instanzen wie der Soziale Rechnungshof (Contralora Social) gegrndet wurden, um
8 Die Verfassung nennt diese jedoch nicht explizit.

9 Wegen ihrer Bedeutung werden sie an dieser Stelle vollstndig dargestellt.
die Partizipation der Empfnger bei der Gestaltung und Umsetzung der Sozialprogramme
zu frdern.
In keinem der Teile, in dem die Aufgaben des neuen Ministeriums beschrieben werden,
wird Bezug auf das Verhltnis genommen, in dem die Politik der stdtischen und regionalen
Entwicklung zur Politik der sozialen Entwicklung steht. Diese Initiative ist beispielhaft fr
das Konzept der neuen Verwaltung hinsichtlich der ffentlichen Manahmen im Zusammen-
hang mit stdtischer und regionaler Entwicklung. Sie sind uerst beschrnkt und verhindern
eine wirksame Ausbung der Hauptfunktionen des Ministeriums fr Soziale Entwicklung.
Es handelt sich um eine Konzeption, die sich vom Geist und den Prinzipien des LGDS unter-
scheidet.
Eine der herausragenden Regeln des LGDS bezieht sich auf die Finanzierung der So-
zialpolitik. Programme, Fonds und Ressourcen sind fr die soziale Entwicklung vorrangig
und von ffentlichem Interesse. Dies bedeutet, dass das Budget - auer unter den vom Ab-
geordnetenhaus festgelegten Bedingungen - nicht reduziert werden kann und dass es den
Manahmen zur berwachung und Evaluierung unterworfen ist. Um dies zu bekrftigen,
regelt Artikel 20 ausdrcklich, dass das den Sozialausgaben zugewiesene reale Budget nicht
geringer sein darf als im Jahr zuvor. Das Wachstum der Sozialausgaben muss mindestens
der in den Allgemeinen Kriterien der Wirtschaftspolitik geschtzten Wachstumsrate des BIP
entsprechen. Auerdem ist die Verteilung der Sozialausgaben im LGDS fr die Frderung
der ausgeglichenen regionalen Entwicklung gedacht und ihre Zuweisung richtet sich nach
den Indikatoren Efzienz, Gre und Qualitt der Leistungen.
In Artikel 19 des LGDS werden vorrangige Programme aufgezhlt, die wegen dieses
Merkmals keine Einschnitte in ihrem Budget erleiden drfen. Im Gegenteil, ihr Budget wird
proportional zum geschtzten Anstieg des BIP erhht. Diese Programme sind folgende:
1. Programme zur Schulpicht

2. Kampagnen zur Prvention und Kontrolle bertragbarer Krankheiten und Programme
zur rztlichen Behandlung
3. Programme fr Personen, die von Armut oder Marginalisierung betroffen sind oder sich
in einer Situation besonderer Hilosigkeit benden
4. Programme die sich an Zonen mit vorrangiger Aufmerksamkeit richten
5. Programme und ffentliche Manahmen zur Sicherung der Ernhrung und Mutter-
Kind-Ernhrung
6. Programme zur sozialen Versorgung mit Grundgtern
7. Wohnungsbauprogramme
8. Programme und ffentliche Fonds zur Schaffung und Beibehaltung von Arbeitsplt-
zen, der sozialen Produktionsttigkeiten und der Unternehmen des sozialen Sektors der
Wirtschaft
9. Programme und Infrastrukturprojekte fr Trinkwasser, Abwasser, Elektrizierung, Stra-
en und andere Verkehrswege, Umweltsanierung und stdtische Infrastruktur
Auf diese Weise soll vermieden werden, dass ein Projekt als Folge wirtschaftlicher An-
passung Einschrnkungen in den Sozialkosten erleiden muss.
Das LGDS schafft den Nationalen Rat zur Evaluierung der Politik zur sozialen Entwick-
lung (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, CONEVAL), ein
dezentralisiertes ffentliches Organ der Bundesverwaltung (Administracin Pblica Fede-
ral). Dieser Rat ist unabhngig und fr die Denition, Messung und Identizierung der Ar-
mut in Mexiko zustndig, sowie fr die Erhebung von Information ber die soziale Entwick-
lung und die Regelung und Koordinierung der Evaluierung der PNDS. Der Rat setzt sich aus
den Fhrungskrften des Ministeriums fr Soziale Entwicklung (Secretara de Desarrollo
Social) und sechs Akademikern zusammen.
Das LGDS beauftragt den CONEVAL, Armut nach multidimensionalen Kriterien zu
identizieren und zu messen. Folgende Indikatoren sind dabei einzuschlieen10:
1. laufendes Pro-Kopf-Einkommen
2. durchschnittlicher Bildungsstand im Haushalt
3. Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen
4. Zugang zur sozialen Sicherung
5. Qualitt und Gre des Wohnraums
6. Zugang zu Grunddienstleistungen des Wohnungsbau
7. Zugang zu Ernhrung
8. Grad der sozialen Kohsion (LGDS: Art. 36)
Neben dem CONEVAL schafft das LGDS drei weitere Organismen: die Nationale
Kommission fr soziale Entwicklung (Comisin Nacional de Desarrollo Social), die Se-
kretariatsbergreifende Kommission fr soziale Entwicklung (Comisin Intersecretarial de
Desarrollo Social) und den Beirat fr soziale Entwicklung (Consejo Consultivo de Desarrol-
lo Social). Die vier Organismen bilden zusammen das Nationale System fr soziale Entwick-
lung (Sistema Nacional de Desarrollo Social). Dieses System soll die ffentlichen Sektoren
aller Regierungsebenen und die privaten Sektoren zusammenfhren, um die Strategien und
Politiken zur sozialen Entwicklung zu erfllen. Jeder Organismus hat besondere Ziele und
Verantwortlichkeiten, wobei die Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social nach Ab-
schnitt I des Paragraph 52 Manahmen empfehlen soll, um die Entscheidungen zu Sozial-
politik und Wirtschaftspolitik kompatibel zu machen.
Der Geist des LGDS kennt damit die Verpichtung der Regierung an, dass keines der
Zielen der Efzienz und der Verteilung und Gleichheit einen Vorrang bekommt. Wie be-
reits kommentiert wurde, stimmt der Geist dieses Artikels mit dem Auftrag des Artikels 25
der Verfassung berein. Jedoch wird im Gesetz bestimmt, dass im Falle eines mglichen
Koniktes zwischen beiden Zielen die Sekretariatsbergreifenden Kommission zur sozialen
Entwicklung (Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social) die Regierung bei der Besei-
tigung und Schwchung dieses Koniktes bert.
Eines der Prinzipien des LGDS ist die soziale Mitwirkung von Personen und Orga-
nisationen beim Entwurf, der Umsetzung und Evaluierung der Politiken, Programme und
Manahmen zur Sozialen Entwicklung. Es gibt mehrere Instanzen, deren Ziel die Frderung
der Partizipation der Empfnger und der Bevlkerung im Allgemeinen ist, wie der Soziale
Rechnungshof (Contralora Social) und der Beirat fr soziale Entwicklung (Consejo Consul-
tivo de Desarrollo Social) hervor. Der Soziale Rechnungshof ist nach Artikel 69 der Mecha-
nismus fr Empfnger, damit diese die Erfllung der Ziele und die korrekte Verwendung der
ffentlichen Gelder, die den Programmen fr soziale Entwicklung zugeteilt werden, prfen
lassen knnen. Der Beirat fr soziale Entwicklung (Consejo Consultivo de Desarrollo So-
cial) hingegen stellt einen anderen Bereich der zivilgesellschaftlichen Partizipation dar, mit
dem Ziel, Manahmen zu analysieren und vorzuschlagen und somit zur Erfllung der PNDS
beizutragen.
10 Vgl. dazu den Beitrag von Nayeli Salgado und Ricardo Aparicio in diesem Band.
3. Soziale Entwicklung und Sozialpolitik in den Nationalen

Entwicklungsplnen und in den Sozialprogrammen
In den vorhergehenden Teilen wurden zwei der juristischen Regelwerke kommentiert, die
die Institutionalisierung der Sozialpolitik in Mexiko bestimmt haben. Jedoch folgte die For-
malisierung der Sozialpolitik keinem linearen Prozess. Letztendlich sind die Konzeption, die
Ausgestaltung und die Umsetzung einer ffentlichen Entscheidung Ergebnis des politischen
Prozesses. Zwischen der Verfassungsreform und der Verabschiedung des LGDS vergingen
zwanzig Jahre. Whrend dieser Jahre erlebte Mexiko zwei starke Wirtschaftskrisen, die Tran-
sition zur Demokratie und Prozesse, die zweifellos Auswirkungen auf die Konzeption der
Entwicklung und Sozialpolitik hatten.
Ein Teil dieser Ideen, die der aktuellen Sozialpolitik Gestalt gaben, ndet sich in den
Nationalen Entwicklungsplnen (Planes Nacionales de Desarrollo) wieder, die jede Regie-
rung laut Gesetz innerhalb der ersten sechs Monate ihres Mandates prsentieren muss. In
diesen Dokumenten sind die konzeptuellen Leitlinien zur sozialen Entwicklung angelegt,
nach denen die jeweiligen Politikinhalte entworfen werden. An dieser Stelle sollen die wich-
tigsten Themen der sozialen Entwicklung dargestellt werden, mit besonderer Bercksichti-
gung eines Programms, das sich innerhalb und auerhalb des Landes zu einem Leitbild der
Armutsbekmpfung entwickelt hat: Progresa/Oportunidades.
In den 1980er Jahren erlitten die Lnder Lateinamerikas eine schwere Wirtschaftskrise,
die zumindest teilweise dafr verantwortlich war, dass die Auslandsverschuldung die ffent-
lichen Finanzen bermig belastete. Diese Krise begnstigte und rechtfertigte eine Reihe
von nderungen in der Konzeption des Staates und der Regierung und hat noch immer tief-
greifende soziale Auswirkungen.
In Mexiko wurden Vernderungen in der Gestaltung des Staates und somit in der Kon-
zeption und den Funktionen der Regierung mithilfe einer Reihe von Verfassungsreformen
erreicht, insbesondere durch die, die mit dem bereits erwhnten Wirtschaftsrecht zusammen-
hngen. Das unmittelbare Ergebnis war eine Vernderung der Konzeption des Verhltnisses
Staat-Markt, die im Bereich der ffentlichen Entscheidungen zur sozialen Entwicklung, ver-
bunden mit fehlenden ffentlichen Finanzierungsmitteln, einen Prozess der Reduktion und
Streichung von Regierungsprogrammen in Gang setzte, die in universellen Subventionen
und Sachbertragungen bestanden.
Whrend des Sexeniums 1983-1988 wurde das ffentliche Dezit dank steigender Ein-
kommen durch Steuereinnahmen, den Anstieg der Preise und Gebhren im ffentlichen Sek-
tor und die Verringerung oder Streichung von Zuschssen in Form von Nahrungsmitteln
ausgeglichen. Die Sozialausgaben nahmen in dieser Zeit um etwas mehr als 33 % ab (Lustig,
2002). Die Zuschsse begnstigten die stdtische Bevlkerung unverhltnismig, wobei
Brot und Tortilla den grten Teil besagter Zuschsse ausmachten (Levy, 2009). Ab 1989 be-
gann sich die mexikanische Wirtschaft zu entspannen, und die sozialen Forderungen, die sich
whrend der Wirtschaftskrise angehuft hatten, fhrten dazu, den Sozialausgaben Vorrang zu
gewhren. Um die extreme Armut zu beseitigen, wurde Ende 1988 das Nationale Programm
Solidaridad geschaffen, ein allumfassendes Programm, das die drei wichtigen Aspekte,
die mit Armut in Verbindung gebracht werden, bercksichtigt: die soziale Wohlfahrt, die
regionale Entwicklung und die Frderung der Produktionskapazitten. Die Grundidee des
Programms, die ihm auch seinen Namen gab, war die soziale Partizipation durch solidarische
Verantwortung.
Die Ergebnisse des Programms wurden eher mit seinen Folgen auf die Gestaltung der
Sozialpolitik in Verbindung gebracht als mit seinen Auswirkungen auf die in Armut lebenden
Bevlkerungsgruppen. Nach Cordera und Lomel (1999) schuf Solidaridad einen Prze-
denzfall fr die dezentralisierte Handhabung der ffentlichen Mittel und zeigte, wie wichtig
die Beteiligung der Empfnger bei der Denition der Prioritten der Sozialausgaben sowie
die Mitverantwortung fr den Erfolg der Manahmen der Sozialpolitik war. Andererseits
haben seine Gegner immer wieder auf die offensichtlich wahlpolitische Nutzung der Sozial-
ausgaben, vor allem durch die Sozialprogramme, hingewiesen (Molinar und Weldon, 1994,
Daz Cayeros und Magaloni, 2003). Eine zustzliche Einschrnkung von Solidaridad war
die groe Bandbreite seiner Manahmen im Kampf gegen die Armut.
Im darauffolgenden Sexenium begann der Prozess des Wandels der mexikanischen So-
zialpolitik. Er kann an zwei Programmen festgemacht werden: am Nationalen Entwicklungs-
programm 1995-2000 (Programa Nacional de Desarrollo 1995-2000; PND 95-00) und am
Programm Bildung, Gesundheit und Ernhrung (Programa Educacin, Salud y Alimentaci-
n, PROGRESA).
Das PND 95-00 wurde innerhalb eines sehr komplexen wirtschaftlichen Szenarios ent-
worfen, da im Dezember 1994 eine Wirtschaftskrise begann, die eine Abnahme des BIP um
6 % im Jahr 1995 nach sich zog. Es legte klar fest, dass das Ziel der Politik der sozialen
Entwicklung darin besteht, Chancengleichheit sowie die Konditionen zu schaffen, die es
der Bevlkerung ermglichen, ihre individuellen und durch die Verfassung zugestandenen
Rechte voll auszuben. Das Programm fgt zwei weitere Ziele hinzu, die Verbesserung des
Wohlergehens sowie der Lebensqualitt der Bevlkerung und vorrangig die Minderung
der Armut und der sozialen Exklusion (PND 95-00, 48). Die grundlegenden Instrumente
zum Erreichen dieser Ziele sind laut PND die Verbesserung der Bildung, Gesundheit, Ernh-
rung und Wohnsituation. Die Manahmen der Regierung in diesen Bereichen mssen durch
Politikinhalte zur territorialen Verteilung der Bevlkerung, zur Ausbalancierung der regiona-
len Entwicklung, zur Reduzierung von Ungleichheit sowie zur produktionsspezischen und
vorrangigen sozialen Integration der Bevlkerung, die bislang keine Chancen auf Wohlstand
hatte, ergnzt werden.
Der Abbau der sozialen Chancen- und Einkommensungleichheit sowie der Armut ge-
hren zu den Prioritten der Politik der sozialen Entwicklung. Armut wird als ein Phnomen
aufgefasst, das die Ausbung der Freiheiten behindert und die Chancengleichheit eliminiert.
Das Konzept der sozialen Entwicklung im PND 95-00 bricht mit jedem vorhergehenden
Fokus der Sozialpolitik und setzt die Grundlage dafr, was neun Jahre spter im LGDS auf-
genommen werden wrde.
Das Ergebnis des neuen Konzepts der sozialen Entwicklung war der Entwurf und die
Durchfhrung von PROGRESA. Die Wirtschaftskrise von 1994-95 zwang die Regierung,
ein neues soziales Programm zu entwerfen (Levy 2009:38). Im Design des Programms und
als Leitfaden fr das Design der Sozialpolitik in diesem und den darauffolgenden Amtszei-
ten stechen laut Levy (op.cit.) drei Punkte heraus. Erstens wurde die Unwirksamkeit der
Nahrungsmittelzuschsse dokumentiert11. Zweitens wurde anerkannt, dass die Ergebnisse im
Bereich Bildung und Gesundheit nach den Grundindikatoren Kindersterblichkeit, Gre der
Kinder, Zugang zu Gesundheitsdiensten, reproduktive Gesundheit und Erhalt der Grundbil-
11 Nach Levy (op. cit) zhlte die Bundesregierung im Jahr 1996, nach der Streichung der Programme der all-
gemeinen Zuschsse ab 1983, 15 Programme fr Zuschsse von Nahrungsmitteln, wobei vier von ihnen
von allgemeiner Art waren und die brigen an verschiedene Bevlkerungsgruppen gerichtet waren. All diese
befanden sich unter der Verantwortung von zehn Staatsministerien und verschiedenen Organismen. (38)
dung sehr ungleich waren. Drittens zeigt sich dass die wichtigsten Determinanten der Armut
die Beziehungen zwischen Humankapital, Ernhrung, Gesundheit und Bildung sind. Deshalb
sollte das Programm unter anderem alle Nahrungsmittelzuschsse ersetzen. Diese Entschei-
dung basierte sowohl auf empirischen Untersuchungen, sowie auf den Auswirkungen, die
durch die bertragung der Transferleistungen von PROGRESA an die Ernhrungsprogram-
me entstehen wrde, den Auswirkungen auf das Arbeitsangebot und auf die Abhngigkeit der
Empfnger, sowie auf Budgetbeschrnkungen.
Zustzlich zur Zielsetzung der Verteilungsgerechtigkeit (Chancengleichheit) wies das
institutionelle Design einige Merkmale auf, die es von den bisherigen Erfahrungen im Be-
reich der Sozialpolitik unterscheiden. Es wurde als ein Programm zur Beseitigung der ge-
nerationenbergreifenden Armut geschaffen. Die Grundlage des Programms bestand in der
Sachbertragung an die Mutter, unter der Bedingung, dass sie ihre Kinder zur Schule schickt
und sie regelmig an rztlichen Untersuchungen teilnehmen. Zudem sollte das Programm
ausdrcklich evaluiert werden. Insgesamt hatte das Programm eine wichtige Bedeutung fr
die Institutionalisierung der Evaluierung der Sozialpolitik in Mexiko (Hernndez, 2006; Her-
rera Ramos 2008)
Im Sexenium 2000-2006 lassen sich zwei Diskurse in der Sozialpolitik deutlich vonei-
nander unterscheiden. Der erste, der vor allem rhetorisch ist, ndet sich im Nationalen Ent-
wicklungsplan (PND 00-06). In diesem Dokument wird gezeigt, dass das Ziel der Politik der
sozialen und menschlichen Entwicklung die individuelle und kollektive Emanzipation der
Mexikaner ist. Unter Emanzipation wird ... die Fhigkeit, die Kraft und der Wille aller
verstanden, sich selbst zu gengen [], die Auslschung jeder Art von Vasallentum [] [das
Fehlen12] von Schutzgeld, Paternalismus und niedertrchtigen Diktaturen (DO, PND00-06,
S. 35).13
Dieses Ziel erscheint nicht im zweiten Diskurs, dem Nationalen Plan fr Soziale Ent-
wicklung 2000-2006. Die Ziele der Sozialpolitik sind laut diesem Plan die extreme Armut
zu reduzieren, Chancengleichheit fr die rmsten und verwundbarsten Gruppen zu schaffen,
die Entwicklung der Fhigkeiten der in Armut lebenden Bevlkerungsgruppen zu unterstt-
zen und das soziale Netz durch die Strkung der Partizipation und der lokalen Entwicklung
zu frdern. (PND00-06, S.19)
Die Grundlage fr die Sozialpolitik bilden Chancen, Fhigkeiten, Sicherheit, Besitz und
Gleichheit. Zum ersten Mal wird im ofziellen Diskurs anerkannt, dass die Sozialpolitik
multidimensional ist. Es wird klar ein Konzept der Verteilungsgerechtigkeit deniert, dass
auf die Gestaltung der Sozialpolitik und damit auf die Evaluierung der Ergebnisse der So-
zialpolitik angewandt wird: die Chancengleichheit, die speziell als Gleichheit der Fhig-
keiten verstanden wird. Somit bestimmt die individuelle Initiative den Zugang zu besseren
Lebensbedingungen. Ein zweites neues Element bei der Ausrichtung der Sozialpolitik ist mit
Fhigkeiten verbunden. Die Entwicklung von Fhigkeiten setzt das Erlernen und Nutzen
von Fertigkeiten voraus, damit Personen und Familien zwischen verschiedenen Lebensopti-
onen whlen knnen, um etwas aus ihrem Leben zu machen und um schlielich jemand zu
sein.( PND00-06, S.20). Erstens wird der Ansatz von Amartya Sen ber Armut, Gleichheit
und Entwicklung (Sen 1980, 1997 und 1999) in den Entwurf der Sozialpolitik eingegliedert.
Wohlergehen wird durch Fhigkeiten (Mglichkeiten, etwas aus dem Lebens zu machen und
jemand zu sein ; opciones de vida para hacer y ser) erreicht, und Entwicklung wird als Frei-
heit (zwischen Mglichkeiten whlen; elegir entre opciones) verstanden. Zweitens besteht
12 Zusatz des Autors.

13 Man beachte den Widerspruch dieses Ziels zum Artikel 25 der Verfassung.
im mglichen Widerspruch zwischen der vorherrschenden Ausrichtung der Gestaltung der

Politik (insbesondere der Wirtschaft) und der theoretischen Ausrichtung der Gestaltung der
Sozialpolitik. Die Gestaltung der Sozialpolitik akzeptiert ein anti-utilitaristisches Konzept
des Wohlstandes, also die vorherrschende theoretische Perspektive in der Gestaltung des
LGDS. Drittens ist das Konzept der Entwicklung als Freiheit das, was der Verfassungsartikel
25 als nationales Entwicklungsziel vorgibt. Knapp zwanzig Jahre nachdem die Verfassung
festlegt, dass das Ziel der nationalen Entwicklung die Freiheit ist, wird diese in die Gestal-
tung der Sozialpolitik integriert.
Im Sexenium 2000-2006 wurde das Programm PROGRESA beibehalten, allerdings
in Nationales Programm fr Menschliche Entwicklung und Chancen (Programa Nacional
de Desarrollo Humano Oportunidades) umgetauft. Es gab keine wichtigen Vernderungen
im Programm, mit Ausnahme einer Erweiterung im Jahr 2002, durch die arme Familien in
stdtischen Regionen einbezogen wurden. Auerdem wurden Untersttzerleistungen fr Ju-
gendliche hinzugefgt, um zu vermeiden, dass sie die Schule verlassen und sich selbstndig
machen. Die Ausweitung auf stdtische Zonen ist das Resultat der Anerkennung der Ergeb-
nisse verschiedener Studien, dass Armut nicht ein grundstzlich lndliches Problem darstellt
(Boltvinik u Damin 2001). Zudem wurde das Programm Habitat zur Verbesserung der std-
tischen Viertel, in der ein Groteil der in Armut lebenden stdtischen Bevlkerungsgruppen
lebt, geschaffen.
Ab dem Jahr 2000 wurde das Ziel vorangetrieben, eine chendeckende medizi-
nische Versorgung zu erreichen. Mit dem Vorsatz, die Gesundheitsversorgung zu erweitern
und eine Reihe von Problemen sowohl bei der Mittelzuweisung als auch hinsichtlich der
unausgeglichenen Situation der berechtigten Personen, die Gesundheitsdienstleistungen aus
eigener Tasche zu bezahlen, wurde die Volksversicherung als Pilotprojekt angestoen. Ihre
Ergebnisse fhrten dazu, dass das Grundgesundheitsgesetz (Ley General de Salud) refor-
miert und das System zum Sozialschutz im Gesundheitswesen (Sistema de Proteccin Social
en Salud) geschaffen wurde. Laut Artikel 77 bis 1 der Verfassung verfgen alle Mexikaner
ber das Recht, in dieses System eingegliedert zu werden. Dieses System ist ein
Im Sexenium 2007-2012 wurde das Prinzip der Chancengleichheit als Leitlinie der Ent-
wicklungspolitik aufrechterhalten. Streng genommen gab es keine konzeptuelle Neuerung,
weder in der Gestaltung der Sozialpolitik noch im Nationalen Entwicklungsplan oder im
Sektoriellen Programm der Sozialen Entwicklung (Programa Sectorial de Desarrollo Soci-
al) 2007-2012. Die Anzahl der Sozialprogramme nahm in diesem Sexenium zu. Es startete
(2007) mit 104 und endete (2011) mit 273, und im letzten Jahr (2011-2012) wurden neun
Programme geschaffen14. Allerding nahm in diesem Sexenium auch die in Armut lebenden
Bevlkerungsgruppe zu, wie auch Ausgaben fr soziale Entwicklung.
4. ffentliche Ausgaben fr soziale Entwicklung15
Wie bereits erwhnt wurde, war Mexiko wie andere Lnder Lateinamerikas in den 1980er
Jahren mit einer Wirtschaftskrise konfrontiert, die mit der Auslandsverschuldung zusammen-
14 In seinem Bericht 2012 weist der CONEVAL darauf hin, dass nur die Zeitrume 2004-2007 und 2008-2012
miteinander verglichen werden knnen. Zwischen 2004 und 2007 nahmen die Anzahl der Programme um 17
Prozent und ihre Ausgaben um ein Prozent zu. Zwischen 2008 und 2011 nahmen die Anzahl der Programme
um elf Prozent und die Ausgaben um 42 % zu (CONEVAL 2012, 158)
15 Die Daten zu den ffentlichen Ausgaben der genannten lateinamerikanischen Lnder Argentinien, Brasilien,
Chile, Kolumbien, Costa Rica und Mexiko stammt aus dem Datensatz der CEPALSTAT der CEPAL, abruf-
bar unter: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp?idioma=e
hing. Dies fhrte dazu, dass es seine Prioritten bezglich der Ausgaben verndern musste.
Als Teil der Politik, dieser Krise entgegenzutreten, vernderten sich die lateinamerikanischen
Staaten und Regierungen, wobei drei Merkmale hervorstechen: die durchschnittliche Zunah-
me der ffentlichen Ausgaben gegemessen am BIP; die Zunahem der ffentlichen Ausgaben
fr soziale Entwicklung gemessen am BIP und die Zunahme der Ausgaben fr soziale Ent-
wicklung als Teil der ffentlichen Gesamtausgaben (Herrera Ramos 2013).
Abbildung 1: Gesamtausgaben der Zentralregierung als % des BIP
Quelle: CEPAL, CEPALSTAT, http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp?idioma=e

[Zugegriffen: 11. Januar 2013]
Abbildung 2: Anteil der ffentlichen Sozialausgaben am BIP (in %)
Quelle: Eigene Anfertigung auf Grundlage der Daten der CEPAL, SYSTAT
Abbildung 3: Anteil de ffentlichen Sozialausgaben an den gesamten ffentlichen Aus-

gaben (in %)
Quelle: Eigene Anfertigung auf Grundlage der Daten der CEPAL, SYSTAT
Es scheint also, dass die Vernderungen in der Staatskonzeption in Lateinamerika eine

Folge der Wirtschaftskrisen der 1980er Jahre sind und zugunsten der Prioritt der Sozialaus-
gaben wirken. Sieht man sich die Zusammensetzung der Staatsausgaben und Sozialausgaben
fr den Fall Mexiko an, bilden nach Daten des Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI 2010) folgende Bereiche die funktionelle Klassizierung der Staatsausgaben: Aus-
gaben fr Wirtschaft, soziale Entwicklung und Verwaltung, die sich jeweils in ihrer Zusam-
mensetzung vernderten (1900-1988; 1989-1994; 1995 bis heute). Von Beginn des 20. Jahr-
hunderts bis 1988 wurde ein Teil der Ausgaben fr Kommunikation und Transport innerhalb
der Sozialausgaben angesiedelt. Ab 1989 wurden diese funktionellen Aufgabenbereiche neu
deniert und besagte Ausgaben wurden den Wirtschaftsausgaben zugeschlagen. Von Beginn
des 20. Jahrhunderts bis 1994 waren die Bereiche Arbeit und Sozialvorsorge der dem Bereich
Soziales untergeordnet und zhlten somit zu den Sozialausgaben. Bis 1988 waren die Zustn-
digkeiten in Verbindung mit menschlichem Wohnraum und ffentlichen Bauten ein Teil der
Sozialausgaben. Und schlielich wurden ab 1989 die Bereiche der regionalen Entwicklung
innerhalb der Sozialausgaben gefhrt, ab 1995 wurden zustzlich zur regionalen Entwick-
lung auch Urbanisierung und Wohnungsbau eingeschlossen.
Durch die funktionelle Zuweisung der ffentlichen Ausgaben knnen die Vernderun-
gen der Staatskonzeption und somit der Regierungsaufgaben in Mexiko aufgezeigt werden
(INEGI 2010).
Bis 1950 war der mexikanische Staat im Grunde ein Verwalter. Mehr als 50 % der
Staatsausgaben wurden den Verwaltungsfunktionen zugewiesen. Von 1950 bis 1982 beka-
men die wirtschaftlichen Bereiche den grten Anteil zugewiesen. Ab 1983 konzentriert sich
der mexikanische Staat auf die Frderung der Sozialausgaben und weist ihnen ber 50 % zu.
Ein Indikator fr Investitionen ist das Bruttoanlagekapital16.
16 Das dem ffentlichen Sektor entsprechende Bruttoanlagekapital prsentiert etwa 40 % des Gesamtbetrages
bzw. bis zu 43 % vor der Krise im Jahr 1983. 2004 betrug das ffentliche Bruttoanlagekapital knapp unter
20 %.
Seit 1990 sind die Staatsausgaben, die den Bereichen der sozialen Entwicklung zugeteilt
wurden, um fast 200 % gestiegen, seit 1996 betrug die Zunahme ungefhr 136 %. Verschie-
dene Indikatoren deuten auf wesentliche Verbesserungen hinsichtlich der sozialen Entwick-
lung hin. Die Einussnahme des CONEVAL und die Praxis der Evaluierung hatten eine
Verbesserung des Designs, der Durchfhrung und der Auswirkungen der verschiedenen bun-
desstaatlichen Programme zur Folge. Trotzdem kmpft die Politik der sozialen Entwicklung
mit zu ernsten Problemen, als dass angenommen werden knnte, dass Armut, Ungleichheit
und allgemeine soziale Exklusion abgenommen htten17.
Die Hauptbereiche der Staatsausgaben fr soziale Entwicklung und ihre Entwicklung in
den letzten zwanzig Jahren sind Bildung, Gesundheit und soziale Sicherung. Dabei wird der
Groteil fr laufende Kosten ausgegeben. Ohne bei der Zusammensetzung der Kosten fr
soziale Sicherung ins Detail zu gehen, gengt es, darauf hinzuweisen, dass sie sich aus f-
fentlichen Beitrgen (Anteile und bertragungen) der verschiedenen Rentensysteme des Me-
xikanischen Instituts fr Sozialversicherung (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS),
des Instituts fr Sicherheit und Sozialdienste der Staatsangestellten (Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales para trabajadores del Estado, ISSSTE) und anderer Systeme von gerin-
gerer Bedeutung zusammensetzen. Bei der Erweiterung dieses Bereichs der Sozialausgaben
sind u. a. die Zunahme festgelegter Quoten fr die Partizipation zu beobachten, die der Staat
laut Gesetz beitragen muss, sowie die Zunahme der anspruchsberechtigen Bevlkerung. Es
ist festzuhalten, dass die Gesundheitsausgaben whrend dieser beiden Jahrzehnte gestiegen
sind, jedoch ihr Anteil an den Ausgaben fr soziale Entwicklung eher abnimmt.
Trotzdem sind die Ausgaben fr den Kampf gegen die Armut relativ gering, und schlecht
verteilt. Beispielsweise variierte der Anteil der vorgesehenen Ausgaben, stieg jedoch von
4,7 % im Jahr 1990 auf 10,5 % im Jahr 2009. Das Programm Oportunidades erhielt im Jahr
2013 2,3 % der vorgesehen Ausgaben, was einer durchschnittlichen monatlichen Zahlung
von 1016 Mexikanischen Pesos pro Empfnger entspricht.
Die Sozialpolitik in Mexiko in den letzten 25 Jahren wurde institutionalisiert und wies Span-
nungen, Verzerrungen und Malosigkeit auf. In diesem Beitrag wurde lediglich die Institu-
tionalisierung untersucht. Die rechtlichen Grundlagen der Institutionalisierung der Politik
der Sozialen Entwicklung nden sich in Artikel 25 der Verfassung und im Grundgesetz ber
soziale Entwicklung (LGDS). Artikel 25, der im Jahr 1983 eingefhrt wurde, und etablierten
die staatliche Lenkung der nationalen Entwicklung: die Garantie der Freiheit und Wrde
der Mexikaner. Zweitens legt er Merkmale fr die nationale Entwicklung fest: sie soll all-
umfassend und nachhaltig sein und die Souvernitt und Demokratie strken. Drittens sind
die Instrumente zum Erreichen nationaler Entwicklung die Frderung des Wachstums, die
Frderung von Arbeit und einer besseren Verteilung von Einkommen und Reichtum. Viertens
richten sich die Manahmen zur Frderung des sozialen als auch des privaten Sektors nach
Efzienz und sozialer Gleichheit.
Artikel 25 der Verfassung fhrte zwei Neuerungen ein. Einerseits ist das Konzept Ent-
wicklung als Freiheit gedacht, was gegen das Konzept der Entwicklung als Efzienz spricht,
der vorherrschenden theoretischen Perspektive fr sozialpolitisches Handeln vor 1983. Die
17 Zur Armut vgl. den Beitrag von Nayeli Salgado und Ricardo Aparicio in diesem Band.
zweite Neuerung bezieht sich auf das Mandat, dass der Staat sowohl nach Kriterien der wirt-
schaftlichen Efzienz als auch der sozialen Gleichheit lenkt.
Das 2004 verabschiedete LGDS fhrte unter anderem das Kriterium der Verteilungsge-
rechtigkeit in Verbindung mit der Chancengleichheit ein. Es zeigt auerdem die Sozialrechte
auf, institutionalisierte die Evaluierung und multidimensionale Messung der Armut, etabliert
Kriterien fr die Zuweisung der Staatsausgaben und besttigt die Kriterien der Efzienz und
Gleichheit.
Die Entwicklung als Freiheit wird als Ziel und Entwicklungskonzept 17 Jahre nach
der Verffentlichung des Artikels 25 der Verfassung angenommen. Trotz des Verfassungs-
mandats und dem, was das LGDS in dieser Hinsicht aufzeigt, tendieren Sozialpolitik und
Wirtschaftspolitik dazu, sich entweder durch Efzienzkriterien oder durch Gleichheitskrite-
rien zu rechtfertigen (oder viceversa). Bei einer strengen Auslegung des Artikels 25 wrde
eine ungleiche aber efziente (bzw. gleiche aber inefziente) Politik das Verfassungsmandat
verletzen.
Eine zweite Spannung zeigt sich hinsichtlich der Arbeit als Instrument der Frderung
der ganzheitlichen, nachhaltigen nationalen Entwicklung, die Souvernitt und Demokra-
tie untersttzt. Obwohl sie als Instrument im LGDS erscheint, erscheint sie nicht als ein
Ausgabenbereich in den funktionellen Bereichen der sozialen Entwicklung. Ab 1994 ver-
schwindet der Bereich Arbeit aus dem funktionellen Konzept der Ausgaben der sozialen
Entwicklung. Ohne Arbeit und ohne Wachstum aber ist es unmglich, an eine Entwicklung
als Freiheit zu denken.
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Politischer Wechsel und Modernisierung der
Hochschulbildung in Mexiko: zwischen staatlicher Verteilung
und sozialer Ungleichheit
Lorenza Villa Lever
1. Einleitung
In diesem Beitrag wird die Bildungspolitik zur Hochschulbildung (Educacin Superior, ES)
in Mexiko von 1989 bis heute analysiert. Im Mittelpunkt steht dabei die Untersuchung po-
litischer Inhalte, die in den letzten beiden Regierungszeiten der Institutionalisierten Revo-
lutionspartei (Partido Revolucionario Institucional, PRI) 1989-1994 und 1994-20001 und
den beiden Regierungszeiten der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN)
2000-2006 und 2006-2012 in die Praxis umgesetzt wurden. Die Entwicklung der Hoch-
schulbildung im Laufe dieser Jahre wird gezeigt, wobei der Schwerpunkt auf den durch die
zunehmenden Immatrikulationszahlen und die Diversizierung des Systems entstandenen
Ungleichheiten gelegt wird. Zudem wird auf die politischen Hauptlinien eingegangen, wobei
unterstrichen wird, welche dieser Linien von Dauer sein knnen und welche dem Wandel
unterworfen sind. Dazu werden die Plne und Programme, Strategien und Regierungsak-
tivitten untersucht, die darauf ausgerichtet sind, das Bildungssystem gem ihrer Ziele zu
verndern. Um die Bildungspolitik zu verstehen, sind jedoch zwei Sachverhalte zu beachten:
Zum einen setzt sich das mexikanische System der Hochschulbildung (Sistema de Educacin
Superior, SES) aus ffentlichen und privaten Einrichtungen zusammen, die in unterschied-
lichem Mae vom Staat abhngig sind. Deswegen knnen die Regierungen weder die Ein-
haltung von Normen, noch die Befolgung von Richtlinien durch die unabhngigen2 Schulen
erzwingen, welche 55 % der gesamten ffentlichen Einrichtungen reprsentieren. Nur vor
diesem Hintergrund der unterschiedlichen Grade der Unabhngigkeit vom Staat, den ffent-
liche (nationale, bundesstaatliche und autonome) Einrichtungen der Hochschulbildung (Ins-
tituciones de la Educacin Superior, IES) sowie private Einrichtungen aufweisen, ist es mg-
lich, die Bildungspolitik zu verstehen. Zum anderen zeigen die Rolle, die der Bundesverband
1 Anfangs- und Endjahr der Amtszeit und jeweiliger Prsident: 1989-1994 Carlos Salinas de Gortari; 1994-
2000 Ernesto Zedillo Ponce de Len; 2000-2006 Vicente Fox Quezada; 2006-2012: Felipe Caldern Hinojo-
sa. Jede Amtszeit beginnt am 1. Dezember des jeweiligen Jahres.
2 Universitre Autonomie wird im Artikel 3 der Politischen Verfassung Mexikos deniert. Universitten und
andere Einrichtungen der Hochschulbildung, denen das Gesetz Unabhngigkeit zugesteht, haben die Befugnis
und Verantwortung, sich selbst zu leiten. Die unabhngigen Universitten verfgen nach dem Gesetz ber die
Freiheit von Lehre und Forschung sowie ber die Freiheit, ihre Studienplne und Studienangebote zu denie-
ren, ihre Zugangsmechanismen und die Vertragslaufzeit des akademischen Personals zu bestimmen und ihre
Besitztmer zu verwalten.

472 Lorenza Villa Lever
der Universitten und Einrichtungen der Hochschulbildung (Asociacin Nacional de Univer-

sidades e Instituciones de Educacin Superior, ANUIES) als Vertreter der Universitten des
Landes gespielt hat, sowie seine Interaktion mit dem Ministerium fr ffentliches Bildungs-
wesen (Secretara de Educacin Pblica, SEP) das komplexe Beziehungsgeecht zwischen
dem Staat und der Vielfalt der Bildungsformen des SES (Rodrguez 2002:134). Deshalb ist
es wichtig, die Hauptlinien der Hochschulbildungspolitik (Acosta 2000a, 2000b; De Vries
2000; Ibarra 2001; Mendoza 2002; Alcntara 2009), vor allem hinsichtlich der Zusammen-
setzung, Koordinierung und Planung, Finanzierung und Evaluierung des SES darzustellen.
Die letzte Bildungsreform in Mexiko war als integrale Vision des Bildungssystems kon-
zipiert und wurde zu Beginn der Amtszeit von Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) unter
Ernesto Zedillo als Bildungsminister vorgestellt. Dies bot die Gelegenheit zu Kontinuitt,
denn whrend seiner Amtszeit als Prsident nahm Zedillo diese Reform, ihre Politikvorschl-
ge und Manahmen wieder auf und handelte nach dem Programm fr Bildungsmodernisie-
rung (Programa para la Modernizacin Educativa, PME) 1989-1994, das im Oktober 1991
vorgestellt wurde (SEP:1989). So gab es mindestens zehn Jahre lang eine stabile Bildungs-
politik. Was aber passiert mit der Hochschulbildung in Momenten des politischen Wechsels?
Wie kann die angestoene Kontinuitt in der Hochschulpolitik fortbestehen, wenn die Regie-
rungspartei pltzlich wechselt?3
Der vorliegende Beitrag ist in drei Teile gegliedert: Im ersten Teil wird die SES allge-
mein mit Hilfe von Zahlen vorgestellt, um die Haupttendenzen ihres Wachstums und ihrer
Diversizierung innerhalb der 24 Jahre der vier untersuchten Amtszeiten hervorzuheben. Der
zweite Teil nimmt auf die Politikinhalte der Hochschulbildung und die Regierungsmanah-
men Bezug, die die ES in den letzten vier prsidialen Amtszeiten sowohl bei der Koordinie-
rung und Planung des SES, als auch bei seiner Finanzierung und Bewertung geprgt haben,
bevor im dritten Teil Schlufolgerungen gezogen werden.
3 In Mexiko fand die letzte grere Reform des nationalen Bildungssystems unter der Regierung Salinas de
Gortari zu Beginn der 1990er Jahre statt. Es besteht aus drei Bildungsniveaus: Grundbildung (educacin
bsica), Mittlere Hhere Bildung (educacin medio superior) und Hochschulbildung, welche sich unabhn-
gig voneinander entwickelt haben. Die Grundbildung ist obligatorisch und setzt sich aus drei Teilen zusam-
men: drei Jahre Vorschule (preescolar), sechs Jahre Grundschule (primaria) und drei Jahren Sekundrbildung
(educacin secundaria). Die Bedeutung, die der Staat der Grundschulbildung seit den 1980er Jahren gab,
fhrte zu dem Ergebnis, dass eine universelle Grundschulausbildung erreicht wird, auch wenn es Kinder in
schlecht angebundenen lndlichen Gemeinden gibt, die keine Schule besuchen knnen. Die drei Jahre dauern-
de Mittlere Hhere Bildung wurde am 11. Dezember 2008 zur Picht erklrt, obwohl die Mittel dafr erst im
Schuljahr 2011-2012 freigegeben wurden, und die Einfhrung einer universellen Schulpicht bis zum Schul-
jahr 2020-2021 im ganzen Land wird schrittweise erfolgen. Sie beinhaltet drei verschiedene Bildungswege:
das allgemeine Abitur (Bachillerato general), das technologische Abitur (Bachillerato tecnolgico) und die
technischen Berufsausbildung (educacin profesional tcnica). Das Idealalter fr die Jugendlichen fr dieses
Bildungsniveau liegt zwischen 16 und 18 Jahren. Die Hochschulbildung besteht aus folgenden Ausbildungs-
formen: die zweijhrige Ausbildung zum Hheren Techniker (Tcnico Superior, vergleichbar mit deutscher
Fachhochschule) oder der Universittsabschluss (Licenciatura, vergleichbar mit dem Bachelor-Studiengang),
der je nach Studiengang zwischen vier und sechs Jahre dauert und das Aufbaustudium (posgrado), das eine
Spezialisierung, ein Master- oder Doktorandenstudium einschliet. Der Rckgang der Geburtenrate in Mexi-
ko, die fast universelle Grundschulbildung, die groe Ausdehnung der seit 1992 obligatorischen Mittelschule
und die schrittweise Reform zur Schulpicht fr Mittlere Bildung wofr der Staat zur Ausdehnung des
Deckungsgrades dieses Niveaus hhere Anstrengungen unternehmen muss , machen es notwendig, dass
der Blick auf das Niveau der Hochschulbildung gelenkt wird. Dieses muss die Herausforderungen annehmen,
die sowohl die Zunahme der mittleren Bildungsniveaus als auch der demographische Fortschritt des Landes,
mit der bis 2015 hchsten Anzahl junger Menschen in seiner Geschichte, mit sich bringen. Die Richtung der
Bildungspolitik und des IES mssen angepasst werden, um auf eine immer vielfltigere soziale Nachfrage zu
reagieren, die zunehmende Investitionen erfordert und Probleme von Qualitt und Ungleichheit lsen muss,
die sich ihr stellen.
Politischer Wechsel und Modernisierung der Hochschulbildung in Mexiko 473
2. Das System der Hochschulbildung: Wachstum und Diversizierung
In Mexiko besteht das System der Hochschulbildung aus ffentlichen, staatlich nanzierten
Einrichtungen auf nationaler, bundesstaatlicher und kommunaler Ebene und aus privaten
Einrichtungen, deren Eigentmer Privatpersonen sind. In ihnen werden drei Ausbildungs-
niveaus (technische Berufsausbildung - tcnico profesional), Universittsabschluss (dem
Bachelor vergleichbare Licenciatura) und Postgraduation (Aufbaustudium) in drei Modalit-
ten - technische Berufsbildung, Universitt und Normal4- angeboten. Auerdem gibt es For-
schungszentren und -einrichtungen, die von universitren Einrichtungen abhngen knnen.
Das SES erfuhr in den 1960er Jahren mit jhrlichen Zuwachsraten von bis zu 16,5 %
(1970-71) und 10,3 % (1980-81) eine schnelle und nicht geplante Ausweitung. Danach ver-
langsamte sich die Nachfrage, so dass das Wachstum 1990 nur noch 0,6 % betrug5. Seit die-
sem Zeitpunkt begann das SES wieder zu wachsen, und in der Zeit zwischen 1989 und 2012
zeigten sich folgende Tendenzen:
2.1 Die ]unehmende Deckung der potentiellen 1achfrage
Generell kann man von einer bedeutenden Expansion des Hochschulbildungssystems spre-
chen. Nach den Daten des sechsten Regierungsberichts von Prsident Caldern im Jahr 2012
waren 1 252 000 Studenten6 im Schuljahr 1990-91 und 3 332 800 Studenten im Schuljahr
2012-13 in Hochschulen eingeschrieben. Das Lehrpersonal stieg von 134 424 (1990-91) auf
358.961 Lehrttige (2012-13). Schlielich stieg die Anzahl der Hochschulbildungseinrich-
tungen im gleichen Zeitraum von 2 123 auf 7 079. Diese Deckung entwickelte sich schritt-
weise: Nach einer Zeit der Stagnation whrend der Amtszeit Salinas stiegen die Immatri-
kulationen zweimal stark an: in der Amtszeit von Ernesto Zedillo stieg der Prozentsatz der
Deckung von 12,7 % auf 21,6 %, und whrend der Amtszeit Felipe Calderns von 25,9 %
auf 35,0 % an (Tabelle 1). Diese Zahlen lassen vermuten, dass etwa 35 % der Jugendlichen
im Studentenalter die Chance auf eine Hochschulbildung haben.
4 Es gibt keine eindeutige Denition der Merkmale zur Unterscheidung einer Universitt und einer Fachhoch-
schule (Tecnolgico). Generell bietet eine Universitt Studiengnge auf verschiedenen Wissensgebieten an
und mindestens einen Studiengang im Bereich Sozialwissenschaften und Verwaltung oder Bildungs- und
Geisteswissenschaften, whrend die Fachhochschule den Schwerpunkt auf Ingenieurswissenschaften und
Technologie legt, obwohl es auch Schwerpunkte auf industriellen, landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen
und ozeanologischen Studiengngen gibt. Die Normalschulen sind IES, die Lehrer fr die Grundschulbildung
ausbilden.
5 Die Amtszeit des Prsidenten Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) wurde von der Wirtschaftskrise
bestimmt. Die Regierung musste die Zinszahlungen der Auslandsschulden mit Hilfe der internationalen Fi-
nanzgemeinschaft neu strukturieren, wozu sie mit dem Internationalen Whrungsfond (IWF) eine Absichtser-
klrung (Carta de Intencin) unterschrieb, in der sie sich verpichtete, eine Anpassungspolitik zum Abbau des
Dezit der mexikanischen Wirtschaft zu implementieren. Aufgrund dieser Situation werden die 1980er Jahre
in Mexiko als Verlorenes Jahrzehnt (Dcada Perdida) bezeichnet.
6 Dies beinhaltet die Licenciatura in Normalschulen, Universitten und Fachhochschulen, sowie Aufbaustudien.
Tabelle 1: Prozentsatz der Deckung der Hochschulbildung in Mexiko

Schuljahr Prozentsatz der Deckung
1990-91 12,2 %
1994-95 12,7 %
2000-01 21,9 %
2006-07 25,9 %
2012-13e 35,0 %
Quellen: Fr die Jahre 1990-91 und 19947-95 wurden die Daten des Zentrums fr Sozialstudien und ffentliche
Meinung (Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica) verwendet. Informe sobre la educacin superior en
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Fr die Jahre 2000-01, 2006-07 und 2012-13 wurde das Dokument Balance de la educacin superior 2006-2012,
zugrunde gelegt, das in der Versammlung des Nationalrates von ANUIES (Consejo Nacional de ANUIES) am
18. September 2012 von Dr. Rodolfo Tuirn, Subsekretr fr Hochschulbildung, vorgestellt wurde8. e: (estimada)
geschtzte Zahlen
2.2 Das Bildungsangebot der gffentlichen und Privaten Hochschulbildung
Wie die Tabelle 2 zeigt, erreicht die Wachstumsrate der Hochschulbildung im untersuch-
ten Zeitraum ihren hchsten Punkt in der zweiten Hlfte der 1990er Jahre (7,4 %). Dieses
Wachstum ist hauptschlich der Entwicklung der privaten Hochschulbildung geschuldet, die
von Beginn der 1990er Jahre bis ins Jahr 2000 stetig zunahm. In den ersten zwlf Jahren des
21. Jahrhunderts, unter den Prsidenten des PAN, war die Wachstumsrate der privaten Hoch-
schulbildung jedoch niedrig, whrend sich die der ffentlichen Hochschulbildung erholte
(Tabelle 2 und Abbildung 1).
Tabelle 2: Wachstumsrate der ffentlichen und Privaten Hochschulbildung 1990-91

bis 2009-10
Schuljahr Gesamt ffentlich Privat
1990-91 - 0,6 % -1,0 % 2,3 %
1995-96 7,4 % 6,0 % 12,6 %
2000-01 4,1 % 2,0 % 10,9 %
2006-07 2,9 % 1,0 % 3,8 %
2009-10 5,9 % 7,0 % 4,2 %
Quelle: eigene Anfertigung nach: Tuirn, Rodolfo, Subsekretr fr Hochschulbildung, (2011) La edu-
cacin superior: situacin actual y retos9.
In den 1990er Jahren halfen die privaten Einrichtungen, die Wachstums- und De-
ckungsziele, die die Regierung zu Beginn der Amtszeit von Zedillo vorgab, zu erreichen.
Dies linderte den Druck der steigenden Nachfrage und vor allem den Druck der limitierten
Ressourcen der ffentlichen Verwaltung. Abbildung 26.1 zur Entwicklung der Immatriku-
7 Abrufbar unter: http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/colecciones/documentos/desarrolloeducativo.pdf, Zu-

letzt abgerufen am 15. November 2012.
8 Abrufbar unter: http://red-academica.net/observatorio-academico/2012/10/22/balance-de-la-educacion-supe-
rior-2006-2012/, Zuletzt abgerufen am 30. Oktober 2012.
9 Abrufbar unter: J4AvancesEducacionSuperioMexico-1.pdf, zuletzt abgerufen am 25. November 2012.
lationszahlen zwischen 1988-89 und 2011-2012 macht dies deutlich. Sie zeigt die starke
Zunahme der Immatrikulationszahlen bei privaten Hochschulen, die sich zwischen 1994-95
und 2000-01 verdoppelten. Dagegen erzielten die Immatrikulationszahlen bei ffentlichen
Hochschulen ihren grten Zuwachs in der soeben zu Ende gegangenen Amtszeit von Cal-
dern. Die Zunahme der Einschreibungen und die Deckung der Hochschulbildung whrend
der letzten Amtszeit beruhen auf den folgenden vier Strategien: 1) die Schaffung neuer Ein-
richtungen 2) den Ausbau der schon bestehenden Hochschuleinrichtungen, 3) die mglichst
efziente Nutzung vorhandener Kapazitten und 4) die Erweiterung des auerschulischen
Bildungsprogramms10.
Im September 2002 wurde zudem ein neuer Text des Artikels 3 der Verfassung verab-
schiedet, dessen Abschnitt VI auf die Hochschulbildung durch Privateinrichtungen Bezug
nimmt. Privatschulen drfen Bildung aller Arten und Modalitten anbieten. Nach den ge-
setzlichen Richtlinien wird der Staat die staatliche Gltigkeit der Studien, die in privaten
Einrichtungen erteilt werden () an- und aberkennen. (Nach ffentlichem Dekret refor-
miert und am 12. November 2002 im Bundesstaatsanzeiger verffentlicht). Was in der Praxis
bereits existierte, bekam somit Gesetzesrang.
Abbildung 1: Entwicklung der Immatrikulationen 1970-71 bis 2011-12
Quelle: Balance de la educacin superior 2006-2012, prsentiert von Dr. Rodolfo Tuirn, Subsekretr fr Hhere
Bildung , in der Versammlung des Nationalrates von ANUIES am 18. September 201211.
10 Die Auerschulische Bildung wurde anhand von vier Projekten gefrdert: 1) das allgemeine System der offe-
nen Bildung und Fernlehre der UNAM; 2) das Nationale System der Offenen Bildung und Fernlehre (Sistema
Nacional de Educacin Abierta y a Distancia, SINED) durch ANUIES und SEP; 3) das Programm der Hoch-
schulbildung und Fernlehre (Programa de educacin superior abierta y a distancia), das 2009 mithilfe der
SEP erffnet wurde und zur Schaffung der Nationalen Offenen Fernuniversitt UNAD (Universidad Nacional
Abierta y a Distancia) fhrte; und 4) die Zusammenfassung der bundesstaatlichen Systeme der offenen Bil-
dung und Fernlehre der Bundesstaaten des Landes.
rior-2006-2012/, Zuletzt abgerufen am 30. Oktober 2012.
Auch wenn die Bundesregierung die Schaffung neuer staatlicher Einrichtungen im gan-
zen Land frderte, so war es doch der Privatsektor, der mehr Hochschulen erffnete. Viele
von ihnen sind klein (bis 500 Studenten) und konzentrieren ihr akademisches Angebot auf
wirtschaftlich-verwaltungswissenschaftliche Studiengnge und Geisteswissenschaften, da
diese am kostengnstigsten sind. Die privaten IES wurden durch eine Politik der Deregu-
lierung begnstigt, die ihren Hhepunkt in der Vereinbarung Acuerdo 279 fand, die am
10. Juli 2002 von der SEP ausgestellt wurde und mit der sich die Formalitten zum Erhalt
des Registers der Ofziellen Anerkennung der Studien (Registro de Validacin Ocial de
Estudios, RVOE) fr private IES verringerten und vereinfachten. Im Gegensatz zum Fall des
ffentlichen Sektors werden die Instanzen der SEP zur berwachung und Bewertung dieser
privaten Einrichtungen und ihrer Studienplne so gut wie beseitigt. In den beiden Amtszeiten
des PAN wuchs die Zahl der Privaten Hochschulen deswegen um mehr als das Doppelte.
Tabelle 3: Anzahl der ffentlichen und Privaten Einrichtungen der

Hochschulbildung, die zwischen 1990 und 2013 eingerichtet wurden,
nach Art der Finanzierung
Anzahl der Einrichtungen fr Universitre und Einrichtungen nach
Fachhochschulabschlsse und Postgraduiertenstudien Art der Finanzierung
ffentlich Privat
Schuljahr National Bundesstaatlich Unabhngig (gesamt) (gesamt)
1990-91 225 191 693 1 109 553
1995-96 264 267 889 1 420 1 045
2000-01 318 216 1,178 1 712 1 682
2006-07 441 989 1,364 2 894 2 543
2012-13e 431 803 1,499 2 733 3 867
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Sechsten Regierungsberichts der Regierung von Felipe Caldern Hino-
josa. Statistischer Anhang, Mexiko, S. 336. e/ geschtzte Zahlen.
2.3 Die Ausgewogenheit der Immatrikulations]ahlen in den Bundesstaaten
Die Immatrikulationszahlen in der Hochschulbildung haben im gesamten Land schrittweise

zugenommen. Gab es im Jahr 1990 15 Bundesstaaten, bei denen die Hochschulimmatriku-
lationen bei unter 10 % lagen, waren es im Jahr 2002 15, bei denen sie unter 20 % lagen.
Derzeit weisen sechs Bundesstaaten eine Deckung von unter 25 % auf, wobei der Bundesdi-
strikt im Moment mit 71,2 % an der Spitze liegt. Die Prozentstze der brigen Bundesstaaten
bewegen sich zwischen 43 % in Sinaloa und 25,4 % in Tlaxcala.
Abbildung 2: Deckung der Hochschulbildung nach Bundesstaaten 1990, 2002 und 2010
(in Prozent)
Quellen: Fr das Jahr 1990 wurden die Daten des Zentrums fr Sozialstudien und ffentliche Meinung (Centro de
Estudios Sociales y de Opinin Pblica), Informe sobre la educacin superior en Mxico. Cmara de Diputados.
LIX Legislatura. 200512, des Ministeriums fr ffentliche Bildung (Secretara de Educacin Pblica, SEP),
Estadsticas Educativas, Internetseite: http//www.sep.gob.mx und des Nationaler Bevlkerungsrates (Consejo
Nacional de Poblacin, CONAPO), Proyecciones de Poblacin 2000-2050, Mxico, 2002, verwendet.
Fr das Jahr 2002 wurden die Daten des Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Series sobre Educacin
Superior Nun. 1 Estadsticas del Sistema. April 2005. Cmara de Diputados. LIX Legislatura. 2005, des CONA-
PO, Proyecciones de la Poblacin en Mxico 2000 - 2050 (Estatales); Internetseite: http://www.conapo.gob.mx
und des INEGI nach Zahlen der SEP. Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras.
2002-2003. Mxico, D.F., 200313 ,verwendet.
Fr das Jahr 2010: Tuirn, Rodolfo, Subsekretr fr Hhere Bildung, (2011) La educacin superior: situacin
actual y retos14.
12 Abrufbar unter: http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/colecciones/documentos/desarrolloeducativo.pdf, zu-

letzt abgerufen am 15.November 2012.
13 Abrufbar unter: http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/EDUCACION_SUPERIOR_1.pdf, zuletzt abge-
rufen am 3. Januar 2012.
14 Abrufbar unter: J4AvancesEducacionSuperioMexico-1.pdf, zuletzt abgerufen am 25. November 2012.
2.4 Die Zusammenset]ung der Hochschulimmatrikulationen nach Fachrichtung:

die ]unehmende Bedeutung technologischer Ausbildungsrichtungen
Generell ist die Verteilung der Immatrikulationen nach Studienfach in den vier analysierten
Amtszeiten mit einigen Ausnahmen stabil:
Tabelle 4: Zusammensetzung der Hochschulimmatrikulationen nach Fachrichtung in

den dargestellten Jahren
Fachrichtung Schuljahre
1997-98 2000-01 2005-06 2011-12

Agrarwissenschaften 2,3 % 2,2 % 2,3 % 2,3 %
Gesundheitswissenschaften 7,8 % 8,0 % 8,2 % 8,9 %
Naturwissenschaften 2,8 % 2,7 % 1,9 % 2,3 %
Sozial-und 42,3 % 42,7 % 43,9 % 42,7 %
Verwaltungswissenschaften
Erziehungs- und 20,4 % 19,4 % 14,2 % 12,6 %
Geisteswissenschaften
Ingenieurswissenschaften 24,1 % 24,7 % 29,6 % 31,0 %
und Technologie
Quelle: Daten fr die Jahre 1998-99 und 2000-01 aus Julio Rubio Oca (Hrsg.) (2006), La poltica educativa y la
educacin superior en Mxico 1995-2006. Un balance. SEP, FCE, Mxico, S. 29915.
Daten fr die Jahre 2005-06 und 2011-12 aus Balance de la educacin superior 2006-2012, vorgetragen von Dr.
Rodolfo Tuirn, Subsekretr der Hochschulbildung, auf der Versammlung der Nationalrates (Consejo Nacional)
von ANUIES, am 18. September 201216.
Ab den 1990er Jahren gab es einen starken Impuls fr die Schaffung und Erweiterung
der technologischen Studiengnge (siehe Tabelle 5). Zwischen 1990 und 2010 wurden 33
staatliche Technologieinstitute (Institutos Tecnolgicos Federales), 131 Technologieinstitute
fr Hochschulbildung (Tecnolgicos de Estudios Superiores), 74 Fachhochschulen (Univer-
sidades Tecnolgicas), 38 Polytechnische Universitten (Universidades Politcnicas), und
11 Interkulturelle Universitten (Universidades Interculturales) erffnet. Die Schaffung die-
ser Einrichtungsarten orientierte sich, wie bereits erwhnt, auch daran, neue Zugangsmg-
lichkeiten zur Hochschulbildung fr den ausgeschlossenen Teil der nachfragenden Bevlke-
rung zu schaffen.
15 Abrufbar unter: http://ses2.sep.gob.mx/aye/ocde/pees/pees.pdf. Zuletzt abgerufen am 3. Dezember 2012.

rior-2006-2012/, zuletzt abgerufen am 30. Oktober 2012.
Tabelle 5: ffentliche Technologische Einrichtungen der ES, die zwischen 1990 und
2010 geschaffen wurden
Bundesebene Dezentrale Organismen auf Ebene der Bundesstaaten
staatliche Technologie- Fach- Polytechnische Interkulturelle Summe

Technologie- institute fr hoch- Universitten Universitten
institute Hochschul- schulen
bildung
1990-2000 16 77 45 0 0 138
2001-2010 17 54 29 38 11 140
1990-2010 33 131 74 38 11 287
Quelle: Ramrez Garca, Rosalba Genoveva, Dinmicas que se entrecruzan en la atencin de la demanda de
educacin superior, In: Reencuentro, No. 60, April, 2011, S. 42-57, S. 49, Universidad Autnoma Metropolitana
Xochimilco, Distrito Federal, Mxico17.
2.5 Die Gleichstellung beim Zugang ]ur Hochschulbildung
Die Deckung und die Immatrikulation von Jugendlichen, die zu den am wenigsten begnstig-
ten Einkommensdezilen I bis IV gehren, ist seit 1990 signikant gestiegen, auch wenn
erst seit der Amtszeit Fox aktiv eine grere Einbindung von Studenten aus den am we-
nigsten begnstigten Schichten ermglicht wurde (siehe Abbildungen 3). Dies geht mit der
Schaffung eines Stipendiensystems fr Jugendliche mit geringen nanziellen Ressourcen,
(Programa Nacional de Becas de Educacin Superior, PRONABES Nationales Programm
der Stipendien fr die Hochschulbildung), einher. Im Jahr 2001 wurden 88 844 Stipendien
vergeben, im Jahr 2004-2005 137 852 und im Jahr 2011-12 400 000. In diesem letzten Jahr
wurden erstmalig auch Universittsstipendien (Becas Universitarias) vergeben, so dass eine
Gesamtzahl von 813 174 Stipendien vergeben wurde. Diese Stipendien richteten sich an
Jugendliche, die den ersten vier Einkommensdezilen angehren, und hatten zum Ziel, ihren
Anteil in der Hochschulbildung zu erhhen.
17 Abrufbar unter: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=34017127004, Zuletzt abgerufen

am 3. Dezember 2012.
Abbildung 3: Immatrikulationen und Deckung der Hochschulbildung der Jugendlichen

der Einkommensdezile I bis IV, 1992-2010
Immatrikulation Deckung
Quelle: Balance de la educacin superior 2006-2012, vorgestellt von Dr. Rodolfo Tuirn, Subsekretr der Hhe-
ren Bildung am 18. September 2012 auf der Versammlung des Nationalrates (Consejo Nacional) von ANUIES18.
Die ffentliche Hochschulbildung im Jahr 2010 bediente die verschiedenen sozialen

Schichten somit gleichmig, da, wie in Abbildung 26.5 zu sehen ist, 31,0 % der Studenten
aus den vier ersten Einkommensdezilen stammten, whrend es bei den privaten Einrich-
tungen nur 13,0 % waren. Dagegen bernahm die ffentliche ES 36,6 % der Studenten der
letzten beiden Dezile, das heit, der am strksten begnstigten, whrend die private ES 50 %
von ihnen aufnahm.

rior-2006-2012/, abgerufen am 30. Oktober 2012.
Abbildung 4: Verteilung der Immatrikulationen nach Unterhaltsgrad und Einkommens-

dezil
Quelle: Avances y retos de la educacin superior pblica y particular de Mxico, vorgestellt von Dr. Rodolfo
Tuirn, Subsekretr der Hheren Bildung, auf der Ordentlichen Sitzun des Rates der Privaten Universitten und
hnlichen Institutionen (CUPRIA, Reunin Ordinaria del Consejo de Universidades Particulares e Instituciones
Anes)19 .
2.6 Verstrktes Interesse an Aufbaustudien
Eine letzte wichtige Tendenz in der Entwicklung des SES whrend der letzten vier Amtszei-
ten ist das verstrkte Interesse an Aufbaustudien. Diese nahmen in der Amtszeit Zedillos am
meisten zu und wurden durch die Regierung Calderns verstrkt gefrdert.
Tabelle 6: Anzahl der Studenten der Postgraduation. 1990-91 und 2012-13

Schuljahr Anzahl der Studenten
1990-91 45 900
1995-96 77 800
2000-01 132.500
2006-07 162 000
2012-13e 242 900
Quelle: Eigene Anfertigung nach Daten des sechsten Regierungsberichts von Felipe Caldern Hinojosa. Statisti-
scher Anhang, S. 334. e/ Schtzwert
19 Abrufbar unter: http://www.ses.sep.gob.mx/work/sites/ses/resources/PDFContent/2694/RT %20CUP-

RIA %20230512.pdf, Abgerufen am 3. Dezember 2012.
3. Die Politik der Hochschulbildung
3.1 Koordinierung und Planung des Hochschulbildungssystems: Die Bedeutung

von A1UIES20.
Die ersten Versuche zur Koordinierung des Systems stammen aus dem Jahr 1978, d. h. aus
der Amtszeit von Prsident Lpez Portillo, in der die Wichtigkeit von Planungsprozessen in
der ffentlichen Verwaltung betont wurde. Vor diesem Hintergrund wurden das Bildungsmi-
nisterium und ANUIES21 aufgefordert, bei der Bildung eines Nationalen Systems zur Dau-
erhaften Planung der Hochschulbildung (Sistema Nacional de Planeacin Permanente de
la Educacin Superior, SINAPPES) die Initiative zu bernehmen, wobei nationale, bundes-
staatliche, regionale und institutionelle Planungsebenen miteinbezogen wurden. Die Institu-
tionen sollten auerdem einen Vorschlag fr einen Nationalen Plan zur Hochschulbildung
(Plan Nacional de Educacin Superior) unterbreiten. Beide Initiativen wurden von ANUIES
auf seiner XVIII. Generalversammlung verabschiedet. Es entstand ein Koordinierungsnetz-
werk mit 117 Institutionen, 31 staatlichen Kommissionen (Consejo Estatal de Planeacin de
la Educacin Superior, COEPES), acht Regionalrten (Consejo Regional de Planeacin de
la Educacin Superior, CORPES) und einer nationalen Koordinierungsstelle (Consejo Naci-
onal de Planeacin de la Educacin Superior, CONPES) und im Laufe der Zeit vertiefte sich
die Annherung zwischen ANUIES und der Bundesregierung.
Im Jahr 1988 prsentierte ANUIES das Dokument mit dem Titel Erklrungen und Bei-
trge von ANUIES zur Modernisierung der Hochschulbildung (Declaraciones y aportaci-
ones de la ANUIES para la modernizacin de la educacin superior), das die Grundlage des
Kapitels ber Hochschulbildung im Programm fr die Modernisierung der Bildung (Pro-
grama para la Modernizacin Educativa, PME) bildete, in dem Salinas de Gortari (1988-
1994) sein Bildungsprojekt prsentierte. Die Politik der Hochschulbildung erfuhr ab diesem
Zeitpunkt einen wichtigen Richtungswechsel mit folgenden Hauptlinien: a) Ansto von stra-
tegischen Planungsmodellen anstelle der alten Schemata der systemischen Planung, b) Beto-
nung der Evaluierung von Prozessen und ihren Ergebnissen und c) Aufstellung nanzieller
Hilfsprogramme als Instrumente zum Ansto der Transformation der ffentlichen Hoch-
schulbildung (Rodrguez 2002:4). 1990 segnete der Verband die Strategie von ANUIES
zur Verbesserung des Systems der Hochschulbildung (Estrategia de la ANUIES para el
mejoramiento del sistema de educacin superior) ab und 1991 verffentlichte der CONPES
das Dokument Prioritten und Kompromisse fr die Hochschulbildung in Mexiko 1991-
1994 (Prioridades y compromisos para la educacin superior en Mxico 1991-1994).
In beiden Dokumenten werden die akademische Ausbildung der Lehrer, die Verbesserung
der akademischen Infrastruktur und der administrative, normative und nanzielle Aktuali-
sierungsbedarf betont.
20 Die Arbeiten von Dr. Roberto Rodrguez Gmez waren grundlegend fr die folgende Prsentation.
21 Seit ihrer Grndung im Jahre 1950, nahm ANUIES an der Formulierung von Programmen, Plnen und na-
tionalen Politiken teil, sowie an der Schaffung von Organismen, die die Entwicklung der mexikanischen
Hochschulbildung zum Ziel haben. ANUIES ist eine Nichtregierungsorganisation mit pluralistischem Cha-
rakter, die die wichtigsten Institutionen der Hochschulbildung im Land umfasst, deren gemeinsamer Nenner
die Bereitschaft fr eine integrale Verbesserung in den Bereichen Lehre, Wissenschaft, Verbreitung der Kul-
tur und Dienstleistungen ist. Aktuell besteht die Vereinigung aus 165 Universitten und Einrichtungen der
Hochschulbildung, sowohl in den Bundesstaaten als auch auf Bundesebene, welche 80 % der Studenten, die
fr Licenciatura und Postgraduiertenprogramm eingeschrieben sind, abdecken. Abrufbar unter: http://www.
anuies.mx/la_anuies/que_es/laanuies.php. Zuletzt abgerufen am 28. Dezember2012.
Whrend der Prsidentschaft von Ernesto Zedillo sticht ein Dokument mit dem Titel
Fortschritte der Staatlichen Universitt in Mexiko (Avances de la Universidad Pblica
en Mxico, 1994) heraus, das nicht nur von ANUIES publiziert, sondern auch vom Rat der
Staatlichen Universitten und hnlichen Einrichtungen (Consejo de Universidades Pblicas
e Instituciones Anes, CUPIA) in Auftrag gegeben worden war. Seine Bedeutung liegt darin,
dass es aus Sichtweise der Hochschulrektoren einige Aspekte darlegt, welche die Kontinu-
itt der Hochschulpolitik ermglichen wrden. Die wichtigsten Aspekte sind die Schaffung
eines Zulassungssystems, die Festlegung von minimalen Qualittsstandards fr den Betrieb
der Universitten, die Festlegung klarer Kriterien fr die regulren Budgetzuweisungen und
auerordentliche Fonds und fr die Denition der akademischen Laufbahn.
Im November 1999 wurde das Dokument Hochschulbildung im 21. Jahrhundert. Stra-
tegische Entwicklungslinien, ein Vorschlag von ANUIES (La educacin superior en el
siglo XXI. Lneas estratgicas de desarrollo. Una propuesta de la ANUIES) vorgestellt, das
als Grundlage fr das Nationale Bildungsprogramm (Programa Nacional de Educacin) der
Regierung von Vicente Fox diente. In dem Dokument werden die Hauptprobleme der Hoch-
schulbildung geschildert sowie eine groe Anzahl an Eigenschaften aufgezeigt, die das SES
im Jahr 2020 aufweisen sollte, einschlielich der Manahmen, die dazu erforderlich wren.
Das Dokument kritisiert die Funktionsweise des SINAPPES, da es unregelmig funktio-
niert und sich im Hinblick auf die neuen Bedingungen, denen das SES gegenber steht, als
ungengend erweist. Ebenso nimmt es die Bedeutung der nationalen Instanz (CONPES) und
der staatlichen Kommissionen (COEPES) als Vermittler zwischen nationalen und bundes-
staatlichen Politiken wieder auf, obwohl sich diese wohl auch weiterhin nicht konsolidieren
werden.
Im 2001 verffentlichten Nationalen Bildungsprogramm (Programa Nacional de Edu-
cacin 2002-2006) wurden drei strategische Ziele fr die Hochschulbildung festgelegt: In-
tegration, Koordination und Verwaltung des SES, gleichmige Deckungserweiterung und
qualitativ hochwertige Hochschulbildung.
Im Jahr 2006 stellte ANUIES das Dokument Konsolidierung und Fortschritt der Hoch-
schulbildung in Mexiko (Consolidacin y avance de la educacin superior en Mxico)
vor. Neben den beiden von der Regierung Felipe Calderns aufgenommenen Hauptzielen,
gibt es ebenfalls das Ziel, einen Deckungsgrad von 30 % fr die Altersgruppe zwischen 19
und 23 Jahren zu erreichen und ein Stipendiensystem einzurichten, dessen Ziel es ist, Gleich-
heit im Zugang und Dauerhaftigkeit im SES herzustellen. Auerdem wurde die Verbesserung
der Integration, Koordinierung und Verwaltung des nationalen SES angestoen22.
3.2 Die Anwendung neuer Finan]ierungsentwrfe
Die Neuausrichtung der Wirtschaft und die nanziellen Restriktionen der 1980er Jahre auf
Grund der Wirtschaftskrise hatten uerst negative Auswirkungen auf den Bildungssektor,
wie beispielsweise die nicht regulierte Zunahme der gesellschaftlichen Nachfrage nach
Hochschulbildung. Folglich wurde die Hochschulbildung zum sekundren Thema auf der
politischen Agenda. Diese Situation vernderte die Beziehung zwischen Staat und Univer-
sitt und die Regierung fhrte eine neue Strategie ein, die von ANUIES gebilligt wurde. Sie
22 Vgl. dazu die Ziele im Nationalen Entwicklungsplan (Plan Nacional de Desarrollo) von Felipe Caldern.
Abrufbar unter: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=transf_edu2, Zuletzt abgerufen am
30. Dezember 2012.
knpft die Finanzierung der Bildungseinrichtungen an ihre Evaluierung und sttzt sich eher
auf Programme als auf groe politische Leitlinien. Die wichtigsten dieser Programme sind:
FOMES (Fondo para la Modernizacin de la Educacin Superior; ein Fond fr die

Modernisierung der Hochschulbildung), der auerordentliche Ressourcen zur Unter-
sttzung institutioneller Projekte bereithlt, deren Bestreben es ist, die Einrichtungen
zur Renovierung und Erneuerung ihrer Ausstattung anzuhalten, der aber auch akade-
mische und administrative Erneuerungen frdert. Er wurde 1990 gegrndet, um das
Erreichen der Ziele des PME bezglich der Hochschulbildung anzuregen und besteht
bis heute. In der Amtszeit 1994-2000 orientierte sich das Programm an der Erweiterung
der akademischen Infrastruktur und der Verbesserung der Organisation der IES. In den
darauffolgenden Amtszeiten frderte der FOMES die akademische Konsolidierung und
vor allem die Exzellenz der Hochschulbildungseinrichtungen. Das Programm konsoli-
dierte sich als Hauptinstrument der nanziellen Verteilung der SEP.
SUPERA (Programa de Superacin del Personal Acadmico; ein Programm zur Ver-
besserung des akademischen Personals) vergibt Stipendien an Dozenten zur Verbes-
serung ihres akademischen Niveaus. Es wurde 1993 von ANUIES mit dem Ziel ins
Leben gerufen, an Vollzeitprofessuren der IES Stipendien fr Postgraduiertenstudien
zu vergeben. In der folgenden Regierungsperiode wurde es an staatlichen Universitten
und SEP-CONACYT23-Zentren fortgesetzt und Ende der 1990er frderte es vor allem
Staatlichen Technologieinstituten (Institutos Tecnolgicos Federales), landwirt-
schaftliche Institute und an hnliche ffentliche und private Einrichtungen, die ANUIES
angehrten.
Das PROMEP (Programa de Mejoramiento del Profesorado; ein Programm zur Verbes-
serung des Lehrkrpers), ersetzte in den staatlichen Universitten das Programm SU-
PERA. Es wurde 1996 durch Vertrge zwischen IES und SEP mit dem Ziel geschaffen,
exzellente Dozenten zu Vollzeitprofessoren auszubilden, sowie neue Vollzeitstellen fr
Dozenten mit Postgraduation zu schaffen. Die erste Ausschreibung fr Stipendien fand
1997 statt. Auerdem werden individuelle Hilfen und Fonds vergeben, um nationale
und auslndische Dozenten zu vernetzen. Das PROMEP stellt die Durchfhrung von
Autoevaluierungen und institutionellen Entwicklungsprogrammen als Bedingung fr
die Vergabe der nanziellen Mittel. Ausgehend von den Entwicklungsprogrammen de-
nieren die teilnehmenden Bundesstaaten ihre besonderen Anforderungen fr die Wei-
terentwicklung ihres akademischen Betriebs, welche mit Hilfe der Bereitstellung von
Stipendien fr diejenigen Professoren erfllt werden, die Postgraduiertenstudien in aka-
demischen Exzellenzprogrammen aufweisen knnen. Aktuell untersttzt das PROMEP
Akademiker der ffentlichen Universitten der Bundesstaaten.
Die Anreizprogramme fr das Lehrpersonal (Programas de Estmulos al Personal Do-
cente), die 1990 in den Einrichtungen der ffentlichen Hochschulbildung ihren An-
fang nahmen, bestehen aus Zusatzzahlungen zum Gehalt, um die Motivation und den
Verbleib des akademischen Personals im IES zu frdern. Ab 1997 wurden die Anwen-
dungskriterien des Programms und das Prol der Begnstigten vereinheitlicht. Das Pro-
gramm besteht bis heute.
23 Der Nationale Rat fr Wissenschaft und Technologie (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONA-
CYT) ist ein ffentliches, dezentralisiertes Organ der mexikanischen Bundesregierung, das die Entwicklung
der Wissenschaft und Technologie im Land frdert und antreibt. Er hat die ffentliche Verantwortung, Politik-
inhalte fr nationale Wissenschaft und Technik auszuarbeiten.
Eines der Alleinstellungsmerkmale in den Regierungszeiten des PAN war schlielich

die Vergabe von Stipendien fr Jugendliche im Studentenalter. Das PRONABES (Pro-
grama Nacional de Becas para Educacin Superior; Nationales Stipendienprogramm
fr Hochschulbildung) wurde 2001 mit dem Ziel geschaffen, die Bedingungen fr
Jugendlichen zu erleichtern, an der Universitt zu studieren oder eine Ausbildung zu
einem Hheren Techniker an einer ffentlichen Institution zu machen. Die Hhe der
Stipendien variiert je nach Studienjahr: Im ersten Jahr betrgt das Stipendium 750 Me-
xikanische Pesos pro Monat, im zweiten 830, im Dritten 920 und in den letzten beiden
Jahren (falls das Studium fnf Jahre vorsieht), 1000 Mexikanische Pesos pro Monat.
Voraussetzung ist, dass der Antragsteller und seine Familie ein Einkommen von drei
Mindestlhnen24 nicht bertreffen. Das Programm besteht weiterhin.
All diese Manahmen vernderten die traditionelle Funktionsweise der bisher auf Bud-
getzuweisungen beruhenden Finanzierung der staatlichen IES. Die Budgetzuweisungen
wurden auf Grundlage von Immatrikulationsindikatoren (neue Immatrikulationen, Anzahl
der Durchgefallenen, Anzahl der Abgnger) im Rahmen von Verhandlungen zwischen der
SEP und jeder einzelnen der Hochschulen ermittelt. Die Programme mit nanziellen Anrei-
zen erzielten nicht das erwartete Ergebnis einer tiefgreifenden institutionellen Vernderung
(Acosta Silva 2002).
3.3 Die Evaluierung von Institutionen, Akademikern und Studenten
Im Jahr 1989 wurden die CONPES und einige ihrer Ausschsse, darunter der wichtige Natio-
nale Evaluierungsausschuss (Comisin Nacional de Evaluacin, CONAEVA) wieder in Gang
gesetzt. Mit ihm wurde die dreifache institutionelle Evaluierung eingefhrt: die Autoevaluie-
rung, die interinstitutionelle Evaluierung unter Leitung der Interinstitutionellen Ausschsse
der Evaluierung der Hochschulbildung (Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la
Educacin Superior, CIIES), der es als einziger gelang, eine noch bestehende institutionelle
Struktur zu schaffen, und die Evaluierung des Systems und der Untersysteme der ES, fr
die die Unterministerien der SEP und ANUIES zustndig sind. Aufgrund dieser Versuche,
die Funktionsweise der Einrichtungen, der Programme und des Systems selbst zu bewerten,
bleibt die Evaluierung ein Bestandteil der Verwaltung der Einrichtungen und konkretisiert
sich vor allem in den Anreizprogrammen zur akademischen Produktivitt. Ihre bedeutendste
Konsequenz war die Abschaffung der Gleichheit der akademischen Gehlter, die nun auf
Produktivitts- und Leistungsfaktoren basieren. Die Konsolidierung der Evaluierungs- und
Finanzierungssysteme, die zu einer Unterscheidung der staatlichen Universitten fhren
sollen, wird durch die Anreizprogramme zur Dozentenleistung (Programas de Estmulos al
Desempeo del Personal Docente de Carrera) oder des Programms zur Frderung der Do-
zentenlaufbahn (Programa de Carrera Docente) erzielt, welche denjenigen Einrichtungen
zustzliche Gelder zu den Gehltern bereit stellen, die keine eigenen Anreizprogramme fr
die Leistung der Dozenten haben.
Im Jahr 1993 wurde eine weitere Institution geschaffen: das CENEVAL (Centro Naci-
onal de Evaluacin de la Educacin Superior; ein Nationales Zentrum zur Evaluierung der
Hochschulbildung). Hierbei handelt es sich um eine zivilgesellschaftliche Vereinigung, wel-
che die Zugangsprfungen zur Mittleren Hheren Bildung, die Zulassungs- und Abschluss-
24 Im Bundesdistrikt betrgt der Mindestlohn $62.33 Mexikanische Pesos pro Tag oder $1,869.90 Mexikanische
Pesos pro Monat.
prfungen im Bereich Hochschulbildung und Postgraduiertenstudien und zwei Instrumente

zur Anerkennung der Studien entwickelt: die Zwischenprfung (examen indicativo) vor der
Licenciatura und das allgemeine Examen, das darauf ausgerichtet ist, die fachliche Quali-
zierung des Prings herauszunden.
Whrend der Regierung von Vicente Fox wurden viele der zuvor genannten Politiken
fortgesetzt und gestrkt sowie folgende neue Aktivitten in Gang gesetzt (SEP:2003:Tercer
Informe de Gobierno):
Das Integrale Programm zur Institutionellen Strkung (Programa Integral de Fortale-
cimiento Institucional, PIFI) wurde geschaffen. Mithilfe dieses Programms soll den ffent-
lichen Hochschuleinrichtungen geholfen werden, die Qualitt ihrer Studiengnge zu erhhen
bzw. die Qualitt derjenigen Studiengnge zu sichern, die bereits durch eine vom Rat zur
Anerkennung der Hochschulbildung (Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superi-
or, COPAES)25 anerkannte Einrichtung akkreditiert wurden. Das PIFI frdert und nanziert
die Projekte zur integralen Qualittsverbesserung, die bereits existierenden Programme wie
FOMES, PROMEP ebenso wie die durchgefhrte Evaluierung durch die CIEES ergnzen.
Es untersttzt Aktivitten, die:
die Qualitt der universitren Bildungsprogramme verbessern und sichern

neue Einrichten aufbauen
intensiv Technologien nutzen
Bildungsschwerpunkte whlen, die sich auf das Lernen konzentrieren.
Auerdem wurde das Programm zur Strkung der Nationalen Aufbaustudien (Programa
de Fortalecimiento del Posgrado Nacional, PIFOP) mit dem Ziel geschaffen, sowohl beruf-
lich als auch wissenschaftlich ausgerichtete Postgraduiertenprogramme zu koordinieren. Im
Jahr 2002 wurde das Nationale Register fr Aufbaustudien (Padrn Nacional de Posgrado)
SEP-CONACYT ins Leben gerufen, das die Qualitt der dort aufgefhrten Postgraduierten-
studien, bescheinigt. Im Moment mssen sich die Postgraduiertenprogramme, die dem natio-
nalen Register angehren wollen, registrieren und werden bewertet und nach folgender Skala
klassiziert: neu gebildet, konsolidiert, von hohem Niveau, von internationalem Niveau.
25 Der COPAES ist die einzige Instanz, die vom Bildungsministerium geschaffen wurde, um eine formale Aner-
kennung zugunsten der Organisationen zu gewhren, deren Ziel es ist, Programme zur Hochschulbildung, der
professionellen und hheren technischen universitren Bildung nach Bewertung ihrer technischen, operativen
und strukturellen Fhigkeiten anzuerkennen. Sie wurde am 8. November 2000 durch ein Abkommen mit
dem Ministerium genehmigt. Am 26. Februar 2010 traf die Generalversammlung des COPAES, zu der das
Ministerium fr ffentliche Bildung gehrt, auf Anraten der Unterabteilung fr Hochschulbildung die Ent-
scheidung, ein Nationales System zur Bewertung, Akkreditierung und Zertizierung der Hochschulbildung
(Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certicacin de la Educacin Superior) zu grnden. Die
Hauptfunktionen des COPAES sind: 1. Zu garantieren, dass die Organisationen, die Programme der Hoch-
schulbildung anbieten, ber die Mechanismen verfgen, die akademische Strenge und Unparteilichkeit, den
Professionalitt der Evaluatoren, die Zweckmigkeit der Verfahren, die Unparteilichkeit der Bewertung und
berhaupt alles, was ihr Handeln nach den entsprechenden ethischen Prinzipien fordert, zu sichern. 2. Als
Beratungsorgan der SEP im Bereich der Anerkennung der Hochschulbildung zu dienen. 3. die Qualitt der
Hochschulbildung, zu erforschen. 4. Die Gesellschaft ber die formal von den durch COPAES anerkannten
Organismen und ihrer Aktivitten zu informieren, ebenso wie ber die anerkannten Programme der Hoch-
schulbildung im Land. 5. Mit analogen internationalen Organismen zu interagieren. Abrufbar unter: http://
www.copaes.org.mx/FINAL/perl.php, zuletzt abgerufen am 3. Mrz 2013.
In Mexiko sind die Zunahme der Hochschulimmatrikulationen und die Diversizierung des
SES vor allem das Ergebnis einer starken gesellschaftlichen Nachfrage nach Hheren Stu-
dien sowie der Schaffung neuer, privater oder ffentlicher Einrichtungen der Hochschulbil-
dung. Jedoch waren diese Aktivitten nicht notwendigerweise durch einen Wachstumsplan
bedingt, der auf einer langfristigen Bildungspolitik fute, sondern grndeten vielmehr auf
Regierungszeit- Programmen, die mit ANUIES und durch sie mit den Hochschulbildungs-
einrichtungen ausgehandelt worden waren. Allerdings waren diese Programme auch nicht an
den wirklichen Bedrfnissen ausgerichtet, da der Prozentsatz der Deckung um einiges gerin-
ger ist als die Nachfrage der Jugendlichen im Studentenalter. Vielmehr waren sie von einer
gewissen Inefzienz der Koordinierungs- und Planungsmechanismen der Hochschulbildung
von Seiten der Bundesregierung und der Regierungen der Bundesstaaten betroffen. Aber die
immer engere Verbindung zwischen ANUIES und der Bundesregierung beim Entwurf von
Bildungspolitiken war ein entscheidendes Element, das der nationalen Politik, die sich auf
die zunehmende Deckung, die institutionelle Diversizierung, die Gleichstellung, Prozes-
se der Planung und Koordinierung des Systems und Evaluierung konzentrierte, Kontinuitt
verlieh. So waren es nicht die ideologischen Differenzen der Amtszeiten der PRI- und PAN-
Regierungen, welche die Richtlinien, denen das SES folgte, prgten. Mit der Regierung von
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) wurde ein Modernisierungsschema fr politische
Aufgaben begonnen, und Salinas de Gortari fhrte eine neoliberale Regierung ein, die eine
vllig neue Wende auf dem Gebiet der Bildungspolitik bedeutete, da die Staatsintervention
verringert und individuelles Handeln angestoen wurde. Generell wurde in den Amtszeiten
der PAN diese Modernisierungstendenz fortgesetzt, was sich in folgenden Manahmen fr
die Hochschulbildung widerspiegelt:
(a) Die zunehmende Wachstumsrate des SES in den 1990er Jahren ist vor allem der Zu-
nahme der privaten Hochschulbildung geschuldet, whrend unter den Regierungen der
PAN die Deckung der ffentlichen Hochschulbildung hher ist.
(b) Die 1990 beginnende Politik der Deregulierung der privaten Hochschulbildung wurde
in den Regierungszeiten der PAN verstrkt, was zur vermehrten Schaffung privater Ins-
titutionen fhrt, deren Anzahl sich seit 2000 mehr als verdoppelte.
(c) Die bessere regionale Verteilung der Immatrikulationen und vor allem die starke Zu-
nahme der Immatrikulationen im Bereich Ingenieurswissenschaften und Technologie,
sowie die Schaffung der Polytechnischen Universitten innerhalb des ersten Jahrzehnts
des 21. Jahrhunderts.
(d) Der zeitliche Zusammenfall der Gleichstellung im Zugang mit dem Verbleib in der
Hochschulbildung, die mit der Amtszeit Salinas beginnt und sich zu Beginn der Regie-
rung Fox verstrkt. Dies wurde durch die Schaffung der Interkulturellen Universitten
zur Versorgung der Bevlkerung indigener Gebiete, sowie durch die Schaffung eines
Stipendiensystems erreicht, das sich darum bemht, den Eintritt von Jugendlichen in die
ffentliche Hochschulbildung zu begnstigen, die den ersten vier Einkommensdezilen
angehren, und das hauptschlich jungen Studenten in ffentlichen Bildungseinrich-
tungen zugutekommt.
(e) Die Zunahme von Postgraduierten-Studien, sowohl in der Amtszeit Zedillos als auch in
der Amtszeit Calderns.
(f) Die Zunahme der Immatrikulationen, die in einem Kontext nanzieller Restriktionen
stattfand, fhrte zur Strkung der Idee, dass die Regierungen ihre Ressourcen einschrn-
ken mssen. Aus diesem Grund wurden Politiken bezglich der nanziellen Evaluie-
rung sowohl der Einrichtungen als auch des akademischen Personals entworfen, wo-
durch gelegentlich jedoch die universitre Unabhngigkeit vor allem im ffentlichen
Bereich verringert wurde.
Viele der Programme, die seit den 1990er Jahren eingefhrt wurden, werden fortgesetzt,
obwohl sie nicht immer wie geplant fr die institutionellen nderungen sorgten26. Generell
lsst sich schlussfolgern, dass es keine substanziellen Vernderungen in der Art und Weise
gab, wie Hochschulbildung von den Regierungen der PRI und der PAN konzipiert wurde,
auch wenn es gewisse Nuancen gibt. In Wirklichkeit wurden in den Amtszeiten von Vicente
Fox und Felipe Caldern die angefangenen Tendenzen der zwei vorhergehenden Amtszeiten
fortgesetzt: Die Qualitt und die daran gebundene nanzielle Evaluierung wurden mit Nach-
druck betont. Bezglich der Gleichstellung schuf sowohl die eine als auch die andere Regie-
rung neue Institutionen, die sich an eine Bevlkerungsschicht, die von ffentlicher Hoch-
schulbildung ausgeschlossen war, richteten. Das Neue daran war, dass Stipendien vergeben
wurden, um den Zugang und Verbleib der Jugendlichen mit geringen nanziellen Ressourcen
in der ES zu begnstigen. Die Planung der Hochschulbildung mit Hilfe von Programmen zur
institutionellen Strkung wurde forciert und es wurde ein neuer Impuls fr Postgraduierten-
Studien gesetzt.
Auch wenn die Gesamtheit der Politiken, die in den letzten vier Amtszeiten implemen-
tiert wurden und deren Fundament eine strategische Planung, Bewertung und nanzielle
Kontrolle sowie Politiken zur Gleichstellung waren, gewisse Erfolge aufwies, ist es dennoch
notwendig, auf kurze Sicht folgende Herausforderungen zu meistern:
1. Den Deckungsgrad der Hochschulbildung zu erhhen, um im beginnenden Sexenio eine

Rate von 50 % zu erreichen
2. Politiken zur Gleichstellung zu etablieren, deren Hauptziel in der Umkehrung des aktu-
ellen Trends besteht. Je grer das familire Einkommen ist, desto besser sind derzeit
die Chancen fr einen Jugendlichen, an einer Hochschule zu studieren.
3. Den Deckungsgrad zwischen den verschiedenen Bundesstaaten des Landes auszuglei-
chen.
4. Der ffentlichen Hochschulbildung durch die Erhhung der ffentlichen Ausgaben
mehr Untersttzung zu gewhren, mit dem Ziel: i. der institutionellen Ungleichheit zu
begegnen, die zu Unterschieden im Prestige und der sozialen Anerkennung fhrt und
die Hochschulbildung spaltet; ii. Arbeitspltze in den Hochschulen zu schaffen, mit dem
Ziel, den akademischen Lehrkrper zu erneuern; iii. die Bedingungen fr Hochschulen
anzugleichen, damit sie die Bedrfnisse nach Wissen und notwendigen akademischen
Kadern von hohem Niveau zum Wohl der nationalen Entwicklung befriedigen.
5. Die Qualitt der ES durch eine Neugestaltung der Bewertungssysteme sowohl fr
Institutionen und Programme als auch fr Akademiker zu verbessern. Sie sollten die
Verwaltung und den zweckmigen Gebrauch der nanziellen Ressourcen und der Inf-
rastruktur erneuern, die Evaluierung von konomischen Anreizen trennen und Informa-
tion ber die Ergebnisse der Evaluierung erzeugen, um eine bestndige Verbesserung
zu erzielen.
26 Vgl. dazu auch den Beitrag zur Sozialpolitik von J. Mario Herrera Ramos in diesem Band.
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Mexiko aus Gendersicht:
Grauzonen der Frauenpartizipation in der Politik
Libertad Garca Sanabria
Auf der Bhne beendete Viviana Sansn, die Prsidentin, gerade ihre Rede und hob siegesgewiss die Arme.
Auf dem Platz brandete wieder und wieder Applaus auf. Es war das zweite Jahr ihrer Regierung, und das erste,
in dem berall im Land der Tag der vollstndigen Gleichheit gefeiert wurde []
[Gioconda Belli (2012, S. 5) in Die Republik der Frauen. ]
1. Einleitung
In diesem Beitrag wird das politische System Mexikos dahingehend analysiert, Vernde-
rungen und Fortbestehendes bzw. Widerstnde rund um das Thema Gender zu untersuchen.
Konkret wird dabei die Einbindung von Frauen in jede der drei Gewalten des politischen
Systems dargestellt. Auf diese Weise lsst sich in Anbetracht der Komplexitt des mexikani-
schen politischen Systems die aus dem Gender-Kontext noch grer erscheint am besten
ein Gesamtberblick ber die zunehmende Partizipation von Frauen in politischen Machtru-
men geben. Zunchst wird die legislative Gewalt analysiert, da in diesem Bereich die Regeln
fr rechtliche Handlungsspielrume von Institutionen und Personen festgelegt werden. An-
schlieend wird im Bereich exekutive Gewalt die Einbeziehung von Frauen in den hchsten
Fhrungskreisen untersucht, wobei gleichzeitig einzelne Manahmen aufgezeigt werden,
welche die Gleichstellung der Geschlechter frdern. Schlielich wird die judikative Gewalt
in Augenschein genommen, sowohl hinsichtlich ihrer Einbeziehung von Frauen als auch was
die Zugangsmglichkeiten von Frauen zur Justiz betrifft. Durch das Zusammenspiel der drei
Gewalten soll die Einbindung von Frauen im politischen System insgesamt bewertet werden.
Am Rande werden Beispiele aus den Bundesstaaten erwhnt, das Hauptaugenmerk liegt
jedoch auf Beispielen aus dem nationalen Bereich, welche das komplexe und kontrastierende
Panorama Mexikos erkennen lassen.
Zudem soll diese Analyse die Einbeziehung von Personen gleich welchen Geschlechts
in die drei Gewalten des mexikanischen politischen Systems untersuchen. Diese Perspekti-
ve wurde in dem Bewusstsein gewhlt, dass die bloe Anwesenheit von Frauen keine hin-
reichende Bedingung ist, die die Ungleichheiten frdernden Routinen und Gewohnheiten
beseitigen oder verndern kann. Vielmehr ist sie eine notwendige Bedingung, die stndig
kontrolliert werden muss (Arditi 2012, S. 41-59). Ebenso muss die Behauptung berprft
werden, ob eine Ausgangsgleichheit, die durch die Partizipation am ffentlichen Leben ent-

492 Libertad Garca Sanabria
steht, die Mglichkeit bietet, eine tiefer gehende Gleichstellung zu erreichen. Dazu zhlt bei-
spielsweise die Strategie der Paritt (die 50-prozentige Prsenz von Frauen entsprechend der
Demograe, also die zahlenmig gleiche Prsenz von Frauen und Mnnern) fr politische
Entscheidungsndungen.
Neben diesem quantitativen Element sollen symboltrchtige Beispiele aufgezeigt wer-
den, welche die Widerstnde gegenber der Aufnahme progressistischer Parameter in der
politischen Gender-Thematik zeigen. Um auf diese Weise eine breitere Perspektive des po-
litischen Systems aus Gendersicht aufzuwerfen, werden die bereits konstante Prsenz einer
kritischen Masse von Frauen gezeigt, sowie im Gegensatz dazu einige Flle des Wider-
standes gegen diese Prsenz.
2. Das Untersuchungsfeld
Gender wird hier als Gesamtheit von Eigenschaften, Rollen, Stereotypen und Beziehungs-
formen verstanden, die eine Gesellschaft jedem Geschlecht, weiblich und mnnlich, zuweist,
damit dieses den jeweils weiblichen und mnnlichen Attributen entspricht. Der Begriff gen-
der wird in diesem Text aber auf Frauen begrenzt, obwohl er damit zu kurz greift. Die mexi-
kanische Gesellschaft hat vor einigen Jahrzehnten die Mitwirkung von Frauen in der Politik
positiv aufgenommen. Es deutet jedoch nichts darauf hin, dass sie sich gegenber einer even-
tuellen politischen Partizipation homosexueller oder transsexueller bzw. transgeschlechtli-
che1 Personen zu ffnen beginnt. Fr letztere Flle wird an dieser Stelle kein konkretes Bei-
spiel genannt, dies bleibt spteren Forschungsvorhaben vorbehalten.
Die traditionelle Genderrolle sieht fr Frauen Passivitt sowie den privaten, huslichen
Bereich fern jedweder Kreise der politischen Entscheidungen, vor. Dies mag, betrachtet
aus einem urbanen Kontext, mit Zugang zu Bildung und modernen Informationstechnolo-
gien, antiquiert klingen. Allerdings darf nicht aus den Augen verloren werden, dass in Me-
xiko derzeit vor allem in semi-ruralen und ruralen Regionen rmliche Lebensbedingungen
vorherrschen, und die Menschen dort ein niedriges Bildungsniveau und wenig Zugang zu
Technologien haben. Die im Laufe des Textes erwhnten Flle von Ausschluss, Diskrimi-
nierung und Menschenrechtsverletzungen gegen Frauen sind in diesen Kontext einzuordnen.
Ebenfalls zum Kontext gehrt, dass der mexikanische Staat das aktive und passive Wahl-
recht von Frauen auf kommunaler Ebene im Jahr 1947 und auf Bundesebene im Jahre 1953
anerkannte, jedoch mit Unterschieden im Wahlalter: Verheiratete Frauen konnten ab einem
Alter von 18 Jahren zur Wahl gehen, alleinstehende Frauen ab einem Alter von 21 Jahren.
Seit den genannten Zeitpunkten konnten Mexikanerinnen ihr Wahlrecht bei insgesamt zehn
Prsidentschaftswahlen ausben.
1 Eine transsexuelle Person ist eine Person, die sich entschieden hat, ihren Krper biologisch und/oder physisch
zu ndern, um das entgegengesetzte Geschlecht ihrer Geburt anzunehmen. Eine transgeschlechtliche Person
stellt die Rolle und Identitt des Geschlechts in Frage, die gesellschaftlich fr ihr biologisches Geschlecht
festgelegt sind, sei es, dass sie ihre geschlechtliche Identitt ndert oder die festgelegten sexuellen Rollen oder
Prferenzen nicht erfllt.
Mexiko aus Gendersicht: Grauzonen der Frauenpartizipation in der Politik 493
3. Die legislative Gewalt: die Spielregeln
Trotz der Anerkennung des aktiven und passiven Wahlrechts ab Mitte der 1950er Jahre konn-
ten Mexikanerinnen erst in den 1980ern in die Legislative vordringen. Zwischen den 1980er
Jahren und dem Jahr 2000 nahm ihre Prsenz bis zur Legislaturperiode LVIII (2000-2003)
stndig zu und blieb seither konstant ber 20 %.
Abbildung 1: Prozentsatz der weiblichen Abgeordneten pro Legislaturperiode (1955-

2012)
Quelle: Eigene Anfertigung nach Teresita de Barbieri Garca (2003), Gnero en el Trabajo parlamentario. La
Legislatura mexicana a nales del siglo XX; Diputadas por legislatura 1953-2006 in Mercedes Barquet (Hrsg.),
Avances de la perspectiva de gnero en las acciones legislativas. Compendio. Comisin de Equidad y Gnero
de la Cmara de Diputados LX Legislatura/Editorial Santillana, Mxico; und Women in nacional parliaments,
historische Daten vom 31. Oktober 2009 und dem 31. Oktober 2012. http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm.
Zugegriffen: 11. Mai 2013.
Es wird deutlich, dass sich die Mexikanerinnen ab der Mitte der 1990er Jahre mit ei-
ner gengend groen Anzahl in die legislative Gewalt, vor allem in das Abgeordnetenhaus,
einbringen konnten, um als kritische Masse angesehen zu werden, die sowohl in praktischen
als auch in strategischen Fragen Gesetze zur Frderung der Gleichstellung der Geschlechter
verabschieden konnte. Allerdings waren diese Frauen in gesetzgebenden Ausschssen ttig,
die sich mit klassischen Frauenthemen befassten. Die verzerrte Reprsentation von Frauen
in den verschiedenen Ausschssen zeigt Tabelle 1. Die Verzerrung zeigt sich deutlich in der
bermchtigen Prsenz von Frauen bei Themen, die mit Frsorge zu tun haben, eine Aufga-
be, die ihnen von der Gesellschaft zugewiesen wurde. Im Gegensatz dazu nimmt ihre Prsenz
bei Themen, die mit der Verteilung des Haushaltsbudgets verbunden sind, ab.
Tabelle 1: Beispiele der Reprsentation von Frauen in verschiedenen ordentlichen

Kommissionen der Legislaturperiode LXII (2012)
Kommissionen mit Kommissionen mit
berwiegender Weibliche geringer Weibliche
Reprsentation Abgeordnete in Reprsentation Abgeordnete in
weiblicher Prozent weiblicher Prozent
Abgeordneter Abgeordneter
Gleichstellung der Ge- 100 % ffentliche Sicherheit 36 %
schlechter (25/25) (10/28)
Kinderrechte 91 % Verfassungspunkte 33 %
(10/11) (10/30)
Frderung schwacher 83 % Kommunikation 30 %
Gruppen (19/23) (9/30)
Jugend 64 % ffentlicher Haushalt 23 %
(14/22) und Kredite (10/44)
Kultur und Filmwesen 62 % Innenpolitik/ 17 %
(18/29) Energie (5/30)
Tourismus 53 % Budget und Staats- 14 %
(16/30) haushalt (6/44)
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten folgender Website http://sitl.diputados.gob.mx/LXII_leg/listado_de_comi-
sioneslxii.php?tct=1. Zugegriffen: 11. Mai 2013.
Andererseits gibt es einige Beispiel von neueren und substanziellen nderungen zum
Thema Gender durch die Legislative Gewalt auf Bundesebene wie die Verabschiedung des
Bundesgesetzes ber die Gleichstellung von Frauen und Mnnern (Ley General para la Igu-
aldad entre Mujeres y Hombres, LGIMH), und des Bundesgesetzes ber den Zugang von
Frauen zu einem gewaltfreien Leben (Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre
de Violencia, LGAMVLV), die am 2. August 2006 bzw. am 1. Februar 2007 verffentlicht
wurden. Das Budget fr die Umsetzung beider Gesetze wurde seit 2008 in das Ausgabenbud-
get des Bundes miteinbezogen (FUNDAR 2009).
Auch auf lokaler Ebene sind legislative Fortschritte zu verzeichnen. So verabschiedete
der Bundesdistrikt am 25. April 2007 die Straffreiheit von Abtreibungen bis zur 12. Schwan-
gerschaftswoche. Seither haben 82.4182 Frauen in den Kliniken des Bundesdistriktes eine
Abtreibung vornehmen lassen.
Ebenso wurde in den Jahren 2010, 2011 und 2012 im Bundesdistrikt3 und in den Bun-
desstaaten Quintana Roo (Varillas 2011) und Oaxaca (Cruz Maya 2012) die Heirat zwischen
Personen des gleichen Geschlechtes gesetzlich erlaubt, welche im Fall von Mexiko-Stadt
auch gleichgeschlechtlichen Paaren die Adoption von Kindern erlaubt.
Im Gegensatz dazu stehen drei Beispiele fr den Widerstand gegen die Einbeziehung
von Frauen auf legislativem Gebiet. Erstens die politische Praxis namens las juanitas4,
welche von Frauen genutzt wird, die ins Abgeordnetenhaus einziehen wollen; zweitens die
2 Die Daten werden vom Fraueninstitut des Bundesdistrikts (Instituto de las Mujeres del Distrito Federal,
INMUJERES) auf dessen Website zur Verfgung gestellt http://www.inmujeres.df.gob.mx/wb/inmujeres/es-
tadisticas_sobre_ile von April 2007 bis 30. Juni 2012; zuletzt aufgerufen am 17.12.2012.
3 Cdigo Civil para el Distrito Federal, Paragraf 146, http://www.aldf.gob.mx/archivo-aaeff38a8aef2864f-
bb56ec50f702bef.pdf.
4 Der Begriff Juanitas spielt auf den Politiker Rafael Acosta ngles alias Juanito an, der bei den kommu-
nalen Wahlen von 2009 ffentlich vereinbarte, als Kandidat fr die Arbeiterpartei (Partido del Trabajo, PT)
anzutreten, welche im Bezirk Iztapalapa die grten Chancen auf den Wahlsieg hatte. Nach seinem Sieg je-
doch berlie er sein Amt einer anderen Kandidatin, der das Bundeswahlgericht (Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, TEPFJ) zuvor die Kandidatur entzogen hatte.
Auslegung der geschlechtlichen Quotenregelung im Bundesgesetz ber Wahlinstitutionen

und Wahlverfahren (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFI-
PE); und drittens die Reform von Strafgesetzbchern in verschiedenen Bundesstaaten, um
die Strafe bei Abtreibung zu erhhen.
Im ersten Beispiel erbaten in den Jahren 2009 und 2010 mindestens elf weibliche Ab-
geordnete5, nachdem die Frauenquote fr die Registrierung der Kandidaturen erfllt war und
sie die Wahlen gewonnen hatten, die Genehmigung, ihre Sitze ihren allesamt mnnlichen
stellvertretenden Abgeordneten zu berlassen . Diese Praxis weist auf einen politischen
Missbrauch der Frauen hin, bei der das Register der Kandidatenlisten eingeschrnkt wird,
und nicht mehr auf einen wirklichen Kompromiss der Chancengleichheit beruht.
Angesichts dieser politischen Falle und nach der Forderung nach Gerechtigkeit von
Seiten einiger Frauen aus verschiedenen politischen Parteien wurde das Verfahren angefoch-
ten6. Der Wahlprfungsausschuss der Bundesgerichtsbarkeit (Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, TEPJF) fllte als Reaktion auf diese Vorgehensweise ein Urteil
(SUP-JDC-12624/2011), das es zur Bedingung macht, dass Kandidaten und Stellvertreter
vom selben Geschlecht sein mssen. Das Urteil wurde vom Bundeswahlinstitut (Instituto
Federal Electoral, IFE) mittels eines Beschlusses des Plenums besttigt (CG413/2011).
Das zweite Beispiel fr den Widerstand gegen eine effektive Einbindung von Frauen in
die legislative Gewalt steht in Verbindung mit dem ersten Beispiel und entstand aus der kon-
troversen Interpretation der Chancengleichheit fr Personen beiderlei Geschlechts bezg-
lich ihres passiven Wahlrechts. Einerseits wurde in Mexiko die demokratische Kandidaten-
auswahl fr ffentliche mter vorangetrieben. Andererseits wurde als Teil einschlieender,
gleichstellender und demokratischer Verfahrensweisen im Ausschuss fr Gleichstellung und
Gender (Comisin de Equidad y Gnero) des Abgeordnetenhauses die die Gleichstellung
bejahende Strategie der Genderquote verabschiedet. Damit soll gewhrleistet werden, dass
das Kandidatenregister jeder Partei ein Minimum von 40 % ursprnglich 30 % Beteili-
gung beider Geschlechter aufweist7. Allerdings wurde, nachdem die Anwendung der Quo-
tenregelung vorgetuscht wurde, festgelegt, dass sie mit einer Wechselfolge vom Frauen und
Mnnern im Kandidatenregister durchzufhren ist. Beide Manahmen die Demokratisie-
rung der internen Prozesse und die Genderquote weisen darauf hin, dass die politischen
Parteien als reprsentative Einheiten Verhaltensweisen strken mssen, die mit der Einbe-
ziehung von Frauen, der Gleichstellung der Geschlechter und der Transparenz konform sind.
Trotzdem legte der Generalrat des IFE in einer Vereinbarung (CG327/2011) fest, dass die
Kandidaturen der relativen Mehrheit, die aus einem demokratischen Wahlprozess resultieren,
von der Genderregel ausgeschlossen bleiben []. Dies bedeutet, dass in Wahldistrikten,
in denen Kandidaturen der relativen Mehrheit durch angebliche demokratische Mechanis-
men ausgewhlt werden, fr die Parteien keine Verpichtung zur Genderquote besteht. Dies
5 Die stellvertretenden Kandidaten, die die Sitze bekamen, waren: Guillermo Cueva Sada, Eduardo Fernndez
vila und Carlos Alberto Ezeta Salcedo von der Grnen kologischen Partei Mexikos (Partido Verde Ecolo-
gista de Mxico, PVEM); Nazario Herrera Ortega und Humberto Agustn Macas Romero, von der Nationalen
Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN); Marcos Carlos Cruz Martnez und Carlos Esquinca Cancino
von der Partei der Demokratischen Revolution (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD); Julin Nzar
Morales, Enrique Salomn Rosas Ramrez, Cuauhtmoc Gutirrez de la Torre und Alfredo del Mazo Maza,
von der Institutionalisierten Revolutionspartei (Partido de la Revolucionario Institucional, PRI).
6 Es handelte sich um das Rechtsurteil zum Schutz der politisch-elektoralen Rechte der Brger, angestoen von
Margarita Garca Garca, um das bereinkommen CG192/2012 des Generalrates des Bundeswahlinstituts
anzufechten.
7 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de Mxico, Paragraf 219, http://www.diputa-
dos.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/COFIPE.pdf.
kann so interpretiert werden, dass die interne Demokratisierung nicht an die Einbeziehung
von Frauen mit Hilfe von Mechanismen wie die Genderquote gebunden ist. Zu guter Letzt
haben im Jahr 2012 sowohl das TEPJF (Sentenz SUP-JDC-14855/2011) als auch das IFE
(Acuerdo CG94/2012) festgelegt, dass die Gesamtheit der Registrierungsgesuche, sowohl
der Abgeordneten als auch der Senatoren, die die politischen Parteien oder Wahlbndnisse
beim Institut einreichen, mindestens vierzig Prozent an Kandidaten des gleichen Geschlechts
enthalten mssen, um sicherzustellen, dass Paritt erreicht werden kann. Diese Resoluti-
on rumte Zweifel der diversen Akteure ber die Verbindlichkeit der Genderquote aus, und
machte sie unabhngig von denjenigen Distrikten wirksam, in denen politische mter nach
demokratischen Mechanismen gewhlt werden.
Als drittes Beispiel soll schlielich der klare Rckschritt bei der Gesetzgebung in 16
der 31 Staaten genannt werden, in denen zwischen 2008 und 20118 die bundesstaatlichen
Verfassungen dahingehend reformiert wurden, das Leben ab dem Zeitpunkt der Empfngnis
zu schtzen. Das Ergebnis sind hrtere Strafen fr Abtreibungen.
4. Die exekutive Gewalt: die Entscheidungsndung
Im Bereich der exekutiven Gewalt der mexikanischen Regierung kandidierte im Jahr 2012
eine Frau fr das Amt des mexikanischen Prsidenten: Josena Vzquez Mota von der Nati-
onalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN). Zuvor hatten bereits 1982 und 1988
Rosario Ibarra de Piedra fr die Revolutionre Arbeiterpartei (Partido Revolucionario de los
Trabajadores, PRT), im Jahr 1994 Cecilia Soto Gonzlez fr die Arbeiterpartei (Partido del
Trabajo, PT) und Marcela Lombardo Otero fr die Sozialistische Volkspartei (Partido Popu-
lar Socialista, PPS) und Patricia Mercado 2006 fr die Alternative Sozialdemokratische und
Bauernpartei (Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina, PASC) fr das Prsiden-
tenamt kandidiert. Jedoch erreichte keine von ihnen mehr als 2,75 % der Stimmen9. Josena
Vzquez Mota erhielt im Jahr 2012 hingegen respektable 25,41 % der Gesamtstimmen.
Frauen konnten sich in den politischen Kreis erstmals durch Ministerposten im Kabinett
von Prsident Jos Lpez Portillo (1976-1982) einbringen, als Rosa Luz Alegra zur Touris-
musministerin ernannt wurde. Seither bekleideten nur 17 Frauen das Amt eines Bundesmi-
nisters.
8 Die Bundesstaaten sind: Baja California, Chiapas, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nayarit,
Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora, Tamaulipas, Yucatn. Grupo de Informa-
cin en Reproduccin Elegida, A.C. (GIRE), aktualisierte Daten vom 27. Juli 2012, http://www.gire.org.mx/
images/stories/ley/ReformasAbortoConstitucion_270712.pdf.
9 Cecilia Soto 2.75 %, Marcela Lombardo 0.47 %, Patricia Mercado 2.7 %, die Daten sind der Website de IFE
entnommen: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Estadisticas_y_Resultados_Electorales/.
Tabelle 2: Weibliche Minister der mexikanischen Bundesregierung 1976-2012

Regierungsperiode Amtsinhaberin/Ministerium
1976-1982 Rosa Luz Alegra/Tourismus
Jos Lpez Portillo
1982-1988 Keine
Miguel de la Madrid Hurtado
1988-1994 Mara de los ngeles Moreno Uriegas/Fischerei
Carlos Salinas de Gortari Mara Elena Vzquez Nava/Bundesnanzbehrde
1994-2000 Rosario Green/ Auenministerium
Ernesto Zedillo Ponce de Lon Julia Caravias Lillo/Umwelt, natrliche Resourcen und Fischerei
Norma Samaniego/Finanzen und Entwicklung der Verwaltung
Silvia Hernndez/Tourismus
2000-2006 Josena Vzquez Mota und Ana Teresa Aranda/Soziale Entwicklung
Vicente Fox Quezada Mara Teresa Herrera Tello/Agrarreform
2006-2012 Patricia Espinosa Castellano/Auenministerium
Felipe Caldern Hinojosa Beatriz Zavala Peniche/Soziale Entwicklung
Georgina Kessel Martnez/Energie
Josena Vzquez Mota/ffentliche Bildung
Gloria Guevara Manzo/Tourismus
2012-2018 Rosario Robles Berlanga/Soziale Entwicklung
Enrique Pea Nieto Mercedes Juan Lpez/Gesundheit
Claudia Ruiz Massieu Salinas/Tourismus
Quelle: Eigene Erstellung.
Es lsst sich also feststellen, dass die Beteiligung von Frauen in den hchsten Krei-
sen der exekutiven Gewalt bisher marginal ist. Die Partizipation von Frauen im ffentlichen
Dienst des Bundes ist deswegen etwas grer, obwohl sie abnimmt, je hher das hierarchi-
sche Niveau10 ist. Beispielsweise haben die acht ranghchsten Posten, die die Abbildung 2.
zeigt, einen durchschnittlichen Frauenanteil von 12 % Frauen, whrend die vier Posten der
mittleren Hierarchie einen durchschnittlichen Frauenanteil von 27 % aufweisen. In den Be-
rechnungen sind keine operativen Posten in der Verwaltung einbezogen.
10 Folgende mter sind in der Fderalen ffentlichen Verwaltung Mexikos von hohem Rang: Minister (Sec-
retario), Stellvertretender Minister (Subsecretario), Ocial Mayor (Personalchef der Regierung) (Haushalt,
Personal), Titular de Unidad, Coordinador General, Auditor und Director General. Dagegen sind die mter
mittleren Rangs: Director de rea, Subdirector, Jefes de Departamento y Enlaces; das Amt des Asesors gibt
es auf verschiedenen hierarchischen Ebenen.
Abbildung 2: Prozentsatz der Frauen im fderalen mexikanischen ffentlichen Dienst

nach Hierarchieebene
Anmerkung: Die Abbildung schliet die Judikative und die Exekutive mit ein. Letztere beinhaltet zentralisierte,
parastaatliche und unabhngige Sektoren. Es wurden nur Daten von Verwaltungseinheiten einbezogen, die Infor-
mation bereitstellten. Die Zahlen sind vom Juni 2006.
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von INMUJERES. Las mujeres en la toma de decisiones. Participacin fe-
menina en los poderes del Estado, 2006. www.inmujeres.gob.mx verffentlicht auf der Website des INEGI: http://
www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/Default.aspx?s=est&c=21702 [Zugegriffen: 11. Mai 2013]
Eine der Manahmen der mexikanischen Exekutive zum Ansto der Gleichstellung, die
sich in diesem Fall auf Frauen konzentriert, ist die Schaffung von Instanzen, die Frauenrechte
und diesbezgliche Politikinhalte garantieren.
Zwischen 1997 und 2003 wurden 31 bundesstaatliche Fraueninstitute in ganz Mexiko
gegrndet. Das Nationale Fraueninstitut (Instituto Nacional de las Mujeres, INMUJERES)
ist fr das Exekutivsekretariat des Staatlichen Systems zur Prvention, Behandlung, Bestra-
fung und Beseitigung der Gewalt gegen Frauen (Secretara Ejecutiva del Sistema Nacional
para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres) sowie fr die
Koordinierung des Staatlichen Systems fr Gleichstellung von Frauen und Mnnern (Sistema
Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres) zustndig. Diese Systeme entspringen
den beiden normativen Sulen, die Frauenrechte garantieren und Gleichstellung gegenber
Mnnern frdern. Eine der Neuerungen des LGAMVLV ist der Alarm bei Gendergewalt
(alerta de violencia de gnero) 11. Die sogenannten Feminizide12 verdeutlichen in verschie-
denen mexikanischen Stdten zum Beispiel in Ciudad Jurez im Bundesstaat Chihuahua
und im Bundesstaat Mxico die Umstnde, fr die der Alarm gedacht war. Dennoch ant-
wortete das Innenministerium auf einen Antrag zur ffentlichen Bekanntmachung im April
11 Paragraf 22 des Grundgesetzes fr den Zugang von Frauen zu einem gewaltfreien Leben (Ley General para
el Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia), Alarm von Gendergewalt: Darunter wird die Ge-
samtheit der Regierungshandlungen in Notfallsituationen verstanden, um der Gewalt gegen Frauen auf einem
bestimmten Gebiet zu entgegenzutreten und sie auszulschen, sei es, dass sie durch Individuen oder eine
ganze Gemeinde ausgefhrt werden.
12 Der Begriff Feminizid wird im Urteilsspruch des Interamerikanischen Gerichtshof fr Menschenrechte (CO-
IDH) Fall Gonzlez und andere (Campo Algodonero) vs. Mexiko, Urteilsspruch vom 16. November 2009 ,
Abschnitt 1.6 Sobre el alegado feminicidio http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_205_esp.
pdf als Ttung von Frauen aus Gendergrnden deniert. In die Denition werden Anzeichen sexueller Gewalt
und serienweise Ttungen mit eingeschlossen.
201213, dass das nationale System die drei Antrge auf die alerta de violencia de gnero fr
die Staaten Guanajuato, Mexiko und Nuevo Len fr unzulssig erklrte. Zusammengefasst
besagt diese Antwort, dass der Alarm niemals ausgelst wurde. Die Antwort zeigt die geringe
Wirksamkeit der Mechanismen, die dafr geschaffen wurden, genderspezische Probleme zu
lsen. Die Folge ist eine verschrfte Situation der Gewalt gegenber Frauen.
Andererseits gab es in den vergangenen fnf Jahren auf lokaler Ebene Widerstand gegen
die Partizipation von Frauen als politische Akteure. So war es ihnen nicht erlaubt, ffentliche
mter zu bekleiden, in die sie gewhlt wurden. Einen Fall mit Symbolcharakter hierfr gab
es 2007 im sdlichen Bundesstaat Oaxaca, als Eufrosina Cruz die Wahl zur Brgermeis-
terin gewann, ihr Sieg jedoch annulliert wurde, da gem der Gewohnheitsrechte (usos y
costumbres)14 ihrer Gemeinde Frauen nicht in dieses Amt gewhlt werden konnten. Nach
dem Vorfall begann Eufrosina aktiv zu werden, um diese Gemeindepraktiken, angefangen
bei ihrer eigenen Gemeinde, zu ndern. Dank ihres politischen Aktivismus wurde sie 2010
zur lokalen Abgeordneten gewhlt und ist derzeit (2012) Mitglied des Abgeordnetenhauses
und Vorsitzende des Ausschusses fr Indigene Angelegenheiten (Comisin de Asuntos Ind-
genas).
Ein anderer paradigmatischer Fall ist der von Sofa Robles (Jarqun Edgar 2012, S.
3-11), Brgermeisterin einer Mixe-Gemeinde15 im nrdlichen Staat Oaxaca. Sie wurde auf
den Vorschlag eines Freundes hin in die Gemeindeversammlung (asamblea comunitaria)
und spter durch Handzeichen zur Brgermeisterin gewhlt. Robles trat ihr Amt im Januar
2012 an. Sie bekommt kein Gehalt, da das Amt in ihrer Gemeinde als Ehrenamt angesehen
wird. Laut Daten des Nationalen Instituts fr Statistik und Geographie (Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa, INEGI) waren im Jahr 2012 161 Frauen Brgermeisterinnen16, das
heit, in knapp 6,6 % aller Brgermeistermter.
5. Die judikative Gewalt: auf der Suche nach Gerechtigkeit
Das dritte Untersuchungsfeld ist die judikative Gewalt. In ihrem hchsten Entscheidungsor-
gan, dem Obersten Gerichtshof (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, SCJN), sind derzeit
zwei der elf Richter Frauen. 2011 wurden im Justizapparat 199 Beisitzerinnen und Richte-
rinnen des Bundesgerichtsrates (Consejo de la Judicatura Federal) gezhlt, was insgesamt
21 % ausmacht.
Trotz der zunehmenden Einbindung von Frauen in die verschiedenen Bereiche der f-
fentlichen Gewalt, windet sich die Judikative um das Thema des Zugangs zur Justiz. In die-
sem Zusammenhang stellen sich die folgenden zwei Fragen: Bei welchen Themen fordern
Frauen Gerechtigkeit? Und haben Frauen effektiven Zugang zur Justiz?
13 Der Antrag auf Information und seine Antwort mit der Kennziffer 0000400029012 knnen auf dem Suchpor-
tal fr Informationsantrge konsultiert werden: http://buscador.ifai.org.mx/buscador/bienvenido.do.
14 Dieser Begriff bezieht sich auf das Recht der Drfer, ihre internen Konikte nach eigenen Formen zu regeln.
Dies sind Formen, die zwar den Verfassungsnormen, internationalen Vertrgen und den Menschen- und Frau-
enrechten entsprechen mssen, jedoch fr jedes Volk einzigartig sind. Sie folgen nicht nur verschiedenen
Rechtssystemen, sondern besonderen Weltvorstellungen und Lebensphilosophien und lassen sich nicht aus-
schlielich auf administrative Autonomien reduzieren. Aurelio Morales Posselt, Respeto a usos y costumbres
de los pueblos indgenas, slo en el papel in: Revista Contralnea, 327 / 24. Mrz 2013.
15 Die indigene Gemeinschaft, die die Sprache mixe spricht, lebt im Nordosten des Bundesstaates Oaxaca, im
Sden des Landes. http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=624:mixes-
ayuukjaeaey-&catid=54:monograas-de-los-pueblos-indigenas&Itemid=62
16 Die Daten knnen konsultiert werden unter: http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/Default.
aspx?s=est&c=21702.
Nachdem bereits ein positives Beispiel genannt wurde, in dem Frauen ihr passives
Wahlrecht verteidigt haben, soll an dieser Stelle ein Beispiel vorgestellt werden, in dem ihrer
Forderung nach Gerechtigkeit in ihrer Mehrheit die Mtter der Opfer mit Verunglimp-
fungen begegnet wird, die sich an der Grenze zur Gewalt benden, wie beispielsweise die
Ttung von Frauen im sogenannten Fall Campo algodonero (Baumwollfeld).
Es handelt sich um eine Klage, die von den Mttern dreier verschwundener und get-
teter Mdchen in Ciudad Jurez, Chihuahua, deren sterbliche berreste im Jahr 2001 auf ei-
nem Baumwollfeld gefunden wurden, vor dem Interamerikanischen Justizsystem eingereicht
wurde. In diesem Fall ersuchte die Interamerikanische Menschenrechtkommission (Comisi-
n Interamericana de Derechos Humanos CIDH) den Interamerikanischen Gerichtshof fr
Menschenrechte (Corte Interamericana de Derechos Humanos, COIDH), zu erklren, dass
der Mexikanische Staat seine Verpichtungen bezglich der drei Konventionen17 nicht erfllt
habe, und wies darauf hin, dass trotz einer Zeit von sechs Jahren der Staat keine Fortschritte
bei der Aufklrung der Vorflle und der bernahme der entsprechenden Verantwortung ge-
macht hat. Die drei Morde sind Teil eines Kontextes der Gewalt gegen Frauen, der seit 1993
in der mexikanischen Grenzstadt vorherrscht. Das Urteil des COIDH ist ein beispielhafter
Fall, in dem eine internationale Gerichtsinstanz ein Urteil zum Thema Gewalt gegen Frauen
gegen den Mexikanischen Staat fllte. Der Urteilstext hlt in seiner Analyse fest, dass die
Zahl der Opfer ungenau ist, und dass seit 1993 die Zahl der Morde von Frauen auf mindestens
264 Opfer bis 2001 und 379 bis 200518 zugenommen hat. hnlich beziehen sich diverse Gut-
achten, welche Gender als Querelement von Gewalt ansehen, auf die drei Morde des Falles
campo algodonero und es wird unterstrichen, dass die Straffreiheit als typisches Merkmal
hinzukommt, um Frauenmorde als solche zu identizieren. Ebenso wird die Schlufolgerung
gezogen, dass die Flle sexueller Gewalt eine niedrigere Verurteilungsrate haben als andere
Morde ohne diese Gewaltkomponente. Der Urteilsspruch schliet damit, dass der Mexikani-
sche Staat folgende Rechte der Opfer, sowohl der drei ermordenten jungen Frauen als auch
ihrer jeweiligen Angehrigen, verletzt hat: das Recht auf Leben, das Recht auf persnliche
Unversehrtheit und persnliche Freiheit, sowie das Recht auf Zugang zum Justizsystem und
Rechtsschutz. Der Staat verstie auerdem gegen die Picht der Nichtdiskriminierung, die
Kinderrechte, den Schutz der Ehre und Wrde sowie gegen seine Ermittlungspicht, und
somit gegen seine Picht, alle genannten Rechte zu garantieren.
Im Urteilsspruch wird festgehalten, dass die Familienangehrigen zweier Opfer haupt-
schlich die Mtter gezwungen waren, im Ausland Asyl zu suchen, um sich vor Anfeindun-
gen, Bedrohungen und mutmalichen Angriffen durch polizeiliche Krften zu schtzen. Dies
verschrft die Situation der Gewalt, die diese Familien erleben.
Bezglich der drei Opfer kommt das Urteil zu dem Schluss, dass die Morde der Opfer
aus Gendergrnden begangen wurden und dass sie in einen anerkannten Kontext der Gewalt
gegen Frauen in Ciudad Jurez eingeordnet werden mssen. Deshalb weist das Urteil darauf
17 Es wird sich auf die Verpichtungen bezogen, die das Recht der Opfer auf Leben durch die Anwendung
von Manahmen zur Prvention ihrer Morde [] in Verbindung mit den Paragrafen 1.1 und 2 des gleichen
Vertrags garantieren. Ebenso wurde beantragt, dass erklrt werden mge, dass der Staat in seiner Picht, mit
aller Umsicht zu handeln, um den [von den Opfern] erlittenen Gewaltakten vorzubeugen, sie zu untersuchen
und zu verurteilen, gegen Paragraf 7 der Konvention von Belm do Par verstoen hat. Auerdem wurde
der Vorwurf aufrecht erhalten, dass der Staat seine Picht der effektiven und angemessenen Aufklrung des
Verschwindens und der spteren Ermordung der Mdchen Gonzlez, Herrera und Ramos durch die Verletzung
der Artikel 8, 25 und 1.1 der Amerikanischen Konvention (Convencin Americana) nicht erfllt hat. COIDH,
Caso Gonzlez y otras (Campo Algodonero) vs. Mxico, Urteilsspruch vom 16. November 2009 (prozess-
hindernde Einrede, Hintergrund, Wiedergutmachungen und Kosten).
18 Ibid.
hin, dass es, da die Frauenmorde in einem Kontext struktureller Gewalt stattfanden, nicht ge-
ngt, dass die Entschdigungen einen solchen gewaltsamen Zustand kompensieren, sondern
dass sie darauf ausgerichtet sein mssen, ihn zu korrigieren. Was die Urteilsvollstreckung der
COIDH betrifft, kann man auf der Internetseite einer der die Opfer vertretenden Organisati-
onen (Centro de los Derechos Humanos Agustn Pro Jurez, 2010) ein Mitteilung nden, die
auf die fehlende Ressourcenzuteilung im Ausgabenhaushalt des Jahres 2011 fr die Entsch-
digungszahlung anspielt. Es gibt jedoch keine weiteren Informationen zur Weiterbetreibung
des Falls. Andererseits weist die Bundesregierung in ihrem 6. Regierungsbericht im Absatz
Menschenrechte, Kapitel Rechtsstaat und Sicherheit, darauf hin, dass im Rahmen des
Interamerikanischen Systems der Menschenrechte, im Laufe der Amtsfhrung, [] sechs
Urteile der Interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshofes erhalten wurden, die durch die
verschiedenen Rechtsinstanzen der Regierung und der Gewalten umgesetzt werden19. In
einer Funote wird dabei der Urteilsspruch zum Fall Campo algodonero erwhnt, ohne die
konkret durchgefhrten Handlungen zur Vollstreckung im Detail zu erlutern.
Bezglich des Verschwindens von Frauen erklrte die derzeitige Nationale Beauftragte
zur Prvention und Beseitigung der Gewalt gegen Frauen (Comisionada Nacional para Pre-
venir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres), Dylcia Garca, dass es auf dem gesamten
Staatsgebiet ungefhr 10.000 Flle von verschwundenen Frauen20 gibt.
Ein weiteres Beispiel fr den Zugang von Frauen zur Justiz ist der sogenannte Fall
Atenco. Er bezieht sich auf die von elf Frauen eingereichte Klage gegen den Mexikanischen
Staat wegen der Verletzung ihrer Rechte der persnlichen Unversehrtheit, ihres Rechtsga-
rantien, dem Schutz der Ehre und Wrde, der Gleichheit vor dem Gesetz, dem Rechtsschutz,
und einem Leben frei von Gewalt und Folter. Diese Gewalt wurde whrend der Vertreibung
von Straenhndlern auf dem Platz von San Salvador Atenco, und deren anschlieenden
berfhrung in das Zentrum fr Prvention und Resozialisierung (Centro de Prevencin y
Readaptacin Social) Santiaguito in Almolaya, Bundesstaat Mxico, sowie ihrer illegalen
Festnahme verbt. Die Vorflle ereigneten sich am 3. und 4. Mai 2006. Die elf Frauen setz-
ten interne Verfahren auf Bundes- und Bundesstaatsebene in Gang, bei denen unzureichen-
de Ermittlungen, Verzgerungen und unangemessene Tatbestandsdarstellungen hinsichtlich
der Straftatbestnde aufgezeigt wurden, die zu Freisprchen fr die identizierten Polizisten
fhrten. Angesichts dessen entschieden sich die elf Frauen mithilfe zweier Organisationen21
fr eine Klage vor der Interamerikanischen Kommission fr Menschenrechte. Ein wichtiges
Ergebnis des Falls ist, dass die klagenden Frauen die Anwendung einer im Paragraf 46.2
Absatz C der Regelungen der CIDH22 ausgehandelten Ausnahme beantragten, damit diese
den Fall bernehme, obwohl die innerstaatlichen Rechtsmittelverfahren nicht erschpft wa-
ren. Wie aus dem Gutachen Informe de Admisibilidad No. 158/11 (CIDH 2011) hervorgeht,
willigte die Kommission nach der Feststellung folgender Tatsachen: i) die Klgerinnen und
ihre Vertreter konnten nicht auf die Gerichtsakte zugreifen; ii) es wurde angezeigt, dass, ob-
19 Presidencia de la Repblica, Sexto Informe de Gobierno, (2006-2012, Felipe Caldern Hinojosa), http://
sexto.informe.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/INFORME_ESCRITO/01_CAPITULO_ESTADO_DE_
DERECHO_Y_SEGURIDAD/1_07_Derechos_Humanos.pdf.
20 Comisin Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Mujeres de Arena. YouTube
video, 26:56, 27. November 2012. http://www.youtube.com/watch?v=ZfkPJ7ea_E8.
21 Es handelt sich um das Menschenrechtszentrum Agustn Pro Jurez (Centro de los Derechos Humanos Agustn
Pro Jurez, A.C.) und das Zentrum fr Justiz und Internationales Recht (Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional).
22 Paragraf 46.2 des Regelwerkes des CIDH legt drei Tatbestnde fest, bei denen die Regel der Erschpfung der
innerstaatlichen Rechtsmittelverfahren nicht angewendet wird: [] c) wenn es ungerechtfertigte Verzgerun-
gen in der Entscheidung ber die genannten Rechtsmittel gibt.
wohl der Staat anfhrt, dass die Untersuchungen laufen, diese statisch und ohne Fortschritte
sind; iii) einer der Agressoren am 19. Feburar 2009 mittels einer Schutzresolution (amparo)23
von allen mtern freigestellt wurde, mit dem Argument, dass der Polizist nicht ber die
volle strafrechtliche Verantwortung verfgte, obwohl er durch das Opfer identiziert wurde;
iv) die Ermittlungen zu den Straftaten eingeleitet wurden, um Handlungen des Amtsmiss-
brauchs und Notzuchthandlungen und nicht die Verletzung von Menschenrechten und
Folter zu untersuchen, welches nach Ansicht der Klgerinnen eine flschliche Darstellung
des Tatbestands ist, die ein illusorisches Bild schafft, um den vermeintlichen Opfern Ge-
rechtigkeit und Entschdigung zukommen zu lassen. (CIDH 2009)
Obwohl der Oberste Gerichtshof die Tatbestnde in diesem Fall untersucht hat, ver-
kndete er einen unverbindlichen Beschluss, in der Menschenrechtsverletzungen aufgezeigt
wurden, zeigte aber weder strafrechtliche Verantwortlichkeiten auf, noch bestrafte er indivi-
duell Verantwortliche.
Anfangs wurde die Untersuchung von der Sonderstaatsanwaltschaft fr Gewaltverbre-
chen gegen Frauen und Menschenhandel (Fiscala Especial para los Delitos de Violencia
contra las Mujeres y Trata de Personas, FEVIMTRA) geleitet, welche am 13. Juli 2009 nach
drei Jahren ihre Zustndigkeit zugunsten staatlicher Instanzen abgab. Unterdessen wurde die
auf bundesstaatlicher Ebene durchgefhrte Ermittlung am 8. Mrz 2007 wegen Mangel an
Beweisen zur Tatbestandsdarstellung als Folterverbrechen eingestellt. Nachdem der CIDH
dies mitgeteilt worden war, fllte diese folgendes Urteil, in dem er darauf hinwies, dass:
[] fnf Jahre seit der angezeigten Vorflle vergangen sind, ohne dass der Staat bis zur Ausarbeitung des
vorliegenden Gutachtens konkrete Informationen ber die verfgbaren Mittel zur Vorantreibung der Unter-
suchungen bereitgestellt hat. [] Die Kommission beobachtet, dass, mehr als fnf Jahre nach den Vorfllen,
die Gegenstand dieses Falls sind, immer noch verschiedene Untersuchungen zur Feststellung von Verantwort-
lichkeiten durchgefhrt werden. Der Interamerikanische Gerichtshof fr Menschenrechte ist der Meinung,
dass dieser Zeitraum lang genug ist, um gem den Bestimmungen von Paragraf 46.2.c der Konvention, die
Ausnahmeregelung der Erschpfung innerstaatlicher Rechtsmittelverfahren anzuwenden (CIDH 2011).
Das Urteil der Kommission ist erdrckend, jedoch bleibt auf ein Rechtsurteil zu warten.
6. Schlussbemerkungen
Welche Bilanz kann nun im Spezischen fr Frauen, die in Mexiko in die Politik eintreten,
und im Allgemeinen fr alle Mexikanerinnen, an die sich Manahmen und ffentliche Politik
richtet, gezogen werden? Es besteht eine Kluft zwischen den Frauen, die in einer gleichbe-
rechtigten Situation mit Mnnern leben, und den Frauen, die immer noch Diskriminierung
und Gewalt ausgesetzt sind.
Dieser Unterschied wird in den Konzepten Situation der Frauen und Kondition fr Frau-
en verdeutlicht. Mit Hilfe dieser Konzepte lsst sich erklren, dass, obwohl eine immer gr-
er werdende Gruppe von Frauen Zugang zu Bereichen der Entscheidungsndung erlangt,
der Groteil der Frauen immer noch daran gehindert wird, an diesen Bereiche teilzunehmen,
und fr die der Zugang zu Justiz auerhalb der nationalen Gesetzgebung zu liegen scheint.
Dies wird als Situation der Frauen deniert. Es gibt jedoch in Mexiko Flle von Frauen, die
sich erfolgreich in die Politik eingliedern, selbst in Kontexten von Diskriminierung, Un-
23 Die Schutzresolution ist ein Rechtsmittel, das im mexikanischen Justizsystem existiert und es Personen er-
laubt, sich gegen ein Verhalten des Staates zu verteidigen, das ihre individuellen Rechte oder die Menschen-
rechte verletzt. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/20.pdf.
gleichheit und allgemeiner Gewalt, das heit, sie nden infolge ihrer besonderen Kondition
eine Form, solche Hindernisse zu umgehen.
Andererseits lsst sich beobachten, dass Frauen im legislativen Bereich eine bessere
Situation vornden, um sich in diesen Machtbereich einzugliedern, und dass dieser Umstand
von einer immer grer werdenden Frauengruppe geteilt wird, das heit, immer mehr Frauen
haben reelle Chancen, Abgeordnete oder Senatoren zu werden. Dies lsst sich auch durch
die Existenz unabhngiger Schiedsrichter erklren, d. h. dem IFE und TRIFE beides Insti-
tutionen mit Verfassungsautonomie gegenber der legislativen, exekutiven und judikativen
Gewalt. Angesichts der Nichterfllung der Normen, die die Chancengleichheit frdern sol-
len, haben sie den Schaden wiedergutgemacht, indem sie bessere Anreize fr eine wirksame
Erfllung der Genderquoten bei Kandidaturen schaffen. Folglich liegt es nahe, dass bei den
Gewalten, bei denen keine autoritre Instanz zur Vorgabe, Frderung oder den Beschluss von
Manahmen zur Chancengleichheit, darunter die Einbeziehung von Frauen, existiert, davon
auszugehen ist, dass es keine Anreize gibt, mehr Frauen in entscheidende Schlsselpositio-
nen zu bringen. Dies weist auf die Existenz einer glsernen Decke als unsichtbares aber soli-
des Hindernis hin, welches verhindert, dass Frauen weiter auf politisches Gebiet vordringen.
Die verallgemeinerte Voraussetzung fr Frauen, die sich in der exekutiven und judika-
tiven Gewalt beobachten lsst und ihr Recht auf Zugang zur Justiz ist trotz der erwhnten
positiven Flle und Daten von Rckwrtsgewandtheit und Unzugnglichkeit geprgt.
Hinsichtlich der Suche nach Gerechtigkeit in den Fllen Campo algodonero und
Atenco ist es offensichtlich, dass der Zugang fr Frauen zur Justiz verweigert wird und es
ntig ist, sich an internationale Rechtsorgane zu wenden, damit ihre Rechte in diesem Urteil
Bercksichtigung nden. In beiden Fllen ist die Suche nach Gerechtigkeit die gemeinsame
Aufgabe der judikativen Gewalt der Bundesstaaten in Chihuahua und Bundesstaat Mexiko
und der Bundesregierung. In beiden Fllen wird die Unkoordiniertheit und Ineffektivitt
beider Instanzen deutlich.
Seit Ende der 1990er Jahre stellt Mexiko sich der Herausforderung der Konsolidierung
seiner demokratischen Institutionen. In diesem Sinne stehen der Zugang zur Justiz, die Fr-
derung der Geschlechtergleichstellung, sowie die effektive Prvention, Beachtung, Beseiti-
gung und Bestrafung von Gewalt gegen Frauen in der beginnenden Amtszeit von Prsident
Pea Nieto auf der Probe. Pea Nieto war zum Zeitpunkt der Vorflle in Atenco Gouverneur
des Staates Mexiko und wird im Falle eines Schiedsspruchs gegen Mexiko im Interamerika-
nischen Justizsystem als Prsident derjenige sein, der die Vollstreckung des Urteils anfhren
muss.
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2013.
Transitmigration und Menschenrechte in Mexiko:
der uerst beschwerliche Weg von Grenze zu Grenze
Ixchel Cruz Cisneros
1. Einleitung
In diesem Beitrag wird das Phnomen der Durchgangsmigration (auch Transitmigration)

in Mexiko und den damit verbundenen Menschenrechtsverletzungen angesprochen. Jedes
Jahr kommen ungefhr 400.000 illegale Migranten aus Zentralamerika nach Mexiko, die die
Grenze mit dem Ziel Vereinigte Staaten von Amerika ber queren (Gil Olmos 2012).
Der Strom von Migranten, die ihr Land auf der Suche nach neuen Mglichkeiten und
einem besseren Ort zum Leben verlassen, ist Teil eines historischen Phnomens, das seinen
Ursprung in den unerfllten konomischen Grundbedrfnissen oder unzureichende Sicher-
heitsgarantien am Herkunftsort hat. Das Wagnis einzugehen, eine unwirtliche Gegend wie
Mexiko zu durchqueren, ist eine Reaktion auf bestimmte Mngel wie Hunger, Arbeitslosig-
keit, das Fehlen von Bildungsmglichkeiten und generell von Mglichkeiten, die Lebens-
qualitt zu verbessern. Auch Faktoren im Zusammenhang mit Diskriminierung, Unsicherheit
und huslicher Gewalt tragen zum Ortswechsel der Bevlkerung bei.
Die zentralamerikanische Migration ist ein variables, aber zunehmendes Phnomen
(vgl. Anhang 1). Globale Wirtschaftskrisen beschleunigen die Abwanderung der benachtei-
ligten Sektoren sowohl in Zentralamerika als auch in Mexiko selbst. Die Zentralamerikaner
mssen Mexiko durchqueren, um die Grenze zu den USA zu erreichen, und auch die Mexi-
kaner durchqueren ihr Land, um in das nordamerikanische Land zu gelangen. Beide Gruppen
sind dabei mit verschiedenen Herausforderungen, Bedrfnissen und Schwierigkeiten kon-
frontiert. Die Eigentmlichkeiten und Bedingungen der Reise sind fr beide Gruppen unter-
schiedlich. Der Fall mexikanischer Migranten wurde bereits ausfhrlich untersucht, sodass
in diesem Kapitel nur die Gruppe der Zentralamerikaner auf ihrem Weg durch Mexiko sowie
ihre Lebensbedingungen auf dieser Strecke analysiert werden.
Diese Migranten stammen hauptschlich aus Guatemala, Honduras und El Salvador,
Lndern, die sich, ebenso wie Mexiko, durch eine ungleiche Verteilung des Reichtums und
das Fehlen von Frieden und Sicherheit auszeichnen. Aber nicht jeder kann das Abenteuer der
Reise auf sich nehmen. Eine Reihe von Voraussetzungen ist notwendig, damit diejenigen,
die diese Reise vorhaben, sie auch realisieren. Zunchst mssen die Migranten ber eine
gewisse Menge an Geld zu verfgen, da eine Reihe von Gebhren und Reisekosten bezahlt
werden mssen. Auf dem Weg lauern viele Gefahren und die Reise bedeutet, das Leben zu
riskieren. Jedoch sind die Not oder die Idee, den amerikanischen Traum zu verwirklichen,
strker, und diejenigen, die ihr Ziel erreicht haben und denen es gut ergangen ist, dienen als

508 Ixchel Cruz Cisneros
stetiges Beispiel des Erfolges. Somit ist die Gruppe, die ber das ntige Geld fr die Reise
und auch ber die notwendige Motivation verfgt, diejenige, die die Reise trotz der Lebens-
gefahr wagt.
In Mexiko haben Experten, Journalisten und Wissenschaftler, die das Phnomen Mig-
ration untersuchen, wegen systematischer Angriffe Entfhrungen, Schikanen und Ermor-
dungen auf eine groe Anzahl von Transitmigranten Alarm geschlagen. Laut dem Bericht
Vctimas invisibles. Migrantes en movimiento a travs de Mxico (Unsichtbare Opfer. Mig-
ranten in Bewegung quer durch Mexiko) der Organisation Amnesty International ist Mexiko
eines der gefhrlichsten Lnder der Welt fr Transitmigranten. Dies zeigt sich daran, dass
pltzlich einige von ihnen, nachdem sie entfhrt oder gettet wurden, verschwinden. Andere
werden von den diversen Banden, die die Transitgebiete kontrollieren, berfallen, angegrif-
fen, diskriminiert, usw.
Frauen und Kindern sind unter diesen Bedingungen weitaus verwundbarer, wie der ge-
nannte Bericht auch feststellt. Nach Schtzungen erleiden bis zu sechs von zehn Frauen und
Mdchen sexuelle Gewalt whrend der Reise auch wenn diese nur selten angezeigt und des-
wegen ofziell nicht besttigt wird.
Die Schwierigkeiten, das Phnomen zu untersuchen, beruhen auf dem Fehlen von Da-
ten. Da es sich um illegale Migranten handelt, knnen die Daten nur schwer genau berechnet
werden, sowohl was die Zahl der Migranten betrifft, die ins Land kommen, als auch die
Anzahl derer, die Aggressionen wie Entfhrungen oder Raubberflle erleiden oder ermor-
det werden. Allein in der vergangenen prsidentiellen Amtszeit (sexenio) wird die Zahl der
auf dem Weg durch Mexiko verschwundenen Migranten auf zwischen 70.000 und 120.0001
geschtzt, eine alarmierende Zahl, die beispielsweise der gesamten Bevlkerung Andorras2
oder Antigua und Barbados3 entspricht.
Nach Angaben des Zentrums fr Migratorische Studien (Centro de Estudios Migra-
torios, CEM) der Nationalen Einwanderungsbehrde (Instituto Nacional de Migraciones,
INM) weist die Entwicklung der Transitmigranten-Zahlen auf mexikanischem Gebiet zwei
wichtige Wachstumszeitrume mit einem ersten Hhepunkt im Jahr 2000 und einem zweiten
Hhepunkt im Jahr 2011 auf, als die Zahl mit 206.738 ein nie gekanntes Ausma erreichte.
1 Arman que han desaparecido ms de 70 mil migrantes en Mxico, Agencia de noticias Notimex, Donners-
tag, 18.Oktober 2012. Abrufbar unter: http://mx.noticias.yahoo.com/arman-desaparecido-70-mil-migrantes-
m %C3 %A9xico-033800687.html [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
2 85.000 Bewohner laut The CIA World Factbook: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-fact-
book/geos/an.html [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
3 89.000 Bewohner laut The CIA World Factbook: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-fact-
book/geos/ac.html [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
Transitmigration und Menschenrechte in Mexiko: der uerst beschwerliche Weg von Grenze zu Grenze 509
Abbildung 1: Anzahl der Transitmigranten in Mexiko, 1991-2011
Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Centro de Estudios Migratorios des Instituto Nacional de Migracin.
Unter Bercksichtigung dieser Tatsachen und der Unsicherheit bezglich der Zahlen
und anderer relevanter Daten es werden vor allem Zeitungsartikel ausgewertet - soll dieser
Beitrag die allgemeinen Lebensbedingungen, mit welchen die Transitmigranten auf ihrem
Weg durch Mexiko konfrontiert sind, aus Sicht der Menschenrechte beschreiben, die der me-
xikanische Staat garantieren muss. Zunchst werden verschiedene Faktoren genannt, die zur
fehlenden Sicherheit der Transitmigranten beitragen. Die geograschen, sozio-kulturellen,
wirtschaftlichen und politischen Bedingungen beeinussen das Leben der Transitmigranten.
Die mexikanische Demokratie ist weit davon entfernt, seiner eigenen Bevlkerung unter
anderem ein Mindestma an Frieden, Gesundheit, Bildung und Sicherheit zu garantieren,
geschweige denn den Transitmigranten. Mexiko hat sich in eine Art Zone des Schweigens
verwandelt, wo das einzig sichere fr die Transitmigranten die permanente Gefahr der Stre-
cke ist. Um zu berleben mssen sie wissen, wie sie dieser Gefahr aus dem Weg gehen oder
das Risiko auf sich nehmen, sich ihr auszusetzen und mit etwas Glck ungeschoren davon
zu kommen.
Zu Beginn wird eine kurze Denition der verwendeten Konzepte gegeben. Daraufhin
werden der geographische Kontext und die Rolle des Staates und seine Migrationspolitik
vorgestellt, um schlielich konkrete Flle dokumentierter Menschenrechtsverletzungen der
Transitmigranten zu analysieren, bevor Schlussfolgerungen gezogen werden.
2. Denition der verwendeten Konzepte
Es ist notwendig, einige Konzepte und Begriffe zu denieren, die in diesem Beitrag verwen-
det werden. Als illegale Migranten (migrantes irregulares) werden die Personen bezeich-
net, die keine legale Erlaubnis haben, in ein Land einzureisen oder sich dort aufzuhalten.
Die Personen, die von einem Land ins nchste wandern, werden auch als Transitmigranten
(transmigrantes)4 bezeichnet. Der Begriff Transitmigration (transmigracin) bezieht sich
auf die Wanderung der Bevlkerung, in diesem Fall aus Zentralamerika, die auf ihrem Weg
in die Vereinigten Staaten durch Mexiko kommt und in den meisten Fllen keine gltigen
Ausweispapiere besitzt.
Die Begriffe Mara Salvatrucha, La Mara oder Maras werden genutzt, um sich auf
eine transnationale Organisation zusammenhngender, krimineller Banden zu beziehen, die
ihren Ursprung in Los Angeles, Kalifornien haben. Sie bestehen in ethnischer Hinsicht aus
Zentralamerikanern und haben sich auf andere Lnder ausgedehnt. Diese Banden zeichnen
sich dadurch aus, dass ihre Mitglieder am Krper und im Gesicht ttowiert sind und eine
Zeichensprache benutzen5. Auerdem sind sie bekannt dafr, gewaltttig zu sein und Transit-
migranten zu verfolgen, anzugreifen und zu entfhren.
Mit Kojote (coyote) werden Personen bezeichnet, die Behrdengnge oder andere
Formalitten gegen Geld in die Wege leiten. Der Begriff hat eine negative Bedeutung, da
diese Personen meistens mit dem Verwaltungspersonal zusammenarbeiten, um die vermeint-
lichen Formalitten zu erleichtern. Allerdings stellen sie jedoch ihre Ttigkeit oft ein, sobald
sie das Geld erhalten haben. Im Fall der Migranten beantragen sie vor allem Psse und ver-
sprechen, die Menschen gegen Geld in eine beliebige Stadt zu bringen.
Ferner gibt es die polleros (Gegelhndler), die sich ausschlielich dem Transport
von Migranten, seien es Mexikaner, Zentralamerikaner oder andere, widmen. Sie verspre-
chen, sie gegen Geld auf nordamerikanisches Gebiet zu bringen, berlassen sie jedoch oft
ihrem Schicksal.
Schlielich gibt es Migrantenhuser (casas del migrante,), Unterknfte (al-
bergues), Heime (casa hogar) oder Zuuchtsorte (refugios). Dies sind Orte, an
denen Menschenrechtsaktivisten, Sozialarbeiter und Freiwillige die Transitmigranten auf-
nehmen, um ihnen einen Platz zum Schlafen und Waschen und etwas zu Essen zu geben.
Jedes Haus hat seine eigenen Regeln, um zu vermeiden, dass sich diese Orte in langfristige
Heime verwandeln, da sie nur fr den bergang gedacht sind.
3. Der Weg der Migranten
Mexiko teilt im Norden eine Grenze von ber 3.185 km6 mit den Vereinigten Staaten von
Amerika und im Sden eine Grenze von 1.200 km mit Belize und Guatemala7. Das Land ver-
fgt ber drei Grenzbergnge im Sden, die als Eintrittstor nach Mexiko fungieren, sowie
acht Grenzbergnge im Norden, um in die USA zu gelangen. Die wichtigsten bergnge
4 Im vorliegenden Text wird der gelugere Begriff Migranten verwendet, auch wenn Transitmigranten
gemeint sind. (Anm. des bersetzers).
5 Als Referenz dient der unverffentlichte Dokumentarlm Das verrckte Leben (La Vida Loca) des franko-
spanischen Journalisten Christan Poveda, der die Bandengewalt in El Salvador schildert, und der monatelang
in einer extrem gefhrlichen Zone gedreht wurde. Poveda wurde 2009 ermordet, vermutlich von den Mara
selbst. Es wird geschtzt, dass in El Salvador mehr als 60.000 Jugendliche Bandenmitglieder sind. Quelle: El
Pas, Christian Poveda fue asesinado por las maras, que le tomaron por un condente, 10. September 2009,
abrufbar unter: http://internacional.elpais.com/internacional/2009/09/10/actualidad/1252533616_850215.
html
6 In bereinstimmung mit der Internationalen Kommission fr Grenzen und Wasser (Comisin Internacional
de Lmites y Aguas)
7 Encuesta sobre Migracin en la frontera Guatemala-Mxico (pdf). www.conapo.gob.mx (2006). [Zugegrif-
fen: 10. Dezember 2013]
im Norden sind: Tijuana, Nogales, Ciudad Jurez, Nuevo Laredo und Reynosa; im Sden
Ciudad Talismn, El Carmen und La Mesilla.
Im Sden verluft die Hauptroute der Reise ber den Fluss Suchiate, der Mexiko von
Guatemala trennt und den die Zentralamerikaner auf Flen aus mit Hlzern vertuten Rei-
fen berqueren. Er dient als Grenzbergang fr Waren, Tagelhner, Migranten ohne Papiere
und cojotes. Die Fler verschiffen auch Frchte, Gemse und Textilien, vor allem aber mit
Personen, Waffen, Geld und Drogen. Die Situation ist den Behrden beider Lnder wohlbe-
kannt, dennoch wird der Fluss nur durch eine unzureichende Anzahl von Patrouillenbooten
der mexikanischen Armee bewacht. Generell ist das Niveau der berwachung gering.
Sobald die Transitmigranten mexikanisches Gebiet betreten, bleiben sie hauptschlich
in den Bundesstaaten Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Veracruz und Tamaulipas, in denen die Ein-
wanderungsbehrde den Groteil der Migranten festnimmt8. Allein im Jahr 2011 sandte das
INM von Januar bis November 46.716 Zentralamerikaner an ihren ursprnglichen Heimatort
zurck, was 74 % der in den Auffangstationen des Landes untergebrachten Migranten ent-
sprach9.
Mexiko ist ein Land, das gleichzeitig Migranten entsendet und aufnimmt. Sein Terri-
torium ist weitlug und fr jeden gefhrlich. Vor allem aber ist Mexiko das einzige und
grte Eingangstor an der sdlichen Grenze des US-amerikanischen Gebiets. Da sich das
Land auerdem durch das Fehlen von Ordnung und Anerkennung der Gesetze auszeichnet,
sind die Transitmigranten widrigen Bedingungen ausgesetzt: Sichere Orte zum Schlafen und
Essen sind Mangelware und die Migrantenhuser werden von Kriminellen bedroht, die die
Migranten entfhren und schikanieren und dabei ihre Schutzlosigkeit ausnutzen. Gewalt,
Fremdenfeindlichkeit, Morddrohungen und Erpressung sind an der Tagesordnung.
Stdte wie Arriaga oder Ciudad Ixtepec sind unvermeidliche Durchgangsorte fr die
Migranten, die aus Guatemala einreisen, da sie auf der Zugstrecke liegen, die das Land von
Sden nach Norden durchquert. In Arriaga in Chiapas versammeln sich die Zentralamerika-
ner, um auf den Zug in Richtung Ciudad Ixtepec in Oaxaca aufzusteigen.
Der Zug, der sich stark von jeglichem europischen Bahnsystem unterscheidet, ist
ein Gterzug, der durch die Bundesstaaten Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Veracruz, Estado de
Mxico bis nach Tamaulipas, Sonora und Baja California fhrt und von den Migranten als
Haupttransportmittel genutzt wird. Normalerweise ist die Fahrt kostenlos, da auf dem Dach
ohne irgendwelche Sicherheitsmanahmen gereist wird. Er ist unter dem Namen La Bestia
(die Bestie) oder El tren de la muerte (Todeszug) bekannt.
La Bestia fhrt ber Hunderte von Kilometern und transportiert auf ihrem Dach Jun-
gen, Mdchen, Mnner, Frauen, Babys und alte Leute in den Norden des Landes. Die erste
Herausforderung fr die Migranten besteht darin, auf den Zug zu steigen und nicht herunter
zu fallen, bis sie an einen Ort gelangen, an dem sie etwas essen und nach einer sicheren Un-
terkunft suchen knnen. La Bestia fhrt diese gut skizzierte und allgemein bekannte Route.
Brger, Bewohner der Orte am Rande des Weges, Kriminelle und Behrden: Alle wissen von
der Existenz dieses Zuges, der entgegen smtlicher Transportvorschriften und mit allen damit
verbundenen Gefahren jedes Jahr Tausende von Personen in die USA transportiert.
Obwohl der Aufstieg auf den Zug nicht leicht ist, kassieren einige kriminelle Banden bis
zu 100 US-Dollar, alleine um die Mitfahrt zu erlauben. Andere Erpresser fordern Gebhren
8 Vctimas invisibles migrantes en movimiento en Mxico Amnesty International, Madrid, 2010. Ab-
rufbar unter: http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR41/014/2010/en/1345cec1-2d36-4da6-b9c0-
e607e408b203/amr410142010es.pdf [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
9 Migracin repatria a 46 mil centroamericanos en 2011, El Universal, 2. Januar 2012. Abrufbar unter: http://
www.eluniversal.com.mx/nacion/192541.html[Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
in Hhe von etwa 300 US-Dollar fr die Fahrt mit dem Zug nach Coatzacoalcos in Veracruz
und von etwa 850 US-Dollar fr die gesamte Fahrt bis in die USA10. Weigern sich die Tran-
sitmigranten, zu zahlen oder ihre Habseligkeiten abzugeben, werden sie vom Zug gestoen,
was irreparable Schden wie den Verlust eines Krperteils nach sich ziehen oder sogar zum
Tod fhren kann.
Auf der Reise an Bord der La Bestia gibt es ein weiteres groes Problem. Es steigen
nicht nur Migranten auf, sondern auch die sogenannten orejas (Ohren), das heit, Spione
der Banden des organisierten Verbrechens, die mit ihnen zusammenarbeiten und sie darber
informieren, wie viele Migranten die Zge besteigen und wer die Bezahlung der Gebhren
berwacht. Es ist schwierig, herauszunden, was diese Personen sonst noch auf dem Zug
machen, aber es wird von Missbrauch gesprochen, vor allem von Frauen und Kindern, von
Bedrohungen und von eklatanten Menschenrechtsverletzungen.
Nichtregierungsorganisationen haben das Eingreifen der Regierung gefordert, um der
Situation ein Ende zu bereiten. Das Netz der Mesoamerikanischen Migrantenbewegung
(RED del Movimiento Migrante Mesoamericano) beklagte die Risiken, denen die Zentral-
amerikaner ausgesetzt sind, wenn sie auf dem Zug reisen, da die Prsenz von Kriminellen,
die mit den Behrden verschiedener Bundesstaaten zusammenarbeiten, zugenommen hat
(Otero 2013).
Ein Aspekt dieser Gewalt gegen die Transitmigranten besteht darin, dass zahlreiche von
ihnen verschwinden, so dass sich die Caravana de Madres Centroamericanas (Karawane
zentralamerikanischer Mtter) bildete, die sich in Mexiko auf die Suche nach ihren ver-
schwundenen Kindern machten. Sie beklagten, dass der Aufstieg der Migranten auf La Bestia
ein groes Geschft sei, und die mexikanischen Behrden nichts unternommen htten, um
dem Einhalt zu gebieten. In den billigen Hotels und Rastzentren wird den Migranten geraten,
bessere Transportoptionen auf der Strae zu nden und den Zug zu meiden.
Die Geschichten, die daraus hervorgehen, sind erschtternd. Es wird erzhlt, dass Mig-
ranten von ihrer extremen Erschpfung bermannt wurden, einschliefen und vom Zug elen.
Andere erlitten Unflle und haben Leidenswege hinter sich, um ein Gesundheitszentrum oder
Krankenhaus im Inneren des Landes aufzusuchen. Viele wurden auf dem Weg ermordet.
Ein weiteres Problem stellt das Umsteigen dar. In Veracruz beispielweise mssen die
Migranten auf einen anderen Zug umsteigen, was bedeutet, fr die Wartezeiten einen Platz
zum Ausruhen, Essen, Waschen etc. zu suchen. In Tultitln, Estado de Mxico, einem ande-
ren Umsteigeort, mssen weitere 100 Pesos an Aufpasser bezahlt werden, um die Weiterfahrt
zu ermglichen11.
Einmal auf La Bestia, geht die Leidensgeschichte weiter. Eine Frau aus Honduras er-
zhlt, dass sie in Coatzacoalcos, Veracruz zusammen mit 25 anderen Migranten entfhrt und
sexuell missbraucht wurde, da sie sich weigerte, Angaben zu ihrer Familie preiszugeben, die
zu deren Erpressung dienen sollten. Die Frau erzhlt: Ich wurde auf dem Zug und in der
Tierra Blanca vergewaltigt, da ich die Daten nicht herausgeben wollte. Sie brachten uns nach
Reynosa, Tamaulipas, wo ich sah, wie sie einige Gefhrten tteten. Ich sah, wie sie einigen
einen Finger oder eine Hand abschnitten, um sie zu zwingen, die Daten herauszugeben. Ich
wurde durch mehrere von ihnen vergewaltigt, damit ich sprche.(Ibarra 2011) Erst als sie
die Nummer ihrer Eltern herausgab, lieen sie von ihr ab, aber das Lsungsgeld gab ihr
die Freiheit nicht zurck. Sie wurde gezwungen, fr die illegalen Migranten, die auf einem
10 Recomiendan a migrantes no pasar por Coatzacoalcos in: Animal Poltico: http://www.animalpolitico.

com/2013/01/recomiendan-a-migrantes-no-pasar-por-coatzacoalcos/ [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
11 Sigue arribo de migrantes, Reforma, 10. Dezember 2012.
Landgut in Tamaulipas festgehalten wurden, als Kchin zu arbeiten. Dies ist nur eines der
vielen Beispiele fr ein Schicksal, das einige Migranten erleben, die ihr Ziel nicht erreichen.
Ein anderer Faktor, der das Ausma des Problems der Transitmigranten zeigt, war ein
Ereignis im August 2012: La Bestia entgleiste in der Region des Istmo de Tehuantepec in Oa-
xaca aufgrund von Defekten an den Felgen von mindestens zwei Waggons. Organisationen
und Anbieter von Migrantenunterknften eilten den hunderten Zentralamerikanern zu Hilfe,
die auf dem Weg gestrandet waren. Das gleiche Unglck ereignete sich noch einmal im No-
vember 2012 in Arriaga, Chiapas. Diesmal entgleiste der Zug und eine der Lokomotiven ng
Feuer. Aus diesem Grund wurde die Fahrt des Zuges fr eine Woche ausgesetzt, was zu einer
Ballung der Migranten in dieser Region fhrte. Einige konnten in die Migrantenunterknfte
ziehen, andere jedoch wurden von den sogenannten polleros an andere Orte gebracht12.
Diejenigen, die die Grenze zu den USA erreichen, sehen sich mit anderen Schwierig-
keiten konfrontiert, denselben, mit denen auch die Mexikaner bei ihrem Versuch, die Grenze
zu berqueren, zu kmpfen haben: Kontrollen der Grenzpolizei, Verlassen werden von den
polleros, Erpressungen, Angriffe, Fremdenfeindlichkeit etc. Deswegen geben dort viele
nach einer langen Reise und den erlittenen Strapazen auf und werden zu Opfern anderer
Verbrechen, die ihnen ebenfalls den Tod bringen knnen.
4. Die Rolle der mexikanischen Regierung in der zentralamerikanischen

Transitmigration
Am 25. Mai 2011 wurde das neue Migrationsgesetz (Ley de Migracin) in Mxiko ver-
abschiedet. Die von der damaligen Regierung verfolgte Migrationspolitik drehte sich um
integrale Strategien zur Erreichung verschiedener Ziele im Zusammenhang mit der der il-
legalen Migration in Mexiko, wobei Ursprungsland, Durchgangsverkehr, Ziel und Rck-
kehr der Auslnder mit einbezogen werden13. Das Gesetz nennt verschiedene Mittel zur
Kontrolle des Personals des INM, wovon das wichtigste ist, dass sich alle Beamte einer
Vertrauensprfung (exmen de conanza) unterziehen mssen. Als einziges juristisches
Regelwerks zusammen mit dem Gesetz ber Flchtlinge und deren Schutz, fasst das Ge-
setz alle Vorschriften im Bereich Migration zusammen und legt damit die Grundlagen fr
eine Migrationspolitik fest, die die Menschenrechte der Flchtlinge garantiert. Dabei werden
drei Vergehen unterschieden, je nachdem, ob die Handlungen einen direkten oder indirekten
Prot zur Folge haben: a) das Einschleusen von einer oder mehrerer Personen in ein anderes
Land ohne die entsprechenden Dokumente; b) das Einschleppen eines oder mehrerer Aus-
lnder in mexikanisches Gebiet ohne die entsprechenden Dokumente; c) Die Unterbringung
oder der Transport eines oder mehrerer Auslnder auf nationalem Gebiet, um einer berpr-
fung durch die Migrationsbehrden zu entgehen. Fr die Migranten legt das Gesetzt dagegen
fest, dass sie, wenn sie sich illegal im Land aufhalten, weder diskriminiert noch willkrlich
behandelt werden drfen, sondern nach einem administrativen Schutzverfahren behandelt
werden mssen14. Diese Regeln existieren zwar und werden reformiert, das Gesetz garantiert
jedoch nicht, dass die Situation der Transitmigranten verbessert werden kann, da das grte
Problem seine Umsetzung ist. So werden auch laut der mexikanischen Verfassung eine Reihe
12 Migrantes arriban a Oaxaca en lomo de La Bestia, El Universal, 26 . November 2012.

13 Ley de Migracin, Paragraph 2. Abrufbar unter http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LMigra.pdf
[Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
14 Ley de Migracin, ttulo quinto De la proteccin a los migrantes que transitan por el territorio nacional.
von Menschenrechte wie das Recht auf Gesundheit, Wohnung und Leben geschtzt, was
jedoch nicht bedeutet, dass sie auch erfllt werden.
Neben der Gesetzeslage gibt es verschiedene staatliche und nicht-staatliche Akteure
und Institutionen, die mit dem Phnomen der Migration in Verbindung gebracht werden. Es
gibt die Nationale Menschenrechtskommission (Comisin Nacional de Derechos Humanos,
CNDH), eine unabhngige Institution, die damit beauftragt ist, Anzeigen von Menschen-
rechtsverletzungen entgegen zu nehmen. Das bereits erwhnte Nationale Institut fr Migrati-
on (INM) ist die Institution, die fr die Planung, Durchfhrung, Kontrolle, berprfung und
Bewertung migratorischer Dienste verantwortlich und dem Innenministerium (Secretara de
Gobernacin, SEGOB) unterstellt ist. Das INM verwaltet auch die Anlaufstellen fr Mi-
granten im ganzen Land. Sein Personal, das mit der Bundespolizei (Polica Federal, PF)
verbunden ist, ist mit der Kontrolle und berprfung der Auslnder in Mexiko beauftragt.
Schlielich gibt es den Nationalen Rat zur Prvention von Diskriminierung (Consejo Naci-
onal para Prevenir la Discriminacin, CONAPRED) und die juristischen Behrden wie die
Bundesanwaltschaft (Procuradura General de la Repblica, PGR) und ihre entsprechenden
Ableger in den 32 Bundesstaaten.
Die Bundespolizei, zuvor Prventive Bundespolizei (Polica Federal Preventiva, PFP)
genannt, und das Bundeskriminalamt (Agencia Federal de Investigaciones, AFI), der vom
Ministerium fr ffentliche Sicherheit (Secretara de Seguridad Pblica, SGP) geleitet und
seit 2013 dem Innenministerium unterstellt wird, nehmen an Operationen zur Festnahme von
Migranten teil. Zuletzt soll noch die Beta Gruppen erwhnt werden, eine bewaffnete Gruppe
zur humanitren Hilfe, die vom INM ins Leben gerufen wurde und deren Ziel es ist, Migran-
ten unabhngig von deren juristischer Situation Hilfe zu leisten.
Das Jahr 2013 steht unter dem Zeichen eines Regierungswechsels. Nach zwei Amtszei-
ten diverser PAN-Regierungen (Partido de Accin Nacional) hat wieder eine PRI-Regierung
(Partido de la Revolucin Institucional) den Prsidentenstuhl erklommen, den sie im Jahre
2000 verloren hatte, als die PAN die Prsidentschaftswahlen gewann. Whrend dieses Zeit-
raums von zwlf Jahren stieg die Gewalt im Land an. berflle, Missbrauch, Entfhrungen,
Folter, Morde und andere Verbrechen nahmen erschreckend zu15.
Somit ist die neue mexikanische Regierung mit groen Herausforderungen konfrontiert,
ein Land zu regieren, das vor allem durch Gewalt und Unsicherheit geprgt ist. Hinzu kom-
men die an und fr sich wachsende Armut und die wirtschaftlichen Probleme, vor denen die
Lnder der globalisierten Welt stehen.
Vor diesem Hintergrund muss die mexikanische Regierung eine Arbeit in Angriff neh-
men, die bisher stark in Frage gestellt wurde: die Aufarbeitung der Menschenrechte und
das Schaffen von Mechanismen, die Gerechtigkeit garantieren. Diesbezglich gibt es ein
schreckliches Vakuum, das sowohl Mexikaner als auch Auslnder betrifft, da neben Migran-
ten auch Touristen Opfer von Gewalt, berfllen, Bedrohungen und verschiedenen Aggres-
sionen wurden.
Die Kernfragen, die dabei analysiert werden sollen, sind folgende: Wer sind die Ver-
antwortlichen fr die systematischen Aggressionen und Menschenrechtsverletzungen gegen-
ber den Transitmigranten? Was hat die mexikanische Regierung bisher unternommen, um
dem Einhalt zu gebieten und in welchem Ma ist sie selbst dafr verantwortlich?
Im Wesentlichen gibt es drei Gruppen von Aggressoren, bestndig genannt und ange-
klagt werden, jede Art von Missbrauch gegenber Transitmigranten zu begehen: Einerseits
15 Allein im Dezember 2012 besttigte der neue Generalbundesanwalt, dass in Mexiko um die 80 kleinere und
mittlere Drogenkartelle, also kriminelle Vereinigungen, existieren (Castillo 2012).
sind dies vor allem Mitglieder des Staates selbst (aus der mexikanischen Armee, der Bun-
despolizei und der Einwanderungsbehrde), andererseits die Mitglieder des mexikanischen
organisierten Verbrechens und schlielich die sogenannten maras salvatruchas. Al vierte
Gruppe knnen noch Einzeltter genannt werden.
Die Verbrechen, die von diesen Gruppen verbt werden, sind unter anderem Freiheits-
beraubung, Missbrauch, Morde, Angriffe, sind Verbrechen, die im mexikanischen Strafge-
setzbuch als schwerwiegend eingestuft werden und bei denen der Staat verpichtet ist, sie zu
verfolgen und zu bestrafen. Sie stellen ein groes Problem fr die ffentliche Sicherheit aller
Mexikaner, einschlielich der Migranten, dar. Die Manahmen, die von den Regierungsein-
richtungen dagegen ergriffen wurden, sind fr beide Gruppen unzureichend.
Der erste Fall, also der Fall, in dem Mitglieder der Armee, Bundespolizei oder Migrati-
onsbeamte der Angriffe auf die Transitmigranten beschuldigt werden, ist besorgniserregend.
In jeder Demokratie wrde man davon ausgehen, dass die Mitglieder dieser Gruppen die
Bevlkerung schtzen und nicht angreifen sollen. In Mexiko jedoch gibt es Anzeichen dafr,
dass dies nicht so ist.
Ein anderer Fall ist der der Beta Gruppen, deren Mitglieder sich auf die Bundesstaaten
der nrdlichen Grenze, wie Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila und Tamaulipas,
und an der Sdgrenze in Veracruz, Chiapas, Tabasco und Oaxaca verteilen.
Laut Gesetz wurden diese Gruppen geschaffen, um Migranten auf nationalem Gebiet
zu schtzen und ihre Rechte unabhngig von ihrer Nationalitt oder ihrer Migrationssitua-
tion zu schtzen und zu verteidigen16. Die Beta Gruppen unterstehen dem INM und fhren
spezielle Operationen durch, vor allem whrend der Monate mit extremen Temperaturen,
wenn humanitre Hilfe fr die Migranten notwendig ist. Jedoch gibt es neben diesen wich-
tigen Manahmen der Orientierung, Prvention, Rettung und humanitrer Hilfe, auch eine
dunkle Seite, die das Verhalten mancher Mitglieder der Gruppe betrifft. Einige Transitmi-
granten haben sie beschuldigt, mit diversen Delikten in Verbindung zu stehen. In Chiapas
erklrte ein Beamter einer nationalen Tageszeitung, dass sich die Klagen hauptschlich auf
Erpressung beziehen, bei der zwischen 1000 und 3000 Pesos pro Person verlangt werden, da-
mit die Migranten ihren Weg fortsetzen knnen. Dies konnte die Kommission fr Allgemeine
Angelegenheiten des bundesstaatlichen Rates fr Menschenrechte (Comisin de Asuntos Ge-
nerales del Consejo Estatal para los Derechos Humanos, CEDH) besttigen17.
Die Migrationsbehrde ist auch fr die Rcksendung der Migranten zustndig. Die fol-
gende Abbildung zeigt die Anzahl an Transitmigranten, die nach Zentralamerika zurckge-
schickt werden, je nach ihrem Ursprungsland.
16 Migrationsgesetz (Ley de migracin), Artikel 71.

17 Grupo Beta resta credibilidad por denuncias antiinmigrantes, http://departamento19.hn/index.php/elcami-
no/ddhh/1479-grupo-beta-resta-credibilidad-por-denuncias-antiinmigrantes.html
Abbildung 2: Von der mexikanischen Einwanderungsbehrde zurckgeschickte Ausln-

der, nach Land der Staatsangehrigkeit, 201318
*schliet in Puerto Rico geborenen Personen ein.

Quelle: Centro de Estudios Migratorios. Unidad de Poltica Migratoria, SEGOB, basierend auf Information der
Migrationsstationen, zentralen und lokalen Dienststellen des INM.
Die Nationale Menschenrechtskommission erklrte ihrerseits, dass der Staat die not-
wendige medizinische Versorgung garantieren msse, um die Gesundheit und das Leben der
zentralamerikanischen Migranten zu gewhrleisten. Im Einklang mit dieser Forderung legt
Artikel 8 des Migrationsgesetzes (Ley de Migracin) fest: Die Migranten haben unabhngig
ihrer Migrantensituation, in bereinstimmung mit den anwendbaren gesetzlichen Vorschrif-
ten und Bestimmungen, das Recht, jede Art von medizinischer Versorgung zu erhalten, die
von den ffentlichen und privaten Sektoren vorgesehen ist. Viele Migranten fordern keine
Hilfe, da sie ihre Rechte nicht kennen oder frchten, festgehalten zu werden. Andere beschul-
digten die Behrden, ihnen ihr Recht verweigert zu haben19. Die CNDH wies auch darauf
hin, dass sie im Jahr 2012 1320 Migrantenauffangstellen besuchte, in denen 36.148 Personen
versorgt wurden, und 342 Klagen eingereichte.
Mit der neuen Bundesregierung wurde die Schaffung einer Grenzpolizei angekndigt,
mit der Absicht, die im Grenzgebiet verstreuten Agenten der Beta Gruppen und des aktuellen
INM abzulsen, die whrend der Amtszeit des scheidenden Prsidenten Felipe Caldern un-
gefhr 1240 Beschwerden wegen Menschenrechtsverletzungen erhielten20.
Die zweite, fr die bergriffe auf Transitmigranten verantwortliche Gruppe sind die
Banden des organisierten Verbrechens, die sogenannten polleros. Sie verlangen Geld von
18 Die Information schliet deportierte und in Begleitung zurckgefhrte Auslnder, ebenso wie in Begleitung
zurckgefhrte Minderjhrige ein.
19 Estado debe garantizar atencin mdica a migrante: CNDH. http://www.eluniversal.com.mx/notas/896910.
html [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
20 Idem
den Migranten, seien es Mexikaner oder Zentralamerikaner, um sie bis zur Grenze mit den
USA zu transportieren und in einigen Fllen, um sie sogar auf die andere Seite zu bringen.
Jedoch halten sie oftmals nicht ihr Wort. Im April 2012 retteten beispielsweise Mitarbeiter
der ffentlichen Sicherheit des Bundesstaates Veracruz 87 zentralamerikanische Migranten,
nachdem sie vom pollero im Stich gelassen worden waren. Das INM wies sie in ihre Her-
kunftslnder aus. Die Migranten gaben an, dass sie den pollero in Coatzacoalcos kontak-
tiert hatten. Er habe versprochen, sie nach Vorauszahlung heimlich in einem LKW bis zur
Grenze des Landes zu bringen, aber auf dem Weg dorthin habe er sie im Stich gelassen21.
Es ist allgemein bekannt, dass fast alle polleros, die Transitmigranten betrgen, um
sie leichter um ihr Geld zu bringen. Die polleros argumentieren, dass sie den Migranten
dabei helfen wrden, den Behrden, dem INM, der Bundespolizei, Marine und Armee aus
dem Weg zu gehen. Ein pollero berichtet beispielsweise, dass er bis zu zwlf Migranten
nach Arriaga bringen knne, dass er 1000 Pesos pro Person verlange und dass sie, auf dem
Dach des Zuges frei seien (Jimnez 2013).
Die polleros besttigen wiederum, monatliche Zahlungen an mexikanische Behrden
zu leisten. Ihre Ttigkeiten erfolgen also in geheimer Absprache mit den Behrden und wer-
den dadurch zu einem erfolgreichen Geschft, bei dem nur die Migranten ein Wagnis auf sich
nehmen, da fr die Behrden Straosigkeit gilt.
Ein anderes groes Sicherheitsproblem sind die zahlreichen Drogenkartelle, die ver-
schiedene Gebiete des Landes kontrollieren. Sie rekrutieren junge Zentralamerikaner, damit
diese Teil ihrer jeweiligen Organisation werden und so ihre Basis strken. Die Migranten
sehen oft keine andere Mglichkeit, das angebotene Geld scheint ihnen attraktiv oder sie
nehmen es aus Not an. Jedoch ist der Ausstieg aus der Verbrecherwelt uerst schwierig. Fr
die Transitmigranten, die diese Mglichkeit whlen, endet der Weg in Mexiko.
Schlielich gibt es, nicht weniger gefhrlich, die maras salvatruchas. Diese zentral-
amerikanischen Gruppen erpressen ihre eigenen Landsleute, sie berfallen sie auf dem Zug
oder vergewaltigen sie. Sie kontrollieren bestimmte Regionen und es wird vermutet, dass sie
mit den Beamten des INM zusammenarbeiten. Die maras rekrutieren Jugendliche norma-
lerweise in ihren Ursprungslndern selbst. Es heit, dass es unmglich ist, mexikanisches
Gebiet zu durchqueren, ohne von diesen Gruppen entdeckt zu werden, vor allem in den sd-
lichen Bundesstaaten. Ihre Kennzeichen sind der hohe Grad an Gewalt, die sie ausben, um
ihre Ziele zu erreichen, und die brutalen Regeln der Mitgliederrekrutierung. Es heit auch,
dass es sich Maras und Gruppen des Drogenhandels zusammengeschlossen haben, um Mig-
ranten zu entfhren. Beispielsweise berichtet die Zeitung Reforma ber die Geschichte eines
Migranten, der berichtet, dass La Mara sie an Los Zeta bergebe und diese dann La
Mara eine Kommission bezahlen wrden. Der gleiche Artikel deckt auf, dass diese Gruppe
tglich ber Western Union zwischen 2.000 und 5.000 Dollar von 15 Personen erhlt, ohne
dass das Unternehmen Fragen stellt.22
21 Rescatan a 87 migrantes centroamericanos en la regin de Los Tuxtlas, Regina Martnez, Revista Proceso,
24. April 2012. http://www.proceso.com.mx/?p=305296 [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]. Eine Tage spter
wurde die Korrespondentin der Zeitschrift Proceso des Bundestaates Veracruz, die auch ber Korruption und
Gerechtigkeit schrieb, in ihrer Wohnung ermordet, ohne dass die Untersuchungen bis heute zu einem Ergebnis
gefhrt haben. In Mexiko ist der Beruf des Journalisten zu einem der gefhrlichsten Berufe geworden.
22 Del sueo a la pesadilla, La Reforma, 25. September 2012. http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/
Documentos/DocumentoImpresa.aspx
5. Aktivisten, Organisationen und Verteidiger der Menschenrechte
Die Migranten sind, wie zuvor beschrieben, doppelt benachteiligt: Erstens, da sie nicht unter
dem Schutz der Regierung des Transitlandes die selbst nicht in der Lage ist, ihn fr Mil-
lionen von Mexikanern zu gewhrleisten stehen, die ihnen jedoch eventuell Grundrechte
sichern knnte, um ihr berleben zu ermglichen. Zweitens, und dies ist das grte bel, da
das organisierte Verbrechen sie als Einkommensquelle erkannt hat.
Auch Verteidiger der Menschenrechte, angefhrt von Organisationen der Zivilgesell-
schaft, Bewohner der Gebiete, durch die der Zug fhrt, Priester und andere Freiwillige sind
den Angriffen der Verbrechergruppen, die die Migranten angreifen, ausgesetzt. Einige wur-
den angegriffen, andere wurden Opfer von Raubberfllen und Todesdrohungen und einige
Migrantenunterknfte wurden attackiert.
Ein beispielhafter Fall ist der der Casa del Migrante San Juan Diego in Tultitln im
Bundesstaat Mexiko. Wenn die Migranten an diesen Ort kommen, sind sie schon ungefhr
1.000 Kilometer auf dem Dach der La Bestia gereist. Einige geben aus Erschpfung oder
fehlender Kraft, wieder auf den Zug zu klettern, oder, weil sie Unflle, viele Verletzte und
Versehrte gesehen haben, ihr Ziel auf, in die USA zu gelangen23. Nach der Schlieung des
Hauses wurde eine Kantine eingerichtet, die unter Beschuss geriet, als Unbekannte eine
Gruppe von Migranten ohne gltige Ausweispapiere verfolgten.
Die Regierung des Bundesstaates Mexiko hat fr die Migranten, die ihr Gebiet durch-
queren, nicht gengend Hilfe bereitgestellt. Nach verschiedenen Menschenrechtsverletzun-
gen sprach der Oberste Gerichtshof (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, SCJN), das
hchste Gericht der mexikanischen Justiz, im Jahr 2008 das Urteil, dass diejenigen, die Mig-
ranten schtzen oder ihnen helfen, ohne einen wirtschaftlichen Vorteil daraus zu ziehen, den
Strafbestand des Menschenhandels nicht erfllen. Dies ist wichtig fr die Menschenrechts-
vertreter und Helfer der Migrantenheime, die freiwillig arbeiten, um den Migranten Schutz
und Nahrung zu gewhren.
Die Unterknfte und Migrantenhuser im ganzen Land spielen eine wichtige Rolle
im Leben der Transitmigranten. Jedoch knnen diese Schutzhuser nicht ordnungsgem
funktionieren, da ihre Bewohner stndig Bedrohungen von Verbrechergruppen ausgesetzt
sind, die sie angreifen und mit dem Tode bedrohen. Hervorzuheben ist der Fall des Paters
Alejandro Solalinde Guerra einem glhenden Verfechter der Menschenrechte , der die
Herberge Brder auf dem Weg (Hermanos del Camino) leitet. Nachdem er bestndig
den Missbrauch von Seiten der Polizei und den Dienstleistern gegenber Zentralamerikanern
in den Gemeinden im Sden des Landes wie Coita, Arriaga und das Gebiet um Tapachula,
Chiapas24angezeigt hat, wurde er selbst Opfer von Morddrohungen. Er musste eine Zeit lang
aus der Region verschwinden, da die Behrden seine Sicherheit nicht garantieren konnten.
Diese Bedingungen fhrten dazu, dass viele Menschen, die in den Unterknften oder Mig-
rantenhusern helfen, diese Aufgabe aufgeben, da ihr Leben in Gefahr gert.
Neben den Verteidigern der Menschenrechte wurde bereits die caravana der zentral-
amerikanischen Mtter genannt. Sie erzhlen, dass sie bei verschiedenen Gelegenheiten er-
presst wurden, und dass sie es vorziehen, ihre Kinder zu suchen, statt Lsegelder zu zahlen.
Daneben gibt es die mexikanischen Mtter selbst, die ebenfalls ihre verschwundenen Tchter
23 Los migrantes de los 1000 Kms, El Universal, 22 . Juli 2012.

24 http://.lasillarota.com/index.php?option=com_k2&view=item&id=57484 %3Asolalinde-denuncia-abusos-
polic %C3 %ADacos-contra-inmigrantes&Itemid=185#.UOZDNr5bpW8.twitter [Zugegriffen: 10. Dezember
2013]
und Shne suchen. Der caravana gelingt es zwar, einige der Verschwundenen zu nden, viele
bleiben jedoch unentdeckt.
Menschenrechtsorganisationen klagen, dass in Mexiko jedes Jahr mehr als 20.000 Mig-
ranten auf dem Weg in die USA entfhrt werden. Diese Verbrechen haben sich stark verbrei-
tet, da es eine der gewinntrchtigsten Ttigkeiten fr das Organisierte Verbrechen in Mexiko
ist. Zeugen besttigen, dass die Opfer keinem bestimmten Prol entsprechen wrden.
Ein schlimmer Fall war das Bludbad von 72 Transitmigranten in San Fernando, Tamau-
lipas, im August 2010. Den Untersuchungen nach wurden die Opfer ermordet, nachdem sie
entfhrt worden waren und das Lsegeld fr ihre Freiheit nicht bezahlen konnten. Es wurde
auerdem gesagt, dass sie der Gruppe des organisierten Verbrechens, die sie entfhrte, nicht
beitreten wollten (Turati 2013).
Alarmierend ist auch der Fall der Unterkunft fr Migranten La 72 (Hogar-Refugio
para migrantes La 72) in Tenosique, Tabasco, die von Bruder Toms Gonzlez geleitet
wird. Am 19. Mrz 2013 verffentlichten die Organisationen, die das Nationale Netzwerk fr
Zivile Organismen der Menschenrechte Alle Rechte fr alle (Red Nacional de Organismos
Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, Red TDT25) bilden,
eine Schreiben, um die neuen Drohungen gegen die Menschenrechtsaktivisten, die im Hogar-
Refugio La 72 arbeiten, zu verurteilen. Sie sprachen sich darin dafr aus, dass die bun-
desstaatlichen und nationalen Behrden unmittelbare und abgestimmte Aktionen ins Leben
rufen sollten, um die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen zu treffen, damit das Leben der
Mitarbeiter der La 72 geschtzt und zuknftigen Angriffen vorgebeugt werden kann. Die
Mitteilung wurde verlesen, nachdem die Menschenrechtsverteidiger Morddrohungen von
kriminellen Banden erhalten hatten, die in der Region Tenosique aktiv sind. Am 29. Mrz
2013 erklrte Pater Toms Gonzlez:
Wir drfen uns nicht daran gewhnen, unter der permanenten Bedrohung des organisierten Verbrechens zu
leben und mit Behrden, die in diese Verbrechen inltriert sind. Wir helfen den Migranten weiterhin, da wir
davon berzeugt sind, dass diese Route eine Zone des Friedens sein muss.(Mari et. al. 2013)
Diese Flle bezeugen die schwere Lage, mit der die Verteidiger der Menschenrechte, die
mit ihrer Arbeit tglich den Transitmigranten helfen, konfrontiert sind. Sie zeigen auch, wie
wenig die Behrden bisher unternommen haben, um die Unterknfte zu schtzen oder zu
untersttzen, die den zentralamerikanischen Transitmigranten weiterhin humanitre Hilfe er-
teilen. Die Verteidiger und die Netzwerke der Organisationen kmpfen und stellen sich der
Situation so gut sie knnen, aber es ist noch viel Arbeit ntig, um ein System zu etablieren,
das eigentlich von der Regierung durch das INM eingerichtet werden msste.
Diese Welle der Gewalt ist nicht die Folge der Anwesenheit der Transitmigranten, sie
wird vielmehr durch einen Staat verursacht, der mit Korruption und einem hohen Niveau
an Straosigkeit auf allen Ebenen durchsetzt ist. Die Klagen und Anzeigen, die gegen Pat-
rouillen, Bundespolizei, bundesstaatliche oder kommunale Polizei oder die Armee erhoben
werden, haben nicht den juristischen Effekt, den ein wirksames Justizsystem garantieren
msste 26.
25 Das Netzwerk Red TDT ist eine zivilgesellschaftliche Vereinigung, die als Raum fr Kooperation zwischen
Verteidigungsorganismen der Menschenrechte in Mexiko fungiert. Sie besteht aus 73 Gruppen in 21 Bundes-
staaten der Republik. Im Jahr 2012 erhielt sie den spanischen Menschenrechtspreis V Premio de Derechos
Humanos Rey de Espaa fr ihre Verteidigung der Menschenrechte whrend der vergangenen 22 Jahre.
http://www.redtdt.org.mx/index.php [Zugegriffen: 10. Dezember 2013]
26 Besagtes Schema bezieht sich nicht ausdrcklich auf die Menschenrechtsverletzungen an Migranten, sondern
auf die Gewalt, die die Mexikaner selbst erleben. In einer neuen Reportage mit dem Titel Presunto Culpable
Vor diesem Hintergrund ist die Aufgabe ein Kampf der Migranten und der Zivilgesell-
schaft gegen drei Akteursgruppen: gegen Verbrecher, Polizisten und korrupte Beamten und
Behrden im Allgemeinen, die die Arbeit der Verteidiger erschweren und behindern, statt sie
zu erleichtern.
6. Ausblick
Laut einer Reportage der Zeitschrift Foreign Policy ist die nrdliche Region Mexikos mit
40.000 Ermordeten in den ersten vier Jahren der Amtszeit Felipe Calderns eine der 13 ge-
fhrlichsten Grenzen der Welt, hinter dem Sudan, Pakistan, dem Kongo, Angola, Afghanistan
und anderen Kriegslndern. Dies zeigt, dass zwar bereits der Weg von Grenze zu Grenze ein
Inferno ist, dieses jedoch mit dem Erreichen der Grenze nicht aufhrt. Im Gegenteil. Dort
beginnt ein neues Inferno, das ebenso oder noch gefhrlicher ist, je nach dem Schicksal, das
den Migranten erwartet.
Das mexikanische Territorium wird vom organisierten Verbrechen, Mitgliedern einer
korrupten Polizei und Brgern, die in ihrer Mehrheit fern von den Problemen der Migranten
leben, belagert. Menschen aus Zentralamerika durchqueren das Land auf der Suche nach
einem besseren Leben, aber sie haben nicht immer Erfolg. Aufgrund fehlender Daten kann
nicht genau bestimmt werden, wie viele Personen von den hier beschriebenen Umstnden
betroffen sind. Die Zahl der Verschwundenen ist jedoch uerst alarmierend. In einem un-
zureichenden Justizsystem, wie im mexikanischen Fall, ist es schwierig, grundlegende Ver-
nderungen zu erreichen, die das Land jedoch braucht, um ein Mindestma an Anerkennung
der Menschenrechte zu garantieren.
Die Anzeigen, welche die Vertreter der Menschenrechte erstattet haben, scheinen ver-
geblich zu sein. Der tgliche Kampf, um humanitre Hilfe zu leisten, reicht nicht aus, und
die Unterknfte verfgen nicht ber gengend Kapazitten, um allen Asyl zu gewhren. Die
Entgleisungen des Zuges und andere Unflle behindern die Arbeit der Aktivisten und Frei-
willigen, da die Transitmigranten aufgehalten werden und die Herbergen nicht erreichen.
Die mexikanische Gesellschaft ist mehr darum besorgt, fr ihre eigene Sicherheit zu
sorgen, so dass fr viele das Migrationsproblem fast unsichtbar ist. Mexiko ist ein ambi-
valentes Land, gefhrlich und mit geringen Hoffnungen, dass sich die Dinge ndern. Ohne
den Willen und die Arbeit aller, der Regierung und der Gesellschaft, sind die Aussichten fr
die Transitmigranten dster. Die neue Bundesregierung muss das Thema auf ihre Agenda
setzen. Es ist zwingend erforderlich, Politik und staatliche Programme zu implementieren,
die zusammen mit den Aktivitten der Menschenrechtsverteidiger das Problem der Transit-
migration auf wirksame Weise in Angriff nehmen knnen. Dafr ist die sogenannte harte
Hand und der ganze politische Wille ntig, da diese Art von Vernderungen zwangslug
die Interessen derjenigen berhren, die vom status quo protieren. Ohne diese Elemente ist
der Weg des Migranten durch das mexikanische Gebiet jedoch ein beschwerlicher und hoff-
nungsloser Weg durch einen Todeskorridor.
(Vermutlich schuldig) wird ein schwaches Justizsystem aufgezeigt, das durch Korruption, Laster und Amts-
missbrauch geprgt ist und in dem schwerwiegende Unterlassungen von angemessenen juristischen Prozesses
einen Staat ohne Verteidigungsmglichkeiten zeigen, in dem das Konzept der presuncin de inocencia (Un-
schuldsvermutung) praktisch nicht existiert.
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Dezember 2013.
Organisierte Kriminalitt, Drogenhandel und
Gewaltkonikte
Kevin-Chris Grndel & Jochen Kleinschmidt
1. Zur Frage des Koniktcharakters
Zum Ende der achtjhrigen Amtszeit Felipe Calderns 2012 waren zumindest 83.000 Todes-
opfer zu verzeichnen, die dem Kampf staatlicher Stellen gegen die Organisationen des Dro-
genhandels sowie den Konikten dieser untereinander zuzurechnen waren (Mendoza/Mosso
2012). Die jhrliche Opferzahl stieg seit der Militroffensive im Vergleich von 2006 zu 2010
um mehr als das Siebenfache an (Grillo 2011, S. 107). Ganze Kommunen wurden entvlkert,
in Ciudad Jurez alleine wurden mglicherweise ber 18 % der Einwohner bis 2010 zur
Flucht gezwungen (Corcoran 2011). Die wachsende Gewaltkapazitt der organisierten Kri-
minalitt schien den mexikanischen Staatsapparat seit der Jahrtausendwende immer strker
herauszufordern und das staatliche Gewaltmonopol zu unterminieren. Gleichzeitig kam es
zu dem paradoxen erscheinenden Phnomen, dass trotz der medial spektakulr aufbereiteten
Gewaltereignisse Mexiko insbesondere von den Wirtschaftsmedien weiterhin als Erfolgs-
geschichte, gar als Aztec tiger (Thomson 2013), gefeiert wurde und wird. Dieser Beitrag
versucht den Charakter und die Konsequenzen der Gewaltphnomene medial unter dem
Begriff Drogenkrieg bekannt und hier so bezeichnet sowie seine Rolle im Rahmen der
Evolution des politischen Systems Mexikos in den Blick zu nehmen.
Zunchst kann man der Drogenkriminalitt in Mexiko klassische Eigenschaften der
organisierten Kriminalitt unterstellen. Die Akteure verfolgen offensichtlich konomische
Intentionen und sind in Drogenanbau und Drogentransfer, in Waffen- und Menschenhandel
sowie in systematische Entfhrungen und Erpressungen involviert. Einige Drogenkriminelle
verfolgen neben der Geldakquirierung auch latent (mikro-)politische Ziele territorialer Kont-
rolle und nutzen dazu teils terroristische Mittel. Im Falle Mexikos wird so auch die Bezeich-
nung narcoterrorism verwendet (Pacheco 2009, S. 1023). Die Kriminalitt hat aber auch
signikanten Einuss auf die konomie und die Sicherheitslage Mexikos und damit fr die
staatliche mexikanische Politik. Somit ist hier von einer Art hybridem Gewaltkonikt aus-
zugehen, der teils eher Merkmale organisierter Kriminalitt und Verbrechensbekmpfung,
teils eher Merkmale von Insurgenz, Terrorismus und Aufstandsbekmpfung aufweist.1 Die
teilnehmenden Akteure sind meist nicht einfach und vor allem nicht mit permanenter Gl-
tigkeit zu klassizieren.
1 Vgl. auch Kleinschmidt 2013.

524 Kevin-Chris Grndel & Jochen Kleinschmidt
Von den in Mexiko relevanten Organisationen sind insbesondere acht zu benennen,

die ab der Militroffensive von Prsident Caldern aktiv gewesen sind. All diese Kartelle
besaen dabei paramilitrische Einheiten und unterminierten die Sicherheitskrfte Mexikos
massiv, doch nur fnf setzten diese gezielt gegen die staatlichen Sicherheitskrfte ein. Dies
waren Los Zetas, der ehemalige paramilitrische Arm des Crtel del Golfo, der sptestens ab
2010 unabhngig von diesem wurde, die Familia Michoacana, die von Los Zetas ausgebildet
wurde und mit teilweise kurios anmutender religiser Indoktrinierung eine regionalpatrioti-
sche Interessenvertretung vorgab, bevor sie 2011 aufgerieben wurde, die Caballeros Temp-
larios, die die indirekte Nachfolge der Familia Michoacana antraten, das Crtel de Jurez,
dessen Schwerpunktinteresse nur im Raum der Grenzstadt Jurez liegt und sich durch die
ersten Autobombenanschlge von anderen Kartellen abhob, und das Crtel de los Beltrn
Leyva, welches als eine Abspaltung vom Crtel de Sinaloa von 2008 bis 2010 autark agier-
te (und mittlerweile in einer Allianz mit den Zetas operiert). Die drei Kartelle, die Gewalt
im Schwerpunkt nur gegen andere Kartelle einsetzten, sind das Crtel del Golfo, das im
Nordosten von Mexiko agiert, das Crtel de Sinaloa, welches traditionell das kommerziell
erfolgreichste Kartell ist, seinen Ursprung im Bundesstaat Sinaloa hat und heute entlang der
gesamten mexikanischen Westkste sowie im Ausland operiert, und schlielich das Crtel
de Tijuana, welches mittlerweile als Auftragnehmer des Crtel de Sinaloa fungieren drfte
(Grillo 2011, S. 206 und 239). Kleinere Splitterparteien und einzelne paramilitrische Grup-
pierungen sind hier nicht aufgefhrt, ihre Zahl kann auf mehrere Dutzend geschtzt werden
(Medoza/Mosso 2012).
2. Zur Evolution der organisierten Kriminalitt in Mexiko
Mexikos rumliche Verortung prdestiniert es nahezu als Standort fr den Drogenproduk-

tions- und Drogentransfer. Fast jeder legale oder illegale Warentransfer in die USA ber den
Land-, See- oder Luftweg aus Sdamerika erfolgt ber Mexiko. Den kriminellen Organi-
sationen allgemein spielt im Falle Mexiko ein weiterer Faktor in die Hnde. Zwei massive
Gebirgsketten verlaufen von Nord nach Sd quer durch Mexiko, wodurch die Gesellschaft
Mexikos weit nach der Kolonialzeit bis in die frhe Neuzeit stark segmentr gestaltet war.
Entsprechend erschwert sich auch die Umsetzung politischer Entscheidungen insbesondere
in schwer zugnglichen Regionen. Es ergeben sich fr Mexiko somit seit jeher wirtschaftli-
che und gesellschaftliche Differenzen zwischen zentralen und peripheren Regionen des Lan-
des, wodurch sich das Drogengeschft fr die ueren Regionen Mexikos als lukrative, wenn
auch illegale Einnahmequelle anbietet (Danello 2011, S. 165f).
Der forcierte Anbau von narkotischen Mitteln mit Exportbestimmung in Mexiko be-
gann zunchst durch die Kultivierung der Schlafmohnpanze im neunzehnten Jahrhundert,
die durch Immigranten aus China etabliert wurde. Das Mohngewchs konnte als oft einzige
ergiebige agrarische Einnahmequelle unter den kargen Klimakonditionen der Sierra Madre
genutzt werden. Whrend des Zweiten Weltkrieges konnte sich das Exportgut im Agrarwesen
der Region nachhaltig etablieren (Grillo 2011, S. 18 und 35). Durch den hohen Konsum von
Cannabis ab den 1960er Jahren und den aufkommenden Massengebrauch von Heroin und
Kokain in den USA der 1970er Jahre erweiterte sich der Absatzmarkt der Betubungsmittel
(Grillo 2011, S. 41). Es entwickelten sich so in Mexiko familienbasierte Organisationen, die
mit Opium und Marihuana handelten. Diese entwickelten sich insbesondere im westlichen
Bundesstaat Sinaloa zu einussreichen Regionalsyndikaten weiter.
Organisierte Kriminalitt, Drogenhandel und Gewaltkonikte 525
Unter der von 1929 bis 2000 regierenden Einheitspartei, die sich seit 1946 Partido
Revolucionario Institucional (PRI) nennt (Grillo 2011, S. 28), entwickelte sich das Dro-
gengeschft mit faktischer Duldung durch die lokalen mexikanischen Behrden. In dem
patrimonial-klientelistischen Herrschaftsapparat der PRI (Braig/Mller 2008, S. 399-401)
wurden die informellen Strukturen der Drogenwirtschaft durch die Machtstrukturen und die
Personalpolitik des Regimes informell organisiert und in den Rahmen des parteipolitischen
Klientelnetzwerks integriert. Dieses System erfllte dabei durchaus auch die Funktion, die
politische und konomische Inklusion der peripheren Gebiete Mexikos durch ein interperso-
nales Netzwerk sicherzustellen. Es ergab sich eine Koevolution politischer und krimineller
Strukturen, so dass die regionalen Syndikate Sinaloas und Durangos in den 60er und 70er
Jahren in Anlehnung an die lokalen staatlichen Behrden operierten.
Im Zuge der Operacin Cndor und dem von US-Prsident Nixon ausgerufenen War on
Drugs wurden in Mexiko die narcotracantes und der Anbau von Schlafmohn und Marihua-
na ab 1975 durch das Militr bekmpft. Das paradoxe Resultat war eine Professionalisierung
und Zentralisierung der Syndikate aus den anfnglich dezentralisierten Organisationen des
Drogengeschfts heraus. Es etablierte sich eine landesweite, hierarchische, geradezu kirchen-
artige Struktur der mexikanischen Drogenkriminalitt, die als Crtel de Guadalajara be-
kannt wurde und unter dem patrimonialen Schutz der zentralen mexikanischen Sicherheits-
behrde, der Direccin Federal de Seguridad (DFS), bis in die 80er operierte (Scott 2000:3;
Grillo 2011, S. 41 ff). Die Schmuggelrouten wurden innerhalb des nationalen Kartells in
Zustndigkeitsbereiche einzelner Geschftsfhrer unterteilt, um so die Drogengeschfte fr
die staatlichen Behrden schwerer kontrollierbar zu gestalten. Lokale Polizeieinheiten wur-
den in die Geschfte involviert und als Gegenleistung fr die Konzession und ihre faktische
Kooperation am Gewinn beteiligt. Diese aufgeteilten Rume des Transfergeschfts werden
seither als plazas bezeichnet (Grillo 2011, S. 53).
Der beginnende Massenkonsum von Kokain und der daraus gewonnenen Droge Crack
in den USA begnstigte in den 1970er und 1980er Jahren das Drogengeschft in Kolumbien.
Die entsprechenden Organisationen involvierten sich zunehmend in die Politik Kolumbiens,
weswegen die Medien den Begriff crtel bildeten. Der Terminus Kartell deniert die Vor-
stellung einer komplexen, vom Drogenhandel nanzierten Geschftsorganisation, die poli-
tischen, sozialen und konomischen Einuss ausben kann.2 Der Begriff entstand vor allem
mit Bezug auf den betrchtlichen politischen Einuss von Pablo Escobar, dem Fhrer des
Medelln-Kartells, der 1982 sogar fr kurze Zeit Mitglied des kolumbianischen Kongresses
wurde. Andere Gruppen bten vor allem ber Wahlkampfspenden langfristig betrchtlichen
Einuss aus (vgl. Lee/Thoumi 1997, S. 60). Im gleichen Jahr verstrkten die USA durch
die South Florida Task Force ihre Bemhungen zur Sperrung des Hauptschmuggelkorridors
ber Florida. Dies fhrte allmhlich zur Verlagerung der Transferroute der kolumbianischen
Betubungsmittel von der riskant gewordenen Karibik nach Mexiko. Der Wegfall der kari-
bischen Schmuggelroute, die von kolumbianischen Organisationen dominiert wurde und die
neuen Transferschwerpunkte ber die mexikanischen plazas hatten eine enorme Protsteige-
rung fr die mexikanische Kartelle zur Folge (Grayson 2011, S. 56f). Im Zuge der Koopera-
tion zwischen den mexikanischen und kolumbianischen Kartellen etablierten sich auch die
kolumbianischen Gewaltmethoden in Mexiko, wobei die Arbeitsweise der kolumbianischen
Auftragskiller, der sogenannten sicarios, bernommen wurde wenn auch noch in nicht als
gefhrlich wahrgenommenen Ausma (Grillo 2011, S. 53 ff und 155 ff).
2 Die Bezeichnung ,Kartell meint also keineswegs den in der Volkswirtschaftslehre gemeinten Sachverhalt,
sondern lehnt sich an die gngige bernahme der iberoamerikanischen Wortprgung an.
3. Dezentralisierung der organisierten Kriminalitt
Erst ab dem Ende der 90er Jahre zeigten sich die Folgen dieser Entwicklungen, die die bis
heute anhaltenden Gewaltphnomene in Mexiko und die daraus folgenden politischen Prob-
lematiken erstmals erahnen lieen. Die Folterung und Exekution des Agenten Enrique Cama-
rena der Drug Enforcement Administration (der Antidrogenbehrde der USA) durch Kartell-
angehrige im Jahr 1985 in Mexiko zeigte einen wachsenden Widerspruch zwischen den im
Hinblick auf die wachsende Rolle der mexikanischen Exportindustrie auf internationale Ko-
operation bedachten staatlichen Behrden und der illegalen Drogenkriminalitt innerhalb des
patrimonial-klientelistischen Systems (Kleinschmidt 2013, S. 216). Mit der Festnahme der
Fhrungsperson des Crtel de Guadalajara, Flix Gallardo, im Jahr 1989 und seiner Inhaf-
tierung wegen des Mordes an dem Agenten der Antidrogenbehrde brach das hierarchische
Netzwerk der Drogenkriminalitt Mexikos zusammen. Mit dem Prozess kamen weitluge
Korruptionsaffren zu Tage, die einige Festnahme innerhalb der Sicherheitskrfte Mexikos
sowie letztlich die Ausung des DFS zur Folge hatten.
Der Kollaps dieses nationalen Drogennetzwerkes markierte einen Hhepunkt in dem
schon vorher begonnen Dezentralisierungsprozess der kriminellen Strukturen in Mexiko.
Weiterhin verlor der mexikanische Staat durch den Zusammenbruch der zentralen nations-
bergreifenden Kartellstruktur die zuvor recht detaillierte Observations- und Kontrollmg-
lichkeit der informellen Drogenwirtschaft im eigenen Land. Diesen Vorfllen folgte die
Neubildung der regional organisierten Syndikate, die tendenziell auf einzelne Grenzstdte
zielende Schmuggelrouten kontrollierten, jedoch immer noch meist unter der Vorherrschaft
der sinaloensischen Dynastien operierten.
Mit dem Untergang der Sowjetunion 1992, dem Inkrafttreten der nordamerikanischen
Freihandelszone NAFTA 1994 und dem bergeordneten Prozess der Globalisierung begann
die Schlsseldekade der Drogenkriminalitt in Mexiko. Durch den Wegfall Manuel Norie-
gas als Diktator von Panama 1989, die staatlich forcierte Bekmpfung der kolumbianischen
Drogenkartelle und die Ttung von Pablo Escobar 1993 konnte die mexikanische Unterwelt
weite Teile der Drogenkonomie Kolumbiens absorbieren prinzipiell wurde der Groteil
des prottrchtigsten Transportgeschfts nun von Mexiko aus abgewickelt (Grillo 2011, S. 4
und 81). Mit der Strkung des Drogengeschfts stiegen die Zahlen der Opfer von Drogen-
gewalt in den 1990er Jahren in den Grenzstdten Tijuana und Jurez auf etwa dreihundert
pro Jahr sie waren damit erstmalig so hoch wie die Zahlen sozialer Problembezirke in den
USA (Grillo 2011, S. 85f). Der enorm im Aufschwung begriffene und erstarkte Drogenhan-
del Mexikos erfuhr zeitgleich eine weitere Dezentralisierung der Organisation. 1993 wurde
die spter zentrale Fhrungsgur des Sinaloa-Kartells, Joaqun Guzmn Loera, El Chapo,
verhaftet (Keppeler 2012). Mit dem zunehmenden Streben nach Einuss- und Gewinnmaxi-
mierung einzelner lokaler Fhrer der plazas katalysierte sich der Dezentralisierungsprozess
des Drogentransfernetzwerkes in Mexiko.
In diesem Zeitabschnitt wurde erstmalig methodisch zur Einschchterung der Bevl-
kerung sichtbar gemachte Gewalt durch Drogenkriminelle ausgebt. Das Kartell in Tijuana
exekutierte systematisch Widersacher und stellte deren Leichen in Papier umwickelt und mit
einer Notiz versehen in der ffentlichkeit zur Schau. Diese Methode wurde als encobijado
bezeichnet. Weiterhin wurden Opfer in Sure zersetzt, um deren Familienangehrige durch
die Ungewissheit ber den Verbleib der Personen zustzlich psychologisch zu treffen. Neben
diesem Terror formte das Kartell von Tijuana als erstes mexikanisches Kartell paramilitri-
sche Zellen, die sich aus Gangmitgliedern der verarmten Bevlkerung der grenznahen Me-
tropolen rekrutierten und spezisch gegen andere Kartelle eingesetzt wurden (Grillo 2011,
S. 81).
Ein Kartell an der nordstlichen mexikanischen Grenze, das Golf-Kartell, kopierte diese
Methode und konstituierte 1997 aus ehemaligen Angehrigen der mexikanischen Streitkrfte
eigene paramilitrische Einheiten. Diese paramilitrische Suborganisation mit Ausbildungs-
erfahrung in den USA und in Israel, wurde als Zetas bekannt, wobei Z sich aus dem von
ihnen genutzten Rufzeichen im militrischen Funkverkehr ableitet. Der Kartellkonikt in
Mexiko wurde durch die Grndung paramilitrischer Zellen militarisiert und katalysierte die
Gewalteskalation insbesondere durch die professionell militrische Expertise der Einheiten
in psychologischer Kriegsfhrung und Verhrtechnik. Diese Kommandos hatten auf Grund-
lage ihrer Fhigkeiten und ihrem hohen Ausrstungsniveau durch das Drogenkapital erstma-
lig das Potenzial, mit der Staatsautoritt um das Gewaltmonopol zu rivalisieren. Damit war
der Evolutionsschritt von Drogenkriminellen zu potenziellen Aufstndischen getan (Grillo
2011, S. 4 und 95ff).
4. Demokratisierung und Gewalteskalation
Mit dem Wahlsieg der Partido Accin Nacional, kurz der PAN, im Jahre 2000 zerbrach die
klassische, zentralistische Machtstruktur der PRI in Mexiko, eine Entwicklung die sptestens
ab den 90ern begann. Vicente Fox Quesada wurde zum Prsidenten und regierte das Land bis
zum Ende seiner Amtszeit 2006. Dies hatte eine radikale Destabilierung und Unberechenbar-
keit der politischen Machtverhltnisse in Mexiko insbesondere im Bezug auf die Loyalitten
von Polizeikrften auf lokaler Ebene zur Folge (Kleinschmidt 2013, S. 217f). Das klientelis-
tische Patronagenetzwerk der PRI, in diesem Fall insbesondere das traditionelle System der
informellen Kooperation zwischen den staatlichen Behrden und den narcos, wurde dadurch
nachhaltig gestrt (Grillo 2011, S. 10; Longmire 2011, S. 112). Eine Eskalation der Kon-
kurrenz unter den Kartellen, deren Einussbereiche und Protchancen ehemals unter Flix
Gallardos durch dessen Allokation der plazas geregelt waren, schien unausweichlich.
Ehemalige Fhrungspersonen des Guadalajara-Kartells waren schon vor dem Wahlsieg
der PAN festgenommen worden: So z. B. Juan Garca brego im Jahre 1996 Anfhrer des
Golf-Kartells oder ein Jahr spter Amado Carrillo Fuentes, der Kopf des Jurez-Kartells
war und der aufgrund seiner enormen Anzahl an Drogenkurierugzeugen den Beinamen El
Seor de Los Cielos trug. Sein Nachfolger Vicente Carrillo Fuentes ist vermutlich immer
noch frei und aktiv ttig. Die konkurrierenden Kartelle begannen sich ohne ihren zentralen
Schiedsrichter Flix Gallardo verstrkt zu bekmpfen.
2002 verlor die Drogenorganisation um die Arellano Flix Brder im Raum Tijuana
beide Anfhrer, das Golf-Kartell den Anfhrer seiner paramilitrischen Einheit, der Zetas
und 2003 seinen Anfhrer selbst. Durch die gleichzeitige Gefngnisucht des einussrei-
chen Kartellfhrers Joaqun Guzmn Loera der Sinaloa-Gruppe im Jahr 2001 schien sich der
Drogenmarkt in Mexiko kurzzeitig wieder zu zentralisieren. Es entstanden Gerchte, dass
die Regierung eine Zentralisierung der Machtverhltnisse des mexikanischen Drogenmark-
tes nach dem Modell unter Flix Gallardo anstrebte und daher die sinaloensische Gruppe um
Guzmn intentional unbehelligt lie, whrend die anderen Kartelle weiter staatlich bekmpft
wurden. Ein anderer Grund fr diese scheinbare Bevorzugung mag darin zu sehen sein, dass
Guzmns Organisation auf allzu drastische Gewaltaktionen verzichtete und eine klandestine,
auf das eigentliche Kerngeschft des Drogenhandels konzentrierte Vorgehensweise betrieb
(Stone 2011). Die Verschrfung der Konikte zwischen den kriminellen Organisationen und
die verstrkte Involvierung der staatlichen Sicherheitskrfte trieb in diesem Zeitraum die
Paramilitarisierung der anderen Kartelle voran.
Die Gewalt zwischen den bestehenden, unabhngig agierenden Drogenkartellen Me-
xikos eskalierte durch den Versuch der Sinaloenser, die gesamte Drogenkonomie Mexikos
unter ihre Kontrolle zu bekommen. Dazu expandierte das Kartell aus Sinaloa in die nordst-
liche Region Mexikos und drang in die Einusszone des Kartells am Golf ein. Dies fhrte zu
neuen Verhaltensmustern des bedrohten Golf-Kartells. In Nuevo Laredo, an der Grenze zum
US-Bundesstaat Texas, zeigte sich dabei 2004 ein Evolutionsschritt der kriminellen Gewalt
in Mexiko. Es kam zu systematischen Angriffen auf Polizeikrfte durch die Zetas, zu mas-
senhaften Entfhrungen und der Nutzung paramilitrischer und entsprechend ausgersteter
Krfte durch Kartelle. Weiterhin war eine Konikteskalation zwischen den mexikanischen
Polizeieinheiten selbst zu beobachten, wobei die lokalen Polizeieinheiten und die Bundespo-
lizei teils gegeneinander operierten. Der Drogenkonikt zeigte somit neben dem ffentlichen
Massenterror und der paramilitrischen Komponente nun auch die offensichtliche Inltration
der staatlichen Sicherheitskrfte durch die narcos. Dieses Koniktschema weitete sich ab
2005 nach und nach auf ganz Mexiko aus (Grillo 2011, S. 10 und 102 f).
Anstelle des alten multipolaren Konikts ergab sich dann ab 2004 eine Art Bipolari-
sierung der Unterwelt: Das wohl dominante Kartell, das sinaloensische, kmpfte gegen das
Golf-Kartell, das mit Zweckverbndeten gemeinsam um die unabhngige Existenz rang. Der
bisher eher klandestine Konikt um den Drogentransfer gestaltete sich durch die Paramilitrs
nun als systematische bewaffnete Auseinandersetzung, die mit hoher Sichtbarkeit ausgetra-
gen wurde. Dementsprechend erschien eine Konfrontation mit staatlichen Krften allmhlich
als unausweichlich, offene Gefechte mit Polizei- und Militreinheiten nahmen an Hugkeit
zu (Brands 2009, S. 10f).
5. Offensive unter Caldern: Paramilitarisierung und Zersplitterung der

kriminellen Landschaft
Mit dem erneuten Wahlsieg der PAN 2006 kndigte der neue Prsident Felipe Caldern im
Dezember eine nationalweite militrische Offensive gegen die Kartelle an und rief damit zur
Ultima Ratio der staatlichen exekutiven Mittel. Es folgte kurz darauf als erste militrische
Offensive die Entsendung von 7000 Soldaten in den Bundesstaat Michoacn. Der Einsatz
des Militrs im Inneren gegen den nicht klar differenzierbaren Feind, implizierte einen auto-
matischen Anstieg der Gewalt und markierte eine neue Eskalationsphase im Drogenkonikt.
Die Zahl der mit Drogengewalt in Verbindung stehenden Toten betrug im Jahre 2005 ca.
1500. Die zwei darauffolgenden Jahre stieg der Wert um jeweils ca. 500 an. Ab 2008 wuchs
die Opferanzahl nicht mehr gleichmig steigend, sondern exponentiell, sodass nach den
ersten vier Jahren der militrischen Offensive ca. 44.000 Tote zu beklagen waren. Neben dem
quantitativen Aspekt intensivierten sich auch die Methoden der drogenkriminellen Gewalt.
Foltervideos im Internet und enthauptete Opfer auf ffentlichen Pltzen wurden in Mexiko
zur Alltagsrealitt (Grillo 2011, S. 10). Das Gewaltmonopol des Staates begann in den peri-
pheren Regionen Mexikos von den paramilitrischen Aktivitten der Drogenkartelle forciert
unterlaufen zu werden.
Nach den Gefechten zwischen den Sinaloansern und dem paramilitrischen Arm des
Golf-Kartells in Nuevo Laredo im Jahre 2004 fcherte sich das Organisationsspektrum des
mexikanischen Drogengeschftes weiter auf. Mit La Familia Michoacana bildete sich schon
etwa acht Monate vor Calderns Offensive eine zeitweise einussreiche Gruppierung in
Michoacn, die seit 2006 autark agierte und insbesondere gegen die Zetas vorging.
Diese revolutionierte die Legitimationsbestrebungen der Gewaltausbung von krimi-
nellen Organisationen im Drogenkonikt. ber im ffentlichen Raum aufgehngte Pla-
kate (narcomantas) beteuerte La Familia, sich fr die regionalen Interessen Michoacns
einzusetzen unter anderem etwa durch die Ermordung von Zetas und Kleinkriminellen
(Kleinschmidt 2013, S. 226). Auch innerhalb des Kartells wurden Bemhungen bekannt, die
Gewaltausbung gegen die staatlichen Krfte zu rechtfertigen. So erhielten die Mitglieder
obligatorischen Unterricht zu moralischen Streitfragen. Dabei sollen in der Indoktrinierung
durch Filme wie Braveheart oder Der Pate Parallelen gezogen worden sein, die die Gewalt
des Kartells als Freiheitskampf gegen die mexikanischen Truppen darzustellen versuchte
und den vermeintlichen Ethos einer romantisierten Unterwelt darstellen sollte (Grillo 2011,
S. 200). Weiterhin wurde von dem Grndungsmitglied Nazario Moreno Gonzlez eine Art
religises Traktat publiziert, das eine Mischung aus christlicher Tugendlehre und Propaganda
fr den vermeintlichen Freiheitskampf der unterdrckten Bauernklasse Michoacns beinhal-
tet. Sein Werk Pensamientos de El ms loco (Gedanken des Verrcktesten), betitelt nach
dem Beinamen des Kartellfhrers und Autors, war verpichtende Lektre fr die Kartellmit-
glieder (Gmez 2009; Grillo 2011, S. 188).
Mit dieser Propaganda und Indoktrinierung der eigenen Paramilitrs schuf das neue
Kartell nicht nur die Rechtfertigungsgrundlage zur Gewaltausbung fr die eigenen Mit-
glieder, sondern versuchte, ihre Gewalt bei der Bevlkerung zu legitimieren und Teile einer
Staatsfunktion zu bernehmen. Dazu wurden durch La Familia Michoacana angebliche Ver-
brecher ffentlich sanktioniert. So wurden z. B. denunzierte Vergewaltiger und Straenru-
ber in Zamora in Michoacn ffentlich ausgepeitscht und erschossen (Grillo 2011, S. 199).
Die Gewalttaten der Kartelle lieen damit eine sozialpolitische Linie erkennen, die eine la-
tente Politisierung des ehemals rein konomischen Drogenkonikts implizierte. Fr den me-
xikanischen Staat ergab sich ab 2006 somit eine neue Problematik. Die Kartelle begannen ihr
Protstreben mit regionalspezischen politischen Fragen und Problemen zu verschmelzen,
um Legitimation und Untersttzung innerhalb der Bevlkerung zu erlangen. Diese unter-
schwellige Politisierung des Konikts sollte weiter zunehmen. Teilweise nutzen sie auch
soziale Problemlagen wie Arbeitslosigkeit oder Drogensucht, um sich selbst angesichts eines
oft wenig handlungswilligen Staates als private Wohlfahrtsakteure zu etablieren. Der ver-
breitete, paradox anmutende Betrieb von Drogenentzugskliniken durch Drogenkartelle dient
aber insbesondere auch der Rekrutierung neuer Fusoldaten (vgl. Grayson 2010, S. 79f).
Letztlich bleibt wohl die Schaffung einer scheinbaren Mglichkeit sozialen Aufstiegs fr
kaum formal Gebildete in marginalisierten Zonen Mexikos der weiterhin bedeutendste Fak-
tor fr die Legitimationsversuche der meisten Kartelle (vgl. auch Maldonado 2013, S. 52).
2008 nderte sich die Gruppierung der rivalisierenden Kartelle, was in einer zweiten,
intensiveren Phase des Drogenkoniktes resultierte denn innerhalb des Fhrungsnetzwer-
kes in Sinaloa kam es zur offenen Konfrontation und Sezession einzelner plazas und weiterer
Unterorganisationen, die sich um Alfredo Beltrn Leyva scharten. Die letzten klassischen
Fhrer des frheren Systems unter Flix Gallardo fhrten einen Konikt innerhalb des ei-
genen Kartells, whrend die mexikanische Staatsautoritt es nicht erreichte, die Gewaltaus-
bung einzudmmen.
Das 2008 neu entstandene Crtel de los Beltrn Leyva operierte nun im Bndnis mit
dem Kartell aus Tijuana und den Zetas gegen die sinaloensische Organisation von Joaqun
Guzmn Loera. 80 % aller Opfer waren dabei 2008 im nordwestlichen Mexiko in Sinaloa,
Chihuahua und Baja California zu beklagen. In den Metropolen gingen die Kartelle des Nor-
dens dazu ber, ihr Personal aus den Armutsvierteln zu rekrutieren, zu bewaffnen und pro-
fessionelle Agitation zu betreiben, sodass ein Stellvertreterkrieg auf Ebene der Stadtviertel
ausgefochten wurde. In Jurez stieg die Mordrate 2009 auf 191 und 2010 auf 229 Opfer pro
100.000 Einwohner, was die hchste stdtische Mordrate weltweit darstellte (Grillo 2011,
S. 127). In dieser Sicherheitslage wurden hochrangige mexikanische Sicherheitsbeamte ex-
ekutiert, sodass die Medien zunehmend den Begriff narco-insurgents verwendeten (Grillo
2011, S. 117 und 203).
Nach dem Tod Beltrns im Jahre 2009 und der Schwchung seiner Nachfolgeorganisati-
on bis 2011 strukturierten sich die Kartellbndnisse um, so dass das Golf-Kartell im Verbund
mit den Sinaloensern und Michoacns als die Nueva Federacin gegen seinen ehemaligen
militrischen Arm, die Zetas, kmpfte. Die Zetas wurden damit ein unabhngiges Kartell.
Das Zwangsbndnis der drei ehemals verfeindeten Kartelle gegen die paramilitrische Or-
ganisation der Zetas im Jahre 2010 lie deutlich werden, wie sehr das Gewaltpotenzial der
Zetas gewachsen war. Die Zetas wurden von den berbleibseln der Kartelle Tijuanas, Jurez
und von Beltrns Nachfolgeorganisationen untersttzt (Longmire 2011, S. 18f). Weiterhin
rekrutierten die Zetas zustzlich Sldner aus den ehemaligen Spezialeinheiten Guatemalas,
den Kaibiles, die durch ihre Massaker an der Zivilbevlkerung Guatemalas bekannt gewor-
den waren (Nava 2011, S. 34).
Die Zetas und die Familia Michoacana revolutionierten die Finanzierungsmethoden der
mexikanischen organisierten Kriminalitt ab sptestens 2011. Die Zetas nutzten neben dem
Drogenschmuggel alternative Geldquellen und begannen, die gesamte informelle konomie
zu okkupieren und Teile der ofziellen Wirtschaft zu kontrollieren. So konnten die Zetas bis
2011 in ihrem Operationsraum im Nordosten und Osten Mexikos das Geschft der Drogen-
kultivierung, den Drogentransfer, die Prostitution und die Nachtclubs bernehmen und re-
gulre Geschftsbesitzer durch Erpressung besteuern (Grillo 2011, S. 105). In der ofziellen
konomie sind jegliche Art von Geschften und Bars betroffen es wird Schutzgeld unter
anderem von Apotheken, Arztpraxen, Autoparkplatzbesitzern, Bestattungsunternehmen und
Lehrern an ffentlichen Schulen erpresst (Grillo 2011, S. 270). Auch die Groindustrie und
die lindustrie Mexikos wird von den Zetas zu Abgaben gezwungen, whrend La Familia
dasselbe Prozedere mit der Minen- und Holzindustrie im Sdwesten von Mexiko durchfhrt.
Die Zetas sind weiterhin dazu bergegangen, systematischen Diebstahl von Autos und Treib-
stoff zu begehen. Es existiert zudem ein eigenes DVD-Label der Zetas, das illegal kopierte
Unterhaltungsmedien verkauft und ofzielle Geschftsbesitzer zum Verkauf dieser (statt der
Originalversionen) zwingt (Grillo 2011, S. 261ff).
Nach der Exekution der Grndungsmitglieder durch staatliches Eingreifen kam es auch
innerhalb der Familia Michoacana zu einer Neugestaltung aus der 2011 die Caballeros Tem-
plarios hervorgingen. Dieses Kartell leitet ihren Namen von mittelalterlichen Kreuzrittern
ab, deren Eid sie zum Schutz von Pilgern im Heiligen Land verpichtete. Die Templari-
os bernahmen die Einusszonen der Familia gewaltsam und praktizieren dabei eine noch
intensivere pseudoreligise Indoktrinierung ihrer Mitglieder. Die Kartellmitglieder mssen
einen Eid auf dem Kampf bis zum Tod ablegen (Garca 2011).
Im Zuge der internen Kartellkonikte zerelen die regionalen Suborganisationen der
Grokartelle immer weiter in kleinere Einheiten. Nach dem Tod von Beltrn Leyva, der die
Sinaloa-Gruppe gespalten hatte, separierte sich aus Leyvas ehemaligem Kartell ein Syndikat
im Raum Acapulco, das sich Crtel Independiente de Acapulco nennt. Aus diesem neuen
Kartell ging schnell ein weiterer Ableger hervor, die Gang La Barredora, welche das Crtel
Independiente de Acapulco bekmpft und sich mit seinem eigenen ehemaligen Feind Guz-
mn Loera, dem Widersacher der ehemaligen Fhrungsgur Beltrn Leyva, verbndet hat
(Southern Pulse 2012).
In dieser unbersichtlichen und schnell wandelbaren Konstellation grnden sich mitt-
lerweile paramilitrische Organisationen, ohne zuvor von Drogenhndlern nanziert zu wer-
den. Das Crtel de Jalisco Nueva Generacin, auch Matazetas genannt, bekmpft die Zetas
und La Resistencia und wird von Guzmn fr die Sinaloa-Gruppe als Gegenmacht zu den
Paramilitrs der konkurrierenden Kartelle untersttzt. Die Matazetas wurden schon 2009 als
bewaffnete vermeintliche Brgerwehr gegrndet und konnten ab 2012 als der nichtstaat-
liche Gewaltakteur Mexikos mit der wohl am schnellsten wachsenden Operationskapazitt
landesweit operieren (Sols 2012).
6. Der Konikt bis zum Ende der zweiten Legislaturperiode Calderns 2012
Die Zersplitterung der Kartellparteien ab 2008 brachte die bis dahin verheerendste Gewalt-
welle. Die Ausschaltung Flix Gallardos und der zentralen Reglementierungs- und Alloka-
tionsmechanismen des mexikanischen Drogenmarktes im Jahre 1989 und die sich entwi-
ckelnden globalen Drogentransfermglichkeiten ab den 1990ern schafften Anreize zu einem
gesteigerten Konkurrenzverhalten zwischen den Kartellen. Die Professionalisierung und
Intensivierung der paramilitrischen Operationen ab 2004 und die Dezentralisierungsbestre-
bungen durch das Protstreben einzelner Fhrungsguren katalysierten den Konikt weiter.
Die Kartelle entwickelten intensive internationale Vernetzungen und operieren teils
transnational. Dabei wird von Verbindungen einzelner Kartelle bis nach Russland, Gro-
britannien, Australien und Aserbaidschan berichtet. Besonders aktiv ist die Sinaloa-Gruppe
und die Zetas in Zentralamerika, wobei in Guatemala Sldner und Ausbildungscamps zur
Verfgung stehen und Honduras in erster Linie Drogentransfermglichkeiten bietet. Weiter-
hin halten mexikanische Kartelle Verbindung zu fragilen westafrikanischen Staaten, um die
Transferroute nach Europa nutzen zu knnen. Guinea-Bissau gilt hierbei als Przedenzfall
(Grillo 2011, S. 243ff).
Die Etablierung neuer Kleinkartelle zersplitterte die kriminelle Landschaft Mexikos
weiterhin, so dass eine inationre Entstehung neuer Kleinsyndikate zu beobachten ist. Diese
regionsspezischen Organisationen dezentralisieren die Gewaltkapazitten der Drogenkri-
minalitt Mexikos weiter und erschweren eine bersichtliche Lagefeststellung. Der Gro-
teil der Gewalt ist nun wohl auf ehemalige, nicht mehr mit dem Drogenschmuggel befasste
Suborganisationen der Kartelle zurckzufhren, wie z.B. den Zetas als ehemaliger parami-
litrischer Arm eines Kartells. Das Gleiche gilt fr La Barredora, La Lnea oder der Mano
con Ojos von den Suborganisationen rekrutierte, teilunabhngige Gewaltakteure erzeugen
regionale Gewaltspiralen. Dabei sind auch auslndische Sldner wie ehemalige Kaibiles aus
Guatemala zu nden sowie nationale und transnationale Gangs, wie die Artistas Asesinos
oder Barrio Azteca.
All diese neuen Akteure agieren eher im Stil von Warlords und zielen auf die Beherr-
schung von Territorien in Rumen begrenzter Staatlichkeit (Risse/Lehmkuhl 2006, S. 10f)
ab, wie z.B. Los Zetas, La Familia Michoacana oder die Caballeros Templarios. Als Form
der organisierten Kriminalitt streben aber auch diese Akteure nach maximalem Prot. So
bernehmen sie z. B. Teile der legalen Wirtschaft und beteiligen sich am illegalen Rohstoff-
handel (Southwick 2013), statt nur den Drogenmarkt fr sich zu beanspruchen. Mit der Er-
pressung der mexikanischen Minen-, Holz- und l-, Nahrungsmittel- und Agrarindustrie u.
a. durch die Zetas und La Familia Michoacana erschlieen sie sich neue Finanzierungsquel-
len (Grillo 2011, S. 94ff). Dieser aus der zunehmenden Zersplitterung der kriminellen Land-
schaft mit abnehmendem Zugang zahlreicher Gruppen zu den lukrativen plazas im Norden
resultierende Schritt stellt fr die betroffenen Regionen eine erhebliche Problematik dar. Fr
das mexikanische Staatswesen ist dies langfristig eine reale konomische Bedrohung. Es be-
steht die Gefahr, dass gegenwrtige oder potenzielle Investoren die ,Doppelbesteuerung, die
Abgabeforderung durch Staat und nichtstaatliche Akteure gleichzeitig, nicht mehr akzeptie-
ren und schlielich Standorte in Mexiko aufgeben. Dieser Einnahme- und Reputationsverlust
fr den Standort knnte unter Bedingungen globaler konomischer Konkurrenz unabsehbare
Konsequenzen mit sich bringen. Gleichzeitig wren die negativen Auswirkungen vermutlich
regional hchst unterschiedlich whrend die industrialisierten Zentralregionen Mexikos
wie bisher kaum betroffen wren, wrde sich die bereits bestehende Marginalisierung wei-
ter Landesteile drastisch verschrfen und entsprechende zentrifugale Tendenzen hervorrufen
(Danelo 2011, S. 175f).
7. Die Folgen der Gewalt fr das politische System drohender

Legitimittsverlust?
Die sich bis Ende 2012 entwickelte Gewalt in Mexiko offenbart eine Schwchung und In-
ltrierung staatlicher Strukturen, zeigt das Manko an staatlichem Handlungspotenzial und
den faktischen Mangel an Durchsetzungsfhigkeit der mexikanischen Sicherheitsbehrden
insbesondere der lokalen Polizei (polica municipal). Im Falle der peripheren Regionen
Mexikos kann sptestens ab 2009 von einer narcoinsurgencia, einem drogenkriminellen
Aufstand gesprochen werden, der sich gegen die mexikanische Staatlichkeit per se richtet
(Brands 2009:4f). So wurde die staatliche Exekutive in einigen Orten im Nordosten von Me-
xiko mittlerweile komplett von Kriminellen verdrngt die Zetas waren sogar in der Lage,
an einer bedeutenden Autobahnbrcke offen und permanent Wegezoll zu erheben (Parkinson
2013). Somit haben die Drogenkriminellen in einigen Fllen beweisen knnen, dass sie in
der Lage sind die staatlichen Krfte zumindest sporadisch in einigen Teilen Mexikos faktisch
zu entmachten. Eine klare Ersetzung der legislativen oder judikativen Staatsfunktionen durch
die Drogenkriminellen war in diesen Fllen jedoch nicht ersichtlich.
Die schon seit der spanischen Siedlungszeit schwer beherrschbaren Regionen im Sd-
osten Mexikos, die Gebiete um Guerrero und Michoacn, scheinen sich immer mehr dem
staatlichen Kontrolleinuss zu entziehen. Die ortsansssigen Kartelle und weitere irregulre
Gewaltakteure beanspruchen zunehmend offen die Legitimitt, lokale politische Entschei-
dungen eigenmchtig treffen zu knnen. Diese schleichende Politisierung des Konikts steht
im Einklang mit den zunehmend problematisch wirtschaftlichen Differenzen zwischen zent-
ralen und peripheren Regionen innerhalb des Landes. Bis jetzt kmpfen die Kartelle und Pa-
ramilitrs zwar noch eindeutig zum Zwecke des Protgewinns, jedoch nutzen sie dazu immer
fters terroristische Mittel, die die politische Richtung auf lokaler Ebene beeinussen sollen.
Durch politische Erpressung sollen bessere konomische Bedingungen fr die kriminellen
Geschfte geschaffen werden.
Angesichts der Sicherheitslage peripherer Gebiete Mexikos ist die Erfllung staatlicher
Grundaufgaben in diesen Zonen oft nicht mehr erkennbar. Insbesondere der Aufstieg von
Vigilantenbewegungen in den Bundesstaaten Guerrero und Michoacn unterstreicht dies.
Es zeigen sich ab sptestens 2009 immer mehr Vorflle von ffentlichem Vigilantismus, in
denen sich spontan Menschenansammlungen bildeten und Selbstjustiz an denunzierte Kri-

minellen verbten. Dabei wurden die staatlichen Sicherheitsbehrden teilweise aktiv von
den Massen an der Ausbung ihres Amtes gehindert und so die Festnahme der Verdchtigen
verhindert, damit die lokale Bevlkerung ihre Selbstjustiz ausben konnte (Bargent 2013).
Der selbstgefhrte Kampf der Brger gegen die Kriminalitt und die damit verbundene
Aushebelung des staatlichen Sicherheitsauftrages professionalisiert sich seit sptestens 2011.
In Veracruz wurden etwa 49 Leichen gefunden, zu dessen Ermordung sich die neu gegrn-
dete Gruppe der Matazetas bekannte, eine nach eigener Aussage speziell gegen die Zetas
gerichtete Koniktpartei. Sie kndigte per Internetbotschaft an, Gewaltaktionen gegen die
Zetas durchzufhren, die die Polizei und die Armee aufgrund ihrer juristischen Grundlagen
nicht ausfhren drften (Keppeler 2011b). Es bleibt in diesem Fall jedoch unklar, ob sich hin-
ter dieser Vereinigung eine paramilitrische Gruppe anderer Kartelle verbarg, die unter der
Tarnung als Brgerwehr gegen Rivalen handelte. Es sind auch andere Gruppen hnlicher Art
bekannt (Gertschen 2011). Mit der Formierung einer Brgerwehr im Bundesstaat Guerrero
im Jahre 2013, die sich (neben vermutlich weiteren Bezeichnungen) als Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Liberacin del Pueblo (FAR-LP) bezeichnet und sich gegen die Politik
der mexikanischen Regierung als auch gegen den drogenkriminellen Terror positioniert, wird
eine weitere Paramilitarisierung erkennbar (Wells 2013b).
Fr den mexikanischen Staat stellt sich daher immer mehr die Problematik, dass seine
Brger die staatlichen Sicherheitsaufgaben selbst bernehmen und dadurch die Funktion und
Legitimitt des Staates untergraben knnten. Bisher ist dies lediglich in ohnehin in politi-
schen und konomischen Entscheidungszentren bisher nur wenig beachteten Randzonen wie
Guerrero oder Michoacn, fr die privatisierte Gewaltakteure eher vom Umfang her eine No-
vitt darstellen, sichtbar. Eine entscheidende Zukunftsfrage fr die mexikanische Sicherheits-
landschaft drfte allerdings sein, ob es derartigen Vigilantengruppen gelingen knnte, durch
eine partielle Legalisierung ihrer Aktivitten die mittlerweile bereits in Vorbereitung ist
einen Status als parastaatliche Gewaltakteure zu gewinnen. Eine solche Entwicklung wr-
de vielleicht eine kurzfristige Eindmmung krimineller Gewalt ermglichen, entsprechende
Erfahrungen in Kolumbien, Guatemala und Peru demonstrieren allerdings, dass mittelfristig
dann mit einer festen Integration derartiger Gewaltakteure in staatliche Strukturen und mit
entsprechenden menschenrechtlichen Konsequenzen zu rechnen wre (Dudley 2014).
8. Aussichten fr die Sicherheitslage und die Frage der Legalisierung
Die Sicherheitslage in Mexiko hat sich auch mit dem massiven Einsatz von militrischen
Krften seit 2006 nicht wirklich stabilisiert. Die Anzahl der mit der Drogengewalt in Verbin-
dung stehenden Todesopfer ist bis 2012 jhrlich gestiegen und die ausufernden Gewaltdelik-
te haben zum Teil bizarre Formen angenommen. Caldern wird daher in vielfltiger Weise
vorgeworfen, den Konikt durch die Forcierung der militrischen Intervention verschrft zu
haben (Gertschen 2011). Bevor Calderns politische Entscheidungen bezglich des Kartell-
koniktes beurteilt werden knnen, muss eine Differenzierung der drogenkriminellen Prob-
lematik vorgenommen werden.
Die Zerschlagung des Drogenmarktes stellt keine politisch realisierbare Ambition dar
soviel drfte nach ber vierzig Jahren des Kriegs gegen (manche) Drogen klar sein. Die-
ser informelle Markt kann nur dann endgltig eliminiert werden, indem diese Substanzen
legalisiert werden, damit fr staatliche Behrden kontrollierbar gemacht und in den regul-
ren Markt, analog zu Tabak- und Alkoholprodukten integriert werden. Die politische Ebene
der drogenkriminellen Problematik betrifft aber mittlerweile primr das unkontrollierbare

Gewaltpotenzial und die potenziell parastaatlichen Ambitionen der nichtstaatlichen Ge-
waltakteure. Diese beziehen ihre Finanzen zwar immer noch weitgehend aus dem Prot des
Drogenmarktes es ist aber abzusehen, dass sich bewaffnete Gruppen wie die Zetas oder
verschiedene Vigilanten ber die gewaltsame Kontrolle staatsfreier Rume und eine entspre-
chende Warlord-konomie dauerhaft etablieren knnten. Aus Sicht der mexikanischen Re-
gierung drfte daher das primre und weitaus wahrscheinlicher realisierbare politische Ziel
sein, diese Akteure so zu schwchen, dass sie das staatliche Gewaltmonopol nicht mehr her-
ausfordern knnen oder sich aus wohlverstandenem Eigeninteresse auf eine eher klandestine,
zurckhaltende Vorgehensweise beschrnken.
Calderns Politik msste dementsprechend danach bewertet werden, inwiefern seine
politischen Entscheidungen zu diesem Ziel beitrugen. Die gegenwrtig stagnierende oder
leicht fallende, wenn auch vermutlich sehr unvollstndig ermittelte Zahl der Todesopfer
knnte zu einer vorsichtig positiven Einschtzung fhren (Wells 2013a). Was die Politik des
seit 2012 amtierenden Prsidenten Pea Nieto anbetrifft, so ist zunchst festzustellen, dass
Befrchtungen einer erneuten Kooptation drogenkrimineller Akteure in informelle Patrona-
gestrukturen nicht eingetroffen sind allerdings auch nicht die teilweise erhoffte Befriedung
aufgrund einer derartigen Aufnahme alter Verhaltensmuster der PRI. Von den angekndigten
strukturellen Reformen des Sicherheitsapparats so etwa der Schaffung einer Gendarme-
rie anstelle des Einsatzes militrischer Krfte gegen Kriminelle, die angesichts des Gen-
darmeriecharakters der bestehenden mexikanischen Streitkrfte ohnehin eher kosmetischen
Charakters gewesen wre ist bisher nur wenig zu sehen. Ein uneingeschrnkt der neuen
Regierung zuzuschreibender Verdienst ist es jedenfalls, dass die vorherige, kriegerische und
dem Charakter des Konikts kaum entsprechende Rhetorik des Ausnahmezustands einer ge-
migteren Darstellung der Probleme Mexikos gewichen ist, die Raum fr andere Selbstbe-
schreibungen lsst als die eines failed state (Corcoran 2013). Den ansonsten zu beobach-
tenden wirtschaftlichen und infrastrukturellen Erfolgen in einigen Gegenden Mexikos ist
dies in jedem Fall eher angemessen.
Die Frage, inwiefern der bewaffnete Konikt den Drogenmarkt selbst eindmmen
konnte, ist aufgrund der klandestinen Natur des Geschfts kaum zu beantworten, sie drfte
negativ ausfallen. In dieser Hinsicht sind in nherer Zukunft weitere politische Debatten zu
erwarten so drfte es fr die mexikanische Politik nur schwer vermittelbar sein, dass etwa
in den amerikanischen Bundesstaaten Washington und Colorado Marihuana legal konsumiert
werden darf, gegen die Produzenten hingegen die mexikanischen Streitkrfte eingesetzt wer-
den sollen. Letztlich msste dann aber auch das fr die mexikanischen Gewaltakteure we-
sentlich bedeutendere Problem der sogenannten ,harten Drogen angegangen werden, und
dies drfte auch international eine noch wesentlich schwierigere Herausforderung darstellen
(Hope 2012).
Schlielich wre auch hier im Erfolgsfall mit Folgeproblemen zu rechnen Schtzungen
gehen davon aus, dass ca. drei Prozent des mexikanischen BIPs vom illegalen Drogenhandel
generiert werden, der somit nicht nur Arbeitgeber, sondern mit seinen hohen Protraten fr
die Wirtschaft eine wichtige Quelle von Investitionskapital darstellt (Friedman 2010; Grillo
2011, S. 147). Unter Umstnden knnte es zu dem paradoxen Effekt kommen, dass eine
legalisierungsbedingte Schwchung der Drogenkartelle lediglich einen Personalwechsel hin
zu noch strker paramilitrisch ausgerichteten Gewaltakteuren bewirkt und somit wiederum
eine konventionell-militrische Aufstandsbekmpfung notwendig wrde. Der langfristige
Erfolg ber eine konomische und soziale Integration und damit Befriedung potenzieller Ge-
walttter ist sicherlich wnschenswert und sollte mit allen erdenklichen Mitteln vorangetrie-
ben werden man sollte aber trotz des betrchtlichen Wirtschaftswachstums in Mexiko nicht
zu optimistisch sein: Aufgrund der sozialen, oft auch familiren Verankerung krimineller
Organisationen in peripheren Gegenden Mexikos wird es sich bei dieser Befriedung um ei-
nen langsamen und von zahlreichen anderen Faktoren wie der globalen und nationalen wirt-
schaftlichen Entwicklung, der potenziellen Dekriminalisierung des Drogenkonsums sowie
der Entwicklung alternativer Mglichkeiten sozialer Inklusion abhngigen Prozess handeln
(vgl. Campbell/Hansen 2012, S. 481).
Falls die sich allmhlich abzeichnende Legalisierungspolitik jedoch scheitert, knnten
neue, vielleicht noch bedrohlichere Szenarien eintreten. Die mexikanische organisierte Kri-
minalitt besitzt durch ihre Finanzstrke in Kombination mit selektivem Gewalteinsatz die
Fhigkeit, staatliche Behrden stark zu beeinussen. Fr die relativ stabilen Institutionen
Mexikos beschrnkt sich dieser Einuss weitgehend immer noch auf marginalisierte Ge-
biete im Westen und Sden des Landes. Staaten wie Guatemala oder Honduras hingegen,
die vergleichsweise ber kaum nennenswerte Durchsetzungskapazitten verfgen, knnten
durch Drogenkriminelle innerstaatlich faktisch bernommen werden um anschlieend als
legitimierende Hlle, als Transitland und Umschlagplatz fr den Drogenhandel zu dienen.
Dieser Prozess ist nach Ansicht einiger Beobachter aktuell in Honduras oder auch Guinea-
Bissau bereits zu beobachten, wobei beide Staaten durch kolumbianische und mexikanische
Drogenkriminelle unterminiert werden (Grillo 2011, S. 254; Williams 2010, S. 153). Auch
in Venezuela ist eine derartige aber nicht mit mexikanischen Organisationen in Verbindung
zu bringende, sondern vielmehr von Teilen des dortigen Militrs selbst aktiv betriebene
Entwicklung sichtbar (Pardo/Inzunza 2013); deren Einuss auf den zuknftigen Verlauf von
Schmuggelrouten bleibt noch abzuwarten. Eine entsprechende narco-colonization (Wil-
liams 2010, S. 153) mittelamerikanischer Lnder durch mexikanische Organisationen htte
auf die Sicherheitslage in Mittelamerika wiederum kaum denkbare Auswirkungen sie wr-
de sowohl die mexikanische Auenpolitik wie auch das Engagement der USA in der Region
in ganz andere Fahrwasser bringen. Derartige Negativszenarien knnen im Bezug auf ihre
Eintrittswahrscheinlichkeit kaum beurteilt werden zu zahlreich sind die in Betracht zu zie-
henden Faktoren.
Letztlich haben die Entwicklungen der letzten Jahre auch demonstriert, dass die be-
stehenden Institutionen Mexikos mit langandauernden Bedrohungssituationen umgehen
knnen, ohne in groem Mastab auf die alten Muster der informellen Kooptation und der
irregulren Aufstandsbekmpfung zurckzugreifen. Die Ereignisse um die Brgerwehren in
Michoacn und Guerrero zeigen jedoch, dass diese begrenswerte relative Resilienz in ei-
nigen marginalisierten Gebieten immer noch an ihre Grenzen stt. Und mit diesem sich ab-
zeichnenden Problem verschrfter regionaler Disparitten verweist die aktuelle Entwicklung
des Gewaltkonikts wieder auf ein fr das politische System Mexikos geradezu chronisches
Symptom.
Die Festnahme des oben bereits erwhnten Joaqun El Chapo Guzmn Loera im Fe-
bruar 2014 lsst verschiedene Deutungsmglichkeiten offen. Man knnte sie als Indiz da-
fr werten, dass die neue Regierung nicht an das patrimoniale Politiknetzwerk der frheren
PRI anknpfen oder es gar restaurieren mchte. Es bleibt abzuwarten, ob die Dekapitation
des Kartells nicht eine hnliche Gewalteskalation zur Folge hat wie beispielsweise seine
Fragmentierung durch die Abspaltung der Beltrn Leyva-Organisation im Jahr 2008. Es ist
auch gut denkbar, dass das ohnehin dezentral organisierte Kartell, welches durch seine Kon-
zentration auf den Drogenhandel starke Anreize fr intern kooperatives Verhalten anstelle
einer territorialen Zersplitterung bietet, den Ausfall einer operativ eventuell gar nicht mehr
zentralen Fhrungskraft gut kompensieren kann. Falls es sich - angesichts der ungewhnli-
chen Umstnde durchaus denkbar - um eine im Voraus vereinbarte Aufgabe des vermutlich
herzkranken Guzmn handelte, wird die Nachfolge wohl im Vorfeld geklrt worden sein.
Eine eventuelle Auslieferung an die USA knnte aufschlussreich sein - im Fall einer verab-
redeten Verhaftung ist diese wohl ausgeschlossen. In diesem Fall wre der wichtigste Effekt
der Verhaftung ein enormer Prestigegewinn fr die Regierung Pea Nieto. Die entscheidende
Frage bleibt, ob andere Organisationen auf eine vermutete Schwchung des Kartells von Si-
naloa mit der (Wieder-)Aufnahme von Gebietsstreitigkeiten etwa in Ciudad Jurez reagieren.
Angesichts der zunehmenden Zersplitterung aller anderen Organisationen in Mexiko ist da-
mit jedoch nicht unbedingt zu rechnen - der Fall des nahezu legendren Kriminellen knnte
letztendlich weitgehend folgenlos bleiben.
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Politische Korruption in Mexiko
Rodolfo Sarseld
Die Befremdung, die unser Hermetismus hervorruft, hat die Legende vom Mexikaner als einem unergrnd-
lichen Wesen geschaffen. Unser Argwohn provoziert den Fremden. Wie unsere Hichkeit anzieht, so khlt
unsere Reserviertheit ab. Die unberechenbare Heftigkeit, die unser Herz zerreit, der krampfhaft feierliche
Glanz unserer Fiestas bringen jeden Auslnder in Verwirrung. [...] So ist man sich darber einig, dass Aus-
lnder sich ein zweideutiges, wenn nicht widersprchliches Bild von uns machen. Sie erwecken kein Vertrau-
en. Unsere Antworten wie unser Schweigen sind nicht vorauszusehen und kommen unerwartet. Verrat und
Treue, Verbrechen und Liebe lauern in der Tiefe unseres Blickes.
[Octavio Paz]
Das Labyrinth der Einsamkeit
Corruption is not a characteristic of the system in Mexico It is the system.
[Anthony DePalma]
How a Tortilla Empire Was Built on Favoritism
1. Einleitung
Das mexikanische politischen System wird nach weit verbreiteter Vorstellung fr grundle-
gend korrupt gehalten wird. Von literarischen Erzhlungen ber akademische Studien und
journalistische Berichte bis hin zu ofziellen Gutachten, Umfragen, Sprchen und volkstm-
lichen Legenden scheinen alle eine alte Wahrnehmung zu nhren, nach der die Korruption
einen Teil des tglichen Lebens in Mexiko ausmacht. Sie ist eine Art dauerhaftes, inhrentes
Merkmal, das alle Macht- und Regierungsebenen durchdringt und ein Teil der politischen
Kultur des gesamten Landes (Morris 1987, 1991 und 2009; DePalma 1996; Del Castillo und
Guerrero 2004; Avils 2004; ENCUP 2001, 2003, 2005, 2008 und 2012; Sarseld 2012).
Im Laufe des Demokratisierungsprozesses in Mexiko der mit der Wahlreform von
1970 begann und seinen Hhepunkt mit der ersten Niederlage der Institutionalisierten Revo-
lutionspartei (Partido de la Revolucin Institucional, PRI) bei den Prsidentschaftswahlen
am 1. Juli 2000 erreichte entstanden groe Erwartungen an eine starke Abnahme der poli-
tischen Korruption. Als Ergebnis schrittweiser Vernderungen der Wahlgesetze in den Jahren
1970, 1977 und 1986-1987 und anschlieender wichtiger Reformen des Bundesgesetz ber
Wahlinstitutionen und Wahlverfahren (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, COFIPE) in den Jahren 1990, 1993, 1994 und 1996 fand in Mexiko eine grund-

540 Rodolfo Sarseld
legende Umverteilung der politischen Macht statt. Dieser Prozess fhrte zu den Wahlen im
Jahr 2000 und erfllte somit diese denitorische Anforderung der Demokratie1. Die Hoffnun-
gen auf einen sprbaren Rckgang der Korruption nach der bernahme der Prsidentschaft
durch die Nationale Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN) nach mehr als 70 Jahren
der absoluten Vorherrschaft durch die PRI beruhten auf dem Argument, dass die Wahlen ab
diesem Zeitpunkt nicht mehr nur ein bloes Ritual einer Partei seien, die den Wahlprozess
und seine politischen Akteure manipulierte. Der Akt des Whlens wrde eine wirkliche Be-
deutung fr die Brger erhalten (Morris 2009, S. 27), was die Rolle der Wahlen und das
Verhalten der Parteien und politischen Fhrungskrften auf grundlegende Weise verndern
wrde.
Das neue Regime ab dem Jahr 2000 wrde die Anreize fr Kandidaten und politische
Parteien wieder angleichen, um korruptes Verhalten zu vermeiden und sich gesetzeskonform
zu verhalten (Beer 2003; Guerrero Gutirrez 2002). Alles deutete darauf hin, dass die junge
Demokratie bei der starken Abnahme der politischen Korruption eine entscheidende Rolle
spielen wrde, genauso wie es die Theorie vorsah (Morris 2009, S. 6f.; Etzioni-Havely 2002;
ODonnell 1994, 1998, 2003; Downs 1957; Rose-Ackerman 1999).
Der Optimismus, der whrend der Anfangsjahre der Demokratie geweckt wurde, konnte
jedoch von den spteren empirischen Untersuchungen nicht besttigt werden. Die verschie-
denen Quellen und Daten, die verwendet werden, um Korruption ein komplexes und mul-
tidimensionales Phnomen zu messen, kommen zu dem Schluss, dass Korruption immer
noch ein weit verbreitetes Phnomen in Mexiko ist. Diverse Umfragen unter verschiedenen
Bevlkerungsgruppen, in verschiedenen Jahren, mit unterschiedlich groen Stichproben, un-
terschiedlich formulierten Fragen und Antwortkategorien, kommen zu dem Ergebnis, dass
das Problem der Korruption das mexikanische politische System immer noch kennzeichnet.
Wie noch zu sehen sein wird, gibt es Hinweise, dass es seit den Wahlen keine Minderung
der wahrgenommenen Korruption gab und, was bedeutender ist, die erfahrene Korruption zu-
genommen zu haben scheint2. Gleichzeitig ist das Korruptionsniveau in Mexiko heute, zwlf
Jahre nach der Niederlage der PRI, im Vergleich zu den anderen Lndern Lateinamerikas
und den Nationen der Organisation fr Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
(OECD) weiterhin hoch (Transparency International 2011)3.
Innerhalb dieses Rahmens versucht das Kapitel, einen berblick ber das Problem der
politischen Korruption in Mexiko zu geben. Mit diesem Ziel im Hinterkopf will der Beitrag
zusammen mit den brigen Beitrgen dieses Buches die Aufgabe bewltigen, einen systema-
tischen berblick ber das mexikanische politische System zu geben. Dafr werden zunchst
die Konzeptualisierung und Messung von Korruption angesprochen. Im nchsten Abschnitt
werden die Verbindungen aufgezeigt, die die Theorie zwischen Korruption, Demokratie und
Markt herstellt. Schlielich werden einige der wichtigsten Daten zum Verlauf des Korrup-
1 Ich folge hier den Ideen von Adam Przeworski (1995). Przeworski deniert Demokratie als einen politischen
Regimetyp, in dem die Partei an der Macht Wahlen verliert, ein Attribut, das es im Falle Mexikos erlaubt, das
Regime der Hegemonialpartei (Sartori 1980) analytisch von der elektoralen Demokratie zu trennen.
2 Diese Unterscheidung wird im Verlauf des Beitrags noch ausfhrlicher dargestellt.
3 Obwohl die Vorflle in dem Moment, als diese Seiten geschrieben wurden noch nicht lange zurcklagen, Indi-
zien dafr gibt, dass whrend des Wahlkampfes der Prsidentschaftswahlen 2012 von einigen der politischen
Parteien in Mexiko eine Art von Korruption wieder eingefhrt wurde, die bereits verbannt zu sein schien,
nmlich die elektorale Korruption. Selbst wenn sich diese Praktiken nie vllig ausradieren lassen, scheinen
die neueren Vorkommnisse in Verbindung mit den Wahlen 2012 darauf hinzudeuten, dass gemeinsam mit der
Rckkehr alter Rezepte wie Stimmenkauf und die Erzwingung von Whlerstimmen, einige neue Praktiken
der elektoralen Korruption aufgetaucht sind, die weniger gut zu beobachten, aber deswegen nicht weniger
bedeutend sind, wie zum Beispiel die Induktion und Konditionierung der Whlerstimmen.
Politische Korruption in Mexiko 541
tionsniveaus in Mexiko berprft und in den Vergleich zu anderen Lndern Lateinamerikas

gesetzt, bevor Schlussfolgerungen gezogen werden.
2. Konzeptualisierung und Messen der Korruption
Die Aufgabe, Korruption zu konzeptualisieren, geht wie jeder Versuch der Denition eines
Konzeptes von der innerkonzeptuellen Unterscheidbarkeit (Adcock 2005) desselben aus, das
heit, von der Wichtigkeit, zwischen verschiedenen Dimensionen und Typen von Korruption
zu unterscheiden. In dieser Hinsicht trennt eine erste konzeptuell relevante Unterscheidung
die sogenannte groe Korruption von der gemeinen Korruption , oder die Korruption
auf hohem Niveau von der Korruption auf niedrigem Niveau (Bailey 2009, S.75). Bailey
deniert groe Korruption als das unangemessene Verhalten eines Teils der hohen staat-
lichen Beamten, das groe Geldsummen einschliet. Die gemeine Korruption bezieht
sich andererseits auf das, was Susan Rose-Ackerman (2006) opportunistische Korruption
auf niedrigem Niveau nennt und worunter man Handlungen versteht, die die grundlegenden
Regeln in einem Rahmen verletzen, in dem ein Regierungsbeamter die Mglichkeit auf einen
kleinen Gewinn durch die beliebige Kontrolle eines knappen ffentlichen Gutes hat. Diese
konzeptionelle Unterscheidung hat wichtige Auswirkungen auf die Untersuchung der Folgen
von Korruption: Die Ergebnisse einer Arbeit von Transparency International (2005, S. 263f.,
zitiert durch Bailey 2009, S. 210) zeigen, dass Korruption niedrigen Niveaus nicht mit dem
Niveau des Vertrauens [zwischen den Brgern] abnimmt. Im Gegensatz dazu erhht Kor-
ruption von hohem Niveau die Wahrnehmung von Ungleichheit und senkt das interperso-
nelle Vertrauensniveau und das Vertrauen in die Regierung (Bailey 2009, S. 210).
Eine zweite Dimension des Konzeptes unterscheidet, was der Begriff Korruption fr
verschiedene Personen bedeutet, oder vergleicht ihn mit den Bedeutungen, die er in anderen
Lndern und historischen Kontexten hat und weist dabei auf eine grundlegende Schwierig-
keit bei Konzepten und Methoden der Politikwissenschaft hin: Probleme der interindividu-
ellen und kontextuellen Gltigkeit der verwendeten Indikatoren (Adcock und Collier 2001).
Es ist zu bercksichtigen, was in verschiedenen Lndern unter Korruption verstanden wird
und welche verschiedenen Bedeutungen der Begriff fr verschiedene Personen haben kann.
Aus diesem Grund soll eine Reihe von Aspekten vorgestellt werden, die eine systema-
tische Diskussion ber Korruption beachten muss. Muss sich das Konzept Korruption auf
rechtliche Kriterien konzentrieren oder eher auf soziale Komponente des Begriffs? Ein gro-
es Problem entsteht dadurch, dass Personen sich auf eine technisch korrupte Art und Wei-
se verhalten knnen, obwohl sie selbst ihr Verhalten fr ethisch akzeptabel halten knnen.
Wenn man andererseits die Unterschiede zwischen den Folgen der verschiedenen korrupten
Verhaltensweisen bercksichtigt, muss man zwischen trivialer Korruption und ernster
Korruption unterscheiden (Bailey 2009, S. 62ff.).
Eine Denition, die sich unter den Studien zur Korruption hervorgetan hat, ist die, die
sie als einen Akt ansieht, durch den ein Beamter im ffentlichen Dienst eine rechtliche oder
soziale Norm verletzt, um einen besonderen Vorteil zu erhalten (Nye 1967; Thacker 2009).
Die Dominanz dieser Denition von Korruption hat zur Folge, dass in Studien ber Korrup-
tion den Szenarien, in denen Korruption vorkommt, eine breite Aufmerksamkeit geschenkt
wird, das heit, ob diese zwischen zwei Beamten, zwischen einem Beamten und einer Privat-
person, oder zwischen zwei Privatpersonen stattndet (Sarseld 2010).
Diesbezglich scheint die klassische Denition von Nye, nach der Korruption das
Verhalten ist, das von den eigenen formalen Verpichtungen in einer ffentlichen Rolle ab-
542 Rodolfo Sarseld
weicht und durch das versucht wird, Gewinne an Einkommen oder Status zu erzielen
(Nye 1967, S.67), die Korruptionsdebatte von Anfang an auf die ffentliche Sphre im Be-
sonderen auf das Verhalten der Regierungsbeamten beschrnkt zu haben. Das Problem der
Beobachtung von Korruption in der privaten Sphre oder zwischen privaten Akteuren wurde
vernachlssigt. Eine konzeptuelle Strategie, die an dieser Stelle aufgenommen wird, um die-
se vorhandene Verzerrung in der Literatur zu minimalisieren, besteht darin, sich auf die erste
Denition von Korruption als einen spezischen Korruptionstyp, die politische Korruption,
zu berufen und diese vom anderen und weniger erforschten Typen, die private Korruption,
zu trennen.
Jenseits der Dimensionen des Konzepts Korruption, die hier zusammenfassend auf-
genommen werden, ist die Debatte darber mhsam und komplex. Eines der Themen, das
die Literatur ber Denitionen zur interkonzeptuellen Unterscheidung (Adcock 2005) von
Korruption einschlieen msste, ist die Abgrenzung des Begriffs gegenber anderen Begrif-
fen wie illegales, illegitimes und unmoralisches Verhalten oder Verhalten nach informellen
Regeln. In interkonzeptuellen Begriffen bestnde eine Mglichkeit der Unterscheidung der
verschiedenen Konzepte von Korruption darin, sich zu verdeutlichen, wer Korruption aus-
bt, mit welchen Mitteln, um welche Art von Spiel es sich handelt (z. B. Nullsummenspiel,
Mehrsummenspiel) oder wer einen Vor- oder Nachteil davon hat (Sarseld 2010).
Nach der Unterscheidung zwischen politischer und privater Korruption muss hinsicht-
lich der Messung innerhalb des ersten Typs zwischen wahrgenommener und erfahrener po-
litischer Korruption unterschieden werden. Als wahrgenommene politische Korruption wird
der Grad von Korruption verstanden, den die Interviewten dem politischen System zuweisen.
Dagegen wird als erfahrene politische Korruption die Anzahl der Personen verstanden, die
Opfer einer korrupten Handlung durch einen Beamten wurden oder daran beteiligt waren, sei
es, dass sie dadurch einen Vorteil oder Nachteil hatten.
3. Korruption, Demokratie und Markt
Es gibt zahlreiche theoretische Abhandlungen, die Demokratie mit der Abnahme von Kor-
ruption in Verbindung bringen. Einerseits schrnkt Demokratie das mgliche korrupte Ver-
halten der Regierungen ein, da sie den Whlern ermglicht, von den Regierungen zu fordern,
fr ihre Aktionen Rechenschaft abzulegen. Das heit, die Beamten mssen fr ihr Verhalten
Verantwortung bernehmen und sind einer Art von Sanktion unterworfen, falls sie sich kor-
rupt verhalten. Wahlen sind dabei ein grundlegendes Mittel der vertikalen Verantwortlichkeit
(vertical accountability) (ODonnell 2003), da die Brger mit ihnen das angemessene Ver-
halten der ffentlichen Leistungstrger belohnen und unangemessenes Verhalten bestrafen
knnen (Downs 1957; Rose-Ackerman 1999, S. 127ff.; Morris 2009, S. 5f.; Blake und Mar-
tin 2006).
Ebenso erlauben andere, der Demokratie eigene Mechanismen wie die politischen Frei-
heiten und die Meinungsfreiheit den Brgern, Formen einer gesellschaftlichen Verantwort-
lichkeit (societal accountability) (ODonnell 2003) ber Beamte des ffentlichen Dienstes
auszuben. Mit der Demokratisierung beginnt das Thema Korruption eine zentrale Rolle bei
der Prferenzbildung und im Verhalten der Whler und ihrer Kandidaten zu spielen. Durch
den Wettbewerb ndern sich die Vorteile, die fr die Anklage oder Anschuldigung der Kor-
ruption der brigen Kandidaten zu erwarten sind. Er erhht auerdem die Kosten fr jeden
Kandidaten oder jede politische Partei, im Falle von Korruptionsfllen oder -skandalen an-
gezeigt zu werden (Morris 2009, S. 27).
Das Verhltnis zwischen Demokratie und Abnahme von Korruption ist nicht linear und
auch nicht die einzig wichtige Verbindung im Bereich Institutionen. Analysiert man die kau-
sale Logik, die hinter beiden Phnomenen steckt, und betrachtet man die vorhandenen Bele-
ge, liefern einige Studien Beweise zugunsten gewisser institutioneller Arrangements (z. B.,
Fderalismus-Unitarismus, Prsidentialismus-Parlamentarismus, politische Zentralisierung-
Dezentralisierung), welche das Korruptionsniveau beeinussen. Sie besttigen die Hypothe-
se, nach der Systeme mit Verhltniswahl und geschlossenen Listen, deren Nominierungen
von Fhrungspersnlichkeiten der Parteien kontrolliert werden, eher zu einer erhhten Kor-
ruptionswahrscheinlichkeit fhren. Das System der Verhltniswahl mit offener Liste schrnkt
Korruption tendenziell ein (Bailey 2009). Dagegen fhrt das Vorhandensein von Vorwahlen
innerhalb der Parteien, besonders wenn es sich um offene Vorwahlen handelt, meist dazu,
Korruption zu vermindern. Taylor (2009) zeigt andererseits, dass in Brasilien eine Verbin-
dung zwischen der fehlenden Rechenschaftsablegung der Justiz und hohem Korruptionsni-
veau besteht. In bereinstimmung mit dieser Idee konnte eine andere Studie zu dem Ergeb-
nis, dass das Fehlen unabhngiger rechtlicher Systeme und aktiver Zivilgesellschaften in
Lateinamerika die Faktoren sind, die zur Existenz von Korruption beitragen (Rehren 2009).
Freie, faire, kompetitive und gleiche Wahlen als ein Kernelement des Konzeptes Demokratie
sind eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung, um politische Korruption auszu-
lschen.
Zusammen mit der Demokratisierung oder der politischen Liberalisierung wurde die
konomische Liberalisierung als ein mglicher Faktor vorgeschlagen, das Korruptionsniveau
zu senken (Thacker 2009). Diesbezglich ist eine der am meisten untersuchten Hypothese in
der Literatur die, dass Marktreformen das Korruptionsniveau verringern. Korruption scheint
in einigen Fllen eine Antwort auf die Probleme der Koordinierung verschiedener Interes-
sen, Gesichtspunkte und Identitten zu sein (Hardin 1999), wie es bei den konomischen
Transaktionen des Marktes vorkommt, gegenber denen Institutionen und/oder existierenden
Politiken ein Hindernis darstellen (Thacker 2009, S. 31f.). Ein bedeutender Aspekt, den man
sich dabei vor Augen halten muss, bezieht sich auf die unterschiedliche Natur ffentlicher
und privater Gter. Die konkrete Beschaffenheit privater Gter, kombiniert mit einer unbe-
stimmten Beschaffenheit ffentlicher Gter, fhrt zu Schwierigkeiten beim kollektiven Han-
deln und zu Free-rider4-Problemen. Andererseits sind die privaten Vorteile aus der Korrup-
tion fr gewhnlich unmittelbar, whrend sich die ffentlichen Kosten von Korruption nur
langfristig bemerkbar machen. Beide Faktoren werden damit zu Anreizen, die das ffentliche
Interesse wenig schtzen (Sarseld 2013).
Diesbezglich sind Thacker (2009) und Manzetti und Blake (1996) der Meinung, dass
die Politik der wirtschaftlichen ffnung Korruption verndert, aber zumindest im Fall La-
teinamerikas nicht abgeschafft hat. Andere Studien zu afrikanischen Lndern fanden he-
raus, dass die Reformen Korruption nicht nur nicht vermindern, sondern die Fhigkeit der
privilegierten Sektoren, sich in korrupte Handlungen einzubringen, scheinbar sogar verbes-
sern (z. B. Van de Walle 2001). Die Marktreformen, die in den ehemals kommunistischen
Lndern durchgefhrt wurden, lassen hnliches vermuten (z. B. Hellman 1998). Dagegen
haben andere Studien die Hypothese gesttzt, nach der die Politik der Marktffnung politi-
sche Korruption vermindert (z.B., Krueger 1993). Schlielich meint Thacker (2009, S. 38),
4 In der Politikwissenschaft und anderen Disziplinen wie der Wirtschaft bezeichnet free-rider oder Schma-
rotzer (gorrn) Personen, die ein Gemeinschaftsgut konsumieren ohne zu seiner Produktion beizutragen
(Olson 1971). Dies wird auch opportunistisches Verhalten genannt und es gibt Hunderte von Beispiele
dafr. Ein sehr bekannter Fall ist der des Nachbarn, der die ffentliche Stromleitung nutzt, sich jedoch dafr
entscheidet, diese nicht zu bezahlen.
544 Rodolfo Sarseld
dass Lnder mit offenen konomien dazu tendieren, weniger Korruption aufzuweisen.
Das Schlussbild ist damit gemischt.
Die Beziehung zwischen Korruption und Demokratie wurde auch untersucht, indem
die Kausalbeziehung umgedreht wurde, d. h. indem der Einuss der Korruption auf zentrale
Dimensionen des demokratischen Regimes untersucht wurde. Nach Morris (1999 und 2009)
gibt es Grnde dafr, dass das wahrgenommene Korruptionsniveau und die normative Ak-
zeptanz der Korruption dazu fhren knnen, den politischen Institutionen und der Legitimitt
des Regimes die Untersttzung zu entziehen. Dieser Autor hebt die Idee hervor, dass wenn
es einen intensiven Wettbewerb gibt und die Opposition reale Gewinnchancen bei einer Wahl
hat und wenn die Wahrnehmung der Korruption in der Regierung von Seiten der Whler
hoch ist, dies eine Wahl gegen die Regierungspartei und zugunsten der Opposition abgeben
knnte. Dieser Effekt wre wahrscheinlicher, wenn die Whler Korruption als ein relevantes
Thema wahrnehmen wrden (Morris 2009, S. 173).
Adam Brinegar, der die Plausibilitt des Arguments von Morris niederreit, stellt fr
Chile im Jahr 2002, d. h. unmittelbar nach Bekanntwerden der Korruptionsskandale in die-
sem Land, fest, dass weder die Wahrnehmung darber, dass die Beamten fr Korruption
anfllig sind noch die Prioritt, die dem Thema Korruption gegeben wird, die Wahlabsich-
ten der Chilenen (Brinegar 2009, S. 146) beeinussten5. Andererseits schlagen Manzetti und
Wilson, ausgehend davon, dass die politische konomie politische Hilfe bentigt, vor, dass
nicht das wahrgenommene Korruptionsniveau von Bedeutung ist, sondern die Strke oder
Schwche der Institutionen. Sie halten fest, dass es in Lndern, in denen die Regierungsin-
stitutionen schwach sind und starke Patron-Klient-Beziehungen bestehen, wahrscheinlicher
ist, dass die Brger korrupte Regierungen untersttzen (Manzetti und Wilson 1996, S.77f.).
Neben den institutionalistischen Hypothesen gibt es auch Hypothesen, die ihren Ur-
sprung in der Rational-Choice-Theorie haben. Blake (2009, S. 96) beispielsweise, der die
grundlegende Frage aufstellt, welches die Bedingungen sind, nach denen es am wahr-
scheinlichsten ist, dass die Brger Null Toleranz gegenber korrupten Handlungen zeigen,
schlgt vor, dass die Berechnung der Individuen ber die Wahrscheinlichkeit, dass die be-
stehenden Institutionen sich an die Gesetze halten, einen wesentlichen Einuss auf die Ein-
stellung zur Korruption hat. Unter diesem Argument fhrt Blake eine sehr ansprechende Idee
ein: Auch wenn viele Regierungsinstitutionen bei der Rechenschaftsablage intervenieren, ist
das erste Mittel zur Geltendmachung ihrer Gesetze, an das die Brger bei der Beurteilung der
Ehrlichkeit der Regierungsangestellten denken, das, was ihnen am nchsten ist: die Polizei.
Daraus mutmat der Autor, dass in Lndern, in denen die Polizei als unfhig oder korrupt ein-
geschtzt wird, die Wahrscheinlichkeit abnehmen msste, dass Brger dem Gesetz vertrauen.
Blake nutzt die Daten der Encuesta Mundial de Valores, einer weltweiten Wertestudie,
fr 64 Lnder und ndet dabei heraus, dass das Vertrauen in die Polizei stark mit einer ge-
ringen Akzeptanz von Bestechungen zusammenhngt. Ein weiteres Ergebnis ist, dass Frauen
weniger gewillt sind als Mnner, Korruption zu akzeptieren. Anderseits zeigt die Untersu-
5 Brinegar untersucht die Determinanten verschiedener Dimensionen des Verhaltens zur Korruption unter
Chilenen sowie die Frage, ob diese die Wahlprferenzen beeinussen oder nicht. Verschiedene empirische
Befunde Brinegars sind interessant. Erstens beeinusst die Parteienidentikation und die wahrgenommene
Efzienz der Reformen die Wahrnehmungen darber, wie vorrangig das Thema Korruption ist. Gleichzeitig
zeigt sich, dass die Parteienidentikation nicht mit dem wahrgenommenem Korruptionsniveau in der Regie-
rung in Verbindung steht. Zweitens zeigt Brinegar, dass die Prioritt, die dem Korruptionsproblem gegeben
wird, keinen direkten Einuss auf die Intention der Whlerstimme hat, obwohl dies Messungen fr die ko-
nomische Entwicklung und die Beurteilung der Verantwortung der Regierung und der Skandale von 2002
und 2003 besttigen. Dieses Ergebnis vermittelt nach Brinegar den Eindruck, dass die Whlerschaft Anti-
Korruptionspolitiken, wenn auch nicht stark, belohnt.
chung, dass das Alter negativ mit der Akzeptanz von Bestechungsgeldern verbunden ist, also
je lter die Person, desto weniger akzeptiert sie Bestechung. Blake ndet auerdem, dass kei-
ne der brigen Variablen in seinem Modell (Einkommen, Lebenszufriedenheit, Bildung und
zwischenmenschliches Vertrauen) eine statistisch signikante Beziehung mit Korruptions-
handlungen aufweisen. Hinsichtlich der zehn lateinamerikanischen Lnder, die an der Studie
teilnahmen, zeigt der Autor, dass die Lateinamerikaner das geringste Vertrauen in die Polizei
haben und Korruption gegenber dem Durchschnitt der Gesamtauswahl der Lnder strker
tolerieren, wobei das Niveau nur mit den Brgern in Osteuropa vergleichbar ist. Andererseits
zeigt die Region keine statistisch signikante Verbindung zwischen Vertrauen in die Polizei
und Toleranz von Korruption. Ebenso wie in der Gesamtgruppe der Lnder sind es auch in
Lateinamerika die Frauen, die Korruption weniger akzeptieren und das Alter ist negativ mit
der Toleranz der Akzeptanz der Bestechungen verbunden. Lateinamerika unterscheidet sich
aber auch in einem anderen Aspekt von der Gruppe der untersuchten Nationen: Einkommen
und Lebenszufriedenheit sind negativ mit der abhngigen Variable verbunden. Ferner sind
zwischenmenschliches Vertrauen und Bildungsniveau nicht mit der Toleranz von Korruption
assoziiert, was auch bei allen anderen Lndern beobachtet wurde.
4. Demokratisierung und politische Korruption in Mexiko
Whrend eines Groteils des 20. Jahrhunderts zeichnete sich Mexiko durch die Koexis-
tenz eines starken Staates mit stark auf die Prsidentschaft konzentrierten Krften und einer
schwachen und von einer Gruppe von Korporationen kooptierten Gesellschaft aus. Diese
wurden von ofziellen Organisationen und von den Gewerkschaften des Landes, die dem
Regime unterstanden, angefhrt6. Dieses Geecht zwischen Staat und Gesellschaft sollte im
Lauf der langen Jahre, die mit der Regierung von Plutarco Elas Calles 1929 begannen und
bis zum Beginn der Prsidentschaft von Vicente Fox Quesada 2000 reichen, entscheidend
sein.
Es wurde bereits viel ber diese lange Periode der mexikanischen Geschichte geschrie-
ben und gesagt. Vielleicht ist das wichtigste Merkmal dieses politischen Systems, das sieben
Jahrzehnte dauerte, die regelmige Abhaltung von Wahlen, die manipuliert und durch viele
Mechanismen dominiert wurden und auf betrgerische Weise von der ofziellen Partei ge-
wonnen wurden. Fr die Politikwissenschaft reichte diese besondere Facette des mexikani-
schen politischen Systems so weit, dass Giovanni Sartori (1980) dafr die heute weit verbrei-
tete Kategorie Hegemoniales Parteiensystem schuf, ein Merkmal, das die mexikanische
politische Ordnung vom blicheren Einparteiensystem unterschied, das nach Sartori die
sozialistischen Lnder charakterisierte.
Das Regime der Hegemonialpartei nutzte oft und sehr diskret ffentliche Mittel, um
durch ofzielle Mechanismen, die es kontrollierte, klientelistische Verbindungen zu schaf-
fen. Dabei nhrte es die breite politische Maschinerie der machthabenden Partei und setzte
die schwachen Oppositionskrfte auer Gefecht (Molinar 1991; Morris 1995). Dafr schuf
es Regeln, die knstlich eine grere Reprsentation der ofziellen Partei und eine kleinere
der Oppositionsparteien garantierten.
Mit dem Ziel, die Organisationen, die sich ihm widersetzten, zu schwchen, trieb das
Regime die Schaffung von Satellitenparteien voran, die seine Interessen vertraten. Seine
6 Damit sind Organisationen wie z. B. die Agrarligen (Ligas Agraristas) oder die regionale mexikanische Ar-
beiterkonfderation (Confederacin Regional Obrera Mexicana) gemeint, die damals die einzige zentrale
Gewerkschaft mit nationaler Bedeutung war.
546 Rodolfo Sarseld
Strategie der Machterhaltung schloss die Einfhrung von Wahlgesetzen ein, die es nur sehr
schwer bzw. gar nicht ermglichten, Wahlbetrug nachzuweisen. Darber hinaus nutzte die
ofzielle Partei die Bundesgerichtsbarkeit, die auf einer Linie mit ihren Vorgaben war, um
die Oppositionsparteien in Schach zu halten. Der nicht existierende Rechtsstaat des Regimes
begnstigte das Aufkommen des hohen Korruptionsniveaus und im Laufe der Zeit einer all-
gemeinen Kultur von Korruption (Morris 2009).
Die politische Korruption whrend der alten Ordnung wurde von einem breiten Spek-
trum an informellen Regeln begleitet, die in vielen Fllen die geringen und schwachen for-
mellen Institutionen aushhlten und ersetzten. Ein bekanntes Beispiel ist das der concertace-
siones7 (Eisenstadt 2004). Das Emporkommen der Mitte-Rechts-Partei PAN, in den 1940er
Jahren und spter die Entstehung der Mitte-Links-Partei, Partei der Demokratischen Revo-
lution (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD), im Jahre 1989 stellten einen progres-
siven Druck fr das Regime dar, der es dazu zwang, einige Zugestndnisse (concesiones) zu
machen. Diese Parteien mobilisierten sich immer strker, um wegen der Wahlbetrugsskan-
dale zu protestieren. Dies fhrte dazu, dass die PRI whrend der 1980er Jahre und zu Beginn
der 1990er Jahre eine Neubetrachtung der Wahlen in einer Art zweitem Durchgang ein-
fhrte, die in der Praxis das Zugestndnis von zustzlichen Sitzen und anderen ffentlichen
mtern an die Opposition mit Hilfe von Absprachen (concertaciones) bedeutete. Die weite
Verbreitung der Korruption whrend des Systems der Hegemonialpartei war das Resultat
breiter Mglichkeiten und geringer Restriktionen fr ihr Funktionieren und ihre Reproduk-
tion.
Auch wenn laut Theorie die Demokratisierung das Korruptionsniveau senkt (Blake und
Martin 2006; Rose-Ackerman 1999; Thacker 2009), scheint dies in Mexiko nicht der Fall zu
sein. Die vorhandenen Daten zeigen, dass die Korruption trotz Demokratisierung und Beginn
wirtschaftlicher Reformen in Mexiko weiterhin hoch und scheinbar sehr resistent gegen be-
gonnene Vernderungen ist.
Wie in Abbildung 1 zu sehen ist, hat der Index der wahrgenommenen Korruption (Cor-
ruptions Perceptions Index, CPI) von Transparency Internacional, zwischen 2000 und 2011,
dem Zeitraum der Demokratie, in Mexiko kaum variiert8. Die Wahrnehmung von Korruption
nach der Demokratisierung ist der sehr hnlich, die whrend des frheren Regimes (1995-
1999) vorherrschte9. Die Daten, die aus diesem Index verfgbar sind, sttzen die Hypothese
einer Kontinuitt der wahrgenommenen Korruption, die sich nach dem politischen Wechsel
nicht grundlegend verndert hat.
7 Der Begriff setzt sich aus den beiden Begriffen concertacin (Absprache) und concesin (Zugestndnisse)
zusammen.
8 Die Zahlen von 2012 sind noch nicht verfgbar.
9 Im Fall Mexikos liegen fr die vorhergehenden Jahre keine Daten fr diesen Index vor.
Abbildung 1: Index der wahrgenommenen Korruption (CPI), Transparency Internatio-

nal. Skala von 0 bis 10, 0=Sehr korrupt; 10 = gar nicht korupt
Quelle: Eigene Erstellung auf Grundlage der Daten von Transparency International, www.transparency.org
Dieses Ergebnis lsst sich jedoch theoretisch innerhalb der Studien ber Korruption
erklren. Die Zunahme und die Nicht-Abnahme der Korruption in den Wahrnehmungen
scheint nicht ohne ein gewisses Paradox darzustellen eine Folge desselben Parteienwett-
bewerbs zu sein, der in einer elektoralen Demokratie herrscht. Die wachsende elektorale
Wettbewerbsfhigkeit und die zunehmende Bedeutung von Korruption schaffen es, das The-
ma in das Zentrum der politischen Diskussion zu stellen, bevor es die Wahlen politisieren.
Dies erzeugt gleichzeitig mehr Aufmerksamkeit der ffentlichkeit gegenber dem Problem,
und somit wiederum eine grere Sensibilitt und den Eindruck, dass die Korruption sogar
auf dramatische Weise zugenommen hat. Die Demokratie selbst, die in ihren Enthllungen
effektiv zu sein scheint, sowie Anzeigen und Sanktionen fr Korruptionshandlungen knnen
die Wahrnehmung strken, dass sich die Korruption im Aufschwung bendet (Morris 2009,
S. 27f.).
Andererseits haben einige neuere Arbeiten gezeigt, dass eine zeitliche Lcke zwischen
dem demokratischen politischen Wandel und der signikanten Abnahme des wahrgenomme-
nen politischen Korruptionsniveaus besteht (z. B. Thacker 2009). Anders gesagt, die Vorteile
der Demokratisierung im Hinblick auf Korruption sind nicht unmittelbar (eine Tatsache, der
die cross-nationale Forschung nicht immer Beachtung schenkt), sondern ieen erst nach
einiger Zeit in das politische System ein10.
10 Die Berechnung der bentigten Zeit ti, bis Demokratie einen Effekt auf das Niveau von Korruption hat, und
die Varianz von i in Funktion der anderen unabhngigen Variablen zu untersuchen, ist eine unerledigte Aufga-
be der Studien ber Korruption.
548 Rodolfo Sarseld
Das Korruptionsniveau variiert, je nachdem, ob Daten der wahrgenommenen oder der

erfahrenen Korruption analysiert werden. Dabei gibt es eine Kluft zwischen der Korruption,
die Individuen wahrnehmen, und der korrupten Handlungen, die sie erfahren. Laut den ge-
sammelten Daten fr Lateinamerika, in bereinstimmung mit dem Globalen Korruptionsbe-
richt von Transparency International (2003) und dem Latinobarmetro, waren im Jahr 2002
71 % der Brger der Region der Meinung, dass die Beamten des ffentlichen Dienstes ihrer
jeweiligen Lnder etwas oder sehr korrupt sind. Allerdings gaben sehr viel weniger Befragte
an, Korruption direkt erfahren zu haben: 27 % der Bewohner Lateinamerikas sagten 2002,
dass sie oder ihre Familien Opfer einer Korruptionshandlung wurden. Dazu muss beachtet
werden, dass diese Kluft zwischen Wahrnehmungen und Erfahrungen in Mexiko und Paragu-
ay geringer ist, Lndern, in denen 31 bzw. 42 % erwhnten, ein korruptes Verhalten eines
ffentlichen Beamten erfahren zu haben, so das Latinobarmetro (Rehren 2009, S. 48).
In den Abbildungen 2 und 3 werden jeweils die Daten der erfahrenen Korruption pr-
sentiert, wobei Mexiko mit Lateinamerika zu verschiedenen Zeitpunkten, 2004 und 2011,
verglichen wird. Diese Jahre stellen die erste und letzte Messung dieses Indexes fr Mexiko
dar. Weiter unten (Abbildung 4) wird der Rest der Reihe fr den Fall Mexiko dargestellt, das
leider nur in einige Jahre des Zeitraums einbezogen wurde11.
Abbildung 2: Globales Korruptionsbarometer 2004. Transparency International. Korrup-

tionserfahrungen (% der Personen, die whrend der letzten 12 Monate ein
Bestechungsgeld zahlten)
11 Eine andere Schwierigkeit beim Vergleich der Daten besteht darin, dass 2004 und 2011 nicht die gleichen
Lnder einbezogen wurden.
Abbildung 3: Globales Korruptionsbarometer 2011. Transparency International. Korrup-

tionserfahrungen (% der Personen, die whrend der letzten 12 Monate ein
Bestechungsgeld zahlten)
Die Daten zeigen, dass die erfahrene Korruption in Mexiko im Vergleich zum Rest der
lateinamerikanischen Lndern, die an der Studie teilnahmen, hher ist und nur von Bolivien
im Jahr 2004 und El Salvador im Jahr 2011 mit groem Abstand zu den anderen Nationen
berboten wird.
In Abbildung 4 wird die Entwicklung des Indikators der erfahrenen Korruption im Lau-
fe der Zeit fr den mexikanischen Fall deutlich. Auch wenn 2006 eine relative Abnahme
eintritt, ist generell eine tendenzielle Zunahme der Prozentzahl von Personen zu beobachten,
die angaben, in den letzten 12 Monaten in Mexiko ein Bestechungsgeld bezahlt zu haben12.
Das Fehlen der Daten von Transpareny International fr Mexiko in einigen Zwischenjahren
(2007, 2008, 2009) erlaubt es jedoch nicht, handfestere Schlsse zu ziehen.
12 Leider existieren keine Daten fr 2007, 2008 und 2009, so dass fr die Erstellung der Grak angenommen
wurde, dass das Verhalten der Variable zwischen 2006 und 2010 konstant war. Die neueste Messung des
Globalen Korruptionsbarometers fand 2010 und 2011 statt. Deswegen wird in Abbildung 4 fr beide Jahre die
gleiche Zahl verwendet.
550 Rodolfo Sarseld
Abbildung 4: Korruptionserfahrungen (% der Personen, die whrend der letzten 12 Mo-

nate ein Bestechungsgeld zahlten)
Seit ihren Anfngen haben der politische Wechsel und die konomischen Vernderun-
gen der 1980er und 1990er Jahre starke Erwartungen an die schrittweise Abnahme der Kor-
ruption geschrt. Die vergleichbare Information zur erfahrenen Korruption scheint jedoch
ein anderes Szenario anzudeuten. So hat offensichtlich nicht nur die erwartete Abnahme
nicht stattgefunden, sondern das Panorama hat sich scheinbar auch verschlechtert13. Das an-
haltende hohe Niveau der erfahrenen Korruption in Mexiko kann dem Phnomen geschuldet
sein, dass sie auf bundesstaatlicher und/oder kommunaler Ebene nicht abgenommen hat.
Auch wenn die Niederlage der PRI durch das Entstehen der Gewaltenteilung, der freien
Meinungsuerung, der freien Wahlen und des Transparenzgesetzes (Ley de Transparencia)
auf der Ebene der Bundesregierung positive Auswirkungen auf die Korruption hatte, hatte
sie gleichzeitig einen unerwarteten Effekt: die Demokratie entfesselte die lokalen Krfte,
sowohl die legalen [Krfte] (Gouverneure, Brgermeister) als auch die illegalen (die Dro-
genbarone, die Kriminellen) (Krauze 2012, S. 18). Mit der Niederlage der PRI in den Pr-
sidentschaftswahlen des Jahres 2000 wurden die meta-konstitutionellen Grundlagen der pr-
sidentiellen Macht zerstrt. Die bundesstaatlichen und kommunalen Ebenen der Regierung
hatten pltzlich ein Gewicht, das von den breiten Befugnissen, die die Figur des Prsidenten
im alten Regime besa, bisher eingeschrnkt wurde. Die Demokratisierung in Mexiko auf
nationaler Ebene ging mit bedeutenden Herausforderungen auf subnationaler Ebene einher,
so dass es auch heute, zwlf Jahre nach dem politischen Wechsel der Bundesregierung, Bun-
13 Es muss darauf hingewiesen werden, dass die Daten des Latinobarmetro zwischen 2000 und 2010 ein vl-
lig anderes Bild hinsichtlich der Messung von Transparency International liefern: Zwischen beiden Jahren
scheint die erfahrene Korruption die mit einer anderen Formulierung: Wissen Sie oder Ihre Familie von
irgendeinem korrupten Akt? erfasst wurde konstant mit den Jahren der Reihe abzunehmen. Da die Frage
des Globalen Korruptionsbarometers sich auf eine direktere Erfahrung bezieht als die Frage des Latinobar-
metros, werden hier die Daten von Ersterem aus Grnden der Validitt, erfahrene Korruption zu erfassen,
verwendet.
desstaaten gibt, die nie von einer anderen Partei als der PRI regiert wurden, wie Veracruz,
Tamaulipas, Coahuila oder der Estado de Mxico. Gleiches trifft auf viele Gemeinden im
ganzen Land zu (Mndez de Hoyos 2002).
Dazu zeigen die Daten, dass wenn laut wahrgenommener Korruption die hchsten Ebe-
nen und die Bundesregierung am korruptesten erscheinen (ENCBG 2001, 2003 und 2005;
Corruptmetro 2001 und 2002; Morris 2009, S. 180f.), die direkte Erfahrung von Korrup-
tionshandlungen viel huger auf den unteren Ebenen und den kommunale Behrden (EN-
BCG 2001, 2003, 2005 y 2007; Morris 2009, S. 195) auftritt. Bestimmte Dienstleistungen
und kommunale Kompetenzen wie die Genehmigung zum Straenverkauf, die Einsammlung
von Mll und der Erhalt von Baugenehmigungen sind laut Angaben am hugsten mit einer
Bestechung verbunden. Auch wenn mehr Korruption in den hheren Regierungsrngen und
der Bundesregierung wahrgenommen wird, sind es die unteren Rnge und die Kommunen,
die ein hheres Niveau direkter Korruptionserfahrung aufweisen.
Es ist interessant, dass die wahrgenommene und die erfahrene Korruption bezglich der
korruptesten politischen Institutionen darin bereinstimmen, dass im Bereich des Justizsys-
tems die meiste Korruption herrscht. Die korruptesten staatlichen Institutionen sind demnach
Gefngnisse, Polizei und Gerichte. bereinstimmend mit diesen Wahrnehmungen betreffen
fnf der sechs ffentlichen Dienste, in denen am meisten erfahrene Korruption gemeldet
wird, Polizei oder Staatsanwaltschaft (ENCBG 2001, 2003, 2005, 2007).
Das berleben der politischen Korruption in Mexiko in mehr als einem Jahrzehnt De-
mokratie kann besser verstanden werden, wenn als intervenierende Variable die politische
Kultur14 eingefhrt wird. Die langen Jahrzehnte des alten Regimes und seine korrupten Prak-
tiken knnten eine politische Kultur geschaffen haben, die das korrupte Verhalten als natr-
lich ansieht. In Mexiko herrscht eine hohe Toleranz gegenber Korruption (Moreno 2002;
Cattemberg und Moreno 2005). Andere Daten aus diversen Umfragen deuten jedoch darauf
hin, dass die Akzeptanz gegenber korruptem Verhalten nicht so hoch ist wie angenommen15.
Allerdings knnte ein Teil der Fragen, die zur Messung der Toleranz gegenber Korruption
eingesetzt wurden, durch das ffentliche Wunschdenken zu Verzerrungen fhren: Es wre
schwierig, ffentlich anzuerkennen, dass Korruption akzeptiert wird. Andererseits scheint
sich das Verhalten gegenber Korruption in Mexiko verndert zu haben, wenn der Interview-
te einen (wenn auch nur indirekten) Vorteil aus der Korruptionshandlung ziehen kann. Die
Interviewten der Nationalen Studie ber Korruption und Gute Regierung (Encuesta Nacional
sobre Corrupcin y Buen Gobierno, ENCBG) 2001, 2003 und 2005, gaben jeweils zu 54 %,
52 % und 59 % an, dass sie einverstanden wren, ffentlichen Beamten zu erlauben, einen
Vorteil aus ihrer Stellung zu ziehen, wenn diese gute Arbeit leisteten (Morris 2009). Die
Ergebnisse dieses Indikators scheinen fr eine instrumentelle Akzeptanz von Korruption zu
sprechen.
Gleichzeitig deuten andere Daten darauf hin, dass sich die Mexikaner selbst als wenig
gesetzestreu erachten. Im Report des Latinobarmetro von 2011 glaubten nur 19 % der Mexi-
kaner, dass die Brger das Gesetz achten, eine sehr viel niedrigere Zahl als im Land mit der
hchsten wahrgenommenen Gesetzestreue, Uruguay (54 %), und niedriger als der lateiname-
rikanische Durchschnitt (31 %) (Latinobarmetro 2011, S. 53). hnliche Ergebnisse erzielte
auch die Frage, ob die Befragten glauben, dass die Brger sich ihrer Pichten bewusst sind:
14 Siehe dazu auch den Beitrag von Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo in diesem Band.
15 Eine exzellente Zusammenfassung dieser Daten ndet sich bei Morris (2009, S. 138).
552 Rodolfo Sarseld
In Mexiko antworteten 28 % mit viel und ziemlich, um einiges weniger als im Land mit
den besten Ergebnissen (Uruguay: 55 %) und als der regionale Durchschnitt (38 %)16.
Ein Aspekt der politischen Kultur zeigt sich darin, dass unter den Mexikanern scheinbar
eine Prferenzordnung besteht, nach der die Ordnung, die mehr oder weniger als Abwesen-
heit von Konikt erklrt wird, wichtiger ist als die der Demokratie eigenen Werte wie Br-
gersinn, Gerechtigkeit, Gleichheit und Rechenschaftsablegung. Deshalb stellte Castaeda
(2011) als ein Kennzeichen der mexikanischen politischen Kultur das Vorhandensein einer
Koniktaversion fest. Die Neigung, das Gesetz nicht anzuwenden, was nicht nur auf die
politische Sphre beschrnkt, sondern ein Kennzeichen der gesamten Gesellschaft ist, knnte
eine Folge der Koniktaversion sein. Dies wre ein kulturelles Hindernis fr die Anwendung
von Mechanismen der Strafverfolgung, von Gewichten und Gleichgewichten zwischen den
Mchten und den staatlichen Institutionen, wodurch die horizontale Rechenschaftsablegung
eingeschrnkt wrde. Die mexikanische Umgnglichkeit, die sich durch zahlreiche Freund-
lichkeits- und Hichkeitsrituale auszeichnet, auf die Octavio Paz (1984) und Samuel Ramos
(1992) oft verwiesen, wrde die Diskussion und das Verhalten im Falle von Streitfragen und
Konikten bremsen. Dieses kulturelle Muster wrde die Strkung des Gesetzes durch die
Anwendung von festgelegten Sanktionen, vor allem in Hinblick auf den persnlichen Ruf,
erschweren. Es wrden symbolische und kulturelle Anreize bestehen, das Gesetz nicht ein-
zuhalten17.
Das Interesse dafr, welchen Platz die politische Kultur bei der Schaffung von Kor-
ruption einnimmt, besteht jedoch nicht nur in der lateinamerikanischen Literatur. Verfolgt
man den Weg weiter, eine mgliche Prsenz eines idiosynkratrischen Effekts zu nden,
und vergleicht man die Determinanten der Korruption in Lateinamerika mit einer Auswahl
von Lndern anderer Regionen, stellt Thacker (2009) fest, dass das korrupte Verhalten in
Lateinamerika sehr stark den Mustern der gesamten analysierten Lnder entspricht. Wie es
sich auch in anderen Weltregionen beobachten lsst, stellen der Bestand der Demokratie,
die makrokonomische Stabilitt und die Handelsffnung die Variablen dar, die das Niveau
(wahrgenommener) Korruption in Lateinamerika am besten erklren. Anhand von drei Mo-
dellen, welche die unabhngigen Variablen aktueller Demokratiegrad und Bestand der
Demokratie einschlieen, lsst sich beobachten, dass bei Trennung dieser Variablen in zwei
Modellen jede einzelne das Korruptionsniveau signikant (mit einem Fehlerniveau von 10 %
bzw. 1 %) anhebt. Wenn jedoch beide Variablen in das gleiche Modell integriert werden,
verliert die Variable aktueller Demokratiegrad an statistischer Signikanz whrend die Va-
16 Der Unterschied in den Prozentwerten zwischen den Antworten beider Fragen (der zweite ist doppelt so gro
wie der erste) scheint nahezulegen, dass die Mexikaner sich selbst so wahrnehmen, dass sie die Gesetze ken-
nen, und sie dennoch missachten.
17 Ein sehr aktueller, wenn auch evtl. sehr kontextabhngiger Vorfall trgt dazu bei, die Hypothese zur man-
gelnden normativen Bedeutung von Korruption unter den Mexikanern zu untersttzen. Die Entwicklung des
jngst beendeten Wahlkampfes und der Prsidentschaftswahlen 2012 liefern ein Bild der geringen Sorge, die
politische Korruption in Mexiko hervorruft. Einerseits war Korruption kein Problem, das erwhnt wurde oder
eine besondere Relevanz im Wahlkampf hatte (mit Ausnahme des besiegten Kandidaten der Linksparteien,
Andrs Manuel Lpez Obrador). Andererseits scheinen die Ergebnisse der Wahl auf eine Whlerschaft zu deu-
ten, die einen Kandidaten aus der Atlacomulco Gruppe siegen lie, einer mutmalichen internen Strmung
der PRI, zu der einige der Dinosaurier der Partei gehren, die mit diversen Verbrechen in Verbindung ge-
bracht werden. Zu diesen Personen zhlen unter anderem bekannte Akteure der alten PRI wie Carlos Hank
Gonzlez, Jorge Hank Rhon und der padrino der Kandidatur von Pea Nieto selbst, der Ex-Gouverneur des
Estado de Mxico, Arturo Montiel Rojas (Cruz Jimnez und Cruz Montiel 2009), welche fr Verbrechen ange-
klagt sind, die von unerlaubter Bereicherung und Veruntreuung ffentlicher Gelder im Fall von Arturo Montiel
bis zum Besitz exotischer Vgel (Milenio/Baja California, 28. November 2012), Verdacht auf Verbindungen
zum organisierten Verbrechen, illegalem Waffenbesitz und Ttung von sechs Personen (Proceso, Dezember
2012) im Fall Hank Rhon reichen.
riable Bestand der Demokratie diese beibehlt. Dadurch werden einige bereits vorhandene
Ergebnisse besttigt (z. B. Blake und Martin 2006; Gerring und Thacker 2004), denn die
Gewinne der Demokratie ber die Korruption scheinen von der Zeit abzuhngen (Thacker
2009, S. 38). Diese Befunde lassen darauf schlieen, dass der Effekt der Demokratie auf die
Korruption ein akkumulatives Phnomen ist. Die Hauptschlussfolgerung fr die Region, die
es Mexiko erlaubt, optimistisch in die Zukunft zu blicken, ist, dass das Alter der Demokratie
die Abnahme des Korruptionsniveaus beeinusst. Deshalb sollte die Widerstandsfhigkeit
des Phnomens abnehmen, je mehr Jahre der jungen mexikanischen Demokratie vergehen18.
Das mexikanische politische System wurde stets als uerst korrupt angesehen. Der viel-
zitierte Text von Anthony DiPalma nach dem die Korruption kein Kennzeichen des [poli-
tischen] Systems in Mexiko ist, sondern das System selbst, scheint nicht nur einen Ge-
meinplatz zur schildern, den nicht nur die Politikwissenschaftler vertreten, sondern benennt
eine Sichtweise auf Mexiko, die in der ganzen Welt aufrecht erhalten wird. Der Demokrati-
sierungsprozess in Mexiko, der mit der ersten Niederlage der PRI in den Prsidentschafts-
wahlen 2000 begann, fhrte zu zahlreichen hohen Erwartungen auf einen starken Rckgang
der politischen Korruption. Alles deutete darauf hin, dass die junge Demokratie bei einer
substanziellen Abnahme der politischen Korruption eine entscheidende Rolle spielen wrde,
so wie es die Theorie vorhersah.
Dass die Korruption in Mexiko nach der Demokratisierung nicht abgenommen hat,
scheint der Theorie zu widersprechen. Wie bereits erwhnt, schrnkt Demokratie ein mg-
liches korruptes Verhalten der Eliten ein, da die Nicht-Eliten eine Rechenschaftsablegung
fr das Handeln der Eliten fordern knnen. Dank weiterer, der Demokratie eigenen Me-
chanismen (politische Freiheiten, Redefreiheit der Brger, etc) knnen die Regierenden
kontrolliert werden.
Jedoch zeigt ein groer Teil der vorhandenen Daten, dass sich die wahrgenommene
Korruption zwischen 2000 und 2011 in Mexiko kaum verndert hat. Die Wahrnehmungen
von Korruption nach der Demokratisierung hneln sehr stark denen, die whrend des alten
Regimes herrschten. Will man ein pessimistisches Panorama besttigen, zeigen die Daten,
dass die erfahrene Korruption in Mexiko nicht nur nicht abgenommen, sondern sogar zuge-
nommen hat. Auch im Vergleich zu den brigen Lndern Lateinamerikas ist sie immer noch
sehr hoch.
Bezglich der von Korruption betroffenen Regierungsbereiche zeigen die Daten, dass,
auch wenn die wahrgenommene Korruption in den hohen Regierungsebenen zu nden ist
und die Bundesregierung die hchste Korruption aufweist, die direkte Erfahrung von Kor-
ruption sehr viel huger auf niedrigeren Regierungsebenen und bei den kommunalen Be-
hrden zu nden ist. Gleichzeitig stimmen hinsichtlich der korruptesten politischen Insti-
tutionen sowohl die wahrgenommene als auch die erfahrene Korruption berein, dass es
18 Es muss darauf hingewiesen werden, dass dieser Beitrag kein Ergebnis dafr liefert, ob der Kausaleffekt, der
der Beziehung zwischen der Anzahl an Jahren der Demokratie und der Korruption zugrunde liegt, nur zeitlich
ist, oder eher von der Vertiefung der Demokratisierung durch eine bestimmte Pfadabhngigkeit der institutio-
nellen Entwicklung abhngt (Johnston 2005) (Wenn z. B. zwei Demokratien A und B zwar das gleiche Alter
haben, sich jedoch durch eine unabhngige Judikative in A und nicht in B unterscheiden, wrde dies zu der
Hypothese fhren, dass A das Korruptionsniveau eher senken knnte als B).
554 Rodolfo Sarseld
im Verwaltungs- und Justizsystem am meisten Korruption gibt. Gefngnisse, Polizei und

Gerichte werden als korrupteste staatliche Akteure eingeschtzt.
Die in diesem Beitrag dargestellten Erkenntnisse fhren zu dem Schluss, dass die bis-
herigen Anstrengungen zur Bekmpfung von Korruption uneffektiv und ungengend waren.
Die Belege, die dafr sprechen, dass das Alter der Demokratie einen wichtigen Einussfak-
tor darstellt, drfen die politischen Entscheidungstrger nicht zur Unttigkeit verfhren. Die
Vertiefung der Demokratie, beispielsweise durch die Erweiterung der gerichtlichen Unab-
hngigkeit und der Kompetenzen und Mittel unabhngiger Kontrollmechanismen der Exe-
kutive, ruft nach dringenden Reformen.
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Die Autorinnen und Autoren
Mtro. Ricardo Aparicio. Beigeordneter Generaldirektor der Absteilung fr Armutsanalyse
des Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) und
Mitglied des Technischen Kommittees zur Messung von Armut (Comit Tcnico para la
Medicin de la Pobreza, CTMP). Auerdem lehrt er an der Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) in Mexiko-Stadt. Kontakt: rcaparicio@coneval.gob.mx
Dr. Peter Birle. Leiter der Forschungsabteilung des Ibero-Amerikanischen Instituts in Ber-
lin. Forschungsschwerpunkte: Lateinamerikanische Auenpolitiken in vergleichender Per-
spektive; Regionale Kooperation und Integration in Lateinamerika; Vergleichende Analyse
politischer Systeme in Lateinamerika. Kontakt: birle@iai.spk-berlin.de
Dr. Jorge Cadena-Roa. Wissenschaftler am Zentrum fr Interdisziplinre Forschung in Na-

tur- und Geisteswissenschaften (Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y
Humanidades, CEIICH) und lehrt Politik- und Sozialwissenschaften und Lateinamerikastu-
dien an der UNAM. Forschungsschwerpunkte: soziale Bewegungen, zivilgesellschaftliche
Organisationen und Demokratie. Kontakt: cadenaroa@gmail.com
Lic. Ixchel Cruz Cisneros. Subdirektorin fr die Verbindung zur Organisierten Gesellschaft
des Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI). Kontakt:
ixchel.cruz@gmail.com
Dr. Hctor Daz-Santana. Berater fr ffentliche und private, nationale und internationa-
le Institutionen und Lehrbeauftragter am CIECAS (Centro de Investigaciones Econmicas,
Administrativas y Sociales) des Nationalen Polytechnischen Instituts (Instituto Politcnico
Nacional) IPN. Forschungsschwerpunkt: Wahlen und Demokratie. Kontakt: hdiazsantana@
yahoo.com.mx.
Dr. Thomas Fischer. Professor fr Lateinamerikanische Geschichte an der Katholischen

Universitt Eichsttt. Forschungsschwerpunkte: Lateinamerika im Globalisierungsprozess,
die Entstehung des Drogenverbotes in Lateinamerika, Normentransfer nach Lateinamerika
im 20. Jahrhundert, Europische Immigration im Cono Sur, Jugendkultur und Fuballkultur.
Kontakt: th.scher@ku.de
Mtra. Libertad Garca Sanabria, Subdirektorin der Verbindung zum Privatsektor des Ins-
tituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI). Kontakt: escribe-
lealaliber@gmail.com
Dr. Alex Gertschen. Historiker und Journalist fr Themen der internationalen politischen
konomie, insbesondere in Europa und Lateinamerika. Kontakt: alex.gertschen@gmx.ch

DOI 10.1007/978-3-531-19689-3, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
560 Die Autorinnen und Autoren
Constantin Groll, Diplom Politologe. Doktorand am Lateinamerikainstitut der Freien Uni-

versitt Berlin und assoziiertes Mitglied des Forschungsnetzwerks desigualdades.net. For-
schungsschwerpunkte: Fderalismus, Ungleichheit und Fiskalpolitik in Lateinamerika. Kon-
takt: cgroll@zedat.fu-berlin.de
Kevin-Chris Grndel, M.A. Seminarleiter an der Universitt der Bundeswehr in Mnchen

und Heeresaufklrungsofzier im Stabsdienst fr interkulturelle Weiterbildung in Fssen.
Forschungsinteresse: Gewaltforschung mit regionalem Schwerpunkt auf Lateinamerika und
die islamische Welt. Kontakt: kevin.germany@gmx.net
Clarissa Heisig, Diplom Politologin. Doktorandin am Lateinamerika-Institut der Freien Uni-

versitt Berlin im Rahmen eines deutsch-mexikanischen DFG-Graduiertenkollegs zum The-
ma Rekrutierung (nanz)politischer Eliten in Mexiko. Kontakt: clarissa.heisig@fu-berlin.de
Dr. J. Mario Herrera Ramos. Profesor-Investigador der Facultad Latino Americana de

Ciencias Sociales Sede Acadmica (FLACSO). Forschungsschwerpunkte: wirtschaftliche
Entwicklung, stdtische und regionale Wirtschaft, Arbeitskonomie und Volkswirtschaft.
Kontakt: mherrera@acso.edu.mx
Dr. Hans-Rudolf Horn. Vizeprsident der Deutsch-Mexikanischen Juristenvereinigung.

Kontakt: h_r_horn@gmx.de
Lic. Miguel ngel Horta Martin. Assessor des Subsekretrs fr Stdtische Entwicklung
und Wohnungsbau im Ministerium fr Agrarische, Territoriale und Stdtische Entwicklung
(Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, SEDATU). Kontakt: miguelangel.
horta@gmail.com
Dr. Henio Hoyo. Absolvent des European University Institute in Florenz. Wissenschaftler
am German Institute of Global Area Studies (GIGA)in Hamburg und Post-doc im desigu-
ALdades.net Projekt. Forschungsschwerpunkte: Nationalismus, nationale Bilder, identity
politics, politische Propaganda und vergleichende Politikwissenschaft Lateinamerika- Euro-
pa. Kontakt: ajusco@hotmail.com
Mtro. Mario Alberto Huaracha Alarcn. Doktorand in Politischen Wissenschaften der

Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) in Mexiko-Stadt und Lehrbeauftrager
fr Politikwissenschaft an der Fakultt fr Politische und Soziale Wissenschaften der UNAM
und der Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa. Forschungsschwerpunkte: Kom-
munikationsprozesse in Organisationen, Politische Kultur, Politische Parteien und Wahlen in
Mexiko. Kontakt: ma.huaracha@unam.mx
Dr. Jochen Kleinschmidt. Dozent fr Internationale Beziehungen an der Universidad EA-

FIT in Medelln, Kolumbien. Forschungsschwerpunkte: Politische Geographie, Staatstheo-
rie, Sicherheitspolitik und irregulre Gewaltakteure. Kontakt: jkleinsch@gmail.com
Die Autorinnen und Autoren 561
Mtro. Miguel Angel Lara Otaola. Doktorand an der University of Sussex, England, und
Mitarbeiter der PRIAD (Partnership for Research in International Affairs and Develop-
ment). Forschungsschwerpunkt: Wahlen und Wahlinstitutionen. Kontakt: m.a.laraotaola@
gmail.com
Dr. Thomas Manz. Leiter des Bros der Friedrich-Ebert-Stiftung in Mexiko. Kontakt: tho-
mas.manz@fesmex.org
Lic. Javier Martn Reyes. Ph.D. Student in Politikwissenschaft an der Colombia Univer-
sity in New York. Forschungsschwerpunkte: Schnittstelle zwischen Politik und Recht, em-
pirische Forschung zu Gerichtshfen und Richtern, sowie Wahlrecht. Kontakt: jm4098@
colombia.edu
Dr. Wolfgang Muno. Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut fr Politikwissenschaft der

Universitt Mainz. Arbeitsschwerpunkte: Internationale Beziehungen (IB-Theorie, Nord-
Sd-Beziehungen, Lateinamerikapolitiken der USA und Chinas, BRIC-Staaten) und Compa-
rative Politics (Demokratisierungsforschung, Rechtsstaatlichkeit, Korruption, Klientelismus,
Kriminalitt und Sozial- und Umweltpolitik) mit einem regionalen Schwerpunkt Lateiname-
rika. Kontakt: muno@politik.uni-mainz.de
Mtro. Octael Nieto Vzquez. Doktorand in Regierungswissenschaften an der University

of Essex, Grobritannien. Forschungsschwerpunkt: Wahlen und Wahlinstitutionen. Kontakt:
octael@yahoo.com.mx
Dr. Khemvirg Puente. Profesor-Investigador fr Politische Institutionen und Legislative

Gewalt an der Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Forschungsschwer-
punkte: vergleichenden parlamentarischen Studien und Rechenschaftsablegung. Kontakt:
khemvirg@unam.mx
Lic. Juan Tadeo Ramrez Cervantes. Strafverteidiger und Mitarbeiter des und Instituto Fe-
deral de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI). Mitglied des Autorenteams
des Onlinemagazins Global Voice Online (www.globalvoicesonline.org). Kontakt: juan_ta-
deo@hotmail.com
Benjamin Reichenbach. M.A. Angestellter der Friedrich Ebert Stiftung (FES), zunchst
Projektassistent der FES Mexiko, seit 2013 Broleiter der FES Venezuela. Kontakt: benja-
min.reichenbach@fes.de
Dr. Jos Reynoso Nez. Director de Investigacin y Estudios in der Abteilung Menschen-
rechte des mexikanischen Innenminisiteriums (Secretara de Gobernacin). Kontakt: jose.
reynoso.n@gmail.com
Dr. Camilo Emiliano Saavedra Herrera. Assessor im Exekutivsekretariat des IFE (Ins-
tituto Federal Electoral) und Lehrbeauftragter an der Fakultt fr Politische und Soziale
Wissenschaften der UNAM. Forschungsschwerpunkte: Transition, Wahlen und Wahlinstitu-
tionen. Kontakt: camiliano@gmail.com
562 Die Autorinnen und Autoren
Lic. Nayeli Salgado. Doktorandin in konomischer Entwicklung an den Universitten Ma-

drid-Warwick-Lund. Bis 2013 Subdirektorin fr Geostatistische Analyse des Consejo Naci-
onal de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Forschungsschwer-
punkte: Armut, Ungleichheit, indigene Bevlkerung und Sozialpolitik. Kontakt: nayeli.
noyolitzin@gmail.com
Dr. Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo. Professor fr Politikwissenschaft am El

Colegio de Veracruz in Xalapa und Lehrbeauftragter am Centro Mexicano de Postgrado en
Msica in Puebla de los ngeles. Forschungsschwerpunkt: Politische Kultur. Kontakt: hde-
labarquera@colver.edu.mx
Lic. Sergio San Sebastin, Masterstudent in Internationalem Handel mit Schwerpunkt Asi-
en an der Nationalen Chengchi Universitt (NCCU) in Taiwan. Forschungsschwerpunkte:
Wirtschafts- und Handelsdialogen zwischen Mexiko und Asien, Entwicklung der asiatischen
konomien und internationale Wirtschaftsangelegenheiten. Kontakt: sergio.san.sebastian@
gmail.com
Dr. Rodolfo Sarseld. Profesor-Investigador an der Fakultt fr Politische und Soziale

Wissenschaften der Universidad Autnoma de Quertaro. Derzeit Visiting Professor am In-
stitut fr Politikwissenschaft der Georgia State University. Forschungsschwerpunkte: Ins-
titutionen, Rationalitt und politische Kultur in Lateinamerika, mit besonderer Beachtung
der informellen Institutionen und Korruption in Argentinien und Mexiko. Kontakt: rodolfo.
sarseld@uaq.mx
Dr. Barbara Schrter, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Leibniz-Zentrum fr Agrarland-

schaftsforschung (ZALF). Forschungsschwerpunkte: Governance-Modelle, Institutionen
und Institutionentheorie, Zivilgesellschaftliche Organisationen, Partizipation und Soziales
Kapital, Management of Ecosystem Services. Kontakt: barbara-schroeter@gmx.de
Dr. Lorenza Villa Lever. Wissenschaftlerin am Institut fr Sozialforschung (Instituto de In-

vestigaciones Sociales) der Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), und Pro-
fessorin fr das Doktorandenprogramm in Sozialwissenschaften der Fakultt fr Politik-und
Sozialwissenschaften der UNAM. Forschungsschwerpunkte: Bildungspolitik, Hochschul-
bildung und soziale Ungleichheit, Ausbildung von Wissenschaftlern und Tendenzen in der
Sozialforschung. Kontakt: lorenza@sociales.unam.mx
Carmen Nerreter. Diplom-bersetzerin fr die Sprachen Spanisch und Franzsisch. Frei-

beruiche bersetzerin. Mitglied des BD und ermchtigte bersetzerin der franzsischen
und spanischen Sprache fr die Gerichte und Notare der Freien Hansestadt Bremen. Kontakt:
mail@nerreter.com
Herzlicher Dank geht an Anna Gschwendtner fr die groe Untersttzung beim techni-
schen Lektorat und Layout.

Barbara Schröter (Eds.) - Das Politische System Mexikos-VS Verlag Für Sozialwissenschaften (2015)

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Das politische System Mexikos

Barbara Schrter (Hrsg.)

ISBN 978-3-531-19688-6 ISBN 978-3-531-19689-3 (eBook)

Gedruckt auf surefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier

Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung..........................................................37

Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus ..............................53

Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum

Die politische Kultur in Mexiko.........................................................................................89

Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr

Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation ....................141

Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems......................................157

Rechtsstaatlichkeit in Mexiko ..........................................................................................175

Mexikos Fderalismus im Wandel ..................................................................................191

Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko:

Paradoxe der mexikanischen Wahljustiz:

Die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen (FEPADE):

Das Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information

Gewerkschaften in Mexiko fern der Basis, nahe der Macht ......................................315

Akteure gesellschaftlicher Vernderung und Stabilitt:

Soziale Bewegungen und das mexikanische politische System .....................................353

Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert ............................................................399

Asien und Mexiko, eine Beziehung im Aufbau...............................................................423

Die mexikanische Erdlindustrie

Sozialpolitik in Mexiko: Institutionalisierung, Spannungen und Verzerrungen ........453

Politischer Wechsel und Modernisierung der Hochschulbildung in Mexiko:

Mexiko aus Gendersicht: Grauzonen der Frauenpartizipation in der Politik ............491

Transitmigration und Menschenrechte in Mexiko:

Organisierte Kriminalitt, Drogenhandel und Gewaltkonikte ..................................523

Politische Korruption in Mexiko ..................................................................................... 539

Die Autorinnen und Autoren ...............................................................................................559

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung

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[Prsident Enrique Pea Nieto nach seinem Wahlsieg am 1. Juli 2012]

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,

privatisierung des Erdlkonzerns PEMEX und einem Aufbrechen wirtschaftlicher Mono-

dem bergang vom autokratischen politischen System zu einem demokratischen politischen

2. Zielsetzung und Fragestellung des Buches

3. Zum Aufbau des Sammelbandes

lichen und Anstze von Politik, staatlichen Institutionen und Nichtregierungsorganisationen

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,

3. Die maderistische Revolution, 1910/11

zeitiger Entlassung der Rebellentruppen beinhaltete; andererseits ermglichte er jedoch

4. Der Brgerkrieg, 1913-1914

5. Das Carranza-Regime und die Verfassung, 1917

im Gegensatz zu seinen Nachfolgern, den sonorensischen Revolutionsfhrern um Obregn

6. Die Zeit der Sonorenser, 1920-1934

Vermittlung des US-amerikanischen Botschafters Dwight W. Morrow der Kirchenkampf in

7. Die Amtszeit von Lzaro Crdenas, 1934-1940

1. Der revolutionre Nationalismus

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,

2. Die ofzielle ethnisch-kulturelle Identitt in Mexiko: schrittweise

Im Dezember 2002 wurde schlielich das sogenannte Bundesgesetz ber Sprachliche