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EC 32/01:
uma reserva de administrao.
1
Andr Rodrigues Cyrino
Procurador do Estado e advogado no Rio de Janeiro
I. Introduo
O tema dos regulamentos autnomos, como toda grande questo de
Direito Pblico, por demais apaixonante, costuma despertar mais manifestaes
ideolgicas que debates cientcos. Maior averso ideolgica, talvez, possa
despertar o seu enfoque atravs do reconhecimento da existncia de reservas
de administrao, ou reservas administrativas. Deseja-se neste artigo evitar as
ideologias e encarar o instituto como apresentado no ordenamento constitucional
brasileiro. No pretendemos, por bvio, esgotar o assunto, mas apenas cotejar
noes de um Direito Pblico capaz de reconhecer, em nossa Constituio, a
existncia de consistente poder regulamentar autnomo do Executivo no mbito
da organizao e funcionamento da Administrao Pblica.
Por outro lado, como esse prprio autor esclarece, somente diante
de uma Constituio concreta que se revela o princpio da separao de
34
poderes, no sendo possvel que este seja determinado a priori . Dessa feita,
discordando parcialmente de Nuno Piarra, entendemos que a separao de
poderes delimitada na Constituio pode sim estabelecer construo na qual
29
Para aprofundamento, v., alm de CANOTILHO, p. 733 e ss, v. PIARRA, Nuno. A reserva
de administrao. O Direito, primeira parte, n. 1, p. 325-353, jan./mar. 1990; segunda parte;
n. 3-4, p. 571-601, jul./dez. 1990.
30
Esclarea-se que nos referimos ao Poder Executivo.
31
PIARRA, op. cit., p. 335. Primeira parte.
32
Ibid., p. 337.
33
Ibid., 339.
34
PIARRA, loc. cit.
35
CLVE, op. cit., 66.
36
GRAU, op. cit, p. 254.
37
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 75.
38
PIARRA, op. cit., p. 341.
39
Ibid., p. 342.
40
Canotilho, op. cit., p. 743; 736, s admite a colocao do problema da reserva de administrao
se esta for vericada caso por caso, excluindo a existncia de ncleo material rme, seme-
lhante e contraposto reserva de lei. Nesse sentido, estatui que possvel que a Constituio
estabelea reservas especiais de administrao, como, por exemplo, a reserva de execuo
do oramento, cfr. o art. 199, b, da Constituio portuguesa.
41
Apenas para ilustrarmos outros casos, entendemos que haja reserva de Administrao no
que toca escolha do particular que pretenda contratar com o Poder Pblico. No pode a lei,
sob pena de inconstitucionalidade, eleger, por exemplo, um determinada sociedade A para
o desenvolvimento de empreitada. A seleo ca reservada Administrao Pblica atravs
do procedimento licitatrio (art. 37, XXI, da Constituio). O mesmo pode ser dito quanto
investidura em cargo pblico: s atravs de concurso pblico (art. 37, II, da Constituio).
42
Sabe-se que houve uma evoluo de entendimento na Frana que acabou por relativizar a
diviso de domnios normativos entre lei e regulamento (veja-se por todos: RIVERO, Jean, op.
cit., p. 70). Sem embargo, ainda entende-se, que enm, h um ncleo irredutvel de compe-
tncia mxima do poder regulamentar, qual seja, a organizao e funcionamento interno
dos servios pblicos (cfr. FAVOREU, Louis, coord. Rapport introductive. In: ______. Le
domaine de la loi et du rglement. 2. ed. Paris: Economica, 1981, p. 34). Para uma anlise
mais detalhada do modelo francs de poder regulamentar, veja-se o captulo 5 do nosso estudo:
O poder regulamentar autnomo do Presidente da Repblica e a Emenda Constitucional n
32/01, a ser publicado em breve.
43
FERREIRA, 1985, op. cit., p. 64. Tambm entendendo que a lei no poderia invadir as
matrias enumeradas no art. 81, V, da Carta de 1969, v. FERREIRA FILHO, op. cit., p. 373.
44
Que estabelecia competncia privativa da chea do Executivo para dispor sobre a estrutu-
rao, atribuies e funcionamento da administrao.
45
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 74-75.
55
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos administrados. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 90.
56
ATALIBA, Geraldo. Liberdade e poder regulamentar. In: CONFERNCIA NACIONAL
DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 8., 1980, Manaus. Anais ... Tese n. 30. O mesmo trabalho
foi publicado sob o ttulo Poder regulamentar do Executivo, na RDP, n. 57/58, p. 184 e ss.,
1981.
57
DUARTE, Clencio da Silva. Os regulamentos independentes. RDP, n. 16, p. 93. Este autor
trata como sinnimos regulamentos independentes e autnomos.
58
CASTRO, Carlos Roberto de Siqueira. O Congresso e as delegaes legislativas. Rio de
Janeiro: Forense, 1986. p. 127. Siqueira Castro trata como sinnimos os regulamentos aut-
nomos e independentes.
59
GASPARINI, Digenes. Poder regulamentar. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
p. 77.
60
Srgio Ferraz, como j zemos referncia, vai alm dos outros autores, admitindo dois campos
de regulamentos autnomos ou independentes: (i) um primeiro no mesmo sentido de Hely
Lopes Meirelles, de regulamento praeter legem, de matrias no reservadas ou tratadas (antes
ou depois do regulamento) pela lei; e (ii) outro campo de reserva de Administrao, ou seja,
aquela em que por disposio de lei maior, livre, discricionrio e exclusivo o desenrolar da
ao administrativa. Nesse segundo campo a iniciativa legislativa padecer de insanvel
ilegitimidade (Regulamento. In: ______. 3 estudos de direito. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 1977. p. 119).
61
Reitere-se que assim como Srgio Ferraz, Srgio de Andra Ferreira, op. cit., 62-64, diante
da Carta de 1969, admitia duas espcies de regulamentos: (i) no caso de lacuna legal, mas
respeitando o princpio da precedncia; e (ii) num mbito de reserva de administrao.
62
Jos Afonso da Silva admitia na Carta de 1969, com base no art. 81, V, os regulamentos aut-
nomos de organizao. Em suas palavras: regulamento autnomo no regulamento ilegal,
se se limitar esfera de competncia prpria e privativa do administrador (...) a competncia
para expedir regulamentos autnomos de organizao (Constituio, art. 81, V) s admissvel
nos casos em que a prpria Constituio no tenha reservado lei a especca organizao de
determinada instituio (Curso de direito constitucional positivo. 4. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1987. p. 572).
64
Note-se que, na nossa classicao, o autor se refere ao regulamento independente e no ao
autnomo.
65
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 13. ed., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1987. p. 138. Itlicos do original.
66
MEIRELLES, loc. cit.
67
CLVE, op. cit., p. 293.
68
O referido decreto extinguia rgos e criava outros que absorviam suas atribuies, ou que
simplesmente funcionavam, internamente, para a instrumentalizao das mudanas. Alm
disso, modicava vinculaes entre rgos e estabelecia regras de remanejamento de servidores
dos rgos extintos.
69
GASPARINI, op. cit., p. 95.
70
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2000.
p. 88. Essa autora trata regulamentos autnomos e independentes como sinnimos.
71
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999. p. 240.
72
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros,
1999. p. 427. Esse autor equipara os regulamentos independentes aos regulamentos autnomos.
Reitere-se que Jos Afonso da Silva admitia regulamentos autnomos organizativos no regime
73
anterior. TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros,
1999. p. 158.
74
CLVE, op. cit., p. 294.
75
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
1996. p. 112; 163.
76
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 73-75.
79
ADI 561-8 MC / DF. Relator: Min. Celso de Mello, j. 23.08.1995, pub. 23.03.01, p. 84.
91
DI PIETRO, op. cit., p. 87-88; 222.
92
Helena de Arajo Lopes Xavier entende que a nova redao do art. 84, VI, a apenas cla-
rica o poder de auto-organizao do Executivo, no sendo apropriado, portanto, o uso da
denominao regulamento autnomo para a espcie (O regime da concorrncia no direito
das telecomunicaes. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 115 e ss.).
93
Na redao original, estabelecia-se como competncia privativa do Presidente da Repblica
dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei.
94
A EC 32/01 acrescentou, tambm, ao mesmo inciso, que poderia o Presidente da Repblica
extinguir funes ou cargos pblicos da Administrao Pblica federal quando vagos, me-
diante decreto (alnea b, art. 84, VI). Tal atribuio nova (antes dependia de lei, cfr. a
antiga redao do art. 48, X). Anote-se que entendemos que no se trata de uma atribuio
regulamentar autnoma, que se dene pelo contedo, mas verdadeira possibilidade de ato
administrativo de efeitos concretos, que se dar na forma de decreto. No se pode confundir a
identidade da forma com a de substncia. Deve-se registrar, todavia, que o Decreto n 4176/02,
de 28.03 (regulamento autnomo, dispondo sobre a organizao da administrao federal),
que determina diretrizes e normas para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e
o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia
dos rgos do Executivo, estabeleceu no art. 17 (em epgrafe: decreto autnomo) que ser
disciplinada exclusivamente por decreto a extino de funes ou cargos pblicos, quando
vagos. Entendendo que a hiptese de regulamento autnomo, embora admitindo que se trate
de ato de efeitos concretos, AMARAL JNIOR, op. cit., p. 573.
Ressalte-se que, evidentemente, a aplicao da norma da alnea b do art. 84, VI, deve ser
limitada ao mbito do Poder Executivo, sob pena de se violar a separao de Poderes. Assim,
se houver cargo vago no mbito administrativo do Poder Legislativo, no poder ser extinto
por ato do chefe do Executivo, s sendo possvel tal extino por ato do prprio Poder (cfr.
Constituio Federal, artigos 51, IV; 52, XIII). J quanto ao Judicirio, a extino de cargo
dar-se- por lei de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais superiores, ou dos
Tribunais de Justia, cfr. art. 96, II, b, da Constituio.
95
interessante notar que, de acordo com o pargrafo nico do art. 84, as atribuies previstas
no inciso VI podem ser delegadas aos Ministros de Estado, ao Procurador Geral da Repblica
ou ao Advogado Geral da Unio, que observaro os limites traados na delegao, o que per-
mitir, e.g., caso haja a delegao e dentro dos seus limites, que um Ministro de Estado trate
da organizao administrativa federal.
96
Na redao original, estabelecia-se como atribuio do Congresso Nacional dispor, espe-
cialmente, sobre:
"X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas;"
"XI - criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pbli-
ca;"
Segundo a nova redao, atribuio do Congresso Nacional dispor, especialmente, sobre:
"X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas, observado o
que estabelece o art. 84, VI, b;"
"XI - criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica".
97
Na redao original da Constituio, havia iniciativa privativa do Presidente da Repblica
para projeto de lei que dispusesse sobre:
"e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica".
A alnea e do 1, inciso II, do art. 61 hoje tem a seguinte redao:
"e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto
no art. 84, VI".
98
Redao original: "Art. 88. A lei dispor sobre a criao, estruturao e atribuies dos
Ministrios"- Nova redao: "Art. 88. A lei dispor sobre a criao e extino de Ministrios
e rgos da administrao pblica".
106
CANOTILHO, loc. cit.
107
CANOTILHO, loc. cit.
108
MIRANDA, op. cit., p. 414.
109
Jos Afonso da Silva, op. cit., p. 69, antes da EC 32/01, armava em abstrato que atribuir a
qualquer dos Poderes atribuies que a Constituio s outorga a outro importar tendncia a abolir
o princpio da separao de poderes. O comentrio do constitucionalista deve ser lido cum grano
salis e no basta para concluir pela inconstitucionalidade das alteraes em comento. A anlise
em abstrato nem sempre exata e deve ser refeita diante das novas normas constitucionais.
Conforme Reinhold Zippelius, com relao distribuio e repartio dos poderes do Estado, a
procura do modo e da medida desejvel de desconcentrao surge (...) como um problema de
optimizao que apenas se pode resolver com referncia situao concreta (Teoria geral
do Estado. 3. ed. Traduo da 12. ed. alem de 1994, Karin Praefke-Aires Coutinho, coord.
Jos J. Gomes Canotilho. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1997. p. 405). Grifos nossos.
Ademais, a EC 32/01 no atribuiu competncia que antes era outorgada a apenas um Poder.
Ela simplesmente redistribuiu a organizao e o funcionamento entre cada um deles.
113
O princpio da separao de poderes carece de reviso de seu escopo diante do Estado
contemporneo. Como nota Karl Loewenstein, nada mostra mais claramente a superao
da tradicional separao de poderes que a posio do Governo no processo legislativo (...)
em lugar de estar excludo do processo legislativo, o governo est inseparavelmente unido a
ele (Teora de la constitucin. Traduo Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1965.
p. 268-269). Grifos nossos.
121 Tambm poder ser til nesta seara, diante de um caso concreto,
Sobre a proporcionalidade e seu escopo tridimensional, veja-se SARMENTO, Daniel. A
ponderao de interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 87-
90. Sobre a proporcionalidade no como um princpio, como classica Daniel Sarmento, op.
cit., p. 77), mas como um postulado normativo aplicativo, v. VILA, Humberto Bergmann. A
distino entre princpios e regras e a redenio do dever de proporcionalidade. RDA, n. 215,
p. 151-179, 1999. Para este ltimo autor, o dever de proporcionalidade impe uma condio
formal ou estrutural de conhecimento concreto (aplicao) de outras normas. No consiste
numa condio no sentido de que, sem ela, a aplicao do Direito seria impossvel. Consiste
numa condio normativa, isto , instituda pelo prprio Direito para a sua devida aplicao.
Sem obedincia ao dever de proporcionalidade no h devida realizao dos bens juridica-
mente resguardados. E continua a instituio simultnea de direitos e garantias individuais
e de nalidade pblicas e normas de competncia, como faz a Constituio de 1988, implica
o dever de ponderao, cuja medida s obtida mediante a obedincia proporcionalidade
(...) O Direito tutela bens que se
131
Representao de Inconstitucionalidade n 1508-4-MT, Tribunal Pleno. Relator: Min. Oscar
Corra, j. 29.09.1988.
132
Nesse tipo de caso, Gilmar Ferreira Mendes entende que no se trata de interpretao con-
forme a Constituio, a qual s seria possvel numa relao entre a lei e a Constituio. No
caso de emenda Constituio, as normas alteradoras do novo signicado ao ordenamento
constitucional como um todo (Jurisdio constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil
e na Alemanha. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 226). Por outro lado, h doutrina que admite a
chamada interpretao conforme a Constituio em face do seu ncleo intangvel (clusulas
ptreas). Nesse sentido, SICCA, Grson dos Santos. A interpretao conforme a Constituio:
Verfassungskongforme Auslegung no direito brasileiro. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano 36, n. 143, p. 25, jul./set., 1999.
133
Estabelece o caput do referido art. 217 que dever do Estado fomentar prticas desportivas
formais e no formais, como direito de cada um.
135
Modesto Carvalhosa, criticando as sucessivas alteraes legislao cambiria, com bom
humor, mas, a nosso ver, com certo exagero, classicou o Dec. 3995/01 de halloweeniano,
numa aluso data das alteraes (Festa de Halloween no Palcio doPlanalto. Valor Econ-
mico, n. 382, 9 nov. 2001).
136
As alteraes da Lei 6385/76 trazem inmeras discusses quanto a sua constitucionalidade
e outros problemas de tcnica legislativa. No cabe a esse estudo responder a tais questes.
Vamos nos deter aos problemas relativos ao objeto deste estudo e, mesmo assim, em apenas
alguns pontos, porquanto uma anlise de cada um dos dispositivos alterados, alm de ser
incompatvel com este trabalho, tornaria sua leitura enfadonha.
137
CHEDIAK, Julian Fonseca Pea. A reforma do mercado de valores mobilirios. In: LOBO,
Jorge (Coord.). Reforma da lei das sociedades annimas: inovaes e questes controvertidas
da Lei 10303, de 31.10.01. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 525-551.
138
No mesmo sentido Julian Chediak, op. cit., p. 528, que, apesar de admitir a alterao por
decreto, assevera que no parece, porm, que todas as matrias tratadas pelo Decreto 3995/01
sejam estritamente referentes organizao e funcionamento da administrao federal,
apontando que determinadas alteraes na realidade, tratam da competncia da autarquia, ou
de questes que afetam a esfera jurdica de terceiros . Grifos do original.
139
Note-se que tais transferncias de atribuies no bastam para a criao de novo rgo ou
entidade, o que seria inconstitucional. De fato, reitere-se, o ato normativo transformador da
CVM em agncia reguladora foi a MP 8/01 (convertida na Lei 10411/02), que atribuiu estabi-
lidade aos dirigentes (nova redao do 2 do art. 6 da Lei da CVM).
140
Assim estatui o dispositivo:
o
6 A Comisso ser competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de
valores mobilirios sempre que:
I - seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no territrio nacional, independentemente
do local em que tenham ocorrido; e
II - os atos ou omisses relevantes tenham sido praticados em territrio nacional. Grifa-
mos.
141
CHEDIAK, op. cit., p. 529.
142
No referido projeto de lei constava uma nica diferena na parte nal, onde se mencionava
informao relevante no divulgada, o que no parece alterar o contedo na norma.
147
SUNDFELD, op. cit., p. 49.
148
SUNDFELD, loc. cit.
149
Ibid., p. 452.
AMARAL JNIOR, Jos Levi Mello do. Decreto autnomo: inovao da Emenda
Constitucional n 32, de 2001. In: DI PIETRO, Marya Sylvia Zanella (Coord.).
Direito regulatrio: temas polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 569-
581.