Estudios sobre las

leyes 39/2015 del

procedimiento
administrativo comn
de las administraciones
pblicas y 40/2015 del
rgimen jurdico
del sector pblico
CONSEJO EDITORIAL

Miguel ngel Collado Yurrita

Joan Egea Fernndez
Jos Ignacio Garca Ninet
Luis Prieto Sanchs
Francisco Ramos Mndez
Sixto Snchez Lorenzo
Jess-Mara Silva Snchez
Joan Manuel Trayter Jimnez
Isabel Fernndez Torres
Beln Noguera de la Muela
Ricardo Robles Planas
Juan Jos Trigs Rodrguez
Director de publicaciones
Estudios sobre las
leyes 39/2015 del
procedimiento
administrativo comn
de las administraciones
pblicas y 40/2015 del
rgimen jurdico
del sector pblico

Autores
Irene Aragus Galcer Juli Ponce Sol
Merc Corretja Torrens Mariola Rodrguez Font
Toms Font i Llovet Francesc J. Rodrguez Pontn
Oriol Mir Puigpelat Marc Tarrs Vives
Jos Mara Molt Darner Joaqun Tornos Mas
Beln Noguera de la Muela Joan Manuel Trayter Jimnez
Alexandre Pealver i Cabr Marc Vilalta Reixach
 Coleccin: Atelier Administrativo
Directores:
Joan Manuel Trayter Jimnez
(Catedrtico de Derecho administrativo)
Beln Noguera de la Muela
(Profesora titular de Derecho administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Cdigo Penal
vigente, podr ser castigado con pena de multa y privacin de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere
o comunicare pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientfica, fijada en cualquier tipo
de soporte, sin la autorizacin de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de
sus cesionarios.

2017 Los autores

2017Atelier
Via Laietana 12, 08003 Barcelona
e-mail: editorial@atelierlibros.es
www.atelierlibros.es
Tel.: 93 295 45 60

I.S.B.N.: 978-84-16652-82-2
Depsito legal: B-25200-2017

Diseo y composicin: A
 ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona
www.addenda.es
A la Profesora Maria Jess Montoro Chiner,
con ocasin de su jubilacin acadmica.
 Los autores, profesores del rea de Derecho administrativo de la Universidad de
Barcelona, dedicamos este libro a nuestra compaera la profesora Maria Jess Montoro
Chiner, con ocasin de su jubilacin acadmica. Con este gesto sencillo y sincero que-
remos expresarle nuestro reconocimiento por la labor que ha venido desarrollando en
el seno de nuestro Departamento a lo largo de su vida acadmica.
Funcionaria primero del Ayuntamiento de Barcelona y de la Generalidad de Cata-
lua, Maria Jess Montoro se incorpora al Departamento de Derecho administrativo de
la mano de su maestro el Prof. Rafael Entrena Cuesta. Maestro de quien, al cabo de los
aos, coordinara el libro homenaje que le ofreci el propio Departamento con motivo
de su jubilacin. Un Departamento que en su momento tambin cont entre sus mejores
profesores con el padre de Maria Jess, el fiscal Miguel Montoro Puerto.
Ya en la Universidad de Barcelona Maria Jess Montoro fue la primera mujer cate-
drtica de Derecho Administrativo en Espaa. Y en la Universidad de Barcelona ha de
sempeado diversas responsabilidades, entre ellas la de Directora del Departamento de
Derecho administrativo, as como la de fundadora y primera Directora del Instituto del
Agua de dicha Universidad. Desde este ltimo organismo ha estimulado la docencia y
la investigacin interdisciplinar alrededor del agua
Su tarea investigadora y sus numerosas publicaciones abarcan los ms variados
campos del derecho pblico: Funcin Pblica, Tcnica legislativa, Inactividad adminis-
trativa, Responsabilidad de la Administracin, Urbanismo, bienes pblicos e infraestruc-
turas, etc. Cabe destacar que en su da fue pionera entre nuestra doctrina en la atencin
por el Derecho europeo, as como por las cuestiones medioambientales que ya se plan-
teaban antes que aqu en otros pases europeos, e incluso se interes, cuando todava
pocos lo hacan, por las cuestiones de biotica y derecho.
En pocas palabras, la profesora Montoro se ha situado a menudo en la vanguardia
del inters por las innovaciones cientficas y jurdicas. Ello es expresin, sin duda, de una
gran inquietud intelectual, que siempre ha mostrado, al tiempo que ha cultivado una
aguda sensibilidad cultural, artstica y musical, lo que le ha llevado a escribir incluso
sobre las relaciones entre la Msica y el Derecho.
De slida formacin germana, la profesora Montoro ha estado siempre presente en
la vida acadmica y cientfica de los pases de lengua alemana y ha contribuido a po-
tenciar las relaciones entre las instituciones catalanas y alemanas, especialmente entre
la Escuela de Administracin Pblica de Catalua y su homloga de Speyer.
En fin, ms all de la Universidad, la Dra. Montoro ha participado en mltiples
organismos y comisiones de estudios de diversas Administraciones, donde ha aportado
sus conocimientos y su trabajo. De manera especial, cabe sealar su pertenencia a la
Comisin Jurdica Asesora de la Generalitat de Catalunya durante varias dcadas.
Pero para muchos de los autores de este libro, acaso donde tenemos ms presente
a Maria Jess Montoro es en el seminario del rea de Derecho administrativo, donde
durante tantos aos hemos compartido con ella el debate cientfico e intelectual que
caracteriza a la vida universitaria. Dedicarle este libro, que es fruto de dicho Seminario,
es el reconocimiento ms autntico que le podemos ofrecer.

Barcelona, julio de 2017

Vicen Aguado i Cudol
Coordinador de la Seccin de Derecho Administrativo
Toms Font i L lovet
Director del Departamento de Derecho Administrativo,
Derecho Procesal y Derecho Financiero y Tributario
ndice

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Captulo I. Administracin pblica, libertad y mercado.

Los criterios de la reforma administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Toms Font i Llovet

1. Origen de la reforma y marco general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2. Criterios orientadores de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.1. El enfoque de carcter sistemtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.2. El horror vacui normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
a) La participacin ciudadana en la elaboracin de reglamentos . . 31
b) La tipologa de los entes pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.3. La normalizacin de la Administracin electrnica . . . . . . . . . . . . 33
2.4. La concepcin del poder pblico y del papel del sector pblico . . 34
a) La concepcin de la Administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . 34
b) Sector pblico y mercado. El principio de subsidiariedad . . . . . 37
3. Administracin y Libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.1. El procedimiento administrativo como un riesgo para la libertad . . 38
3.2. Los derechos de los ciudadanos y de las empresas . . . . . . . . . . . . 39
3.3. Los deberes de las personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
a) La posicin de sujecin general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
b) El deber de colaboracin con la Administracin . . . . . . . . . . . 41
c) Las medidas provisionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4. El significado de las reformas: el precio de la libertad . . . . . . . . . . . . . 45

Captulo II. Veinte aos no es nada: la oportunidad perdida con

la nueva Ley 39/2015 del procedimiento administrativo comn . . . . . 49
Oriol Mir Puigpelat

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

11
ndice

2. Aspectos susceptibles de modernizacin en una reforma legislativa

ambiciosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.1. Procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.2. Acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.3. Revisin de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
2.4. Recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
2.5. Responsabilidad patrimonial y sanciones administrativas . . . . . . . . . 59
3. Final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Captulo III. El rgimen jurdico de las administraciones pblicas

en clave competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Merc Corretja Torrens

1. La divisin material entre procedimiento administrativo comn y

rgimen jurdico del sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2. La reinterpretacin del mbito material de la competencia estatal
sobre procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.1. La competencia estatal sobre procedimiento administrativo comn
con anterioridad a 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.2. La concurrencia competencial en materia de procedimientos
administrativos sectoriales a partir de 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2.3. Los nuevos procedimientos administrativos comunes . . . . . . . . . . . 65
3. Las bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas . . . . . . 66
3.1. El planteamiento general sobre las bases estatales . . . . . . . . . . . . . 66
3.2. La organizacin administrativa como lmite a la competencia
bsica estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3.3. La dimensin econmica de les bases del rgimen jurdico de
las administraciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3.4. La LRJSP y la densidad normativa de las bases estatales . . . . . . . . 71
4. La regulacin de las relaciones interadministrativas y
intergubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Captulo IV. La encomienda de gestin en la LRJSP. Rgimen jurdico

y distincin de figuras afines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Marc Vilalta Reixach

1. Introduccin: delimitacin del objeto de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

2. La encomienda de gestin en la nueva LRJSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2.1. mbito subjetivo de la encomienda de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . 80
2.2. mbito objetivo de la encomienda de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.3. Aspectos formales de la encomienda de gestin . . . . . . . . . . . . . . . 87
3. Los encargos contractuales a medios propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.1. Concepto: la idea de auto-provisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
3.2. La condicin de medio propio: requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

12
 Estudios sobre las leyes 39/2015 del procedimiento administrativo comn

3.2.1. Primer requisito: la existencia de un control anlogo al que

se ejerce sobre sus propios servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.2.2. Segundo requisito: la realizacin de la parte esencial de
su actividad con el ente adjudicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
3.2.3. Tercer requisito: cuando se trate de sociedades, el capital
debe de ser de titularidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.2.4. Cuarto requisito: el reconocimiento formal de la condicin
de medio propio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
3.2.5. Recapitulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
3.3. El carcter subsidiario de los encargos a medios propios en el
mbito de la Administracin General del Estado . . . . . . . . . . . . . . 102
4. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Captulo V. Los Colegios Profesionales a la luz de las Leyes 39 y

40/2015: algunos aspectos de su rgimen jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Beln Noguera de la Muela

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
2. Origen, naturaleza jurdica y marco normativo de los Colegios
Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
2.1 Origen y desarrollo de los Colegios Profesionales: breve referencia 109
2.2 La naturaleza jurdica de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . 111
3. Marco normativo de los Colegios Profesionales. El impacto de la
Directiva Bolkestein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4. Breve referencia a algunos aspectos del rgimen jurdico de los
colegios profesionales a la luz de las nuevas leyes administrativas . . . . 119
4.1 La prevalencia de la normativa especfica de los Colegios
Profesionales prevista en la Ley 39/2015 (LPAC). Matizaciones . . . . 119
5. Algunos aspectos de su rgimen jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5.1. El funcionamiento y rgimen jurdico de los rganos colegiados
de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5.2. La potestad sancionadora de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . 125

Captulo VI. El rgimen jurdico de las universidades pblicas . . . . . 131

Joaqun Tornos Mas

1. Las universidades en las Leyes 39 y 40/2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. Qu supone que las universidades no se consideren administraciones
pblicas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
2.1. La definicin de la naturaleza jurdica de las universidades
siempre ha sido una cuestin debatida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
2.2. El derecho general y el especfico siempre ha calificado a las
universidades de modo diferenciado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
1. Normas especficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
2. Normas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

13
ndice

2.3. Qu consecuencias se derivan de ser o no universidad pblica . . . 140

3. La aplicacin de las Leyes 39 y 40/2015 a las universidades pblicas . 143
3.1. El derecho especfico y el propio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3.2. Derecho supletorio por el desplazamiento de normas bsicas por
el derecho especfico universitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
3.3. Mencin expresa a las Universidades en el artculo 47 de la
Ley 40/2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
3.4. Qu consecuencias se derivan de ser ente del sector pblico
institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
4. Consideraciones Finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Captulo VII. Capacidad e interesados en el procedimiento

administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Alexandre Pealver i Cabr

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
2. Capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2.1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2.1.1. La confusa utilizacin de la nocin capacidad de obrar . . . 152
2.1.2. El alcance de la LPAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2.2. Capacidad para ser parte o interesado en un procedimiento
administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2.2.1. La regla general de la personalidad: personas fsicas y
jurdicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2.2.2. Supuestos de entes sin personalidad jurdica . . . . . . . . . . . . 155
2.2.2.1. Grupos de afectados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
2.2.2.2. Uniones y entidades sin personalidad jurdica . . . . . . 159
2.2.2.3. Patrimonios independientes o autnomos . . . . . . . . . 163
2.3. La capacidad procesal en un procedimiento administrativo . . . . . . . 163
2.3.1. Personas fsicas y jurdicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
2.3.2. Entes sin personalidad jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
3. Interesados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.1. Derechos e intereses legtimos individuales o colectivos . . . . . . . . . 166
3.1.1. La centralidad de las situaciones jurdicas subjetivas . . . . . . 166
3.1.2. El tratamiento preferente atenuado de los derechos frente
a los intereses legtimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.1.3. La aplicacin del carcter colectivo en los intereses legtimos . 168
3.1.4. El papel central de la jurisprudencia en la definicin de
las situaciones jurdicas subjetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
3.1.4.1. Derechos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
3.1.4.2. Intereses legtimos individuales . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
3.1.4.3. Intereses legtimos colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
3.2. Situaciones jurdicas objetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
3.2.1. La inexplicable persistencia en el olvido de las situaciones
jurdicas objetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

14
 Estudios sobre las leyes 39/2015 del procedimiento administrativo comn

3.2.2. Supuestos principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

3.2.2.1. Accin popular o pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
3.2.2.2. Habilitacin legal de determinadas entidades para
la defensa de intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . 175
3.2.2.3. Ministerio Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
3.3. Casos excluidos de la nocin de interesados: el denunciante y
el alegante en el trmite de informacin pblica . . . . . . . . . . . . . . 176
4. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Captulo VIII. Los derechos de las personas en sus relaciones con

la Administracin. En particular: el derecho de acceso a la
informacin administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Irene Aragus Galcer
1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2. Los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones
Pblicas en la Ley 39/2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3. El derecho de acceso a la informacin administrativa de todas las
personas. Distincin respecto al derecho de acceso a los documentos
del procedimiento por parte de los interesados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
3.1. El objeto del derecho de acceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
3.2. El elemento temporal en el ejercicio del derecho de acceso . . . . . 192
3.3. El procedimiento para hacer efectivo el derecho de acceso . . . . . . 193
3.4. Los lmites al derecho de acceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
3.5. Los recursos o mecanismos de garanta frente a la denegacin
del acceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Captulo IX. Notificacin y publicacin de los actos administrativos . 203

Marc Tarrs Vives
1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
2. La notificacin como medio de comunicacin al interesado de las
actuaciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
3. Condiciones generales para la prctica de las notificaciones.
La prevalencia de la notificacin electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
4. La prctica de las notificaciones en papel y los supuestos de
notificacin infructuosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5. La prctica de las notificaciones a travs de medios electrnicos . . . . . 213
6. Publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

Captulo X. Relaciones jurdico-administrativas al margen del

procedimiento: comunicaciones y declaraciones responsables . . . . . . . 217
Mariola Rodrguez Font
1. El particular ante la Administracin: de la condicin de interesado en
un procedimiento administrativo a la de interesado en una relacin
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

15
ndice

2. Las novedades de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el rgimen de

las comunicaciones y declaraciones responsables . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3. Deberes formales en el contexto de actividades comunicadas
o declaradas: de su carcter accesorio a su autonoma jurdica . . . . . . 225
4. La actividad registral de la Administracin: alcance y efectos . . . . . . . . 228
5. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Captulo XI. Autorizacin judicial de entrada en domicilio:

un procedimiento sin reglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Jos Mara Molt Darner

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
II. Actuaciones en va judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
III. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Captulo XII. Calidad normativa, buen gobierno regulatorio y

derecho a una buena administracin: la mejora regulatoria en
las leyes estatales 39 y 40 de 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Juli Ponce Sol

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
2. Antecedentes: el significado y las importantes implicaciones de la
mejora regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2.1. Mutaciones pblicas, buen gobierno y buena administracin y
normas jurdicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2.2. La evaluacin de la calidad normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
2.3. La mejora de la calidad normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
2.4. Tcnicas de evaluacin de la calidad normativa existentes: la caja
de herramientas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
2.5. Relevancia y nuevos desarrollos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
3. Antecedentes de la mejora regulatoria en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
3.1. Antecedentes en el nivel estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
3.2. La situacin en las CCAA y en el nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
3.3. Reaccin judicial y Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
3.4. Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
3.5. Anteproyectos de ley y proyectos de ley. La (discutible) doctrina
de nuestro Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
3.6. Diagnstico de la situacin existente antes de las nuevas leyes . . . 265
4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo
comn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
4.1. Prembulo: referencia a la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
4.2. Ttulo competencial: 149.1: 13, 14 y 18. Contraste con jurisprudencia
del Tribunal Constitucional existente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
4.3. Art. 1: Regulacin de procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
4.4. Arts. 129 Y ss. Las novedades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

16
 Estudios sobre las leyes 39/2015 del procedimiento administrativo comn

4.4.1. Principios de buena regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

4.4.2. Evaluacin ex post . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
4.4.3. Planificacin normativa ex ante: ejemplos de derecho
comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
4.4.4. Participacin, un cambio radical o aparente? . . . . . . . . . . . 271
5. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de rgimen jurdico del sector
pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
5.1. Nuevo rgimen de entrada en vigor de las normas . . . . . . . . . . . . 272
5.2. Plan anual normativo del gobierno y evaluacin ex post . . . . . . . . 272
5.3. El procedimiento de elaboracin de las normas . . . . . . . . . . . . . . . 273
5.4. Documentacin acompaando proyecto de ley y referencia a ley
transparencia y buen gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
5.5. Nuevo rgano de mejora regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
6. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

Captulo XIII. Los recursos administrativos y los medios alternativos

de resolucin de conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Joan Manuel Trayter Jimnez

1. Concepto, naturaleza y regulacin legal de los recursos administrativos . 279

2. Principios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
3. Clases de recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3.l. El recurso de reposicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
3.2. Recurso de alzada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
3.3. Recurso extraordinario de revisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
4. El procedimiento de resolucin de los recursos administrativos . . . . . . 292
5. Medios alternativos de resolucin de conflictos: mediacin, transaccin,
conciliacin. El arbitraje administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
5.1. La sustitucin de los recursos administrativos. Principios generales . 294
5.2. Mediacin, transaccin y conciliacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
5.2.1. La mediacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
5.2.2. La transaccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
5.2.3. La conciliacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
5.3. El arbitraje de derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
5. Valoracin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Captulo XIV. La parte final de las Leyes 39 y 40: disposiciones

adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Propuesta de
balance del panorama resultante de su anlisis sistemtico
y comparativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Francesc J. Rodrguez Pontn

1. Consideracin general sobre la relevancia y el inters especfico de

estas disposiciones y sobre la complejidad de su tratamiento.
Delimitacin del objeto del planteamiento de este captulo . . . . . . . . . . 301

17
ndice

2. Contenidos de la parte final. Sistematizacin para la aproximacin a

una identificacin de problemticas propias de cada grupo . . . . . . . . . 304
2.1. Grados, crculos o mbito de aplicacin de la Ley y/o
especialidades ratione materiae . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
2.2. Definiciones, especificaciones y referencias a situaciones especficas,
en particular, referidas a determinados sujetos pblicos . . . . . . . . . 308
2.3. Ttulos competenciales estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
2.4. Mencin especial de aspectos relativos a la Administracin
electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
2.5. Adaptaciones normativas y organizativas derivadas de la nueva
ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
2.6. Otros contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
2.7. Una postrera referencia a la modificacin de derecho vigente . . . . 322
3. Una tipologa de situaciones derivada del recorrido por la parte final
de las leyes 39 y 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
3.1. Continuidades y novedades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
3.2. Temas caducados, reubicados y ausentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
4. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330

18
Introduccin

I. El libro colectivo que el lector tiene en sus manos tiene como objeto el estudio
de las leyes 39/2015 de 1 de octubre del procedimiento administrativo comn de las
Administraciones pblicas, y 40/2015 de 1 de octubre, de rgimen jurdico del sector
pblico. Dos textos fundamentales para la organizacin y funcionamiento del sector p
blico espaol, que vienen a sustituir a la ley 30/1992 de 26 de noviembre, del rgimen
jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn,
modificada en parte por la ley 4/1999 de 4 de enero y por otras reformas menores.
Dos leyes que segn los respectivos Prembulos, constituirn los pilares sobre los
que se asentar el derecho administrativo espaol.
Estos dos nuevos textos fueron publicados el 2 de octubre de 2015, establecindose
una larga vacatio legis, ya que no deban entrar en vigor hasta un ao despus de
su publicacin. Largo perodo de descanso que no se compadece bien con la urgen-
cia con las que ambas leyes fueron tramitadas y aprobadas en el Parlamento espa-
ol. Por otro lado, no obstante la importancia del contenido de los dos proyectos,
las enmiendas presentadas fueron rechazadas en su prctica totalidad, sin debates
de relevancia en su discusin y rechazo. Urgencia en la tramitacin que sin duda ha
condicionado la calidad del contenido de ambos textos legales.
La importancia de las leyes es evidente. Su contenido es el ncleo esencial del
derecho administrativo, esta rama del ordenamiento jurdico que se ocupa de la
organizacin y el funcionamiento de las administraciones pblicas, o si se quiere
ampliar su mbito de subjetiv.co de aplicacin, del sector pblico.
Este doble objeto del derecho administrativo es lo que ha llevado al legislador a
aprobar dos leyes diversas, una relativa a los aspectos internos del sector pblico, sus
reglas de organizacin y relaciones internas, la ley 40/2015, y otra relativa los aspec-
tos externos o relacionales de las administraciones, lo que incluye las cuestiones re-
lativas a la posicin de los ciudadanos, el rgimen de los actos administrativos y el
procedimiento de actuacin. Se recupera de este modo una separacin legislativa
tradicional en nuestro sistema de derecho administrativo, que rompi la ley 30/1992,
al unificar en un solo texto legal el procedimiento y el rgimen jurdico de las admi-
nistraciones. Como nos dicen los Prembulos de ambas leyes, el legislador ha optado
por dos leyes, una, reguladora del procedimiento administrativo, que integrara las

19
Joaqun Tornos Mas

normas que rigen la relacin de los ciudadanos con las Administraciones. Otra, com-
prensiva del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, donde se incluiran
las disposiciones que disciplinan el sector pblico institucional. Con ello, se aborda
una reforma integral de la organizacin y funcionamiento de las Administraciones
articulada en dos ejes fundamentales: la ordenacin de las relaciones ad extra de las
Administraciones con los ciudadanos y empresas, y la regulacin ad intra del funcio-
namiento interno de cada Administracin y de las relaciones entre ellas.
Opcin que en principio puede valorarse positivamente, si bien despus no se
alcanza a comprender como se ha traducido en su concrecin legislativa. As, no se
encuentra explicacin lgica al hecho de haberse llevado al texto de la ley relativa
a la regulacin ad intra, la 40/2015, los principios del procedimiento sancionador y
de responsabilidad administrativa, que inciden claramente en las relaciones de las
administraciones con los ciudadanos.

II. Las leyes objeto de nuestra atencin deben situarse dentro de los reiterados
procesos de reforma, modernizacin o racionalizacin de las administraciones pbli-
cas que, de forma recurrente, van sucedindose en el tiempo. Bajo estos grandes
conceptos de modernizar o racionalizar, se suelen llevar a cabo proyectos ambiciosos
de reforma administrativa. En este caso la reforma tiene su origen en la creacin de
la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pbicas, CORA, Comisin crea-
da por Acuerdo del Consejo de Ministros de octubre de 2012, y que emiti su Infor-
me en junio de 2013. Como nos dicen de nuevo los Prembulos de ambas leyes el
Informe CORA que fue elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, for-
mul 218 propuestas basadas en el convencimiento de que una economa competitiva
exige unas Administraciones Pblicas eficientes, transparentes, giles y centradas en
el servicio a los ciudadanos y las empresas. En la misma lnea, el Programa nacional
de reformas de Espaa para 2014 establece la necesidad de impulsar medidas para
racionalizar la actuacin administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recur-
sos pblicos y aumentar su productividad. Este convencimiento est inspirado en lo
que dispone el propio artculo 31.2 de la Constitucin Espaola, cuando establece que
el gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos, y su
programacin y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa. Por
ello, se concluye, que la necesidad de dotar a nuestro sistema legal de un derecho
administrativo sistemtico, coherente y ordenado, de acuerdo con el proyecto general
de mejora de la calidad normativa inspira todo el informe aprobado por la CORA.
Las lneas maestras de la reforma quedan de este modo claramente identificadas.
Las leyes tienen como objetivo central mejorar la eficiencia de las administraciones
en un contexto de crisis econmica, apelando para ello a la agilidad y simplificacin
de los procedimientos, lo que se pretende logar principalmente con el desarrollo de
la administracin electrnica, la supresin de duplicidades y la reestructuracin del
sector pblico empresarial y fundacional.

III. El tema competencial se aborda en la disposicin final primera de la ley

39/2015 y en la disposicin final decimocuarta de la ley 40/2015. Ambas disposicio-
nes, en trminos generales, tratan de fundar de modo principal la competencia es-
tatal en el artculo 149,1-18 de la Constitucin, si bien tambin recurren en segunda
instancia a los ttulos del 149,1-13, bases y coordinacin de la planificacin general

20
 Introduccin

de la actividad econmica y al artculo 149,1-14, hacienda pbica general, sin iden-

tificar qu artculos en concreto se dictan al amparo de cada uno de estos ttulos
competenciales. En esta misma lnea, debe sealarse que el artculo 149,1-18 contie-
ne referencias competenciales materiales y funcionales de diverso alcance, que tam-
poco se concretan en las disposiciones finales citadas. As, el citado artculo 149,1-18
diferencia entre la competencia estatal sobre bases del rgimen jurdico de las ad-
ministraciones pblicas (funcin, bases, materia, rgimen jurdico), y el procedi-
miento administrativo comn (funcin, legislativa plena, materia, procedimiento
administrativo comn). Sin perjuicio de reconocer que contamos ya con una amplia
doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que ha tratado de fijar el alcan-
ce de la competencia estatal, creemos que el legislador debera haber sido ms
preciso al identificar en base a qu ttulo concreto estatal se dicta cada uno de los
preceptos de las nuevas leyes.
En todo caso se advierte una significativa voluntad expansiva de los ttulos
competenciales estatales, tanto en su vertiente material, como lo demuestra la am-
pliacin del concepto de procedimiento administrativo comn al procedimiento re-
glamentario, como en el alcance de lo bsico, al regular con gran detalle cuestiones
organizativas hasta ahora autonmicas, como el rgimen de consorcios o convenios.
No puede dejar de mencionarse que las leyes objeto de nuestro estudio tienen
su origen e inspiracin en los trabajos de la CORA, una Comisin creada por la
Administracin del Estado en la que no participaron ni las Comunidades Autnomas
ni los entes locales, a pesar de ser unas leyes que afectan de modo directo a su
organizacin y funcionamiento. Disfuncin normativa que vuelve a poner de mani-
fiesto la necesidad de llevar a cabo una reforma del Senado que obligara a que estas
leyes tuvieran su origen en una nueva Cmara verdaderamente de representacin
territorial.

IV. Al analizar cualquier texto legal importa conocer a qu sujetos se aplica. En

nuestro caso debemos sealar que el mbito subjetivo de ambas leyes se establece
de forma prcticamente idntica en los dos textos, concretamente en los respectivos
artculos dos. Ambos preceptos establecen que las leyes se aplican al sector pblico,
por tanto, no tan slo a las Administraciones pblicas. Referencia subjetiva coheren-
te en el caso de la ley 40/2015 que se titula ley del rgimen jurdico del sector p-
blico, pero que en el caso de la ley 39/2015 no guarda relacin con su propio ttu-
lo, ya que la ley que se denomina ley del procedimiento administrativo comn de
las administraciones pblicas luego se aplica al sector pblico.
El sector pblico est conformado por la Administracin General del Estado, las
administraciones de las Comunidades Autnomas, las entidades que integren la ad-
ministracin local y el sector pblico institucional. A partir de aqu se precisa qu
entidades forman parte del sector pblico institucional: a) Cualesquiera organismos
pblicos y entidades de derecho pblico vinculados o dependientes de las Adminis-
traciones Pblicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes
de las Administraciones Pblicas que quedarn sujetas a lo dispuesto en las normas
de esta Ley que especficamente se refieran a las mismas, en particular a los princi-
pios previstos en el artculo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administra-
tivas. c) Las Universidades pblicas que se regirn por su normativa especfica y
supletoriamente por las previsiones de la presente Ley. Y a su vez de determina qu

21
Joaqun Tornos Mas

entidades deben considerarse administracin pblica a los efectos de las respectivas

leyes: Tienen la consideracin de Administraciones Pblicas la Administracin Ge-
neral del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas, las Entida-
des que integran la Administracin Local, as como los organismos pblicos y enti-
dades de derecho pblico previstos en la letra a) del apartado 2.
La determinacin del mbito subjetivo parece clara, pero procede hacer unos
breves comentarios. Por un lado sorprende la referencia a cmo se aplicarn las
leyes a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Adminis-
traciones pblicas, pues slo les sern aplicables los preceptos que se refieran ex-
presamente a las mismas, los principios generales del artculo 3 de la ley 40/2015,
y en todo caso, y esta precisin es la novedad que sorprende, se dice que tambin
se les aplicarn las leyes cuando ejerzan potestades administrativas. Esta referencia
final sorprende en la medida en que hasta ahora se vena entendiendo que los entes
privados, precisamente por ello, no podan ejercer potestades administrativas. Ahora
el artculo 113 de la ley 40/2015 abre esta posibilidad al establecer que las socie-
dades mercantiles estatales se regirn por lo previsto en esta Ley, por lo previsto en
la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el ordenamiento jurdico privado, salvo en
las materias en que le sea de aplicacin la normativa presupuestaria, contable, de
personal, de control econmico-financiero y de contratacin. En ningn caso po-
drn disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pblica, sin
perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades
administrativas. Este precepto parece justificar lo que luego se nos dice en el ar-
tculo segundo de forma general. Pero a su vez el artculo 115 nos genera una nueva
duda qu diferencia existe entre ejercicio de autoridad pblica, totalmente prohi-
bido a estas entidades privadas, y ejercicio de potestades administrativas?
Por otro lado tambin sorprende al afirmacin expresa de que las universidades
pblicas no son administracin pblica. Tal vez con la intencin de respetar al mxi-
mo la autonoma universitaria se afirma que las Universidades se regirn por su
normativa especfica (lo que no significa legislacin propia, sino la que se refiera
especficamente a las mismas), y slo supletoriamente por la normativa de las leyes
39 y 40/2015. Pero no deja de llamar la atencin esta voluntad de negar a las Uni-
versidades el carcter de Administracin Pblica en las leyes fundamentales del
derecho administrativo.

V. Con carcter general puede sealarse que la ley 39/2015 incorpora pocas re-
formas sustanciales en materia de procedimiento y rgimen de los actos administra-
tivos. La principal novedad, vinculada directamente como hemos sealado a la volun-
tad de contar con un procedimiento ms gil y simplificado, es la relativa a la
importancia que se quiere dar a la administracin electrnica. El recurso a los medios
electrnicos debe constituir la actuacin habitual de las Administraciones, y todo ello
con el fin de reducir tiempos y trmites sin merma de la seguridad jurdica.
La regulacin del procedimiento administrativo no incorpora novedades signifi-
cativas, ms all de la ya criticada separacin en las dos leyes de los principios de
los procedimientos sancionador y de responsabilidad respecto de la ordenacin de
estos dos mismos procedimientos. De hecho creemos que no ha existido un debate
previo en profundidad sobre el significado que se quiere dar a la institucin del pro-
cedimiento administrativo. Esta institucin puede perseguir de forma principal dos

22
 Introduccin

fines diversos. Por un lado puede verse el procedimiento como un mecanismo desti-
nado esencialmente a ofrecer garantas al ciudadano que se relaciona con la adminis-
tracin, pero por otro lado puede querer darse al cauce procedimental la finalidad
fundamental de ser garanta de los intereses generales, de la bsqueda de la mejor
solucin posible, de ser el instrumento de una buena administracin (principio, por
cierto, que no aparece recogido en ninguno de los textos legales). Ambos fines no
son incompatibles, pero si puede primar uno sobre otro. En la ley 39/2015 parece
que las reformas en materia de procedimiento han tenido como objetivo central el
lograr una administracin ms eficaz, a partir de principios claramente liberales.
Como dicen los Prembulos las administraciones lejos de constituir un obstculo
para la vida de los ciudadanos y las empresas deben facilitar la libertad individual y
el desenvolvimiento de la iniciativa personal y empresarial. El procedimiento, pues,
debe ser algo que no limite la libertad individual y de las empresas.
La ley 40/2015, por su parte, trata de dar respuesta a la preocupacin por la
racionalidad y sostenibilidad del sector pblico en una poca de crisis. La eficiencia
y el redimensionamiento son los grandes objetivos a alcanzar con la reforma, y para
ello se imponen lmites a la capacidad de autoorganizacin de las Administraciones
pblicas. En todo caso debe destacarse que el contenido organizativo de la ley 40/2015
se aplicar principalmente a la administracin general del Estado y a su sector p-
blico. Ms all de los preceptos relativos a los principios generales de los rganos
administrativos, los convenios, consorcios y las relaciones interadministrativas, el
bloque central de la ley se aplica tan slo a la administracin general del Estado y
a su sector pblico, artculos 54 a 80 , 84 a 117 y 128 a 139.

VI. Qu valoracin debe hacerse de la ley?. De momento contamos con los In-
formes que elabora la Oficina para la Ejecucin de la Reforma de la Administracin,
OPERA, creada por Real Decreto en junio de 2013. Si bien estos Informes tienen
como objeto analizar la aplicacin de las propuestas de la CORA, en la medida en
que las leyes 39 y 40/2015 son ya una aplicacin del Informe CORA, el desarrollo de
estas leyes tambin es objeto de atencin por OPERA. El ltimo Informe, de junio de
2016, da cuenta de que han sido implantadas 193 medidas, el 87% del total de las
previstas, medidas que se relacionan en el Anexo del Informe. Muchas de ellas se
contienen en normas reglamentarias o de orden inferior. Tambin se da cuenta del
ahorro alcanzado con estas medidas.
La valoracin sobre los efectos de las leyes aprobadas en todo caso requiere su
tiempo. Doctrina y jurisprudencia tratarn ahora de interpretar las leyes, dotarlas de
coherencia y tratarn de lograr una aplicacin proporcionada y efectiva al servicio de
los intereses generales inherentes a estas dos normas esenciales para el funcionamien-
to de las administraciones pblicas. De momento este libro pretende ser una aporta-
cin ms desde la doctrina. Una aportacin crtica, pero que pueda ser til tanto a las
administraciones, como a los ciudadanos y a las entidades y empresas privadas.

VII. Unas palabras finales. De dnde surge este libro y cmo se organiza?.
El presente libro, obra colectiva, es fruto de los trabajos y debates llevados a
cabo en el Seminario del rea de derecho administrativo de la Facultad de derecho
de la Universidad de Barcelona durante el curso 2016-2017. Con una periodicidad
quincenal los profesores del rea, ms alumnos de doctorado y otras personas asis-

23
Joaqun Tornos Mas

tentes vinculadas al mundo del derecho administrativo, nos reunimos para tratar temas
de inters y poner en comn las novedades ms significativas en nuestra materia.
En el curso 2016-2017 se decidi tomar como eje central de nuestras reuniones el es-
tudio de las nuevas leyes 39 y 40/2015, que entraron en vigor el 2 de octubre de 2016,
justo al inicio de nuestras sesiones.
Los artculos que contiene este libro responden en su mayora a las ponencias pre-
sentadas en el Seminario y debatidas por el conjunto de personas asistentes al mismo.
Hoy se ofrecen al pblico general en forma de libro.
El libro lleva por ttulo Estudios sobre las leyes 39 y 40/2015. Este libro no son
unos comentarios al uso de todo el conjunto de las nuevas leyes, ordenados por ca-
ptulos o artculos de la ley. Los Estudios que ofrecemos al lector son diversas apor-
taciones sobre diferentes aspectos de las leyes 39 y 40/2015 que nos han parecido de
especial inters. Estudios elaborados no de forma urgente, con la voluntad de ofrecer
una primera interpretacin al lector vido de informarse sobre el contenido de leyes
indudable relevancia. Reflexiones, por tanto, ms pausadas y que han podido ya con-
tar con las valiosos aportaciones de otros autores. En todo caso, se trata de Estudios
que abarcan la prctica totalidad de los temas que se contienen en las dos leyes ana-
lizadas. Creemos, pues, que el lector podr obtener una informacin rigurosa y til
que le permitir un mejor conocimiento de dos leyes que, como ya hemos sealado,
constituyen los pilares sobre los que se asienta el derecho administrativo espaol.
Y regreso para finalizar al origen de este libro, el Seminario del rea de derecho
administrativo de la Universidad de Barcelona. Los Seminarios universitarios consti-
tuyen, seguramente, la principal muestra de una verdadera actividad universitaria. La
comunidad universitaria, agrupada en razn de su rea de conocimiento, se rene
para intercambiar sus conocimientos y para llevar a cabo una tarea investigadora
colectiva. Por esta razn hemos querido dedicar este libro a una querida compaera de
nuestras tareas universitarias con motivo de su jubilacin. Un modesto pero sentido
acto de recuerdo y homenaje por su brillante tarea universitaria. Este libro, por tan
to, est escrito en primer lugar para nuestra compaera y amiga Mara Jess Montoro
Chiner, Catedrtica de derecho administrativo de nuestro Departamento.

Joaqun Tornos Mas

Catedrtico de Derecho Administrativo, UB

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