Asignatura: Polticas Pblicas.

Estudiantes: Oscar Muoz e Ivn Cuadra.

Docentes: Daniela Berkowitz y Pablo Castillo.

Introduccin: antecedentes poltica, breve sntesis y objetivo del ensayo

a) Antecedentes: Chile ha vivido un proceso de profundas transformaciones en los ltimos 40

aos, el que ha sido caracterizado por diferentes autores como Neoliberalismo1. La transformacin
neoliberal puede ser entendida como el paso hacia un sistema institucional en el que el
protagonismo lo tienen las entidades privadas por sobre las estatales, o en su reverso, como la
conformacin de un conjunto de prcticas que expresan los valores centrales de la sociedad
neoliberal: competencia y mrito individual2.

Dentro del sistema social antes descrito, la educacin ha jugado un rol fundamental, en la medida
en la que se ha transformado en el mecanismo de ascenso social3 por excelencia. Las
transformaciones educativas durante las ltimas cuatro dcadas fueron diversas: el aumento de la
matrcula universitaria en base a la creacin de universidades privadas, la creacin de colegios
financiados por el Estado pero administrados por privados (conocidos como particulares-
subvencionados), el paso de la administracin de la educacin secundaria de manos del Estado
central a los municipios, por mencionar algunas. Es esta ltima arista la que estuvo en boga
durante gran parte de este ao, a partir del proyecto presentado por el actual gobierno4 que
pretenda devolver la administracin de la educacin secundaria desde los municipios hacia el
Estado. No obstante, el Colegio de Profesores organiz un plebiscito dentro del gremio para fijar
una posicin frente al mismo, el resultado: 80% del profesorado colegiado estuvo en contra del
proyecto aprobado por el gobierno.

b) Abstract/Resumen: el presente ensayo busca problematizar acerca del proceso de formulacin

del proyecto de ley que busca hacerse cargo de la demanda ciudadana por desmunicipalizacin,
conocido como Nueva Educacin Pblica. La tramitacin del mismo no ha estado exenta de
problemas: a la oposicin mostrada por el movimiento docente se sum un cuestionado acuerdo
parlamentario con la derecha, en el que los aspectos ms sustantivos de la iniciativa del ejecutivo
fueron moderados, produciendo una sensacin de inocuidad por parte de uno de los actores ms
importantes del proceso: el profesorado.

1
Es posible revisar Breve historia del neoliberalismo (Harvey, 2013) y Los chilenos bajo el
neoliberalismo (Boccardo & Ruiz, 2015).
2
Se recomienda revisar La razn neoliberal (Gago, 2014).
3
Nos referimos al mejoramiento de las condiciones econmicas y a la adquisicin de un status
distinto del de la familia de origen.
4
Es necesario mencionar que la mayora de los proyectos presentados por el actual gobierno,
buscaban hacerse cargo de las masivas movilizaciones que han habido en el pas en los ltimos
aos. En particular, el movimiento estudiantil y el movimiento docente han sido agentes activos en
demandar transformaciones sustantivas del modelo educativo chileno.
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c) Objetivo: Problematizar los siguientes aspectos: i) existira una separacin entre el discurso
poltico desde el gobierno y su traduccin en una poltica pblica que se hiciera cargo de las
demandas del movimiento docente, y ii) la estrategia poltica del gobierno consiste en lograr
acuerdos institucionales con la oposicin, adecuando sus propuestas para lograr el apoyo de la
misma.
Problematizar si el tema o la herramienta analizada compone o constituye lo que
conceptualmente se entiende por poltica pblica (utilizar definiciones revisadas Lahera,
etc.)

Segn Meny & Thoenig (1992) Una poltica pblica es el resultado de la actividad de una
autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental (pg. 89). Si nos ajustamos
a la definicin anterior, el proyecto de ley que crea el Nuevo Sistema de Educacin Pblica, surge
desde el gobierno para solucionar un problema pblico que ha sido uno de los ms presentes en la
agenda pblica durante los ltimos aos. Al respecto, cabe destacar lo sealado por Subirats
cuando dice que La legitimidad de la accin de los poderes pblicos se basa hoy ms en su
capacidad de dar respuesta a las demandas de los sectores implicados en sus mbitos de
actuacin que en su terica legitimidad ideolgica o constitucional (pg. 10). Por lo tanto, dicha
legitimidad no sera una cuestin dada, y estara sujeta al desarrollo de la poltica pblica, y dado
que, el Nuevo Sistema de Educacin Pblica aun no pasa por la etapa de implementacin y
evaluacin, su legitimidad no estara asegurada, y debiese estar sujeta a su capacidad para
articular los distintos intereses de los actores involucrados. Segn Lahera uno de los requisitos
fundamentales para desarrollar una buena poltica pblica, es que debiese siempre enmarcarse
dentro de un amplio proceso de participacin. Si bien, este criterio no es determinante a la hora
de establecer que es o no es una poltica pblica, si es consenso entre los diferentes tericos del
valor e importancia que esta tiene a la hora de evaluar su calidad, sobre todo cuando el origen de
dicha poltica pblica proviene desde una demanda ciudadana con amplia movilizacin, y no como
una oferta provista por el gobierno.

Otra de las definiciones sobre polticas pblicas que podemos encontrar es la de Andr-Noel Roth
quien seala que

Es un conjunto formado por uno o varios objetivos colectivos considerados como necesarios o
deseables y por medios y acciones que son tratadas, por lo menos parcialmente, por una institucin
u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar los comportamientos de actores
individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica. (Citado por Valencia & lvarez, 2008)

En esta definicin, nos parece importante destacar dos aspectos no considerados en la

definiciones anteriores, que a primera vista parecieran ser de poca trascendencia, sin embargo,
son elementos que no debieran faltar a la hora de entender las polticas pblicas. El primero es
que la participacin de un ente gubernamental no reviste exclusividad y lo puede hacer como la
cita lo seala parcialmente, y lo segundo es que surgen tras una situacin percibida como
problemtica.
El Nuevo Sistema de Educacin Pblica, surge a partir de un problema pblico, involucra la accin
gubernamental, resultan de un proceso de toma de decisiones entre actores involucrados, y
requiere tanto de una etapa de estrategia y diseo, de implementacin y evaluacin de los
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resultados. A lo anterior agregamos lo descrito en la definicin que realizan Bueno & Osuna (2013)
como el resultado de una intervencin dirigida a resolver problemas complejos y en el que tanto
estrategias como resultados son susceptibles de evolucionar a lo largo del proceso de ejecucin, lo
que implica que toda poltica pblica est sujeta a cambios propios del paso del tiempo, por lo
tanto, debiese permanentemente reajustarse, de lo contrario la etapa evaluativa, no tendra razn
de ser.

Segn Olavarra (2007) entre los elementos centrales de una poltica pblica se encuentran la
presencia de un actor privilegiado como es el Estado, implican la toma de decisin sobre qu hacer
y no hacer, poseen finalidad pblica, por lo tanto, estn dirigidas a los ciudadanos, y se activan
mediante la accin de autoridades investidas con poder pblico, afectan intereses y requieren de
instrumentos, definiciones, organizaciones y recursos para ser implementados.

En consecuencia, el proyecto de ley que crea el Sistema de Educacin Pblica, segn las
definiciones aqu descritas, posee los elementos conceptuales necesarios para ser considerada
como una poltica pblica, dado que, es realizada por una autoridad investida con poder pblico
como es el gobierno y el congreso en el caso de su aprobacin, sobre su implementacin y
ejecucin, se crean organismos (DEP, Servicios Locales de Educacin, Consejos Locales) que
permitirn el cumplimiento de las metas y objetivos buscados, as como del resguardo de los
principios expuestos en el proyecto, y todo lo anterior requiere de la toma de decisiones respecto
de lo que se va hacer, es dirigida a los ciudadanos y ser apoyada con recursos tanto econmicos
(principalmente va presupuesto), como administrativos, entre otros.

Proyecto de ley: principios y propsito, qu permite y qu obstaculiza, sus vacos, etc.

El proyecto de ley enviado por el actual gobierno para responder a la demanda ciudadana de
desmunicipalizacin, ha recibido el nombre de Nueva Educacin Pblica. Los principios sobre los
cuales se sustenta son: i) la necesidad de hacer cambios a un modelo de gestin municipal que ha
terminado reproduciendo - en trminos de calidad de educacin segn las pruebas estandarizadas
- las diferencias de ingresos entre cada municipio, ii) aumentar la participacin del sector pblico
en un mbito fundamental de la reproduccin social como lo es la educacin, garantizando el
pluralismo, la libertad de culto y el fomento a la educacin cvica, y iii) establecer una planificacin
de largo plazo sobre los procesos educativos que el Estado impulsar en las prximas dcadas. El
propsito fundamental es aumentar la matrcula de la educacin pblica, siguiendo los estndares
de pases de la OCDE, a los que se hace directa referencia en el proyecto propuesto por el
ejecutivo (Presidenta de la Repblica, 2017; p.11). Para lograr dicho propsito, se propone la
creacin de servicios locales de educacin como una nueva institucionalidad que administre los
establecimientos educacionales de una comuna o provincia, siendo - en la propuesta inicial - 67
servicios locales que reemplazarn la administracin 385 municipios.

Los beneficios de este proyecto han sido: i) apuntar en la lnea de contribuir a la coordinacin
entre distintos establecimientos y servicios locales de educacin, y ii) buscar hacerse cargo de una
demanda histrica del profesorado. Los puntos crticos: i) se mantiene un sistema
mayoritariamente financiado va subsidio y no aportes directos a las instituciones (en una relacin
porcentual de 70-30 en el mejor de los casos), y ii) no establece mecanismos de retroalimentacin
entre las comunidades educativas y quienes administran los establecimientos mediante los
servicios locales de educacin. No obstante, uno de los aspectos ms significativos a la hora de
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analizar su conformacin como poltica pblica, es el acuerdo parlamentario producido entre
parlamentarios de Chile Vamos y de la Nueva Mayora5, que permiti: i) ralentizar el proceso de
implementacin de la desmunicipalizacin y la traspaso hacia los servicios locales de educacin, ii)
la creacin de un Consejo Evaluador que monitoree y proponga modificaciones legales en el
transcurso de la implementacin, y iii) crea la posibilidad de excepciones indefinidas para aquellos
municipios que han mostrado buenos resultados en pruebas estandarizadas tipo SIMCE-PSU. Este
ltimo punto es probablemente el ms crtico, en la medida en la que el Estado se dedica a
corregir los excesos del modelo educativo y no a generar mnimos comunes sobre los cuales
construir un proyecto nacional de educacin, bajo la ptica de no tocar lo que ya funciona bien.

A modo de conclusin, existira una disociacin entre los fines declarados por el proyecto y los
mecanismos utilizados para llegar al mismo, o al menos esa es la sensacin mayoritaria entre
quienes uno de los actores que est directamente afectados por la poltica pblica que se
implementar; profesores y profesoras. As lo demuestra el amplio rechazo expresado en la
consulta interna del Colegio de profesores6. Lo anterior es sumamente relevante a la hora de
entender la construccin de agenda pblica como un universo discursivo en el cual circulan
distintos relatos de la realidad, sobretodo en un contexto de crisis de representatividad en el que
la capacidad de legitimacin de la

Estado de avance desde la perspectiva del enfoque incrementalista, considerando

aspectos histricos (su trayectoria o trazabilidad) de la construccin del instrumento de
PP.

La constitucin aprobada en 1980, bajo dictadura militar, sostiene en su primer artculo que:

1.- Artculo 1.- Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. La familia es el ncleo
fundamental de la sociedad. El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a travs de los
cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonoma para cumplir sus
propios fines especficos. El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es
promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan
a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y
material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece. Es
deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la poblacin y a la familia,
propender al fortalecimiento de sta, promover la integracin armnica de todos los sectores de la
Nacin y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida
nacional. 2.- Artculo 5.- La soberana reside esencialmente en la Nacin. Su ejercicio se realiza por
el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas y, tambin, por las autoridades que esta
Constitucin establece. Ningn sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio.El
ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan
de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos,
garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile
y que se encuentren vigentes

5
https://www.youtube.com/watch?v=k_gYQ5GP67w
6
http://www.biobiochile.cl/noticias/nacional/chile/2017/06/15/colegio-de-profesores-rechaza-en-consulta-
vinculante-proyecto-de-nueva-educacion-publica.shtml
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Es - en gran parte - en torno a una interpretacin sistemtica de lo que se conoce

tradicionalmente como principio de subsidiariedad, en el que el Estado asume un rol de regulador,
y en algunos casos de financista, de actividades privadas en los ms diversos mbitos de la vida
social, entre los que forma parte la provisin de educacin. Lo anterior se fundamenta en la idea
de que el fomento de la iniciativa individual permite crear competencia, lo que - mediante la
creacin de un mercado - promueve la eficiencia y una mejora tcnica en la calidad de los servicios
prestados (Boeninger, 1997).

El Estado Subsidiario (Ruiz Encina, 2017) se realiza mediante la entrega de subsidios (conocidos
dentro de la discusin pblica como vouchers) hacia los usuarios, permitiendo que puedan acceder
de manera indistinta a un servicio educativo prestado por un privado o por el mismo Estado.

Utilizando distinciones que siten el anlisis del instrumento de PP como

simblica-operativa, De arriba para abajo o de abajo para arriba, entre otros.

Una de las variantes de la conformacin de las polticas pblicas tiene que ver con los enfoques
top-down y bottom-up, el primero hace alusin a que su desarrollo tiene que ver con aspectos
tcnicos y burocrticos, por lo tanto, no involucra a la totalidad de los actores o grupos que de
algn modo se encuentran involucrados. Mientras que el enfoque bottom-up, considera y
posibilita la participacin de los diferentes actores en todo el proceso de su desarrollo.

Como sealan Meny & Thoenig (1992) el enfoque top-down de algn modo tiende a separar las
etapas entre la concepcin de una poltica y su ejecucin, esto implicara que quien toma las
decisiones asignan al ejecutor las bases y criterios tcnicos, as como los procedimientos
operacionales y programas de actividad que constituirn la poltica pblica, por lo tanto, su vicio es
que resulta caer en soluciones tecnocrticas que no necesariamente se condicen con las
necesidades de todos los actores involucrados. Como bien seala Adriana Delgado (2002), [] la
gente quiere que las polticas estn bien informadas y sean bien analizadas. Por otro lado se
quiere que sean democrtica y necesariamente polticas. Que sean ms cientficas, pero que
permanezcan en el mundo de la poltica.

Dicho esto, si consideramos el estado actual del Sistema de Educacin Pblica, en lo que respecta
al proyecto de ley, se establecen en sus principios el aseguramiento de la autonoma de los
establecimientos educacionales, sin embargo, si se analizan las funciones y atribuciones de los
organismos creados para su ejecucin, queda entre dicho su efectividad, dado que, los Consejos
Locales tienen escasas atribuciones respecto de las directrices que conformarn el Nuevo Sistema
de Educacin Pblica, adems de que sus decisiones no sern vinculantes, por lo tanto, queda a
voluntad del Director Ejecutivo de los Servicios Locales los aspectos que considerar a la hora de
llevar a cabo su gestin, esto sin considerar las limitaciones presupuestarias. A lo anterior, agregar
que el Plan Estratgico Nacional que ser formulado por la Direccin Pblica de Educacin,
considerando lo planteado por los diferentes actores, pero solo como requerimientos o intereses
que pueden o no ser tomados en cuenta. Por lo tanto, esta poltica pblica se ajusta a dicho
enfoque, en otras palabras, El paso del centro a la periferia se traduce por la transformacin de
los objetivos en medios, por la sustitucin de la poltica por la tcnica, por la desaparicin de los
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desafos conflictivos en provecho de las racionalidades gestionaras. (Meny & Thoenig, 1992, pg.
160)

Siguiendo lo sealado anteriormente, Navarrete & Figueroa (2013) sealan respecto a esta
modalidad que los objetivos que se plantean inicialmente son difcilmente logrados a cabalidad,
debido a que toda poltica pblica surge desde un proceso complejo y controversial en el que
diferentes intereses entran en conflicto, y por lo tanto, tanto el diseo como los programas
asociados son imperfectos, los recursos insuficientes, las condiciones ambientales cambiantes y
los funcionarios no son sujetos neutrales que simplemente implementan las polticas decididas
desde los aparatos tcnicos y burocrticos. Por consiguiente, esta modalidad asume
equivocadamente una suerte de ausencia de resistencia por parte de los ejecutores frente a la
autoridad que decide. Por lo mismo, aspectos como la responsabilidad de las instituciones, la
gestin de los Servicios Locales, el compromiso con el mejoramiento continuo, y los
procedimientos evaluativos, que resultan ser aspectos claves del proyecto, debieran estar
coordinados con los intereses y requerimientos locales, asumiendo que toda implementacin
requerir de ciertos ajustes, sin embargo, dado el estado actual del proyecto esto no queda
suficientemente resguardado, dada la excesiva carga de atribuciones que a nuestro parecer tendr
la Direccin de Educacin Pblica, y los Servicios Locales de Educacin.

Otro elemento importante en el anlisis de las polticas pblicas tiene que ver con el aspecto
discursivo, esto sin separarlo del aspecto prctico, dado que el decir implica un nivel de
construccin de lo social. Por lo tanto, cuando consideramos el aspecto simblico de las polticas
pblicas, entra en juego todo el nivel discursivo, por tanto, su anlisis permite visualizar y
comprender las condiciones histricas de su reproduccin y las relaciones objetivas que
estructuran las prcticas y las representaciones.

Bibliografa

Aguilar Villanueva, L. (1992). El estudio de las polticas pblicas. Mexico D.F: Miguel Angel Porra.

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Boeninger, Edgardo. (1997). Democracia en Chile: lecciones para la gobernabilidad. Santiago:

Andrs Bello.

Bueno Surez, C., & Osuna Llaneza, J. (Enero- Abril de 2013). Reflexiones epistemolgicas y
metodolgicas para la evaluacin de polticas pblicas. Andamios, 10(21), 95-117.

Delgado, A. (2002). Contribucin del anlisis de polticas a la formulacin y gestin de polticas

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Lahera, E. (2004). Poltica y Polticas Pblicas. Santiago: Cepal.

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Meny, I., & Thoenig, J.-C. (1992). Las Polticas Pblicas. Barcelona: 1992.

Navarrete Yez, Bernardo, & Figueroa Rubio, Pamela. (2013). Los problemas de la implementacin top-
down a nivel local: Un estudio de caso sobre seguridad ciudadana. Documentos y aportes en administracin
pblica y gestin estatal, (20), 81-109.

Olavarra, M. (2007). Conceptos Bsicos en el Anlisis de Polticas Pblicas. Santiago: Instituto de

Asuntos Pblicos. Universidad de Chile.

Presidenta de la Repblica, Doa Michelle Bachelet. (2017). Proyecto de Nueva Educacin Pblica.
Diciembre, 2017, de Colegio de Profesores Sitio web: http://www.colegiodeprofesores.cl/wp-
content/uploads/2017/07/Proyecto-de-desmunicipalizaci%C3%B3n10jul017.pdf

Ruiz Encina, Carlos. (2015). De nuevo la sociedad. Santiago: Lom.

Subirats, J. (1992). Anlisis de Polticas Pblicas. Madrid: Ministerio para la Administracin Pblica.

Valencia, G., & lvarez, Y. (2008). La ciencia poltica y las polticas pblicas: notas para una
reconstruccin histrica de su relacin. Estudios Pblicos, 93-121.

Anexos
Preguntas de la entrevista

1.- Qu opinas del proyecto de Nueva Educacin Pblica que aprob el gobierno?
2.- Qu aspectos positivos y negativos crees que tiene el proyecto aprobado? Cmo lo
mejoraras?
3.- Cules fueron los actores que participaron del proceso de elaboracin del proyecto?
4.- Qu mecanismos utiliz cada actor para defender sus intereses? Qu reflexin haces de los
mecanismos que utiliz el movimiento docente?

Transcripcin entrevistas

Entrevista (va mail) a Sebastin Henrquez (militante del Movimiento Socialismo y Libertad),
presidente del Colegio de Profesores de uoa.

1.- Qu opinas del proyecto de Nueva Educacin Pblica que aprob el gobierno?

Es una ley que si bien cambia aspectos de la gestin de las escuelas pblicas, en trminos
profundos no toca los pilares de la municipalizacin, a saber, la lgica de debilitamiento de la
educacin pblica a partir del financiamiento va subsidio a la demanda, que entre otras
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consecuencias negativas, iguala las condiciones entre escuela pblicas y particulares
subvencionadas.

2.- Qu aspectos positivos y negativos crees que tiene el proyecto aprobado? Cmo lo
mejoraras?

El aspecto ms negativo es que no modifica un pice el modelo de financiamiento. Por otro lado,
tampoco modifica la forma en que la institucionalidad educativa se relaciona con las comunidades,
ya que no existen espacios resolutivos de toma de decisiones pedaggicas donde participen
profesores, estudiantes o apoderados. Todo el poder resolutivo recae en los Jefes de los Servicios
Local de Educacin.

3.- Cules fueron los actores que participaron del proceso de elaboracin del proyecto?

En general, el gobierno realiz espacio de participacin consultiva con el Colegio de Profesores,

donde se generaron canales de informacin sobre los elementos ms relevantes del proyecto de
ley. Entre agosto y septiembre de este ao se realizaron espacio de consulta ciudadana va
internet abierto a todos los que quieran participar. En contraste con lo anterior, fue en la Comisin
de Educacin donde el gobierno lleg a acuerdo con la derecha para morigerar aspectos de la ley,
como es el plazo de implementacin de los Servicios Locales de Educacin.

4.- Qu mecanismos utiliz cada actor para defender sus intereses? Qu reflexin haces de los
mecanismos que utiliz el movimiento docente?

Los profesores utilizamos nuestras estructuras de representacin gremial para defender nuestra
visin sobre qu es lo que debera ser el proceso de desmunicipalizacin. Las mesas de
negociacin establecidas lograron comprometer recursos econmicos del ejecutivo para asegurar
que los traspasos hacia los Servicios Locales de Educacin se hicieran sin deudas hacia los
docentes, pero en general no se pudo tocar el diseo acordado entre la derecha y el gobierno.
Esto devel la debilidad que tenemos como organizacin, al no tener alianzas polticas con
parlamentarios que puedan defender en esos espacios institucionales los intereses de los
profesores. La debilidad radica en que estas expresiones sociales no poseen expresin poltica
parlamentaria que funcione de forma coordinada.

4.3 Fuentes secundarias

https://www.youtube.com/watch?v=k_gYQ5GP67w - Anlisis crtico de acuerdo parlamentario

entre gobierno y la derecha7

7
No utilizamos el trmino oposicin debido a que no existe solo una alternativa poltica - en
trminos de coalicin - que no se encuentre actualmente en el gobierno.
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https://www.youtube.com/watch?v=P5gK6OLYOqw - Ex presidente Colegio de Profesores

(militante del Partido Comunista, parte del actual gobierno)