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FUNDAO GETLIO VARGAS


ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

EDUARDO JOS BERNINI

GOVERNANA E ALINHAMENTO DE CONCEITOS


NO CONTEXTO DAS POLTICAS PBLICAS:
Um complemento ao Estudo de Caso do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente de So Paulo

SO PAULO
2015
10

EDUARDO JOS BERNINI

GOVERNANA E ALINHAMENTO DE CONCEITOS


NO CONTEXTO DAS POLTICAS PBLICAS:
Um complemento ao Estudo de Caso do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente de So Paulo

Trabalho individual de concluso de curso


apresentado Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas, como requisito para obter o ttulo de Mestre
em Gesto e Polticas Pblicas.

Campo de conhecimento: Administrao Pblica

Orientadora: Profa. Dra. Ana Cristina Braga Martes

SO PAULO
2015
11

Bernini, Eduardo Jos.


Governana e alinhamento de conceitos no contexto das polticas pblicas: um
complemento ao Estudo de Caso do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente de So Paulo / Eduardo Jos Bernini. - 2015.
65 f.

Orientador: Ana Cristina Braga Martes


Dissertao (MPGPP) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

1. Polticas pblicas - Brasil. 2. Governana corporativa. 3. Fundo Municipal da


Criana e do Adolescente. I. Martes, Ana Cristina Braga. II. Dissertao (MPGPP) -
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 35(81)
12

AGRADECIMENTOS

Agradeo e dedico este estudo a todos aqueles com quem tive o privilgio de
aprender, seja pelo conhecimento, seja pela experincia, seja pelo exemplo.
A minha famlia e aos meus amigos, que me acompanham desde sempre
compartilhando os desafios e superando-os, minha mais sincera e emotiva gratido.

We shall not cease from exploration and


the end of all our exploring will be to arrive
where we started and know the place for
the first time...
t.s.elliot
(Little Gidding, in Four Quartets, 1942)
13

RESUMO

As implicaes e desafios da governana, gesto e controles vm ganhando relevncia


tanto no mbito do setor privado como do setor pblico. Apesar da dificuldade de
convergncia de conceitos, no campo terico, a linha mais pragmtica de Cdigos de
Melhores Prticas vem permitindo criar e disseminar elementos para orientar e formalizar
meios para o aprimoramento institucional, tanto de organizaes do segundo e do terceiro
setor, como para o prprio setor pblico.
Este estudo props-se a resenhar a literatura sobre governana, tanto corporativa como
pblica, buscando identificar o alinhamento de conceitos e prticas. Destaque foi dado
inciativa do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que, em 2014, elaborou dois marcos para
o avano no campo da governana pblica: o referencial bsico de governana aplicvel
a rgos e entidades da administrao pblica e o referencial para avaliao de
governana em polticas pblicas, documentos que se aplicam como guias para a
modernizao do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de So
Paulo (FUMCAD-SP), objeto de estudo de caso apresentado no mbito do Mestrado
Profissional em Gesto e Polticas Pblicas da Escola de Administrao de Empresas da
Fundao Getlio Vargas em So Paulo, por Mait Fernandez Gauto, Elias de Souza e
Eduardo Jos Bernini, em 2015.

Palavras-chave: Governana, Polticas Pblicas, Governana Pblica, Governana de


Polticas Pblicas, Governana Corporativa.
14

ABSTRACT

The implications and challenges of governance, management and control are gaining
relevance both within the private sector as the public sector. Despite the difficulty of
convergence of the concepts in the theoretical arena, the more pragmatic line evolving
Best Practices Codes has allowed to create and disseminate elements to guide and
formalize means for institutional improvement, both organizations of the second and third
sector, as for the public sector itself.
The objective of this study aimed at reviewing the literature on governance, both
corporate and public, seeking to identify the alignment of concepts and practices. The
initiative of the Brazilian Supreme Audit Institution (TCU), in 2014, to achieve two
milestones in the field of public governance is important to highlight, (i) the basic
referential governance guide applicable to agencies and entities of public administration
and (ii) the framework to evaluate governance in public policy. These documents can be
apply as a guide for the modernization of the Municipal Fund for Children and
Adolescents Rights of So Paulo (FUMCAD-SP), case study submitted to the
Professional Master of Management and Public Policies of the Getlio Vargas
Foundation Business Administration School in So Paulo, by Mait Fernandez Gauto,
Elias de Souza and Eduardo Jos Bernini, in 2015.

Keywords: Governance, Public Policy, Public Governance, Public Policy Governance,


Corporate Governance
15

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica ... 30
Figura 2 - Sistema de Governana Corporativa ............................................................. 31
Figura 3 - Componentes do Modelo do TCU para Avaliao da Governana de Polticas
Pblicas .......................................................................................................................... 36
Figura 4 - Ampulhetas em paralelo de ciclo e os atores da poltica pblica ................. 40

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Definio de Princpios de Governana Corporativa adotados pelo IBGC 21
Quadro 2 - TCU: os 10 passos para a boa governana ................................................. 25
Quadro 3 - Objetivos da boa governana no setor pblico .......................................... 29
Quadro 4 - Relao entre governana e gesto no setor pblico .................................. 32
Quadro 5 - Componentes dos mecanismos de governana em rgos e entidades da
administrao pblica ................................................................................................... 33
Quadro 6 - Cinco estgios do ciclo de polticas pblicas ............................................. 39

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


APEC Asian-Pacific Economic Cooperation
BM&FBovespa Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo
CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CMDCA-SP Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de So Paulo
CONANDA Conselho Nacional dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes
COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission
CPCA Coordenao de Polticas para Crianas e Adolescentes
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
FGV-EAESP Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas
FUMCAD-SP Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de So Paulo
IBGC Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
IFAC International Federation of Accounts
INTOSAI The International Standards of Supreme Audit Institutions
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MPGPP Mestrado Profissional em Gesto e Polticas Pblicas
MSP Municpio de So Paulo
OSC Organizaes da sociedade civil
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OLACEFS Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de Fiscalizao
Superiores
PMSP Prefeitura Municipal da Cidade de So Paulo
PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
SAI Supreme Audit Institutions
SEM Sociedades de Economia Mista
SF-SP Secretaria Municipal de Finanas e Desenvolvimento Econmico de So Paulo
SMDHC-SP Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania de So Paulo
TCU Tribunal de Contas da Unio
16

SUMRIO

INTRODUO: SITUANDO A QUESTO ........................................................................... 09

1 O CONCEITO DE GOVERNANA (PBLICA) E SUAS INTERPRETAES ...................... 14

2 FUNDAMENTOS DA GOVERNANA CORPORATIVA .................................................... 19

3 A GOVERNANA PBLICA E SEU ALINHAMENTO A PRINCPIOS E PRTICAS: O


EXEMPLO DO TCU ......................................................................................................... 23

4 AVALIAO DE GOVERNANA EM POLTICAS PBLICAS: O EXEMPLO DO TCU .... 34

CONSIDERAES FINAIS
O CASO DA GOVERNANA E DA GESTO DO FUMCAD-SP ........................................ 41

REFERNCIAS ............................................................................................................... 45

ANEXO A - Conceitos de governana na literatura de Administrao Pblica e


Polticas Pblicas, de acordo com levantamento bibliogrfico de
FREDERICKSON (2005) e esquematizados por CAPELLA (2008, pp. 10-11) ... 49

ANEXO B - Constituio da Repblica Federativa do Brasil Seo IX Da


Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria ................................................. 50

ANEXO C - Componentes e prticas de boa governana recomendadas para rgos


e entidades da administrao pblica pelo TCU ..................................................... 52

ANEXO D - Componentes do Modelo TCU para Avaliao da Governana de


Polticas Pblicas: definio e expectativas ............................................................. 54

ANEXO E - Prticas para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas propostas


pelo TCU ..................................................................................................................... 62
9

INTRODUO: SITUANDO A QUESTO

Na dissertao apresentada em 2015 ao Curso de Mestrado Profissional em Gesto


e Polticas Pblicas da Escola de Administrao de Empresas da Fundao Getlio
Vargas So Paulo (MPGPP-EAESP-FGV), com o ttulo Avaliao da aplicao
eficiente dos recursos do FUMCAD como instrumento da poltica pblica: um estudo de
caso do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente de So Paulo (GAUTO, 2015),
os autores ofereceram Secretaria Municipal dos Direitos Humanos e Cidadania do
municpio de So Paulo (SMDHC-SP), reflexes sobre as prticas de gesto que
impactam diretamente na qualidade dos investimentos realizados, bem como na
capacidade de avaliar investimentos perante os desafios colocados pelas polticas de
ateno a crianas e adolescentes e recomendaes aos gestores do fundo, visando a
qualificao dos instrumentos de planejamento, monitoramento e avaliao dos projetos
financiados, sob a perspectiva do FUMCAD-SP como instrumento da poltica pblica de
crianas e adolescentes (GAUTO, 2015, RESUMO).
Dentre os aspectos analisados, destacou-se a estrutura e prtica da governana, da
gesto e dos controles. O diagnstico realizado identificou contradies entre os marcos
legais que regem os papis do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente (CDMCA-SP) e da SMDHC-SP, sobretudo por meio da Coordenadoria de
Polticas para Crianas e Adolescentes (CPCA), no que se refere formulao de polticas
pblicas, transversalidade no mbito das demais instncias do governo municipal e, no
menos importante, no que diz respeito a controles e avaliao dos projetos apoiados com
recursos captados no mbito do FUMCAD-SP.
Foram elencadas, como recomendaes, dentre outras, a reorientao do foco do
FUMCAD-SP para o financiamento das polticas pblicas voltadas para a criana e
adolescente, em que a sociedade civil seja parceira estratgica na implementao e
execuo das aes complementares e inovadoras (GAUTO, 2015, p. 142), e que a
SMDHC-SP e o CMDCA-SP equacionem os conflitos no que se refere governana da
poltica pblica para crianas e adolescentes, com a definio das atribuies especficas
de cada uma das instncias, bem como as estratgias e a dinmica de compartilhamento
de informaes e pactuao de decises, entendendo que o CMDCA-SP o rgo
deliberativo da poltica, no qual o governo municipal membro com 50% dos assentos
(GAUTO, 2015, p. 142).
10

Em suma, trata-se de problemas que envolvem, na sua essncia, governana


para os quais as propostas apresentadas por GAUTO (2015, pp. 145-148) recomendam a
adoo de alta prioridade no mbito das providncias de modernizao da gesto do
FUMCAD-SP1.
Embora governana seja um objeto de amplo interesse acadmico, tanto na
Cincia Social quanto na Cincia Poltica, alm de estar presente na ateno de
economistas, administradores de empresas e gestores pblicos, h uma inquestionvel
dificuldade, no campo terico, de haver uma convergncia clara sobre o conceito
governana, uma vez que a impreciso do conceito leva a interpretaes bastante
distintas (CAPELLA, 2008, p. 22), quando aplicado ao contexto do Estado e de seus
entes.
Por outro lado, o conceito de governana corporativa, aplicado ao contexto das
empresas que exercem atividades privadas, mesmo ressalvado seu carter de permanente
evoluo, mais concreto e objetivo, inclusive pelo fato de que expresso,
pragmaticamente, atravs de Cdigos de Conduta e de Melhores Prticas 2 (IBGC, 2013;
IBGC, 2009), que consolidam orientaes de ao por parte dos Administradores
(Conselhos de Administrao, Conselhos Fiscais, Direo Executiva e Auditores), a partir
de princpios.
Mesmo para organizaes do Terceiro Setor, que se valem de recursos financeiros
privados para atividades de interesse pblico, a sistemtica de Cdigos de Conduta e de
Melhores Prticas vem se consolidando (ver IBGC, 2014).

1
Os quinze problemas identificados em GAUTO (2015) foram classificados em oito eixos (Governana,
Governana/Transparncia, Governana/Accountability, Alinhamento com polticas
pblicas/Planejamento, Alinhamento com polticas pblicas/Qualificao dos projetos, Alinhamento com
polticas pblicas/Monitoramento e Avaliao, Gesto/Operao, fluxo e procedimentos,
Gesto/Captao de recursos), originando 36 recomendaes, das quais 13 com prioridade Alta (iniciar
resoluo em at 6 meses), 16 com prioridade Mdia (iniciar resoluo em at 12 meses) e 7 com
prioridade Baixa (iniciar resoluo em at 18 meses).
2
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC), organizao sem fins lucrativos, a
principal referncia do Brasil para o desenvolvimento das melhores prticas de Governana Corporativa.
O IBGC promove palestras, fruns, conferncias, treinamentos e networking entre profissionais, alm de
produzir publicaes e pesquisas. O Instituto conta, ainda, com o Programa de Certificao para
Conselheiros de Administrao e Conselheiros Fiscais, que permite ao participante adquirir mais
conhecimento sobre um conjunto de temas necessrios para seu bom desempenho dentro das
organizaes. Ao obter essa certificao, o conselheiro passa a integrar o Banco de Conselheiros
Certificados do IBGC. Atualmente, hospeda as atividades da Global Reporting Initiative (GRI) no Brasil,
integra a rede de Institutos de Gobierno Corporativo de Latino Amrica (IGCLA) e o Global Network of
Director Institutes (GNDI), grupo que congrega institutos relacionados Governana e conselho de
administrao ao redor do mundo. Desde 27 de novembro de 1995, o Instituto contribui para o
desempenho sustentvel e influencia os agentes da sociedade no sentido de mais transparncia, justia e
responsabilidade. Acesso em 16/09/2015, disponvel em http://www.ibgc.org.br/inter.php?id=18056
11

No obstante algumas diferenas fundamentais entre a Governana por Regras


que rege o setor pblico (ao administrador pblico cabe o cumprimento exato do que
determina a lei) e a Governana por Princpios que rege o setor privado (ao
administrador privado dada a liberdade de realizar o que a lei no vede, o que
substantiva o fato de que os Cdigos de Melhores Prticas abarquem exatamente a
camada de procedimentos que vai alm do que a lei determina aos Administradores
privados e portanto tem carter indicativo e voluntrio na sua adoo), possvel de serem
identificadas tendncias que aproximam o mundo pblico do privado e vice-versa:

1. rgos de controle do setor pblico, como o Tribunal de Contas da Unio


(TCU), vm dedicando esforos para consolidar referenciais bsicos de
governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica, bem
como de governana aplicvel a polticas pblicas (BRASIL, 2014a; BRASIL,
2014b; BRASIL, 2014c), utilizando-se da experincia de entidades nacionais,
como o IBGC e o Movimento Brasil Competitivo (OSIP cujo principal
objetivo viabilizar o aumento da competitividade das organizaes, inclusive
do setor pblico), e internacionais (IFAC, INTOSAI, Banco Mundial, OCDE,
entre outras) em moldes bastante aproximados aos dos Cdigos de Conduta e
de Melhores Prticas;
2. Organizaes privadas, como o IBGC e a BM&FBovespa vm incorporando
conceitos de interesse pblico (como sustentabilidade e definio ampliada de
partes relacionadas, stakeholders, tanto nos Cdigos como no chamado Novo
Mercado3) que passam a dialogar intensamente com polticas pblicas;
3. Outra frente, mais recente (intensificada a partir de 2015), foi aberta por
organizaes privadas envolvendo a qualidade da governana corporativa em

3
Lanado no ano 2000, o Novo Mercado estabeleceu desde sua criao um padro de governana
corporativa altamente diferenciado. A partir da primeira listagem, em 2002, ele se tornou o padro de
transparncia e governana exigido pelos investidores para as novas aberturas de capital. Na ltima
dcada, o Novo Mercado firmou-se como uma seo destinada negociao de aes de empresas que
adotam, voluntariamente, prticas de governana corporativa adicionais s que so exigidas pela
legislao brasileira. A listagem nesse segmento especial implica na adoo de um conjunto de regras
societrias que ampliam os direitos dos acionistas, alm da adoo de uma poltica de divulgao de
informaes mais transparente e abrangente. Acesso em 16/09/2015, disponvel em
http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/solucoes-para-empresas/segmentos-de-listagem/novo-
mercado.aspx?idioma=pt-br
12

Sociedades de Economia Mista (SEM)4 listadas no mercado de capitais


brasileiro. Embora aparente ser uma questo de estrito interesse da governana
corporativa, suas implicaes so mais amplas, pois a prtica da governana
corporativa das SEM reflete inquestionavelmente deficincias e lacunas na
governana pblica, sobretudo no que se refere a critrios de indicao e
composio dos Administradores, relacionamento com minoritrios e impacto
de polticas pblicas sobre os negcios dessas empresas (IBGC, 2015a; IBGC,
2015b; BERNINI, 2013;5; 6).

Porm, s tendncias j claramente identificadas, deve-se acrescentar outra, mais


ampla, porm ainda no consolidada, de um maior envolvimento e ativismo por parte de
organizaes privadas no tema governana pblica, tema ainda restrito aos debates
acadmicos e iniciativas internas esfera dos poderes pblicos.
Em 2015, por orientao de seu Conselho de Administrao, o IBGC reativou um
Grupo de Trabalho (que havia dado incio em 2010 s primeiras investigaes sobre o
tema) para apoiar o posicionamento do Instituto nos fruns que esto debatendo
Governana Pblica.
Um foco de ateno que vem ganhando relevncia no mbito da sociedade civil,
diz respeito volatilidade com que as fases do ciclo das polticas pblicas (SECCHI,
2013) so materializadas aps a identificao do problema ou da demanda social a que a
poltica pblica se prope a intervir. No somente nas fases de agenda, formulao e
implementao: sobretudo na ausncia sistemtica de transparncia na avaliao de
impactos prvios implementao e no monitoramento e avaliao dos resultados
alcanados, o que agravado pela ausncia de accountability ou responsabilizao na
prestao de contas aos stakeholders.
As consequncias para a sociedade, sobretudo para as pessoas fsicas, objeto de
abrangentes e diversificados estudos e investigaes por parte de cientistas sociais e

4
A sociedade de economia mista uma pessoa de direito privado, constituda sob a forma de sociedade
annima, na qual o Estado detm uma participao majoritria (mais de 50% das aes com direito a
voto). Diferem das empresas pblicas, nas quais o Estado detm 100% do capital.
5
BM&FBOVESPA anuncia propostas sobre o aprimoramento da governana das estatais que sero
submetidas audincia pblica restrita. Acesso em 16/09/2015, disponvel em
http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/noticias/2015/Programa-de-Governanca-de-Estatais-2015-04-
17.aspx?tipoNoticia=1&idioma=pt-br
6
Estatal exige controles robustos, e privatizar tambm oferece riscos. Valor Econmico, 25/02/2015.
Acesso em 16/09/2015, disponvel em
http://www.sergiolazzarini.insper.edu.br/Estatal%20exige%20controles%20robustos,%20e%20privatizar
%20tamb%C3%A9m%20oferece%20riscos_Val....pdf
13

polticos, sobretudo em aspectos como governabilidade, mecanismos de participao e


influncia e organizao institucional. Sob o recorte do impacto para as pessoas jurdicas
e numa leitura mais ampla, inclusive as do terceiro setor os estudos concentram-se
nas polticas pblicas de carter macroeconmico. Mesmo no enfoque tributrio,
trabalhista e previdencirio, entre outros, as anlises so predominantemente dominadas
pelos embates de natureza jurdica. Setores fortemente regulados, como o setor financeiro
(pelo Banco Central) ou de concesses outorgadas pelo Estado (por exemplo, em energia
eltrica, saneamento, transportes, entre outros), regulados e fiscalizados por agncias
especficas, foram incorporando ao planejamento estratgico e aos planos operacionais,
alm da permanente viglia jurdica (com caractersticas tticas e no estratgicas e de
longo prazo), a interpretao e absoro de impactos de mudanas radicais e de grande
volatilidade em polticas pblicas setoriais (ver BERNINI, 2013).
Contudo, esses efeitos vm sendo percebidos no mais somente em setores
diretamente associados a atividades intrnsecas regulao por parte do Estado, mas de
forma mais ampla, como ilustrado pelas manifestaes e propostas do Movimento
Brasil Competitivo7 e do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial8.
Um sinal dessa ampliao de escopo pode ser captado pela incorporao, aos
manuais bsicos de formao em governana corporativa, da abordagem da transposio
conceitual da governana corporativa para a governana do Estado (ROSSETTI, 2014,
pp. 567-578), indicando que a formao de profissionais para as atividades de Relaes
com Investidores e/ou ligados prtica da Governana Corporativa, passam a ter um
escopo mais amplo, refletindo a inevitvel confluncia entre a Governana Corporativa,
stricto sensu, e a Governana Pblica, em especial a Governana dos rgos e Entidades
da Administrao Pblica e das Polticas Pblicas, e seus impactos sobre o universo
empresarial e social.
A proposta do presente artigo est longe de esgotar essa mirade de ngulos de
observao e de investigao. O objetivo o de resenhar, mesmo que parcialmente,
alguns dos pontos de discusso e interpretao, no campo acadmico, na viso de
entidades privadas e do TCU, como instituio superior de auditoria, sobre os
fundamentos destacados pela literatura sobre governana e governana corporativa,
tendo, como pano de fundo, o alinhamento entre os princpios e a prtica da governana

7
Acesso em 16/09/2015, disponvel em
http://www.mbc.org.br/mbc/novo/index.php?option=conteudo&Itemid=20
8
Acesso em 16/09/2015, disponvel em http://www.iedi.org.br/
14

corporativa no que seja relevante para a governana das polticas pblicas (em especial
as recomendaes do TCU), como elemento complementar sustentao das
recomendaes sobre melhorias de governana e gesto objeto do Estudo de Caso do
FUMCAD-SP.

1 O CONCEITO DE GOVERNANA (PBLICA) E SUAS INTERPRETAES

No artigo Menos governo e mais governana? Repensando a lgica da ao


estatal (CAPELLA, 2008), Ana Cludia Niedhardt Capella, lana duas ideias fortes na
introduo: no h consenso sobre o significado do termo [governana], utilizado em
diferentes contextos com significados distintos e a ideia de governana [deve ser]
analisada como categoria simblica, representada estrategicamente para veicular distintos
significados e atuar como facilitadora de legitimao das ideias mais gerais por ela
associada (CAPELLA, 2008, p. 2).
A autora desenvolve sua anlise partindo dos diferentes significados que o termo
governana assume:
1. Nos estudos sobre relaes internacionais, nos quais a preocupao com a
governana emerge como resultado da globalizao, da crescente
interdependncia das instituies e das crescentes necessidades de regulao
no plano global (p. 2), incluindo nesse campo os estudos sobre a
Comunidade Europeia, com foco nas questes ligadas integrao
supranacional e intergovernamental, com nfase na eficincia do processo
de polticas europeias (p. 3);
2. Nas anlises de poltica comparada, no contexto de dois debates: (i) o papel
do Estado no desenvolvimento econmico (e portanto, a maneira pela qual
as instituies encarregadas pela formulao e implementao de polticas
econmicas so estabelecidas e suas consequncias sobre o
desenvolvimento; e (ii) a questo da democratizao, relacionada ao
estabelecimento de regras que orientem o processo decisrio, conduzindo
concluso que o termo governana varia de acordo com o foco de anlise:
enquanto as teorias sobre o papel do Estado no desenvolvimento destacam a
criao de uma base institucional para a formulao de polticas econmicas,
15

as teorias sobre democratizao enfatizam o estabelecimento de uma base


institucional para o regime poltico (p. 3).
Para os objetivos do presente artigo, o uso do termo governana no domnio das
relaes internacionais no relevante, ao contrrio das anlises de poltica comparada,
sobretudo pelas tendncias que apontam que o segundo setor (o mundo privado)
demonstra inquietude tanto sobre o papel do Estado quanto sobre os mecanismos que
regem o processo decisrio das polticas pblicas, sobretudo em termos de volatilidade e
instabilidade no curto, mdio e longo prazo, como destacado na introduo.
Outra constatao da autora sobre contradies na definio do termo
governana demonstrada pelo fato de que o Banco Mundial, desde a dcada de 1980,
vem produzindo documentos que relacionam a ideia de governana diretamente s crises
econmicas que atingiam os pases do terceiro mundo e passou a orientar a ao desses
pases, que dependiam dos recursos do Banco, no sentido da adoo de prticas de boa
governana (good governance), embora como KJAER (2004, p. 173, citado pela autora)
destaca, convivam duas definies nos documentos do Banco Mundial:
1. Em relatrio de 1989, a definio de governana refere-se forma pela qual o
poder exercido no gerenciamento econmico e social dos recursos para o
desenvolvimento (traduo livre da citao p. 4);
2. Em relatrio mais recente [no especificado por (KJAER, 2004) no trecho
selecionado pela autora], governana a capacidade institucional das
organizaes pblicas em prover servios e outros bens de natureza pblica
demandados pelos cidados ou seus representantes de forma efetiva, transparente,
imparcial e mensurvel, condicionada s limitaes de recursos (traduo livre da
citao p. 4).
Embora seja patente que h uma construo verbal diferente nos dois conceitos, cabe
ressalvar que ambos gravitam em torno do foco de concentrao do Banco Mundial, qual
seja, o papel do setor pblico no desenvolvimento econmico no mbito do debate sobre
o protagonismo do Estado e de suas polticas econmicas.
Mais instigante o desdobramento do uso do termo governana quando
empregado no mbito das nuances a serem exploradas nas fronteiras entre administrao
pblica e polticas pblicas. De acordo com a autora (CAPELLA, 2008, pp. 4 -5), citando
FREDERICKSON (2003, p. 209) e PETERS (2001, pp. 04-13; pp. 16-22), o termo
administrao pblica seria utilizado para designar as abordagens tericas mais
16

ortodoxas, ligadas ao modelo weberiano9, enquanto que Governana, por outro lado,
representaria a abordagem decorrente do questionamento deste modelo de administrao
pblica, uma nova teoria da administrao pblica focada em mercados e competio;
administrao participativa; flexibilidade e desregulamentao.
O que contestado por outros autores: para HEINDRICH (2000, CAPELLA,
2008, p. 5), a ideia de governana ultrapassa os limites do conhecimento produzido no
campo da administrao pblica: uma teoria da governana seria um corpo terico
capaz de ajudar na compreenso das formas pelas quais as leis, normas e prticas
administrativas restringem, prescrevem ou estimulam a produo e a oferta de bens e
servios pblicos, o que visto com desconfiana, por exemplo, por FREDERICKSON
(2007, p. 289, CAPELLA, 2008, p. 6), discordando que a governana represente um
projeto desenvolvido para unificar uma ampla literatura multidisciplinar voltada para os
estudos do setor pblico e mesmo das atividades pblicas considerando tambm os
setores privado e de atividades no lucrativas (CAPELLA, 2008, p. 6).
Finalmente, mas no esgotando os diferentes ngulos em debate, incorpora-se
mais uma viso: outras perspectivas sobre governana relacionam o termo no
especificamente a perspectivas tericas ou reas de conhecimento, mas prtica
contempornea da gesto pblica ... relacionando governana aos valores e ideias da
nova administrao pblica ou administrao pblica gerencial10, um conjunto
heterogneo (sic) de diretrizes que fixaram os parmetros para as reformas
administrativas desenvolvidas por diversos pases nas ltimas dcadas, nas palavras da
autora (CAPELLA, 2008, p. 6).
Embora o tema volte a ser explorado na seo sobre os fundamentos da
Governana Corporativa, importante destacar que a viso de KETTL (2000), sintetizada
pela autora (CAPELLA, 2008, p. 7), de que o debate central em torno da nova

9
Caracterizado por (a) neutralidade tcnica do servio pblico; (b) hierarquia rgida e administrao
voltada o cumprimento de regras; (c) permanncia e estabilidade das organizaes governamentais,
incluindo estabilidade do corpo de servidores pblicos; (d) regulao interna, por meio da submisso do
servio pblico s diretivas polticas; (e) aplicao das normas para garantia de condies de igualdade na
prestao de servios pblicos (CAPELLA, 2008, p. 5)
10
Cujo contedo, de forma geral, envolve os seguintes tpico: (a) mudana no foco da gesto,
abandonando a nfase em processos para a nfase em resultados; (b) amplo destaque para medies de
desempenho, indicadores de eficincia e estabelecimento de padres quantitativos para os servios
pblicos; (c) busca de formatos organizacionais menos hierarquizados; (d) aplicao de mecanismos de
mercado no provimento de servios pblicos; (e) diminuio das fronteiras entre os setores pblico e
privado, com aumento das parcerias pblico-privado e organizaes hbridas; (f) mudana de prioridades,
deixando em segundo plano valores como universalismo e equidade, em direo a eficincia e
individualismo (CAPELLA, 2008, p. 7).
17

administrao pblica concentra-se na superao de um gap crescente entre os governos


(as estruturas e funes das instituies pblicas) e governana (a forma de atuao do
governo), conduzindo concluso de que governana, nesse sentido a capacidade de
o Estado executar suas funes, sejam estas de prestao direta de servios pblicos, ou
de controle de atores no estatais na execuo desses servios, por meio de contratos de
gesto, terceirizao, entre outros mecanismos. O que resulta em uma interessante
simetria com um dos fundamentos da Governana Corporativa, ou seja, o conflito de
agncia.
O problema central equacionado pelas prticas de Governana Corporativa
essencialmente como podem vir a ser mitigados ou eliminados conflitos de agncia
(ROSSETTI, 2014, pp. 86-89) entre o Principal (no somente os acionistas/stockholders,
mas envolvendo as partes relacionadas ao negcio/stakeholders) e os Agentes (Conselho
de Administrao e Fiscal, Direo Executiva e Auditores) em prol da garantia de
agregao de valor econmico, perenidade e sustentabilidade de longo prazo da
organizao.
Olhando-se por este prisma, o desafio da governana pblica passa a ser entendido
como de um conflito de agncia a ser resolvido pelo estabelecimento de condies de
minimizao de conflitos de interesse e de maximizao na qualidade do servio prestado;
o agravante a caracterizao de quem o Principal e quem so os Agentes no contexto
do setor pblico.
A assuno bvia de que o Principal a sociedade pode ser enganosa por ser
genrica e no objetiva, sujeitando-se a diferentes interpretaes: a sociedade
permevel a mltiplos e complexos interesses em conflito, portanto a forma de
representao e de influncia dos atores em conflito passa a ser um elemento crtico. Por
outro lado, o Estado e seu aparelho burocrtico tambm exerce o papel de Principal, na
medida em que servios pblicos passam a ser exercidos por atores no estatais,
impondo, portanto, uma relao de contratao formal, com o estabelecimento de
obrigaes e direitos claros e estveis, e procedimentos de fiscalizao e monitoramento
de resultados igualmente claros e estveis.
O axioma estabelecido por meio das boas prticas de Governana Corporativa da
separao entre propriedade e gesto e o papel conferido e mandatado pela
propriedade de haver uma instncia servindo de elo de ligao, definio de diretrizes
e monitoramento de resultados, papel conferido aos Conselhos de Administrao no
sistema de Governana Corporativa, e de fiscalizao por parte dos Conselhos Fiscais
18

(respondendo diretamente propriedade na forma da Assembleia Geral de Acionistas),


estabelece a clareza e objetividade necessrias para a construo de modelos de
governana que se adequem s caractersticas, maturidade e especificidades do negcio,
compatibilizando a necessria flexibilidade com a coerncia com os princpios gerais a
serem preservados (razo pela qual, aos Conselhos de Administrao atribuda tambm
a misso de atuar como guardies da Governana Corporativa).
No anexo A, reproduzido o Quadro 1 apresentado por CAPELLA (2008, pp. 10-
11) com a compilao realizada por FREDERICKSON (2007), envolvendo diferentes
conceitos de governana na literatura de Administrao Pblica e Polticas Pblicas.
Porm, a controvrsia no se encerra na difusa conceituao de governana:
outro ponto polmico diz respeito distino entre governana e governabilidade.
Citando MELO (1995), CAPELLA (2008, p. 11) ressalta que ao discutir a centralidade
da questo da governabilidade no debate poltico da dcada de 1980, MELO (1995)
chama a ateno para a crescente nfase da literatura sobre a dimenso da eficincia da
atuao estatal e da capacidade governativa, estabelecendo a seguinte distino entre
governabilidade e governana: ... enquanto a governabilidade se refere s condies do
exerccio da autoridade poltica, governance qualifica o modo de uso dessa autoridade
(MELO, 1995, p. 30), o que qualificado, nas palavras de CAPELLA (2008, p. 11), pelo
destaque que MELO (1995) confere a aspectos como redes e associaes, formato
institucional do processo decisrio, relao entre os setores pblicos e privado, questes
relativas participao e descentralizao, mecanismos de financiamento das polticas e
escopo global de programas sociais.
CAPELLA (2008, p. 12) destaca que outros autores, como DINIZ (1997), do um
colorido a mais, na medida em que a governana, no entanto, apresentaria trs dimenses
centrais: capacidade de comando e de direo do Estado, capacidade de coordenao do
Estado e capacidade de implementao, aspecto destacado pela autora [DINIZ, 1997]
como essencial para uma reforma democrtica que buscasse superar a crise do Estado.
Essa discusso fica ainda mais rica, quando CAPELLA (2008, p.13) incorpora a
distino estabelecida por BRESSER-PEREIRA (1998, p. 33): Governabilidade e
governana so conceitos mal-definidos, frequentemente confundidos. Para mim,
governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada da relao de
legitimidade do Estado e do seu Governo com a sociedade; governana a capacidade
financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas.
19

A distino estabelecida por BRESSER-PEREIRA importante pois,


implicitamente, uma vez que foi escrita em 1998, quando as discusses sobre Governana
Corporativa ainda estavam principiando no Brasil, e vinculada ao contexto da Reforma
Gerencial de 1995, implantada pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado (MARE), ela prxima de conceitos e princpios da Governana Corporativa
tal como atualmente se apresenta nos Cdigos de referncia, na medida em que distingue
claramente o objeto da governana no mbito do setor pblico: a eficincia de meios para
a implementao de polticas e, por decorrncia, de mtricas de desempenho e de
incentivo a resultados tangveis, no caso, servios pblicos adequados, eficientes, seguros
e contnuos11.
Ao tornar mais restrita a aplicao do termo governana, vinculando-o
capacidade financeira e administrativa do Estado ao atingimento de objetivos e metas
quantificveis e qualificveis na prestao de servios ao cidado, tornado mais objetivo
e claro que a relao Principal-Agente passa a ser passvel de instrumentos de controle
e monitoramento, em coerncia com os princpios bsicos da transparncia, equidade
e prestao de contas/accountability, tal como definidos no mbito da Governana
Corporativa.

2 FUNDAMENTOS DA GOVERNANA CORPORATIVA

O Cdigo de Melhores Prticas de Governana Corporativa elaborado pelo IBGC


(IBGC, 2009) apresenta, em sua introduo, uma qualificao importante: Os princpios
e prticas da boa Governana Corporativa aplicam-se a qualquer tipo de organizao,
independentemente do porte, natureza jurdica ou tipo de controle. E prossegue: ... o
Cdigo foi desenvolvido, primariamente, com foco em organizaes empresariais.
Entretanto, ao longo do Cdigo, foi feita a opo por utilizar a palavra organizao, a
fim de tornar o documento o mais abrangente possvel e adaptvel a outros tipos de
organizao, como, por exemplo, as do Terceiro Setor, cooperativas, estatais, fundaes
e rgos governamentais, entre outros. indicado que cada organizao avalie quais

11
Consistente com o Princpio da Eficincia, incorporado ao caput do artigo 37 da Constituio Federal
(CF) por meio da Emenda Constitucional no. 19, de 04/06/1998, associado ao artigo 22 da Lei 8.078/90
que dispe que os rgos pblicos, por si ou por suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob
qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes,
seguros e, quanto aos essenciais, contnuos.
20

prticas deve adotar e a melhor forma de faz-lo, de maneira que se adapte estrutura e
realidade12. (IBGC, 2009, p. 15)
Essa declarao de inteno destaca que: (i) a viso do setor privado sobre
governana orientada por pragmatismo (prticas); (ii) tem por ambio no ser
restrita ao ambiente das organizaes empresariais, mas extensiva a todo e qualquer
tipo de organizao; (iii) incorpora e d destaque flexibilidade, reconhecendo que cada
organizao opera em um contexto, seja em termos de maturidade (o momento
histrico), seja em termos de sua estrutura, sendo portanto passvel de ajuste progressivo
na adoo das prticas em funo de sua misso, valores e objetivos.
Esse pragmatismo, sem perder a preciso de linguagem, refletido no conceito de
Governana Corporativa adotado:
Governana Corporativa o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios,
Conselho de Administrao, Diretoria e rgos de controle. As boas prticas de
Governana Corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas13,
alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organizao,
facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade. (IBGC, 2009,
p. 19)
O Quadro 1 apresenta a definio adotada pelo Cdigo de Melhores Prticas para
os princpios bsicos da Governana Corporativa.

12
Grifos do autor.
13
Grifo do autor.
21

Quadro 1 - Definio de Princpios de Governana Corporativa adotados pelo IBGC


Princpio Definio
Transparncia Mais do que a obrigao de informar o desejo de
disponibilizar para as partes interessadas as informaes que
sejam de seu interesse e no apenas aquelas impostas por
disposies de leis ou regulamentos. A adequada transparncia
resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto
nas relaes da empresa com terceiros. No deve restringir-se
ao desempenho econmico-financeiro, contemplando os
demais fatores, inclusive intangveis, que norteiam a ao
empresarial e que conduzem criao de valor
Equidade Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e
demais partes interessadas (stakeholders). Atitudes ou polticas
discriminatrias, sob qualquer pretexto, so totalmente
inaceitveis
Prestao de Contas Os agentes da governana14 devem prestar contas de sua
(accountability) atuao, assumindo integralmente as consequncias de seus
atos e omisses
Responsabilidade Os agentes de governana devem zelar pela sustentabilidade
Corporativa das organizaes, visando sua longevidade, incorporando
consideraes de ordem social e ambiental na definio dos
negcios e operaes
Fonte: IBGC (2009, p. 19) Grifos do autor.

O Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa estruturado em


sees (Propriedade, Conselho de Administrao, Gesto, Auditoria Independente,
Conselho Fiscal) e para cada uma so descritas as prticas recomendadas, com base na
coleta e sistematizao de prticas observveis no mercado, bem como indicaes
sistematizadas pelo Comit responsvel pela sua elaborao e submetidas a audincia
pblica (IBGC, 2009, pp.7-11).
Na definio adotada pelo IBGC e no Quadro 1 foram destacados alguns termos
e expresses sobre os quais vale a pena uma reflexo.
A primeira delas diz respeito ao alcance do campo de aplicao da definio de
Governana Corporativa. SILVEIRA (2010) reconhece, a exemplo de CAPELLA
(2008) para o termo geral governana, que a definio de Governana Corporativa
objeto de uma grande multiplicidade15, tanto no mbito acadmico, como de instituies
de mercado ou organismos internacionais (SILVEIRA, 2010, pp. 21-25).

14
O termo agentes de governana refere-se aos scios, administradores (conselheiros de administrao e
executivos/gestores), conselheiros fiscais e auditores. (IBGC, 2009, p. 19)
15
No sentido de que acepes conceituais j existentes constituem as bases para o desenho de novos
conceitos, na linha explorada por Gilles Deleuze.
22

Ao resumir o trabalho seminal de Jensen e Meckling (JENSEN, 1976) sobre


conflitos e custos de agncia, o autor destaca como ponto de partida para a definio de
Governana Corporativa um conjunto de mecanismos internos e externos, de incentivo
e controle, que visam a minimizar os custos decorrentes do problema de agncia
(SILVEIRA, 2010, p. 50).
Essa definio evoluiu sem perder a vinculao com sua raiz (mitigar o risco de
que os provedores de capital, como Principais, venham a ser expropriados pelos Agentes
por meio de aes no alinhadas ao interesse dos Principais), incorporando no
detalhamento dos princpios e nas recomendaes de prticas, contedo de maior latitude,
por exemplo, que transparncia no se restringe ao desempenho econmico-financeiro,
incluindo os chamados ativos intangveis, Esses intangveis ficam mais claros quando a
definio de responsabilidade corporativa e o zelo pela sustentabilidade, em face a
consideraes de ordem social e ambiental na definio dos negcios e operaes,
incorporada na leitura do seu significado.
Portanto, essa combinao de conceitos qualifica a noo de valor (a ser
preservado e otimizado) ao abranger consideraes sobre as externalidades provocadas
pelo negcio (positivas ou negativas) e o retorno justo aos capitais investidos (equalizado
pelo risco e pelo custo de oportunidade envolvido). E, principalmente, torna evidente que
valor agregado resultado de aes que maximizam a eficincia e a eficcia das
operaes, em uma perspectiva de longevidade (no imediatista). Para tanto, a
Governana se vale de mecanismos: um sistema de governana considerado eficiente
quando combina diferentes mecanismo internos e externos a fim de assegurar decises
no melhor interesse de longo prazo dos acionistas (SILVEIRA, 2010, p. 10).
Mecanismos externos essencialmente envolvem formas de proteo legal aos
investidores e de fiscalizao por reguladores e agentes do mercado, mas tambm a ao
de concorrentes (seja na conquista ou manuteno de market-share, seja na captao de
recursos de terceiros financiamento ou capital prprio).
Dentre os mecanismos internos, o principal o Conselho de Administrao, por
ser o elo de ligao entre a propriedade e a gesto, e porque sua atuao focalizada no
estabelecimento de procedimentos de check-and-balance do poder de execuo
delegado aos gestores e no dever de informar aos acionistas e stakeholders atravs de uma
comunicao proativa (coerente com os princpios de transparncia e de equidade).
Dentre as prticas recomendadas para Conselhos de Administrao, duas se
destacam: a pluralidade de experincias e de formao tcnica/acadmica dos seus
23

membros, preferencialmente em carter complementar entre si, e a independncia,


entendida como a ausncia de conflitos de interesse que possam influenciar o processo de
tomada de deciso, seja do colegiado como um todo, seja dos seus membros
individualmente.
Nesse particular, a legislao societria estabelece claramente que os
Administradores (ver definio na nota 12) submetem-se a dois deveres16: (i) de lealdade
aos interesses da companhia em preveno a conflitos de interesse; (ii) de diligncia,
como obrigao do administrador de gerir o negcio com a competncia e o cuidado que
seriam usualmente empregados por todo homem digno e de boa-f na conduo de seus
prprios negcios, cominados com responsabilidades cveis e criminais pelos atos
cometidos no exerccio da administrao, tendo como excludente de responsabilidade a
boa-f (IBGC, 2012; OLIVEIRA, 2008).
Dessa forma, a prestao de contas/accountability, como princpio, assume uma
materialidade objetiva bastante clara e explcita, inclusive no tocante ao compromisso
tico na administrao do negcio17.

3 A GOVERNANA PBLICA E SEU ALINHAMENTO A PRINCPIOS E

PRTICAS: O EXEMPLO DO TCU

Um dos manuais de estudo de Governana Corporativa mais difundido no Brasil


o de autoria dos Professores Jos Paschoal Rossetti e Adriana Andrade (ROSSETTI,
2014). Sua edio mais recente (7, 2014) traz um apndice dedicado Transposio
Conceitual: da Governana Corporativa para a Governana de Estado, no qual
registrado que a amplitude dos impactos positivos dos princpios e propsitos e das
prticas de boa governana , assim, uma das raras unanimidades que se estabeleceram
nos ltimos anos nos campos da economia, das finanas e da administrao. Tanto que
uma quinta tendncia que se sobrepe s quatro que destacamos o esforo que se
observa em vrios sistemas organizacionais, tangentes aos das corporaes, para a
absoro e a transposio do composto conceitual da governana corporativa. Entre eles

16
Lei 6.404/76, Lei das S.A., artigos 145 a 160 (dos deveres e responsabilidades dos administradores das
sociedades por aes).
17
Em funo das diversas crises envolvendo fraudes e comportamento antitico em corporaes, a
estruturao e implantao dos chamados programas de Compliance, passou a ser prioridade na agenda
dos Conselhos de Administrao e do foco de atuao de instituies privadas, como o IBGC e as
entidades de representao do mercado de capitais.
24

se pode seguramente incluir as organizaes do terceiro setor e o Estado (ROSSETI,


2014, p. 568).
Esta uma primeira evidncia de que a agenda, tanto do setor privado como a do
setor pblico, est construindo pontes de convergncia, ao menos no que se refere
importncia de serem estabelecidos sistemas de governana.
Como apontado em MATIAS-PEREIRA (2010, p. 111), a governana nas
organizaes pblicas e privadas apresenta significativas similitudes. Levando-se em
considerao que o setor pblico e o privado possuem focos especficos, observa-se que
so comuns entre eles as questes que envolvem a separao entre propriedade e gesto,
responsvel pela gerao dos problemas de agncia, os instrumentos definidores de
responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execuo das polticas e
objetivos definidos, entre outros. Verifica-se, em um sentido amplo, que os princpios
bsicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e pblico so idnticos:
transparncia, equidade, cumprimento das leis, prestao de contas e conduta tica.
Uma segunda evidncia ainda mais significativa: a iniciativa do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) de construir referenciais de governana aplicveis a rgos e
entidades da administrao pblica e de avaliao da governana de polticas pblicas.
Trs documentos foram produzidos e disseminados pelo TCU entre 2013 e 2014:
Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao (1. verso: 2013; 2. verso: 2014) (BRASIL, 2014a)
Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (1.
verso: 2014) (BRASIL, 2014b)
10 Passos para a Boa Governana (1. verso: 2014) (BRASIL, 2014c)
Os dois primeiros documentos constituem no somente uma ponte de dilogo com
a viso pragmtica e objetiva expressa pelos Cdigos de Melhores Prticas de
Governana Corporativa, como percorrem, em profundidade, o complexo debate no
campo terico, incluindo uma extensa e diversificada pesquisa bibliogrfica.
O terceiro documento um manual de divulgao e sensibilizao didtico. Sua
leitura permite uma rpida visualizao de quais aspectos o TCU considera prioritrios e
d um carter prtico e pragmtico ao engajamento dos entes diretivos e funcionais do
setor pblico, no restrito Unio, mas em todas as esferas. O Quadro 2 ilustra os 10
Passos para a Boa Governana.
25

Quadro 2 - TCU: os 10 passos para a boa governana


Passo Descritivo
1 Escolha lderes competentes e avalie seus desempenhos
2 Lidere com tica e combata os desvios
3 Estabelea sistema de governana com poderes de deciso
balanceados e funes crticas segregadas
4 Estabelea modelo de gesto da estratgia que assegure o
monitoramento e avaliao
5 Estabelea a estratgia considerando as necessidades das partes
interessadas
6 Estabelea metas e delegue poder e recursos para alcan-las
7 Estabelea mecanismo de coordenao de aes com outras
organizaes
8 Gerencie riscos e institua os mecanismos de controle interno
necessrios
9 Estabelea funo de auditoria interna independente que adicione
valor organizao
10 Estabelea diretrizes de transparncia e sistema de prestao de
contas e responsabilizao
Fonte: (BRASIL, 2014c).

O Referencial Bsico de Governana (BRASIL, 2014a) estruturado,


implicitamente, em duas partes: (i) os captulos 1 a 4, tratam da perspectiva histrica da
governana no setor pblico, as diferentes perspectivas de observao (sociedade e
Estado, entes federativos, poder e polticas pblicas, rgos e entidades, atividades
intraorganizacionais e a relao entre as perspectivas), conceitos fundamentais e os
princpios, diretrizes e nveis de anlise; (ii) o captulo 5 trata especificamente de prticas
de governana ( semelhana dos Cdigos de Governana Corporativa), abrangendo
prticas relativas aos mecanismos liderana, estratgia e controle.
O Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (BRASIL,
2014b) apresenta, no captulo 2, os aspectos conceituais sobre Polticas Pblicas e
Governana Pblica, como prembulo para o Modelo TCU para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas (captulo 3), que se desdobra no apndice nas
Questes de auditoria modelo para avaliao da governana em polticas pblicas,
portanto na materializao do plano de auditoria transversal que resulta dessa inovadora
abordagem por um rgo de controle18

18
Apndice Questes de Auditoria Modelo para Avaliao da Governana em Polticas Pblicas. A
proposta de matriz de planejamento apresentada deve ser compreendida como uma orientao geral para
os trabalhos que sero desenvolvidos; assim, anlises e questes podem ser incorporadas s questes
propostas, enquanto outras podem no ser abordadas, a depender do objetivo avaliado. Ademais, as
colunas referentes a informaes requeridas, fontes de informao, mtodo de coleta de dados,
26

Inevitavelmente a iniciativa do TCU induz a uma pergunta: qual a motivao para


o TCU passar a ter uma atitude proativa na definio de conceitos e de prticas de
avaliao da Governana Pblica e das Polticas Pblicas?
A disposio constitucional dada pela Seo IX, Da Fiscalizao Contbil,
Financeira e Oramentria, oferece como regncia o caput do Art. 70 (A fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder) e
complementada pelo caput do Art. 71, que estabelece que o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio,
determinando competncias listadas nos incisos I a XI (ver Anexo B).
A leitura e entendimento at ento prevalecente limita-se ao stricto sensu da
fiscalizao contbil, financeira e oramentria, portanto funes de auditoria por assim
dizer clssicas a serem exercidas pelo TCU.
Entender esse avano conceitual requer duas frentes de explorao: mudanas no
cenrio internacional quanto ao papel dos rgos de controle externo da Administrao
Pblica e a exposio de motivos (introduo) dos dois documentos de referencial.
Quanto ao cenrio internacional, alm das iniciativas promovidas pelo Banco
Mundial, citadas anteriormente, o Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Commission (COSO)19 e a The International Standards of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI)20, tambm passaram a dedicar esforos na extenso de suas
preocupaes e propostas administrao pblica.

mtodo de anlise de dados e limitaes devem ser preenchidas pelos participantes do trabalho. Elas
no foram preenchidas no presente Referencial de maneira intencional, de modo a dar maior liberdade de
ao aos auditores, adequando-se especificidade de cada caso concreto. (BRASIL, 2014b, p. 79)
19
The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) is a joint
initiative of the five private sector organizations listed on the left and is dedicated to providing thought
leadership through the development of frameworks and guidance on enterprise risk management, internal
control and fraud deterrence. Acesso em 16/09/2015, disponvel em http://www.coso.org/default.htm
20
The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) operates as an umbrella
organisation for the external government audit community. For more than 50 years, it has provided an
institutionalised framework for supreme audit institutions to promote development and transfer of
knowledge, improve government auditing worldwide and enhance professional capacities, standing and
influence of member SAIs in their respective countries. In keeping with INTOSAI's motto, 'Experientia
mutua omnibus prodest', the exchange of experience among INTOSAI members and the findings and
insights, which result, are a guarantee that government auditing continuously progresses with new
developments. INTOSAI is an autonomous, independent and non-political organisation. It is a non-
governmental organisation with special consultative status with the Economic and Social Council
(ECOSOC) of the United Nations. INTOSAI was founded in 1953 at the initiative of Emilio Fernandez
Camus, then President of the SAI of Cuba. At that time, 34 SAIs met for the 1st INTOSAI Congress in
27

A OCDE elaborou o relatrio da fase 1 (Analytical Framework) do projeto


Partners for Good Governance: Mapping the Role of Supreme Audit Institutions
(OCDE, 2014), que pode ser resumido em dois trechos extrados da sua introduo:
Governments are looking for innovative and cost-effective responses to address
21st century policy challenges such as climate change, ageing populations or
inequality. Pressures increased, in particular, in the context of the global economic
crisis, when fiscal space in most countries was drastically reduced and citizens
became less confident with the capacity of governments to steer the economy to
recovery and protect society from the devastating impact of the subsequent
financial, economic and social crises. Restoring trust in public institutions and
processes is vital to enabling governments to take a more proactive approach to
addressing long-term societal needs. Citizens need to know that neither policies nor
markets will be allowed to favour growth at their expense. This complex endeavour
requires credible information about the reliability and performance of public
institutions and processes and about the quality of participatory and transparent
evidence-based decision making to ensure fair policy choices.

Ongoing OECD work indicates that Supreme Audit Institutions (SAIs) are
important sources of objective information. They are also potentially important
partners in fostering good governance in a country. As the external auditor,
independent of government, an SAI is a key player in holding governments to
account and is often one of the more trusted public institutions. SAIs provide
assurance on the use of public resources and government integrity. They are
increasingly providing performance-related information on the effectiveness,
efficiency and economy of government institutions and programmes. From their
birds-eye perspective, SAIs are uniquely placed to provide cross-cutting evidence
and insights that governments require for decision making , the development of
long-term visions and the demonstration of their trustworthiness. This analytical
framework, which is the first component of a three-phase study aimed at enhancing
the impact of SAIs on good governance, explores how SAIs can contribute to
improving specific key government functions resource management, rule-making
and government-wide coherence by providing options for SAIs to consider in
relation to budgetary governance, regulatory policy, the Centre of Government and
internal control.
(OCDE, 2014)

Outra organizao internacional que vem se pronunciando sobre aspectos de


governana pblica e controles a International Federation of Accounts (IFAC)21 que
em 2001 realizou o estudo Governance in the Public sector: a governing body

Cuba. At present INTOSAI has 192 Full Members and 5 Associated Members. Acesso em 16/09/2015,
disponvel em http://www.intosai.org/about-us.html
21
IFAC is the global organization for the accountancy profession dedicated to serving the public
interest by strengthening the profession and contributing to the development of strong
international economies. IFAC is comprised of over 175 members and associates in 130 countries
and jurisdictions, representing approximately 2.84 million accountants in public practice,
education, government service, industry, and commerce. http://www.ifac.org/about-ifac. Acesso
em 16/09/2015.
28

perspective (citado em MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 118) e, em 2013, divulgou uma


primeira verso para consulta pblica de um guia para a implementao de boa
governana no setor pblico (IFAC, 2013). Na mesma linha de guias, a Asian-Pacific
Economic Cooperation (APEC)22 elaborou em 2011 o Good Practice Guide on Public
Sector Governance (APEC, 2011).
Esses exemplos demonstram que o TCU est se alinhando, at mesmo como
membro fundador da INTOSAI, a uma tendncia que visa o estabelecimento de marcos
prticos para o avano de melhorias na governana do setor pblico.
Essa tendncia fortalecida pelo fato de que o TCU assumiu a presidncia da
Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de Fiscalizao Superiores
(OLACEFS), para o perodo 2013 a 2015 e est liderando estudo internacional, com a
participao de 12 pases, em parceria com a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), destinado identificao de boas prticas de
governana pblica adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda,
Planejamento e Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superior, no mbito de um grupo
de pases selecionados (BRASIL, 2014a, pp. 7-8). O estudo o OCDE (2014)
anteriormente citado.
Embora reconhea a dificuldade de consenso na definio de Governana para
o setor pblico no mbito do debate acadmico, o TCU adotou a seguinte definio:

Governana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos de


liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcionar e
monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e
prestao de servios de interesse da sociedade.
(BRASIL, 2014a, p. 26)

Esta definio complementada pela lista de objetivos, apresentada no Quadro 3,


que a boa governana no setor pblico permite atingir, com base no conjunto de princpios
consolidado a partir de estudos e publicaes de instituies internacionais23.

22
http://www.apec.org/
23
Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados, como o estudo n 13- Boa governana no setor
pblico -, da International Federation of Accountants IFAC, publicado em 2001. Na mesma disposio,
o Australian National Audit Office - ANAO publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a
governana no setor pblico, em que ratifica os princpios preconizados pela IFAC e acrescenta outros
trs: liderana, compromisso e integrao. Essa tendncia de tornar o setor pblico mais eficiente e tico
foi reforada pela publicao conjunta em 2004 pelo The Chartered Institute of Public Finance and
29

Quadro 3 - Objetivos da boa governana no setor pblico


a) garantir a entrega de benefcios econmicos, sociais e ambientais para os cidados
b) garantir que a organizao seja, e parea, responsvel para com os cidados
c) ter clareza acerca de quais so os produtos e servios efetivamente prestados para
cidados e usurios, e manter o foco nesse propsito
d) ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decises tomadas e dos
riscos envolvidos
e) possuir e utilizar informaes de qualidade e mecanismos robustos de apoio s
tomadas de deciso
f) dialogar com e prestar contas sociedade
g) garantir a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados
h) promover o desenvolvimento contnuo da liderana e dos colaboradores
i) definir claramente processos, papis, responsabilidades e limites de poder e de
autoridade
j) institucionalizar estruturas adequadas de governana
k) selecionar a liderana tendo por base aspectos como conhecimento, habilidades e
atitudes (competncias individuais)
l) avaliar o desempenho e a conformidade da organizao e da liderana, mantendo um
balanceamento adequado entre eles
m) garantir a existncia de um sistema efetivo de gesto de riscos
n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em nveis adequados e
aceitveis
o) controlar as finanas de forma atenta, robusta e responsvel
p) prover aos cidados dados e informaes de qualidade (confiveis, tempestivas,
relevantes e compreensveis)
Fonte: BRASIL (2014a, p. 14).

Um ponto importante na reflexo do TCU diz respeito relao PRINCIPAL-


AGENTE. O TCU a identifica partindo do disposto no pargrafo nico, do art. 1 da
Constituio Federal de 1988: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. A caracterizao
de PRINCIPAL, em um modelo direto de interao, atribuda sociedade, na pessoa
dos cidados, enquanto todos os demais a quem foi delegada autoridade para administrar
os ativos e os recursos pblicos so os AGENTES, entendidos como: (i) os representantes

Accountancy CIPFA e pelo Office for Public Management Ltd OPM - do Guia de padres de boa
governana para servios pblicos, cujos seis princpios alinham-se aos j apresentados, com nfase na
eficincia e na eficcia. Alm da IFAC, do CIPFA e do OPM, organizaes como o Independent
Commission for Good Governance in Public Services ICGGPS; o Banco Mundial; e o Institute of
Internal Auditors IIA avaliaram as condies necessrias melhoria da governana nas organizaes
pblicas e concordaram que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante garantir o
comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente da liderana; controlar a
corrupo; implementar efetivamente um cdigo de conduta e de valores ticos; observar e garantir a
aderncia das organizaes s regulamentaes, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a
efetividade das comunicaes; balancear interesses e envolver efetivamente os stakeholders (cidados,
usurios de servios, acionistas, iniciativa privada). (BRASIL, 2004a, p.13)
30

eleitos; (ii) os Conselhos; (iii) a Autoridade Mxima e os Dirigentes Superiores; (iv) os


Dirigentes; (v) os Gerentes. Contudo, o TCU passa ao largo das novas formas de
contratao de prestao de servios pblicos por meio de atores no estatais e da
regulao pelo Estado de servios pblicos outorgados em concesso.
Um significativo avano alcanado pelo TCU foi o de construir um sistema de
governana para o setor pblico (reproduzido na Figura 1), uma vez que por meio dele
(a exemplo do sistema de governana corporativa para as organizaes privadas,
representada na Figura 2 a seguir), que os diversos atores se organizam, interagem e
procedem para obter boa governana, envolvendo, portanto, as estruturas
administrativas (instncias), os processos de trabalho, os instrumentos (ferramentas,
documentos, etc.), o fluxo de informaes e o comportamento das pessoas envolvidas
direta ou indiretamente na avaliao, no direcionamento e no monitoramento da
organizao (BRASIL, 2014a, pp. 27-28).

Figura 1 - Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica


Fonte: (BRASIL, 2014a, p. 28, reproduo da Figura 5).
31

Figura 2 - Sistema de Governana Corporativa


Fonte: elaborado pelo autor.

relevante notar que algumas instncias foram destacadas no Sistema de


Governana proposto pelo TCU. Esse destaque reala a importncia que o TCU reserva
para as funes de controle, tanto externos como internos, que se reportam ao nvel da
Governana (envolvendo as Organizaes Superiores e a Alta Administrao), sendo a
administrao executiva entendida como composta pela autoridade mxima e dirigentes
superiores, distinguindo-as do nvel da Gesto, que envolve a Gesto Ttica (delegada
aos dirigentes) e a Gesto Operacional (delegada aos gerentes).
As instncias externas dividem-se entre de governana (responsveis pelo
controle e regulamentao) e de apoio governana (auditoria independente e controle
social organizado), enquanto que as instncias internas de governana envolvem
Conselhos de Administrao [no caso de empresas sob controle estatal - sociedades de
economia mista ou empresas pblicas, ou participadas minoritariamente pelo Estado24]
ou equivalentes, auditoria interna, comisses, comits e ouvidoria.
Essa distino importante pois auxilia a compreenso dos objetivos do TCU em
duas direes:
Tipifica as funes bsicas da governana de rgos e entidades da
administrao pblica e alinha as tarefas sugeridas pela ISSO/IEC
38500:2008 (BRASIL, 2004a, p. 30), assim discriminadas:

24
Nota do autor.
32

a) Avaliar o ambiente, os cenrios, o desempenho e os resultados atuais


e futuros;
b) Direcionar e orientar a preparao, a articulao e a coordenao de
polticas e planos, alinhando as funes organizacionais s
necessidades das partes interessadas (usurios dos servios, cidados e
sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos
estabelecidos;
c) Monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de polticas
e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas
das partes interessadas.
Estabelece as fronteiras entre as funes da Governana e da Gesto:
Governana relaciona-se com processos de comunicao, anlise e
avaliao; de liderana, tomada de deciso e controle, monitoramento
e prestao de contas;
Gesto relaciona-se ao funcionamento do dia a dia de programas e das
organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos e
procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo de governana,
preocupando-se com a eficcia (cumprir as aes priorizadas) e a
eficincia das aes (realizar as aes da melhor forma possvel, em
termos de custo-benefcio).

O Quadro 4 detalha as funes da Governana e da Gesto de forma didtica.

Quadro 4 - Relao entre governana e gesto no setor pblico


Funes da Governana Funes da Gesto
a) definir o direcionamento estratgico a) implementar programas
b) supervisionar a gesto b) garantir a conformidade com as
regulamentaes
c) envolver as partes interessadas c) revisar e reportar o progresso de aes
d) gerenciar riscos estratgicos d) garantir a eficincia administrativa
e) gerenciar conflitos internos e) manter a comunicao com as partes
interessadas
f) auditar e avaliar o sistema de gesto e f) avaliar o desempenho e aprender
controle
g) promover a accountability (prestao
de contas e responsabilidade) e a
transparncia
Fonte: BRASIL (2014a, p. 31).
33

A exemplo dos Cdigos de Melhores Prticas de Governana Corporativa, o


captulo 5 de (BRASIL, 2014a, pp. 39-62) detalha as prticas recomendadas, inclusive
demonstrando uma preocupao com a efetividade da sua comunicao, na forma de
glossrio de termos relacionados a cada uma das prticas identificadas. O Quadro 5
apresenta os componentes que agregam as prticas identificadas, que se encontram
listadas no Anexo C.

Quadro 5 - Componentes dos mecanismos de governana em rgos e entidades da


administrao pblica
Abrangncia Governana em rgos e entidades da administrao pblica
Mecanismos Liderana Estratgia Controle
L1: Pessoas e E1: C1: Gesto de
competncias Relacionamento riscos e controle
com partes interno
interessadas
L2: Princpios e E2: Estratgia C2: Auditoria
Componentes
Comportamentos organizacional interna
L3: Liderana E3: Alinhamento C3: Accountability
organizacional transorganizacional e transparncia
L4: Sistema de
governana
Fonte: BRASIL (2014a, p. 39 - Figura 10, adaptado pelo autor)

Se o grande mrito do documento referencial bsico sobre governana aplicvel a


rgos e entidades da administrao pblica foi o de ter sistematizado o conhecimento
terico sobre o tema governana, construdo uma definio clara e objetiva para o termo
Governana Pblica, coerente com um sistema de governana distinguindo claramente as
funes e papis dos diferentes atores internos ao setor pblico (inclusive com a
recomendao de prticas), o avano inovador do segundo documento (Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas25) no deve ser minimizado de forma
nenhuma.

25
Grifos do autor.
34

4 AVALIAO DE GOVERNANA EM POLTICAS PBLICAS: O EXEMPLO DO


TCU

A iniciativa do TCU de desenvolver um referencial conceitual e um modelo para


avaliao de Governana no apenas inovador no campo do setor pblico: essa uma
lacuna sentida tambm no setor privado, no mbito da Governana Corporativa.
Eventos impactantes no mercado de capitais brasileiro em 2013, 2014 e 2015
levantaram o vu, expondo comunidade de ativistas das boas prticas de governana
corporativa evidncias de que condio necessria que as corporaes nos seus
instrumentos de regulao interna (Estatutos, Regulamentos e demais instrues
normativas corporativas) incorporem as prticas recomendadas pelos Cdigos, porm
pode no ser suficiente, se a governana de papel (ou seja, meramente formal para
efeitos de comunicao aos pblicos de interesse) no vier acompanhada da prtica
das prticas, ou seja, que aes concretas e tangveis sejam comprobatrias de que a
declarao de inteno (expressa documentalmente) venha a ser efetivamente realizada.
Devido repercusso na mdia e nas relaes polticas e institucionais de casos
problemticos (do ponto de vista das boas prticas de governana corporativa) de
empresas listadas no mercado de capitais com controle societrio governamental, este
aparenta ser um problema localizado nas empresas sob controle estatal26. Porm, outros
exemplos27 privados demonstram que o problema da governana formal versus a
governana real disseminado o suficiente para ser considerada prioritria sua incluso
na agenda da Governana Corporativa.
No deixa de ser sintomtico que uma das hipteses em debate envolva
exatamente a vertente da governana corporativa como sendo objeto de auditoria
especfica28.
Embora as respostas da governana corporativa a esse desafio ainda estejam em
desenvolvimento e debate, o exemplo do TCU de propor uma resposta para o setor
pblico, na forma de um modelo de avaliao de governana em polticas pblicas,

26
O caso mais notrio, evidentemente, envolve a Petrobras. Contudo, como explorado em BERNINI
(2013), existem evidncias de um problema mais abrangente e complexo decorrente do inter-
relacionamento entre as responsabilidades corporativas (das empresas sob controle ou com participao
minoritria estatal) e as polticas de interesse governamental.
27
No campo dos grupos privados, o exemplo do Grupo EBX e seu colapso foi o mais exaustivamente
escrutinado pela imprensa.
28
Em 23/09/2015, o IBGC promoveu um Frum de Debate tendo por pano de fundo a pergunta:
possvel auditar a governana?
35

inspirador, demonstrando que a troca de experincias, entre o setor pblico e o setor


privado, deve ser estimulada e priorizada, com mtuo benefcio.
Na introduo ao documento (BRASIL, 2014b, p. 9), o TCU destaca que o Mapa
Estratgico do Planejamento Estratgico (sic) da instituio para 2011-2015 j previa
nas perspectivas processos internos e oramento e logstica, a necessidade de
realizao de aes voltadas governana tanto externamente como mecanismo de
controle para o aperfeioamento dos demais rgos da Administrao Pblica quanto
internamente, com a otimizao de seus processos com vistas promoo da melhoria da
governana institucional, considerando trs dimenses: (i) gesto de riscos e de
controles; (ii) melhoria de desempenho; (iii) combate ao desperdcio de recursos pblicos,
dimenses que so complementares entre si e aderentes s prticas e preocupaes da
governana corporativa.
Este enunciado demonstra uma tendncia: procedimentos de aperfeioamento e
aprendizado em torno do tema-chave governana, no em resultado de aes isoladas,
mas de aes integradas e continuadas, buscando melhorias no ambiente institucional de
curto, mdio e longo prazo.
Outra evidncia oferecida pelo fato de que o desenvolvimento do Referencial de
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas teve como ponto de partida, e modelo
metodolgico, a avaliao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
objeto do Acordo 2.919/2009-TCU-Plenrio e TC-033.934/2011-8), fundamentando-se
na abordagem de governana apresentada por PETERS (2012 apud ALBERNAZ, 2013),
que apresenta cinco pilares compreendidos pela boa governana:
a) Definio de objetivos coletivos, eleitos de forma legtima por uma
sociedade;
b) Coerncia entre as polticas pblicas e existncia de coordenao entre
diferentes atores para sua realizao;
c) Condies para implementao das polticas pblicas, contemplando a
capacidade da burocracia estatal e os arranjos institucionais que propiciem
a atuao conjunta com entes no governamentais;
d) Monitoramento e avaliao, que assegurem aprendizado e
aperfeioamento contnuos;
e) Criem condies para que haja accountability, envolvendo as dimenses
de transparncia da ao pblica e responsabilizao perante a sociedade.
(BRASIL, 2014b, p. 9)
36

Ao modelo inicial foram agregados, por meio de anlise comparada com fontes
bibliogrficas29, oito componentes que viabilizam uma boa governana em polticas
pblicas, incorporados ao Modelo do TCU para Avaliao da Governana em Polticas
Pblicas, objeto da seo 3 do documento, na forma de prticas recomendadas a cada
componente.

Figura 3 - Componentes do Modelo do TCU para Avaliao da Governana de


Polticas Pblicas
Fonte: BRASIL, 2014b, p. 41, Figura 4, adaptado pelo autor.

No anexo D encontram-se detalhados os componentes do modelo TCU, sua


definio e expectativa de aplicao, e no Anexo C as prticas associadas a cada
componente, de acordo com adaptao feita pelo autor.
Em diversos sentidos, o Modelo de Avaliao da Governana das Polticas
Pblicas proposto pelo TCU enderea respostas s inquietudes do setor privado (pelos

29
Entre as referncias, destacam-se os seguintes documentos: a) Characteristics of good governance for
drug policy: findings from an expert consultation. UK Drug Policy Commission (UKDPC), 2010; b) The
Coordination of Australian Illicit Drug Policy: A Governance Perspective. DPMP Monograph Series.
Sydney: National Drug and Alcohol Research Centre, 2010; c) Modern Policy-Making: Ensuring Policies
Deliver Value for Money. National Audit Office (NAO), 2001; d) A Practical Guide to Policy Making in
Northern Ireland. Office of the First Minister and Deputy First Minister. Economic Policy Unit, (2003); e)
Framework for assessing governance of the health system in developing countries: Gateway to good
governance. Health Policy Journal, 2009; f) Integrated Governance and Healthy Public Policy: Two
Canadian Examples. National Collaborating Centre for Healthy Public Policy (NCCHPP), 2008; g) Redes
e Governana das Polticas Pblicas. Centro de Estudos Avanados de Governo e de Administrao
Pblica (CEAG), 2013. (BRASIL, 2014b, p. 13)
37

impactos da volatilidade das polticas pblicas sobre a Governana Corporativa) e de


atores no estatais (enquadrados genericamente no terceiro setor, a exemplo das entidades
e organizaes que desenvolvem projetos e captam recursos no abrigo do FUMCAD),
apontadas na Introduo deste artigo.
O primeiro aspecto a ser destacado o de que, sem prejuzo da Governana por
Regras que rege o setor pblico, o TCU construiu uma transposio conceitual em
direo a uma Governana por Princpios, o que abre uma janela de dilogo com os
segmentos sociais e econmicos motivados em contribuir para o aperfeioamento
institucional do primeiro setor.
Sem esgotar a riqueza de aspectos a serem explorados na anlise da definio e
das expectativas dos componentes expressos no Modelo de Avaliao proposto pelo
TCU, alguns so particularmente importantes neste dilogo e merecem destaque.
A expectativa decorrente do componente Institucionalizao, de que as polticas
pblicas estejam jurdica e oficialmente formalizadas, sendo definidas claramente as
arenas decisrias, diviso de competncias e atribuies dos atores envolvidos,
particularmente sensvel em face desejada conteno de judicializaes de polticas e
aes do poder pblico, sobretudo quando acompanhada do pretendido no componente
Monitoramento e Avaliao, a seguir comentado.
Evidentemente, a complexidade do quadro jurdico-regulatrio brasileiro ainda
ser um obstculo. O uso de Medidas Provisrias como meio para acelerar a tramitao
legislativa de proposies do Poder Executivo, recurso legal, mas no necessariamente
eficaz e eficiente, e dado o carter muitas vezes parcial e ditado por circunstncias e no
razes fundamentadas das iniciativas do Executivo, no contribui para mitigar os efeitos
negativos. Porm, ao propor um marco de transio entre as prticas correntes e as
desejadas em termos de institucionalizao das polticas pblicas, o TCU agrega um
componente implcito de pragmatismo modernizante.
Outro aspecto relevante a nfase dada ao componente Monitoramento e
Avaliao, possivelmente a lacuna mais relevante, mas no necessariamente percebida
e, portanto, priorizada por parte dos atores sociais e econmicos, mesmo em face aos seus
impactos. Tornar a avaliao um processo conduzido antes, durante e/ou depois da
implementao da poltica, onde se efetua um juzo sobre seu valor ou mrito
considerando: a relevncia dos objetivos e estratgias, a eficcia (ou efetividade) no
alcance dos objetivos e metas esperados, a eficincia no uso de recursos, o impacto e a
38

sustentabilidade da interveno (BRASIL, 2014b, p. 61), significa dar materialidade


expectativa decorrente do componente Participao.
O ponto chave a nfase no antes, examinando, com juzo crtico e face s
mudanas subsequentes, a justificao lgica do programa em termos da adequao dos
seus objetivos e estratgias, o que poder estabelecer novos patamares para a
participao considerada de fundamental importncia para a implantao de polticas
pblicas que atendam s reais necessidades da populao (BRASIL, 2014b, p. 61).
Alinhada ao mecanismo Liderana, pilar da Governana em rgos e Entidades
da Administrao Pblica, a componente do Modelo de Avaliao da Governana de
Polticas Pblicas Capacidade Organizacional e Recursos habilita um olhar interno
qualificado aos meios humanos e materiais essenciais anlise de viabilidade na
execuo das polticas, sobretudo pela capacitao das lideranas organizacionais e a
conscientizao do papel por elas exercido na efetividade da transversalidade esperada
no componente Coordenao e Coerncia. Uma estrutura clara de liderana se faz
necessria para a definio de papis e responsabilidades para a coordenao e o
estabelecimento de processos de coordenao pode mitigar a existncia de fragmentao
e sobreposio, bem como reduzir os riscos de duplicidade (BRASIL, 2014b, p. 56).
Extremamente relevante a introduo de Gesto de Riscos e Controle no
conjunto dos critrios balizadores do Modelo do TCU. Mesmo que progressos
significativos tenham sido alcanados, no mundo empresarial, principalmente em grandes
organizaes, o tema Gerenciamento de Riscos ainda confrontado pela cultura do
jeitinho30 que valoriza a improvisao, flexibilidade, criatividade, e mesmo intuio,
diante de situaes inesperadas, difceis ou complexas, contrariamente a procedimentos,
regras ou tcnicas (Gerenciamento de Riscos significa um conjunto de tcnicas
mitigadoras de incertezas ou que potencializem oportunidades). Longe de ser uma
caracterstica social dos indivduos, algo que permeia e influencia a cultura
organizacional de pequenas, mdias e grandes organizaes, inclusive o Estado.
Por essa razo, o enunciado do componente Gerenciamento de Riscos e
Controle, destacando os termos da norma ABNT NBR ISSO 31000:2009, que trata de
gesto de riscos, princpios e diretrizes, passa a ser muito relevante, pois d um sentido
objetivo adicional ao componente Accountability.

30
Ver BARBOSA, Lvia. O jeitinho brasileiro, Campus/Elsevier, 2006 e DA MATTA, Roberto. O modo
de navegao social: a malandragem e o jeitinho, Rocco, 1986.
39

Organizaes de todos os tipos e tamanhos enfrentam influncias e fatores


internos e externos que tornam incerto se e quando elas atingiro seus objetivos. O efeito
que essa incerteza tem sobre objetivos da organizao chamado risco (BRASIL, 2014b,
p. 63). Accountability refere-se a transparncia, responsabilizao, comunicao e
prestao sistemtica de contas, anlise e escrutnio do comportamento e do desempenho
dos diversos atores responsveis pela implementao das polticas pblicas. Portanto,
envolve, obrigatoriamente, o dever de informar, inclusive a deteco e correo de erros,
tornando-o parte do processo de aprendizado e aprimoramento da qualidade dos servios
pblicos, essenciais para o controle qualitativo e para a retroalimentao do planejamento
(componente Planos e Objetivos).
Apesar do carter assertivo e normativo a que o TCU se prope alcanar com o
Modelo de Avaliao da Governana de Polticas Pblicas, algumas ressalvas so
exploradas no captulo 2 que trata dos Aspectos Conceituais sobre Polticas Pblicas
(BRASIL, 2004b, pp. 21-37).
Tendo por pressuposto a variedade de abordagens existentes para descrever [o
ciclo poltico-administrativo explorado por HOWLETT, 2013], [o] Referencial se
utiliza do modelo construdo sob a lgica de resoluo de problemas, j que o objeto das
polticas pblicas so problemas ou demandas pblicas, conforme apresentado no
Quadro 6 (reproduo de BRASIL, 2014b, p. 22, Quadro 1).

Quadro 6 - Cinco estgios do ciclo de polticas pblicas


Resoluo Aplicada a Problemas Estgios do ciclo da poltica pblica
1. Reconhecimento do problema 1. Formao da Agenda
2. Propostas de Soluo 2. Formulao da Poltica
3. Escolha da Soluo 3. Tomada de Deciso Poltica
4. Efetivao da Soluo 4. Tomada de Deciso Poltica
5. Efetivao da Soluo 5. Implementao da Poltica
6. Monitoramento dos Resultados 6. Avaliao da Poltica
Fonte: BRASIL, 2014b, p. 22.

A representao dos estgios do ciclo da poltica pblica e os principais atores


envolvidos constitui outro aspecto crtico a considerar, na medida em que o universo de
atores, a qualificao requerida para atuar nos diferentes estgios e seu poder de deciso,
varia ao longo dos estgios (na forma representada na Figura 4, reproduzida de BRASIL,
40

2014b, p. 23). O gargalo no estgio de tomada de deciso poltica significativo dado


o poder de influncia assimtrico que a relao governabilidade/governana pode vir a
sofrer. ARAUJO (2002, BRASIL, 2014b, p. 35) destaca ser quase consensual o
entendimento de que as variveis de governabilidade e governana mantm entre si uma
relao muito forte, sendo complementares e o seu vnculo instvel, dinmico e
indissolvel, cabendo a separao apenas para fins didticos analticos,
complementando com o registro da viso de BRESSER PEREIRA (1998, BRASIL,
2014b, p. 35) de que sem governabilidade plena impossvel obter a governana, mas
esta pode ser muito deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade, como a
presente no Brasil.
Assim, o documento (BRASIL, 2014b, p. 35) ressalva: em face dessas
interpretaes, este referencial considera consistente, alm de oportuno, o esforo
endereado ao aprimoramento da governana de polticas pblicas, nos termos aqui
propostos, sem que esse esforo seja necessariamente dependente do equacionamento de
desafios mais afetos dimenso de governabilidade da capacidade governativa (sic).

Figura 4 - Ampulhetas em paralelo de ciclo e os atores da poltica pblica


Fonte: (BRASIL, 2014b, p. 23, reproduo da Figura 3).

Outra ressalva diz respeito s desvantagens dos modelos representativos do ciclo


de polticas pblicas, na forma de sua interpretao incorreta, na hiptese de ser tomado
como dotado de linearidade e racionalidade idealizadas e constantes. Na realidade, como
advertem HOWLETT et al. (2013, BRASIL, 2014b, p. 24), este no o caso, haja vista
41

a identificao de problemas e o desenvolvimento de solues so, muitas vezes,


processos ad hoc e idiossincrticos.
Citando SECCHI (2013), o documento refora que, em que pese a elegncia da
lgica apresentada, na prtica, os estgios so, muitas vezes comprimidos, invertidos ou
at mesmo evitados. Em sntese, importante observar que vrias polticas pblicas no
seguem esse ciclo racional ou didtico. Em muitas ocasies no possvel identificar
todas as fases de uma poltica pblica, ou fazer uma distino clara entre essas fases.
E conclui: mesmo considerando que h possibilidade de existncia de polticas
pblicas em diferentes estgios, fragmentadas ou no consonantes com o
desenvolvimento sequencial descrito, essas condies no invalidam iniciativas de
controle sobre as polticas pblicas, nem invalidam a aplicao de instrumentos de
avaliao externa destinados a verificar e explicitar os meios e as condies de
governana existentes (BRASIL, 2014b, p. 24).

CONSIDERAES FINAIS
O CASO DA GOVERNANA E DA GESTO DO FUMCAD-SP

E assim chega-se ao fim da viagem redonda, retornando ao ponto de partida: a


governana do FUMCAD-SP.
Como apontado por GAUTO (2015, pp. 63-70), a estrutura e a prtica da
Governana, Gesto e Controles do FUMCAD-SP apresentam-se contraditrias (pelos
papis exercidos pelo CMDCA-SP e pela SMDHC/CPCA) nas trs dimenses:
Na Governana da Poltica Pblica para Crianas e Adolescentes,
devido s atribuies legais conferidas ao CMDCA-SP (por meio do
Estatuto da Criana e Adolescente - ECA, da Lei Municipal 11.247/92,
que o criou no mbito do municpio de So Paulo e da Resoluo
CONANDA 137/2010) serem superpostas ou se sobreporem (dependendo
de como se interprete a regncia e subordinao legal) quelas atribudas
pelas disposies administrativas disciplinadas pela Lei no. 15.764/2013,
que determina as atribuies da SMDHC-SP e da Secretaria das Finanas
e Desenvolvimento Econmico (SF-SP);
Na Gesto, devido ao fato (legal) de que as atribuies definidas na
Resoluo CONANDA no. 137/2010 abarcam no somente funes que
42

seriam tpicas da instncia de governana (emanar diretrizes e monitorar


resultados), mas definem atribuies que so tpicas de gesto, como, por
exemplo, o uso extensivo do verbo elaborar (planos anuais e
plurianuais, planos de aplicao de recursos), quando o procedimento
usual definir diretrizes e examinar e aprovar propostas construdas pelos
gestores a partir das diretrizes fixadas (GAUTO, 2015, p. 67); por sua
vez, as atribuies definidas na Lei n 15.764/2013, em seu artigo 248,
para a SMDHC-SP so claras de que compete s coordenadorias da
Secretaria coordenar a formulao, implementao, monitoramento e
avaliao dos projetos, programas e polticas pblicas no mbito do
municpio (no caso das polticas voltadas a crianas e adolescentes, em
potencial superposio ao papel atribudo ao CMDCA-SP) (GAUTO,
2015, p. 67). Alm disso, a prpria estrutura do CMDCA-SP, disciplinada
pela Resoluo CMDCA n. 79/2005, d indicaes de que essa
superposio de papis relevante, uma vez que suas comisses
permanentes tm funes e operao prtica em carter funcional misto
com as instncias da SMDHC-SP, o que legitimado pelo Artigo 9,
pargrafo nico, da Resoluo CONANDA n.137/201031 (GAUTO,
2015, p. 67);
Nos Controles, apesar de haver duas instncias de gesto (a dos Comits
do CDMCA-SP e a estrutura funcional da SMDHC), o acompanhamento
financeiro e oramentrio mostra-se bastante precrio, no obstante a
atual gesto da SMDHC-SP [venha] promovendo um esforo
concentrado em sanear pendncias, tanto no sentido de promover o
encerramento dos projetos conveniados por meio das diretrizes dos editais
de exerccios passados, como de dar fiel cumprimento obrigao legal
de elaborar e publicar o Balano Financeiro e Oramentrio dos recursos
financeiros transitados sob a guarda do FUMCAD-SP32 (GAUTO, 2015,
p. 70).

31
Pargrafo nico - Para o desempenho de suas atribuies, o Poder Executivo dever garantir ao
Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente o suficiente e necessrio suporte organizacional,
estrutura fsica, recursos humanos e financeiros (BRASIL, 2010).
32
Atravs do website do FUMCAD-SP possvel constatar a dimenso do desafio: encontram-se
publicados os balanos financeiros referentes aos perodos de maro a dezembro de 2010, janeiro a abril
de 2012 e janeiro a setembro de 2013. Uma fora-tarefa foi constituda para acelerar esse processo.
Acesso em 23/08/2015, disponvel em:
43

Em funo desse diagnstico, foram elencadas por GAUTO (2015, p. 73) as


seguintes questes crticas (reproduzidas abaixo):

Em sntese, a avaliao do quadro de governana e gesto aponta para


as seguintes questes crticas:

1. Organizao da governana e da gesto: o quadro legal e


regulamentar indica a prtica de governana por regras, ao contrrio da
tendncia mais recente de construir modelos baseados na governana por
princpios, que inclusive vem norteando um esforo do governo federal na
implantao de procedimentos de e-government ou governo digital. Foram
constatadas atribuies conflitantes e superposio de papis, sobretudo no que
se refere ao alinhamento com as polticas pblicas e na emanao de diretrizes,
monitoramento de premissas ex-ante e de resultados ex-post. Em resultado, no
foram identificados procedimentos baseados em mtodos de avaliao de
impacto dos projetos, item que ser abordado nos captulos 9 e 10.
2. Gesto: foram identificadas deficincias de controles e de
organizao administrativa, bem como insuficincia de meios (fsicos e
humanos) para a execuo das atribuies, resultando em falta de controle
sobre os processos.
3. No obstante, o ponto mais crtico, por exigir providncias
imediatas (algumas j identificadas e em andamento por iniciativa da atual
gesto da SMDHC-SP), refere-se gesto administrativa e financeira do
FUMCAD-SP.

Esse pano de fundo que justifica e embasa a recomendao dos autores de que a
presena de conflitos de governana na definio das polticas de ateno criana e
ao adolescente e das diretrizes para o fundo e a presena de conflitos de gesto na
definio da operao do fundo, tenham merecido prioridade alta. (GAUTO, 2015, p.
144).
Diante desse quadro, tanto o Referencial Bsico para a Governana de rgos e
Entidades da Administrao Pblica (BRASIL, 2014a), quanto o Modelo de Avaliao

http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/direitos_humanos/participacao_social/fundos/fumcad/i
ndex.php?p=156386>
44

de Polticas Pblicas elaborado pelo TCU (BRASIL, 2014b) constituem-se em um


conjunto documental essencial para a parametrizao e organizao de qualquer plano
de ao para a revitalizao do FUMCAD-SP, permitindo que a implantao de medidas
saneadoras e modernizadoras (tanto no plano estratgico da governana, quanto da
gesto administrativa e operacional, incluindo a estrutura de controles e de avaliao de
resultados), possam seguir o roteiro de prticas detalhadas nos anexos C, D e E deste
artigo, naturalmente ajustadas ao momento histrico, ou seja, o grau de maturidade
das organizaes, levando em considerao as dificuldades que a no-linearidade
apontada por HOWLETT (2013) acarreta no dia-a-dia do setor pblico.
Finalmente, cabe destacar que dentre os problemas identificados por GAUTO
(2015, p. 146) encontra-se a baixa capacidade das OSC de apresentarem projetos
alinhados misso do fundo (inovadores e complementares poltica pblica de criana
e adolescente) , problema que acompanhado de recomendao no sentido de ser
desenvolvido programa de qualificao das OSC para a concepo de projetos, por meio
da disseminao de boas prticas e inovao no atendimento de crianas e adolescentes.
Embora no tenha sido objeto do estudo (GAUTO, 2015), nem deste artigo,
investigar a qualificao da governana, gesto e controles por parte das Organizaes
da Sociedade Civil (OSC), este um campo que merece ateno, dado o crescente
protagonismo que esses atores no estatais vm assumindo no contexto complementar
s polticas pblicas. Consequentemente, o significativo volume de recursos envolvidos
(financeiros e materiais) determina a imperiosa necessidade de que sejam igualmente
avaliados os impactos alcanados em termos sociais, bem como a eficincia e eficcia
da sua capacidade de governar, gerir e criar valor agregado, em linha com os princpios
tanto da Governana Corporativa (afinal, so entidades legalmente subordinadas rbita
jurdica privada), quanto da Governana Pblica (por realizarem atividades de amplo
interesse pblico).
45

REFERNCIAS

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47

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49

ANEXO A - Conceitos de governana na literatura de Administrao


Pblica e Polticas Pblicas, de acordo com levantamento bibliogrfico
de FREDERICKSON (2005) e esquematizados por CAPELLA (2008,
p. 10-11)

Ideia Central Referncia


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Fonte: Reproduzido de CAPELLA (2008, pp. 10-11)
50

ANEXO B - Constituio da Repblica Federativa do Brasil Seo IX


Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria

Seo IX
DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E ORAMENTRIA
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio
que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas
pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo,
na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio;
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso
tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais
entidades referidas no inciso II;
V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado
ao errio;
IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2 Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as
medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo.
4 O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas
atividades.
Art. 72. A Comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1, diante de indcios de
despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios no
aprovados, poder solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os
esclarecimentos necessrios.
1 No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comisso solicitar
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias.
51

2 Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa causar
dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.
Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber,
as atribuies previstas no art. 96.
1 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que
satisfaam os seguintes requisitos:
I mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II idoneidade moral e reputao ilibada;
III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao
pblica;
IV mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.
2 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos:
I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista
trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de 51ivulga51ade e merecimento;
II dois teros pelo Congresso Nacional.
3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-lhes,
quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 20, de 1998)
4 O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do
titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional
Federal.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
sero integrados por sete Conselheiros.
52

ANEXO C - Componentes e Prticas de boa governana recomendadas


para rgos e entidades da administrao pblica pelo TCU

Componentes Prticas
L1.1 Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo
de membros de conselho de administrao ou equivalente e da
alta administrao
L1.2 Assegurar a adequada capacitao dos membros da alta
administrao
L1: Pessoas e L1.3 Estabelecer sistema de avaliao de desempenho de
competncias membros da alta administrao
L1.4 Garantir que o conjunto de benefcios, caso exista, de
membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta
administrao seja transparente e adequado para atrair bons
profissionais e estimul-los a se manterem focados nos
resultados organizacionais
L2.1 Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de
comportamento dos membros do conselho de administrao ou
equivalente e da alta administrao
L2.2 Estabelecer mecanismos de controle para evitar que
preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciem as
L2: Princpios e
decises e as aes de membros do conselho de administrao
Comportamentos
ou equivalente e da alta administrao
L2.3 Estabelecer mecanismos para garantir que a alta
administrao atue de acordo com padres de comportamento
baseados nos valores e princpios constitucionais, legais e
organizacionais e no cdigo de tica e conduta adotado
L3.1 Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da organizao,
especialmente quanto ao alcance de metas organizacionais
L3.2 Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e
diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos
resultados previstos
L3.3 Assegurar, por meio de poltica de delegao e reserva
L3: Liderana
de poderes, a capacidade das instncias internas de governana
organizacional
de avaliar, direcionar e monitorar a organizao
L3.4 Responsabilizar-se pela gesto de riscos e controle
interno
L3.5 Avaliar os resultados das atividades de controle e dos
trabalhos de auditoria e, se necessrio, determinar que sejam
adotadas providncias
L4.1 Estabelecer as instncias internas de governana da
organizao
L4: Sistema de L4.2 Garantir o balanceamento de poder e a segregao de
governana funes crticas
L4.3 Estabelecer o sistema de governana da organizao e
52ivulga-lo para as partes interessadas
53

(Cont.)
Componentes Prticas
E1.1 Estabelecer e divulgar canais de comunicao com as
diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade,
consideradas as caractersticas e possibilidades de acesso de
cada pblico-alvo
E1.2 Promover a participao social, com envolvimento dos
E1: usurios, da sociedade e das demais partes interessadas na
Relacionamento governana da organizao
com partes E1.3 Estabelecer relao objetiva e profissional com a mdia,
interessadas com outras organizaes e com auditores
E1.4 Assegurar que decises, estratgias, polticas,
programas, planos, aes, servios e produtos de
responsabilidade da organizao atendam ao maior nmero
possvel de partes interessadas, de modo balanceado, sem
permitir a predominncia dos interesses de pessoas ou grupos
E2.1 Estabelecer modelo de gesto da estratgia que
considere aspectos como transparncia e envolvimento das
E2: Estratgia partes interessadas
organizacional E2.2 Estabelecer a estratgia da organizao
E2.3 Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os
principais indicadores e o desempenho da organizao
E3: Alinhamento E3.1 Estabelecer mecanismos de atuao conjunta com vistas
transorganizacional a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de
polticas transversais e descentralizadas
C1.1 Estabelecer sistema de gesto de riscos e controle
C1: Gesto de interno
riscos e controle C1.2 Monitorar e avaliar o sistema de gesto de riscos e
interno controle interno, a fim de assegurar que seja eficaz e contribua
para a melhoria do desempenho organizacional
C2.1 Estabelecer a funo de auditoria interna
C2.2 Prover condies para que a auditoria interna seja
C2: Auditoria
independente e proficiente
interna
C2.3 Assegurar que a auditoria interna adicione valor
organizao
C3.1 Dar transparncia da organizao s partes interessadas,
admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei
C3.2 Prestar contas da implementao e dos resultados dos
sistemas de governana e de gesto, de acordo com a legislao
C3: Accountability vigente e com o princpio de accountability
e transparncia C3.3 Avaliar a imagem da organizao e a satisfao das
partes interessadas com seus servios e produtos
C3.4 Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de
irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de
comprovao
Fonte: (BRASIL, 2014a, pp. 39-62)
54

ANEXO D - Componentes do Modelo TCU para Avaliao da


Governana de Polticas Pblicas: definio e expectativas

Fonte: BRASIL, 2014b, pp. 41-67

Componentes Definio Expectativa


Institucionalizao de uma Espera-se que uma poltica
poltica pblica se refere a pblica esteja jurdica e
aspectos, formais ou informais, oficialmente formalizada, com o
da existncia da poltica, estabelecimento de normas,
relacionados a capacidades padres e procedimentos que
organizacionais, normatizao, definam claramente as arenas
padres, procedimentos, decisrias, a diviso de
competncias e recursos que competncias e as atribuies
Institucionalizao
possibilitam o alcance dos dos atores envolvidos. A
objetivos e resultados da inexistncia de polticas
poltica pblica. pblicas formais fragiliza, por
exemplo, a constituio de
arcabouos legais para a sua
sustentao e a definio segura
das fontes de recursos a serem
alocados.
55

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
As polticas pblicas devem essencial que a formulao da
possuir coeso interna. Assim, poltica explicite suas
os objetivos e as metas prioridades, para que os
definidos devem se relacionar processos de execuo e
com as intervenes escolhidas. avaliao sejam adequadamente
Nesse contexto, a poltica orientados e possam ser
pblica orienta-se por uma redesenhados caso haja
formulao geral que defina sua necessidade de ajustes, como,
lgica de interveno e por por exemplo, em situaes de
planos que permitam escassez de recursos ou
operacionalizar as aes mudanas relevantes de
necessrias, delineados em cenrios.
funo das diretrizes, objetivos preciso indicar as formas de
e metas propostas. medio e adoo de aes
corretivas. De forma geral, isso
inclui avaliar itens como:
objetivos; etapas intermedirias
de execuo; programao de
atividades a serem realizadas;
cronogramas que sequenciam e
Planos e Objetivos delimitam as aes no tempo;
alocao de recursos, incluindo
oramentos para projetar e
orientar as provises
necessrias; definio precisa de
papis e responsabilidades;
interdependncias; riscos,
possveis obstculos e
alternativas de atuao,
incluindo aes de contingncia;
e prestao de contas sobre o
desempenho e formas de
controle.
Diretrizes, objetivos e metas da
poltica pblica devem ser
coerentes entre si e com o
delineamento estratgico mais
amplo ao qual se integram, sob
a perspectiva do planejamento
governamental e das escolhas
sociais que ele deve refletir.
56

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
A participao social traz mais A participao considerada de
legitimidade, justia e eficcia fundamental importncia para a
poltica pblica implantao de polticas
Uma poltica pblica elaborada pblicas que atendam s reais
de forma mais participativa necessidades da populao.
tambm agrega maior
quantidade e qualidade de
informaes disponveis, alm
de facilitar o senso de
pertencimento e de
responsabilidade coletiva. O
grau de governana em uma
rede de polticas pblicas
depende da existncia de uma
ampla participao legitimada
nos processos decisrios, entre
outros fatores.
Participao A participao pode ocorrer em
vrios momentos no ciclo de
uma poltica pblica, pois,
embora ela seja especialmente
relevante nas fases do
planejamento e da avaliao,
tambm deve ser incentivada
nos processos decisrios e
consultivos, alm da prpria
cooperao executiva na
implementao das aes.
Deve-se prever um espao
adequado para facilitar a
interlocuo entre as partes
interessadas de modo a
enriquecer os processos de
discusso de diagnsticos e
anlise de alternativas.
57

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
As estruturas referem-se Espera-se que as polticas
disponibilidade de recursos pblicas contem com
conforme previsto para a organizaes que possuam
execuo das aes, aplicveis estruturas e processos
de acordo com as prioridades e apropriados para empreender as
os objetivos da poltica pblica, atividades planejadas, assegurar
de forma a atender os requisitos o bom uso dos recursos
Capacidade Organizacional e de tempestividade, quantidade e pblicos, supervisionar as aes
Recursos direcionamento adequados. descentralizadas, monitorar os
Englobam no somente a resultados e realimentar o
existncia de recursos processo decisrio, com vistas
oramentrios e financeiros, ao aperfeioamento da sua
mas tambm a disponibilidade formulao e da sua prpria
apropriada de materiais, implantao.
equipamentos, instalaes,
sistemas e pessoas.
A obteno de resultados nas As polticas pblicas so
polticas pblicas exige, cada formadas por uma mirade de
vez mais, que as organizaes atores, podendo ser lideradas
pblicas trabalhem em conjunto. por algum ator especfico, mas
Do contrrio, a fragmentao da usualmente recebem influncia
misso e a sobreposio de de diversas instituies e
programas tornam-se realidade pessoas ao longo de suas fases.
generalizada no mbito do As organizaes colaboradoras
governo e muitos programas devem trabalhar em conjunto
transversais deixam de ser bem para definir e concordar sobre
coordenados. Ao trabalharem seus respectivos papis e
em conjunto, as organizaes responsabilidades, incluindo
pblicas podem melhorar e como o esforo cooperativo ser
sustentar abordagens liderado. Agindo dessa forma,
colaborativas para atingir as as organizaes podero
metas estabelecidas. esclarecer as funes especficas
Coordenao e coerncia de de cada membro, organizar seus
polticas so valores esforos conjuntos e individuais
importantes a serem aspirados e facilitar a tomada de deciso.
Coordenao e Coerncia no processo da governana. Uma liderana comprometida
Uma coordenao fraca poder por aqueles envolvidos no
resultar na piora da qualidade esforo cooperativo, em todos
dos servios prestados pelo os nveis da organizao,
governo. tambm necessria para superar
as diversas barreiras para se
trabalhar alm dos limites de
cada organizao.
necessria uma estrutura clara
de liderana para melhorar a
forma como a poltica
formulada e entregue.
A definio de papis e
responsabilidades para a
coordenao e o
estabelecimento de processos de
coordenao pode mitigar a
existncia de fragmentao e
sobreposio, bem como reduzir
os riscos de duplicidade.
58

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
Os indivduos e instituies Uma poltica pblica deve
envolvidos na governana possuir rotina para acompanhar
precisam aprender sobre suas suas aes, para aferir seus
aes e isso importante para a resultados e os utilizar para
qualidade das decises que promoo de aperfeioamentos
sero tomadas e tambm para a na poltica. O andamento das
accountability democrtica. operaes inerentes poltica
A avaliao de uma poltica pblica deve ser constantemente
pblica um processo de monitorado e os seus resultados
julgamento da ao pblica, periodicamente avaliados, com
verificando os sucessos e as vistas concretizao dos
falhas que foram colocadas em objetivos programados e ao
prtica. A implantao e o aperfeioamento do
desempenho da poltica devem desempenho governamental. O
ser examinados com o intuito de monitoramento um processo
adquirir conhecimentos sobre a que envolve a coleta de
situao da poltica e sobre o informao sobre insumos,
problema que a originou. produtos, atividades e
circunstncias que so
relevantes para a efetiva
Monitoramento e Avaliao
implementao da poltica.
Atravs dessas informaes, o
monitoramento analisa e
verifica, num processo contnuo,
se os recursos e as atividades se
esto implementando segundo o
programado e se as metas sobre
os resultados esto sendo
alcanadas ou no, indicando,
ao mesmo tempo, as razes de
insucesso. O monitoramento
fornece a informao e as
sugestes necessrias para que a
gerncia da poltica verifique o
progresso da implementao, a
fim de tomar as decises
cabveis, no sentido de que as
metas programadas sejam
alcanadas e/ou ajustadas.
59

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
A avaliao um processo
conduzido antes, durante e/ou
depois da implementao da
poltica, onde se efetua um juzo
sobre seu valor ou mrito
considerando: a relevncia dos
objetivos e estratgias, a
eficcia (ou efetividade) no
alcance dos objetivos e metas
esperados, a eficincia no uso
de recursos, o impacto e a
sustentabilidade da interveno.
Dessa forma, a avaliao trata
de: (i) examinar, com juzo
crtico e face s mudanas
subsequentes, a justificao
lgica do programa em termos
da adequao dos seus objetivos
e estratgias; (ii) comparar a
Monitoramento e Avaliao
consecuo das metas
(Cont.)
alcanadas com as
estabelecidas, identificando as
razes de sucesso e insucesso;
(iii) verificar a eficincia dos
procedimentos utilizados na
execuo do programa e da
qualidade do desempenho
gerencial; (iv) determinar a
eficincia econmica do
programa; (v) determinar e
traar a causalidade dos efeitos
e impacto do programa e, (vi)
identificar as lies aprendidas e
propor recomendaes, de modo
a reforar os acertos e/ou, se
necessrio, ajustar, reorientar e
modificar objetivos, metas,
arranjos organizacionais e
recursos.
60

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
Nos termos da ABNT NBR Os riscos de toda poltica
ISSO 31000:2009, que trata de pblica devem ser identificados
gesto de riscos, princpios e e avaliados durante o seu
diretrizes, organizaes de desenho (ANAO, 2006). Alm
todos os tipos e tamanhos disso, os responsveis pela
enfrentam influncias e fatores implementao da poltica
internos e externos que tornam pblica devem ter condies de
incerto se e quando elas dar respostas efetivas e
atingiro seus objetivos. O tempestivas aos riscos capazes
efeito que essa incerteza tem de afetar o alcance dos objetivos
sobre objetivos da organizao programados. Desse modo, os
chamado risco. A gesto de riscos chave devem ser
riscos no presente caso, regularmente identificados,
portanto, se refere a atividades avaliados, comunicados,
coordenadas para dirigir e tratados e monitorados, de
controlar uma poltica no que se modo que se trata de
refere aos riscos. componente que acaba por
A considerao dos principais integrar todas as fases das
riscos de implementao polticas pblicas. A
essencial durante o necessidade de identific-los
Gesto de Riscos e Controle desenvolvimento da poltica adquire ainda maior relevncia
Interno pblica, o que inclui identific- no caso de adoo de solues
los e trat-los. A avaliao de inovadoras, eventualmente
riscos permitir comunicar necessrias para tratar
sobre qualquer risco problemas de maior
significativo para a complexidade, pois permite
implementao da poltica. Em minimizar e/ou tratar a
relao ao controle interno, a ocorrncia de falhas com
Instruo Normativa TCU potencial de prejudicar a
63/2010 o define como o imagem da instituio e/ou da
conjunto de atividades, planos, poltica pblica.
mtodos, indicadores e
procedimentos interligados,
utilizado com vistas a assegurar
a conformidade das aes e a
concorrer para que os objetivos
e metas estabelecidos sejam
alcanados.
O controle interno de
responsabilidade das
instituies responsveis pela
poltica.
61

(Cont.)
Componentes Definio Expectativa
Accountability envolve, Os responsveis pela poltica
principalmente, transparncia, pblica devem primar por esses
responsabilizao, comunicao aspectos, de forma a possibilitar
e prestao sistemtica de a anlise e o escrutnio do
contas. comportamento e do
Accountability um elemento desempenho dos diversos atores
essencial no processo de responsveis pela
governar uma sociedade e no implementao. Um arcabouo
processo de deteco e correo de accountability prev, ainda,
de erros. Alm disso, mecanismos de incentivo e
importante para os atores sano aos responsveis pelo
envolvidos nesses processos alcance dos objetivos da
reconhecer que alcanar poltica, bem como
resultados abaixo do timo no instrumentos de imposio de
Accountability
necessariamente razo para medidas corretivas. A
punio, seja poltica ou responsabilizao
pessoal. Em vez disso, pode ser especialmente importante em
visto como uma oportunidade regimes democrticos.
para aprender e encontrar
melhores maneiras para
prestao de servios.
Accountability, especialmente
focada em melhorar o
desempenho, ao invs de punir
politicamente, um meio de
institucionalizar uma
abordagem de aprendizagem e
de direo para a governana.
62

ANEXO E - Prticas para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas propostas


pelo TCU

Fonte: BRASIL, 2014b, pp. 41-67

Componente Prticas recomendadas


Institucionalizao formal da poltica pblica por meio de norma legal (lei,
decreto, resoluo, etc.) apropriada, emitida por rgo dotado de legitimidade
e competncia para faz-lo, e na qual normatize-se a atuao dos diversos
rgos, instituies e esferas de governo envolvidos
Definio clara e formal das competncias das principais partes interessadas
envolvidas na poltica pblica (matriz de responsabilidades), de forma que
seja possvel a identificao dos objetivos, papis, responsabilidades, recursos
Institucionalizao
e obrigaes de todos os envolvidos, incluindo-se abordagem para tratar
resoluo de conflitos, identificar e dividir riscos e oportunidades e
estabelecer formas de reviso, avaliao e monitoramento
Institucionalizao formal dos processos decisrios referentes poltica
pblica
Existncia de marco regulatrio que no prejudique o desempenho da poltica
pblica pelo excesso de formalismo e de detalhamento
Definio dos resultados das polticas tendo uma viso de longo prazo
(forward looking), considerando a situao nacional e a internacional
(outward looking)
Explicitao do estgio de referncia inicial, ou seja, da linha de base (ou
marco zero) que servir de subsdio para a avaliao do resultado da
interveno pblica
Formulao de polticas baseada em evidncias, com o aproveitamento da
experincia de outros pases, observadas as variaes regionais
Definio de objetivos precisos o suficiente para permitir uma delimitao
ntida do campo de atuao da poltica, traduzindo-os, por sua vez, em metas
precisas e objetivamente caracterizadas, que concorram para a consecuo dos
propsitos mais gerais da interveno pblica, de modo a orientar as aes
governamentais e assegurar a transparncia sobre metas e resultados
Consistncia na lgica de interveno da poltica, alinhando insumos,
atividades, produtos, efeitos e impactos em funo dos problemas
a serem atacados e das correspondentes causas identificadas na formulao da
poltica pblica
Consulta a todos os envolvidos na implantao durante o processo de
Planos e Objetivos
planejamento, incluindo-se a definio consensual dos objetivos, no acordo
sobre as prioridades e na pactuao de uma estratgia clara e compreensvel,
levando em considerao como os produtos e servios sero prestados e por
quem, de modo que estejam cientes dos resultados esperados
Realizao de testes acerca da forma de implantao de uma poltica pblica
antes da sua efetiva implantao, bem como de planos de contingncia, com
vistas a garantir a continuidade da poltica caso acontecimentos inesperados
e/ou eventos imprevistos ocorram
Identificao e definio de marcos e prazos da implantao de planos em
passos administrveis, com vistas a reduzir riscos e a facilitar a identificao
de interdependncias e obstculos ao sucesso da implantao
Elaborao de planejamento flexvel e contnuo, considerando que mudanas
so inevitveis durante a implantao para se ajustar a diferentes
circunstncias, novas informaes, ou achados dos processos de avaliao e
monitoramento
Estabelecimento, de comum acordo, de objetivos coerentes e alinhados entre
todas as organizaes envolvidas na implementao da estratgia, para que os
resultados esperados possam ser alcanados
63

(Cont.)
Componente Prticas recomendadas
Previso da participao social e demais partes interessadas nos processos
decisrios da poltica pblica
Preparao e apresentao tempestiva pelos atores responsveis de
informaes tcnicas e bases abertas de dados que permitam trabalhar
operacionalmente a construo de fundamentos analticos para criao de
condies para a participao informada e efetiva das diversas partes
interessadas
Existncia de espao para facilitar a interlocuo entre as diversas partes
Participao
interessadas
Estabelecimento de modelo de participao social, no qual se promova o
envolvimento da sociedade, dos usurios e demais partes interessadas na
definio de prioridades
Garantia de que decises, estratgias, planos, aes, servios e produtos
fornecidos pela organizao atendam ao maior nmero possvel de partes
interessadas, de modo balanceado, equitativo, sem permitir a predominncia
dos interesses de pessoas ou grupos
Garantia da adequada capacitao dos membros da alta administrao e da
gesto operacional, de modo que as competncias necessrias execuo de
suas atividades sejam desenvolvidas. O processo de capacitao deve ser
realizado quando esses forem nomeados para novas funes ou quando se
fizer necessrio
Definio dos papis e distribuio das responsabilidades entre os conselhos, a
alta administrao e a gesto operacional, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas
Definio, de forma clara, dos procedimentos e regulamentos afetos a gesto
da estrutura interna de governana, bem como os seguintes processos:
elaborao, implementao e reviso de polticas; tomada de deciso,
monitoramento e controle
Capacidade Disponibilidade de estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente
Organizacional e para que todas as etapas da poltica pblica possam ser adequadamente
Recursos desenvolvidas
Identificao e proviso de recursos humanos, fsicos, financeiros e de
tecnologia da informao necessrios para o incio e o desenvolvimento da
poltica pblica
Direcionamento adequado de todas as formas de recursos em funo dos
diversos objetivos da poltica pblica, permitindo a realizao das aes que a
integram na sequncia e na intensidade necessrias
Disponibilidade de dotao oramentria suficiente para cobrir todos os gastos
previstos com a poltica pblica, bem como manter um planejamento
oramentrio plurianual da poltica
Previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados
realizao das aes programadas, abrangendo recursos oramentrios,
renncias tributrias e subsdios financeiros e creditcios
64

(Cont.)
Componente Prticas recomendadas
Coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e os objetivos
especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam
alinhados, os resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se
mutualmente, ampliando o impacto ao cidado
Existncia de coordenao e relacionamento horizontal entre atores pblicos e
privados, atuando de forma articulada para a formulao e a gesto de
polticas pblicas
Estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao
que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes envolvidas em
polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado comum
Coordenao e Identificao dos recursos humanos, de tecnologia da informao, fsicos e
Coerncia financeiros necessrios para iniciar e manter o esforo cooperativo, na medida
em que as organizaes possuem diferentes nveis de recursos e capacidades
Adoo de estratgia de comunicao coordenada e abrangente para que todas
as partes possam colaborar umas com as outras efetivamente, e na qual
preveja-se o estabelecimento e divulgao de canais efetivos de comunicao
e consulta com as diferentes partes interessadas, consideradas as
caractersticas e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo
Publicao, para conhecimento de todas as partes interessadas, da estrutura de
governana vigente na poltica pblica, assim como dos papis e das
responsabilidades definidos, incluindo-se como o esforo cooperativo ser
liderado
Definio do escopo, do propsito e dos demandantes do sistema de
monitoramento e avaliao desde o momento de formulao da poltica
Identificao de indicadores-chave de progresso para os principais objetivos
da poltica
Disponibilidade suficiente de dados confiveis e relevantes para dar suporte
aos relatrios de desempenho da poltica
Identificao dos principais agentes responsveis pelo fornecimento e
utilizao de dados e informaes
Comunicao regular sobre o progresso da poltica, mediante relatrios de
Monitoramento e implementao, s principais partes interessadas
Avaliao Monitoramento e avaliao dos progressos para os principais produtos
(deliverables) da implementao
Internalizao de lies aprendidas antes do incio de etapas subsequentes, no
caso de polticas constitudas por iniciativas sequenciadas
Distino entre os fatores endgenos e exgenos na avaliao do sucesso ou
fracasso da poltica
Comunicao programada dos resultados da avaliao, de modo a promover a
retroalimentao tempestiva no mbito do ciclo de polticas pblicas
Desenvolvimento de mecanismos para monitorar, avaliar e reportar resultados
dos esforos cooperativos
65

(Cont.)
Componente Prticas recomendadas
Identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica
Definio e reconhecimento das responsabilidades de mitigao de riscos
entre as vrias partes responsveis pela implementao da poltica
Comunicao prvia, aos responsveis pela implementao, sobre os
principais riscos identificados
Identificao, implantao e monitoramento do controle interno necessrio
para mitigar os riscos identificados realizao dos objetivos da poltica e
para evitar que conflitos de interesse influenciem na implantao da poltica
Realizao de testes acerca da forma de implantao de uma poltica pblica
Gesto de Riscos e antes da sua efetiva implantao, com vistas a garantir a continuidade da
Controle Interno poltica caso acontecimentos inesperados e/ou eventos imprevistos ocorram
Elaborao de planos de contingncia, incluindo estratgias de sada para
iniciativas de alto risco
Identificao, avaliao, tratamento, comunicao e monitoramento
sistemtico dos riscos durante a implementao da poltica
Identificao, comunicao e explicao tempestiva dos problemas ocorridos
durante a implementao
Acompanhamento dos resultados das atividades de controle, dos trabalhos de
auditoria e das providncias adotadas para saneamento das oportunidades de
melhoria identificadas
Definio e formalizao dos mecanismos e instrumentos para promoo da
accountability entre os diversos atores envolvidos, estabelecendo os padres
mnimos aceitveis para transparncia, comunicao e prestao de contas
Designao de um nico oficial superior responsvel pelo estabelecimento de
polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos
resultados previstos, mesmo que esta pessoa tenha que coordenar o trabalho
de outros atores
Documentao, manuteno de registros e divulgao de operaes e
Accountability resultados da poltica de maneira sistemtica
Prestao de contas clara, peridica e formal sobre as operaes e resultados
alcanados pela poltica pblica
Divulgao adequada de informaes sociedade e seus representantes, sobre
operaes e resultados alcanados
Superviso e controle capazes de impor a adoo de medidas corretivas e
sanes em casos de irregularidades
Modelo de gesto da estratgia que considere aspectos como transparncia,
comprometimento das partes interessadas e foco em resultados