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DATE: 25/11/08
No. MI1031
MERCADOS EMI
TABLA DE CONTENIDOS
Zona Rural Aislada se deben especificar con detalle aquellas partes del
territorio que no sern alcanzadas por la electrificacin mediante extensin
de redes en el mediano plazo (15 o 20 aos es una referencia estndar)
1
Bernard Tenenbaum. Policy and Regulatory issues for Grid and Off-Grid Electrification. Working Clinic ESMAP
and the World Bank. Buenos Aires, Argentina. July 22-23, 2004.
2
Una fuente comn de electricidad para personas que no poseen ningn tipo de servicio elctrico es comprar
bateras para coches. El coste de estas bateras es de aprox. USD 2-3/kWh, mientras que mediante un sistema de
electrificacin rural el coste puede ser aproximadamente de USD 0.27-0.67/kWh.
3
Fuente: Banco Mundial (Reiche, et al.) Electrification and Regulation: Principles and a Model Law
(2006)
Si bien resulta imposible integrar estos tres factores para presentar grficamente
una taxonoma de las alternativas en los modelos de electrificacin, una
simplificacin de ella puede encontrarse en la siguiente matriz. En ella se
representa una muestra de la diversidad de opciones de electrificacin organizadas
mediante dos parmetros: dispersin de los usuarios y propiedad. El tipo de
tecnologa est representado en el eje horizontal.
4
Banco Mundial (ESMAP). Brazil - Background Study for a National Rural Electrification Strategy: Aiming for
Universal Access (2005).
5
Fuente: Mercados EMI, estimaciones propias.
Expansin de la red Pueblos conectados Mini red Pueblos aislados Mini red Sistema de nico usuario
No Aisladas Aisladas
Comercializadores con Mini red hydro, venden a Mini red diesel e hidro SSR (Honduras, Indonesia,
pequeas red (India) consumidores locales y a la red (Cambodia, Ethiopia) Kenya, Sri Lanka)
principal (China, Nicaragua)
Pequeas,
FV/Elico/bombeo agua por
descentralizados Antiguamente mini redes
medio motor diesel (Brasil,
aisladas, actualmente conectadas
Privada (lucrativas)
Chile, Mxico)
a la red (Cambodia)
Elico residencial o hydro
(Argentina, Mongolia,
Nepal)
Concesiones redes aisladas (Argentina)
Concesin a empresa
privada para
Grandes,
extender la red SSR (Bangladesh, Bolivia,
centralizados Concesin de tecnologa neutral de lectrificacin (Senegal)
(Argentina, Chile, Marruecos, Sud Africa)
Guatemala, Uganda)
FORMAS DE PROPIEDAD
Cooperativa financia
Cooperativa multiservicio
la expansin de la
mediante diesel e hidro con Cooperativas agricolas que
Cooperativas red (Bangladesh,
No Gubernamentales
Compaas pblicas
expanden la red y
Grandes,
venden en el mercado Mini redes publicas aisladas SSR (Mxico)
centralizados
minorista (Botswana, diesel con subsidios de
Mozambique, combustible (Cambodia,
Tailandia, Tnez) Nicaragua)
6
Fuente: ver nota al pie 3
7
Fuente: ver nota al pie 3
8
Contestable Market
Si bien desde un punto de vista terico este aspecto puede ser correcto, la poca
evidencia emprica de desarrollos privados puros - Camboya es un ejemplo parcial
de ello9 determina que, por lo general, la inexistencia de un marco para el
desarrollo de la electrificacin en ZRA lleva a soluciones tipo perdedor-perdedor10
donde los consumidores no obtienen el servicio (u obtienen un servicio muy
precario) y los potenciales productores no tienen las garantas suficientes para
invertir en este mercado.
Este apartado no sugiere el hecho de que por que las empresas sean pequeas no
deban estar reguladas. Sino que la regulacin debe indefectiblemente adaptarse a
la realidad de estas empresas para que, persiguiendo el objetivo de maximizar el
bienestar de sus ciudadanos, se regule correctamente el comportamiento de las
mismas.
Un caso muy claro se presenta con las cooperativas elctricas donde los
propietarios no tienen mayores incentivos a engaar al regulador en ciertos
aspectos puesto que ello supondra traspasar el dinero de un bolsillo a otro de las
mismas personas. Esto significa entonces que las cooperativas deben estar
totalmente exentas de regulacin? No, solamente deben tener una regulacin que
9
Ver seccin 3.5
10
En teora de los juegos, dos jugadores jugando de manera no cooperativa obtienen un resultado ineficiente
porque no poseen los incentivos suficientes para actuar de manera cooperativa (el dilema del prisionero).
Sin lugar a dudas, controlar la calidad de servicio en zonas aisladas es una tarea
que un regulador nacional realizar de manera ineficiente (aunque tenga la buena
voluntad de llevarlo a cabo). Ms eficiente, por ejemplo, sera delegar algunas
funciones especficas de control en entidades locales (municipios, comunas, etc.) y
que sean stas entidades las encargadas de elevar las notificaciones
correspondientes. De esta manera, el ojo del regulador se encuentra siempre
presente y le brinda al gobierno local una participacin activa dentro del modelo.
El organismo tiene una mejor apreciacin de los costos impuestos por los
requerimientos regulatorios.
Todo esto sugiere que delegar ciertas tareas regulatorias ya sea de manera formal
o informal, temporal o permanente, constituye una estrategia fundamental para la
regulacin de la electrificacin en zonas aisladas.
ntimamente relacionada con el primer pilar (seccin 2.1), este tercer apartado
remarca la necesidad de que el diseo institucional a introducir debe posibilitar la
implementacin de soluciones adaptadas a la medida de las necesidades de los
usuarios hacia quien el servicio de electrificacin se dirige.
Los estndares de calidad de servicio no tienen por que ser uniformes para
todas las categoras de consumidores o reas geogrficas. En cambio, los
estndares deben estar basados en las preferencias de los consumidores y
su deseo de pagar el costo de proveer el nivel de calidad especificado.
Calidad comercial
- Precisin en la facturacin
3.1. ARGENTINA
Permite crear un mercado con suficiente masa crtica como para permitir
negocios comercialmente sostenibles;
Asegura la provisin del servicio por un perodo largo de tiempo -los 15 aos
que dura el contrato de concesin.
El contrato de concesin
11
Este sistema brinda la posibilidad de utilizar:
Dos bombillas de 15 W durante 4 horas por da;
Un radio de 10 W durante 3 horas por da;
Un radio-cassette de 20 W durante 1 hora por da; y
Un televisor blanco y negro de 80 W durante 1 hora por da
12
En algunas regiones, el gobierno provee ayuda y subsidios para la compra de estos elementos.
No existe un contrato formal entre EJSED S.A. y el cliente. El usuario solo tiene que
completar un formulario de solicitud del servicio en el que constan algunos
acuerdos bsicos. El cliente paga un cargo nico de instalacin y un cargo mensual
por el uso del servicio. Para las reconexiones, el cargo es aproximadamente el
doble del cargo de instalacin dado que ste no se encuentra subsidiado.
Subsidios
Los subsidios a las tarifas estn basados en los gastos residenciales para
iluminacin, radio o en algunos casos en el costo de la electricidad no suministrada
o la disponibilidad a pagar de los usuarios13. El gasto residencial en kerosn, velas,
pilas y gas envasado es un buen indicador de la cota superior de la tarifa elctrica
que los usuarios pueden afrontar. Desde un punto de vista social, si los costos
presentes de proveer electricidad son mayores que el costo de las fuentes de
energa alternativas entonces un subsidio debera cubrir la brecha existente.
Las tarifas y los subsidios son revisados bianualmente si las condiciones del
mercado o los costes han cambiado sustancialmente.
13
El anlisis de la disponibilidad a pagar por la electricidad puede ser un buen mecanismo para determinar el
subsidio pero contrario a las expectativas- algunos estudios demostraron que la disponibilidad a pagar es menor
que la capacidad de pago. Muchos usuarios consideran que pasarse a electricidad solo vale la pena si disminuye su
gasto en energa sin considerar los beneficios adicionales asociados al uso de la electricidad.
Resultados
14
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo
2. Dificultades Comerciales:
a. El reparto de facturacin se complica por las distancias.
b. No se logra en la mayora de los casos que los clientes adquieran el
hbito de ir a pagar en las bocas de cobranzas habilitadas (esperan la
cobranza a domicilio).
c. La no reposicin de lmparas o problemas en la instalacin interna
origina problemas en la cobranza (los clientes no quieren abonar por
un servicio que no gozaron).
d. Para los sistemas individuales, la nica posibilidad de corte por falta
de pago implica el retiro de todo el equipamiento (en estos casos no
se le vuelve a reinstalar el servicio dado el elevado costo de
reconexin).
e. Dificultad de cobrar los equipos averiados por el cliente.
3.2. BOLIVIA
El objetivo del Programa ERTIC16 -programa marco del IDTR- es expandir y mejorar
los servicios de infraestructura en las reas rurales dispersas de Bolivia, a travs
de la aplicacin de mecanismos que incentiven la participacin del sector privado.
15
Las otras dos fases del programa hacen referencia a un proyecto de incremento en la densificacin de las redes
de transporte y distribucin y a la implantacin de sistemas de telefona mvil rural.
16
El Programa ERyTIC y los Contratos de Servicios de Mediano Plazo en SFV cuentan con la asistencia financiera
de la Agencia Internacional de Fomento del Banco Mundial, siendo coordinado tcnicamente en el plano local por
El xito de una transaccin del tipo subsidio por desempeo (Output Based Aid -
OBA) est determinado ante todo por el diseo cuidadoso de los procedimientos
para la asignacin del subsidio, la especificacin del alcance y obligaciones del
servicio y los mecanismos de implementacin del esquema y los desembolsos. Esto
es de especial relevancia para proyectos que buscan atraer operadores privados a
mercados rurales remotos para la provisin de servicios bsicos de infraestructura.
La sustentabilidad del servicio provisto por los SSR est garantizada por los
CSMP dado que por un perodo de mnimo 3 aos posteriores a la instalacin
de cada SSR, el contratista del CSMP est obligado a prestar distintos tipos
de servicios y actividades.
el Viceministerio de Electricidad y Energas Alternativas del Ministerio de Servicios y Obras Pblicas de la Repblica
de Bolivia. El Banco Mundial brinda apoyo tcnico, logstico y ser el proveedor de los recursos para el pago de los
subsidios.
Resultados
3,000 500
450
2,500
400
350
Nuevas Conexiones
2,000
Total Acumulado 300
1,500 250
200
1,000
150
100
500
50
0 0
abr-06
may-06
ago-06
mar-07
jun-06
sep-06
abr-07
may-07
ago-07
oct-06
nov-06
ene-07
feb-07
jun-07
sep-07
dic-06
jul-06
jul-07
Instalaciones por mes Instalaciones Acumuladas
3.3. BANGLADESH18
Comilla I Palli Bidyut Samity fue organizada y registrada como una cooperativa de
electrificacin rural en mayo de 1979. El objetivo del proyecto era construir
subestaciones elctricas en reas densamente pobladas que tenan buenos
sistemas de transporte y comunicacin, es decir, que estn ubicadas el ms
cercano posible de la red de transmisin del PDB (en la mayora de los casos era
requerida una distancia de 1 a 2 km de la nueva lnea de transmisin para llevar
energa a una subestacin).
17
Fuente: IDTR y Mercados
18
Fuente: NRECA Internacional Ltd. Cooperative Development Case Studies
El programa empez conectando entre 20-30 clientes por da. Durante su primer
ao de operacin (1981-82), 5.474 consumidores fueron conectados al sistema.
Organizacin
Una vez completados, los presupuestos son enviados al Ministerio de Energa para
su aprobacin, quien luego los remite al Comit de Electrificacin Rural para su
aprobacin final.
Resultados
19
El Rural Electrification Board (REB) es un consejo creado por el orden presidencial para la implementacin del
programa ACRE.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Los ingresos anuales medios de hogares rurales en Bangladesh con electricidad son
cerca de 64.5% ms elevados que en el caso de hogares rurales no-electrificados.
La electricidad gener empleo y hubo un enorme crecimiento en las pequeas
industrias caseras.
Un anlisis de los resultados financieros del programa que comprende los aos
desde 1994 a 2002, estn resumidos en la siguiente tabla:
3.4. BRASIL
El Gobierno Federal de Brasil, por medio del Ministerio de Minas y Energa (MME),
elabor en 2003 el Programa LUZ PARA TODOS que tiene como principal objetivo
la universalizacin de los servicios de energa elctrica a las zonas rurales hasta
2008.
El diseo institucional del proyecto por parte del MME prev la participacin de las
siguientes entidades:
Los recursos necesarios para el desarrollo del Programa corren por cuenta: del
Gobierno Federal, por medio de la CDE y de la RGR, de los Gobiernos Estaduales
involucrados y de los Agentes Ejecutores - concesionarias y permisionarias de
distribucin de energa elctrica y cooperativas de electrificacin rural.
Adicionalmente, podrn ser utilizados recursos de otros rganos de la
Administracin Pblica y/o de otros agentes privados o no gubernamentales.
El importe total de las inversiones est estimado en USD 5.4 billones (R$ 12.7
miles de millones), estructurados de la siguiente manera20:
20
Fuente: Ministerio de Minas y Energa de Brasil.
CDE: Subvencin
Los criterios bsicos para la conexin de los usuarios en ZRA por parte de los
Agentes Ejecutores del proyecto estn previamente delineados en el programa e
incluyen:
Tarifa
No hay una tarifa especfica para el Programa Luz para Todos. Los consumidores
son clasificados como residencial, comercial, rural, etc. La gran mayora es
clasificada como residencial de renta baja, lo que les confiere una tarifa
subsidiada.
Resultados
La dimensin del programa Luz para Todos es ilustrada por los nmeros del
balance de septiembre de 2008. Las acciones del programa son desarrolladas
simultneamente en los 26 Estados de la Federacin, en los cuales ya fueron
realizadas 1,6 milln de conexiones residenciales y generados 253 mil empleos
directos e indirectos. Las redes de energa recibieron 599 mil nuevos
transformadores y 3,9 millones de postes fueron instalados en las diferentes
regiones del Pas.
Hasta el mes de agosto del presente ao, el gobierno federal financi proyectos por
USD 2.64 billones (R$ 6.2 billones) de un total de USD 3.59 billones (R$ 8.46
billones) contratados, siendo que el montante total estimado de las inversiones es
de USD 5.4 billones.
21
Fuente: COELBA
3.5. CAMBOYA
En Camboya, muchas pequeas empresas privadas operan las mini redes aisladas
suministrando el servicio elctrico a cientos de consumidores residenciales y
pequeas empresas en un solo pueblo. Estas compaas, informales y espontneas
conocidas como CER (Compaas de Electrificacin Rural), no son el resultado de
programas formales gubernamentales, existen por el simple hecho de que existen
personas que estn dispuestos tanto a vender como a comprar electricidad.
Para poder alcanzar estos resultados se requiere de capital que la mayora del las
CER no poseen.
Cuando existe facilidad de financiacin las tasas de inters generalmente son muy
altas (20% o ms) adems de otros requerimientos colaterales a la hora de hacer
el prstamo. En vista de las dificultades para obtener financiacin, el gobierno
Camboyano creo un Fondo para la Electrificacin Rural (FER) con el fin de proveer
subsidios y asistencia tcnica a la CER.
22
Fuente: Ministerio de Minas y Energa de Brasil.
El Contrato de Operacin
Importe del subsidio al coste del capital (i.e.: USD 45 por cliente)
Subsidio a la tarifa para usuarios pobres (USD 1.2 por bombilla de 10 W por
mes).
Este acuerdo es un ejemplo de regulacin por contrato dado que incluye tanto
requerimientos tcnicos como econmicos que afectan la calidad del servicio.
Adems, especifica las tarifas a ser pagadas por clientes pobres.
Resultados
El programa ha tenido xito ya que 220 nuevos clientes residenciales han sido
conectados en menos de un ao con un incremento mensual promedio del
consumo de 8 a 16 kWh. El promotor prevee instalar un segundo generador de 50
kW para incrementar las horas de servicio durante los das hbiles.
Del anlisis del caso de Camboya se pueden extraer una de beneficios que surgen
de compartir tareas regulatorias en el caso de una mini red aislada:
3.6. CHILE
El Rol de la CNE:
La Comisin Nacional de Energa es el servicio responsable de la coordinacin del
PER, su misin puede resumirse en los siguientes puntos:
define los lineamientos estratgicos y las metas de Gobierno;
Resultados
Cobertura:
El PER permiti pasar de una cobertura nacional del 53% en 1992 a una del 90%
en 2005 (ver Ilustracin 4). Mientras entre 1982 y 1992 se increment en 14,8%
el nmero de viviendas rurales con electricidad, entre 1992 y 2005 el aumento fue
de 33%.
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII Reg
Met
Regiones
Siete regiones del pas ya superaron la meta del 90%: II Regin de Antofagasta, V
Regin de Valparaso, VI Regin del Libertador Bernardo OHiggins, VII Regin del
Maule, VIII Regin del Bio Bio, XI Regin del Aisn del General Carlos Ibez del
Campo y la Regin Metropolitana.
Energas Renovables:
Desde fines del 2001, con el apoyo del Fondo del Medio Ambiente Mundial de
Naciones Unidas (Proyecto GEF/CNE/PNUD), el Gobierno est llevando a cabo un
amplio programa para fomentar el uso de energas renovables no convencionales
en proyectos de electrificacin rural para comunidades aisladas o viviendas
23
Fuente: CNE (Chile) y Mercados
Energa solar: En las cuatro regiones de la zona norte del pas, el dficit
corresponde fundamentalmente a viviendas muy dispersas o a localidades
fronterizas. Es en estas regiones donde se inicio la ejecucin de un proyecto para
instalar SSR, acompaado de un programa de capacitacin para los usuarios y de
la creacin de pequeas empresas o cooperativas rurales que se harn cargo de su
operacin y mantenimiento.
4. RECOMENDACIONES INICIALES
Dicha planificacin deber tener en cuenta el hecho que si una villa ha sido
electrificada mediante un sistema descentralizado una mini red por ejemplo al
integrarla al sistema interconectado nacional, no puede desplazar al inversor si
este no ha recuperado los costes de su inversin24. En este caso, el establecimiento
de un precio mayorista para la electricidad que adquiere y su consecuente traspaso
a las tarifas puede solucionar dicho inconveniente.
Sin embargo, esto no significa que el estado nacional no cumpla papel alguno en
un proceso de electrificacin de ZRA, todo lo contrario. El estado nacional debe
jugar un papel fundamental como coordinador general del proyecto, prestando
asistencia tcnica y econmica y fijando reglas claras y transparentes para que
24
En cuyo caso el incremento en el riesgo conllevar un incremento en la tasa de retorno solicitada si es un
inversor privado o en la desarticulacin de instituciones comunitarias si la inversin es realizada por una
cooperativa u otra organizacin comunal.
Un proyecto podr financiarse con los subsidios provenientes del estado nacional
(de acuerdo al procedimiento que se determine). Estos subsidios debern estar
destinados a la inversin en bienes de capital se desaconseja el subsidio de los
gastos de operacin y mantenimiento que debern estar sufragados por los
consumidores.
Por otro lado, si el poblado no presenta una masa crtica suficiente para
justificar un desarrollo comercial sostenible del proyecto, entonces el
tamao de la licitacin deber incrementarse.
Si bien es claro que las tarifas tienen como cota superior la disponibilidad a pagar
de los consumidores, en un principio no es claro cul es el organismo encargado de
fijar las tarifas y cul deber ser la estructura de las mismas.
Con respecto a la estructura de las mismas, sta est ntimamente ligada por lo
menos a dos aspectos de gran importancia que conviene destacar:
Por lo tanto, los estndares debern ser fijados de manera acorde a la tecnologa a
desarrollar en cada zona en particular y en base a las condiciones geogrficas
imperantes. Como la calidad de servicio afecta al coste de proveer electricidad, se
debe tener en cuenta que estndares ms elevados suponen costes ms elevados.