Libro Ponencias Relaciones Laborales Internacionales 2012

Staff
COORDINADORES DEL PROGRAMA DE CAPACITACION

Dra. Susana Corradetti
Dr. Gerardo Alfredo Corres
COORDINACION EDITORIAL
Dra. Susana Corradetti
ESTILO EDITORIAL
Area de Estilo Editorial
Dirección de Prensa y Comunicaciones
PRODUCCION GRAFICA
Area de Diseño Gráfico
Dirección de Prensa y Comunicaciones
PRESENTACIÓN
Esta publicación retoma una saludable costumbre generada por el Curso de Relaciones Laborales
Internacionales y Derecho Interno, la de volcar la experiencia recibida por los participantes en trabajos
de investigación que surgen de la elección de un tema entre los expuestos en el Curso de capacitación
que se lleva a cabo, con algunas variantes de contenidos, desde el año 2006.
La temática de las Relaciones Laborales Internacionales y el análisis de los ejes del Trabajo Decente
como ejercicio de estudio de las políticas impulsadas por el Ministerio presentan variables y matices
que invitan a ajustar el programa en cada edición del Curso. Los expositores, tanto los funcionarios de
la Cancillería –que aportan su versación sobre las organizaciones internacionales y lo hacen con una
disponibilidad y dedicación que agradecemos profundamente– como los funcionarios y especialistas
en materia laboral convocados, le dan, en cada oportunidad, una impronta nueva.
Pero lo que hace más interesante esta experiencia de intercambio de saberes proviene del impacto que
la política nacional e internacional imprime a la realidad que se analiza.
En toda experiencia de capacitación, los participantes modifican los contenidos, con su interacción, con
sus aportes, con sus inquietudes y propuestas. En esta oportunidad el contenido de esta publicación se ve
especialmente enriquecido por la calidad de los participantes y, por qué no decirlo, por su entusiasmo.
Nuestro Ministerio necesita, para producir los resultados que muestran las políticas sociales en nuestro
país desde el año 2003 a la fecha, de las decisiones sustantivas asumidas y sostenidas por el Gobierno
nacional, y, también, de la puesta en marcha de esas políticas a través de sus funcionarios.
De esos funcionarios estamos orgullosos y su apuesta al compromiso y a la acción nos hace sentir que
estos diez años de gestión también van dejando sus frutos en los saberes, en las competencias y en la
necesaria acción coordinada de estos trabajadores, técnicos y profesionales de nuestro querido Minis-
terio de Trabajo.
Carlos Alfonso Tomada

Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Ponencias del Programa de Capacitación
en Relaciones Laborales Internacionales
y Derecho Interno 2012
Los cursos se iniciaron en el año 2006, con focalización en la normas de la OIT y dirigida a jóvenes
profesionales del Ministerio.
A partir del año 2007 se realizaron tres versiones del Programa que convocó a funcionarios me-
dios y profesionales cuya temática estuvo organizada en dos partes: a) una primera destinada
al análisis de la estructura y funcionamiento de los organismos internacionales con los que el
Ministerio interactúa, acompañando la misión de la Cancillería Argentina, y para ello se contó
con expositores provenientes de esa área de gobierno; b) una segunda estructurada en base a
los ejes del trabajo decente tal como fueron planteados en la Agenda Hemisférica 2006/2015,
conforme surgieron de la Conferencia Regional de la OIT en Brasilia, 2006. En cada versión corre-
spondiente a los años 2007, 2008 y 2009 se solicitó a los participantes que produjeran un trabajo
monográfico que fueron publicados.
En la versión 2010 se realizó una nueva versión del Curso, pero no se solicitaron monografías.
En la versión 2011 se limitó la duración del curso al primer semestre dedicándose la capacitación
al análisis de las Relaciones Laborales Latinoamericanos. También se contó con la colaboración y
participación de la Cancillería argentina.
Durante el año 2012 se programa un curso que retomando la estructura planteada en los años
2007, 2008, 2009 y 2010, incorpore algunos organismos latinoamericanos que no se habían in-
cluido hasta la versión 2011.
El Programa del curso señala los expositores que han participado en la versión 2012, con nuestro
especial agradecimiento a los funcionarios de Cancillería que, como en todas las anteriores ver-
siones, nos han acompañado.
Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 5
RELACIONES LABORALES INTERNACIONALES Y DERECHO INTERNO
Las reuniones se realizarán en el horario de 11 a 13 hrs. en la sala grande del piso 18

del edificio de Alem 650 del MTEySS
1. MARTES 27 DE MARZO
Organización de las Naciones Unidas (ONU)
Tareas preparatorias
La construcción técnica
La decisión política
La presencia argentina en el ECOSOC
Expositores: min. Nélida Contreras y sec. Christian Hotton (DIOIN - MRECIC)
Lic. Enrique Deibe (secretario de Empleo) (MTEySS)
2) MARTES 17 DE ABRIL
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Expositores: sec. Guido Crilchuk (DIOIN - MRECIC); Gerardo Corres (DAI) y Susana Corradetti (asesora MTEySS)
3) MARTES 24 DE ABRIL
Organización Mundial de Comercio (OMC)
Ministro Roberto Salafia (MRECIC)
El G 20
Expositores: min. Iván Ivanicevich (MRECIC), lic. Marta Novick (Subecretaría de Estudios del Trabajo) (MTEySS)
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

Expositores: embajador Santos Goñi Marenco, sec. Iván Helbling (MRECIC)
Por el MTEySS: Dra. Nidya Neer (coordinadora de Responsabilidad Social Empresaria, MTEySS)
4) MARTES 22 DE MAYO
Organización de Estados Americanos (OEA)
Expositores: consejero Sebastián Molteni y consejera Alejandra Vlek (DIOIN - MRECIC)
Lic. Julio Rosales (director de Asuntos Internacionales) (MTEySS)
6 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012
5) MARTES 29 DE MAYO
COMUNIDAD DE ESTADOS LATINOAMERICANOS Y CARIBEÑOS
Expositor: ministro Marcelo Valle Fonrouge (MRECIC)
UNASUR
Expositor: sec. Patricio Violini (MRECIC)
6) MARTES 19 DE JUNIO
MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)

La temática laboral en el MERCOSUR
Dinámica de las reuniones
Construcción técnica de la normativa
Ingreso en el derecho interno
Expositores: ministro Darío Celaya (MRECIC); Dr. Gerardo Corres (MTEySS)
EL TRABAJO DECENTE, EL EMPLEO Y LA PROTECCIÓN SOCIAL COMO EJES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
8) MARTES 26 DE JUNIO
Promoción del cumplimiento de las normas laborales y especialmente de los derechos fundamentales
Trabajo Forzoso
Igualdad de oportunidades y de trato
Expositoras: Susana Corradetti, Olga Hammar
9) MARTES 24 DE JULIO
Libertad sindical
Expositor: Héctor García
10) MARTES 31 DE JULIO

Eliminación de trabajo infantil
Expositores: Equipo de la Coordinación de Erradicación de Trabajo infantil
11) MARTES 21 DE AGOSTO

Preservación del empleo
El crecimiento del empleo. Acciones y resultados
La Red de Oficinas de Empleo
La formación profesional
Expositor: Enrique Deibe
12) MARTES 28 DE AGOSTO
Responsabilidad social empresaria y la transversalidad de su aporte
Expositora: Nidya Neer
13) MARTES 25 DE SEPTIEMBRE

Los riesgos del trabajo: el sistema y sus cambios en la ley y la práctica. Perspectivas.
Expositor: Raúl Ojeda
14) MARTES 16 DE OCTUBRE

Construcción del piso mínimo de Protección Social
Expositora: Emilia Roca
El cambio del sistema previsional: aumento de la cobertura y calidad de las prestaciones

Expositora: Ofelia Cédola y María de las Ángeles Taboada

La política y acciones del Ministerio en la Inspección del Trabajo
Expositor: Guillermo Alonso Navone
Solución de conflictos
Expositor: Adrián Caneto

Preservación del Empleo frente a la crisis internacional: Repro y Diálogo Social
Negociación colectiva
Expositora: Noemí Rial
17) MARTES 13 DE NOVIEMBRE

Balance y perspectivas de la política laboral y social
Expositor: Carlos Alfonso Tomada
18) MARTES 27 DE NOVIEMBRE

Taller final con exposición de trabajos de los participantes
PONENCIAS
n Políticas
Públicas de democratización de la comunicación en la Argentina.
Autoras: Lucila Baldi y Renata Pesci pág. 11
Avances en materia de erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente.
n

Autores: Mariano Brener y Julieta Solano Varela pág. 29
Marginalidad legal y trabajo no registrado: un análisis exploratorio a partir del cumplimiento

n

de las obligaciones formales de los empleadores.

Autor: Eduardo Lépore pág. 47
Empleo
n
y Protección Social: el derrotero desde la “protesta social” piquetera a la reinserción
laboral con inclusión social
Autora: María de los Ángeles S. Michel pág. 69
Los
n aportes de la cooperación internacional a las políticas activas de empleo en la Argen-
tina entre 2004 y 2011. Un enfoque renovado para afrontar la exclusión social
Autora: Laura Adriana Nasra pág. 81
n La
salud y la seguridad de los trabajadores en la agenda internacional.
Autor: Claudio San Juan pág. 105
Cambio
n de paradigma en el rol del Estado.
Descripción de algunas políticas públicas sociales y laborales.
Autora: Cecilia Ileana Vinaccia pág. 133
POLÍTICAS PÚBLICAS DE DEMOCRATIZACIÓN
DE LA COMUNICACIÓN EN LA ARGENTINA
LUCILA BALDI Y RENATA PESCI
INDICE
1. Presentación de la problemática pág. 13
2. Algunos antecedentes pág. 14
3. Políticas de Empleo pág. 15

3.1 Economía de la Cultura e Industrias culturales (IC) pág. 15
3.2 Industrias culturales y mercado de trabajo pág. 16
3.3 Trabajo decente y relaciones laborales pág. 17
3.4 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional pág. 19
3.4.1 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional
en el Sector de las Industrias Culturales pág. 20
4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación pág. 22
5. Conclusión pág. 24
6. Bibliografía pág. 26
POLÍTICAS PÚBLICAS DE DEMOCRATIZACIÓN DE LA COMUNICACIÓN EN LA ARGENTINA*
“Por primera vez en la Argentina, el crecimiento económico es acompañado por las políticas activas de empleo.
Sólo cuando un país crece con empleo, la formación profesional de los trabajadores adquiere valor estratégico”
(CAT, discurso sobre las políticas públicas de formación profesional, 2012).
1. PRESENTACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
Durante los últimos años el Estado nacional comenzó a hacer foco en la federalización la cultura y la demo-
cratización de la comunicación a través de distintas acciones y políticas de gobierno. Una de las prioridades
fue el desarrollo de las industrias culturales ya que ellas constituyen un puente para la inclusión social.
Las industrias culturales (IC) son un sector económico de gran relevancia; aportan el 3,8% del PBI nacional,
producen aproximadamente 56.000 millones de dólares anuales, 20 veces más que la pesca y 3 veces más
que la minería. Asimismo, generan 300.000 puestos de trabajo directos, lo que representa el 2% del total
del empleo formal registrado1. Desde el año 2003, las IC crecen a un ritmo sostenido; se destacan dentro
de ellas el sector editorial, el de videojuegos y el audiovisual.
Evidenciándose, en esta instancia que además de tener un peso económico específico y de envergadura
social, las industrias culturales argentinas suponen la creación de símbolos, saberes, ideas e identidades; en
ellas se expresa y dinamiza el capital identitario de nuestro país. En palabras de Oliverio,“la cultura no sólo es
importante en el ámbito económico sino también lo es como herramienta de construcción social que puede
alcanzar un proyecto de transformación e inclusión social de forma igualitaria” (Oliverio, 2009). No podemos
dejar de señalar que, es en la Cultura donde se empieza a construir nuestra propia identidad nacional. En
estos diez años, empezó a desarrollarse, desde la esfera gubernamental articuladamente con otros actores
sociales, movimientos que intentan modificar el rol del Estado en cuanto a las políticas culturales.
En este marco, el objetivo principal de este escrito es explorar las políticas activas de empleo en formación
profesional (FP) y fortalecimiento institucional (FI) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de
la Nación y analizar su incidencia respecto a las políticas nacionales de democratización de los procesos
de la comunicación y la información en nuestro país.
Una característica del sector de las industrias culturales es que está constituido por actividades muy heterogé-
neas e integrado por las siguientes actividades productivas: cine, video, televisión, radio, fonográfica, editorial,
publicaciones periódicas, publicidad y diseño (de indumentaria, imagen y sonido, gráfico e informático) lo que
constituye un desafío para el empleo con trabajo decente, lo que será de interés para nuestro análisis.
Para la realización de este estudio se implementó una metodología de tipo cualitativa desde un enfoque
descriptivo y exploratorio; se relevan datos, acontecimientos y declaraciones de funcionarios guberna-
mentales, así como datos cuantitativos provenientes de fuentes secundarias, con el fin de obtener infor-
mación de contexto sobre el empleo, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales en sector espe-
cífico de las industrias culturales.
El trabajo se estructura en un primer momento, a partir de una breve descripción de los antecedentes y el
estado de situación de las industrias culturales en los últimos años. En segunda instancia, se hace especial
hincapié en las políticas de FP y FI del Ministerio de Trabajo, para terminar el escrito con la vinculación de
estas políticas laborales con las políticas nacionales que se ocupan de la democratización de la cultura y la
comunicación; en ese sentido nos referiremos a: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (26.522),
el Plan Conectar Igualdad, el Plan Argentina Conectada y el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre.
* | El siguiente documento fue elaborado por la Lic. Lucila Baldi y la Lic. Renata Pesci en el marco del Curso RRLL Internacionales y Derecho Interno versión 2012.
1 | Sistema de Información Cultural de la Argentina (SinCA), Secretaría de Cultura de la Nación.
2. ALGUNOS ANTECEDENTES
En nuestro país, en la última década se viene construyendo un camino hacia la recuperación de los indi-
cadores tanto económicos como sociales. En ese sentido, se ha realizado una gran cantidad de acciones
mancomunadas entre las diferentes carteras del Estado Nacional, son ejemplo de estas acciones: póspla-
nes Estratégicos2, pensados como procesos de construcción de crecimiento y desarrollo de un país –que
mira al pasado pensando en el presente con proyección al futuro– tienen entre sus objetivos centrales la
generación de empleo.
En este marco, el Estado argentino pone en el centro de las políticas públicas al empleo como eje de in-
clusión social. En noviembre del 2012 el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social presentó su plan
Estratégico de Formación Continua, Innovación y Empleo Argentina 2020 que tiene como propósito fo-
calizar las acciones sustantivas del Sistema Nacional de Formación Continua. Es decir, apunta al desarrollo
de: cursos de formación profesional, normas de competitividad, evaluación y certificación de trabajadores,
redes de instituciones de formación continua, formación docente, actualización de materiales didácticos
para los docentes y fortalecimiento de los Consejos Sectoriales vinculados. Sus principios son “garantizar
el desarrollo tecnológico, la competitividad y el empleo decente; así como, la distribución del conoci-
miento entre los trabajadores como factor estratégico de la competitividad” (Plan Estratégico Formación
Continua, Innovación y Empleo Argentina 2020).
De este modo, la ecuación de las políticas nacionales es fomentarle crecimiento económico para generar
inclusión social, una inclusión que genere trabajo, pero no cualquier trabajo sino trabajo decente. A partir
de la conceptualización de este último término –acuñado desde la OIT como un modo de apalear las con-
secuencias de precarización del mercado laboral después de las políticas neoliberales de la década de los
años ‘90– se han cimentado las bases para proyectar las nuevas políticas activas de empleo.
Asimismo, remitiéndonos a las políticas activas de empleo, éstas resultan necesarias para revertir el pro-
ceso de estancamiento económico y productivo que ha sufrido nuestro país en las décadas anteriores.
El Gobierno Nacional ha tomado la decisión de conformar un Estado participativo e inclusivo, abriendo,
permanentemente, la posibilidad de instancias de discusión, debate diálogo en los que están presentes y
representados los diferentes actores sociales. Se busca garantizar la representación de las minorías vulne-
rables y la inclusión social de aquellos actores que históricamente estuvieron excluidos.
La construcción de ámbitos institucionalizados de concertación y diálogo son la condición sine qua non
para constituir una política en materia de empleo:“porque analizar la demanda del mercado de trabajo en
términos de calificaciones, cambios tecnológicos, transferencia a los territorios con la participación de los
protagonistas sociales es insustituible” (op. cit.). De esta forma, se buscan sistematizar mecanismos de par-
ticipación democrática, que generen un piso de confianza, buscando la incidencia en la inversión privada
y, de ese modo, garantizar mayor inserción laboral.
La implementación de un paradigma de trabajo decente se fundamenta en el diálogo social; es así que,

los actores sociales intervinientes hacen el esfuerzo de identificar los perfiles que demandan mayor em-
pleo, identificando que la formación profesional es imprescindible para alcanzarlo. En el marco de estas
políticas activas de empleo, se apoya, impulsa, acompaña e implementa políticas que apunten al forta-
lecimiento de aquellos sectores sociales postergados, profundizando en los principios de justicia social
identificándolos con la igualdad, la distribución de la riqueza y el conocimiento, la libertad y, finalmente,
la posibilidad de lograr un crecimiento con inclusión. La importancia del diálogo social en la vida institu-
cional como “proceso democratizador de la sociedad ha sido ratificada por nuestro país en diversos foros
internacionales que han tenido lugar para el tratamiento de la coyuntura internacional, en el marco de
2 | Ejemplos de estas acciones articuladas son los Planes Estratégicos 2020, según la publicación “Articulación de Políticas: una realidad que se construye mirando al futuro” del
Ministerio de Trabajo:“la complejidad de la realidad productiva, que apunta a la matriz industrial y agroindustrial diversificada, involucra necesariamente una respuesta estatal
coordinada en la articulación de las políticas nacionales que se expresan en los distintos Planes Estratégicos Argentina 2020 de: industria, desarrollo e innovación científica, tur-
ismo, agroalimentario, salud, ingeniería y formación profesional. Transformándose en un ejercicio de las diversas instancias estatales involucradas en la revisión de sus objetivos
para analizar la complementariedad en el abordaje de un sector o cadena de valor” (Articulación de Políticas, una Realidad que se Construye Mirando el Futuro).
la crisis global. En particular, en las sucesivas reuniones del G20, Argentina sostuvo la convicción ética y
económica que ha surgido de la experiencia institucional del país: la importancia de acompañar el creci-
miento económico con el crecimiento del empleo” (Plan Estratégico FP 2020).
3. POLÍTICAS DE EMPLEO
La Secretaría de Empleo del MTEySS impulsa el acceso y la permanencia en empleos de calidad mediante
diversas políticas, en este artículo, como señalamos, nos centraremos solamente en aquellas vinculadas a
las políticas de formación permanente para los trabajadores desocupados y ocupados e, indirectamente,
en aquellas políticas relacionadas con las de fortalecimiento institucional.
A través de la formación profesional se asume, por parte del Estado, un rol estratégico, en el que se pro-
mueve y acompaña las condiciones de capacitación, evaluación y reconocimiento de las competencias
laborales que exigen los diferentes sectores productivos de bienes y servicios de todo nuestro país. Estas
políticas son de carácter público y son planificadas en un ámbito de participación democrática, generan-
do consenso entre los sectores público-privado.
Es de fundamental importancia para este artículo analizar las políticas de formación profesional y fortale-
cimiento institucional comprendidas en el sectorial de industrias culturales. Nos es primordial para poder
abordar esta temática explicar en qué consisten las industrias culturales, el porqué de su importancia, cuál
es la situación en el mercado de trabajo y de qué hablamos cuando nos referimos a la formación Profesio-
nal y fortalecimiento institucional.
3.1 Economía de la Cultura e Industrias culturales (IC)
Actualmente ha comenzado a surgir en los ámbitos académicos, económicos y políticos nuevos términos
que amplían y definen a las industrias culturales como industrias creativas, la mencionaremos aquí de
manera indistinta, entendiendo por industria cultural: a aquellas industrias cuya rentabilidad económica
se materializa a través de la producción y comercialización de bienes y servicios culturales, destinados
la reproducción, almacenamiento, difusión de contenidos de carácter fuertemente simbólico al interior
de un país o a nivel internacional que podría integrarse también a estrategias de tipo social y de servicio
público (Getino, 1995, Bulloni y Henry, 2011).
Es importante destacar que las industrias culturales constituyen una noción que se articula sobre la base
de cuatro fases o procesos: creación, producción, distribución y consumo de determinados bienes cultu-
rales, quedando de manifiesto que se diferencian de cualquier otro proceso industrial o de reproducción
seriada, en el sentido que el bien cultural conlleva un acto creador, que le otorga su valor simbólico. En
las propias palabras de Getino: “el valor simbólico generado a través del proceso de creación, define a la
producción cultural como tal” (Getino, 1995, p. 17).
Sin embargo, esta definición proporcionada por Getino nos abre la posibilidad de entender al sector de
la Cultura como una industria, más allá de las características particulares de los productos generados por
ésta sobre su dimensión de arte, etérea, creación única e indiferenciable, se vuelve repetición, serie…
industria. Volvemos, de este modo, a entender al sector de la cultura a partir de comprender los rasgos
principales de su dimensión económica y social.
Es menester plantear entonces que, los servicios y productos culturales tienen efectos económicos directos sobre el
empleo. Las grandes industrias culturales, como cualquier otra actividad productiva, llevaron este análisis a una com-
paración de costo-beneficio en el sector cultural. Desde la perspectiva de la Economía de la Cultura, la cultura incide
sobre la economía y el desarrollo productivo (Oliverio, 2009), pero no sólo podemos decir que las industrias culturales
se constituyen como un sector de la economía sino que, como señalamos anteriormente, se caracteriza por generar
bienes y servicios de contenido simbólico, siendo ese el valor agregado de este tipo de actividad económica.
3.2 Industrias culturales y mercado de trabajo
Las industrias culturales durante la última década en nuestro país han tenido un marcado crecimiento
tanto en términos de empleo, producto bruto y comercio exterior; así como de la proliferación de la diver-
sidad y de la localidad identitarias (Oliverio, 2009; Bulloni y Henry, 2011).
En cuanto al empleo podemos mencionar, según datos de Observatorio de Empleo y Dinámica Empresa-
rial (OEDE) que entre el año 1996 y 2003 el empleo sólo creció 12,5%, mientras que entre el año 2003 y el
2010 creció un 88,8%.
En esta línea, el Director Nacional de Industrias Culturales, Rodolfo Hamawi, en la presentación del primer
Mercado de Industrias Culturales Argentinas (MICA) expresó:“En la Argentina existen más de 600 editoriales,
2400 librerías, 120 sellos musicales y 2600 espacios de exhibición teatral; en 2010 se editaron 26.000 títulos;
la industria del video juego se incrementó un 300 por ciento en 2010. El diseño es una parte importante y
creciente de nuestro comercio exterior. Además, en la Argentina hay 983 pantallas distribuidas en 422 cines.
Las industrias culturales argentinas equivalen al 3,5 por ciento del producto bruto interno (PBI) del país”.
Asimismo, se puede comprobar fácilmente que el sector de Industrias Culturales está concentrado geo-
gráficamente (Ciudad Autónoma de Buenos Aires aproximadamente el 50% del empleo), como también
económicamente (producción, comercialización y comercio exterior).
En el cuadro que a continuación se detalla, se puede observar que, más de la mitad del empleo del sector
(52,9%) está concentrado en los servicios creativos conexos, seguido por el sector audiovisual (26,8%) y la
rama de editoriales y gráficos (16,8%), siendo valores mínimos los que concentra las artes escénicas y visuales
(3,4%) y los fonográficos (0. 1%). Incluso, si hacemos foco para los años presentados, la variación del empleo
al interior de la industria, se evidencia el aumento del empleo casi a la totalidad de las distintas ramas.
Empleo en Industrias Creativas Argentinas 1996-2010

AÑO Variación (%)
Código Part. 1996- 2003-
ClaNAE-97 DESCRIPCIÓN 1996 2003 2010 (%) 2003 2010
TOTAL INDUSTRIAS CREATIVAS 137.017 154.086 290.876 12,5% 88,8%
EDITORIAL Y GRÁFICO 38.612 37.095 49.009 16,8% -3,9% 32,1%
2211 Edición de libros, folletos… 5.680 5.415 6.924 -4,7% 27,9%
2212 Edición de periódicos, revistas… 10.373 11.243 14.212 8,4% 26,4%
2219 Edición n.c.p. 180 239 411 33,1% 71,8%
2221 Impresión 19.282 17.502 22.102 -9,2% 26,3%
2222 Servicios relacionados con impresiones 3.097 2.697 5.361 -12,9% 98,8%
FONOGRÁFICOS 751 352 312 0,1% -53,1% -11,4%
2213 Edición de grabaciones 491 271 211 -44,8% -22,1%
2230 Reproducción de grabaciones 260 81 101 -68,9% 24,7%
ARTES ESCÉNICAS Y VISUALES 4.997 4.917 9.780 3,4% -1,6% 98,9%
9214 Servicios teatrales, musicales y artísticos 1.286 1.428 3.840 11,0% 169,0%
9219 Servicios de espectáculos artísticos y de diversión 3.711 3.490 5.940 -6,0% 70,2%
AUDIOVISUAL 48.561 51.338 78.043 26,8% 5,7% 52,0%
Datos al tercer trimestre de 2010. Última actualización abril 2011
1.Se realiza una estimación con los datos de "Servicios de telecomunicaciones" (Fuente: OEDE) y datos de empleo del sector telefónico (Fuente: INDEC)
Fuente: según base a datos OEDE del MTE ySS en base a SIJyP.
Empleo en Industrias Creativas Argentinas 1996-2010
AÑO Variación (%)
Código Part. 1996- 2003-
ClaNAE-97 DESCRIPCIÓN 1996 2003 2010 (%) 2003 2010
6420 Servicios de transmisiones de radio y TV1 38.665 42.243 60.997 9,3% 44,4%
9211 Producción y distribución de filmes y videocintas 1.841 2.056 6.311 11,6% 207,0%
9212 Exhibición de filmes y videocintas 1.056 2.550 3.663 141,5% 43,6%
9213 Servicios de radio y televisión 6.999 4.489 7.072 -35,9% 57,5%
SERVICIOS CREATIVOS CONEXOS 44.097 60.384 153.731 52,9% 36,9% 154,6%
7200 Servicios informáticos y actividades conexas 12.627 24.418 81.925 93,4% 235,5%
7421 Servicios de arquitectura e ingeniería... 21.558 24.604 51.452 14,1% 109,1%
7430 Servicios de publicidad 7.986 9.052 17.387 13,3% 92,1%
9220 Servicios de agencias de noticias e información 934 829 943 -11,3% 13,8%
9230 Servicios de bibliotecas, archivos, museos… 993 1.482 2.024 49,3% 36,6%
Datos al tercer trimestre de 2010. Última actualización abril 2011
1.Se realiza una estimación con los datos de "Servicios de telecomunicaciones" (Fuente: OEDE) y datos de empleo del sector telefónico (Fuente: INDEC)
Fuente: según base a datos OEDE del MTE ySS en base a SIJyP.
La posibilidad de indicadores tan alentadores en lo que respectan al crecimiento del empleo nos invita a
reflexionar sobre las condiciones de trabajo para la industria creativa y el rol del trabajo decente.
3.3 Trabajo decente y relaciones laborales
El trabajo decente en los últimos años ha sido ampliamente estudiado siendo una de las principales pre-
ocupaciones del mundo del trabajo (Somavía, 2000; Cinterfor, 2001; Waisgrais, 2001; Espinoza 2003; Lanari,
2005). La importancia de este fenómeno fundamentalmente radica en entender al trabajo como fuente
de dignidad de las personas, como se mencionó la Organización Internacional del Trabajo (OIT) desarrolló
este concepto estableciendo las características que debe reunir una relación laboral acorde con los es-
tándares internacionales, de manera que el trabajo debe realizarse en condiciones de libertad, igualdad,
seguridad y dignidad humana.
Si bien el mercado de trabajo en el sector de las industrias culturales es heterogéneo en las distintas sub-
ramas, se puede destacar una morfología general propia donde las empresas subcontratan los servicios,
alquilan los equipos con los que trabajan y muchas veces contratan a los trabajadores de forma temporal
o como locación de servicios (como es el caso de la industria cinematográfica o la publicidad).
Estas formas de organización del trabajo elegidas muchas veces por los propios trabajadores por su aparien-
cia de libertad conllevan formas de regulación del trabajo flexibles. En ese sentido, el estudio realizado por
Bulloni y Henry nos ilustran sobre los sectores del cine publicitario y de la prensa escrita donde los tipos de
organización por proyectos asumen un carácter flexible, descentralizado y por breves períodos de tiempo.
Es decir que, por un lado, en ambos sectores las modalidades de contratación suelen ser inestables y tem-
porales, las jornadas de trabajo exceden las normales y habituales influidas fundamentalmente por la des-
regulación sufrida en los años noventa. Por otro lado, con respecto a las remuneraciones, en el caso del cine
publicitario resultan muy heterogéneas, el sindicato logra negociar los salarios mínimos netos y en algunos
casos puede ocurrir que se reciban pagos sin aportes a la seguridad social; en cuanto al periodismo también
las remuneraciones son heterogéneas dependiendo del tipo de trabajo y su modalidad de contratación.
En relación a las negociaciones colectivas en las industrias culturales para el período 2007-2012, podemos
mencionar que de los 617 convenios colectivos de trabajo (CCT) y acuerdos colectivos (Ac.), el 72% co-
rresponden a negociaciones por empresa mientras que sólo el 28% son por rama de actividad. Entre las
sub-ramas de las industrias culturales que más negociaron se encuentran las comunicaciones (59%) y las
actividades artísticas y recreativas (29%).
Acuerdos y Convenios Colectivos de Trabajo en las industrias culturales*

Período 2007-2012 Actividad Empresa Total
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas 71 231 302
Comunicaciones (radio y televisión) 51 128 179
Editorial y Gráficos 53 81 134
Servicios de instrumentación; sistemas, electricidad e ingeniería 0 2 2
Total 175 442 617
*.Se utilizó CIIU Rev.3 a 2 dígitos se excluye del análisis las empresas telefónicas y servicios conexos de telefonía.
Fuente: elaboración propia según base de datos de CCT y AC, DERT, SSPTyEL, MTEySS.
Entre las cláusulas que más se negociaron podemos mencionar que: la totalidad de los convenios y acuer-
dos colectivos cuentan con al menos 1 cláusula de condiciones y medio ambiente de trabajo al igual que
las de condiciones de higiene y seguridad; mientras que cláusulas salariales se negociaron en el 84% de
los CCT y AC. Esto podría estar dando cuenta de la necesidad e importancia por parte de los sindicatos de
mejorar y hacer del trabajo un lugar digno, asumiendo así, un compromiso hacia el trabajo decente.
Asimismo, es importante destacar que, los sindicatos que participaron en mayor cantidad de negociaciones
fueron: el Sindicato Argentino de Televisión Servicios Audiovisuales Interactivos y de Datos (S.A.T.S.A.I.D.) aproxi-
madamente en un 31% y la Unión de Trabajadores de Prensa de Buenos Aires (U.T.P.B.A.) 14% entre otros.
Si se observan los conflictos colectivos de trabajo para el período 2006-2012, según datos de la Base de
Conflictos Laborales, en las sub-ramas de las industrias culturales se puede mencionar que existen una
totalidad de 363 conflictos, de ellos el 43% corresponde a las comunicaciones (radio y televisión); el 36% a
editoriales y gráficos y el 21% a actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas.
Los reclamos por los cuales los actores llevan adelante los conflictos pueden ser salariales o no salariales.
Como se muestra en el cuadro a continuación, las actividades artísticas, de entrenamiento y recreativas
junto con la sub-rama de editorial y gráficos demandan salarios mientras que en las comunicaciones ocu-
rre lo inverso, sin embargo, los valores son similares.
Reclamos Colectivos de Trabajo en las industrias culturales*

Período 2006-2012 Salariales No salariales Total
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas 51% 49% 100%
Comunicaciones (radio y televisión) 49% 51% 100%
Editorial y Gráficos 56% 44% 100%
*.Se utilizó CIIU Rev.3 a 2 dígitos se excluye del análisis las empresas telefónicas y servicios conexos de telefonía
Fuente: elaboración propia según base de datos de Conflictos Laborales, DERT, SSPTyEL, MTEySS.
Si se analiza al interior de la totalidad de los conflictos el 34% desembocan en paro mientras que el 66%
realizan anuncios, estados de alerta, movilizaciones o protestas en general sin recurrir al paro, esta tendencia
se mantiene al interior de las sub-ramas. Hay que destacar que, en la totalidad de la sub-ramas existe mayor
porcentaje de demandas salariales en los conflictos que desembocan en paro. Por otro lado, aquellos que
realizan protestas reclaman fundamentalmente despidos o renovación de contratos entre otras condiciones
de trabajo en general.
Así como el empleo se concentra ampliamente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con la con-
flictividad laboral sucede lo mismo. En CABA se realizan el 34% de los conflictos y en la provincia de Buenos
Aires. El 12%; mientras que el restante 54% se divide entre el total nacional y el resto de las jurisdicciones.
Estos indicadores muestran la necesidad de que el Estado este presente tanto a través de los mecanismos
que regulan las relaciones laborales como a través de sus políticas de formación profesional dando lugar
a la posibilidad de generar mayores alternativas de empleabilidad para todo el país, teniendo como eje
principal de su intervención la generación de trabajo decente.
3.4 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional
Como hemos mencionado, el MTEySS promueve estrategias de formación que se definen en el diálogo
entre actores del sector público vinculados a lo laboral y representantes del capital y el trabajo de cada
sector de actividad. La estrategia de formación profesional que se impulsa, comprende las siguientes lí-
neas de intervención3:
n Cursos de Formación Profesional. Capacitación permanente, de alto nivel técnico, adecuada a los re-
querimientos del mundo del trabajo.
n Certificación de Competencias Laborales. Reconocimiento de la experiencia laboral de trabajadoras y

trabajadores.
n Certificación de Estudios Formales. Promoción de la finalización de la escolaridad primaria y secundaria.
n Fortalecimiento Institucional. Mejora de la calidad de la Red de Instituciones de Formación Continua.
n Crédito Fiscal: Incentivo a las empresas que generen proyectos de formación y certificación para los
trabajadores.
La consolidación de espacios interinstitucionales de articulación entre actores representativos del mun-

do del trabajo se logra a través de la conformación de Consejos Sectoriales de Formación Profesional y
Certificación de Competencias Laborales. En ellos participan instituciones representativas de un sector de
actividad, con el propósito de institucionalizar la práctica de formación continua en los sectores a través
de la promoción de la formación profesional, la finalización de los estudios obligatorios de los trabajado-
res, la identificación de instituciones de formación profesional y el reconocimiento de las competencias
laborales de los trabajadores adquiridas por su experiencia laboral.
La Formación profesional “supone una redefinición de los perfiles profesionales con el propósito de
ajustarlos a los estándares de calidad requeridos para el ejercicio de la ocupación. La nueva definición
permite analizar las categorías de los convenios colectivos de trabajo, incorporar un nuevo tópico a la
discusión paritaria –la formación profesional– y considerar el impacto de la certificación de las com-
petencias laborales de los trabajadores en las categorías de convenio” (Plan Estratégico de FP 2020).
3 | I nformación consultada en: http://www.trabajo.gob.ar/formacioncontinua/
Pensar a la formación profesional en este sentido implica considerarla como un proceso continuo que
tiene consecuencias sustantivas en los procesos de aprendizaje por los que atraviesan los sujetos.
A la vez, a la FP se la percibe como un factor clave de las políticas de promoción de la competitividad y

de la equidad social, con una fuerte impronta en la innovación tecnológica y en la transformación de las
actividades de la economía informal en trabajo decente (OIT, 2004). Hoy, la velocidad del cambio econó-
mico, social y tecnológico, sumada a la necesidad de aprovechar las oportunidades que se presentan por
la rápida integración de la economía mundial, exige una continua adaptación de políticas, instituciones
y personas. En este marco, es central que los sistemas de formación continua articulen como estructuras
dinámicas pero que a la vez hagan sustentable su desarrollo en el tiempo.
Así, mediante las políticas de formación profesional propuestas por el Ministerio de Trabajo se busca al-
canzar, con proyección al 2020, las siguientes metas:
n 3 millones de trabajadores participan de las acciones del Sistema Nacional de Formación Continua.
n 1 millón de trabajadores formados en cursos de alto nivel técnico.
n 1 millón de jóvenes incorporados a los niveles obligatorios de enseñanza, a través de una mayor y
fuerte vinculación con los sistemas educativos provinciales y el plan FINES.
n 500.000 trabajadores capacitados en su ámbito laboral a través de la operatoria de Crédito Fiscal.
n 500.000 trabajadores con certificación de sus competencias laborales.
n 50% de los municipios con al menos una Institución de Formación de la Red de Formación Continua
(garantizando el acceso y la calidad de la formación profesional, rescatando las instituciones de forma-
ción abandonadas y transformándolas en centros de innovación y desarrollo que el modelo producti-
vo necesita).
n 60.000 docentes formados.
n 50 Sectores de actividad productiva organizados en Consejos Sectoriales de Formación Continua y

Certificando sus competencias laborales.
3.4.1 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional en el Sector de las Industrias Culturales
Frente a lo planteado se hace evidente la necesidad de implementar políticas públicas en materia de

empleo y cultura que sean integrales, planificadas desde una óptica federal, teniéndolas en cuenta como
una parte fundamental en la planificación estructural del Estado. Se crean así, los Consejos Sectoriales de
Formación Profesional y Certificación de Competencias en el Sector de las Industrias Culturales que vie-
nen funcionando desde el año 2011, coordinados por el Ministerio de Trabajo y constituido por diversos
actores sociales (cámaras empresarias, sindicatos, instituciones de formación profesional, organizaciones
sociales, universidades) en diferentes regiones del país (NOA, Centro, Cuyo, NEA, Patagonia, Provincia de
Buenos Aires, CABA). Estas acciones se planifican y se llevan adelante en pos de la Federalización de las po-
líticas de empleo pero también en pos de la federalización de la cultura y el reconocimiento de la riqueza
cultural de los múltiples actores regionales.
En esta línea de constitución de los Consejos Sectoriales del sector de las industrias culturales, el Minis-
terio de Trabajo viene desarrollando mancomunadamente con el Ministerio de Industria, el Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Ministerio de Turismo y el Ministerio de Pla-
nificación Federal, Inversión Pública y Servicios y la Secretaría de la Cultura de la Nación en los Mercados
de Industrias Culturales Argentinas (MICA), siendo éste un espacio en nuestro país que concentra en un
mismo lugar, las diferentes actividades de las industrias culturales con el objeto de generar negocios,
intercambiar información y presentar su producción a los principales referentes de todo el mundo. Los
sectores que participan son: artes escénicas, audiovisual, diseño, editorial, música y videojuegos.
Se generan así, espacios de intercambio de las producciones culturales de todas las provincias del país y
la presencia de todo el sector a través de las cámaras empresariales, instituciones nacionales y PyMES. En
el MICA confluyen los principales referentes y empresas de las industrias culturales, a través de rondas de
negocios, conferencias, seminarios y presentaciones de espectáculos, se busca generar relaciones institu-
cionales que fortalezcan a los actores del sector, siendo el objetivo afianzar el mercado interno y posicio-
nar al sector de las Industrias Culturales argentinas en todo el territorio nacional y el mercado mundial,
dando cuenta de su calidad y sus precios competitivos4.
Es evidente que el sector de las IC se busca desarrollar en todo el territorio nacional. A su vez, podemos
decir que, según un informe del Consejo Sectorial de Industrias Culturales realizado por la Dirección Na-
cional de Formación Profesional del MTEySS: “el crecimiento del sector (IC) es producto de una mejor
situación económica de la población, lo que permite un mayor consumo de bienes culturales, implicando
que además de ser un sector que produce bienes simbólicos, de identidad, de contenido cultural, también
significa una estructura de gran generación de empleos y recursos para el país”.
Para dar un panorama de la relevancia del Sector y los avances que se han realizado a con respecto a
la política de Formación Profesional, veremos algunos datos relativos a cuatro de las subindustrias que
conforman el sector.
El de la Luthería, en el cual se ofrecen cursos gratuitos de instrumentos folclóricos, clásicos y antiguos. Se

fortalecieron a tres (3) centros de formación de la Asociación Argentina de Luthiers: uno, en Lago Puelo
(provincia de Chubut), otro en Cosquín (provincia de Córdoba) y el tercero en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Se han formado más de cien (100) trabajadores en este oficio.
La Industria del Cine, que desde el 2011, se han formado a mil ochocientos (1800) trabajadores, en ar-
ticulación con el Sindicato de la Industria del Cine Argentino (SICA) y la Escuela de Experimentación y
Realización Cinematográfica (ENERC), entre otras organizaciones especializadas en la realización cinema-
tográfica. Se ofrecen cursos de formación en: la ciudad de Buenos Aires, Rosario, Tucumán, Bariloche, Salta,
Mendoza, San Juan, Oberá, Tandil y La Plata.
La industria de la Radio, en la que se trabaja junto con el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO),
la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y con Organizaciones Sociales
como la Escuela Popular de Medios Comunitarios de la Mutual Homero Manzi y la Fundación SES, entre
otros. Ofreciéndose cursos de: producción integral de radio, operación técnica de radio, edición de audio,
introducción a la locución, nuevas tecnologías de radio, Entre otros. Los cursos se ofrecen en instituciones
fortalecidas en: CABA, Córdoba, Rosario, Santiago del Estero, Mendoza, Formosa, La Plata, San Martín en la
provincia de Buenos Aires, Moreno, Vicente López y Tucumán.
La Industria de la Indumentaria, en la que el Ministerio de Trabajo ofrece formación profesional gratuita y

de calidad y se han formado más de 11.500 trabajadores. Para ello trabaja junto con la Asociación Obrera
Textil, Asociación Argentina de Químicos, Coloristas y Textiles, el Centro de Estudios para la Industria de la
Confección, el Sindicato Obrero de la Industria del Vestido y Afines, Federación Obrera Nacional de la In-
dustria del Vestido y Afines, la Asociación de Confeccionistas de Bragado, Junín, Pergamino, Las Flores, Mar
del Plata, la Cámara Textil de Mar del Plata, Confederación General Empresaria de la República Argentina
y Organizaciones como la Cooperativa Nadia Echazú, Fundación Saber Cómo, Escuela Taller Textil, Centro
IDEB de Morón, entre muchas otras más.
Otra acción en el marco de las políticas de fortalecimiento institucional, es que el Ministerio de Trabajo
ha equipado y consolidado a 37 centros de formación profesional ubicados en: la Ciudad Autónoma de
4 | I nformación consultada en: http://www.mica.gob.ar
Buenos Aires, Gran Buenos Aires, San Juan, Mar del Plata, Junín, Pergamino, Rafaela y La Plata. Para garan-
tizar la calidad del trabajo se han descripto 8 roles en Normas de Competencia Laboral y se han realizado
5 Diseños Curriculares para garantizar el mismo tipo de formación en todo el país. Se ha certificado la
experiencia laboral de 300 trabajadores. Se ofrecen cursos en: operario en overlock, operario en máquina
recta, en collareta, en tejido manual de prendas de punto, revisado, zurcido y terminación de prendas de
punto, remallado en prendas de punto, moldería de tejido de punto, bordado, tizado automático, cortador,
confección de lencería y corsetería, confección de ropa de dama, confección de ropa de niños, confección
de prendas básicas, bolsilleros, cintureras, tintorería industrial, estampería, sublimado, lavadero industrial,
láser, mecánico de máquina de coser, analista de métodos y tiempos, analista de costos de organización
de taller, asociatividad empresaria y responsabilidad empresaria sobre empleo formal.
Se puede ver así, el impulso que el Ministerio otorga a las políticas de empleo y formación profesional
–diseñadas en diálogo social con los principales gremios y con los representantes de los empresarios– de
más de 40 subsectores de actividad en el sector de industrias culturales. Con más de 1.600.000 de trabaja-
dores/as formados. Evidenciándose la gran diversidad de cursos de formación profesional que se brindan
en las áreas de radio, cine, televisión y diseño de indumentaria y calzado, como ejemplos del amplio y
diverso universo del sector de las IC.
Los actores sectoriales con los que se trabaja en formación profesional son también diversos y múltiples5,
así es como se ofrece formación para la inclusión a través de organizaciones sociales también (además
de los actores tradicionalmente formados) como: Asociación Civil La Chispa, Asociación Civil Voces de Ba-
rro, Asociación Civil y Cultural Yo No Fui, Asociación Civil Hecho Empresa Social (Hecho en Buenos Aires),
Asociación Mutual Homero Manzi, Cooperativa de Trabajo Centro de Formación Audiovisual, Biblioteca
Popular El Sueñero para la Capacitación y la Cultura Popular, Comedor Los Pibes, Centro de Estudios y For-
mación Política Miguel Mozé, Centro de Estudios para la Autogestión de la Economía (CEAE), Instituto de
Emprendimientos y Análisis (Idea), Cooperativa de Trabajo Encuentro Ltda., Fundación SES, Centro Integral
de Desarrollo Comunitario (CIDAC), Fac. de Filosofía y Letras.
4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación
Al igual que las Políticas de Formación Profesional que impulsa el Ministerio de Trabajo, desde el Gobierno
Nacional se impulsaron una serie de políticas que impactan sobre los subsectores de las industrias cultu-
rales: Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, el Plan Conectar Igualdad, el Plan Argentina
Conectada y el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre. Y sobre las cuales las políticas de IP tienen
incidencia, en este último apartado desarrollaremos cómo se da este proceso de democratización de la
cultura y la comunicación.
Las Políticas Nacionales sobre las que vamos a hacer referencia son cuatro y son las últimas medidas to-
madas en línea con el acceso a la información y la comunicación en el país:
n Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual.
n El Plan Conectar Igualdad.
n El Plan Argentina Conectada.
n El desarrollo de la Televisión Digital Terrestre.
5 | Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA),Instituto de Cultura del Chaco,Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO),Sindicato de la Industria Cinematográfica
(SICA), Sindicato Argentino de Televisión, Servicios Audiovisuales Interactivos y de Datos (SATSAID), ENERC (Escuela Nacional de Experimentación y Realización Cinematográfica, dependiente
del INCAA), Asociación Argentina de Luthiers, Asociación Catalinas Sur, CAPLA, Cámara Argentina de Papelería, Librerías y Afines, Sindicato de Prensa de Rosario, Asociación Civil Nuestra
Voz-ETER, Sindicato Único de Cantantes, Cámaras de Calzado de Córdoba, Cámara de Calzado de Santa Fe, INTI Diseño de Indumentaria, Centro de Estudios Técnicos para la Industria de la
Confección (CETIC), IDEB Morón, Asociación de Confeccionistas de Junín, Centro Textil Morón (Municipio de Morón), Escuela de Artes y Oficios de Salta, Cámara Textil de Mar del Plata, SOIVA
Rafaela, Secretaría de Industria, Comercio y Financiamiento de Salta, CGERA, Ministerio de Industria y Empleo de Chaco
Con la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual no sólo se democratiza la información y la posibilidad
que más actores tengan más voz sino también –siendo ésta la perspectiva que queremos hacer hincapié– abre
la posibilidad que más ciudadanos puedan incluirse en el mundo del trabajo y el empleo en este sector econó-
mico de actividad (IC), que escapa a los sectores tradicionales (metalmecánica, construcción, pasteleros, etc.).
El hecho de que la ley proponga el desarrollo de contenidos locales en cada una de las provincias, incide
directamente en la necesidad y la demanda de profesionales formados con una calidad formativa y con
manejo de ciertas competencias laborales a lo largo y a lo ancho de todo el país. Al abrirse la opción de
que nuevos actores sociales –empresas, instituciones estatales y otras organizaciones sociales– accedan al
“aire”, implica necesariamente la necesidad de más profesionales formados en esas tecnologías y la capaci-
tación de los trabajadores del sector para asumir los nuevos roles que esa tecnología demanda.
El Plan Conectar Igualdad fue creado por el Estado a partir del Decreto 459/10 para que en el período
2010-2012 se le de acceso a dispositivos informáticos a través de netbooks para 3 millones, a cada alumno
y docente de la escuela media pública, educación especial y de institutos de formación docente.
Este plan fue pensado a partir de las nuevas tendencias del uso de las tecnologías tanto para la comunicación
como para la educación siendo de especial importancia no excluirá los que menos tienen. Es así que surge la
necesidad de generar este plan que tiene como fin que todas las familias accedan a las nuevas Tecnologías
de la Información y la Comunicación (TIC) sin distinción de su estatus social, económico o heterogeneidades
geográficas reduciendo de este modo las brechas de desigualdad para la población Argentina.
El Plan Argentina Conectada fue creado y declarado de interés público mediante el Decreto Nº1552/2010
para poner al alcance de todos los ciudadanos un plan integrado de conectividad. Este consiste en una red
de fibra óptica complementaria a las redes de telecomunicaciones existentes (es decir, de los operadores
tradicionales), a partir de la cual se desarrolla la infraestructura tecnológica indispensable para el impulso
de las Tics en los lugares más recónditos y distantes de nuestro país. El objetivo es brindar mayores servicios
gubernamentales y contenidos culturales implementando espacios que generan la entrada a la tecnología.
Según datos del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios “se desarrollarán en una pri-
mera etapa 10.000 kilómetros de nuevas redes, alcanzando 35.000 kilómetros, triplicando la capacidad insta-
lada en la actualidad” lo que generará una baja en los precios para el consumidor final dando la posibilidad de
que más gente acceda a servicios de internet de banda ancha y video transformándose en la posibilidad de
generar mejores índices de inclusión, igualdad y equidad en todo el país en lo que respecta a este servicio.
Este Plan cuenta con Políticas de Inclusión Digital entre las cuales se deben destacar: los Puntos de acceso
digital (PAD) son espacios públicos de conectividad a Internet libre y gratuita con tecnología inalámbrica;
el servicio SaaS (Software as a Service), también se crea el Programa Núcleos de Acceso al Conocimiento
(NAC) con el objetivo de ofrecer a todos los habitantes acceso a la conectividad y a las nuevas Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (TIC) generando herramientas para la empleabilidad como para
todos los ciudadanos.
El Plan Argentina conectada se articula con las distintas políticas como son: el Programa Conectar Igual-
dad, Banco Audiovisual de Contenidos Universales Argentino (BACUA), Red de Teletrabajo, Agenda Digital
Argentina, Televisión Digital Abierta, entre otras.
La TV digital abierta es una política pública que se propone garantizar el acceso universal a la televisión de
aire de modo gratuito. Esta política contempla la inclusión social, la diversidad cultural, el fortalecimiento
de la industria nacional, la promoción del empleo, el desarrollo científico-tecnológico, los contenidos tele-
visivos de calidad y la participación ciudadana.
Su implementación ofrecerá los siguientes beneficios: la gratuidad del sistema, cobertura nacional, TV mó-
vil, mejor calidad de imagen y sonido, nuevas señales televisivas (universitarias, ONG’s, pueblos originarios,
cooperativas de trabajo, gobiernos provinciales, municipales e instituciones religiosas).
En conclusión, para el Gobierno nacional este tipo de políticas son de suma importancia ya que con-
sideran que el acceso a las nuevas tecnologías, a la información y a las comunicaciones es un Derecho
Universal. En lo que respecta al Ministerio de Trabajo, Empleo y seguridad Social se puede afirmar que
acompaña a estás políticas promoviendo la formación profesional y el fortalecimiento institucional en
oficios específicos del Sector de Industrias Culturales. Como se señaló anteriormente, ayudando, tanto a
aquellas organizaciones sociales, PyMES e Instituciones que necesitan ser fortalecidas como apoyando el
desarrollo de las economías regionales y del sector social de la economía (como una economía divergente
a la hegemónica). Así, se apunta a la formación y profesionalización de los trabajadores del sector de las
Industrias Culturales que generarán mayores puestos de trabajo y crecimiento productivo.
Se ofrece capacitación gratuita en todos los oficios que hay detrás de los nuevos medios en todas las
provincias del país, así se realiza un aporte central a la política nacional de democratización de la comu-
nicación y se apuesta a un sector que crece y en el futuro empleará a más trabajadores, ampliando las
posibilidades de generación de empleo decente.
Además, estas políticas tienen como objetivo central ampliar la igualdad de oportunidades laborales y diver-
sificar la formación profesional en oficios no tradicionales. En ese sentido, la Dirección Nacional de Formación
Profesional firmó un convenio marco del sector de industrias culturales, en palabras del Ministro de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, Dr. Carlos Tomada:“el convenio se vincula con uno de los ejes fundamentales del
gobierno, es decir, la democratización de la cultura […] el acuerdo tiene importancia por la capacidad y la
voluntad de articular políticas” (Discurso del ministro Tomada durante la firma del convenio, 20 de diciem-
bre de 2010). Dicho convenio va en concordancia con la promoción de la participación de las diversidades
culturales que componen nuestro país y que se plasmó en la puesta en vigencia de las Políticas Nacionales
señaladas más arriba. Éstas impactan fuertemente en el desarrollo del sector, generan nuevos puestos de
trabajo y provocan la reconversión laboral de roles tradicionales que, como consecuencia de la utilización de
nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s) requieren su adaptación a los formatos digi-
tales. En consecuencia, será imprescindible la formación profesional para aquellos trabajadores integrantes
del sector y para la recalificación de los ya existentes, en particular en las diferentes provincias del país.
5. CONCLUSIÓN
Este trabajo tuvo como principal objetivo hacer especial hincapié en describir las características de las
políticas activas de empleo en formación profesional (FP) y fortalecimiento institucional (FI) del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en el sector de las industrias culturales enmarcadas en
el trabajo decente, en el contexto actual.
Se subrayó además la dimensión innovadora del sector de las Industrias Culturales como actividad pro-
ductiva y desarrollo económico junto con la importancia que a lo largo de la última década han adqui-
rido las políticas nacionales de democratización de los procesos de la comunicación y la información en
nuestro país, realizadas principalmente para generar procesos de inclusión social para toda la población y
garantizar más y mejor trabajo para todos los argentinos.
Asegurar la distribución democrática de la información debe ser una política pública para que se erija
una auténtica sociedad del conocimiento plural e igualitaria. La Argentina abre un camino hacia el for-
talecimiento de la identidad nacional y la revalorización de la cultura obteniendo índices de crecimiento
económico que revelan la posibilidad de avanzar hacia un desarrollo sostenido.
Estas políticas trajeron consigo la posibilidad de hacer foco en industrias históricamente relegadas, pero
no menos importantes, una de ellas resulta de interés a este estudio: la industria cultural. Dichas iniciativas
confluyeron para facilitar el acceso a la tecnología y al conocimiento, han promovido la democratización de
la información, la cultura y la expresión de los ciudadanos en forma equitativa y regulada. Tanto la Ley como
el cambio tecnológico –trabajado desde las políticas de Conectar Igualdad, Plan Argentina Conectada y TV
digital– establecen el nexo necesario entre el trabajo, la inversión, la tecnología y la iniciativa empresarial.
Sin embargo, las primeras conclusiones nos invitan a formular algunas propuestas para mejoramiento
fundamentalmente los procesos de implementación de las políticas en tres ejes:
1) El primero de ellos consiste en lograr identificar y estandarizar las competencias laborales del sector a
través de la matriz de calificaciones, interviniendo activamente en la medición del impacto de la capa-
citación, sea tanto, para mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores desocupados o
para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores empleados.
Es decir, al ser un sector tan diverso exige un esfuerzo técnico por parte del Ministerio de Trabajo para
generar las matrices y parámetros de calidad sobre los que se va a formar al sector de las IC.
2) Fortalecer la dinámica de los Consejos Sectoriales de Formación Profesional, en términos de reunio-

nes tripartitas (empresas, sindicatos y Estado), para identificar la nueva dinámica de la representación
sindical (relaciones laborales) y las nuevas categorías profesionales demandadas por las nuevas tecno-
logías y la posible necesidad de reglamentar las condiciones de trabajo de la actividad con el objetivo
de generar trabajo decente.
En este sentido, se busca desde la política de formación profesional capacitar a los trabajadores en la
constitución de su propia identidad como trabajadores del sector, es decir, como a partir de las nuevas
tecnologías y la confluencia de medios, concentración mediática y por lo tanto concentración de ca-
lificaciones, ese trabajador se constituye como tal. Creemos que es una tarea pendiente en formación
profesional la generación de una identidad laboral en el Sector de las IC, tarea que implica debates
previos sobre la constitución de ellos como “artistas” vs. “trabajadores”.
3) Al igual que los procesos de democratización de la comunicación, es importante federalizar los proce-
sos de formación continua, fortaleciendo, como se viene haciendo, los vínculos necesarios para que el
acceso a la capacitación se realice en todos los lugares necesarios a lo largo y a lo ancho del país y, con
una mayor participación de Centros de Formación Profesional Regionales. En este sentido, se busca
descentralizar la intervención de la CABA en los procesos de formación profesional, rompiendo con la
concentración técnica y formativa.
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INDICE
1. Encuadre temático pág. 31
2. La problemática del trabajo infantil en clave histórica pág. 33
3. El cambio de paradigma en las políticas públicas en Argentina:

una nueva agenda para la problemática del trabajo infantil pág. 36
4. Edad mínima de admisión al empleo: un análisis normativo pág. 40
5. A modo de cierre pág. 42
1. ENCUADRE TEMÁTICO
Uno de los objetivos prioritarios del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es la promoción del
Trabajo Decente. De acuerdo con la OIT, esta noción da cuenta de un trabajo productivo en condiciones
de libertad, seguridad y dignidad, es decir: un trabajo en cual los derechos sean respetados, tenga una re-
muneración suficiente y amparo de la protección social. En este sentido, la seguridad social adquiere una
relevancia significativa. En palabras de este organismo internacional “la forma más eficaz de la seguridad
social sigue siendo el trabajo decente” (OIT, 2011: 18).
Una problemática social acuciante que conspira contra el trabajo decente es el trabajo infantil. Se trata de
un fenómeno multicausal y multidimensional, cuya erradicación requiere de la implementación de accio-
nes concretas en distintas materias, como ser el ámbito normativo, el ámbito social y cultural, y el ámbito
educacional entre otros.
Los objetivos que nos planteamos para desarrollar en el presente trabajo son:
n
Realizar una reseña histórica de la problemática.
n
Realizar una contextualización sociopolítica de la escena local e internacional de la sanción de la Ley 26.390.
n
Realizar un análisis de la nueva legislación, y del proyecto en trámite parlamentario.
Ahora bien, como mencionáramos anteriormente, el trabajo infantil es una problemática compleja y de
hecho, su misma definición no resulta univoca sino que genera múltiples debates.
Existen tantas definiciones de trabajo infantil como formas que éste asume. Son de diferente grado de
amplitud o restricción y muchas suelen generar dispersiones a la hora de diseñar políticas.
Por un lado, existen posturas que consideran que no todo trabajo de niños, niñas y adolescentes tiene una
connotación negativa. De ello se desprende que el trabajo de los niños y niñas no es perjudicial en sí mismo,
sino que puede resultar útil para su formación. Existen concepciones que entienden que no habría que
poner “reparos a que los niños trabajen en sus casas, en las granjas o negocios familiares, siempre y cuando
ese trabajo no ponga en peligro su salud y bienestar ni impida que vayan a la escuela y tengan tiempo para
jugar” (UNICEF, 2006: 15), quedando el riesgo del trabajo infantil establecido por una frontera horaria.
De acuerdo a consideraciones de UNICEF1, deberá considerarse trabajo infantil “cualquier trabajo que supere
una cantidad mínima de horas, dependiendo de la edad del niño o niña y de la naturaleza del trabajo.
n
Entre 5 y 11 años: al menos una hora semanal de trabajo remunerado o 28 horas semanales de trabajo
doméstico.
n
Entre 12 y 14 años: al menos 14 horas semanales de trabajo remunerado o 28 horas semanales de
trabajo doméstico.
n
Entre 15 y 17 años: al menos 43 horas de trabajo remunerado o de trabajo doméstico semanales”2.
1 | http://www.unicef.org/spanish/protection/index_childlabour.html
2 | Otros trabajos recientes que rescatan esta perspectiva son los de Children’s work in the livestock sector: Herding and beyond publicado por la FAO - ONU, 2013.
Sin embargo, existen otras formas de conceptualizar el trabajo infantil. Es el caso de la definición que
construyó la CONAETI3. En este tipo de definiciones el trabajo infantil no se circunscribe a una limitación
horaria o a la existencia de fines de lucro: “Se entiende por trabajo infantil a toda actividad económica y/o
estrategia de supervivencia, remunerada o no, realizada por niñas y niños, por debajo de la edad mínima
de admisión al empleo, o que no han finalizado la escolaridad obligatoria o que no haya cumplido los 18
años si se trata de trabajo peligroso” (CONAETI / MTEySS: S/d).
Estas dos formas de entender qué es el trabajo infantil resultan en dos posturas distintas frente a la reso-
lución de esta problemática. Los primeros, plantean soluciones de tipo “regulacionistas” mientras que los
segundos, de tipo “abolicionistas”. Mientras unos apelan a la Convención de los Derechos del Niño, para
plantear “el derecho de la niñez a organizarse y a opinar respecto de los asuntos que le conciernen, y en
esto incluyen su derecho a trabajar y a demandar la mejora de sus condiciones de trabajo” (IREWOC, 2005:
19), los otros proponen su completa eliminación y erradicación.
Creemos que es necesario mencionar sobre la aparición, durante los últimos años, de otro conjunto de
voces que relativiza los daños que causaría el trabajo infantil. Se rescata así el papel del trabajo como vía
del protagonismo social de los niños, especialmente de los pertenecientes a clases más desposeídas (Ma-
cri, 2005: 125), y abogan por su no criminalización. Estos grupos se abroquelan en torno al Movimiento de
Niños y Adolescentes Trabajadores denominado NAT’S.
Las posturas más radicales de los NAT’s, sostienen que el problema real no estriba en el trabajo de los
niños y niñas, sino en la vulnerabilidad en la que se incorporan al mercado laboral, frente a lo cual exi-
gen que se les garantice el derecho al trabajo. En estas circunstancias abolir el trabajo infantil podría
significar una tragedia para las familias pobres (Macri, 2005: 131). En este trabajo, optamos por tomar
la definición propuesta por CONAETI al considerar que el trabajo infantil vulnera todo un conjunto de
derechos de los niños y niñas y no un derecho en particular. Podríamos decir que estamos frente a la
posibilidad de “tener derecho a tener derechos” cuando estos niños y niñas sean adultos. Creemos que
esta definición resulta adecuada ya que resalta dos dimensiones importantes de la problemática del
trabajo infantil. En primera instancia, el trabajo que realizan los niños no debería ser asimilado a los
trabajos que podrían realizar los adultos: esta definición “incluye las estrategias de supervivencia (lo
que supera la mera idea de empleo circunscripta a las relaciones laborales definida por [la Ley de] el
contrato de trabajo)” (MTEySS / MEDUC / OIT, 2012: 55). En segunda instancia, reconoce la importancia
de la escolarización y su incompatibilidad con el trabajo infantil.
En relación a los derechos vulnerados, es necesario insistir enfáticamente sobre que el trabajo en la infan-
cia puede provocar graves daños a saber,
1. Daños físicos que se dan por efectos del sobreesfuerzo (extensión de las jornadas, sobrecarga, malas
posturas) y del medio ambiente de trabajo (por ejemplo, la exposición a productos químicos).
2. Consecuencias psicológicas que están dadas por que al ingresar al mundo laboral a una temprana edad,
la niña o niño se relacionan con personas que no pertenecen a su grupo de pares, lo que involucra un
efecto en la socialización de un niño o niña y en su proceso de construcción de la identidad. Asimismo la
sobre exigencia dada por la realización de tareas en el ámbito laboral y en otros ámbitos como la escuela.
Un estudio realizado por UNICEF y el Gobierno de Chile, afirma que: "estas labores que no se corres-
ponderían con la infancia, lo alejaran de sus espacios propios y limitarán o impedirán el desarrollo de
esta etapa de la vida. Esto podría generar apatía, precocidad, emancipación prematura, etc. con inde-
pendencia de la modalidad o las condiciones de trabajo” (UNICEF, 2000: 72). Los niños que trabajan no
siempre pueden jugar con otros niños, debido a que el tiempo que tienen en la semana para compartir
con sus amigos lo deben utilizar para cumplir con su trabajo.
3. Consecuencias sobre la escolaridad que son diferentes dependiendo del tipo de trabajo, pero la biblio-
grafía en general revela que es habitual que los niños que trabajan se retrasen en sus estudios, estén
3 | Más adelante hablaremos de la CONAETI y su rol.
somnolientos o cansados durante la jornada escolar no pudiendo asimilar los conocimientos, por lo
que finalmente terminan desertando del sistema escolar.
En la Argentina, según la región geográfica y las condiciones de la población en la que se encuentran los
niños realizan distintas tareas, por lo que el trabajo infantil puede caracterizarse como:
n
Trabajo doméstico, en su propia casa o para terceros.
n
Trabajo en la industria textil o del calzado, construcción, ladrilleras, minerías, fabricación de alfombras, etc.
n
Trabajo en las calles en la forma de cartoneros, mendicidad, limpiavidrios, abrir puertas de taxis, reco-
lección de basura, venta ambulante, etc.
n
Trabajadores rurales: siembra, cosecha, colocación de agroquímicos, acarreo de agua, ordeñe y pasto-
reo de animales. Estas actividades, muchas veces se realizan junto a miembros de la familia acompa-
ñándolos en el sistema de pago a destajo.
n
Explotación sexual, tráfico y venta de drogas y otras actividades ilícitas.
n
Trabajo fluvial: pesca, recolección de elementos y/o animales acuáticos (Cutria et al., 2012: 350).
2. LA PROBLEMÁTICA DEL TRABAJO INFANTIL EN CLAVE HISTÓRICA

El trabajo infantil no es un fenómeno novedoso, muy por el contrario podemos encontrar antecedentes
de trabajo infantil, en diversas actividades, desde hace muchísimo tiempo4, y por supuesto en diversas
condiciones y bajo paradigmas distintos del que hoy conocemos.
Durante el período colonial por ejemplo, la desfavorable situación de los indígenas determinó que mu-
chas veces los niños tuvieran que someterse a realizar trabajos en explotaciones mineras y agrícolas, así
como trabajos domésticos.
Durante gran parte de la historia de la humanidad las tareas de producción y reproducción de la vida
estuvieron unidas bajo el ámbito del hogar, y no existía una conciencia de la particularidad del niño como
alguien distinto al adulto. Es decir, que no existían instituciones propias de la infancia, y los niños se incor-
poraban al mundo de los adultos entre los seis o siete años aproximadamente.
Así, Philippe Ariès nos recuerda los cambios en la representación de la infancia. Dice este autor: “Hasta
aproximadamente el siglo XVII, el arte medieval no conocía la infancia o no trataba de representársela; nos
cuesta creer que esta ausencia se debiera a la torpeza o a la incapacidad. Cabe pensar más bien que en
esa sociedad no había espacio para la infancia” (Ariès, 1987: 52). El mundo de los niños no se encontraba
diferenciado o separado del mundo de los adultos, sino todo lo contrario:“Los niños estaban junto con los
adultos en la vida cotidiana, y cualquier agrupación de trabajo, de diversión o de juego reunía simultánea-
mente a niños y adultos” (Ariès, 1987: 67).
Las formas y modalidades en la que los niños y niñas se han vinculado con el mundo del trabajo han ido
variando con el tiempo, y con el nivel de desarrollo del país. De hecho podemos decir que los temas de la
infancia en general, y del trabajo infantil en particular, no habían sido problematizados hasta el surgimien-
to y extensión de las relaciones capitalistas de producción.
4 | E n cuanto a los trabajos primarios y la contratación de mano de obra en la Mesopotamia, el pago de trabajadores libres en promedio, eran dos litros de cebada por día,
mientras que a las mujeres y los niños un poco menos.
Es necesario destacar que la conceptualización del trabajo infantil como una problemática vinculada a la cues-
tión social es relativamente reciente. Para poder situar su aparición es necesario primero entender a la infancia
como una construcción social, la cual se ha ido modificando a lo largo del tiempo. Podemos decir que la cons-
trucción de los conceptos de niñez y trabajo infantil son paralelos (OIT / MTEySS / CONAETI, 2007: 22).
Uno de los antecedentes más antiguos sobre legislación del trabajo infantil a la que podemos hacer refe-
rencia es una cédula real del rey Carlos V de España de 1682 que prohibía el trabajo de los menores de 11
años (Kurczyn Villalobos, 1997); otro de los antecedentes en la historia Europea tiene que ver con el Cotton
Mills Act de Inglaterra de 1819 que prohibía el trabajo a los menores de 9 años y limitaba la jornada laboral
para los niños de entre 9 y 13 años a 8 horas.
Con la revolución industrial, se puso de manifiesto el trabajo de los niños y niñas en las fábricas y se
visibilizó como un problema digno de incorporarse a la agenda de decisiones. Los niños y niñas que se
vinculaban al mundo del trabajo no lo hacían por su propia voluntad, lo hacían por motivos de necesidad
extrema. Generalmente se trataba de huérfanos que trabajan como aprendices de parroquia a cambio de
casa y comida, sin ningún tipo de compensación monetaria o de niños provenientes de familias de bajos
ingresos, para las cuales el trabajo de estos representaba la única opción para no pasar hambre.
Hasta que se dictó en Inglaterra la Ley en las fábricas que prohibía el trabajo infantil en 1833, la mayoría
de los trabajadores de las fábricas durante la revolución industrial eran niños.
La aparición de normativa y legislación se presentan como hitos de relevancia al contribuir a demarcar al

trabajo infantil como una problemática social. En uno de los trabajos incluidos en el informe “El trabajo
infantil en la Argentina. Análisis y desafíos para la política pública” desarrollado en conjunto por la OIT y
el MTEySS, la Dra. Marta Novick sostiene: “La investigación académica discute todavía si las primeras Leyes
reguladoras del trabajo de los niños fueron fruto de las luchas sociales, de una adecuada percepción de la
clase dirigente o de una combinación de ambas (OIT / MTEySS / CONAETI, 2007: 22).
En nuestra historia local, la problemática del trabajo infantil fue una realidad muy presente principalmen-
te a partir de principios del siglo XX y fue mutando junto con los cambios políticos, económicos y sociales
que se dieron en el país. En sus primeras formas, en la Argentina, el trabajo infantil urbano fue desempe-
ñado por los hijos de los migrantes en pequeños talleres y fábricas.
Los primeros antecedentes de la legislación nacional relativa al trabajo infantil podemos encontrarlos en
un informe que el entonces ministro del Interior Joaquín V. González solicitó sobre la situación de la clase
obrera. Este trabajo que data de 1904 y se titula “Informe sobre el Estado de las Clases Obreras Argentinas”,
escrito por Bialet Massé, contenía un capítulo que específicamente hablaba de la situación de los niños y
las mujeres, concluyendo que estos eran los sectores más vulnerables.
Ya en 1906 el diputado Alfredo Palacios presentó un proyecto de ley que regulaba el trabajo de mujeres
y niños, y fue el 26 de septiembre del año siguiente que dicho proyecto, ya modificado por su tránsito por
las cámaras, fue aprobado, transformándose en la Ley 5.291;esta Ley fue promulgada recién en 1908.
Es relevante destacar que dicha ley fijaba la edad mínima de admisión al trabajo en los 10 años, vinculando
de este modo, la edad mínima a partir de la cual los niños y niñas podían comenzar a trabajar con la edad de
finalización y cumplimiento de la educación obligatoria. La Ley establecía además, que los menores de 16
años no podían ser ocupados en industrias peligrosas, insalubres o que pudieran generar daño a su salud.
Sólo 17 años más tarde, en 1924, una nueva regulación del trabajo de las mujeres y los niños, la Ley 11.317,
deroga su antecedente y eleva la edad mínima de admisión al empleo entre los 12 y los 14 años, depen-
diendo de la actividad de la que se tratase y siempre vinculada al cumplimiento de la instrucción obli-
gatoria (aunque con la posibilidad de exceptuar este requisito por el ministerio de menores para casos
especiales vinculados a la subsistencia del menor o su familia). La misma norma también elevó a 18 años
la edad de admisión al trabajo en industrias peligrosas o insalubres.
Para esta época, en el resto del mundo, la situación respecto del trabajo infantil también estaba presen-
tando importantes cambios. En 1919 había sido creada la OIT, y al poco tiempo ya se habían aprobado los
Convenios N°5 y 6 de 1919, sobre edad mínima de admisión a trabajos industriales y horario nocturno; el
N°7 de 1920, sobre edad mínima en el trabajo marítimo; los N°10, 15 y 16 de 1921, que se refieren a exi-
gencias de edad mínima en el trabajo agrícola, de pañoleros y fogoneros y examen médico obligatorio
de menores de edad empleados a bordo de buques. (Todos estos convenios serían luego ratificados por
Argentina entre 1933 y 1936).
En el año 1937 la OIT aprobó los convenios 59 y 60. El primero de ellos sobre la edad mínima en la industria
y el segundo sobre la edad mínima en trabajos no industriales. Estos convenios fueron superados luego
por el Convenio No138 que fue ratificado por Argentina en 1996.
En la Argentina, durante el gobierno peronista, y en un contexto de pleno empleo y bienestar económi-

co producto del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, se fue multiplicando la
legislación laboral. Asimismo se dieron grandes cambios vinculados a la educación obligatoria, crecieron
los recursos dedicados a la educación y se colocó el acento en la formación, tanto técnica como cultural,
propiciando una formación integral de los niños.
En 1949 se sancionó una nueva constitución, pero fue derogada por el golpe militar de 1955. Esta
Constitución, conocida como Constitución de 1949, incorporaba por primera vez los derechos del
trabajador. Estos derechos que fueron incluidos en el art. 37, conocido como Decálogo del Trabajador
tienen como antecedente directo el Decreto 4865/1947, y detallaban 10 derechos laborales: Derecho
de trabajar, Derecho a una retribución justa, Derecho a la capacitación, Derecho a condiciones dignas
de trabajo, Derecho a la preservación de la salud, Derecho al bienestar, Derecho a la seguridad social,
Derecho a la protección de su familia, Derecho al mejoramiento económico, Derecho a la defensa de
los intereses profesionales.
Asimismo, dentro de los hitos de esta época, merece la pena hacer mención especial al Decreto Ley 14.538
de 1944, que reguló el aprendizaje en actividades industriales, y por la que se crea la Comisión Nacional de
Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP) que, posteriormente, se fusionara con la Dirección Nacio-
nal de Enseñanza Técnica, dando origen al Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), creado como
organismo autárquico mediante la Ley Nº15.240 sancionada en el año 1959.
También vale recordar en nuestra legislación el Decreto Ley 326/1956 que elevó la edad mínima de las
personas que pueden ser contratadas para realizar tareas de servicio doméstico a los 16 años.
A nivel mundial podemos mencionar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales de finales de 1966, que en su Artículo 10 establece que los Estados Partes deben adoptar medidas
especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, protegerlos contra la
explotación económica y social, prohibir su participación en trabajos nocivos para su moral y salud y
establecer la edad mínima de admisión al empleo. Este pacto se encuentra hoy incluido en nuestro texto
constitucional en el Art. 75 inciso 22.
Ya en la década de1970, con la adopción del primer convenio (núm. 138) sobre el trabajo infantil y la re-
comendación Nº146, la OIT empezó a formular los principios de un enfoque multidimensional para la eli-
minación del trabajo infantil que subrayaba la necesidad de adoptar diversas medidas: mejorar la inspec-
ción del trabajo, introducir la educación obligatoria, llevar a cabo campañas de sensibilización públicas,
fomentar la solidaridad y la cooperación internacionales con los países en desarrollo y realizar esfuerzos
para establecer un sistema internacional de comercio más justo.
Durante esa misma época en la Argentina se dio la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo, Ley Nº20.744
y su decreto reglamentario 390/76, que como innovación al trabajo de menores establece la prohibición
de emplear, salvo excepciones, a menores de catorce años y delimita las condiciones de contratación de
adolescentes entre catorce y diecisiete años incluyendo dentro de las mismas la asistencia escolar.
En el mismo periodo también se produjeron avances en otros países de América. A modo de ejemplo,
podemos citar el caso de México, que en 1970 sancionó la Ley Federal del Trabajo, prohibiendo el trabajo
de menores de 14 años.
En las últimas décadas en nuestro país, varias han sido las acciones realizadas en relación al trabajo in-
fantil, entre ellas podemos nombrar como principales la ratificación de la Convención de los Derechos
del Niño a través de la Ley 23.849, la introducción del artículo 75 inciso 22 a la Constitución Nacional
que sentó como principio general la supra legalidad de ciertos tratados internacionales, entre ellos la
Convención de los Derechos del Niño que recientemente mencionamos y la Convención Americana
sobre los Derechos Humanos.
La primera de estas Convenciones con carácter supra legal en su articulado dispone que “Los Estados
Partes reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el des-
empeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación o que sea nocivo para
su salud o su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social”. La segunda de ellas, dispone “Todo niño
tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de
la sociedad y del Estado”.
En relación a los avances en la materia, tanto a nivel nacional como internacional, es importante destacar
que con fecha 5 de diciembre de 1996, el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, suscribió
un Memorándum de Entendimiento con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) donde se com-
prometía a la creación de un Organismo Nacional Tripartito encargado de formular y ejecutar planes de
acción con objetivos, prioridades y acciones concretas para la erradicación del trabajo infantil5.
En el ámbito regional, es dable destacar como una de las primeras acciones a nivel del MERCOSUR, que los
Ministros de Trabajo reunidos el día 8 de junio de 1999 en ocasión de la 87ª Conferencia de la Organiza-
ción Internacional del Trabajo declararon que promoverían acciones para impulsar el desarrollo económi-
co y social que contribuya a mitigar la pobreza y reducir el trabajo infantil. A esto debe sumarse también
la declaración Presidencial sobre la Erradicación del Trabajo infantil del MERCOSUR de 2002.
También podemos mencionar como hechos de gran relevancia la ratificación de los Convenios Nº138
y 182 de la OIT en 1996 a través de la promulgación de la Ley 24.650 y en 2001 a través de la promul-
gación de la Ley 25.255 respectivamente. En Agosto del 2000, con el Decreto Nº719 se crea la Comisión
Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI) a los fines de coordinar, evaluar y dar se-
guimiento a los esfuerzos en favor de la prevención y erradicación real y efectiva del trabajo infantil en
Argentina. La CONAETI es un espacio presidido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
donde confluyen representantes de los Ministerios nacionales, de organizaciones sindicales y empresa-
riales y organismos internacionales.
3. EL CAMBIO DE PARADIGMA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN ARGENTINA:

UNA NUEVA AGENDA PARA LA PROBLEMÁTICA DEL TRABAJO INFANTIL
A partir de 2003 se produce un cambio significativo en el modelo de desarrollo, y consiguientemente un
profundo cambio en la orientación de las políticas públicas. Luego de décadas de desmantelamiento del
tejido productivo6 y, como consecuencia, de pérdida de la importancia del trabajo como elemento es-
tructurador de la vida social, el 25 de mayo de 2003, con la asunción del Dr. Néstor Kirchner, se retoma un
proyecto de país productivo e inclusivo.
5 | E ste Memorándum de Entendimiento resulta de importancia ya que se constituirá en un antecedente de la creación de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo
Infantil (CONAETI). De la misma hablaremos más adelante.
6 | El proceso de desindustrialización sufrido por nuestro país desde la década del ’70 es un fenómeno complejo al que no intentaremos dar respuesta en este artículo.
A partir de la generación de puestos de trabajo de calidad, registrados a la seguridad social, de las políticas
activas de empleo y de la extensión de la cobertura de la protección social se fueron mejorando significati-
vamente todos los indicadores del mercado laboral así como de las condiciones de vida de la población.
Al respecto es interesante dar cuenta del concepto de Trabajo Decente, que impulsa la OIT. Esta noción
implica la existencia de trabajo suficiente para todos, justamente remunerado, ejercido en condiciones
de libertad, de seguridad ocupacional y de dignidad humana y está claramente en oposición. Esta nueva
categoría, surge en un contexto en el que predominaban las concepciones que sostenían que en las socie-
dades contemporáneas el trabajo había perdido la centralidad, es decir, “predecían el fin del trabajo”.
Si bien esta noción data de 1999, podemos decir que se cristaliza en las políticas públicas argentinas a
partir del mentado cambio de paradigma. Jurídicamente forma parte de la normativa de la República
Argentina a partir de la sanción de la Ley 25.877 de Ordenamiento del Régimen Laboral, en el año 2004.
Asimismo, la Argentina adhirió a los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM) y propuso la incorpora-
ción de un nuevo objetivo destinado a “Promover el trabajo decente”, el que establece como una de las
metas a alcanzar para el 2015 la erradicación del trabajo infantil.
En esta dirección, desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y a partir de este cambio
de paradigma, se comienzan a impulsar políticas orientadas al crecimiento económico y al desarrollo
social, siempre considerando que la generación de trabajo decente es el único camino para alcanzar
una sociedad más justa y equitativa para todos. En pos de alcanzar este objetivo, no sólo fue necesa-
rio implementar nuevas acciones y programas sino también resignificar el rol del Estado, adquiriendo
un papel más activo, y recuperando y fortaleciendo instituciones del trabajo, que habían perdido
significación durante décadas.
Resulta interesante destacar el nuevo impulso dado desde el MTEySS a la CONAETI desde el año 2005.
Propiciando el fortalecimiento de este espacio, se logró el consenso necesario para la elaboración de una
definición institucional sobre trabajo infantil, en concordancia con la normativa internacional y los conve-
nios ratificados por el país (OIT, 2006: 43), y la consecuente elaboración de un Plan Nacional para la Preven-
ción y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Adolescente7. También es fundamental
hacer mención a la creación del Observatorio de Trabajo Infantil y Adolescente (OTIA) dentro del ámbito
del MTEySS, y la realización en 2004 y 2006, en conjunto con el INDEC, de la Encuesta de Actividades de
Niños, Niñas y Adolescentes.
Un momento de significativa relevancia en torno a la protección de la infancia y adolescencia está dado

por la sanción de la Ley de Protección Integral de las Niñas, Niños y Adolescentes durante el año 2005. La
misma regula la aplicación de la Convención de los Derechos del Niño a la legislación nacional, introduce
reformas en materia de protección para niñas, niños y adolescentes, deroga las antiguas leyes del Patrona-
to e impide la separación de los niños y niñas del grupo familiar por condiciones de pobreza.
Retomando el concepto de trabajo decente, y en palabras del Director Regional para América Latina y el
Caribe de la OIT, podemos decir que las políticas económicas “deben ir orientadas a que cada vez más pa-
dres y madres puedan tener un trabajo decente y más niños y niñas ingresen y permanezcan en escuelas
gratuitas y de calidad. Así, con empleo de calidad para los adultos y educación para los niños y niñas, po-
dremos romper el círculo vicioso que engendra el trabajo infantil y que conlleva a empobrecer las familias
y las comunidades en las que está presente” (Maninat, S/d).
El Plan de Acción Mundial de OIT de 2006, instaba a los Estados Miembros de la OIT a que siguieran pro-
curando lograr el objetivo de la abolición efectiva del trabajo infantil comprometiéndose a eliminar todas
7 | Q uizás uno de los aspectos más innovadores y, que la vez, mayores exigencias implica, del Plan Nacional sea la estrategia de trabajo en redes que el mismo propone. El
mismo se apoya en gran medida en la reproducción de su modelo en el ámbito provincial con las Comisiones Provinciales de Erradicación del Trabajo Infantil (COPRETI), y
en la vinculación de todas estas instancias entre sí (Novick y Campos en OIT / MTEySS /CONAETI, 2007).
las peores formas de trabajo infantil para 2016. A tales efectos y de conformidad con el Convenio número
182, todos los Estados Miembros deberían concebir y poner en práctica medidas apropiadas de duración
determinada para finales de 2008. Con este fin, el IPEC ha fomentado la elaboración de planes de acción
nacionales y otras estrategias y políticas sobre trabajo infantil.
La Conferencia mundial sobre trabajo infantil de La Haya en 2010, La Conferencia reunió a un abanico
plural y representativo de actores que intervienen en la lucha contra el trabajo infantil. Aprobaron por
aclamación la Hoja de ruta para lograr la eliminación de las peores formas de trabajo infantil para 2016.
Ahora bien, como ya hemos mencionado, la erradicación del trabajo infantil y la prevención del trabajo
adolescente deben ser abordadas de forma integral, adquiriendo una especial relevancia en tal abordaje
las políticas educativas y socio-económicas.
Por su parte, la estrecha vinculación entre educación y trabajo infantil queda manifiesta en la incorpora-
ción de la temática en la Ley 26.206 de Educación Nacional y la implementación de diversas ayudas eco-
nómicas en forma de becas o subsidios –a individuos o financiamiento institucional– para el desarrollo de
proyectos específicos vinculados a la erradicación del trabajo infantil y la inclusión educativa.
En relación a las políticas económicas, numerosos autores dan cuenta de la relevancia del rol de los pro-
gramas de transferencias condicionadas de ingreso, no sólo en la mejora de las condiciones de vida de
las familias sino también como una herramienta de lucha eficaz contra el trabajo de niños y niñas. Las
evaluaciones de implementación de dichos programas “dan cuenta de impactos positivos en las tasas de
asistencia a la escuela, en los niveles de consumo de los hogares y en el monitoreo tanto de las inmuniza-
ciones como del estado nutricional de niños y embarazadas […] En particular, se ha planteado su efectivi-
dad en la reducción del trabajo infantil, especialmente aquel que expresa estrategias de sobrevivencia y
de adaptación a situaciones sociales y económicas críticas por parte de los hogares pobres, aludiéndose
específicamente a la reducción de las denominadas peores formas del trabajo infantil” (Rosas, 2007: 58).
En octubre de 2009, a través del decreto 1602/09 se implementa la Asignación Universal por Hijo para
Protección Social (AUH), una de las medidas de inclusión social más importantes de los últimos tiempos.
Para dotar de significado a esta política, se hace necesario contextualizarla. Como hemos mencionado,
gran parte de los avances en los indicadores sociales y laborales puede explicarse por el comportamiento
del mercado de trabajo. Sin embargo, “si bien las políticas de estado llevadas a cabo han producido una
mejora en la situación económica y financiera del país reduciendo los niveles de pobreza y de margina-
lidad alcanzándose, asimismo, un importante incremento del nivel ocupacional, subsisten situaciones de
exclusión de diversos sectores de la población que resulta necesario atender” (decreto 1602/09).
Respecto a los resultados de la implementación de esta política, creemos que, en primer lugar, se hace
preciso destacar que la AUH permite poner en un pie de igualdad a todos los niños y niñas, ya sean hijos
de trabajadores registrados o no. En segundo lugar, representa un beneficio directo, para los niños y sus fa-
milias, en relación al incremento de los ingresos en los hogares. En tercer lugar, debido en gran parte a sus
condicionalidades, representa una medida tendiente a mejorar el acceso al sistema de salud y educativo8.
En relación a la problemática del trabajo infantil, la AUH permite registrar avances importantes, especial-
mente en el grupo de niños y adolescentes de 13 a 17 años. De acuerdo con Bustos y Villafañe (2011), para
este grupo de edad se observa “una sustantiva caída de la tasa de actividad, la que luego de mantenerse
en torno al 9% entre 2003 y 2007, comienza un descenso en 2008 que continúa en 2009 y en 2010, año en
que llega al 4,8%” (Bustos y Villafañe, 2011: 196).
Otro avance destacable en materia de erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente
se dio en el ámbito del trabajo rural. Nos resulta interesante reflexionar sobre este punto ya que, a la vulne-
rabilidad habitual de niños y niñas frente al trabajo infantil en ámbitos urbanos, se le suma en el agro una
8| M
ás allá de la dificultad para cuantificar estos impactos, existen numerosos artículos que dan cuenta de los importantes cambios que implica la AUH. Para mayor detalle
ver: Ministerio de Educación (2011).
segunda instancia de vulnerabilidad, vinculada a los modos históricos en los que se entablan las relaciones
laborales en el campo y a pautas culturales que naturalizan e invisibilizan el trabajo de niños, niñas y adoles-
centes. En este sentido, la sanción de la Ley Nº26.727 sobre el Régimen de Trabajo Agrario representa todo
un hito ya que incorpora un título completo destinado a la “Prohibición del Trabajo Infantil y protección del
Trabajo Adolescente” a la vez que obliga a los empleadores a habilitar espacio de cuidado y contención para
niños y niñas que aún no han cumplido la edad escolar y también, en contra turno, a los que asisten a la es-
cuela hasta cubrir la jornada laboral de los adultos a cuyo cargo se encuentren.
Los trabajadores del ámbito rural constituyen un colectivo de trabajadores históricamente vulnerado. En
este sentido, los Convenios de Corresponsabilidad Gremial (CCG) constituyen una poderosa herramienta
de inclusión social y de lucha contra el trabajo no registrado, ya que a través de la registración permiten
que los trabajadores rurales tengan acceso efectivo a los diferentes subsistemas de la seguridad social
(asignaciones familiares, obra social, seguro por desempleo, y cobertura frente a los riesgos del trabajo).
Los CCG son acuerdos suscriptos entre asociaciones de trabajadores con personería gremial y empresa-
rios de la actividad rural, en los que el empleador reemplaza el pago mensual de aportes y contribuciones
destinados al sistema de la seguridad social por un pago diferido, denominado “tarifa sustitutiva”, que se
realiza en el momento más adecuado del proceso productivo. Todo esto viene a colación en este trabajo,
porque además de fomentar la registración de los trabajadores, los CCG incluyen una clausula referida
al trabajo infantil en la que se expresa que las partes firmantes del convenio acuerdan presentar ante la
Secretaría de Seguridad Social una declaración jurada sobre la no utilización de mano de obra infantil en
la actividad sujeta al convenio.
En la misma línea se inscribe la recientemente sancionada Ley 26.844 de Régimen Especial de Contrato de
Trabajo para el Personal de Casas Particulares que amplia los derechos del personal de casas particulares
–constituido en un 95% de los casos por mujeres– igualándolos con el resto de los trabajadores.
Acorde con la tendencia nacional, el estatuto sólo permite trabajar a mayores de 16 años, y para los me-
nores de entre 16-18 establece una condición especial respecto de la finalización de la instrucción obli-
gatoria. Asimismo, se limita la jornada laboral a 36 horas como máximo sin posibilidad de horas extra y se
prohíbe la contratación sin retiro para los trabajadores de 16 y 17 años.
Esta norma, está en línea con el Convenio 189 de la OIT y con legislación nacional que hemos mencionado
previamente en este trabajo, y que hace referencia a la terminalidad del ciclo obligatorio de educación.
Vinculado con esto, es importante mencionar que el 28 de noviembre de 2012, el Senado dio media san-
ción al proyecto de Ley del Poder Ejecutivo por el que se aprueba el convenio sobre el trabajo decente
para las trabajadoras y los trabajadores domésticos –convenio 189– adoptado por la OIT el 16 de junio de
2011, y que en su artículo 4º hace mención específica al trabajo infantil.
Artículo 4
1. Todo Miembro deberá fijar una edad mínima para los trabajadores domésticos compatible con las dis-
posiciones del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), y el Convenio sobre las peores formas
de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), edad que no podrá ser inferior a la edad mínima estipulada en la
legislación nacional para los trabajadores en general.
2. Todo Miembro deberá adoptar medidas para asegurar que el trabajo efectuado por los trabajadores domésti-
cos menores de 18 años pero mayores de la edad mínima para el empleo no los prive de la escolaridad obliga-
toria, ni comprometa sus oportunidades para acceder a la enseñanza superior o a una formación profesional.
Para concluir queremos dar cuenta de otro gran logro en la materia vinculado a la penalización de utiliza-
ción de trabajo infantil, que modifica el Código Penal e introduce como artículo 148 bis.
“Artículo 148 bis: Será reprimido con prisión de 1 (uno) a 4 (cuatro) años el que aprovechare económica-
mente el trabajo de un niño o niña en violación de las normas nacionales que prohíben el trabajo infantil,
siempre que el hecho no importare un delito más grave”.
“Quedan exceptuadas las tareas que tuvieren fines pedagógicos o de capacitación exclusivamente”.
“No será punible el padre, madre, tutor o guardador del niño o niña que incurriere en la conducta descripta”.
Al respecto quisiéramos realizar unas breves reflexiones. En primera instancia, consideramos apropiada
la no penalización de la familia porque consideramos que en muchos casos el trabajo de niños y niñas se
encuentra vinculado a estrategias de supervivencia de las familias de menores recursos y en situaciones
de vulnerabilidad social. Creemos que la separación delos niños de su grupo familiar que implicaría una
pena de estas características redundaría en una revictimización de los niños y niñas. Estamos convencidos
que el Estado debe responder frente a estas situaciones no con la judicialización sino con más y mejores
herramientas de política social.
En segunda instancia, creemos que queda por delante una gran tarea para delimitar lo que puede
ser comprendido como “aprovechare”, que no está definido en la legislación, y que implica un tipo
jurídico muy amplio.
En tercera instancia, esperamos que al exceptuar de la penalización a quienes realicen tareas con fines
pedagógicos o de capacitación no redunde en una proliferación de grupos que reivindican el trabajo
de niños y niñas.
Entendemos que la nueva Ley resulta positiva a todas luces, dado que en temas como este se hacen ne-
cesarias, además de la inspección, vigilancia y contralor, otras medidas que hagan eficaz su cumplimiento
como es una figura penal.
4. EDAD MÍNIMA DE ADMISIÓN AL EMPLEO: UN ANÁLISIS NORMATIVO

La normativa vigente en nuestro país en materia de trabajo infantil puede resultar algo confusa y contra-
dictoria al hablar de la edad mínima de admisión para el trabajo.
Por un lado tenemos la Convención sobre los Derechos del Niño, que como dijimos fue incorporada a
nuestra constitución a partir de la reforma de1994, que dispone que cuando se habla de niños se hace
referencia a las personas menores de 18 años. Así también está dispuesto en el artículo segundo del Con-
venio 182 de la OIT, al que también nos referimos con anterioridad. También la Ley 26.579 introducida a
nuestro Código Civil determina que la incapacidad de los menores cesa por la mayoría de edad al cumplir
los 18 años (Virgili y Virgili, año 2010: 129).
Por otro lado tenemos el Convenio 138 de OIT, ratificado por Argentina que establece: La edad mínima fi-
jada en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo no deberá ser inferior a la edad
en que cesa la obligación escolar (en nuestro país cumplidos los 13 años de educación obligatoria).
Sin embargo, la Ley 26.390 se diferencia de esta normativa al elevar la edad mínima de admisión al empleo
que establecía la Ley 20.744 de 14 a los 16 años, y no a los 18 como se hizo previamente referencia.
Los temas más importantes regulados en la nueva ley pueden sintetizarse de la siguiente manera:
1. Elevación de la edad mínima de admisión al empleo a 16 años Se prohíbe el trabajo de las personas me-
nores de 16 años en todas sus formas, exista o no relación de empleo contractual y sea éste remunerado
o no. (Esto también incluye al trabajo doméstico y el trabajo agrario)
2. Se requiere la autorización de los padres, responsables o tutores para que las personas mayores de 16
años y menores de 18 puedan celebrar el contrato de trabajo. (Presumiéndose dicha autorización res-
pecto de los que viven en forma independiente).
3. Se otorga a los trabajadores a partir de los 16 años la capacidad de estar en juicio en acciones vinculadas
al contrato de trabajo.
4. La prohibición de abonar salarios inferiores al mínimo vital y móvil para los menores que cumplan
jornada completa de trabajo.
5. Excepcionalmente la Ley admite el trabajo de menores que hayan cumplido 14 años de edad y sean
menores de 16.
6. Respecto de la jornada de trabajo, esta nueva Ley conserva el tratamiento normativo de la LCT respecto de
las 36 horas semanales y mantiene la prohibición de ocupación de menores de 18 años en tareas nocturnas.
7. La prohibición absoluta para los trabajadores menores de realizar trabajos penosos, peligros o insalubres, con
independencia de la jornada que cumplan, creando una presunción contra el empleador para el caso de acci-
dente o enfermedad si el menos realiza alguna tarea prohibida o en infracción de las condiciones de trabajo.
8. Se modifica el artículo 1° de la Ley 25013 elevando la edad mínima del aprendiz a 16 años.
Sin desmerecer el avance que representó esta Ley en muchos aspectos, entendemos que algunas cosas
que pudieron haber sido incluidas quedaron relegadas, a saber:
Nada se dice en la Ley con relación a la determinación de la obligatoriedad de la educación secundaria, la

que surge a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional (N°26.206 de 2006).
Tampoco se hace referencia a la situación previsional de los trabajadores de entre 16-18 años, para los cua-
les se genera un vacío legal dado que la Ley 24.241 específicamente habla de los mayores de 18 años.
No se hace mención a la eximición de los aportes personales y las contribuciones patronales para la Ley
19.032 (PAMI) de este colectivo de trabajadores.
Asimismo, no se pronuncia sobre los aportes personales y contribuciones patronales para la obra social,
(Ley 26.474, art. 1, inciso 4) ya que el mismo articulado de la Ley en su artículo 9no, limita como principio
general la jornada de trabajo a 36 horas semanales.
La AFIP utiliza un aplicativo para determinar los aportes y contribuciones que los CUILes están obligados
a efectuar, en función de lo reglamentado en la Contribución Unificada a la Seguridad Social (CUSS), fijada
en el decreto 2.284/91, articulo 86.
Para el caso de los trabajadores menores de 18 años, el aplicativo indica lo siguiente:
Contribuciones (Empleador) Aportes (trabajador)

SIPA NO SIPA NO
INSSJP NO INSSJP NO
OBRA SOCIAL SÍ OBRA SOCIAL SÍ
AAFF SÍ
FNE SÍ
ART SÍ
Fuente: elaboración propia en base a AFIP
Existen dos excepciones al trabajo por debajo de la edad mínima establecida; uno de ellos tiene que ver
con los trabajos ligeros, tal como se describe en el Convenio 138 de la OIT, y otro con los trabajos artísti-
cosque está descripto tan solo un artículo más tarde dentro del mismo Convenio.
Dentro de los desafíos normativos pendientes, también es importante recalcar que, si bien la Argentina
ratifico el Convenio 182 de la OIT (2001), aún queda como tarea pendiente la aprobación de un listado
de Trabajo Infantil Peligroso prohibido para menores de 18 años, listado TIP, que más allá de los grandes
esfuerzos realizados aún no ha sido formalmente aprobado.
Respecto de los proyectos de Ley vinculados al trabajo infantil vale la pena hacer mención a uno vincu-
lado al trabajo infantil en la minería. En relación al proyecto vinculado a la minería, en la sesión del 31 de
octubre de 2012, la Cámara de Diputados dio media sanción al proyecto 1425-D-11. Esta iniciativa tiene
por objeto derogar el art. 239 del Código de Minería, cuyo texto en vigencia dice así: “No debe emplearse
en las minas niños menores de 10 años, ni ocuparse en los trabajos internos niños impúberes ni mujeres”.
Con esta modificación, se estaría ajustando el Código de Minería a la Ley de Contrato de Trabajo Nº20.744
–que dispone sobre el trabajo en general, y entre el cual se encuentra el trabajo en minas– y que fue luego
modificada por la Ley 26.390, pero que persistía como formalmente vigente.
5. A MODO DE CIERRE
Si bien se han hecho muchos esfuerzos a nivel político y normativo para reducir el trabajo infantil, la reali-
dad demuestra que aún queda mucho camino por recorrer y muchas cosas pendientes de mejorar.
Queremos destacar que desde el 2004 a la fecha se ha logrado reducir la tasa de trabajo infantil en un
66%. Si bien reconocemos que es necesario seguir aunando esfuerzos hasta que la erradicación del tra-
bajo infantil sea una realidad, es necesario reconocer que esta disminución representa un avance más
que significativo, que sólo ha sido posible gracias al trabajo conjunto de numerosos actores. En palabras
de la presidenta de la CONAETI, Dra. Pilar Rey Méndez, este avance se debe a una “tarea coordinada
entre distintos estamentos estatales, de estos con el sector privado, y a la penalización de la utilización
de mano de obra de niños”.
El rol cumplido por la CONAETI, especialmente a partir de la formulación del 1° Plan Nacional para la Preven-
ción y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Adolescente, permitió una articulación más
eficaz y coordinada entre distintos ámbitos institucionales competentes en la temática9.
Numerosas oportunidades y desafíos se presentan a las organizaciones de trabajadores y de empleadores

para responder de manera eficaz a la necesidad de tomar medidas en materia de trabajo infantil, por ello
resulta necesario el fortalecimiento del componente relativo al diálogo social.
Respecto de las organizaciones de empleadores, es importante tratar el problema del trabajo infantil en
las cadenas de valor (desde las materias primas hasta la venta al por menor, incluyendo todas las etapas
intermedias), los estados y los organismos internacionales vinculados al comercio, deben prestar apoyo
a las empresas importadoras para controlar las condiciones de trabajo en toda la cadena de valor, desde
su inicio con la producción de las materias primas hasta la venta al público del producto acabado. La ini-
ciativa de la Red de Empresas contra el Trabajo infantil, resulta un gran avance en pos de comprometer
diferentes actores del ámbito privado para la no utilización de trabajo infantil.
9 | E n la actualidad los diferentes organismos que participan de las reuniones plenarias de la CONAETI son: Por el sector gubernamental: Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social (a través de representantes de las tres secretarías que lo componen), Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Ministerio de
Desarrollo Social, Ministerio de Economía, Ministerio de la Producción, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, Ministerio de Salud. Por el sector trabajador: Confederación General del Trabajo (CGT), Central de Trabajadores de la Argentina (CTA). Por el sector empleador: Un-
ión Industrial Argentina (UIA), Red de Empresas contra el Trabajo Infantil. Por la sociedad civil: Conferencia Episcopal Argentina (Secretariado Nacional). También participan
en calidad de asesores: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT.
No bastan los esfuerzos de países individuales para resolver el problema del trabajo infantil. La coope-
ración internacional, incluida la cooperación a los niveles regional y subregional, es esencial en la lucha
contra el trabajo infantil.
Las políticas de prevención y erradicación no pueden quedar en el plano de las voluntades individuales o en
el plano exclusivo de las organizaciones comunitarias, pero tampoco pueden limitarse al Estado. Para poder
poner fin al trabajo infantil es necesario generar una estrategia amplia de sensibilización, colocar el tema en
el centro de las agendas públicas y concientizar a los diferentes actores sociales que cuando se habla de este
tema, se trata de pensar en los niños como sujetos plenos de derecho que merecen efectiva protección.
Creemos que es necesario profundizar la dimensión de sensibilización y difusión ya que, entendemos que
la única forma de erradicar el trabajo infantil está vinculada a un cambio socio-cultural. Parte de esa trans-
formación está asociada a dejar de identificar a la pobreza como la única causa del trabajo infantil.
Por todo ello se hace necesario reforzar y priorizar tanto la educación como las distintas políticas publicas
orientadas a terminar con la inequidad. Sólo podemos pensar en la erradicación si tenemos políticas des-
tinadas a cortar el círculo vicioso entre pobreza-marginalidad-trabajo infantil-fracaso escolar.
Los gobiernos disponen de distintas opciones para las decisiones políticas y la inversión presupuestaria en rela-
ción a este tema. A nuestro entender, en la lucha contra este flagelo debería priorizarse la “protección social”.
Ya sea que se cristalice en transferencias de ingresos o en programas de acceso a la salud, la protección

social es crucial y puede evitar un ingreso precoz al mundo del trabajo.
También subrayamos la importancia de las políticas activas de empleo, ya que al proporcionar una fuente
de empleo para los padres se puede reducir la dependencia del trabajo infantil en los hogares.
Creemos que no es posible eliminar el trabajo infantil y brindar protección a los adolescentes trabajadores
si no partimos de la base de que es necesario construir un sólido piso de protección social, que brinde la
seguridad y protección que todos los hogares necesitan.
Tenemos que continuar caminando juntos en esa dirección.
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MARGINALIDAD LEGAL Y TRABAJO NO REGISTRADO:
UN ANÁLISIS EXPLORATORIO A PARTIR DEL CUMPLIMIENTO
DE LAS OBLIGACIONES FORMALES DE LOS EMPLEADORES
EDUARDO LÉPORE
INDICE
1. Presentación del tema pág. 49
2. Marginalidad legal, trabajo no registrado y desprotección social pág. 50
3. Medición de la marginalidad legal basada en la identificación

del incumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores pág. 54
4. Análisis de la marginalidad legal a partir del incumplimiento

de las obligaciones formales de los empleadores pág. 55
5. Distribución del empleo asalariado según la situación de cumplimiento

de las obligaciones legales de los empleadores pág. 60
6. Una propuesta de formalización económica y laboral

orientada a los microempleadores pág. 63
7. Resumen y conclusiones pág. 65
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
El análisis de la situación ocupacional argentina estuvo centrado en los noventa en la problemática del
desempleo y sus adversas consecuencias en un contexto de profundas modificaciones del régimen de
funcionamiento económico. Hacia fines de esa década, la recesión económica y la destrucción de fuentes
de trabajo acentuaron la concentración en la temática y el concomitante incremento de los niveles de
pobreza y desigualdad social. Con el quiebre del régimen de convertibilidad, la recuperación del creci-
miento económico y el sostenido aumento de la demanda de trabajo evidenciado desde el año 2003, el
foco de atención se trasladó hacia los aspectos relacionados a la calidad del empleo creado en el nuevo
contexto. Es así como las cuestiones de la informalidad económica y el trabajo precario y no registrado
fueron concitando un creciente interés tanto en los ámbitos académicos, como en los más propios de los
actores sociales y estatales1.
En el marco de estas preocupaciones se presenta en este artículo un aporte al diagnóstico del trabajo
no registrado en el sector privado y sus posibles alternativas de reducción, atendiendo especialmente al
reconocimiento de la heterogeneidad de situaciones que comprende, ya sea desde el punto de vista de
la precariedad de las condiciones laborales, como desde el punto de vista de las formas socio-productivas
que sustentan dichas expresiones de marginalidad legal.
Particularmente se intenta articular una interpretación de la problemática que sitúa la discusión sobre
el trabajo no registrado como emergente de situaciones de marginalidad legal o extralegalidad en el
funcionamiento del sistema económico. Dicha interpretación supone tres proposiciones estrechamente
relacionadas: a) el trabajo no registrado es resultado de prácticas empresariales que buscan eludir el cum-
plimiento de las normas laborales, de la seguridad social e impositivas –en muchos casos efectuadas con
el fin de compensar bajos niveles de rentabilidad y/o productividad–; b) el trabajo no registrado se expre-
sa en plano de las condiciones laborales constituyendo diversas modalidades de precariedad ocupacional
siendo la no declaración ante las autoridades de la seguridad social su forma más extendida; c) dichas
condiciones se soportan en formas socio-productivas variadas, características de formaciones económico
sociales signadas por los procesos de heterogeneidad estructural2.
Se postula desde este marco de referencia que el efectivo combate al trabajo no registrado, en tanto pro-
blema prioritario en la agenda socio-laboral actual, no puede ser adecuadamente encarado a partir de los
usuales análisis que tienden a concebirlo como un fenómeno de tratamiento no diferenciado, puesto que
la multiplicidad de situaciones que alberga es, en gran medida, producto de especificidades productivas
cuya resolución requiere intervenciones diferenciadas de política pública. Es por ello que se subraya, por
un lado, la necesidad de encarar la situación de las microempresas dada la asimétrica incidencia que el
fenómeno de la marginalidad legal alcanza en ellas. Y por el otro, de incrementar los esfuerzos institucio-
nales dirigidos a aumentar los grados de coordinación entre las políticas de trabajo y de seguridad social,
y de éstas con las políticas tributarias y de desarrollo productivo.
El documento se organiza en cinco secciones. En la primera se discuten los principales aspectos con-
ceptuales vinculados al estudio del trabajo no registrado, enfocándolo desde la perspectiva más amplia
de la protección social. En la segunda se avanza sobre un primer ejercicio de análisis empírico de la mar-
ginalidad legal a partir de los incumplimientos de las obligaciones laborales y tributarias de las empre-
sas que dan lugar al trabajo no registrado. En la tercera sección se examina el grado de generalización
de tales incumplimientos y se acerca una medición de la distribución del empleo no registrado según
una tipología de unidades económicas basada en los resultados encontrados en la sección anterior. En
1 | Véase al respecto: Banco Mundial (2008); Beccaria y Groisman (2009); Bertranou et al. (2011), Campos y Galín (2005); Gasparini (2000); Lépore et al. (2006); Lépore y Salvia
(2008); MTEySS (2005, 2007, 2010); Neffa et al. (2008); Novick (2007); Pok y Lorenzetti (2007); Tornarolli y Conconi (2007).
2 | Esta interpretación se corresponde con el enfoque del Programa Regional de Empleo para América Latina y del Caribe [PREALC] de la Organización Internacional del Trabajo
[OIT] que considera la informalidad en América Latina como una consecuencia del sistema capitalista periférico o en vías de desarrollo que caracteriza a la región. En la
óptica de PREALC, la marginalidad comprende las unidades económicas de pequeña escala, con bajo niveles tecnológicos y escasa o nula capacidad de acumulación, que
concentran un número creciente de empleo debido a la incapacidad del sector moderno de crear la cantidad suficiente de puestos de trabajo formales que demanda la
población con necesidades laborales (PRELAC, 1976).
la cuarta sección se presenta una propuesta de incentivo a la formalización del empleo en el segmento
de empresas con mayor concentración de informalidad económica y laboral. Finalmente, se sintetizan
los principales hallazgos y conclusiones.
2. MARGINALIDAD LEGAL, TRABAJO NO REGISTRADO Y DESPROTECCIÓN SOCIAL

La persistencia de núcleos de precariedad e informalidad laboral constituye uno de los principales pro-
blemas que enfrenta el mercado de trabajo argentino en la actual etapa de crecimiento económico con
aumento de la ocupación (MTEySS, 2010). Mediciones recientes muestran que si bien el nivel de trabajo
registrado a la seguridad social se corresponde al más elevado de la serie histórica iniciada en el año 1974
(MTEySS, Subsecretaría de Políticas de la Seguridad Social, 2011)3, la cantidad de trabajadores asalariados
del sector privado no registrados en las áreas urbanas del país se calcula actualmente en 2,9 millones de
personas, sin contar los 1,2 millones de trabajadores del servicio doméstico, de los cuales sólo 305 mil se
encuentran registrados. A ello cabría agregar alrededor de 2,1 millones de trabajadores independientes
no declarados, cifra que surge de la diferencia entre los estimados por las estadísticas laborales y los apor-
tantes previsionales contabilizados en los regímenes de autónomos y monotributo. La sumatoria de estas
situaciones ocupacionales pone de manifiesto la dimensión alcanzada por estas expresiones de margina-
lidad legal en el ámbito del empleo (MTEySS, Boletín de Estadísticas Laborales, 2012; MTEySS, Boletín de
Estadísticas de la Seguridad Social, 2012).
Aunque cabe reconocer que los conceptos de informalidad, precariedad y trabajo no registrado no son
idénticos (Neffa, 2008) y que el problema al que alude este último puede ser abordado desde distintos
enfoques, se privilegia un abordaje centrado en el concepto de la protección social, en tanto conjunto
de regulaciones institucionales tendientes a asegurar el derecho a un nivel de vida decente, entre ellas el
derecho al trabajo (OIT, 2000). Según esta perspectiva, la legislación laboral constituye una respuesta de la
sociedad a la relación desigual que se entabla entre quien presta un servicio o ejecuta un trabajo y aquel
que se beneficia de ello. Históricamente la protección de los trabajadores se ha apoyado en la noción de
relación de trabajo, basada en la distinción entre trabajadores dependientes e independientes. La relación
de trabajo constituye así una figura universal por medio de la cual se crea un nexo jurídico entre una
persona, denominada “el empleado”, y otra denominada “el empleador”, a quien aquella proporciona su
trabajo o presta servicios bajo ciertas condiciones, a cambio de una remuneración4.
De más está decir que en las sociedades contemporáneas la acción legislativa en el plano laboral ha dado
lugar a progresos considerables en la calidad de vida de los trabajadores, al mismo tiempo que ha opera-
do como factor regulador de la competencia entre empresas, de promoción del desarrollo económico y
de estabilidad. Una somera descripción del alcance del derecho laboral bastaría para advertir su papel re-
gulador sobre la vida social. Entre otros muchos aspectos cabría mencionar: la concesión de prestaciones
de la seguridad social destinadas a cubrir contingencias como la enfermedad, la incapacidad, la vejez o la
maternidad; la defensa contra los riesgos para la salud y la seguridad en el trabajo; el reconocimiento de
la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo; la protección contra la discriminación; la protección
contra la inseguridad en el empleo y de las remuneraciones (OIT, 2005)5.
3 | E n efecto, las estadísticas de la seguridad social permiten comprobar que entre los años 2002 y 2010 el volumen de trabajadores registrados se incrementó 69%, mientras
que en los períodos anteriores los aumentos no superaron el 15%. Esto significa que durante ese lapso se crearon 3,5 millones de trabajos registrados, alcanzando a 8,6
millones los aportantes al Sistema Nacional de Seguridad Social (MTEySS, Subsecretaría de Políticas de la Seguridad Social, 2011).
4 | Conviene aclarar que aunque acotada a la temática laboral la definición de protección social expuesta, no se contrapone con la conceptuación que sitúa la misma en el
contexto del manejo del riesgo social. De acuerdo a esta formulación, especialmente promovida por el Banco Mundial, las estrategias de protección social se clasifican según
su función de manejo del riesgo: a) reducción del riesgo, b) alivio del riesgo, c) enfrentamiento del riesgo. Desde este punto de vista, la legislación laboral constituye una
modalidad típica de mitigación del riesgo a través de los mecanismos formales de seguro asociados al empleo registrado. El valor de esta mirada ampliada del concepto de
protección social respecto del trabajo no registrado radica en particular en la disponibilidad de diseños de políticas que ofrece para enfrentar el riesgo socioeconómico una
vez producido (Banco Mundial, 1999; Holzmann y Jorgensen, 1999).
5 | En contraposición con estas protecciones, la situación del trabajo no registrado es de total o parcial desprotección, originada en el hecho de que el empleador –en el caso
específico de nuestro país– no inscribe al empleado asalariado en el libro especial según lo establece el artículo 52 de la ley de Contrato de Trabajo a todas las empresas y
organizaciones y en consecuencia lo excluye de la percepción de los beneficios que instituye la legislación laboral al tiempo que no efectúa los aportes y contribuciones a
la seguridad social afectando con su financiamiento (Neffa, 2008).////////VER FRASE//
No obstante, las cifras sobre trabajo no registrado ponen de relieve el hecho de que la consideración jurí-
dica de buena parte de los trabajadores es al menos incierta, debido a la brecha existente entre el ámbito
de aplicación de la ley y la realidad del mundo del trabajo, dando lugar a una creciente precarización de
la relación de trabajo, con sus múltiples consecuencias económicas y sociales. Al respecto, diversos estu-
dios comparativos llevados adelante en los últimos años por la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) muestran que la desprotección laboral de los trabajadores dependientes está aumentando en la
mayor parte de los países miembros, contribuyendo con ello a la extensión de la inseguridad y la pobreza
en el mundo. Sucintamente, las evidencias encontradas permiten consignar la presencia de tres fuentes
de origen de esta creciente disociación entre la regulación laboral y la situación real de los trabajadores
dependientes: (a) la estrechez del ámbito de aplicación de la legislación del trabajo, (b) la ambigüedad
objetiva de las relaciones de trabajo, y (c) el incumplimiento de las normas laborales en su aplicación.
Pese a la creciente importancia que van adquiriendo las dos primeras, sobre todo en el actual contexto
de marcados cambios organizacionales y productivos, el incumplimiento de las obligaciones laborales y
tributarias de las empresas continúa siendo la principal causa de generación de empleo no registrado en
la mayor parte de los países estudiados (OIT, 2005)
En consonancia con este diagnóstico se sigue aquí una caracterización del trabajo no registrado que lo
define como “aquel que sin ser ilícito en sí mismo no está declarado a una o varias autoridades que de-
berían tener conocimiento de él y, por este hecho se sustrae a la reglamentación o a los impuestos o
lleva a una reducción de las prestaciones de la seguridad social” (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos [OCDE], 1998). Conforme a esta interpretación, la categoría trabajo no registrado
no incluye a los empleos generados en actividades económicas ilícitas por su objeto, como el narcotráfico
o el contrabando, aludiendo solamente a aquellos empleos generados en actividades lícitas en las cuales
el ocultamiento se sigue de la voluntad de las empresas de eludir las normas laborales, de la seguridad
social o de evadir impuestos (Beccaria y Galín, 2002). Es precisamente el ocultamiento a las autoridades
lo que en gran medida dificulta la obtención de estimaciones confiables sobre la dimensión del mismo,
de sus perfiles y de su localización sectorial y territorial. Frente a los problemas de medición la revisión
de la experiencia internacional muestra el desarrollo de una amplia variedad de métodos, basados en
encuestas, observaciones directas, entrevistas en profundidad, informantes claves e incluso estimaciones
monetarias (Campos y Galín, 2005).
Dando continuidad a una importante corriente de estudios sobre el empleo no registrado en la Argentina
se aplica un método de medición indirecto a partir de la información provista por la Encuesta Permanente
de Hogares (EPH-INDEC)6. Como la mayor parte de las encuestas sobre empleo, la EPH permite identificar
a los trabajadores a los que no se les efectúa descuentos jubilatorios en su ocupación, en tanto indicio del
incumplimiento de las obligaciones del empleador ligadas a la inscripción de los trabajadores en la Admi-
nistración Nacional de Seguridad Social. Se define luego como trabajador no registrado al trabajador en
relación de dependencia al que no se le descuenta su aporte previsional del salario, entendiéndose que la
no aplicación de tal descuento es indicativa de la no declaración ante la Seguridad Social.
Conviene enfatizar que la desprotección que deviene de este ocultamiento, aunque manifestada más
claramente en materia de seguridad social, abarca también la protección laboral en sentido estricto, tanto
la individual como la colectiva. Por ello, se puede prever que los trabajadores no registrados no recibirán
los beneficios de la jubilación cuando se retiren del mercado laboral, no contarán con el seguro por des-
empleo en el caso de ser despedidos de su empleo y no recibirán las asignaciones familiares correspon-
dientes en el caso de tener una familia o hijos a cargo, entre otras prestaciones de la Seguridad Social.
Dicho cuadro de situación tiende a completarse con la ausencia generalizada de beneficios laborales no
ligados a la Seguridad Social como los de vacaciones, aguinaldo, obra social, cobertura por accidentes de
trabajo, junto con la percepción de salarios inferiores a los establecidos por las regulaciones laborales, y
la falta de representación sindical. A lo que finalmente cabe agregar que el crecimiento del segmento de
trabajadores no registrados no sólo limita la capacidad de autodefensa de los mismos, sino también la de
6 | E ntre otros estudios efectuados desde los años ochenta en la temática del empleo no registrado, precario e informal, cabe mencionar: Beccaria, Carpio y Orsatti (1999);
Cafferata y Roudil (1989); Galín (1996, 1998, 2000); Galín y Novick (1990); Gasparini (2000); Lopez y Orsatti (1991); Monza (1999); OIT (1998); Orsatti y Beccaria (1988); Pok
(1992); Secretaría del Trabajo (1992).
negociación colectiva de los trabajadores debidamente declarados, extendiendo la inseguridad incluso a
los segmentos de empleos legalmente protegidos. El trabajo no registrado constituye así una modalidad
del denominado trabajo precario, pero de ningún modo la única (Neffa, 2008).
Si bien no existe una posición consensuada acerca de la definición del empleo precario, pueden recono-
cerse dos criterios principales: por un lado, un criterio restringido, según el cual las situaciones de hecho
deben ser confrontadas con las normas laborales, calificándose como desviadas o infractoras aquellas que
impliquen un corrimiento de dichas normas. Por el otro, un criterio amplio, según el cual la precariedad
del empleo no se define en términos jurídicos, sino que surge del examen de las situaciones reales, califi-
cándose como trabajos precarios aquellos que carecen de estabilidad y protección social, aun cuando el
formato contractual se corresponda a lo establecido jurídicamente. En este caso el concepto va adquirien-
do límites cambiantes, y a menudo ambiguos, según el inventario de atributos incluidos en tal evaluación
(Rodgers y Rodgers, 1989).
Por su parte, el enfoque jurídico, al concentrar su atención en la determinación del carácter fraudulento
de la relación laboral, recorta un espacio de realidad con contornos más precisos, ya que la definición de
precariedad es de naturaleza residual: todo trabajo dependiente que no se ajusta a las normas legales es
trabajo precario. Si bien ello constituye una ventaja desde el punto de vista operativo, dicha ventaja se
convierte en debilidad cuando reconocemos que la noción de trabajo precario resultante agrupa realida-
des socio-productivas sumamente heterogéneas. Por ello algunos autores argumentan que la perspectiva
jurídica del problema elude instalar el tema de la precariedad en el marco de los factores estructurales
que la explican. A nuestro juicio, el enfoque jurídico constituye una aceptada vía de aproximación al fenó-
meno del empleo precario, y en particular del trabajo no registrado, ya que éste surge estrictamente como
forma contradictoria a las normas vigentes.
Un acercamiento similar a esta problemática se advierte en la reciente literatura de la economía informal

en la que las visones clásicas sobre el sector informal han dado lugar a categorías como las de empleo
informal que comprenden tanto las posiciones ocupacionales en unidades económicas informales como
las localizadas en unidades formales en condiciones de precariedad (Hussmanns, 2004; OIT, 2002). En par-
ticular, se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o
de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, al impuesto sobre la renta, a la seguridad social o
a otras prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacacio-
nes anuales pagas o licencia paga por enfermedad, etc.). Entre las causas indicadas de empleo informal se
especifican: la no declaración del empleo o de los trabajadores, el empleo ocasional o de corta duración,
el empleo con jornada horaria o remuneración inferior a un límite especificado, el empleador es una em-
presa no constituida en sociedad. Esta revisión adoptada por la Conferencia de Estadísticas del Trabajo de
la OIT en el año 2003 es el reconocimiento por parte de este organismo rector de las estadísticas laborales
internacionales de la creciente precariedad de las condiciones de trabajo en unidades económicas no
precisamente caracterizadas por la informalidad económica (OIT, 2003).
Una consideración más detallada de las diversas manifestaciones del empleo precario e informal puede
realizarse a partir del reconocimiento de las distintas formas de incumplimiento de las normas indicativas
de situaciones de marginalidad legal:
n Formas de incumplimiento total: a) no registro del contrato de trabajo en los libros de la empresa,
dando lugar a la figura del “empleo clandestino o negro”; b) encubrimiento fraudulento, bajo figuras
contractuales comerciales o civiles conducentes a presentar como autónoma una relación de trabajo
que en la práctica es dependiente.
n Formas de incumplimiento parcial: a) a través de una duración de la relación contractual que encubre, bajo la
apariencia de trabajos temporarios, actividades que en realidad son de tiempo indeterminado (sería el caso
indebido del uso de las agencias de servicios temporarios); b) a través de transferencias de la responsabilidad
laboral y previsional del empleador a terceros insolventes, por ejemplo contratistas o subcontratistas; c) o bien
el disimulo de dicha responsabilidad bajo la forma de contratos de locación de obra o de servicios.
n Otras formas de incumplimiento: a) la utilización fraudulenta de las normas estatutarias que prevén
menores exigencias que el régimen general de trabajo, por ejemplo las que se aplican en el servicio
doméstico o en las actividades rurales; b) la violación encubierta de límites y pautas legales relativas a
la duración de la jornada de trabajo y/o al nivel de remuneraciones; c) el incumplimiento de obligacio-
nes salariales y/o previsionales: salarios mínimo vital para quienes no están cubiertos por convenios
colectivos, salario básico de convenio, asignaciones familiares, vacaciones, aguinaldo, aporte patronal
jubilatorio, retención y no depósito del aporte patronal jubilatorio.
Sin lugar a dudas, un aspecto de particular relevancia en el tratamiento del trabajo no registrado es el
vinculado al reconocimiento de los factores a partir de los cuales es posible explicar el incumplimiento de
las obligaciones formales de las empresas que dan lugar al trabajo no registrado. Si bien existen diversas
interpretaciones sobre este punto, la revisión de la literatura posibilita detectar los determinantes común-
mente señalados, distinguiendo por un lado los determinantes más inmediatos, ligados a las regulaciones
institucionales de las actividades económicas y a sus condiciones de funcionamiento, y por el otro, los
determinantes menos inmediatos ligados a las características de la estructura económica y del sistema
socio-cultural. Aquí se hace referencia a un amplio espectro de factores sociales, económicos, culturales e
institucionales, entre los cuales se incluye: el nivel de conciencia cívica, la confianza en las normas e institu-
ciones oficiales, incluida la legislación laboral, la valoración de los beneficios de los sistemas de seguridad
social, la existencia de una cultura tributaria arraigada, la eficacia de la burocracia estatal, la difusión de
formas de trabajo tradicionales e informales, la heterogeneidad estructural de mercados de trabajo, y la
magnitud de los excedentes poblacionales (Mateman y Renooy, 2001).
Más específicamente, entre los factores inmediatos habitualmente referidos por la literatura especializada
cabe destacar:
n El subdesarrollo de las capacidades de los organismos estatales encargados de llevar adelante las ac-
tividades de control, fiscalización e inspección de las unidades económicas. Hay acuerdo en sostener
que un debilitado poder de policía constituye un claro incentivo al incumplimiento de las obligacio-
nes laborales de las empresas en el corto plazo, dada la escasa probabilidad de sanción.
n La complejidad de los trámites administrativos que el empleador debe cumplir a los efectos de cum-
plir con lo estipulado por las normas vigentes. Se sabe que el cumplimiento de estas obligaciones
implica para el empresario disponer de información adecuada, en algunos casos asesoría, y especial-
mente tiempo para efectuarlas, así como también un costo conómico.
n La incidencia de los costos directos e indirectos de las normas laborales sobre los costos de produc-
ción. Según una interpretación conocida, los costos de las regulaciones laborales constituyen un de-
terminante decisivo en el comportamiento de los empresa, que mediante la no declaración de los
trabajadores logran minimizar durante el corto plazo sus costos más generales de producción.
n La evasión fiscal más general en la que incurren las empresas, particularmente aquellas de menor ta-
maño. Diversos estudios afirman que la no registración de los trabajadores es una condición necesaria
para el mantenimiento de la consistencia con la no declaración de impuestos en la actividad econó-
mica. Se plantea así que la no declaración de trabajadores es sólo una parte e incluso un instrumento
indispensable de una evasión mayor: la estrictamente impositiva (Szretter, 1997).
n La productividad de la actividad económica constituye para buena parte de los especialistas el prin-
cipal determinante del trabajo no registrado. El argumento sostiene que cuanto mayor es la producti-
vidad de la empresa mayor es la capacidad de pago de sus obligaciones, contribuyendo a disminuir la
probabilidad de incumplimiento de las normas laborales7.
7 | E sto resulta particularmente relevante para el segmento de empresas más informales, que por su mismo carácter de supervivencia operan con niveles tan bajos de produc-
tividad e ingresos que quedan al margen de las regulaciones laborales, administrativas y tributarias (Tokman, 2001).
En síntesis, al enfocar el análisis del problema desde la perspectiva de la protección social es posible ad-
vertir que el trabajo informal constituye una manifestación del empleo precario, ocasionado como con-
secuencia de prácticas dirigidas a eludir el cumplimiento de las normas laborales y tributarias, y que se
expresa en el plano de las condiciones de trabajo bajo la forma de diversas situaciones de precariedad,
las que en buena parte son el resultado de las realidades productivas heterogéneas que conforman la
denominada economía informal8.
3. MEDICIÓN DE LA MARGINALIDAD LEGAL BASADA EN LA IDENTIFICACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES FORMALES DE LOS EMPLEADORES
En esta sección se presenta una estrategia de medición de los incumplimientos de las obligaciones de las
empresas que se asocian al trabajo informal y no registrado de acuerdo a la conceptuación desarrollada
en el punto anterior. La fuente de datos empleada es el Módulo de Informalidad Laboral de la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH) aplicado por única vez por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC) durante el cuarto trimestre de 2005 en el aglomerado Gran Buenos Aires con la finalidad de con-
seguir indicadores complementarios de los que habitualmente se obtienen a partir de dicha fuente.
Entre la información recogida se halla un conjunto de datos relativos a la formalidad de la unidad de

producción en la que se desempeña el encuestado, con independencia de su condición de registro o
no en el sistema de seguridad social. Una de las preguntas incluidas en el cuestionario indaga acerca de
la frecuencia en la que se emiten facturas o tickets a nombre de la empresa, siendo la respuesta “no se
emiten facturas / tickets” una opción admisible. Pese a que las respuestas conseguidas se encuentran me-
diadas por el conocimiento del trabajador respecto de las operaciones de compra/venta de la empresa,
las mismas permiten dar cuenta del cumplimiento de las obligaciones tributarias mínimas, al menos, en lo
que confiere al registro de la empresa ante las autoridades fiscales y a la declaración de las transacciones
económicas, en tanto condición necesaria para el pago de impuestos como los de IVA y Ganancias9.
Cabe indicar que el módulo introdujo también una serie de preguntas sobre la formalidad del puesto de
trabajo con la intención de poder vincularlas con las relativas a las de formalidad de la unidad de producción.
Entre ellas se destaca una que indaga acerca de la existencia de empleos no registrados en el establecimien-
to en el que se desempeña el encuestado. Aunque también afectada por el conocimiento del entrevistado
respecto de la situación contractual de sus compañeros de trabajo, las respuestas a esta pregunta permiten
efectuar una primera aproximación al cumplimiento de obligaciones laborales de los empleadores en el
nivel mínimo de la inscripción de los trabajadores en los registros de la Seguridad Social.
En base a estas preguntas se elaboraron tres indicadores cualitativos referidos al cumplimiento de las
obligaciones laborales y tributarias de las empresas: a) registro de la empresa ante las autoridades fis-
cales, b) declaración de las transacciones económicas, c) inscripción de los trabajadores en la Seguridad
Social. Conviene aclarar que en los tres casos se trata de indicadores dicotómicos en los que el valor “1”
se corresponde con la situación de cumplimiento de las normas laborales y tributarias evaluadas, y en los
que el valor “0” se corresponde con la situación de incumplimiento de las mismas, independientemente
de su gravedad. Teóricamente el indicador de registro de la empresa ante las autoridades fiscales opera
en un nivel de menor exigencia legal permitiendo deslindar al subconjunto de empresas que funcionan
en la economía subterránea o completamente informal. Los restantes dos indicadores se aplican sobre el
subconjunto de empresas que se encuentran efectivamente registradas y buscan determinan el cumpli-
miento de obligaciones laborales y tributarias mínimas.
8 | S egún OIT (2002 y 2003) la “economía informal” es actualmente definida como el conjunto de unidades productivas y trabajadores que desarrollan sus actividades al
margen de los marcos legales que regulan las relaciones de los actores económicos.
9 | Conviene señalar que el módulo incorporó una segunda pregunta relativa a la formalidad de la unidad de producción, que indagó acerca de la existencia de libros de cont-
abilidad y de servicios profesionales de contaduría. Debido al elevado nivel de no respuesta, se decidió excluir esta pregunta del análisis empírico. De todas maneras cabe
aclarar que el análisis de correspondencia binaria efectuado permitió comprobar una elevada asociación estadística con las respuestas a la pregunta anterior.
El indicador de registro de la empresa ante las autoridades fiscales busca identificar a las unidades eco-
nómicas que se encuentran registradas en los sistemas formales, y que por lo tanto se desenvuelven en
circuitos legales de intercambio. Operativamente se consideró que una empresa se encuentra debida-
mente registrada cuando cuenta al menos con una de las siguientes condiciones: a) se emiten tickets/
facturas a nombre de la empresa, b) cuenta con algún trabajador inscripto en el sistema de seguridad
social. El indicador de declaración de las transacciones económicas busca cuantificar el cumplimiento de
las obligaciones tributarias mínimas ligadas a la declaración de las transacciones económicas operadas
por la empresa como condición administrativa indispensable para el pago de impuestos como los de IVA
y Ganancias. Se consideró que una empresa registrada ante las autoridades fiscales cumple con sus obli-
gaciones tributarias cuando se emiten siempre tickets o facturas a nombre de la empresa10. Finalmente,
el indicador de inscripción de los trabajadores ante la Seguridad Social busca cuantificar el cumplimiento
de obligaciones laborales mínimas ligadas a la declaración de los trabajadores ante las autoridades de la
Seguridad Social. Se consideró que una empresa registrada ante las autoridades fiscales cumple con sus
obligaciones laborales cuando la totalidad de los trabajadores que se desempeñan en el establecimiento
económico se encuentran inscriptos.
4. ANÁLISIS DE LA MARGINALIDAD LEGAL A PARTIR DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES

FORMALES DE LOS EMPLEADORES
En esta sección se avanza en una aproximación empírica al grado de cumplimiento de las normas laborales
y tributarias asociadas a la no declaración de los trabajadores en relación de dependencia en la Seguridad
Social. Obviamente el interés en este punto radica en la conceptuación del trabajo no registrado como
resultado de prácticas empresariales dirigidas a eludir las normas laborales, de la seguridad social o a eva-
dir impuestos. Paralelamente, se busca lograr una aproximación a los determinantes socio-productivos
del incumplimiento de tales obligaciones, considerándose para ello el sector de actividad económica, el
tamaño del establecimiento y la constitución jurídica de la empresa. Para ilustrar estos aspectos se recurre,
en primer lugar, a una serie de tablas descriptivas que permiten cuantificar la incidencia de las situaciones
de regularidad entre los ocupados en relación de dependencia del Gran Buenos Aires según las variables
de corte seleccionadas. Seguidamente, las relaciones encontradas son valoradas a partir de los resultados
obtenidos mediante la aplicación de regresiones logísticas binomiales.
4.1 Inscripción ante las autoridades fiscales
Los datos presentados en la Figura 1 muestran que el 61% de los ocupados del sector privado del Gran
Buenos Aires se hallaba ocupado en empresas registradas fiscalmente, por lo que casi una tercera parte
de los asalariados se desempeña en unidades económicas que, según las definiciones operativas adop-
tadas, exhiben una elevada probabilidad de no encontrarse declaradas ante las autoridades impositivas.
Una primera observación de interés es que tal proporción varía según la rama de actividad, el tamaño
ocupacional y la constitución legal de la empresa o unidad de producción. El porcentaje de ocupados
en establecimientos registrados se incrementa en el sector de servicios, especialmente en las ramas de
enseñanza (81%); servicios financieros y empresariales (81%) y servicios sociales y de salud (93%), que
muestran, en cada caso, valores superiores a la media.
En las ramas de industria manufacturera, comercio, hoteles y restaurantes se advierte una situación de
registro más cercana al nivel general, con dos terceras partes de los asalariados en empresas fiscalmente
registradas. En cambio, en el sector de transporte, almacenaje y comunicaciones el 45% de los ocupados
se desempeña en empresas registradas. Por su parte, en la actividad de la construcción, el porcentaje de
10 | E sta definición operativa es similar a la seguida por el MTEySS (2007) para la especificación de las unidades productivas informales. Se considera que estas “son informales”
cuando no cumplen con la totalidad de las normas tributarias, contables y laborales. Así, operativamente, en el subconjunto de los ocupados asalariados del sector privado,
se establece la informalidad de la unidad de producción cuando los trabajadores declaran que desarrollan sus actividades en empresas que no emiten facturas o tickets,
no llevan registros contables y no tienen ningún empleado registrado.
ocupados en empresas declaradas ante las autoridades impositivas desciende fuertemente, con sólo el
17% de los asalariados en establecimientos registrados.
Cuando se examina el tamaño de actividad se encuentra una relación directa, incrementándose el porcen-
taje de ocupados en establecimientos registrados en la medida en que estos ocupan a mayor número de
trabajadores. Los datos obtenidos muestran que en los establecimientos de hasta 5 ocupados el 32% de
los trabajadores indica desempeñarse en un establecimiento registrado, en tanto que entre los ocupados
que se desempeñan en establecimientos de 6 a 40 ocupados ese porcentaje crece a 67%, llegando a 92%
en los establecimientos de más de 40 ocupados.
Figura 1: Cumplimiento de las obligaciones formales según rama de actividad,

tamaño del establecimiento y constitución jurídica de la empresa
Registro ante Cumplimiento de Cumplimiento de
las autoridades las obligaciones las obligaciones
fiscales tributarias laborales
Total 61,4 71,9 44,3
Rama de actividad
Industria manufacturera 63,1 73,7 44,0
Construcción 16,8 41,3 31,0
Comercio 60,2 69,2 35,8
Hoteles y restaurantes 71,8 71,4 27,7
Transporte 44,7 64,9 49,9
Servicios financieros y empresariales 80,7 85,2 52,6
Enseñanza 87,4 84,6 71,6
Servicios sociales y de salud 93,0 68,5 36,1
Otros servicios 70,4 60,5 45,3
Otras ramas 60,4 76,6 52,1
Sin especificar 88,5 100,0 74,4
Tamaño del establecimiento
Hasta 5 ocupados 32,5 44,9 18,2
De 6 a 40 ocupados 67,1 71,1 39,5
Más de 40 ocupados 92,5 88,4 68,1
Constitución jurídica de la empresa
No constituida legalmente 26,2 29,8 11,7
Contituida legalmente 84,9 82,9 53,7
Nota: los indicadores de obligaciones laborales y tributarias se calculan sobre el total de unidades económicas registradas ante las autoridades fiscales.
Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).
Obviamente, la constitución jurídica del establecimiento es un factor discriminante de la condición de

registración fiscal, aunque más de una décima parte de los asalariados que se ocupan en empresas jurídi-
camente constituidas muestran indicios de desempeñarse en unidades económicas no registradas.
Los resultados de la regresión logística binaria efectuados (Figura 2) confirman las observaciones ante-
riores. En comparación con la industria manufacturera, la probabilidad de desempeñarse en una empresa
declarada antes las autoridades fiscales es dos veces mayor en las ramas enseñanza (1,9), hoteles y res-
taurantes (2,0) y servicios financieros y empresariales (2,1). En el caso de insertarse en la rama servicios
sociales y de salud, la probabilidad de hacerlo en una empresa registrada es casi cinco veces mayor (4,6).
Por el contrario, la probabilidad de desempeñarse en una empresa registrada es comparativamente me-
nor –en relación con la industria manufacturera– en la rama construcción (0,4) y transporte, almacenaje y
comunicaciones (0,5).
También se observa que la probabilidad de ocuparse en una empresa registrada aumenta en la medida que
aumenta su tamaño ocupacional. Respecto de los establecimientos de hasta 5 ocupados, la probabilidad
de insertarse en empresas registradas es dos veces mayor (2,3) cuando los establecimientos son de 6 a 40
ocupados y siete veces mayor (7,1) cuando éstos tienen más de 40 ocupados. Por último, cabe destacar que
la probabilidad de desempeñarse en una empresa registrada es siete (6,6) veces mayor cuando ésta se en-
cuentra jurídicamente constituida, independientemente de su tamaño ocupacional y sector de actividad.
Figura 2: Probabilidades estimadas (odds ratios) a partir de un modelo de regresión logística binominal
de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA DECLARADA ante las autoridades fiscales
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Nota: Variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa.
4.2 Cumplimiento de las obligaciones tributarias
Si bien la declaración ante las autoridades fiscales es una condición principal para que una empresa pue-
da integrarse en los circuitos legales de intercambio, no es en absoluto una condición suficiente para
el cumplimiento de sus obligaciones administrativas, tributarias y laborales. En ese sentido, la evidencia
disponible muestra que la condición de registración puede ir acompañada de diversas modalidades de
incumplimiento de las obligaciones mencionadas11.
Teniendo en cuenta los recaudos metodológicos antes aludidos, se examinan a continuación los resulta-
dos de una estimación simple de la incidencia del cumplimiento de las obligaciones tributarias de las em-
presas, medidas en términos de la ausencia de ocultamiento de las transacciones económicas. Sin duda,
11 | E s sobre ese segmento de empresas donde se concentra el accionar de la inspección laboral e impositiva del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de la
Agencia Federal de Ingresos Públicos, respectivamente. De acuerdo a una estimación de Beccaria y Galín (2002), cada establecimiento registrado ante la Administración
Nacional de Seguridad Social sería inspeccionado una vez cada siete años.
0 1 2 3 4 5 6 7 8
se trata de una aproximación aún rudimentaria, pero constituye un primer aporte al dimensionamiento
del fenómeno en cuestión.
En la Figura 1 puede verse que el 72% de los trabajadores ocupados en empresas declaradas ante las
autoridades fiscales indican un elevado grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias vinculadas
a la emisión de tickets o facturas, siendo así una proporción inferior a una quinta parte la que informa la
existencia de prácticas empresariales asociadas a evasión fiscal.
Cuando se desagrega esta información según la rama de actividad, el tamaño del establecimiento y la
constitución jurídica de la empresa se comprueba una distribución similar a la encontrada en el análisis
de las condiciones de registración impositiva: son las ramas enseñanza (85%) y servicios financieros y
empresariales (85%) las que exhiben una mayor cantidad de asalariados en empresas registradas con
adecuado cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Con excepción de la construcción, donde el 41%
de los asalariados en empresas registradas informa desempeñarse en un establecimiento productivo que
cumple de modo regular las obligaciones derivadas de la declaración fiscal de su actividad, el resto de los
sectores considerados presenta niveles de cumplimiento superiores al 60%.
El análisis del cumplimiento tributario según el tamaño ocupacional de los establecimientos hace posible
constatar que el 45% de los asalariados ocupados en empresas registradas de hasta 5 ocupados presen-
tan una situación de cumplimiento regular de sus obligaciones tributarias, llegando a 71% en los estable-
cimientos de 6 a 40 ocupados a 88% en los de más de 40 ocupados. Adicionalmente, se comprueba que
el 30% de los asalariados en empresas registradas aunque no jurídicamente constituidas se ocupan en
empresas que cumplen sus obligaciones tributarias, siendo ese porcentaje comparativamente mayor en
las que se encuentran jurídicamente constituidas, 83%.
Los resultados del modelo de regresión logística binaria (Figura 3) muestran que las probabilidades de
cumplimiento son mayores, en comparación con la industria manufacturera, en las ramas enseñanza (1,7)
servicios financieros y empresariales (2,4), de modo similar a lo observado respecto de la condición de
registro fiscal. Sin embargo, cabe indicar que en la rama hoteles y restaurantes (1,2), no se advierten dife-
rencias importantes en relación a la industria manufacturera, en tanto que en la rama servicios sociales y
de salud, la probabilidad de desempeñarse en una empresa que cumpla con sus obligaciones tributarias
es incluso menor (0,7). En el mismo sentido, la probabilidad aludida es comparativamente menor en la
rama construcción (0,4) y transporte, almacenaje y comunicaciones (0,7).
El modelo corrobora también el incremento de la probabilidad de cumplimiento tributario en la medida

que aumenta la cantidad de ocupados en el establecimiento, especialmente en los que tienen más de 40
ocupados (3,9). Controlado por el resto de los factores, la probabilidad de ocuparse en una empresa que
cumpla con las normas tributarias es notoriamente mayor entre las jurídicamente constituidas (6,0).
Figura 3: Probabilidades estimadas0 (odds 1ratios) 2a partir3de un 4modelo5 de regresión
6 7logística
8 bi-
nominal de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA REGISTRADA que cumple con
sus OBLIGACIONES TRIBUTARIAS
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Nota: variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa.
4.3 Cumplimiento de las obligaciones laborales
Junto con las obligaciones tributarias, las obligaciones laborales constituyen también una parte sustancial
de las obligaciones empresariales. Las obligaciones laborales pueden ser clasificadas en salariales y no sa-
lariales; dentro de estas últimas se encuentran las relativas a la afiliación de los empleados en el sistema de
seguridad social. Como fuese antes especificado, el trabajo no registrado es habitualmente entendido como
el incumplimiento de esta obligación de los empleadores de registración de sus relaciones laborales.
El incumplimiento de la obligación de declarar a las autoridades pertinentes a los trabajadores en relación

de dependencia puede evaluarse en dos niveles de análisis. Por un lado, en el nivel del establecimiento, en
donde el incumplimiento de las normativas laborales puede ser generalizado o acotado a una porción mi-
noritaria de los trabajadores no declarados. Por otro lado, en el nivel del trabajador, donde el cumplimiento
de las obligaciones de declaración ante las autoridades de la seguridad social puede ir acompañado de otros
incumplimientos como los referidos a la declaración de ingresos menores a los convenidos, a la retención in-
debida de los descuentos previsionales o a la no efectuación de las contribuciones patronales, entre otros.
Para la estimación del cumplimiento de las obligaciones laborales nos limitaremos al primer nivel de
análisis, considerando como situación0 regular
1 la exhibida
2 3 las empresas
por 4 5 en las6cuales 7la totalidad
8 de
los trabajadores en relación de dependencia están afiliados al sistema de seguridad social. Además cabe
remarcar el carácter exploratorio de dicho indicador puesto que supone el adecuado conocimiento del
informante de la situación contractual de cada uno de sus compañeros de trabajo, algo seguramente
problemático en las unidades de mayor tamaño –aunque la evidencia es consistente en demostrar que
la tasa de empleo no registrado no supera el 10% en los establecimientos de más de 40 ocupados–. Adi-
cionalmente, cabe agregar que las respuestas dadas se encuentran condicionadas por el modo en que los
entrevistados definen la condición de “empleo en blanco”.
UE no registrada
UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias
UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias
UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias
Teniendo en cuenta estos recaudos metodológicos, los datos suministrados por la encuesta permiten
comprobar claramente, en comparación con las obligaciones tributarias, un menor cumplimiento de las
obligaciones laborales, puesto de manifiesto en el menor porcentaje de ocupados que se desempeñaban
en establecimientos en los cuales la totalidad de los ocupados se hallan debidamente registrados, cifra
que en el promedio general es de 44%.
El análisis por rama de actividad muestra que es la enseñanza el sector de actividad en donde el cumpli-
miento de las obligaciones laborales se encuentra más extendido, con el 70% de los asalariados insertos en
establecimientos con la totalidad de los
0 trabajadores
1 2inscriptos
3 en la4 seguridad
5 social.
6 Le siguen,
7 en
8 orden
decreciente, las ramas servicios financieros y empresariales (53%) y transporte, almacenaje y comunicacio-
nes (50%). En el otro extremo, Hoteles y restaurantes (28%), Construcción (31%) y Comercio (36%) son los
sectores económicos en donde el cumplimiento de las obligaciones laborales adquiere menor difusión.
Como en los casos anteriores se aprecia un más elevado grado de cumplimiento en las unidades econó-
micas con mayor número de empleados: el 68% de los asalariados ocupados en establecimientos con más
de 40 ocupados lo hace en empresas que cumplen sus obligaciones laborales mínimas. Por el contrario, en
los establecimientos de hasta 5 ocupados sólo 18% se encuentra en una situación similar.
En las empresas constituidas jurídicamente la mitad de los ocupados declara trabajar en establecimientos en
las cuales todos los trabajadores se encuentran inscriptos en la seguridad social. Ese porcentaje disminuye a
30% en el caso de las empresas declaradas ante las autoridades fiscales pero no constituidas jurídicamente.
El modelo de regresión logística binaria aplicado para este indicador (Figura 4) demuestra que las relacio-
nes estadísticas descritas se mantienen con independencia de los factores considerados. Así se advierte
que en comparación con la industria manufacturera la probabilidad de ocuparse en un establecimiento
que cumple con sus obligaciones laborales es tres veces mayor en la enseñanza (2,8), y ligeramente mayor
en los servicios empresariales y financieros (1,5). En cambio, no se exhiben diferencias significativas con el
sector comercio (1,1), ni con los servicios de transporte, almacenaje y comunicaciones (1,1). Por el contra-
rio, tal probabilidad es menor en las ramas servicios sociales y de salud (0,8) y hoteles y restaurantes (0,7).
Figura 4: Probabilidades estimadas (odds ratios) a partir de un modelo de regresión logística bino-
0 1 2 3 4 5 6 7 8
minal de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA REGISTRADA que cumple con sus
OBLIGACIONES LABORALES
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Nota: variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa.
UE no registrada
Estas probabilidades se incrementan a medida que se acrecienta el tamaño del establecimiento, duplicán-
dose en el caso de los establecimientos de 6 a 40 ocupados (2,0) y cuadruplicándose en los de 40 ocupa-
dos y más (4,5). Una probabilidad similar a esta última se observa cuando se confronta la inserción en una
0
empresa legalmente constituida respecto de1una que2 no se3encuentra
4 en esta
5 situación
6 7
(4,1). 8
5. DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO SEGÚN LA SITUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LAS

OBLIGACIONES LEGALES DE LOS EMPLEADORES
Con la intención de determinar el peso relativo de las diversas situaciones de cumplimiento de las obligacio-
nes laborales de los empleadores se presenta en esta sección una distribución del empleo asalariado en el
sector privado conforme a una tipología de situaciones de cumplimiento de dichas obligaciones. Posterior-
mente se calcula la tasa de empleo no registrado específica para cada una de las categorías identificadas y la
desagregación del empleo asalariado no registrado según su peso relativo en cada una de ellas.
En tal sentido cabe indicar que casi la mitad (46%) de los asalariados del sector privado se ocupan en uni-
dades económicas en las cuales no se evidencian incumplimientos severos de las obligaciones laborales
y tributarias. Asimismo, un tercio (29%) de los asalariados se desempeña en empresas en las cuales se de-
tectan incumplimientos de las obligaciones laborales o tributarias, pese a que se cumple con el requisito
de registro fiscal. Finalmente, un 25% de los asalariados desarrolla sus actividades laborales en unidades
económicas que no se encuentran registradas. De este modo, el 54% de los ocupados dependientes del
sector privado se desempeña en unidades económicas que evidencian incumplimientos manifiestos de
sus obligaciones formales (Figura 5).
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Figura 5: Porcentaje de asalariados según grado de cumplimiento de las obligaciones laborales y
tributarias de las empresas
UE no registrada
UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias
UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias
UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias
Cuando se analiza las situaciones de irregularidad según el sector de actividad se observa que la mayor propor-
50 en unidades económicas con incumplimientos de sus obligaciones formales se registra en
ción de ocupados
la construcción, con el 87% de los asalariados en unidades que incumplían con algunaAsalariados no registrados
de las tres obligaciones
formales consideradas. Aunque menor, la proporción de asalariados en empresas irregulares también superaba
Asalariados registrados
a la mitad en la
40rama hoteles y restaurantes con un 60%. En el otro extremo, en la rama enseñanza sólo el 20%
de los asalariados se halla ocupado en empresas que incumplen con sus obligaciones laborales y tributarias.
El tamaño del establecimiento muestra importantes diferencias en relación a la extensión de los incum-
plimientos de30las obligaciones laborales y tributarias. En particular entre las unidades con menos de 6
20
10
0 1 2 3 4 5 6 7 8
UE no registrada
ocupados se encuentra que el 84% de los asalariadosUER
secon
desempeña en empresas en situación de irregu-
incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias
laridad. Ese porcentaje desciende a 53% entre los ocupados en establecimientos de 6 a 40 ocupados, en
UER con incumplimientos
tanto que en los establecimientos de más de 40 ocupados sólo el 24% de obligaciones
se desempeña laborales oen
tributarias
empresas con
algún incumplimiento tributario o laboral. UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias
Adicionalmente, cabe indicar que el 37% de los asalariados privados ocupados en empresas con constitución
jurídica dependen de empleadores con algún tipo de incumplimiento de las obligaciones analizadas; siendo
ese porcentaje superior a 90% cuando se considera el subconjunto de empresas no constituidas legalmente.
Figura 6: Porcentaje de asalariados según grado de cumplimiento de las obligaciones laborales y

tributarias de las empresas por condición de registro
50
Asalariados no registrados
Asalariados registrados
40
30
20
10
0
UER sin incumplimientos UER con incumplimientos UER con incumplimientos UE no registradas
de obligaciones laborales de obligaciones laborales de obligaciones laborales
o tributarias o tributarias y tributarias
Es de destacar que dentro de cada uno de los segmentos antes consignados la tasa de empleo no regis-
trado –calculada como el porcentaje de asalariados no registrados sobre el total de asalariados–, varía
significativamente conforme al grado de cumplimiento de las obligaciones formales consignadas, dismi-
nuyendo cuando éstas se efectivizan. Puede verse que tal medida pasa de 2,6% en los establecimientos
con adecuado cumplimiento de sus obligaciones laborales y tributarias, a 60% en el caso de las unidades
registradas ante las autoridades fiscales pero con incumplimientos de tales obligaciones. Finalmente, esos
porcentajes ascienden a 83% entre las unidades registradas con incumplimiento simultáneo de sus obli-
gaciones tributarias y laborales, y a 95% en el caso de las unidades económicas no registradas (Figura 6).
Si se analiza localización del empleo no registrado en cada una de estas categorías de cumplimiento de las
obligaciones formales de los empleadores se encuentra que el 54% de los mismos se ocupa en unidades
económicas no registradas, en tanto que la porción restante en unidades que exhiben distintos grados de
incumplimiento de sus obligaciones: 16% en unidades con incumplimientos de obligaciones laborales y
tributarias y 30% en unidades con incumplimiento simultáneo de obligaciones laborales y tributarias12.
12 | U n reciente relevamiento de la Encuesta de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social muestra que
en el Gran Buenos Aires el 56% de los asalariados no registrados se ocupan en unidades económicas informales (MTEySS, 2012a), siendo esto consistente con lo informado
en este artículo.
50
Asalariados no registrados
El análisis de estos resultados desagregados según la rama de actividad, el tamaño delregistrados
Asalariados establecimiento y
la constitución
40
jurídica de la empresa permite indicar que:
• El 85% de los ocupados asalariados no registrados de la actividad de la construcción lo hace en unida-

des económicas no registradas.
30
• El 58% de los ocupados asalariados no registrados que trabaja en establecimientos de hasta 5 ocupa-
dos lo hace en unidades económicas no registradas.
• El 63% de20los ocupados asalariados no registrados que trabaja en establecimientos no constituidos

jurídicamente lo hace en unidades económicas no registradas.
Si bien cada 10
uno de estas aperturas da cuenta de situaciones de no registración laboral críticas, es la
perspectiva del tamaño del establecimiento la que hace posible una más adecuada focalización de los
núcleos más concentrados de empleo no registrado: uno de cada cuatro trabajadores no registrados del
sector privado se ocupa en unidades económicas no registradas cuya dotación de personal no supera los
5 trabajadores0(Figura 7).
UER sin incumplimientos UER con incumplimientos UER con incumplimientos UE no registradas
de obligaciones laborales de obligaciones laborales de obligaciones laborales
o tributarias o tributarias y tributarias
Figura 7: Porcentaje de asalariados no registrados según grado de cumplimiento de las obligacio-
nes laborales y tributarias de las empresas por tamaño del establecimiento
Esta concentración del empleo no registrado en el sector de las microempresas informales es un hecho de
especial relevancia a la hora de diseñar las políticas y acciones de combate al trabajo no registrado, dando
cuenta de la necesidad acompañar las imprescindibles medidas de fiscalización, con otras de mejora de
la productividad y de reducción de los costos de la formalidad de los segmentos con menores niveles de
rentabilidad. Esto con la intención de potenciar los incentivos al cumplimiento de las obligaciones forma-
les de los empleadores que suponen la remoción de las condiciones de marginalidad legal.
6. UNA PROPUESTA DE FORMALIZACIÓN ECONÓMICA Y LABORAL ORIENTADA
A LOS MICROEMPLEADORES
Atendiendo a la alta concentración del empleo no registrado en las microempresas en situación de margi-
nalidad legal se delinea en esta sección una propuesta destinada a favorecer los incentivos a la formaliza-
ción económica y laboral. Específicamente, se sugiere establecer un régimen especial de contribuciones a
la seguridad social para aquellos empleadores –personas físicas– que cuenten con hasta tres trabajadores
y cuyos ingresos brutos no superen el límite de facturación de la categoría de microempresa establecido
por la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Industria13.
Dentro de este universo un criterio restringido de aplicación sería el de recortar el alcance del régimen
propuesto a los empleadores inscriptos ante la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) que
se hallen acogidos al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes o de Monotributo14. Dada la
elevada proporción de empleo no registrado ocupado en unidades económicas con incumplimientos
severos de sus obligaciones formales, muchas de ellas sin cumplir siquiera la obligación de su inscripción
ante las autoridades fiscales, la instrumentación del régimen especial buscaría especialmente estimular la
formalización de empleadores que actualmente se encuentran en situación de marginalidad legal.
Según cálculos de la Dirección de Diseño, Evaluación y Monitoreo de las Políticas de protección Social
(2013), en el promedio mensual del año 2012 se contabilizan unos 77 mil empleadores en dicha situa-
ción –lo que representa sólo el 14% de la totalidad de los empleadores del sector privado declarados en
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)– de los que dependen 117 mil asalariados registrados y
una cifra similar en situación de no declaración. A ello cabe agregar a unos 416 mil monotributistas que si
bien contratan trabajadores a su cargo no los declaran a la seguridad social eludiendo en consecuencia la
registración de la totalidad de sus relaciones laborales, que de acuerdo a estimaciones indirectas podría
ascender a 833 mil personas en el promedio mensual del año 2012.
Un argumento importante para la constitución de dicho régimen es la consistencia con el régimen

integrado y simplificado relativo al Impuesto a las Ganancias y al Impuesto al Valor Agregado (IVA),
prolongando en consecuencia la segmentación de la carga de las obligaciones tributarias de las empre-
sas a las obligaciones de la seguridad social de los empleadores. De este modo, uno de los principales
fundamentos para la instrumentación de un régimen tributario diferenciado para empresas con menor
facturación supone la necesidad de plantear un esquema similar en relación a las obligaciones referen-
tes a la contratación de personal.
Cabe aclarar que el establecimiento de este régimen no debería alterar los derechos conferidos a los tra-
bajadores por los regímenes generales de seguridad social, no implicando una modificación de las reglas
de acceso a los beneficios de la seguridad social de los trabajadores dependientes de las empresas en-
cuadradas. Sí implica en cambio una redistribución de la carga relativa al financiamiento de la seguridad
social impulsada con la finalidad de incrementar la equidad del sistema en atención a los diferenciales
existentes en la capacidad contributiva de las empresas.
La creación de este régimen podría efectuarse mediante una modificación del Título V. Régimen Especial de los
Recursos de la Seguridad Social para los Pequeños Contribuyentes previsto en la Ley N°26.565 y sus modifica-
ciones. De acuerdo al artículo 38 el empleador acogido al régimen simplificado debe ingresar por cada trabaja-
dor dependiente los aportes, contribuciones y cuotas establecidos en los Regímenes Generales de la seguridad
social. Ello podría ser reemplazado por un régimen especial que implique la reducción de las contribuciones
patronales y la simplificación de la liquidación de los haberes y de los ingresos a la seguridad social.
13 | Según lo establecido por Resolución N°21/2010 de Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Industria los topes de facturación para la categoría de
microempresa son los siguientes: $610.000 en el sector agropecuario; $1.800.000 en industria y minería; $2.400.000 en comercio; $590.000 en servicios; $760.000 en construcción.
14 | Si tiene presente que el tope de facturación anual en el sistema de Monotributo es de $300.000 se advierte la restricción operada al circunscribir el alcance de la medida a los emple-
adores monotributistas en vez de ampliarla al conjunto empresas que calificarían como micro según sus ventas totales anuales. No obstante, cabe sugerir que una adecuación con
los requisitos mínimos de contratación previstos en las categorías más altas del Monotributo implicaría considerar una eventual actualización del tope vigente para este régimen
tributario. De todos modos, debe indicarse que este criterio operativo facilita las tareas de control y fiscalización al alinearlas con las llevadas a cabo por la Administración Federal de
Ingresos Públicos sobre este sector de contribuyentes.
Lo restringido del universo de empleadores formales que podrían beneficiarse con esta medida de reduc-
ción del costo laboral no salarial constituye una de las principales diferencias con experiencias anteriores
de reducción de las cargas sociales, reduciendo su impacto sobre los fondos de la seguridad social. Su rele-
vancia radica en el hecho de que la cantidad de trabajadores no registrados que dependen de empleadores
monotributistas asciende al 77% del empleo contratado por los mismos, lo que representa un tercio del total
del empleo asalariado no registrado que se desempeña en empresas inscriptas fiscalmente (MTEySS, 2012b).
El cumplimiento de las obligaciones de registración económica que supone el acogimiento al régimen

simplificado de pequeños contribuyentes constituye un elemento de no menor importancia a partir del
cual poder operar la remoción de la marginalidad presente en el incumplimiento de las obligaciones for-
males relativas a la afiliación de los trabajadores.
7. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Los resultados hallados a partir de la aplicación de un ejercicio de análisis estadístico del trabajo no regis-
trado desde el punto de vista del cumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores aportan
elementos de información relevantes para la elaboración de orientaciones de combate a la informalidad y
precariedad laboral, atento a la creciente centralidad de la problemática en la agenda política actual.
Un dato significativo al respecto es que poco más de la mitad de los asalariados privados –registrados y no regis-
trados– se ocupa en establecimientos en los cuales se detectan incumplimientos manifiestos de las obligaciones
laborales y tributarias, en tanto que una porción mayoritaria de los mismos lo hace en unidades económicas in-
formales, en las cuales la no inscripción en la seguridad social un emergente de prácticas empresariales de una
evasión mayor: la estrictamente fiscal. Complementariamente, el hecho de que uno de cada cuatro trabajadores
no registrados del sector privado se localice en unidades económicas no registradas en las cuales la dotación de
personal no supera los 5 trabajadores pone claramente de manifiesto la alta concentración del empleo no decla-
rado entre las microempresas que se hallan en situación de extralegalidad o marginalidad legal.
En correspondencia con estas evidencias cabe poner en debate la relación existente entre la no declara-
ción de los trabajadores y el incumplimiento de las obligaciones laborales, tributarias y de la seguridad
social. Los datos estudiados parecen corroborar los enunciados que postulan que la no registración de los
trabajadores es condición para el mantenimiento de la consistencia con la no declaración de impuestos.
El incumplimiento de las obligaciones laborales es así una práctica parcial de un dispositivo más amplio
de funcionamiento en condiciones de marginalidad legal.
La identificación de un amplio segmento de unidades económicas con incumplimiento general de sus

obligaciones formales, característico de establecimientos que operan en condiciones de elevada evasión
fiscal, cuando no de absoluta marginalidad, se presenta como uno de los principales desafíos a enfrentar
en el actual contexto. Tanto las acciones tendientes a mejorar la productividad de las micro y pequeñas
empresas, como aquellas dirigidas a asegurar condiciones de protección social de sus trabajadores por
medio de mecanismos implementados con el fin de afrontar el riesgo socioeconómico de las familias son
orientaciones claves en el marco de una estrategia de transición hacia la formalidad económica.
En el corto plazo la formalización de las empresas con menores niveles de productividad y/o rentabilidad
constituye un objetivo primordial en orden a reducir la dimensión del trabajo no registrado. El estableci-
miento de un régimen especial de contribuciones de seguridad social para microempleadores monotri-
butistas que combine facilidades de simplificación registral junto con una reducción del costo laboral no
salarial es una medida que, asociada a una mejor coordinación de la acción de fiscalización e inspección
en el trabajo en este sector de empresas, puede contribuir a una reducción de los actuales niveles de
informalidad y precariedad laboral.
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EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL: EL DERROTERO DESDE LA“PROTESTA
SOCIAL” PIQUETERA A LA REINSERCIÓN LABORAL CON INCLUSIÓN SOCIAL
MARÍA DE LOS ÁNGELES S. MICHEL
INDICE
1. Introducción pág. 71
2. Protesta social y conflicto social pág. 72
3. El cambio de paradigma: del asistencialismo a la inclusión social

a través del trabajo. Reinserción laboral con inclusión social pág. 74
4. Trabajo Decente: adecuación a la normativa internacional

de la Organización Internacional de Trabajo pág. 76
5. Palabras finales: conclusiones y aportes pág. 77
7. Agradecimientos pág. 80
“La paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social.”
Preámbulo de la Constitución de la OIT
1. INTRODUCCIÓN
La transición o derrotero que siguieron los movimientos sociales, verdaderos actores colectivos, prota-
gonistas de reivindicaciones sociales expresadas a través del “conflicto social” bien podría explicarse en
el cambio de paradigma1 producido en el diseño e implementación de políticas públicas llevado a cabo
por la Secretaría de Empleo a través de los Programas Nacionales de Empleo (en adelante, PNE), para el
período comprendido desde el año 2004 hasta el presente.
Es una realidad que fue analizada en diversos trabajos científicos cómo los PNE (incluso los de carácter
provincial en aquellas provincias donde se implementaron e implementan) fueron utilizados ya desde
finales de la década de los ‘90 e inicios del nuevo milenio como instrumentos de descompresión de las
tensiones y conflictos generados por movimientos colectivos, autodenominados piqueteros, que presen-
taban demandas sociales en contextos de pobreza extrema, desempleo y exclusión social.
Abordaremos el tema de la generación y expresión del conflicto como respuesta de los colectivos sociales
a la perdida identitaria de los individuos producida por la fragmentación del movimiento obrero acaecida
en los altísimos niveles de desempleo para comienzos del milenio, así como la conformación de estas
nuevas identidades colectivas, movimientos de desocupados, con una nueva modalidad de protesta (el
piquete) y de organización (la asamblea).
Luego brindaremos una aproximación teórica respecto al proceso por el cual estas demandas sociales
fueron absorbidas a través de la participación de estos colectivos sociales en PNE diseñados e implemen-
tados por la Secretaría de Empleo y cómo se produce la reformulación progresiva de la participación de
estos actores en Programas que implican políticas activas de empleo destinadas a la reinserción laboral
con inclusión social.
Esta reformulación no sólo involucró un mejoramiento del contexto económico y social, innegablemente
ocurrido en Argentina durante la última década, que ha generado una ampliación del mercado laboral,
con la creación de más de cinco millones de puestos de trabajo; sino que también implica el reconoci-
miento por parte de los diseñadores de políticas de las especiales características de ciertos grupos socia-
les y las resistencias que estos presentan para ser absorbidos por el mercado laboral.
En este marco, se produjo un cambio gradual en la participación de los movimientos sociales de desocu-
pados en PNE focalizada en la promoción de actividades para la inclusión laboral a través del diseño e
implementación de políticas activas de empleo.
Por último, referiremos a la adecuación de las estrategias llevadas adelante por la Secretaría de Empleo a
las directrices que se establecen para estas temáticas en los diversos grupos de trabajo intergubernamen-
tales de relevancia internacional.
1 | C abe mencionar que no hacemos referencia al concepto estricto de paradigma en el sentido concebido por Thomas Kuhn, sino que referimos a una reelaboración de este
concepto para su utilización en ciencias sociales conocida como “paradigm shift”.
2. PROTESTA SOCIAL Y CONFLICTO SOCIAL2
“No hagan nada por contener el conflicto social, el conflicto debe tener un desarrollo
y de este desarrollo nace en definitiva algo bueno, hace historia”.3
Carlos Tomada
Desde finales de los años ‘90 puede observarse una progresiva mutación de las identidades tradicional-
mente vinculadas a la movilización social. Surgen en la escena social nuevos actores colectivos que pro-
gresivamente van perfilándose como los nuevos protagonistas de la “protesta social”. Ese protagonismo
que van adquiriendo, poco a poco, estos nuevos grupos sociales evidencia la pérdida de la legitimidad de
otros actores sociales y políticos, específicamente, los sindicatos.
El surgimiento de los movimientos sociales de desocupados como protagonistas del conflicto social a
partir de la década de los noventa tiene explicaciones multicausales.
Sin intentar realizar un análisis histórico pormenorizado de los sucesos que dieron origen a este proceso
de consolidación de este nuevo actor social colectivo (que por otra parte excedería el propósito del pre-
sente trabajo) debemos referirnos a las transformaciones socioeconómicas sufridas desde los años ‘70
que significaron un incesante aumento de la brecha entre ricos y pobres. La elevada concentración de la
riqueza sumada a los altísimos niveles de desocupación generados a partir de las privatizaciones de em-
presas de servicios públicos (desde mediados de las década de los noventa) y los procesos económicos
hiperinflacionarios (desde mediados de la década de los ochenta) generaron el contexto propicio para el
surgimiento de estas nuevas voces que expresaron a través de piquetes y puebladas el descontento frente
a las políticas de Estado que estaban operando en la República Argentina en esos momentos y que los
dejaba por debajo de la línea de pobreza, desamparados, excluidos e incluso en situación de hambre.
Estos nuevos actores, movimientos de desocupados, se erigen en protagonistas de la “protesta social” y se

consolidan como actores sociales y políticos con capacidad de negociación. Así, estos individuos “desafi-
liados de redes sociales y políticas sistemáticas emergieron como actores con potencialidad política”.4
Este verdadero “ciclo de protestas”5 que desemboca en la consolidación de los movimientos sociales de
desocupados como nuevo actor político y social, interlocutor de las políticas públicas del Estado, reco-
noce una doble filiación histórica: en primer lugar (Svampa, 2003), los piquetes y puebladas ocurridos en
el interior del país (pueden citarse por ejemplo los casos de los incidentes ocurridos en Cutral-Có y Plaza
Huincul, así como los hechos acaecidos en General Mosconi y Tartagal) durante 1996 y 1997, epicentros
del conflicto social surgidos como reclamo frente a la desocupación y pobreza, expresión desesperada de
estos ex empleados de empresas de servicios públicos privatizadas6. Cabe destacar que estas manifesta-
ciones sociales fueron duramente reprimidas. Incluso, los incidentes de Cutral-Có y Plaza Huincul, del 12
de abril de 1997 terminaron con el fallecimiento de una manifestante que recibió un disparo en el cuello,
la maestra Teresa Rodríguez.7
En segundo lugar, las manifestaciones sociales de desocupados en el interior del conurbano bonaerense.
Massetti (2004) se refiere a la “matancerización del movimiento piquetero”8 y explica que si bien es dable
reconocer a los episodios acaecidos en el interior del país en los años finales de la década de los noventa
2 | C abe destacar que no haremos una distinción conceptual entre “protesta social” y “conflicto social” como categorías de análisis diferentes,
sino que nos referiremos indistintamente a ellas, tal y como surge de los estudios consultados de las fuentes bibliográficas citadas.
3 | Citado por el Dr. Francisco Lozano en MTEySS (2010), El rol del estado en el conflicto social y laboral. Buenos Aires. p. 71.
4 | Scribano, Adrián; Schuster, Federico (2001), p. 18.
5 | Ídem. Ver cita en la que siguen el concepto de Tarrow.
6 | Ley 24.145 sancionada el 24/09/1992. Véase http://www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2012/4/edicion_1260/contenidos/noticia_5210.html.
7 | Se puede consultar entre otras tantas publicaciones www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/1-58923-2012-05-06.html.
8 | Massetti (2004), p. 21.
el haber originado un “ciclo de protesta”9 y ser los creadores de la “mítica piquetera”, es en los hechos ocu-
rridos en el conurbano bonaerense a partir de 2000 y 2001 donde encontramos la fundación “organizacio-
nal” de estos movimientos sociales.10
Los acontecimientos ocurridos entre junio de 2000 y abril del año siguiente en la zona oeste del conurba-
no bonaerense, fundamentalmente en las localidades de La Matanza e Isidro Casanova, a la vera de la Ruta
Nacional N°3, son la génesis de la “piqueterización de los sectores pobres” del conurbano.11
Es de estas manifestaciones sociales que surgen los grandes movimientos sociales de desocupados, que
luego tendrían alcance nacional. Podemos citar a la Federación por la Tierra, la Vivienda y el Hábitat (FTV);
la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y el Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados
(MIJD), como los más representativos del momento, liderados por los dirigentes sociales Luis D’Elia, Juan
Carlos Alderete y Raúl Castells, respectivamente.
Es importante destacar la diferencia en los relatos de las identidades de los actores que encabezan los
piquetes del interior y estos más cercanos, en el conurbano bonaerense.
En el caso de las puebladas y piquetes del interior del país nos encontramos frente a trabajadores
desocupados, desempleados o “desafiliados”.12 En tanto, en el conurbano bonaerense nos enfrentamos
a otras realidades. Son contextos de pobreza extrema y exclusión social. Son los casos de aquellos que
nunca ingresaron al mercado de trabajo formal y que encontraban la subsistencia a través de la subo-
cupación y el trabajo precario.
Pero más allá de las diferencias en la génesis o la embriología de estas organizaciones, lo cierto es que a
través del conflicto social lograron consolidarse como movimientos; con su diversidad y con su heteroge-
neidad fueron capaces de lograr ámbitos de articulación lo suficientemente amplios como para erigirse
en actores sociales colectivos, con capacidad de gestionar y negociar sus demandas frente a las autorida-
des públicas locales y a nivel nacional.
Así, los piquetes fueron utilizados como recursos simbólicos (Lenguita, 2002), ya que los “cortes de ruta” con-
figuraban el umbral de los conflictos sociales y dejaban en un primer plano al hambre (Svampa, 2001).
Lenguita (2002) nos advierte acerca del “poder del desempleo” y reconoce en los piquetes o cortes de
ruta un canal de visibilidad política que se utilizó para expresar numerosas manifestaciones del conflicto
social, pero fundamentalmente para reivindicar intereses vinculados al trabajo (o a su falta). Caracteriza al
movimiento piquetero como frente de resistencia para la supervivencia y destaca que el carácter estruc-
tural del desempleo legado por el orden neoliberal (de la década de los ‘90 e inicios del milenio) supone
consecuencias genocidas.13
Es en este contexto económico y social que surgen como respuesta frente a la crisis los denominados “pla-
nes”, subsidios de diversa índole y financiamiento que constituyeron el núcleo sobre el que se estructuró
la política de contención del gobierno (Svampa, 2001).
Ya desde finales de los años ‘90 existían programas nacionales de carácter asistencial que fueron co-
múnmente denominados “planes Trabajar”. Frente a las situaciones puntuales de conflictos sociales que
frecuentemente desembocaban en movilizaciones masivas de desocupados y sendos piquetes, los diri-
gentes sociales “negociaban” con las autoridades gubernamentales la entrega de alimentos y de cierto
número de planes sociales.
9 | En los términos explicados por Scribano y Schuster (2001).

10 | Massetti (2004), p. 24.
11 | Massetti (2004), p. 25.
12 | Scribbano y Schuster (2001), p. 18.
13 | Lenguita (2002), p. 53
3. EL CAMBIO DE PARADIGMA: DEL ASISTENCIALISMO A LA INCLUSIÓN SOCIAL
A TRAVÉS DEL TRABAJO. REINSERCIÓN LABORAL CON INCLUSIÓN SOCIAL
En el año 2002 se crea por decreto del Poder Ejecutivo Nacional el Programa Derecho Familiar de Inclusión
Social: Jefas y Jefes de Hogar Desocupados.“El plan nace no sólo como herramienta de la política social, sino
principalmente como instrumento para apaciguar un conflicto social de características inéditas que ponía
en juego la continuidad del sistema político institucional”14. Cabe recordar que el contexto político institu-
cional era harto difícil con un gobierno de transición a cargo del entonces presidente Dr. Eduardo Duhalde.
El decreto 565/0215 reglamentó el Programa Jefes de Hogar, para ser aplicado en todo el territorio nacional
y en el marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria. Los considerandos
del decreto señalan que el Derecho Familiar de Inclusión Social se origina en el cumplimiento del manda-
to del art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, que establece el rango constitucional de los tratados y
pactos internacionales, y expresamente en las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales (PIDESC).
Cita, además, la coyuntura económica, la gravísima situación que vivía el país y las recomendaciones de la
Mesa de Diálogo Argentino (foro convocado por el gobierno de Duhalde en enero de 2002, destinado a
la búsqueda de consensos entre los sectores sociales, políticos, empresariales y laborales del país), cuyos
integrantes manifestaron que uno de los principales problemas que enfrentaba el país es el carácter re-
gresivo de la distribución del ingreso, y que “es importante promover una redistribución de recursos hacia
los sectores sociales que menos tienen, para contribuir a una mayor equidad y promover un desarrollo
económico sustentable” (Pautassi, 2003).
El Programa Jefes de Hogar fue reglamentado por resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación y ad-
ministrado por este organismo. Asimismo, existían dentro de esta cartera de Estado diversos programas
sociales dirigidos a desocupados, entre ellos el Programa de Empleo Comunitario.16
Conforme a los datos brindados por la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación, para
el año 2003, el Programa Jefes de Hogar contaba con 2.057.208 beneficiarios. En tanto, el Programa de
Empleo Comunitario tenía en ese mismo período 235.049 beneficiarios.
Los programas que citamos alcanzaban a una población de más de dos millones y medio de ciudadanos
desocupados para el período, lo que da cuenta de la gravedad económica y social por la que atravesaba
la República Argentina.
Estos programas sociales estaban diseñados bajo lógicas diferentes, ya que en caso del Programa Jefes
de Hogar (PJH) la característica sobresaliente era el acceso universal de todos aquellos ciudadanos que
cumplían con ciertos requisitos o perfil de ingreso. En tanto, el Programa de Empleo Comunitario (PEC)
supone la participación de los beneficiarios en actividades o proyectos coordinados por organizaciones
sociales públicas o privadas.
El período que queremos analizar, comprendido entre los años 2004 y 2012 inclusive implica referirnos
no sólo a un “paradigm shift” o cambio de paradigma en el diseño y la gestión de las políticas públicas
gubernamentales. Hay que reconocer que se ha dado un extraordinario cambio de escenario.
Golbert, L. y Roca, E. (2012) nos aportan datos estadísticos cuya fuente surge de la Encuesta Permanente
de Hogares (INDEC) que indican que la tasa de desempleo considerada para el cuarto trimestre del año
2003 ascendía al 14,4% mientras que para idéntico período del año 2011, había descendido a un 6.7%.17
14 | Pautassi, Laura; Rossi, Julieta; y Campos, Luis (2003), Plan Jefas y Jefes. ¿Derecho Social o beneficio sin derechos? Buenos Aires, CELS.
http://www.cels.org.ar/common/documentos/analisis_jefes_jefas_oct2003.pdf
15 | Publicado en el Boletín Oficial el 4 de abril de 2002 y reglamentado por la resolución 312/02 del MTEySS.
16 | Creado por Resolución del MTEySS Nº 7, del 3 de enero de 2003.
17 | Golbert, L. y Roca, E. (2012), p. 153.
Esta drástica reducción del desempleo, o dicho de otra manera, este significativo aumento del empleo, se
explica en la adopción de un nuevo modelo económico y social, de carácter nacional y popular, fuerte-
mente orientado a la redistribución de ingreso y a la adopción de políticas públicas de inclusión social, a
partir de la llegada a la Presidencia del Dr. Néstor Kirchner en 2003, continuada desde el año 2007 hasta el
presente por la Sra. Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner.
Es en este marco que las acciones llevadas a cabo por la Secretaría de Empleo18 para la adopción y ejecución
de programas sociales se focalizó en la reducción de las políticas asistencialistas y en la progresiva imple-
mentación de estrategias que permitieran a los participantes de programas de empleo adquirir competen-
cias para la reinserción laboral, ya sea a través de actividades de carácter formativo, terminalidad educativa
como la participación en proyectos de carácter asociativo y de índole autogestionada, entre otras.
Golbert y Roca (2012) se preguntan cómo se transita de la asistencia a la “activación”19 y citan el Informe
Conjunto sobre Integración Social20 (Consejo de la Unión Europea, 2001c, 35-36) que refiere que “la acti-
vación consiste en pasar de la ayuda financiera pasiva a una ayuda activa que permita a sus beneficiarios
alcanzar un cierto nivel de autonomía. Sí se observa un gran interés (de los Estados miembros) por reducir
la dependencia de larga duración siempre que sea posible y promover la activación de los beneficiarios
de la ayuda social para que ésta sea un trampolín hacia el empleo”.
Es justamente esto el “paradigm shift” al que aludimos, o cambio de paradigma, dentro de las acciones
que involucran a los programas sociales para desocupados ejecutados por la Secretaría de Empleo. Para
una mayor elocuencia veamos el siguiente gráfico21:
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
PROGRAMAS
ASISTENCIALES
(personas participando)
Programa Jefes 2.057.208 1.844.590 1.615.491 1.452.121 1.107.649 749.019 500.354 17.637 13.687 -
de Hogar
Programa de Empleo 235.049 260.754 299.020 285.971 297.565 429.390 585.466 508.384 295.133 65.614
Comunitario
POLÍTICAS DE EMPLEO
(personas participando)
Seguro de Capacitación - - - 20.803 75.226 103.018 132.954 247.123 262.910 226.744
y Empleo
Jóvenes con Más - - - - - 9.440 74.625 123.122 316.845 285.674
y Mejor Trabajo
Seguro por Desempleo 169.271 152.043 162.758 205.153 245.313 294.285 362.435 323.882 266.407 255.676
Del gráfico surge la abrupta caída en el número de participantes en programas de carácter asistencial y la acti-
va participación de beneficiarios en políticas activas de empleo. Cabe mencionar que estas políticas ejecutadas
a través del Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)22, el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo23 y el
Seguro de Desempleo ofrecen prestaciones que mejoran la empleabilidad de más de 650.000 ciudadanos.
18 | A cargo del Lic. Adolfo E. Deibe desde mayo de 2004.

19 | Golbert, L. y Roca, E. (2012), p. 54.
20 | Ídem.
21 | Elaboración propia en base al Resumen de Acciones de la Secretaría de Empleo, publicado en http://www.trabajo.gov.ar/secretaria/acciones_tabla.asp#nota1.
22 | Decreto PEN 336/2006.
23 | Resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación N°497/2008.
No obstante, es preciso mencionar, respecto del Programa de Empleo Comunitario, que desde 2006, se
efectuaron acciones conjuntas entre la Secretaría de Empleo y diversas organizaciones sociales de des-
ocupados, por las cuales se les brindó mecanismos de asistencia técnica (entre muchos otros) para que
incluyeran a los beneficiarios de los cuales eran organismos responsables en políticas activas de empleo,
esto es, el Seguro de Capacitación y Empleo y toda la batería de prestaciones que éste incluye.
En este derrotero, las organizaciones sociales, otrora movimientos piqueteros, vuelven a tener un papel
protagónico. Pero no ya desde la tensión que genera el conflicto, el hambre y la exclusión social, sino con-
cebidas hoy por los diseñadores de políticas públicas como verdaderos destinatarios de acciones y como
colaboradores en estos procesos inclusivos de mejora de la empleabilidad.
A partir del año 2006 y hasta mediados de 2007, las organizaciones sociales, apoyadas por las acciones
desarrolladas en la Secretaría de Empleo y fundamentalmente en las Gerencias de Empleo que se encuen-
tran a lo largo y a lo ancho de todo el país, “lograron conducir un traspaso al Seguro de Capacitación y
Empleo inédito (inclusión), de casi 400 mil personas, operado uno a uno y de manera personal, como una
fase más de la integración (de las organizaciones sociales) a estadios superadores en la concepción de las
políticas de empleo en relación a los primeros meses de 2003. Incluidas las organizaciones sociales en el
Seguro de Capacitación y Empleo, comenzó un proceso cualitativo que hoy sigue en evolución y que va
tomando cuerpo y teniendo frutos en el camino de la integración y la mejora de la empleabilidad”.24
Si consideramos que Svampa (2003) sostenía que la integración y la institucionalización25 se perfilaban

como una tendencia importante a partir del gobierno de Néstor Kirchner, podemos afirmar efectivamente
que éstos fueron los mecanismos institucionales que se articularon como respuesta a las diversas y cuan-
tiosas situaciones de conflicto social originadas en el contexto de crisis económica y social que nos tocó
atravesar en los inicios del milenio. Y todo indica que esas estrategias han sido exitosas.
4. TRABAJO DECENTE: ADECUACIÓN A LA NORMATIVA INTERNACIONAL

DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO
Es menester hacer una breve pero necesaria referencia a la adopción e inclusión en todas las acciones
llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo de la Nación en general, así como por la Secretaría de Empleo
en particular, de las directrices brindadas por la Organización Internacional del Trabajo, en la adopción de
la normativa internacional y en el respeto de las recomendaciones e informes de los técnicos y expertos
encargados de velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados.
El recientemente adoptado Plan Estratégico del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Nación período 2012-201526 contiene entre sus objetivos generales y específicos a todos los derechos
plasmados en “Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo”, adoptada por
la 86ª Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Más aún, el Dr. Carlos Tomada sostiene que “tenemos que lograr que la totalidad de los argentinos y ar-
gentinas pueda acceder a un trabajo legal y formal reduciendo la precariedad laboral; debemos acercar
el trabajo a los jóvenes a través de la capacitación y la formación profesional, erradicar el trabajo infantil,
incrementar la empleabilidad en colectivos sociales específicos y perfeccionar la administración del con-
flicto en el mundo laboral” (Plan Estratégico 2012-2015).
En este mismo sentido, es preciso reconocer que toda la gestión desarrollada por el Ministerio de Trabajo
de la Nación, desde el año 2003 hasta el presente se orienta hacia el reconocimiento de la importancia
24 | Arq. Soldati, Gabriel (2012), asesor de la Secretaría de Empleo. Inédito.

25 | Svampa (2003), La Política de los movimientos piqueteros, p. 15.
26 | Res. MTEySS 512/2012, del 10/01/2012.
de los derechos del trabajo, teniendo como premisa para el diseño y gestión de las políticas públicas a su
cargo, el concepto de trabajo decente.27
“El concepto de TRABAJO DECENTE fue adoptado por la comunidad internacional como base de una estrategia
destinada a conseguir un desarrollo sostenible y centrado en las personas. Para eso, se basa en la creación de
empleo, en los derechos de los trabajadores, en la igualdad entre hombres y mujeres, en el acceso a la protec-
ción social y en el diálogo social. El trabajo decente implica, además, oportunidades de trabajo productivo y
con un ingreso justo; brindar seguridad en el lugar de trabajo y protección social para los trabajadores/as y sus
familias. El trabajo decente supone mejores perspectivas para el desarrollo personal y favorecer la integración
social; da a las personas libertad de expresar sus opiniones, organizarse y participar en la toma de decisiones
que inciden en sus vidas y garantiza la igualdad de oportunidades y de trato para todos y todas.”28
Y son precisamente éstos los lineamientos que inspiran las acciones desarrolladas. Tal como afirmara el
secretario de Empleo, Lic. Enrique A. Deibe29: “Una suma de voluntad política y demanda popular sus-
tituyó el asistencialismo y los planes sociales por políticas de fomento a la creación de más y mejores
puestos de trabajo. Era esencial recuperar el rol del trabajo decente para erradicar la pobreza y garanti-
zar la gobernabilidad democrática”.30
5. PALABRAS FINALES: CONCLUSIONES Y APORTES

Iniciamos el presente análisis abordando el conflicto social y su manifestación más expresiva, el piquete.
Luego, referimos la incidencia que los movimientos sociales de desocupados (nuevos actores colectivos)
tuvieron como verdaderos protagonistas en estos procesos de conflicto, interpelando a las autoridades
gubernamentales en busca de respuestas frente a la exclusión social, el desempleo y la marginación.
Desde el Estado se les brindó respuestas de diversa índole. En un primer momento, dirigidas al asisten-
cialismo; luego, con las mejoras de las condiciones económicas y sociales surgidas en el marco del nuevo
modelo de gobierno nacional y popular adoptado desde el año 2003, enfocado en la construcción de una
sociedad más equitativa31, se adoptaron verdaderas políticas de empleo; con medidas que significaron
una considerable mejora en la distribución del ingreso personal, con la creación de más de cinco millones
de puestos de trabajo, con el fortalecimiento de la inserción laboral de miles de ciudadanos.
Esto se realizó trabajando conjuntamente con las organizaciones sociales. Adoptando un modelo de tra-
bajo tendiente a la descentralización, a través de las Gerencias de Empleo (ubicadas en cada una de las
provincias del país) y las oficinas de empleo de la Red Federal de Servicios de Empleo se trabaja día a día,
para llegar cada vez a más ciudadanos, con el objetivo de mejorar la empleabilidad y la inserción laboral.
Siguiendo con las pautas y objetivos plasmados en el Plan Estratégico 2012/2015; entre los cuales se des-
taca en primer lugar: “Desarrollar y promover mejores condiciones de empleabilidad e inserción laboral”
se siguen desarrollando programas de empleo que contemplan políticas activas, dirigidos a todos los
actores sociales, inclusive a los actores colectivos, esto es, los movimientos sociales.
Por todo lo expuesto, consideramos que a pesar de que queda muchísimo trabajo por realizar, los resulta-
dos de la gestión son más que halagüeños.
27 | Juan Somavía, director general OIT, Conferencia Nº87 de la OIT en 1999.

28 | Jornada Mundial por el Trabajo Decente, 07/10/2013. Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y los Derechos Humanos, Buenos Aires.
http://2008.wddw.org/IMG/pdf/informe_trabajo_decente.pdf
29 | Deibe, Enrique A.,“De la política de contención social a la política de empleo”, en Orgullo Nacional. Un legado de Trabajo, 2011, Buenos Aires.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
30 | Lema impuesto por la República Argentina en la IV Cumbre de las Américas. Año 2005.
31 | Orgullo Nacional. Un legado de Trabajo, 2011, Buenos Aires. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Sería interesante incluir en el trabajo diario las pautas delineadas en el Plan Estratégico, respecto a la
necesidad de afianzar la calidad de la gestión a través de la mejora continua. Esto podría implementarse
aumentando la integración entre las diferentes áreas del organismo, elaborando estrategias en conjunto
para el abordaje de las situaciones complejas que se viven en las distintas dimensiones territoriales a las
que llega el accionar de esta cartera gubernamental.
Asimismo, es necesario no perder de vista el objetivo de equidad, igualdad de acceso a los recursos y dis-
tribución más justa. Fundamentalmente, los hacedores de política pública son quienes tienen la responsa-
bilidad de diseñar estrategias que favorezcan a todos los ciudadanos y que los incluyan.
En este sentido, la cooperación y la coordinación entre las áreas del Ministerio de Trabajo de la Nación, así
como con las distintas agencias y organismos gubernamentales es imprescindible.
Por último, sólo resta destacar que estamos viviendo una historia diferente: la historia de la República
Argentina con inclusión social.
6. BIBLIOGRAFÍA
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n Svampa, Maristella; Pereyra, Sebastián (2003), Entre la ruta y el barrio: la experiencia de las organizaciones
piqueteras. Buenos Aires. Biblos.
7. AGRADECIMIENTOS
Quiero expresar mi más profundo agradecimiento al Arq. Gabriel Soldati, que me brindó un aporte fun-
damental respecto a la genealogía del movimiento piquetero y por su apoyo incondicional; al Lic. Enrique
Deibe, por la confianza depositada en mí y por haberme alentado en la realización de este curso y a la Dra.
Susana Corradetti de la que he recibido la mayor generosidad y apoyo académico.
LOS APORTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL A LAS POLÍTICAS
ACTIVAS DE EMPLEO EN LA ARGENTINA ENTRE 2004 Y 2011.
UN ENFOQUE RENOVADO PARA AFRONTAR LA EXCLUSIÓN SOCIAL
LAURA ADRIANA NASRA
INDICE
1. De la intervención dirigida a la planificación integral. Un análisis de las transforma-

ciones del empleo en la Argentina de la última década pág. 83
2. Argentina siglo XXI: crisis, transformación y recuperación desde los aportes

a las Políticas Activas de Empleo desde la Cooperación Internacional pág. 84
2.1 La crisis
2.2 La transformación
2.3 La recuperación y los aportes a las Políticas Activas de Empleo desde la Cooperación
Internacional
2.3.1 El Programa de Apoyo para la Reactivación del Empleo en Argentina
2.3.2 El Programa de Apoyo a la Consolidación y Mejora de la Calidad del Empleo
en la Argentina
3. Algunas propuestas para futuras intervenciones pág. 91

3.1 A nivel de la coordinación intergubernamental
3.2 A nivel de las articulaciones internas en el país
3.3 A nivel de los servicios de empleo locales
3.4 A nivel del acceso y gerenciamiento de información en materia de empleo
3.5 A nivel del abordaje de poblaciones específicas con problemas de empleabilidad
4. Reducir el déficit de trabajo decente, un desafío todavía en ciernes pág. 94
5. Anexos pág. 96
1. DE LA INTERVENCIÓN DIRIGIDA A LA PLANIFICACIÓN INTEGRAL. UN ANÁLISIS DE LAS TRANS-
FORMACIONES DEL EMPLEO EN LA ARGENTINA DE LA ÚLTIMA DÉCADA
“Hacía fines del siglo XX, de la mano de los cambios tecnológicos y de las nuevas modalidades de acumu-
lación, la internacionalización del capital fue logrando un desempeño que desactivó las fronteras de las
economías nacionales transformando sus capitalismos. En la Argentina de los ‘90, las reformas neolibera-
les no hicieron más que ajustarse a éste fenómeno. La globalización,1 en su faceta económica, imprimió
una dinámica que debilitó lo comunitario, como identidad política capaz de imputar sus valores a un pro-
yecto nacional, y desarticuló la sintonía entre crecimiento económico y políticas sociales” (Bittar, 2002).2 En
las políticas laborales, los condicionantes externos surgieron del seguimiento a las recomendaciones del
Consenso de Washington.3 Los acuerdos con las instituciones financieras internacionales aconsejaban la
adopción de recetas tendientes a la liberalización y reforma del mercado laboral. Durante este período, el
discurso oficial abogó por la no intervención del sector público y por una dinámica de ajuste estructural
donde las políticas activas, en términos de desarrollo, estuvieron relegadas ante un modelo que privilegió
otros elementos económicos. Era claro que el sistema económico y la cooperación internacional4 corrían
en aquel entonces por carriles paralelos, sin dialogar sobre qué medidas generan pobreza y qué costos
tenía “reparar” esas consecuencias. Específicamente, abandonando al trabajo5 como soporte histórico pri-
vilegiado de inscripción en la estructura social, el nuevo paradigma de las políticas sociales fijó paráme-
tros que incidieron en la definición de las políticas públicas,6 con repercusiones muy concretas, siendo la
principal la desconexión completa entre las principales dinámicas sociales endógenas y la pobreza.7 En
otros términos, podría decirse que se había descuidado la dimensión social de la globalización, en cuanto
a su carácter de proceso en marcha con un impacto en la vida y en el trabajo de las personas, así como en
sus familias y sociedades a través del grado de protección social existente. En este proceder se manifestó,
justamente, el punto ciego de esta intervención dirigida.
A la postre, la carencia de un enfoque más centrado en la cohesión social8 redundó en un tensión irre-
suelta entre la reconfiguración de la soberanía territorial del Estado y la presencia de ámbitos de deci-
sión supraestatales. Progresivamente, las consecuencias negativas del proceso liberalizador abierto por
la dictadura militar en el último cuarto del siglo pasado, fueron profundizadas durante los ‘90, hiriendo
1 | “La globalización se puede describir como un proceso que crea vínculos y espacios sociales transnacionales, revaloriza culturas locales y trae a un primer plano terceras cul-
turas. La singularidad del proceso de globalización radica en la ramificación, densidad y estabilidad de sus recíprocas redes de relaciones regionales globales empíricamente
comprobables y de su autodefinición de los medios de comunicación, así como de los espacios sociales y de las corrientes icónicas en los planos cultural, político, económico
y militar”.Ver Beck, Ulrich,“¿Qué es la globalización?”, Barcelona, Ed. Paidós, 1999, pág. 30.
2 | Bitar, Miguel Anselmo, resumen de su ponencia “La relación entre gobierno local – sociedad civil – territorio: condición de la equidad y racionalidad de las políticas sociales”
en “Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales. Estrategias de articulación de políticas, programas y proyectos sociales en Argentina”, publicación de la Asociación
Argentina de Políticas Sociales y Universidad Nacional de Quilmes. Buenos Aires, 2002, pág. 64.
3 | Consenso de Washington: conjunto de propuestas de tinte neoliberal, sugeridas para hacer frente al problema del subdesarrollo y las crisis recurrentes en los países
latinoamericanos. A nivel actoral, está constituido por el complejo político-económico-intelectual integrado por las instituciones financieras internacionales (FMI, Banco
Mundial), el Congreso de los Estados Unidos, su Reserva Federal, los altos cargos de la administración americana y los grupos de expertos internacionales. Algunos autores
incluyen a la Banca regional (BID, también con sede en Washington) (Minujin, Cesilini y Help, 2009)
4 | Cuando se habla de cooperación internacional, se hace referencia a todo tipo de actividades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, y/o por éstos y
organizaciones internacionales, cualquiera que sea su ámbito objetivo. Se trata de un proceso, un esfuerzo conjunto y explícitamente concertado, a través del cual las políti-
cas seguidas por los gobiernos llegan a ser consideradas por los asociados como acciones que facilitan sus propios objetivos, como resultado de la coordinación de políticas.
Ver Keohane, Robert O.:“Después de la Hegemonía. Cooperación y discordia en la política económica mundial”. Ed. GEL, Buenos Aires, 1998, pág. 74.
5 | Entenderemos por trabajo a toda actividad humana que, en forma intencionada, tiene por finalidad transformar un recurso en un bien o un servicio, o en otro recurso
supuestamente de mayor utilidad para sí o para otros. Ver letra T del Glosario Técnico del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo Chileno (SENCE) disponible en: http://
empresas.sence.cl/documentos/estudios/glosario_tecnico.pdf
6 | Entenderemos a las políticas públicas, como nuevos escenarios que articulan aspectos de las arenas nacionales e internacionales, entendidas como espacios convergentes,
donde diferentes actores despliegan sus estrategias de negociación en una materia dada y según su ámbito de competencia. Cabe aclarar que no existe una definición única
de política pública. Para mayor detalle sobre la noción de políticas públicas ver Oszlak y O’Donnell, 1984 en Zeller, Norbeto,“Marco conceptual metodológico para el estudio
de las Políticas Públicas”, publicaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública, Ed. 2007, pág. 21, disponible online en: http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/
publicaciones/paginas/politicas_publicas.html
7 | Alu, M., Aguilar, P, Dimarco, S., Grondona, A. y Montero, A.,“Empoderamiento, lazo comunitario y construcción de subjetividades. Aproximación a la estrategia de lucha contra
la pobreza en documentos del Banco Mundial”, en Murillo, S. (coordinadora) Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente a la cuestión social,
Ed. Centro Cultural de la Cooperación, Buenos Aires, 2006, pág. 65.
8 | En América Latina y el Caribe, el concepto de cohesión social dista de ser riguroso y surge ante la necesidad de encarar pertinaces problemas que, pese a algunos avances logrados
en los últimos años, aún perduran: altos índices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza; diversas formas de discriminación y de exclusión social que
se remonta a un lejano pasado. Para mayor detalle ver Ottone Ernesto (2007):“Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe” disponible en el
sitio web de la CEPAL: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/27814/P27814.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl
de muerte al poder integrador del Estado. El debilitamiento de su rol garante de las condiciones mínimas
de vida de la población terminó, junto al desmantelamiento del sistema productivo nacional, derivando
en crecientes niveles de desempleo, precariedad y exclusión social,9 cuyo epítome fue la profunda crisis
de 2001/02. Esta crisis, que emergió como consecuencia de la primacía del mercado por sobre cuestio-
nes laborales y sociales, exigía la revisión de las políticas basadas en aquellas ideas; sin embargo muchos
proponían reiterarlas e incluso intensificarlas. Frente a este desafío los nuevos gobiernos, del Dr. Néstor
Kirchner (2003-2007) y el de su sucesora, la Dra. Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015),
enfrentaron la mirada neoliberal, y decidieron reconfigurar el modelo socio-productivo con el objetivo de
armonizar los requerimientos de la economía globalizada, de competitividad y eficiencia, con la necesidad
imperiosa de mejorar las condiciones de vida de la población argentina. Esta redefinición del pacto social,
no le fue ajena al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), el cual rediseñó sus acciones
y programas en materia de empleo, bajo el paraguas del Plan Integral para la Promoción del Empleo “Más
y Mejor Trabajo” (PMyMT), propiciando así el pasaje de un abordaje de la problemática del empleo10 con
políticas pasivas, de carácter asistencialista, a políticas activas orientadas a favorecer la cantidad y calidad
del empleo. El apoyo dado a estas últimas políticas a partir de la implementación paralela en algunos te-
rritorios, en primer término del Programa de Apoyo para la Reactivación del Empleo en Argentina (AREA)
ejecutado desde 2004 a 2008 y, en segundo lugar, del Programa de Apoyo a la Consolidación y Mejora
de la Calidad del Empleo en Argentina (CEA) ejecutado desde 2009 a 2011, ambos programas de coope-
ración técnica internacional11 con estructura tripartita (MTEySS, Italia Lavoro, OIT)12 facilitaron el trabajo
conjunto, fortaleciendo la presentación de propuestas presentadas por los municipios alcanzados, a fin de
crear condiciones adecuadas para la generación de empleo e ingresos. Aportar al análisis crítico sobre la
eficacia de este enfoque combinado es el principal objetivo de este trabajo.
2. ARGENTINA SIGLO XXI: CRISIS, TRANSFORMACIÓN Y RECUPERACIÓN

DESDE LOS APORTES A LAS PAE
2.1 La crisis
El origen de la crisis está lejos en el tiempo, pero sabemos muchas cosas de ella. La crisis fue sustentada en
políticas orientadas a desmantelar las articulaciones existentes, que favorecieron los niveles de integración
y equidad característicos de nuestro país hasta entrados los años ’70. Esta década trajo consigo la aplicación
generalizada de políticas de libre mercado inauguradas por el régimen militar, y que luego serían profundi-
zadas durante los ’90 con las que recomendara en la misma línea el ya mencionado Consenso de Washing-
ton. A partir de allí se instrumentó un modelo persistente de ajuste y sobrevaloración financiera y cambiaria
–complementado con una drástica desregulación y apertura económica– con el objetivo de conseguir una
mayor integración internacional y dotar al mercado de un papel excluyente en la asignación de los recursos.
Dentro de este contexto, la necesaria competitividad se convirtió en una obsesión, y se apeló a la única va-
riable de ajuste que quedaba en manos locales: el empleo y los salarios, a partir de los innumerables experi-
mentos flexibilizadores, que no sólo redujeron los niveles de empleo sino que generalizaron el descontento
social. Así fue que la modernización de la década de los ’90 se construyó sobre la ya existente inequidad y
marginación de vastos sectores de la sociedad argentina, llevándolas a nuevos niveles, en un contexto en el
9 | El concepto de exclusión social se diferencia del de pobreza. Mientras que el término “pobreza” califica a las personas de acuerdo con su nivel de ingresos, el concepto de “exclusión”
alude tanto a la ruptura de los lazos o relaciones sociales como a la pérdida de trabajo y de derechos sociales. El concepto de exclusión social permite integrar nociones que estaban
ligeramente conectadas, como pobreza y desempleo, falta de acceso a bienes, servicios y activos, renuncia o pérdida de derechos básicos. Para mayor detalle ver pág. 76 del manual
de formación para docentes:“Construir futuro con trabajo decente” disponible en: http://www.trabajo.gob.ar/capacitacion/domestico/estudios.asp?cat=8
10 | Entenderemos por empleo a la circunstancia que otorga a una persona la condición de ocupado,en virtud de una relación laboral que mantiene con una instancia superior,sea ésta una perso-
na o un cuerpo colegiado,lo que le permite ocupar una plaza o puesto de trabajo.Las personas con empleo constituyen un caso específico de personas que realizan una ocupación.Ver Glosa-
rio de Reclutamiento de la Feria Ejecutiva del Empleo del Servicio Nacional de Empleo mexicano.Disponible en: http://www.feriaejecutivadelempleo.com/front_content.php?idcat=2563
11 | La cooperación técnica internacional apunta a compartir el conocimiento acumulado y desarrollado de un país con otro, o con una organización de la sociedad civil extranjera.Por lo general,
este tipo de colaboración se da a través de Programas de Cooperación Técnica en donde expertos viajan al país que solicita la ayuda para realizar trabajo de campo,asesoramiento,seminarios
o conferencias. La duración de estos programas varía según el gobierno que impulse la cooperación.También comprende servicios de consultoría y de capacitación realizados por algunos
donantes. Ver pág. 62 del “Manual para facilitar el acceso a la cooperación internacional” de la Red Argentina de Cooperación Internacional (RACI) disponible en: http://www.raci.org.ar/
recursos-para-ong/manual-de-cooperacion-internacional/
12 | OIT: Organización Internacional del Trabajo.
que sobrevivía el más adaptado, que no siempre era el más productivo. A nivel institucional, el Estado perdió
su capacidad distributiva y reguladora, lo que sumado a la caída del ingreso real de amplias capas de la po-
blación produjo un proceso generalizado de movilidad social descendente y una ampliación de la brecha de
desigualdad sobre todo a nivel de los ingresos percibidos.13
Ya entre los años 1998 y 2001, Argentina comienza a padecer de manera acelerada una de sus peores crisis
–financiera, económica, social e institucional–, con un decrecimiento de su PBI que iba a un ritmo del 5,2%
anual. Lo antedicho, en términos sociales, se expresó en los peores indicadores de toda la historia contem-
poránea argentina; sólo para citar los dos más importantes: (a) la situación de pobreza llegó al 57,5% de la
población, y la de extrema pobreza al 27,5% (en el 2002); y, (b) el desempleo abierto14 se ubicó en 18,3% en
áreas urbanas, con poco más del 50% de empleo precario.15 Esta persistente declinación del PBI provocó
también una desaceleración del crecimiento del empleo que aumentó a una tasa anual algo inferior al 1%
entre mayo de 1998 y fines de 2000. Posteriormente, el proceso fue de destrucción neta de puestos de tra-
bajo, dada la agudización de las dificultades macroeconómicas. Hacia octubre de 2001, la ocupación total se
ubicaba más de dos puntos por debajo de la correspondiente a mayo de 1998. La desocupación afectó con
similar intensidad a los trabajadores de diferentes características, pero cabe destacar los altos niveles que
alcanzó en las regiones con mayores debilidades productivas16 y particularmente en el caso de los jefes de
hogar: a principios de los ‘90 sólo alcanzaba a alrededor de un 3% y se situó en el 12% hacia fines de 2001.
En síntesis, el estallido que los argentinos vivimos los días 19 y 20 de diciembre de 2001 se explica, fun-
damentalmente, en el cariz descripto de las políticas implementadas durante el período inmediatamente
anterior, que deterioraron la equidad, la justicia y la cohesión social, generando un esquema de desigual-
dad de ingresos y segmentación social, que devino luego en una importante precarización institucional e
inestabilidad política (en menos de dos semanas se sucedieron cinco presidentes) contribuyendo de ma-
nera significativa a generar un masivo sentimiento de desconfianza al nivel de la población en general.17
2.2 La transformación
Luego de una década en la que las políticas laborales eran sólo para flexibilizar y desproteger a los trabaja-
dores –junto la ausencia del Estado en las relaciones laborales– se evidencia un cambio diametral. De 2003 a
la fecha, y de la mano de la gestión del Dr. Néstor Kirchner primero y de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner
después, lo dicho se evidenció, en la gran magnitud y cobertura que contemplaron los programas de asis-
tencia a los desocupados y sectores de menores ingresos, la articulación con el sector privado, la inspección
del trabajo, la negociación colectiva, hasta la implementación en la banca oficial de líneas de créditos para
las PyME en función de la nómina salarial declarada. El diseño y la ejecución de estas políticas pusieron de
manifiesto una clara vuelta al rol central del Estado como agente promotor del crecimiento económico, del
empleo y como piedra angular de una sociedad inclusiva. Es decir, el rol del Estado deja de ser pasivo para
recuperar el papel activo que le es propio en una sociedad democrática, impulsando políticas económicas y
sociales en busca de una mayor equidad distributiva, premisa básica de la justicia social.
Entre los ejes que orientaron estos cambios, se colocó al trabajo de calidad como un determinante de
la política pública, y se posicionó al Estado como promotor del desarrollo económico y coordinador de
actores y políticas, por ejemplo, a través del estímulo a la inversión y la mejora de la competitividad. En
combinación con las medidas para aumentar la productividad, se promovió la extensión de la protección
13 | L a distribución del ingreso se concentró en los sectores con mayor capacidad de ahorro y a expensas de los ingresos de otros sectores sociales.
14 | El desempleo abierto hace referencia a la cantidad de personas que no trabajan pero que en el momento del relevamiento buscan activamente trabajo y estaban en disponibili-
dad de trabajar.
15 | También denominado empleo no registrado; principalmente de carácter informal.
16 | En el sector productivo desaparecieron miles de empresas de los más diversos tamaños y actividades en todo el país. Las empresas que crecieron no tuvieron la dinámica
necesaria para articular de manera sectorial este proceso, sobre todo en las regiones en donde cerraba o se reducía la empresa principal. Los efectos implosivos arrastraron a
otras actividades dentro del área local.
17 | Tomada, Carlos;“Argentina 2003-2004. Crecimiento económico y empleo”,Presentación ante el Consejo de Administración de la OIT del Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la República Argentina, Dr. Carlos Tomada, y del Secretario de Empleo, Lic. Enrique Deibe, con motivo del Programa Global de Empleo, el día 6 de abril de 2005, págs. 7 y
8. Disponible online en: http://www.oit.org.ar/WDMS/bib/publ/libros/libro_ministrotomada.pdf
social, la determinación de salarios dignos y la ampliación de la formación profesional. Asimismo, se consi-
deró ineludible para asegurar la cohesión e inclusión social propender a una distribución del ingreso más
equitativa, a través del diálogo social, la mencionada negociación colectiva; y la articulación de la política
salarial con la protección social.
Prueba de todo lo antedicho fue la transformación paulatina de los subsidios iniciales del Programa Jefes
de Hogar18 (PJH), en puestos dignos de trabajo a través de programas de reinserción laboral, fortalecimiento
de redes sectoriales y regionales de capacitación y formación profesional que atendieron la demanda de
calificación de las actividades más dinámicas en términos de generación de empleos y permitieron actua-
lizar las competencias de las personas para facilitar y mejorar su inserción laboral; la creación de una red de
oficinas de empleo vinculadas con los actores que sostienen las tramas productivas locales con capacidades
para atender, orientar y apoyar a las personas en la búsqueda de empleo; el desarrollo de instrumentos de
apoyo e incentivo a empresas y entramados productivos locales para fortalecer sus capacidades y promover
la incorporación de trabajadores en empleos de calidad. De esta manera, las políticas activas de empleo19
apuntaron no sólo a proveer un ingreso sino también a consolidar un esquema que permitiera mejorar la
empleabilidad a través de una planificación estratégica vinculada al planeamiento territorial y en la cual el
desarrollo local tuviera como requisito previo el diseño participativo de las líneas políticas a trabajarse y don-
de la democracia local pasara por la inclusión de la mayor cantidad posible de actores locales.20
Fue desde esta visión que se consideró como objetivo delinear estrategias de mediano y largo plazo y que
el MTEySS, a través de la Secretaría de Empleo, decidió reorganizar todos los programas existentes bajo el
Plan Integral de Capacitación y Promoción del Empleo Más y Mejor Trabajo21 (PMyMT), a fin de intensificar
el impacto de empleo de todas las políticas de gobierno. A estos efectos, se comienza a articular en forma
permanente con las políticas de otras áreas gubernamentales y se ejecutan políticas activas orientadas
a la demanda de cada localidad, entendiendo que el camino de la descentralización es el más adecuado
para un Estado moderno que debe acompañar el comportamiento del entorno en base a una dotación de
recursos económicos y humanos y una institucionalidad local determinada.
En síntesis, en este nuevo período las políticas laborales incorporaron, principalmente, estos criterios esenciales:
n Promover el trabajo decente22 y, como una alternativa, la sustitución del salario por la percepción del in-
greso, a través del empleo genuino, con el objeto de reconstruir el tejido social y productivo y potenciar
18 | El PJJH fue uno de los programas más potentes en materia de protección social por su magnitud y alcance para personas desempleadas.Este programa que marcó el inicio de la aplicación de su es-
trategia territorial al involucrar activamente a los municipios,habilitó un subsidio (de 150 pesos) mensuales“a jefes y jefas de hogar,con hijos de hasta 18 años de edad o discapacitados de cualquier
edad,o a hogares donde la jefa de hogar o la cónyuge,concubina o cohabitante del jefe de hogar,se hallaba en estado de gravidez,todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en
el país,a cambio de una contraprestación en empleo transitorio,acciones comunitarias y de capacitación,y la finalización de los ciclos de enseñanza básica.Originalmente el PJJH atendió a poco más
de 2.000.000 de beneficiarios directos.Posteriormente,la dinámica de la política económica que generó un fuerte crecimiento económico fue restando beneficiarios del PJJH en la medida en que
pudieron reinsertarse en el mercado laboral.Para mayor detalle ver Laría, Margarita (promoción 2004),“La Estrategia Territorial de la Secretaría de Empleo del MTEySS: Una manera de atender el
problema del empleo desde lo local”,Tesis de Maestría en Desarrollo Local (Escuela de Política y Gobierno,Universidad Nacional de San Martín),pág.35.
19 | Las políticas activas de empleo, que forman parte de las políticas del mercado de trabajo (PMT), refieren al conjunto de las normas y orientaciones de un Estado para promover la inserción de las
personas –en edad de trabajar– en el mercado de trabajo.Para mayor detalle ver Informe final del Programa AREA,pág.26,disponible en:http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
20 | Al comparar la cantidad de prestaciones no monetarias vinculadas con los programas de empleo, se observa que prácticamente estas se triplicaron entre 2003 y 2009 –pasaron de 621.000
a 1.905.000 prestaciones-, destacándose la provisión de un conjunto más articulado de acciones en materia de orientación laboral, empleo, formación y capacitación. Para más detalle ver
Novick, Marta y Villafañe Soledad,“Distribución del ingreso.Enfoques y políticas públicas desde el sur”,1° ed., Buenos Aires 2011, publicación PNUD – MTEySS, pág.315.
21 | El PMyMT tiene como objetivo principal contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo mediante la articulación de distintas políticas públicas instrumentadas por
el MTEySS y otros órganos del Estado nacional, provincial y municipal con la participación de los sectores productivos involucrados. Las condiciones básicas que el Plan posee son: 1)
Generación de las calificaciones requeridas por regiones y ramas de actividad, fortaleciendo el entramado productivo a nivel local.2) Ejecución de acciones orientadas hacia la inclusión
social y laboral de los trabajadores, afectados por el desempleo y la precarización laboral, mediante el desarrollo de sus capacidades y competencias para mejorar sus condiciones de
empleabilidad.3) La promoción del Diálogo Social, como fundamento de la acción pública, a través de la integración de la Nación, las provincias, los municipios, las comunas y juntas de
gobierno, junto a la participación de todos los actores. Se encuentra basado en 2 pilares institucionales: 1) la Red de Servicios Públicos de Empleo que cuenta con 389 oficinas munici-
pales de empleo y 117 unidades de empleo en todo el país (cifras a enero de 2013) que intermedian entre la oferta y la demanda de trabajo, brindando en forma gratuita información,
orientación y derivación a prestaciones de capacitación y empleo 2) el Sistema de Formación Continua que brinda formación profesional y la posibilidad de completar la educación
formal hasta el novel secundario. Para acceder a información más detallada visitar: http://www.trabajo.gob.ar/masymejor/index.asp
22 | El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de que un trabajo sea productivo y que produzca un ingreso
digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad de expresión,
organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres. Esta idea fue propuesta inicialmente
por Juan Somavía en su primer informe como Director General de la OIT en 1999, y luego fue adoptada por los mandantes de la Organización –gobiernos, trabajadores y emple-
adores– durante la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999. Para mayor detalle ver: http://www.oit.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm
el desarrollo regional. El apoyo a las iniciativas productivas locales centradas en la microempresa consti-
tuyó una herramienta válida para contribuir al desarrollo sustentable del país.
n Generar condiciones materiales y humanas para el desarrollo de actividades de intermediación en el

mercado de trabajo, a través de un funcionamiento profesionalizado y en red de las diversas institucio-
nes públicas y privadas sin fines de lucro que procuran prestar servicios.
n Mejorar las calificaciones de los trabajadores y de los demandantes de empleo desplazados del mer-
cado de trabajo fundamentalmente a través de acciones de capacitación laboral.
n Atender la emergencia ocupacional a través de la gestión de planes de empleo transitorio.23
2.3 La recuperación y los aportes a las Políticas Activas de Empleo desde la cooperación internacional
2.3.1 El Programa AREA
La cooperación técnica internacional de la OIT, de larga data en Argentina, reafirma su compromiso de

asistencia técnica para dar respuesta a la crisis de 2001-02 a través del Programa AREA. La ejecución de
este Programa –marzo de 2004 a octubre de 2008– contó con la participación de la agencia Italia Lavo-
ro24 del Ministerio de Trabajo italiano y el financiamiento de la Cooperación Italiana para el Desarrollo.25
Básicamente su objetivo general fue brindar asistencia técnica a la Secretaría de Empleo del MTEySS para
la implementación de sus políticas activas de empleo, contribuyendo así a mejorar las condiciones de em-
pleo y empleabilidad (objetivo general) en los municipios de actuación en 7 regiones: Catamarca, Córdo-
ba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Santa Fe; y en articulación con otros proyectos
de la OIT. A estos efectos, las acciones del Programa se basaron en tres componentes principales asociados
a tres objetivos específicos, tal como se detalla en el gráfico a continuación:
Objetivos y componentes del Programa AREA
CONTRIBUIR A LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE EMPLEO Y EMPLEABILIDAD EN LA ARGENTINA
Apoyar al MTEySS Apoyar al MTEySS Facilitar la puesta en

en el proceso en la mejora de los marcha de estrategias
de innovación de servicios de empleo y para el desarrollo
políticas activas la formación económico local (DEL)
de empleo. profesional (FP) de con énfasis en el
los trabajadores. desarrollo de las MyPE
MTEySS
Componentes: Empleo, Formación Profesional y DEL
Fuente: Informe Final del Programa AREA. Los componentes DEL y FP estuvieron a cargo de la OIT y el componente Empleo a cargo de Italia Lavoro.
23 | Laría, Margarita, op. cit., págs. 31 a 38.

24 | Italia Lavoro SpA es una agencia técnica del Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales italiano para la promoción y la gestión de acciones en el campo de las políticas
laborales, de la ocupación y de la inclusión social. Para información más detallada ver: http://www.italialavoro.it/wps/portal/italialavoro/
25 | “El concepto de cooperación para el desarrollo no tiene una definición única, ajustada y completa, válida para todo tiempo y lugar. La cooperación al desarrollo se ha ido
cargando y descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de
los países ricos con la situación de otros pueblos, por lo que es preciso conocer su evolución para comprender su significado en cada momento. Un elemento fundamental
para determinar el contenido de la cooperación al desarrollo es la concepción que se tenga de cuáles son las prioridades del desarrollo. Según éstas vayan cambiando, los
objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo deben evolucionar, lo que a su vez condiciona las modalidades de cooperación. Para mayor información sobre este
concepto visitar la versión online del Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo del Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional
de la Universidad del País Vaco, disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/44
Análogamente a lo que sucedió con el PMyMT, lo destacable de este Programa fue que también contó con
un enfoque territorial que contempló la participación de los distintos actores locales, tanto públicos como
privados, diseñando e implementando estrategias de DEL26 (con especial atención en servicios para las mi-
croempresas y pequeñas empresas), que valoraran los recursos y potencialidades existentes en los territorios
de actuación (municipios) y articulando propuestas con los diferentes niveles de gobierno (nacional, provin-
cial, municipal) y con la cooperación italiana, a fin de crear condiciones adecuadas para la generación de em-
pleo y de ingresos.27 Así, en los municipios en donde asistió al MTEySS,28 el Programa cooperó con recursos
técnicos29 para apoyar la mirada local sobre el empleo y priorizar la agenda pública. Por un lado, contribuyó
al fortalecimiento del personal de las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) con miras a la
promoción y ejecución de los Acuerdos Territoriales; específicamente, a nivel de las propuestas territoriales
para el desarrollo de las economías locales y, por el otro, de las oficinas municipales de empleo, para que las
mismas pudieran desempeñarse como agentes de desarrollo local, formación profesional y empleo, consti-
tuyendo progresivamente una Red de Servicios de Empleo. Asimismo, AREA apoyó al MTEySS en el diseño e
implementación de dispositivos de calidad para fortalecer las capacidades existentes en el país en materia
de formación profesional, así como en el desarrollo de las competencias de la población trabajadora.30 Para
mayor detalle sobre al apoyo otorgado hacia las instancias orgánicas de la Secretaría de Empleo y los térmi-
nos organizacionales del Programa AREA, ver el Anexo I del presente documento.
El punto de partida fue siempre la premisa de que para que el desarrollo local aumente las oportunidades
de inclusión social y laboral de las personas excluidas de los mercados laborales o más amenazadas por el
desempleo, era preciso que sea el Estado quien asuma la responsabilidad de atender y resolver los proble-
mas del empleo y la inclusión, involucrando a todos sus niveles de gestión, adquiriendo aquí la cooperación
internacional, un rol auxiliar.31 En el caso argentino, dado el carácter federal del Estado y considerando su es-
tructura económica de mediano desarrollo, desde el MTEySS como desde el propio Programa AREA se con-
sideró que los servicios de empleo y el DEL debían promoverse y ejecutarse conjuntamente, como dos caras
de una misma moneda. En el Anexo II del presente documento se enlista la cantidad total de municipios de
intervención del componente Empleo y DEL y los principales resultados del componente transversal de FP
que dan cuenta de la importante magnitud y alcance de las acciones desarrolladas por el Programa AREA.
En síntesis, la función innovadora del Programa, fue apoyar el refuerzo (no la imposición) de las políticas públi-
cas de instrumentación local ya definidas de antemano por el gobierno argentino; tendiendo a enriquecerlas
con el aporte de mejores prácticas y a complementarlas con una visión global de la problemática del empleo
y del concepto de Trabajo Decente32 propios de las Naciones Unidas y de la OIT en particular. En ese sentido, en
el Programa AREA, en la práctica, se plasmó, por primera vez, una adecuada convergencia entre los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM)33 y el concepto de Trabajo Decente; habiendo ayudado a esta convergencia el
hecho de que el Gobierno argentino hizo suyos tanto los Objetivos de Desarrollo del Milenio como el concepto
26 | El DEL, según el proyecto "Desarrollo económico local y descentralización en América Latina” de CEPAL/GTZ, comprende“un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante
la utilización del potencial del desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o región. Cada localidad o territorio se caracteriza
por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, un sistema productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales
e infraestructuras, un sistema social y político, una tradición y una cultura, sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico local”.Para mayor detalle ver Aporte a las
Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, pág. 53, disponible en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
27 | Villar, Alejandro;“Políticas municipales para el desarrollo económico social”, Ediciones CICCUS, Buenos Aires, 2007, pág. 93.
28 | El ámbito de intervención del Programa AREA comprendió 7 regiones argentinas: Catamarca, Córdoba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Santa Fe.
29 | Entre estos recursos cabe destacar, en particular, el rol de la Plataforma Informática de Intermediación Laboral como capacidad instalada y apropiada, que contribuyó y
sigue contribuyendo sustancialmente, cada vez con un mayor alcance, al encuentro más eficaz, entre la oferta y la demanda de trabajo local (intermediación laboral).
30 | El componente de FP surgió durante el año 2005, por iniciativa de la Oficina de la OIT en Argentina, con el propósito de apoyar a la Secretaría de Empleo en “la formulación
e implementación de descriptores de calidad para el desarrollo de las calificaciones y la formación profesional”, en el marco del PMyMT. Para mayor detalle ver, la pág. 78 de
Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe Final del Programa AREA, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
31 | La cooperación internacional pasa a constituirse en un ámbito para el desarrollo de políticas públicas, tanto internacionales como de aquellas políticas domésticas que, en
forma concertada (y ya no impuesta como antaño) puedan contribuir a prevenir la generación de males públicos globales (por ej.: el desempleo). Se trata en efecto de una
nueva visión de la cooperación internacional, (como un asunto de interés recíproco) en cuanto contribuiría a achicar la brecha de desigualdad que caracteriza al sistema
económico internacional a través del empoderamiento de los países receptores que estarían así en mejores condiciones para lidiar con sus propios problemas. Este nuevo
enfoque coincidió, partir de 2003 también con una nueva manera de hacer política social en Argentina (con mayor involucramiento de sus beneficiarios).
32 | El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un in-
greso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad para que
la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres.
Para mayor detalle visitar: http://www.oit.org.ar/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=211&Itemid=198
33 | Para mayor detalle sobre los ODM visitar: http://www.politicassociales.gov.ar/odm/
de Trabajo Decente (en octubre de 2003 se sancionó la Ley 25.87734 sobre el ordenamiento del régimen laboral
que incorpora el concepto de Trabajo Decente a las políticas públicas de Argentina). Finalmente, el programa
AREA concluyó en diciembre de 2008, y dio pie a un nuevo programa: el CEA.
2.3.2 El Programa CEA
El Programa CEA comienza a implementarse en 2009, contando con la misma estructura operativa tripartita,
y planteándose como principal objetivo consolidar y extender a todo el país, el trabajo conjunto y la coopera-
ción que la OIT, a través del programa AREA, había emprendido junto con el MTEySS e Italia Lavoro entre 2004
y 2008. El eje fundamental del programa consistió en brindar asistencia técnica, entendida como un respaldo
activo a la Secretaría de Empleo del MTEySS, para crear más y mejores condiciones de trabajo decente en Ar-
gentina. El objetivo general del Programa fue “contribuir a la creación y mejora de la calidad del empleo en el
ámbito de todo el territorio nacional, especialmente entre los sectores más pobres de la sociedad, brindando
apoyo a la Secretaría de Empleo en el diseño, desarrollo y adecuada gestión de sus políticas activas de empleo,
enmarcadas en el diálogo social y con una decidida participación de los estados locales y provinciales”. En con-
sonancia con los objetivos y estrategias de la OIT, el CEA se concibió en el marco del segundo objetivo estraté-
gico:“Crear mayores oportunidades para que mujeres y hombres puedan tener empleos e ingresos dignos”.Así,
sus prioridades y sus acuerdos de trabajo con el MTEySS se centraron en cuatro grandes campos: a) la puesta en
marcha de políticas activas; b) la descentralización territorial o municipal de los servicios públicos de empleo;
c) la participación de los municipios en la promoción del empleo, y d) la atención de poblaciones vulnerables,
especialmente los más jóvenes. Por lo tanto, el Programa también contribuyó, hasta su finalización en 2011, a la
participación de Argentina en el Pacto Mundial para el Empleo,35 alentado por la OIT, al apoyar las acciones de
gobierno que han servido para la consolidación de mejores condiciones de trabajo y de empleo, y que se han
planteado como un eje político fundamental para garantizar resultados de las políticas de empleo.
Al inicio de la ejecución del CEA, se mantuvieron reuniones con autoridades del MTEySS, especialmente
de la Secretaría de Empleo, para definir objetivos y prioridades (detallados en la tabla a continuación), y
facilitar y optimizar el intercambio y los recursos
Objetivos Prioridades
1. Contribuir al fortalecimiento institucional y operativo de la Secre- n Generación de instrumental para la gestión de las políticas acti-
taría de Empleo del MTEySS a nivel central y de las GECAL para la vas de empleo, especialmente para el monitoreo y evaluación.
adecuada ejecución de las políticas activas de empleo. n Fortalecimiento de las GECAL
2. C ontribuir al fortalecimiento de los ministerios o secretarías de n Fortalecimiento de las áreas de promoción del empleo de los
trabajo de los gobiernos provinciales y municipales (oficinas de gobiernos provinciales para que atiendan de manera integral la
empleo) para la implementación integrada de las políticas activas problemática de empleo articulada y concertadamente con los
de empleo del MTEySS; especialmente, mediante la transferencia de municipios y el propio MTEySS.
metodologías y herramientas para mejorar la empleabilidad y for- n Fortalecimiento de las oficinas de empleo y equipos municipales
mación profesional y los servicios de empleo, facilitando su decidida responsables de promover el DEL.
intervención en el fomento del desarrollo económico territorial.
3. F acilitar la implementación de políticas activas de empleo orienta- n F ortalecimiento del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo36
das a las poblaciones con mayores niveles de pobreza y problemas (PJMyMT).
de empleo (principalmente jóvenes y mujeres), con una activa n Fortalecimiento del Seguro de Capacitación y Empleo37 (SCyE), en
participación de los actores locales. especial del esquema local de prestaciones
34 | Los contenidos de la ley 25.877 se pueden acceder en detalle visitando: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/93595/norma.htm

35 | Para información detallada sobre el Pacto Mundial para el Empleo visitar: http://www.ilo.org/jobspact/lang--es/index.htm
36 | El PJMyMT busca generar oportunidades de inclusión social y laboral de los jóvenes, a través de acciones integradas, que les permitan construir el perfil profesional en el cual deseen desem-
peñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera independiente o
insertarse en un empleo.Para más información dirigirse a: http://www.trabajo.gob.ar/jovenes/
37 | El SCyE es un esquema integrado de prestaciones por desempleo no contributivo para apoyar a diferentes públicos en la búsqueda activa de un empleo,a través de la actualización de sus compe-
tencias laborales y de su inserción en empleos de calidad.Esto implica una asignación monetaria mensual no remunerativa de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6
meses.Esta asignación es acompañada por acciones (prestaciones) que debe realizar el participante.Para más información dirigirse a:http://www.trabajo.gob.ar/segurocapacitacion/
Objetivos Prioridades
4. Facilitar un efectivo intercambio a nivel del MERCOSUR en torno n A poyo a Paraguay y Uruguay en la puesta en marcha de políticas
a las políticas activas de empleo especialmente referidas a la em- activas de empleo.
pleabilidad, los servicios de empleo, la formación profesional y el n Difusión de la experiencia en el campo de las políticas activas de
desarrollo económico territorial. empleo del MTEySS.
La estrategia del CEA resultó muy efectiva: se aportó, se articuló y promovió las políticas de empleo en base
al diálogo con los actores, a diagnósticos y estudios, y a la implementación de distintas modalidades de
desarrollo de capacidades. Trabajó en base a vínculos sistemáticos, diferenciados y a la vez articulados entre
sí, con los actores de los tres niveles de gobierno: a) los responsables de la política, es decir los equipos de
la Secretaría de Empleo; b) los actores provinciales, y c) los actores locales, principalmente las oficinas de
empleo, con un papel central en el territorio ya que brindan los servicios a la población y se articulan con
otros actores locales. El hecho de que los organismos nacionales trabajasen con otros a nivel provincial y
local, que los apoyasen y les transfirieran la implementación de la política y los programas, los fortaleció, en
tanto sus acciones ganaron en calidad y cobertura. En la búsqueda permanente de articulación entre actores
y políticas, destacó el trabajo realizado con cuatro gobiernos provinciales: Chaco, Tucumán, San Juan y Salta.
El CEA también colaboró con la articulación de actores no estatales, como los del mundo del trabajo y la
producción o los de la formación. Se incrementaron los recursos y se desarrollaron capacidades colectivas
de diálogo social para brindar mejores servicios de empleo. Se desarrollaron frecuentes talleres, encuentros
y seminarios con este fin. Los temas que trataron estos encuentros fueron: sensibilización e información (25
eventos); planificación y organización (21 eventos); concertación de actores (10 eventos); desarrollo empre-
sarial y promoción de la producción (10 eventos) y formación profesional (cuatro eventos).
En relación con la formación profesional, el aporte se circunscribió mayormente a proyectos en el marco

de los acuerdos territoriales y de los entramados productivos, y a talleres de formación profesional. Parti-
cularmente, cabe remarcar la colaboración realizada para la elaboración de diseños curriculares innova-
dores para lograr la pertinencia de la oferta a la demanda del territorio, y la asistencia brindada para la
firma de convenios con universidades y para ampliar la oferta de cursos de formación profesional en los
territorios. Estos convenios buscaron contribuir a la calidad del empleo y de la formación profesional me-
diante el fortalecimiento de los esquemas locales de prestaciones. Habitualmente se identificaron cursos
de formación profesional pertinentes a cada territorio, y se trabajó articuladamente entre el MTEySS, las
universidades, los ministerios de educación y las oficinas de empleo.
Adicionalmente a sus aportes a las líneas de trabajo mencionadas, el CEA hizo un gran esfuerzo por agregar un
valor: el de la autosostenibilidad, que instala, genera y fortalece capacidades y activos. En este sentido cabe remar-
car, particularmente, el auspicio del Programa, para el desarrollo de una gran cantidad de estudios para el diseño
e implementación de políticas activas. Estos trabajos tuvieron como objetivo apoyar las políticas del MTEySS y sis-
tematizar la información y los aprendizajes. Parte de este material fue elaborado exclusivamente por consultores
de la región; otra parte, con cooperación de expertos locales o de equipos del programa de otras regiones. Para
mayor detalle sobre los títulos y contenidos de estos estudios, ver el Anexo III del presente documento.
Por último, cabe subrayar que, a diferencia del programa AREA, que trabajó de manera directa, organi-
zada y regular con casi todas las direcciones del MTEySS, el CEA trabajó y contribuyó en menor grado al
fortalecimiento de la estructura central del MTEySS. Dada la vocación descentralizadora de la política, su
incidencia más directa fue respecto de las GECAL38 y los municipios.39 La medición de los efectos del CEA
debería hacerse con una perspectiva de continuidad. El AREA sentó las bases a partir de las cuales el CEA
profundizó, amplió e incluso reacomodó su intervención.40
38 | Para mayor detalle sobre la capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo, a nivel central y de las GECAL ver el Anexo IV del presente documento.
39 | Para más información sobre el fortalecimiento institucional de los municipios intervenidos, dirigirse al Anexo V del presente documento.
40 | Para mayor detalle sobre los campos de trabajo, objetivos, prioridades, estrategias, y de más particularidades del Programa CEA, ver Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe
final del Programa CEA, págs. 16, 17 y 61 a 69, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/
Lo que se constata es que, en un lapso breve, la prioridad pasó de la asistencia a la promoción del empleo
y la formación. Las políticas de empleo cumplieron con ese rol y, primero el programa AREA y luego el
CEA, tuvieron un papel activo y crítico, llevado adelante en plazos muy exigentes para las modalidades de
organización y funcionamiento propias del Estado.
3. ALGUNAS PROPUESTAS PARA FUTURAS INTERVENCIONES

No han sido escasas las dificultades, internas y externas, que se han enfrentado durante la ejecución de
los dos programas; con las contrapartes y con las organizaciones sociales; con otros sectores del Estado y
otros actores de la sociedad civil. Sin embargo, en general, todos los problemas se han atendido y resuelto
de la mejor manera posible. No obstante, la problemática del empleo en la Argentina requiere aún de mu-
chos esfuerzos y recursos con miras, por un lado, a la consolidación del trabajo realizado, a partir de insistir
en el fortalecimiento y articulación de la institucionalidad provincial, municipal y local comprometida con
las tareas de promoción del empleo. Por el otro, debería darse atención prioritaria a aquellos grupos en
mayor situación de vulnerabilidad social no considerados explícitamente hasta el momento en este tipo
de intervenciones conjuntas, o que si lo han sido siguen padeciendo con más tenacidad los desajustes
entre la oferta y la demanda de trabajo de manera prolongada (desempleo estructural), en determinadas
épocas del año (desempleo estacional) o ante determinadas fases de expansión y recesión de la econo-
mía (desempleo cíclico o coyuntural).
Considerando lo antedicho, las propuestas para futuras intervenciones se focalizarán, a nivel del trabajo
en terreno y a nivel de los procesos impulsados por el MTEySS, esbozando algunas ideas que podrían
considerarse para la mejora integral y la mayor pertinencia de lo que puedan llegar a ser las futuras inter-
venciones que aborden estos nuevos y/o persistentes problemas de empleabilidad, con el auspicio de la
cooperación internacional. En cada apartado, a continuación, en la parte superior de cada tabla se detallan
los problemas detectados y en la inferior la(s) mencionadas propuesta(s) para su resolución.
3.1 A nivel de la coordinación intergubernamental
PROBLEMA
Obstrucción de la óptima aplicación de las políticas de empleo en algunos territorios por falta de una congruencia que sea completa en los
tres niveles del Estado (nacional, provincial y municipal), la política de empleo y el sistema institucional que la sustenta. Varios programas
de empleo se han iniciado bajo presión y con gran urgencia, incorporando en breves plazos grandes cantidades de población. Esto lleva a
introducir, en algunos casos, proyectos inconexos en las distintas jurisdicciones, sin efectos lo suficientemente perdurables.
PROPUESTAS PARA SU RESOLUCIÓN

Continuar fomentando la capacidad Contar con carteras de proyectos preparadas Desde la cooperación, contribuir a favorecer el
institucional de los actores locales, públicos con anticipación a las situaciones de aumento intercambio y articulación entre los diferentes
y privados, fortaleciendo los ámbitos de del desempleo. Mantener un inventario per- niveles de gobierno y el sector privado, por
concertación local, a fin de que impacten manente y actualizado de proyectos intensivos ejemplo a través del auspicio de reuniones
estratégicamente en el avance efectivo y el en mano de obra, de donde se escogerían técnicas y encuentros regionales y provincia-
mejoramiento de la calidad de los procesos aquellos que se realizarían tanto para atenuar les para la promoción del empleo y el DEL.
territoriales de promoción del empleo. el desempleo estructural como el cíclico.41
41 | Una manera práctica de vincular los programas de empleo a la planificación podría lograrse reservando determinados trabajos en los proyectos de desarrollo urbano o regional, para
ser efectuados mediante los programas de empleo intensivo en mano de obra.
3.2 A nivel de las articulaciones internas en el país
PROBLEMA
Manifestación de algunas fragilidades funcionales y deficiencias estructurales en la red institucional de promoción del empleo. Entre las fra-
gilidades funcionales se encuentra la dificultad de generar tiempos y espacios adecuados para la reflexión/corrección de algunos aspectos
necesarios, de las líneas políticas trabajadas, tanto en los municipios como en las GECAL. Entre las deficiencias estructurales, destacan la alta
rotación de los equipos técnicos,42 las limitaciones en la formación previa de algunos miembros de estos equipos –lo que no les permite
aprovechar los contenidos propuestos–, y la organización burocrática, que limita las transferencias ágiles de competencias y contenidos al
ámbito municipal o de las GECAL mismas.
Continuar apalancando procesos formativos que se orienten a me- Promover un mayor involucramiento de las GECAL en la definición de
jorar los procesos de decisión estratégica, consolidando los sistemas políticas. Es recomendable incluir espacios de transferencia y reflexión
de información, y mejorando las articulaciones internas a partir de en las agendas de estos ámbitos, con este fin. El apoyo de la coope-
un trabajo en equipo y una comunicación más fuertes.43 ración resulta más efectivo si implica transferencia de conocimiento
e información acompañada de importantes esfuerzos por integrar y
adaptar las estrategias y metodologías a las realidades locales.
3.3 A nivel de los servicios de empleo locales
PROBLEMA
Imposibilidad de sostener regularmente en el tiempo los equipos técnicos en las oficinas y unidades de empleo, lo que hace que la
transferencia de saberes y buenas prácticas en materia de servicios de empleo se vuelva innecesariamente reiterativa, y los resultados
obtenidos no sean perdurables.
Contemplar nuevas mo- Aumentar los recursos Certificar la formación del La cooperación puede
dalidades de contratación de destinados para mejorar las personal que ya ha logrado contribuir al fortalecimiento
personal que complementen los condiciones del ambiente cierta estabilidad, contribuiría de los gobiernos municipales
salarios que pagan los muni- de trabajo de los equipos al fortalecimiento y a la (a través de las oficinas y
cipios. De esta forma se podría técnicos sobre todo a partir de profesionalización de su rol unidades de empleo) para la
lograr una mayor sustentabili- la provisión adecuada de los actoral. Por ejemplo, se podría implementación integrada de
dad de los logros obtenidos y insumos materiales necesarios promover la creación de la las políticas activas de empleo
que los funcionarios locales para la tarea cotidiana y de las figura de “agentes de servicios del MTEySS; especialmente,
capacitados puedan cobrar un tecnología de comunicación de empleo” constituyendo una mediante la transferencia de
salario digno, permaneciendo esenciales como son líneas capacitación a los equipos, metodologías y herramientas
más tiempo en sus posiciones. telefónicas funcionales y un que sea certificada por el para mejorar la empleabilidad
Esto permitiría también incidir acceso a Internet adecuado.44 MTEySS dándole puntaje al y formación profesional y los
en la programación opera- personal capacitado al interior servicios de empleo, facilitan-
tiva de su trabajo, pidiéndoles del municipio. do su decidida intervención en
resultados a partir de esta el fomento del DEL.45
complementación salarial.
42 | Vale la pena mencionar que el cambio de autoridades municipales en algunas comunas obligó a un nuevo ejercicio de acciones ya ejecutadas a los efectos de mantener – en esos
lugares – viva y operativa la Red de Servicios de Empleo o las Mesas de Promoción para el DEL. Comunicaciones oportunas desde nivel central para que se ratifiquen o rectifiquen
equipos técnicos de las oficinas y/o unidades de empleo ante los cambios por las elecciones hubieran podido, en algunos casos, limitar los alcances de esta situación.
43 | Cabe señalar que las GECAL tienen la función de promover acciones para la generación de puestos de trabajo y calificación de recursos humanos, contando como herra-
mienta principal con los programas de empleo y capacitación. Tienen a su cargo la asistencia técnica para las instituciones interesadas en la presentación de proyectos que
se encuadren en los programas, así como de la recepción, evaluación y aprobación de los mismos y su posterior seguimiento en el caso de ser aprobados.
44 | Esto es prioritario sobre todo para poder ampliar la utilización de los sofisticados instrumentos informáticos que tiene la Plataforma Informática de Intermediación Laboral,
inicialmente transferida y adaptada para Argentina desde Italia a través del Programa AREA.
45 | Justamente, en este sentido, sería importante la asistencia que se pueda obtener para la identificación de líneas de trabajo y proyectos que específicamente puedan
tener efectos permanentes sobre la generación de empleo como pueden ser, por ejemplo, proyectos de obra público local, mejoramientos de tierras, capacitación y
formación de pequeñas y microempresas.
3.4 A nivel del acceso y gerenciamiento de información en materia de empleo
PROBLEMA
Carencia ocasional de información básica y confiable en materia de empleo, sobre ciertas localidades y provincias.
PROPUESTA PARA SU RESOLUCIÓN
Revisar, profundizar y, cuando sea pertinente, gerenciar, nuevos procedimientos estándar, que permitan enviar y centralizar la información actualizada
de las oficinas de empleo en la Dirección de Información Estratégica para el Empleo de la Secretaría de Empleo, para que esté disponible para todas
las áreas del MTEySS que requieran estos datos para planificar sus intervenciones territoriales (en forma conjunta con iniciativas de la cooperación
cuando sea factible). Es prioritario que cuando se realice una acción con un municipio se pueda acceder sin dilaciones a esta información.46
3.5 A nivel del abordaje de poblaciones específicas con problemas de empleabilidad
PROBLEMA
Desconexión y yuxtaposición de esfuerzos, junto con erogaciones adicionales e innecesarias de recursos, sobre todo, económicos a partir
de la primacía de acciones individuales más que institucionales, en lo concerniente a las estrategias de abordaje para grupos sociales
vulnerables47 con problemas de empleabilidad local por parte de las distintas administraciones públicas.48
Institucionalizar estas iniciativas específicas Se sugiere, por un lado, la implementación Dado que estos grupos más vulnerables
para evitar su dispersión; considerando espe- de un ámbito interinstitucional con actores poseen ingresos inadecuados, muchas veces
cialmente que la construcción de capital social público-privados (cámaras, FAM, representantes incluso para cubrir sus necesidades básicas, es
e institucional es uno de los ejes de una política municipales y sindicatos) para el replanteo y esencial que las contraprestaciones económi-
de desarrollo con empleo decente, y que estos mejora de la ejecución local de las políticas cas que reciban por participar en programas
procesos son a largo plazo. En este sentido, activas de empleo (feedback) que contemple específicos representen realmente una
la cooperación ha prestado y se necesita que las características particulares de estos destina- contribución significativa al ingreso familiar.
siga prestando, un importante apoyo para la tarios específicos. Por el otro, apoyar de manera Asignaciones muy por debajo de los sueldos
sistematización de las experiencias y buenas continua las acciones de fortalecimiento de mínimos o que no alcancen para la subsis-
prácticas que se consideran para el abordaje de las áreas de promoción del empleo de los tencia familiar, impiden que estos programas
las problemáticas que afectan a estos grupos y gobiernos provinciales49 para que atiendan de cumplan con una de sus funciones esenciales
su difusión entre todos los actores intervin- manera integral la problemática de empleo que es la de contribuir a la mejora inicial de
ientes para producir un efecto multiplicador en concertadamente con los municipios y el propio los ingresos de estos grupos destinatarios
los territorios de intervención. MTEySS en esta materia. para luego poder seguir proporcionándoles
herramientas adicionales que los ayuden
a obtener un trabajo decente (entre ellas
destacan las de formación profesional).
En síntesis y retomando las palabras del ministro Tomada al presentar el Plan Estratégico 2012-2015,50 en la
Argentina de los últimos 10 años los problemas han cambiado: las altas tasas de desempleo, pobreza y ex-
clusión han retrocedido como resultado de un proceso continuado y sistemático de crecimiento económico
y de políticas de redistribución que han recuperado los equilibrios socioeconómicos de una sociedad más
digna.51 En ese marco aparecen nuevos retos que no están asociados a la decadencia sino a las expectativas
46 | Para ahondar sobre alguna de las limitaciones aquí señaladas, ver Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, páginas 69 a 72, disponible en:
http://labordoc.ilo.org/record/440848/
47 | Por ejemplo, mujeres y jóvenes, peones rurales, grupos migrantes y sectores en situación de mayor vulnerabilidad como los discapacitados. Cabe señalar que el MTEySS ha
demostrado contar con estrategias exitosas, a gran escala, para este tipo de beneficiarios como es el PJMyMT, que sería necesario replicar –considerando las particulari-
dades de cada caso– en las demás poblaciones señaladas.
48 | La articulación y los espacios de diálogo con actores privados y con ministerios nacionales y provinciales, que operan en los mismos territorios y tienen estrategias para
poblaciones similares, no se encuentran lo suficientemente coordinados.
49 | En la mayoría de los estados provinciales las áreas de promoción del empleo no están adecuadamente definidas, y cuando lo están, no cuentan con recursos económicos y
humanos suficientes, mientras que en otros, son solo replicadores o canalizadores.
50 | Este Plan para el período señalado, integra las proyecciones y líneas de acción de todas las áreas del MTEySS.
51 | Ver gráfico en Anexo VI del presente documento, a modo de sustento de esta afirmación.
de desarrollo y progreso colectivo. Para darles respuesta, se necesita una actitud innovadora para abordar
los problemas, una mejora continua de la gestión cotidiana y resultados que transformen las condiciones de
vida de nuestro pueblo. Estas propuestas representan un humilde ejercicio, en ese sentido.
4. REDUCIR EL DÉFICIT DE TRABAJO DECENTE, UN DESAFÍO TODAVÍA EN CIERNES

Luego de experimentar las consecuencias de una coordinación basada en el rol del mercado y su potencial
regulador, y de poseer una escasa autonomía en el manejo de herramientas de política en la década de
los ‘90, actualmente se verifican la importancia y las potencialidades de la coordinación y regulación insti-
tucional, las cuales permiten afirmar la existencia de diferentes modelos de desarrollo en un contexto de
globalización. En esta nueva etapa posneoliberal, inaugurada en Argentina en 2003, se buscó rescatar la
implementación de una alternativa distinta, que ubica al pleno empleo52 y al alivio de la pobreza en el centro
de las políticas públicas y en el objeto de la cooperación internacional –a partir de los 2 programas elegidos
aquí como caso de estudio–, promoviendo la articulación sectorial y regional, restableciendo los vínculos
sociales (a través del trabajo decente) y favoreciendo el desarrollo económico (en los territorios y de manera
participativa). Lejos de existir un único mecanismo de coordinación a través del mercado y de su sistema de
precios, el Estado recuperó paulatinamente, mediante las instituciones, un rol de coordinación y de regu-
lación, lo que posibilitó la construcción de un modelo de desarrollo económico diferente. En efecto, el patrón
de crecimiento vigente desde 2003 permitió articular la política económica con las productivas, sociales y
laborales. Las últimas estuvieron fundadas en el fortalecimiento de la institucionalidad y de la promoción
de la negociación colectiva, de la mediación en los conflictos, en la implementación de políticas activas y
de regularización del trabajo así como en las políticas de ingreso y de protección social. Entre los cuartos
trimestres de 2003 y 2009, la tasa de empleo pasó del 39,9% al 42,4%53 mientras que la tasa de desocupación
se contrajo del 14, 8 al 8,4% de la PEA, situándose ya para el último trimestre de 2011 en 6,7% según los indi-
cadores socioeconómicos del INDEC, alcanzando el nivel más bajo desde 1992.54
En este mismo contexto, entre 2003 y 2011, el PBI creció a una tasa promedio del 7,8%, a pesar de la
desaceleración registrada en 2009 producto de la crisis financiera internacional y de la importante se-
quía que afectó al sector agropecuario. El crecimiento económico fue acompañado por superávit fiscal
y de cuenta corriente. Ello, sumado a la recuperación de la política monetaria (al haberse abandonado
la convertibilidad), otorgó mayor margen de maniobra a las políticas públicas. En particular, al actuar el
trabajo como articulador entre la esfera económica y la social, tuvo un gran impacto en la mejora de las
condiciones de vida de la población. Mejoraron los indicadores de pobreza y distribución del ingreso,
ubicándose en niveles inferiores a los registrados antes de la crisis de 2001.
Evidentemente, el Estado ha tenido un rol protagónico en la organización y respaldo del proceso de con-
certación, tanto al nivel de las políticas económicas, de las políticas sociales expansivas y redistributivas y la
recuperación de las capacidades de negociación sindical cuanto al protagonismo del MTEySS como ámbito
promotor y coordinador de los institutos tripartitos. Todo ello ha generado un clima favorable al intercambio
entre los actores productivos en condiciones de un nuevo equilibrio.55 Sin embargo, no alcanza el ámbito na-
cional para mejorar las condiciones de vida y de trabajo de las personas. No se puede vivir en una Isla, el país
de Nunca Jamás, intocable para los embates de las condiciones opresivas o desfavorables que impongan
otros países o las empresas multinacionales con su poder que supera los de muchos estados.
52 | Según el Convenio sobre la política del empleo que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1964, la existencia de pleno empleo supone que: i) haya trabajo para
todas las personas que estén disponibles y que busquen trabajo; ii) dicho trabajo sea tan productivo como sea posible; y iii) las personas mencionadas tengan libertad
para escoger el empleo y que cada trabajador tenga todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este
empleo dicha formación y las demás competencias profesionales que posea. Las situaciones en que no se realiza el objetivo i) corresponden al desempleo, y aquellas en
que no se satisfacen los objetivos ii) o iii) se refieren principalmente al subempleo. Para mayor información visitar: http://www.ilo.org/global/statistics-and-databases/
statistics-overview-and-topics/underemployment/lang--es/index.htm
53 | Este incremento del empleo estuvo motorizado en particular por el empleo formal en relación de dependencia.
54 | Novick, Marta y Villafañe, Soledad, op. cit. pág. 314.
55 | OIT: Tercer Programa de Trabajo Decente por País para Argentina- período 2012 a 2015, pags. 2 y 5 disponible online en: http://www.ilo.org/public/english/bureau/
program/dwcp/download/argentina2012-15.pdf
En el mundo globalizado hay que fijar reglas globales y poner el énfasis en la producción, contraria a
la especulación; en la protección social que no se excusa en la falta de recursos para disminuir los ben-
eficios sociales sino que busca los recursos necesarios para mantenerlos, y en la unión internacional de
las organizaciones de trabajadores que puedan presentar un frente homogéneo, reestabilizador de sus
flaquezas comparativas con los grandes grupos económicos.56 Claramente, tal como se sostuvo durante la
Declaración de Mar del Plata, en el marco de la Cuarta Cumbre de las Américas, reconociendo la existencia
de factores externos que obstaculizan el crecimiento económico, se hace necesario reafirmar la importan-
cia de la cooperación internacional para con los países que necesiten de la complementación de sus es-
fuerzos nacionales para cumplir con sus programas de desarrollo y los compromisos de los objetivos del
milenio, cooperación que coadyuvará a la generación de empleo y a la gobernabilidad democrática.57
Finalmente, en base a las sinergias de trabajo planteadas, y partiendo de la premisa de que la experiencia
internacional muestra que, cada vez más, el impacto de la globalización sobre los países está ampliamente
mediado por las políticas públicas nacionales, por su grado de coordinación y por su adaptación al contexto
internacional, se han hecho aquí algunos señalamientos a futuro, para la reformulación y el mejoramiento
continuo de este proceso de retroalimentación constitutivo de este tipo de políticas. Todo ello rescatando,
por un lado, el mandato original de la OIT como mejor medio de de respuesta a los derechos laborales
fundamentales y, por el otro, repensando, críticamente, la relación entre la política de apertura comercial
y financiera, la política macroeconómica y las políticas de empleo y de redistribución de ingresos, en base
a los ejes del trabajo decente tal como fueron planteados en la Agenda Hemisférica 2006/2015 de Tra-
bajo Decente en las Américas.58 La perspectiva de una mayor equidad distributiva que permita limitar los
efectos negativos de las fallas de mercado, protegiendo, especialmente, a los grupos sociales en situación
de mayor vulnerabilidad que son los que aún siguen padeciendo en mayores proporciones los déficit de
trabajo decente,59 es el desafío que habremos de enfrentar con mayor énfasis en la prosecución de un
desarrollo aún más inclusivo. En esta dinámica, es que se discute cómo Argentina vuelve a constituirse en
actor importante en materia laboral, proyectándose desde la región hacia el mundo, y como partícipe de
un proceso de mayor protección a los trabajadores, de refuerzo de la legislación laboral y de implement-
ación de políticas del mercado de trabajo.
56 | Corradetti, Susana y Tomada, Carlos Alfonso,“Hacia la coherencia de políticas en materia de ratificación de convenios internacionales de trabajo”.Artículo entregado durante
el Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno, pág. 5.
57 | Declaración de Mar del Plata – Cuarta Cumbre de las Américas,“Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gobernabilidad Democrática. Documento entregado
durante el Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno, págs. 3, 10 y 11.
58 | Para acceder a los contenidos detallados de la Agenda Hemisférica 2006/2015 de Trabajo Decente en las Américas visitar: http://www.oit.org.pe/americas2010/DESCAR-
GAS/agenda_hemisferica.pdf
59 | El déficit de trabajo decente se traduce en una oferta de empleo insuficiente, una protección social inadecuada, la denegación de los derechos en el trabajo y deficiencias
en el diálogo social.
5. ANEXOS
Anexo I: Detalle de la asistencia técnica brindada hacia la Secretaría de Empleo
y términos organizacionales del Programa AREA
En términos generales, como parte de los 3 componentes mencionados y de manera permanente se desar-
rollaron las siguientes líneas de acción, principalmente orientadas a las instancias orgánicas de la Secretaría
de Empleo a nivel central: Direcciones Nacionales, Direcciones y Coordinaciones; y, al nivel de las GECAL:
n Diagnósticos y estudios para dar soporte al trabajo:

Estudios de casos diversos.
Estudios técnicos específicos.
Inventarios institucionales.
Análisis sectoriales para identificar ocupaciones críticas de los sectores productivos.
Análisis transectorial en materia de normalización de competencias laborales.
n Producción de metodologías y herramientas
n Capacitación de equipos del MTEySS y de operadores: funcionarios y consultores del MTEySS cen-
tral y de las GECAL, de municipios, actores sociales e Institutos de Formación Profesional vinculados al
quehacer del Programa.
n Implementación de mecanismos de información:

Plataforma informática para la Red de Servicios de Empleo.
Mecanismo de Información para la transferencia de tecnología para el desarrollo económico local (MIDEL)
en la página web de AREA que incluye: Biblioteca electrónica, Servicio de información sobre herramientas y
recursos para el DEL, información sobre eventos, orientación para la micro y pequeña empresa sobre opor-
tunidades de negocios (mercados, producción) y servicios (financieros y no financieros), entre otros.
Diseño y desarrollo de un modelo de Observatorio Local de Trabajo y Empleo.
n Apoyo permanente a los equipos técnicos del MTEySS a nivel central y de las GECAL; y, a través de
éstas, a los municipios y diversos actores locales.
En términos organizacionales, el Programa instaló una Unidad Central, en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, y siete Unidades Regionales ubicadas en Catamarca, Córdoba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata,
Mendoza, Río Negro y Santa Fe. La dirección general del proyecto estuvo a cargo de la OIT a través de un
Consejero Técnico Principal que contó con un Comité Central de Gestión integrado por éste, el Consejero
Técnico Adjunto (representante de Italia Lavoro en el Programa) y una Directora Nacional en represent-
ación del MTEySS. Dentro de la Unidad Central operaron el equipo de soporte administrativo del proyecto
y tres expertos internacionales responsables de cada uno de los componentes de AREA. En cada Unidad
Regional se instalaron dos equipos técnicos, uno a cargo del componente Empleo y Servicios de Empleo
(Italia Lavoro) y otro a cargo del componente DEL (OIT) cada uno con su respectivo coordinador y con
un número variable de colaboradores de acuerdo con las exigencias propias del trabajo. El componente
FP, dado su carácter transversal contó con el apoyo de los diversos equipos de las Unidades Regionales,
según requerimientos específicos.
El control de la marcha y ejecución del proyecto estuvo a cargo de un Comité Tripartito integrado por el Sec-
retario de Empleo del MTEySS, el responsable de proyectos AREA - REDEL de Italia Lavoro y el Director de la
Oficina de la OIT en Argentina. Igualmente, se contó con un Comité Consultivo integrado por representantes
de los actores sociales (Unión Industrial Argentina y Confederación General del Trabajo - RA).60
60 | Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 32, disponible online en:
http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
Anexo II: Municipios de intervención del componente Empleo y DEL por Unidad Regional
y principales resultados del componente FP
Municipios de intervención del componente Empleo por Unidad Regional61
UNIDAD REGIONAL MUNICIPIOS

Santa Fe (55) Acebal, Alcorta, Álvarez, Armstrong, Arroyo Seco, Cañada de Gómez, Capitán Bermúdez, Carcarañá, Casilda,
Chabás, Coronel Bogado, Correa, Firmat, Fray Luis Beltrán, Funes, Granadero Baigorria, Las Parejas, Las Rosas, Montes
de Oca, Pérez, Puerto San Martín, Roldán, Rosario, Rufino, San Lorenzo, Santa Isabel, Tortugas, Totoras, Venado Tuerto,
Villa Cañás, Villa Constitución, Villa Gobernador Gálvez, Wheellwright, Avellaneda, Carlos Pellegrini, Ceres, Coronda, El
Trébol, Esperanza, Gálvez, Laguna Paiva, Rafaela, Reconquista, Recreo, Romang, San Carlos Centro, San Cristóbal, San
Javier, San Jorge, San Justo, Santa Fe, Santo Tomé, Sunchales, Teodelina, Villa Ocampo.
Mar del Plata (39) Azul, Bahía Blanca, Balcarce, Baradero, Berisso, Bragado, Chascomús, Chivilcoy, Coronel Pringles, Daireaux, de
y Provincia de la Costa, Ensenada, Florentino Ameghino, General Alvarado, General Pueyrredón, Hipólito Yrigoyen, Junín, La Plata,
Buenos Aires Las Flores, Leandro N. Alem, Lobería, Lobos, Mar Chiquita, Mercedes, Necochea, Olavarría, Pergamino, Puán, Ramallo,
Rivadavia, 25 De Mayo, 9 De Julio, Saladillo, Salto, San Andrés de Giles, San Nicolás, Tandil, Tres Arroyos, Villa Gesell.
Gran Buenos Aires (18) Berazategui, Campana, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas
de Zamora, Luján, Malvinas Argentinas, Moreno, Morón, Pilar, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero.
Córdoba (28) Alta Gracia,Bell Ville,Coronel Moldes,Cruz del Eje,Deán Funes,Estación Juárez Celman,General Deheza,Jesús María,La Calera,
La Carlota, Laboulaye, Las Varillas, Marcos Juárez, Mina Clavero, Morteros, Quilino, Río Cuarto, Río Tercero, San Francisco, Unquillo,
Valle Hermoso,Villa General Belgrano,Villa Santa Rosa,Villa Allende,Villa Carlos Paz,Villa de Soto,Villa Dolores,Villa María.
Río Negro (13) Choele Choel, Cinco Saltos, Cipolletti, Colonia Catriel, El Bolsón, El Juncal, General Roca, Río Colorado, San Antonio
Oeste, San Carlos de Bariloche, Sierra Grande, Viedma, Villa Regina.
Mendoza (17) General Alvear, Godoy Cruz, Guaymallén, Junín, La Paz, Las Heras, Lavalle, Luján de Cuyo, Maipú, Malargüe,
Rivadavia, San Carlos, San Martín, San Rafael, Santa Rosa, Tunuyán, Tupungato.
Catamarca (8) Andalgalá, Los Altos, Pomán, San Fernando del Valle de Catamarca, Santa Rosa, Santa María, Tinogasta, Valle Viejo.
Municipios de intervención del componente DEL por Unidad Regional62
UNIDAD REGIONAL MUNICIPIOS

Santa Fe (26) Ceres, Coronda, Desvío Arijón, Esperanza, Gálvez, Larrechea, Rafaela, Reconquista, Romang, San Justo, Santa Fe,
Santo Tomé, Sunchales, Cañada de Gómez, Capitán Bermúdez, Carcarañá, Firmat, Granadero Baigorria, Pérez, Puerto
General San Martín, Roldán, Rosario, San Lorenzo, Venado Tuerto, Villa Gobernador Gálvez, El Trébol.
Mar del Plata 3) General Pueyrredón, General Alvarado y Olavarría.
Gran Buenos Aires (15) Lomas de Zamora, Ituzaingó, General San Martín, Morón, Ezeiza, Moreno, La Matanza, San Isidro, Luján,
Hurlingham, Pilar, Tres de Febrero, Florencio Varela, San Fernando y Malvinas Argentinas.
Córdoba (20) Río Cuarto, Villa Allende, Villa María, Quilino, Dean Funes, Villa de Soto, Traslasierra,63 Corredor,64 San Francisco, Río
Tercero, Jesús María, Est. Juárez Celman, Alta Gracia, Pilar, Marcos Juárez, Bell Ville, Unquillo, Minas, Noroeste y Córdoba.
Río Negro (7) Bariloche, Cinco Saltos, El Bolsón, General Roca, Viedma, Villa Regina,65 Cipolletti.
Mendoza (13) General Alvear, Godoy Cruz, Las Heras, San Rafael, Tunuyán, San Martín, Luján de Cuyo, Malargüe, Maipú,
Rivadavia, Lavalle, Santa Rosa y San Carlos.
Catamarca (5) San Fernando del Valle de Catamarca, Los Altos, Andalgalá, Tinogasta y Valle Viejo.
61 | A porte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 45, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
62 | A porte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 64, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
63 | Traslasierra es una región que abarca 3 departamentos.
64 | Corredor es una región que abarca 3 departamentos, que incluyen unos 50 municipios. El Programa AREA, además de trabajar con la región en su conjunto, asistió 8
proyectos puntuales en diferentes localidades.
65 | Villa Regina integra una microregión conformada por los Municipios de Godoy, Chichinales, Huergo, Valle Azul y Maique.
Principales resultados del componente FP66
n iseño y validación de Normas de competencias laborales en varios sectores profesionales (naval, pe-
D
tróleo, indumentaria, teletrabajo, etc.).
n El involucramiento de 27 sectores productivos en procesos de normalización, evaluación y certificación de

competencias laborales, a través de la participación de sus respectivas gremiales empresariales y sindicatos.
n L a formulación y validación de 203 normas de competencias, de las cuales 127 fueron incorporadas en
la Plataforma Informática de las Oficinas Municipales de Empleo.
La formación de 600 evaluadores de competencias, de los cuales 143 se inscribieron en el Registro de
Instituciones de Capacitación y Empleo (REGICE) de la Secretaría de Empleo.
n 17 Mapas ocupacionales desarrollados.
n El diseño y evaluación de 162 instrumentos de evaluación de competencias.
n La evaluación de 7.433 trabajadores en sus competencias laborales.
n La certificación de 6.100 trabajadores en sus competencias laborales.
n L a reformulación del REGICE de acuerdo a las nuevas políticas de fortalecimiento institucional y certifi-
cación de competencias.
n iseño y desarrollo de dimensiones y criterios de calidad para el fortalecimiento institucional de la for-

D
mación profesional (vinculación con el contexto socioproductivo; orientación profesional; aprendizaje
y evaluación de resultados).
n L a formulación y la validación (en cuatro ediciones) de un Referencial IRAM/ISO 9000 para la certifica-
ción de los sistemas de gestión de calidad de las instituciones de formación profesional.
n L a vinculación de 500 instituciones de formación profesional en el enfoque de calidad aplicado a su

sistema de gestión según el Referencial IRAM citado.
n L a precalificación de 465 instituciones de formación profesional según las dimensiones y criterios de

calidad citados.
nL
a implementación de 159 planes de mejora para el fortalecimiento de las instituciones de formación profesional.
n 00 instituciones de formación profesional asistidas técnicamente por universidades nacionales según

1
resultados de sus respectivas precalificación y localización geográfica.
n L a formación de 500 docentes de formación profesional en diseño Curricular bajo el enfoque de com-
petencias laborales.
n La elaboración de 62 diseños curriculares.
n Asistencia en los procesos de certificación de los sistemas de gestión de las instituciones de forma-
ción profesional.
n L a conformación de acuerdos de cooperación técnica con universidades nacionales para asistir técnica-
mente a la Secretaría de Empleo en las políticas de formación profesional.
66 | Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, páginas 79 y 80, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/
n D
iseño de instrumentos de análisis sectorial a fin de proyectar e identificar demandas de calificaciones o
tendencias ocupacionales que sean resultado del cambio tecnológico o de la organización del trabajo.
n M
arco Lógico de las políticas de formación profesional y matriz de monitoreo de la Dirección Nacional
de Orientación y Formación Profesional y sus programas.
Anexo III: Estudios para el diseño e implementación de políticas activas67
“Las políticas activas de empleo en Argentina de 2003 a 2010”. Releva todas las acciones del Estado en esta área, sus destinatarios, su
alcance y su impacto.
“Situación del empleo rural en el NOA”. Ha permitido un mejor y mayor conocimiento sobre la situación de los trabajadores rurales en esta
región del país; conocer las condiciones de trabajo de los trabajadores rurales del NOA, y formular recomendaciones para identificar políticas
y programas a favor de los trabajadores rurales del NOA.
“Estudio de casos en Santiago del Estero”. Su objetivo es conocer y comprender las características del trabajo rural de temporada y
formular recomendaciones para el diseño e implementación de políticas públicas, programas y proyectos que mejoren la calidad del empleo y
las condiciones de trabajo de los trabajadores rurales migrantes tanto en su lugar de origen como de destino. También apunta a la promoción
del empleo de las familias rurales desde una perspectiva de desarrollo local. Este trabajo se está utilizando como soporte para definir medidas
que mejoren las condiciones laborales y sociales de los trabajadores migrantes.
“La cadena del maíz en el NEA”. Este trabajo analiza la cadena productiva del maíz en Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, y enfatiza el rol
y las características de la producción de pequeña escala. También ha permitido la elaboración de un conjunto de recomendaciones orientadas
a la definición de políticas o programas para fortalecer la cadena productiva del maíz, especialmente a pequeña escala, por su aporte a la
generación de empleo y a la seguridad alimentaria de la población.
“Mejora de la competitividad de la pequeña empresa textil y de confecciones del Gran Córdoba y el Gran Rosario”. El propósito de
este estudio es definir mecanismos que mejoren la calidad del empleo en la pequeña empresa textil y de confecciones de los conglomerados
urbanos mencionados.
“Cadena de valor en la economía informal/social en el sistema de ferias francas. El caso de Tucumán”. El propósito de este trabajo
es analizar el sistema de ferias, con segmentación de la feria franca, y del encadenamiento productivo de los pequeños productores de la
economía informal de carácter social, determinando la utilización de los factores económicos, en especial la generación de autoempleo y
empleo relacionado. También se propone indagar sobre el esquema legal de esta actividad de alta informalidad, incluida la tenencia de la
tierra, para definir mecanismos que la formalicen, y elaborar recomendaciones que permitan la definición de políticas o programas orientados
a fortalecer el sistema de ferias y a los feriantes, por su aporte a la generación de empleo y a la seguridad alimentaria de la población.
“Estudio de casos sobre experiencias exitosas en materia de mejora del empleo en 14 municipios y dos provincias”. Se trata
de experiencias orientadas a atender los problemas de empleo locales y provinciales en las que los municipios han desempeñado un rol de
importancia. Del conjunto de casos que se presentan, seis corresponden a experiencias directas de intervención municipal a favor del desarrollo
productivo con énfasis en el empleo; cuatro son experiencias de adecuada prestación de servicios de empleo y mejora de la empleabilidad,
con un claro sentido social, y dos son experiencias de ejecución del PJMyMT. Se presentan también dos casos de gobiernos provinciales de
articulación con el MTEySS e involucramiento activo de los municipios en la ejecución de políticas y programas de empleo.
Anexo IV: Capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo, a nivel central y

de las GECAL68
Este es uno de los logros más importantes del CEA, tanto por el número de participantes capacitados
como por el aporte a la mejora de capacidades en campos de gran interés y utilidad para el MTEySS.
Durante 2009 se elaboró un inventario de necesidades de capacitación de las GECAL y se definió el pro-
grama de capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo y de las GECAL.
67 | Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, página 69, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/
Durante la ejecución del proyecto se han impartido 112 programas de capacitación que contaron con la
participación de 1175 funcionarios y consultores del MTEySS (583 mujeres y 592 hombres), especialmente
de las gerencias (con una participación efectiva de 725 personas). Este trabajo ha comprendido la atención
de los equipos técnicos de 29 GECAL; esencialmente, se ha contribuido a la mejora de capacidades en los
campos de: a) planificación estratégica y operativa y organización del trabajo y construcción colectiva (42
actividades); b) formulación y ejecución de proyectos productivos (20 actividades); c) vinculación del desa-
rrollo productivo con la promoción del empleo y el territorio (12 actividades); d) servicios de empleo y jóve-
nes (11 actividades); diagnóstico de los mercados de trabajo locales y de los territorios (ocho actividades); e)
aspectos conceptuales de la promoción y las políticas de empleo (seis actividades); f) diálogo social (cinco
actividades); g) discapacidad y empleo (cinco actividades) y h) género y empleo (tres actividades).
La región en la que más acciones de capacitación se han realizado ha sido el NOA (47), le siguen el Noreste
(NEA, 17), el Sur (17), el Centro (12), Cuyo (ocho) y la provincia de Buenos Aires (cinco). También se realiza-
ron seis capacitaciones en la ciudad de Buenos Aires para los equipos de la unidad central del MTEySS.
Anexo V: Fortalecimiento institucional de los municipios69
El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios a través de programas de capacitación

ha sido otro de los aportes del CEA. En total se capacitó a 934 personas (453 mujeres y 481 hombres) de unos
300 municipios, principalmente en temas de planificación estratégica y desarrollo productivo y empleo.
También se realizaron 12 intercambios regionales y provinciales al nivel de oficinas de empleo municipa-

les, con la participación de 565 personas (55 del MTEySS y 510 de los municipios). Estos intercambios se
realizaron en todas las regiones del país.
Anexo VI: Evolución trimestral de las tasas de desocupación y subocupación en el total de aglome-
rados urbanos, desde el 1° trimestre de 2003 en adelante
22,5
21,0
19,5
Tasa de desocupación
18,0
Tasa de subocupación
16,5
15,0
13,5
12,0
10,5
9,0
7,5
6,0
4,5
3,0
1er Trim 03
2do Trim 03
3er Trim 03
4to Trim 03
1er Trim 04
2do Trim 04
3er Trim 04
4to Trim 04
1er Trim 05
2do Trim 05
3er Trim 05
4to Trim 05
1er Trim 06
2do Trim 06
3er Trim 06
4to Trim 06
1er Trim 07
2do Trim 07
3er Trim 07
4to Trim 07
1er Trim 08
2do Trim 08
3er Trim 08
4to Trim 08
1er Trim 09
2do Trim 09
3er Trim 09
4to Trim 09
1er Trim 10
2do Trim 10
3er Trim 10
4to Trim 10
1er Trim 11
2do Trim 11
3er Trim 11
4to Trim 11
1er Trim 12
2do Trim 12
3er Trim 12
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http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/paginas/politicas_publicas.html.
LA SALUD Y LA SEGURIDAD DE LOS TRABAJADORES
EN LA AGENDA INTERNACIONAL
CLAUDIO SAN JUAN
INDICE
1. Palabras del autor pág. 107
2. Objetivos pág. 107
3. La cuestión internacional en la estructura organizativa de la

Superintendencia de Riesgos del Trabajo pág. 107
4. Acciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo

en los organismos y ámbitos internacionales. pág. 108
5. Propuestas pág. 127
6. Conclusiones pág. 127
7. Abreviaturas pág. 128
9. Anexo pág. 130
10. Agradecimientos pág. 131
1. PALABRAS DEL AUTOR
Para mejorar mi entendimiento sobre la dinámica de la agenda laboral internacional solicité participar de
este curso sobre “Relaciones laborales internacionales y derecho interno”. El presente trabajo monográfico
constituye un gran paso para cumplir ese objetivo.
El curso me motivó a profundizar los conocimientos adquiridos primero como subgerente de Preven-
ción de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), luego como profesional de la Unidad de Rela-
ciones Institucionales y del Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas de la SRT, con la tarea prin-
cipal de coordinar las actividades desarrolladas junto con organismos públicos, privados, nacionales
e internacionales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, provincias, y las distintas áreas del
Sistema de Riesgos del Trabajo.
Conforme los lineamientos para la selección del tema y condiciones para su presentación, requiere especial
importancia la orientación brindada hasta el presente por el equipo de la Dirección de Asuntos Internacio-
nales (DAI) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). La pertinencia del tema elegido
radica en que su alcance y amplitud resultan adecuados al desempeño de mis labores cotidianas.
Finalmente, como un resultado concreto del curso, habiendo tomado conocimiento de la Resolución
MTEySS 512/2012, de fecha 10 de enero que aprueba el Plan Estratégico para el período de gestión
2012/2015 (ver Anexo), en caso de corresponder se han alineado los indicadores y resultados del Objetivo
Estratégico 5: “Promover y consolidar las políticas laborales del MTEySS en los ámbitos internacionales,
regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes” en las propuestas que considero oportunas elevar.
2. OBJETIVOS
Objetivo general: abordar la cuestión de la administración de la agenda laboral internacional en el seno de
la SRT y las distintas acciones de este organismo vinculadas con los ámbitos internacionales en materia de
salud y seguridad de los trabajadores.
Objetivos específicos:
1) Estudiar de manera pormenorizada los organismos y ámbitos internacionales vinculados a los temas
de salud y seguridad de los trabajadores.
2) Brindar una serie de aportes tendientes a facilitar la toma de decisiones en los nuevos contenidos o
políticas a desarrollar por el MTEySS y la SRT.
3) Consolidar un producto monográfico que resulte de utilidad a los actores sociales.
3. LA CUESTIÓN INTERNACIONAL EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

DE LA SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO
Desde el inicio del funcionamiento de la SRT hasta el presente, la cuestión internacional fue teniendo
mayor visibilidad, según se desprende de las distintas estructuras organizativas que fueron aprobadas
desde 1996 hasta 2009. Por caso, la Resolución 180/96 del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (B.O. 7/3/96) que aprobó la primera estructura organizativa de la SRT, entre otras acciones asigna-
das a la Secretaría General, encomendó “Planificar y coordinar las audiencias, reuniones y compromisos
vinculados con las relaciones públicas a desarrollar por el Superintendente con personas o entidades
nacionales e internacionales”.
Luego, tanto la Resolución SRT 137/1998 (B.O. 30/9/1998) como la Resolución SRT 286/1999 (B.O. 3/9/1999)
determinó que el Departamento de Estrategias de Prevención de Riesgos del Trabajo de la Subgerencia
de Prevención se ocupe de “Promover la participación de Organismos Públicos y Privados, Entidades Inter-
medias, Profesionales y Científicas, nacionales, extranjeras e internacionales, a fin de favorecer los cursos
de acción en materia de prevención y generar mayor sustentabilidad de las acciones a su cargo”.
A posteriori, mediante Resolución SRT 274/2000 (B.O. 29/3/2000) la agenda internacional estuvo a cargo
del Coordinador de Estudios y Desarrollo Técnico. Una nueva estructura organizativa por Resolución SRT
221/2001 (B.O. 10/5/2001) asignó al Departamento de Promoción y Comunicación Institucional: “Coordi-
nar, planificar y ejecutar las relaciones internacionales del Organismo, el protocolo y ceremonial, fortale-
ciendo y generando la comunicación e interacción con entidades y gobiernos extranjeros”.
En un plano de mayor jerarquía, la Resolución SRT 660/2003 (B.O. 20/10/2003) puso en manos de la Gerencia
General:“Entender en el desarrollo de las relaciones internacionales de la SRT”. Un lustro después, la Resolución
SRT 224/2008 (B.O. 20/2/2008) encomendó a la Unidad de Relaciones Institucionales:“Coordinar las actividades
desarrolladas conjuntamente con organismos públicos, privados, nacionales e internacionales, organizaciones
no gubernamentales, sindicatos, provincias, y las distintas áreas del Sistema de Riesgos del Trabajo. Implemen-
tar programas de prevención y mejoramiento de las condiciones y seguridad en el trabajo”.
Finalmente, la Resolución SRT 772/2009 (B.O. 13/8/2009), creó un área específica de rango subgerencial
(Capacitación y Asuntos Internacionales) en el ámbito del Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas
de la SRT, y le asignó cuatro acciones específicas:
n esarrollar el conocimiento de las distintas realidades y experiencias internacionales, multilaterales o

D
regionales en materia de Higiene y Seguridad Laboral y de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
n nalizar la normativa internacional relativa a la Higiene y Seguridad Laboral y a las Condiciones y Medio
A
Ambiente de Trabajo y formular los proyectos de normas que resulten necesarios para su implementa-
ción local.
n E laborar los proyectos de respuesta al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con relación a
los convenios de la OIT y del MERCOSUR.
n E vacuar las consultas que sean cursadas al Organismo por las distintas jurisdicciones y por los actores
sociales, relativas a la normativa internacional en materia de Higiene y Seguridad Laboral y de Condicio-
nes y Medio Ambiente de Trabajo.
4. ACCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO EN LOS ORGANISMOS

Y ÁMBITOS INTERNACIONALES
La gestión del MTEySS está asentada bajo cuatro ejes fundamentales: la negociación colectiva, la inspec-
ción del trabajo, el empleo y la seguridad social; en la SRT, sólo dos de esos ejes han tenido como objetivo
la institucionalización de acciones y procesos: la inspección del trabajo y la seguridad social.
El impulso de estos ejes en el ámbito internacional por parte del MTEySS sobre la base del sostenimiento
y promoción del trabajo decente, también es acompañado por la SRT mediante acciones concretas.
Siguiendo el doble contenido temático del curso que nos convoca, tanto en las organizaciones interna-
cionales como en las acciones políticas del MTEySS y la Agenda Hemisférica OIT 2006/2015, la SRT alineó
paulatinamente su agenda.
Saliendo de una visión estática, con la alineación de dicha agenda se fue obteniendo una visión dinámica
de los organismos y ámbitos internacionales, que facilitó el alistamiento para entender las acciones que
deberán llevarse a la práctica en una amplitud de casos que abarca desde la adopción de normas hasta
integrar las delegaciones que disponga el MTEySS.
Por otra parte, cabe destacar que las acciones están enmarcadas en una política de Estado fijada desde el
Poder Ejecutivo, con las iniciativas del Poder Legislativo y liderada por el MTEySS en coordinación con el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREyC) y otras carteras de estado.
Para el caso que nos ocupa, es menester citar algunos antecedentes que contribuyeron a enriquecer el pano-
rama, tales como el “Taller Conjunto sobre la Agenda Laboral Internacional” realizado en mayo de 2007, el Con-
venio de Cooperación entre el Ministerio de Trabajo y la Cancillería, firmado el 27 de noviembre de 2007, y el
seminario “El Mundo del Trabajo en las Relaciones Internacionales” dictado en octubre y noviembre de 2007.
En este marco el entonces canciller Taiana resalta una impronta novedosa: “La cuestión laboral ha vuelto
a tener relevancia en el escenario internacional; la globalización pone el trabajo en el centro del debate
y las condiciones laborales tienen hoy una relevancia significativa para el desarrollo de los países [...] Hay
razones globales para que en un mundo competitivo el trabajo vuelva a tener la centralidad que se había
perdido en los ’90. Y son dos las razones por las que vuelve a tener un lugar central: la producción globali-
zada y el concepto del trabajo como elemento fundamental para la cohesión social [...] en un proceso de
integración –que es más que la ampliación del comercio– es fundamental lo laboral y vincular a todos los
actores sociales para agilizar y profundizar esa inclusión [...] Vemos a este seminario como parte de una
impronta novedosa en la formación y renovación de nuestros funcionarios diplomáticos, quienes deben
tener más presente la agenda laboral interna y externa porque los actores sociales, trabajadores y empre-
sarios, también son actores de importancia las relaciones internacionales” (MREyC, 2007).
Por otra parte, respecto de las acciones políticas del MTEySS y los cuatro ejes temáticos –objetivos estraté-
gicos– de la Agenda Hemisférica pare el Decenio 2006/2015, Conferencia Regional de la OIT, Brasilia 2006 y,
como se expondrá más adelante, uno de los temas que la componen, la salud y seguridad en el trabajo, vere-
mos desde la óptica comparada qué es lo que la agenda propone y cuáles son las políticas desarrolladas por
la SRT en este período, resaltando la “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011-2015”.
Cabe reiterar que, en línea con la agenda internacional del MTEySS, la SRT interviene básicamente en dos
temas: inspección del trabajo y seguridad social. Asimismo administra una agenda propia en función de
los organismos internacionales a los que se encuentra vinculado, tales como la Asociación Internacional
de la Seguridad Social (AISS), a la cual se afilió en el año 1998, la Organización Iberoamericana de la Segu-
ridad Social (OISS) y la Conferencia Interamericana de la Seguridad Social (CISS).
La presencia, participación y acciones de la SRT en los organismos internacionales vinculados con la salud
y seguridad en el trabajo son:
4.1 Organización y Oficina Internacional del Trabajo (OIT)
Las labores de la SRT con la OIT, al igual que con otros organismos internacionales, son variadas en tipos y
temática, abarcan desde la cooperación técnica en materia de desarrollo normativo y formación, hasta el
cumplimiento de los requisitos sobre mecanismos de control, siendo las más sobresalientes:
4.1.1 En materia de cooperación técnica
4.1.1.1 Misiones sobre la implementación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil,
1999 (Nº182)
Bajo las definiciones del literal d) del artículo 3º del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil,
1999 (Nº182) –CIT 182– (“el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es
probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños”) y en cumplimiento con lo estableci-
do en el numeral 1. del artículo 4º del citado convenio (“Los tipos de trabajo a que se refiere el artículo 3, d)
deberán ser determinados por la legislación nacional o por la autoridad competente, previa consulta con
las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas y tomando en consideración las normas
internacionales en la materia, en particular los párrafos 3 y 4 de la Recomendación sobre las peores formas
de trabajo infantil, 1999”) por indicación de las autoridades del MTEySS, y con el objeto de la confección
del listado de trabajo infantil peligroso (Listado TIP) en el seno de la SRT se coordinó la labor del grupo
de trabajo integrado por representantes del MTEySS (Dirección de Asuntos Internacionales, Dirección de
Estadística y Estudios Laborales, Unidad de Monitoreo de Inspección en Materia de Trabajo Infantil, Co-
misión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil) y de la Secretaría de Derechos Humanos, con el
apoyo y supervisión de la OIT, que en dos oportunidades se constituyó en misión de cooperación técnica
(abril y noviembre de 2004).
En tal sentido, mediante expediente MTEySS Nº1-2015-1096023/2004 se tramitó la propuesta de proyecto de

decreto que establece el Listado TIP, con informe técnico-legal de la SRT, actualizado con cuestiones de forma
vinculadas a la promulgación de la Ley Nº26.390 de elevación de la edad mínima de admisión al empleo.
Las actividades para determinar el Listado TIP, con arreglo a la guía de OIT “Seis pasos para determinar el
trabajo infantil peligroso”, desde 2004 fueron:
n Elaboración de un “Inventario de Normas Legales sobre TIP”.
n Consulta a doce organizaciones de empleadores y trabajadores interesadas.
n R
euniones con expertos de OIT sobre TIP, quienes facilitaron la asistencia al “Taller Formación de Forma-
dores sobre TIP”, organizado por OIT-IPEC en Costa Rica y la participación en el “Taller de convalidación del
listado para determinar el Trabajo Infantil Peligroso en Paraguay” por invitación de OIT-IPEC Paraguay.
n resentación del primer borrador del “Listado TIP” elaborado por la SRT conjuntamente con un informe
P
sobre el “Taller Formación de Formadores sobre TIP” al grupo de trabajo.
n ealización de una “Matriz Síntesis de respuestas de las Administraciones del Trabajo Locales sobre TIP”
R
respecto al cuestionario remitido por la SRT y la Dirección Nacional de Relaciones Federales de la Secre-
taría de Trabajo del MTEySS.
n ulminación del Listado TIP mediante consenso con todos los organismos participantes del MTEySS y
C
de la Secretaría de Derechos Humanos.
El listado: se consideran peores formas de trabajo infantil, aquellos trabajos, actividades, ocupaciones y
tareas efectuadas por niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad que se encuadren en la
siguiente enumeración:
1. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en que los niños, niñas y adolescentes queden expues-
tos a abusos de orden físico, psicológico o sexual.
2. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que se realizan bajo tierra, bajo el agua, en alturas peli-
grosas o en espacios confinados.
3. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que impliquen la manipulación de elementos cor-
tantes, punzantes, atrapantes, triturantes y lacerantes tales como vidrio, acero, madera, cobre, agu-
jas y maquinaria, equipos y herramientas peligrosas; y aquellos trabajos, actividades, ocupaciones
y tareas que conlleven la manipulación o el transporte manual de cargas pesadas y cargas ligeras
manipuladas en forma continua.
4. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en un medio ambiente en el que los niños,
niñas y adolescentes queden expuestos a sustancias, agentes o procesos químicos peligrosos.
niñas y adolescentes queden expuestos a ruidos, vibraciones, temperaturas extremas, radiaciones, al-
tas concentraciones de humedad y otros agentes o contaminantes físicos peligrosos y ambientes con
ventilación e higiene inadecuadas. Asimismo se les impide desarrollar tareas en lugares o ambientes
laborales que estén tramitando su declaración de insalubridad.
niñas y adolescentes queden expuestos a sustancias o agentes biológicos peligrosos.
7. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas organizados en jornadas y horarios que sobrepasen los
legalmente establecidos, y los trabajos nocturnos.
8. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en el mar y en aguas interiores, cualquiera sea la actividad o tarea.
9. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de fabricación, venta, colocación y manejo de sustan-
cias u objetos explosivos o artículos pirotécnicos.
10. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de construcción de obras, mantenimiento de rutas, re-
presas, puentes y muelles y obras similares, específicamente que impliquen movimiento de tierra, ma-
nipulación del asfalto, carpeteo de rutas, perfilado y reciclado de carpeta asfáltica y la demarcación.
11. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas con electricidad que impliquen el montaje, regulación
y reparación de instalaciones eléctricas.
12. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en producción, repartición o venta exclusiva de bebidas alcohó-
licas y en establecimientos de consumo inmediato, además de tabaco, artículos pornográficos y fármacos.
13. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en los que tanto la propia seguridad como la de otras perso-
nas se encuentren a cargo de niños, niñas o adolescentes, como lo son las labores de vigilancia, cuidado de
personas menores de edad, de adultos mayores o de enfermos, y el traslado de dinero o de otros bienes.
14. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de cuidado, vigilancia, alimentación, extracción de pro-
ductos del ganado y/o animales que puedan ser vectores de enfermedades y/o atacar al cuidador.
15. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de contacto y manejo de animales muertos y plantas
venenosas o cortantes.
16. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que requieran posiciones corporales inadecuadas, que
comprometan el crecimiento y desarrollo del sistema osteomuscular.
17. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en la vía pública y en los medios de transpor-
te, con exposición a riesgos de accidentes viales, incluido el manejo de vehículos.
18. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en ambientes con maltrato verbal y violencia
psicológica, degradación, aislamiento, abandono y deprivación afectiva.
19. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que conlleven cargas de tipo psicológico, exigencias y
responsabilidades inadecuadas a la edad y trabajo socialmente valorado como negativo.
20. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que impliquen traslado a otras provincias y el tránsito
de las fronteras nacionales.
21. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que se desarrollan en terrenos en cuya topografía exis-
tan zanjas, hoyos o huecos, canales, cauces de agua naturales o artificiales, terraplenes y precipicios o
tengan derrumbamientos o deslizamientos de tierra.
22. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de modelaje con erotización de la imagen que acarrea
peligros de hostigamiento psicológico, estimulación sexual temprana y riesgo de abuso sexual.
Se prevé que el presente listado esté sujeto a revisión cada tres años.
Luego de diversas consultas con otros organismos y áreas, desde el 21 de diciembre de 2012, el expedien-
te se encuentra en la Dirección de Asuntos Internacionales para su visado y remisión a la Secretaría Legal
y Técnica de la Presidencia de la Nación.
4.1.1.2 Misiones sobre la implementación del Convenio sobre la seguridad y la salud

en la agricultura, 2001 (Nº184)
La República Argentina recibió dos misiones de OIT (abril y noviembre 2004) con el objeto de facilitar la
cooperación técnica para la internalización del Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura,
2001 (Nº184) –CIT 184–. Se elaboró un primer borrador del proyecto de adecuación del Decreto 617/97
(Reglamento de Higiene y Seguridad para la Actividad Agraria), bajo la asistencia técnica de una experta
de OIT, pero quedó pendiente ajustar sus contenidos a la futura modificación de la LRT.
Previo a los comentarios sobre la correspondencia de los contenidos del Decreto 617/97 y del CIT 184,
respecto a los ejes centrales que requieren su adecuación a la normativa nacional, en el cuadro siguiente
se presenta un resumen de los principales títulos de los mismos:
DECRETO 617/97 CONVENIO 184

TÍTULO I - CONSIDERACIONES GENERALES TÍTULO I - ÁMBITO DE APLICACIÓN
TÍTULO II - DISPOSICIONES GENERALES
TÍTULO II - SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA INSTALACIONES AGRÍCOLAS (en Título III)
SERVICIOS DE BIENESTAR Y ALOJAMIENTO (en Título IV)
TÍTULO III - MAQUINARIAS, HERRAMIENTAS, MOTORES Y MECANISMOS TÍTULO III - MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN CUESTIONES DE
DE TRANSMISIÓN CARÁCTER GENERAL: SEGURIDAD DE LA MAQUINARIA Y ERGONOMÍA
TÍTULO IV - CONTAMINANTES GESTIÓN RACIONAL DE LOS PRODUCTOS QUÍMICOS (en Título III)
TÍTULO V - RIESGOS ELÉCTRICOS En Título III del Convenio 184
TÍTULO VI - MANEJO DE MATERIALES MANIPULACIÓN Y TRANSPORTE DE MATERIALES (en T III)
TÍTULO VII - PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS En Título III del Convenio 184
TÍTULO VIII - VEHÍCULOS En Título III del Convenio 184
TÍTULO IX - EXPLOTACIÓN FORESTAL Excluido expresamente del Convenio 184
TÍTULO X - ANIMALES MANEJO DE ANIMALES Y PROTECCIÓN CONTRA LOS RIESGOS
BIOLÓGICOS (en Título III)
TÍTULO XI - CAPACITACIÓN Y PROTECCIÓN A LOS TRABAJADORES En Título III del Convenio 184
TÍTULO IV - OTRAS DISPOSICIONES: trabajadores jóvenes y trabajo
peligroso, trabajadores temporales y estacionales, trabajadoras,
organización del tiempo de trabajo, cobertura contra los accidentes
de trabajo y las enfermedades profesionales.
A modo de introducción cabe señalar que la actualización de la legislación no se puede pensar de manera
aislada, a ella se le debe sumar el establecimiento e implementación de las medidas de supervisión y con-
trol y otros aspectos relacionados con las prácticas laborales, la sensibilización y la formación a emplea-
dores, técnicos de empresas y de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo y trabajadores agropecuarios,
que serán necesarios como consecuencia de la formulación y aplicación de un Plan nacional de salud y
seguridad en la agricultura.
Los comentarios a continuación, corresponden entonces, a los diversos institutos previstos en el CIT 184
que se deberían incluir en la revisión del Decreto 617/97:
1. Reemplazar el antiguo vocablo de “higiene y seguridad” por el de salud y seguridad en el trabajo.
2. Política Nacional de salud y seguridad en la agricultura: Conforme lo previsto en el artículo 4 del CIT
184, debe formularse y poner en práctica una política nacional (cfr. CIT 155 aprobado por Ley 26.693)
y a partir de ella delimitar los derechos y responsabilidades de los actores sociales.
3. Participación de los trabajadores: Incorporar la figura de los comités de salud y seguridad en el trabajo
(prevista en el artículo 8 punto 1, literal b del CIT 184) para facilitar la participación de los trabajadores
en la puesta en práctica de las medidas de prevención. Este derecho corresponde a todos los sectores
productivos, sin embargo a diferencia de otros países de la región, Argentina no cuenta con disposi-
ciones en su reglamento general de higiene y seguridad que consagre este instituto.
4. Servicios de salud en el trabajo: Conforme lo previsto en el artículo 5 del CIT 184, deberían reglamen-
tarse las modalidades para el establecimiento de servicios de salud en el trabajo (cfr. Convenio 161
OIT) aún pendiente de implementación según lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto 617/97).
5. Gestión racional de productos químicos: El título sobre “Contaminantes” del Decreto 617/97 debe adecuar-
se a las disposiciones de los CIT 184 (artículos 12 y 13, además del 14 sobre exposición a agentes biológicos)
y 170 (productos químicos), haciendo referencia expresa a las responsabilidades de los proveedores, trans-
porte, almacenamiento, aplicación, tratamiento de desechos, contenedores y su impacto ambiental.
Los comentarios anteriores no son exhaustivos y reflejan sólo algunos de los aspectos centrales a incluir
en la legislación argentina.
Otras cuestiones que debemos abordar por cuerda separada, es el estudio comparado entre la reciente Ley
26.727 de Contrato de Trabajo Agrario (B.O. 28/11/2011) y el CIT 184 que resulta necesario transponer.
Esta Ley 26.727 tiene un Título VII “De la seguridad y los riesgos en el trabajo” que comprende cinco artí-
culos en la materia:
1. Deber de seguridad y derecho de retención de tareas: El artículo 45 (Higiene y seguridad) de la Ley

26.727 contiene tres párrafos: el primero de carácter programático que está vigente en otras normas:
“El trabajo agrario deberá realizarse en adecuadas condiciones de higiene y seguridad a fin de evitar
enfermedades profesionales o accidentes de trabajo” (cfr. artículo 1º del anexo I del Decreto 617/97).
El segundo párrafo refiere al deber de seguridad del empleador, el cual expresa las tradicionales fuentes
de la legislación laboral, tal como la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo (LCT) en su redacción original de
1974:“El empleador deberá hacer observar las pausas y limitaciones a la duración del trabajo establecidas
en esta ley y demás normas reglamentarias o complementarias, y adoptar las medidas que según el tipo
de trabajo, la experiencia y la técnica sean necesarias para tutelar la integridad psicofísica y la dignidad de
los trabajadores,debiendo evitar los efectos perniciosos de las tareas penosas,riesgosas o determinantes
de vejez o agotamiento prematuro, así como también, los derivados de ambientes insalubres o ruidosos.
Asimismo, estará obligado a observar las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes sobre hi-
giene y seguridad en el trabajo”.
Finalmente, el tercer párrafo, a nuestro entender el más innovador, es el que regula el derecho de reten-
ción de tareas por parte de los trabajadores: “El trabajador podrá rehusarse a la prestación de trabajo,
sin que ello le ocasione pérdida o disminución de la remuneración, si el mismo le fuera exigido en
transgresión a tales condiciones, siempre que exista peligro inminente de daño o se hubiera configu-
rado el incumplimiento de la obligación mediante constitución en mora o si, habiendo el organismo
competente declarado la insalubridad del lugar, el empleador no realizara los trabajos o no proporcio-
nara los elementos que dicha autoridad establezca”.
Decimos innovador, pero en realidad es la reinstauración de un derecho que estaba consagrado
en el último párrafo del artículo 75 de la LCT original y que a posteriori fuera derogado por la dic-
tadura militar en 1976.
La figura de la “retención de tareas”, en la materia que nos ocupa, es una medida que consiste en abs-
tenerse o negarse de realizar las tareas laborales cuando se advierte peligro hacia la salud y seguridad
del trabajador y el párrafo del artículo en cuestión recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en su artí-
culo 8º, inciso 1, literal c): “Los trabajadores del sector agrícola deberán tener derecho […] a apartarse
de cualquier peligro derivado de su actividad laboral cuando tengan motivos razonables para creer
que existe un riesgo inminente y grave para su seguridad y su salud, y señalarlo de inmediato a su
supervisor. Los trabajadores no deberán verse perjudicados por estas acciones”.
2. Elementos de seguridad e instrucción del trabajador: El artículo 46 (Elementos de seguridad. Suministro

por el empleador) de la Ley 26.727 ya está vigente en otras normas (cfr. artículos 1º y 2º del anexo I del
Decreto 617/97): “Será obligación del empleador la provisión de elementos de seguridad y protectores
personales cuando por razones derivadas de las formas operativas propias del trabajo, fuere necesario su
uso. Igual obligación le corresponde respecto de los elementos de protección individual cuando, el tra-
bajador realizare tareas a la intemperie, en caso de lluvia, terrenos anegados u otras situaciones similares,
de acuerdo a lo que dispusiere la Comisión Nacional de Trabajo Agrario. Cuando el trabajador debiere
realizar tareas peligrosas para su salud, el empleador deberá instruirlo sobre las adecuadas formas de
trabajo y suministrar los elementos de protección personal que fueren necesarios”.
Este artículo recepta lo previsto en el CIT 184 en su Título III.
3. Medidas sanitarias precautorias: El artículo 47 (Limpieza de ropa de trabajo. Obligación del empleador)
de la Ley 26.727 es una innovación respecto del artículo 47 del anexo I del Decreto 617/97:“En aquellas
tareas que impliquen la realización de procesos o manipulación de sustancias tóxicas, irritantes o agre-
sivas en cualquiera de sus formas, la limpieza de la ropa contaminada estará a cargo del empleador”.
Este artículo recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en sus artículos 12 y 13 (gestión racional de
productos químicos).
4. Gestión de residuos tóxicos: El artículo 48 (Envases de sustancias tóxicas. Almacenamiento) de la Ley

26.727 es un avance respecto de otras normas (ejemplo: artículo 16 del anexo I del Decreto 617/97):
“Los envases que contengan o hubieran contenido sustancias químicas o biológicas deberán ser al-
macenados en lugares especialmente señalizados. El tratamiento de residuos peligrosos deberá efec-
tuarse de conformidad con la normativa vigente y las resoluciones que a tal efecto dicte la Comisión
Nacional de Trabajo Agrario en consulta con los organismos competentes”.
Este artículo también recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en sus artículos 12 y 13, aunque carece
de un enfoque sistémico sobre gestión racional de productos químicos.
5. Reglamentación: El artículo 49 (Condiciones) de la Ley 26.727 dispone que “La Comisión Nacional de
Trabajo Agrario establecerá las condiciones de higiene y seguridad que deberán reunir los lugares de
trabajo, las maquinarias, las herramientas y demás elementos de trabajo, sin perjuicio de lo previsto en
la ley 24.557 y sus normas modificatorias y complementarias, o las que en el futuro la reemplacen, y de
la consulta que en esta materia deba realizar a la SRT, en el marco de sus atribuciones”.
A nuestro entender, mediante este artículo se recortan las facultades a la SRT que le fueran conferidas
mediante el artículo 5º del Decreto 1057/2003 que sustituye el artículo 2º del Decreto 617/97:“Facúltase
a la SRT a otorgar plazos, modificar valores, condicionamientos y requisitos establecidos en el anexo, que
se aprueba por el presente Decreto, mediante resolución fundada, y a dictar normas complementarias”.
Prueba de ello también, a nuestro entender, son el dictado por parte de la Comisión Nacional de Trabajo
Agrario de las siguientes resoluciones:
n 1
1/2011: Condiciones Generales de Trabajo para trabajadores agrarios temporarios, cíclicos y estacio-
nales (B.O. 11/04/2011).
n 4
6/2011: Condiciones Generales de Trabajo para trabajadores agrarios temporarios que se desempeñan
en la actividad Semillera (B.O. 16/08/2011).
Finalmente, cabe destacar que en la nueva Ley 26.727, la LCT, es fuente de regulación y será de aplicación
supletoria en todo lo que resulte compatible y no se oponga a la naturaleza y modalidades propias del
Régimen de Trabajo Agrario.
Asimismo, todas las disposiciones de la ley 26.727 son de orden público y por los convenios y acuerdos
colectivos, celebrados de conformidad con lo previsto por las Leyes 14.250 y 23.546 (t.o. 2004), y por los
laudos con fuerza de tales constituyen mínimos indisponibles, a partir de los cuales se pueden crear con-
diciones de trabajo adecuadas sobre Higiene y Seguridad, en concordancia con el CIT 184.
4.1.1.3 Misión sobre Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo
El proyecto SRT-ILO OSH 2001 tuvo por objeto la implementación de sistemas de gestión de la seguridad y la salud
en el trabajo por parte de los empleadores. Sus componentes y actividades principales fueron: Adopción de un
marco referencial, cooperación técnica, desarrollo de Directrices Nacionales y estímulos para su implementación.
En sus lineamientos estratégicos 2003-2008 la SRT sostenía que “...Al diseñar las actividades preventivas,
la visión técnica debe estar actualizada, basada en enfoques científico técnicos. La difusión de los avances
en el conocimiento y el mejoramiento continuo debe ser una herramienta fundamental en el desempeño
de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo...”. Bajo este considerando central la SRT mediante la Reso-
lución SRT Nº103/05 adoptó las “Directrices sobre Sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el tra-
bajo, ILO-OSH 2001” de la OIT, como documento y marco referencial para la implementación de sistemas
de gestión por parte de los empleadores. El segundo artículo estableció solicitar la cooperación de la OIT
a fin de instrumentar las actividades para que los empleadores adopten las disposiciones necesarias, para
implementar sistemas de gestión en sus empresas.
En este contexto, y coincidente con el Día Internacional de la Seguridad y la Salud en el Trabajo, el 28 de

abril de 2005 se firmó una Declaración de reconocimiento y cooperación técnica entre el Director de OIT
SafeWork (Programa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de la OIT); el Ministro de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social y el Superintendente de Riesgos del Trabajo.
La solicitud formal de cooperación a OIT se elevó mediante Nota SRT Nº150/05 de fecha 16 de mayo de
2005, en la cual además se manifestó la intención de convertir a la SRT en un organismo nacional de refe-
rencia y desarrollar las siguientes actividades:
1) Preparación de las Guías de Implementación y Auditoría de ILO OSH 2001.
2) Presentación de las guías en un Taller Nacional.
3) Implementación piloto de ILO OSH 2001 en empresas.
4) Auditoría de Implementación de ILO OSH 2001.
5) Reconocimiento del cumplimiento de las Directrices.
De lo expuesto, dado que cooperación de OIT SafeWork en este proyecto resultaba indispensable, se soli-
citó la contribución en los siguientes aspectos:
1) Facilitar los contactos necesarios con los expertos internacionales.
2) Asistencia técnica para la elaboración de las Guías.
3) Financiamiento para la realización de un Taller en Argentina.
Resultados de la cooperación técnica: La misión de cooperación fue encomendada a un consultor desig-

nado por OIT, quién brindó asistencia técnica a la SRT, durante los días 5, 8 y 9 de diciembre de 2005, en la
elaboración de las Directrices Nacionales. De las labores realizadas y el intercambio de opiniones sobre los
documentos propuestos surgieron las siguientes conclusiones:
1) La implementación de sistemas de gestión por parte de los empleadores:
n es de aplicación voluntaria, es decir, la autoridad nacional no obliga al empleador

a implementar estos sistemas;

n no tienen por objeto sustituir ni las leyes o reglamentos nacionales ni las normas vigentes.
2) Las Directrices Nacionales, en elaboración por parte de la SRT, serán un conjunto de especificaciones y
orientaciones para la implementación de estos sistemas.
3) Debido al enfoque sistemático que requiere la gestión de la seguridad y salud en el trabajo, las cláu-
sulas de las directrices nacionales deben ser implementados en su totalidad, teniendo en cuenta las
condiciones y la práctica nacional.
4) Las directrices nacionales deben poseer la suficiente flexibilidad para permitir la aplicación directa y
específica en el nivel y tamaño de la empresa.
5) Dado que el modelo propuesto por OIT no exige certificación, se propone un esquema de reconoci-
miento por parte de la autoridad nacional, previa auditoría.
6) Culminar los borradores de propuesta de las directrices nacionales y elevar los mismos a las autoridades
de la SRT y a OIT SafeWork.
En mayo 2006 se elevó a OIT SafeWork el borrador de las “Directrices Nacionales para los sistemas de
gestión de seguridad y salud en el trabajo”. La respuesta y los comentarios fueron: en primer lugar, subraya
la importancia de establecer un marco nacional para los sistemas de gestión, en línea con los criterios de
ILO-OSH 2001, y con un vínculo claro con la estrategia y el programa nacional de seguridad y salud en el
trabajo. En este sentido, debería:
a) vincular los sistemas de gestión a la legislación de seguridad y salud en el trabajo (en el caso de activi-
dades peligrosas y/o determinado tamaño de empresa);
b) establecer un sistema de incentivos, tales como reconocimiento para las empresas que utilizan siste-
mas de gestión vinculado a una cierta exención gubernamental de Inspección de seguridad y salud en
el trabajo y/o a la reducción de la prima del seguro de accidentes de trabajo; y
c) una combinación de éstas, u otras opciones.
Asimismo, entiende que es importante desarrollar programas de formación y de apoyo, incluyendo
posibles subvenciones económicas para el asesoramiento técnico en el establecimiento de los mismos.
Sugiere que el anuncio de las directrices nacionales vaya acompañado de un marco nacional y que la
consulta prevista con los sindicatos y empresarios a través del Taller Tripartito, cubra también la consul-
ta sobre dicho marco.
En julio 2006 se eleva a las autoridades de la SRT el último borrador de las Directrices Nacionales, en el cual
se consideran las sugerencias de OIT y en particular, la necesidad de crear los siguientes anexos:
n AnexoA - Lista de la legislación referenciada en las orientaciones y listado no exhaustivo de la docu-

mentación requerida por autoridad de aplicación.
n Anexo B - Listas de verificación para la evaluación del sistema de gestión.
Respecto a los comentarios sobre el marco nacional, se elaboró un borrador de documento para proponer
en el Taller Tripartito.
Los resultados de la misión de cooperación se materializaron en dos actos administrativos:
n Resolución 523/2007 SRT: Apruébanse las “Directrices Nacionales para los sistemas de gestión de la
seguridad y la salud en el trabajo”.
n Resolución 1629/2007 SRT: Apruébase el “Reglamento para el Reconocimiento de implementación de

los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo”.
No obstante quedaron en el camino las acciones siguientes:
n Desarrollar una estrategia y un marco nacional que favorezcan el uso eficaz de los sistemas de gestión
de seguridad y salud en el trabajo;
n Diseñarprogramas de formación y de apoyo en materia de sistemas de gestión y subvenciones eco-

nómicas para el asesoramiento técnico.
n Revisar el “Reglamento para el Reconocimiento de implementación de los sistemas gestión de la segu-

ridad y la salud en el trabajo”.
En síntesis, se avizoran nuevos retos, en función de las acciones pendientes para favorecer la implemen-
tación de sistemas de gestión.
Un relanzamiento del Proyecto SRT-ILO OSH 2001contemplaría:
1. Para el marco referencial, impulsar la revisión de la Norma IRAM 3800 teniendo en cuenta las Directri-
ces Nacionales aprobadas por Res. SRT 523/07.
2. En cuanto a los aspectos operativos facilitar la participación de las ART, asociaciones profesionales de
trabajadores y empleadores, y otras entidades, elaborar una propuesta de modificación del Reglamen-
to de reconocimiento.
3. En este nuevo esquema, la SRT sólo tendría funciones de supervisión sobre los administrados y no
otorgaría Carta de Reconocimiento alguna.
4. Analizar situación de los empleadores interesados por la implementación de sistemas de gestión y las
acciones ulteriores seguidas por la SRT.
5. Definir acciones concretas en el corto plazo, tales como:
n Modificación del Reglamento de reconocimiento.
n Reuniones de sensibilización con actores e interlocutores sociales.
n Lanzamiento de programa piloto con cámaras empresarias, sindicatos y Universidades.
4.1.2 Otras actividades
4.1.2.1 Políticas y Programas Nacionales en Salud y Seguridad en el Trabajo
A los efectos de facilitar la aplicación del Convenio relativo a la seguridad y salud de los trabajadores,
1981 (Nº155) –CIT 155– y su Protocolo de 2002 –P151– aprobados por Ley 26.693 (B.O. 26/08/2011) y del
Convenio relativo al marco promocional para la seguridad y la salud en el trabajo, 1987 (Nº187) –CIT 187–
aprobado por Ley 26.694 (B.O. 26/08/2011), bajo la secuencia del enfoque estratégico de la OIT, la SRT fue
invitada a compartir dichas experiencias en el Taller OIT SafeWork sobre “Desarrollo de Políticas y Progra-
mas Nacionales en Seguridad y Salud en el Trabajo” (Santiago de Chile, los días 18 y 19 de julio de 2012).
En tal sentido, desde el 11 de setiembre de 2012, nos hallamos elaborando, en consulta con los actores
sociales, los siguientes documentos, vinculados a la internalización de los CIT 155 y 187:
n Perfil Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo de la República Argentina: Su preparación responde

al título IV de la Recomendación sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo,
2006, el cual en su punto 13 establece “Los Miembros deberían preparar y actualizar periódicamente
un perfil nacional en que se resuman la situación existente en materia de seguridad y salud en el tra-
bajo, y los progresos realizados para conseguir un medio ambiente de trabajo seguro y saludable. Ese
perfil debería servir de base para elaborar y reexaminar el programa nacional”.
n Propuesta de “Política Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo”: la propuesta de política fue ela-
borada por el Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas de la SRT, y puesta en consulta con los
actores sociales el 11 de setiembre de 2012, en el marco de las reuniones para la elaboración Perfil Na-
cional. A posteriori, la “Política nacional de salud y seguridad de los trabajadores y del medio ambiente
de trabajo”, fue aprobada por el Comité Consultivo Permanente de la Ley sobre Riesgos del Trabajo,
según Acta del 21 de noviembre de 2012.
4.1.2.2 Teletrabajo
En el marco del Convenio relativo al Trabajo a Domicilio, 1996 (Nº177) –CIT 177– (aprobado por Ley 25.800,
B.O. 2/12/2003) desde la óptica del Teletrabajo, se colabora con el MTEySS desde 2008, tanto en la presen-
tación del formulario de la primera memoria a elevar desde su ratificación (31 de julio de 2006), como en
otras cuestiones tales como el dictado de la Resolución SRT 1552/2012 que aprueba el procedimiento
para determinar la cobertura y prestaciones de la Leyes 19.587 y 24.557 a los trabajadores que se desem-
peñen bajo la modalidad de teletrabajo (B.O. 14/11/2012).
4.1.2.3 Memorias anuales sobre los convenios ratificados
Finalmente, una tarea que nos ocupa anualmente, es responder en tiempo y forma los formularios de las
memorias de aplicación de los convenios, solicitudes directas, observaciones e información complemen-
taria, según el siguiente detalle, del último ciclo trienal:
2012
n reparación de los accidentes del trabajo en la agricultura, 1921 (Nº12)
n reparación de los accidentes del trabajo, 1925 (N°17)
n igualdad de trato a los trabajadores extranjeros y nacionales en materia de reparación de los acciden-
tes del trabajo, 1925 (N°19)
n reparación de las enfermedades profesionales (revisado), 1934 (N°42)
2011
n examen médico de los menores (industria), 1946 (Nº77)
n examen médico de los menores (trabajos no industriales), 1946 (Nº78)
n examen médico de los menores (trabajos subterráneos), 1965 (Nº124)
2010
n cerusa, 1921 (Nº13)
n trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (Nº45)
n inspección del trabajo, 1947 (Nº81)
n protección contra las radiaciones, 1960 (Nº115)
n inspección del trabajo (agricultura), 1969 (Nº129)
n edad mínima, 1973 (Nº138)
n cáncer profesional, 1974 (Nº139)
n readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (Nº159)
n seguridad y la salud en la agricultura, 2001 (Nº184)
4.1.2.4 Aportes varios
n Proponer contenidos para el componente Trabajo Seguro del “Plan Nacional de Trabajo Decente por
país Argentina: 2012-2015” y elaborar Indicadores de Trabajo Decente, en conjunto con la Subsecreta-
ría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS.1
1| En el ámbito de la Reunión Técnica OIT “Repensando el Sistema de Indicadores de Trabajo Decente de Argentina” (setiembre 2011)
y del Observatorio del Mercado de Trabajo en el MERCOSUR.
n Asistir en la elaboración de la documentación necesaria para la participación en las Conferencias Inter-
nacionales del Trabajo (Se participó en la 99ª reunión, en el proyecto de recomendación sobre “El VIH/
SIDA y el mundo del trabajo”).
n Colaborar en la preparación de las disertaciones en los Congresos Mundiales de salud y seguridad en
el trabajo, en Seúl (2009) y Estambul (2011) organizados por la OIT y la AISS.
n Analizar el estado de situación de los convenios en materia de salud y seguridad en el trabajo aún no
ratificados y elevar al MTEySS los dictámenes acerca de la conveniencia de adoptar sus disposiciones,
si no se oponen a las de nuestro derecho vigente.
4.2 Naciones Unidas
Básicamente, nuestra tarea respecto de este organismo es responder en tiempo y forma los requerimien-
tos de la Dirección de Asuntos Internacionales del MTEySS correspondientes a los informes periódicos
para presentar ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), ante quien
se elevan los resultados de la aplicación, por parte del Gobierno Argentino, del “Pacto Internacional de De-
rechos Económicos, Sociales y Culturales” (PIDESC), que fuera incorporado a nuestra legislación mediante
Ley 23.313, y a posteriori en la Constitución Nacional.
Todos los antecedentes y respuestas correspondientes al artículo 7, inciso b): “Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias que le aseguren en especial: […] La seguridad y la higiene en el trabajo”, se encuentran dis-
ponibles en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos.2
Al respecto, cabe mencionar la última intervención de la SRT (noviembre de 2011) al responder la lista
de cuestiones solicitadas por el Comité DESC en la misión que el Sr. Jefe de Gabinete del MTEySS tuvo en
Ginebra como integrante de la delegación gubernamental ante ese Comité, en particular ante el inmenso
desafío originado por los contrainformes de las ONG en los que se planteaban variados temas, se elevó la
más amplia y completa información.
Finalmente, en el examen de los informes presentados por los Estados partes en virtud de los artículos 16
y 17 del Pacto, las observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, respec-
to del artículo 7, inciso b) fueron: “16 - El Comité expresa preocupación porque el acoso sexual en el lugar
de trabajo no está prohibido expresamente en la legislación penal ni en la legislación laboral del Estado
parte y porque no ha sido tipificado como delito (art. 7 b).
El Comité exhorta enérgicamente al Estado parte a que apruebe y aplique medidas legislativas que pro-
híban expresamente el acoso sexual en el lugar de trabajo, y a que tipifique esa conducta en la legislación
penal y laboral. El Comité recomienda al Estado parte que inicie campañas de sensibilización de la pobla-
ción contra el acoso sexual y que brinde una amplia protección a las víctimas”.3
Al respecto, de los diversos proyectos de ley presentados en el parlamento caben destacar dos: 1) Expe-
diente 0082-D-2012 “Código Penal. Incorporación del artículo 149 quater y modificación del artículo 119,
sobre acoso sexual en las relaciones laborales y académicas”4 y 2) Expediente 0995-D-2012 “Prevención y
sanción de la violencia laboral y el acoso sexual laboral”.5
2 | http://www.ohchr.org/SP/countries/LACRegion/Pages/ARIndex.aspx
3 | www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/co/E-C-12-ARG-CO-3_sp.doc
4 | http://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyecto.jsp?id=133620
5 | http://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyecto.jsp?id=134623
4.3 Organización Internacional de Normalización (ISO)
Durante el período 2005-2010 con la Coordinación de Responsabilidad Social Empresaria (RSE) del MTEySS
compartimos la membresía del Subcomité RS1-Gobierno del Comité de Estudio en IRAM e ISO de la Guía
ISO 26000 sobre Responsabilidad Social. Entre otros objetivos, esta guía “pretende promover un entendi-
miento común en el campo de la responsabilidad social. Pretende complementar otros instrumentos e
iniciativas relacionadas con la responsabilidad social, y no reemplazarlos”.
Asimismo, define como responsabilidad social, la responsabilidad de una organización ante los impactos
que sus decisiones y actividades (productos, servicios y procesos) ocasionan en la sociedad y el medio-
ambiente, mediante un comportamiento transparente y ético que: contribuya al desarrollo sostenible,
incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración las expectativas de sus partes
interesadas; cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de com-
portamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones. (Estas rela-
ciones se refieren a las actividades de una organización dentro de su esfera de influencia).
En 2010, a solicitud de Coordinación de RSE y de la Dirección Asuntos Internacionales del MTEySS se elevó
un Dictamen Técnico del borrador de la Guía ISO DIS 26000 sobre el título 6.4.6.4 “Salud y Seguridad en el
Trabajo” y un informe sobre el proceso de consultas de la Guía ISO DIS 26000, solicitado por la Cancillería.
En cuanto a otros instrumentos internacionales, se efectuó un análisis de los párrafos 37 a 40 sobre salud
y seguridad en el trabajo de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la
política social de la OIT, y se participó en el MultiForum Cono Sur 2009 “Promoviendo Prácticas Laborales
Responsables durante el Período de Crisis”, organizado por la OIT y el MTEySS.
También se participó en diversas actividades formativas promovidas por la Coordinación de RSE, en Semi-
narios con disparadores sobre el rol de las empresas multinacionales en el desarrollo de capacidades de
las PyMEs en materia de salud y seguridad en el trabajo, en el Taller de Nuevos Contenidos de la Negocia-
ción Colectiva, módulo RSE y en el Seminario de Formación de Proveedores.
Finalmente, en entre otros aspectos relacionados con cuestiones prácticas y concretas, se desarrollaron una
serie de acciones vinculadas al diseño, ejecución y monitoreo de la Estrategia Argentina de salud y seguridad
en el trabajo, tales como: promoción de políticas públicas de Responsabilidad Social vinculadas a la salud y
seguridad de los trabajadores, programas de Buenas prácticas de vida saludable en las organizaciones y pro-
puesta de “Ventanilla sobre promoción del Trabajo Decente y Responsabilidad Social para Empleadores”.
4.4 Organización de los Estados Americanos (OEA)
La primera aproximación de la SRT se dio en el marco de la Conferencia Interamericana de Ministros de

Trabajo (CIMT) al ser convocada a participar en los Talleres Hemisféricos de Salud y Seguridad Ocupacio-
nal, organizados en 2003, 2005 y 2008.
Asimismo, la OEA facilitó la presentación de la SRT en el “XVII Congreso Mundial sobre Salud y Seguridad
en el Trabajo” (18-22 de septiembre de 2005, Orlando), en el panel Tratados de Libre Comercio en las
Américas para disertar sobre “Experiencias y resultados en el MERCOSUR”, y en diversas reuniones de la
“Agenda de las Américas”.
Los Talleres Hemisféricos de Salud y Seguridad Ocupacional, se discontinuaron, en nuestra materia sólo se vi-
sibiliza alguna cuestión en declaraciones tales como “13. Apoyar la formulación de políticas nacionales de sa-
lud y seguridad ocupacionales, que reafirmen el compromiso de los Estados en la promoción de una acción
eficaz en esta materia, con énfasis en la prevención y el cumplimiento. El enfoque tripartito debe continuar
consolidándose, reforzado por el concepto de responsabilidad compartida. Salud y seguridad ocupacional
– Se dará seguimiento a los tres talleres RIAL que se han realizado en la materia. La Secretaría Técnica consul-
tará a todos los Ministerios sobre los avances logrados y los presentará en la reunión de GT2” (OEA, 2012).
4.5 Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)
La CELAC, integrada por los 33 Estados Soberanos de América Latina y el Caribe,6 fue constituida el 23 de
febrero de 2010 luego del proceso de convergencia del Grupo de Río y de la Cumbre de América Latina y
el Caribe sobre Integración y Desarrollo.
Para la Cumbre CELAC-Unión Europea (UE), a realizarse en enero de 2013, se emitió opinión sobre el punto
5 del Plan de Acción CELAC-UE respecto que la promoción de inversiones de calidad social entre la UE y
los países de América Latina y el Caribe, el cual refiere a garantizar condiciones de trabajo dignas, seguras
y saludables. De esta forma, no basta sólo con promover la generación de empleo, sino también atender
de manera prioritaria las condiciones en que este empleo se lleva a cabo, generando una propuesta in-
tegral que pone en práctica los valores y principios compartidos en la comunidad CELAC-UE respecto al
desarrollo humano.
En este sentido, el establecimiento, fusión o adquisición de empresas en ambos continentes debe estar re-
gido por los principios contenidos en los Convenios de la OIT, que deben ser refrendados y especificados
para el caso eurolatinoamericano y caribeño a través de un instrumento ad hoc.
La propuesta para el Plan de Acción es elaborar una “Estrategia Conjunta de Latinoamérica, el Caribe y la
Unión Europea sobre Seguridad y Salud en el Trabajo” y la instauración de un grupo de trabajo técnico
destinado a elaborar dicho instrumento que permita la creación de una instancia permanente de inter-
cambio de información estadística, metodologías y procedimientos inspectivos, así como de experiencias
relevantes y buenas prácticas en la materia; el otorgamiento de cooperación y asistencia técnica recíproca
y la formulación de investigaciones conjuntas.
El trabajo de elaboración de esta estrategia podrá contar con el apoyo de la Organización Internacional del
Trabajo y la participación de la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo, EU-OSHA, y sus con-
trapartes en las subregiones latinoamericanas y caribeña o aquellas que se determine al interior de CELAC.
A posteriori se recibió una nueva consulta para la declaración CELAC-UE respecto a preparar una hoja
de ruta sobre Salud y Seguridad en el Trabajo para América Latina y el Caribe y la Unión Europea. La SRT
consideró oportuno apoyar el párrafo propuesto:“Preparar una Hoja de Ruta de la Seguridad y Salud en el
Trabajo para América Latina, el Caribe y la Unión Europea. El desarrollo de este plan de trabajo podría ser
apoyado por la OIT con la participación de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo,
EU-OSHA, y sus homólogos de los países de América Latina y el Caribe, subregiones o los determinados
por la CELAC”, sin perjuicio de fijar una agenda mínima para orientar dicha “Hoja de Ruta” que considere
inicialmente cuáles son los puntos o denominador común en materia de seguridad y salud en el trabajo,
existentes tanto en América Latina y el Caribe, como en la Unión Europea, en los siguientes aspectos:
Plano normativo:
n Directiva del Consejo 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para pro-
mover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (directiva marco), y sus
directivas específicas.
n Decisión 584/04 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que adopta el “Instrumento
Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” y sustituye la decisión 547.
n Modelo de “Ley sobre salud y seguridad y medio ambiente de trabajo” aprobado en 1996 por los Mi-
nistros de Trabajo de la CARICOM, basado en un proyecto de cooperación técnica con la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
6 | Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Belice, Bermuda, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Rep. Dominicana, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Gua-
temala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad
y Tobago, Uruguay, Venezuela.
n Proyecto de Directrices de Seguridad y Salud en el Trabajo del MERCOSUR.
n Otras experiencia subregionales impulsadas por la OIT.
Plano operativo:
n “Estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2007-2012)” y su revisión intermedia, UE.
n “Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013”.
n “Estrategia Sindical en Salud Laboral para las Américas”, Confederación Sindical de Trabajadores y Tra-
bajadoras de las Américas (CSA).
Los mandatarios aprobaron la Declaración de Santiago de la Cumbre CELAC-UE, 27 de enero de 2013,

cuyo párrafo 33 expresa: “Ratificamos nuestra firme decisión de proteger y fomentar la seguridad de los
trabajadores y la salud en ambas regiones y nos comprometemos a desarrollar una ‘Hoja de Ruta CELAC-
UE sobre Seguridad y Salud en el Trabajo’, en línea con los correspondientes principios consagrados en los
Convenios de la Organización Internacional del Trabajo”.
4.6 Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS)
Con este organismo la SRT administra una agenda propia en los aspectos siguientes:
n Participar y disertar en los encuentros PREVENCIA (2009 Santiago de Chile, 2010, Granada, España, y
2011, Cartagena de Indias), y en otros tales como el “XIV Congreso Iberoamericano de Seguridad So-
cial”, Asunción, 2008.
De la cooperación con la OISS cabe citar tres hitos:
n El convenio con la OISS y con la Universidad Pompeu Fabra para el diseño y realización de una Encues-
ta Nacional en conjunto con el MTEySS.
n El convenio con la OISS y el Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social para implemen-
tar un plan de capacitación integral para los agentes del Estado Nacional Argentino, en el marco del
Programa de regularización de las condiciones de Salud y Seguridad en el Trabajo en Organismos
Públicos, instituido por la Resolución SRT 1.068/10.
n La incorporación como pauta de la política de Estado de la “Estrategia Iberoamericana de Seguridad

y Salud en el Trabajo 2010-2013”, a través de la firma de un Acuerdo para su implementación con el
MTEySS y la SRT con la Confederación General del Trabajo (CGT), Central de los Trabajadores de la
Argentina (CTA), CSA y OISS (Convenio MTEySS N°36 de fecha 27 de abril de 2010). A posteriori dicho
acuerdo se materializó en la “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011 - 2015”.
Dicha “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011 - 2015” y su “Plan de Acción”, fue
rubricada por los titulares de la CGT y la CTA, por las organizaciones empresariales representadas por:
la Unión Industrial Argentina, la Confederación Argentina de la Mediana Empresa y la Confederación
General Empresaria de la República Argentina y autoridades del Gobierno Nacional: MTEySS y SRT. La
estrategia fija metas a cumplir, como también responsables de su ejecución y mecanismos de control
para su evaluación.
4.7 Conferencia Interamericana de la Seguridad Social (CISS)
En el marco de la CISS, la SRT ocupó la Vicepresidencia (período 2005-2008) y Presidencia de la Comisión

Americana de Prevención de Riesgos de Trabajo (período 2008-2011), en tal carácter participó ante las
reuniones y asambleas generales de la CISS (Bahía 2008, “La visión en América Latina sobre la Declaración
de Seúl”, Guatemala 2009 “Problemática de la Formación de Recursos Humanos en Seguridad y Salud en el
Trabajo en América Latina” y Panamá 2010 “Outsourcing, Seguridad y Salud en el Trabajo”).
4.8 Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)
El Tratado de la UNASUR fue suscripto en Brasilia, República Federativa del Brasil, el 23 de mayo de 2008
por los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam,
Uruguay y Venezuela. Conforme lo establecido en el artículo 1º del tratado, los Estados partes deciden
constituir la UNASUR como una organización dotada de personalidad jurídica internacional.
Seguidamente, su artículo 2º define que la UNASUR “tiene como objetivo construir, de manera partici-
pativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político en-
tre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la
infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir
las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”.
Entre los 21 objetivos específicos del Tratado de la UNASUR (artículo 3) destacamos su inciso j:“acceso uni-
versal a la seguridad social y a los servicios de salud”, como asimismo la posterior creación de los Consejos
Suramericanos de Salud y de Desarrollo Social.
Hasta el momento la UNASUR no dispone de órganos socio-laborales, pero la declaración de los Ministros
de Trabajo de los Estados Parte del MERCOSUR, de fecha 30 de noviembre de 2012, entre otros puntos
expresa:“5. Promover la realización de una reunión de Ministros de Trabajo en el marco de UNASUR, con el
fin de fomentar el desarrollo de la dimensión sociolaboral en ese ámbito”.
Considerando que este espacio reúne países de tres bloques subregionales: Comunidad Andina, Comu-
nidad del Caribe y MERCOSUR la futura realización de una reunión de Ministros de Trabajo de la UNASUR
promueve un marco propicio para aportar desde el campo del estudio comparado de la legislación del
trabajo y de la seguridad social, los aspectos vinculados a la salud y seguridad en el trabajo.
4.9 MERCOSUR - Subgrupo de Trabajo 10 (SGT 10) “Asuntos laborales, empleo y seguridad social”7
Luego de más de veinte años de existencia de este proceso de integración las cuestiones sobre salud y
seguridad en el trabajo, vuelven a cobrar mayor visibilidad en función de los resultados de las reuniones
del SGT 10 (27 al 30 de noviembre de 2012, Porto Alegre, Brasil).
Una síntesis de las mismas es la siguiente:
n Comisión Operativa Coordinadora del Plan Regional de Inspección del Trabajo

Cabe resaltar las definiciones sobre el documento referencial de salud y seguridad en el trabajo
(proyecto de directrices a aprobar por el Grupo Mercado Común). Brasil presentó Nota Informativa
Nº51/12/DSST/SIT/MTE con análisis del documento referencial.
El sector gubernamental argentino propone someter al SGT 10 la sugerencia de crear un espacio espe-
cífico para la discusión de las materias relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo. Sin perjuicio
de esta propuesta, el documento referencial será objeto de nueva discusión durante la Presidencia Pro
7 | El 12 de agosto de 2012, la República Bolivariana de Venezuela adquirió la condición de Estado Parte del MERCOSUR. El 29 de junio de 2012 se decidió la suspensión del
Paraguay en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR.
Tempore de Uruguay a fin de esclarecer algunos puntos, dado que Brasil sugiere retirar del documento
el artículo 11 del proyecto, el cual establece “Las legislaciones nacionales deberán prever que las em-
presas extranjeras instaladas en los países del MERCOSUR deben cumplir, las mismas condiciones de
salud y seguridad que las empresas del MERCOSUR. Los estados partes procurarán que cuando estas
empresas dispongan de estándares superiores en sus casas matrices o filiales estos sean aplicados en
los países del MERCOSUR”.
n SGT 10 (reunión plenaria)

Tomó nota de los resultados de la reunión de la Comisión Operativa Coordinadora del Plan Regional
de Inspección del Trabajo y aprobó el acta.
Argentina propuso la apertura de discusión sobre normativas en la materia en un ámbito específico de
debate, en orden a elaborar un plan de acción y formación de comisión para avanzar en una política
regional de salud y seguridad en el trabajo. Hubo apoyo de los trabajadores y empleadores brasileños
para la creación de grupo ad hoc para tratar el tema.
n Comisión Sociolaboral (CSL)

La revisión de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, entre los artículos que todavía están en discusión
se encuentra el artículo 19 que trata sobre Salud y Seguridad en el Trabajo, cuyo texto preliminar es:
Salud y Seguridad en el Trabajo
Todos los trabajadores tienen derecho a una protección adecuada en lo que se refiere a las normas de
protección del trabajo y del ambiente de trabajo.
1. Las instituciones gubernamentales responsables del sistema de salud y seguridad en el trabajo de-
berán crear canales permanentes de consulta con las representaciones de trabajadores y de em-
pleadores que permitan la participación efectiva de los mismos en la elaboración, planificación, im-
plementación y evaluación de políticas nacionales de salud y seguridad en el trabajo.
2. El sistema de salud y seguridad en el trabajo deberá:

a) disponer de mecanismos de notificación obligatoria de accidentes del trabajo y enfermedades pro-
fesionales que permitan la elaboración de estadísticas anuales sobre la materia, debiendo estar dis-
ponibles para el conocimiento del público interesado;
b) prever medidas de orientación, educación, formación e información en materia de salud y segu-
ridad en el trabajo, disponibles para trabajadores, empleadores y especialistas del área, así como
a sus representados, incluyendo los riesgos presentes en los locales de trabajo y las medidas pre-
ventivas adecuadas;
c) promover la participación de trabajadores y empleadores, en el ámbito de las empresas, con el
objetivo de prevenir accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, de manera de hacer
compatible permanentemente el trabajo con la preservación de la vida y la promoción de la
salud del trabajador;
d) crear mecanismos de prohibición, sustitución o de controles adecuados siempre que fueran utilizadas
sustancias cancerígenas; (Uruguay propone “sustancias nocivas para la salud de los trabajadores”).
e) desarrollar deberes y derechos que mantengan informados a los trabajadores sobre los riesgos pre-
sentes en los diversos procesos de trabajo y las medidas adoptadas para su control o eliminación.
3. La legislación y las prácticas nacionales deberán:

a) establecer mecanismos que garanticen a los trabajadores la utilización de máquinas y equipa-
mientos seguros.
b) Desarrollar procedimientos para que las empresas no utilicen operaciones y procesos de trabajo
que generen accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; y,
c) garantizar que los trabajadores puedan rehusarse a desarrollar sus actividades laborales siempre
que haya condición de riesgo grave e inminente.
4. En la adopción de medidas de protección contra los riesgos ocupacionales, el sistema de salud y
seguridad en el trabajo deberá crear condiciones que privilegien las acciones de carácter colectivo.
Cuando las medidas colectivas no fueran suficientes para la eliminación de los riesgos, o en cuanto
estuvieren siendo implementadas o en situaciones de emergencia, las empresas deberán suminis-
trar a los trabajadores, gratuitamente, equipos de protección individual adecuados a los riesgos y en
perfecto estado de conservación y funcionamiento, e instruirlos para su uso.
5. Las empresas instaladas diversos países del MERCOSUR deberán cumplir las mismas condiciones de
salud y seguridad para sus trabajadores previstas en esta Declaración/Protocolo”.
n Observatorio del Mercado de Trabajo en el MERCOSUR (27/11/2012)

Sin novedad en la armonización de Indicadores de entorno de trabajo seguro, tales como número de
inspectores de trabajo en relación a la población ocupada, Total de accidentes y enfermedades del
trabajo, Tasas de incidencia y de mortalidad.
n Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANEmple)

No se mencionan cuestiones sobre salud y seguridad en el trabajo, pero propone actualizar el Plan del
Trabajo del GANEmple teniendo como referencia los capítulos 6 y 7 del PEAS (Plan Estratégico de Acción
Social del MERCOSUR, ver Decisión 67/2010 CMC, de fecha 16 de diciembre, y Decisión 12/2011 CMC, de
fecha 28 de junio, que aprueba el documento “Ejes, Directrices y Objetivos Prioritarios del PEAS”.
n Reunión de Ministros de Trabajo

El ministro Carlos Tomada destacó la importancia de promover la integración productiva en la pers-
pectiva del empleo y del trabajo decente en el MERCOSUR. Argumentó sobre el papel de los Minis-
terios de Trabajo en el proceso de formulación de políticas estratégicas y sugirió impulsar el tema de
Salud y Seguridad en el Trabajo con base en los documentos preparados por la OIT.
En función de los avances registrados en materia de salud y seguridad en el trabajo en el seno del SGT 10
y teniendo presente que no que existen temas pendientes de abordar por parte de la SRT, se recomienda
agendar con la DAI del MTEySS un temario para priorizar los aspectos siguientes:
n Antecedentes del Artículo 11 del proyecto de directrices y su vinculación con el punto 38 de la Decla-
ración de OIT sobre Empresas Multinacionales.
n Ejes del “Plan Regional de Salud y Seguridad de los Trabajadores del MERCOSUR”.
4.10 Convenios Bilaterales de Cooperación
En materia de Convenios Bilaterales de Cooperación suscriptos por el MTEySS, que tienen por objeto el
intercambio de experiencias y evaluación de resultados, entre otros puntos, de Salud y Riesgos del Trabajo,
la SRT participó en los casos de Chile, Venezuela y México.
Recientemente, en el “Foro de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social Argentina Chile” se suscribió
un Plan de Acción 2012/2013, en el marco del cual se prevé un intercambio de experiencias y evaluación
de resultados en materia de Salud y Riesgos del Trabajo específicamente en lo referido a:
n Marco Normativo. Política Nacional y Organismos Nacionales; Estrategia Argentina de Salud y Seguri-
dad 2011-2015; Comité Consultivo Permanente de la Ley sobre Riesgos del Trabajo.
n Conocer el esquema de Salud y Seguridad Laboral en el sector de la construcción (credencial IERIC),

Chile Construye.
n Intercambio de indicadores en materia de accidentología laboral. Comparación de información en
caso de corresponder.
Se acordó efectuar un primer intercambio de documentación vía correo electrónico, con miras a realizar una primera
video conferencia y se pactó desarrollar un Taller en la ciudad de Santiago de Chile antes del 15 de marzo de 2013.
PROPUESTAS
Las propuestas que se elevan están alineadas con los objetivos del Plan Estratégico del MTEySS y están destinadas
hacia la SRT, el MTEySS y los organismos y ámbitos internacionales en los que participan nuestras entidades:
Respecto del CIT 182, una vez dictado el decreto que establezca el listado de peores formas de trabajo
infantil, realizar una labor en conjunto con la Coordinación de Prevención del Trabajo Infantil y Protección
del Trabajo Adolescente de la Secretaría de Trabajo del MTEySS y con OIT Safework.
En cuanto al CIT 184, culminar la acción normativa, complementada por acciones formativas e inspectivas,
en oportunidad de la reglamentación del Régimen de Trabajo Agrario (Ley 26.727, Título VII: De la seguri-
dad y los riesgos en el trabajo).
Relacionado con los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, continuar sosteniendo el
enfoque promovido por las Directrices ILO OSH 2001, pues la OIT por su estructura tripartita, es el ámbito
de discusión propicio para este tipo de actividades.
A nivel nacional, el marco promocional de los sistemas de la seguridad y salud en el trabajo requiere diver-
sos ajustes, siendo el dictado de un régimen de incentivos el tema prioritario.
En el plano internacional, hacemos nuestras las conclusiones del Foro Interamericano de Becarios OIT: “DI-
RECTRICES 2001 OIT : Se determinó necesidad de solicitar al Consejo de Administración de la Oficina Inter-
nacional del Trabajo su actualización, incluyendo el abordaje de cuestiones psicosociales y ergonómicas, ya
que más allá de la gran difusión que ha tenido la OHSAS 18001, por su posibilidad de certificación, conside-
ramos importante mantener actualizadas las directrices por su mayor consideración de la participación de
los trabajadores en la gestión de las cuestiones relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo”.
En general, continuar con las labores encomendadas por la DAI del MTEySS vinculadas con las distintas
acciones en materia de salud y seguridad en el trabajo ante organismos y ámbitos internacionales, dotan-
do a la SRT de los recursos necesarios.
CONCLUSIONES
Haciendo hincapié en las cuestiones más sobresalientes, las conclusiones van en tres sentidos:
1) Culminar las actividades previstas en las diversas misiones de cooperación brindadas por la OIT.
2) Cumplimentar las observaciones y solicitudes directas de la Comisión de Expertos en Aplicación de

Convenios y Recomendaciones de la OIT, previendo un espacio horizontal al momento de presentar
los formularios de memorias correspondientes a los Convenios.
3) Alinear la agenda internacional de la SRT con los objetivos, indicadores y resultados del Plan Estratégico
MTEySS 2012/2015, en particular con su Objetivo Estratégico 5:“Promover y consolidar las políticas labo-
rales del MTEySS en los ámbitos internacionales, regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes”.
ABREVIATURAS
AISS: Asociación Internacional de la Seguridad Social
DAI: Dirección de Asuntos Internacionales del MTEySS
CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
CIESS: Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social
CIMT: Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA
CISS: Conferencia Interamericana de la Seguridad Social
CSL: Comisión Sociolaboral del MERCOSUR
GANEmple: Grupo de Alto Nivel de Empleo del MERCOSUR
GMC: Grupo Mercado Común del MERCOSUR
ISO: Organización Internacional de Normalización
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
MREyC: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
MTEySS: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
OEA: Organización de los Estados Americanos
OISS: Organización Iberoamericana de la Seguridad Social
OIT: Organización y Oficina Internacional del Trabajo
OIT SafeWork: Programa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de la OIT
ONU: Organización de las Naciones Unidas
SGT 10: Subgrupo de Trabajo 10 “Asuntos laborales, empleo y seguridad social” del GMC
SRT: Superintendencia de Riesgos del Trabajo
SSPTyEL: Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS
UE: Unión Europea
UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas
BIBLIOGRAFÍA
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n Clerc, Jean Marc (1987), Introducción a las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo, OIT, Ginebra.
n Foro Interamericano de Becarios OIT (2012), Conclusiones de las labores realizadas el 8 y 9 de noviem-
bre de 2012, en Buenos Aires.
n Instituto
de Estudios Interdisciplinarios en Derecho Social y Relaciones del Trabajo de la Universidad
Nacional de Tres de Febrero (2013), Sistemas de prevención y reparación de accidentes de trabajo en
los países de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
n MERCOSUR, Actas SGT 10, en http://www.mercosur.int
n MREyC, 2007, 27 de noviembre de 2007 - Información para la Prensa N°486/07, en http://www.cancille-

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n OEA, 2012, Calendario de trabajo 2012-2013 de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo (CIMT).
n OIT (2003), “Actividades normativas de la OIT en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo”, Con-
ferencia Internacional del Trabajo, Informe VI, Ginebra.
n OIT (2006), “Trabajo Decente en las Américas: una agenda hemisférica 2006-2015”, Informe del Director
General, XVI Reunión Regional Americana, Brasilia.
n OIT(2011), “Documento informativo sobre ratificaciones y actividades normativas”, Conferencia Inter-

nacional del Trabajo, Informe III (parte 2), Ginebra.
n San Juan, Claudio (2009), “Salud, Seguridad y Teletrabajo. Nuevas tecnologías, nuevos desafíos”, Boletín
Noticias SRT Nº14, 27 de mayo de 2009.
n San Juan, Claudio (2009), “Del trabajo infantil prohibido al trabajo adolescente protegido: el Listado de
TIP entra en su recta final”, Boletín Noticias SRT Nº15, 10 de junio de 2009.
n SanJuan, Claudio (2009), “Cobertura y prevención de los riesgos del teletrabajo: una aproximación
técnico-legal”, Boletín Noticias SRT Nº25, 28 de octubre de 2009.
n San Juan, Claudio (2010),“Panorama de los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo en la
República Argentina”, en http://www.cienciared.com.ar/ra/usr/41/972/calidaddevidauflo_n4pp45_75.pdf
n San Juan, Claudio (2011), Tesis “La salud y seguridad de los trabajadores en los procesos de integración
regional: el caso MERCOSUR”, defendida y aprobada en el marco de la “Maestría en Derecho del Trabajo
y Relaciones Laborales Internacionales” de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.
ANEXO
Plan Estratégico MTEySS para el período de gestión 2012/2015
Objetivo Estratégico 5: Promover y consolidar las políticas laborales del MTEySS en los ámbitos interna-
cionales, regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes
Objetivo específico 1: Participar activamente en los foros y organismos internacionales laborales, G20, OIT, OEA.
INDICADORES Y RESULTADOS ÁREAS

Presencia del Ministerio de Trabajo con propuestas de calidad tanto en el ámbito de la Conferencia Interamericana de DAI
Ministros de Trabajo de la OEA, como en las Reuniones de los Grupos de Trabajo 1 y 2 de la OEA.
Afianzada.
Adopción de Políticas de Sostenimiento del Empleo en el marco de las Reuniones del G20. DAI
Promovida.
Presencia del Ministerio/ del Gobierno Argentino en el ámbito de la Conferencia Internacional de Trabajo de la OIT y DAI
del Consejo de Administración.
Consolidada.
Objetivo específico 2: Promover la creación del Consejo Laboral Suramericano en el ámbito de la UNASUR

Presencia del Ministerio de Trabajo con propuestas de calidad tanto en el ámbito de la Conferencia Interamericana de DAI
Ministros de Trabajo de la OEA, como en las Reuniones de los Grupos de Trabajo 1 y 2 de la OEA.
Afianzada.
Objetivo específico 3: Consolidar el rol del Ministerio a nivel regional como dador de cooperación y
asistencia técnica

Actividades de cooperación y asistencia técnica destinadas al fortalecimiento de los Ministerios de Trabajo de la Región. DAI
Número de Proyectos seleccionados en el ámbito de la Red Interamericana para la Administración Laboral –RIAL–. DAI
Incrementado.
Número de Proyectos presentados en el ámbito de las Reuniones de Comisión Mixta de Cooperación. DAI
Incrementado.
Participación de las administraciones provinciales en las actividades de cooperación. DAI
Fortalecida.
Objetivo específico 4: Realizar intercambio de experiencias prácticas exitosas con administraciones

laborales internacionales

Mecanismos de cooperación e intercambio. DAI
Perfeccionados.
Objetivo específico 5: Fortalecer la participación en los órganos sociolaborales del MERCOSUR

Proceso de revisión de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y acordada la nueva versión. DAI
Finalizado.
Acciones tendientes a facilitar la Libre Circulación de Trabajadores dentro de los países del Bloque Regional y Estados DAI
Asociados.
Perfeccionadas.
Elaborar el Plan Regional para Facilitar la Libre Circulación de Trabajadores del MERCOSUR. DAI
Elaborado.
Implementación del Plan Regional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil aprobado por Resolución GMC 36/06. DAI
En avance.
Cantidad de Operativos de Inspección Conjunta en Zona de Frontera desarrollados en el marco del Plan Regional de DAI
Inspección del Trabajo –PRIT– del MERCOSUR.
Incrementadas.
Objetivo específico 6: Consolidar el protagonismo del MTEySS en los organismos internacionales y ám-
bitos nacionales sobre el trabajo y las relaciones laborales

Presencia y participación en organismos internacionales. SSPTyEL
Asistencia técnica y asesoramiento a terceros países. SSPTyEL
AGRADECIMIENTOS
A Susana Corradetti, a María Luz Patiño Guelvenzú y a todas las compañeras y compañeros del curso, que
enriquecieron con sus aportes la elaboración del presente trabajo.
A las autoridades de la SRT, en especial a Mónica Jofré, por alentarme a participar en este curso y a profun-
dizar los temas de la salud y seguridad de los trabajadores en la agenda internacional.
CAMBIO DE PARADIGMA EN EL ROL DEL ESTADO
DESCRIPCIÓN DE ALGUNAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES Y LABORALES
CECILIA ILEANA VINACCIA
INDICE
1. Introducción pág. 135

1.1 Escenario Interno
1.2 Escenario Regional
1.3 Objetivos
2. Desarrollo pág. 137

2.1 Políticas de Capacitación y Formación Continua
2.2 Nuevo Estatuto del Peón Rural
2.3 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social
2.4 UNASUR
3. Conclusión pág. 144
4. Propuestas pág. 145
1. INTRODUCCIÓN
Las políticas aplicadas durante la década de los ‘90 generaron cambios estructurales en la economía y en
la sociedad argentina. Esas políticas estaban basadas en el Consenso de Washington, que se caracterizó
por pretender subsumir la política al mercado e insistió en escindir lo económico de lo político, aceptando
las proposiciones económicas de la ortodoxia.
A su vez, este Consenso, basado en un paradigma que reducía la idea de desarrollo social a los conceptos
de crecimiento económico y de maximizar las ganancias, coincidía con la manera específica de concebir
el rol del estado y su relación con las fuerzas productivas y la sociedad civil.
En Argentina esta tendencia se cristalizó en el proceso de privatizaciones iniciado en 1990, la liberación finan-
ciera y el lanzamiento de programas de estabilización económica. El Fondo Monetario Internacional mantuvo
una postura intervencionista del Banco Central y de todas las medidas políticas adoptadas en esos años.
Las políticas basadas en ese paradigma denominado neoliberal, aplicadas en la mayoría de los países
latinoamericanos, se agotaron e hicieron eclosionar a la sociedad argentina en diciembre de 2001, gene-
rando saqueos y represión en medio de una gran crisis política e institucional.
1.1 Escenario Interno
Los datos estadísticos confirmaban lo que se vislumbraba y sentía en la vida cotidiana, la desocupación
llegó a puntos record rozando el 25% de desocupados y los niveles de pobreza llegaron a alcanzar a más
de la mitad de la población argentina. Durante los años siguientes las políticas que se aplicaron permitie-
ron revertir de manera gradual la situación de crisis económica y social.
Pero el giro conceptual y político se dio en mayo de 2003, cuando Néstor Kirchner asumió la Presidencia
de la Nación. Para esta nueva gestión fue apremiante reparar los daños causados a partir de la dictadura,
profundizados por las políticas neoliberales de los ’90, por la continuidad del gobierno de la Alianza y la
sumisión por completo de la economía nacional a los organismos internacionales de crédito.
A partir de decisiones puntuales y de medidas políticas concretas comenzaron a generarse cambios que
permitieron revertir la situación decadente de miles de argentinos. Esas decisiones puntuales y políticas
concretas comenzaron a marcar el rumbo de una nueva Argentina, iniciando un cambio de paradigma
social, político y económico.
Daniel García Delgado dice:
“La salida exitosa de la Crisis de 2002 / 03, del modelo neoliberal en la Argentina dio lugar a la emergencia de
un nuevo modelo de desarrollo basado en lo productivo, alto crecimiento del producto, competitividad cam-
biaria, desendeudamiento y superávit mellizo. Se inició un nuevo proceso de industrialización basado en el
mercado interno…”1
Tanto a nivel interno como en el escenario internacional el cambio de paradigma se entrevé en el nuevo
rol que asume el Estado Nacional. A partir de las decisiones y las ideas que impulsaron al presidente Kirch-
ner, el Estado retomó viejas funciones con nuevos atributos.
Con el viejo paradigma, el mercado y los actores civiles cumplían funciones y roles que habían sido des-
echadas por el Estado Nación. El acceso a la educación, a los servicios de salud y al trabajo eran cuestiones
meramente privadas e individuales, donde el Estado no debía interrumpir lo acordado entre pares.
1 | G arcía Delgado, Daniel, en Rol del Estado y desarrollo productivo-inclusivo. Ideas para el Bicentenario, FLACSO, Programa Estado y Políticas Públicas, CABA, agosto 2010, p. 37.
Las leyes de flexibilidad laboral que se aplicaron en Argentina muestran cómo el Estado se retiró de es-
cenarios sociales en los cuales había cumplido un rol fundamental para mantener el equilibrio social y
donde había defendido y hecho cumplir derechos básicos.
Entonces, las políticas económicas, sociales y laborales se centraron en un Estado presente y activo, pro-
tagonista de los cambios. El paradigma que predomina a partir de 2003, y que se mantiene en la actua-
lidad, está basado en valores y conceptos que redimensionan el rol del estado, suponen al crecimiento
económico de la mano de la inclusión social y donde la igualdad y la solidaridad pasan a ser rectores de
las políticas públicas.
1.2 Escenario Regional
En el escenario internacional, este cambio de paradigma también se refleja en el arduo trabajo que realizó
el presidente Kirchner en el desarrollo de la UNASUR. El Gobierno argentino impulsó la creación de un es-
pacio de diálogo político de los países de la región de América del Sur, tanto para configurar un modelo de
desarrollo productivo- inclusivo como para organizar un bloque sudamericano con una fuerte identidad
y presencia en los escenarios internacionales. La idea de un nuevo rol del estado se refleja en el discurso y
en el accionar de esta institución regional. Busca promover un desarrollo nacional y regional sustentable
basado en gobiernos democráticos, en el cual el Estado cumple un rol activo al promover el encuentro y
el diálogo entre gobiernos, grandes empresas y otros sectores sociales.
Dentro de este escenario internacional, también se vislumbran valores democráticos, igualitarios y solida-
rios. El nuevo paradigma político adoptado, tanto en Argentina como en casi toda América del Sur a partir
de los primeros años del nuevo milenio, está basado en la defensa de la democracia y sus instituciones.
1.3 Objetivos
En este trabajo intentaré analizar y describir algunas de las políticas sociales y laborales que demuestran
el cambio de concepción, de roles y de acciones del Estado argentino.
Creo necesario, también, describir la importancia del establecimiento de la UNASUR en el ámbito

internacional ya que considero que es un claro ejemplo del cambio de paradigma que intento de-
mostrar a nivel internacional.
Mi interés puntual en este trabajo es analizar, a través de políticas concretas de las diferentes Secretarías
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, el cambio de paradigma que impulsó el
presidente Kirchner, y continuó profundizando la presidenta Cristina Fernández de Kirchner.
El objetivo general es describir, a partir del análisis de ciertas políticas concretas del Ministerio de Trabajo,
el cambio de concepción del rol de estado y de las relaciones políticas.
Y a través de este análisis, más puntualmente, intentar demostrar el cambio de paradigma en las políticas
sociales del Estado Nacional.
Creo conveniente aclarar que no es mi intención posicionarme de un lado u otro o calificar ciertas po-
líticas como mejores que otras, sino poder describir de manera comparativa ciertas políticas laborales
y sociales y demostrar a partir de su descripción el cambio de paradigma dominante y de concepción
del Estado actual argentino.
Los objetivos específicos de este trabajo son intentar describir tres políticas sociales de inclusión social del
Ministerio de Trabajo y poder analizarlas para visualizar el cambio de paradigma y de las ideas centrales en
las políticas sociales aplicadas desde el organismo.
Para poder realizarlo analizaré tres políticas públicas del Ministerio de Trabajo. Estas son, en primer lugar:
las políticas de capacitación y formación continua, impulsadas por la Secretaría de Empleo; en segundo lu-
gar describiré la nueva ley de trabajo agrario, impulsada por la Subsecretaría de Relaciones Laborales del
MTEySS y de la Comisión Nacional de Trabajo Agrario, y por último analizaré la Asignación Universal por
Hijo (AUH), prestación que se enmarca en el accionar de la Secretaría de Seguridad Social y que generó un
cambio profundo en la conceptualización de las políticas sociales en Argentina y América Latina.
Las variables elegidas para poder demostrar el cambio de paradigma en estas políticas laborales son: el
aumento de la presencia física del Estado Nacional, puntualmente del Ministerio de Trabajo de la Nación
(oficinas y espacios físicos en todo el país), las funciones e interacción de estos espacios institucionales con
otros espacios de los gobiernos locales y los espacios institucionales de diálogo estratégico y tripartito.
La metodología utilizada será la descripción de tres políticas específicas y la comparación conceptual de

éstas con ideas o medidas tomadas en otro momento histórico basado en otro paradigma ideológico.
2. DESARROLLO
2.1 Políticas de Capacitación y Formación
Estas políticas de empleo se enmarcan dentro del diálogo estratégico que lleva adelante el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con sindicatos e institutos de formación entre otros. El objetivo de
estas políticas es garantizar la calidad formativa que se corresponde con las necesidades de empleo de
diferentes sectores productivos e industriales. Los nuevos cambios productivos que se vienen dando en
Argentina y en la región requieren de la formación profesional de la mano de obra.
En este punto es esencial destacar el rol de la Red de Oficinas de Empleo y de las Gerencias de Empleo.
En concordancia con la decisión política de ampliar la presencia del Estado en todo el territorio nacio-
nal, la Red de Oficinas de Empleo municipales se desplegó en todo el territorio argentino. Las políticas
de Empleo diseñadas por el Estado Nación se articulan con los municipios y trabajan de manera local a
partir de la Red de Oficinas. Esta Red es una de las maneras más efectivas de que las políticas de inclu-
sión laboral, social y de capacitación alcancen a todos los hombres y mujeres que lo necesiten. Según
datos obtenidos del Plan Estratégico y Sistema de Gestión de Calidad del Ministerio, para principios del
año 2012 se habían promovido 420 Oficinas de Promoción del Empleo y 341 de éstas ya se encontraban
en pleno funcionamiento.2
Una de las funciones fundamentales de esta Red es intervenir para que las oportunidades de empleo se
distribuyan y lleguen a los sectores más vulnerables y que están relegados por el mercado laboral. A la vez, a
partir de la Red se aproximan a los sectores productivos distintos instrumentos para facilitar la contratación
de los trabajadores y se ofrecen cursos de capacitación para trabajadores empleados o desempleados.
El Estado institucionaliza su presencia activa generando políticas públicas de inclusión a largo plazo.
Este aumento de la presencia del Estado Nacional a través de las oficinas es un claro indicador del
rol activo desplegado por ese mismo Estado para conducir el proceso de normalización del mercado
laboral en la Argentina.
La presencia del Estado en la mayoría de los municipios a lo largo de todo el país surgió de un doble de-
safío: primero y ante todo luchar contra la pobreza y la exclusión social que existía en todo el territorio de
la Nación y a la vez reconstruir la presencia física del Estado, que fue destruida sistemáticamente por las
políticas neoliberales de los años ‘70 y ‘90.
2 | Datos obtenidos del “Plan Estratégico y Sistema de Gestión de Calidad” del MTEySS, parte del Proyecto de Modernización del Estado, de la Jefatura de Gabinete de Ministros,
CABA, abril 2012.
Las actividades de capacitación, que se impulsan a través de las Gerencias y de las Oficinas de Empleo,
tienen por objetivos: fortalecer la productividad, competitividad y capacidad de generar empleos de ca-
lidad de las empresas participantes; por otro lado se busca certificar los estudios y capacitaciones de
trabajadores ocupados y desocupados. El objetivo principal de esta política es mejorar las condiciones
de empleabilidad de trabajadores desocupados a partir de procesos formativos y acciones de tutorías
tendientes a mejorar sus destrezas y habilidades productivas.
Ahora bien, el proyecto político que se lleva a cabo desde mayo de 2003 requiere de un Estado presente y activo,
de empresarios emprendedores y comprometidos con la sociedad y de trabajadores cada vez más calificados.
La Formación Continua, política activa de capacitación que lleva a cabo el Ministerio de Trabajo de la Nación, re-
quiere de voluntad de diálogo, del encuentro entre los diferentes sectores productivos y de un Estado presente
que gestione políticas públicas y habilite los espacios institucionales para generar diálogos intersectoriales.
Para comprender el rol actual del Estado y poder demostrar, a partir de esta política pública, el cambio de para-
digma, es necesario entender cómo era conceptualizada la formación y la capacitación en la década de los 90.
Ambos conceptos estaban vinculados al sector privado. La capacitación era vista como la necesidad indi-
vidual de mejorar el perfil personal para conseguir un puesto de trabajo y estar preparado, de manera in-
dividual, para competir con iguales en el espacio comprendido por el mercado laboral. Tanto la formación
como la capacitación eran concebidas cuestiones individuales y que dependían de la responsabilidad de
cada individuo y no como un proceso social compartido.
Hoy, dentro del actual proyecto nacional, la capacitación se entiende como un bien común que necesita
de todos los actores sociales. Los trabajadores acceden a una capacitación de calidad no sólo para mejorar
su perfil productivo si no para generar un importante sector de mano de obra calificada, que pueda ser
insertada en el mercado como mano de obra de calidad. A la vez la formación es entendida como una
instancia de diálogo que fortalece el trabajo, la generación de empleo genuino y la mejora de la competi-
tividad y que beneficia el aumento de la productividad.
El Estado actual, a partir de políticas activas de empleo e inclusión, promueve el crecimiento económico y
el desarrollo de una sociedad de manera inclusiva. La actitud proactiva del Estado no solamente repara la
desigualdad social, sino genera espacios de diálogo social, de fortalecimiento de la producción nacional, y
promueve el progreso social, generando cada vez más inclusión y mayor equidad.
Esta presencia activa del Estado y de la generación de políticas públicas inclusivas son un claro ejemplo del nuevo
paradigma que intento demostrar al describir distintas acciones políticas, características de estos tiempos.
Otra característica que se destaca en la actualidad es encontrar espacios de diálogo institucionales entre
representantes de gobiernos nacional, provincial y municipal. Se demuestra la importancia del diálogo
articulado entre los representantes del pueblo y los diferentes sectores productivos.
Generar estos espacios de encuentro y de diálogo demuestra el grado de compromiso y de desarrollo demo-
crático de los diferentes sectores de nuestra sociedad, dispuesta a mejorar su mano de obra, a generar más
puntos de capacitación, a fortalecer los lazos institucionales, a continuar aumentando la presencia del Estado, a
seguir generando empleo de calidad que permita más inclusión y de esa manera una sociedad más justa.
“Y quiero también referirme a la formación, capacitación, porque tenemos números más que importantes
de lo que hemos logrado desde el año 2003 en lo que hace a formación. Muchos eligen la Argentina no
solamente porque tenemos una política activa, no solamente porque tenemos financiamiento (…) sino
por la capacitación porque uno de los motivos que también deciden para invertir en la Argentina son los
recursos humanos argentinos, el grado de capacitación y también de creatividad.”3
3 | C ristina Fernández de Kirchner, Acto de lanzamiento de nueva línea de producción de tractores y cosechadoras John Deere, 14 de agosto de 2012.
Por lo tanto, como declara la presidenta Cristina Fernández, la capacitación y la formación continua son
pilares de la las políticas de inclusión social interna y de políticas de inserción económica regional. Argen-
tina se presenta como un país para que las empresas inviertan, por la mano de obra calificada y creativa y
por las leyes que respetan y hacen respetar los derechos de los trabajadores ocupados y desocupados.
Mantener esta política activa de empleo no sólo busca mejorar la situación actual de trabajadores desem-
pleados si no de insertar de manera segura y a largo plazo a la Argentina en el mercado externo.
De manera opuesta a como se pretendió crecer en el modelo que predominó durante los ‘90 (crecer a
partir del ingreso irrestricto de un flujo significativo y creciente de capitales extranjeros, liberando nuestra
economía) este modelo que se inició en 2003 asocia directamente al crecimiento económico con la gene-
ración de empleos genuinos y dentro del marco de la ley.
2.2 Nuevo Estatuto del Peón Rural
Una segunda muestra del cambio de paradigma en el rol del Estado y en las políticas sociales fue la sanción
y promulgación de la ley 26727, sobre el nuevo Estatuto del Peón Rural. Esta norma recupera varios derechos
de los peones del campo que habían sido establecidos durante el paso de Juan Domingo Perón por el área
de Previsión Social, en el año 1944. Aunque luego, con el correr de la historia, fueron desechados.
Esta nueva ley reemplaza la ley 22248, promulgada el 10 de Julio de 1980, denominada Régimen Nacional
del Trabajo Agrario, refuerza las relaciones laborales en el ámbito rural y amplía el rol del Estado.
Un primer aspecto relevante de la ley es el aspecto legal y normativo de la misma, que busca regular las re-
laciones laborales rurales, las maneras de contratación, los deberes y las obligaciones de los trabajadores
y de los contratistas. Esta ley, también describe los tipos de trabajo y las condiciones del mismo, regulando
el tipo de contratación y también las condiciones del lugar del trabajo, de salud y de seguridad social de
los trabajadores rurales.
Los aspectos importantes de la ley son, la fijación de las remuneraciones, que no podrán ser menores al
salario mínimo, también prevé el pago de horas extra, el descanso semanal, las condiciones adecuadas de
higiene, la seguridad y la vivienda para los más de 900.000 peones rurales. También prevé las diferentes
situaciones laborales que se dan en el ámbito rural por la heterogeneidad del sector agrario, diverso por
su geografía, producción y productividad.
Además, y como un indicador del cambio de paradigma, se pone fin al concepto de “jornada laboral de
sol a sol”, al fijarse como límite las ocho horas diarias y las 44 horas semanales y se crea un nuevo régimen
provisional, a partir del cual los trabajadores podrán jubilarse con 57 años y 25 años de aportes.
La naturalización de ciertas situaciones lleva a la resistencia de la ley, a las críticas fundamentadas por
posiciones ideológicas que se contraponen al paradigma que predomina en la actualidad. Por eso, creo
fundamental no naturalizar el proceso actual que estamos viviendo, proceso caracterizado por el recono-
cimiento de derechos humanos, sociales y laborales. Creo que es importante comprender que la realidad
de miles de personas se transforma a partir de decisiones políticas, de medidas y leyes promulgadas para
beneficiar a sectores que estuvieron en situaciones de precariedad a lo largo de muchos años.
Por ejemplo, un punto central de esta ley es la creación del servicio de empleo para trabajadores tempora-
rios de la actividad agraria. Este servicio comprende a todos los trabajadores temporarios que trabajan de
manera cíclica o estacional y en los procesos productivos temporales que demandan mano de obra rural.
Esta ley limita la posibilidad de contratación libre, cambiándola por las contrataciones registradas por el
Estado. La Red de Oficinas de Empleo vuelve a ser central en este aspecto. El Estado Nación interviene a
través de esta ley y observa de manera particular el cumplimiento de esta norma, las condiciones de con-
tratación y el respeto a los derechos laborales.
Una vez más, la Red de Oficinas de Empleo, las Gerencias de Empleo y las Delegaciones Regionales, es decir
la presencia física del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en todas las provincias y en muchas
municipalidades demuestran el compromiso y la necesidad de tener un Estado Nacional presente en las
diferentes zonas del territorio nacional para que las políticas públicas, no sólo lleguen a las diferentes re-
giones, sino que también sean efectivas y alcancen a los distintos sectores productivos de la sociedad.
La presencia física del Estado Nacional demuestra la importancia del trabajo territorial, del acceso a la
información y de la capacidad de brindar información a los trabajadores. Esta presencia física genera es-
pacios de diálogos institucionales y unifica criterios en todo el territorio nacional, tan heterogéneo.
Otro aspecto relevante de esta ley, y que demuestra el rol y la presencia del Estado Nacional, es que en
los artículos 76 y 77 se detallan las responsabilidades del Estado, destacándose la obligación del Estado
de mediar y concretar políticas nacionales de capacitación técnica y agraria para los trabajadores de este
sector prevaleciendo las zonas, sus actividades productivas y los intereses de cada región. Para satisfacer
las demandas de estos sectores, el Estado Nacional, a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social impulsa cursos de capacitación y perfeccionamiento técnico.
Junto a la presencia del Estado a través de sus oficinas locales, esta ley reestablece la Comisión Nacional
de Trabajo Agrario (C.N.T.A.) y su organización tripartita. Esta estructura tripartita ofrece un espacio de
diálogo y trabajo continuo entre los diferentes sectores productivos del ámbito rural. Esta comisión es
una variable más de la que dispone el Estado para generar políticas proactivas en beneficio y a favor de
los trabajadores agrarios.
De esta Comisión Nacional dependen las Comisiones Asesoras Regionales, que comprenden diferentes
unidades productivas regionales. Espacios de diálogos institucionalizados y regionales que tienen como
objetivo trabajar de manera local las demandas e inquietudes del sector rural pero dentro de un marco
legal nacional. Uno de sus objetivos principales es reunirse de manera sistemática para darle espacio a las
propuestas, reclamos y opiniones presentadas por los representantes sectoriales y elevadas a las Comisio-
nes Asesoras Regionales.
Un segundo aspecto de los cambios estructurales fue el cambio que se dio en el actual Registro Nacional
de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA).
La eliminación del registro de peones (Renatre), que dependía de la Unión de Trabajadores Agrarios y
las patronales del campo pasó a ser presidido por el propio Estado. De esta manera es el propio Estado
quien lleva adelante el control de los trabajadores de este sector, arbitra en las relaciones laborales, en las
condiciones de trabajo y en las capacitaciones de los trabajadores agrarios. El RENATEA es un instrumento
emergente para hacer cumplir la nueva ley.
La Señora Presidenta de la Nación Cristina Fernandez declaró, cuando esta ley obtuvo media sanción:
“Buscamos generar más puestos de trabajo, acabar con el horror de la explotación de niños y mujeres, lograr
más recursos para la seguridad social.”4
De esta manera se demuestra la decisión política de cambiar estructuras legales, sociales y políticas que
negaban derechos y coartaban libertades y no permitían el pleno desarrollo de derechos sociales y labo-
rales, que en otros sectores productivos si habían sido alcanzados.
Con esta ley se reforzó la acción del Estado, no sólo para accionar en contra del trabajo no registrado e ile-
gal en el sector agrario, función, que en otros momentos había sido delegada a las patronales y sindicatos,
si no también para defender y hacer cumplir derechos básicos de los trabadores y sus familiares.
4 | D eclaraciones de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner el 16 de diciembre de 2011, en relación a la media sanción de la Ley 26.727. En www.infobae.com
El cambio de paradigma se da en la medida que no sólo el Estado se hace presente en un sector producti-
vo muy desigual sino en la capacidad que este genera para cambiar las realidades y componer una nueva.
Esta nueva realidad no es comprendida como una realidad utópica o imposible de alcanzar sino como
una realidad concreta que da respuestas a deudas sociales añejas.
Es decir, esta nueva ley, es una ley contra fáctica, busca dar señales concretas para cambiar la realidad de
miles de trabajadores, busca recuperar instancias institucionales para generar mayor nivel de promoción
y de registro de los trabajadores rurales, promueve el uso de nuevas tecnologías y el empleo permanente,
buscando evitar el trabajo eventual y precario.
Algunos datos cuantitativos nos demuestran el impacto en el sector rural y la importancia del cambio y la
amplitud de derechos obtenidos en Argentina a partir de la promulgación de esta ley. En nuestro país hay
alrededor de 900.000 trabajadores rurales. Los niveles de informalidad ascendían al 62 por ciento, cuando
la media nacional era 34,3 por ciento, y en algunas regiones la precariedad llegaba al 85 por ciento de los
asalariados rurales.5
Para revertir estos datos, no basta con una ley, sino con la presencia activa de las instituciones estatales,
con medidas y políticas públicas activas que fortalezcan los mecanismos de solidaridad. Se requiere de la
responsabilidad de quién contrata y da trabajo, cualquiera sea el lugar que ocupe en la cadena productiva.
En la actualidad no se admite que se desentiendan de la situación o lugar en que se encuentran los tra-
bajadores. Fortalecer los mecanismos de solidaridad exige compromiso social, de todos los sectores, para
revertir los datos duros que reflejan la situación precaria de miles de personas. Por lo tanto, el cambio de
paradigma, mayor presencia del Estado Nación en los diferentes sectores de la sociedad y la ampliación
de derechos para todas y todos los ciudadanos, se ve plasmado en el cambio estructural que significó y
significa este nuevo Estatuto del Peón Rural.
2.3 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social
A partir de la asunción a la presidencia de Nestor Kirchner el centro de las políticas sociales pasó a ser el trabajo.
El trabajo como generador de oportunidades, organizador social y verdadero distribuidor de la riqueza.
En una primera etapa, el Estado Nacional, asistió con los Programas Jefes del Hogar a los sectores más desprote-
gidos, a los hogares con niños y adolescentes que se encontraban fuera del sistema productivo y laboral.
Paralelamente el Estado comenzó a recuperar fuentes de trabajo, a sensibilizar sobre la importancia del
trabajo registrado y del trabajo dentro del marco de la ley.
El aumento de la inspección laboral no sólo tuvo como objetivo regularizar la situación de miles de tra-
bajadores y trabajadoras en situación ilegal, si no tuvo como objetivos generar conciencia y un piso de
recaudación que permita un sistema de seguridad social basado en la solidaridad.
Una vez más la presencia del Estado en el territorio nacional se amplía, y como la Red de Oficinas de Empleo
se crea y extiende, las Delegaciones Regionales del Ministerio de Trabajo de la Nación presentes en diferentes
provincias del país no sólo aumentan en número si no en funciones. Las inspecciones toman un rol fundamen-
tal. Es el propio Estado, que extiende su rol, ya no sólo como recaudador fiscal sino como garante de derechos
laborales y sociales. Con las inspecciones el Ministerio buscó y busca regularizar la situación de los trabajadores
que no están dentro del marco de la ley y garantizar los beneficios y derechos de los trabajadores y sus familias.
Paralelamente al aumento de la presencia del Estado a través de las Delegaciones, de las inspecciones y de los
espacios de diálogos con los diferentes sindicatos y cámaras para generar conciencia sobre la importancia del
trabajo registrado; la Sra. Presidenta Cristina Fernandez toma una medida de cambio estructural, en total con-
cordancia con el rol y las funciones del Estado que se re estableció a partir de mayo de 2003.
5 | D atos obtenidos en www.trabajo.gob.ar
A fines de 2008, la nueva ley que eliminó el sistema de capitalización puso fin a las administradoras de
Fondos y Jubilaciones (AFJP) y a una lógica individualista. Hasta ese momento, cada trabajador, a partir
de su esfuerzo individual, derivaba sus aportes a la empresa financiera que más confianza le generaba
para que la misma administre sus aportes y genere los recursos necesarios para brindarle su jubilación
y/o pensión. La ley 26.425 tuvo como objetivo unificar el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
en un único régimen previsional público, que se financie con un sistema solidario de reparto, cumpliendo
plenamente con el art. 14 bis de la Constitución Nacional.
El artículo 8 garantiza que el total de los recursos pueden ser utilizados para el pago de beneficios del
Sistema Integrado Provisional Argentino (SIPA), que se apliquen con criterios de seguridad social y que
contribuyan al desarrollo sustentable de la economía, para producir un círculo virtuoso que se genera
entre el crecimiento económico, el consumo interno y el incremento de la seguridad social.
A partir de esta lógica y entendiendo que todavía falta mucho por resolver y que miles de argentinos necesitan
de la presencia de un Estado activo el 29 de octubre de 2009 la Sra. Presidenta Cristina Fernández de Kirchner
firmó el decreto N°1602/09 con el cual decretó la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH).
El objetivo primordial fue y es combatir la pobreza, lograr mayor distribución, incluir a los sectores más despro-
tegidos y reconocer derechos de los niños de padres no incluidos en el sistema laboral. La AUH es un beneficio
que le corresponde a los hijos de personas desocupadas, o que trabajan en el mercado informal o que ganan
menos del salario mínimo vital y móvil. Consiste en un pago mensual para niños y niñas menores de 18 años,
que reconoce e iguala en derecho a estos menores de edad con los hijos de empleados registrados.
Con la vigencia de este decreto el Estado Argentino busca asegurar que los niños y adolescentes asistan a la
escuela, se realicen controles de salud periódicos y cumplan con el calendario de vacunación obligatorio.
Esta política universal de inclusión social y de reconocimiento de derechos demuestra una vez más el
cambio de paradigma en el Estado Argentino.
Ya no sólo se llevan a cabo políticas sociales focalizadas que van detrás de los problemas de pobreza,
exclusión y demás. Si no que el Estado toma un rol protagónico, activo y preventivo para incluir a las ge-
neraciones actuales y del futuro en el sistema de salud y en el sistema de educación formal de manera
obligatoria y universal. El reconocimiento de derechos a los menores es un logro y un avance social de
sectores que antes solo eran vistos como beneficiarios de servicios, de donaciones y de buenas acciones
y no como menores, sujetos de derechos e independientes.
Es bueno destacar que “mediante el sistema de asignaciones familiares al constituirse en un derecho,

los trabajadores no tienen que depender de políticas clientelares o arbitrarias”,6 como las que caracte-
rizaron a otras gestiones.
Ahora bien, es posible generar y mantener en el tiempo la presencia activa del Estado en todo el territorio
nacional y de que la AUH sea de acceso universal a partir de la presencia de la ANSES en todo el país. Sus
unidades se caracterizan por cumplir diferentes funciones, como por ejemplo la atención integral a las
personas, la atención local y/o móvil, la atención específica a empresas y las terminales que brindan infor-
mación y se utilizan de autoconsulta.
A través de estas unidades y de las redes sociales se genera una comunicación directa entre un ente esta-
tal y los ciudadanos. El diálogo es entendido como una herramienta de comunicación activa, que permite
al ciudadano acceder a informaciones y consultas de manera sistemática y personal.
De esta manera, una vez más, el nuevo proyecto nacional que comenzó en mayo de 2003 le asigna al Es-
tado Nacional un nuevo rol activo e independiente.
6 | En Emilia Roca, Laura Golbert, María Estela Lanari, ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Una Mirada desde la experiencia argentina, 1ª Edición Secretaría de Seguridad
Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, septiembre 2012, p. 105.
A partir de ese momento, es el Estado que se ubica en el centro de la escena social, política y económica
del país y de la región.
Y es el propio Estado el que invita a los diferentes actores y sectores a re organizar la sociedad argentina
que fue diezmada luego de años de políticas neoliberales.
Este proyecto político requiere del esfuerzo y el trabajo de todos los sectores.
El Ministerio de Trabajo buscó y busca fortalecer el diálogo social a través de instancias institucionales. En
el año 2004, a partir del decreto 1095/2004, el ex presidente Nestor Kirchner llamó a que el Consejo del
Salario Mínimo, Vital y Móvil vuelva a funcionar luego de un decenio que no lo hacía.
Esta instancia de diálogo institucional, que se mantiene activa y funciona de manera sistemática cada
año, conjuntamente con las negociaciones colectivas buscan analizar y evaluar los temas tales como la
redistribución del ingreso, el compromiso con la generación de empleo genuino y decente y el combate al
trabajo no registrado o ilegal, entre otros, involucrando a los diferentes actores sociales y productivos no
sólo en un espacio de diálogo institucionalizado sino en la programación y el diseño de políticas activas
laborales y sociales.
El fortalecimiento de estas instancias de diálogo, no sólo tienen como objetivo el trabajo decente y legal,
sino la mantenimiento del círculo virtuoso que se da entre el trabajo registrado, el cumplimiento con las
normas laborales, el pago de los aportes, la administración de los mismos de manera solidaria, el fortaleci-
miento del mercado interno y el respeto y la revalorización de los derechos más básicos. Estos, reconoci-
dos a partir de la AUH, la cual es posible gracias a la decisión política de volver a un sistema previsional de
reparto y administrado por el Estado.
Las instancias de diálogo que se mantienen de manera sostenida a lo largo de estas tres últimas gestiones
nacionales, fortalecieron y lo siguen haciendo la idea central de que el trabajo decente y registrado es el
verdadero generador de riquezas.
2.4 UNASUR
La conformación de este nuevo bloque confirma el establecimiento de nuevos valores políticos y sociales
y de nuevas concepciones del Estado y de los roles que los mismos deben asumir.
Los países que conforman el bloque (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay,
Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) comparten valores y procesos históricos similares. El objetivo de este
bloque es generar un espacio regional sostenido e integrado en lo social, económico, político, energético
y cultural. Y de esa manera poder desarrollar un progreso sostenible regional, fortalecer la unidad de La-
tinoamérica, contribuir al bienestar social y luchar contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social
persistente en todos los países de la región.
Los valores que impulsaron la creación de este bloque y que actualmente son sus pilares son: la democra-
cia, el respeto irrenunciable a la soberanía, la inviolabilidad de los territorios nacionales, la autodetermina-
ción de los pueblos, la cooperación, la tolerancia y la solidaridad.
De esta manera, desde la conformación de la UNASUR se trabaja para reducir las asimetrías sociales y
políticas y para generar crecimiento económico sostenible en democracia y con la participación activa
de todos los Estados.
La primera reunión que gesta a la hoy, UNASUR, fue en el año 2000. El impulso del desarrollo de este blo-
que lo dieron algunos presidentes latinoamericanos, entre los que se destacó, el ex Presidente argentino
Nestor Kirchner. Este impulso aumentó desde el año 2004 hasta que en 2007 se denomina al bloque tal
como hoy lo llamamos: Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Finalmente en la Cumbre de Brasilia
en 2008 se firma el Tratado Constitutivo de esta unión.
La lucha unificada, durante todo este proceso, por el respeto a los derechos humanos y la vigencia de las
instituciones democráticas nos hablan de un cambio de época y de paradigma, también en el escenario
internacional. La implementación de este proceso regional e integrador fue y es flexible y gradual en su
implementación, respetando los tiempos y realidades de los diferentes estados partes.
Un claro ejemplo del cambio de época y del grado de compromiso político que asumieron los estados
partes es la cuestión de las Islas Malvinas. Ya que todo el bloque respalda el reclamo legítimo del Estado
argentino denunciando no sólo el neocolonialismo que se sostiene en nuestro territorio si no instando
a la no instalación de armas en el Atlántico Sur. Se entiende al Atlántico Sur como parte del territorio del
bloque y por esto, los países partes denuncian de manera sistemática en los escenarios internacionales
posibles que la cuestión de las Islas Malvinas es un claro ejemplo de violación a la soberanía nacional ar-
gentina y al conjunto de los países partes de la UNASUR.
Como dentro del Estado argentino se generan espacios de diálogo institucionalizado, dentro del escena-
rio regional, la UNASUR pregona y trabaja dándole prioridad al diálogo político y al respeto de las institu-
ciones democráticas.
Los gobiernos partes son de distintos signos políticos, pero identificados con un mismo modelo de región,
donde prima el respeto a la diversidad y donde se trabaja a partir de doce consejos ministeriales, en don-
de se tratan diversos temas.
Dentro del Ministerio de Trabajo, a través de su Plan Estratégico de Gestión, se le dio un lugar primordial al diálogo
estratégico entre todos los sectores productivos y el Estado. En la UNASUR, a través de sus órganos consejeros, el
espacio brindado al diálogo político es fundamental. Permite que la heterogeneidad de voces se escuche en sus
ámbitos y se discutan soluciones posibles y a largo plazo para eliminar la pobreza, la desigualdad de oportunida-
des, lograr mayor inclusión social y participación ciudadana, para de esa manera fortalecer la democracia.
A partir de aquel año 2008, en el que se constituyo la UNASUR, la participación activa y la solución de con-
flictos fue permanente. Y para reconfirmar el cambio de paradigma que se vino gestando desde el 2000 en
adelante, la firma del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo sobre el Compromiso con la Democracia,
a fines del año 2010, luego del intento de golpe de Estado en Ecuador, demuestra la no tolerancia de los
primeros mandatarios y de la actual clase política y social a futuros golpes de estados, tan comunes en
otras épocas. Cualquier ruptura o violación al orden democrático ya no se acepta ni se entiende como
antes. Cualquier situación de vulnerabilidad de la soberanía y de quiebre al sistema democrático son pe-
nalizados por casi toda la comunidad política latinoamericana, que exige el respeto y la vigencia de los
valores democráticos, principios básicos para los Estados miembros de la UNASUR.
3. CONCLUSIÓN
A modo de conclusión cabe destacar que las políticas públicas impulsadas desde este nuevo Estado ac-
tivo no pueden analizarse de manera objetiva e individual. Estas decisiones políticas deben entenderse
como partes activas y relacionadas unas a otras. Desde 2003 las políticas combinan planes y programas
focalizados destinados de acuerdo a una coyuntura determinada a grupos vulnerables con políticas uni-
versales que buscan incluir y ampliar derechos.
El empleo formal, no sólo garantiza el cumplimiento efectivo de los derechos laborales de los trabajadores,
si no permite el funcionamiento de un sistema previsional solidario, que permite a su vez una convivencia
de los sistemas contributivo y no contributivo, sin dejar desprotegidos a los trabajadores y sus familias
independientemente de las circunstancias en las que se encuentren.
Es decir, no se pueden analizar las políticas sociales disociadas de la generación de empleos genuinos, ni
de la idea central de comprender al empleo como la correa de transmisión entre el crecimiento de la eco-
nomía y el bienestar de los hogares. El modelo del país que comenzó en mayo de 2003 tuvo y tiene como
pilar central la creación de empleos de calidad y a la intervención del Estado como el único garante de
una verdadera redistribución de la riqueza, de mayor igualdad de oportunidades, de mayor equidad social
y de desarrollo sostenido. Ambos pilares, Estado presente y generación de puestos de trabajos decentes,
son esenciales para poder comprender el cambio de paradigma.
Este cambio se puede ver en el cambio conceptual, en las décadas anteriores al gobierno de Nestor Kirch-
ner, en que toda inversión que se hacía en el ámbito social o laboral era considerado “gasto social”, como
“el esfuerzo en términos de gasto que realiza el Estado a fin de mejorar las condiciones de vida de la po-
blación y promover el bienestar colectivo”,7 entre otras cosas. Ahora bien, en la actualidad no predomina la
idea de gasto social sino todo lo contrario, la idea de inversión social, basada en la participación de todos
y en beneficio de toda la sociedad en su conjunto. El Estado Nacional reconoce derechos y los respeta,
invierte en los sectores más vulnerables, no sólo para cubrir necesidades primordiales si no que contiene
a estos sectores y permite la buena concordancia entre todos los diferentes sectores sociales.
Sobre la Asignación Universal por Hijo, en el libro ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Sus
autoras dicen: “Esta prestación enmarca legalmente en el sistema de seguridad social convirtiendo dicha
asignación en un derecho pleno de todos los niños y niñas cuyos padres / madres habían sido excluidos
del mercado de trabajo formal, procurando revertir dicha situación.”8
Entonces podemos concluir que este paradigma parte de la idea de un Estado regulador presente y activo
que buscar hacer efectivo el cumplimiento del respeto de los derechos humanos, que permita a todos los
hogares argentinos ingresos mínimos y sustentables en el tiempo.
Los dichos de Martín Sabbatella suman a la idea principal que me interesa destacar en este trabajo:“el kir-
chnerismo construyó un nuevo paradigma y ubicó al Estado en el centro. Lo público vuelve a ser lo de to-
dos y de todas y no lo de nadie, como lo había ubicado el neoliberalismo para privatizarlo”. El ex intendente
de Morón también dijo: “se van ganando pequeñas batallas culturales al pensamiento único, porque hay
un consenso importante en que es necesaria la presencia del Estado para garantizar derechos”.9
Esas “batallas culturales” que se fueron ganando desde el 2003, nos demuestran que durante está década
la ampliación de derechos y el respeto a los mismos son el objetivo principal del nuevo paradigma en las
políticas sociales.
4. PROPUESTAS
“Y que como bien él dice tenemos que contribuir entre todos en esta organización piramidal y federal que
es el país, desde los municipios para las gobernaciones y para la presidencia. Como digo yo, no se puede
ser federal a la hora de pedir y unitario a la hora de hacer, trabajar y poner lo que hay que poner para que
la patria y el país sigan creciendo.”10
Con este trabajo intento colaborar para la difusión y reconocimiento de algunas políticas sociales impul-
sadas desde el 2003. No solo para que el común de la gente pueda visualizar lo logrado hasta hoy, si no
para que puede comprenderse el escenario nacional actual, la normativa vigente y los logros obtenidos.
Para que el crecimiento económico y social logrado en Argentina, dentro de un contexto internacional
dificultoso, sea sostenido hay que hondar y profundizar en políticas sociales que continúen eliminando
7 | Ídem, p. 65.
8 | Ídem, p. 103.
9| Declaraciones de Martín Sabatella en “¿Cambio de Paradigma? Debate sobre YPF y el rol de Estado”, de Werner Pertot, en Página/12, 6 de mayo de 2012.
10 | Palabras de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner en el acto de inauguración de cuatro tramos de la Autovía Ruta Nacional 14, 30 de agosto de 2012.
desigualdades y generen mayores oportunidades de inserción laboral y social. En momentos como el
actual es esencial mantener a mediano plazo los logros y resultados obtenidos.
Para que estos logros no se erosionen y disuelvan con el correr del tiempo creo necesario continuar generan-
do mayores espacios institucionales de acceso a la información, generar mayores canales de comunicación
entre instituciones estatales (para dar una respuesta efectiva al ciudadano y no superponer funciones) y una
mayor comunicación interna (dentro del Ministerio de Trabajo de la Nación, entre secretarias y áreas).
En un primer punto profundizar la comunicación y el acceso a la información en lugares diversos y puntos

recónditos del país. Esto es posible a partir del fortaleciendo de la presencia del Estado en sus diferentes
niveles: nacional, provincial y municipal.
También, creo necesario continuar permitiendo que la participación ciudadana sea parte de ese diálogo
institucional. La voluntad política y el proyecto de país requirieron de la reapertura y de las inauguraciones
de oficinas y espacios físicos estatales. También se les dieron nuevas y más amplias funciones. Se generó el
encuentro y el trabajo conjunto con municipios. Ahora el desafío es mantener a mediano y largo plazo lo
logrado y continuar dando respuestas a las demandas tradicionales y a las nuevas que van a ir surgiendo.
En segundo lugar es esencial, continuar alentando el diálogo institucional y político, no sólo entre diferentes
actores sociales y productivos (como ya se hace desde el principio de esta gestión) sino también ampliando y
creando nuevos canales de comunicación institucionales entre diferentes ministerios e instituciones estatales.
Al interior del Ministerio creo conveniente continuar profundizando las capacitaciones puntuales para los
trabajadores del Ministerio, no sólo de las áreas de los edificios centrales, sino acercar capacitaciones de
manera más sistemática a las oficinas del interior del país. Las capacitaciones de comunicación institucio-
nal deberían gestar canales de comunicación interna y que permitan visualizar a la estructura del Ministe-
rio, sus funciones y al conjunto de las medidas tomadas para poder responder de manera expeditiva a los
reclamos y consultas de los ciudadanos.
“Y fundamentalmente decirles a todos los argentinos y a todas las argentinas, y a los gobernantes, inten-
dentes, gobernadores, que lo importante es trabajar, gestionar y no creer que la realidad se hace a partir
de operaciones o de novelas, de cosas que no existen en realidad, yo quiero decirles que nosotros vamos
a seguir ayudando a todas y cada una de las provincias argentinas porque pocas veces ha habido un
proyecto tan federal como este que encarnó Néstor en el año 2003 y que me tocó el inmenso honor de
continuar a partir de la voluntad popular.”11
11 | Palabras de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, en la inauguración de las obras para la nueva planta de AGCO, 11 de julio de 2012.
5. BIBLIOGRAFÍA
n Tras
la crisis: El nuevo rumbo de la política económica y laboral en Argentina y su impacto, Novick,
Marta; Tomada, Carlos; Damill, Mario; Frenkel, Roberto; Maurizio, Roxana. Del Instituto Internacional de
Estudios Laborales. Serie de Investigaciones, 2007.
n EstadoActual del Sistema de Relaciones Laborales en la Argentina, Grupo de Expertos en Relaciones

Laborales, Oscar Valdovinos y otros. Editorial Rubinzal – Culzoni, Buenos Aires, 2008.
n De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales, Laura Golbert y Emilia Roca, 1ª Edición, Secre-
taria de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, 2010.
n ¿Pisoo Sistema Integrado de Protección Social? Una Mirada desde la experiencia argentina, Emilia
Roca, Laura Golbert, María Estela Lanari, 1ª Edición, Secretaría de Seguridad Social, Ministerio de Traba-
jo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, 2012.
n Rol
del Estado y desarrollo productivo-inclusivo. Ideas para el Bicentenario, Daniel García Delgado,
Compilador. FLACSO, Programa Estado y Políticas Públicas, CABA, 2010.
n Plan Estratégico y Sistema de Gestión de Calidad, Publicación de la Subsecretaria de Coordinación del

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de la Secretaría de Gabinete y Coordinación Admi-
nistrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros, CABA, 2012.
n Ley 26.425 - Sistema Integrado Previsional Argentino.
n Ley 26.727 - Ley del Régimen de Trabajo Agrario.
n Decreto N°1095/2004 - Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil.
n Decreto N°1602/2009 - Asignaciones Familiares, Subsistema No Contributivo de Asignación Universal por Hijo.
n www.unasursg.org/
n www.presidencia.gob.ar
n www.trabajo.gob.ar
n www.anses.gob.ar
n www.infobae.com
n www.página12.com.ar
n “¿Cambio de paradigma? Debate sobre YPF y el Rol del Estado”,Werner Pertot, en Página/12, 6 de mayo de 2012.

Libro Ponencias Relaciones Laborales Internacionales 2012

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COORDINADORES DEL PROGRAMA DE CAPACITACION

Carlos Alfonso Tomada

Las reuniones se realizarán en el horario de 11 a 13 hrs. en la sala grande del piso 18

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)

10) MARTES 31 DE JULIO

11) MARTES 21 DE AGOSTO

13) MARTES 25 DE SEPTIEMBRE

14) MARTES 16 DE OCTUBRE

El cambio del sistema previsional: aumento de la cobertura y calidad de las prestaciones

15) MARTES 23 DE OCTUBRE

16) MARTES 30 DE OCTUBRE

17) MARTES 13 DE NOVIEMBRE

18) MARTES 27 DE NOVIEMBRE

Autores: Mariano Brener y Julieta Solano Varela pág. 29

Marginalidad legal y trabajo no registrado: un análisis exploratorio a partir del cumplimiento

de las obligaciones formales de los empleadores.

LUCILA BALDI Y RENATA PESCI

1. Presentación de la problemática pág. 13

2. Algunos antecedentes pág. 14

3. Políticas de Empleo pág. 15

4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación pág. 22

La implementación de un paradigma de trabajo decente se fundamenta en el diálogo social; es así que,

3.1 Economía de la Cultura e Industrias culturales (IC)

Empleo en Industrias Creativas Argentinas 1996-2010

3.3 Trabajo decente y relaciones laborales

Acuerdos y Convenios Colectivos de Trabajo en las industrias culturales*

Reclamos Colectivos de Trabajo en las industrias culturales*

3.4 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional

n Certificación de Competencias Laborales. Reconocimiento de la experiencia laboral de trabajadoras y

n Certificación de Estudios Formales. Promoción de la finalización de la escolaridad primaria y secundaria.

n Fortalecimiento Institucional. Mejora de la calidad de la Red de Instituciones de Formación Continua.

La consolidación de espacios interinstitucionales de articulación entre actores representativos del mun-

3 | I nformación consultada en: http://www.trabajo.gob.ar/formacioncontinua/

A la vez, a la FP se la percibe como un factor clave de las políticas de promoción de la competitividad y

n 1 millón de trabajadores formados en cursos de alto nivel técnico.

n 500.000 trabajadores capacitados en su ámbito laboral a través de la operatoria de Crédito Fiscal.

n 500.000 trabajadores con certificación de sus competencias laborales.

n 60.000 docentes formados.

n 50 Sectores de actividad productiva organizados en Consejos Sectoriales de Formación Continua y

3.4.1 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional en el Sector de las Industrias Culturales

Frente a lo planteado se hace evidente la necesidad de implementar políticas públicas en materia de

El de la Luthería, en el cual se ofrecen cursos gratuitos de instrumentos folclóricos, clásicos y antiguos. Se

La Industria de la Indumentaria, en la que el Ministerio de Trabajo ofrece formación profesional gratuita y

4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación

n Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual.

n El Plan Conectar Igualdad.

n El Plan Argentina Conectada.

n El desarrollo de la Televisión Digital Terrestre.

2) Fortalecer la dinámica de los Consejos Sectoriales de Formación Profesional, en términos de reunio-

n Documentos de trabajo de la Secretaría de Empleo. Red de Formación Continua y Fortalecimiento

n Maurizio, R., Perrot, B. y S. Villafañe (2007),“Dinámica de la pobreza y mercado de trabajo en la argentina

n Dirección de Informática, Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión, Ministerio de Planificación

n Schargorodsky, H. (2008), “Algunas reflexiones sobre la necesidad de estudiar la evolución histórica

n Waisgrais, S. (2001). “Trabajodecente en América latina”, en Revista Latinoamericana de Estudios del

n “ResoluciónN°195/04: Recomendaciones para el desarrollo de los recursos humanos: educación, for-

MARIANO BRENER Y JULIETA SOLANO VARELA

1. Encuadre temático pág. 31

2. La problemática del trabajo infantil en clave histórica pág. 33

3. El cambio de paradigma en las políticas públicas en Argentina:

4. Edad mínima de admisión al empleo: un análisis normativo pág. 40

5. A modo de cierre pág. 42

2. LA PROBLEMÁTICA DEL TRABAJO INFANTIL EN CLAVE HISTÓRICA

n Certificación de Competencias Laborales. Reconocimiento de la experiencia laboral de trabajadoras y

n Certificación de Estudios Formales. Promoción de la finalización de la escolaridad primaria y secundaria.

n Fortalecimiento Institucional. Mejora de la calidad de la Red de Instituciones de Formación Continua.

3 | I nformación consultada en: http://www.trabajo.gob.ar/formacioncontinua/

n 1 millón de trabajadores formados en cursos de alto nivel técnico.

n 500.000 trabajadores capacitados en su ámbito laboral a través de la operatoria de Crédito Fiscal.

n 500.000 trabajadores con certificación de sus competencias laborales.

n 60.000 docentes formados.

n 50 Sectores de actividad productiva organizados en Consejos Sectoriales de Formación Continua y

n Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual.

n El Plan Conectar Igualdad.

n El Plan Argentina Conectada.

n El desarrollo de la Televisión Digital Terrestre.

2) Fortalecer la dinámica de los Consejos Sectoriales de Formación Profesional, en términos de reunio-

n Documentos de trabajo de la Secretaría de Empleo. Red de Formación Continua y Fortalecimiento

n Maurizio, R., Perrot, B. y S. Villafañe (2007),“Dinámica de la pobreza y mercado de trabajo en la argentina

n Dirección de Informática, Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión, Ministerio de Planificación

n Schargorodsky, H. (2008), “Algunas reflexiones sobre la necesidad de estudiar la evolución histórica

n Waisgrais, S. (2001). “Trabajodecente en América latina”, en Revista Latinoamericana de Estudios del

n “ResoluciónN°195/04: Recomendaciones para el desarrollo de los recursos humanos: educación, for-

3. El cambio de paradigma en las políticas públicas en Argentina:

n BRICEÑO AYALA, Leonardo y PINZÓN RONDÓN, Ángela.

n BUSTOS, Juan Martín y VILLAFAÑE, Soledad.

n International Research on Working Children (IREWOC)

n KURCZYN VILLALOBOS, Patricia.

n LITTERIO, Hebe Liliana.

n MACRI, Mariela (coord.).

n MTEySS / Ministerio de Educación / OIT.

n OIT / MTEySS / CONAETI.

n ROSAS, María Ester.

n UNICEF / CONAETI / MTEySS.

n VIRGILI, Claudio y VIRGILI, Natalia.

3. Medición de la marginalidad legal basada en la identificación

4. Análisis de la marginalidad legal a partir del incumplimiento

5. Distribución del empleo asalariado según la situación de cumplimiento

6. Una propuesta de formalización económica y laboral

n Gasparini, L. (2000).“La informalidad laboral en la Argentina: evolución y caracterización”. En: La economía

n Lepore, E.; Roca, E.; Schachtel, L. y

n Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Subsecretaría de Políticas de la Seguridad Social

n Organización Internacional del Trabajo. (2005). La relación de trabajo. Ginebra.

n Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (1998). Flexibilidad y mercado de trabajo.

n Pok,C. y Lorenzetti, A. (2007 verano). “El abordaje conceptual-metodológico de la informalidad”.

3. El cambio de paradigma: del asistencialismo a la inclusión social

4. Trabajo Decente: adecuación a la normativa internacional

5. Palabras finales: conclusiones y aportes pág. 77

18 | A cargo del Lic. Adolfo E. Deibe desde mayo de 2004.

24 | Arq. Soldati, Gabriel (2012), asesor de la Secretaría de Empleo. Inédito.

27 | Juan Somavía, director general OIT, Conferencia Nº87 de la OIT en 1999.

n Battistini, Osvaldo, coord. (2002), La

n Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Adoptada en Filadelfia en su vigésimo