Manual de D. Adm. Dr.

Felipe Rotondo

239. Procedimiento administrativo. Noción

Este presupuesto del acto administrativo es “el conjunto de trámites y
formalidades que debe observar la administración al desarrollar su
actividad” (Sayagués), el cauce formal conformado por la serie de actos y
hechos en que se concreta dicha actuación. En doctrina se plantea la cuestión
conceptual de proceso y procedimiento; algunos subrayan que el primero es
una sucesión de actos encadenados dirigidos a un fin (“instrumento con
sentido teleológico”, Landoni), mientras el segundo sería un concepto
puramente formal, el desarrollo del proceso. Otros entienden que proceso es
un procedimiento en el que se desarrolla una función estatal, la jurisdiccional,
dando al de procedimiento un sentido formal y teleológico. Aquí importa el
procedimiento seguido para la formación de un acto administrativo, en cuyo
desarrollo se desenvuelve función administrativa. Su regulación se debe a las
ideas de eficacia y de garantías del administrado; en este último aspecto,
especialmente, se han adoptado formas propias del derecho procesal, dándose
una jurisdiccionalización del procedimiento administrativo o, mejor con Real
su “juridización”, diríamos, plena.

Bien dice la ley general de la Administración Pública de Costa Rica (1978), art.
214.1: “el procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor
cumplimiento de los fines de la Administración, con respeto para los derechos
subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico”; “su objeto más importante es la verificación de la
verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final”.

La referencia al acto final –con el que culmina el procedimiento – lleva a la

mención de actos de trámite que, conjuntamente con operaciones materiales,
conforman el procedimiento administrativo.

240. Expediente administrativo

Constituye la usual materialización del procedimiento. Fiorini señala en
ese sentido que el expediente “es el material que acumula la actividad del
procedimiento”. Con base en el Diccionario de la Real Academia, puede decirse
que es el conjunto de los documentos correspondientes a un asunto tramitado
por o ante la administración; “aplícase señaladamente a la serie ordenada de
actuaciones administrativas” que sirven de antecedente y dan base al acto
administrativo, con el cual generalmente aquellas culminan. El
decreto 500/991 prevé que “se formará expediente con aquellos asuntos que
se documentan por escrito siempre que sea necesario mantener reunidas
todas las actuaciones para resolver. Se iniciará a instancia de persona
interesada o por resolución administrativa, las que formarán cabeza del
mismo”, art. 34, y que “No se formará expediente con aquellos documentos
que por su naturaleza no tengan relación con un acto administrativo ni lo hagan
necesario, ni sea de ellos menester para la sustanciación de un trámite.
Especialmente quedan comprendidos en esta prohibición las cartas, las
circulares y los memorandos (…)”, así como los asuntos tramitados a través de
formularios, art. 36. El expediente puede ser en papel o electrónico: este tiene
“la misma validez jurídica y probatoria” que el tradicional (leyes 16.736, art. 695
y 17.243, cuyo art. 24 lo define: “serie ordenada de documentos registrados en
vía informática, provenientes de la Administración o de terceros, tendientes a la
formación de la voluntad administrativa en un asunto determinado (…)” y ley
18.600; el decreto 276/013 precisa que “el procedimiento administrativo
electrónico se documentará en un expediente electrónico (…)” y que este
“podrá instrumentarse a través de formularios, o seguir todas las etapas
necesarias para la formación de la voluntad administrativa”. También se
distingue entre procedimiento y trámite administrativo: el primero es la
sistematización ordenada y procesalizada de una actividad de la
administración, mientras el segundo es la presencia material de esta actividad
y, a veces, sin referencia alguna a una ordenación jurídica que la regule. El
autor argentino citado expresa que “El trámite administrativo ha tenido vigencia
anterior a la concepción jurídica del procedimiento administrativo como
integración de la actividad del proceso”.

241. Regulación y tipos de procedimiento administrativo

A partir de la ley austríaca de 21-VII-1925 se extendió la regulación de
este procedimiento mediante normas específicas, las cuales no tienen el mismo
valor y fuerza en los diversos países: existe ley, por ejemplo, en Estados
Unidos de América, España, Alemania, Costa Rica, Argentina; en nuestro país
se da por reglamento (decreto 500/991, con antecedentes en decretos de 12-V-
1964, 575/966, 640/973) y reglamentos similares de organismos
descentralizados u órganos del Estado (persona estatal mayor) que no integran
la Administración Central. En el Uruguay el Dr. Luis Varela redactó un proyecto
de Código de Procedimientos y de Contencioso Administrativo, que informara el
Dr. Carlos María de Pena, 1908. De Pena decía que “no se puede codificar un
derecho en formación”, pero el proyecto respondía “a una condensación
sistemática de la parte más sustancial y poco mudable de las materias
administrativas; responde a consagrar un cuerpo ordenado de disposiciones de
carácter técnico, estable: una gran parte de las reglas y de las formas de la
actuación administrativa; los principios que rigen los recursos puramente
administrativos”.

*El cuanto a los tipos, el procedimiento puede clasificarse según su objeto en:
a) de gestión o común, que se sigue para cumplir la actividad normal de la
administración; b) recursivo, que se sigue con motivo de la impugnación de un
acto usualmente adoptado en el procedimiento de gestión; c) disciplinario,
seguido para sancionar al funcionario que ha incurrido en una falta, o correctivo
si se sigue en relación a un administrado infractor. d) ejecutivo o de apremio,
por el cual se va a la ejecución del acto administrativo. Una regulación
específica, incluso legal, lleva a la existencia de procedimientos especiales
tales como el de expropiación ya considerado o los que conducen a un
contrato, que se verán más adelante; el relativo a la autorización ambiental (ley
16.466, arts. 7 y siguientes y decreto 349/005) o al registro de marcas (ley
17.011-con ajustes de ley 19.149, arts. 187/189- y decreto 34/999, modificado
por el 277/014). También suele distinguirse entre procedimiento externo, el cual
incide en el administrado, quien tiene mecanismos de participación (inicio,
impulsión, prueba, recurso, etc.) e interno, que queda en el ámbito de la
administración, incidiendo en la actividad de sus órganos y funcionarios. Sin
embargo, Gordillo observa que todo trámite presuntamente interno de modo
inexorable supone relación con algún sujeto de derecho y no meramente con
un órgano administrativo en cuanto tal.
242. Principios del procedimiento administrativo (legalidad objetiva;
oficialidad; informalismo en favor del administrado; economía, celeridad y
eficacia) En este y siguientes parágrafos se trata los principios generales que
rigen la actuación de la administración, los que además sirven de “criterio
interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la
aplicación de las reglas de procedimiento” (decreto 500/991, art. 2º). Ellos
están, por cierto, interrelacionados.
a) Legalidad objetiva. El procedimiento es objetivo ya que tiende a la
protección del administrado y también “a la defensa de la norma jurídica
objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el
funcionamiento administrativo”; sin duda existe interés público en su correcta
sustanciación. Al promoverse la regularidad administrativa, el afianzamiento de
la seguridad jurídica y la eficacia, se deriva la necesidad de dar oportunidad de
defensa al administrado y de motivar las decisiones; también lo que sigue de
inmediato.
b) Oficialidad: la administración tiene el poder de dirigir el
procedimiento, por lo que puede realizar las diligencias que sean pertinentes
para esclarecer los hechos. Comprende: b1) La impulsión de oficio, sea que
el procedimiento se haya iniciado de oficio o a petición de un administrado. El
art. 56 del decreto 500/991 dispone: “(…) la autoridad correspondiente
practicará las diligencias y requerirá los informes y asesoramientos que
correspondan, sin perjuicio de la impulsión que puedan darle los interesados”.
Por lo mismo, la administración tiene el deber de pronunciarse aun en el caso
de que hayan transcurrido los plazos que configuran la denegatoria ficta
(decreto citado, arts. 85, 106 y 148) y el desistimiento del interesado solo se
admite si la cuestión no fuese de interés general (arts. 86 a 88). b2) El carácter
instructorio del procedimento. Gordillo señala que “la obtención de las
pruebas o certificación o averiguación de los hechos no corresponde
exclusivamente a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio: es
decir, la Administración debe cooperar, y es por ello responsable, en la reunión
de los elementos de juicio necesarios para decidir” (véase decreto citado, arts.
56, 71 que refiere a un período de prueba, dispuesto de oficio o a petición de
parte, etc.). b.3) Verdad material: la administración debe resolver acorde con
los hechos realmente acaecidos, hayan sido alegados o probados (o no) por el
administrado; se prescinde, incluso, del desistimiento de este. Para la
verificación del motivo, aquella no queda limitada por la actividad o inacción del
interesado; esta regla aparece en el decreto 500/991, art. 4. Dicha verdad
“debe obtenerse en el marco de la legalidad y el respeto de las garantías
básicas que rodean el estatuto protector del administrado” (caso 16578 LJU,
con remisión a sentencias anteriores del TCA). Por razones de seguridad
jurídica, legalidad y eficacia emerge asimismo la obligación de motivar o
fundamentar las decisiones (“motivación”, véase parágrafo 236), principio que
explicita el art. 2 “l” del decreto 500/991).

c) Informalismo en favor del administrado, que es quien “puede invocar para

sí la elasticidad de las normas de procedimiento, en tanto y en cuanto ellas le
benefician; ese informalismo no puede ser empleado por la Administración para
dejar de cumplir con las prescripciones que el orden jurídico establece respecto
a su modo de actuación, ni para eludir el cumplimiento de las reglas
elementales del debido proceso”. El decreto 500/991, art. 9, recoge este
principio, “siempre que se trate de la inobservancia de exigencias formales
no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente”. Por ejemplo
en materia de recursos administrativos, el escrito debe interpretarse según la
intención del recurrente y no cabe una corrección de su voluntad: así si surge
claramente que no existió la de interponer todos los medios de impugnación, la
administración no puede suplir la voluntad del recurrente (ejemplo ADA T. XVII
caso 318, pág. 288).
d) Economía, celeridad y eficacia, principios que coadyuvan con lo
antes expuesto y que figuran en los art. 2 “e” y 8 del decreto 500/991 y en
muchas otras de sus disposiciones (ejemplos, concentración de trámites que
admitan impulsión simultánea, art. 60; sustanciación conjunta de asuntos que
pueden resolverse por un mismo acto, art. 61). Con las gráficas palabras de
López Rodó, el procedimiento “no puede concebirse como una carrera de
obstáculos que ha de salvar el particular para conseguir la resolución de un
expediente, ni tampoco como un curioso entretenimiento de los burócratas,
consistente en coleccionar documentos, estampillas y diligencias para dejar
constancia de los hechos más nimios (…). Cierto que la forma es la
superación del caos, pero el formalismo es la descomposición de la
forma. Cuanto más se simplifica una forma, más se la ennoblece”. Estos
principios deben interpretarse en forma armónica con los restantes ya que, por
ejemplo, no cabe disponer una economía procedimental y acelerar el trámite de
manera que implique lesionar al administrado en su defensa o alejarse de la
verdad material. La economía y celeridad tienen relación con la simplicidad
del procedimiento que evite “la realización o exigencia de trámites, formalismos
o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o dificulten su
desenvolvimiento”, art. 8. El art. 2 “g” alude en ese sentido al principio de
flexibilidad y ausencia de ritualismo. Por su parte, el decreto 30/003, art. 19,
con el nombre de “Eficacia y eficiencia” dispone que “Los funcionarios públicos
utilizarán medios idóneos para el logro del fin de interés publico a su cargo,
procurando alcanzar la máxima eficiencia en su actuación”.

243. Continuación sobre principios: debido proceso

e) Debido proceso, principio básico en el Estado de Derecho, explícito
en el art. 66 de la Constitución e implícito en su art. 72. Los interesados
“gozarán de todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso” de
acuerdo con la Constitución, las leyes y las normas internacionales, decreto
500/991, art. 5, el cual agrega que “Estos derechos implican un procedimiento
de duración razonable que resuelva sus pretensiones”. Wade señala que “la
regla que exige una audiencia es de validez casi universal. Puede ser
planteada sin incompatibilidad desde su nativo suelo judicial a cualquier parte
de la administración”; más, en tanto se concibe como principio de justicia
natural, contribuye a dar a cada uno lo que es suyo o lo que le corresponde por
parte de la administración. Además –como dice Real – en el Estado social de
Derecho se “supera el sentido individualista de la defensa y se convierte en
colaboración o participación democrática de los administrados o gobernados
en la gesta de las decisiones que les conciernen, en bien de la armonía del
interés público y del particular”. La garantía que implica (para el administrado y
la administración) ha llevado a que se hable de trámite sustancial y hasta
sagrado (ejemplos casos 13.820, 14.733, 15.534 LJU). Ni siquiera “La
notoriedad objetiva del hecho imputado” exime del deber “de dar al interesado
la oportunidad de presentar prueba de descargo sobre los aspectos objetivos o
subjetivos del caso (…)”, decreto 500/991, art. 171. El debido proceso
comprende los siguientes aspectos:
e1) Derecho a ser oído, el cual implica:
e1.1 Un leal conocimiento de las actuaciones, previéndose
oportunidades de vista: decreto 500/991, art. 75: cuando pueda recaer una
decisión contraria a una petición; art. 76: cuando pueda recaer una sanción o
perjuicio a un administrado, en procedimiento de oficio; art. 77: exhibición de
expedientes para consulta, etc. La vista previa se exige respecto “a los actos
hábiles de producir lesión o algún tipo de perjuicio al administrado, lo que
emana de la interpretación analógica del art. 66 Constitución, 76 del decreto
500/991, (…)”, caso 16325 LJU). El principio es –por otra parte – la publicidad,
sin perjuicio de etapas específicas en procedimientos como el disciplinario o el
de contratación. A su vez, por su naturaleza, aparecen restricciones por
ejemplo en las actuaciones de la administración tributaria en defensa de quien
debió darle datos por mandato legal, Código Tributario, art. 47. La ley 18.381
prevé el derecho “de todas las personas” de acceder a la información pública,
“salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las
informaciones reservadas o confidenciales”, que deben interpretarse
estrictamente (arts. 2, 3, 8 a 12; por ejemplo, es reservada la información que
ponga en riesgo la dignidad humana o la seguridad de cualquier persona). e1.2
Oportunidad de expresar razones antes de la emisión del acto administrativo.
e.1.3 Consideración expresa de los argumentos esgrimidos, lo que lleva a la
fundamentación del acto con el examen de los puntos propuestos por el
interesado. e2) Derecho a ofrecer y producir prueba. Gordillo explicita: e2.1
Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida,
agregando Frugone “aunque deba producirla la propia Administración” (decreto
500/991, arts. 70 a 75).
e2.2 Derecho a que la producción de la prueba sea efectuada antes de
que se adopte decisión sobre el fondo del asunto. e.2.3 Derecho a controlar la
producción de la prueba efectuada por la administración; por ello los
interesados pueden concurrir asistidos por técnicos a las diligencias
respectivas, decreto citado, art. 71 inciso 3.
e3) Obligación de la administración de decidir expresamente las
peticiones que presente el titular de un interés legítimo y los recursos
administrativos (arts. 318 de la Constitución; 6 y 8 de la ley 15.869; 106, 145 y
148 del decreto 500/991). Existe, en palabras de Méndez, el derecho a obtener
un acto jurídico. Real refiere al “poder del recurrente o peticionante de exigir e
intimar el cumplimiento del deber administrativo de resolver (porque la
Administración no queda exonerada de ese deber por su propia culpa y
omisión de resolver en plazo legal) bajo responsabilidad penal. Incurre en
omisión contumacial de los deberes del cargo (art. 164 C. Penal) el
administrador que se niega a cumplir ese deber o se limita a proclamar que se
ha formado decisión negativa ficta, pretendiendo burlar así la buena fe del
particular que esperaba justicia y verá opuesta la caducidad de la acción
anulatoria, si no accionó dentro del plazo legal de sesenta días corridos
siguientes a la negativa ficta”. El deber de resolver expresamente, incluso luego
de producida esa denegatoria ficta, deriva –como señala Real – de dos razones
elementales: 1) porque la competencia es “situación de deber”, a la que no
puede renunciar el titular del órgano competente y 2) porque en un Estado de
Derecho, democrático y social, el administrado tiene un derecho inherente a su
personalidad, a que se resuelvan expresamente sus peticiones y recursos.

244. Se sigue con principios del procedimiento (imparcialidad;

contradicción; materialidad; delegación material; buena fe, lealtad y
presunción de buena fe; gratuidad) f) Imparcialidad.
La administración se debe al interés público y no es propiedad privada
de los funcionarios, sean o no gobernantes. Por lo mismo la relación jerárquica
no puede conducir a una parcialidad (a favor del jerarca) y a que en caso de
concurrencia de intereses o situaciones similares (parentesco, amistad íntima,
enemistad, etc.) proceda la excusación del funcionario actuante. También la
recusación como medio de preservar la imparcialidad: arts. 2 “a” y 8 del
decreto 500/991 (se extiende “a toda persona que, sin ser funcionario, pueda
tener participación” en el procedimiento). La ley 17.060, art. 21 prevé que “Los
funcionarios públicos observarán los principios de respeto, imparcialidad,
rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o
desviación de poder, y el uso indebido del cargo o su intervención en asuntos
que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas
relacionadas directamente con ellos (…)”. El decreto 30/003, art. 16 expresa
que la imparcialidad significa “conferir igualdad de tratamiento en igualdad de
situaciones a los demás agentes de la administración y a todas las personas a
que se refiera o se dirija su actividad pública (…)”.
g) Contradicción. Refiere esencialmente al caso de contraposición de
intereses entre administrados, debiendo la administración guardar objetividad e
imparcialidad; por ello se da participación en el procedimiento a las personas
cuyos derechos o intereses puedan ser afectados por la decisión que se adopte
(decreto 500/991, arts. 17 y 153). En general se trata de casos en que el acto a
recaer tiene un doble efecto, favorable para el destinatario y desfavorable para
un tercero (ej. TCA sent. 278/014-caso 16.289 LJU). En la legislación de
marcas se establece que ante una solicitud de registro se publicará un extracto
de la misma, a efectos de posibles oposiciones. En algunos sistemas se
instituyen informaciones públicas con una incidencia que va más allá del
principio considerado. Así la Ley general de Administración Pública, Costa
Rica-1978, para “cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera o afecte a
sectores profesionales, económicos o sociales organizados corporativamente”
y la Constitución española del mismo año, art. 105, dispone que “la ley regulará
la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten”.
En el Uruguay se prevén en leyes como la de evaluación de impacto
ambiental (ley 16.466, art. 13: puesta de manifiesto de resumen de proyectos y
art. 14: posible audiencia pública si “el proyecto implica repercusiones graves
de orden cultural, social o ambiental (…)” o la ley de Educación- 18.437, art. 59
“N”: debe darse participación a los institutos privados de enseñanza en cuanto
a la elaboración de la normativa sobre habilitación de tales centros), etc. Si
están en juego intereses colectivos, la audiencia pública resulta una expresión
del principio del debido proceso.
h) Materialidad, principio según el cual procede atender lo significativo,
las circunstancias cuya promoción o corrección coadyuvan al interés público
debido y, solo cuando a ello sirve, considerar lo formal. El decreto 500/991, art.
7 establece que “Los vicios de forma de los actos de procedimiento no causan
nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no se hubieren disminuido
las garantías del proceso o provocado indefensión. La nulidad de un acto
procedimental no importa la de los anteriores ni la de los sucesivos que sean
independientes de aquél. La nulidad de una parte de un acto no afecta a las
otras que son independientes de ella, ni impide que el acto produzca los
efectos para lo que es idóneo”. Importa, pues, el cumplimiento del respectivo
fin, lo cual se relaciona con garantías procedimentales aquí analizadas, las que
configuran, también, lo que se denomina principio de trascendencia.

i) Delegación material, principio recogido en el art. 2 “h” del decreto 500/991 y

que tiende a fortalecer formas de actuación que impidan que toda cuestión –por
menos relevante que sea – se lleve al jerarca. Comprende modalidades de la
centralización; así se tiene los arts. 10 (dirección de la actividad de los
funcionarios por la jefatura de cada dependencia, mediante instrucciones); 11
(resolución por cada dependencia de “asuntos que consistan en la simple
confrontación de hechos o en la aplicación automática de normas”) 180
(realización de una información de urgencia, si el jefe de repartición tiene
conocimiento de alguna irregularidad). Ello sin perjuicio de la facultad de
avocación del jerarca, art. 13 de ese decreto.

j) Buena fe, lealtad y presunción de verdad, salvo prueba en contrario,

arts. 2 “k” y 6 del decreto 500/991; para el funcionario, también, decreto 30/003,
art. 13. Se explicita un principio general que dice relación con la conducta del
personal de la administración y del administrado en el procedimiento, el cual se
canalizará adecuadamente con el ejercicio leal y honrado de derechos y
deberes y de las prerrogativas públicas. Queda comprendido el deber de
utilizar el procedimiento con el fin para el cual ha sido instituido, de no ocultar
elementos probatorios, etc. La presunción de verdad contribuye a evitar
multiplicidad de exigencias y formalidades que parten de la base de la
sospecha.
k) Gratuidad: a través de la presentación del administrado en papel
simple o mediante formularios proporcionados por la administración (art. 19 del
decreto 500/991, el cual admite la presentación por medios de transmisión a
distancia, art. 154) y la no existencia de condena en costos. El decreto citado
prevé sí que el administrado abone gastos por peritajes que solicite como
prueba, arts. 73 y 74, sin perjuicio del beneficio de auxiliatoria de pobreza. A
diferencia del 640/973, no establece el principio del carácter escrito del
procedimiento con oralidad complementaria. Gordillo anota como ventajas de
aquel carácter el hacer más difícil ejercer presiones morales sobre los
administrados; obligar a mejor fundar y decidir las peticiones, permitir una
mejor revisión por órganos o funcionarios superiores, y como desventajas, la
lentitud y el fomento de la tendencia a la reserva. Sobre este aspecto, importan
los arts. 27 a 31 del decreto 500/991; 39 a 43 sobre uso de formularios. La
oralidad aparece, por ejemplo, en los arts. 77 (solicitud para consultar
expedientes), 87 (para el desistimiento o renuncia, dejándose constancia en el
expediente), 178 (presentación de denuncia, labrándose acta). Rodríguez
Sanguinetti, al comentar el decreto 640/973, art. 29, antecedente del 67 del
decreto 500/991, expresó que con un “uso razonado” se “permite el
acometimiento de soluciones no sólo eficaces y justas sino además menos
impersonales”. Ese art. 67 establece: “Salvo lo que se establezca a texto
expreso en los procedimientos especiales, en cualquier etapa del
procedimiento administrativo, las oficinas técnicas donde se encuentre
radicado el expediente, podrán solicitar por cualquier medio idóneo la
concurrencia de los directamente interesados en él, sus representantes o
sucesores a cualquier título. El pedido de concurrencia, del que deberá quedar
constancia en autos, se efectuará a los solos fines de una mejor instrucción del
asunto y de lo tratado o acordado se podrá dejar minuta en el expediente por el
funcionario y las partes que hayan concurrido. La no concurrencia no aparejará
ningún perjuicio a la parte y no podrá alegarse por el funcionario técnico como
eximente de su obligación de expedirse ni por la Administración para decidir en
tiempo y forma”.

245. Etapas del trámite administrativo

La Sección II Libro I del decreto 500/991 regula este trámite. Sus etapas
son: a) “Iniciación del procedimiento”, de oficio o a petición de interesado, art.
15. El art. 119 trata de las “formalidades de las peticiones”: nombre y domicilio
del peticionario, acreditación de la representación, solicitud concreta,
fundamentos de hecho y de derecho, etc.; si falta algún requisito,
corresponderá requerir se salve la omisión o se aclare dentro de diez días, bajo
apercibimiento de archivo (inciso final). Si el interesado no acepta las
observaciones del funcionario receptor, el escrito se admitirá debiéndose
consignar aquellas al pie; el jerarca decidirá al respecto. El receptor anota bajo
su firma en el escrito la fecha de presentación, número de fojas,
documentación que se acompaña y como constancia, entregará copia o
fotocopia adjunta, con esas anotaciones (decreto citado, arts. 22 a 26). La
representación con la que se actúe surgirá del mandato o documento que la
acredita (art. 24): no se impone la escritura pública, lo que condice con el
principio del informalismo en favor del administrado (sobre el tema, caso 9840
LJU). El art. 82 del decreto 500/991 permite el conferimiento de la
representación especial al abogado patrocinante en escrito o mediante acta
(administrativa). Presentada una petición o iniciado de oficio el procedimiento
(pudo mediar una denuncia) cabe la adopción de “medidas provisionales”
“para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer”, las que no
pueden causar perjuicios graves o irreparables, decreto citado art .16.
b) Formación del expediente, si corresponde según lo expuesto en el
parágrafo 240. Entonces se conforma el conjunto de piezas en el que consta la
actividad de la administración y la del administrado sobre un asunto. Existen
disposiciones sobre compaginación, foliatura, agregación de documentos,
desgloses, etc.: decreto 500/991, arts. 48, 49 a 55.
c) Instrucción, acorde con los principios ya vistos, en especial el de
oficialidad (impulsión de oficio y carácter instructorio), informalismo en favor del
administrado, economía, celeridad y eficacia. Para la sustanciación se prevé la
participación de funcionarios técnicos y asesores, con plazo para la emisión del
dictamen o información (arts. 59, 65 y 66 del decreto 500/991, con ajustes del
decreto 420/007). La provisión de informaciones o datos será requerida por
oficio o carta, art. 31, estipulándose que “la documentación emergente de la
transmisión a distancia, por medios electrónicos, entre dependencias oficiales,
constituirá, de por sí, documentación auténtica y hará plena fe a todos sus
efectos, en cuanto a la existencia del original transmitido”, art. 32.
En cuanto a la concurrencia del interesado, téngase presente el art. 67,
transcripto en parágrafo anterior. Los jefes son responsables de la tramitación,
siendo viable el reclamo del interesado, en especial ante la paralización,
infracción de plazos u omisión del trámite, arts. 83-84. La instrucción tiene
treinta días de plazo, a contar del siguiente a la fecha de la presentación de la
petición (leyes 14.106, art. 676 y 15.869, art. 11).
246. Se sigue con el trámite administrativo
d) Vista al interesado, que permite el conocimiento directo de los
respectivos obrados. El decreto 500/991 lo prevé en los siguientes casos: *art.
75: “Terminada la instrucción o vencido el término de la misma, cuando de los
antecedentes resulte que pueda recaer una decisión contraria a la
petición formulada o se hubiere deducido oposición, deberá darse vista
por el término de diez días a la persona o personas a quien el procedimiento
refiere (...)”. *art. 76: “En los procedimientos administrativos seguidos de oficio,
con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de un
perjuicio a determinado administrado, no se dictará resolución sin previa
vista al interesado por diez días para que pueda presentar sus descargos y las
correspondientes probanzas y articular su defensa”. En ese sentido, por
ejemplo caso 16325 LJU; los días son hábiles y prorrogables, arts. 111- 113. Se
protege así el derecho a ser oído (véase parágrafo 243), garantía del
administrado, el que tiene la facultad de revisar y leer las actuaciones así como
la de copiarlas o reproducirlas, art. 78. Martins afirma con razón que
correspondería otorgarse vista –perfeccionando las citadas normas –
“previamente a la imposición de una sanción o de un perjuicio o a la
denegatoria de lo peticionado, aunque ello no surgiera así de los antecedentes
o el procedimiento no fuera de oficio”. En cuanto a la publicidad en situaciones
diversas a las reguladas por esas normas, el art. 77 admite la exhibición de los
expedientes “a los fines de su consulta” en la Oficina en que estén
radicados, “bastando para ello la simple solicitud verbal de la parte interesada,
de su apoderado constituido en forma o de su abogado patrocinante (…)”. Bajo
la responsabilidad de ese letrado, quien firmará recibo, puede retirarse el
expediente para estudio, “siempre que tal retiro no represente un obstáculo
para el trámite normal que se está cumpliendo o un perjuicio para los derechos
de otros interesados”; el retiro es por dos días hábiles prorrogables o, en su
caso, por el plazo que se tenga para el cumplimiento de trámites o evacuación
de vistas. Sobre la omisión de vista, entre otros casos 14164 y 15109 LJU;
lleva claramente a nulidad si aquella produce indefensión.
e) Apertura de período de prueba La prueba permite determinar los
hechos que darán lugar a una actuación de la administración, en su caso a la
expedición de un acto administrativo con su correspondiente fundamentación.
Por otro lado, el derecho de ofrecer y producir prueba está comprendido en el
principio del debido proceso, lo que se concilia con el de la verdad material
(véase parágrafos 242 y 243). La actividad probatoria puede darse en el
transcurso del procedimiento sin que se limite a una etapa específica; así con
Gordillo y Pirán se entiende que “es aconsejable que se produzca prueba en la
primera oportunidad en que haya necesidad de averiguar hechos o se plantee
una duda o discusión sobre la verdad de los mismos”.
El decreto 500/991, art. 119 prevé que “El peticionario podrá acompañar
los documentos que se encuentren en su poder (…) e indicar las pruebas que
deben practicarse para acreditar lo que estime pertinente” y el art. 71 que la
administración podrá disponer de oficio diligencias probatorias para esclarecer
los hechos acerca de los cuales debe dictar resolución. “Si mediare pedido de
parte, deberá disponer la apertura de un período de prueba por un plazo
prudencial no superior a los diez días (…)”. La pertinencia de la apertura y de
los medios probatorios depende de las circunstancias del caso, prudentemente
apreciadas, ya que la prudencia no se limitar al plazo del período probatorio.
El art. 75, citado en el parágrafo precedente, establece que al evacuarse
una vista, “el interesado podrá pedir el diligenciamiento de pruebas
complementarias que deberán cumplirse dentro del término de cinco días (…)”.
Se admite “cualquier medio de prueba no prohibido por la ley”, art. 70, con tal
que “la Administración no asuma competencia reservada a otros órganos y
siempre que no se atribuya poderes jurídicos cuyo ejercicio requiere ley por
tener relación con derechos o situaciones sometidas a reserva de la misma”
(Pirán). Los medios más utilizados son los documentales, las pericias
(realizadas por la administración o por técnicos que propone el interesado a su
costa, art. 73) y las declaraciones testimoniales. Dicho interesado tiene acceso
al diligenciamiento de la prueba, art. 71.
La prueba debe obtenerse a través de un procedimiento legítimo (en
relación a archivos informáticos, TCA sent. 178/012 y 412/014, caso 16.888
LJU). En cuanto a su apreciación, corresponde se efectúe en su conjunto y
razonablemente: vale el principio de la sana crítica, sin perjuicio de las pruebas
legales, art. 70 inc. 2. Se estará, entonces, “a la unión de la lógica y de la
experiencia, sin excesivas abstracciones de orden intelectual pero también sin
olvidar esos preceptos que los filósofos llaman higiene mental, tendientes a
asegurar el más certero y eficaz razonamiento”. La sana crítica implica que “el
legislador dice al juez” (acá al administrador) “tu juzgas como tu inteligencia te
lo indique, utilizando un sistema racional de deducciones”, a diferencia del
sistema de libre convicción, en que se aprecia “como tu conciencia te lo
indique” (Couture).
f) Terminación del trámite “Una vez concluida la sustanciación del
expediente, la autoridad competente deberá dictar resolución. En ningún
caso el vencimiento de los plazos previstos a esos efectos eximirá a dicha
autoridad de su obligación de emitir un pronunciamiento” (decreto 500/991,
arts. 85 y 106 inc. 2, que recoge un principio general y lo establecido por ley
15.869, art. 8).
Esta disposición deriva del art. 318 de la Constitución, que dispone que
“Toda autoridad administrativa está obligada a decidir sobre cualquier petición
que le formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un
determinado acto administrativo (…), previos los trámites que correspondan
para la debida instrucción del asunto, dentro del término de 120 días, a contar
de la fecha de cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento
aplicable. Se entenderá desechada la petición (…), si la autoridad no resolviera
dentro del término indicado”. Allí se distingue entre el plazo para resolver (120
días) y la instrucción, para la cual se remite a normas inferiores (la ley 13.032,
art. 406 fijó un plazo de 90 días que la No. 15.869 redujo a 30; por su parte, la
ley 14.106, art. 676 lo computa a partir del día siguiente a la fecha en que se
formuló la petición; también decreto 500/991, art. 107). La suma de ambos
plazos (30 más 120 días) sirve para tener por configurada la denegatoria ficta
(ley 15.869, arts. 8 y 10 y decreto citado, arts. 108 y 109), sin perjuicio de que
si se agota la instrucción antes de los 30 días, proceda asumir la resolución del
asunto.