INTRODUCCIÓN AL

DERECHO ADMINISTRATIVO
Abg. Lizet Flores Milla
I. Generalidades
Abg. Lizet Flores Milla
 El estado de naturaleza
– Es el primer estado para el ser humano.
– No hay sociedad sino individuos que se entrecruzan unos con otros.
– Entre los individuos no existe autoridad superior común que los dirija,
que tenga la autorización de dictar leyes que sean válidas para todos
y que pueda, con la fuerza que todos los súbditos le entregan, hacer
forzoso el cumplimiento de dichas leyes.
– Cada individuo persigue sus intereses particulares y consigue lo que
quiere o mantiene lo que tiene sobre la base de la fuerza física.
– A menudo los individuos entran en un conflicto que solo se resuelve
mediante el uso de la fuerza.
 El contrato social
– Es solo un momento entre el estado de naturaleza y el de sociedad.
– Durante el estado de naturaleza todos los individuos tienen iguales
derechos, pero no iguales fuerzas, viviendo de una manera que no les
satisface completamente. Entonces, deciden establecer un contrato o
pacto social, mediante el cual pasan al estado de sociedad.
– Es un mito para explicar la formación de las sociedades a partir de la
libre decisión de los seres humanos que las conforman.
– Permite actualmente que modelemos nuestras sociedades mediante
la Constitución, las leyes, los pactos internacionales, la jurisprudencia,
las costumbres de la vida social nacional e internacional.
 El estado de sociedad o Commonwealth
– Mediante el contrato social cada uno de los contratantes da todo su
poder de autogobernarse a un gobierno determinado por los mismos
contratantes, dando paso al estado de sociedad.
– Al ser parte de la sociedad, cada ciudadano recibe una alícuota del
poder total igual a la de los demás y el voto mayoritario conforma la
voluntad general que es la que hay que obedecer.
– A fin de evitar la concentración de poder en manos del gobernante se
plantea la separación de poderes. Cada una de las funciones matrices
del Estado (función legislativa, función ejecutiva y función judicial) ha
de tener un titular distinto.
– De esta manera, queda conformado el actual concepto de Estado de
derecho democrático.
 ¿Qué es el Derecho?
Existe una doble concepción del Derecho:

– Derecho objetivo o positivo. Conjunto de normas jurídicas ordenadas

de forma sistemática que regulan las relaciones humanas.
– Derecho subjetivo. Es la facultad, poder, situación o autorización que
confiere el derecho positivo a los individuos para realizar determinados
actos o exigir a otros sujetos una conducta de hacer o no hacer algo,
o bien de abstención y no impedimento.
 Derecho Privado y Derecho Público
– Derecho privado. Es el conjunto de normas jurídicas que se ocupa de
regular las relaciones entre particulares. Principios: autonomía de la
voluntad y principio de igualdad. Coordinación.
– Derecho público. Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la
organización, actividad o fines del Estado y de los entes públicos, y
sus relaciones entre sí y con los particulares. Principios: principio de
legalidad y la potestad de imperio o ius imperium. Subordinación.

Según Francesco Carnelutti (1879-1965), la diferencia entre Derecho Privado y

Derecho Público, consiste en que en el primero uno hace lo que le da la gana, en
cambio, en el segundo uno hace sólo lo que le permite la ley.
 II. Concepto de
Derecho Administrativo
Abg. Lizet Flores Milla
 ¿Qué es el Derecho Administrativo?
– Rama del Derecho Público que estudia los principios y normas que
regulan la organización y la actividad de la Administración Pública y las
relaciones jurídicas entre ésta y los administrados.
– Rama del Derecho Público que se encarga del estudio del ejercicio de
la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta.
– No sólo estudia las relaciones de la Administración Pública, sino que
abarca también el estudio de su organización y funcionamiento.
– No se refiere exclusivamente al estudio del Poder Ejecutivo.
– No se refiere exclusivamente al estudio de los servicios públicos.
 Origen del Derecho Administrativo
– Los primeros antecedentes de Derecho Administrativo se identifican
con los orígenes de las primeras civilizaciones, es decir, desde que los
seres humanos se organizaron en sociedad.
– Sin embargo, solo luego de las sucesivas revoluciones que se dieron a
partir del s. XVII en Inglaterra, Francia y Estados Unidos, es cuando el
Derecho Administrativo cobró protagonismo fruto de la positivización
de normas para poner en marcha el aparato estatal y para limitar los
poderes del gobernante (ESTADO DE DERECHO).
– El Derecho Administrativo se constituye en la rama inicial del Derecho
Público.
 ¿Cuáles son sus características?
– Autonomía. Posee objeto, principios y normas propios.
– Subordinación al Derecho Constitucional.
– Goza del privilegio de autotutela. El propio ente administrativo expide
normas que regulan su actuación y funciones.
– Es evolutivo o dinámico. Se adapta a nuevas situaciones.
– Es exorbitante. Excede la órbita del Derecho Privado. No hay un plano
de igualdad entre las partes, dado que la Administración Pública (una
de las partes) tiene facultades de poder público, ejerce poder público
para concretar.
 III. Principios del
Derecho Administrativo
Abg. Lizet Flores Milla
 ¿Cuáles son sus principios?
1. Principio de legalidad. 6. Principio de participación.
2. Principio de interés público. 7. Principio de simplicidad.
3. Principio de moralidad. 8. Principio de doble instancia.
4. Principio de responsabilidad. 9. Principio de doble vía.
5. Principio de acceso a la 10. Principio de la buena
información. administración.
 Principio de legalidad
– Toda actuación de las entidades que conforman la Administración
Pública debe realizarse acorde a la Constitución y a las leyes vigente y
su jurisdicción, dentro de las facultades que le estén atribuidas, y no
acorde a la voluntad de las personas.
– La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la
ley, asegurando a los administrados el debido proceso.
– En ningún caso la autoridad administrativa puede actuar de manera
arbitraria y sin fundamento legal.
 Principio de interés público
– En interés público predomina sobre el interés particular.
– Toda actuación de la Administración Pública debe dirigirse hacia la
obtención del bien común.
– El desempeño de la función pública está destinado exclusivamente a
servir los intereses de la colectividad.
– El fundamento de este principio está dado por el carácter solidario del
Estado peruano.
 Principio de moralidad
– Todos los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud,
lealtad, honestidad, honradez y probidad, con primacía del interés
general sobre sus intereses particulares.
– La moralidad administrativa hace referencia al comportamiento ético
de los servidores para el ejercicio de la función pública.
– Se incorpora para evitar y combatir la corrupción en la Administración
Pública.
 Principio de responsabilidad
– Las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus
actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
– La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños
ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal
funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo establece
el ordenamiento jurídico.
 Principio de acceso a la información
– La actividad y actuación de la Administración es pública, salvo que las
leyes la limiten.
– La Administración debe asegurar las acciones necesarias para que los
administrados tengan acceso a la información que ella administra sin
que sea requerido propósito alguno para tal petición o que se deba
expresar el sentido u orientación que se le dará a dicha información.
– Los administrados tiene derecho a acceder a la información referida a
los procedimientos administrativos en los que son parte.
 Principio de participación
– Los administrados, pueden de manera individual o colectiva, remitir
propuestas o quejas en relación a la actuación de la Administración y a
sus procedimientos.
– Los administrados debe ejercer control ciudadano sobre las acciones
realizadas por la Administración.
– Este principio obliga a que la Administración deba abrir los canales
adecuados para la participación activa de los administrados.
 Principio de simplicidad
– La Administración debe eliminar gastos y formalidades innecesarias
que puedan constituirse en un obstáculo para que los administrados
puedan hacer efectivos sus derechos frente a la misma Administración
o frente a terceros.
– Es decir, los requisitos exigidos para los trámites establecidos por la
Administración deberán ser razonables y proporcionales al fin que se
persigue cumplir.
 Principio de doble instancia
– En todo procedimiento administrativo el administrado tiene derecho
a recurrir a una instancia superior a fin de que revise o revoque la
resolución emitida por la instancia inferior.
– El objetivo de este principio es evitar decisiones arbitrarias por parte
de la autoridad administrativa, mediante la revisión de las decisiones
de la Administración al menos en dos instancias.
 Principio de doble vía
– Las resoluciones que emite la Administración pueden ser impugnadas
ante el Poder Judicial mediante una acción contenciosa administrativa.
– La acción contenciosa administrativa tiene por finalidad el control
jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.
 Principio de la buena administración
– Implica el cumplimiento de una serie de sub-principios por parte de la
Administración Pública en relación con el servicio al ciudadano, tales
como: a) corrección, b) eficacia, c) transparencia, d) rendición de cuentas
y e) participación ciudadana.
– Cabe señalar que el Tribunal Constitucional reconoce la existencia de
este principio como PRINCIPIO CONSTITUCIONAL IMPLÍCITO en nuestro
ordenamiento jurídico, por medio del cual se pone en evidencia «no
sólo que los órganos, funcionarios y trabajadores públicos sirven y
protegen al interés general, pues "están al servicio de la Nación", sino,
además, que dicho servicio a la Nación ha de realizarse de modo
transparente». (Exp. N° 2235-2004-AA/TC, párrafo 10).
 Corrección
– Vinculada a los principio de seguridad jurídica y legalidad, así como al
principio de separación de poderes.
– Establece que el funcionamiento de las entidades de la Administración
Pública, así como la actuación de los agentes públicos, debe realizarse
con sujeción al Derecho, lo que implica no solo sujeción al principio de
legalidad, sino aplicar la Constitución en defensa de los derechos
fundamentales.
– Actúa como límite a fin de evitar la arbitrariedad en el ejercicio del
poder.
 Eficacia
– Se refiere a la consecución de los resultados que se corresponden con
los objetivos previamente establecidos por las entidades públicas, ello
implica también necesariamente una actuación eficiente, económica y
oportuna.
– Las actuaciones de la Administración Pública deben ser eficaces, es decir,
deben producirse los resultados buscados sobre la base de objetivos
claros, luego de una evaluación de su impacto futuro, y de ser el caso
de la experiencia acumulada.
 Transparencia
– Las entidades de la Administración Pública deben trabajar de forma
más abierta, estableciendo mecanismos de comunicación más activos
sobre su labor, usando un lenguaje que resulte accesible al público en
general, de tal forma que generen confianza a los ciudadanos, porque
a más apertura se logra aumentar la transparencia de la gestión.
– Permite incrementar la legitimidad democrática de las entidades de la
Administración Pública, pero al mismo tiempo facilita que los ciudadanos
se conviertan en participantes activos y no solo reactivos de los asuntos
públicos, además de fomentar que se cumpla otro principio que es la
rendición de cuentas.
 Rendición de cuentas
– Conocido también por el vocablo inglés accountability.
– Busca que los funcionarios y servidores públicos no solo expliquen o
fundamenten sus actos, sino que asuman las consecuencias de ellos, y
corrijan los errores que se pudieran haber cometido.
– Se materializa mediante un conjunto de mecanismos creados a fin de
supervisar los propios abusos e ineficacias de la Administración Pública.
– Mediante este principio se refuerzan los otros principios, puesto que
promueve la apertura, la eficacia y la participación pública, y es parte
de todo un paquete que busca evitar la corrupción.
 Participación ciudadana
– Este principio va más allá del ejercicio de la participación política (que
está vinculada a la participación electoral).
– Puesto que este principio implica que todo aquel actor (público y/o
privado) que ostente algún interés deberá involucrarse de manera activa
y consciente en los asuntos públicos.
– Como ya se mencionó este principio implica también el ejercicio del
control ciudadano sobre las acciones realizadas por la Administración
Pública.
 IV. Fuentes del
Derecho Administrativo
Abg. Lizet Flores Milla
 ¿Cuáles son sus fuentes?
– Las disposiciones constitucionales.
– Los tratados y convenios internacionales.
– Las leyes o normas de rango equivalente.
– Las normas reglamentarias.
– Las normas administrativas en general.
– La jurisprudencia.
– La doctrina jurídica.
– Los principios generales del Derecho.
 La Constitución Política
– Es la norma fundamental preside el sistema de fuentes sobre la cual
descansa todo el ordenamiento jurídico, por ello se dice que goza de
la llamada supremacía.
– En la Constitución se establecen las normas básicas que rigen en la
sociedad y los límites que el Estado y los particulares deben respetar
en su actuación.
– De la Constitución se derivan principios y derechos que subordinan
cualquier ordenamiento y que lo alcanzan con transversalidad.
 Los tratados y convenios internacionales
– Los tratados y/o convenios internacionales son acuerdos del Perú con
otros Estados o con organismos internacionales.
– Según la Convención de Viena, los tratados son obligatorios entre las
partes que lo suscribe, subordinando el Derecho nacional al Derecho
supranacional.
– Según el artículo 55 de la Constitución, los tratados celebrados por el
Estado y en vigor (ratificados) forman parte del Derecho nacional.
– Por lo tanto, desde se incorporan a la legislación de nuestro país son
plenamente ejecutivos y de obligatorio cumplimiento.
 Las leyes o normas de rango equivalente
– Es toda norma jurídica de carácter general expedidas en ejercicio de la
potestad legislativa del Estado.
– Estas normas son las de más alto nivel y se encuentran únicamente por
debajo de la Constitución.
– Se debe considerar dentro del concepto de ley a aquellas normas que
sin ser leyes se les ha otorgado dicho rango, como: decreto legislativo,
decreto de urgencia, ordenanzas tanto regionales como locales que
ostentan dicho rango dentro de su jurisdicción; así como las normas con
fuerza de ley tales como: el Reglamento del Congreso, las sentencias
que declaran inconstitucional una norma legal y los contratos ley o
convenios de estabilidad jurídica.
 Las normas reglamentarias
– Son normas emitidas por una entidad del Poder Ejecutivo. Se dice que
son la expresión práctica de una ley, la aclaran y precisan, sin modificarla.
Por tanto, son de carácter secundario, claramente subordinadas a la ley
y de naturaleza diferente a la misma.
– No obstante, existen reglamentos que pueden alcanzar la categoría de
autónomos, cuando no reglamentan ninguna ley y además cuando son
emitidos por una autoridad administrativa.
– Se clasifican en: decretos supremos (reglamentan normas con rango
de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional
a nivel nacional), decretos regionales (reglamentan ordenanzas
regionales), decretos de alcaldía (reglamentan ordenanzas municipales),
acuerdos de consejo regional o municipal (regulan asuntos específicos
de interés público regional o vecinal o institucionales).
 Las normas administrativas en general
– En el ordenamiento administrativo existen normas generales que se
reconocen de inferior jerarquía que los reglamentos, como es el caso
de las llamadas resoluciones normativas y de las normas internas de las
entidades.
– Ejemplo típico son los llamados "instrumentos de gestión" que son
documentos técnico-normativos que regulan el funcionamiento de la
entidad de manera integral, tales como el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) o el Reglamento de Organización y Funciones
(ROF).
– Otros ejemplos: las directivas (sistémicas cuando son emitidas por los
entes rectores de los sistemas administrativos e institucionales cuando
son emitidas por la propia entidad) y los circulares (disposiciones puntuales
aplicables a un conjunto determinado de órganos de la entidad).
 La jurisprudencia
– Está constituida por la jurisprudencia proveniente de las autoridades
jurisdiccionales que interpretan disposiciones administrativas, tal es el
caso del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.
– Asimismo, está constituida también por las resoluciones emitidas por
la Administración Pública a través de sus tribunales administrativos,
estableciendo criterios interpretativos de alcance general debidamente
publicadas. Agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en
esa sede. Comprende también a los pronunciamientos vinculantes de
aquellas entidades expresamente facultadas para absolver consultas
sobre la interpretación de normas administrativas. En todos los casos,
estas decisiones no son definitivas, toda vez que pueden ser impugnadas
ante el Poder Judicial.
 La doctrina jurídica
– Conjunto de opiniones, criterios, teorías y explicaciones aportadas al
mundo del Derecho.
– Mediante la doctrina se pretende sistematizar, describir y explicar las
normas, así como formular críticas y aportar propuestas de solución
sobre temas jurídicos.
– Es muy importante, porque permite fortalecer a las otras fuentes del
Derecho, tales como las leyes y la jurisprudencia.
– Carece de fuerza legal obligatoria.
 Los principios generales del Derecho
Son los principios que constituyen la causa y la base del ordenamiento
jurídico y tratan de impedir la arbitrariedad de los poderes públicos.
Tienen cuatro funciones:
1. Función creadora. Inspiran la creación de normas.
2. Función interpretadora. Sirven a los operadores del derecho para
dar un correcto sentido e interpretación a la norma.
3. Función integradora. En caso de algún vacío legal es cubierta en base
a estos principios.
4. Función pedagógica. Permiten comprender el ordenamiento jurídico.
¡Muchas gracias por su atención!