Vous êtes sur la page 1sur 148

LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

-comentada-

Versión 1.1- De 9 de octubre de 2016

Comentarios: Moisés Plá Benítez http://procedimientoadministrativocomun.blogspot.com

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 1

LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN COMENTADA. (BOE Nº 236, DE 2 DE OCTUBRE DE 2015)

NOTA DEL AUTOR. La letra normal contiene la ley literal. Los comentarios se encuentran expresados en letra cursiva.

Algunos comentarios están enfocados a la aplicación práctica de la ley para que puedan resultar de utilidad al resolver supuestos prácticos en pruebas de acceso a la función pública o para relacionarse con la administración. También incluye comparación de algunas de estas cuestiones prácticas con la normativa de Extremadura.

Versión 1.- Esta versión de comentarios está realizada a fecha 1 de octubre de 2016. Cualquier versión posterior de estos comentarios indicará las principales novedades de la versión actualizada, así como podrán consultarse ampliaciones de los comentarios o actualizaciones en el blog del autor en la siguiente dirección:

Versión 1.1.- Incluye modificaciones para mejorar la visión de los comentarios.

ESTRUCTURA.

La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en:

7 Títulos (Incluyendo el Título Preliminar)

5 disposiciones adicionales

5 disposiciones transitorias

1 disposición derogatoria

7 disposiciones finales

ESTRUCTURA DETALLADA POR TÍTULOS Y CAPÍTULOS:

TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales. (arts. 1 al 2)

TÍTULO I. De los interesados en el procedimiento. (arts. 3 al 12)

CAPÍTULO I. La capacidad de obrar y el concepto de interesado. (arts. 3 al 8)

CAPÍTULO II. Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo. (arts. 9 al 12)

TÍTULO II. De la actividad de las Administraciones Públicas. (arts. 13 al 33)

CAPÍTULO I. Normas generales de actuación. (arts. 13 al 28)

CAPÍTULO II. Términos y plazos. (arts. 29 al 33)

TÍTULO III. De los actos administrativos. (arts. 34 al 52)

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 2

CAPÍTULO I. Requisitos de los actos administrativos. (arts. 34 al 36)

CAPÍTULO II. Eficacia de los actos (arts. 37 al 46)

CAPÍTULO III. Nulidad y anulabilidad (arts. 47 al 52)

TÍTULO IV. De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. (arts. 53 al

105)

CAPÍTULO I. Garantías del procedimiento. (art. 53)

CAPÍTULO II. Iniciación del procedimiento. (arts. 54 al 69)

Sección 1ª Disposiciones Generales. (arts. 54 al 57)

Sección 2ª Iniciación del procedimiento de oficio por la administración. (arts. 58 al

65)

Sección 3ª Inicio del procedimiento a solicitud del interesado (arts. 66 al 69)

CAPÍTULO III. Ordenación del procedimiento. (arts. 70 al 74)

CAPÍTULO IV. Instrucción del procedimiento. (arts. 75 al 83)

Sección 1ª Disposiciones generales. (arts. 75 al 76)

Sección 2ª Prueba. (arts. 77 al 78)

Sección 3ª Informes. (arts. 79 al 81)

Sección 4ª Participación de los interesados. (arts. 82 al 83)

CAPÍTULO V. Finalización del procedimiento. (arts. 84 al 95)

Sección 1ª Disposiciones generales. (arts. 84 al 86)

Sección 2ª Resolución. (arts. 87 al 92)

Sección 3ª Desistimiento y renuncia. (arts. 93 al 94)

Sección 4ª Caducidad. (art. 95)

CAPÍTULO VI. De la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. (art. 96)

CAPÍTULO VII. Ejecución. (arts. 97 al 105)

TÍTULO V. De la revisión de los actos en vía administrativa. (arts. 106 al 126)

CAPÍTULO I. Revisión de oficio. (arts. 106 al 111)

CAPÍTULO II. Recursos administrativos. (arts. 112 al 126)

Sección 1ª. Principios generales. (arts. 112 al 120)

Sección 2ª. Recurso de alzada. (arts. 121 al 122)

Sección 3ª. Recurso potestativo de reposición (arts. 123 al 124)

Sección 4ª. Recurso extraordinario de revisión (arts. 125 al 126)

TÍTULO VI. De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. (arts. 127 al 133)

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 3

FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.

La Constitución establece en el artículo 103 los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, destacando el de eficacia y el de legalidad, al imponer que la actividad de las administraciones está sometida plenamente a la Ley y al Derecho.

La materialización de estos principios se produce en el procedimiento administrativo común, que debe garantizar el equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen.

Estas actuaciones “ad extra” de las Administraciones Públicas cuentan con mención expresa en el articulo 105 de la Constitución Española, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, es fruto de la competencia exclusiva del Estado español para regular el procedimiento administrativo común, en base al artículo 149.1.18 de nuestra Constitución, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

El carácter común del procedimiento administrativo resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Ello no quita que se dicten normas de procedimiento por las Comunidades Autónomas, pero siempre que se respeten las reglas que integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico.

ANTECEDENTES:

Los antecedentes legislativos relevantes en la regulación del procedimiento administrativo son:

Ley de 19 de octubre de 1889, conocida como Ley de Azcárate.

Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957.

Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958. (considerada por la exposición de motivos de la Ley 39/2015, como la primera regulación completa del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico)

La Constitución de Española de 1978, que introduce un nuevo concepto de Administración sometida a la Ley y al Derecho.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reformula varios aspectos sustanciales del procedimiento administrativo.

Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 4

Estos serían los antecedentes más relevantes, sin incluir dispersas normas que han ido modificando la estructura del procedimiento y el sistema de relacionarse los ciudadanos con las administraciones; aspectos que intenta refundir la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones generales

De conformidad con la exposición de motivos, el título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre sus principales novedades, se señala, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones. Se prevé la aplicación de esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por esta Ley 39/2015.

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tenía como objeto: “establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas”. Las bases del régimen jurídico se encuentran reguladas actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ha sido voluntad del legislador dividir el derecho administrativo español en dos ejes: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las administraciones públicas. Esta ley 39/2015, de 1 de octubre, constituye el primero de los ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones “ad extra” entre las Administraciones y los ciudadanos.

Este artículo primero tiene como novedad la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las administraciones (que será objeto de regulación en el Título VI de la Ley). Asimismo se incluye expresamente que la ley regula el procedimiento sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas. Esta ley deroga los anteriores reglamentos que desarrollaban el procedimiento de responsabilidad patrimonial y el procedimiento sancionador, pasando a ser incorporados dentro del articulado de esta ley.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 5

Es de destacar también que solo por ley pueden incluirse trámites adicionales o distintos, y se exige además que sea “de manera motivada”. Esta última expresión no se encontraba en el proyecto de ley originario, siendo introducida a través de enmiendas al articulado para exigir un mayor razonamiento y justificación en las decisiones de las administraciones públicas. Es además llamativo este apartado, porque los trámites de un procedimiento en nuestro ordenamiento jurídico suelen encontrarse desarrollados mediante reglamentos, y no a través de normas con rango legal. La exposición de motivos aclara que esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, que mantendrán sus efectos. Asimismo, se señala que sigue vigente el anexo 2 de la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.

1.

La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a)

La Administración General del Estado.

b)

Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c)

Las Entidades que integran la Administración Local.

d)

El sector público institucional.

2.

El sector público institucional se integra por:

a)

Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de

las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas,

que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a

las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las

previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las

Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del

apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de

las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.

En relación con el objeto y ámbito de aplicación de la ley, habría que recordar que esta ley regula el Procedimiento Administrativo Común, y que existen determinados procedimientos especiales por razón de la materia; esta circunstancia está prevista en la disposición adicional primera- especialidades por razón de la materia:

“Los procedimientos administrativos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.”

Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera,

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 6

así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y

revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden

social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

Así, pues, a modo de ejemplos, un procedimiento sancionador sobre una multa de tráfico o un procedimiento de extranjería, solo verían aplicada la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con carácter supletorio, debiendo regirse principalmente por su normativa específica.

Y, de conformidad con la disposición adicional quinta, la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo; y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, así como instituciones análogas al Tribunal de Cuentas o Defensor del Pueblo, se regirán por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspira la actuación administrativa de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015. Pero, no está previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que se les aplique ni siquiera con carácter supletorio.

TÍTULO I De los interesados en el procedimiento

CAPÍTULO I La capacidad de obrar y el concepto de interesado

Artículo 3. Capacidad de obrar.

A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.

b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya

actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin

personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

Con el apartado c), la capacidad de obrar se hace extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare expresamente.

Artículo 4. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a)

colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados

por la decisión que en el mismo se adopte.

o

Quienes

lo

promuevan

como

titulares

de

derechos

o

intereses

legítimos

individuales

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la

resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 7

2.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán

titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho- habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Este artículo 4 es idéntico al artículo 31 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No existe ningún cambio en el concepto de interesado.

Artículo 5. Representación.

En materia de representación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, incluye nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento “apud acta”, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente.

1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.

2. Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté

previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones Públicas.

La antigua redacción de este apartado en el art. 32 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establecía que “cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas”. La nueva ley permite que además de las personas físicas, podrán actuar en representación de otras, las personas jurídicas, pero con la condición de que esté previsto en sus Estatutos.

3. Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer

recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

Se introduce como novedad en este apartado que deberá acreditarse la representación para presentar declaraciones responsables o comunicaciones. Se cambia el anterior término de “entablar” recursos por “interponer” recursos.

4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje

constancia fidedigna de su existencia.

A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.

En el ámbito de la justicia el apoderamiento apud acta se podía realizar otorgando el poder de representación mediante comparecencia personal ante el Secretario Judicial (actualmente Letrados de la Administración de Justicia). En este apartado está prevista la comparecencia personal ante la Administración Pública o bien mediante la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. Al igual que en la Justicia donde no es necesario que a dicho otorgamiento acuda el Procurador, no es necesario que en la Administración concurra el representante para la comparecencia personal, bastando con la comparecencia de aquel que quiera ser representado por otra persona. En la Ley de Enjuiciamiento Civil está prevista que esta comparecencia sea al mismo tiempo que la presentación del primer escrito, o en su caso, antes de la primera actuación.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 8

5.

El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente

administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la condición de acreditación a estos efectos.

6. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado

el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando

las circunstancias del caso así lo requieran.

7. Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas

físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.

Artículo 6. Registros electrónicos de apoderamientos.

De conformidad con la disposición final séptima las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley (la entrada en vigor de la ley es el 2 de octubre de 2016, por lo tanto, estas previsiones no producen efectos hasta el 2 de octubre de 2018).

Las administraciones territoriales podrán adherirse al registro electrónico de apoderamientos del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

1. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales

dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos, en el que deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por quien

ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá constar el bastanteo realizado del poder.

En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado.

Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo podrá disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos.

2. Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes a todas y

cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos.

Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 9

un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales.

Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán interoperables con los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos.

registros

3. Los

de

apoderamientos deberán contener, al menos, la siguiente información:

a) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número

de identificación fiscal o documento equivalente del poderdante.

b) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del apoderado.

asientos

que

se

realicen

en

los

electrónicos

generales

y

particulares

c)

Fecha de inscripción.

 

d)

Período de tiempo por el cual se otorga el poder.

 

e)

Tipo de poder según las facultades que otorgue.

4.

Los

poderes

que

se

inscriban

en

los

registros

electrónicos

generales

y

particulares

de

apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías:

a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier

actuación administrativa y ante cualquier Administración.

b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.

c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la

realización de determinados trámites especificados en el poder.

A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales.

Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el registro cuando se circunscriba a actuaciones ante su respectiva Administración.

5. El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en la

correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de

registros.

6. Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder. Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción.

7. Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia del mismo podrán dirigirse a cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstancia en el registro de la Administración u Organismo ante la que tenga efectos el poder y surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 10

Artículo 7. Pluralidad de interesados.

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.

Este artículo es idéntico al antiguo artículo 33 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 8. Nuevos interesados en el procedimiento.

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

El contenido de este artículo es idéntico al antiguo artículo 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se cambia el título anterior “identificación de interesados”, por “nuevos interesados en el procedimiento”.

CAPÍTULO II Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo

Este capítulo dedica su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una y otra, de modo que, con carácter general, sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Se

establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En particular, se admitirán como sistemas de firma:

los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada

y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.

Los sistemas de identificación y firma previstos en esta Ley son coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Existe

obligación de los Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados

a la Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y sello

electrónicos basados en certificados electrónicos emitidos por prestadores de servicios que figuren

en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha normativa comunitaria.

Artículo 9. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.

1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 11

Identidad o documento identificativo equivalente.

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a

través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica

expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad

jurídica.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico

expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas

consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de

identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y

b)

anteriores para ese trámite o procedimiento.

3.

En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del

Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

Artículo 10. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.

1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a

través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados

electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados

en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y

condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 12

3.

Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones

Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su

identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.

Artículo 11. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo.

1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

2. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos.

Artículo 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.

1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la

Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.

2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no

incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico

general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.

3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales

mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas

deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.

En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 13

TÍTULO II De la actividad de las Administraciones Públicas CAPÍTULO I Normas generales de actuación

Este capítulo identifica como novedad, los sujetos obligados a relacionarse obligatoriamente a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. Asimismo, se dispone en este capítulo la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos registros estarán a su vez asistidos por la anterior red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso de que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico.

En materia de archivos se introduce la novedad de la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento.

En este capítulo también se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, definiendo los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley. Por tanto, el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel.

Al igual que advertimos con el registro electrónico de apoderamientos, conviene recordar la disposición final séptima de esta Ley, que establece que las previsiones relativas al registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico

producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley (la entrada en vigor de la ley es el

2 de octubre de 2016, por lo tanto, estas previsiones no producen efectos hasta el 2 de octubre de

2018).

ACLARACIÓN PREVIA. ¿EL FIN DEL PAPEL? Hay que tener presente que la nueva ley establece que el modo normal de las notificaciones es a través de medios electrónicos. El artículo 26 habla de los documentos electrónicos, que serían los documentos “normales” de la administración, a no ser que su naturaleza exigiera otra forma más adecuada de expresión y constancia. Y todo esto entra en vigor desde el 2 de octubre de 2016. Por lo tanto, esa fecha debería ser el punto de partida para acabar con los “papeles” dentro de la administración. No hay que confundir el hecho de que el sistema de registro electrónico entre en vigor dos años más tarde, con la realidad de los documentos electrónicos. Registro electrónico no significa documento electrónico. Los documentos electrónicos y las copias digitalizadas deberían ser el sistema normal de documentación, y no el papel, desde el 2 de octubre de 2016.

Tampoco habrá que confundir que solo es una parte del artículo 16 que habla del registro electrónico la que no entra en vigor hasta dos años después, pues la regulación del sistema de registro entra en vigor desde el 2 de octubre de 2016. De tal forma, que a partir de esta fecha, la presentación de los documentos por los interesados podrán presentarse en los sitios previstos en el actual artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y no en los sitios previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Al igual que la presentación de documentos se regirá

por lo dispuesto en el apartado 5 del actual artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, desde el

2 de octubre de 2016. A los defensores del papel les gustará interpretar que todo lo que suena a electrónico entra en vigor lo más tarde posible.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 14

Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General

electrónico de la Administración.

b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones

Públicas.

c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo

previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la

Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán

de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así

corresponda legalmente.

g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en

esta Ley.

h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad

de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo.

Artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para

los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 15

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con

ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u

otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Artículo 15. Lengua de los procedimientos.

1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el

castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de

las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica

correspondiente.

3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes

o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir

efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.

Este artículo es una reproducción literal del antiguo artículo 36 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 16. Registros.

1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el

correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.

Sobre este primer párrafo fueron formuladas enmiendas al proyecto de ley por algunos Grupos parlamentarios, al considerar que la frase que establece que la administración “podrá” anotar la salida de documentos, debería ser cambiada por una obligación, porque la administración “deberá” anotar la salida de los documentos. Pero, la Ley no fue modificada, y en el Registro Electrónico General está prevista la obligación del asiento (entrada) de todo documento, y el carácter potestativo de la salida de los documentos (al menos en este sistema de Registro Electrónico

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 16

General, sin perjuicio de otros sistemas). Lo que la Ley parece querer unificar es el sistema de entrada de documentos en los registros, dejando un mayor margen a las administraciones en el sistema de registro de salida de documentos.

Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.

El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter personal.

Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.

En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo.

2. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

3. El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos.

4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

Los sujetos del artículo 2.1 no solo comprenden las administraciones públicas, sino todo lo que se conoce como sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

Asimismo, este sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 17

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

La forma reglamentaria de presentar los documentos en oficinas de Correos es la establecida en el artículo 31 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula la prestación de los servicios postales, que dice lo siguiente:

“Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos o entidades dirijan a los órganos de las Administraciones públicas, a través del operador al que se le ha encomendado la prestación del servicio postal universal, se presentarán en sobre abierto, con objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiera enviar, se hagan constar, con claridad, el nombre de la oficina y la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión. Estas circunstancias deberán figurar en el resguardo justificativo de su admisión. El remitente también podrá exigir que se hagan constar las circunstancias del envío, previa comparación de su identidad con el original, en la primera página de la copia, fotocopia u otro tipo de reproducción del documento principal que se quiera enviar, que deberá aportarse como forma de recibo que acredite la presentación de aquél ante el órgano administrativo competente.

empleado

Practicadas

formalizará y entregará el resguardo de admisión, cuya matriz archivará en la oficina.

Los envíos aceptados por el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal, siguiendo las formalidades previstas en este artículo, se considerarán debidamente presentados, a los efectos previstos en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en su normativa de desarrollo.”

Ahora bien, actualmente se está avanzando en Correos en el "Registro Electrónico para las Administraciones Públicas" que es el servicio de la Administración que permite a ciudadanos y empresas el registro y envío instantáneo de documentos digitalizados a las Administraciones públicas de nuestro país. Los envíos son entregados a la administración de destino de forma inmediata, en formato electrónico, garantizando las medidas previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Mediante este servicio, los documentos son remitidos a la administración de destino en formato electrónico, una vez escaneados y debidamente cotejados por los empleados de Correos.

las

diligencias

indicadas,

el

propio

remitente

cerrará

el

sobre,

y

el

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Este apartado equivale al antiguo artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y presenta importantes novedades, ya que no se vincula esta presentación en registro a convenios con la administración local, y no se exige que el registro forme parte de una administración pública, sino

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 18

del sector público tal y como lo define la nueva Ley. Desaparece, pues, el concepto de “ventanilla única” y convenios con administraciones locales en materia de registros, y se plantea un panorama bastante más abierto que el de la anterior regulación. Se sigue manteniendo la presentación en oficinas de Correos. Se introduce como novedad la presentación en las oficinas de asistencia en materia de registros previstas en esta Ley.

5. Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán

ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización.

Ya dijimos como introducción del capítulo que el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel. En caso de que fuera obligatoria por su especialidad la presentación del original en papel, deberá ser digitalizado y devuelto el original al interesado, salvo normativa específica. Con esta regulación desaparecería el tradicional concepto de copias “compulsadas” o “cotejadas” por los empleados públicos de los documentos que presentan los ciudadanos o que obran en el expediente.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

6. Podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente

cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por otros medios.

7. Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las

oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.

8. No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen

especial establezca otra forma de presentación.

EL REGISTRO ÚNICO Y EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA.

En la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, teníamos el artículo 42.3 que decía que “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.”

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su artículo 21.3 regula también esta circunstancia con la única variación de que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se cuenta desde la fecha en que la solicitud haya tenido “entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación”. No entrando en vigor el registro electrónico hasta dos años más tarde, debe entenderse como la entrada en el registro (con independencia de que sea electrónico o no) de la administración u organismo competente para su tramitación.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 19

Pues bien, en Extremadura, el DECRETO 257/2009, de 18 de diciembre, por el que se implanta un Sistema de Registro Único y se regulan las funciones administrativas del mismo en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura establece lo siguiente:

“Artículo 13. Efectos de la presentación.

1. A los efectos de cumplimiento de plazos por los ciudadanos, se entenderá como fecha de recepción por el órgano competente, la fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en cualquiera de los lugares previstos en el artículo 7 del presente Decreto.

2. En los procedimientos iniciados a instancia de parte a los efectos de los plazos que haya de cumplir la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y sus organismos públicos vinculados o dependientes, éstos se computarán a partir de la fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en cualquiera de las oficinas de registro de documentos integradas en el Sistema de Registro Único de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de sus organismos públicos vinculados o dependientes, entendiéndose cada una de dichas oficinas, a tales efectos, como registro del Departamento u organismo público competente para iniciar la correspondiente tramitación.”

Por tanto, el cómputo del plazo para resolver en Extremadura se iniciará en cualquiera de los Registros de la Junta de Extremadura que forman parte del Registro Único, aunque ese Registro no sea sea el de entrada del órgano competente para tramitar el procedimiento. Por ejemplo, una solicitud de una ayuda económica cuyo procedimiento administrativo dura 6 meses, y deba ser resuelta por la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales, y que tenga entrada en el Registro Único en la ciudad de Badajoz, en los servicios territoriales de la Consejería de Hacienda y Administración Pública; para el cómputo del plazo máximo para notificar y resolver el procedimiento se tendrá en cuenta la entrada en registro en la ciudad de Badajoz, en la Consejería de Hacienda y Administración Pública y no cuando tenga entrada en la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales.

Artículo 17. Archivo de documentos.

1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos

electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la

normativa reguladora aplicable.

2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la

autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.

3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de

seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.

TRANSITORIEDAD DEL REGISTRO Y ARCHIVO. La disposición final séptima establece que las previsiones relativas al registro electrónico y archivo único electrónico no entrarán en vigor hasta los dos años de entrada en vigor de la ley. Sin embargo, la disposición transitoria primera de la nueva establece unas reglas transitorias:

“a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 20

archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.”

Dice que “podrán mantenerse”, pero nada impediría que fueran actualizándose los sistemas de registro y archivo a las condiciones de la nueva norma. Otra consecuencia que parece deducirse de esta disposición es que solo permite este sistema antiguo durante un año, estableciéndose una nueva condición que debería cumplirse a partir del segundo año de entrada en vigor de la ley:

“b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.”

Y sobre los archivos de documentos, a pesar de que también se demora la entrada en vigor del archivo único electrónico, la disposición transitoria primera dice que “siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable”. Así, pues “deben” digitalizarse todos los documentos en papel, siempre que sea posible. Con la expresión “siempre que sea posible”, parece querer referirse a la posibilidad que los documentos u objetos que obren en el expediente se encuentren en un soporte específico no susceptible de digitalización, como pudieran ser unos planos o maquetas, y como así prevé el artículo 16.5 cuando habla de la presentación de documentos en registros.

Artículo 18. Colaboración de las personas.

1. Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada

caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias,

salvo que la revelación de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de capitales y financiación de actividades terroristas.

2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.

3. Cuando las inspecciones requieran la entrada en el domicilio del afectado o en los restantes

lugares que requieran autorización del titular, se estará a lo dispuesto en el artículo 100.

El antiguo artículo 39 de la Ley 30/1992 establecía la “colaboración con los ciudadanos”, encontrándose regulado entonces de la siguiente manera:

“1. Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley.

2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante”.

Pues bien, esta regulación sufre un cambio significativo en la nueva redacción, convirtiendo en regla general la obligación de las personas de colaborar con la Administración, sin necesidad de que exista previsión legal expresa. El Consejo de Estado se adhirió a la sugerencia formulada por el informe de la Agencia Española de Protección de Datos conforme a la cual debería establecerse como límite a este deber también el derecho a la protección de datos de carácter personal, siendo igualmente preciso que se debiera garantizar el respeto al principio de proporcionalidad que debe regir en todas las operaciones de cesión de datos. Asimismo, se formularon enmiendas por los distintos Grupos parlamentarios en la línea de exigir la vuelta al principio de legalidad en la

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 21

exigencia de colaboración con las personas.

En definitiva, esta nueva regulación ha dado a la Administración Pública un poder desmesurado en el que puede exigir sin necesidad de regulación expresa alguna, que se le faciliten informes, inspecciones y otros actos de investigación. Este artículo supone una relación de poder entre el que gobierna que puede exigir, y el ciudadano, que está obligado a cumplir. Un ciudadano anteriormente protegido por el principio de legalidad (solo en los casos previstos por la ley ), principio constitucional que ha sido borrado del mapa para esta circunstancia.

Artículo 19. Comparecencia de las personas.

1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por

medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.

2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar

expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.

3. Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa de la comparecencia cuando así lo solicite.

La redacción de este artículo es similar al antiguo artículo 40 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo las referencias a “los ciudadanos” por “las personas”. Se posibilita ahora que la comparecencia sea presencialmente o por medios electrónicos. Se mantiene que sólo puede ser obligatoria cuando esté previsto en normas con rango de ley. En cuanto a la citación, la única novedad es que se exige que se hagan constar los “medios disponibles” con los que se podrá acudir a la comparecencia.

Artículo 20. Responsabilidad de la tramitación.

1. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones

Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública

de que dependa el personal afectado.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 41 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 21. Obligación de resolver.

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 22

procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de

la

Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma

reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.

4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a

efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los

plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un

incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

6. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los

asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable.

Este artículo guarda la esencia del artículo 42 que regulaba la obligación de resolver en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No se incluyen en el mismo la posibilidad de suspensión o ampliación del plazo máximo para resolver, regulándose aparte en los artículos siguientes. Como novedad en el apartado cuarto que exige que las Administraciones públicas deban publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo; se aclara que esa publicación debe ser en el “portal web”. En lugar de usar los términos de “sede electrónica” o “portal de transparencia”, se usa el término aquí mas indefinido de “portal web”.

derechos

sometidos

únicamente al

deber

de declaración

responsable

o comunicación

a

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 23

Continúa la obligación de las Administraciones Públicas de informar, en un plazo de 10 días, a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo; o bien, cuando se inicie de oficio, incluir esta información en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio. A pesar de que era frecuente el incumplimiento de facilitar esta información por la Administración Pública, sigue manteniéndose esta obligación que solo algunos organismos cumplen.

Artículo 22. Suspensión del plazo máximo para resolver.

1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se

podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la

aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión

Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione

directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también

habrá de ser notificado.

d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por

el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por

los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los

términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la

conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo

pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo

que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.

2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se

suspenderá en los siguientes casos:

a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda

que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 24

se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

Para facilitar la lectura de este apartado, el artículo 39.5 al que se hace referencia establece lo siguiente:

“Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y , de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución”.

b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.

Para facilitar la lectura de este apartado, el artículo 87 al que se hace referencia establece lo siguiente:

“Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias”.

c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.

Este artículo incluye novedades con respecto a la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos. Se divide en dos apartados (1. y 2.), el primero es similar a la anterior regulación estableciendo que el plazo se “podrá” suspender en los casos expuestos en ese apartado. Es, pues, una potestad de la administración y no una obligación, que además exige que se comunique esta circunstancia a los interesados. Sin embargo, los casos regulados en el apartado 2 implican el deber de suspender, no tratándose ya de una suspensión de carácter potestativo, sino imperativa: “se suspenderá”.

En el primer apartado junto a las causas que ya se preveían en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se incluyen otras dos nuevas: c), la existencia de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución del procedimiento de que se trate y g), la necesidad de obtención de pronunciamiento previo por parte de un órgano jurisdiccional.

El apartado d) contiene una novedad con respecto a la antigua regulación. Anteriormente esta causa de suspensión era “cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.” Actualmente no se exige que el informe sea “determinante del

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 25

contenido de la resolución”, pudiendo suspenderse el plazo con la única condición de que el informe sea “preceptivo”. La anterior regulación era muy limitada, pues son pocos los informes que reunieran ambos requisitos de ser preceptivos y determinantes. Cualquier informe “preceptivo” podrá a partir de ahora, pues, suspender el procedimiento por un plazo máximo de tres meses.

El apartado d) añade una última frase: “en caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento”. Esta circunstancia no se encontraba prevista anteriormente. En relación con ello, el Consejo de Estado señala que, aun cuando nada impide que, ante la falta de recepción de un informe, puedan continuar las actuaciones a través de las subsiguientes fases del procedimiento, éste no podrá ser resuelto expresamente en cuanto al fondo del asunto en tanto no hayan sido emitidos todos los informes preceptivos que hayan de recabarse. A modo de ejemplo, si solicitado dictamen preceptivo al Consejo de Estado, sin que éste se pronuncie, se dicta resolución omitiendo este trámite esencial, viciaría de nulidad el procedimiento y la resolución final dictada, como así reconoce la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

No obstante, el Tribunal Supremo viene a distinguir los efectos de la nulidad, dependiendo de si se dicta resolución expresa o se produce silencio administrativo desestimatorio. Existe una reiteradísima jurisprudencia que en los casos de ausencia del preceptivo informe del Consejo de Estado debe distinguirse entre los supuestos en los que el procedimiento ha concluido por una resolución expresa de aquellos otros en los que se produjo una desestimación presunta.

Así, en la STS, Sala Tercera, sec. 6.ª, de 14 mayo 2004, rec.: 7058/1999, se resume la jurisprudencia sobre este punto afirmando que "En resumen de lo expuesto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala más reciente considera que, cuando exista resolución expresa de la Administración y se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad debiéndose reponer las actuaciones para que se emita el mismo y, por el contrario y ante el silencio de la Administración, cuando falta el dictamen del Consejo de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde a la Sala enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo de Estado".

Esta misma doctrina se ha recogido en una reiterada jurisprudencia posterior, entre otras muchas cabe mencionar, la STS, Sala Tercera, sec. 6.ª, de 25 enero 2008, rec. 6623/2002), afirmando que "si bien existió una línea jurisprudencial que entendió que, en cualquier caso, tanto exista resolución expresa como presunta por parte de la Administración ante una reclamación de daños y perjuicios, la omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado exigida en el art. 22,13 de la Ley de 22 abril 1980 supone un quebrantamiento de forma que ha de dar lugar a la nulidad de actuaciones al objeto de interesar de la Comisión Permanente del Consejo de Estado el informe preceptivo, es lo cierto que, una jurisprudencia ulterior, más matizada, ha entendido que dicha resolución anulatoria por la omisión del preceptivo examen del Consejo de Estado, si bien resulta procedente en el caso de resoluciones expresas denegatorias por parte de la Administración en las reclamaciones de daños y perjuicios, no tiene esa transcendencia anulatoria cuando el acto recurrido se produce con carácter presunto a virtud de la ficción del silencio administrativo". Y así, esta Sala en sentencia de 29 noviembre 1995 entendió que la ausencia de dicho dictamen no es imputable al perjudicado y por ello y ante la actitud de la Administración que guardó silencio y no dictó resolución expresa, obligando al interesado a denunciar la mora e interponer el recurso contencioso administrativo para el resarcimiento del daño contra el acto presunto de la Administración, es aplicable la reiterada doctrina jurisprudencial que recuerda la sentencia de esta Sala de 30 septiembre 1995, a tenor de la cual el régimen de impugnación de las resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites y requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones indemnizatorias planteadas. En análogo sentido cabe invocar las sentencias de 20 enero 1994 y 15 febrero 1994 ó, mas recientemente, la sentencia de 14 mayo 2004 (rec. 7058/1999) en la que se afirma que "la doctrina jurisprudencial de esta Sala más reciente considera que, cuando exista resolución expresa de la Administración y se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad debiéndose reponer las actuaciones para que se emita el mismo y, por el

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 26

contrario y ante el silencio de la Administración, cuando falta el dictamen del Consejo de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde a la Sala enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo de Estado".

Hay que tener en cuenta también que la redacción de la ley en este aspecto es imperativa, al establecer que en caso de no recibirse el informe preceptivo “proseguirá el procedimiento”. No es, pues, una opción, sino que el procedimiento debe continuar. La redacción de este inciso no se aviene, como advierte el Consejo de Estado, con la regulación de los informes que se encuentra en artículos posteriores de la propia Ley. Así, el artículo 80 dice que de no emitirse los informes en los plazos señalados, se podrán proseguir las actuaciones “salvo cuando se trate de un informe preceptivo”. Este artículo 80 enlaza con la posibilidad de suspensión en base al artículo 22.1.d), que está mal invocada, porque habla de la suspensión cuando comenzaba la frase diciendo que no se habían emitidos los informes en plazo (y la suspensión es al solicitar el informe, no porque no se estén emitiendo en plazo; además, se mezcla un imperativo al no poder proseguir las actuaciones, con una facultad potestativa como es la posibilidad de suspensión), y tampoco se aclara qué ocurre cuando no se emite el informe en plazo, más bien pareciendo indicar que no se pueden proseguir las actuaciones si no se han emitido los informes cuando tengan el carácter de preceptivos.

Incurre en contradicción el análisis en conjunto de los dos artículos:

Artículo 80.- Si no se emite informe preceptivo en plazo no se pueden proseguir las actuaciones. Artículo 22.1.d).- De no recibirse el informe preceptivo en el plazo indicado proseguirá el procedimiento. En definitiva, habrá que entender la posibilidad de la continuación del procedimiento con las advertencias del Consejo de Estado, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y el sentido de la norma en su totalidad.

Con respecto al apartado 2 de este artículo 22, se establecen supuestos obligatorios de suspensión, también previstos en los artículos 39.5, 74 y 87 de la propia Ley. Los dos primeros supuestos son una novedad en esta ley, mientras que la recusación ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que era una cuestión incidental que suspendía el procedimiento.

La recusación se encuentra actualmente regulada en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

“Artículo 24. Recusación.

1. En los casos previstos en el artículo anterior (casos de abstención), podrá promoverse recusación

por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.

3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa

alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido.

4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos

los informes y comprobaciones que considere oportunos.

5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.”

En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, también se cita la suspensión del procedimiento por causa de recusación en el artículo 74 , al decir que “las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”.

Es de destacar que el artículo 22.2 aclara cuál es el plazo de suspensión de la recusación: “desde

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 27

que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado”. Así, pues, la recusación requiere resolución expresa, y hasta que no sea resuelta se suspende automáticamente, desde que fue planteada, el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento. Con esto se comprende que formulada recusación no solo permanecerá el procedimiento suspendido tres días, que es el plazo en que se debe resolver, sino que procederá la suspensión hasta que no exista resolución del superior jerárquico, con independencia de que se puedan incumplir los plazos legalmente previstos. Es llamativo que la nueva regulación pretenda una supuesta simplificación normativa, y para hablar de la recusación tengamos que acudir a partir de ahora a dos leyes distintas; y sobre la suspensión tengamos artículos distintos dentro de una misma ley en los que se dice exactamente lo mismo: que suspende el procedimiento.

A continuación, ampliaremos el análisis de la figura de la SUSPENSIÓN en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

De acuerdo con el artículo 35.1.d de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, serán motivados, con sucinta (breve) referencia de hechos y fundamentos de derecho los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta. Por otro lado, los actos de las administraciones públicas sujetos a derecho administrativo son ejecutivos, y se presumen válidos, y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Así pues, los actos son ejecutivos, y si se acuerda suspender la ejecución de un acto debe ser motivado.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, trata el tema de la suspensión en tres de sus artículos que hay que distinguir:

1. El artículo 22 habla de la suspensión del plazo máximo legal para resolver un

procedimiento y publicar o notificar su resolución, distinguiendo los casos en los que es potestativa esta facultad (apartado 1) y los casos en los que es obligatoria esta suspensión (apartado 2).

2. El artículo 117 trata de la suspensión de la ejecución de los actos administrativos ante la

interposición de recursos.

3. El artículo 108, como supuesto específico, habla de la suspensión cuando se inicia un

procedimiento de revisión de oficio de los que se refieren en los artículos 106 y 107 de la ley.

Lo que se suspende en el artículo 22 no es la ejecución de un acto administrativo, y ni siquiera el propio procedimiento, sino que lo que se suspende es el plazo en el cual el órgano está obligado a resolver y notificar la resolución del procedimiento. Son supuestos tasados que están bastante claros en la ley, y que ya han sido analizados.

Del artículo 108, al tratar el tema específico de la revisión de oficio, es analizado en estos comentarios junto a la figura de la revisión de oficio.

Centrándonos en el aspecto práctico de la suspensión en los casos previstos en el artículo 117, que establece en su punto 1. que “la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”. Y esto es así porque los actos administrativos son ejecutivos, y además se presumen válidos, por lo que no estaría justificado que el simple hecho de interponer un recurso, suspendiera la ejecución del acto. Existe la excepción de que una disposición establezca lo contrario; este sería el caso por ejemplo, del recurso especial en materia de contratación que, cuando el acto recurrido sea la adjudicación del contrato, producirá la suspensión, porque así se establece en la Ley de Contratos del Sector Público.

El órgano competente para la suspensión de la ejecución de un acto administrativo por la interposición de un recurso, es el órgano a quien competa la resolución del recurso. Pongamos un ejemplo, ante una resolución de la Dirección General de Políticas Sociales, Infancia y Familia, frente

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 28

a la cual se ha interpuesto recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad y Políticas Sociales, el

órgano competente para decidir sobre la suspensión es el Consejero de Sanidad y Políticas Sociales, que es el órgano competente para resolver el recurso, a pesar de que el acto fue dictado por la Dirección General de Políticas Sociales, Infancia y Familia.

La suspensión puede acordarse a solicitud del recurrente, o de oficio. El órgano que tiene que

acordarla, tiene la obligación en todo caso de la previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Se trata de valorar, pues, los efectos de la ejecución del acto, encontrándose por un lado el posible perjuicio del recurrente (si no se acordara la suspensión) o bien, el perjuicio del interés público o de terceros (si se acordara la suspensión). Pongamos un ejemplo, un opositor que se encuentra ingresado por una dolencia en el hospital, solicita un aplazamiento del examen de unas oposiciones de administrativo

a las que se presentan diez mil personas. El tribunal de selección deniega su solicitud ya que tal

actuación no está prevista en la convocatoria, por lo que resultaría un tratamiento desigual con el resto de opositores. Frente a esa resolución, el recurrente interpone recurso de alzada, solicitando

que se suspenda la realización del examen de las oposiciones de administrativo a la que están convocados diez mil aspirantes. El órgano encargado de resolver el recurso de alzada tiene que ponderar el perjuicio que se le causaría al recurrente si no se suspende el examen, con el perjuicio que se causaría a los otros miles de opositores si se suspende el examen. En principio, todo parece tender a que se causaría un mayor perjuicio al interés público y a terceros, si se suspendiera la realización del examen; pues si el recurrente tuviera razón, en su caso, más fácil será volver a organizar un examen para una persona, que para miles de personas. Otra cosa bien distinta, es que alguien estuviera recurriendo que el examen ha sido filtrado en internet, y que se solicita la suspensión, pues un gran número de opositores ha conocido previamente las preguntas y las respuestas. De existir pruebas, parece que en este segundo caso, la no suspensión sería mayor el perjuicio al interés público y de terceros, pues estarían realizando un examen en condiciones fraudulentas, que podrían conllevar la anulación de todos los actos, por lo que en principio, parecería más prudente acordar la suspensión mientras se investigan los hechos.

Para solicitar la suspensión por los recurrentes, o bien de oficio, ha de concurrir alguna de las siguientes circunstancias:

Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

Son estos los únicos casos previstos para la suspensión, pero no tienen por qué darse simultáneamente. O sea, que es posible, que se base en una causa de nulidad de pleno derecho, pero que no existan perjuicios de imposible o difícil reparación. Ambos casos son una condición para solicitarse la suspensión. Por ejemplo, no podría solicitarse la suspensión sobre un acto en el que se hubiese producido desviación de poder, que sería anulable, y no se pudieran causar perjuicios de imposible o difícil reparación; pero si sería posible solicitar la suspensión de un acto que impida el acceso a la función pública, pues vulnera un derecho susceptible de amparo constitucional como es el artículo 23.2 de la Constitución.

En el razonamiento del órgano que tiene que decidir sobre la suspensión no debe priorizarse el hecho de si causa un perjuicio o no de difícil reparación en el recurrente, que sería mas bien la condición por la cual se decidiera solicitar la suspensión, o sea que sería un presupuesto necesario para solicitarse. La decisión sobre si se suspende o no la ejecución del acto debe fundamentarse en los perjuicios que causaría al interés público o a terceros, y el perjuicio que se causaría al recurrente.

Especial problemática es el supuesto previsto en el apartado tercero del mismo artículo 117, que establece una suspensión por silencio “positivo” si transcurrido un mes no se obtiene respuesta. Así, pues, si se interpone un recurso solicitando la suspensión, la administración debe responder en un plazo de un mes si no quiere que entre en juego la suspensión automática por silencio positivo. Hay que tener en cuenta que se solicita la suspensión de la ejecución de un acto recurrido, no de un

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 29

procedimiento administrativo en conjunto. A pesar de que la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

establece unos plazos para resolver los recursos administrativos, esta solicitud de suspensión obliga

a una respuesta rápida sobre la solicitud de suspensión.

Pongamos un ejemplo, se interpone un recurso de alzada, cuyo plazo de resolución es de tres meses, solicitando la suspensión de la ejecución del acto recurrido. A pesar de tener tres meses para resolver el recurso, sería necesario contestar sobre la suspensión en un plazo inferior a un mes desde la solicitud de suspensión. De no contestarse en este plazo, se entenderá concedida la suspensión. Una cuestión problemática es determinar si en la resolución del recurso el órgano debe pronunciarse sobre la solicitud de suspensión, o si debe levantar la suspensión en caso de entenderse concedida por silencio administrativo. Está claro que pasado un mes no puede dictarse en la resolución que se desestima la solicitud de suspensión, pues se entendía suspendida. En la resolución del recurso de alzada se estimarán o no las pretensiones del recurrente, o no se admitirán a trámite. En el caso de estimación de las pretensiones del recurrente, en resolución dictada pasado un mes, se entenderá que la misma es confirmatoria de la suspensión de la ejecución del acto, ya que se da la razón al recurrente, por lo que no debe ejecutarse el acto que recurría. Sin embargo, en los casos en los que no se admita a trámite o se desestimen las pretensiones del recurrente, al resolver el recurso de alzada, y hubiera pasado más de un mes desde la solicitud de suspensión, debe entenderse que si se desestiman las pretensiones o no se admiten, se está resolviendo la cuestión, por lo que no procede en vía administrativa la continuación de la suspensión que se hubiera entendido concedida previamente por silencio administrativo. Por lo tanto, la ejecución estuvo suspendida hasta la resolución del recurso de alzada.

En caso de que se interponga recurso contencioso-administrativo no debe confundirse este apartado 3. del artículo 117, con el apartado 4. que extiende los efectos de la suspensión cuando van acompañadas de medidas cautelares, pero que se trata de una suspensión expresa, pues exige que haya dictado acuerdo de suspensión, a diferencia del apartado 3. que sería una suspensión por silencio sin acuerdo expreso de suspensión. En el caso de silencio administrativo no es necesario levantar la suspensión que se hubiera podido entender concedida previamente, pues el órgano no dictó ninguna resolución expresa, sino que fue una presunción, y que al resolver el recurso de alzada desestimando o inadmitiendo el recurso, si sigue procediendo la suspensión o no de la ejecución del acto es un asunto que solo podrá resolver el juzgado o tribunal de lo contencioso- administrativo, pues la administración ya ha dictado resolución, no dando razón al recurrente, y

confirmando el acto recurrido, por lo que es ejecutable, y no puede seguir entendiéndose suspendido por el silencio anterior, pues ya se ha dado respuesta al recurrente en sus pretensiones,

y el acto ha sido confirmado siendo ejecutable.

Artículo 23. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar.

1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

Las enmiendas a este artículo aconsejaron recoger de forma expresa, que esta ampliación podría acordarse “siempre que no haya transcurrido el plazo máximo legal para resolver el procedimiento”, para que fuera así acorde con la otra ampliación de plazos prevista en la Ley (artículo 32.3, que exige en ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido). No obstante, no se ha introducido esta advertencia.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 30

Esta ampliación de plazos es excepcional, debe ser motivada, una vez agotados los medios, y debe ser notificada a los interesados. La jurisprudencia viene a decir que si no se reúnen estos requisitos, no procedería la ampliación pretendida. Por ejemplo, una ampliación acordada por la administración que no se encuentre motivada y notificada al interesado, sería una ampliación no ajustada a derecho, y por lo tanto, en su caso, se habría incumplido el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, con las consecuencias que ello tenga (por ejemplo, la caducidad del expediente).

Al igual que la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la nueva Ley se contemplan dos ampliaciones de plazo:

Ampliación del Artículo 23.- Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. Esta ampliación no puede ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento. Ejemplo: un plazo de 6 meses puede ampliarse por otros 6 meses máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 12 meses.

Ampliación del Artículo 32.- Ampliación que se entiende para plazos distintos del plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos. Esta ampliación no excederá de la mitad los plazos establecidos, y no puede perjudicar derechos de terceros. Ejemplo: un plazo de 6 meses puede ampliarse por otros 3 meses máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 9 meses.

La ley también recoge otras posibles ampliaciones, que también coinciden con las que estaban previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Estas ampliaciones son:

Ampliación del artículo 68.- Subsanación y mejora de la solicitud. El plazo de subsanación es de diez días. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. Esta ampliación es acorde con la prevista en el artículo 32, al ser un plazo de hasta 5 días, que no excede de la mitad del plazo establecido en el plazo inicial. Ejemplo: un plazo de 10 días para subsanar una solicitud puede ampliarse por otros 5 días máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 15 días.

Ampliación del artículo 5.6.- Subsanación de la falta o insuficiente acreditación de la representación. Aunque no se use expresamente la palabra “ampliación”, este artículo establece un plazo de diez días para subsanar el defecto o falta de acreditación de la representación, y la posibilidad de “un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran”. Así, pues, se puede conceder un plazo superior, pero sin concretar cómo este puede definirse, y sin aclarar si estaría sujeto a las condiciones de las otras ampliaciones de plazo previstas en la ley. Por ejemplo, ¿se podría subsanar la falta de representación en un plazo superior a diez días si las circunstancias del caso lo requieren en un proceso selectivo o de concurrencia competitiva?, o ¿cuál es este plazo superior que puede concederse, igual al previsto inicialmente, por la mitad, o no sujeto a límites?

Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso

a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de

petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 31

consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público

o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos

y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se

sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la

producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al

vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del

silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto

ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

Este artículo contiene algunas novedades con respecto a la regulación anterior.

La anterior redacción del equivalente al apartado 1. (art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) era la siguiente:

“En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 32

por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo”.

El apartado 1. actual mantiene la regla general del silencio positivo en los procedimientos iniciados

a solicitud del interesado, con las excepciones previstas en norma con rango de ley o norma de

Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España. Se añade como novedad la previsión en Derecho internacional, y se suprime la exigencia con carácter general de fundamentar las razones imperiosas de interés general para cualquier ley que pretenda establecer un silencio desestimatorio; limitando esta exigencia a los procedimientos que tengan por objeto el

acceso a actividades o su ejercicio. Solo en este caso es necesario fundamentar el silencio desestimatorio por razones imperiosas de interés general, a través de una ley. Si el silencio es desestimatorio por así establecerlo normativa europea o internacional aplicable en España, no se exige ninguna fundamentación adicional.

Se mantiene el silencio desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, y los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. Se añade como novedad en este articulado que tiene efecto desestimatorio el silencio en los procedimientos que “impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente”, en línea con la jurisprudencia de la Unión Europea, pudiendo citarse Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de junio de 2001, asunto C-230/00. Además, se traslada a este apartado el sentido del silencio desestimatorio en procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y en los procedimientos de revisión de oficio iniciados a instancia de los interesados.

Como dice el dictamen del Consejo de Estado, llama la atención que no ha aprovechado la nueva ley

la posibilidad de clarificar qué debe interpretarse por la transferencia al solicitante o a terceros de

facultades relativas al dominio público o al servicio público, asunto que suele ser objeto de controversia en vía jurisdiccional, sirviendo de ejemplo Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2011, de 28 de septiembre, en la que se interpreta qué debe entenderse por dominio público en relación con el silencio positivo.

Sí se aclara con la nueva norma el silencio positivo previsto para el recurso de alzada. Cuando el

recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entiende estimado el mismo. Pero, este silencio será negativo o desestimatorio si el recurso de alzada es interpuesto sobre las materias que se enumeraban en el párrafo anterior; es decir, en los procedimientos que citamos a continuación en los que debe entenderse el sentido del silencio del recurso de alzada como desestimatorio:

El ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución

Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público

Aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente

Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

Los apartados 2 y 3 de este artículo 24 mantienen la misma regulación de los apartados 2 y 3 del de artículo 43 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El apartado 4 introduce como novedad que el certificado de silencio administrativo debe ser emitido

de oficio. Cuando se dice que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada y que los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa, se cambia la frase “sin que la misma se haya producido” por “sin que la misma se haya expedido”.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 33

Con la regulación actual el certificado del silencio administrativo debe ser expedido por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver

el procedimiento. No se establecen cuáles son las consecuencias de su posible incumplimiento, ya

que se trata de una obligación impuesta con carácter imperativo y no una potestad (la ley 30/1992, de 26 de noviembre originaria, antes de sus reformas, preveía que no emitir este certificado era falta muy grave). Resulta extraño además, que un órgano que no ha dictado resolución expresa, y que sigue teniendo la obligación de dictar resolución expresa en todo caso, dedique parte del tiempo a expedir de oficio una certificación de silencio administrativo en un corto plazo cuando no ha cumplido el plazo que tenía para resolver el procedimiento; sin que además, parezca tener sentido qué tipo de utilidad puede tener que se expida un certificado de silencio administrativo. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, antes de sus reformas, concedió en su artículo 44 gran importancia a este certificado, necesario para acudir a la vía jurisdiccional; siendo una figura obsoleta hoy en día, por lo que extraña su regulación actual, y su carácter obligatorio de ser emitido de oficio, suponiendo una carga más para una administración pública cuando es incapaz de

incumplir con sus plazos. Podría darse la paradoja que ante la falta de contestación, y producido el silencio, y también incumpliéndose la obligación de certificar de oficio el silencio, si tras solicitar certificado del silencio administrativo, la administración tampoco cumpliera con esa carga, por lo que tendríamos el silencio administrativo, incumplimiento de certificación de oficio y ante la solicitud de certificado del silencio administrativo, un posible nuevo silencio, lo que nos podría llevar

al absurdo.

A pesar de esta obligación, el artículo continúa estableciendo que “sin perjuicio de lo anterior, el

interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente (de 15 días) desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico

de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Cuando la ley habla del plazo máximo para resolver el procedimiento existe una imprecisión, pues el artículo 21 de la Ley establece plazos máximos para “notificar” los procedimientos y no para resolverlos, aún así, se debe entender que se refiere a estos plazos considerando en conjunto que se deben resolver y notificar.

Así, pues, existen dos posibilidades para la certificación del silencio administrativo, con independencia del sentido que tenga este sentido:

De oficio. (Con carácter obligatorio) En el plazo de 15 días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Debe ser expedido por el órgano competente para resolver.

A solicitud del interesado. (Con carácter potestativo). Puede solicitarse en cualquier momento. Y una vez solicitado, debe expedirse por el órgano competente para resolver en el plazo de 15 días, computándose desde el día siguiente a la entrada de la petición en el registro de la Administración y Organismo competente para resolver.

Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 34

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

El contenido del artículo mantiene lo previsto en el artículo 44 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de

noviembre. El Consejo de Estado y las enmiendas al articulado solicitaron que se incluyera o se aclarara si dentro de los procedimientos iniciados de oficio que producen la caducidad se encontraría el de la resolución de los contratos del sector público, siguiendo así doctrina del Tribunal Supremo, y cuestión sobre la que se ha pronunciado el Consejo de Estado en memoria del año 2008 y dictamen 1081/2012, entre otros, reiterando la necesidad de establecer de forma expresa una regla específicamente aplicable a los referidos procedimientos.

Reproducimos a continuación las conclusiones del dictamen 1081/2012 del Consejo de Estado:

“En numerosas ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la aplicabilidad -que ha venido sosteniendo la jurisprudencia- de la caducidad prevista en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a los procedimientos de resolución de contratos administrativos que no se tramitan en el plazo de tres meses previsto en el artículo 42.3 del mismo cuerpo legal. Como es sabido, la caducidad, a diferencia de otras figuras, debe apreciarse de oficio.

A este respecto, la Memoria del Consejo de Estado del año 2008 entendía que "la aplicación del

instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren". Señalaba esa Memoria que en muchos casos el plazo de tres meses era insuficiente para tramitar este tipo de procedimientos, dada su "complejidad técnica", y que la prerrogativa de resolución contractual conferida a la Administración no era "una medida de intervención sino una facultad" que se insertaba "plenamente en la relación jurídicas de las partes dentro del contrato público", con lo que no era posible calificarla como tal medida de intervención a los efectos del artículo 44 de la Ley 30/1992 citada, ni tampoco como un ejercicio de la potestad sancionadora. Estas consideraciones venían respaldadas por una multiplicidad de dictámenes, entre otros los de 23 de septiembre de 2004, número 2.294/2004; 28 de abril de 2005, número 157/2005; y 7 de septiembre de 2006, número 1.255/2006. Concluía la Memoria sugiriendo una modificación normativa que evitase la aplicación de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual.

La línea jurisprudencial a que aludía la Memoria se ha ido prolongando en los últimos años, como muestran las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 2010, 28 de junio de 2011 y 22 de marzo de 2012, sin que se haya aprobado la norma jurídica por la que abogaba el Consejo de Estado. El plazo máximo para tramitar estos procedimientos, no previsto en la legislación de contratos del sector público, es -según dicha jurisprudencia- el supletorio de tres meses que prevé el artículo 42.3 de la Ley 30/1992.

En el expediente consta que el procedimiento de resolución se inició el 18 de junio de 2012 (punto primero de antecedentes). No hay constancia de que el plazo para tramitarlo haya sido suspendido en el momento de su remisión al Consejo de Estado -de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992- o ampliado. En estas condiciones, un acto administrativo de resolución del contrato que se dictase en el momento presente, una vez superados los tres meses, podría ser objeto de anulación en aplicación de la jurisprudencia antes mencionada.

A la vista de estas circunstancias, debe declararse que el presente procedimiento de resolución ha

caducado, sin perjuicio de que la Administración contratante pueda nuevamente reiniciarlo en tanto considere persistentes las causas de resolución invocadas”.

Artículo 26. Emisión de documentos por las Administraciones Públicas.

1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 35

administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:

a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un

formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su

posible incorporación a un expediente electrónico.

c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa

aplicable.

Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.

3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.

Artículo 27. Validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas.

1. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de

expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.

Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.

A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.

Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

2. Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado

las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su

contenido.

Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales.

3. Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su

carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 36

Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas

de desarrollo, así como a las siguientes reglas:

a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición

de copia y que se visualicen al consultar el documento.

b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico

susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir

los

metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.

Se

entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en

soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen

codificada, fiel e íntegra del documento.

c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor.

d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original.

A estos

correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado.

4. Los interesados podrán solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias auténticas de

los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones Públicas. La solicitud se dirigirá al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente.

Asimismo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas

de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un

expediente administrativo.

5. Cuando las Administraciones Públicas expidan copias auténticas electrónicas, deberá quedar

expresamente así indicado en el documento de la copia.

efectos,

las

Administraciones

harán

públicos,

a

través

de

la

sede

electrónica

6.

La expedición de copias auténticas de documentos públicos notariales, registrales y judiciales,

así

como de los diarios oficiales, se regirá por su legislación específica.

Artículo 28. Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo.

1. Los interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente.

2. Los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por

cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 37

interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso.

En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

Cuando se trate de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, éstos deberán ser remitidos en el plazo de diez días a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano competente.

3. Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales,

salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.

Asimismo, las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el interesado deberá indicar en qué momento y ante que órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Se presumirá que esta consulta es autorizada por los interesados, salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso, debiendo, en ambos casos, ser informados previamente de sus derechos en materia de protección de datos de carácter personal. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.

4. Cuando con carácter excepcional, y de acuerdo con lo previsto en esta Ley, la Administración

solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia.

5. Excepcionalmente, cuando la relevancia del documento en el procedimiento lo exija o existan

dudas derivadas de la calidad de la copia, las Administraciones podrán solicitar de manera motivada el cotejo de las copias aportadas por el interesado, para lo que podrán requerir la exhibición del documento o de la información original.

6. Las copias que aporten los interesados al procedimiento administrativo tendrán eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas.

7. Los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten.

CAPÍTULO II Términos y plazos

Artículo 29. Obligatoriedad de términos y plazos.

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 38

Los plazos obligan, pero las consecuencias habitualmente no son las mismas para la administración que para los interesados. Si la administración no cumple con el plazo para resolver un recurso, tendrá las consecuencias de que el silencio se entenderá, al ser una impugnación, en sentido desestimatorio (salvo la excepción prevista para el caso de recurso de alzada); sin embargo, si el interesado incumple con el plazo para interponer el recurso, será inadmitido a trámite al encontrarse fuera de plazo, y no considerándose un defecto subsanable. Por lo tanto, a pesar de la obligatoriedad de los plazos, el ciudadano se encuentra en clara desventaja con respecto a los poderes públicos.

Veamos un ejemplo sobre las consecuencias: Si la administración resuelve un recurso de reposición

a los seis meses en lugar de al mes (plazo que tiene para resolverlo), sería un defecto de forma, una

irregularidad que no invalida y que no implica la anulabilidad de la actuación administrativa (con independencia de posibles responsabilidades). Si el interesado interpone un recurso de reposición a los seis meses en lugar de al mes (plazo que tiene para interponerlo), su recurso será inadmitido a trámite por extemporáneo o fuera de plazo.

Artículo 30. Cómputo de plazos.

Una de las principales novedades de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común es la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos que existía en el ámbito judicial con el ámbito administrativo.

1. Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los

plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.

Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora

y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando

los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

Una de las principales conclusiones de este apartado es que no pueden establecerse plazos en días

naturales en normas de rango inferior a ley. Por lo tanto, en la normativa vigente, de rango inferior

a ley, en la que se hayan señalado plazos por días naturales, se entenderá que éstos deben ser hábiles de conformidad con la redacción del art. 30.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la

notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca

la

estimación o la desestimación por silencio administrativo.

4.

Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que

tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en

que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 39

Tal y como reconoce el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se recoge aquí la constante jurisprudencia sentada al respecto por el Tribunal Supremo conforme a la cual se afirma que, si bien el cómputo del plazo comienza en el día siguiente al de la notificación, éste expira en el día equivalente a aquél en que tuvo lugar la notificación. Como señala la Sentencia de 8 de mayo de 2009, "es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación". Esta interpretación ha sido, además, avalada por el Tribunal Constitucional, pues tal y como declara la Sentencia 209/2013 de 16 diciembre "establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente, se daría al administrado más tiempo del que marca la ley".

No obstante, el Dictamen del Consejo de Estado y las enmiendas al articulado aconsejaron revisar la redacción del segundo párrafo de este apartado 4 en lo referente a la expresión “día equivalente a aquel en que comienza el cómputo”, debiendo entenderse como “aquel en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo”, en coherencia con el resto del articulado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues si bien el cómputo del plazo comienza el día siguiente al de la notificación, éste expira en el día equivalente a aquél en que tuvo lugar la notificación (por todas, STS de 8 de mayo de 2009). Así pues, a pesar de no ser modificado el artículo, procederá interpretarlo en este sentido, y tomando como ejemplo una notificación practicada el día 31 de marzo, el plazo de un mes concluiría el mismo día 31 del mes de abril siguiente, pero como abril tiene 30 días, finalizaría el último día del mes, el 30 de abril. Si nos acogiéramos a la literalidad de la actual redacción, con el día que “comienza el cómputo”, en este ejemplo no sería el 31 de marzo, sino el día siguiente (1 de abril), pues el inicio del cómputo de los plazos es a partir del día siguiente, y en el mes siguiente sí hay día 1, perdiendo sentido el inciso final del apartado.

5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas,

con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.

Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado.

8. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por

sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la

organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas.

EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS DE FECHA A FECHA. Para aclarar la cuestión práctica de cómo deben computarse adecuadamente los plazos, utilizaré una sentencia, a modo de ejemplo, que explica la materia:

Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 9 de febrero de 2010

Recurso de casación para unificación de la doctrina: Falta de requisitos

FUNDAMENTO DE DERECHO SEGUNDO:

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 40

(…) «Es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación [

Por todas citaremos la Sentencia de 8 de Marzo de 2.006 (Rec 6767/2003 ) donde decimos:

" acogiendo la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

contenida en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (RC 592/2003), que expone cual es la finalidad de la reforma del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , y resume la jurisprudencia de esta Sala sobre la materia en los siguientes términos:

"La reforma legislativa de 1999 tuvo el designio expreso -puesto de relieve en el curso de los debates parlamentarios que condujeron a su aprobación- de unificar, en materia de plazos, el cómputo de los administrativos a los que se refiere el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 con los jurisdiccionales regulados por el artículo 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en cuanto al día inicial o dies a quo: en ambas normas se establece que los "meses" se cuentan o computan desde (o "a partir de") el día siguiente al de la notificación del acto o publicación de la disposición. En ambas normas se omite, paralelamente, la expresión de que el cómputo de dichos meses haya de ser realizado "de fecha a fecha".

Esta omisión, sin embargo, no significa que para la determinación del día final o dies ad quem pueda acogerse la tesis de la actora. Por el contrario, sigue siendo aplicable la doctrina unánime de que el cómputo termina el mismo día (hábil) correspondiente del mes siguiente. En nuestro caso, notificada la resolución el 17 de enero y siendo hábil el 17 de febrero, éste era precisamente el último día del plazo. La doctrina sigue siendo aplicable, decimos, porque la regla "de fecha a fecha" subsiste como principio general del cómputo de los plazos que se cuentan por meses, a los efectos de determinar cuál sea el último día de dichos plazos.

Sin necesidad de reiterar en extenso el estudio de la doctrina jurisprudencial y las citas que se hacen en las sentencias de 25 de noviembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000), 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000) y 15 de junio de 2004 (recurso de casación 2125/1999 ) sobre el cómputo de este tipo de plazos, cuya conclusión coincide con la que acabamos de exponer [

Por ello, considerando que constituye un principio rector del procedimiento administrativo la obligatoriedad de términos y plazos a que alude el artículo 47 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que impone al ciudadano la carga de actuar tempestivamente debiendo cumplir los plazos establecidos para la formulación de los recursos administrativos, siempre que su imposición resulte justificada, pues representa una garantía sustancial del principio de seguridad jurídica, habiendo doctrina legal sobre la interpretación aplicativa del artículo 48.2 del referido Cuerpo legal en los términos expuestos, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Agraria de Transformación nº 9932 "Fast Fruit" contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de junio de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo 530/02, y que aplica esa doctrina del Tribunal Supremo.

Por otro lado, para aclarar más la cuestión, acudiremos al Código Civil:

ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO CIVIL

Artículo 5.

1. Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del cómputo, se entenderá que el plazo expira

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 41

el último del mes.

La computación de FECHA A FECHA establecida en el precepto para los plazos mensuales o anuales,

no deroga la exclusión del cómputo del día inicial (de tal manera, si se prevé o pacta el día 5 de marzo un período temporal de 3 meses, el cómputo de dicho plazo comienza el día siguiente [6 de marzo], pero lo cierto es que el plazo se agota a las 24.00 horas del día 5 de junio; por tanto, el último día hábil para el ejercicio del derecho o el cumplimiento del deber previsto será precisamente ése y no el día 6 de junio). En definitiva, la exclusión del día inicial desempeña el papel de garantizar

la exacta correspondencia entre fechas.

Como se explica también en los Fundamentos Jurídicos de la Sentencia que hemos expuesto, la reforma efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, sobre el artículo 48 de la Ley 30/1992, es precisamente para unificar la doctrina de plazos, e incluir que en el cómputo de los plazos fijados por meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación del acto que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

Como CONCLUSIÓN: Aunque se debe contar a partir del día siguiente, según lo explicado aquí, la aplicación de la REGLA GENERAL de la doctrina mayoritaria del Derecho, implica contar los plazos cuando se señalen por meses o años, de FECHA A FECHA, tal y como dice el Código Civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Aunque la Ley 39/2015, al igual que Ley 30/92, no mencione expresamente esta circunstancia del cómputo “de fecha a fecha”, sí dice que deben contarse a partir del día siguiente y como novedad la nueva ley aclara que “el plazo concluirá el mismo día en que se

produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento”. Por

lo tanto, hay que aplicar la regla que aquí hemos expuesto brevemente, como un PRINCIPIO RECTOR

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; y es la interpretación considerada más adecuada del antiguo artículo 48 de la Ley 30/92, coincidiendo así en el cómputo de plazos de fecha a fecha con el resto de normas del ordenamiento jurídico.

EJEMPLO PRÁCTICO:

Solicitud de acceso a unas pruebas selectivas.

Se publica la convocatoria el 20 de junio de 2011, dando un plazo de 2 MESES para presentar las solicitudes, a contar a partir del día siguiente al de la publicación de la convocatoria. ¿Qué día expira el plazo?

La duda es la siguiente:

A) El plazo expira el 21 de agosto

B) El plazo expira el 20 de agosto

La respuesta correcta es la B) El 20 de agosto. Porque aunque empiece a contar a partir del día siguiente, ya hemos explicado la regla general del cómputo de fecha a fecha.

Y la otra cuestión de si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Por ejemplo, si el 31 de agosto, nos dan el plazo de un mes, a partir del día siguiente de la publicación. Éste expira el 30 de septiembre, porque al no haber día equivalente en el mes de septiembre, expira el último día del mes.

LAS REGLAS DEL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS. Resumiremos las reglas para el cómputo de los plazos

por las Administraciones Públicas. Los plazos se computan según las reglas del actual artículo 30 de

la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 42

Regla 1.- Los plazos se computan por horas hábiles, siendo hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil, siempre que por el Derecho de la Unión Europea o por Ley no se disponga otro cómputo. No podrán tener estos plazos una duración superior a 24 horas, en cuyo caso se expresará en días. Por ejemplo, un plazo de 36 horas, sería un plazo de 1 día, al ser superior al límite de 24 horas.

Regla 2.- Los plazos se computan por días hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos, siempre que por normativa europea o por Ley no se exprese otra cosa. Ejemplo de ley donde se computa de manera distinta es ley de contratos del sector público, que dice que los plazos de esa ley se computan por días naturales salvo que se exprese otra cosa. No pueden establecerse plazos en días naturales en normas de rango inferior a ley.

Regla 3.- Los plazos por meses se computan a partir del día siguiente. Hay que contarlo de fecha a fecha desde la notificación o publicación. Si la notificación es de fecha 10 de enero, y conceden el plazo de un mes, el plazo termina el 10 de febrero. Todo ello independientemente de que el cómputo se inicia el día siguiente (11 de enero) Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Ejemplo de esto tendríamos:

Si la notificación es de fecha 30 de enero y dan de plazo un mes. El plazo expira el 28 de febrero o 29 de febrero, último día de ese mes al no haber equivalente (día 30)

Si la notificación es de fecha 31 de agosto y dan de plazo un mes. El plazo expira el 30 de septiembre, último día de ese mes al no haber equivalente (día 31)

Regla 4.- Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. Esta regla se aplica a todos los plazos, tanto si son naturales como hábiles, por meses, años, o por días. Si el último día del plazo es inhábil (o sea festivo o sábado o domingo) se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Si nos dan plazo de 10 días naturales que terminara en domingo o festivo, se entendería prorrogado al primer día hábil siguiente. Existe el malentendido de que al contar los plazos por días naturales no habría que aplicar esta regla, pero todo lo contrario, esta regla es precisamente para los plazos por meses, años o días naturales, y no para días hábiles, pues para días hábiles, no puede coincidir que el último día del plazo sea inhábil, porque los días inhábiles no se están computando.

CUESTIÓN PRÁCTICA. Si tuviéramos que responder cuando finaliza un plazo cuando no estemos manejando un calendario con días festivos, o aún no sabemos la concreta fecha de notificación o publicación, siempre tenemos que terminar nuestra frase con esta expresión o similar: “el plazo finaliza el día …., siempre que sea hábil, pues si fuera inhábil este día, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.” Si estamos manejando un calendario con los correspondientes días festivos, tenemos que determinar con seguridad si ese día es hábil o inhábil, por lo que no podemos responder con la expresión anterior.

Regla 5.- Los plazos contados por días se contarán a partir del día siguiente.

Regla 6.- Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. Tiene que ser el lugar de residencia, no valdría que se encontrara allí circunstancialmente o que fuera su lugar de trabajo.

Artículo 31. Cómputo de plazos en los registros.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 43

1.

Cada Administración Pública publicará los días y el horario en el que deban permanecer abiertas

las oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos, garantizando

el

derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos.

2.

El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de

los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.

El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas:

a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas.

b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento

de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.

Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior.

c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá

determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración

u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento.

3. La sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, determinará,

atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquélla y al calendario previsto en el artículo 30.7, los días que se considerarán inhábiles a los efectos previstos en este artículo. Este será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6.

Artículo 32. Ampliación.

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los

interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos,

si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de

ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los

procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en

todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

4. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 44

aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.

Este artículo es muy similar al artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ya hemos hablado de las distintas ampliaciones que se regulan en la Ley del Procedimiento Administrativo Común. Cambia con respecto a la anterior regulación el apartado tercero que aparte de indicar que los acuerdos sobre ampliación de plazos no son susceptibles de recurso, como lo hacía la anterior ley, añade que ello sin perjuicio del recurso procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento. Esta circunstancia tampoco está en la otra ampliación del plazo máximo para resolver y notificar prevista en el artículo 23 de la nueva ley, que se limita a establecer que contra el acuerdo de ampliación de plazos no cabe recurso alguno.

Por último, se añade un apartado 4. que posibilita la ampliación de plazos no vencidos antes incidencias técnicas, debiendo publicarse en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.

Artículo 33. Tramitación de urgencia.

1. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del

interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a

la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de

urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al

procedimiento.

Este artículo es idéntico al artículo 50 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, salvo la última frase, que aparte de indicar que no cabe recurso alguno contra el acuerdo de tramitación de urgencia, añade que “sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento”. Es un cambio similar al previsto para el recurso contra la ampliación de plazos. Es evidente que en un procedimiento administrativo a pesar de que no quepa recurso contra los actos de tramitación del mismo, con posibles ampliaciones, tramitaciones de urgencia, etc., independientemente de que se indique o no, contra la resolución definitiva del procedimiento se podrán interponer los recursos pertinentes en los que se pueda insistir en las correspondientes alegaciones sobre la tramitación.

TÍTULO III De los actos administrativos

El Título III, dividido en tres capítulos, se centra en la regulación de los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre nulidad y anulabilidad, manteniendo en gran parte las reglas generales ya establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se establecen nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.

CAPÍTULO I Requisitos de los actos administrativos

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 45

Artículo 34. Producción y contenido.

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia

del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Este artículo es similar al artículo 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El único cambio es que en la anterior redacción se decía que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido” y en la nueva ley se añade que se producirán por el órgano competente ajustándose “a los requisitos” y al procedimiento establecido.

Artículo 35. Motivación.

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos

administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su

inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de

órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la

adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de

realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos

que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia

competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

El apartado 1. de este artículo contiene algunas novedades al citar los actos que deben ser motivados. Se suprime la referencia a las reclamaciones previas a la vía judicial que ya no existen en la nueva ley. Se añade la necesidad de motivación de las resoluciones de inadmisión (la nueva ley regula las causas de inadmisión).

El apartado c) de la antigua ley decía “los que se separen del criterio seguido en actuaciones

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 46

precedentes o del dictamen de órganos consultivos”. La nueva ley es más precisa identificando “los actos” que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

Se añade también la necesidad de motivación de los acuerdos de realización de actuaciones complementarias (actuaciones que son otra novedad de la nueva ley), así como los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados, los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio, y las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que

resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. Es de destacar

la necesidad de motivación de las “propuestas de resolución” en los procedimientos de carácter

sancionador, único caso de “propuesta” previsto en el artículo para exigir la motivación; a diferencia por ejemplo de los procedimientos de responsabilidad patrimonial que se exige la motivación para

su

“resolución” pero no su “propuesta”. Esta cuestión es más bien anecdótica y formalista, pues en

la

práctica, las propuestas de resolución de cualquier procedimiento ya contienen los elementos de

motivación necesarios para fundamentar la actuación administrativa.

Artículo 36. Forma.

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos

que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la

constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la

autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como

nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

Este artículo es una reproducción literal del antiguo artículo 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Solo cambia la referencia anterior a que los actos administrativos se producirán “por escrito” (…), por la actual redacción, que indica que los actos actos administrativos se producirán

“por escrito a través de medios electrónicos”. La nueva ley quiere reducir al mínimo el uso del papel

y convertir en una realidad la administración electrónica. La forma normal de un acto

administrativo ya no es un papel escrito, sino un documento electrónico; sin perjuicio de que la naturaleza del acto exija otra forma.

CAPÍTULO II Eficacia de los actos

Artículo 37. Inderogabilidad singular.

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una

disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición

reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

La

anterior

legislación

no

declaraba

expresamente

que

las

resoluciones

administrativas

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

que

Pág. 47

vulneraran lo dispuesto en una disposición reglamentaria son nulas. Habría que añadir esta causa de nulidad a las restantes causas de nulidad reguladas en el artículo 47 de la nueva ley.

Por otro lado, el apartado 1. es similar a la redacción del artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que decía: “las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”. La actual redacción dice en lugar de “tengan igual o superior rango a éstas”, que “procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general”. Supone una mejora técnica la nueva redacción, más precisa.

Artículo 38. Ejecutividad.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 56 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 39. Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán

válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su

notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en

sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de

su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque

no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

Los tres primeros apartados del artículo son una redacción idéntica a la contenida en el artículo 57 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se añaden como novedad los apartados 4 y 5, que se refieren a las actos que afecten a más de una Administración, lo cual no tiene sentido que se encuentre regulado en esta ley de procedimiento administrativo común que se supone que regula las relaciones “ad extra” de la administración con los ciudadanos y no “ad intra” entre las propias administraciones para lo cual ya se encuentra la ley de régimen jurídico del sector público.

El apartado 4. establece que las normas y actos de un administración en el ejercicio de sus competencia, deben ser observados por el resto de los órganos administrativos. El término “observados” es algo impreciso, debemos entender que el legislador se refería a que deben ser “respetados”, o que deben “coordinarse”. No obstante, como hemos dicho, este apartado se

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 48

encuentra referido a la coordinación de competencias entre Administraciones Públicas y equivale a la anterior redacción del artículo 18.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El apartado 5. se está refiriendo a una circunstancia prevista en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que reproduciremos a continuación ese artículo para su mejor entendimiento:

“Artículo 44.

1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa.

No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o

modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido

no lo contestara.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local”.

Artículo 40. Notificación.

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos

derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el

acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás

requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado

realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la

protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando

éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 49

Este artículo es prácticamente una reproducción literal del anterior artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El Dictamen del Consejo de Estado y las enmiendas al articulado aconsejaron que se aclarase en el apartado 4, lo que se entiende por “intento de notificación debidamente acreditado”. Según jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas STS de 3 de diciembre de 2013), se puede considerar concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo legal bastando el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible, aun cuando resultara frustrado finalmente, siempre que se practique el intento de notificación con todas las garantías legales y quede debida constancia del mismo en el expediente. Esta aclaración es solo aplicable al plazo máximo obligatorio para resolver y notificar el procedimiento, no siendo aplicable este apartado 4 y su interpretación a la posible prescripción o caducidad del expediente, por falta de adecuadas notificaciones, cuando no esté en juego el incumplimiento del plazo máximo para resolver y notificar el expediente.

Cuando la notificación sea a través de medios electrónicos, hay que traer a colación lo dispuesto en el artículo 43.3, que establece que se entenderá cumplida esta obligación de cumplir con el plazo máximo obligatorio para resolver y notificar el procedimiento, con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada (con independencia de que el interesado acceda o no a esta notificación).

Como novedad, dentro del apartado 2 que establece los elementos que debe contener la notificación, en la expresión de los recursos que procedan, en su caso, se añade la nueva redacción “en vía administrativa y judicial”. Este mayor detalle implica la obligación de señalar los recursos que procedan no solo en vía administrativa, sino también en vía judicial. Puede ser que un acto o resolución no fuera susceptible de recurso administrativo, pero sí de recurso contencioso- administrativo, y esta circunstancia debe reflejarse en la resolución que se notifique a los interesados. En consecuencia, también debería indicarse el órgano judicial ante el que debe presentarse y el plazo para interponerlo.

Artículo 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones.

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o

su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la

notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 50

electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles

de conversión en formato electrónico.

b)

Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

3.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el

medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

4. En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las

Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación

administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las

Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo

electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

7. Cuando

de

notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

el

interesado

fuera

notificado

por

distintos

cauces,

se

tomará

como

fecha

Este artículo recoge las principales novedades de las notificaciones, siendo preferente la práctica de la notificación por medios electrónicos. No hay que olvidar que la ley establece en algunos casos la obligación de recibir las notificaciones en todo caso por esta vía. También se aclara en qué casos no se pueden efectuar por medios electrónicos las notificaciones.

A pesar de la confusión que puede suponer la exigencia del cambio de los medios de comunicación con la administración, que en muchos casos no tendrá los propios medios para desarrollar esta modernización que exige la ley, la propia ley establece la posibilidad del incumplimiento de estas exigencias, cuando dice: “con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 51

fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente”.

No hay que confundir el aviso que regula el apartado 6. con la práctica de la notificación, el aviso se realizará en el dispositivo electrónico y/o dirección de correo electrónico, por lo que será por ejemplo un SMS o un e-mail, tan solo avisando que ya está puesta a disposición una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente.

Artículo 42. Práctica de las notificaciones en papel.

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del

interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste

en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le

ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios

electrónicos.

Cuando las notificaciones se practiquen en papel deben a su vez estar puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, por lo que en definitiva es obligatorio en todo caso, con independencia del medio utilizado, poner a disposición del interesado en la sede electrónica todas las notificaciones.

El apartado 2. de este artículo es similar al antiguo artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero con algunas novedades. La anterior redacción decía lo siguiente:

“Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes”.

En la nueva redacción se exige el requisito de que la persona que recoja la notificación, cuando no sea el interesado (al interesado no se impone ningún requisito), debe ser mayor de catorce años. Es una condición que impone la nueva norma como novedad.

También se incorporan nuevas condiciones a los segundos intentos de notificación:

Si el primer intento de notificación se ha realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas.

Si el primer intento de notificación se ha realizado después de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse antes de las quince horas.

El segundo intento debe realizarse en una hora distinto dentro de estos márgenes, dentro de los tres

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 52

días siguientes. Debe existir al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Esta diferencia se encuadra dentro de los intentos cercanos a las 15 horas. No vale que si el intento de notificación ha sido a las 14: 55 horas, el segundo intento sea a las 15: 25 horas por ejemplo.

En definitiva, la nueva ley viene a dividir el día en la franja anterior a las 15 horas, que sería la mañana, y la franja posterior a las 15 horas, que sería la tarde. Si un intento es por la mañana, el siguiente será por la tarde, y viceversa; y con tres horas siempre de margen entre los horarios escogidos.

Sobre las notificaciones en papel existe bastante jurisprudencia que podrá seguir siendo aplicable, al igual que la Ley 30/1992, incorpora fundamentos del procedimiento anterior. A modo de ejemplo podemos citar sentencia del Tribunal Supremo de 2008 en la que a su vez se refiere a jurisprudencia basada en anterior jurisprudencia cuando se pone en cuestión de si un portero puede recepcionar una notificación:

la cuestión de si ha de estarse al concepto estricto del domicilio, en línea con el artículo 18.2 de la Constitución o a un concepto amplio, en el que se integra todo el inmueble dentro del cual figura aquél, no fue planteada en la instancia, pero en todo caso debe señalarse que no es trascendente a estos efectos, dado que se cumple el requisito de que exista constancia de la recepción de la notificación por el interesado o su representante, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico del las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antes transcrito. En este sentido, la Sentencia de 28 de febrero de 1990 tiene declarado que:

"CUARTO.- Una constante jurisprudencia ha establecido que el artículo 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con la Orden del Ministerio de la Gobernación de 20 de octubre de 1958 exige que se haga constar la condición del firmante que recibe el certificado, ya que para que el acto o acuerdo que se notifica despliegue sus efectos o eficacia frente al notificado es preciso que se comunique con todos los requisitos formales, entre otros haciendo constar, cuando no sea el propio destinatario, como sucede en el presente caso, la relación que tenga con éste la persona que lo recibe, si es familiar, dependiente, criado o vecino, mayor de 14 años; de ahí que si ninguna de estas circunstancias consta la notificación debe considerarse defectuosa, en cuyo caso ha de estarse, en cuanto a la fecha, a lo que manifiesta el interesado, pero si se han cumplido los requisitos obligatorios de la notificación exigidos por los artículos 79.1 y 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , debe estarse a la fecha de dicha notificación. En el presente caso consta en el expediente que el acuerdo cuestionado fue notificado el día 12 de julio de 1985 a la persona calificada de destinatario por el funcionario de Correos, correspondiente al domicilio señalado para notificaciones por el interesado y dicha comunicación contenía el texto del acuerdo notificado así como la expresión de los recursos procedentes -folios 105 y 106 del expediente-. Nada obsta a la anterior conclusión, que la notificación fuere practicada en la persona del empleado o conserje del inmueble, domicilio del interesado, porque, como señala la Sentencia de la Sala Tercera de 16 de mayo de 1989 en un supuesto similar al actual, es suficiente, para garantizar la realización de la diligencia notificadora, la firma y sello del funcionario de Correos y su calificación de destinatario de quien recibió el texto del acuerdo notificado, cumpliendo así, con lo preceptuado en el apartado 2 del citado artículo 80 .” Como curiosidad, con la nueva ley se establece el requisito de catorce años, que exigía normativa anterior a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; pero, no se exige que deba indicar la relación que tiene con el interesado.

Artículo 43. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos.

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 53

la

notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a

disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General

electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

acceso

por

el

interesado

o

su

representante

debidamente

identificado

al

contenido

de

No hay que olvidar el aviso previsto en el artículo 41.6 para que nos avise de que tenemos una notificación en la sede electrónica. La falta de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida (otra cosa es que pueda afectar a su eficacia). El principal problema que suscita este artículo es la necesidad de estar pendiente de los distintas sedes electrónicas de las administraciones públicas, pues según el apartado 2. cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Llama la atención que se establece un plazo de días naturales y no hábiles. Para ser conscientes de la desproporción de esta medida, pondremos un ejemplo de un ciudadano que se encuentra quince días de vacaciones en la playa. Con el anterior sistema, vería el aviso de correos y sabría que hay un intento de notificación. Con la nueva ley, si la administración olvidara realizar el aviso al dispositivo electrónico o correo electrónico, y no hubiéramos accedido a las sedes electrónicas, nos habrían dado por notificados con todas las consecuencias para el caso (favorables o desfavorables).

El Consejo de Estado avisaba en su dictamen de esta problemática, de cómo conciliar la multiplicidad de Administraciones Públicas potencialmente notificadoras con los derechos de los interesados que, si no quieren ver rechazadas sus notificaciones, se ven obligados a acceder a sus múltiples direcciones electrónicas, al menos cada diez días. Si bien esto sería posiblemente viable como medida ante una única Administración, no aclara la norma cómo va a ser la situación para operar con todas las Administraciones Públicas, lo que genera inseguridad jurídica para los ciudadanos. Si la medida del Tablón Edictal Único para notificaciones en papel fallidas de las distintas Administraciones Públicas, facilitaba la búsqueda a los ciudadanos, con la reforma del anterior artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que obligaba a las publicaciones en el BOE, que evitaba la carga del ciudadano de buscar las publicaciones en el resto de boletines oficiales de comunidades autónomas y provincias; la nueva ley requeriría asimismo que se pensara en un mecanismo centralizador de comunicaciones, que evite el peregrinaje virtual de los interesados por las distintas sedes electrónicas.

Artículo 44. Notificación infructuosa.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 54

Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

Este artículo es similar a la última versión del apartado 5 del artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se elimina una de las causas que posibilitaba el anuncio en el BOE: el desconocer el medio de notificación; quedando, pues, que la administración publicará anuncio en el BOE cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o, intentada la notificación, fuera infructuosa (será infructuosa si es en papel, después de los intentos previstos en el artículo 42.2 de la LPAC).

No está prevista la publicación en el BOE para las notificaciones electrónicas, pues éstas se realizarán por medio de la comparecencia en la sede electrónica, entendiéndose practicadas desde el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Asimismo, la notificación se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. (El rechazo equivale a su vez a la notificación efectuada, continuando las actuaciones).

Con esta puesta a disposición de la notificación en sede electrónica o dirección electrónica habilitada, se entiende también cumplida la obligación de resolver y notificar en el plazo máximo, con las consecuencias que ello pueda tener para plantear la posible caducidad del expediente, etc.

Artículo 45. Publicación.

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas

reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige

respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el

apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la

Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 55

cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

Este artículo 45 es bastante similar a las previsiones sobre publicaciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en sus artículos 59 y 60. Como novedad se indica dónde deben realizarse las publicaciones (salvo lo previsto para procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, que debe especificarse el medio de publicación en la convocatoria).

El apartado 3 de este artículo 45 indica que “la publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar”. Así, pues, no hay que confundir las notificaciones en el BOE previstas en el artículo 44 por notificaciones infructuosas, con las publicaciones cuando así lo establezcan las normas reguladoras, cuando lo aconsejen razones de interés pública, o cuando afecten a una pluralidad indeterminada de personas, o la Administración estime que debe garantizar la notificación a todos, o cuando así esté previsto en las convocatorias de procesos selectivos o de concurrencia competitiva. Estas publicaciones se realizarán en el diario oficial correspondiente, según la Administración, sin que tenga que ser obligatoriamente publicado en el BOE.

Además, el apartado 4 establece que cuando por disposición legal o reglamentaria deba practicarse la publicación en tablón de anuncios y edictos, se entenderá cumplida esta obligación con su publicación en el Diario Oficial correspondiente.

Por ejemplo, la publicación de un acto de la Comunidad Autónoma de Madrid, que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, será publicado obligatoriamente en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid, y no en el Boletín Oficial del Estado. Sin embargo, una notificación de un acto de la Comunidad de Madrid, en papel, remitida a un domicilio que resulte desconocido, tras el intento infructuoso, deberá ser publicada obligatoriamente en el Boletín Oficial del Estado, y no en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid. La Administración de la Comunidad de Madrid, previamente y con carácter facultativo, podría publicar un anuncio en el boletín oficial de su Comunidad Autónoma, pero no excluiría la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el BOE, para los casos previstos en el artículo 44.

Resumiendo:

Artículo 44.- Notificación infructuosa: Publicación obligatoria en BOE (Tablón Edictal Único)

Artículo 45.- Publicación: La publicación de los actos se realizará en el Diario Oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar:

Administración del Estado: BOE

Administración de las Comunidades Autónomas: Diario Oficial de la Comunidad Autónoma. Ejs: Andalucía (BOJA), Extremadura (DOE)

Administración Local: Diario Oficial de la Provincia.

Artículo 46. Indicación de notificaciones y publicaciones.

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

Este artículo es idéntico al artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única salvedad

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 56

de la última frase, que es una novedad: “adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial”. Esta previsión es de contenido muy parecido a la última frase del artículo 44 de la nueva ley, solo que en aquel caso iba referido a las notificaciones infructuosas y este artículo 46 se refiere a todas las notificaciones y publicaciones. Ejemplo de esto sería por ejemplo, que una convocatoria de oposiciones, se diera publicidad en otros medios aparte de los Boletines Oficiales: en radio, televisión, periódicos, redes sociales, etc. O bien, que una notificación que deba publicarse en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, también se quiera dar publicidad por otros medios, como por ejemplo en edictos del Ayuntamiento, o mediante publicación en el BOE, aunque no se tuviera obligación de publicar por esos medios adicionales.

CAPÍTULO III Nulidad y anulabilidad

Los artículos 47 y 48 de la nueva ley son una reproducción exacta de los artículos 62 y 63 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que ya regulaban las causas de nulidad y anulabilidad, sin ninguna variación. Las facultades de la administración sobre sus actos de la anterior ley se mantienen: transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación.

Artículo 47. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o

de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos

colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Habría que añadir a estas causas de nulidad del apartado 1., la prevista en el art. 37.2 que dice que “son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.”

Artículo 48. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 57

requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo

implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que

sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del

mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el

acto administrativo no hubiera sido dictado.

Este artículo contiene una variación en su título, que habla de los “límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos”, frente al anterior título del artículo 64 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que referenciaba la característica de la “transmisibilidad” de los actos. Salvando esta diferencia del título, el contenido del artículo es idéntico al anterior.

Artículo 50. Conversión de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Artículo 51. Conservación de actos y trámites.

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Artículo 52. Convalidación.

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3

para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá

realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante

el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Sobre este capítulo de la nulidad y anulabilidad, añadiremos algunas cuestiones prácticas sobre la invalidez de los actos administrativos.

La invalidez puede caracterizarse como una patología, enfermedad o vicio del acto administrativo, en todos o algunos de sus elementos. La invalidez comprenderá actos nulos, actos anulables, y por último, aunque no viene expresamente en la ley básica de procedimiento administrativo común, las irregularidades que pueden invalidar o no el procedimiento. En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 58

regulan en el artículo 47, los supuestos de nulidad de pleno derecho, y en el artículo 48 los supuestos de anulabilidad. Dentro del mismo artículo 48, en los apartados 2 y 3, deduciremos los supuestos de irrregularidad no invalidante.

LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.

El artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece los vicios especialmente graves, que son los supuestos de nulidad de pleno derecho.

NULIDAD POR ACTOS QUE LESIONEN LOS DERECHOS Y LIBERTADES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL. (art. 47.1. a. LPAC)

Los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional se encuentran en la Constitución Española de 1978 en sus artículos 14 al 29, debiendo también añadir la objeción de conciencia reconocida en su artículo 30. Así, pues, hay que tener presentes estos artículos de la Constitución para saber qué actos podrían vulnerar un derecho o libertad susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, y de los que podríamos solicitar en cualquier momento, que se declarara el acto como nulo de pleno derecho. A modo de ejemplo, si consideramos vulnerado nuestro derecho de acceso en condiciones de igualdad a la función pública, que se encuentra recogido en el artículo 23.2 o el derecho de asociación, que se encuentra en el artículo 22, podemos solicitar que se declare el acto nulo de pleno derecho. Sin embargo, si consideramos vulnerado un derecho de acceso a la vivienda, recogido en el artículo 47, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (artículo 45), o el derecho de fundación (artículo 34), no podremos solicitar por esta causa que el acto sea nulo de pleno derecho, pues no estarían lesionando derechos susceptibles de amparo constitucional. No hay que confundir estos derechos susceptibles de amparo constitucional con los derechos fundamentales, pues el recurso de amparo abarca un margen más amplio de derechos, al recoger también, aparte de los derechos fundamentales, el derecho de igualdad del artículo 14, y el derecho a la objeción de conciencia del artículo 30.

ACTOS DICTADOS POR ÓRGANO MANIFIESTAMENTE INCOMPETENTE POR RAZÓN DE LA MATERIA O DEL TERRITORIO

Analizando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se puede considerar que existen las principales causas de incompetencia:

por razón de la materia,

por razón del territorio, y

por la jerarquía del órgano.

Solo las dos primeras serían consideradas nulas de pleno derecho.

Supuestos manifiestos de incompetencia por razón de la materia, sería un órgano administrativo que ejerciera una actuación correspondiente a un órgano judicial o legislativo; otro supuesto sería, a modo de ejemplo, que el Ministro competente en materia de educación dictase un acto de liquidación de impuestos que correspondiera al Ministro competente en materia de Hacienda, o bien que el Ministro competente en materia de Agricultura expidiese un título de licenciado universitario.

Supuestos de incompetencia por razón del territorio sería a modo de ejemplo que el Subdelegado de Gobierno de Cáceres dictase un acto que afectara a la provincia de Salamanca, o que la Junta de Extremadura dictara un acto que afectara a un bien patrimonial situado en Sevilla, y correspondiera a la Junta de Andalucía dictar el acto, por ser competencia de su territorio. Ambos casos serían actos nulos de pleno derecho.

La incompetencia jerárquica no supondría nulidad de pleno derecho, pues no se encuentra tasada

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 59

en este apartado. Por lo tanto, en caso de ocurriera, sería un supuesto de anulabilidad, y que además, en principio sería susceptible de convalidación, de conformidad con el artículo 52.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que dice que “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de la nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”. Así, pues, sería un caso de anulabilidad, y no de nulidad, y que además sería convalidable. Sobre la convalidación, el Tribunal Supremo, ha dictaminado que no cabría en algunos casos de flagrante y grave incompetencia jerárquica, como podría ser que un director de un instituto de enseñanza media expidiera un título de Doctor, o que un Ministro acordara la separación definitiva de un funcionario, competencia atribuida claramente al Consejo de Ministros. Pero no nos compliquemos, pues en cualquier caso a efectos prácticos, esta incompetencia jerárquica no supone nunca la nulidad de pleno derecho, y siempre la anulabilidad del acto. Y se deja abierta la posibilidad de la subsanación del vicio, con la figura de la convalidación.

ACTOS DE CONTENIDO IMPOSIBLE.

Es infrecuente encontrar este motivo de nulidad en la práctica. Debe entenderse como una imposibilidad física, natural y real. Por ejemplo, un acto en el que se reconociera el derecho a viajar a Marte, o al futuro. Serían actos de contenido imposible, ya que en el actual estado de la ciencia y la técnica, la administración no puede dictar un acto en el que reconozca tales derechos, pues son supuestos imposibles.

ACTOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL O SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE ÉSTA

Debe tratarse de conductas tipificadas en el Código Penal. No basta que sea una conducta sancionada administrativamente o disciplinariamente, sino que deben figurar en el Código Penal. Por ejemplo, una licencia urbanística concedida por un Ayuntamiento a una constructora, sobre terrenos no urbanizables, a cambio de una cantidad importante de sobres de dinero, para uso particular del cargo político que autoriza la licencia. Sería una actuación tipificada como delito en el código penal, por lo que esa licencia urbanística sería nula de pleno derecho.

ACTOS DICTADOS CON FALTA TOTAL Y ABSOLUTA DEL PROCEDIMIENTO.

No se trata de defectos formales, que podrían conllevar la anulabilidad del acto, sino de que el acto no ha seguido ningún procedimiento reglado. A modo de ejemplo, el nombramiento de funcionario de carrera directo sin que el aspirante hubiera tenido que presentarse a la correspondiente oposición o concurso-oposición. Otro ejemplo es realizar contrataciones directamente en los supuestos en los que deba seguirse el procedimiento establecido en la Ley de Contratos del Sector Público. (En estos casos habría que ver también si ha existido conducta dolosa en las autoridades que han consentido estos actos, pudiendo encuadrarse estos supuestos a su vez en posibles conductas tipificadas como delito por el Código Penal).

ACTOS DICTADOS CON INFRACCIÓN DE LAS REGLAS ESENCIALES PARA LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.

Por ejemplo sería nulo el Acuerdo de un Tribunal de Selección sobre un asunto no incluido en el orden del día. También sería nulo un Acuerdo dictado, en el que no se respetara el quórum de asistencia y votación, por ejemplo, que no hubiera asistido a la sesión del órgano de selección su Presidente Titular, ni tampoco su suplente. Ambos casos serían Acuerdos nulos de pleno derecho.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 60

ACTOS EXPRESOS O PRESUNTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO POR LOS QUE SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS SIN LOS REQUISITOS ESENCIALES.

Se está hablando de actos expresos o presuntos (en este segundo caso, producidos a consecuencia del silencio administrativo positivo). Por ejemplo, no se pueden adquirir por silencio positivo derechos urbanísticos que sean contrarios a la ley o los planes urbanísticos. Hay que tener en cuenta también el posible silencio positivo de algunos recursos de alzada. Estos silencios positivos estimarán las pretensiones, siempre que no sean contrarias al ordenamiento jurídico y no se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales. A modo de ejemplo, el nombramiento de un funcionario de carrera de un aspirante, que habiendo superado las correspondientes pruebas selectivas, no posea la titulación exigida, sería un acto nulo de pleno derecho. Al igual que el silencio positivo en el derecho de un aspirante a obtener plaza de funcionario, que no superó el número de preguntas necesarias para alcanzar la nota de corte del examen, a pesar de que se obtuviera un silencio positivo en el recurso de alzada, no puede obtener un derecho que exigía como requisito esencial la superación del proceso selectivo entre otros.

CUALESQUIERA OTROS QUE SE ESTABLEZCAN EXPRESAMENTE EN UNA DISPOSICIÓN LEGAL.

En las normas legales pueden venir otros supuestos de nulidad de pleno derecho, así ocurre por ejemplo en la Ley de Contratos del Sector Público, o la Ley de Hacienda. El artículo 46 de la Ley General Presupuestaria disponía la la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones administrativas con rango inferior a Ley que implicaran la adquisición de compromisos de gastos no autorizados en los presupuestos. Así, pues, por las leyes, se pueden establecer nuevos supuestos de nulidad de pleno derecho.

LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

LAS INFRACCIONES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

Con carácter general, los actos afectados por vicios, serán anulables, que serían aquellos casos que no estuvieran tasados en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que supondrían la nulidad de pleno derecho. El artículo 48.1 establece que “son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”. Así, cualquier infracción del ordenamiento jurídico (y que sea distinta a las ya mencionadas del artículo 47) será motivo de anulabilidad. Los actos anulables serán convalidables si subsanan los vicios de que adolezcan. Asimismo, en caso de que sean actos favorables para los interesados y que sean anulables y lesivos para el interés público, podrán revisarse en el plazo máximo de cuatro años. (Estos actos anulables lesivos, están sujetos a un plazo de cuatro años para su revisión, frente a la imprescriptibilidad de la revisión de los actos nulos).

LOS DEFECTOS DE FORMA

El artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”. Si se dan estas condiciones serán anulables. A modo de ejemplo, un acto finalizador del procedimiento, que no indicara esta circunstancia, ni avisara de los plazos para recurrir, ni de los recursos que cabrían, y el interesado se viera indefenso al desconocer el procedimiento y pensar que no podía recurrir y pasar los plazos para ello, viéndose perjudicado en sus derechos al ser un acto desfavorable.

El artículo 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dice que “la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”. A modo de ejemplo, el derecho a exigir impuestos suele prescribir a los cuatro años. Si se notificara seis años después la exigencia de un impuesto prescrito, sería un acto anulable, ya que la naturaleza de estos plazos fija el plazo de prescripción.

LAS IRREGULARIDADES

Lo primero que hay que aclarar es que los actos se presumen válidos, o sea que debe estar muy clara que la situación irregular deriva en la anulabilidad o invalidez del acto, pues en principio, no se presumen nulos o anulables, sino que se presumen válidos.

IRREGULARIDADES POR DEFECTOS DE FORMA

Decíamos que el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establecía que el defecto de forma implicaría la anulabilidad cuando el acto careciera de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Pero, supongamos que no ocurre tal cosa, sino que el defecto de forma, no impida que se alcance el fin, o bien, que no dé lugar a la indefensión de los interesados. En esos casos estaríamos hablando de irregularidades, por defectos de forma, pero que no serían actos anulables, por lo que estaríamos hablando de lo que se suele hablar como “irregularidades no invalidantes”, ya que estas irregularidades, que podrían haber conducido a que el acto fuera anulable, al final no pueden ser calificadas como tales y no invalidan el acto administrativo.

Veamos algunos ejemplos de irregularidades no invalidantes por defecto de forma:

Una resolución administrativa en la que se diga que el acto pone fin a la vía administrativa y cabe recurso de reposición, cuando en realidad, el acto no ponga fin a la vía administrativa y sea susceptible de recurso de alzada. En este caso, esta irregularidad, no supondría la invalidez o anulabilidad del procedimiento, ya que de conformidad con el artículo 115.2 de la Ley 39/2015, si se interpone el recurso con una calificación errónea, no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter, por lo que no se está provocando ninguna indefensión, y si está alcanzando su fin, ya que el interesado sabe que el acto es susceptible de recurso administrativo.

Una notificación efectuada en el lugar del trabajo del interesado, cuando él previamente había designado su domicilio personal a efectos de notificaciones. Esta irregularidad en la notificación, que no se ha cursado formalmente de conformidad con el procedimiento previsto, no está provocando indefensión, y está alcanzando la finalidad pretendida, pues obra en el poder del interesado la notificación a pesar del defecto formal.

Existen supuestos en los que habrá que atender al caso en concreto para poder determinar si el defecto de forma se queda en mera irregularidad, o bien debe conducirse a determinar que el acto es anulable, y esto es así, porque estamos atendiendo a criterios de difícil determinación como es dictaminar si el acto ha provocado indefensión o no ha alcanzado su finalidad. Veamos un ejemplo:

Una notificación administrativa en la que se está exigiendo el cobro de una cantidad de dinero, cuando el cartero acude al domicilio, el interesado no está en su casa, y como el cartero conoce a los vecinos del barrio, decide entregarla a otra puerta dentro del bloque de edificios de un vecino, con el que se sabe que tiene buena relación el sujeto objeto de la notificación. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando se ha elegido la notificación en papel por el interesado(con independencia de la necesidad de la notificación electrónica) deben efectuarse en el domicilio designado por el interesado, no pudiendo admitirse formalmente que puedan notificarse a la puerta de otro vecino dentro del bloque, por lo que queda claro que existe una irregularidad. Ahora bien, queda por determinar si esta irregularidad convierte el acto en anulable, o bien se trataría de una irregularidad

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 62

no invalidante. Tenemos simplificando dos posibilidades:

POSIBILIDAD PRIMERA: EL DEFECTO DE FORMA ES UN ACTO IRREGULAR PERO NO INVALIDANTE.

El vecino llama esa misma tarde a la puerta del interesado y le entrega la notificación, por lo que a pesar de no haber seguido el procedimiento formal de notificación, ha alcanzado su finalidad y no le provoca indefensión.

POSIBILIDAD SEGUNDA: EL DEFECTO DE FORMA ES UN ACTO ANULABLE.

El vecino se olvida de que recibió la carta, y se marcha un mes de vacaciones, cuando vuelve hace limpieza, destruyendo inconscientemente la carta, que nunca llega a manos del interesado. En este caso, no haber seguido el procedimiento formal de notificación, ha conseguido que el interesado se vea indefenso ante la posterior exigencia por la vía de apremio de la cantidad de dinero adeudada, así como que el acto no ha conseguido la finalidad pretendida.

IRREGULARIDADES POR ACTUACIONES FUERA DEL TIEMPO ESTABLECIDO.

El artículo 48.3 establece que los actos administrativos realizados fuera del tiempo establecido, implica la anulabilidad del acto cuando así lo impusiera la naturaleza del término o plazo. Así sucederá principalmente en los casos de prescripción y caducidad, en los que la ley impone unas condiciones cuando se cumplen esos plazos. Sin embargo, en la mayoría de los casos, que no estén sujetos a la prescripción o caducidad, el efecto de dictar los actos extemporáneamente, estará sujeto a las condiciones del silencio administrativo, y serán irregularidades, pues la administración debe resolver en los plazos establecidos y si no lo hace son actuaciones irregulares, pero que no invalidarán el procedimiento, o el acto administrativo. Ello no quita lo dispuesto en otra parte de la norma que establece que al resolver los asuntos fuera de plazo, puede exigirse responsabilidad.

Pongamos algún ejemplo:

La resolución de un recurso de reposición dos años después de la interposición del recurso. Es algo irregular, pues está dictado fuera del plazo, pero en la naturaleza de los plazos para resolver el recurso no se establece que el incumplimiento del plazo implique la anulabilidad.

La resolución de una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia fuera del plazo

establecido. Es algo irregular, pues está dictado fuera del plazo, pero en la Ley de Dependencia no se

establecen consecuencias que impliquen la anulabilidad de estos actos extemporáneos.

Así pues, estos dos ejemplos, son de irregularidades no invalidantes por actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, y que en ningún caso, implican la anulabilidad o invalidez de los actos.

Ejemplo de un incumplimiento de plazo que se convertiría en anulable, y no en una mera irregularidad no invalidante:

La resolución de un procedimiento sancionador quince meses después de iniciarse el

procedimiento. El silencio administrativo debería haber producido el efecto de caducidad, por lo que la resolución sería anulable.

DIFERENCIAS ENTRE ACTOS NULOS Y ANULABLES

Destacaremos las siguientes diferencias entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables:

La posibilidad de convalidación de los actos anulables, no prevista para los actos nulos.

La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho, pudiendo solicitarse la revisión de actos nulos en cualquier momento, frente a los actos anulables, que están sujetos a los plazos establecidos para su revisión.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 63

La mayor facilidad de suspensión de los actos nulos de pleno derecho, que puede servir de fundamento, al margen de que puedan ocasionar o no perjuicios de imposible reparación (artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Para terminar el capítulo, y enlazando con los recursos que se puedan interponer que veremos posteriormente, hay que mencionar la prescripción legal de que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”. Se trata de la cobertura de un principio general del derecho, según el cual, nadie puede ir contra sus propios actos, o alegar o beneficiarse de su propia torpeza. Pongamos un ejemplo, dos amigos (opositor A y opositor B) se presentan a un examen de oposición para la cobertura de tres plazas de funcionario. El amigo A, deja que el amigo B copie íntegramente sus respuestas, con lo cual los dos obtienen la misma nota en el ejercicio de oposición, pero en la fase de concurso B tiene más puntos, de tal modo que el resultado final es que acceden a las dos plazas el opositor B y un opositor C, que también tenía más méritos en la fase de concurso que el opositor A. Al no obtener plaza, el opositor A presenta recurso de alzada solicitando que se declare la anulación del ejercicio y se vuelva a repetir el examen ya que el opositor B copió de su examen. Pues bien, el opositor A no puede alegar estos vicios, ya que él mismo los causó. Otra cosa es que algún otro opositor tuviera pruebas de los vicios cometidos, pero dichos vicios o defectos no podrían ser alegados por el opositor A o el opositor B.

TÍTULO IV De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común

Como establece la exposición de motivos, entre las principales novedades de este título destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común.

Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.

CAPÍTULO I Garantías del procedimiento

Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 64

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya

responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de

que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y

a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que

deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las

disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan

constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo

contrario.

Este artículo equivale al artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el que se establecían los derechos de los ciudadanos, y el artículo 37, derecho de acceso a la información pública, estableciendo los derechos del “interesado”, en lugar de hablar de “ciudadano”, e incorporando las novedades que contempla la nueva ley en estos derechos, con las excepciones previstas: derecho a no presentar documentos originales, derecho a no presentar datos y documentos que hayan sido elaborados por las Administraciones Públicas, derecho a acceder electrónicamente a todos los actos del expediente, y a cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos. Además de estos derechos, contempla derechos específicos en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora: recibir las notificaciones sobre el procedimiento sancionador con todos los contenidos que exigían las disposiciones reglamentarias sobre la materia: notificación de los hechos, infracciones, sanciones, identidades de instructor y autoridad competente para imponer la sanción, y de la norma que atribuya tal competencia. Asimismo, el presunto responsable tiene derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

CAPÍTULO II Iniciación del procedimiento

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 65

Sección 1.ª Disposiciones generales

Artículo 54. Clases de iniciación.

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Este artículo se mantiene similar al artículo 68 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el cambio del término “a solicitud de persona interesada” por el término “a solicitud del interesado”. Se ha cambiado un término neutro (“persona” que incluye el género masculino y femenino) por un término masculino exclusivamente (“interesado”). No obstante, es de suponer que el proyecto de ley superara los informes de igualdad de género, circunstancia que no se recoge expresamente en ninguno de los apartados de la ley; ni siquiera a través de la exposición de motivos o disposiciones adicionales, siendo algo que extraña en los tiempos actuales.

Artículo 55. Información y actuaciones previas.

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de

información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a

determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Con este artículo se recoge la posibilidad de abrir un período de información o actuaciones previas con anterioridad al inicio del procedimiento. Es una novedad de la ley, incorporando además esta posibilidad que ya estaba prevista reglamentariamente para los procedimientos sancionadores.

Artículo 56. Medidas provisionales.

Este artículo se corresponde con el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre medidas provisionales en el inicio del procedimiento administrativo, incorporando bastantes novedades.

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de

oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas

para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Este apartado 1. es de contenido similar a la anterior redacción, incorporando como novedad que la adopción de las medidas debe ser “de forma motivada”. Se añade además, que debe ser de acuerdo con los principios de “proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o

instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 66

deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

Analizando los cambios de este apartado, la anterior redacción estipulaba que sería “el órgano competente” sin detallar cuál debía adoptar estas medidas; sin embargo, la nueva redacción determina que este órgano será “el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento”. Antes se exigía que estas medidas solo podían adoptarse en los “supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley”. La nueva redacción no contiene esa previsión, y sin embargo, exige que la urgencia sea “inaplazable”, también exige que la adopción de las medidas sea “de forma motivada”, y deben resultar “necesarias y proporcionadas”. Al igual que en la anterior redacción, estas medidas provisionales deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de inicio del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a la adopción de estas medidas. Este acuerdo de inicio, podrá ser objeto del recurso que proceda.

Antes de proseguir, debemos distinguir bien los dos apartados:

el apartado 1. se refiere a las medidas provisionales “iniciado el procedimiento” que deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano administrativo competente para resolver.

El apartado 2. se refiere a las medidas provisionales “antes de la iniciación del procedimiento

administrativo”, y deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano competente para iniciar o

instruir el procedimiento, en casos de urgencia inaplazable.

En consecuencia, se trata de dos momentos diferentes para la adopción de estas medidas, y que tienen una regulación específica en cada apartado, con independencia de que los siguientes apartados serán aplicables a ambos supuestos. Causa confusión que están redactados, al igual que en la anterior ley, en orden inverso a la lógica temporal de los mismos. Primero, se regulan las medidas provisionales iniciados los procedimientos (momento posterior) y segundo, las medidas provisionales antes de iniciar los procedimientos (momento anterior).

3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones

de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación

de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita

y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 67

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

Este apartado supone la principal novedad del artículo. Fue criticado por el Consejo de Estado que se hiciera referencia a la aplicación supletoria de leyes procesales, considerándolo algo innecesario y perturbador. No obstante, como se hace referencia a que las medidas provisionales podrán adoptarse, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, conviene hacer una referencia a lo dispuesto en esta LEC:

Para mayor inseguridad y distorsión, debemos decir que la LEC cita como “medidas provisionales” exclusivamente las relacionadas con las demandas de nulidad, separación o divorcio, por lo que difícilmente podemos enlazar ambas leyes con esta terminología. Más parecido parece guardar el término utilizado en la LEC de “medidas cautelares”, que entendemos que es a lo que parece que quería referirse el legislador, a pesar de desoír las advertencias del Consejo de Estado, e insistir en su desafortunada e imprecisa referencia a la norma procesal. No obstante, la ley 39/2015, de 1 de octubre, señala en qué pueden consistir estas medidas provisionales.

4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Artículo 57. Acumulación.

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

Este artículo contiene las siguientes variaciones con respecto a la anterior redacción del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:

Se aclara que el acuerdo de acumulación se dispondrá de oficio o a instancia de parte. Además, se exige que para disponer la acumulación debe ser el mismo órgano quien debe tramitar y resolver el procedimiento; es decir, que aún a pesar de que fueran sustancialmente idénticas dos solicitudes, si el órgano que debe resolver el procedimiento no es el mismo, no se pueden acumular los procedimientos.

Sección 2.ª Iniciación del procedimiento de oficio por la administración

Salvo el artículo 58, los artículos siguientes, constituyen una novedad con respecto a lo regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no detallaba las distintas formas de iniciar el procedimiento de oficio por la administración (tan solo las mencionaba).

Artículo 58. Iniciación de oficio.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 68

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Este artículo es una reproducción literal del anterior apartado 1. del artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 59. Inicio del procedimiento a propia iniciativa.

Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.

En definitiva, se trata de una iniciativa acordada por el propio órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.

Artículo 60. Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior.

1. Se entiende por orden superior, la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del

competente para la iniciación del procedimiento.

2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo

posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Artículo 61. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos.

1. Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por

cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.

2. La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá

comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la

iniciación.

3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la

medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas

o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá individualizar la lesión

producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.

Se entiende que la petición razonada es de cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento, y que no es de un órgano administrativo superior jerárquico del órgano competente para iniciar el procedimiento, pues entonces, se debería acoger a lo previsto en el artículo 60.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 69

La petición de inicio no vincula, pero debe comunicarse motivadamente, en su caso, por qué no procede la iniciación al órgano que realizó la petición.

El apartado 3. establece las particularidades que debe contener la petición para los procedimientos de naturaleza sancionadora y el apartado 4. las especialidades en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia.

1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una

obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el

relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la

no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y

existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al

denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el

procedimiento.

Con las denuncias se ponen en conocimiento de los órganos administrativos la existencia de hechos que pudieran justificar la iniciación “de oficio” de un procedimiento administrativo.

El denunciante no adquiere, por el hecho solo de formular denuncia, la condición de interesado en el procedimiento; sin perjuicio de que, aunque no lo diga la norma, la propia denuncia sea formulada por uno de los posibles interesados en el procedimiento. A modo de ejemplo, un aspirante de un proceso selectivo en el que todos los aspirantes son interesados, puede denunciar ante la administración convocante o el tribunal de selección que uno de los aspirantes no reúne los requisitos de participación en el proceso, como puede ser la falta de titulación; en ese caso, coincidiría que uno de los interesados (aspirantes) sería a su vez el denunciante.

El apartado 2. señala los requisitos que debe contener el escrito de denuncia. Es de importancia destacar que la denuncia no es anónima, sino que debe identificarse el denunciante. Eso no quiere decir que al denunciado se le deba comunicar la identidad del denunciante, no aclarando la nueva

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 70

ley si esa circunstancia debe producirse; es decir, si debe o no comunicarse al denunciado que el procedimiento se está iniciando porque tal persona (señalando su identificación) ha formulado denuncia, o bien debería comunicarse que el procedimiento se inicia de oficio por denuncia presentada en abstracto, sin facilitar la identidad del denunciante. Tampoco se dice si los interesados en el procedimiento tienen derecho a conocer la identidad del denunciante. Siendo más claros con un ejemplo: si tenemos conocimiento de que nuestro vecino está cometiendo alguna irregularidad en el ámbito de la administración, y que le van a comunicar que se inicia un procedimiento sancionador contra él porque nosotros, con nombre y apellidos, hemos motivado el inicio de esa investigación, posiblemente nos lo pensaríamos antes de formular denuncia; y por otro lado, si se nos garantizara que no se le comunicará nuestra identidad, sería más cómoda la presentación de la denuncia.

El apartado 3. establece que si la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento. No hay que confundir esta notificación con la obligación de notificar al denunciante el acuerdo de inicio de oficio que se establezca en la correspondiente norma reguladora, sino que la notificación de este apartado se refiere a la comunicación de la decisión sobre la iniciación del procedimiento, y si se decide su no iniciación, debe ser esta comunicación motivada. Cuando se inicie el procedimiento, como hemos dicho, no exige este apartado que se deba notificar el acuerdo de inicio (esta exigencia se exigirá en la correspondiente norma reguladora, en su caso), sino que se debe notificar que se ha decidido iniciar un procedimiento.

El apartado cuarto, como señalaba el dictamen del Consejo de Estado, incorpora el denominado procedimiento de clemencia o “leniency”; aconsejando que no fuera regulado dentro del procedimiento administrativo común para que no pudiera colisionar con leyes sectoriales en las que se regula tal procedimiento. Es un mecanismo pensado para incentivar la denuncia de infracciones y facilitar su detección y sanción.

Hay que advertir que en el proyecto de ley el apartado 4. antes se encontraba unido al 3. dentro de un mismo apartado; siendo separado tras la aceptación de enmiendas al articulado. Esta circunstancia explica que cuando dice la ley que el denunciante haya participado en la comisión de una infracción “de esta naturaleza”, se está refiriendo a una infracción que provoca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, y que además está pensando en un procedimiento sancionador, en el que se han cometido infracciones.

Por otro lado, cuando se reúnan los requisitos previstos en el apartado 4. en su primer párrafo es una obligación eximir al denunciante, y no una potestad, pues se dice que el órgano competente para resolver el procedimiento “deberá eximir”. Y cuando se reúnan los requisitos previstos en su segundo párrafo, es una obligación reducir el importe del pago, o la sanción, pues dice “deberá reducir”.

A juicio del que suscribe estas líneas, este procedimiento de clemencia podría entrar en colisión con el artículo 115.3 de esta misma ley, que establece en relación a la interposición de recursos que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”. Si bien la denuncia no es un recurso administrativo, lo cierto es que si se participa en una infracción y se denuncia, en el fondo se estarían alegando vicios dentro de un procedimiento por aquellos mismos que los han causado. Señalado que se trata de circunstancias distintas, choca la distinta regulación, si se pretende analizar el sentido de la norma en su conjunto.

Pongamos un ejemplo para esto que se quiere decir:

Volvemos a retomar el ejemplo de dos aspirantes que se presentan a un proceso selectivo y copian sus exámenes el uno del otro. Disconformes con su nota, deciden interponer recursos administrativos, alegando que el proceso está viciado porque él y su compañero han copiado los exámenes. Sus recursos son desestimados, o inadmitidos por falta de legitimación, ya que los vicios de anulabilidad están siendo alegados por aquellos mismos que los hubieran causado. La administración no actúa pues ante este vicio a través de este recurso, con independencia de la posibilidad de investigar otros mecanismos.

Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada por Moisés Plá Benítez

Pág. 71

Sin embargo, si estos mismos dos aspirantes se presentan al proceso selectivo, y copian, pero con ayuda de un tercero que no se presenta al examen, este podrá denunciar que ayudó a los dos aspirantes a copiar. Asimismo si los dos aspirantes sin ayuda de terceros, en lugar de interponer recursos administrativos en la fase de impugnación correspondiente, presentan denuncia indicando que ambos han copiado, estas alegaciones sí podrían ser tenidas en cuenta para motivar el inicio de un procedimiento, a pesar de que ellos mismos causaron todos los vicios alegados.

En otras palabras, que no tiene mucho sentido decir que no puede interponer un recurso aquel que ha cometido un vicio de anulabilidad, pero sí puede denunciarlo, y además con posibilidad en caso de que se reúnan los requisitos de exenciones o reducciones de las posibles sanciones que pudieran corresponder.

Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.

1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

2.

procedimiento.

3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.

En relación a la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que debe encomendarse a órganos distintos, convendría realizar una aclaración para comprender qué se entiende en este contexto por “órganos distintos”, ya que se ha incorporado a esta ley lo dispuesto en el reglamento por el que se regulaba el procedimiento sancionador. El preámbulo del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobaba el Reglamento del Procedimiento para

el Ejercicio de la Potestad Sancionadora establecía lo siguiente:

“ La innovadora recepción que efectúa la LRJ-PAC del principio del orden penal de la separación

entre órgano instructor y órgano que resuelve ha de entenderse, como es evidente y ha sido declarado por la jurisprudencia constitucional (sentencia de 8 de junio de 1981), de forma adecuada

a la naturaleza adminis