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TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS

ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

1
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
CONTRALORÍA GENERAL

2
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República

Responsabilidad Administrativa Funcional Responsabilidad Administrativa Funcional


antes de la Ley N° 29622 en el marco de la Ley N° 29622

La Contraloría General adopta las acciones para el


La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la deslinde de la responsabilidad administrativa funcional
responsabilidad administrativa funcional identificada en el identificada en los Informes de Control por infracciones
Informe de Control. graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de
2011.

El Titular de la entidad impone la sanción correspondiente, La Contraloría General impone la sanción


conforme al régimen laboral o contractual al que correspondiente por infracciones graves o muy graves
pertenece el funcionario o servidor público infractor. previo procedimiento administrativo sancionador.

3
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República

Responsabilidad Administrativa Funcional Responsabilidad Administrativa Funcional


antes de la Ley N° 29622 en el marco de la Ley N° 29622

Además de su función de supervisión, ejerce la potestad


La Contraloría realiza la supervisión del cumplimiento de para sancionar a los funcionarios o servidores públicos por
las observaciones, recomendaciones y sanciones responsabilidad administrativa funcional por infracciones
contenidas en éstos. graves o muy graves identificadas en los Informes de
Control.

En los casos de responsabilidad administrativa funcional


por infracciones graves o muy graves identificadas en los
Coexistencia de procedimientos disciplinarios disímiles
Informes de Control, se establece un único procedimiento
para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia
administrativo sancionador para determinar y sancionar a
de proporcionalidad y equidad en la imposición de
los funcionarios y servidores públicos
sanciones por responsabilidad administrativa funcional,
independientemente del régimen laboral en que se
debido al uso de criterios de graduación diferenciados en
encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o
función a la persona o la entidad.
relación de cualquier naturaleza con alguna de las
entidades bajo el ámbito de control.

4
COMPETENCIA DE LA CGR
REGULACIÓN DE LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
(INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES)

* La entidad investiga y * La CGR investiga y


sanciona como primera sanciona como
instancia. primera instancia.
* El Tribunal del * El Tribunal Superior
Servicio Civil conoce de Responsabilidades
los recursos de Administrativas
apelación como conoce los recursos de
segunda instancia. apelación como
segunda instancia.

ANTES DEL PAS A PARTIR DEL PAS


(Regímenes 276, 728, CAS, (Régimen Único, sin
Código de Ética) considerar el vínculo) 5
ÁMBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
Derivadas de Informes de
Control
RESPONSABILIDAD

Cometidas a partir del 6 de


abril de 2011

Infracciones Graves y Muy


Graves definidas en la Ley
y el Reglamento

Funcionarios y servidores
públicos
6
LEY N° 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MODIFICADA POR LEY N° 29622.

 La CGR determina la responsabilidad administrativa


funcional identificada en los Informes de Control emitidos
Potestad por los Órganos del Sistema Nacional de Control e impone
sancionadora a una sanción.
la CGR  Establece las conductas infractoras graves y muy graves por
responsabilidad administrativa funcional y los tipos de
sanción determinados en la Ley.

 Establece las instancias que conforman el procedimiento:

Regula el  Primera Instancia: A cargo de la CGR


Procedimiento Órgano Instructor
Administrativo Órgano Sancionador
Sancionador
 Segunda Instancia: A cargo del Órgano Colegiado
Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas

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DECRETO SUPREMO N° 023-2011-PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y
SANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

DECRETO SUPREMO N° 023-2011-


Desarrolla las infracciones por responsabilidad
administrativa funcional y las clasifica entre graves y
muy graves
PCM

Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la


CGR

Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado como


elemento necesario en las infracciones.
La prevalencia de la competencia de la CGR.
Los supuestos que eximen y atenúan la responsabilidad.
Las figuras jurídicas de la reincidencia y reiterancia

8
DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigen


la actuación de los órganos del PAS.

Desarrolla los principios y derechos que rigen el


procedimiento sancionador.

Establece los supuestos de conclusión del


procedimiento

Establece normas comunes del procedimiento:


- Requisitos para la presentación de los escritos.
- Contenido mínimo de las resoluciones.
- Acumulación del procedimiento.
- Registro y comunicación de sanciones.
- Ejecución de resoluciones .
9
REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N° 244-2013-CG)

Establece la conformación del TSRA:


Presidente del TSRA
Vocales miembros de las Salas
REGLAMENTO DEL TSRA

Secretaría Técnica.

Desarrolla la independencia técnica y funcional del TSRA


así como la autonomía en sus decisiones

Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRA


y de la Secretaría Técnica del Tribunal Superior.

Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA:


- Recursos de apelación
- Procedimientos especiales.

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RÉGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR

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CONDUCTAS INFRACTORAS
 Incumplir las disposiciones que integran
el marco legal aplicable a las entidades
para el desarrollo de sus actividades, así
como las disposiciones internas
vinculadas a la actuación funcional del
servidor o funcionario público.

 Incurrir en cualquier acción u omisión


¿DÓNDE ESTÁN? que suponga la transgresión grave de los
• Art. 46° de la principios, deberes y prohibiciones
Ley N° 27785 señalados en las normas de ética y
• Arts. 6°, 7°, 8° y probidad de la función pública.
9° del Reg. de la
Ley N° 29622  Realizar actos persiguiendo un fin
prohibido por ley o reglamento.

 Incurrir en cualquier acción u omisión


que importe negligencia en el
desempeño de las funciones o el uso de
éstas con fines distintos al interés
público. 12
SANCIONES

Suspensión temporal
Inhabilitación para el
para el ejercicio de las
ejercicio de la función
funciones de 30 a 360
pública de 1 a 5 años.
días calendario.

SEGÚN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO)

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PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA
RECURSOS DE APELACIÓN

Resoluciones Medida Solicitudes de


de Sanción Preventiva Conclusión
• Plazo de • Interposición: • Plazo de
Interposición: En forma Interposición: 5
15 días. conjunta con la días.
• Plazo de apelación de • Plazo de
Resolución: 10 sanción. Resolución: 15
días desde que • Plazo de días después de
está Listo para Resolución: 15 Decreto de
Resolver. días después de Asignación.
Decreto de
Asignación.

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PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Recurso de Queja por Levantamiento


Queja por No Defecto de de Medida
Concesión Tramitación Preventiva
• Plazo de • Interposición: • Interposición:
Interposición: 5 En cualquier En cualquier
días. etapa o fase del etapa o fase del
• Plazo de procedimiento procedimiento
Resolución: 15 • Plazo de • Plazo de
días después Resolución: 3 Resolución: 15
de después de días después de días después de
Decreto de Decreto de Decreto de
Asignación. Asignación Asignación.

15
SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA
PRONUNCIAMIENTO SUPUESTO
• Declarar Infundado Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a los
• Confirmar Resolución hechos considerados probados y el ordenamiento jurídico.

• Declarar Fundado en Cuando los fundamentos de hecho y de derecho sean


Todo o en Parte insuficientes, no correspondan al material probatorio que
• Revocar o Modificar obra en el expediente, exista una indebida tipificación de la
Resolución infracción imputada o interpretación errónea de las normas
o de los precedentes administrativos o jurisdiccionales de
observancia obligatoria.
• Declarar Nulidad Cuando existan actos dictados por órgano incompetente o
• Retrotraer Procedimiento que contravengan el ordenamiento jurídico, contengan un
imposible jurídico, prescindan de las normas esenciales del
procedimiento o de la forma prescrita por la normativa
aplicable o no tenga fundamentación razonable.

• Declarar Nulidad Cuando, habiéndose verificado cualesquiera de las


• Resolver sobre el Fondo situaciones del supuesto anterior, se cuente con los
elementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre el
fondo.
16
ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

17
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

OBJETIVO

Principio Non Bis In Idem Competencia de CGR para sancionar


infracciones graves y muy graves
Evitar que una persona sea sancionada Evitar la absolución de irregularidades
o procesada dos veces por los mismos flagrantes o la imposición de sanciones
hechos. benignas.

18
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

Responsabilidad Responsabilidad
Administrativa Disciplinaria (Art.
Funcional (Art. 45° 25° del Decreto
de la Ley N° 27785) Legislativo N° 276)

CONCURRENCIA:
Hechos
Fundamento
Sujeto
PROBLEMA

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PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

 DEFINICIÓN

“Principio general del Derecho que, en base a los principios de


proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más
sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o
más órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos,
hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de
supremacía especial de la Administración” (*).

(*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador.


Quinta Edición. Madrid, Tecnos. p. 430.

20
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

La identidad
La identidad de La identidad causal o
subjetiva o de
hecho u objetiva de fundamento
persona

• Ambas pretensiones • El hecho o conducta • Identidad en ambas


incriminaciones, esto es, que
punitivas son ejercidas incurridas por el
exista superposición exacta
contra el mismo administrado debe ser la entre los bienes jurídicos
administrado, misma en ambas protegidos y los intereses
independientemente de pretensiones punitivas, tutelados por las distintas
cómo cada una de ellas sin importar la normas sancionadoras, de
valore su participación o calificación jurídica que suerte tal que si los bienes
forma de culpabilidad las normas les asignen o jurídicos que se persigue
resultan ser heterogéneos
imputable. el presupuesto de hecho
existirá diversidad de
de las normas que las fundamento, mientras que si
contengan son iguales, no procederá la
doble punición

21
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

 REGULACIÓN JURÍDICA: La normatividad vigente carecía de respuestas


concretas para el problema planteado, según es posible apreciar:

La Autonomía de la Responsabilidad
La Prevalencia de la Competencia de la
Administrativa Funcional, prevista en el
CGR, prevista en el Art. 5° del Reglamento
Art. 243.2° de la Ley N° 27444, Ley del
de la Ley N° 29622, no es aplicable para
Procedimiento Administrativo General,
determinar la existencia de Bis In Idem en
el Art. 11° de la Ley N° 27785,
el caso planteado, dado que prevé que el
modificada por la Ley N° 29622, y el
impedimento establecido para las
Art. 12° de su Reglamento, no es
entidades se origina, salvo excepciones,
aplicable puesto que se refiere a la
con el inicio de un procedimiento
autonomía de la responsabilidad
administrativo sancionador y se prolonga
administrativa con respecto a las
en tanto este no haya culminado.
responsabilidades civil y penal.

 RESPUESTA: El TSRA abordó el análisis de cada una de las identidades que


en modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicación.
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NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA

Resolución N° Resolución N° Acuerdo Plenario N°


Resolución N°
007-2013- 011-2013- 013-2013- 01-2013-CG/TSRA
CG/TSRA CG/TSRA CG/TSRA

Aplicación del Aplicación del Principio Sobre el contenido


Principio respecto a un respecto a un caso de desarrollado del
caso de concurrencia concurrencia de Principio en la
de responsabilidad responsabilidad Resolución N° 013-
administrativa administrativa funcional y 2013-CG/TSRA se
funcional y responsabilidad emite el Acuerdo
responsabilidad penal administrativa disciplinaria Plenario.

23
ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

 Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 de


Diciembre de 2013.

 Establece como primer precedente administrativo de


observancia obligatoria el contenido del fundamento
jurídico 5.28 de la Resolución N° 013-2013-CG/TSRA del
25 de noviembre de 2013.

24
PRECEDENTE - Resolución N° 013-2013-CG/TSRA

“5.28 (…) se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad


administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con
identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem
porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su
constitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario
en trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o de
archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio
Non Bis in Idem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada ni
procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado
5.3.11 de la Directiva N° 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimento
para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y al
Órgano Sancionador de la Contraloría General de la República, dentro del
procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, ni
afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de
dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios
y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.”

25
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA EN EL DECRETO
LEGISLATIVO N° 276

La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en el


Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276

• Se fundamenta en la relación de carácter laboral que se genera con el Estado


Empleador.

La especialidad del régimen de la carrera administrativa, no


desvirtúa su característica laboral

• El Tribunal Constitucional reconoce dicha característica (Sentencia recaída


en el Expediente N° 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagésimo
Séptimo).

• La subordinación permite que el Estado asuma atribuciones como


manifestación de su poder de dirección (Art. 1° de la Ley N° 27815, Ley
Marco del Empleo Público).

26
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

 Manifestación del poder de dirección del Estado


empleador, como consecuencia de la subordinación.

 Permite el cumplimiento de aquello que dispone el


empleador y que está destinado a asegurar la finalidad
PODER DISCIPLINARIO misma de la entidad.
DEL
ESTADO EMPLEADOR  Debe ser ejercido en el marco constitucional del
régimen de trabajo.

 Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas que


ocasionan mayor afectación de los derechos e intereses
del trabajador, está sujeto a los principios que rigen el
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.

27
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantías que


rigen la potestad sancionadora de la Administración

No implica
 Convertir la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vez
que ésta no es mas que una expresión del poder de dirección del Estado
empleador.

Además

 El Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276 hace una distinción de la


responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: “sin
perjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”.

28
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

 Emana de la potestad constitucional de supervisión


de bienes jurídicos reconocidos en el Art. 82° de la
Constitución.

 El deber de supervisión se traduce en el ejercicio de


las funciones y atribuciones previstas en su Ley
POTESTAD Orgánica, entre ellas la facultad sancionadora en
SANCIONADORA DE materia de responsabilidad administrativa funcional.
LA CGR
 En el marco del control gubernamental, permite
fiscalizar el deber de la Administración en cuanto a
la correcta gestión y uso de los recursos públicos, en
observancia a los parámetros que impone el
Principio de la Buena Administración.

29
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS DISCIPLINARIA - PAD

Por infracciones graves o muy Por infracciones leves y otras


graves por responsabilidad infracciones tipificadas en el Art. 26°
SANCIÓN administrativa funcional del Decreto Legislativo N° 276 que
identificada en los Informes de no se deriven de un Informe de
Control Control
Contraloría General de la
República Titular de cada Entidad
AUTORIDAD
Primera Instancia: Órgano Segunda Instancia: Tribunal de
COMPETENTE
Instructor; Órgano Sancionador SERVIR.
Segunda Instancia: TSRA.

Servidor o funcionario público que


independientemente del régimen Servidor o funcionario público que
SUJETO DEL laboral en que se encuentra, mantiene una relación de
PROCEDIMIENTO mantiene vínculo laboral, subordinación con la Entidad en la
contractual o relación de cualquier cual ejerce sus funciones.
naturaleza. 30
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS DISCIPLINARIA - PAD

Conducta infractora desarrollada Faltas disciplinarias desarrolladas


TIPIFICACIÓN
de forma descriptiva, exhaustiva. generalmente de manera abierta.

Castigar hechos que configuren


Castigar el incumplimiento de
responsabilidad administrativa
funciones que respecto de una
FINALIDAD DE LA funcional, por la comisión de las
determinada actividad constituye
SANCIÓN conductas tipificadas como infracciones
falta en la prestación del servicio a
en la Ley N° 27785, modificado por la
favor del empleador.
Ley N° 29622, y su Reglamento.

Tutelar el interés público respecto a la


Asegurar que las actividades que
correcta gestión y uso de los recursos
desarrolla en el marco de sus
públicos- en estricta observancia a los
FINALIDAD DE LA funciones se ejerzan en
parámetros que impone el Principio de
POTESTAD cumplimiento de la normativa
la Buena Administración - frente a
aplicable, sin perjuicio del poder
conductas que privilegian intereses
público de tutela del interés general.
distintos de aquél.
31
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA

Resoluciones Aclaratorias
4% Resoluciones emitidas
sobre Incidentes
42%

Resoluciones emitidas
sobre sanción
54%

(*) Incidentes: forma de conclusión anticipada del procedimiento administrativo sancionador


32
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

II) Tipo de Entidad en la cual se cometió la infracción

Municipalidad Distrital Gobierno Central


39%
39%

11% 11%
Municipalidad Provincial Gobierno Regional

33
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

III) Tipo de sanciones impuestas

Suspensión
30%

70%
Inhabilitación

34
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

IV) Sentido de Resoluciones de sanción

Revocatorias en parte
15%
Nulas
16%

69%
Confirmatorias

35
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

V) Sentido de Resoluciones incidentales

Nulas
10%

Confirmatorias
90%

36