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ECOLE NATIONALE DU TRESOR PUBLIC

DROIT PUBLIC APPLIQUE

TOME II

Alain JOSSERAND

Inspecteur Principal

OCTOBRE 2001

DROIT PUBLIC APPLIQUE TOME II

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE

1

CHAPITRE 1 : L’ADMINISTRATION

 

3

1.Administration et activité des particuliers 3

 

1.1. Les oppositions entre administration et activité des particuliers au niveau de la finalité

3

1.2. Les oppositions entre administration et activité des particuliers au niveau des moyens juridiques

3

2.Administration et autres activités publiques

 

4

2.1. La distinction entre activités législative et administrative

4

2.1.1. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan organique

4

2.1.2. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan matériel

4

2.2. La difficile distinction entre activités gouvernementale et administrative

5

2.2.1. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan organique

5

2.2.2. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan matériel

5

2.3. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative

5

2.3.1. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point de vue organique

5

2.3.2. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point de vue matériel

6

3.Les rapports entre le droit et l’administration

6

3.1. Le principe de légalité

6

3.2. Droit commun ou droit spécial

 

7

CHAPITRE 2 :

9

LE DROIT ADMINISTRATIF

9

1.la notion de droit administratif

9

2.Les sources du droit administratif

9

2.1. Les sources écrites du droit administratif

 

9

2.1.1. La Constitution

9

2.1.2. Les traités internationaux et accords internationaux

10

2.1.3. La loi

10

2.1.4. Les sources internes à l’administration

10

2.2. Les sources non écrites du droit administratif

3.Les caractères du droit administratif

10

I

10

3.1.

Un droit spécial ou l’autonomie du droit administratif

10

 

3.1.1. Les causes de l’autonomie du droit administratif

10

3.1.2. Le sens de l’autonomie du droit administratif

11

3.1.3. Les conséquences de l’autonomie du droit administratif

11

3.2.

Le caractère essentiellement jurisprudentiel du droit administratif

12

4.Les principes fondamentaux du droit administratif

12

4.1. La notion de service public en tant que fondement du droit administratif

12

 

4.1.1. Puissance et gestion publiques

12

4.1.2. L’émergence de la notion de service public

13

4.2. Le déclin de la notion de service public

13

4.3. Les critères actuels des fondements du droit administratif

14

LIVRE PREMIER : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

15

INTRODUCTION :

17

CHAPITRE 1 :

19

LA PERSONNALITÉ PUBLIQUE

19

1.La notion de personne morale de droit public

19

1.1. Personne morale et personne juridique

19

1.2. Personne morale et personne publique

19

2.Les personnes morales de droit public

19

2.1. La distinction entre les personnes morales de droit public et d’autres notions juridiques

19

2.1.1.

La distinction entre les personnes morales de droit public et les entités administratives non dotées de la personnalité juridique

2.1.2. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes privées

2.1.2. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes privées

19

20

2.2. Les catégories de personnes morales de droit public

20

2.2.1. La classification des personnes publiques selon leur objet

20

2.2.2. L’État et les autres personnes publiques décentralisées

21

2.3. Les missions des personnes morales de droit public

22

CHAPITRE 2 :

23

LES RAPPORTS ENTRE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

23

1.Décentralisation et déconcentration

23

1.1. Un État unitaire

23

1.2. La nécessité de « délocaliser » les centres de décision administrative

23

1.2.1. La décentralisation

II

23

1.2.2.

La déconcentration

24

2.L’aménagement des relations entres les personnes publiques

2.1. La tutelle

25

25

2.1.1. La notion de contrôle de tutelle

25

2.1.2. Les modalités du contrôle de tutelle

26

2.1.3. L’exercice du contrôle de tutelle

27

2.2. Les rapports contractuels entre personnes publiques

28

2.2.1. Les rapports de l’État avec les autres personnes publiques

28

2.2.2. Les rapports entre personnes publiques décentralisées

28

PREMIÈRE PARTIE : L’ADMINISTRATION D’ÉTAT

29

TITRE 1 : L’ORGANISATION CENTRALE DE L’ADMINISTRATION D’ÉTAT

31

CHAPITRE 1 : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES DE L’ÉTAT

33

1.Le Président de la République

33

1.1. Les attributions administratives du Président de la République

33

1.2. Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République

34

2. Le Gouvernement

34

2.1. Le Premier ministre

34

2.1.1. Le premier Ministre

34

2.1.2. Les services du Premier ministre

35

2.2. Les ministres

35

2.2.1. Le ministre

35

2.2.2. Les départements ministériels

36

2.2.3. Les corps d’inspection

38

CHAPITRE 2 : LES AUTRES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

40

1.Les organismes administratifs collégiaux

40

1.1. Le Conseil d’État

40

1.2. Les organismes consultatifs à compétence spéciale

40

2.Les autorités administratives indépendantes

41

2.1. Des structures administratives

41

2.2. Des structures indépendantes

41

2.2.1. Le statut des autorités administratives indépendantes

41

2.2.2. Les attributions des autorités administratives indépendantes

42

III

TITRE 2 : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE D’ÉTAT

44

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES DE L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION DE L’ÉTAT AU NIVEAU LOCAL

1.Le principe de la déconcentration

2.Les niveaux d’administration

46

46

46

2.1. Le niveau régional ou supra-départemental

47

2.2. Le niveau départemental

47

2.3. Les niveaux infra départementaux

47

2.3.1. L’arrondissement

47

2.3.2. Le canton

47

2.3.3. La commune

47

2.4. Les autres niveaux d’organisation

48

2.4.1. Le cas particulier de l’Éducation nationale

 

48

2.4.2. Le cas particulier de la Défense nationale

48

3.L’exercice du pouvoir hiérarchique dans le cadre de la déconcentration

48

CHAPITRE 2 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

50

1.Le préfet

50

1.1. Le statut du préfet

50

1.1.1. La nomination du préfet

50

1.1.2. Les obligations et garanties du statut préfectoral

50

1.2. Les missions du préfet

50

1.2.1. Le préfet, représentant de l’État

51

1.2.2. Le préfet, chef des services de l’État dans le département

52

1.2.3. Le préfet, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés

54

1.3. Les collaborateurs du préfet

55

1.3.1. Les collaborateurs directs du préfet

55

1.3.2. Le sous-préfet d’arrondissement

55

2.Les services de l’État dans le département

56

2.1. Les services civils de l’État dans le département

56

2.1.1. Les services non financiers de l’État dans le département

56

2.1.2. Les services financiers de l’État dans le département

57

2.2. Les services militaires de l’État dans le département

58

2.2.1. La Gendarmerie nationale

58

2.2.2. Les armées

58

CHAPITRE 3 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION

60

1.Le préfet de région

60

IV

1.1.

Les attributions spéciales du préfet de région

60

1.2.

1.1.1. Le préfet de région, représentant de l’État

60

1.1.2. Le préfet de région, chef des services de l’État dans la région

61

1.1.3. Le préfet de région, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés

61

Les organes de soutien du préfet de région

61

1.2.1. La conférence administrative régionale

61

1.2.2. Le secrétaire général pour les affaires régionales

62

2.Les services de l’État déconcentrés au niveau régional

62

DEUXIÈME PARTIE : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

64

TITRE 1 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DÉCENTRALISÉE

66

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA DÉCENTRALISATION

68

1.Les caractéristiques de la décentralisation

68

1.1. L’existence des collectivités locales

68

1.2. La dévolution d’activités administratives à des autorités locales

68

1.3. La libre administration des collectivités territoriales

68

1.3.1. Le principe de libre administration des collectivités territoriales

68

1.3.2. La valeur constitutionnelle de la libre administration des collectivités territoriales

69

2.Les niveaux de décentralisation

69

2.1. Trois niveaux de collectivités territoriales

69

2.2. L’absence de rapports de contrôle entre collectivités territoriales

69

CHAPITRE 2 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1.La notion de collectivités territoriales

70

1.1. La collectivité territoriale, personne morale de droit public

1.2. La collectivité territoriale, personne publique territoriale

70

70

70

2.Les deux grandes catégories de collectivités territoriales 71

2.1. La collectivité locale

2.2. L’établissement public local

71

71

2.2.1. La notion d’établissement public local

71

2.2.2. Les caractères de l’établissement public local

71

3.La structure de la collectivité territoriale 72

3.1. Une assemblée délibérante

3.1.1. La désignation des membres de l’assemblée délibérante

V

72

72

3.1.2.

Les attributions de l’assemblée délibérante

72

3.2. Un exécutif

72

3.3. Un comptable public

72

CHAPITRE 3 : LES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1.Le régime juridique des missions des collectivités territoriales

1.1. Le domaine de compétence des collectivités territoriales

74

74

74

1.1.1. Le principe de la clause générale de compétence

74

1.1.2. Le principe de la vocation principale de chaque collectivité locale

74

1.2. Les caractéristiques des missions des collectivités territoriales

74

1.2.1. La poursuite d’un objectif d’intérêt général

75

1.2.2. Les caractéristiques des services publics gérés par les collectivités territoriales

75

2.Les limitations portées aux compétences de la collectivité territoriale

75

2.1. Le respect des principes juridiques fondamentaux

75

2.1.1. Le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie

75

2.1.2. Le respect du principe de laï cité

79

2.1.3. Le respect du principe de neutralité

79

2.2. Le respect du principe de spécialité

79

2.2.1. Le respect du principe de spécialité territoriale

80

2.2.2. Le respect du principe de spécialité matérielle

80

2.2.3. L’obligation d’un intérêt public

80

2.3. Le respect de la prééminence de l’État

82

2.3.1. Le principe de la prééminence de l’État

82

2.3.2. Le respect des sujétions imposées par la défense nationale

82

3.Les modes de gestion des services publics locaux

3.1. La gestion en régie

82

82

3.1.1. Les services publics gérés en régie

82

3.1.2. Les modalités de gestion en régie

83

3.2. La gestion confiée à un établissement public

83

3.2.1. La gestion en régie dotée de la personnalité morale créée à cet effet

83

3.2.2. La gestion par un établissement public de coopération entre collectivités territoriales

84

3.3. La délégation de service public : la gestion déléguée contractuellement à un tiers

84

3.4.

3.3.1. La notion de délégation de service public

84

3.3.2. Le champ de la délégation de service public

84

3.3.3. La technique juridique de la délégation

85

La gestion déléguée à un tiers privé émanation de la collectivité territoriale

87

VI

CHAPITRE 4 : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF DES COLLECTIVITÉS LOCALES

1.Le contrôle des actes administratifs des collectivités locales

88

1.1. Le caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales

88

88

1.1.1. Le principe du caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales

88

1.1.2. Les conditions du caractère exécutoire des actes des autorités locales

89

1.1.3. La date de la prise d’effet du caractère exécutoire des actes des autorités locales

92

1.1.4. La preuve du caractère exécutoire des actes des autorités locales

93

1.1.5. La perte du caractère exécutoire des actes des collectivités locales

93

1.2. Le contrôle a posteriori des actes des autorités locales

93

1.2.1. Le principe du contrôle de légalité du représentant de l’État dans le département

93

1.2.2. L’exercice du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales

95

1.2.3. Le déféré préfectoral devant le juge administratif

98

2.Le contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales

100

2.1. Le principe du contrôle budgétaire

100

2.1.1. Les actes des collectivités locales soumis au contrôle budgétaire

100

2.1.2. La portée du contrôle budgétaire

100

2.1.3. Les intervenants à la procédure de contrôle budgétaire

100

2.1.4. La combinaison du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire

101

2.2. L’exercice du contrôle budgétaire

102

2.2.1. Le vote du budget primitif dans les délais légaux

102

2.2.2. Le vote du budget en équilibre réel

104

2.2.3. La résorption des déficits de gestion

107

2.2.4. L’inscription au budget et le mandatement des dépenses obligatoires

110

2.2.5. Le vote et la transmission du compte administratif

112

2.3. Les conséquences de l’exercice du contrôle budgétaire sur la vie financière de la collectivité locale

112

2.3.1. Le principe du caractère exécutoire du budget voté

112

2.3.2. Le dessaisissement de l’organe délibérant de la collectivité territoriale

112

3.Le pouvoir de substitution de l’État

113

3.1. Le pouvoir de substitution en matière de police

113

3.2. Le pouvoir de substitution en matière budgétaire

113

4.Le contrôle de l’État sur les organes des collectivités territoriales 113

5. Le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales en matière de respect des sujétions imposées par la défense nationale 114

VII

TITRE 2 : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

115

CHAPITRE 1 : LA COMMUNE

1.Les organes de la commune

117

1.1. Le conseil municipal

117

117

1.1.1. La formation du conseil municipal

117

1.1.2. Le fonctionnement du conseil municipal

118

1.1.3. Les attributions du conseil municipal

119

1.1.4. Le problème des risques de collusion entre intérêts communaux et intérêts des élus de la commune

121

1.2. L’organe exécutif, le maire

121

 

1.2.1. Le statut du maire

121

1.2.2. Les attributions du maire

122

1.3. Le comptable de la commune, le receveur municipal

125

2.Les compétences de la commune

126

2.1.

Le champ d’intervention de la commune

126

2.1.1. Le principe de la compétence générale de la commune

126

2.1.2. Les domaines de compétence qui incombent plus particulièrement à la commune

126

CHAPITRE 2 : LE DÉPARTEMENT

132

1.Les organes du département

132

1.1. L’organe délibérant, le conseil général

132

1.1.1. La désignation du conseil général

132

1.1.2. Le fonctionnement du conseil général

132

1.1.3. Les attributions du conseil général

132

1.2. L’organe exécutif du département

133

1.2.1. Le président du conseil général

134

1.2.2. La commission permanente

135

1.2.3. Le bureau du conseil général

135

1.3. Le comptable du département

135

2.Les compétences du département

135

2.1. Le principe de la compétence générale du département

135

2.2. Les missions attribuées au département

136

2.2.1. Le domaine social et familial

136

2.2.2. Le domaine scolaire

137

2.2.3. Le domaine économique

137

CHAPITRE 3 : LA RÉGION

138

1.Les organes de la région 138

VIII

1.1.

L’organe délibérant : le conseil régional

138

1.1.1. La désignation du conseil régional

138

1.1.2. Le rôle du conseil régional

138

1.2. L’organe exécutif de la région

140

1.2.1. Le président du conseil régional

140

1.2.2. La commission permanente

140

1.2.3. Le bureau

141

1.3. Le conseil économique et social régional

141

1.4. Le comptable de la région, le payeur régional

141

2.Les compétences de la région

141

2.1. Le développement économique et social de la région

141

2.1.1. Les aides directes de la région

142

2.1.2. Les aides indirectes de la région

142

2.2. Le domaine de l’aménagement du territoire, la planification

142

2.3. L’enseignement et la formation professionnelle

142

2.3.1. Le domaine de l’enseignement public

142

2.3.2. Le domaine de la formation professionnelle

143

CHAPITRE 4 : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX

144

1.Les établissements publics locaux directement rattachés à une collectivité locale

1.1. Les établissements publics communaux

144

144

1.1.1. Les établissements publics locaux imposés par la loi

144

1.1.2. Les établissements publics locaux prévus par la loi et créés sur décision du conseil municipal

145

1.2. Les établissements publics départementaux

145

2.Les établissements publics locaux de coopération

145

2.1. Le syndicat de commune

145

2.2. La communauté de communes

146

2.3. La communauté urbaine

146

2.4. La communauté d’agglomération

146

2.5. Les établissements publics de coopération intercommunale appelés à se transformer

147

2.5.1. La communauté de villes

147

2.5.2. Le district

147

2.5.3. Le syndicat d’agglomération nouvelle

147

2.6. Les établissements publics de coopération interdépartementale

147

2.7. Les établissements publics de coopération interrégionale

147

2.8. Le syndicat mixte

147

IX

3.Les établissements publics locaux d’enseignement

148

3.1. Les établissements publics locaux d’enseignement

 

148

3.2. Les établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricoles

148

4.Les associations syndicales de propriétaires

148

5.Les établissements publics locaux spécialisés dans le domaine sanitaire et social

149

5.1. Les établissements publics locaux de santé

149

5.2. Les établissements publics sociaux et médico-sociaux

 

149

5.3. Les offices publics d’habitations à loyer modéré et les offices publics d’aménagement et de constructions

149

TROISIÈME PARTIE : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

150

TITRE 1 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC

152

CHAPITRE 1 : GENÈSE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC

154

CHAPITRE 2 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC

156

1.Définition de l’établissement public

156

1.1. L’établissement public, personne publique chargée d’une mission de service public

156

1.2. Établissement public et autres personnes morales

156

1.2.1. Établissement public et personne privée

157

1.3. Établissement public et autres personnes morales de droit public

157

2.Les catégories d’établissements publics

158

2.1. Établissement public à caractère administratif et établissement public à caractère industriel et commercial

158

2.2. Les catégories législatives d’établissements publics

158

2.2.1. Les établissements publics à caractère scientifique et technologique

158

2.2.2. Les établissements d’enseignement supérieur

158

2.2.3. Les établissements publics économiques

159

TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

1.L’application du droit public

162

160

162

1.1. Le principe de l’application du droit public

162

1.2. Les aménagements au principe de l’application du droit public : la variété des régimes juridiques des établissements publics

162

2.Les caractères juridiques communs aux établissements publics

X

163

2.1.

La personnalité morale

163

2.2. Le principe de spécialité

163

2.3. Le rattachement de l’établissement public à une collectivité publique

163

2.3.1. Le principe du rattachement

163

2.3.2. Les modalités du rattachement : le contrôle de tutelle

164

CHAPITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE PROPRE AUX CATÉGORIES D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF OU À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL

166

1.L’établissement public à caractère administratif

166

1.1. L’organisation de l’établissement public à caractère administratif

166

1.1.1. L’organe délibérant

166

1.1.2. L’exécutif

166

1.2. Le régime juridique de l’établissement public à caractère administratif

167

2.L’établissement public à caractère industriel et commercial

167

2.1. L’organisation de l’établissement public à caractère industriel et commercial

167

2.1.1. L’organe délibérant

167

2.1.2. L’exécutif

167

2.2. Le régime juridique de l’établissement public à caractère industriel et commercial

167

2.2.1. Un régime juridique mixte

167

2.2.2. La variété des régimes juridiques

167

QUATRIÈME PARTIE : LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC

170

TITRE 1 : LA NOTION DE GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC

172

CHAPITRE 1 : GENÈSE DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT PUBLIC

174

CHAPITRE 2 : L’ÉVOLUTION DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT PUBLIC

176

TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC

178

CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC

180

1.Le principe de l’application du droit public

2.Les caractères juridiques communs aux groupements d’intérêt public

180

180

2.1. La personnalité morale

180

2.2. Le principe de spécialité

180

XI

2.3.

Le principe du rattachement

180

2.4. Le caractère temporaire de l’existence du groupement d’intérêt public

CHAPITRE 2 : VARIÉTÉ DES GROUPEMENTS D’NTÉRÊT PUBLIC 1.Le régime applicable à l’activité gérée par le groupement d’intérêt public 2.Le régime applicable à la gestion interne du groupement 182

182

180

182

2.1. Gestion comptable privée ou gestion comptable publique

182

2.2. Gestion interne et collectivité de rattachement

182

XII

INTRODUCTION GENERALE

Le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques qui régissent l’administration.

Le terme de droit de l’administration est imprécis et doit être nuancé, car il laisse penser que le droit administratif régit l’ensemble des activités de l’administration. En effet, si le droit administratif est un droit spécial, dont les règles sont différentes de celles du droit privé, il ne s’applique qu’à certaines activités de l’administration.

1

CHAPITRE 1 :

L’ADMINISTRATION

Le

signification :

terme

administration

recouvre

un

double

sens,

organique

et

matériel,

- une activité,

- un organe, des organes, exerçant cette activité.

une

double

Ici, le terme administration désignera l’administration publique, ensemble d’institutions, d’organes par lesquels sont conduites et exécutées les activités publiques, est exercée l’activité administrative. L’administration constitue l’organe de gestion des affaires publiques. Elle est formée par un ensemble de personnes morales : l’État, les collectivités locales, les établissements publics, les groupements d’intérêt public, au nom desquelles agissent des personnes physiques, les agents publics.

L’activité de l’administration est différente de celle des particuliers mais aussi d’autres activités publiques.

1.

ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS

L’action administrative et celle des particuliers poursuivent un but et mettent en œuvre un certain nombre de moyens pour y arriver. Or sur ces deux points, les oppositions sont évidentes.

1.1.

LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

NIVEAU DE LA FINALITÉ

Particuliers et administration agissent dans des buts différents. Les particuliers agissent en principe dans un but personnel. L’administration est censée agir dans un but désintéressé d’intérêt général, différent de l’intérêt particulier des individus : l’action administrative tend à maintenir l’ordre public et à satisfaire les besoins d’intérêt général.

1.2. LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

NIVEAU DES MOYENS JURIDIQUES

Les particuliers, qui sont dans une position juridique en principe égalitaire entre eux, ne disposent pas des moyens de l’administration, censée défendre l’intérêt général supérieur à celui des particuliers. Ainsi, les relations entre administration et particuliers sont inégalitaires.

En effet, l’administration se voit reconnaître le droit d’imposer sa volonté aux particuliers. Elle prend des décisions qui s’imposent unilatéralement à eux et dispose de moyens lui permettant de poursuivre l’exécution de ses propres décisions : les prérogatives de puissance publique.

3

En revanche, la mission d’intérêt général confiée à l’administration lui impose certaines sujétions propres à sa bonne exécution.

Ë En conclusion, l’administration est l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à la satisfaction de besoins d’intérêt général en utilisant, le cas échéant, des prérogatives de puissance publique.

2.

ADMINISTRATION ET AUTRES ACTIVITÉS PUBLIQUES

La fonction administrative n’est pas la seule assurée par les collectivités publiques. L’État se voit en réalité reconnaître trois fonctions :

- l’activité législative,

- l’activité exécutive et administrative,

- l’activité juridictionnelle.

L’activité administrative se différencie des autres activités de la puissance publique, de la fonction législative et de la fonction juridictionnelle. Ces différentes fonctions de la puissance publique se définissent le plus souvent selon la nature des actes accomplis pour les réaliser. La fonction administrative pourrait alors être définie à partir de la notion d’acte administratif.

2.1.

LA DISTINCTION ENTRE ACTIVITÉS LÉGISLATIVE ET ADMINISTRATIVE

2.1.1. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan organique

Au point de vue organique, la distinction est claire : le Parlement légifère et contrôle le Gouvernement. Au Gouvernement revient le rôle exécutif et administratif.

2.1.2. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan matériel

Au point de vue matériel, la distinction n’a pas la même clarté que sur le plan organique.

Apparemment, coexistent, d’une part, un pouvoir législatif, normatif, édictant des règles de droit général, impersonnelles et abstraites, et, d’autre part, une activité exécutive et administrative, qui a une fonction de gestion quotidienne.

Or, le Parlement peut aussi prendre des mesures de pure gestion à caractère administratif ; et l’administration est amenée à prendre des décisions à caractère général, impersonnelle et abstraite.

4

2.2.

LA DIFFICILE DISTINCTION ENTRE ACTIVITÉS GOUVERNEMENTALE ET

ADMINISTRATIVE

La distinction entre activités gouvernementale et administrative est délicate.

Le fait de gouverner serait la prise de décisions fondamentales qui engageraient la vie de la Nation 1 . Ce principe permet, à première vue, de distinguer nettement l’activité administrative de l’action gouvernementale. Or il convient de le nuancer.

2.2.1. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan

organique

Au point de vue organique, si le Gouvernement dispose de la fonction gouvernementale, ses membres sont aussi les responsables et les chefs de l’administration.

2.2.2. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan

matériel

Au point de vue matériel, la distinction est délicate entre l’activité gouvernementale de conduite de la politique de la nation et les tâches habituelles de gestion.

En tout état de cause, sur le plan juridique, l’action gouvernementale ne bénéficie d’aucun privilège par rapport au contrôle administratif. Seuls certains actes particuliers peu nombreux échappent toutefois au droit administratif et à tout contrôle du juge administratif (relations entre le Parlement et le Gouvernement, recours aux pouvoirs spéciaux du Président de la République, relations diplomatiques).

2.3. LA

DISTINCTION

ADMINISTRATIVE

ENTRE

FONCTIONS

JURIDICTIONNELLES

ET

ACTIVITÉ

2.3.1. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point

de vue organique

La séparation des pouvoirs suppose que le judiciaire et l’administratif sont distincts 2 . Les tribunaux de droit commun (juridictions judiciaires) n’ont en principe aucun rapport avec l’administration en application du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

L’administration, indépendante des juridictions judiciaires, relève cependant du juge administratif qui fait lui partie intégrante de l’administration. L’administration active doit ainsi

1 Article 20 Constitution
2 Article 12 déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

5

être distinguée du juge administratif, organe de l’administration, chargé de juger les autres organes de l’administration.

2.3.2. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point

de vue matériel

En principe, il existe, d’une part, l’administration active chargée de l’action administrative dans un cadre d’intérêt général, et, d’autre part, le juge administratif, organe de l’administration, chargé de juger les autres organes de l’administration.

Ainsi, sur le plan matériel, la décision administrative prise par l’administration active intervient pour la satisfaction de l’intérêt général, le maintien de l’ordre public. La décision juridictionnelle, prise par le juge, tranche un différend entre l’administration et un particulier, dit le droit, l’applique à l’activité administrative.

Cependant, la distinction est plus délicate : souvent, le juge administratif ne se borne pas à rappeler la règle de droit, mais crée pour une bonne part le droit administratif. De plus, certaines administrations peuvent avoir à la fois un rôle administratif et juridictionnel et leurs décisions (notamment à caractère répressif ou disciplinaire) peuvent être difficiles à qualifier.

3.

LES RAPPORTS ENTRE LE DROIT ET L’ADMINISTRATION

La situation dans laquelle l’administration n’est pas soumise au droit correspond à ce que les juristes allemands ont appelé l’État de police. Il s’agit d’un État où l’administration est bien soumise à une réglementation mais purement interne à l’administration. L’action de l’administrateur est liée aux décisions de ses supérieurs hiérarchiques mais l’administration n’est pas tenue envers l’administré.

Cependant, dans tous les États modernes, l’administration, comme les citoyens, est soumise à la règle de droit : c’est un principe fondamental du libéralisme politique.

3.1.

LE PRINCIPE DE LÉGALITÉ

L’administration, ainsi conçue exclusivement comme une fonction exécutive, est tenue d’agir conformément à la volonté des représentants des citoyens, dans le cadre législatif défini dans le Parlement. La loi est un moyen de protéger le citoyen contre l’arbitraire de l’administration (F principe de légalité).

Si l’administration est toujours soumise au respect de la règle de droit, la règle de droit ne correspond pas seulement à la loi. L’administration est soumise aussi à sa propre réglementation.

Le principe de légalité impose le respect de la règle de droit par l’administration. Dans le cas contraire, sa décision n’a aucune valeur. Il existe donc un caractère juridique de l’action administrative.

6

3.2.

DROIT COMMUN OU DROIT SPÉCIAL

La soumission de l’administration à la règle de droit n’a pas pour conséquence évidente l’existence d’un droit administratif, droit spécial à l’administration.

Deux solutions sont possibles :

- la soumission de l’administration au droit commun ; le principe de légalité suppose que l’administration est soumise au même droit que les particuliers ;

- la soumission à un droit spécial ; c’est le cas de la France (cependant, en France, certains domaines de l’action administrative sont exceptionnellement régis par le droit commun).

7

CHAPITRE 2 :

LE DROIT ADMINISTRATIF

1.

LA NOTION DE DROIT ADMINISTRATIF

La France se caractérise par un corpus de règles spécifiques autonomes par rapport au droit commun, dont l’application est soumise au contrôle de juridictions spécifiques. Le droit administratif apparaît ainsi comme un ensemble de règles juridiques distinctes de celles du droit privé et qui régissent pour l’essentiel l’activité administrative des personnes publiques. Le droit administratif pourrait se définir comme un droit spécial à l’administration.

Dès lors, le droit administratif est le droit propre à l’administration, ensemble des activités du Gouvernement et des autorités décentralisées, étrangères à la conduite des relations internationales et aux rapports entre les pouvoirs publics, et s’exerçant sous un régime de puissance publique.

2.

LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF

2.1.

LES SOURCES ÉCRITES DU DROIT ADMINISTRATIF

2.1.1. La Constitution

La « charte suprême » donne sa base constitutionnelle à l’action de l’administration. Les dispositions du préambule de la Constitution qui font référence à la déclaration des droits de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946 s’imposent aussi à l’administration.

9

2.1.2.

Les traités internationaux et accords internationaux

Les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie 1 . Leurs dispositions s’appliquent dès lors à l’administration.

2.1.3. La loi

La loi constitue un élément fondamental du droit administratif : l’administration, qui relève par nature du pouvoir exécutif, doit exécuter la loi. Elle doit s’y conformer en tout point car elle constitue l’expression du peuple par l’intermédiaire de ses représentants 2 .

2.1.4. Les sources internes à l’administration

L’administration produit une partie de sa propre réglementation ; il s’agit de décrets, de délibérations, d’arrêtés, etc. Elle est tenue de s’y conformer.

2.2.

LES SOURCES NON ÉCRITES DU DROIT ADMINISTRATIF

La coutume joue un rôle négligeable en matière administrative comme dans l’ensemble du droit français, droit écrit.

La jurisprudence constitue en revanche un élément essentiel du droit administratif. Même si le juge, judiciaire comme administratif, ne dispose pas du pouvoir d’édicter des règles de droit, qui consiste à interpréter le droit lors de différends, a, en raison de l’exemplarité de ses décisions, des répercussions sur la conduite de l’administration.

3.

LES CARACTÈRES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif est un droit spécial ; il s’agit aussi d’un droit prétorien.

3.1.

UN DROIT SPÉCIAL OU LAUTONOMIE DU DROIT ADMINISTRATIF

3.1.1. Les causes de l’autonomie du droit administratif

En France, le droit administratif est né du contexte particulier de la Révolution. En 1789 et 1790, les constituants ont posé le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, en raison notamment de l’attitude des parlements d’Ancien Régime 3 . Le juge judiciaire ne peut donc connaître de l’activité de l’administration. Dès lors, une juridiction

administrative, interne à l’administration, créant et appliquant un droit propre à l’administration, s’est peu à peu constituée.

1 Article 55 Constitution
2 Article 6 Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
3 Application de la théorie de la séparation des pouvoirs. Loi des 16 et 24 août 1790

10

Par ailleurs, l’administration a toujours été considérée comme étant dans une situation particulière comme défendant l’intérêt général. Elle ne peut donc être soumise aux mêmes règles que les particuliers.

3.1.2. Le sens de l’autonomie du droit administratif

La défense de l’intérêt public est l’idée qui domine le droit administratif. Aussi l’administration se voit-elle reconnaître un certain nombre de prérogatives particulières lorsque l’intérêt public l’exige. Cette notion a aussi pour conséquence d’imposer des sujétions particulières à l’administration.

a) Les prérogatives de l’administration

L’administration dispose de prérogatives essentiellement fondées sur un pouvoir de coercition

se manifestant en particulier par l’emploi de l’acte unilatéral. Elle bénéficie ainsi du privilège du

préalable et dans certains cas, du privilège d’exécution d’office. Ces prérogatives permettent à l’administration de contraindre l’administré. Elle se situe ainsi dans une situation inégalitaire à l’égard de ce dernier.

b) Les sujétions de l’administration

Cette autonomie du droit administratif ne joue pas seulement dans le sens des intérêts de l’administration. Ainsi dans certains cas, les règles du droit administratif sont-elles moins favorables pour l’administration que celles du droit privé : l’administration ne peut agir que dans un but d’intérêt général ou dans un but particulier défini par la loi.

3.1.3. Les conséquences de l’autonomie du droit administratif

Si certaines règles de droit privé sont transposables à l’administration et limite l’autonomie du droit administratif (règles fondamentales dont la portée dépasse le clivage entre droit administratif et droit privé), de nombreuses dispositions du droit administratif sont particulièrement différentes de celles du droit privé ou n’ont pas de correspondances.

S’il arrive au juge administratif de faire expressément référence aux règles de droit privé, celui-

ci reste maître de décider s’il y a lieu d’en faire application.

11

3.2.

LE CARACTÈRE ESSENTIELLEMENT JURISPRUDENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF

Comme tout droit, le droit administratif est issu de trois sources différentes :

- la coutume,

- la loi,

- la jurisprudence.

Il existe un nombre de textes législatifs importants (F code général des collectivités territoriales, statut général de la fonction publique, code du domaine de l’État, etc.). Mais ces textes restent fragmentaires malgré les efforts récents de codification.

En revanche, la jurisprudence tient une place essentielle en droit administratif. L’essentiel des règles administratives est d’origine prétorienne. Le juge est amené, d’une part, à préciser les dispositions législatives, et d’autre part, à combler des vides juridiques 1 pour finalement dégager un certain nombre de principes fondamentaux.

L’essentiel de la théorie générale du droit administratif est la création du Conseil d’État. De très nombreux textes n’ont pas d’autre origine que les principes de la jurisprudence du Conseil d’État.

4.

LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

Le juge administratif a toujours recherché à dégager quelques grands principes pour orienter sa jurisprudence et l’action de l’administration, avec le double souci constant de donner à l’administration les moyens de son action, et de protéger juridiquement l’administré.

La notion de service public est apparue longtemps comme le principe fondamental du droit administratif. Cette notion permettait au juge administratif de définir son champ de compétence.

4.1.

LA NOTION DE SERVICE PUBLIC EN TANT QUE FONDEMENT DU DROIT

ADMINISTRATIF

4.1.1. Puissance et gestion publiques

Depuis la Révolution jusqu’aux débuts de la IIIème République, l’administration agit dans un cadre autoritaire et centralisé ; son domaine d’intervention est limité 2 . Le droit public repose alors sur l’idée de puissance publique et de souveraineté ; ainsi peuvent être distinguées les activités de puissance publique (lorsque l’État ordonne, commande, interdit : il y a soumission au droit administratif et compétence du juge administratif) et celles de gestion (lorsque l’État se place dans la situation d’un particulier : il y a soumission au droit privé et compétence du juge judiciaire).

1 Application du principe de la prohibition du déni de justice
2 Conception de l’Etat gendarme

12

4.1.2.

L’émergence de la notion de service public

Aux débuts de la IIIème République, l’administration agit dans un cadre institutionnel plus libéral, mais tend à intervenir dans les domaines économiques et sociaux (élargissement du rôle de l’État).

Dans ce cadre se développe la notion de service public.

La notion de service public a été considérée du milieu du XIXème siècle au milieu du XXème siècle comme l’élément fondamental du droit administratif. Elle a connu son apogée vers 1910 sous l’influence de l’École du service public. Le service public est toute activité de l’administration dans un but d’intérêt général. Ces activités de service public sont profondément différentes des activités privées : elles ont des exigences qui leur sont propres (F continuité, égalité), elles impliquent un régime juridique particulier (F reconnaissance de prérogatives exorbitantes du droit commun). L’activité de service public coexiste avec une activité administrative soumise au droit privé (gestion du domaine privé, etc.).

Dès lors, le droit administratif est le droit des services publics : toute activité de service public relève du droit administratif et de la compétence du juge administratif. Cette conception est largement appliquée dans les années 1900 / 1910 1 .

4.2. LE DÉCLIN DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Le déclin de la notion de service public va être progressif ; il s’amorce avec la première guerre mondiale.

L’État, les collectivités décentralisées vont intervenir dans le domaine économique et social. La distinction entre activité publique et activité privée qui servait de base à la théorie du service public est remise en cause. Progressivement, certaines activités considérées comme service public ne se différencient plus guère d’activités privées.

Les règles du droit privé sont peu à peu considérées comme mieux adaptées pour ces activités que celles du droit administratif. Certaines activités de service public vont ainsi être soumises au droit privé (cas des services publics à caractère industriel ou commercial 2 ). Dès lors, la gestion des services publics n’est plus toujours soumise au droit administratif.

De plus, par la suite, l’État et les collectivités locales vont très souvent confier à des organismes de nature privée, la gestion d’un service public 3 .

1 Conseil d’Etat : 6 février 1903 – terrier ; Tribunal des conflits : 28 février 1908 – Feutry ; Conseil d’Etat : 4 mars 1910 - Thérond

2 Tribunal des conflits : 22 janvier 1921 – Société commerciale de l’ouest africain

3 Conseil d’Etat : 13 mai 1938 – Caisse primaire « Aide et protection »

13

4.3.

LES CRITÈRES ACTUELS DES FONDEMENTS DU DROIT ADMINISTRATIF

Fonder le droit administratif sur une notion unique a échoué. Le juge administratif a toujours utilisé deux critères en mettant tantôt l’accent sur l’un ou sur l’autre :

- le service public,

- la gestion publique.

Ainsi, pour que le juge administratif soit compétent et que soit appliqué le droit administratif, il faut, en principe, une activité de service public mais aussi que cette activité s’inscrive dans le cadre d’une gestion publique.

Enfin, dans de nombreux cas, le législateur a tranché en précisant les cas d’application d’un régime juridique administratif.

14

LIVRE PREMIER :

LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

Les structures administratives en France se caractérisent par la superposition de l’administration de l’État et de l’administration décentralisée.

15

INTRODUCTION :

Les principes fondamentaux régissant les structures administratives

17

CHAPITRE 1 :

LA PERSONNALITÉ PUBLIQUE

1.

LA NOTION DE PERSONNE MORALE DE DROIT PUBLIC

1.1.

PERSONNE MORALE ET PERSONNE JURIDIQUE

Une personne morale peut être définie comme une entité particulière, réunissant d’autres personnes, et qui, sans être une personne physique, est juridiquement reconnue et protégée.

Une personne morale est donc une personne juridique. Elle est titulaire d’un patrimoine, de droits et d’obligations. Son patrimoine, ses actes sont distincts de ceux des individus qui la composent.

En vertu du principe de la spécialité des personnes morales, elle ne peut agir qu’en fonction des buts précis pour lesquels elle a été créée.

1.2.

PERSONNE MORALE ET PERSONNE PUBLIQUE

Certaines structures administratives sont dotées de la personnalité juridique : ce sont donc des personnes morales, collectivités titulaires de droits et d’obligations.

Ces structures administratives dotées de la personne juridique sont qualifiées de personnes publiques, par l’intermédiaire desquelles la puissance publique agit.

2.

LES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

2.1.

LA DISTINCTION ENTRE LES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC ET

DAUTRES NOTIONS JURIDIQUES

2.1.1. La distinction entre les personnes morales de droit public et les entités

administratives non dotées de la personnalité juridique

Certaines structures administratives disposent d’une autonomie avec un patrimoine qui leur affecté, un budget et un financement propres, des personnes physiques qui la représentent, mais

ne constituent cependant pas une personne publique car non dotée de la personnalité morale (par exemple, un service industriel et commercial de l’État doté d’un budget annexe).

19

Certaines circonscriptions administratives ont un ressort géographique identique au territoire d’une personne morale de droit public (par exemple, le département ou la commune à la fois personnes publiques décentralisées et circonscription de l’État). D’autres circonscriptions administratives constituent un simple ressort géographique d’action pour l’administration sans personnalité juridique ni organes propres (par exemple, le canton ou l’arrondissement).

2.1.2. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes

privées 1

a) La distinction entre personnes morales de droit public et personnes physiques

Une personne physique ne peut pas être une personne publique.

b) La distinction entre personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé

- La distinction entre personnes de droit public et personnes de droit privé fondée sur les buts

Les personnes morales de droit privé sont créées par l’initiative privée. Leurs buts sont privés, ils peuvent être lucratifs ou désintéressés.

Les personnes morales de droit public sont créées par l’autorité publique. Elles ont toujours en vue un but d’intérêt général.

- La distinction entre personnes de droit public et personnes de droit privé fondée sur la coercition

L’adhésion, l’appartenance à un groupement de nature privé, doté ou non de la personnalité morale, sont libres.

L’appartenance à un groupement à caractère public n’est pas libre mais imposée par la loi.

2.2. LES CATÉGORIES DE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

2.2.1. La classification des personnes publiques selon leur objet

Les personnes publiques générales doivent être distinguées des personnes publiques spéciales.

a) Les personnes publiques générales

Les personnes publiques générales ont vocation à satisfaire l’ensemble des besoins collectifs sur un territoire donné.

1 Tribunal des conflits : 9 décembre 1899 – Association Syndicale du Canal de Gignac

20

Il s’agit de l’État, des collectivités locales visées à l’article 72 de la Constitution et des autres collectivités qui, aux termes de ce même article, seraient créées par la loi.

Seul l’État mérite vraiment l’appellation de personne générale : les collectivités territoriales ont une spécialité géographique, même si, sur leur territoire, leur vocation est traditionnellement générale.

b) Les personnes publiques spéciales

Les personnes publiques spéciales sont chargées d’intervenir dans un secteur déterminé, pour un objet précis : ce sont les établissements publics, des groupements d’intérêt public ou des personnes publiques sui generis.

Les établissements publics sont rattachés soit à l’État, soit aux collectivités locales.

2.2.2. L’État et les autres personnes publiques décentralisées

a) L’État

L’État est la personne publique de laquelle dérivent toutes les autres personnes publiques. Alors que les personnes publiques décentralisées constituent des entités administratives, l’État, outre l’aspect administratif, a un rôle législatif et judiciaire. C’est d’ailleurs la loi qui crée les collectivités territoriales (à l’exception des communes, départements et territoires d’outre-mer institués par la Constitution) et qui fixe leur autonomie, leurs compétences et leurs ressources 1 .

b) Les personnes publiques décentralisées

Les personnes publiques décentralisées dotées d’une organisation administrative distincte de celle de l’État sont :

- les personnes à vocation territoriale, telles que la commune et le département auxquels il faut ajouter la région ;

- les établissements publics, spécialisés dans un domaine d’intervention fixé par leur texte institutif.

Ces derniers constituent en principe un mode d’aménagement des services publics.

-

Les

personnes

géographique

publiques

1 Articles 34 et 72 Constitution

décentralisées

21

en

vertu

du

principe

de

décentralisation

La décentralisation territoriale consiste dans la reconnaissance de la personnalité juridique à des collectivités géographiquement délimitées. Il s’agit des collectivités locales et de leurs établissements publics.

- Les personnes publiques décentralisées en vertu du principe de décentralisation technique

La décentralisation technique consiste en l’attribution de la personnalité morale à certains services, nettement individualisés. Il s’agit des établissements publics nationaux.

- Le cas particulier des groupements d’intérêt public

Les groupements d’intérêt public sont des personnes publiques constituées d’au moins deux personnes morales (dont une au moins est une personne publique) qui s’associent pour un objet déterminé.

2.3. LES MISSIONS DES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

Une personne publique est chargée de l’exécution d’une mission de service public. Seules quelques rares exceptions peuvent intervenir.

L’attribution de mission de ce type, et des prérogatives qui y sont attachées, sont strictement délimitées.

Par exemple, les compétences administratives incombant à un organisme d’État, ne peuvent être déléguées à un organisme de droit privé, que si une disposition législative le permet 1 .

1 Conseil d’Etat : 27 octobre 1995 – Ministre du Logement c/Naceur Boualleg

22

CHAPITRE 2 :

LES RAPPORTS ENTRE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

1.

1.1.

DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION

UN ÉTAT UNITAIRE

Comme sur le plan constitutionnel, l’État se caractérise sur le plan administratif, par son unité. Les structures locales ne peuvent être que des entités administratives. Ce principe d’unité a été confirmé par la Constitution 1 et la jurisprudence.

1.2.

LA NÉCESSITÉ DE « DÉLOCALISER » LES CENTRES DE DÉCISION ADMINISTRATIVE

Les organes administratifs centraux ne peuvent à eux seuls assurer la totalité des tâches qui incombent à l’administration en tous les points du territoire. Une bonne gestion administrative impose le rapprochement entre l’administration et ses administrés.

Il s’agit donc de concilier le principe de l’unité nationale et la nécessité de diversifier l’action administrative pour tenir compte des impératifs locaux. Déconcentration et décentralisation constituent les deux modes de cet aménagement.

L’organisation administrative territoriale repose sur la Constitution 2 et sur la loi du 6 février 1992 qui dispose que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État » 3 .

1.2.1. La décentralisation

Le principe de la centralisation concentrerait, sous une même direction étatique, toutes les activités administratives qui seraient exercées, sur l’ensemble du territoire, exclusivement par les organes de l’État, centraux ou déconcentrés (dans une telle organisation, les collectivités locales, si elles existaient, n’auraient pas de personnalité juridique propre).

Mais, l’organisation administrative repose sur la décentralisation, système par lequel l’État confie à d’autres personnes morales que lui le soin d’assurer l’exécution de certaines tâches administratives.

1 Article 1 er Constitution
2 Articles 72 et suivants Constitution
3 Article 1 er Loi n° 92-125 du 6 février 1992

23

a) Décentralisation géographique et décentralisation technique

Il faut distinguer une décentralisation à caractère géographique (ou territoriale) qui concerne les collectivités locales et les établissements publics locaux, et une décentralisation à caractère technique (ou par service) qui concerne les établissements publics de l’État.

b) Les caractéristiques de la décentralisation

La décentralisation suppose :

- un domaine d’intervention administratif ;

- un domaine local ou spécial, c’est-à-dire des affaires propres à la collectivité ; c’est l’État qui détermine par la loi 1 les affaires confiées aux collectivités territoriales et aux établissements publics (F principe de la spécialité de ces collectivités) ;

- une administration dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, et l’existence d’autorités propres, émanations directes de la collectivité, souvent élues ;

- l’existence d’un contrôle, corollaire d’une certaine autonomie.

1.2.2. La déconcentration

a) La notion de déconcentration

La déconcentration constitue un aménagement de la centralisation. Elle répartit les compétences entre une administration centrale et des services déconcentrés, représentants locaux du pouvoir central. Elle donne compétence pour prendre certaines décisions à des autorités administratives qui exercent leurs fonctions dans une circonscription déterminée localement, qui représentent le pouvoir central sur un point du territoire et qui agissent et décident en son nom, en demeurant soumis à son pouvoir hiérarchique qui s’exerce sur les hommes et sur les actes.

b) Les caractéristiques de la déconcentration

La déconcentration suppose :

- un domaine d’intervention administratif ;

- un domaine local ;

- une administration qui n’est dotée ni de la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière, et qui est nommée par le pouvoir central ;

- l’existence

d’un

pouvoir

hiérarchique

l’administration déconcentrée.

1 Articles 34 et 72 Constitution

24

exercé

par

l’administration

centrale

sur

Administrations centrale et déconcentrée relèvent d’une même personne morale : la déconcentration n’est qu’une technique d’organisation au sein d’une même collectivité publique.

2. L’AMÉNAGEMENT DES RELATIONS ENTRES LES PERSONNES

PUBLIQUES

La déconcentration organise les relations internes à une personne publique. La décentralisation rend indispensable l’aménagement de relations juridiques entre les personnes publiques.

La décentralisation implique en tout état de cause un contrôle de la collectivité publique sur les organismes qui en émanent : l’État sur les collectivités territoriales et ses établissements publics ; une collectivité territoriale sur ses établissements publics locaux.

2.1. LA TUTELLE

La décentralisation impose un certain contrôle de l’État sur les organismes décentralisés pour faire respecter la légalité et préserver l’intérêt général.

F La tutelle s’applique non seulement aux organismes publics (établissements publics nationaux…), mais aussi aux institutions spécialisées de droit privé telles que les sociétés nationales, les caisses de sécurité sociale…

F À l’égard des collectivités territoriales, la tutelle est désignée sous le terme de contrôle administratif.

F De même, on peut considérer que les collectivités locales (communes, départements, régions) exercent un certain contrôle de tutelle sur leurs établissements publics.

2.1.1. La notion de contrôle de tutelle

À la centralisation correspond le contrôle hiérarchique ; à la décentralisation, un contrôle de tutelle. Comme le contrôle hiérarchique, la tutelle met en place un rapport de subordination. Cependant, il en diffère car le contrôle de tutelle, encadré par des règles juridiques très précises, met en relation des personnes publiques entre elles.

a) Le contrôle de tutelle encadré par un texte

Le pouvoir de tutelle s’exerce strictement dans les cas et sous les formes prévues par un texte. Il s’agira de la loi en ce qui concerne le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales.

25

b) Le contrôle de tutelle encadré par le juge administratif

L’usage fautif du pouvoir de tutelle engage la responsabilité de son titulaire envers l’organe sous tutelle ou envers un tiers.

L’autorité de tutelle exerce ses pouvoirs sous le contrôle du juge administratif. Et l’organisme sous tutelle dispose d’un recours pour excès de pouvoir contre les décisions de l’autorité de tutelle 1 .

2.1.2. Les modalités du contrôle de tutelle

Le contrôle porte sur les organes ou les actes d’une autre personne morale de droit public.

a) Le contrôle sur les organes

Le contrôle sur les organes est moins rigoureux que le contrôle hiérarchique.

S’agissant des collectivités territoriales, les autorités administratives sont élues : le contrôle, exercé par l’État, ne porte pas sur la désignation des personnes mais sur l’exercice de leurs fonctions. Il s’exerce, par exemple, sur les assemblées locales (F dissolution), sur les membres des assemblées locales (F démission d’office des membres), sur les autorités exécutives (suspension ou révocation).

En ce qui concerne les établissements publics nationaux, les autorités étatiques ont généralement un pouvoir de nomination des organes les plus importants.

Le juge administratif veille à rendre effective la personnalité morale et à garantir la réalité de l’autonomie de l’établissement public, en surveillant notamment le strict des compétences entre l’autorité de tutelle et l’établissement.

La tutelle ne peut pas s’immiscer dans la gestion interne de l’établissement : un recours hiérarchique contre la décision du directeur d’un établissement public ne peut pas être adressé au ministre de tutelle 2 . La délégation de signature est réservée aux personnes placées sous l’autorité du déléguant : déléguer sa signature à une personne qui exerce ses fonctions dans un établissement public, même placé sous la tutelle du déléguant, contrevient à la fois au principe de l’autonomie des établissements publics et à celui de l’autorité hiérarchique 3 .

b) Le contrôle sur les actes

La tutelle sur les actes se manifeste par des procédés variés :

- le pouvoir de substitution d’office lorsqu’une autorité s’abstient d’accomplir un acte entrant dans sa compétence, qui permet à l’autorité de tutelle, après mise en demeure, d’agir à la place de l’autorité décentralisée ;

- les pouvoirs avant décision des autorités sous tutelle ;

1 Conseil d’Etat : 18 avril 1902 – maire de Néris-les-Bains
2 Conseil d’Etat : 7 décembre 1973 – Le Couteur et Slaon
3 Conseil d’Etat : 18 mai 1984 – Association administrateurs civils secrétariat d’Etat à la culture

26

- les pouvoirs après décision des autorités sous tutelle.

- Le pouvoir de substitution

Le pouvoir de tutelle peut comporter le pouvoir de substitution d’office qui permet à l’autorité de tutelle de faire ou de refaire un acte incombant normalement aux organes sous tutelle. Mais cette possibilité est strictement limitée :

- elle ne peut être exercée que lorsque la loi impose à l’organe sous tutelle de faire un certain acte, c’est-à-dire en matière de compétence liée ;

- elle ne peut être exercée que lorsque l’organe décentralisé a été préalablement mis en demeure d’agir lui-même et s’est refusé à faire l’acte prescrit par la loi.

- Le pouvoir d’autorisation, avant décision des autorités sous tutelle

Dans certains cas, l’autorité administrative sous tutelle doit obtenir l’autorisation de la tutelle pour pouvoir agir.

- Le pouvoir d’approbation, d’annulation, de suspension, après décision des autorités sous tutelle

Dans certains cas, l’autorité administrative sous tutelle doit obtenir l’approbation de la tutelle pour que ses actes obtiennent un caractère exécutoire.

Dans d’autres cas, la tutelle a la possibilité d’intervenir pour annuler ou suspendre les actes de l’autorité sous tutelle.

c) Les inspections

Les contrôles réalisés par les corps d’inspection peuvent aussi être exercés sur les organismes décentralisés. Ces pouvoirs d’inspection sont prévus par un texte.

2.1.3. L’exercice du contrôle de tutelle

a) Le contrôle de tutelle de l’État sur les établissements publics nationaux

Le contrôle de tutelle de l’État sur les établissements publics nationaux est assuré par le (ou les) ministre chargé de la tutelle technique et le ministre chargé des finances.

- Le contrôle du ministre chargé de la tutelle technique

Selon les textes, le ministre chargé de la tutelle technique dispose de pouvoirs variés d’approbation, d’annulation des actes de l’organisme, etc.

27

Il est généralement représenté au conseil d’administration d’un établissement public national par un commissaire du Gouvernement.

- Le contrôle du ministre chargé des finances

Le ministre chargé des finances dispose généralement du pouvoir d’approbation des budgets et des comptes des établissements publics nationaux. Par ailleurs, un contrôle financier s’exerce en principe sur les établissements publics nationaux à caractère administratif ; les établissements publics nationaux à caractère industriel ou commercial sont soumis au contrôle d’État.

b) Le contrôle administratif de l’État sur les collectivités territoriales

La loi du 2 mars 1982 a considérablement réduit la tutelle pesant sur les actes des collectivités locales, dénommé contrôle administratif.

Le représentant de l’État dans le département, le préfet, exerce, en relation avec la chambre régionale des comptes, le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sur les actes des collectivités territoriales 1 . Le Gouvernement peut dans certains cas prendre certaines dispositions à l’égard des collectivités territoriales (par exemple, la dissolution d’une assemblée délibérante).

Le contrôle sur les établissements publics de santé est exercé par le représentant de l’État, le directeur de l’agence régionale d’hospitalisation 2 , en liaison avec la chambre régionale des comptes.

2.2. LES RAPPORTS CONTRACTUELS ENTRE PERSONNES PUBLIQUES

2.2.1. Les rapports de l’État avec les autres personnes publiques

Les rapports de l’État avec les personnes publiques s’établissent souvent sous forme contractuelle, soit avec les collectivités territoriales pour la définition d’une action administrative (par exemple, les contrats de plan État - région), soit pour la mise en œuvre d’un service public confié à une autre personne publique (par exemple, les contrats passés entre l’État et certaines entreprises publiques : des contrats d’objectifs et de moyens sont conclus entre l’État et chacune des sociétés du secteur public de l’audiovisuel 3 ).

2.2.2. Les rapports entre personnes publiques décentralisées

Le mode normal de relations entre personnes publiques, hors le cas où s’établit entre elles un rapport de tutelle, est le contrat. S’applique ici le droit commun des contrats passés par les collectivités publiques.

1 Article 72 Constitution – Code général des collectivités territoriales
2 Code de la santé publique
3 Article 53 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

28

PREMIÈRE PARTIE :

L’ADMINISTRATION D’ÉTAT

Les structures de base de l’administration de l’État sont organisées à deux niveaux : au plan central et au plan local.

29

TITRE 1 :

L’ORGANISATION CENTRALE DE L’ADMINISTRATION D’ÉTAT

L’organisation administrative centrale est constituée par les services de l’État qui dirigent son action administrative sur l’ensemble du territoire. Ils dépendent d’autorités formant le pouvoir exécutif, qui ont à la fois un rôle politique et administratif.

31

CHAPITRE 1 :

LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES DE L’ÉTAT

La Constitution place deux organes à la tête de l’exécutif de l’État : le Président de la République et le Gouvernement qui se partagent le pouvoir administratif.

1.

LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Le Président de la République a une position prééminente en matière exécutive et donc administrative puisque la Constitution lui confie la tâche de veiller au respect de la Constitution et d’assurer, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État 1 .

1.1.

LES ATTRIBUTIONS ADMINISTRATIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

La Constitution confère le pouvoir réglementaire au Président de la République et au Premier ministre, sans préciser leurs domaines respectifs.

Le Président de la République préside le Conseil des ministres 2 . Il signe les décrets délibérés en Conseil des ministres et les ordonnances 3 .

Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État 4 ; mais il partage ce pouvoir avec le Premier ministre. L’ordonnance du 28 novembre 1958 a précisé les nominations aux emplois relevant du Président de la République 5 .

Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale 6 .

Les actes du Président de la République intervenant en matière administrative sont en principe soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant des ministres responsables (le ministre responsable est celui auquel incombe à titre principal la préparation et l’application de la décision) 7 .

1 Article 5 Constitution

2 Article 9 Constitution

3 Article 13 Constitution

4 Article 13 Constitution

5 Article 13 Constitution

6 Ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires

7 Article 15 Constitution

33

1.2.

LES POUVOIRS EXCEPTIONNELS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Le Président de la République dispose de pouvoirs exceptionnels. S’il les met en œuvre, certaines de ses décisions constitueront des actes relevant du domaine législatif au titre de l’article 34 de la Constitution ; d’autres seront considérés comme administratives.

2.

LE GOUVERNEMENT

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration et de la force armée 1 . Son action est le plus souvent déterminée dans des structures de travail tel que le conseil des ministres et les conseils ou comités interministériels, groupant les ministres intéressés à une affaire déterminée.

2.1.

LE PREMIER MINISTRE

2.1.1. Le premier Ministre

a) Les attributions administratives du Premier ministre

Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires, à l’exception de ceux pourvus sous l’autorité du Président de la République 2 .

Sa qualité de chef du Gouvernement lui permet de disposer de l’administration et de la force armée.

b) Le pouvoir réglementaire du Premier ministre

Le Premier Ministre assure l’exécution des lois et exerce un pouvoir réglementaire, sous la réserve de la compétence présidentielle en matière d’ordonnances et de décrets délibérés en Conseil des ministres.

Son pouvoir réglementaire s’exerce soit en application d’une loi dont il assure l’application, soit en raison de l’objet de l’acte qu’il prend : les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire 3 .

1 Article 20 Constitution
2 Article 21 Constitution
3 Article 37 Constitution

34

Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution 1 (c’est-à-dire par tous ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l’exécution des décrets).

2.1.2. Les services du Premier ministre

Le Premier ministre dispose d’une structure administrative permanente.

a) Le cabinet du Premier ministre

Le cabinet du Premier ministre est constitué de ses plus proches collaborateurs. Son action est surtout politique.

b) Le Secrétariat général du gouvernement

Le Secrétariat général du gouvernement est l’élément essentiel des services du Premier ministre.

c) Les autres services du Premier ministre

Le Premier ministre dispose de services spécialisés tels que le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.), la direction des Journaux Officiels, etc.

2.2. LES MINISTRES

Les administrations dépendent du Gouvernement. Elles forment un ensemble de différents ministères. L’existence de plusieurs ministères ne porte pas atteinte à l’unité de l’État car ils sont dépourvus de personnalité morale. À la tête de chaque département ministériel est placé un ministre.

2.2.1. Le ministre

Les ministres ont une fonction politique. Ils participent à l’action du Gouvernement et sont collégialement responsables devant le Parlement.

Les ministres ont également un rôle administratif : chaque ministre est le chef du département ministériel qui lui est confié et il a, de ce fait, de nombreuses attributions administratives.

1 Article 22 Constitution

35

a) Le ministre, chef du département ministériel

Le ministre dirige l’action des agents de son département. Ils sont soumis à son pouvoir

hiérarchique.

Le ministre est en principe compétent pour prendre toutes les décisions nécessaires au bon fonctionnement interne des services sous son autorité 1 . Des textes prévoient souvent la déconcentration d’une grande partie de ce pouvoir de décision aux administrations déconcentrées du ministère.

Le ministre est le chef des agents du ministère et exerce, à leur égard, l’autorité hiérarchique. Il est le gestionnaire des crédits alloués par la loi de finances.

Le ministre peut aussi édicter des directives propres à guider l’action de l’administration lorsqu’elle dispose d’une certaine latitude dans ses décisions.

b) Le ministre, représentant de l’État

Le ministre est le représentant de l’État pour tout ce qui concerne les affaires qui relèvent de sa compétence. Il agit en justice, conclut des contrats au nom de l’État.

c) Le pouvoir réglementaire du ministre

Les ministres qui ne disposent pas normalement du pouvoir réglementaire, bénéficient néanmoins d’un pouvoir réglementaire subsidiaire dans deux hypothèses :

-

lorsqu’un texte les a autorisés à prendre des règlements ;

-

lorsqu’ils prennent des règlements en leur qualité de chefs de service ; à ce dernier titre, trois types de mesures peuvent être pris :

.

le ministre peut fixer les conditions d’organisation et de fonctionnement des administrations placées sous son autorité ;

.

il peut réglementer la situation des agents placés sous ses ordres ;

.

il peut prendre des mesures réglementaires applicables aux usagers du service.

2.2.2. Les départements ministériels

Le ministre est assisté par des collaborateurs personnels qui forment son cabinet, par les bureaux du ministère ainsi que par des organes de contrôle.

1 Conseil d’Etat : 7 février 1936 – jamart.

36

a) Le cabinet

Le cabinet du ministre est constitué de ses plus proches collaborateurs. Son action est surtout politique.

b) Les bureaux, organisés en sous-direction, service, direction

Les bureaux constituent l’élément permanent des ministères. Ils sont organisés en directions qui regroupent services, sous-directions et bureaux. Le nombre des directions est variable.

Les bureaux préparent et exécutent le travail ministériel.

c) Les organes collégiaux

La structure de certains ministères prévoient des conseils, des comités…, réunissant des fonctionnaires relevant de plusieurs bureaux, et chargés de domaines particuliers.

2.2.3. Les corps d’inspection

Les corps d’inspection, séparés de l’administration dite active, ont, en général, pour fonction principale d’assister et d’informer le ministre, qui se décompose en une tâche de contrôle, et d’autres missions (conseils de gestion, d’organisation, études de problèmes internes…).

Leur champ d’action est variable (il peut comporter les services centraux, les services déconcentrés, les organismes décentralisés…) ; le domaine d’intervention de l’inspection générale des finances, rattachée au ministre chargé des finances, s’étend aux autres départements ministériels.

38

CHAPITRE 2 :

LES AUTRES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

À côté du Président de la République et du Gouvernement, des structures administratives, parfois de nature partiellement juridictionnelle, exercent des compétences consultatives, prennent des décisions administratives ou juridictionnelles.

1.

LES ORGANISMES ADMINISTRATIFS COLLÉGIAUX

Des organismes de type collégial jouent un rôle généralement consultatif dans l’administration. Ils sont destinés à éclairer l’autorité de décision.

1.1.

LE CONSEIL D’ÉTAT

Le Conseil d’État constitue en même temps qu’une juridiction, le plus important des conseils du Gouvernement. Dans l’exercice de cette fonction, il émet des avis. Dans certains cas, le Gouvernement est tenu de requérir l’avis du Conseil d’État préalablement à la prise d’une décision ; cependant, le Gouvernement n’est pas lié par l’avis rendu en dehors de l’hypothèse exceptionnelle où les textes requièrent un avis conforme.

Le Conseil d’État est obligatoirement consulté sur les projets de lois avant leur présentation au Conseil des ministres 1 , sur les ordonnances 2 et sur les décrets en Conseil d’État.

Enfin, le Conseil d’État désigne un conseiller d’État comme membre du Conseil supérieur de la magistrature 3 .

1.2.

LES ORGANISMES CONSULTATIFS À COMPÉTENCE SPÉCIALE

De nombreux conseils, comités ou commissions spécialisées dans telle ou telle matière sont installés auprès des ministères.

Parmi les organismes consultatifs à compétence spéciale, on peut citer le Conseil supérieur de la défense nationale, le Conseil supérieur de la fonction publique.

1 Article 39 Constitution
2 Article 38 Constitution
3 Article 65 Constitution

40

2.

LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Le législateur a créé de nombreuses autorités administratives indépendantes : la Commission des opérations de bourse, le Conseil supérieur de l’audiovisuel 1 , le Conseil de la concurrence, la Commission nationale informatique et libertés, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants 2 , la Commission nationale de déontologie de la sécurité 3 , l’Autorité de régulation des télécommunications, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage 4 , etc.

La qualification d’autorités administratives indépendantes et la détermination du périmètre de cette notion sont difficiles.

2.1. DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

Les autorités administratives indépendantes sont des structures administratives et leurs décisions sont a priori de nature administrative. Dans certains cas, elles sont habilitées à prendre des mesures de sanction qui sont à la frontière entre sanction administrative et décision juridictionnelle.

2.2. DES STRUCTURES INDÉPENDANTES

2.2.1. Le statut des autorités administratives indépendantes

a) La personnalité juridique des autorités administratives indépendantes

Certaines autorités administratives indépendantes sont dotées de la personne juridique (par exemple, la Commission des opérations de bourse est un établissement public) ; d’autres ne le sont pas.

b) La nomination des membres des autorités administratives indépendantes

La nomination des membres des autorités administratives indépendantes fait le plus souvent intervenir les autorités les plus hautes de l’État : le Président de la République, le Gouvernement, le Parlement. Certains parlementaires peuvent en être membres en tant que représentants du Parlement.

1 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication
2 Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000
3 Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commision nationale de déontologie de la sécurité
4 Loi n° 99-223 du 23 mars relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage

41

2.2.2.

Les attributions des autorités administratives indépendantes

Les autorités administratives indépendantes interviennent dans des domaines particuliers où sont en jeu des libertés publiques fondamentales telles que la liberté d’expression, la préservation de la vie privée ou du droit de propriété.

Les domaines d’intervention qui leur sont attribuées échappent ainsi au Gouvernement. Les autorités administratives indépendantes ont ainsi, en principe, un rôle de protection de l’individu.

42

TITRE 2 :

L’ADMINISTRATION TERRITORIALE D’ÉTAT

L’exécution sur l’ensemble du territoire national (et à l’étranger avec les services diplomatiques) des missions de l’État, suppose la présence sur place de services administratifs, représentants du pouvoir central.

44

CHAPITRE 1 :

LES PRINCIPES DE L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION DE L’ÉTAT AU NIVEAU LOCAL

L’administration de l’État à l’échelon local est constituée de services exerçant leur activité dans le cadre de circonscriptions correspondant à une fraction du territoire national. Cette organisation repose sur une certaine déconcentration des tâches et des pouvoirs au sein de l’administration d’État.

1. LE PRINCIPE DE LA DÉCONCENTRATION

Par principe, l’activité administrative de l’État relève des services déconcentrés qui ont une compétence de droit commun ; les administrations centrales, qui conservent un rôle de conception et de contrôle, ont une compétence d’attribution. En effet, en vertu de la loi du 6 février 1992, placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l’État se composent d’administrations centrales et des services déconcentrés 1 . Sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial 2 . La déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l’État 3 .

Le décret du 20 octobre 1999 met en œuvre le principe de déconcentration en matière de décisions de l’État relatives aux investissements publics 4 . Les investissements civils exécutés par l’État et les investissements exécutés avec une subvention de l’État sont d’intérêt régional ou départemental, à l’exception des investissements d’intérêt national déterminés par décret (le maintien de la décision au niveau central constitue l’exception) 5 . Le préfet de région décide de l’affectation des autorisations de programme, déléguées par les ministres sous forme de dotations globales, entre la région et le département 6 .

2. LES NIVEAUX D’ADMINISTRATION

Il existe essentiellement trois niveaux principaux de circonscriptions administratives de l’État 7 :

- l’arrondissement,

- le département,

- la région.

auxquels il faut ajouter la commune.

1 Loi n° 92-125 du 6 février 1962 relative à l’administration territoriale de la République
2 Article 2 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
3 Article 1 er Décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992 portant charte de la déconcentration
4 Décret n° 99-896 du 20 octobre 1999
5 Article 24 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
6 Article 26 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
7 Article 4 Loi n° 92-125 du 6 février 1992

46

Ces circonscriptions administratives sont des portions du territoire national servant de cadre d’action aux différents services de l’État, et n’ont pas de personnalité juridique.

2.1. LE NIVEAU RÉGIONAL OU SUPRA-DÉPARTEMENTAL

La circonscription régionale est l’échelon territorial de mise en œuvre des politiques en matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire, d’animation et de coordination des politiques de l’État relatives à la culture, à l’environnement, à la ville et à l’espace rural 1 .

2.2. LE NIVEAU DÉPARTEMENTAL

Le département est la circonscription de base des services déconcentrés de l’État 2 .

2.3. LES NIVEAUX INFRA DÉPARTEMENTAUX

Certains services déconcentrés de l’État sont installés dans les circonscriptions de l’arrondissement ou du canton. On peut citer les administrations de l’Intérieur, des Finances et la Gendarmerie nationale.

2.3.1. L’arrondissement

L’arrondissement est le cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action administrative locale de l’État 3 . À un arrondissement correspond en principe une sous- préfecture.

2.3.2. Le canton

Au canton correspond en principe du poste comptable du Trésor et un poste de la Gendarmerie nationale.

2.3.3. La commune

Certains services de l’État sont nécessairement assurés dans chaque commune. Le maire, autorité communale élue, est pour certaines de ses attributions, un agent de l’État placé sous l’autorité hiérarchique du préfet.

1 Article 3 Décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992
2 Article 4 Décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992
3 Article 5 Décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992

47

En tant que représentant de l’État, le maire doit publier et exécuter les lois et règlements, assurer l’exécution des mesures de sûreté générale 1 , légaliser les signatures 2 , participer aux opérations électorales, à l’organisation de l’enseignement primaire et contribuer au service national. Le maire et les adjoints sont officiers de police judiciaire 3 et officiers d’état civil 4 .

2.4. LES AUTRES NIVEAUX DORGANISATION

2.4.1. Le cas particulier de l’Éducation nationale

Les services de l’Éducation nationale sont installés par académie qui regroupe plusieurs départements. Un recteur est placé à la tête d’une académie. Des inspections d’académie sont installées au niveau départemental.

2.4.2. Le cas particulier de la Défense nationale

Le territoire national est divisé en circonscriptions militaires propres aux besoins des armées :

régions terre, régions maritimes et régions aérienne.

3. L’EXERCICE DU POUVOIR HIÉRARCHIQUE DANS LE CADRE DE

LA DÉCONCENTRATION

À la déconcentration correspond l’exercice d’un pouvoir hiérarchique des administrations centrales sur les services déconcentrés.

Un représentant du pouvoir central est placé à la tête des circonscriptions administratives ; il a une compétence locale de décision, ce qui l’autorise à régler directement, à la base, les affaires dans son domaine. Toutefois, le pouvoir hiérarchique permet à un unique organe de direction de faire prévaloir sa volonté sur tous ses subordonnés. Ainsi, l’administration locale est placée sous l’autorité hiérarchique du pouvoir central.

1 Article L 2122-27 Code général des collectivités territoriales
2 Article L 2122-30 Code général des collectivités territoriales
3 Article L 2122-31 Code général des collectivités territoriales. Article 16 Code de procédure pénale
4 Article L 2122-32 Code des collectivités territoriales

48

CHAPITRE 2 :

L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

Le département est la circonscription fondamentale de l’administration de l’État au niveau local. Les institutions de l’État au niveau départemental reposent sur le préfet et les services déconcentrés des différents ministères.

1.

LE PRÉFET

La fonction préfectorale est conçue comme une fonction d’autorité et d’unité : dans le département, le préfet est l’agent du Gouvernement et de chaque ministre. Il y dirige les services déconcentrés de l’État 1 , et a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois 2 .

1.1.

LE STATUT DU PRÉFET

1.1.1. La nomination du préfet

Le Président de la République nomme les préfets par décret en Conseil des ministres 3 .

1.1.2. Les obligations et garanties du statut préfectoral

Le droit de grève n’est pas accordé aux préfets. La liberté syndicale ne leur est pas reconnue.

1.2. LES MISSIONS DU PRÉFET

Le Préfet assure la représentation de l’État, est le garant de l’ordre public, et veille à la mise en œuvre de la politique gouvernementale.

1 Loi n° 82-213 du 2 mar 1982. Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
2 Article 72 Constitution
3 Article 13 Constitution

50

Les attributions du préfet peuvent être divisées en trois catégories :

- la représentation de l’État et du Gouvernement,

- la direction des services déconcentrés de l’État,

- le contrôle des collectivités locales.

1.2.1. Le préfet, représentant de l’État

La loi du 2 mars 1982 a affirmé l’unité de représentation de l’État : le préfet est l’unique représentant de l’État dans le département 1 .

a) Le préfet, représentant de l’État et du Gouvernement

- Le préfet, représentant extérieur de l’État

Le préfet est le délégué du gouvernement, le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres. Il assure la tâche de représentation de l’État dans les cérémonies officielles.

- Le préfet, représentant juridique de l’État

Le préfet est habilité à représenter l’État en justice. Il a la possibilité de contester la compétence judiciaire pour connaître d’un litige administratif.

Le préfet est compétent pour conclure au nom de l’État toute convention avec les collectivités publiques décentralisées ou des tiers.

b) Le préfet, chargé de l’ordre public

- Les pouvoirs de police administrative du préfet

Le respect des lois et de l’ordre public doit être assuré par le préfet. Il dispose pour cela de pouvoirs de police générale et de compétences relevant de polices spéciales.

. Les pouvoirs de police administrative générale

Des pouvoirs de police administrative générale sont attribués au préfet. Ses interventions ont pour objet de prévenir les troubles à l’ordre public.

La police municipale est assurée par le maire ; toutefois, le préfet est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune 2 . Le préfet peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’État

1 Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982

2 Article L 2215-1 Code général des collectivités territoriales. Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Article 1 er Décret n° 82-389 du 10 mai 1982

51

dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat 1 .

. Les pouvoirs de polices administratives spéciales

De nombreuses compétences relevant de polices spéciales sont exercées par le Préfet.

- Le rôle du préfet en matière de défense et de protection civiles

Le préfet est responsable de la préparation et de l’exécution des mesures de défense civile 2 . Il est chargé de la mise en œuvre des plans de secours en cas de catastrophes.

Le préfet agit en coordination avec les services départementaux de secours, la Gendarmerie nationale et les armées.

c) Le préfet et l’exécution des lois

Le préfet est le dépositaire de l’autorité de l’État dans le département. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois 3 et de l’ordre public 4 . Il veille à l’exécution des règlements et des décisions gouvernementales 5 .

Le préfet met en œuvre dans le département les mesures prises par l’État dans le cadre du plan national de développement économique et social et en matière d’aménagement du territoire 6 . Il intervient dans le domaine économique 7 . Il préside des commissions à caractère financier.

1.2.2. Le préfet, chef des services de l’État dans le département

a) Le principe de la subordination des services départementaux de l’État au préfet

- Le préfet, chef des services de l’État dans le département

Le préfet est le chef des services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans le département 8 . Il les dirige, sous l’autorité de chacun des ministres concernés. Il a autorité directe sur les chefs des services, les délégués ou correspondants de ces administrations quelles que soient la nature et la durée des fonctions qu’ils exercent.

Le préfet prend les décisions dans les matières entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l’État exercées à l’échelon du département 9 .

1 Article L 2215-1 Code général des collectivités territoriales
2 Article 11 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
3 Article 72 Constitution
4 Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Article 1 er Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
5 Article 1 er Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
6 Article 22 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
7 Article 23 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
8 Article 34 n° 82-213 Loi du 2 mars 1982
9 Article 6 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982

52

Les décisions administratives individuelles entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l’État, à l’exception de celles concernant les agents publics, sont prises par le préfet 1 .

Le préfet, est seul habilité à recevoir des attributions des ministres 2 , et il peut toujours déléguer sa signature, l’emploi de délégation de pouvoirs étant exclu. Il peut déléguer sa signature à ses collaborateurs, et également aux chefs de services déconcentrés 3 .

- La coordination et l’organisation des services de l’État

Le

département.

préfet

est

chargé

de

coordonner

l’activité

des

différentes

administrations

dans

le

Il arrête l’organisation de l’ensemble des services déconcentrés de l’État relevant de son autorité 4 .

- Le préfet, unique ordonnateur secondaire de l’État dans le département

Le représentant de l’État est l’unique ordonnateur secondaire des administrations civiles déconcentrées à la seule exception de l’exécution des décisions directement liées à l’assiette et au recouvrement des impôts et des recettes publiques 5 .

Le préfet est responsable de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services civils de l’État dans sa circonscription départementale 6 .

b) Les exceptions au principe de la subordination au préfet des services départementaux de l’État

Malgré le principe de l’unité de représentation de l’État dans le département et les régions, certains services déconcentrés échappent à l’autorité du préfet 7 .

Les forces armées sont placées sous l’autorité des commandants de régions et circonscriptions militaires.

Le pouvoir de direction du préfet ne s’étend pas à l’action éducatrice, à la gestion des personnels et établissements correspondants. Les services de l’enseignement sont placés sous la responsabilité des recteurs.

Les opérations de recouvrement de l’impôt et des recettes de l’État, celles de paiement de la dépense de l’État sont placées sous la direction des trésoriers-payeurs généraux, les opérations d’assiette de l’impôt sous celle des directeurs des services fiscaux.

1 Décret n° 97-34 du 15 janvier 1997
2 Article 14 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
3 Article 17 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
4 Article 6-1 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
5 Article 15 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
6 Article 15 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
7 Article 7 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982

53

Échappent encore à l’autorité hiérarchique des préfets, les services de l’inspection du travail, et l’établissement des statistiques. Les organismes juridictionnels et de contrôle des comptes, les services du ministère de la Justice ne relèvent pas non plus du préfet 1 .

1.2.3. Le préfet, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés

a) Le préfet, chargé du contrôle des collectivités territoriales

Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois 2 .

Le préfet assure au nom de l’État le contrôle administratif sur le département, sur les communes et sur les établissements publics locaux situés dans le département 3 . Il est chargé de déférer au juge administratif les actes administratifs des collectivités locales qu’il considère ne pas être légaux.

Le Conseil d’État a confirmé que c’est de l’article 72 de la Constitution que le préfet tient sa compétence pour déférer au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime illégaux, et que cette compétence n’appartient pas aux ministres 4 .

b) Le préfet, chargé du contrôle des établissements publics

Certains établissements publics nationaux sont placés sous le contrôle du préfet 5 .

c) Le préfet, chargé du contrôle des organismes privés chargés d’une mission de service public

Le préfet est dans certains cas investi d’un pouvoir de contrôle des organismes privés chargés d’une mission de service public.

Par exemple, les fédérations départementales de chasseurs, organismes de droit privé, investies d’une mission de service public, sont soumises au contrôle du représentant de l’État dans le département, qui contrôle l’exécution des missions de service public leur incombant et approuve leur budget 6 .

1 Article 9 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
2 Article 72 Constitution. Article 34 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982
3 Code général des collectivités territoriales
4 Conseil d’Etat : 15 octobre 1999 – ministre de l’Intérieur
5 Article 2 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
6 Article L 221-6 Code rural

54

1.3.

LES COLLABORATEURS DU PRÉFET

Le préfet est secondé dans sa tâche par un certain nombre de collaborateurs 1 :

- le secrétaire général ;

- le directeur de cabinet ;

- les sous-préfets dans chaque circonscription d’arrondissement.

1.3.1. Les collaborateurs directs du préfet

Un préfet adjoint pour la sécurité assiste parfois le représentant de l’État dans le département. Un sous-préfet peut être chargé de la politique de la ville dans certains départements.

a) Le secrétaire général

Le secrétaire général, adjoint direct du préfet, a le titre de sous-préfet. Il supplée le préfet en cas d’absence ou d’empêchement, assure habituellement la gestion des personnels, l’administration de l’arrondissement chef-lieu et le contrôle des collectivités territoriales, et peut recevoir des délégations de signature en toutes matières.

b) Le directeur de cabinet

Le directeur de cabinet a la qualité de sous-préfet. Il peut recevoir des délégations de signature du préfet. Il a des tâches de relations publiques mais s’occupe aussi des affaires politiques ou à caractère confidentiel, prend en charge les activités indispensables pour assurer en toute occasion l’autorité de l’État (défense, protection civile, transmissions).

1.3.2. Le sous-préfet d’arrondissement

Le sous-préfet est soumis en principe au même statut que le préfet. Il est chargé de l’administration de l’arrondissement dont il a la charge. Il assure le contrôle des collectivités territoriales dans l’arrondissement, mais n’est pas lui-même habilité à déférer les actes qu’il estime illégaux au juge administratif.

1 Article 34 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982

55

2.

LES SERVICES DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

2.1. LES SERVICES CIVILS DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

L’organisation interne des services déconcentrés peut schématiquement être subdivisée en organes d’action et organes de contrôle (services d’inspection propres à chacune des administrations veillant à leur bon fonctionnement).

2.1.1. Les services non financiers de l’État dans le département

a) Les services de l’État dans le département en matière sociale

En matière sociale, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales et la direction départementale du travail et de l’emploi et de la formation professionnelle, placées sous l’autorité du préfet, mettent en œuvre la politique gouvernementale. La direction départementale des affaires sanitaires et sociales exerce ses missions notamment en liaison avec les organismes de sécurité sociale.

b) Les services de l’État dans le département en matière agricole

La direction départementale de l’agriculture et de la forêt, placée sous l’autorité du préfet, intervient dans le domaine agricole ; elle agit en liaison notamment avec l’Office national des forêts 1 . Une direction des services vétérinaires est aussi implantée au niveau départemental.

c) Les services de l’État dans le département en matière d’éducation et de culture

L’inspection académique représente l’Éducation nationale au niveau départemental, en liaison avec le rectorat et les établissements d’enseignement. Dans le cadre départemental l’inspecteur d’académie a compétence pour l’ensemble des affaires relevant de l’Éducation nationale, à l’exception de l’enseignement supérieur.

La direction départementale de la jeunesse et des sports, placée sous l’autorité du préfet, est chargée de mettre en œuvre la politique nationale dans les domaines des activités physiques et sportives, de la jeunesse et des loisirs.

d) Les services de l’État dans le département en matière d’équipement, de transports et de logement

La direction départementale de l’équipement, placée sous l’autorité du préfet, est chargée des transports et du logement dans le département. Son activité la conduit à exercer un pouvoir de

1 Etablissement public national

56

contrôle au nom du préfet sur les organismes d’habitants à loyer modéré. Souvent, un service de navigation ou un service maritime est chargé du secteur fluvial et maritime en liaison notamment avec Voies Navigables de France 1 et les ports 2 .

e) Les services de l’État dans le département en matière de police

La direction départementale de la sécurité publique est chargée, sous l’autorité du préfet, de l’ordre public. La direction départementale des renseignements généraux a un rôle d’information du Gouvernement au niveau local.

Le maintien de l’ordre est assuré par une ou plusieurs compagnies républicaines de sécurité.

f) Les services du ministère de l’Intérieur dans le département autres que de police

Le préfet a autorité directe sur des services relevant du ministère de l’Intérieur, parmi lesquels la direction de l’administration générale, la direction des relations avec les collectivités territoriales, la direction des actions de l’État, la direction de la réglementation.

2.1.2. Les services financiers de l’État dans le département

a) Les services du Trésor

- Le trésorier-payeur général, comptable de l’État

Le trésorier-payeur général, comptable supérieur du Trésor, est le comptable public de l’État dans le département.

- Le rôle de vérifications du trésorier-payeur général

Les comptables supérieurs du Trésor sont chargés du contrôle des comptables publics qui ont leur siège dans leur circonscription départementale 3 .

b) La direction des services fiscaux

La direction des services fiscaux est chargée de l’établissement de l’impôt et de son contrôle.

1 Etablissement public national
2 Ce sont, pour les plus importants, des établissements publics nationaux
3 Décret n° 54-122 du 1 er février 1954. Ordonnance n° 58-896 du 23 septembre 1958. Loi n° 96-314 du 12 avril 1996

57

c) La direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

La direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes intervient dans le domaine économique pour veiller au respect de la libre concurrence et de la sécurité des consommateurs.

2.2. LES SERVICES MILITAIRES DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

2.2.1. La Gendarmerie nationale

La gendarmerie départementale est en principe installée dans chaque canton. Affectée en principe dans les zones rurales, elle partage ses tâches avec la police nationale.

Des escadrons de gendarmerie mobile peuvent être chargés du maintien de l’ordre.

2.2.2. Les armées

Les corps et établissements militaires installés dans le département ne sont pas soumis à l’autorité du préfet. Au niveau départemental, un délégué militaire départemental représente l’armée de terre.

58

CHAPITRE 3 :

L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION

L’échelon régional dans l’administration d’État ne se superpose pas à l’échelon départemental de façon hiérarchique ; il ne recouvre que certaines activités administratives et seulement à son propre niveau. Le département reste le cadre essentiel de l’administration territoriale de l’État.

Le rôle et l’organisation des régions résultent du décret du 10 mai 1982 1 .

1.

LE PRÉFET DE RÉGION

Le représentant de l’État dans la région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région 2 .

Son statut et ses attributions sont identiques à celui du préfet de département, pour l’échelon départemental. Il n’a pas d’autorité hiérarchique sur les préfets de département. En revanche, le préfet de région dispose d’attributions spécifiques au plan régional.

1.1.

LES ATTRIBUTIONS SPÉCIALES DU PRÉFET DE RÉGION

1.1.1.

Le préfet de région, représentant de l’État

Le représentant de l’État dans la région porte le titre de préfet de région 3 .

a) Le préfet de région, représentant de l’État et du Gouvernement

Délégué du Gouvernement, le préfet de région est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres pour l’exercice de leurs compétences à l’échelon de la région 4 .

Le préfet de région négocie et conclut au nom de l’État toute convention que ce dernier passe avec la région 5 .

1 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets de région, à l’action des services et organismes publics de l’Etat dans la région

2 Article 1 er Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

3 Article 1 er Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

4 Article 1 er Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

5 Article 9 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

60

b) Le préfet de région et l’exécution des lois

Le préfet de région dirige, sous l’autorité du Gouvernement, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région 1 .

Il est l’unique ordonnateur secondaire des administrations civiles déconcentrées de l’État dans la région 2 .

1.1.2. Le préfet de région, chef des services de l’État dans la région

Le préfet de région est chargé plus particulièrement de mettre en

Gouvernement

territoire 3 . La planification est son domaine d’action privilégié 4 .

concernant

le

développement

économique

et

social

œuvre la politique du

du

l’aménagement

et

1.1.3. Le préfet de région, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés

Le préfet de région assure le contrôle administratif de la région et de ses établissements publics 5 .

1.2. LES ORGANES DE SOUTIEN DU PRÉFET DE RÉGION

1.2.1. La conférence administrative régionale

La conférence administrative régionale est notamment composée du préfet de région qui la préside, des préfets des départements concernés, du secrétaire général placé auprès du Préfet de région et du trésorier-payeur général de région 6 .

La conférence administrative régionale est une instance consultative en matière d’actions de l’État dans le domaine du développement économique et social et de l’aménagement du territoire. Elle est étroitement associée à l’exercice des compétences du préfet de région en matière d’investissements publics 7 .

1 Articles 1 er et 5 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
2 Article 14 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
3 Article 4 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
4 Articles 22 et suivants Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
5 Article 2 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
6 Article 32 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
7 Article 33 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

61

1.2.2.

Le secrétaire général pour les affaires régionales

Le secrétaire général pour les affaires régionales est placé auprès du préfet de région pour l’assister dans l’exercice de ses fonctions 1 . Il peut recevoir en toutes matières des délégations de signature de son supérieur, mais il a surtout vocation à s’occuper des affaires qui intéressent plusieurs chefs de services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région.

2. LES SERVICES DE L’ÉTAT DÉCONCENTRÉS AU NIVEAU

RÉGIONAL

Les services régionaux sont rarement conçus comme des niveaux hiérarchiques intermédiaires entre les administrations centrales et les services départementaux. Ces services régionaux ont souvent des tâches de gestion administratives classiques. Leurs fonctions visent souvent à assurer la concertation et la coordination des services de l’État dans les départements de la région.

Parmi les services régionaux de l’État, on peut citer les directions régionales de l’équipement, les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, les directions régionales des affaires culturelles, les directions régionales des douanes et des droits indirects.

1 Article 12 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982

62

DEUXIÈME PARTIE :

LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d’outre-mer ; toute autre collectivité territoriale est créée par la loi 1 .

L’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État 2 .

1 Article 72 Constitution
2 Article 1 er Loi n° 92-125 du 6 février 1992

64

TITRE 1 :

LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DÉCENTRALISÉE

66

CHAPITRE 1 :

LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA DÉCENTRALISATION

1.

LES CARACTÉRISTIQUES DE LA DÉCENTRALISATION

La décentralisation est une organisation par laquelle l’État confie à d’autres personnes morales de droit public le soin d’assurer la gestion administrative et de certains services publics.

1.1.

L’EXISTENCE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L’existence des collectivités locales est prévue par la Constitution 1 .

1.2.

LA DÉVOLUTION DACTIVITÉS ADMINISTRATIVES À DES AUTORITÉS LOCALES

La collectivité territoriale a un domaine d’intervention local, des affaires propres ; ce domaine relève de l’activité administrative.

1.3.

LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1.3.1. Le principe de libre administration des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales, communes, départements et régions, s’administrent librement par des conseils élus 2 .

Les collectivités locales sont dotées d’une administration élue au suffrage universel, de la personnalité juridique et de l’autonomie financière.

L’application du contrôle de l’État tant sur leurs actes qu’éventuellement, sur leurs organes, ne s’exerce qu’en application de la loi ou de textes pris en application d’une loi.

1 Article 72 Constitution
2 .Article L 111-1 Code général des collectivités territoriales. Article 72 Constitution

68

1.3.2.

La valeur constitutionnelle de la libre administration des collectivités territoriales

La libre administration des collectivités territoriales est reconnue par la Constitution. Elle doit être respectée par le législateur 1 et est garantie par le juge constitutionnel.

2.

LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION

2.1.

TROIS NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En France, il existe trois niveaux de collectivités territoriales :

- la commune,

- le département,

- la région.

Les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics locaux de coopération.

2.2.

L’ABSENCE DE RAPPORTS DE CONTRÔLE ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Il n’existe pas de rapports de hiérarchie, ni de tutelle entre ces trois niveaux.

La répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles 2 .

1 Conseil Constitutionnel : 19 et 20 janvier 1984
2 Article L 111-3 Code général des collectivités territoriales

69

CHAPITRE 2 :

LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les principes fondamentaux de l’organisation des collectivités territoriales sont déterminés par la Constitution, le code général des collectivités territoriales et le code des juridictions financières. Des textes spécifiques, en partie codifiés, déterminent certains points de l’organisation et du fonctionnement des collectivités territoriales 1 .

1. LA NOTION DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales ont la personnalité juridique et disposent d’une autonomie d’administration qui a notamment pour limites l’indivisibilité de la République, le contrôle administratif de l’État et le contrôle juridictionnel.

Leur gestion est confiée à une autorité délibérante et à une autorité exécutive toutes deux issues de l’élection.

1.1. LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE, PERSONNE MORALE DE DROIT PUBLIC

Une collectivité territoriale est sur le plan juridique, une personne morale de droit public chargée de missions de service public. Une collectivité locale, même si elle est amenée à favoriser le maintien ou le développement de l’économie sur son territoire, n’est pas elle-même une entité à finalité économique, c’est-à-dire une entreprise 2 .

Sur le plan de l’organisation administrative, il s’agit d’une entité administrative décentralisée chargée de la gestion d’intérêts locaux (F notion de décentralisation géographique).

1.2. LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE, PERSONNE PUBLIQUE TERRITORIALE

Ce sont des personnes publiques territoriales qui ont une compétence dans des domaines assez étendus mais limitée aux affaires intéressant leur circonscription.

1 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, modifiée notamment par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, etc.

2 Cour de cassation : 30 mars 1994 – Branchet c/Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Strasbourg

70

2.

LES DEUX GRANDES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

2.1. LA COLLECTIVITÉ LOCALE

La collectivité territoriale peut être une collectivité locale. Elle est en principe chargée de l’ensemble des problèmes d’intérêt général dans le cadre de sa circonscription, sous réserve des compétences du législateur et du juge.

Sont des collectivités locales : les communes, les départements, les régions, les territoires d’outre-mer.

2.2. L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC LOCAL

La collectivité territoriale peut être un établissement public local.

2.2.1. La notion d’établissement public local

Un établissement public local est une personne administrative spéciale, permettant de donner à un service public une certaine autonomie en le dotant de la personnalité morale.

2.2.2. Les caractères de l’établissement public local

a) Une personne morale

L’établissement public local est une personne morale de droit public possédant la personnalité juridique et l’autonomie financière. Il est cependant placé sous le contrôle d’une collectivité locale.

b) Une activité spécialisée

L’établissement public local intervient dans un secteur spécialisé, déterminé par son statut. Son domaine d’intervention relève des missions de service public confiées à la collectivité locale de rattachement.

c) Une collectivité locale de rattachement

En principe, l’établissement public local est placé sous le contrôle d’une collectivité locale (commune, département, région) dont elle est l’émanation.

71

3.

LA STRUCTURE DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE

3.1. UNE ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

3.1.1. La désignation des membres de l’assemblée délibérante

Organe collégial, l’assemblée délibérante est composée d’élus, désignés soit au suffrage universel direct (collectivités locales), soit au suffrage universel indirect (établissements publics locaux).

3.1.2. Les attributions de l’assemblée délibérante

L’assemblée délibérante constitue l’organe qui fixe les orientations générales de la collectivité territoriale.

En principe, sa compétence est de droit commun, les autres organes n’intervenant que dans les domaines que la loi leur a réservés ou sur délégation de l’organe délibérant, généralement pour l’exécution des décisions de cette assemblée.

3.2. UN EXÉCUTIF

Un exécutif est généralement choisi parmi les membres de l’organe délibérant : le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, sont élus par l’assemblée.

3.3. UN COMPTABLE PUBLIC

En principe, un comptable public est chargé de la tenue des comptes de la collectivité locale.

Le comptable de la commune, du département et de la région est un comptable direct du Trésor ayant qualité de comptable principal. Il est nommé par le ministre du budget après information préalable de l’exécutif concerné 1 .

1 Article L 1617-1 Code général des collectivités territoriales

72

CHAPITRE 3 :

LES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. LE RÉGIME JURIDIQUE DES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

1.1. LE DOMAINE DE COMPÉTENCE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence. Ils concourent avec l’État à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie 1 .

1.1.1. Le principe de la clause générale de compétence

La clause générale de compétence consiste dans la possibilité pour une collectivité locale d’exercer ses compétences dans tout domaine présentant un intérêt public pour elle. Ce principe est pleinement applicable pour la commune. Il est néanmoins limité par les principes constitutionnels fondamentaux et la loi.

1.1.2. Le principe de la vocation principale de chaque collectivité locale

En principe, chacune des collectivités locales a un domaine d’intervention fixé par la loi dans lequel elle est plus particulièrement impliquée.

À la commune, est conférée l’ensemble des attributions relatives à la maîtrise du sol et aux équipements de proximité. Au département est laissée la responsabilité d’assurer les aides et les services qui font appel à la solidarité locale. À la région, est confiée une mission de planification, d’impulsion et d’incitation, notamment en matière économique et de formation professionnelle.

1.2. LES CARACTÉRISTIQUES DES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La collectivité territoriale est chargée de la gestion d’un service public.

1 Article L 111-2 Code général des collectivités territoriales

74

1.2.1.

La poursuite d’un objectif d’intérêt général

La collectivité locale est chargée d’une mission d’intérêt général.

Parmi les services publics gérés par les collectivités territoriales, certains sont imposés par la loi (tels que l’aide sociale et médicale pour les départements, le service d’inhumation pour les communes).

D’autres sont facultatifs et peuvent être créés à la condition :

- qu’ils soient d’intérêt public,

- qu’ils soient de l’intérêt de la circonscription en cause,

- que le service n’empiète pas sur les attributions d’une autre personne publique (F application du principe de spécialité de la collectivité publique décentralisée),

- qu’ils ne concurrencent pas les activités privées, si celles-ci sont suffisantes pour satisfaire les besoins de la population (F application du principe de la liberté du commerce et de l’industrie).

1.2.2. Les caractéristiques des services publics gérés par les collectivités territoriales

Les services publics gérés par les collectivités territoriales peuvent avoir un caractère administratif ou un caractère industriel et commercial.

2. LES LIMITATIONS PORTÉES AUX COMPÉTENCES DE LA

COLLECTIVITÉ TERRITORIALE

2.1. LE RESPECT DES PRINCIPES JURIDIQUES FONDAMENTAUX

Si la collectivité locale a, en principe, toute liberté pour créer des services d’intérêt local, elle ne peut concurrencer les services de l’État, ni subventionner aucun culte.

2.1.1. Le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie

L’État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l’emploi. Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l’industrie, du principe d’égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles de l’aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan, la commune, le département peuvent intervenir en matière économique et sociale 1 .

1 Articles L 2251-1, L 3231-1 Code général des collectivités territoriales

75

a) Le principe de la prohibition de l’activité des collectivités locales dans le secteur concurrentiel

Les collectivités territoriales ne doivent pas, par leurs interventions économiques, fausser le libre jeu de la concurrence.

- La prohibition de l’activité des collectivités territoriales dans le secteur bancaire

Les opérations de crédit effectuées à titre habituel relevant de la compétence des banques, le juge administratif annule les décisions des autorités locales organisant la mise en œuvre d’un mécanisme général d’octroi de prêts d’une collectivité locale à d’autres collectivités locales 1 .

L’intervention des collectivités locales sous la forme de prêts accordés à d’autres collectivités locales rencontre deux types de limites tenant aux dispositions de la loi bancaire du 24 janvier 1984 et au respect de la règle de dépôt obligatoire des fonds libres au Trésor. Des exceptions à cette règle ont été limitativement reconnues par la circulaire interministérielle du 5 mars 1926.

L’article 3 de la loi du 24 janvier 1984 range le crédit bail parmi les opérations de crédit. L’article 10 interdit à toute personne autre qu’un établissement de crédit agréé, d’effectuer des opérations de crédit.

La circulaire interministérielle du 13 juillet 1989 a néanmoins admis que les collectivités territoriales pouvaient, exceptionnellement et lorsque l’intérêt local l’exigeait, effectuer des opérations de crédit bail en vue d’assurer le développement ou le maintien d’activités économiques (en particulier dans le domaine du commerce et de l’artisanat).

- La limitation de l’activité des collectivités territoriales dans le domaine soumis à la liberté du commerce et de l’industrie

. le principe de limitation de l’activité des collectivités territoriales

En principe, les collectivités territoriales n’ont pas de compétence en matière d’intervention économique dans le domaine régi par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie.

. les assouplissements au principe de la liberté du commerce et de l’industrie

L’intervention économique des collectivités territoriales est possible mais limitée. Elle ne peut se faire que sous certaines conditions de respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie, notamment de défaillance de l’activité privée. En effet, les activités commerciales restent en principe, réservées à l’initiative privée, les collectivités territoriales ne peuvent ériger des activités de cette nature en services publics locaux que si un intérêt public le justifie. Les collectivités territoriales, comme l’État, ont pour principe d’action l’intérêt général, non la recherche du profit : les interventions locales qui se justifieraient par le seul mobile du profit seraient illégales.

* Sont licites en tout état de cause et sans qu’elles répondent à d’autres conditions, les interventions qui par nature concernent l’intérêt général, qui correspondent à la mission même des collectivités publiques. Dans les domaines correspondant à un service public non commercial, qui ressortissent traditionnellement à l’intérêt général (hygiène, assistance), la création d’un service, même commercial, est légale, sans que l’existence et la suffisance de l’initiative privée doivent être prises en considération 2 .

1 Conseil d’Etat : 30 novembre 1994 – préfet de la Meuse
2 Conseil d’Etat : juillet 1939 – Chambre syndicale des maîtres buandiers de Saint-Etienne

76

* En dehors de ces domaines, les activités commerciales restent en général, réservées à l’initiative privée. La création d’un service économique est admise lorsqu’il vise à la satisfaction d’un besoin public auquel l’initiative privée ne pourvoit pas. Les interventions ne sont possibles que si, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un besoin de la population l’exige et si l’initiative privée est défaillante ou manifestement insuffisante 1 .

. Le cas particulier de la gestion d’un fonds de commerce

En principe, les communes ne peuvent pas conclure des contrats de location-gérance 2 .

Aucun texte législatif ou réglementaire ne définit la composition du fonds de commerce. Toutefois, pour que le fonds soit qualifié de commercial, il est nécessaire qu’il soit exploité par un commerçant et que l’objet du fonds soit d’effectuer à titre principal des actes de commerce. Ainsi, les établissements publics qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial ne sont pas considérés comme propriétaires d’un fonds de commerce 3 .

Par ailleurs, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie posé par l’article 7 de la loi du 2 et 17 mars 1791 interdit la concurrence des entreprises privées par des services publics. Ce principe s’oppose par conséquent à ce qu’une activité commerciale relevant du secteur concurrentiel puisse être exercée par une personne publique. La jurisprudence admet cependant que, dans certains cas, les collectivités territoriales puissent ériger en service public des activités commerciales si, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public local justifie leur intervention 4 .

Dans ce cas, les collectivités locales ne sont pas propriétaires d’un fonds de commerce, mais gestionnaires d’un service public à caractère industriel et commercial. Les collectivités locales peuvent confier par convention la gestion d’une mission de service public à caractère industriel et commercial à une personne privée. Cette convention n’est pas un contrat de location-gérance d’un fonds de commerce, mais une délégation de service public 5 .

2) le principe de la limitation des interventions financières des collectivités locales dans le secteur économique : les modalités de l’intervention locale sous forme d’attribution d’aides aux entreprises privées

Dans certains cas, la loi autorise les collectivités territoriales à attribuer des aides aux entreprises privées.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises, sous certaines conditions 6 .

- L’attribution d’aides directes aux entreprises

Le code général des collectivités territoriales fixe la nature des aides directes légales susceptibles d’être attribuées, par la région, à une entreprise privée. Les aides directes revêtent la forme de primes régionales à la création d’entreprise, de primes régionales à l’emploi, de bonifications d’intérêts ou de prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du

1 Conseil d’Etat : 12 juillet 1939 – Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers
2 Réponse ministérielle : 28 octobre 1999 – Ministre de l’Intérieur – Journal officiel Sénat
3 Cour de Cassation : 29 janvier 1952 - EDF
4 Conseil d’Etat : 30 mai 1930 – Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers
5 Réponse ministérielle : 4 mai 1998 – Journal Officiel Débats Assemblée nationale 12 octobre 1998
6 Article L 1511 et L 1511-2 Code général des collectivités territoriales

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taux moyen des obligations. Les aides directes sont attribuées par la région sous certaines conditions 1 .

Ces différentes formes d’aides directes peuvent être complétées par les départements, les communes ou leurs groupements, lorsque l’intervention de la région n’atteint pas le plafond fixé 2 . Ils peuvent uniquement compléter l’aide régionale dans la limite du plafond fixé pour chacune des aides régionales.

En matière de relations financières entre les sociétés d’économie mixte et les collectivités actionnaires, il faut distinguer de la souscription à une augmentation de capital les opérations constitutives d’aides, et dès lors soumises au régime des aides locales aux entreprises.

La société d’économie mixte ayant le statut de société anonyme, toute aide financière qui lui serait accordée par une collectivité territoriale, actionnaire ou non, en dehors d’une participation au capital, ou en dehors d’une avance de trésorerie consentie dans le cadre d’une mission autre que de prestations de services, n’est pas légale si elle ne respecte par les dispositions sur les aides locales aux entreprises 3 .

Les collectivités actionnaires peuvent consentir des avances de trésorerie aux sociétés d’économie mixte pour l’exécution des missions qu’elles leur ont confiées par convention. En dehors de ce cas, elles ne peuvent accorder légalement d’aides directes ou indirectes à une société d’économie mixte locale, qui est régie par les dispositions de la loi sur les sociétés commerciales, qu’en respectant les conditions fixées par la loi du 7 janvier 1982 et la loi du 2 mars