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Institut international de

planification de l’éducation

École et
décentralisation :
le cas du Bénin
David Odushina,
Moussiliou Moustapha
avec
Renaud Agbanze, Aliou Akadiri,
Salifou Brisso, Maurice Kpossou,
Lazare Sodji, Claire Ta

C ahiers de recherche de l’IIPE


École et décentralisation : le cas du Bénin
Autres titres parus dans la série Réformer la gestion pour l’EPT

École et décentralisation : Résultats d’une recherche en Afrique francophone de l’Ouest,


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Moussiliou Moustapha, David Odushina
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École et décentralisation : le cas du Sénégal
par Cheikh Diakhaté, avec Issakha Guèye, El Hadj Ngom, Claire Ta
École et décentralisation : le cas du Bénin

David Odushina et Moussiliou Moustapha


Avec
Renaud Agbanze, Aliou Akadiri, Salifou Brisso, Maurice Kpossou, Lazare Sodji, Claire Ta
Les appellations employées dans ce volume et la présentation des données qui y figurent n’impliquent de la part de
l’UNESCO ou de l’IIPE aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de
leurs autorités, ni quant à leurs frontières ou limites.

Cette série de documents vise à diffuser rapidement auprès des spécialistes et professionnels de la planification
de l’éducation les résultats des programmes de recherche de l’IIPE.

Vos commentaires sont les bienvenus et peuvent être directement adressés à :

a.de-grauwe@iiep.unesco.org
c.lugaz@iiep.unesco.org

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Réf. : iiep/web/doc/2008/01

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Institut international de planification de l’éducation


7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris
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www.unesco.org/iiep

© IIPE 2008
Table des matières

Liste des abréviations 6


Liste des tableaux 7
Liste des figures 9
Introduction 11
1. Présentation du Bénin 12
2. La politique de décentralisation de l’éducation 14
3. Le travail de recherche 20
Partie I. Études de terrain dans les circonscriptions scolaires (CS) de la Brousse,
de la Cité et du Centre 24
1. Étude de terrain dans la CS de la Brousse 25
2. Étude de terrain dans la CS de la Cité 43
3. Étude de terrain dans la CS du Centre 59
Partie II. Études de terrain dans les écoles des CS de la Brousse et de la Cité 69
1. Étude de terrain dans l’école de la Brousse 1/C, CS de la Brousse 70
2. Étude de terrain dans l’école de la Brousse 2/B, CS de la Brousse 80
3. Étude de terrain dans l’école de la Brousse 3/B, CS de la Brousse 93
4. Étude de terrain dans l’école de la Cité 1/A, CS de la Cité 104
5. Étude de terrain dans l’école de la Cité 2, CS de la Cité 114
6. Étude de terrain dans l’école de la Cité 3/A, CS de la Cité 125
Synthèse des études de terrain 136
1. Une présence importante de l’administration centrale
dans le processus de décentralisation 137
2. L’autonomie des acteurs locaux dans l’accomplissement de leur mission 143
3. Conclusion 152
Références 153
Tableaux 154

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5
Liste des abréviations
AGDSD Agence de gestion de la dimension sociale du développement
AGeFIB Agence de gestion et de financement des initiatives de base
ATAPE Assistance technique aux associations de parents d’élèves
AP Association des parents d’élèves
BAP Bureau de l’association des parents d’élèves
BEP Brevet d’études du premier cycle
CAFC Certificat d’aptitude aux fonctions de conseiller pédagogique
CA Certificat d’aptitude pédagogique
CAP Coordination de l’association de parents d’élèves
C/DSAP Chef de la Division du secrétariat administratif et du personnel
CEAP Certificat élémentaire d’aptitude pédagogique
CCS Chef de circonscription scolaire
CS Circonscription scolaire
CASC Commission des affaires sociales et culturelles
CEP Certificat d’études primaires
CODIR Comité de direction
CI Cours d’initiation
CP Conseiller pédagogique
DDEPS Direction départementale des enseignements primaire et secondaire
DEC Division des examens et concours
DEP Direction de l’enseignement primaire
DFSM Division des finances, de la comptabilité et du matériel
DHAB Direction de l’hygiène et de l’assainissement à la base
DIVI Direction de l’inspection et de la vérification interne
DOSP Division de l’organisation scolaire et de la prévision
DSAP Division du secrétariat administratif et du personnel
EC Enseignant communautaire
ENI École normale des instituteurs
EQF École de qualité fondamentale
FAPE Fédération africaine des associations de parents d’élèves
FCFA Francs Communauté financière africaine
IFESH Fondation internationale pour l’éducation et l’auto-assistance
MECCAG PDDE Ministère d’État chargé de la Coordination de l’action gouvernementale,
du Plan, du Développement et de la Promotion de l’emploi
MEPS Ministère des Enseignements primaire et secondaire

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École et décentralisation : le cas du Bénin

MFPTRA Ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Réforme administrative


NPE Nouveaux programmes d’études
ONG Organisation non gouvernementale
PGUD Projet de gestion urbaine décentralisée
RUP Responsable d’unité pédagogique
UASEP Union des associations sportives de l’enseignement primaire
UP Unité pédagogique
PROAP UNESCO Principal Regional Office for Asia and the Pacific
UCEP Underprivileged Children’s Educational Programme
UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’enfance
USAID United States Agency for International Development
UWESO Uganda Women’s Effort to Save Orphans

Liste des tableaux*


Tableau 1.1. Évolution des effectifs des écoles étudiées dans les CS la Brousse et de la Cité,
de 2000-2001 à 2003-2004
Tableau 2.1 Évolution de la carte scolaire dans le département de Mono-Couffo
entre 1999 et 2004
Tableau 2.2 Évolution de la carte scolaire dans la CS de la Brousse entre 2000 et 2004
Tableau 2.3 Composition de la CS de la Brousse en 2003
Tableau 2.4 Projection sur la composition de la CS de la Brousse dans les mois suivant
l’enquête
Tableau 2.5 Extrait de la fiche de bilan annuel des activités de la CS de la Brousse
en 2002-2003
Tableau 2.6 Découpage administratif de la commune de Porto-Novo
Tableau 2.7 Évolution du nombre d’écoles publiques et privées dans la CS de la Cité
entre 1999 et 2004
Tableau 2.8 Évolution des effectifs des élèves dans les écoles publiques et privées
de la CS de la Cité entre 1999 et 2004
Tableau 2.9 Évolution des effectifs du personnel enseignant dans les écoles publiques
et privées de la CS de la Cité entre 1999 et 2004
Tableau 2.10 Caractéristiques des zones pédagogiques de l’enseignement primaire
dans la CS de la Cité en 2002-2003

* Tous les tableaux sont reportés à la fin du document

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Tableau 2.11 Composition de la CS de la Cité


Tableau 2.12 Structure de la CS de la Cité selon les projections du CCS
Tableau 2.13 Budget de la CS de la Cité et exécution en 2003
Tableau 2.14 Évolution des effectifs des écoles primaires dans la CS du Centre
entre 1999 et 2004
Tableau 2.15 Évolution de la carte scolaire dans la CS du Centre entre 1999 et 2004
Tableau 2.16 Évolution des effectifs du personnel enseignant dans la CS du Centre
entre 1999 et 2004
Tableau 3.1 Évolution des effectifs du personnel enseignant à l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004
Tableau 3.2 Évolution des effectifs d’élèves à l’école de la Brousse 1/C entre 2000 et 2004
Tableau 3.3 Évolution des subventions et des effectifs de l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004
Tableau 3.4 Évolution de l’effectif du personnel enseignant à l’école de la Brousse 2/B
Tableau 3.5 Évolution de l’effectif des élèves de l’école de la Brousse 2/B
de 2000/2001 à 2003/2004
Tableau 3.6 Évolution du taux de rétention des élèves de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2002/2003, en pourcentage
Tableau 3.7 Évolution de l’effectif des élèves et des recettes de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2003/2004
Tableau 3.8 Évolution des dépenses de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2003/2004
Tableau 3.9 Caractéristiques du personnel enseignant et effectif des élèves de l’école
de la Brousse 3/B
Tableau 3.10 Évolution de l’effectif des élèves et de leur rendement à l’école
de la Brousse 3/B entre 1999 et 2004
Tableau 3.11 Évolution du budget de l’école de la Brousse 3/B de 1999 à 2004
Tableau 3.12 Évolution des résultats au CEP à l’école de la Cité 1/A
entre 1999/2000 et 2002/2003
Tableau 3.13 Évolution des budgets de l’école de la Cité 1/A entre 1999/2000 et 2003/2004
Tableau 3.14 Évolution de l’effectif du personnel enseignant à l’école de la Cité 2
entre 1999/2000 et 2003/2004
Tableau 3.15 Évolution de l’effectif des élèves scolarisés à l’école de la Cité 2
entre 1999/2000 et 2003/2004
Tableau 3.16 Évolution des résultats du CEP à l’école de la Cité 2
entre 1999/2000 et 2002/2003
Tableau 3.17 Évolution du budget de l’école de la Cité 2 entre 1999/2000 et 2003/2004
Tableau 3.18 Profil du personnel enseignant et effectif par classe de l’école de la Cité 3/A
Tableau 3.19 Évolution du pourcentage de redoublement à l’école de la Cité 3/A
entre 1999/2000 et 2003/2004
Tableau 3.20 Évolution du taux de réussite au CEP à l’école de la Cité 3/A
entre 1999/2000 et 2003/2004

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Tableau 3.21 Évolution du budget, des subventions de l’État et de l’effectif des élèves
de l’école de la Cité 3/A entre 2000/2001 et 2003/2004
Tableau 4.1 Caractéristiques des CS de la Brousse, de la Cité et du Centre en 2003-2004
Tableau 4.2 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004
Tableau 4.3 Structure des ressources financières par élève des écoles étudiées dans les CS
de la Brousse et de la Cité en 2003-2004
Tableau 4.4 Évolution du montant des subventions par élève dans les écoles étudiées
entre 2000-2001 et 2003-2004
Tableau 4.5 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004

Liste des figures


Figure 2.1 Organigramme de la CS de la Brousse
Figure 2.2 Organigramme de la CS de la Cité

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9
Introduction
1

L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) a conduit un programme de recherche


visant à examiner la mise en œuvre et l’impact des politiques de décentralisation de l’éducation
sur le fonctionnement des structures locales dans quatre pays d’Afrique francophone de l’Ouest,
à savoir le Bénin, la Guinée, le Mali et le Sénégal.
Des études de terrain ont été menées dans chaque pays, auprès de bureaux déconcentrés
d’éducation et d’écoles. Un document de synthèse a été réalisé sur l’ensemble des monographies ;
le lecteur pourra s’y référer pour une lecture globale de la conduite d’une telle politique, tout en
considérant la situation contrastée de chaque pays2.
Ce document se concentre sur l’expérience du Bénin. Après une introduction consacrée notamment
aux caractéristiques de la politique de décentralisation dans ce pays, il présente les études de
cas menées dans trois circonscriptions scolaires et six écoles, puis en synthétise les principales
leçons.

1 Joseph Ahanhanzo Glele (Ministère des Enseignements primaire et secondaire, Bénin) et Joséphine Thama-Kora
(Plan Bénin) ont participé à la préparation de cette introduction.
2. Lugaz, C. De Grauwe, A. 2006. École et décentralisation. Résultats d’une recherche en Afrique francophone de
l’Ouest. Paris : IIPE-UNESCO..

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1 Présentation du Bénin

La population du Bénin qui était de 2 069 700 habitants en 1961 est passée à 3 331 200 en
1979, puis à 4 900 000 habitants en 1992. Le taux d’accroissement inter censitaire était de
2,84 % entre 1979 et 1992. A ce rythme où le taux d’accroissement est estimé 3,25 % en 2000,
la population est de 6 768 000 habitants. Près de 60% d’entre elle réside en milieu rural, alors
que le reste vit en milieu urbain.
Une caractéristique importante de cette population est sa jeunesse avec une légère dominante
féminine : plus de 50 % de la population a moins de 16 ans, 48,8% est de sexe masculin et
51,2 % de sexe féminin selon le deuxième recensement. La densité de cette population est de
54 ha/km². Ce qui masque l’inégale répartition de la population sur le territoire où l’on observe
de fortes densités au Sud.
L’étude des caractéristiques socioculturelles montre que le Bénin compte neuf groupes de langues
dont les trois principales sont les groupes fon, adja et yoruba, dans les proportions respectives de
42 %, 16 % et 12 %.
Au Bénin, le français est l’unique langue officielle. Malgré les efforts déployés dans le domaine
de l’éducation formelle et pour la promotion de l’alphabétisation, le taux d’analphabétisme reste
élevé. Il était de 66% en 1998, s’élevant à 52% chez les hommes et à 79% chez les femmes.

Politique
Depuis plus de quatre décennies, l’histoire du Bénin est marquée par trois grandes périodes à
savoir :
– la période qui a suivi les indépendances ;
– la période révolutionnaire ;
– la période du renouveau démocratique.
Après l’indépendance, le pays s’est engagé dans un processus de développement économique basé
successivement sur plusieurs stratégies, sans toutefois arriver à mettre en œuvre les différents
plans élaborés. La vie politique a été caractérisée par des coups d’État répétés, engendrant
l’avènement de la révolution le 26 Octobre 1972. La période révolutionnaire a été marquée par
l’adoption de l’idéologie marxiste léniniste et la politique du « tout État ». Elle s’est soldée par une
crise sociale, économique, financière et la faillite du système bancaire.
Cette situation a conduit en février 1990 à la tenue d’une Conférence nationale des forces vives
de la nation qui a posé les jalons d’un État de droit garantissant les libertés fondamentales, établi
les fondements de la démocratie pluraliste, et orienté l’économie vers le libéralisme.
La nouvelle constitution adoptée en décembre 1990 instaure une République démocratique et un
régime présidentiel assorti d’un multipartisme intégral.
L’installation des conseillers municipaux et communaux est actuellement en cours et cette phase
consacre la démocratie à la base. Ce nouveau cadre politico-juridique permet le raffermissement
des bases de l’État de droit, la reconstitution de l’économie nationale, la reconquête de la place
du Bénin sur l’échiquier international, et le renforcement de la solidarité nationale

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12
École et décentralisation : le cas du Bénin

Économie
L’économie béninoise est caractérisée par un secteur primaire et un secteur tertiaire prépondérants,
à côté d’un secteur secondaire encore peu développé. Elle est essentiellement basée sur la
production agricole (cultures vivrières, coton et palmier à huile), le commerce régional et la petite
industrie manufacturière. L’agriculture, qui représente environ 40 %, du Produit Intérieur Brut
rapporte environ 60 % des recettes d’exportation et assure 70 % des emplois à la population
active.
Le Bénin a retrouvé la croissance économique depuis 1990, début du processus démocratique. En
2001, le taux de croissance du PIB par rapport à 1960 était de 5,8% (Cellule macro-économique de
la présidence de la République en collaboration avec les ministères, 2001, p. 64). Le PIB par habitant
est passé de 117 300 francs CFA (FCFA) en 1993 à 234 FCFA en 1999. Le taux de croissance
est de 4,8 % par rapport à celui de 1985 (ministère d’État chargé de la Coordination de l’action
gouvernementale, du Plan, du Développement et de la Promotion de l’emploi [MECCAG-PDPE],
2000, p. 14).

Découpage administratif
Le territoire béninois est divisé en circonscriptions administratives - les départements - lesquels
sont eux-mêmes divisés en collectivités locales – les communes. Ces dernières sont décomposées
en arrondissements, qui le sont en quartiers dans les zones urbaines ou en villages dans les
zones rurales. Le Bénin compte ainsi 12 départements et 77 communes dont trois ont un statut
particulier : Porto-Novo, Cotonou et Parakou.
Le département est administré par un représentant de l’État qui prend le titre de préfet. Celui-ci
relève hiérarchiquement du Ministre chargé de l’administration territoriale, et est nommé par
décret. Chaque commune est dirigée par un maire élu au sein du conseil communal, lui-même
élu par la population.

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2 La politique de décentralisation de l’éducation

Caractéristiques
La politique de décentralisation de l’éducation au Bénin est un processus encore récent, initié
en 2000-2001. Dans ce cadre, et dans le souci d’amélioration de la qualité de l’enseignement,
des programmes spécifiques ont été mis en place au niveau national par le pouvoir central. Les
nouveaux programmes d’études (NPE) par exemple doivent être suivis par l’ensemble du personnel
enseignant du pays.
L’efficacité interne et externe du système éducatif béninois reste une préoccupation constante des
autorités. Celle-ci est envisagée par une politique de déconcentration et de décentralisation visant
à alléger le processus de prise de décision et à impliquer les communautés bénéficiaires. Ces
structures sont investies du rôle de gestion de la question éducative aux niveaux départemental
et local.
Deux catégories de structures de gestion de l’éducation peuvent être distinguées au Bénin : les
structures étatiques implantées dans les chefs-lieux des départements et dans les communes,
que sont la Direction départementale des enseignements primaire et secondaire (DDEPS) et
la Circonscription scolaire (CS). Outre ces structures déconcentrées, figurent parallèlement les
conseils communaux et les associations des parents d’élèves.
Ainsi, la réforme de décentralisation au Bénin repose sur un double système de contrôle professionnel
(inspections réalisées par le personnel des bureaux locaux) et démocratique (participation des
communautés locales au processus de décision).
Malgré ce transfert de responsabilités de la part du niveau central, ni les bureaux locaux, ni
les communautés locales, ne disposent de suffisamment d’autonomie et de ressources pour
s’acquitter correctement de leurs tâches. En outre, l’État reste encore très présent dans la gestion
de l’éducation. La partie qui suit vise à décrire les missions et attributions que la législation confère
aux différents acteurs locaux.

Les acteurs
Présentation
• La DDEPS
La DDEPS est une structure de relais au niveau départemental de la politique de l’État en matière
d’éducation. Son directeur est nommé en conseil des ministres.

• La CS
La CS est la structure étatique la plus proche des écoles. Elle est dirigée par un inspecteur que
l’on nomme Chef de circonscription scolaire (CCS), secondé par un ou plusieurs adjoints. Elle se
compose généralement de trois services principaux :

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14
École et décentralisation : le cas du Bénin

– la Division des statistiques et de la prévision,


– la Division du secrétariat administratif et du personnel,
– la Division de la comptabilité, du matériel et des finances.
Certains bureaux peuvent intégrer d’autres divisions : la CS de la Cité dispose par exemple en
plus de la Division des examens et concours. Le nombre de postes à chacun des niveaux diffère
d’une CS à l’autre.
En dehors de ces divisions figurent également des conseillers pédagogiques (CP) qui participent
aux activités des divisions parallèlement à leurs propres activités d’animation pédagogique, de
direction des écoles et d’enseignement.
Il convient enfin d’ajouter les écoles et les unités pédagogiques (UP) qui composent les CS. Les
UP sont constituées au niveau de l’arrondissement de chaque commune et réunissent tous les
15 jours les directeurs d’école au sein d’une école autour de différents thèmes.

• Les communes
Les conseils communaux ou municipaux sont les organes délibérants et exécutifs des collectivités
territoriales. Au Bénin, la commune constitue le seul niveau de décentralisation. Les premiers
conseils communaux ont été installés en février 2003, à l’issue des élections locales de décembre
2002 et janvier 2003. En dépit de leur création récente, les lois de décentralisation leur confèrent
d’importants rôles dans la gestion de l’école, qui seront évoqués plus loin.

• Le Bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE)


L’association de parents d’élèves (APE) est l’aboutissement d’un long processus de mobilisation des
parents d’élèves autour des problèmes des écoles. Il faut attendre 1975 pour voir le mouvement
APE devenir effectif et être reconnu par la législation. Les réflexions sur l’APE ont donc abouti à
une organisation très structurée, présente dans toutes les structures éducatives de la maternelle à
l’université, ce qui fait d’ailleurs d’elle une institution incontournable dans la gestion de l’école.
Les membres des bureaux des APE sont élus au suffrage universel en assemblée générale, pour
un mandat de deux ans renouvelable. Les différents bureaux des APE d’une CS se réunissent
ensuite pour élire en leur sein les membres du Bureau de coordination de l’association au niveau
sous-préfectoral. Il existe aussi un échelon national de l’association, la FENAPEB, et continental,
avec la Fédération africaine des associations des parents d’élèves (FAPE). Un membre du bureau
local de l’APE peut ainsi se retrouver à des niveaux hiérarchiquement plus élevés dans la structure
de l’association.
Au niveau de l’école, le bureau exécutif est composé de onze membres dont:
– un président ;
– le directeur de l’école ;
– un vice-président ;
– un secrétaire général ;
– un secrétaire général adjoint ;
– un trésorier général ;
– un trésorier général adjoint ;
– un commissaire aux comptes ;
– un commissaire aux comptes adjoint ;
– un responsable aux infrastructures ;

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15
École et décentralisation : le cas du Bénin

– un responsable aux infrastructures adjoint.


Les bureaux des APE se réunissent en principe deux fois par an, la première fois au début de
l’année scolaire pour appréhender les tâches à accomplir, se donner un agenda de travail et
évaluer les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs, et la seconde fois en fin d’année,
pour évaluer le chemin parcouru à partir des objectifs initialement fixés.

Rôle
• La DDEPS
Les DDEPS sont responsables de la mise en œuvre dans chaque département (actuellement au
nombre de six) de la politique du Ministre des Enseignements primaire et secondaire.
Plus précisément, la DDEPS est chargée :
– d’arrêter la carte scolaire de son département, en décidant des ouvertures et des
fermetures des sections, classes et groupes pédagogiques, et en implantant les postes
d’enseignants et de non enseignants, dans le cadre des enveloppes budgétaires qui lui
sont attribuées par les autorités nationales compétentes ;
– de prononcer les affectations des personnels et de procéder aux mutations intra
départementales ;
– de concevoir et de mettre en œuvre des programmes de formation continue, d’inspection
et d’animation pédagogique ;
– d’élaborer et de mettre en œuvre des plans ou programmes départementaux de formation
administrative et financière, de concert avec la structure centrale compétente ;
– de mettre en œuvre la politique de répartition des manuels et matériels didactiques au
niveau de son département ;
– d’assurer la collecte et la gestion des données statistiques ;
– de régler, en liaison avec les services préfectoraux compétents, les affaires domaniales
des établissements publics.

• La CS
Comme indiqué plus haut, la CS est la structure déconcentrée de l’État la plus proche des écoles.
À ce titre elle est donc chargée de la mise en œuvre des politiques de l’État au niveau des écoles,
en s’assurant notamment de la qualité de l’enseignement dispensé. Dans cette perspective, le CCS
et les CP, effectuent des visites d’inspection et d’animation pédagogique auprès des enseignants.
Outre ces tâches, la CS est également chargée de la gestion des conflits au sein des écoles. Les
sources de conflits portent essentiellement sur les questions domaniales, les problèmes financiers
et de gestion.
Plus généralement, les CS sont chargées de :
– l’animation et du contrôle pédagogique des écoles maternelles et primaires publiques
et privées ; la formation continue des personnels des enseignements maternel et
primaire ;
– la visite des écoles maternelles et primaires et le contrôle de leur gestion sur les plans
administratif, pédagogique et financier ;
– l’établissement des listes d’aptitude en vue de la nomination des enseignants méritants
aux fonctions de directeur d’école ;

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16
École et décentralisation : le cas du Bénin

– l’organisation des évaluations périodiques et des examens scolaires ;


– la gestion des crédits affectés aux enseignements maternel et primaire ;
– le suivi des travaux d’équipement et de construction, en liaison avec les services
compétents de la DDEPS et les organes du conseil communal ou municipal ;
– la collecte et la gestion des données statistiques ;
– la préparation des décisions relevant de l’autorité du DDEPS.
Examinons en détail le rôle des CS dans la gestion ainsi que dans l’inspection du personnel des
écoles.

(a) La gestion du personnel des écoles


La nomination du directeur d’école et le recrutement des enseignants fonctionnaires et contractuels
relèvent du niveau central. Le CCS intervient dans la nomination des directeurs d’école en participant
à l’instauration d’une liste d’aptitude au terme de laquelle est établie une liste d’enseignants
devant subir l’inspection d’aptitude (enseignants titulaires du Certificat d’aptitude pédagogique
[CAP] depuis trois ans au moins). Celle-ci est menée par trois personnes : le CCS, un CP ou un
directeur et un syndicaliste. Elle se fait toujours à la surprise de l’enseignant inspecté. Suite aux
inspections, la même commission d’étude dresse la liste d’aptitude par ordre de mérite, laquelle
est transmise à la DDEPS qui statue sur ces propositions et établit les listes d’aptitude finales.
Celles-ci sont communiquées aux CS. Les CCS font des propositions de nomination de directeurs
d’école sur cette base, examinées au niveau départemental, puis par le Ministère qui prend la
décision finale.
Conformément au statut particulier de la corporation des enseignants, le CCS ne joue aucun rôle
dans le recrutement des enseignants fonctionnaires, lequel revient à l’administration centrale.
Il peut néanmoins intervenir dans le recrutement des enseignants communautaires (EC), en
collaboration avec le BAPE et le directeur d’école.

(b) Inspection et appui pédagogique


L’évaluation du personnel enseignant et des directeurs d’école relève de la CS, au travers du CCS
et des CP.
Les visites d’inspection se distinguent des visites d’animation pédagogique par le fait « qu’elles
sont toujours sanctionnées par une note et une décision d’affectation ». Il existe deux types
d’inspection :
– les visites d’école où tout est passé à la loupe et le directeur est noté ;
– des inspections systématiques où l’enseignant est noté sur sa méthode d’enseignement
et l’utilisation des outils pédagogiques. Le CCS de la Brousse a indiqué à cet égard qu’il
divisait ses visites d’inspection en une phase d’observation puis d’action, durant laquelle
il n’hésite pas « à prendre la craie et à montrer comment faire ».
Au terme de chaque inspection, des recommandations sont faites aux enseignants inspectés,
lesquels sont avisés par un rapport rédigé par l’inspecteur. Après une série d’inspections, un
bilan est dressé par le CCS lors d’une réunion rassemblant tous les maîtres et durant laquelle des
thèmes de formation sont dégagés et développés dans les UP.
À la différence d’une visite d’inspection, les visites de conseil pédagogique visent à apprécier le
travail d’un enseignant et à lui donner des conseils. Elles s’apparentent donc à une offre de formation
continue et le CP n’a aucun pouvoir de décision suite à ces visites. Celles-ci sont complétées par
les directeurs d’école eux-mêmes lors des réunions en UP. Les visites des CP ont en principe lieu

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17
École et décentralisation : le cas du Bénin

deux fois par semaine selon la norme nationale. Les séances d’UP sont organisées toutes les
deux semaines. Elles regroupent les enseignants d’un certain nombre d’écoles regroupées en
Unité Pédagogique (UP). Ces dernières sont animées par des responsables d’unité pédagogique
(RUP) et les adjoints des RUP dénommés « CO-RUP ». Les séances d’UP sont indispensables au
bon fonctionnement de l’école car elles contribuent à l’actualisation des connaissances des
enseignants.
De manière générale, le budget dont disposent les CS se compose de fonds provenant :
– de la DDEPS : celle-ci ne fournit exclusivement que des aides matérielles (moyens de
transport, matériel didactique, etc.) ;
– des parents d’élèves : le Bureau des parents d’élèves (BAPE) fournit une aide financière
suite au vote du budget de la CS à laquelle il participe ;
– des écoles : elles peuvent également contribuer au budget des CS grâce aux prélèvements
sur les subventions qu’elles reçoivent de l’État ;
– dans certains cas, des organisations non gouvernementales (ONG) ;
– enfin, plus rarement des communes.
Les écoles ne reçoivent rien en termes financiers de la CS. Au contraire, ce sont les écoles qui
financent le fonctionnement de la CS à partir des subventions qu’elles reçoivent de l’État et dont
les critères de répartition sont élaborés au niveau central. Notons au passage que le montant des
subventions accordées aux écoles se base en principe sur les effectifs de l’année scolaire écoulée
et sur les prévisions.
Le contrôle des fonds de l’école est effectué au niveau externe par la Direction de l’Inspection et
de la Vérification Interne (DIVI). Le décret n°2001-363 du 18 septembre 2001 portant attributions,
organisation et fonctionnement du ministère des Enseignements primaire et secondaire (MEPS)
lui reconnaît en effet la charge ».
Les écoles communiquent par ailleurs leurs besoins matériels à la fin de chaque année au CCS,
qui en informe le ministère. Le retrait de ces ressources se fait à la CS par le directeur d’école,
accompagné d’un représentant de l’association de parents d’élèves.

• Le directeur d’école
À défaut d’une réglementation particulière sur l’école, les responsabilités reconnues à l’école
se retrouvent dans les attributions du premier personnage de la gestion de cet espace, à savoir
le directeur d’école. Celui-ci assure la gestion pédagogique, administrative et du patrimoine de
l’école. Il incarne l’autorité de l’école et est le principal responsable du fonctionnement et de la
gestion de l’école, conformément à l’arrêté n° 34/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 29 mai 2001 portant
attributions et modalités de nomination des directeurs d’école des enseignements maternel et
primaire. Ce document le présente comme le coordonnateur de toutes les activités menées dans
son établissement, le responsable des relations extérieures et l’ordonnateur du budget de l’école.
À cet égard, l’arrêté n°34 susmentionné dispose dans son article 6 :
« Le directeur est l’ordonnateur du budget de l’école. À ce titre, il est chargé de :
– la préparation du projet de budget de l’école qu’il soumet à approbation de l’Assemblée
générale de l’Association de parents d’élèves à chaque rentrée scolaire ;
– l’exécution, en collaboration avec le bureau de l’Association de parents d’élèves, du
budget de l’école ;

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18
École et décentralisation : le cas du Bénin

– du compte rendu, en fin d’année, de l’exécution du budget à l’Assemblée générale des


parents d’élèves ».
Le directeur d’école est en outre investi des pouvoirs de gestion administrative et d’animation
pédagogique.
Si le directeur d’école dispose légalement du rôle d’ordonnateur du budget de l’école, l’association
de parents d’élèves participe à sa gestion en collaboration avec lui. Certains de ses représentants
font en effet partie, avec le directeur d’école, du comité de gestion de l’école qui étudie, adopte
et exécute le budget. L’association semble y avoir acquis une position importante, n’hésitant pas
à contester l’exécution du budget par le directeur d’école. Rappelons à cet effet que l’une des
principales sources de conflits qui surgissent au niveau de l’école est du ressort financier.

• La commune
Le décret n° 2001-414 du 15 octobre 2001 fixant le cadre général du règlement intérieur du
conseil communal dispose dans son article 60 que le conseil communal ou municipal crée en son
sein des commissions permanentes, dont celle des affaires sociales et culturelles chargée, entre
autres, des questions de l’éducation.
La loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin,
dispose dans son article 97 : « la commune a la charge de la construction, de l’équipement et des
réparations des établissements publics de l’enseignement primaire et maternel. Elle assure en outre
l’entretien de ces établissements. À cet effet, l’État lui transfère les ressources nécessaires ».

• Les APE
Le directeur est régulièrement en contact avec le BAPE qui un rôle important dans la gestion et le
fonctionnement de l’école. L’arrêté n° 34/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 29 mai 2001 dispose dans
son article 4 que « le directeur d’école assure, en collaboration avec l’Association des parents
d’élèves, l’hygiène et la sécurité au sein de l’école conformément à la réglementation en vigueur ».
En outre, ce bureau est fortement impliqué dans le recrutement des enseignants communautaires
conformément à l’arrêté n° 49/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 13 septembre 2002 portant conditions
et modalités de recrutement et d’emploi des enseignants communautaires.

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19
3 Le travail de recherche

La recherche comprenait trois étapes principales : la première consistait en l’élaboration d’un


diagnostic national, la seconde s’intéressait aux bureaux locaux (trois monographies par pays)
et la dernière, aux écoles (six monographies par pays). L’objectif était d’examiner l’impact de la
décentralisation sur le fonctionnement et la gestion de ces acteurs.

Études de terrain sur les circonscriptions scolaires


Méthodologie
Cet exercice s’est déroulé de septembre à décembre 2003. Les études de terrain sur les bureaux
locaux ont été précédées par un exercice pilote, pendant lequel les entretiens ont été menés par
une équipe internationale de six chercheurs, composée d’un représentant du Bénin, du Mali, de la
Guinée et du Sénégal ainsi que de deux membres de l’IIPE pour l’exercice pilote. Les chercheurs
locaux ont réalisé les enquêtes de terrain suivantes.
Les entretiens ont été menés auprès des dirigeants de trois CS, de son personnel, du DDEPS, de
membres du conseil communal et de la coordination de l’association de parents d’élèves (CAPE),
ainsi que de deux groupes de directeurs d’école.
L’enquête a porté sur trois bureaux locaux d’éducation, parmi lesquels devaient figurer :
– un bureau situé en zone urbaine ;
– un bureau rural ;
– un bureau appuyé par l’ONG Plan.
Ce document présente une synthèse des expériences vécues de ces trois CS.

Présentation des CS étudiées


La CS de la Brousse dans le département du Mono-Couffo, est située en zone rurale à 40 km
de son chef-lieu, Lokossa. Si la CS bénéficie de l’appui de plusieurs ONG, notamment celui de
Plan-Bénin, il convient de noter l’inquiétude du DDEPS face à l’annonce du retrait prochain du PAM
et de la cessation de son appui à la scolarisation des filles dans le département.
La proximité du bureau avec les écoles dont il a la charge constitue un atout pour lui ; l’école
primaire la plus proche de la CS se trouve à 700 mètres, et la plus éloignée se situerait selon les
propos du CCS « à 25 km ce qui est peu en comparaison avec d’autres CS rurales ».
Par ailleurs, en réponse à l’accroissement de la demande de scolarisation, la zone a connu
une expansion importante et rapide des écoles publiques, à raison de six écoles créées par an
depuis 2000-2001, ce qui contraste avec la faible représentation du secteur privé qui n’a connu,
quant à lui, qu’une seule création d’école en trois ans. Cet accroissement des constructions de
nouvelles écoles ne s’est pourtant pas accompagné de l’augmentation du nombre d’enseignants
fonctionnaires ou contractuels. Compte tenu de la pression de la demande de scolarisation, l’une
des conséquences essentielles a été l’obtention d’un taux élève par maître élevé, qui a dès lors
poussé les communautés à recruter elles-mêmes des enseignants. Il en résulte alors un important

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20
École et décentralisation : le cas du Bénin

phénomène de recrutement des enseignants communautaires dans la circonscription, qui en


compte aujourd’hui près de 43 %.
La CS de la Cité quant à elle, relève de la ville de Porto-Novo (capitale administrative de la République
du Bénin) dans laquelle sont implantés le MEPS et la DDEPS. Comme beaucoup d’autres villes,
l’éducation est caractérisée par le poids relativement important du secteur privé. Depuis cinq ans,
le nombre d’écoles publiques n’a progressé que d’à peine 3 %, en passant de 64 % en 1999-2000
à 66 % en 2000-2001, pour ne plus évoluer jusqu’à aujourd’hui. Or, dans la même période, les
écoles privées de la CS ont connu un accroissement de 43 %, en passant de 32 % en 1999-2000
à 47 % en 2003-2004. En outre, si le nombre d’écoles publiques ne croît plus depuis trois ans,
les inscriptions dans les écoles publiques ont elles aussi connu une tendance à la baisse. Cette
évolution s’expliquerait par la perception sociale négative de l’école publique et par la désaffection
des parents qui préfèrent inscrire leurs enfants dans le privé, depuis les grèves qui ont perturbé
le secteur public durant les années 2002 et 2003.
Le ratio élève par maître serait parmi les plus faibles dans cette CS, se chiffrant en moyenne à
40 dans les écoles étudiées, contre en moyenne 60 dans la CS de la Brousse.
Il n’est toutefois pas certain que les conditions d’enseignement soient plus favorables dans les
écoles publiques de cette CS. Le problème de la qualité de l’enseignement dispensé dans les
écoles publiques ne se résume pas au seul taux élève par maître. Ce problème persiste et s’exprime
entre autres dans les bâtiments vétustes et les résultats médiocres. Notons que, située en plein
centre urbain, la CS de la Cité, à la différence de celle de la Brousse, n’est pas prioritaire dans les
interventions des ONG (notamment celles de l’ONG Plan), et n’a donc pu bénéficier de leur soutien
dans la construction de locaux et d’infrastructures de qualité, favorables à de meilleures conditions
d’enseignement et d’apprentissage. Il existe enfin de grandes disparités des taux élèves/maître
entre les écoles de la circonscription.
La CS du Centre, essentiellement rurale, est située à 138 km d’Abomey, chef-lieu des deux
départements (Zou et Collines) et ville de la DDEPS. Elle est distante de 280 km de Porto-Novo,
où se trouve le Ministère. Cette distance a une influence certaine sur les rapports entre les deux
entités.
Les effectifs scolaires de la CS se sont accrus, passant de 10 756 élèves en 1999-2000 à
19 660 élèves en 2003-2004. Toutefois, en cinq ans, seulement 13 écoles ont été créées (dont
12 écoles publiques primaires et 1 école publique maternelle). Il convient de noter qu’aucune école
privée n’a été créée durant cette période.
Le secteur public reste néanmoins dynamique et prépondérant dans la région : 93 % des écoles
de la CS sont des écoles primaires publiques. Le recrutement des enseignants fonctionnaires reste
très modeste (en 5 ans, seulement 9 enseignants ont été recrutés), en revanche on assiste à un
accroissement considérable des enseignants communautaires, passant de 20 en 1999-2000 à
96 en 2003-2004.
Il convient par ailleurs de préciser que cette circonscription bénéficie de programmes de l’ONG
IFESH (Fondation internationale pour l’éducation et l’auto-assistance).

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21
École et décentralisation : le cas du Bénin

Études de terrain sur les écoles


Méthodologie
La recherche a pu être effectuée grâce à des enquêtes de terrain menées de février à mai 2004
auprès des directeurs d’école, des enseignants, du BAPE, du CCS, etc. L’enquête devait porter sur
six écoles primaires publiques des deux CS, à savoir celle de la Brousse (district appuyé par Plan)
et celle de la Cité (district urbain). Le choix des écoles était guidé par des critères de localisation
et de soutien de l’ONG Plan. Ainsi, parmi les six écoles, on devait distinguer au moins :
– une école proche et une école éloignée du bureau local ;
– une grande école et une petite école, la taille de l’école étant déterminée par le nombre
d’élèves ;
– une école comportant des enseignants communautaires ;
– une école appuyée par l’ONG Plan-Bénin ;
– une école ayant pris des initiatives dans le domaine de son fonctionnement et de sa
gestion.

Présentation des écoles étudiées


• Écoles étudiées dans la CS de la Brousse
L’école de la Brousse 1/C en zone urbaine dispose d’infrastructures précaires qui ne permettent
pas d’offrir des conditions de travail favorable à un bon apprentissage des élèves. Cette petite
école (213 élèves) est située relativement loin de la CS.
L’école de la Brousse 2/B soutenue par l’ONG Plan est située en zone rurale à 5 km environ de la
CS et de la mairie. Elle est le résultat de plusieurs scissions d’une école créée en 1966. L’effectif
des élèves s’élevait à 385 lors des enquêtes de terrain. La collaboration avec l’ONG est fructueuse
notamment dans le domaine de l’investissement et dans la construction d’infrastructures et de
locaux de qualité. L’école dispose en effet de six salles de classe, de deux bureaux et deux magasins
construits en matériaux définitifs, comme requis par les normes réglementaires.
L’école de la Brousse 3/B en zone rurale se situe relativement loin des bureaux déconcentrés de
l’État, à environ 10 km de la CS mais à deux km de la route nationale. Avec 450 élèves en 2003-2004,
c’est une des plus grandes écoles de la région. Malgré le soutien de l’ONG Plan, les infrastructures
de cette école sont encore vétustes. Elle dispose de six salles de classe (cinq paillotes et une en
banco) construites par le BAPE et qui ne répondent pas aux normes règlementaires, d’un bureau
et d’un magasin installés dans les locaux d’un autre groupe scolaire. L’école n’a ni logement pour
le personnel enseignant, ni bibliothèque. La précarité des locaux explique qu’un des prochains
enjeux du développement de l’école sera la construction de salles de classe adéquates.

• Écoles étudiées dans la CS de la Cité


L’école de la Cité 1/A située à Porto-Novo, se trouve à six km des bureaux de la CS, est à cinq
km de ceux de la mairie. Elle dispose de six classes construites en matériaux définitifs mais ne
répondant pas aux normes règlementaires, et d’un bureau muni d’un magasin pour le directeur.
Elle partage la même cour de récréation et le même terrain pour les activités sportives avec un
autre groupe scolaire et dispose d’un bloc de quatre cabines de latrines dont une seule est mise
à la disposition des 248 élèves.

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22
École et décentralisation : le cas du Bénin

L’école de la Cité 2 est située en zone rurale. Elle est distante de 8 km de la CS et de 11 km


de la Mairie. Cette école a pu bénéficier du soutien de l’ONG IFESH il y a trois ans. Cet ancien
partenariat a permis de doter l’école en infrastructures, répondant aux normes de qualité en
vigueur. Elle dispose ainsi de six salles de classe construites en matériaux définitifs, d’un bureau
pour le directeur doté d’un magasin, et également d’un puit et d’un bloc de six cabines de latrines.
En outre, les conditions financières de l’école ne semblent pas poser de difficultés.
L’école de la Cité 3/A, située en zone urbaine, ne bénéficie de l’intervention d’aucune ONG. Elle
fait partie de quatre groupes scolaires, qui comptent au total 861 élèves, dont 212 sont inscrits
à l’école de la Cité 3/A. Le groupe scolaire dispose d’importantes infrastructures immobilières
(24 salles de classe et quatre directions) et 4 cabines de latrines. La proximité de l’école avec la
CS (1 km) constitue un atout pour leurs relations.
Les écoles sélectionnées dans cette CS sont toutes caractérisées par la précarité de leurs
infrastructures et par un effectif réduit malgré leur situation géographique en zone urbaine
(exceptée l’école de la Cité 2 qui se situe en zone rurale).
Il n’en demeure pas moins que certaines écoles situées en ville sont mises à l’écart des aides
extérieures et souffrent d’infrastructures de mauvaise qualité, notamment en raison de la politique
d’intervention des ONG qui ciblent prioritairement les zones rurales. Aucune des écoles retenues
dans la CS de la Cité ne bénéficie du soutien d’ONG. L’école de la Cité 2 en zone rurale a pu
cependant bénéficier du soutien de l’ONG IFESH, mais leur partenariat a cessé depuis plus de
trois ans.
Le tableau 1.1 présente l’évolution des effectifs des écoles étudiées.
Ainsi, si les écoles de la CS de la Brousse ont connu globalement un accroissement de l’effectif
de leurs élèves ces dernières années, la tendance inverse s’observe dans les écoles de la CS de
la Cité.
Concernant la CS de la Brousse, exceptée l’école de la Brousse 1/C (qui connaît une stagnation
de ses effectifs du fait des conditions précaires de travail, aux dires du directeur), les écoles de la
Brousse 2/B et 3, toutes deux soutenues par l’ONG Plan, ont connu une augmentation évidente
des inscriptions. Cette évolution a conduit à la scission de l’école de la Brousse 2/B en 2003.
Les effectifs de l’école de la Brousse 3/B ont régulièrement augmenté, en passant de 270 à
450 élèves avec l’extension du nombre de salles de classe.
Les écoles de la CS de la Cité ont toute connu une baisse de l’effectif de leurs élèves. L’explication
la plus souvent donnée par les auteurs est l’appréhension des parents d’élèves envers le secteur
public suite aux perturbations des grèves des enseignants, en particulier durant l’année 2002-2003.
Ces grèves auraient désincité les parents à inscrire leurs enfants dans le secteur public au bénéfice
des écoles privées.
Il n’est donc pas surprenant que l’effectif moyen par classe soit plus faible dans les écoles étudiées
dans cette CS. Compte tenu de l’évolution constante du nombre d’enseignants, il en résulte alors
un ratio élève par maître qui serait plus faible dans cette CS comparativement à celle de la Brousse.
Il se chiffre en moyenne autour de 40 dans les écoles de la CS de la Cité alors qu’il s’élève en
moyenne à 60 dans celles de la Brousse. En se référant à cet indicateur, les conditions de travail
et d’apprentissage apparaissent donc moins favorables dans la CS de la Brousse, justifiant alors
d’une part le soutien d’autres partenaires (comme l’ONG Plan Bénin) compte tenu de l’insuffisance
des aides de l’État, et d’autre part le recrutement d’enseignants supplémentaires.

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23
Partie I.

Études de terrain dans les


circonscriptions scolaires (CS)
de la Brousse, de la Cité et du Centre
1 Étude de terrain dans la CS de la Brousse3

Présentation de la CS de la Brousse
Situation géographique, démographique, socio-économique
La CS de la Brousse se situe dans le département du Mono-Couffo, plus précisément à 40 km
de son chef-lieu, Lokossa, qui se trouve à 150 km au nord-ouest de Cotonou. Le Mono-Couffo est
le cumul de deux départements (Mono et Couffo) appelés à se scinder avec la mise en œuvre
prochaine de la réforme administrative qui prévoit un découpage territorial de tout le pays en
12 départements (au lieu de six aujourd’hui). Il s’étend sur 3.800 km² avec une population estimée
à 881 371 habitants (soit une densité de 231,93 habitants/km²).Le Couffo dont relève la CS de
la Brousse se trouve être le plus peuplé avec 522 904 habitants.
D’après le recensement de 1999, la population de la commune s’élève à 93 137 habitants, avec
une majorité de femmes : 50 435 femmes et 42 702 hommes. La commune rencontre différents
défis à son développement. Le conseil communal, dans l’entretien, en identifiait quatre :
– L’inexistence ou la pauvre qualité des voies de communication (par exemple l’absence
de téléphone)
– Le fait que l’électrification des arrondissements n’est pas assurée
– L’insuffisance d’eau potable
Le mauvais développement de l’agriculture, malgré le premier rang qu’occupe la commune par
rapport à l’ensemble des autres localités de la région dans la production des agrumes, des
maraîchers et de certaines céréales (maïs, niébé, haricot) et qui fait d’elle « le grenier de tout le
département et des départements limitrophes (Zou, Atlantique notamment) » aux dires du maire.
Celui-ci poursuit : « les recettes faites sur le seul marché central vont au-delà de 500 000 FCFA
tous les cinq jours qu’il s’anime ».
Si l’agriculture reste la principale source de revenu alimentant les caisses de la commune, toutefois,
elle est confrontée à de nombreuses difficultés :
– utilisation d’intrants non adaptés par les paysans analphabètes ;
– enclavement de la commune avec des pistes de desserte rurale en très mauvais état ne
facilitant pas l’acheminement des produits vers des points de vente ;
– marchés non construits mettant les produits sous l’effet des aléas ;
– problème de la conservation des produits agricoles et de maîtrise d’eau ne permettant
pas de faire de prévisions fiables et soumettant la production aux aléas climatiques.

3. Cette étude a été réalisée dans le cadre d’un exercice pilote par une équipe internationale composée de : Djénabou
Balde (Guinée), Anton De Grauwe (IIPE), Cheikh Diakhaté (Sénégal), Denis Dougnon (Mali), Candy Lugaz (IIPE),
Moussiliou Moustapha (Bénin).

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25
École et décentralisation : le cas du Bénin

Situation de l’éducation primaire


Avec un taux brut de scolarisation estimé l’année dernière à 121,71 %, le département dispose
pour l’année scolaire 2003-2004 de 752 écoles publiques contre 580 en 1999-2000, soit une
augmentation de 172 écoles en cinq ans. Le tableau 2.1 présente l’évolution de la carte scolaire
dans le Mono-Couffo.
En moyenne, il apparaît un accroissement d’environ 43 écoles publiques par an, ce qui correspond
au nombre total d’écoles privées existant dans tout le département à ce jour. Cet accroissement
d’écoles publiques est dû au fort taux de scolarisation enregistré dans le département (96 %)
résultant de la forte sensibilisation des populations à la scolarisation des enfants ainsi que des
actions concrètes des ONG et autres organismes opérant sur le terrain (Plan Bénin, par exemple
qui s’implique, entre autres, dans la construction des écoles ; le PAM qui offre des rations de
nourriture aux filles [rations sèches]).
Notons à cet égard l’inquiétude du DDEPS face à l’annonce du retrait prochain du PAM et de la
cessation de son appui à la scolarisation des filles dans le département.
Plus particulièrement au niveau de la CS de la Brousse, la carte scolaire du secteur public a évolué
à un rythme régulier de six écoles par an depuis l’année scolaire 2000-2001, comme le montre
le tableau 2.2.
Le nombre d’écoles primaires de la CS a connu une expansion importante et rapide ces dernières
années, comme en témoigne le tableau 2.2 : elles seraient ainsi au nombre de 76 pour l’année
scolaire 2003-2004, soit 18 de plus que trois ans auparavant.
L’élargissement de la carte scolaire relève, aux dires du DDEPS, « d’un genre de planification qui
tient compte de la demande de scolarisation » devenue très forte dans la CS de la Brousse. Comme
il a été mentionné précédemment, la pression de la demande résulte entre autres des programmes
de sensibilisation des ONG. Les communautés et ces mêmes ONG ont tâché d’y répondre en créant
de nombreuses écoles. Notons que le DDEPS reconnaît le rejet de plusieurs demandes de création
d’écoles ralentissant alors le rythme de croissance des écoles publiques. Diverses raisons ont
été invoquées telles que le manque de terrain devant accueillir l’école à créer, les retards dans la
constitution des dossiers, la pénurie en personnel enseignant …
Le même rythme d’évolution n’est pas observé au niveau des écoles privées où on note une seule
création en trois ans. Pour le DDEPS et le CCS, la pauvreté des populations expliquerait cette faible
représentation du secteur privé dans le champ scolaire (qui ne serait d’ailleurs pas spécifique à la
CS de la Brousse) : « l’école privée se crée à perte. Si les parents ne sont pas en mesure de payer
les 2 000 F de scolarité exigés dans le public, on ne peut pas espérer d’eux de pouvoir faire face
aux frais cinq fois plus élevés dans le privé ».
Cet accroissement de la création d’écoles publiques ne s’est toutefois pas accompagné de
l’augmentation du nombre d’enseignants fonctionnaires ou contractuels.
L’une des conséquences a dès lors été l’obtention de taux d’élèves par maîtres et par classe
très élevés, ce dernier allant jusqu’à 135 dans certaines écoles. Cette situation a dès lors
poussé les communautés à recruter elles-mêmes des enseignants, la plupart du temps
dépourvus des qualifications nécessaires, et à donner naissance au phénomène des enseignants
communautaires.
L’accent a été mis durant l’ensemble des entretiens sur l’importance de ce type d’enseignants dans
la CS. Il s’agit d’une situation commune à l’ensemble du département du Mono-Couffo – que le

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26
École et décentralisation : le cas du Bénin

DDEPS définit lui même « en tête du peloton » à cet égard avec 852 enseignants de ce type durant
l’année scolaire 2002-2003, contre 1698 enseignants fonctionnaires et 689 contractuels, soit
environ 26 % du total de ces enseignants. Au sein du département, il y a des différences importantes
entre circonscriptions, celle de la Brousse comptant 43 % d’enseignants communautaires.
Les enseignants communautaires sont en principe payés par les APE et leur Coordination au niveau
de la Commune. Les représentants de cette Coordination nous ont précisé en avoir payé 130 pour
l’année 2002-2003, à un montant de « 15 000 FCFA pendant 9 ou 10 mois ». Les sources de
financement de ces salaires sont les cotisations des parents, qui peuvent s’élever, dans certaines
écoles, à 1 500 ou 2 000 FCFA par an. Mais cette question du paiement n’est pas sans ambiguïté,
des directeurs d’école attestant en effet que certains de ces enseignants n’avaient pas reçu tout
leur salaire en 2002-2003.
Les fonctionnaires rencontrés (DDEPS, CCS et son personnel, directeurs d’école) ont insisté sur le
caractère nuisible d’une telle situation sur la qualité de l’éducation : si ces enseignants permettent,
certes, de répondre aux besoins quantitatifs d’enseignants, ils ne disposent pas pour autant des
qualifications et des compétences requises pour enseigner. En effet, comme l’a rappelé le DDEPS
durant les entretiens, « on ne peut pas s’improviser enseignant ».
Des compléments ont toutefois été apportés à cet égard par le DDEPS qui a fait circuler une note
de service précisant la hiérarchie entre les enseignants titulaires, contractuels et communautaires,
résumée par ce dernier comme suit : « ne peut être candidat à la fonction publique que celui qui a
été enseignant contractuel et ne peut être enseignant contractuel que celui qui a été enseignant
vacataire et communautaire. »
L’école primaire la plus proche de la CS se trouve à 700 mètres, et la plus éloignée « à 25 km
seulement en comparaison avec d’autres CS », comme l’a souligné le CCS. La proximité des
écoles n’est pas sans importance : elle permet, comme on verra, un meilleur suivi par la CS. En
2002-2003, la CS compte par ailleurs 302 enseignants (107 fonctionnaires, 65 contractuels et
130 communautaires), et 19 755 élèves (11 555 garçons et 8 200 filles).

L’organisation et les ressources de la CS


Les missions et attributions officielles du bureau
Le CCS a ainsi fait référence à ce décret durant les entretiens en indiquant qu’« avant 2001,
la CS n’était pas une structure reconnue comme une entité relevant du ministère : elle était
perçue comme une entité extérieure à la direction départementale. Depuis 2001, elle figure dans
l’organigramme du ministère ». Le DDEPS a en outre précisé la hiérarchie entre ces deux échelons,
la CS étant « le répondant de la DDEPS au niveau communal ».
Les entretiens ont témoigné d’une assez bonne connaissance par l’ensemble des acteurs de
ce rôle de la CS. Le DDEPS a d’ailleurs souligné que la CS « dispose d’une certaine autonomie
pédagogique. Elle organise les écoles en unités pédagogiques. Elle planifie les visites d’inspection
et les interventions des conseillers pédagogiques. Elle organise les évaluations mensuelles et
trimestrielles, en détermine les périodes et les items d’évaluation (pour les évaluations mensuelles,
la DDEPS jouant ce rôle pour les évaluations trimestrielles) ».
La CS étant « le répondant de la DDEPS au niveau communal », elle constitue le premier
interlocuteur entre les acteurs situés à ce niveau (directeurs d’école, enseignants, association de
parents d’élèves) et l’administration. Elle est de ce fait chargée de la transmission des informations

Institut international de planification de l’éducation


27
École et décentralisation : le cas du Bénin

du ministère ou de la DDEPS auprès des écoles, ainsi que de la résolution des conflits qui y
surgissent.
Les entretiens ont révélé le caractère déterminant que peuvent avoir la personnalité et l’implication
professionnelle du CCS dans l’accomplissement de ce rôle par la CS. Ces deux éléments l’amènent
en effet non seulement à accomplir sa tâche consciencieusement telle que le requiert la loi, mais
voire même aussi à la dépasser, en demeurant constamment à l’écoute des préoccupations des
acteurs locaux. Un groupe de directeurs d’école nous a ainsi confié : « le CCS nous indique les
procédures financières à suivre dans le domaine de la gestion des fonds qui nous sont confiés. »

Le personnel : organigramme et profil


Organigramme de la CS
La CS de la Brousse est dirigée par un inspecteur que l’on nomme le CCS et se compose de trois
services, récemment renommés :
– la Division des statistiques et de la prévision,
– la Division du secrétariat administratif et du personnel,
– la Division de la comptabilité, du matériel et des finances.
La Division des statistiques et de la prévision et celle de la comptabilité, du matériel et des finances
ne sont chacune composées que d’une personne, leurs responsables respectifs. Deux personnes
travaillent en revanche au sein de la Division du Secrétariat administratif et du personnel.
Lors des entretiens, le CCS a précisé que cet organigramme était loin d’être le même que celui
qui caractérisait la CS lors de sa prise de fonction. Celle-ci n’était en effet composée que de deux
« grands pôles d’activités » : le secrétariat et « les autres charges ». Le personnel n’était alors
composé que de deux personnes. Il apparaît donc que le responsable du deuxième pôle d’activités
était débordé par l’ampleur des tâches à accomplir.
À l’organigramme actuel s’ajoutent un assistant et deux conseillers pédagogiques (CP) qui participent
aux activités des divisions parallèlement à leurs propres activités d’animation pédagogique, de
directeurs d’école et d’enseignant, compte tenu de la charge de travail de ces dernières. Ils peuvent
donc être inclus dans l’organigramme de la CS. Un troisième CP, qui vit dans la commune de la
Brousse, s’occupe des écoles maternelles de différentes circonscriptions.

Figure 2.1 Organigramme de la CS de la Brousse

CCS

Division des statistiques Division du secrétariat Division de la comptabilité,


et de la prévision administratif et du personnel du matériel et des finances

Conseillers pédagogiques

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Lors du déroulement des entretiens, la composition de la CS était la suivante (voir tableau 2.3).
Le personnel de la CS s’élevait donc à neuf personnes, ce qui semble important à première vue.
Le CCS s’est d’ailleurs considéré « chanceux » de disposer « d’autant de personnel, au regard de
la situation dans d’autres CS ». Dans d’autres CS, le personnel ne se réduit qu’à un nombre très
restreint de personnes, voire même à la personne même du CCS. Toutefois, si cette situation
semble a priori confortable du point de vue de la quantité du personnel à disposition, au moins
quatre problèmes se posent.
Premièrement, parmi ce personnel, figurent un malvoyant (l’assistant) et un infirme. La CS
comptait donc lors des entretiens seulement quatre personnes valides, CCS compris et CP exclus.
Ce redéploiement d’enseignant malades, et donc incapables d’enseigner, vers des bureaux
administratifs semble être devenu une tradition, même un acquis au Bénin.
Deuxièmement, les responsables respectifs de la Division du secrétariat administratif et du
personnel, et de la Division de la comptabilité, du matériel et des finances, iront à la retraite au
1er janvier 2004. Compte tenu de ce prochain départ le nombre du personnel doit être revu à la
baisse. Il n’est en effet pas prévu que ces deux personnes soient remplacées. Il apparaît dès lors
que dans quelques mois, le CCS ne disposera, exceptés les CP, que de deux membres valides
de son personnel pour l’aider à accomplir la mission de la CS. On en déduit donc que la charge
de travail par personne s’accentuera, tout comme l’implication des CP, avec le risque de nuire
à l’accomplissement des tâches de la CS comme à leur qualité. Le tableau 2.4 expose cette
projections.
Troisième préoccupation : les CP ont une charge de travail élevée et surtout affrontent une
dispersion de tâches : enseignant, directeur, CP et de temps en temps assistant du CCS. Leur
fonction principale réside dans l’animation pédagogique à fournir aux enseignants, et non dans
l’accomplissement des tâches internes de la CS. Le temps passé au service de la CS est donc
relativement bref.
Quatrième et dernier problème : parmi le personnel figure un enseignant, qui a été transféré
« illégalement » d’une école. Il travaille au sein de la Division du secrétariat administratif et du
personnel, en tant qu’assistant de la responsable du service. Il s’occupe plus précisément de
l’outil informatique. Cet enseignant avait été transféré par le CCS précédent pour alléger la charge
de travail qui incombe à la CS. Sa présence et son travail y sont d’ailleurs considérés comme
indispensables : il a ainsi été présenté par le CCS comme le « poumon du service administratif »,
permettant à ce dernier de faire face à l’ampleur des tâches à accomplir. Le CCS nous a indiqué
avoir demandé à plusieurs reprises à l’administration de procéder à son détachement et d’accepter
son recrutement au sein de la CS afin de régulariser sa situation, mais en vain. Ce refus en raison
du manque global d’enseignants dans le pays. Sa présence deviendra d’autant plus indispensable
dans les prochains mois lorsque la responsable de la Division sera partie à la retraite : sans cet
enseignant, le nombre de personnes travaillant dans cette division serait nul, et les personnes
valides pour assister le CCS, réduites à une personne – ceci à nouveau sans compter les CP.
La quantité et la qualité même du personnel sont donc révélatrices des moyens humains que
l’administration donne à cette dernière pour accomplir sa mission de représentation du ministère
au niveau local et, donc, l’importance qu’elle revêt à ses yeux dans l’organisation administrative
du système éducatif.

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29
École et décentralisation : le cas du Bénin

Le personnel et son profil


Le CCS a pris ses fonctions dans cette CS le 17 octobre 2001. Il a été auparavant directeur d’école
durant 16 ans, dont neuf dans la même école. Le succès de son action dans la CS – dont témoigne
la satisfaction que les directeurs d’écoles rencontrés ont exprimé à cet égard – semble alors résulter
non seulement de sa personnalité même mais aussi de son expérience et professionnalisme.
Connaissant la vie des écoles et les problèmes qu’elles rencontrent, le CCS sait en effet écouter
les préoccupations des acteurs qui y agissent, qu’ils soient directeurs d’école, enseignants ou
parents d’élèves, et tâche d’y répondre. Il apporte en outre aux enseignants un soutien permanent
dans l’accomplissement de leur fonction au travers de son travail d’inspection, qu’il divise en une
phase d’observation puis d’action, durant laquelle il n’hésite pas « à prendre la craie et à montrer
comment faire ».
Les CP sont en même temps directeurs d’école et enseignants. De la même manière que le CCS,
leur familiarité avec les fonctions d’enseignant constitue pour eux un atout précieux pour mener
à bien leur mission d’encadrement pédagogique.
Les agents du bureau local sont enseignants de profession, détachés pour servir à la CS soit
par nécessité de service, soit pour des raisons de maladie leur interdisant tout contact avec les
élèves. Bien que leur passé d’enseignants leur permette d’aborder des sujets divers, leur profil ne
correspond pas à leur fonction. Ils ont souligné manquer de connaissances et de compétences
dans certains domaines, comme la comptabilité, et nécessiter d’une formation pour appréhender
au mieux les tâches de la CS.

Les ressources matérielles et financières


Les ressources matérielles
La CS est faiblement pourvue en matériel. Elle ne dispose en effet que d’un ordinateur pour
l’ensemble du personnel, d’une table, de chaises, de papier et de stylos par membre du personnel,
d’un ventilateur et de deux plafonniers fonctionnels. Le CCS dispose quant à lui d’un propre
bureau dans lequel se trouvent deux armoires, une table et des chaises, ainsi qu’un téléphone
(quasiment inutilisable, point sur lequel nous reviendrons dans le chapitre consacré aux relations
de communication entre la CS et l’administration).
Les locaux sont de petite taille et vétustes. Il n’y a pas de salle de réunion. Certains des entretiens,
comme ceux avec les directeurs d’école, ont ainsi eu lieu à l’extérieur de la CS, sous un arbre, à
l’exposition des aléas climatiques comme la pluie. Des coupures d’électricité ont par ailleurs eu
lieu durant certains entretiens, nous amenant à les finir à la lueur d’une bougie.
Le CCS dispose d’un véhicule à deux roues, fourni par la DDEPS. Il a précisé à cet égard durant les
entretiens qu’il se considérait, à nouveau « chanceux » à cet égard car si l’État a doté certains CCS
d’un véhicule à quatre roues, ou d’autres, comme lui, à deux roues, d’autres, surtout les nouvelles
CS, ne disposent en revanche d’aucun véhicule.
Il apparaît donc que les ressources matérielles de la CS sont faibles, tant du point de vue de leur
quantité que de leur qualité, ce dont le DDEPS semble être conscient en soulignant : « on souhaite
pour eux (la CS) un cadre de vie plus agréable, et aussi qu’ils aient un budget autonome, mais ça va
venir avec la décentralisation ». Néanmoins, ces ressources sont faibles aussi comparativement à
celles dont dispose la DDEPS. Les locaux de cette dernière sont en effet vastes et bien entretenus,
équipés de matériel informatique (plusieurs ordinateurs et imprimantes) et de photocopieuses.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La différence de moyens matériels entre ces deux bureaux déconcentrés est donc réelle et saute
immédiatement aux yeux.

Les ressources financières


La CS reçoit ses ressources matérielles et financières de l’administration, via la DDEPS, ainsi que
des parents d’élèves et, dans certains cas, des ONG.
Au-delà du paiement des salaires du personnel de la CS, l’État offre très peu d’appui financier
à la CS pour mener ses missions d’inspection. Ancien inspecteur et donc conscient des besoins
financiers et matériels inhérents à l’exercice de cette fonction, le DDEPS que nous avons rencontré
a décidé d’attribuer aux CCS de son département 4 000 CFA par sortie. Cette initiative a d’ailleurs
provoqué « un soulèvement (des CCS) dans d’autres départements ».
La DDEPS alloue en outre une prime de carburant de 36 000 CFA par trimestre à chaque CP pour
l’aider à accomplir sa tâche. Leur zone d’action étant plus réduite que celle des CCS, le DDPS n’a
pas décidé de leur attribuer une allocation supplémentaire à cette prime. Les CP interviewés ne
semblaient pas bien informés du montant exact de cet appui, entre autres parce qu’une partie est
versée en bons d’essence. Ils ont néanmoins indiqué que cette prime était loin d’être suffisante
pour accomplir leur mission. Notons que cette prime suppose la possession par le CP d’un véhicule
pour se déplacer, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Le CCS a ainsi indiqué qu’il prêtait
souvent à ses CP celle qu’il a à disposition.
Ceux-ci ont en outre fait part de l’ampleur du trajet à parcourir pour faire les visites d’école. Ceci
est plus particulièrement vrai pour l’un d’entre eux, chargé des écoles maternelles et travaillant à
cheval sur trois CS. Les CP ont ainsi indiqué : « quand on fait une visite d’école, on a envie d’arriver
avant le directeur ou le maître. Mais on se retrouve souvent en panne à la moitié du chemin, et
on se fait dépasser par celui que l’on souhaitait inspecter ! ».
Ils ont par ailleurs précisé qu’ils recevaient souvent cette prime en retard. Excepté celle-ci, les CP
ne reçoivent quasiment rien d’autre de la part de l’administration : « cette année, le matériel a
commencé à être donné timidement. Avant on recevait une règle en bois pour nous trois ! Cette
année, on a chacun reçu un cahier de 200 p. pour les visites ». Les CP ont alors conclu : « tous
les CP du Bénin font leur travail à la hauteur de ce que l’État veut. S’il veut plus, qu’il leur donne
le matériel adéquat. C’est un travail sérieux que l’État ignore ».
Les fonds apportés par la DDEPS visent à soutenir les CCS et les CP dans leur travail respectif
d’inspection et d’animation pédagogique, mais ne sont pas dédiés au fonctionnement de la CS. La
DDEPS ne lui apporte à cette fin que des ressources matérielles. La CS lui fait part de ses besoins,
qu’elle essaye alors de satisfaire, « en fonction des priorités ». Le DDEPS a jugé cette répartition
entre les CS « équitable ». Les ressources matérielles mises à la disposition de la CS demeurent
néanmoins généralement insuffisantes pour subvenir à ses besoins, situation que le CCS a résumé
ainsi : « c’est tout le temps le même refrain qu’on chante : on n’a pas de moyens ! ».
Le complément financier et matériel apporté par les parents d’élèves se révèle dès lors essentiel
à l’accomplissement de la mission de la CS. Les écoles lui transmettent ainsi 2000 CFA par classe
ainsi que 100 CFA par élève sur la subvention allouée par l’État aux élèves (qui s’élève à 2 000 CFA
par élève) pour son fonctionnement, auxquels s’ajoutent des cotisations supplémentaires versées
par les parents pour payer les agents occasionnels de la CS (gardien, assistant d’un des CP)
(environ 100 CFA par classe), l’évaluation des élèves (la cotisation dépend des classes participant
l’évaluation ou non), et l’obtention de documents administratifs. La CS perçoit en outre un

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École et décentralisation : le cas du Bénin

pourcentage sur la cotisation allouée par chaque élève à l’Union des associations sportives de
l’enseignement primaire
Il peut arriver que les parents d’élèves ou les écoles ne payent pas la CS, souvent pour privilégier
le paiement d’un enseignant communautaire (EC), ce qu’ils auront déjà des difficultés à effectuer.
Dans ce cas, les CP ont indiqué que la CS continuait à fournir malgré tout ses services à ceux
qui ne l’avaient pas payé, mais que, face au manque de ressources, elle pouvait être contrainte
de ne pas avoir recours à certains membres de son personnel, ne faisant alors appel à eux que
lorsqu’elle était en mesure de les payer.
Il apparaît donc que les CS ne disposent pas toutes du même budget, celui-ci variant en fonction
de leurs besoins respectifs ainsi que de l’apport des écoles et des parents d’élèves.
Force a été de constater durant l’enquête que les directeurs d’école ont accepté et voire même
admis d’apporter un tel financement à la CS. Ceci en raison de l’insuffisance de l’apport de l’État,
auquel il faut se substituer, mais aussi de l’utilité de l’action du CCS et de la CS, qu’ils considèrent
juste de rémunérer et de soutenir. Dès lors ils appréhendent cet apport financier bien plus comme
un investissement pour l’éducation des enfants que comme un coût. Ceci révèle ainsi à nouveau
la dépendance de l’action de la CS de la personnalité et du professionnalisme du CCS.
Les parents d’élèves contribuent par ailleurs à la construction et à l’entretien des locaux de la
CS. Ainsi, le CCS a indiqué : « Quand il faut créer, on s’efforce de trouver un local existant et de
l’utiliser. Et lorsque ce local est disponible, les parents d’élèves et les communautés le réhabilitent
par endroits, ce qui est le cas pour cette CS ».
S’ils ne font que compléter les ressources matérielles et financières apportées par l’État, les
parents d’élèves et les écoles ont été considérés par le CCS comme les principaux contributeurs
au budget de la CS, en raison de la diversité et de l’importance de leurs cotisations, essentielles
pour son fonctionnement.
Pour l’année 2002-2003, le budget total de la CS a été de l’ordre de 5 825 541 CFA.

Le fonctionnement interne du bureau local


La planification du travail
Il n’y a pas de planification annuelle ni mensuelle des activités de la CS, ce qui donne l’impression
au personnel de naviguer à vue. Ceci résulte du fait que « les urgences créent les improvisations,
on ne peut pas planifier ».
Seules les visites d’inspection du CCS et des CP sont planifiées trimestriellement. Le CCS a indiqué
qu’au début de ses activités au sein de la CS, il faisait la planification « par tâtonnement ». Mais ceci
a depuis changé, ayant bénéficié d’une formation pour les inspecteurs portant sur la planification,
offerte par l’ONG IFESH, et qu’il utilise a présent dans son travail. Il a en outre reconnu que «
cette planification souffre parfois de manque de précision. Les objectifs ne sont pas toujours
atteints »
Un compte rendu d’activité est élaboré à la fin de chaque trimestre puis de chaque année. Voici
quelques extraits de celui de l’année 2002-2003 (voir tableau 2.5) :
Le CCS et les CP ont changé leur méthode de planification des écoles et des classes à visiter au
cours de l’année dernière. Au premier trimestre, ils avaient auparavant identifié les écoles/classes

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École et décentralisation : le cas du Bénin

précises à visiter, mais régulièrement ceci s’est avéré impossible, surtout à cause de grèves. Ensuite,
ils ont opté pour la planification du nombre d’écoles/de classes à visiter, sans plus de précision afin
de ne pas perdre de temps lorsque l’une d’entre elles est par exemple en grève et de passer à la
visite d’une autre plus aisément. On remarque que cette méthode leur a permis d’accroître le nombre
d’écoles et de classes visitées. Certaines écoles ont été visitées plusieurs fois.

Organisation pratique du travail et utilisation du temps de travail


Le personnel de la CS a mis l’accent sur la charge de travail qui leur incombe, étant souvent
amenés « à finir le soir à 23 heures ». Selon eux, doubler le personnel et diviser certains des
services serait une solution.
L’organigramme serait alors le suivant :
– Division du matériel
– Division de la comptabilité et des finances
– Division du personnel
– Division du secrétariat administratif
– Division des examens et concours
– Division de la statistique et des prévisions.
L’implication des CP dans les tâches de la CS témoigne de la surcharge de travail subie par
cette dernière, et de son manque de personnel. Ils participent à son activité essentiellement au
moment des examens. Ils disposent alors d’un suppléant à l’école pour les remplacer au poste
de directeur.

Le suivi des activités du bureau


Le suivi du personnel de la CS se fait par le CCS, de manière informelle, notamment au travers de
l’observation. Il peut ainsi se déplacer pour aller voir les CP travailler.
Le suivi des agents du bureau local par le CCS reste sans grande importance puisqu’il n’en résulte
aucun impact tangible. La notation des agents n’est pas systématique. Selon le CCS « ce n’est
pas tout le monde qui remet son bulletin de note en fin d’année ». La notation se fait seulement
« à titre exceptionnel » lorsqu’il faut fournir à l’administration, pour les besoins de la carrière, le
bulletin de notes. Ce caractère ponctuel de la notation biaise toujours l’appréciation du CCS qui
est « obligé d’être complaisant avec les agents ».
Le système d’avancement automatique des agents de la fonction publique tous les deux ans,
doublé du cumul des échelons impayés, n’est pas aussi de nature à décider les fonctionnaires de
la CS de réclamer des bulletins de notes.
Au total, le suivi dans la CS relève plutôt d’un pur formalisme que de mécanisme favorisant un
meilleur rendement des agents.

La communication interne
La communication au sein de la CS se fait essentiellement oralement. On y a noté une bonne
ambiance et entente entre les membres du personnel eux-mêmes ainsi qu’avec le CCS.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les relations avec l’administration centrale


Communication et information
Les relations entre le ministère et la CS se font par l’intermédiaire de la DDEPS, « relais entre
l’administration au niveau supérieur et la base ». Elles consistent en des correspondances écrites,
des rencontres périodiques pour analyser les principaux problèmes ou les résultats scolaires.
Quand la CS reçoit les informations, elle les transmet aux écoles en usant des mêmes canaux
de communication (lettre, réunion, rencontres périodiques avec les enseignants pour voir leurs
problèmes spécifiques). Il y a au moins une rencontre formelle avec la DDEPS par trimestre et des
rencontres ponctuelles.
La DDEPS se trouve à Lokossa, soit à environ 2 heures de route de Porto-Novo où est localisé le
ministère. La CS de la Brousse se situe quant à elle à environ une heure de route de Lokossa.
La route est de la piste, non bitumée, elle est de plutôt mauvaise qualité et accéder à la localité
s’avère donc difficile.
Ces conditions exigent donc des moyens de communication électroniques et téléphoniques
efficaces pour surmonter cette distance et la difficulté du parcours. Or, ceux à la disposition des
acteurs ont une qualité pour le moins douteuse. Ces problèmes ont été résumés par le CCS
comme suit « 5/6 CS dans le Couffo sont équipées de téléphone rural a batterie solaire. On peut
rester longtemps sans que ce téléphone soit utilisable. Régulièrement, 5/6 CS ne reçoivent donc
pas l’information à temps. On se rabat donc sur nos propres téléphones portables. Mais il y a le
problème du réseau qui n’est pas toujours couvert dans ces régions. De plus, le téléphone de la
CS est quasiment inutilisable depuis 6 mois, le réseau étant complètement bloqué : on ne peut
que recevoir les appels, mais pas en émettre ».
Preuve de la mauvaise qualité de ce réseau de communication, la prise de connaissance par le
CCS, durant l’un des entretiens, du report de la rentrée des classes par réception d’un SMS sur
son téléphone portable, en provenance d’un autre CCS.
À ceci s’ajoute la lenteur administrative, elle-même due à la qualité du personnel placée au sein
des bureaux déconcentrés. Celle du personnel de la DDEPS, maillon clé dans la transmission des
informations en provenance du ministère vers la CS, a plus particulièrement été montrée du doigt
par le CCS : « On déplore toujours la lenteur administrative, liée a la qualité du personnel employé
au sein de la DDEPS : en dehors des cadres techniques, tout le reste est constitué de malades
que l’on parque la bas ! ». Le CCS a en effet souligné durant les entretiens que « de Porto-Novo a
Lokossa (où se trouvent respectivement le ministère et la DDEPS), malgré les téléphones et les
fax, l’information met 4 à 5 jours pour arriver. Il y a donc parfois des délais de deux semaines
entre le lancement d’une information et sa réception ici, à la base. Il faut alors se plier en huit
pour satisfaire à cette décision, qui doit souvent être mise en œuvre le lendemain de la réception
de l’information la concernant ! »
Dès lors, si les relations entre la DDEPS et la CS sont à priori au « beau fixe » comme nous l’a laissé
entendre le CCS, elles manquent des outils nécessaires à leur développement. La mise en œuvre
et la qualité des activités et des services offerts par la CS s’en trouvent dès lors freinés.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion du personnel du bureau


Le recrutement et l’affectation du personnel du bureau
Le CCS fait part à la DDEPS de ses besoins en personnel au travers de propositions de
réaménagements de personnel. Une commission départementale les examine, prononce les
mutations en fonction des priorités des CS, et les transmet au ministère qui prend la décision
finale. Le DDEPS a souligné le rôle clé joué par les syndicats dans cette procédure « qui peuvent
à tout moment influencer la proposition du CCS : les syndicats et le CCS s’entendent tous deux et
nous envoient la proposition ». Le CCS n’a pas d’impact sur l’identification précise du personnel
de son bureau ni sur le choix des CP.
Comme nous l’avons déjà souligné, bien que les CS représentent le ministère au niveau local,
l’administration ne semble pas mettre à leur disposition les moyens humains pour remplir leur
mission. S’il s’élève à une cinquantaine de personnes dans le cas de la DDEPS, il ne se limite
actuellement qu’à un nombre restreint dans la CS de la Brousse. Dans les deux cas, le personnel
est en outre « soit amorti, soit malade », sa qualité laissant donc à désirer.
Cette politique de gestion du personnel souffre par ailleurs d’incohérences, comme en témoignent
le refus de l’administration d’accepter le détachement de l’enseignant travaillant au service de
la CS et la poursuite de son travail sur place, malgré ce refus. En laissant faire cette situation,
l’administration semble donc l’accepter officieusement, révélant ainsi la connaissance qu’elle a
des besoins en personnel des CS, et, plus généralement, son incapacité à y répondre.

L’évaluation du personnel du bureau


Si le suivi du personnel de la CS se fait par le CCS, celui-ci est quant à lui évalué par la DDEPS,
au regard de l’examen du rapport d’activités de la CS qu’il lui envoie à la fin de chaque trimestre
ainsi que de « la vitesse et de la pertinence des réponses aux courriers, de leurs rapports d’activité
et des résultats ». Le DDEPS a ainsi indiqué : « si nécessaire, on rappelle les gens à l’ordre : les
inspecteurs ont par exemple un certain nombre d’écoles à visiter par trimestre. S’il n’est pas
respecté, il y a un feu rouge de la part de la DDEPS ».
À ceci s’ajoute depuis peu de temps une sorte d’auto-évaluation du CCS et des CP qui se fixent un
certain nombre de visites à effectuer en un trimestre. Cette initiative a fait suite à un programme
de formation pour ce personnel, organisé par une ONG. On peut conclure de l’extrait de la fiche de
bilan annuel des activités de la CS (voir tableau 2.5) qu’elle a eu un impact positif sur le nombre
de visites entrepris, ce qui d’autre part nous apprend peu sur leur impact.

La formation
Excepté l’enseignant qui a reçu, lors de son arrivée à la CS, une formation de trois jours à l’outil
informatique à Lokossa, chef lieu du département, tous les autres membres du personnel doivent
faire face à des tâches auxquelles ils ne sont pas toujours préparés faute de formation appropriée.
Les agents reconnaissent tous avoir été « formés seulement sur le tas » et ont déploré le fait
qu’aucune formation devant viser le renforcement de leurs capacités n’ait été envisagée à ce jour.
Ils ont plus spécifiquement signalé un besoin de formation dans le domaine de la comptabilité.
Cette absence de formation du personnel de la CS est, à nouveau, révélatrice des moyens humains
que l’administration lui donne pour accomplir sa mission.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion financière
La CS a en principe une complète autonomie dans l’utilisation de son budget, même s’il doit en
rendre compte à la DDEPS. Son autonomie est cependant limitée de différentes façons. D’abord,
les fonds alloués par le Ministère servent surtout au paiement des salaires : le peu qu’il reste
ne permet pas la prise d’initiatives. Ensuite, une partie importante du budget consiste en des
cotisations instaurées à l’initiative du CCS, des directeurs d’école ou de la CAPE. Elles sont donc
le résultat d’un arrangement au niveau local et non pas d’une réglementation nationale. Leur
utilisation est cogérée par le CCS et le président de la CAPE, qui sont cosignataires de ce budget.
Finalement, la DIVI fait un contrôle a posteriori.
Si le personnel de la CS a indiqué que tous les membres du personnel participaient, avec le
CCS, à l’élaboration du budget, il nous a semblé que seul ce dernier en maîtrisait les données, le
responsable de la Division de la comptabilité, du matériel et des finances n’en connaissant pas le
montant lorsque nous le lui avons demandé.

La pédagogie et la politique d’éducation


La CS ne joue pas de rôle dans la pédagogie ni dans la politique de l’éducation. Ceci résulte de
ses attributions légales, qui n’en font qu’un agent d’exécution de la politique éducative au niveau
de l’enseignement maternel et primaire, dans son ressort territorial.
Le CCS nous a néanmoins indiqué qu’une telle implication pouvait avoir lieu ponctuellement, dans
les moments de crise (par exemple, cette année, en raison des nombreuses grèves, le niveau
central a consulté les inspecteurs et directeurs d’école pour savoir quelle partie du programme il
restait à faire), les individus concernés étant ciblés et leur choix laissé a la discrétion du pouvoir
central.

Les relations avec les écoles


L’information sur les écoles et les enseignants
La CS a élaboré une base de données sur les écoles à partir de formulaires remplis et d’informations
fournies par ces dernières (rapports d’évaluation de leur programme envoyé à la fin de chaque
semestre, rapports d’entrée et de fermeture scolaires).
Cette source d’information est mise à la disposition de tout le monde. Elle est tout d’abord utile
pour le CCS même qui exploite l’information, apprécie ainsi la situation de l’éducation dans la CS,
les différents problèmes qui y surgissent et examine les solutions possibles. Il communique par
ailleurs ces informations à la DDEPS, qui lui permet d’affiner sa connaissance sur la situation de
chaque CS et plus globalement sur le département. Viennent enfin consulter la base de données
les membres de la mairie, des ONG …
Cette base de données est informatisée. Elle dépend néanmoins de la qualité de l’outil informatique
à disposition de la CS : ainsi, en raison d’un problème de logiciel, l’essentiel de l’information a
été perdu l’an dernier. Le CCS et son personnel veillent actuellement à remédier à ce problème et
cherchent par ailleurs à améliorer la base de données en en complétant le contenu.
Jusqu’à l’année 2003, cette information ne faisait pas l’objet de comparaisons entre les CS. Des
progrès ont néanmoins été apportés cette année dans ce domaine, les données étant à présent
récoltées au niveau départemental, à l’initiative de la Direction de l’enseignement primaire et

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École et décentralisation : le cas du Bénin

de l’ONG l’IFESH. Les CCS peuvent ainsi comparer leurs données entre eux. Compte tenu de
l’utilité d’un tel rassemblement et confrontation des données, son équivalent au niveau national
serait souhaitable. Elle permettrait en effet d’identifier les CS au sein desquelles la situation
de l’éducation est problématique et d’améliorer le système dans son ensemble en tâchant de
remédier à cette situation (par exemple au travers de l’octroi de personnel supplémentaire dans
les CS et les écoles). Le CCS nous a cependant indiqué que rien n’avait été fait a cet égard pour
le moment, certainement par prudence pour éviter les réclamations des CS à la vue des chiffres
de leurs homologues.
Les relations de communication entre la CS et les écoles sont, du point de vue administratif, de
la même nature que celles liant la CS à la DDEPS. La CS transmet aux écoles les informations
reçues de la DDEPS, par le bais de lettres, réunions, rencontres périodiques avec les enseignants.
Les directeurs d’école répondent par écrit. Le directeur d’école et le CCS se rencontrent en
outre fréquemment, soit au moins une fois par trimestre (deux fois pour le premier trimestre), et
ponctuellement : l’an dernier, il y a eu environ 10 rencontres ponctuelles. De plus, beaucoup de
directeurs, qui habitent près de la CS, passent au bureau plusieurs fois par semaine.
Un directeur d’école a ainsi souligné que « le CCS est disponible à n’importe quelle heure » : s’il
s’agit ici d’une exagération, les possibilités des rencontrer le CCS étant soumises à des horaires
(soit tous les jours ouvrables à partir de 17h30, et le mercredi, à partir de 15 heures), elle révèle
la disponibilité constante du CCS à l’égard des directeurs d’école.

La gestion du personnel et le suivi administratif des écoles


La CS n’intervient pas dans le déploiement et l’affectation des enseignants fonctionnaires – mais
est supposée de jouer un certain rôle dans la sélection des enseignants communautaires, et dans
la nomination des directeurs d’école.
Si la CS est chargée de la gestion des conflits qui interviennent au niveau de l’école en tant que
bureau déconcentré le plus proche d’elles, le CCS a souligné qu’un investissement trop important
dans leur résolution risquerait de « désorienter le travail de la CS ».
Dès lors, compte tenu du nombre élevé de ce type de conflits, ce dernier a l’an dernier décidé
d’agir en amont, par une prévention des conflits. Il a ainsi mené une campagne de sensibilisation
auprès des différents acteurs (parents d’élèves, enseignants) sur leurs droits et devoirs respectifs
concernant la vie de l’école, en leur conseillant entre autres, en cas de problème, de contacter
tout d’abord le bureau de l’Association de parents d’élèves en tant que médiateur. Cette initiative
a été couronnée de succès, « le nombre de conflits à régler par le CCS ayant considérablement
diminué ».
Les sources de conflits sont essentiellement les questions domaniales, les problèmes financiers
et de gestion. Le CCS a ainsi indiqué à ce sujet qu’« il n’y a pas de définition claire du rôle et
compétences du directeur d’école et de la CAPE a l’égard du budget de l’école. Dans l’arrêté, on dit
que le directeur d’école est ordonnateur du budget de l’école, mais aussi que l’APE est ordonnateur
du même budget … Les textes ne sont pas clairs et sèment la confusion ». D’autres conflits peuvent
être liés aux problèmes comportementaux d’enseignants ou de directeurs d’école (viol, pratique
du châtiment corporel, tabagisme, consommation abusive d’alcool …), mais ils demeurent des cas
isolés au sein de cette CS.
La DDEPS n’intervient que lorsque aucune solution n’est trouvée au niveau de la CS et que le
problème demeure, ou que celui-ci en dépasse les compétences. Peu de temps avant notre visite,

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37
École et décentralisation : le cas du Bénin

le DDEPS a ainsi reçu des enseignants communautaires qui se plaignaient de ne pas avoir été
payés par les parents d’élèves.

L’inspection et l’appui pédagogique


L’évaluation du personnel enseignant et du directeur d’école relève de leurs prérogatives. Comme
l’ont rappelé le CCS d’une part et les directeurs d’école d’autre part, les visites d’inspection se
distinguent de celles d’animation pédagogique par le fait « qu’elles sont toujours sanctionnées par
une note et une décision d’affectation, le CCS étant à cet égard obligé de faire une proposition de
décision qu’il envoie. Les conseils aux enseignants sont obligatoires ».
Les directeurs d’école ont fait une distinction entre deux types d’inspection : les visites d’école où
tout est passé à la loupe et le directeur est noté ; des inspections systématiques où l’enseignant
est noté sur sa méthode d’enseignement et l’utilisation des outils pédagogiques. Comme indiqué
plus haut, le CCS a indiqué qu’il divisait ses visites d’inspection en une phase d’observation puis
d’action, durant laquelle il n’hésite pas « à prendre la craie et à montrer comment faire ».
Comme indiqué plus haut, le CCS planifiait jusqu’à cette année des écoles précises à visiter,
méthode qu’il a remplacé par la planification d’un nombre d’écoles à visiter, ce qui lui a permis
d’en visiter davantage. Il place néanmoins la priorité sur les maîtres de CE2, qui doivent travailler
avec un nouveau programme, sur les enseignants qui viennent de recevoir une formation – et
plus précisément de l’ONG Plan-Bénin – ainsi que sur ceux qui aspirent à la fonction de directeur
d’école. Le CCS nous a indiqué ne jamais se déplacer seul, mais de préférer faire des visites en
compagnie des CP.
À la différence d’une visite d’inspection, les visites de conseil pédagogique visent à apprécier
le travail d’un enseignant et à lui donner des conseils. Les visites des CP ont lieu deux fois par
semaine, le mardi et le vendredi. C’est une norme nationale. Les CP rencontrés ont souligné qu’ils
étaient tout d’abord perçus comme « un gendarme », et, ce, essentiellement par les enseignants
communautaires. Ces derniers changent néanmoins rapidement d’avis, comprenant l’utilité d’une
telle visite pour l’accomplissement de leur fonction d’enseignant, la percevant alors davantage
comme un soutien : « c’est bien car ça permet à tout enseignant d’être au point tous les jours ».
La charge de travail des CP rencontrés s’est récemment accentuée, le nombre d’écoles et
d’enseignants communautaires ayant augmenté et celui des CP chargés de s’en occuper étant
resté le même.
On peut souligner que le travail d’inspection et d’appui pédagogique entrepris par le personnel de
la CS de la Brousse est fortement apprécié par les directeurs et nous a paru d’un impact positif
sur les écoles.
Ceci est le résultat d’une combinaison de quatre facteurs : un nombre important de visites
formelles ; des contacts plus informels très réguliers ; l’attitude du CCS et des CP qui n’a rien de
condescendant, mais se veut pertinent et utile ; l’existence d’une structure d’appui, les UP, qui
permet aux enseignants de se rencontrer et d’échanger des idées régulièrement.

Le financement des écoles


Les écoles ne reçoivent rien en termes financiers de la CS. Ce sont au contraire elles qui la
financent en majorité en complétant les fonds qu’elle reçoit de l’État et en permettent ainsi le
fonctionnement.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Elles reçoivent néanmoins 2 000 F par élève et par an de l’État. Au regard de cette subvention, le
DDEPS a souligné que « l’État n’abandonne pas les parents d’élèves ».
Les écoles communiquent par ailleurs leurs besoins matériels à la fin de chaque année au CCS,
qui en informe le ministère. Le retrait de ces ressources se fait à la CS par le directeur d’école,
accompagné d’un représentant de l’Association de Parents d’élèves.
La répartition des responsabilités entre les acteurs dans la gestion des fonds de l’école souffre
d’incompréhensions, comme l’a souligné le CCS lui-même : « il n’y a pas de définition claire du rôle
et compétences du directeur d’école et de la CAPE à l’égard du budget de l’école. Dans l’arrêté,
on dit que le directeur d’école est ordonnateur du budget de l’école, mais aussi que l’APE est
ordonnateur du même budget ... Les textes ne sont pas clairs et sèment la confusion ».
Si le directeur d’école dispose légalement du rôle d’ordonnateur du budget de l’école, l’association
de parents d’élèves participe donc à sa gestion en collaboration avec lui. Certains de ses
représentants font en effet partie, avec le directeur d’école, du comité de gestion de l’école qui
étudie, adopte et exécute le budget. L’association semble y avoir acquis une position importante,
n’hésitant pas à contester l’exécution du budget par le directeur d’école.
Rappelons en effet que l’une des principales sources de conflits qui surgissent au niveau de l’école
est du ressort financier, une des raisons étant que les APE contribuent au financement de l’école et
croient donc avoir un droit de regard. Le poids qu’elle a ainsi acquis dans la commune au niveau de
la gestion des fonds dédiés à l’éducation – contrepartie de l’investissement financier des parents
d’élèves – explique donc la confusion sur les attributions que chacun a à cet égard.

Les relations avec l’administration décentralisée


et la société civile
Le conseil communal
Bien que les communes aient été légalement créées en 1999 par la loi portant organisation de
l’administration territoriale du Bénin, les premières élections communales n’ont eu lieu qu’en
décembre 2002. Le conseil communal de la Brousse était donc encore jeune lors du déroulement
de l’enquête. Si ceci nous a certes empêché de le voir exercer ses fonctions en pleine maturité, il a
néanmoins été intéressant et enrichissant de le rencontrer au début de l’exercice de ses pouvoirs
pour étudier sa compréhension et sa vision du système décentralisé, de la portée de ses propres
pouvoirs, de ceux des autres acteurs agissant au niveau de la commune telle que la CS, leur
relations, et, inversement, la manière dont cette dernière appréhende ce nouvel acteur.
Avant toute chose, une présentation du conseil communal et des compétences de la commune
dans le domaine éducatif est nécessaire.
Le conseil communal a été mis en place le 19 février 2003. Il se compose de 17 membres, dont
huit chefs d’arrondissement, cinq présidents de commission, trois membres du bureau communal
et un rapporteur (affaires financières). Le conseil se réunit quatre fois par an en sessions ordinaires
ainsi que dans le cadre de sessions extraordinaires, si besoin est. Concrètement, le conseil a eu en
2003 trois sessions ordinaires et trois sessions extraordinaires. Il existe un conseiller responsable
de l’éducation, étant parallèlement enseignant. Il est le président de la commission des affaires
sociales et culturelles (CASC). Cette dernière s’est réunie trois fois depuis la mise en place du
conseil.

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39
École et décentralisation : le cas du Bénin

La commune dispose d’un budget de 101 millions de FCFA en 2003 (70 millions en 2002), dont
les principales sources proviennent des taxes de marchés, des subventions de l’État, de l’aide
d’ONG nationales et internationales, de fonciers bâtis et non bâtis, de patentes, de taxes sur voirie,
de la TVA. Notons que la commune n’a pas encore reçu les subventions de l’État, ce qui freine
largement son action : ainsi, son personnel a, certes, été recruté mais une fois payé, ne dispose
plus de budget pour agir.
Selon les articles officiels, « la commune a la charge de la construction, de l’équipement et des
réparations des établissements publics de l’enseignement primaire et maternel. Elle assure en
outre l’entretien de ces établissements ».
Or, de l’avis des conseillers, l’école primaire serait à la charge de la commune. Celle-ci s’occuperait
alors de la création d’écoles, de leur construction, équipement et maintenance, du recrutement des
enseignants communautaires et de leur salaires, ensemble de compétences que ne lui reconnaît
pas la loi.
D’une part, ceci révèle donc la conception élargie qu’ils ont du rôle de la commune dans le domaine
éducatif et leur pauvre connaissance des textes juridiques, mais d’autre part aussi la réalité, les
enseignants communautaires n’étant pas à la charge du ministère mais de la CAPE ou de la
commune.
Ils ont exprimé, en revanche, une bonne connaissance des compétences de la CS, en tant
que : représentante du ministère ; chargée de la coordination de l’enseignement primaire, de
l’expression des différents besoins des écoles (de la CS) à l’autorité supérieure ainsi que de
l’animation pédagogique.
Comme l’a souligné le CCS lui-même, bien qu’ils devraient être devenus horizontaux avec la
décentralisation, les rapports entre la CS et la commune demeurent verticaux. Le Maire est
considéré par les différents acteurs comme hiérarchiquement supérieur au CCS pour deux raisons
paradoxales : d’une part parce qu’il est élu par le peuple, et d’autre part parce qu’il représenterait
l’État. Des directeurs d’école ont en effet souligné que « le Maire est le représentant du Président
de la République ; c’est le patron des patrons ». Celui-ci dispose donc par son élection d’une
légitimité spécifique, lui conférant, dans les mentalités, un statut supérieur à la CS, pourtant
représentante du ministère au niveau de la commune.
Aucun cadre de collaboration n’a pour le moment été défini entre les deux. Partageant lui-même
cette perception du maire, le CCS se considère à son service et « attend qu’il lui fasse appel pour
se manifester ». Ce dernier souhaiterait néanmoins faire évoluer ces rapports, en étant bien plus
considéré comme le conseiller technique du maire sur les questions éducatives et convié aux
réunions du conseil communal que comme son subalterne.

Les ONG et organisations locales


Deux ONG sont particulièrement impliquées dans cette localité : Plan-Bénin et l’IFESH. Elles jouent
un rôle clé dans la localité, appuyant l’action de la CS, de la mairie ou même des écoles au
travers de la construction d’écoles, de l’octroi de dons de matériel ainsi que par la formation des
enseignants et des directeurs d’école. Elles pallient donc elles aussi l’absence de l’État.
La CS de la Brousse entretient par ailleurs des relations avec l’association de parents d’élèves,
autre acteur clé dans la gestion de l’éducation au niveau local. Le CCS a indiqué avoir dynamisé
ces relations, compte tenu du caractère atrophié du bureau de l’APE lors de sa prise de fonction.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Il l’a ainsi régulièrement convié à la CS pour s’entretenir avec lui de la situation éducative dans la
CS, ou pour l’aider à accomplir certaines tâches telles que la préparation des examens.

Conclusion
Les acteurs rencontrés ont dans leur ensemble témoigné d’une bonne appréciation du processus
de décentralisation, manifestant beaucoup d’espoirs à son égard. Dans le contexte du manque
de ressources de l’État béninois ainsi que des faiblesses et des dysfonctionnements du système
éducatif qui en résulte, le transfert de pouvoir du niveau central à des échelons inférieurs
– qu’ils soient déconcentrés ou décentralisés – est en effet considéré comme un palliatif à cette
situation.
Il ne s’agit néanmoins que d’espoirs, et non d’une satisfaction de la réalité. Les acteurs rencontrés
ont apprécié le processus de décentralisation en en parlant au futur, témoignant de sa jeunesse
ainsi que des éléments qui continuent à freiner son développement comme l’apparition de ses
avantages.
Le principal frein à la maturité du processus réside dans le manque de moyens financiers,
matériels et humains, comme l’ont souligné les acteurs et comme nous avons pu nous-mêmes
l’observer durant l’enquête. Un groupe de directeurs d’école a ainsi mis l’accent sur le fait que
« lorsque l’on sèvre un enfant trop vite, on risque de le perdre », faisant ainsi une analogie avec
l’État, ses bureaux déconcentrés et les organes décentralisés. D’autres ont résumé la situation en
considérant que « l’inconvénient majeur est que les mesures d’accompagnement n’arrivent pas ». Il
y a donc un espoir qu’à la phase légale d’attributions de compétences succède celle d’attributions
des moyens.
Notons que ces espoirs reposent d’avantage sur l’organe décentralisé au niveau local – la
commune – que sur le bureau déconcentré – la CS. Ceci en raison de l’élection du maire qui lui
accorde, dans les mentalités, une légitimité supérieure à celle de la CS. La population l’envisage
même, paradoxalement, comme le représentant de l’État et le « patron des patrons ». Le DDEPS
a par ailleurs considéré que « si le processus est bien huilé, la commune aura une part de
responsabilités très importante dans la gestion de l’école ». Il y a ici une différence entre les
attributions légales et les attributions de fait, ou du moins dans le rôle que l’on attend des acteurs
et celui qui leur est légalement confié. La CS est en effet, selon la loi, l’agent de la mise en œuvre
de la politique de l’État dans l’enseignement maternel et primaire, au niveau de la commune.
Les responsabilités de la commune se limitent en revanche à la construction et à l’entretien des
bâtiments scolaires. Malgré ces dispositions, la CS est considérée au Bénin comme un acteur dont
le rôle et le statut au regard des questions éducatives serait inférieur à celui de la commune. La CS
de la Brousse constitue alors une exception, l’appréciation que l’ensemble des acteurs rencontrés
ont fait de son rôle révélant le rôle clé qu’elle joue auprès des écoles de cette commune. Ceci
met donc à nouveau en évidence le caractère déterminant que jouent ici la personnalité et le
professionnalisme du CCS.
Autre élément nécessaire au développement du processus de décentralisation : son intégration par
les communautés à la base. Nous avons en effet remarqué durant l’enquête la prise en main par
ces dernières de certains problèmes éducatifs, comme celui des enseignants communautaires, à
défaut de leur résolution par l’État. Elles se sont donc substituées à ce dernier par endroits. Nous
nous situons dons actuellement dans une situation transitoire durant laquelle le processus de
décentralisation doit se greffer sur cette organisation des communautés à la base. En ayant déjà
accepté l’esprit et le principe, et en revendiquant même le développement, ces dernières doivent

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41
École et décentralisation : le cas du Bénin

néanmoins à présent véritablement l’intégrer pour permettre sa mise en œuvre. Il doit ainsi y avoir
évolution des mentalités et sensibilisation des populations à la base. Dans le cas de la CS de la
Brousse, ceci concerne plus particulièrement les parents d’élèves qui ont acquis, par le biais de
l’APE, un poids déterminant dans la gestion du système éducatif.

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2 Étude de terrain dans la CS de la Cité

Introduction
Situation géographique, politique, socio-économique
La ville de Porto-Novo compte deux circonscriptions scolaires (CS), à savoir celle d’Urbain et celle
de la Cité. Dans cette ville, sont également implantés le MEPS et la DDEPS des départements de
l’Ouémé et du Plateau.
Au plan administratif, la CS de la Cité relève de la ville de Porto-Novo, devenue en 2003 une
commune à statut particulier tel que l’a prévue la loi n° 98-005 du 15 janvier 1999. Avec une
population estimée à 179 168 habitants au terme du recensement général de 1992, la commune
de Porto-Novo compte cinq arrondissements. Le tableau 2.6 présente le découpage administratif
de la commune.
Porto-Novo est, en outre, le chef-lieu des départements de l’Ouémé et du Plateau qui constituent
un vaste espace géographique (d’une superficie d’environ 4 545 km²) structuré administrativement
en 14 communes et avec une population totale estimée à environ 1 130 000 habitants, soit une
densité de près de 250 habitants au km².
Avec la scission prochaine des deux départements dans le cadre de la poursuite du processus de la
décentralisation, l’influence de Porto-Novo comme chef-lieu se verra réduite au seul département
de l’Ouémé qui, totalise à lui seul 730 000 habitants et couvre neuf communes. Il est encore
difficile, à l’heure actuelle de la restructuration de la ville de Porto-Novo en arrondissements, de
préciser la superficie et la population de la CS de la Cité dont la carte géographique reste à tracer.
La CS la Cité couvre le territoire du 1er et du 2e arrondissement et une partie du 4e arrondissement
(Hounsouko). Cette situation ne permet pas d’évaluer avec précision le taux de scolarisation de
la CS.
L’espace géographique occupé par ces deux départements fait frontière, dans sa partie est, avec
la République du Nigeria, principal partenaire commercial de la région. L’agriculture représente
l’activité économique principale, occupant la majeure partie de la population. On note surtout la
production du maïs, du manioc, du niébé, des cultures maraîchères, du palmier à huile, du coco et
du coton. La pêche est pratiquée sur le fleuve Ouémé, sur la façade maritime de l’océan Atlantique
ainsi que dans le complexe du lac Nokoué. L’industrie encore peu développée, emploie environ
8 % de la population active et concerne les cimenteries, les huileries, la savonnerie, les industries
de coton, de production de lait et de yaourt, la société agro-industrielle de production de jus de
fruits (ananas, orange, papaye).

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43
École et décentralisation : le cas du Bénin

Situation de l’éducation primaire dans la CS de la Cité


• Poids du secteur privé
Au regard du tableau 2.7, il apparaît que la CS de la Cité comptait 66 écoles primaires publiques
et 45 écoles privées en 2002-2003. Ces chiffres illustrent le large poids du secteur privé dans le
champ scolaire de la CS de la Cité. Ce relais de l’effort public par les acteurs du privé, très manifeste
dans les centres urbains où le pouvoir d’achat est plus élevé que dans les campagnes, n’est
d’ailleurs pas sans conséquence sur le fonctionnement des écoles de la CS de la Cité où l’on note
un allègement des effectifs : en moyenne 40 élèves par classe selon les données communiquées
par la CS, même s’il est vrai que par endroits, les effectifs montent jusqu’à 80-90 élèves par classe.
Il n’en reste pas moins que l’effectif moyen de 40 élèves assez répandu dans les écoles de la CS
se trouve en dessous de la norme de 50 élèves prévue par l’École de qualité fondamentale (EQF)
que le Bénin ambitionne de réaliser.
La présence du secteur privé dans une proportion aussi élevée permettrait, du moins a priori,
d’améliorer l’offre de l’éducation à la fois en termes d’accès et de qualité sans que l’effort public
ne s’accroisse. En effet, depuis cinq années scolaires consécutives, le nombre d’écoles publiques
n’a progressé que d’à peine 3 % en passant de 64 % en 1999-2000 à 66 % en 2000-2001 pour
ne plus évoluer jusqu’à aujourd’hui. Or, dans la même période, la part des écoles privées dans la
CS est passée de 32 % en 1999-2000 à 47 % en 2003-2004. La présence du secteur privé est
encore plus ressentie dans la seconde CS de Porto-Novo (CS d’Urbain) où l’on compte au moins
112 écoles privées contre 61 écoles publiques seulement.
Les grèves qui ont perturbé ces deux dernières années le fonctionnement des écoles du secteur
public ont conduit à une perception sociale négative de l’école et à une désaffection des parents
qui préfèrent inscrire leurs enfants dans le secteur privé. Ceci explique la diminution, au cours
de l’année 2003-2004, de plus de 200 inscriptions dans les écoles publiques par rapport à
l’année précédente, les écoles privées connaissant quant à elles un accroissement de leur effectif
(1 079 élèves de plus en 2003-2004) (voir tableau 2.8).
Par ailleurs, la proximité constitue pour les parents un des éléments déterminants dans le choix des
écoles que doivent fréquenter leurs enfants4 et explique en partie la disparité des effectifs observés
dans les établissements scolaires. C’est pourquoi si, au regard des chiffres communiqués par la CS,
les effectifs moyens dans les classes sont de 40 élèves, on dénombre par contre quelques écoles
où ces effectifs vont jusqu’à 80-90 élèves comme il a été mentionné plus haut. Les directeurs
d’école rencontrés ont de façon unanime reconnu cette disparité qui « crée des difficultés pour
une bonne application des nouveaux programmes d’études » arrivés à leur cinquième année
de généralisation au cours primaire. À en croire ces directeurs, les innovations introduites dans
le système ces dernières années du fait de la réforme en cours d’implantation dans les écoles
primaires béninoises « ne connaîtront de succès que si les effectifs EQF de 50 élèves au maximum
par classe sont rigoureusement respectés ». Mais il s’agit là d’une situation sur laquelle le CCS n’a
aucune prise puisque « les parents choisissent les écoles sur la base presque exclusive du critère
de proximité. Le CCS ne saurait, au nom d’une quelconque recherche de l’équilibre, influencer un
tel choix »5.

4. Mais il faut noter que des considérations liées à la qualité des enseignants dans les écoles commencent à se faire
jour au niveau de certaines couches de la population.
5. À noter qu’il n’existe pas de politique de carte scolaire rigoureuse de la part des autorités centrales sur l’orientation
des élèves dans les écoles au Bénin.

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44
École et décentralisation : le cas du Bénin

• Effectif des élèves


En 2002-2003, on observe dans le tableau 2.8 que 24 321 élèves (dont 12 607 garçons et
11 714 filles) ont été scolarisés. Parmi cet effectif global, 18 903 élèves (soit près de 78 %), dont
8 876 filles et 10 027 garçons, ont fréquenté le secteur public.
Il apparaît alors que le nombre de garçons scolarisés reste relativement supérieur à celui des filles
bien que l’accès des filles à l’éducation ait été encouragé dans le cadre de la politique éducative
de l’État béninois. Les directeurs d’école interviewés ont d’ailleurs précisé à ce sujet que « les
élèves filles sont plus nombreuses que les élèves garçons dans les petites classes, mais c’est le
contraire qui s’observe dans les classes de cours moyen ». Ce paradoxe traduit bien les difficultés
qu’éprouve la population féminine à se maintenir dans le système scolaire notamment en raison
de pratiques socioculturelles, du contexte familial ou du fait des conditions d’apprentissage en
classe. La politique de promotion de la scolarisation des filles prônée et soutenue à grands frais
par l’État béninois pourrait s’avérer être un fait de mode sans perspective réelle, si des dispositions
ne sont pas prises pour le maintien des élèves filles dans le système scolaire.

• Effectif des enseignants


La non-évolution de la carte scolaire du secteur public dans les centres urbains, ainsi que la forte
concentration d’enseignants qu’on y observe relativisent le manque en personnel enseignant pour
les écoles publiques de ces localités. C’est ce qui explique que la CS de la Cité serait nettement
moins touchée par le phénomène d’enseignants communautaires que d’autres CS. Le nombre
de cette catégorie d’enseignants exerçant dans la CS de la Cité et enregistrés au service du
personnel de la DDEPS de l’Ouémé-Plateau, s’élève à 55 pour l’année scolaire 2003-2004 alors
qu’il était de 47 en 2001-2002 et de 43 en 2002-2003 (voir tableau 2.9). Il convient toutefois
de souligner que l’effectif du personnel enseignant dans le secteur public, grâce au recrutement
d’agents contractuels et de communautaires, connaît une hausse depuis trois ans. Par ailleurs, si
le nombre d’écoles publiques ne croît plus depuis trois ans, les inscriptions elles aussi, connaissent
une tendance à la baisse.
Dans le secteur privé, au contraire, la croissance du nombre des écoles et des effectifs ne s’est
pas accompagnée d’une évolution conséquente du personnel enseignant, qui s’est stabilisé à
174 agents depuis 2002-2003, alors qu’une augmentation de ce personnel avait été enregistrée
entre 1999-2000 et 2001-2002, passant de 175 à 224 agents.

• Zones pédagogiques de la CS
L’ensemble des écoles primaires présentes dans la CS de la Cité est divisé en quatre zones
détaillées dans le tableau 2.10.
L’animation pédagogique de ces zones est assurée par quatre CP, toutes des femmes nommées6
par le CCS. À ces quatre CP du secteur primaire, s’ajoute une autre, chargée des 18 écoles
maternelles que compte la CS de la Cité.
L’absence d‘enseignants hommes parmi les CP au niveau de la CS de la Cité s’expliquerait, selon le
CCS, par le manque d’intérêt de ces derniers pour cette fonction. Il déclare : « ils n’ont pas postulé
lorsque les postes ont été déclarés ouverts ». Cependant on peut, au regard des chiffres, pointer

6. Ce mode de nomination des CP est aujourd’hui modifié par le décret n° 2001-292. Un corps de CP a été créé, pour
lequel le mode d’accès est le concours professionnel.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

la nette supériorité du nombre de femmes (224 femmes contre 162 hommes en 2004) dans le
corps enseignant de la CS.

L’organisation et les ressources de la CS


Les missions et les attributions officielles du bureau
La mission du CCS à la tête de la CS devient de plus en plus complexe au fil du temps et au gré
des reformes initiées par le pouvoir central. Il reconnaît que l’une de ses missions est « d’aider
l’école à former des citoyens autonomes, ce qui part de l’apprentissage autonome. Le CCS doit
avoir l’œil sur ce point et amener les enseignants dans une synergie d’actions permettant de
réaliser ce profil là ».
Le CCS reconnaît d’ailleurs que, conformément aux textes régissant la décentralisation et en
dehors de son statut de représentant du pouvoir central au niveau local en matière d’éducation, il
est aussi « le conseiller technique du maire qui a besoin de sa technicité pour concevoir et réaliser
au profit de la commune une politique éducative qui intègre la politique nationale ».

Le personnel : organisation et profil


• Organisation de la CS
La CS de la Cité est structurée en quatre divisions avec à sa tête un CCS. La composition du
personnel est à première vue impressionnante, se chiffrant à 18 personnes (six hommes et
12 femmes) qui travaillent aux côtés du CCS sans compter les CP. L’organigramme de la CS de la
Cité au jour de l’enquête était le suivant :

Figure 2.2 Organigramme de la CS de la Cité

CCS

CCS adjoint CCS adjoint

DOSP DSAP DEC DFCM

À la lecture de cet organigramme, on note deux postes d’adjoint, occupés par deux inspecteurs
de formation (un homme et une femme), et quatre divisions à la tête desquelles sont placés des
chefs de division, tous enseignants de formation. On distingue là :
– Division du secrétariat administratif et du personnel (DSAP) ;
– Division des finances, de la comptabilité et du matériel (DFCM) ;
– Division des examens et concours (DEC) ;
– Division de l’organisation scolaire et de la prévision (DOSP).

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46
École et décentralisation : le cas du Bénin

Ce schéma ne prend pas en compte les cinq CP opérant sur le terrain.


Si au premier abord, cet effectif (19 agents en dehors des CP) (voir tableau 2.11) semble suffisant
pour les missions du bureau local du point de vue du personnel disponible, c’est sans compter que
ce personnel est en grande partie constitué de malades. On dénombre, en effet, quatre malades
mentaux, un malvoyant, un malentendant, un agent qui suit une dialyse depuis des années et qui
ne vient au travail que deux jours sur cinq dans la semaine.
Le CCS envisage par ailleurs de scinder certaines divisions trop lourdes à gérer, en portant le
nombre des divisions à six (voir tableau 2.12).
La réalisation de ce projet reste toutefois incertaine en raison de la décision récente du MEPS,
sous la pression des bailleurs de fonds, qui consiste à affecter dans les établissements scolaires
d’enseignement primaire et secondaire des enseignants jadis en poste dans les différentes
structures du Ministère. Ces enseignants sont dénommés au Bénin « enseignants sédentaires ».
Ce redéploiement d’enseignants, qui s’est fait sans discernement, pourrait être préjudiciable à la
composition du personnel de la CS de la Cité.
Cependant le CS espère que la mairie, en reconsidérant ses rapports avec la CS pourrait aider à
l’avenir à recruter, à former et à mettre à la disposition de cette structure, le personnel qualifié
dont la CS aura besoin pour s’acquitter de la mission que lui reconnaissent les textes.

• Profil du personnel
Le CCS, inspecteur de l’Enseignement du premier degré, est arrivé dans cette circonscription à la
fin de l’année 2000. Il a été auparavant inspecteur pendant 15 ans et a travaillé dans la fonction
publique pendant 29 ans. Sa carrière d’inspecteur l’a amené à séjourner dans différentes localités
du Bénin et à occuper différents postes. Expérimenté et professionnel, ses qualités transparaissent
dans ses relations avec les différentes catégories d’agents placés sous son contrôle. Les directeurs
d’école rencontrés lui reconnaissent « une certaine expertise dans l’encadrement pédagogique et
dans la gestion des conflits entre enseignants et parents d’élèves ».
Du point de vue de l’encadrement pédagogique, les CP affirment que leur maîtrise des techniques
d’élaboration des modules de formation, d’administration ou même d’animation des UP, a pu être
acquise grâce au CCS. « Le CCS a su d’abord nous initier à ces choses là et relever notre niveau de
connaissance et de savoir-faire pédagogiques », a souligné une CP. Les agents du bureau de la Cité
le considèrent comme « un homme qui aime la rigueur et qui suit la rigueur lui aussi ». Les deux
adjoints7, qui sont également des inspecteurs, reconnaissent apprendre beaucoup de leur CCS en
matière de gestion, pédagogique ou administrative, appliquée au niveau restreint du bureau ou
à l’échelle de toute la CS. En outre, l’un d’entre eux précise qu’en raison de la faible qualification
du personnel de la CS de la Cité, les deux adjoints se voient « obligés d’être sur toutes les tâches
à la fois, c’est à ce prix que la CS s’en sort ».
Les CP, au nombre de cinq (quatre pour le primaire et un pour la maternelle), toutes des femmes,
assurent, cumulativement avec leur fonction de CP, la direction des écoles. Fortes d’une expérience
certaine (entre 19 et 24 ans de service), ces CP mènent rigoureusement leur mission d’encadrement
pédagogique. Leur statut de femme ne semble pas constituer un obstacle à l’accomplissement de

7. Ces adjoints sont tous des inspecteurs au même titre que le CCS. Mais compte tenu du fait que la CS ne peut avoir
qu’un seul responsable, ces deux inspecteurs sont obligés de travailler en collaboration avec le CCS en attendant
leur promotion à la tête d’une CS. Ce sont les raisons qui justifient leur titre d’adjoint qui n’est qu’une situation de
fait et non de droit.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

leur mission. Les directeurs rencontrés ont tous exprimé leur propre satisfaction ainsi que celle de
leurs adjoints par rapport au travail que font les CP dans les écoles de la CS.
Par-contre, en ce qui concerne le personnel d’appui du bureau local, enseignants de profession, en
dehors des deux dactylographes et du gardien, ils n’ont pas le profil correspondant à leurs tâches.
Selon l’un des adjoints du CCS : « il s’agit d’un personnel non seulement malade mais aussi inapte
pour la nature des tâches qu’on lui demande d’accomplir. Il va falloir que le ministère nous envoie
du personnel qualifié et bien portant ».

Les ressources matérielles et financières


• Les ressources matérielles
Le bâtiment abritant le siège de la CS de la Cité est un vieux logement aménagé devenu trop
exigu et inadapté pour un travail efficace. On y retrouve le bureau du CCS, celui des deux adjoints,
celui du Chef de la Division du secrétariat administratif et du personnel (C/DSAP) ainsi que deux
autres salles occupées par le reste du personnel. L’une des salles, la moins spacieuse, constitue
une sorte d’antichambre aux bureaux du CCS et de ses adjoints. La salle la plus grande constitue
ponctuellement une salle de réunion pour des formations ou des rencontres avec les parents
d’élèves de la CS, les Syndicats, les directeurs d’école.
Le bureau du CCS est un petit espace d’environ 12m², équipé de deux tables sur l’une desquelles
sont entreposés la seule unité d’ordinateur et le fax qui « ne fonctionnent plus depuis des mois »
aux dires du CCS, d’un brasseur sur pied, de deux armoires, de deux classeurs métalliques, et
d’une ligne téléphonique fonctionnelle.
Le fax et l’outil informatique disponibles à la CS ne fonctionnent plus depuis six mois et ceci malgré
les appels réitérés du CCS (par téléphone et messages portés) auprès de la DDEPS chargée de
l’entretien et de la maintenance de ces appareils. Cette insuffisance des moyens matériels mis à
disposition des CS révèle la forte dépendance des CS envers la DDEPS. Une telle dépendance n’est
pas de nature à favoriser le fonctionnement efficace du bureau local et à renforcer sa capacité de
gestion des données du terrain.
Dans le bureau des adjoints, on retrouve deux tables, quatre chaises, un brasseur plafonnier et
une armoire. Le reste du matériel de la CS est constitué de deux machines à taper, deux machines
à ronéotyper « vieilles de plusieurs années et amorties » aux dires d’un des agents de la CS, de
tables et de chaises dans les deux grandes salles.
La CS de la Cité dispose en outre, pour le déplacement du CCS et de ses adjoints, d’une moto fournie
par le Ministère et d’un véhicule acheté sur le budget de la CS « grâce à la bonne collaboration
des parents d’élèves ». Cette « bonne collaboration » n’a pourtant plus été de mise lorsque, en
2002-2003, le CCS avait souhaité faire construire, sur cotisation des parents d’élèves, de nouveaux
locaux devant servir de siège à la CS. Un projet de budget (dont le montant était deux fois supérieur
à ceux des années précédentes) avait été élaboré à cet effet et s’était heurté à l’opposition des
parents d’élèves et même de certains directeurs qui ont refusé de l’adopter. Selon le secrétaire
général de la CAPE « la construction des locaux de la CS relève de l’obligation de l’État et nous ne
pouvons pas du tout accepter de financer de telles réalisations ; pour nous, la priorité est donnée à
la construction des salles de classe et au recrutement d’enseignants pour mettre nos enfants dans
de bonnes conditions de travail à l’école. Nous faisons déjà assez en supportant les infrastructures
et les salaires de nos enseignants communautaires ».

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Notons enfin que les deux moyens de locomotion (moto à deux roues et voiture) sont garés depuis
plus d’un an parce que tombés en panne.

• Les ressources financières


L’apport de l’État à travers la DDEPS est uniquement matériel. Bien qu’il existe un budget alloué à
chaque CS greffé sur le budget du bureau déconcentré, les CS n’en maîtrisent pas les contours ni
n’en contrôlent l’exécution. Selon la DDEPS « les CCS ne sont pas des gestionnaires ». La hiérarchie
se refuse donc de mettre à leur disposition des liquidités leur permettant de résoudre eux-mêmes
leurs problèmes. Cette situation donne au CCS de la Cité l’impression que « les inspecteurs en
circonscription sont suffisamment infantilisés ».
Par ailleurs, il est prévu par le Cabinet du MEPS une clé de répartition du budget de la DDEPS8.
En effet, aux termes de la lettre n° 0298/MEPS/CAB/DC /DRF/SP du 15 avril 2003, les CS ont
droit à un certain pourcentage des crédits affectés aux DDEPS des départements de l’Ouémé et
du Plateau (voir tableau 2.13).
Au regard de ce tableau et des réalités décrites par le personnel du bureau local, il existe un réel
écart entre la clé de répartition et les crédits effectivement alloués. À la lecture de la colonne
relative aux taux d’exécution des budgets alloués aux différentes rubriques, on constate que quatre
des cinq rubriques ont été déjà exécutées à au moins 97 %, et la cinquième à 88 %.
L’unique ordinateur et le fax dont dispose la CS ne fonctionnent plus depuis des mois et ne sont
pas réparés ; le matériel de travail arrive avec un certain retard et en quantité insuffisante9.
La DDEPS semble expliquer tout ceci par une certaine inadéquation entre les besoins réels et ce
qui est reçu : « l’argent prévu est beaucoup plus sur papier qu’entre les mains ». Pourtant, la fiche
faisant le détail du budget du bureau déconcentré en 2002-2003 indique que tous les crédits
alloués correspondent bien aux crédits inscrits, c’est-à-dire aux crédits demandés. L’allocation
budgétaire des DDEPS doit être clarifiée afin de réaliser une utilisation optimale des ressources
affectées aux CS.
En outre, aux dires de la DDEPS, « pour des raisons de contraintes budgétaires » les crédits alloués
peuvent être inférieurs à ce qui est prescrit. À titre d’illustration, la DDEPS n’octroie que 50 000 F
aux CCS et 40 000 F à leurs adjoints pour leurs frais de déplacements au lieu de 60 000 F et
45 000 F par mois. Les inspecteurs en circonscription se plaignent de cette dotation qu’ils jugent
insuffisante pour l’accomplissement de leurs missions. Il convient en effet de noter que les CP
reçoivent, pour leurs déplacements 36 000 FCFA de carburant par trimestre alloués par l’État
et du matériel (bics, papiers, etc.) fourni par la CS dans les proportions de ce qui est disponible.
Le déplacement des RUP est pris en charge par la CS à raison d’un forfait de 3 000 FCFA par
trimestre.
Face à l’insuffisance des aides de l’État, le complément financier et matériel est apporté par
les parents d’élèves et les écoles. Le fonctionnement de la CS de la Cité est donc financé, pour
l’essentiel, par les écoles et les cotisations des parents d’élèves. Ces différents apports ont permis
à ce bureau local de mobiliser successivement 1 493 740 FCFA en 2000-2001, 1 595 470 FCFA

8. Le budget de fonctionnement de la DDEPS Ouémé-Plateau au titre de l’année 2002-2003 est de 715 949 000 FCFA.
Il était exécuté à 98 % au moment de l’entretien.
9. Mais il faut reconnaître qu’il n’a pas été possible de disposer d’informations fiables sur les crédits affectés à la CS
de la Cité après la répartition des fonds entre les CS des deux départements.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

en 2001-2002 et 1 200 000 FCFA en 2002-2003. Le budget de l’exercice 2004 n’avait pas encore
été voté au moment de l’entretien.
Le mécanisme de financement du budget de la CS se compose ainsi :
– prélèvement de 2 000 F par classe pour les écoles primaires et de 1 000 F par classe
pour les écoles maternelles, directement sur les subventions que reçoivent les écoles ;
– apport des écoles maternelles à raison de 1 000 F par section ;
– cotisation de 100 F par élève (effort des parents) pour l’organisation des évaluations
sommatives d’étape ;
– versement de 30 F par l’Union des associations sportives de l’enseignement primaire
(UASEP)10 sur les 100 F prélevés sur les subventions pour l’organisation des activités
sportives dans les écoles.
– la CS reçoit 60 % sur les 100 F versés par chaque école pour son affiliation à l’UASEP
(soit 600 F).
Notons qu’aucune ONG ne contribue au budget de cette CS.
Une fois le budget adopté, le CCS et ses collaborateurs le mettent en exécution et rendent compte
au CODIR.
La mobilisation de ces ressources reste cependant fluctuante et aléatoire : entre 2000-2001 et
2001-2002, le budget a connu une augmentation des ressources de 101 730 FCFA alors qu’entre
2001-2002 et 2002-2003 ces ressources ont diminué de 395 470 FCFA. Comme il a été mentionné
précédemment, le budget 2002-2003 (destiné à la construction de nouveaux locaux pour la CS) a
fait l’objet d’un mécontentement de la part des parents d’élèves. La CS a donc éprouvé certaines
difficultés à mobiliser les contributions financières nécessaires pour porter le budget au moins au
niveau des années précédentes. Pour pouvoir conduire à terme toutes les activités prévues, le CCS
a dû lui-même mettre « la main à la poche ».
Les sources de revenu de la CS se résument donc exclusivement à ces différentes cotisations qui
représentent l’effort des parents d’élèves et des écoles vis-à-vis du bureau local. La CS se trouve
ainsi dans une position très peu confortable de forte dépendance vis-à-vis des écoles qu’elle
contrôle, ce qui réduit sensiblement l’autorité du CCS.
C’est pourquoi, « les CS tiennent à leurs budgets », comme l’a souligné la DDEPS Ouémé-Plateau.

Le fonctionnement du bureau local


Fonctions et responsabilités
En tant que structure chargée au niveau local de la mise en œuvre de la politique éducative de
l’État dans le domaine des enseignements maternel et primaire, le CCS a un grand rôle à jouer
dans l’appui pédagogique aux enseignants et dans leur évaluation. Le CCS a conscience que
l’école, en général, sera jugée par l’opinion publique à partir des observations qu’elle fera dans sa
circonscription. Pour ce faire, il mobilise son équipe pédagogique pour la réalisation de sa mission.
Le CCS est aussi un conseiller du Maire dans ses actions touchant au champ scolaire.

10. UASEP : Union des associations sportives de l’enseignement primaire.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Planification du travail
La CS ne dispose pas d’une planification formelle de ses activités. Le CCS explique l’absence
d’une telle planification par le fait qu’« on ne saurait planifier quand on a la maîtrise de certains
paramètres incontournables, tels que le personnel, sa disponibilité effective, sa capacité à se
concentrer sur les activités, etc. » L’absence de planification matérielle traduirait donc la nécessité
d’une relative flexibilité dans un contexte incertain. Cette situation durera aussi longtemps qu’on
ne dotera pas les CS en personnel adéquat.
Par contre, les sorties pédagogiques du CCS, de ses adjoints et des CP font l’objet de planifications
trimestrielles que la DDEPS reconnaît recevoir régulièrement. Cette planification fixe à deux jours
par semaine les visites des CP dans les écoles. Au départ, les jours des sorties des CP étaient fixes
et connus des enseignants pour ensuite être laissés à la discrétion des CP. Selon l’un d’eux, cette
stratégie semble produire aujourd’hui l’effet attendu puisque « les enseignants ont compris qu’ils
peuvent être désormais surpris à tout moment par l’arrivée des CP ; ils se mettent régulièrement
à jour pour éviter des reproches ». Il arrive cependant que, pour des faits de grève, le nombre
de visites de classe effectuées par les CP ne dépasse pas 10-12 par trimestre (au lieu de 24)
comme ce fut le cas en 2002-2003. Au moment de l’enquête, aucune visite n’avait encore eu
lieu pour le premier trimestre de l’année scolaire 2003-2004, parce que les enseignants à visiter
étaient mobilisés pour suivre une formation aux nouveaux programmes d’études (NPE) en cours
de généralisation dans les écoles béninoises.
Les inspecteurs ne sont pas limités dans le nombre de visites qu’ils peuvent opérer par trimestre
ou dans l’année. La planification à ce niveau satisfait davantage aux exigences de l’administration
qu’aux réalités sur le terrain. D’ailleurs, le CCS de la Cité avoue ne pas s’attacher à une quelconque
planification : « mon style est de saisir toutes les opportunités que m’offrent les descentes dans
les écoles pour faire des inspections ». Selon le CCS, « toutes les occasions sont bonnes pour
aider l’enseignant à améliorer sa pratique et je n’hésite pas à prendre la craie lorsque je le
juge nécessaire ». Cela n’empêche pas l’inspecteur de projeter un certain nombre d’inspections à
effectuer. Pour le 1er trimestre 2003-2004, par exemple, le CCS a prévu dix inspections de classe
et deux visites d’écoles. Ses adjoints devaient en faire autant, bien que les enseignants à visiter
soient attendus dans les classes pour début décembre seulement en raison des NPE mentionnées
plus haut.
L’impact des activités du réseau d’animation pédagogique est manifeste et peut s’observer à
plusieurs niveaux :
– Selon la DDEPS, « dès que les CP et les inspecteurs commencent par descendre sur le
terrain, l’information est vite relayée et tous les enseignants cherchent à se mettre à jour
aussi bien au plan pédagogique qu’au plan administratif »;
– Les prestations des enseignants s’améliorent, comme l’ont témoigné les directeurs
d’école rencontrés et le CCS. « C’est pourquoi chaque maître doit recevoir au moins
deux visites » conclut le CCS pour pouvoir faire le suivi ;
– Les bulletins de visite remplis par les CP constituent de véritables outils de décision pour
l’inspecteur, lui permettant d’orienter les séances d’UP ou la vie sociale des écoles.

Organisation pratique du travail et utilisation du temps de travail


Si la structure de la CS en divisions permet d’attribuer des tâches spécifiques à chaque division,
un agent a précisé que « en fonction des réalités du moment, une tâche qui devrait être exécutée
par une division donnée peut être affectée à une autre avec des instructions du chef ». Par ailleurs,

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51
École et décentralisation : le cas du Bénin

il ajoute « qu’il faut compter avec l’état de santé des agents ». La flexibilité dans la gestion du
personnel du bureau permettrait ainsi d’obtenir des résultats, malgré l’insuffisance quantitative
et qualitative de ce personnel.
Au moment des évaluations d’étape et lorsqu’il y a des urgences émanant de la hiérarchie
supérieure, il arrive que le personnel travaille sans répit et jusqu’à des heures tardives le soir.
C’est d’ailleurs la période où les CP s’adjoignent au personnel du bureau pour prêter main forte
dans le tri des épreuves, la composition des commissions, etc.

Le suivi des activités du bureau


Le CCS suit ses agents de manière informelle au regard de leur dévouement, de l’exécution des
tâches qu’il leur confie et de leur assiduité au travail.
Quelques fois, le CCS demande aux agents de s’attribuer eux-mêmes des notes et les retient
lorsqu’elles lui paraissent objectives. Mais le CCS regrette que « ces notes n’aient aucun impact parce
qu’elles sont toujours traitées autrement au niveau de la Direction des ressources humaines ». Cet
aveu pose le problème des limites de l’autorité du CCS de plus en plus affaiblie par la politisation
de l’administration.

La communication interne
La communication au sein de la CS de la Cité se fait par voie d’instructions (verbales ou écrites) à
travers les chefs de division. Ceci n’empêche pas au CCS de s’adresser directement à des agents
pour des problèmes donnés. Il organise aussi de façon épisodique des réunions pour débattre
des questions liées au bon fonctionnement de la CS. L’essentiel de la communication est, aux
dires du CCS, orienté sur la motivation des agents, leur encouragement et sur la réglementation
des mouvements de va-et-vient. Le CCS prévoit l’instauration de réunions hebdomadaires avec
les chefs de Divisions pour faire le point sur l’exécution des tâches par semaine et de réunions
mensuelles et trimestrielles avec tous les agents de la CS.

Les relations avec l’administration centrale


Communication et information
La CS de la Cité joue le rôle de courroie de transmission entre l’administration centrale et l’école.
La communication se fait par courrier, par fax ou en se déplaçant vers la CS. La CS de la Cité
répercute les instructions de l’administration centrale aux écoles et rend compte au ministère. Aussi,
renvoie-t-elle les fiches de collecte des données statistiques remplies à la DDEPS Ouémé-Plateau.
Il n’y a pas de réglementation formelle sur les réunions entre la DDEPS et les CCS. La nature
des communications est administrative. Les courriers à diffuser à grande échelle reviennent à la
charge des CS.
Comme nous a laissé entendre le CCS, « les délais fixés par l’administration centrale sont souvent
précipités et même anachroniques ». La DDEPS Ouémé-Plateau quant à elle, qualifiant les relations
avec la CS, nous a laissé entendre « qu’elle est plus ou moins satisfaite de ces relations. Le seul
point d’ombre est le traitement des courriers ». Le CCS se justifiant sur ce point rappelle l’état de
santé du personnel.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion du personnel du bureau


Le personnel enseignant est géré au niveau de l’administration centrale. Cependant leur
appréciation par le CCS est prise en compte pour la promotion des intéressés.
En ce qui concerne la formation des agents du bureau, aucun stage n’a été organisé au profit
des agents de la CS de la Cité. Toutefois, ceux-ci pourraient être pris en compte dans le plan de
formation élaboré au niveau du Ministère, à la demande du CCS.
Lorsqu’un cas de défaillance de santé parmi les enseignants en classe est porté à sa connaissance,
le CCS engage la procédure de présentation de l’agent devant le Conseil de santé11 pour son
redéploiement. Parfois, l’agent est muté dans les bureaux de la CS par le Ministère, au terme de
la procédure médicale.

La gestion financière
Le CCS et ses collaborateurs élaborent le projet de budget de la CS que le CCS soumet à l’approbation
du CODIR de la CS. La composition de ce dernier se présente comme suit :
– le CCS et ses adjoints,
– les cinq CP de la CS,
– les Secrétaires Généraux des syndicats,
– les quatre chefs de divisions,
– et le Président de la coordination des APE.
Enfin, retenons qu’il n’existe aucun mécanisme de suivi de la gestion du budget. Ainsi, la CS de la
Cité n’a jamais fait l’objet d’un contrôle de la DDEPS, ni de la DIVI.

La gestion pédagogique et la politique de l’éducation


La CS de la Cité n’est associée ni dans la définition du programme scolaire, ni dans l’élaboration
du calendrier scolaire, ni dans le choix des manuels scolaires. Le bureau n’est pas impliqué dans
la conception ou la mise en œuvre des innovations pédagogiques. Les quelques CCS qui sont
impliqués dans la réforme en cours, le sont à titre personnel.
Par ailleurs, la CS de la Cité est chargée de mettre en œuvre la politique gouvernementale en
matière d’éducation au niveau de la localité. Si le CCS est invité à partager son expérience du
terrain lors de certains séminaires de validation, son avis a peu de poids dans la formulation de
cette politique. En effet, malgré l’expérience du CCS de la Cité, il n’est pas associé aux décisions
bien que le bureau local et le MEPS soient seulement distants de moins de trois kilomètres. « Il
semble que le critère d’affinité joue beaucoup plus dans le choix des inspecteurs participant à
la conception des innovations que tout autre », a tenté d’expliquer le CCS de la Cité. Il ajoute que
« les décideurs ont leurs gens ».

11. Le Conseil de santé est un organe consultatif siégeant sous la présidence du Ministre de la santé publique et
comprenant des professeurs agrégés de médecine à raison de un par spécialité.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les relations avec les écoles


Information
La CS dispose d’informations sur chaque école et sur chaque enseignant de la localité, recueillies
au début de chaque année scolaire par le biais des rapports de rentrée ou des fiches statistiques.
Ces rapports offrent une vision globale du développement de l’école, permettent un suivi régulier
des écoles et une comparaison avec certains objectifs nationaux à partir d’indicateurs tels que les
ratios d’encadrement (élèves par classe ou par enseignants qualifiés), les renseignements qu’elles
fournissent sur les normes (les comparaisons des statistiques avec les normes EQF12 par exemple),
et l’évolution des taux de scolarisation.
Cependant, le traitement de ces informations reste peu approfondi et est réalisé par du personnel
enseignant de formation, maîtrisant très peu les nouvelles technologies de l’information et des
communications. À cet effet, le CCS a reconnu la nécessité de formation du personnel dans le
domaine de l’informatique en ces termes : « si la CS en avait les possibilités, j’aurais envoyé
quelques-uns de mes agents en formation dans le domaine de l’informatique en marge de
celles programmées périodiquement par la Direction des ressources humaines du ministère des
Enseignements primaire et secondaire » a-t-il déclaré.
La collecte des informations n’est pas non plus exempte de difficultés. La DDEPS et le CCS de la
Cité ont déploré ces difficultés, dues au caractère incomplet des informations fournies par certaines
écoles, au retard des correspondances retour, à la répétition des informations demandées et au
délai de réponse très limité. Un directeur d’une des écoles de la CS de la Cité a souligné que
« la fréquence élevée de la demande de certaines informations sur les écoles et le temps de
réponse justifient parfois les difficultés » soulignées ci-dessus. Le rapport de rentrée fourni par les
directeurs d’école dès la rentrée des classes et la fiche statistique du MEPS qu’ils remplissent au
cours de l’année scolaire illustrent ces réalités car les variables collectées dans le rapport sont
encore prises en compte dans la fiche statistique.
Entre la CS et les écoles, la communication se fait par le biais du courrier administratif. Ces
courriers sont transmis par des enseignants qui arrivent à la CS ou par le responsable aux affaires
administratives de chaque école. En cas d’urgence, le CCS réquisitionne un enseignant en poste
à la CS pour ce travail.

La gestion du personnel
Au Bénin, le directeur d’école est nommé par le ministre. Conformément au statut particulier
de la corporation des enseignants, le CCS est l’autorité désignée pour proposer les enseignants
susceptibles d’être promus au poste de directeur à l’issue d’une inspection d’aptitude. Cette
attribution, peu respectée, réduit l’intervention du CCS dans le processus de nomination du
directeur à un rôle de proposition. « La suite du processus de nomination lui échappe » nous a
souligné le CCS de la Cité. Cette affirmation a été renchérie par l’un des directeurs de la CS qui
a souligné à cet effet que: « quatre postes de direction avaient été vacants dans la CS au cours
de l’année 2002-2003. Aucun de ceux proposés par le CCS n’a été nommé à ces postes. C’est
à croire que la liste d’aptitude a perdu de son utilité », ce qui fragilise l’autorité du CCS. Selon la
DDEPS, « cette situation conduit à la contestation de certains directeurs ».

12. La norme EQF est de 50 élèves par classe.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La CS n’intervient pas dans le recrutement des enseignants. Cette responsabilité incombe au


ministère de la Fonction publique. Cependant, compte tenu de l’ampleur actuelle du phénomène
d’enseignants communautaires, le CCS propose aux écoles de manière facultative une liste des
personnes postulant à ce poste. Le CCS précise que « seuls les directeurs qui sollicitent ce service
en jouissent ». La CS ne recrute pas non plus le personnel non enseignant des écoles.
En ce qui concerne la gestion des mutations du personnel enseignant, le CCS participe au processus
décisionnel. En effet, il lui revient de transmettre au ministère les dossiers de demande de mutation
externe soumis à son approbation. Il fait de même pour les mutations internes et participe aux
travaux de la commission départementale. Le CCS ne peut prendre aucune décision pour une
mutation du personnel à l’intérieur de sa circonscription. En l’espèce, il en fera la proposition au
DDEPS qui prend acte.

Suivi administratif
Le suivi administratif des requêtes, des pétitions des écoles et des enseignants se fait par les
différentes divisions de la CS en fonction de leurs domaines de compétence. Le bureau local
intervient dans la gestion des conflits au niveau de l’école à la limite de ses moyens financiers et
humains. En dépit du personnel réduit, le CCS fait un effort louable à cet égard.
Lorsque les problèmes13 posés dépassent la compétence du bureau local, elle rend compte
au niveau supérieur et veille à la résolution du problème. « Lorsque nous sommes saisis d’une
situation, nous invitons les parties concernées pour un règlement à l’amiable. Nous n’hésitons
pas à nous porter sur le terrain en cas de besoin. Nous avons déjà fait cette rentrée et nous en
ferons encore » avait confié la DDEPS à l’équipe d’enquête.

Inspection
La CS s’occupe de l’inspection. Elle est entièrement autonome dans ce domaine. Seul le CCS est
chargé des inspections susceptibles d’être sanctionnées par note. Les CP ne font que des visites
de classe, qui font l’objet de rapports ne portant que des appréciations. Ces inspections et visites
de classe se déroulent en fonction de la planification arrêtée au niveau de la CS.
Cependant, la fréquence des inspections est difficile à cerner. Les critères de choix des écoles à
inspecter sont multiples : la taille, l’accessibilité de l’école, le programme de l’inspecteur, la période
d’encadrement des inspecteurs stagiaires, l’implication ou non de l’école dans l’expérimentation
d’un programme, etc.
Si la CS de la Cité dispose du personnel d’encadrement nécessaire (un CCS, deux CCS
adjoints et cinq CP) pour encadrer les 621 enseignants de cette circonscription, l’amélioration
du taux d’encadrement sera effective seulement si la CS dispose de la logistique nécessaire.
Malheureusement, « l’unique moto de la CS est en panne. Il en est de même pour la voiture »,
nous ont révélé le CCS et ses adjoints.
Au moment des inspections de classe, les inspecteurs se concentrent sur divers aspects tels
que la préparation de la classe, le déroulement de la leçon, la tenue des registres, le respect
des remarques du directeur d’école. Ces inspections se terminent souvent par des séances de
travail entre le maître inspecté, le directeur et le CCS. Au cours de cette séance, l’inspecteur fait
d’abord part de ses remarques à l’enseignant inspecté en présence du directeur, il donne des

13. Nous pouvons citer par exemple les cas suivants : des enseignants rejetés par la société, les sociétés qui se
disputent la paternité ou le lieu d’implantation d’une école, etc.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

conseils pédagogiques nécessaires à ce dernier, et instruit ensuite le directeur à veiller au respect


de ces conseils. Il lui appartient d’inscrire l’enseignant sur la liste d’aptitude ou de revenir selon
l’importance des remarques pour faire un contrôle ultérieur.

Appui pédagogique
Les écoles bénéficient de visites de classe des CP ainsi que des visites d’écoles et des conférences
pédagogiques de l’inspecteur. Ces différents appuis se déroulent selon le planning du CCS et sa
disponibilité. Ils sont financés prioritairement par le budget de la CS que les écoles sont contraintes
d’alimenter au cours de chaque année.
Les séances d’UP sont également organisées toutes les deux semaines et regroupent les
enseignants d’un certain nombre d’écoles. Ces UP sont animées par des RUP et les adjoints
des RUP dénommés CO-RUP. Les séances d’UP sont indispensables au bon fonctionnement de
l’école car elles contribuent à l’actualisation des connaissances des enseignants, réactivant leur
conscience professionnelle. Or, cet appui est de plus en plus perturbé du fait de l’instabilité du
calendrier scolaire depuis quelques années.
La politique de décentralisation n’a encore rien changé en ce qui concerne l’appui pédagogique. Les
responsables prétendent qu’ils ne pourront rien faire dans ce domaine tant qu’ils ne disposeront
pas des moyens nécessaires.

Financement
Comme indiqué plus haut, ce sont en réalité les écoles qui financent le fonctionnement de la CS à
partir des subventions qu’elles reçoivent de l’État. Les critères de répartition de ces subventions
sont élaborés au niveau central. La CS ne fournit aucun soutien financier aux écoles, mais dans le
cadre de leurs visites, l’inspecteur et ses adjoints vérifient la gestion des ressources des écoles.

Les relations avec l’administration décentralisée


et la société civile
Les relations avec l’administration décentralisée
Le conseil municipal de Porto-Novo est installé depuis le 28 février 2003. Il est composé de
27 conseillers parmi lesquels figurent cinq chefs d’arrondissement et les présidents de commissions
notamment celui chargé des Affaires culturelles et sociales, qui a la responsabilité des questions
éducatives.
De façon unanime, les membres de la Commission des affaires culturelles et sociales (CACS)
reconnaissent que dans le contexte de la décentralisation, la commune a pour rôle de prendre
en charge dans le domaine éducatif, la construction, la réhabilitation et l’entretien des écoles
primaires et des établissements d’enseignement secondaire du niveau communal.
La CS, quant à elle, est chargée de faire respecter les instructions du gouvernement en matière
d’éducation. Les directeurs d’école veillent à l’exécution de ces instructions. Pour les membres
de la CACS, « la commune est appelée à jouer à terme le rôle joué actuellement par les DDEPS »,
révélant ainsi une évolution dans les attributions de ces différents partenaires (écoles, CS,
Commune) dans le système scolaire. Selon le second adjoint au maire, « la décentralisation a

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56
École et décentralisation : le cas du Bénin

donc concédé plus d’attributions à la commune » comparativement à la situation prévalant avant


la décentralisation.
Le problème qui se pose reste celui des modalités de collaboration. « Nous avons pris connaissance
des textes juridiques qui régissent les écoles dans le contexte de la décentralisation. Mais nous
sommes toujours au point de départ, car sans le transfert réel des compétences nous sommes très
limités dans nos champs d’action » a souligné la présidente de la CACS. Toutefois, le CCS regrette
« qu’aucun contact à ce jour ni avec le maire ni avec la commission communale des affaires
sociales et culturelles n’a pu être établi pour échanger sur les préoccupations éducatives dans la
commune ». Face au silence des autorités communales, le CCS de la Cité et sa collègue d’Urbain
ont déjà pris plusieurs fois l’initiative d’aller rencontrer le maire, mais sans succès.
Cette absence de collaboration entre la CS et la mairie a été reconnue par la DDEPS, qui a par
ailleurs confirmé l’information déjà reçue des parents d’élèves et selon laquelle le CCS de la Cité
n’aurait pas été invité à la cérémonie de remise de prix aux meilleurs élèves de la commune,
organisée par la mairie. Les directeurs d’école rencontrés ont confié à l’équipe de recherche que
de plus en plus d’élus locaux visitent les écoles sans toutefois se faire accompagner du CCS. « Il
arrive même que la mairie entreprenne des travaux de réfection ou de construction de bâtiments
dans les écoles sans informer le CCS ni avant ni après ».
Les membres de la CACS préfèrent se référer à la DDEPS avec laquelle ils ont établi le contact
et échangent en permanence. Selon la présidente de la CACS, la raison fondamentale d’une telle
préférence est que « c’est la DDEPS qui détient les gros moyens de l’État dont la commune a
besoin pour intervenir dans les écoles, en attendant que le transfert des compétences devienne
une réalité ».

Les organisations locales et les ONG


La CS collabore avec divers partenaires au développement de l’éducation, notamment : les
syndicats, les parents d’élèves et les ONG avec lesquelles cette collaboration n’est pas souvent
formelle.

• Coordination de l’association des parents d’élèves (CAPE)


« L’école joue un rôle fondamental dans la société car il n’y a pas de développement sans l’école.
Elle forme les enfants pour la relève de la génération adulte » ont souligné le président et le vice-
président de la CAPE. À cet effet, les problèmes de l’éducation doivent être pris au sérieux. Les
membres de la CAPE ont reconnu que « la CS est le répondant du ministère de l’Éducation dans la
localité ». Elle est chargée de veiller à l’application de la politique du gouvernement dans la localité.
Elle travaille en étroite collaboration avec les diverses structures de développement en place.
Les actions de la CAPE sont prioritairement :
– l’appui à la mise en place des infrastructures et équipements ;
– le recrutement et la prise en charge des communautaires ;
– le règlement de certains conflits souvent domaniaux.
Pour ses membres, la décentralisation doit alléger la charge des parents dans le domaine de
l’éducation car les textes prévoient la prise en charge des écoles par la commune (construction et
équipement des établissements). Toutefois, les élus locaux n’ont pas encore pris bien conscience
de leur rôle. Conscient de la situation, le président de la CAPE s’est rapproché du Maire pour

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57
École et décentralisation : le cas du Bénin

lui soumettre leurs doléances avec l’assurance de travailler avec la CACS de la mairie. La CAPE
souhaite :
– que les élus locaux aient une meilleure connaissance du rôle qu’ils sont appelés à jouer
dans le champ scolaire ;
– une plus grande collaboration des élus locaux avec la CAPE pour le règlement des
problèmes du milieu scolaire ;
– des formations qui éclaireraient ses membres dans l’accomplissement de leurs
tâches ;
– la prise en charge du financement de la CS par l’État.

• Les ONG
Les interventions de la majorité des ONG dans les écoles de la CS de la Cité se déroulent de
façon informelle. Les négociations ont souvent lieu directement entre les directeurs d’école et les
responsables des ONG. Ces associations interviennent dans la construction des salles de classe,
des latrines ou l’équipement des classes en mobilier. Parmi les ONG qui interviennent par le biais
de la CS, nous pouvons souligner IFESH. Ses activités étaient concentrées sur les domaines de
la formation pédagogique et d’équipement en bibliothèques. Après son départ, elle s’est faite
remplacer par des conseils communautaires.

• Les syndicats
Les syndicats sont les partenaires particuliers de l’éducation depuis l’avènement de la démocratie.
Ils sont associés à la majorité des décisions du système éducatif telles que la conception de la
liste d’aptitude ou le règlement des divers conflits. Le CCS de même que la DDEPS les intègrent
à leurs différentes séances.
Seule la mairie ne les associe pas pour le moment à ses actions dans le domaine scolaire. L’adjoint
au maire reconnaît qu’ils sont des partenaires incontournables. Les responsables syndicaux
rencontrés ont de leur côté regretté le transfert des écoles à la municipalité en ces termes: « le
transfert des écoles à la municipalité tel que prévu par les textes de la décentralisation serait une
pure et simple privatisation de l’éducation » a déclaré l’un des responsables syndicaux de la CS
de la Cité.

Conclusion
Pour la DDEPS Ouémé-Plateau, « il est trop tôt pour juger de la mise en œuvre de la décentralisation »
dans le secteur de l’éducation puisqu’elle n’a pas démarré dans ce secteur. En effet, car selon elle,
« il n’y a pas encore transfert de compétences, il faut être prudent ». La CS demeure responsable
de la mise en œuvre des politiques de l’État en matière d’éducation. Elle ne s’est pas vue confier
des missions supplémentaires depuis l’avènement de la décentralisation.
Pour le moment, les politiques de décentralisation et de déconcentration n’ont eu aucun impact
sur l’efficacité du système. Les problèmes matériels et pratiques, malgré l’effort fourni par le
gouvernement, subsistent toujours.

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58
3 Étude de terrain dans la CS du Centre

Introduction
Situation géographique, politique et socio-économique
Les départements du Zou et des Collines occupent la partie centrale du Bénin et s’étendent sur
une superficie de 19.525 km² avec une population estimée à près de 1 130 000 habitants. La
commune du Centre fait partie des 15 que comptent ces deux départements. Située au nord du
département, cette commune couvre une superficie de 2.228 km² et compte 54 400 habitants
(soit une densité faible de 20 habitants au km²) dont plus de la moitié vit en zone rurale. Le
rythme de croissance de la population est de 4.4 % par an. Comme on le voit, la population
est essentiellement rurale et l’agriculture reste l’activité dominante (igname, manioc, maïs, noix
d’anacarde, coton …), même si on note la présence de quelques usines de transformation peu
développées et une usine de fabrication de sucre en pleine restructuration. Le commerce, nourri
par les échanges notamment avec le Nigeria, occupe surtout les populations urbaines.
La commune du Centre se situe à 138 km d’Abomey, chef-lieu des deux départements du Zou et
des Collines et ville-siège de la DDEPS, et est distante de 280 km de Porto-Novo, lieu d’implantation
du ministère. Comme on le verra plus loin, ces distances ne sont pas sans influence sur les
relations entre la CS du Centre, la structure déconcentrée et l’administration centrale. Cependant,
avec la scission prochaine des deux départements dans le cadre de la poursuite du processus
de décentralisation, la distance entre le Centre et le prochain chef-lieu des Collines (département
dont elle relèvera) pourra se voir considérablement.

Situation de l’éducation primaire dans la CS du Centre


La scolarisation dans la CS du Centre a connu une évolution constante ces dernières années avec
un effectif qui est passé de 10 756 élèves en 1999-2000 à 19.660 élèves en 2003-2004, soit
un taux d’accroissement de près de 83 % en 5 ans. L’école publique est le secteur qui accueille
l’essentiel de la population scolaire avec un effectif total estimé en 2003-2004 à 18 447 élèves
contre seulement 1 213 dans le privé.
Si l’accroissement des effectifs au niveau des élèves filles a été considérable ces cinq dernières
années (de 4 649 en 1999-2000, cet effectif passe aujourd’hui à 8.476, soit un taux d’accroissement
de près de 100%), elles restent toujours moins nombreuses que les garçons. En 2003-2004 le
pourcentage de filles scolarisées par rapport à l’effectif total est de 43 %. Les déperditions des
filles sont importantes durant le cursus scolaire.
Le tableau 2.14 présente le détail des effectifs par secteur et par sexe, sur une période de cinq
ans dans la CS du Centre.
La nette évolution des effectifs enregistrée ne s’est toutefois pas accompagnée d’un élargissement
conséquent de la carte scolaire dans la CS du Centre (voir tableau 2.15). En effet, en cinq ans,

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59
École et décentralisation : le cas du Bénin

seulement 13 écoles ont été créées (dont 12 écoles publiques primaires et une école publique
maternelle). Il convient de noter qu’aucune école privée n’a été créée durant cette période. En
outre près de 93 % des écoles de la CS sont des écoles primaires publiques. Le secteur public
s’avère être le plus dynamique et le plus important en matière d’offre de l’éducation.
La faible représentation du secteur privé dans le champ scolaire de la CS du Centre s’explique
essentiellement par le faible revenu des populations qui ne leur permet pas de supporter les frais
élevés de scolarisation des élèves. D’ailleurs, les quatre écoles privées présentes dans la CS se
trouvent concentrées dans les trois arrondissements de du centre de la commune et sont toutes
d’ordre confessionnel, donc créées dans une perspective d’aide sociale.
L’évolution du nombre d’enseignants ne suit pas non plus celle de l’effectif des élèves :
308 enseignants au total en 2003-2004. On distingue 131 fonctionnaires, 56 contractuels de
l’État, 96 communautaires et 25 enseignants du secteur privé. Le tableau 2.16 détaille l’évolution
du corps enseignant dans la CS du Centre sur une période de cinq ans.
Si le recrutement d’enseignants fonctionnaires reste très modeste (en cinq ans, seulement neuf
enseignants ont été recrutés), on note en revanche un accroissement considérable du nombre
d’enseignants communautaires dans la CS (près de 380 % en cinq ans) et, dans une moindre
mesure, celui des contractuels (près de 60 % en cinq ans). Le faible nombre d’enseignants
fonctionnaires s’explique essentiellement par le fait que l’État n’assure pas toujours le remplacement
des enseignants à la retraite et les mutations.
Le problème posé par la catégorie des enseignants communautaires n’est pas tant celui de leur
importance numérique que celui du caractère très divers de leurs niveaux d’études et de leurs
compétences, influant sur la qualité de l’enseignement dispensé.

L’organisation et les ressources de la CS


Les missions et les attributions officielles du bureau local
Selon le CCS du Centre, la CS représente l’organe intermédiaire entre les écoles et l’administration
centrale c’est-à-dire le MEPS et tout ceci à travers la DDEPS. Aux dires du CCS, « c’est la CS qui
prépare toutes les décisions qui concernent sa juridiction et que la DDEPS envoie au MEPS ».
Par ailleurs, la CS met en œuvre, au niveau local, la politique de l’État en matière d’éducation.
De façon concrète, la CS concourt à l’atteinte des objectifs éducatifs élaborés par l’État : cela se
traduit par « la formation des jeunes maîtres, le suivi des enseignants au plan pédagogique et de
leur carrière » aux dires du CCS. Pour ce dernier, le bureau local « vend la politique de l’État en
matière d’éducation auprès des partenaires ».

Le personnel : organisation et profil


Les responsabilités de la CS sont d’ordre administratif et pédagogique. Le CCS ou son adjoint14
sont les mieux outillés à la CS pour assumer à la fois toutes ces responsabilités, compte tenu de
leurs formations et de leur ancienneté. Fort de 24 ans d’expérience, dont neuf ans dans le corps
des inspecteurs, le CCS gère la CS. Les conseillers pédagogiques (CP) interviennent surtout dans
le domaine pédagogique.

14. Le CCS adjoint est aussi un inspecteur. Mais il est placé en position d’adjoint en attendant sa promotion à la tête
d’une CS.

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60
École et décentralisation : le cas du Bénin

La CS du Centre reste cependant relativement démunie au niveau du personnel. Outre le CCS,


le bureau emploie seulement quatre agents parmi lesquels un secrétaire administratif, une
dactylographe, une opératrice de saisie et un gardien. Tous se consacrent aux responsabilités
administratives de la CS alors qu’aucun d’eux n’a reçu une formation adéquate.
Le secrétaire administratif, un handicapé physique, est un instituteur contractuel qui a obtenu
son BAC en 2003. Arrivé à la CS en 1998, il est, aux dires du CCS, « l’homme à tout faire de la
CS ». Il intervient sur tous les dossiers du bureau local : examens et concours, affaires financières,
organisation scolaire et prévision, questions relatives à la gestion des personnels, etc. Pour faire
face à toutes ces sollicitations, ce secrétaire n’a bénéficié que de trois jours de formation à la
rédaction administrative, en 2002 à la DDEPS. Cette formation était non seulement trop courte,
mais ne couvrait pas non plus tous les aspects des responsabilités de cet agent. L’opératrice de
saisie a le niveau de la classe de 3e et est arrivée à la CS il y a seulement deux ans à la suite de
l’acquisition de l’outil informatique pour la CS. Il apparaît clairement que le profil des agents ne
correspond pas toujours aux responsabilités au sein de la CS. À titre d’illustration, la CS produit
des données statistiques alors qu’elle n’a pas de statisticien.
Cependant, la CS déploie tous les efforts nécessaires pour assumer ses responsabilités.
« Lorsque la CS est programmée pour des formations, j’envoie mon contractuel. Il a déjà bénéficié
d’une formation dans le domaine de la correspondance administrative. Ce qui lui permet de mieux
faire face au traitement des divers courriers qui parviennent à la CS » nous a confié le CCS.

Les ressources matérielles


La CS du Centre disposait auparavant d’un bâtiment comprenant le bureau du CCS ainsi que
deux salles (l’une pour le secrétariat et l’autre servant de salle informatique). Cependant, faute
d’espace, la salle informatique a été transformée en bureau de travail pour le CCS adjoint. Compte
tenu de la vétusté de ce bâtiment, le CCS avait entrepris la construction d’un nouveau siège il
y a quatre ans. Ce nouveau bâtiment comprendra le bureau du CCS, celui de l’adjoint, celui du
secrétaire, une salle informatique, deux grands bureaux réservés aux différentes futures divisions.
Il est en outre prévu une grande salle de conférence pour les formations groupées des maîtres,
les réunions et les conférences. En cours de finition, ce bâtiment a pu être construit grâce aux
efforts exclusifs des parents d’élèves. Pour les travaux de finition, le CCS négocie déjà les appuis
des ONG et de la DDEPS.
La CS est faiblement pourvue en ressources matérielles. Dans le bureau des secrétaires, on
retrouve trois tables pour les trois agents et quelques chaises. Faute d’armoire, les documents
sont empilés sur la table du secrétaire. Le seul ordinateur acquis par la CS se trouve dans le
bureau du CCS adjoint, lequel sert également de salle informatique (comme il a été mentionné
précédemment). Le bureau du CCS est équipé d’une table de travail, de quelques chaises et de
deux armoires qui servent à ranger les documents. La CS dispose, en outre, d’une machine à écrire
et d’une machine à ronéotyper, encore fonctionnelles malgré leur état de vétusté. La CS reçoit du
matériel fongible de la DDEPS dans les proportions fixées par le Ministère.
La CS est dotée d’un engin à deux roues, mais qui est en panne depuis deux ans. Pour ses
déplacements sur le terrain, le CCS utilise donc son propre véhicule.

Les ressources financières


La CS du Centre dispose chaque année d’un budget alimenté par :

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École et décentralisation : le cas du Bénin

– les prélèvements sur les subventions ;


– les cotisations des parents ;
– la vente d’imprimés ;
– les apports de l’Union des associations sportives de l’enseignement primaire (UASEP).
Les ressources du budget ont considérablement augmenté en quatre ans, passant de 714 710 FCFA
en 1999 à 1.864.560 FCFA en 2003. Cette évolution substantielle procède d’une solidarité toujours
agissante des parents qui de ce fait, témoignent leur adhésion aux projets élaborés par le CCS. Le
soutien financier des directeurs d’école qui votent et alimentent en partie ces différents budgets
(en dégageant les prélèvements sur les subventions qu’ils reçoivent de l’État) n’est pas non plus
négligeable.
Les dépenses les plus importantes sont celles relatives au paiement des salaires du
gardien (180 000 FCFA l’an) et de l’opératrice de saisie (300 000 FCFA l’an) soit un total de
480 000 FCFA.
Notons que depuis 2002, les collectivités locales ont accepté de supporter le salaire de la
dactylographe, allégeant alors la charge salariale de la CS. C’est pourquoi seuls les salaires de
l’opératrice de saisie et du gardien continuent d’être pris en charge par la CS.
Le reste du budget est alloué au fonctionnement de la CS. Pour leurs déplacements sur le terrain,
le DDEPS consent chaque mois une dotation en carburant de 76 000 FCFA au CCS, 40 000 F à son
adjoint, et 15 000 FCFA à chacun des trois CP. Mais le CCS regrette les longs délais de réception
de ces dotations et explique qu’il s’agit de « choses qui ne facilitent pas le suivi sur le terrain ».

Le fonctionnement interne du bureau local


La planification du travail
La CS ne dispose pas d’un cahier des charges mais elle élabore un projet de planning annuel
des animations pédagogiques en collaboration avec les CP. Ce premier planning constitue une
base à partir de laquelle les inspecteurs et les CP confectionnent chacun leur planning périodique
mensuel ou trimestriel.
L’élaboration et l’exécution de ce projet de planning suivent les étapes suivantes :
– le recensement des besoins en formation des enseignants de la CS ;
– l’élaboration des modules de formation ;
– l’administration des modules aux responsables d’unités pédagogiques (RUP) ;
– la vulgarisation des modules par les RUP.
La CS du Centre ne reçoit pas souvent d’instructions de la part du ministère en ce qui concerne la
gestion de son planning. Mais ce planning prend en compte les normes en vigueur dans le domaine
de l’éducation : le programme et ses objectifs, les stratégies d’enseignement/apprentissage, les
principes d’évaluation en milieu scolaire.
Cependant, les autorités donnent parfois, des instructions compte tenu du contexte. L’année
écoulée, « les perturbations liées aux grèves ont obligé les autorités à modifier le programme
d’études de cette année. Il a été demandé à tous les enseignants de reprendre une partie du
programme de l’année passée » nous a confié un directeur d’école de la CS.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Organisation pratique du travail et utilisation du temps de travail


Selon le CCS, « le travail se fait de façon collégiale ». Les trois catégories de personnel du bureau
local que sont les inspecteurs, les CP et les agents du bureau, se répartissent les tâches de la CS
selon leurs compétences respectives.
Les inspecteurs se consacrent aux tâches administratives et/ou pédagogiques à savoir les
inspections et les visites de classe, le règlement des conflits. Les CP se consacrent aux activités
pédagogiques en dehors de leur activité d’enseignement dans les classes dont ils ont la charge. Ils
participent à la consolidation des connaissances des enseignants à travers les visites de classe et
l’animation des UP. Les agents du bureau local se consacrent aux travaux usuels de la CS. Toutefois,
en cas d’urgence ou en périodes de pointe, tout le personnel sans distinction se rassemble pour
assumer certaines responsabilités de la CS. Selon le CCS, « souvent dans le choix des épreuves,
dans l’étude des dossiers de l’examen du CEP [Certificat d’études primaires], dans le choix des
examinateurs ou des correcteurs, nous associons les CP, et même certains directeurs d’école. Ils
travaillent sans indemnités ».
En dépit de ces dispositions, la CS n’arrive pas à faire convenablement face à ses attributions.
La CS est beaucoup plus sollicitée pour le règlement des problèmes autres que pédagogiques
(tels que la gestion des conflits entre enseignants) et pour la participation à diverses réunions
initiées par l’administration centrale (réunions à la DDEPS ou au ministère). Tout ceci perturbe le
planning d’inspection et de suivi pédagogique de la CS. Le personnel a reconnu unanimement la
surcharge de travail qui lui incombe, notamment avec le règlement des problèmes administratifs.
C’est surtout avec l’arrivée de l’ONG IFESH que le travail s’est accru. « Des délais nous sont
donnés pour exécuter nos programmes. Mais ces délais ne prennent pas en compte les critères
d’éloignement et les difficultés de communication. Nous travaillons régulièrement au-delà des
heures normales de service » a affirmé un CP.
L’effectif du personnel du bureau apparaît donc bien insuffisant (non seulement du point de vue du
personnel disponible mais aussi du point de vue de leur qualification) pour lui permettre d’assurer
convenablement ses missions et attributions. La CS fait donc face à de réelles difficultés, ce
qu’affirme le CCS en ces termes : « nous nous plions en quatre pour pouvoir répondre à nos
obligations et aux diverses sollicitations du terrain ainsi qu’aux instructions presque toujours
urgentes de la hiérarchie. Pour nous en sortir, nous nous imposons des heures supplémentaires
presque tous les jours. À la CS du Centre nous connaissons les heures d’arrivée au service,
mais quant aux heures de sortie, nous ignorons à dessein ce que les textes recommandent ». Le
souhait du CCS serait d’avoir suffisamment d’agents pour doter la CS en autant de divisions qu’il
existe de services à la DDEPS. C’est pourquoi, le CCS projette pour son bureau un organigramme
comprenant les divisions suivantes :
– Division des personnels ;
– Division des examens et concours ;
– Division du secrétariat administratif ;
– Division des affaires financières ;
– Division de l’organisation scolaire et de la prévision ;
– Division de l’enseignement privé ;
– Division de l’enseignement primaire.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Le suivi des activités du bureau


Il n’existe pas de mécanisme formel de suivi du personnel dans la CS du Centre. Le personnel
est évalué à partir d’observations sur sa promptitude face aux sollicitations, ses prestations,
ses innovations, les résultats de fin d’année, les visites de classe ou d’école, les évaluations
trimestrielles et les rapports d’activité.

La communication interne
Les communications se font par voie administrative (courriers, réunions) mais très rarement par
téléphone. Elles se déroulent également de façon informelle par communication orale.

Les relations avec l’administration centrale


Communication et information
Pour le CCS du Centre, « la CS est le relais des DDEPS. Elle aide à la préparation de toutes
les décisions de la DDEPS ». La CS répond à toutes les instructions venant de la DDEPS ou du
MEPS. Aussi, le CCS est-il souvent convoqué à la DDEPS et au ministère, généralement pour des
consultations et pour des formations.
Appréciant les instructions de l’administration centrale, le CCS a laissé entendre qu’« à part le
fait que les injonctions de l’administration centrale viennent désorganiser le planning de travail
de la CS, ce ne sont pas des choses inutiles tout de même ». Les instructions du ministère sont
répercutées au niveau des CS par le biais de la DDEPS. Ainsi, la CS du Centre est bien informée des
activités de l’administration centrale. La CS répercute ces instructions aux écoles et rend compte
au ministère. Aussi, la CS renvoie-t-elle les fiches de collectes des données statistiques remplies
à la DDEPS Zou-Collines.
Sur l’initiative du DDEPS Zou-Collines, « les CCS sont rencontrés deux fois l’an : la première en
début d’année et la deuxième en fin d’année ». Cependant, les différentes rencontres avec les CCS
ne sont réglementées par aucun texte. En cas de problèmes réguliers, de lacunes ou de retards
caractérisés au niveau de la CS, le DDEPS convoque le CCS. La nature des communications est
administrative. La diffusion de courriers à grande échelle revient à la charge des CS. Comme nous
a laissé entendre le CCS, « le temps donné aux CS pour répondre aux instructions des DDEPS et
du ministère n’est pas toujours raisonnable ».
La communication entre la CS et le ministère se fait à travers des correspondances, des visites de
terrain et le téléphone, même si la ligne est très mauvaise. Selon le CCS, les factures téléphoniques
de la CS sont payées par le ministère. Le DDEPS Zou-Collines, qualifiant la communication avec
les CS, nous a laissé entendre que « les CS contactent la DDEPS si elles sont confrontées à des
problèmes qu’elles n’arrivent pas à gérer et la communication entre la DDEPS et ses CS est
mauvaise, car sur 15 CS, six, à savoir Djidja, Bantè, Ouinhi, Zogbodomey, le Centre et Dassa ont
la plus mauvaise communication ».

La gestion du personnel du bureau


Le CCS joue un rôle prépondérant dans le domaine de l’évaluation du personnel de la CS. Il peut
en effet recruter et gérer des agents d’appui sur ses fonds propres, comme pour la dactylographe,

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64
École et décentralisation : le cas du Bénin

l’opératrice de saisie et le gardien. Pour recruter ce personnel d’appui, le CCS fait un test de
sélection et le meilleur est retenu.
Le CCS aurait souhaité l’organisation de formations administratives à ses collaborateurs,
mais n’ayant pas une grande maîtrise du domaine, il propose leur prise en compte au niveau
départemental.

La gestion financière
Le CCS, avec son chef du secrétariat, élabore le projet de budget de la CS. Une fois le projet préparé,
le CCS invite tous les directeurs d’école primaire pour le vote du budget avant son exécution. Celle-
ci doit être exposée au Comité de direction de la CS (CODIR) et aux directeurs d’école réunis en fin
d’année. La CS n’a jamais été contrôlée par la Direction de l’inspection de la vérification interne
(DIVI).
Outre les apports matériels du ministère, comme l’ont fait remarquer les directeurs d’école, « ce
sont les écoles qui font fonctionner la CS ». Dans ce cadre, les enfants contribuent de 600 FCFA
annuellement au fonctionnement de la CS.
Il convient de noter que la municipalité ne joue encore aucun rôle dans ce domaine. Le maire nous
a confié à cet effet « qu’on ne contrôle que ce que l’on a donné. Comme la municipalité ne donne
encore rien à la CS, elle se réserve de la contrôler ».

La pédagogie
Pour le CCS du Centre, « tous les CCS apportent leur contribution à l’amélioration des curricula,
donc au programme scolaire. Aussi, les niveaux d’exécution des programmes sont-ils demandés
aux CS par l’administration centrale pour élaborer les calendriers scolaires. D’où une participation
implicite de la CS. Cependant, la CS du Centre n’est pas impliquée dans le choix des manuels
scolaires ».
Le bureau ne participe pas à la conception ou la mise en œuvre des innovations pédagogiques.

La politique de l’éducation
La CS du Centre met en œuvre les politiques gouvernementales en matière d’éducation au niveau
de la localité. Elle ne joue donc aucun rôle dans la formulation de ces politiques. Cependant, les
CCS sont invités à certains séminaires de validation pour émettre leurs avis.

Les relations avec les écoles


Information sur les écoles et les enseignants
La CS du Centre collecte des informations à caractères administratif et pédagogique sur les écoles
et les enseignants au début de l’année scolaire à partir des rapports de rentrée. Les informations
recueillies permettent de produire des indicateurs sur l’état du système éducatif dans la CS.
Le nombre très réduit d’agents à la CS et les problèmes de communication avec l’ensemble des
écoles de la localité ne favorisent pas la collecte des données. Toutefois, les directeurs d’école ont
reconnu que les informations sont classées et centralisées de manière satisfaisante, permettant
au CCS de pouvoir répondre promptement aux diverses requêtes.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les directeurs d’école savent qu’ils doivent passer à la CS les mercredis ou les vendredi soirs pour
le retrait du courrier. Les communications sont souvent axées sur les instructions, l’organisation
du travail et la gestion administrative. La spécificité de la communication dans cette CS est que le
CCS ne voit pas l’opportunité d’instaurer un cahier de transmission.

Gestion du personnel des écoles


Le CCS du Centre ne joue aucun rôle dans le recrutement du personnel enseignant, se limitant
à faire part des besoins en personnel enseignant des écoles aux autorités déconcentrées de
l’éducation qui les transmettent au ministère. Ce dernier est en charge du recrutement et de
l’affectation des enseignants de la fonction publique (APE ou contractuels). Le CCS en revanche
intervient dans le recrutement des enseignants communautaires, en collaboration avec l’APE.
Il veille à la qualité des enseignants à recruter en imposant le respect d’un niveau minimal de
qualification et de diplôme.
Ainsi, le CCS n’exerce de compétence en matière de gestion du personnel du bureau que le pouvoir
de notation et d’évaluation dans le cadre des examens professionnels des enseignants. À cet égard,
le CCS a affirmé apprécier la qualité de son personnel « à travers la promptitude avec laquelle
les collaborateurs exécutent les instructions, je peux affirmer qu’ils apprécient la collaboration.
Les communications sont excellentes ». La communication avec les personnels de bureau est
beaucoup plus technique ou administrative que politique.
L’évaluation des enseignants se fait au travers des visites de classe, des visites d’écoles, des
contrôles trimestriels ou de fin d’année et des bulletins de notes annuels effectués par le CCS,
ses adjoints ou les CP. Si le CCS peut faire des propositions sur les mouvements de personnel,
basées sur ses évaluations, elles ne sont pas toujours suivies strictement. Le CCS aurait souhaité
être davantage impliqué dans la promotion ou l’évolution de la carrière des enseignants.
Par ailleurs, si la législation attribue un rôle clé au CCS dans la procédure de nomination des
directeurs d’école, son influence reste limitée à l’établissement de la liste d’aptitude. En raison
de sa position au sein du syndicat des Inspecteurs, le CCS du Centre participe à la séance de
synthèse des propositions de nominations au niveau départemental et veille au respect de la liste
d’aptitude.

Suivi administratif des écoles


La CS est chargée de la gestion des conflits au sein de l’école. Les conflits les plus fréquents sont
ceux liés à la gestion des subventions allouées aux écoles par l’État, à la gestion du personnel
et aux conséquences du châtiment corporel dans les écoles. En cas de faute grave ou lorsque le
problème dépasse la compétence du la CS, elle rend compte au MEPS qui prend les décisions qui
s’imposent. Il en a ainsi été concernant deux directeurs de la CS du Centre actuellement déchargés
mais non affectés. Par ailleurs, le délai de traitement des dossiers est fonction du temps de
collecte des informations nécessaires. Généralement la CS respecte les délais.

Inspection et appui pédagogique


« L’évaluation des enseignants est du ressort du CCS » nous a confié le DDEPS. Il en est de même
pour l’appui pédagogique. Cette attribution lui est dévolue conformément aux textes officiels. Il est
aidé dans l’accomplissement de cette mission par les CP.

Institut international de planification de l’éducation


66
École et décentralisation : le cas du Bénin

Les inspections et les appuis pédagogiques sont programmés périodiquement par le CCS ou le CP
chacun à son niveau. Ce programme peut être réparti sur un, deux ou trois mois selon les besoins
recensés sur le terrain. Toutefois, l’exécution du planning rencontre de nombreuses difficultés
notamment liées aux sollicitations de la hiérarchie supérieure ou aux mouvements de grèves.
L’année écoulée, les inspections ont été perturbées par les mouvements sociaux. Au premier
trimestre de cette année, le taux d’encadrement était encore faible du fait des formations aux
nouveaux programmes d’études (NPE).
En outre, les encadreurs de la CS du Centre souffrent du manque de moyens de déplacement et
de transport sur de longues distances pour mener à bien leurs tâches. L’école la plus proche de
la CS est située à 500 mètres environ alors que la plus éloignée se situe à une cinquantaine de
kilomètres. Elle n’est pas accessible en toute période. « Lorsque j’étais dans l’école de Mocca,
je n’ai reçu que deux visites de CP en trois ans et pas de visite du CCS » a déclaré un directeur
d’école.

Financement des écoles


Les ressources réparties entre les écoles du Centre proviennent des subventions de l’État (dont
les critères entre les différentes écoles sont élaborés au niveau national).

Les relations avec l’administration décentralisée


et la société civile
Le conseil communal
À l’heure actuelle, il semble trop tôt pour aborder la question de collaboration entre la mairie et
la CS car le processus de décentralisation ne fait que débuter. Pour le maire, « il n’existe pas de
collaboration formelle entre la CS et la commune car les textes de la décentralisation n’ont pas
précisé clairement le genre de collaboration qui devrait exister entre les deux structures ».
Par ailleurs, l’école étant considérée comme un patrimoine de la commune, les besoins sont pris
en compte selon les doléances exprimées par les directeurs d’école. Même si le maire estime que
« la prise en compte des doléances des enseignants sans l’avis du CCS n’est pas synonyme de
conflit entre la mairie et la CS », cette situation démontre l’absence d’une réelle collaboration entre
les deux responsables et explique le refus du maire d’inviter le CCS aux réunions de la CACS, ne
serait-ce qu’en qualité de personne ressource.
Toutefois, il est intéressant de noter qu’en dépit du retard du transfert des compétences, le
maire a entrepris des actions en faveur de l’enseignement primaire. Comme il a été mentionné
précédemment, la commune a pris en charge le salaire d’une secrétaire qui travaille à la CS et a
entrepris la réalisation de projets de construction de salles de classe avec l’appui des partenaires
de Picardie (France).
De plus, on note une convergence de points de vue entre le maire et le CCS sur l’idée de création
d’un corps d’enseignants communaux. Le Maire attend de « mobiliser les fonds nécessaires » pour
définir avec le CCS les modalités de mise en œuvre d’un tel projet.
Le maire, affirme qu’« en matière de recherche de partenaires extérieurs le problème se pose en
termes de contrepartie qu’exigeront ces derniers et non en termes de rareté de ces derniers ». Il

Institut international de planification de l’éducation


67
École et décentralisation : le cas du Bénin

entend dynamiser et restructurer le mode d’intervention des partenaires pour le développement


de la localité.

Les ONG et les organisations locales


Diverses ONG interviennent dans la CS du Centre. Le CCS se félicite d’avoir pu établir avec certaines
ONG « un partenariat très fructueux » pour sa circonscription.
Le Projet de développement local du Zou-Collines a ainsi, par le biais de la municipalité, entrepris
la construction de certaines écoles.
L’un des directeurs d’école de la CS a reconnu « qu’avec l’intervention de l’ONG IFESH les
activités pédagogiques ont connu un regain exceptionnel. La charge de travail s’est accrue. Les
programmations sont régulières de même que les suivis pédagogiques. Les rendements des
élèves se sont améliorés ».
L’ONG Camion pour l’Afrique a pu construire deux modules de trois classes dans deux localités
notamment à Boubouhou et Dany. Un troisième module de même dimension est en cours de
réalisation dans une autre localité appelée Gbéré. En outre, tout en aidant à l’acquisition des salles
de classe, elle apprend aux populations à fabriquer les briques en terre stabilisée.
Le CCS travaille aussi avec une autre ONG appelée « Association une école pour Monka ». Il
s’agit d’une ONG suisse qui finance la formation des enseignants communautaires exerçant sur
le territoire de la CS, et qui paie, en outre, le salaire de trois d’entre eux à raison de 35 000 FCFA
chacun. Les enseignants de ces écoles, ayant l’obligation de résultat, ne font pas grève. Ainsi,
en 2002-2003, malgré les grèves qui ont perturbé le calendrier scolaire au niveau national, le
directeur de l’école de Gbagba n’est pas allé en grève. Pour le récompenser, le CCS a négocié et
obtenu de l’ONG qu’un bonus de 45 000 F lui soit versé en fin d’année scolaire, soit 5 000 F par
mois.
Ces différentes actions du CCS viennent enrichir et diversifier les missions et les attributions de
la CS. On peut donc dire que, en matière d’attributions des CS, le tout dépend du dynamisme et
de l’esprit d’initiative des CCS.

Conclusion
Pour le CCS du Centre, il est « trop tôt pour apprécier l’impact de la décentralisation », mais dans
ce contexte, « la CS doit faire preuve d’initiatives ».
Comme il a été mentionné plus haut, depuis l’installation du Conseil Communal, il n’y a pas encore
eu de réelle collaboration avec les autorités municipales. Cependant, on constate tout de même
une intervention de la Commune, qui a financé la construction de deux écoles primaires publiques
et d’une école maternelle, dans le cadre du projet de développement local Zou-Collines financé
par la région de Picardie, en France.
Pour le CCS, « c’est une bonne chose la décentralisation, elle peut permettre le développement
local. Mais, ce ne serait pas bien que l’État se décharge totalement. Si nous ne savons la manière
de générer les ressources, la décentralisation sera vouée à l’échec. Il faut une décentralisation
suivie pour que le développement tant souhaité soit une réalité ».

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68
Partie II.

Études de terrain dans les écoles


des CS de la Brousse et de la Cité
1 Étude de terrain dans l’école de la Brousse 1/C,
CS de la Brousse

Profil de l’école et de son environnement


Situation géographique et caractéristiques socio-économiques de l’école
Située en pleine zone urbaine de la commune de la Brousse, l’école primaire publique de la
Brousse 1/C est implantée dans une localité agricole dont les ethnies dominantes sont les Adjas
et les Fons. Elle se situe à une distance relativement proche de ses partenaires extérieurs que
sont la commune et les bureaux de la CS de la Brousse.
Avec 213 élèves durant l’année scolaire 2003-2004, l’effectif relativement restreint de cette école
résulte de la scission de l’école de la Brousse en trois groupes scolaires, lesquels évoluent sous
la bannière d’un même Bureau d’association de parents d’élèves (BAPE). D’une superficie de
1500 m², la cour de récréation commune aux trois groupes est bien ombragée, distante de 500 m
environ des salles de classe et distincte du terrain d’éducation physique et sportive.
Constituée exclusivement de paillotes érigées en salles de classe, cette école contraste avec les
caractéristiques d’une école située en zone urbaine, que présentent les deux autres groupes
scolaires. En effet, elle ne dispose ni d’infrastructure ni de matériel pédagogique conformes aux
normes de l’École de qualité fondamentale (EQF). En outre, l’école de la Brousse 1/C ne dispose
ni de bureau, ni de magasin, ni de logement pour le personnel enseignant.
L’école de la Brousse 1/C a bénéficié d’une parcelle de terrain de six hectares destinée à la
construction de l’école, grâce à un don privé d’un habitant du village. Cette donation a permis de
résoudre en partie le problème de construction de salles de classe et l’extension de l’école, qui
fait l’objet de nombreux conflits entre les collectivités locales et les autres groupes d’écoles.

Situation de l’éducation au niveau de cette école


• Le directeur d’école
Âgé de 42 ans, le directeur de l’école la Brousse 1/C a déjà 20 ans de carrière, dont les quatre
dernières au sein de cette école, qu’il dirige depuis 2000. Ayant capitalisé assez d’expérience en
position d’adjoint dans diverses écoles primaires publiques après sa formation à l’École normale
des instituteurs d’Abomey dans le Zou en 1982, il obtient son CAP en 1997. Outre ses fonctions
de principal responsable régissant le fonctionnement et la gestion de l’école, le directeur est
également titulaire de la classe du cours moyen première année (CM1) au titre de l’année scolaire
2003-2004.

• Effectif des enseignants


Avec un effectif total de cinq enseignants au titre de l’année scolaire 2003-2004, l’école de la
Brousse 1/C offre une éducation à 213 étudiants, parmi lesquels on dénombre 85 filles. Les

Institut international de planification de l’éducation


70
École et décentralisation : le cas du Bénin

enseignants habitent relativement près de l’école, la résidence la plus éloignée se trouvant à


trois kilomètres. Les enseignants résident tous dans les périphéries de l’arrondissement central.
L’évolution de l’effectif du personnel enseignant de cette école depuis sa création en 2000 est
exposée dans le tableau 3.1.
À la lecture du tableau, on note qu’en dehors des deux premières années scolaires, l’école est
animée par trois catégories d’enseignants : fonctionnaires, contractuels et communautaires. Le
nombre d’enseignants fonctionnaires depuis la création de cette école, c’est-à-dire deux, est resté
constant. Un enseignant contractuel et un EC ont été recrutés respectivement au terme de la
première année (2001-2002) et de la deuxième année (2002-2003).
Notons que, hormis la seule enseignante contractuelle qui exerce son métier dans cette école
depuis 2002, le personnel enseignant a toujours été masculin. Selon les propos du conseiller
pédagogique (CP) de la zone, sur les 320 enseignants fonctionnaires de la CS de la Brousse durant
l’année scolaire 2003-2004, il n’y a que 32 femmes, soit un taux de 10 %.
Parmi les cinq enseignants en poste à l’école de la Brousse 1/C au titre de 2003-2004, on
distingue :
– deux fonctionnaires titulaires du BEPC et du CAP ;
– deux enseignants contractuels ont le BEPC. L’un d’eux est détenteur du Certificat
élémentaire d’aptitude pédagogique (CEAP);
– un EC titulaire du BEPC.
Il apparaît clairement que les niveaux de qualification des professeurs sont très faibles. Au niveau
des diplômes académiques, ils sont au mieux titulaires du BEPC et aucun des enseignants n’a pu
obtenir le baccalauréat. Notons, toutefois, qu’un des deux enseignants fonctionnaires est tout de
même titulaire du diplôme professionnel de plus haut niveau (CAP). Le seul EC n’est titulaire que
du BEPC.

• Effectif des élèves


Si le nombre de filles scolarisées connaît une nette progression en valeur absolue (passant de
61 en 200-2001 à 85 en 2003-2004), en revanche, le pourcentage par rapport à l’effectif total
décroît sensiblement (de 43 % en 2000-2001, il passe à 40 % en 2003-2004) (voir tableau 3.2).
Par contre, l’évolution du nombre des redoublants n’est pas linéaire. Il a été particulièrement
élevé au cours de l’année scolaire 2002-2003, année par ailleurs marquée par d’importants
mouvements de grève des enseignants.
L’analyse de ce tableau révèle une stagnation de l’effectif ces trois dernières années, alors que
l’école connaît une relative extension des locaux, en passant de trois à cinq classes. Les effectifs
scolaires n’évoluent pas à la même allure que la création des classes. Selon le directeur, les
conditions de travail précaires dans cette école, notamment en raison de l’absence d’infrastructures
immobilières adéquates, dissuaderaient les parents d’inscrire leurs enfants dans cette école. Il a
ainsi précisé que « les inscriptions à l’école de la Brousse 1/C ne commencent que lorsque les
autres écoles environnantes ont arrêté les opérations d’inscription des élèves ».
Il convient donc de créer un cadre de travail plus agréable pour les élèves dans l’optique d’accroître
les taux d’inscription, mais aussi d’éviter les abandons en cours d’année. Selon le directeur de
l’école de la Brousse 1/C, il est arrivé que des élèves de son groupe préfèrent aller étudier dans
les locaux d’un autre groupe au motif qu’en cas d’intempéries, les locaux de l’école de Brousse 1/C
sont trop vétustes pour permettre des conditions de travail décentes. Dans une certaine mesure,

Institut international de planification de l’éducation


71
École et décentralisation : le cas du Bénin

cette anecdote est révélatrice de la précarité des infrastructures de l’école, pourtant située en
pleine zone urbaine.
Pour pallier ce problème et compte tenu de l’insuffisance des aides de l’État, d’autres sources de
financement sont requises. Or, alors que l’obtention d’aides financières auprès d’ONG comme Plan
Bénin semble compromise du fait de leur zone d’intervention, qui exclue les communautés en zone
urbaine, les souscriptions scolaires se heurtent quant à elles à la réticence des parents d’élèves.
Selon le directeur, « les parents n’aiment pas faire des souscriptions ici sous prétexte que l’État
accorde déjà des subventions ».
L’association des parents d’élèves (APE), acteur prépondérant dans la gestion et le fonctionnement
de cette école, est représentée par un bureau. Établie depuis la création de l’école mère, en 1970,
l’association comprend 11 membres exerçant diverses professions.

Organisation de l’école
Organigramme de l’école
En l’absence de dispositions officielles, les divers propos recueillis par l’équipe de recherche ont
permis de reconstituer l’organigramme de l’école.
Pour le directeur et les enseignants de cette école, il existe un directeur adjoint désigné sur la
base de son ancienneté et de son grade. Il assume cette responsabilité cumulativement avec ses
fonctions d’enseignant (il s’agit du maître de CI).
La gestion collégiale de l’école est appuyée par certains organes : le BAPE et les conseils de
classe.

Tâches et rôles des différents acteurs


L’attribution des tâches entre les différents membres de l’école serait précisément définie par
un règlement intérieur officiel datant de 1993, c’est-à-dire avant la création de l’école. Toutefois,
l’existence d’un tel règlement interne et disponible à l’école ne fait pas l’objet d’un consensus au
sein du personnel.
De même, la législation attribue des rôles aux enseignants dans la gestion de l’école, le directeur
étant le principal coordinateur des activités menées dans l’école (animation pédagogique et gestion
administrative). Parallèlement, on distingue :
– un délégué responsable de l’éducation patriotique et idéologique, de l’animation
culturelle (activités sportives et folkloriques, théâtres, etc.). En réalité, ce rôle est réduit
à l’animation culturelle et est confié au directeur adjoint (maître du CI) ;
– un délégué responsable aux affaires administratives, confié au maître du cours
préparatoire ;
– un délégué responsable de l’entretien, du matériel scolaire (fournitures, mobiliers,
locaux), rôle dévolu à l’enseignant du CE2 ;
– un délégué responsable de la mise en application des programmes d’éducation sanitaire
et nutritionnelle, rôle confié à juste titre à la maîtresse du CE1.
Seul le rôle de responsable à la production économique, rôle déjà mis en veilleuse après les États
généraux de l’éducation, reste non attribué dans cette école. Les différents rôles sont librement
choisis par chacun des enseignants.

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72
École et décentralisation : le cas du Bénin

Dans le cadre des nouveaux programmes d’études (NPE), les tâches accomplies par ces différents
acteurs ont bien évolué dans le temps et ont alourdi leur charge de travail. Ainsi, pour le directeur,
« hier, les programmes intermédiaires rendaient plus bavard l’enseignant. Mais, avec les NPE,
les enseignants bavardent moins, même si la quantité de travail s’est accrue ». Cette évolution
des tâches entraîne le fait qu’« aujourd’hui, le directeur est téléguidé dans la gestion de l’école
contrairement à ce qui se faisait dans le passé, où le directeur était plus autonome ». La gestion de
l’école est devenue plus collégiale et distributive pour le personnel enseignant. Un autre enseignant
est allé plus loin en déclarant qu’ « au départ, les textes étaient imposés aux acteurs de l’école. De
la charte scolaire, on en est arrivé au règlement intérieur élaboré par les acteurs eux-mêmes ».
Malgré la charge de ces tâches supplémentaires auxquelles s’ajoutent les formations externes,
les enseignants s’occupent de leur classe à raison de 25 heures au moins par semaine. Il en est
de même pour le directeur qui, par ailleurs, consacre une journée par mois à remplir ses tâches
administratives. Les conflits étant inexistants, le directeur n’y consacre que peu de temps. « Le
bilan de ma gestion financière et matérielle se fait par trimestre » a-t-il fait remarquer à l’équipe
de recherche.
Les parents d’élèves participent, à travers leur bureau, au fonctionnement de l’école. Ce bureau,
censé être composé de 11 membres selon les textes officiels, reste incomplet dans la mesure où
n’y figurent ni les responsables politico-administratifs, ni le vice-président, décédé depuis bientôt
un an. En outre, il ne comprend que deux conseillers au lieu de trois.
Notons que le BAPE, en partenariat avec le personnel enseignant, notamment le directeur, a réalisé
l’édification de quelques paillotes de dimension irrégulière abritant aujourd’hui les cinq cours de
l’école. L’existence de ces paillotes constitue pour eux un véritable effort dont ils se réjouissent,
en attendant des bonnes volontés pour la réalisation d’infrastructures adéquates.

Relations entre le directeur et les différents acteurs à l’intérieur de l’école


Les communications entre le directeur de l’école de la Brousse 1/C et les autres acteurs de l’école
s’effectuent de manière formelle ou informelle, selon l’urgence.
Les enseignants ont des relations très cordiales entre eux, puis avec le directeur. Ils consultent
régulièrement le directeur adjoint. Aux dires d’un enseignant, « le directeur adjoint vient nous
prêter main forte dans le déroulement de certaines séquences de classe ». Quant au directeur,
en dehors des rencontres programmées avec son personnel en début d’année, les enseignants le
rencontrent surtout dans le cadre des activités pédagogiques (élucidation de certaines approches
pédagogiques, démarches et stratégies enseignement/apprentissage/évaluation). Ces rencontres,
qui devraient être normalement sanctionnées par des procès-verbaux, semblent ne pas l’être car
l’équipe de recherche n’a pas eu trace de ces documents.
Les relations du directeur avec le BAPE se situent surtout dans le cadre du vote du budget, du
bilan de fin d’année et pour régler les éventuels problèmes liés au fonctionnement de l’école. Si
ces relations semblent bonnes, le directeur émet toutefois des réserves quant à l’implication du
BAPE dans la réalisation de bâtiments en matériaux définitifs: « le BAPE fait son travail ; mais
des décisions destinées à faire évoluer et à changer l’image de l’école, moi je n’en vois pas
encore ».

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73
École et décentralisation : le cas du Bénin

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


Bien que pour le directeur, les conditions dans lesquelles élèves et enseignants travaillent ne
sont pas optimales, les différents acteurs considèrent toujours que les textes restent pertinents
pour le bon fonctionnement et l’amélioration de la gestion de l’école. C’est ce que confirme ici le
directeur en s’exprimant ainsi : « je suis très loin de changer les textes. Il me revient de les lire et
de les comprendre pour mieux les appliquer ». Le BAPE considère que le directeur est le mieux
placé pour apprécier le travail des enseignants.
Par ailleurs, tous ces acteurs ont souhaité bénéficier de davantage de formation dans le domaine
de la gestion financière et administrative, ainsi que dans le cadre des NPE pour les enseignants
et les directeurs en particulier.
Enfin, faut-il mentionner que tous les acteurs, aussi bien internes qu’externes, font de la réalisation
des infrastructures de cette école une priorité, ce que le responsable de la CASC du conseil
communal a par ailleurs confirmé : « l’école de la Brousse 1/C se trouve en tête de liste des écoles
auxquelles la mairie pensera très prochainement ».

Autonomie de l’école
Gestion du personnel
Conformément aux différents textes en vigueur au Bénin, en matière de recrutement des
enseignants, les acteurs de l’école de la Brousse 1/C ne sont impliqués que dans celui des
enseignants communautaires. En revanche, le recrutement des enseignants fonctionnaires et
contractuels incombe uniquement à l’État. Seul l’EC a reconnu que c’est après une étude de
dossier effectué au niveau de sa localité qu’il a été recruté. Le directeur de cette école a confirmé
son implication « dans le recrutement de cette catégorie d’enseignants, en collaboration avec le
BAPE ».
Quant au recrutement du directeur d’école, les enseignants ont unanimement reconnu que la
nomination est le mode idéal. Cette nomination ne se fait pas à la suite d’une formation spécifique.
En effet, selon le directeur de l’école de la Brousse 1/C : « je n’ai pas reçu une formation pour
devenir directeur ». Le directeur est choisi parmi les enseignants compte tenu de ses aptitudes
et de sa conscience professionnelle, reconnues suite à une inspection favorable. Cependant, le
directeur a concédé que ce titre permettait de bénéficier de formations spécifiques : « en tant que
directeur, j’ai reçu diverses formations devant m’aider dans le domaine pédagogique, ce qui me
permet de mieux encadrer mes collaborateurs ».
Pour le directeur, l’encadrement et l’appui pédagogique offerts aux enseignants se basent sur
les besoins qu’il identifie à partir des préparations et des visites de classe. Il effectue ces visites
essentiellement dans les classes de l’enseignant débutant, mais aussi dans celles de l’EC. Tout
ceci lui permet d’attribuer une note à chaque enseignant en fin d’année, laquelle sera envoyée à
la Direction de ressources humaines (DRH). Elle sanctionne le rendement de l’enseignant et aurait
un impact certain sur la carrière de ce dernier.
Des difficultés de gestion du personnel se posent dans l’école. Il n’est pas facile de trouver des
enseignants communautaires répondant aux normes en vigueur. En effet, le BAPE n’offre aucune
perspective financière motivante aux postulants, ce qu’à souligné un enseignant de cette école:
« lorsqu’ils ne sont pas des autochtones, ils s’adaptent difficilement aux conditions, ce qui fait

Institut international de planification de l’éducation


74
École et décentralisation : le cas du Bénin

qu’ils démissionnent souvent ». Il a été appuyé par un de ses collègues en ces termes : « l’absence
de motivation ne stimule pas au travail ».

Gestion financière et matérielle


Les ressources financières de l’école de la Brousse 1/C proviennent uniquement des subventions
de l’État ont clairement souligné le directeur, le RUP, et le BAPE de cette école. Toutefois, face à
l’insuffisance des subventions de l’État, l’instauration de souscriptions scolaires serait la solution
supplétive. Mais le BAPE n’a jamais initié une telle instauration et préfère solliciter d’éventuelles
aides auprès des ONG.
En effet, selon la population, les subventions de l’État remplacent les divers frais qu’elle payait
pour la scolarisation des enfants. D’après le RUP, « la population en avait été informée par les
ondes ; c’est pourquoi la décision d’instauration de souscription n’a pas été jugée utile. Mieux,
l’instauration de souscriptions se fait sur une autorisation de l’autorité supérieure, la DDEPS
notamment ».
Le BAPE peut également avoir recours aux contributions des deux autres groupes scolaires pour
faire face aux besoins de l’école de la Brousse 1/C. « C’est grâce à la participation des autres
groupes que nous avons pu ériger des piliers des paillotes que nous avons recouverts de tôle pour
abriter les salles de classe de [l’école de Brousse 1/C] ; ce qui a permis aux enseignants de ce
groupe de ne plus dispenser des cours sous les arbres », a confié le secrétaire général du BAPE
à l’équipe de recherche.
Dans un contexte où les ressources sont rares, cette construction traduirait les efforts fournis à la
fois par le BAPE et par le directeur de l’école pour améliorer les conditions de travail dans cette
école. Selon le directeur, lui-même aurait « assez fait, compte tenu des moyens de l’école, car la
principale source de recette de celle-ci ne cesse de décroître d’une année à l’autre, alors que ses
besoins ne cessent de croître. Les subventions diminuent d’une année à l’autre, or nous avons
besoin de classes pour abriter les élèves ».
Au vu du tableau 3.3, il apparaît que de 414 000 FCFA en 2000-2001, les subventions reçues
pour cette école sont passées à 350 000 FCFA en 2003-2004, ce qui met en exergue une baisse
absolue de 64 000 FCFA. Mais cette baisse n’est pas constante sur toute la période. En 2002-2003,
la subvention reçue par l’école (420 000 F) était supérieure à celle de la première année. Si on
rapporte le montant des subventions par rapport à l’effectif de l’école, il apparaît que ce ratio ne
connaît pas une évolution linéaire, confirmant l’hypothèse d’un octroi des subventions indépendant
des effectifs et aléatoire.
Les difficultés matérielles constituent le principal handicap à l’évolution de l’école. Elles limitent
son autonomie car l’école de la Brousse 1/C reste dépendante des autres groupes pour des motifs
tels que la garde du matériel pédagogique ou l’utilisation des latrines par exemple. L’observation
de l’école nous permet de déduire que les salles de classe sont constituées de paillotes qui
ne respectent pas les dimensions réglementaires. Le sol n’est pas cimenté. Le dispositif de
cloisonnement n’est pas étanche. L’érection de ces paillotes faisant office de salles de classes
ne reflète aucunement l’image d’une école de zone urbaine, ce qui met à nu certains problèmes
réels de l’école béninoise.
En ce qui concerne les dépenses de l’école, il a été impossible pour l’équipe de recherche de
déterminer les différentes rubriques auxquelles sont réellement affectées les ressources. Aucun
document comptable de l’école n’était disponible lors de la visite de l’école par l’équipe. Le directeur

Institut international de planification de l’éducation


75
École et décentralisation : le cas du Bénin

de l’école a évoqué des raisons de vol et de maladie pour se justifier, explication à laquelle ne
souscrit pas le BAPE.

Gestion pédagogique et administrative


Le calendrier scolaire et l’horaire de travail sont déterminés au niveau de la hiérarchie supérieure.
« Nous ne sommes que des exécutants, notre devoir est de les respecter », ont déclaré le directeur
et ses collaborateurs pour signifier qu’ils ne jouent aucun rôle dans l’élaboration du calendrier
scolaire et de l’horaire de travail. Ils n’ont émis en outre aucune volonté d’autonomie dans ce
domaine, car les éventuelles difficultés d’appréciation de ces calendriers et horaires peuvent être
surmontées.

Initiatives prises pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école


Les diverses tentatives visant à améliorer le cadre de l’école ont été vaines : la situation en zone
urbaine de l’école de la Brousse 1/C ne lui a pas permis de bénéficier de la collaboration des
diverses ONG qui concentrent leurs interventions auprès des écoles situées dans les zones rurales
de la communauté.
Les tentatives d’amélioration des conditions de l’école à partir des souscriptions sont restées
infructueuses car la population considère que les subventions allouées aux écoles devraient
couvrir à elles seules tous les besoins.
Les perspectives d’amélioration de l’école peuvent néanmoins être positives dans la mesure où,
pour le responsable aux affaires sociales et culturelles de la mairie, cette école fait partie des
écoles prioritaires devant bénéficier d’une aide prochaine de la mairie.

Appui et contrôle externe


Relations avec l’administration et les partenaires
• La CS
Le principal partenaire externe du personnel enseignant et du BAPE de l’école de la Brousse 1/C
demeure la CS, tant sur le plan administratif que sur le plan pédagogique. Le directeur de l’école
de la Brousse 1/C est régulièrement invité à des séances de travail avec le CCS. Il procède à des
retraits ou dépôts de courriers administratifs (statistiques, résultats d’évaluations, besoins de
l’école, demandes de tous genres, comptes rendus d’évènements, rapports de rentrée ou de fin
d’année, etc.), et récupère le matériel pédagogique (manuels, guides, programmes, instruments
géométriques, boîtes de craie) ainsi que d’autres documents en provenance de la DDEPS ou du
Ministère en charge de l’Education.
Certains documents et informations, constituant un support de communication avec les CS, sont
élaborés chaque année. Il s’agit, par exemple :
– du rapport de rentrée, deux semaines après la rentrée ;
– du rapport de fin d’année, une semaine après les résultats du CEP ;
– des renseignements statistiques, au cours du deuxième trimestre ;
– de la programmation des activités à la rentrée ;
– du bilan d’activités, en fin d’année.

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76
École et décentralisation : le cas du Bénin

Les séances d’UP sont programmées par quinzaine, alors que la transmission des résultats des
évaluations sommatives d’étape et leur analyse sont trimestrielles. Quant aux autres rencontres,
elles sont ponctuelles, comme celles entre le CCS et le BAPE qui sont liées aux doléances ou
plaintes du BAPE.
La plupart de ces rencontres sont initiées par le CCS, mais l’initiative provient aussi, quelques rares
fois, du BAPE et du directeur qui, interviewé sur ce point a déclaré : « solliciter régulièrement le CCS,
c’est le gêner ; il n’est pas là pour l’école de la Brousse 1/C seule ». Notons que l’intervention de
la CS dans le fonctionnement et la gestion de l’école de la Brousse 1/C ne prend en compte ni la
construction, ni la maintenance, ni l’appui financier. Elle se limite à la transmission des besoins
en équipement et en personnel enseignant vers les échelons supérieurs. Toutes les relations avec
la CS sont excellentes d’après les propos du personnel enseignant et du BAPE de la Brousse 1/C,
et par ailleurs facilitées grâce à la proximité géographique entre l’école et la CS.

• Le BAPE
En dehors de la CS, le directeur de l’école de la Brousse 1/C entretient aussi des relations avec
le BAPE. La plupart du temps initiées par le directeur plutôt que par le BAPE, ces rencontres sont
convoquées bien plus par écrit que par simple contact ou commission verbale, et se focalisent
particulièrement sur les problèmes d’infrastructures. Malheureusement, le directeur émet quelques
réserves quant à l’implication du BAPE. Ce dernier est d’ailleurs décrié par l’ensemble du personnel
enseignant pour sa léthargie.

• La commune
Il faut également mentionner que le directeur et le BAPE sollicitent régulièrement la commune
pour les problèmes de construction et d’équipement de salles de classe. Néanmoins toutes ces
doléances, bien que reconnues effectives par le responsable de la CASC du conseil communal,
ont été informelles. C’est pourquoi, pour le président de la CASC de la commune de la Brousse, la
mairie a d’étroites relations avec l’école, contredisant ainsi les propos du personnel enseignant,
selon lesquels les rapports entre la mairie et l’école seraient inexistants.

• Les ONG
Quant aux tentatives de partenariat avec des ONG, elles ont été vaines car l’école de la Brousse
1/C se situe, malgré son état pauvre en infrastructures, dans l’arrondissement central, zone où la
pauvreté des populations n’est pas jugée alarmante par les ONG.

Inspection
Si les inspections comportent pour la plupart des effets de surprise, excepté pour la pratique des
examens professionnels, la période prévue pour celles consacrées à l’établissement de la liste
d’aptitude aux fonctions de directeur d’école, déterminée par des textes officiels, ne varie pas
d’une année sur l’autre.
Selon le directeur, « les enseignants contractuels comme les communautaires reçoivent chaque
année des inspections et des visites de classe ». En 2002 et 2004, le plus ancien des collaborateurs
a reçu une commission d’inspection pour l’établissement d’une liste d’aptitude aux fonctions de
directeur d’école. « Ces inspections ont toujours eu lieu au mois d’avril », a fait remarquer le
bénéficiaire.

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77
École et décentralisation : le cas du Bénin

Au sujet de l’efficacité des inspections, le CP de la Brousse a émis quelques réserves en ces


termes : « Nous faisons des visites d’école. Cela constitue un problème pour l’efficacité du travail
car les enseignants n’accordent aucune importance aux visites de classe sans impact sur leur
carrière parce que non sanctionnées par une note chiffrée ».
La pratique de non sanction relève des dispositions législatives, ce que reconnaît le CP en ces
termes : « les textes qui nous régissent ne nous permettent pas de donner des notes chiffrées ».
À cet égard, il déplore la décision des législateurs en déclarant : « Nous, CP sortis du CFPEEN,
nous n’existons pas dans la conscience de l’administration béninoise ». Ceci pose certainement
un problème au niveau des attentes des résultats escomptés des inspections.

Appui pédagogique
À l’école de la Brousse 1/C, tous les enseignants ont bénéficié, au moins deux fois chacun, de
formations. Même l’EC, titulaire du cours élémentaire deuxième année (CE2), a pu participer à la
formation assurée à ses pairs par le MEPS en octobre-novembre 2003. Notons que l’intéressé a
été pris en charge par l’ONG Plan Bénin pour une durée de six jours dans le cadre de la formation
initiale de tous les enseignants communautaires, n’ayant jamais suivi une formation sur les NPE
dans les circonscriptions scolaires d’Aplahoué, de la Brousse et de Lalo, ni dans les écoles des
communautés partenaires de Djakotomey et Lokossa. Quant aux enseignants contractuels de cette
école, en dehors de leur formation initiale, le plus ancien a bénéficié d’un recyclage organisé par la
Direction de l’enseignement primaire (DEP) à l’intention des enseignants du cours préparatoire en
février 2002 et des formations à distance et diplômantes entrant dans le cadre de la préparation
au CEAP des enseignants contractuels.
Aucune des formations dont le personnel de l’école de la Brousse 1/C a bénéficié depuis sa
création n’a été sollicitée par ces acteurs. Elles ont été soit l’initiative de la DEP en partenariat
avec l’USAID, soit celle de la DDEPS Mono-Couffo en partenariat avec l’ONG Plan Bénin. Toutes les
formations relatives à la généralisation des NPE se déroulent en début d’année scolaire depuis
1999-2000, pour une durée unique de quatre semaines.
Le directeur de l’école de la Brousse 1/C, qui était collaborateur dans une autre école avant l’année
scolaire 2000-2001, n’a pas été pris en compte pour les formations de ses pairs aux programmes
du cours d’initiation (CI) et du cours préparatoire. Mais il a exceptionnellement bénéficié en février
2004 de celle organisée par l’ONG Plan Bénin sur la généralisation des NPE au CM1 à l’intention
des directeurs d’école des CS d’Aplahoué, la Brousse, Lalo et quelques écoles de Djakotomey et
de Lokossa.
Toutes ces formations initiées et/ou financées conjointement par la DDEPS-MC, la DEP, l’INFRE,
l’USAID et l’ONG Plan-Bénin sont conduites par des équipes d’encadrement souvent composées
de formateurs recensés au niveau de la CS. Seule la formation à distance est entièrement assurée
par un encadrement sélectionné par l’INFRE. Le suivi des formations de proximité est assuré
par les membres de l’équipe d’encadrement composé pour la plupart du temps du CCS, des CP
et de quelques formateurs identifiés par le CCS de la Brousse. Le CP et le CCS de la Brousse
sont appuyés, pour les formations organisées par l’ONG Plan-Bénin, des CCS de Toviklin et de
Djakotomey.
La dernière forme d’appui pédagogique est organisée par le CCS sous forme de séances d’UP ou
d’encadrement des candidats aux épreuves pratiques et orales du CAP ou du CEAP. Les séances

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78
École et décentralisation : le cas du Bénin

d’UP, programmées et tenues par quinzaine, prennent en compte tous les enseignants tant du
secteur public que du secteur privé. Les thèmes abordés sont initialement préparés au cours de
séances spéciales regroupant, quelques jours avant les dates de séances d’UP, le CCS, le ou les
CP, les RUP. Le choix de ces thèmes est arrêté suite aux propositions envoyées par chaque UP en
début d’année. Depuis quelques années, priorité est donnée aux innovations pédagogiques.

Conclusion
La décentralisation au Bénin étant récente, les relations avec la mairie sont encore à l’état
embryonnaire. S’il a été reconnu par le responsable de la CASC du conseil communal de la Brousse
que l’école de la Brousse 1/C est en tête de liste des écoles devant bénéficier de l’appui de la
commune au titre de 2004, les enseignants, pour leur part, regrettent l’absence d’intervention de
la mairie face au problème d’infrastructures, malgré les différentes démarches qu’ils ont menées
en ce sens auprès de cette institution.
Face à cette situation alarmante, le RUP de la Brousse 1/C a déclaré : « les déboires ne manqueront
pas car ce ne sont pas toutes les communes du Bénin qui vont réussir à prendre effectivement en
charge les problèmes des écoles ».
Afin de favoriser une bonne collaboration entre les élus locaux et les acteurs de l’école, ce
responsable n’a pas manqué de lancer un appel : « tout le monde doit aller à la nouvelle école de
la décentralisation ». Le responsable de la CASC n’est pas d’un avis contraire, mais fait remarquer
que « la force de la Commune de la Brousse ne lui permet pas de faire des merveilles car toutes
les conditions ne sont pas encore réunies ; l’État n’a pas encore transféré les compétences
nécessaires ».

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79
2 Étude de terrain dans l’école de la Brousse 2/B,
CS de la Brousse

Profil de l’école et de son environnement


Situation géographique et socio-économique de l’école
Située à l’Est de la commune de la Brousse, l’école primaire publique de la Brousse 2/B, objet de
la présente enquête, est implantée sur une parcelle d’une superficie de 2,5 ha dans un hameau
d’un village dans l’arrondissement de la Ville Verte.
Cet arrondissement compte près de 12 000 habitants majoritairement Adjas et Fons. L’agriculture,
activité économique dominante de la région (essentiellement pour la culture des tomates, du maïs,
des haricots et du manioc), est sujette aux aléas climatiques.
Les différents défis au développement identifiés par le conseil communal sont principalement
liés :
– à l’inexistence ou la défectuosité des voies de communication ;
– à la non-disponibilité de l’électrification dans certains arrondissements.
L’insuffisance en eau potable est soulignée par le directeur en ces termes : « L’eau est une denrée
rare en saison sèche. » Les freins au développement de l’agriculture sont autant de dures réalités
vécues quotidiennement par les populations de cette localité dont l’école ne parvient pas à offrir
le matériel éducatif adéquat à ses différents acteurs.
Cette école, créée en 1998 par Virgile Goutondji est le résultat de plusieurs scissions d’une école
créée en 1966. 418 élèves ont été toutefois scolarisés en 2003/2004. Elle est localisée à 5 km
environ de la CS et des bureaux de la mairie. Le terrain occupé par cette école a été donné par
la collectivité en 1997. Elle dispose de bonnes infrastructures avec six salles de classes, deux
bureaux et deux magasins construits en matériaux définitifs selon les normes réglementaires. En
revanche, elle ne dispose pas de logement pour le personnel enseignant ni de bâtiment pour la
bibliothèque.

Situation de l’éducation au niveau de cette école


• Le directeur
Né en 1954, le directeur exerce ces fonctions dans cette école depuis le 9 septembre 2000. Ayant
commencé sa carrière en tant que jeune instituteur révolutionnaire en 1975, il a reçu une formation
à l’École normale d’instituteurs en 1978 et a obtenu des diplômes professionnels supplémentaires
tels que le CEAP en 1978 et le CAP en 1989. Il a exercé la fonction d’enseignant de 1979 à 1987
dans deux écoles différentes, ensuite de 1987 à 1996, il a occupé son premier poste de direction
durant huit ans. Poursuivant sa carrière, il a aussi servi à l’école Yénawa de 1996 à 1997 avant

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80
École et décentralisation : le cas du Bénin

d’intégrer l’école de la Brousse 2 de 1997 à 2000 en tant qu’adjoint et enfin à l’école de la Brousse
2/B (toutes les trois écoles se trouvent dans la même circonscription). Ces différentes expériences
lui permettent de gérer au mieux l’école dont il a la charge.

• Effectif des enseignants


L’évolution de l’effectif des enseignants au sein de cette école depuis l’année 2000/2001 se
présente comme l’indique le tableau 3.4.
À la lecture du tableau 3.4, on note que les enseignants de cette école sont composés d’agents
permanents de l’État, de contractuels et d’enseignants communautaires (EC), tous de sexe
masculin. Selon le CP15, sur les 320 enseignants de la CS en 2003/2004, seulement 32 sont des
femmes, soit une proportion de 10 % des enseignants.
Leur niveau de qualification est très faible ; parmi les enseignants de l’école, seulement l’un
d’entre eux est titulaire du baccalauréat (diplôme académique le plus élevé). En 2003/2004, un
tiers des enseignants n’avait aucune qualification.
Ces enseignants résident majoritairement dans l’arrondissement urbain de la Brousse situé à 5 km
de leur poste, ce qui les soumet à environ 15 minutes de trajet à moto.

• Effectif des élèves


L’évolution de l’effectif de l’école ces quatre dernières années est résumée dans le tableau 3.5.
À la lecture de ce tableau, il apparaît que le nombre d’élèves est passé dans un premier temps de
422 à 592 élèves entre 2000/2001 et 2002/2003, soit un taux d’accroissement d’environ 20 % ;
puis dans un second temps le nombre d’élèves scolarisés a chuté passant de 592 à 385 élèves
en 2003/2004, ce qui correspond à une diminution de 35 %.
La proportion du nombre de filles scolarisées par rapport à l’effectif général s’est accrue, en
passant de 36 % en 2000/2001 à 43 % en 2002/2003. Notons également qu’à l’instar de l’effectif
total, une régression a été enregistrée en 2003/2004 (le pourcentage d’inscriptions des filles par
rapport à l’effectif total ne se chiffrant qu’à 38 %).
En réalité, l’accroissement important de l’effectif des élèves a donc conduit à la scission de l’école
en 2003, ce qui expliquerait la chute du nombre des élèves inscrits. Le taux de rétention a suivi
la même évolution (voir tableau 3.6).
À la lecture de ce tableau, on constate un accroissement du taux de rétention et de maintien à
l’école, en dehors de l’année scolaire 2002/2003 où on enregistre une chute liée aux raisons
évoquées précédemment.
Il convient de préciser que l’école de la Brousse 2/B vient de présenter deux promotions de
candidats au CEP. Les bons résultats scolaires de cet établissement (plus de 50 % de réussite à
l’examen dès la première année) sont la résultante des efforts conjugués des différents acteurs
impliqués dans son fonctionnement et dans sa gestion (enseignants, parents d’élèves, élèves,
administration locale, administration décentralisée et société civile).
Il apparaît finalement que les améliorations des différents indicateurs du système éducatif
constatées dans cette école résultent de la forte sensibilisation des populations à la scolarisation
des enfants en âge d’aller à l’école et des actions concrètes des ONG intervenant dans cette

15. L’animation pédagogique de cette zone est assurrée par le conseiller pédagogique.

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81
École et décentralisation : le cas du Bénin

localité. La politique de promotion de la scolarisation des enfants, notamment celle des filles,
prônée par l’État béninois, trouve un écho favorable à l’école de la Brousse 2/B.

Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Selon les différents acteurs interviewés intervenant dans le fonctionnement et la gestion de l’école,
il n’y a pas d’organigramme dans l’école. En cas d’absence du directeur, la direction de l’école est
alors transférée de manière informelle à l’enseignant le plus gradé après le directeur, lequel assure
alors son intérim. Il peut être considéré comme le directeur adjoint, grâce à son grade et/ou son
ancienneté par rapport aux autres collègues. Mais ce rôle ne lui permet pas de viser leurs cahiers
de préparation de classe.
Le directeur gère l’école en collaboration avec le BAPE en se basant sur les différentes structures
des élèves (conseils de classe, comités de santé, comités des enfants démocrates). Notons que
le comité des enfants démocrates est le fruit d’une initiative de l’ONG Plan-Bénin, qui a initié un
programme de formation des élèves à leurs droits, à l’hygiène et à l’assainissement.
L’APE, mise sur pied depuis la création de l’école mère en 1966, est représentée par un bureau
(BAPE). Alors que les statuts juridiques prévoient que le BAPE doit être composé de 11 membres, ils
sont 13 dans le cas de l’école de la Brousse 2/B. En effet, dans le cadre du partenariat avec l’ONG
Plan-Bénin, deux femmes ont intégré le BAPE et sont chargées de promouvoir la scolarisation des
filles. Les membres de ce bureau exercent différentes activités socioprofessionnelles : artisanat,
agriculture, commerce, animation radio rurale.

Tâches et rôles des différents acteurs de l’école


Outre le règlement intérieur qui régit le fonctionnement interne de l’école élaboré par le ministère
en charge de l’éducation depuis le 21 janvier 1991, les différents acteurs reconnaissent l’existence
des textes officiels leur attribuant précisément des tâches. Ils ne semblent toutefois pas avoir pu
prendre connaissance de ces textes.

• Le directeur
Le directeur de l’école, tout en assumant les tâches que la législation lui confère, assure également
la fonction de comptable parallèlement à celle d’ordonnateur de budget à l’instar de ses pairs.
Cette situation, qui accroît la charge de travail du directeur, explique sans doute l’ingérence du
BAPE dans la gestion financière de l’école. À ce sujet, le directeur interviewé avait souhaité le
transfert de ces tâches à un ou plusieurs comptables de la CS.
Si l’ensemble de ces tâches est bien assumé par le directeur de l’école, les enseignants y participent
également. Aux dires de l’un d’eux : « Le directeur désigne les enseignants aux différentes
fonctions de la gestion collégiale selon leurs aptitudes, leur profil. » Toutefois, leur avis n’est
pas pris en considération, comme en témoigne le procès-verbal n° 2 du vendredi 21 novembre
2003 ; l’enseignant du cours d’initiation (CI), bien que renonçant au poste de responsable à
l’administration, y a été maintenu. Cette situation dénote le caractère peu démocratique de la
pratique faite de la gestion collégiale à l’école. Le directeur, selon un enseignant de l’école « ne
revient pas sur ses décisions. S’il pouvait parfois se remettre en cause, après certaines décisions,
ce serait intéressant. »

Institut international de planification de l’éducation


82
École et décentralisation : le cas du Bénin

• Les enseignants
Le règlement intérieur confère aux enseignants le rôle de guide et d’éducateur de l’élève. En
revanche, les textes ne prévoient pas leur implication dans le fonctionnement et la gestion de
l’école. Les enseignants de l’école ont cependant vu leurs tâches évoluer dans leur contenu et leur
quantité, surtout dans le cadre des NPE, en raison des exigences de préparation de la classe en
matériel et de la non-maîtrise des stratégies d’enseignement/apprentissage. En effet, le personnel
enseignant comprend deux EC de faible niveau de qualification (ils ne sont titulaires que du BEPC),
qui n’ont pas les compétences suffisantes pour assurer un enseignement de qualité.
Les entretiens avec les enseignants de cette école révèlent que leur budget temps au cours d’une
semaine de travail normale est consacré à :
– l’enseignement ;
– l’accomplissement des tâches administratives ;
– des rencontres avec les parents.
Ainsi, la majeure partie du temps est consacrée aux activités pédagogiques en classe, aux séances
d’animation en UP et aux conseils des maîtres.
À l’instar de la situation qui prévaut dans la plupart des écoles primaires, le conseil de gestion de
la coopérative, qui devrait regrouper tous les responsables des conseils de classe, l’ensemble du
personnel enseignant, un représentant du BAPE et un représentant du conseil du village, avec à
sa tête un bureau dénommé comité exécutif de la coopérative, a disparu au bénéfice de la mise
en place d’autres structures innovantes, tel que le comité des enfants démocrates, organisation
qui vient renforcer les structures organisées d’élèves qui existaient déjà : conseil de classe et
comité de santé.

• Le Bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE)


Le BAPE fait preuve d’un dynamisme certain. C’est ce qui lui a permis d’exploiter ses capacités
relationnelles avec l’ONG Plan-Bénin pour permettre à l’école de bénéficier de certaines
infrastructures (modules de classes et mobiliers), ou dans le cadre du projet Assistance technique
aux associations de parents d’élèves (ATAPE).
Certains postes de membres de droit du BAPE prévus par le statut type de 1983 ne sont pas
pourvus à l’école de la Brousse 2/B, comme ceux des responsables politico-administratifs locaux.
L’administration décentralisée ne serait donc pas encore totalement impliquée dans la gestion et
le fonctionnement de l’école, contrairement aux affirmations du président de la CASC du conseil
communal.

Relations/collaboration entre les différents acteurs à l’intérieur de l’école


Dans son rôle de courroie de transmission entre l’administration locale et les autres acteurs de
l’école, le directeur communique de manière formelle et informelle avec ses partenaires.
Comme il a été mentionné précédemment, lorsque le directeur doit être absent, « il confie des
responsabilités à l’adjoint le plus ancien qui se trouve être le plus gradé », déclare un enseignant.
Cette délégation se fait de façon verbale.
Les réunions et séances de travail entre le directeur et les autres enseignants de l’école ont
pour support de communication des notes de service ou des communications verbales. Les
décisions sanctionnant ces séances sont consignées dans les cahiers de procès-verbaux. Dans

Institut international de planification de l’éducation


83
École et décentralisation : le cas du Bénin

ce cadre, 4 procès-verbaux sont déjà rédigés et 12 correspondances ont été envoyées à la CS en


2003/2004.
Dans leurs relations avec le directeur, les enseignants affirment avoir reçu des visites de classe,
dans le cadre de la mise en œuvre des stratégies d’enseignement-apprentissage. Ces visites
initiées par le directeur font également l’objet de sollicitations de la part des enseignants (surtout
communautaires) qui déclarent avoir « des besoins pressants en formation ». Les enseignants
n’hésitent pas à consulter le directeur en cas de difficultés d’ordre pédagogique liées aux formations
reçues.
La coopération entre le directeur et le BAPE porte essentiellement sur le vote du budget et son
exécution, et dans de rares cas sur le règlement de conflits.

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


Les différents acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école de la
Brousse 2/B apprécient l’investissement du directeur dans l’exécution de ses tâches et rôles,
notamment à travers l’encadrement et le suivi pédagogique des EC et des enseignants qui ont
reçu des formations dans le cadre des NPE.
Cependant ces derniers regrettent que le directeur n’ait pas reçu de formation pour chaque année
d’étude, ce qui lui rend difficile d’évaluer tous les enseignements possibles. Il ne dispose pas non
plus des guides et des programmes d’enseignement nécessaires et doit donc se rabattre sur les
enseignants titulaires de ces cours pour leur suivi et leur encadrement. Le manque de formation
offerte au directeur apparaît bien dans ses déclarations : « En tant que directeurs, nous éprouvons
des besoins en formation dans le cadre des NPE sur le plan administratif, financier. » Il soulève
le paradoxe selon lequel « le directeur ne reçoit pas certaines formations, alors que l’enseignant
qu’il doit encadrer et suivre a reçu ces formations et les documents d’accompagnement. Ce n’est
pas intéressant. Il faut revoir les choses. »
Par ailleurs, l’évolution des textes a conduit à un surcroît de travail ; le directeur a en effet déclaré :
« Si on pouvait doter l’école d’un secrétaire et d’un intendant, cela permettrait aux directeurs de
s’occuper davantage de l’animation pédagogique. »
Il a suggéré que « les inspections d’aptitude aux fonctions de directeur soient faites de façon
inopinée et deux fois au moins au cours d’une année. »
Les compétences des enseignants sont reconnues par l’ensemble des acteurs. Certains membres
du BAPE ont souligné qu’ils « s’occupent bien de l’enseignement et encadrent bien les enfants. »
Si les divers acteurs auraient souhaité être plus impliqués dans le fonctionnement et la gestion de
l’école, ils insistent parallèlement sur le fait que l’État ne doit pas pour autant se désengager16.
Cela repose entièrement le problème de l’autonomie de l’école.

16. La notion d’autonomie dans de contexte de la décentralisation n’est pas encore bien comprise. Certains acteurs de
l’école pensent que l’État doit la soutenir comme il le faisait il y a quelques années. Un autre aspect qui permet de
mieux comprendre la réaction de ces acteurs de l’école, c’est le retard qu’accuse le transfert des budgets destinés
aux écoles à la mairie.

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84
École et décentralisation : le cas du Bénin

Autonomie de l’école
Gestion du personnel
• Mode de recrutement du directeur et du personnel enseignant
Le personnel enseignant de l’école de la Brousse 2/B est composé de quatre enseignants agents
permanents de l’État et de deux EC.
Conformément à la politique de recrutement des enseignants prévalant dans le système éducatif
béninois, les différents acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école
n’interviennent ni dans le recrutement de son directeur, ni dans celui des enseignants agents
permanents de l’État. En revanche, ils sont chargés, en collaboration avec le BAPE, du recrutement
des EC et du personnel non enseignant.
Les EC sont recrutés sur simple étude de dossier transmis au directeur dès l’identification des
candidats à ce poste par le BAPE. Ces dossiers sont ensuite acheminés vers la DDEPS par le CCS.
C’est cette démarche que le directeur confirmait en ces termes : « Quand je reçois la demande
d’un EC, je fais une enquête de moralité sur lui avant de le retenir. S’ils sont plusieurs à postuler
au même poste, je procède à un choix et j’informe le BAPE. » Quant au gardien il est recruté sur
dossier par le BAPE en collaboration avec le directeur.
Contrairement à la pratique actuelle d’établissement d’une liste d’aptitude aux fonctions de
directeur d’école suite à une inspection organisée à cet effet, le directeur a été nommé par arrêté
ministériel, sur simple proposition de son CCS. Cette procédure, selon le directeur, se justifie par
le fait qu’il n’avait pas été nommé au niveau requis par sa formation et son expérience en arrivant
dans l’école. Et c’est ce qu’il a expliqué en ces termes : « J’étais directeur d’école depuis 1988
avant mon arrivée dans la CS en 1996. Dès mon arrivée j’étais mis sous ordre avec mon grade de
B1-8 quand des C1-4 + CAP étaient directeurs et les gens riaient de moi. » Le mode de nomination
des directeurs d’école a ainsi évolué dans le temps. Toutefois, comme le souligne un membre du
BAPE : « L’essentiel est que les autorités administratives à divers niveaux y mettent un peu plus
d’objectivité en évitant la politisation à outrance et le régionalisme aigu dans la nomination des
gens aux postes de responsabilité dans ce pays. »
Le directeur de l’école a déclaré n’avoir reçu aucune formation spécifique ni pour sa première
nomination en 1988, ni pour celle qui l’a positionné à la tête de cette école depuis 1997. Il a
toutefois reconnu avoir suivi une formation de quatre semaines sur la généralisation des NPE au
CI en octobre 1999 et une autre de trois semaines pour le compte du CE1 en octobre 2001. La
dernière, datant de décembre 2003 et consacrée à la gestion financière, a été organisée par la DIVI
pendant deux jours. Or, cette dernière formation est perçue comme insuffisante par le directeur :
« Ces deux jours ont juste suffi pour nous mettre au courant de certaines manières de faire. Mais
cela ne suffit pas pour nous armer pour l’application d’une véritable orthodoxie financière que
ceux du domaine apprennent durant des années. »

• Évaluation du directeur et du personnel enseignant


Jusqu’à présent, les visites d’écoles et les résultats de fin d’année des élèves constituaient les seuls
indicateurs d’appréciation des performances d’un directeur d’école et tenaient lieu d’évaluation.
Ces indicateurs n’ont en principe aucun impact sur la carrière d’un directeur d’école, mais « une

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85
École et décentralisation : le cas du Bénin

visite d’école qui révèle de graves insuffisances dans la gestion d’un directeur peut entraîner sa
décharge de cette fonction », précise le directeur.
À l’instar du directeur, les enseignants fonctionnaires sont recrutés, affectés et payés par l’État
sans la participation directe des acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école
de la Brousse 2/B. Or la notation du personnel enseignant à laquelle participent les directeurs
d’écoles est centralisée par les CCS, et sert de base pour la répartition des enseignants au cours
des différents travaux de mutation des personnels du MEPS.
Ces enseignants, fonctionnaires ou communautaires, reçoivent aussi bien de leur directeur que
du reste des membres du réseau d’animation pédagogique (RUP, CP, CCS) des encadrements
pédagogiques et des visites de classe sanctionnées, en ce qui concerne le CCS, par une note
chiffrée. Plus précisément, « cette année, j’ai assisté plus de dix fois le maître du CE2, sorti de
l’École normale d’instituteurs de Natitingou et candidat à l’examen pratique du CEAP. Les deux
enseignants communautaires l’ont été au moins trois fois chacun », a confié le directeur à l’équipe
de recherche. Les résultats de ces visites de classe, les prestations quotidiennes, la conduite de
l’enseignant, les résultats des enfants sont autant d’éléments pris en compte pour l’évaluation de
l’enseignant en fin d’année par le comité de direction. La note obtenue lors de cette évaluation
est portée sur des bulletins individuels de notes transmis, dans le cas des fonctionnaires, à
l’administration centrale par le directeur.
Somme toute, tous les acteurs de cette école regrettent l’absence d’impact des notes d’évaluation
sur la carrière des enseignants et la non prise en compte de l’avis du directeur d’école dans certains
mouvements du personnel enseignant. Et ce sont autant de facteurs qui conduisent « au manque
de respect et à la paresse observés aujourd’hui dans nos écoles », à en croire le directeur.

Gestion financière et matérielle


Les ressources financières de l’école de la Brousse 2/B proviennent depuis l’année scolaire
2000/2001 généralement de trois principales sources que sont :
– les subventions de l’État octroyées à tous les établissements maternels, primaires et
secondaires publics ;
– les souscriptions des parents d’élèves ;
– les autres sources de recettes.
Dans le cadre de la remise de dettes à l’État béninois par la communauté internationale, les
autorités politiques du Bénin ont décidé d’octroyer une subvention de l’État aux établissements
scolaires publics. C’est ainsi que les différents montants retenus pour les écoles maternelles et
primaires sont fixés à 3 000 FCFA par élève dans les départements de l’Ouémé, du Plateau, de
l’Atlantique et du Littoral, et de 2 000 FCFA par élève dans les huit autres départements.
« Au début de l’opération, tous les effectifs des anciennes écoles étaient pris en compte. Cette
année, compte tenu de la croissance exponentielle de ces effectifs, des taux forfaitaires ont été
octroyés à chaque école en considérant des effectifs de base différents des effectifs réels », a
déclaré le directeur. Ces propos ont été confirmés par un des commissaires au compte du BAPE
en ces termes : « Cette nouvelle pratique a créé un manque à gagner au niveau de ce que chaque
école espérait en matière de subventions de l’État. »
L’évolution des effectifs et des différentes recettes de l’école de la Brousse 2/B, de 2000/2001
à 2003/2004, se présente comme exposé dans le tableau 3.7.

Institut international de planification de l’éducation


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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les propos du directeur et du BAPE sont infirmés par les résultats indiqués dans le tableau. Si
les subventions ont bien diminué en valeur absolue en 2003/2004, en les rapportant à l’effectif
de l’école le montant des subventions par élève augmente (passant de 1 520 FCFA à 1 740 FCFA
par élève). La même tendance est observée lorsqu’on considère le montant total des ressources
par élève.
Toutefois, malgré l’accroissement des subventions accordées à l’école, d’autres sources de
financement sont encore nécessaires. L’instauration de souscriptions a ainsi été retenue depuis
deux ans par l’assemblée générale de l’APE. Ainsi, au début de l’année scolaire en cours, l’APE a
décidé d’une souscription de 1 350 FCFA par élève ancien et de 1 500 FCFA par élève nouvellement
admis au CI.
Les autres ressources sont aléatoires dans la mesure où elles ne peuvent faire l’objet d’une
réclamation systématique. Enfin, si les subventions prévues par l’État sont entièrement libérées au
profit des écoles concernées, il faut noter que les critères de fixation du montant des subventions
échappent aux acteurs internes de l’école. Aussi, le recouvrement des souscriptions est-il peu sûr
car l’indigence de certains parents d’élèves rend difficile la mobilisation des fonds. À tout ceci
viennent s’ajouter les mouvements de grève des enseignants qui découragent les parents.
Les difficultés financières ne cessent donc de s’accroître d’année en année. À titre d’illustration,
l’encaissement au cours de l’année scolaire 2002/2003 s’élevait à 50 000 FCFA pour un effectif
de 592 élèves, alors que le montant des souscriptions était fixé à 200 FCFA par élève, contre
un montant de 271 935 FCFA déjà recouvert en mai 2004 (étant entendu que l’année scolaire
actuelle ne s’est pas encore achevée) sur 385 élèves devant payer chacun 1 350 FCFA .
Ces recettes sont destinées aux :
– salaires du personnel (enseignants communautaires) ;
– dépenses pour les infrastructures ;
– dépenses pour les fournitures et matériels ;
– autres dépenses.
L’évolution des dépenses de cette école se présente comme indiqué dans le tableau 3.8.
L’analyse des données de ce tableau permet de comprendre que les dépenses effectuées pour le
paiement des salaires occupent la première place et augmentent d’une année sur l’autre depuis
trois ans. Notons que le budget de cette école a été exécuté à environ 98 % de 2000/2001 à
2002/2003.
À ce sujet, la lettre circulaire n° 289/MEPS/CAB/DC/DIVI/SP du 4 octobre 2001, portant directives
pour une gestion des subventions de l’État, subordonne les retraits de fonds à la cosignature
du directeur, du président et du trésorier du BAPE. L’exploitation des dispositions de cette lettre
circulaire serait idéale pour le mode de gestion des souscriptions qui jusqu’ici sont récupérées par
le directeur mais gérées unilatéralement par le BAPE. Par ailleurs, le directeur a déclaré n’avoir
jamais reçu une commission émanant d’une structure administrative, laquelle doit se charger du
contrôle de la gestion des fonds de l’école.
Si la tenue d’assemblées générales de l’APE (en début d’année pour l’adoption du budget et
en fin d’année pour le bilan financier) fournit un cadre favorable au dialogue entre le BAPE et le
directeur de l’école, leurs relations peuvent toutefois s’avérer conflictuelles. En effet, il n’est pas
rare d’enregistrer des plaintes essentiellement liées aux dépenses occasionnées par le salaire
des EC. À ce sujet, le directeur a déclaré : « Ce qui est réservé chaque année au paiement du
salaire des enseignants communautaires pouvait contribuer davantage à la construction de salles

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87
École et décentralisation : le cas du Bénin

de classes au groupe C. » En dehors des exigences de l’orthodoxie financière, le directeur et le


BAPE reconnaissent à l’école de la Brousse 2/B une autonomie suffisante en matière de gestion
financière.
Quant aux ressources matérielles, les six salles de classe disposent de mobilier adéquat et en
nombre suffisant pour maîtres et élèves : des tables-bancs à deux places permettant à tous les
élèves d’être dans les conditions favorables d’apprentissage. L’école dispose en outre des tableaux
muraux dans toutes les classes, un bureau et une chaise par enseignant, des armoires au magasin,
un bureau et des chaises à la direction.
Du CI au CM1 les manuels de français et de mathématiques suivent les normes en vigueur à raison
d’un manuel pour deux élèves. Pour leurs prestations, les enseignants disposent de programmes,
de guides et de planches consacrés au cours d’initiation et au cours préparatoire. Seul le directeur
n’a pas en sa possession des programmes et des guides pour le CE2 et le CM1. Enfin, grâce à l’ONG
Plan-Bénin, les élèves de l’école de la Brousse 2/B reçoivent chaque année des sacs d’écolier et
des fournitures scolaires en nombre suffisant. En dehors du module de trois classes, un bureau et
un magasin construits et entièrement meublés par l’ONG, cette dernière a également fourni des
instruments géométriques en complément de ceux envoyés par la DDEPS.
Au total, excepté pour le CM2 où les livres de lecture et de mathématiques sont insuffisants,
les conditions matérielles sont en général réunies pour favoriser un enseignement relativement
satisfaisant. À l’instar de la gestion financière, la gestion matérielle fait l’objet d’une relative
autonomie.

Gestion pédagogique et administrative


La fixation du calendrier scolaire et des horaires de travail ne relève pas des compétences de
l’école. Il en est de même pour le choix ou la rédaction des manuels scolaires. Seules les directions
techniques du ministère en charge du secteur sont impliquées dans la résolution de ces problèmes.
Et à en croire les propos du RUP de la Brousse 2/B : « Vouloir une autonomie dans ces domaines
serait contraire aux conditions d’organisation des examens sur le plan national : dates, épreuves
et ouvrages recommandés. »

Planification et évaluation du fonctionnement de l’école


En dehors du plan de développement de l’arrondissement initié par l’ONG Plan-Bénin après un
diagnostic communautaire, l’école ne disposerait pas spécifiquement de projet d’établissement.
Le directeur a confié que l’école évoluait « conformément aux programmes, au calendrier, aux
horaires officiels et à la programmation de certaines tâches par le CCS ».
Enseignants et directeur reconnaissent unanimement la pratique trimestrielle d’une autoévaluation.
Cette opération est réalisée après chaque évaluation sommative d’étape et permet de procéder à
une analyse des résultats visant à identifier les moyens pour améliorer les prestations tant au niveau
des élèves que des enseignants. Selon un enseignant, ce serait également l’occasion de « régler
les petits conflits internes ». Mentionnons que, même si les résultats de ces auto-évaluations ne
sont pas transmis à la CS, ils figurent dans le cahier de procès-verbaux des rencontres périodiques
organisées par le personnel enseignant de l’école.

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88
École et décentralisation : le cas du Bénin

Initiatives prises pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école


Dans le cadre du partenariat entre l’ONG Plan-Bénin et la communauté, plusieurs initiatives ont
été prises tant pour le développement de l’école de la Brousse 2/B que pour celui des deux autres
groupes du complexe scolaire. Il s’agit ainsi de :
– la construction et l’équipement d’un module de trois classes, d’un bureau et d’un
magasin ;
– l’organisation de formations sur les innovations pédagogiques à l’intention des directeurs
et des enseignants communautaires des écoles partenaires de cette ONG ;
– la dotation des élèves de l’école en sacs et en fournitures scolaires ;
– la distribution de prix aux meilleurs élèves des communautés en partenariat avec l’ONG
Plan-Bénin ;
– l’établissement de pièces d’état-civil pour certains élèves de l’école de la Brousse 2/B
pour favoriser la participation des filles ;
– l’institution d’un comité des « enfants démocrates » ayant conduit à la mise en place d’un
parlement des enfants ;
– la formation des BAPE à la gestion financière et matérielle puis à la rédaction de
projets.
Toutes ces initiatives conçues, mises en œuvre et financées par l’ONG Plan-Bénin, ont permis
à tous les acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école d’acquérir plus de
compétences dans ce domaine. Elles ont permis également la mise en place du parlement des
enfants, terrain favorable pour le développement d’une véritable démocratie fonctionnelle. Enfin,
ces initiatives sont salutaires à plus d’un titre pour les parents d’élèves et les écoles qui ont
bénéficié d’infrastructures, de mobilier, de manuels, de sacs et de fournitures scolaires pour leurs
enfants.

Appui et contrôle externe


Relations de l’école avec l’administration et les partenaires
Les acteurs internes à l’école de la Brousse 2/B (directeur, enseignants et élèves) entretiennent
des relations de collaboration dans le fonctionnement et la gestion de cette école avec des
partenaires, à savoir : la CS de la Brousse, à travers ses structures de relais (RUP, CP), l’association
des parents d’élèves par le biais de son bureau (BAPE), les ONG (Plan-Bénin et les ONG gérant le
projet ATAPE).
Au plan interne, le directeur dispose des informations sur chaque classe et sur chaque enseignant
grâce aux conseils des maîtres en début et en fin d’année scolaire. Ces rencontres débouchent
sur l’élaboration des rapports de rentrée et de fin d’année et des fiches statistiques, l’ensemble
de ces informations étant ensuite transmis à la CS de la Brousse.
La communication entre le directeur et la CS s’effectue par des courriers administratifs. En
partenariat avec le RUP, le directeur mobilise ses collaborateurs et prépare, le cas échéant,
les séances d’animation pédagogique qui sont des occasions d’échanges sur les innovations
pédagogiques.
Les dispositions relatives au rôle de la mairie, qui a en charge la construction, l’équipement et
l’entretien des établissements publics de l’enseignement primaire et maternel, sont peu connues

Institut international de planification de l’éducation


89
École et décentralisation : le cas du Bénin

des différents acteurs de l’école. Dès lors, les relations entre l’école et la mairie sont encore
relativement peu développées, et le passage de l’équipe de recherche aurait permis aux acteurs
internes de l’école de s’approprier certaines dispositions légales prévues dans le cadre de la
décentralisation pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école, comme en témoignent
ces propos d’un membre du BAPE : « Maintenant que nous savons que la mairie peut nous aider
pour développer notre école, nous ne manquerons pas de les solliciter à tout moment, car jusqu’à
présent nous n’avons reçu aucune aide de la mairie. »
Le président de la CACS au niveau du conseil communal, reconnaissant que les relations avec
l’école n’ont pu se traduire en actions concrètes telles que prévues par les textes légaux, a précisé
que des projets en faveur des écoles de la commune sont envisagés dans le budget 2004.
Les autres acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école sont les ONG
partenaires (Plan-Bénin et les ONG impliquées dans le cadre du projet ATAPE).

Inspection
L’inspection ayant pour objet l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeur
d’école maternelle ou primaire a été sollicitée cette année directement par l’enseignant ou par
son directeur qui en fait la proposition, mais aucun des deux candidats n’a été inspecté cette
année. Concernant les enseignants communautaires, ils subissent chaque année des inspections
dans le cadre du suivi des formations qu’organise l’ONG Plan-Bénin à leur intention depuis au
moins trois ans.
En matière de changement, « il faut reconnaître que c’est grâce à des luttes syndicales que l’on
précise depuis près de deux décennies le jour du déroulement des épreuves pratiques et orales
des examens du CAP et du CEAP », selon les déclarations du directeur. L’arrêté n° 060/MENRS/
CAB/DC/DRH/DEP du 25 avril 2000 prévoit la participation obligatoire d’un syndicaliste, même si
la formule d’inspection pour liste d’aptitude est une innovation récente. Les dispositions de l’arrêté
n° 34 cité supra permettent aux postulants aux fonctions de directeur d’école de connaître la
période, voire le jour de leur inspection.
De manière générale, même si les enseignants appréhendent les inspections de routine, elles
restent souhaitables. Malheureusement, dans la CS de la Brousse, le seul inspecteur ne suffit pas
pour couvrir l’ensemble des enseignants sur une année scolaire.

Appui pédagogique
Si l’insuffisance numérique des inspecteurs au niveau des CS constitue un frein au bon suivi des
activités pédagogiques au sein des écoles, les appuis pédagogiques viennent combler une partie
des attentes.
Les visites d’écoles effectuées par les CP, les RUP et les directeurs d’école prennent parfois un
aspect de suivi ou de supervision pédagogique. Elles sont programmées et réalisées de façon
systématique dans le cadre du suivi d’une formation organisée surtout par des ONG ou pour
encadrer un candidat à la pratique des examens professionnels du CAP ou du CEAP. « Je n’oriente
ni inspecteur, ni CP », a déclaré le directeur de l’école de la Brousse 2/B à propos du choix des
enseignants devant subir une inspection ou une visite de classe.
À l’école, les EC subissent régulièrement des suivis pédagogiques assurés par le CCS et le CP
depuis plus de trois ans. Et comme l’a précisé le directeur : « J’ai assisté cette année chacun des
deux enseignants communautaires au moins trois fois. » L’enseignant du CE2, candidat à l’examen

Institut international de planification de l’éducation


90
École et décentralisation : le cas du Bénin

pratique du CEAP, a également fait l’objet d’une évaluation plus d’une dizaine de fois cette année
par le directeur et plusieurs autres fois par d’autres personnes : collègues enseignants du complexe
scolaire, RUP, enseignants et directeurs de l’UP. À en croire les propos tenus par le directeur : « Mes
enseignants communautaires, surtout celui du CM1, me dérangent régulièrement. Les formations
suivies par les enseignants de l’école sont celles relatives à la généralisation des NPE et celles
organisées chaque année depuis trois ans à l’intention des EC et des directeurs par l’ONG Plan-
Bénin. »
Les formations pour la généralisation des NPE s’organisent chaque année et prennent en compte
les enseignants titulaires de ces classes et un recyclage de deux semaines est prévu pour l’année
suivante. Quant à celles de l’ONG Plan-Bénin, elles prennent en compte les mêmes acteurs chaque
année, mais sur des thèmes différents. « Précisément cette année, la formation organisée par
l’ONG Plan-Bénin a pris en compte tous les directeurs des écoles primaires de la CS de la Brousse
et a rapport à la généralisation des NPE », a avancé le directeur de l’école.
Au total, ces différentes formations ont permis de renforcer les capacités d’intervention des
bénéficiaires auprès des élèves.
Cependant, il convient de noter que le mouvement du personnel enseignant opéré chaque année
empêche certains enseignants de bénéficier des formations. Pour terminer, il est à souligner que
CP, RUP, directeur et enseignants rencontrés ont manifesté des besoins en formation surtout
dans le domaine des stratégies d’enseignement/apprentissage/évaluations et de la procédure
d’élaboration et d’appréciation des épreuves des différentes évaluations sommatives d’étapes
organisées au niveau des écoles.

Conclusion
Si les modalités de recrutement et de gestion du personnel sont connues de la plupart des acteurs
de l’école de la Brousse 2/B, le rôle attribué à la mairie dans le développement des écoles est bien
moins connu. L’impact de la décentralisation sur l’école est ainsi diversement apprécié. Si le CP
interviewé à ce sujet trouve que « la décentralisation permet aux communautés à la base d’être
plus impliquées dans la prise de décision dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de
décentralisation », il déclare au même moment que « les parents, dans le souci de la collaboration,
n’arrivent pas à comprendre leur rôle, ce qui crée des conflits au niveau des écoles. »
Au même moment, le représentant de l’ONG Plan Bénin fait preuve de plus d’optimisme en
soulignant que le processus de décentralisation « n’en est qu‘à l’étape de balbutiement ; chacun
est en train de comprendre progressivement son rôle. »
Le président de la CASC du conseil communal identifie dans un premier temps un impact positif
de la décentralisation sur l’école dans la mesure où elle « permet une autonomie à la base et des
prises de décisions par la communauté. » Néanmoins, il reconnaît que « la force de la commune
ne lui permet pas d’émerveiller, car toutes les conditions ne sont pas encore réunies ; l’État n’a
pas encore transféré les compétences nécessaires aux communes. »
Ainsi, il apparaît au regard des propos de ces différents acteurs, que les effets de la décentralisation
sont peu connus. Certains iront plus loin en imputant une influence négative de la décentralisation
sur les communautés. Tous ces acteurs, tout en reconnaissant que les effets sur les écoles ne
sont pas notoires dans la mesure où le processus de décentralisation est encore récent, rejettent
presque unanimement le fait d’octroyer plus d’autonomie aux écoles. Cette plus grande autonomie
risquerait d’étouffer davantage les parents d’élèves qui, malgré leurs faibles revenus, se trouvent

Institut international de planification de l’éducation


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École et décentralisation : le cas du Bénin

déjà confrontés aux problèmes de construction de salles de classe et du paiement des enseignants
communautaires. Et c’est dans ce cadre qu’un membre du BAPE a déclaré : « je tire chapeau pour
l’ONG Plan-Bénin sans laquelle presque tous nos enfants seraient à la maison ou au champ. Je
serai d’accord avec la décentralisation et une plus grande autonomie pour tous les besoins de
notre école. »

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92
3 Étude de terrain dans l’école de la Brousse 3/B,
CS de la Brousse

Profil de l’école et de son environnement


Situation géopolitique et caractéristiques socio-économiques de l’école
L’École primaire publique (EPP) de la Brousse 3/B est située dans le village de la Brousse 3
(comptant 2 300 habitants essentiellement des Adjas). Ce hameau appartient à la Commune
de la Brousse, au sein du département du Mono-Couffo. Par ailleurs, l’EPP se situe à environ
dix kilomètres du chef-lieu et à deux kilomètres de la route nationale inter-États Azovè-Abomey.
Cette école est construite sur un terrain d’une superficie totale estimée à sept hectares. Au départ
dénommée EPP Avéganmè, l’EPP de la Brousse 3/B a connu cette dernière appellation suite au
règlement du conflit domanial par un jugement confirmant le droit de propriété de l’EPP de la
Brousse 3/B sur la parcelle de terre de sept hectares actuellement occupée par cette école.
Créée en 1973 et composée de deux groupes scolaires A et B depuis 1999, l’EPP de la
Brousse 3/B dispose d’une cour de récréation bien ombragée (commune aux deux groupes
scolaires) d’une superficie de 800 m² et distincte du terrain d’éducation physique et sportive
(EPS). Cet espace est occupé par 1 006 élèves dont 430 appartiennent au groupe B. La présente
étude se focalisera sur l’analyse du fonctionnement du groupe B.
L’EPP de la Brousse 3/B se trouve à une distance de dix kilomètres de la CS de la Brousse. Elle
relevait de la zone pédagogique n°2 jusqu’à la prise de fonction d’un seul CP pour toute cette CS.
Cette situation tend toutefois à faire disparaître la notion de découpage administratif en zones
pédagogiques. L’EPP de la Brousse 3/B forme avec trois autres écoles l’UP de la Brousse 3/B17.
Avec ses six salles de classe (cinq paillotes et une en banco) construites par le Bureau de l’association
des parents d’élèves (BAPE), cette école dispose d’un bureau et d’un magasin installés dans les
locaux du groupe A. L’école n’a ni logement pour le personnel enseignant, ni bibliothèque, encore
moins d’installations informatiques à mettre à la disposition de ses acteurs. Les locaux de cette
école, construits sans tenir compte des normes de l’École de qualité fondamentale (EQF), créent
un cadre défavorable à l’apprentissage et au travail. Les espaces sont en effet insuffisants pour
les élèves qui, du reste, sont exposés aux rayons solaires et aux eaux de pluie pendant la saison
pluvieuse. À en croire le directeur, « cet état de choses trouve sa justification dans les moyens limités
dont disposent les parents d’élèves ». L’un des prochains enjeux du développement de l’école sera
la construction des salles de classe. L’école dispose néanmoins d’un minimum d’équipement : les
tables-bancs à deux places, les armoires, le matériel didactique et les instruments géométriques
sont en nombre suffisant.
Enfin, l’EPP de la Brousse 3/B dispose de quatre cabines de latrines. Elle compte aussi quelques
urinoirs fabriqués de manière artisanale avec des branches de palmier par les élèves sous la

17. Dans le système éducatif béninois, au niveau de l’enseignement primaire, il est élu dans une zone pédagogique un
responsable chargé d’animer la vie pédagogique d’un certain nombre d’écoles réunies en UP.

Institut international de planification de l’éducation


93
École et décentralisation : le cas du Bénin

direction des enseignants. La seule citerne qui appartient à ce groupe est implantée à côté de
l’unique bâtiment en matériaux définitifs du complexe scolaire, bâtiment abritant une partie des
élèves du groupe A.

Situation de l’éducation au niveau de l’école


• Le directeur d’école
Né vers 1962, le directeur de cette école totalise une ancienneté générale de 22 ans. Après son
entrée à l’École normale des instituteurs (ENI) du Borgou en 1984, il en sort diplômé du CEAP. De
1984 à 1999, malgré sa réussite au CAP en 1996, il exerce en qualité d’adjoint dans plusieurs
écoles primaires publiques du Bénin. Ce n’est qu’à partir de 1999 qu’il a été nommé directeur de
l’EPP de la Brousse 3/B. Cette école est son dernier poste en date au jour de l’enquête.
En sus de ses fonctions de directeur d’école, il est chargé d’une classe (CM2), et joue le rôle
de RUP. Ces expériences permettent au directeur de cette école d’être particulièrement réceptif
et conscient des enjeux de l’éducation au Bénin et particulièrement de ceux liés à l’EPP de la
Brousse 3/B. « Je suis la source dans mon école ; mes enseignants se doivent de me consulter
pour leur vie professionnelle », a-t-il fait savoir. Toutefois, ces longues années d’expérience ne
suffisent pas dans un contexte de complexification des tâches générées par les nouvelles politiques
éducatives (NPE). Le directeur reconnaît « ses énormes besoins en formation dans les NPE et en
correspondances administratives ».

• Effectif des enseignants


Tous les enseignants de l’école, y compris le directeur, vivent au chef-lieu de la commune de la
Brousse, excepté un enseignant qui a choisi de vivre dans l’un des hameaux environnants. En
dehors de ce dernier, les cinq autres parcourent ces dix kilomètres à moto en vingt minutes environ
et ce, plusieurs fois par jour.
Le tableau 3.9 récapitule les caractéristiques du personnel enseignant et de l’effectif des élèves
de l’EPP de la Brousse 3/B.
Les enseignants ont chacun une classe en charge. D’une ancienneté générale variant entre deux et
six ans, dont trois à six dans cette école, ces enseignants ne sont pas tous recrutés sur les mêmes
bases : les uns, agents permanents de l’État et contractuels, sont recrutés par voie de concours,
alors que les autres, enseignants communautaires, sont admis dans l’école sur simple étude de
dossier de candidature par le directeur et le BAPE qui rendent compte à la CS.
Les enseignants de l’école disposent d’une qualification relativement faible puisque seulement
un tiers du personnel enseignant est titulaire du baccalauréat. La plupart sont détenteurs des
diplômes professionnels requis, exceptés les deux enseignants communautaires qui n’ont que
le Brevet d’études du premier cycle (BEPC). Les enseignants contractuels attendent d’obtenir le
CAP.
La disponibilité d’un nombre de classes suffisant et le recrutement d’enseignants communautaires
permettent aux élèves de l’EPP de la Brousse 3/B de ne pas évoluer dans des classes multigrades
ou à double flux.

Institut international de planification de l’éducation


94
École et décentralisation : le cas du Bénin

• Effectif des élèves


En ce qui concerne les élèves de l’EPP de la Brousse 3/B, l’effectif des garçons dépasse celui des
filles et, ce, à tous les niveaux d’enseignement (voir tableau 3.10).
Depuis 1999, l’effectif de l’école a régulièrement augmenté, en passant de 99 élèves à 277 avec
l’extension du nombre de salles de classe qui est passé de trois à six. Le rapport fille/garçon en
revanche n’est pas linéaire : il se situait à 70 filles inscrites pour 100 garçons à la date de création
de l’école, il a ensuite diminué de 0,10 point l‘année suivante pour revenir à un rapport de 0,67 en
2003-2004.
Hormis l’année scolaire 2002-2003, marquée par des grèves, le taux de promotion reste élevé
(supérieur à 80 %), la même tendance étant observée pour le taux de rendement. Quant aux
résultats de l’unique promotion présentée au CEP durant l’année 2002-2003, le taux de succès
global a été de 84% et celui des filles de 75%. Cette situation s’explique, pour le directeur, par « la
forte mobilisation des ONG EDUCOM [éducation et communauté] et Plan-Bénin qui œuvrent pour
la scolarisation massive et le maintien des filles à l’école ».
Contrairement à l’évolution constante des effectifs des élèves, celle du taux de redoublement
est irrégulière et ce, jusqu’à la rentrée 2001-2002. Ce n’est qu’à la rentrée 2002-2003 que,
malheureusement, ce taux a connu une augmentation spectaculaire (de 21 à 41 %). Aux dires du
directeur de cette école « ceci est dû aux perturbations liées aux mouvements de grève de cette
année 2002-2003 ».
Les parents d’élèves évoluent au sein d’une association de parents d’élèves créée la même année
que l’école mère, et qui est représentée par un bureau de 11 membres élus. Notons au passage
que l’actuel BAPE de la Brousse 3/B compte dix hommes contre seulement une femme.

Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Les enseignants et le directeur ont reconnu l’existence d’un directeur adjoint bien qu’il ne soit
pas officiellement nommé par un texte. « Le choix du directeur adjoint se fait sur la base du grade
et de l’ancienneté de l’enseignant », ont-ils déclaré. Il n’assume cette responsabilité qu’en cas
d’absence du directeur. Ce titre ne lui confère aucun privilège spécifique vis-à-vis de ses collègues
(l’appréciation de leur préparation de classe par exemple). Il dispense l’enseignement dans une
classe au même titre que ses autres collègues.

Tâches et rôles des différents acteurs


• Les enseignants et les structures d’élèves
Dans le cadre de la gestion collégiale, le rôle de chaque acteur interne de l’école est clairement
défini comme le requiert la législation. Les acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B reconnaissent
l’existence de ces textes même s’ils restent peu accessibles. On peut identifier les postes ci-après
à l’EPP de la Brousse 3/B :
– un responsable chargé de l’animation pédagogique, de la gestion administrative et des
relations extérieures, cette tâche étant confiée au directeur ;

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École et décentralisation : le cas du Bénin

– un responsable chargé de l’entretien, du matériel scolaire, des fournitures, du mobilier,


des locaux, etc., rôle joué par le maître du CM1 ;
– un responsable aux affaires administratives (enregistrement et transmission du courrier,
inscription des nouveaux élèves, mise au point des dossiers d’examen). Signalons que
vu la délicatesse de cette responsabilité, elle a été confiée au maître du CE2 qui, selon
le directeur, « a l’expérience de la chose » ;
– un responsable chargé de la production économique et de la coopérative scolaire
(champs, jardin, vergers, élevage), rôle confié à l’enseignant du CE1.
– un responsable chargé de la mise en application des programmes d’éducation sanitaire
et nutritionnelle (éducation sanitaire, hygiène, entretien des latrines), rôle confié à
l’enseignant du cours préparatoire.
– un responsable à l’éducation patriotique et idéologique ainsi qu’à l’animation culturelle
(activités sportives et folkloriques, théâtre, etc.), rôle confié au maître du CI.
Notons que ces différentes responsabilités dévolues aux enseignants reposent sur des bases
consensuelles qui tiennent compte du profil et de la volonté de chaque enseignant.
Par ailleurs, l’EPP de la Brousse 3/B dispose de certains textes dont :
– le règlement intérieur « élaboré, depuis 1990 et signé par Monsieur Moumouni
BOUKARY, alors directeur adjoint de Cabinet du Ministre de l’Éducation nationale » selon
le directeur ;
– la circulaire n° 1895 /MEN/DGM/DEPD/SEMB du 07 novembre 1975, citée supra qui
accorde aussi des responsabilités aux élèves.
Au niveau de chaque classe, on distingue :
– un conseil de classe dirigé par un bureau de trois membres, tous élèves élus par leurs
pairs ;
– un comité de santé dirigé aussi par un bureau de trois membres ;
– théoriquement, un comité des enfants démocrates, innovation de l’ONG Plan-Bénin et
qui devrait comporter cinq membres.

• Le BAPE
Les textes existants accordent aussi aux autres acteurs de l’école des rôles non moins importants.
Mais, selon le directeur, « parfois, c’est l’application qui pose problème ».
En se référant au statut-type de la structure du BAPE, on note la création d’un poste de responsable
aux affaires sociales et féminines dans celui de l’EPP de la Brousse 3/B, conformément aux vœux
de l’ONG Plan-Bénin. Cette création de poste s’est faite au détriment du nombre de conseillers et
de délégués aux infrastructures, réduit à un responsable par poste, contrairement aux dispositions
du statut type contenu dans le traité de législation. À en croire les déclarations du trésorier du BAPE
« le poste de responsable aux affaires sociales et féminines a été imposé par les ONG, partenaires
de l’école ».
Par ailleurs, on retiendra que dans cette école tous les postes sont pourvus dans le BAPE, chacun
des membres appartenant à divers secteurs d’activités socioprofessionnelles. Les tâches et rôles
joués par le BAPE ont évolué en même temps que ceux du directeur et des enseignants.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

• Évolution des tâches des différents acteurs


À ce sujet, le représentant de l’ONG Plan-Bénin a confié à l’équipe de recherche : « les tâches
du directeur ont évolué : il ne s’occupe pas seulement du volet pédagogique mais aussi du
développement de l’école dans tout son sens ». Il a également signifié que : « les associations
de parents d’élèves ont vu leurs rôles et tâches évoluer, car les enseignants communautaires
sont recrutés et payés par ceux-ci », propos soutenus par le CP selon lequel : « il y a évolution
des différents rôles des acteurs de l’école avec l’avènement de la décentralisation : aujourd’hui,
on demande que le directeur soit assisté dans la gestion par le BAPE qui mène des actions
concrètes et fait le point des travaux abattus dans l’école ». Et à en croire le président de la CASC
de la mairie de la Brousse, « il y a une évolution des rôles et tâches des acteurs de l’école car
ils sont plus impliqués dans la gestion de l’école, surtout en ce qui concerne la réalisation des
infrastructures ».
Le directeur de l’EPP de la Brousse 3/B reconnaît qu’il consacre près d’une journée de travail par
semaine aux travaux administratifs, aux diverses réunions, à l’encadrement pédagogique et au
règlement d’éventuels conflits entre ses collaborateurs. Ce travail se fait même les jours de repos,
traduisant une surcharge de travail. « Je suis au four et au moulin » a déclaré l’intéressé. Quant aux
enseignants, ceux-ci consacrent la plus grande partie de leur temps aux activités pédagogiques
dans leur classe respective, en dehors des quelques réunions du conseil de maîtres et des activités
de l’UP. La mise en œuvre des NPE leur impose de nouvelles attitudes pour une meilleure réussite
des nouvelles approches pédagogiques et stratégies d’enseignement/apprentissage/évaluation.
Le BAPE, de son côté, tient difficilement des rencontres statutaires.
Au total, les rôles et tâches des différents acteurs du système éducatif ont évolué depuis quelques
années avec les NPE, la déconcentration de l’éducation et l’avènement de la décentralisation.
Dans ce cadre, les enseignants et le directeur dénoncent une ingérence trop poussée de la part
du BAPE. « Les parents d’élèves ne jouent pas leur rôle ; les directeurs se plaignent […]. Le BAPE
s’accroche plus à la gestion financière de l’école » a fait remarquer une médiatrice du projet
EDUCOM à l’équipe de recherche.

Relations/collaboration entre les différents acteurs à l’intérieur de l’école


Les réunions entre directeur et enseignants ont lieu deux fois par trimestre, sauf instructions
urgentes de la hiérarchie. Aux dires du directeur, ses contacts avec le directeur adjoint sont
fréquents car « il est le porte-parole des enseignants ». Ce point de vue a été corroboré par les
enseignants eux-mêmes qui ont affirmé : « nous consultons le directeur adjoint, en tant que notre
doyen ».
Les sujets abordés au cours des réunions visent l’amélioration des conditions de vie et de travail
dans l’école. Il en est de même pour les rares rencontres entre les responsables des élèves et
le personnel, ou entre ces responsables et le BAPE, ou enfin entre le directeur et le BAPE. Les
séances d’élaboration du budget, les rencontres périodiques de compte rendu des instructions de
la hiérarchie supérieure, les démarches des élèves auprès du directeur et du BAPE pour réclamer
la construction de la salle de classe abritant le CM1, sont autant d’exemples de rencontres entre
les différents acteurs au sein de l’école. Seules les réunions au sein du BAPE sont rares et ne
respectent pas les fréquences retenues par le statut type du BAPE.

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97
École et décentralisation : le cas du Bénin

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


Les différents acteurs de cette école ont reconnu unanimement qu’il reste beaucoup à faire, même
si aux dires du directeur « chacun s’acquitte tant bien que mal de ses tâches ». Le BAPE reconnaît
pour sa part qu’enseignants, directeur et élèves sont rompus à la tâche : « à l’issue des examens
de fin d’année scolaire 2002-2003, l’EPP de la Brousse 3/B a occupé le deuxième rang au plan
de la CS », a fait remarquer un membre du BAPE.
Par ailleurs, les parents envisagent de doter progressivement l’école d’infrastructures adéquates en
vue d’encourager les enseignants de cette école dans l’accomplissement de leurs tâches. Ce projet
reste aléatoire, car les membres du BAPE éprouvent des difficultés à se réunir périodiquement.
C’est ce qui explique que la réalisation d’une salle de classe en début d’année n’a été possible
que sur les interventions successives des responsables des élèves auprès du directeur, puis du
BAPE. Directeur, enseignants, et membres du BAPE, ont prévu de développer un partenariat avec
la Mairie ou d’autres partenaires dans le cadre de la restauration des infrastructures.
Enfin, la médiatrice du projet EDUCOM espère que « l’État oriente les formations dans tous les
domaines pour permettre à chaque acteur de l’école de connaître les limites de son pouvoir »,
et mieux, « qu’il fasse comprendre aux parents d’élèves que l’école n’est pas du seul ressort des
enseignants ».

Autonomie de l’école
Gestion du personnel
• Recrutement du personnel des écoles
La nomination au poste de directeur d’école relève des compétences du MEPS, comme l’ont
reconnu tous les acteurs de l’école de la Brousse 3/B. Selon le directeur de cette école, « il ne
devrait en être autrement, compte tenu de la place de l’éducation dans le développement d’une
nation ». Pour un membre du BAPE, « l’école est la chose de l’État, et il lui revient de désigner celui
qui doit la diriger ». Quant au président de la CASC de la mairie, il a abondé dans le même sens
en déclarant que : « la mairie n’intervient pas dans la nomination du directeur d’école car elle
n’a pas les compétences requises en la matière » ; pour lui, « la nomination au poste de directeur
d’école découle de divers critères dont seuls les responsables du système éducatif définissent
les modalités ».
Le responsable de l’ONG Plan-Bénin, partenaire de l’école, a souligné que le choix du directeur
d’école doit être laissé à la responsabilité de l’État dans la mesure où le directeur est l’équivalent
de ce que représente le CCS au niveau de la localité dans laquelle l’école est implantée. Pour ce
faire, il a déclaré qu’« il ne serait pas réaliste d’impliquer les parents d’élèves dans le choix du
directeur ».
Par ailleurs, « il faut une sérieuse analyse de la politique actuelle de recrutement du personnel
enseignant, car le succès de l’éducation en dépend », a-t-il ajouté. En principe, le recrutement
des enseignants fonctionnaires est assuré par le ministère de la Fonction publique, du Travail
et de la Réforme administrative (MFPTRA) et leur affectation est du ressort du MEPS. Mais le
recrutement des enseignants communautaires dans l’école est laissé à la charge du directeur
et du BAPE. À cet effet, le directeur a déclaré : « sur la base des critères de diplôme surtout,
j’identifie les enseignants communautaires que je recrute après l’avis du BAPE ». Ces enseignants

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98
École et décentralisation : le cas du Bénin

communautaires sont recrutés sur poste. Leur contrat de travail dure dix mois de préférence
avec possibilité de renouvellement à la rentrée suivante, conformément aux dispositions de
l’arrêté n° 55/MEPS/CAB/ DC/SG/SA du 13 septembre 2002 portant conditions et modalités de
recrutement et d’emploi de l’EC.
Au total, tous les acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B sont unanimes pour reconnaître que la
nomination du directeur d’école, le recrutement et l’affectation des enseignants fonctionnaires et
contractuels de l’État relèvent des prérogatives de l’État.

• Évaluation du personnel des écoles


En ce qui concerne l’évaluation, celle des directeurs d’école est assurée par les inspecteurs au
niveau des CS conformément aux réglementations en vigueur. À l’EPP de la Brousse 3/B, les
enseignants, le directeur et le CP ont révélé que cette évaluation se fait au travers des résultats
scolaires, des inspections et parfois des visites d’écoles. Les notes sont portées sur des bulletins
individuels chaque année par le comité de direction de la CS.
Les enseignants, quant à eux, sont évalués par le directeur qui a confié à l’équipe de recherche
qu’« il suit les prestations des enseignants à travers leurs préparations de classe, leur manière de
dérouler les leçons en classe et d’autres critères qui lui permettent en fin d’année de leur attribuer
des notes ».
Le bulletin de notes, support de cette évaluation, qui conditionne le renouvellement du contrat
des enseignants contractuels et communautaires et la promotion des enseignants fonctionnaires,
est mal géré au niveau central. C’est ce que déplore un enseignant fonctionnaire de l’EPP la
Brousse 3/B en déclarant : « bien que les enseignants fournissent ces bulletins de notes tous les
ans, on leur en réclame toujours pour leur avancement de grade ».
Les séances de suivi des enseignants permettent au directeur de cette école de conclure que les
enseignants de l’EPP de la Brousse 3/B assurent au mieux leurs attributions. Les relations entre
les collègues de cette école sont conviviales. Depuis que l’actuel directeur a pris la direction de
cette école en 1999, il reconnaît avoir géré très peu de conflits.
Au vu de tout ceci, le directeur a déduit que son école jouit d’une relative autonomie. Elle ne se
réfère à la CS que pour des problèmes pédagogiques ou pour des activités exigeant l’implication
de la hiérarchie, et l’évaluation des enseignants incombe, de fait, essentiellement aux directeurs.
Mais des difficultés ne manquent pas, a-t-il confié à l’équipe de recherche : « il est souvent difficile
de diriger des êtres humains. Néanmoins lorsqu’on sait s’y prendre on y arrive ». « J’aimerais
en tant que directeur d’école, que l’État sache que je suis ici pour lui, que j’ai mon privilège », a
conclu le directeur de cette école qui réclame ainsi davantage d’autonomie dans la gestion du
personnel.

Gestion financière et matérielle


• Ressources financières
À la lecture du tableau 3.11, il apparaît que les souscriptions des parents d’élèves constituaient la
principale source de revenu de l’école avant l’octroi des subventions aux écoles. Mais depuis l’octroi
des subventions, elles se sont substituées aux souscriptions tout en augmentant régulièrement.
Leur montant a presque doublé, passant de 342 000 francs en 2000-2001 à 662 000 francs en
2003-2004.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

En ce qui concerne les dépenses, le montant du poste « matériel et fournitures scolaires » était
le plus élevé avant l’octroi des subventions (1999-2000). Depuis l’obtention directe des aides de
l’État, la rubrique « autres dépenses » est devenue le poste au montant le plus élevé. Même si le
poste des salaires n’est pas négligeable, il occupe la deuxième ou troisième place en matière de
dépenses.
L’augmentation progressive des subventions de cette école est en partie liée à l’extension de
l’EPP de la Brousse 3/B. Le nombre de salles de classe est passé progressivement de trois à six ;
l’effectif des élèves a donc augmenté avec l’ouverture de cours complémentaires. Selon le directeur,
l’augmentation du montant du poste « autres dépenses » a été expliquée par la construction et
les réparations annuelles des paillotes, trahissant ainsi la vétusté des locaux. L’augmentation des
salaires est liée à l’augmentation conjointe du nombre d’enseignants communautaires et à leur
niveau de rémunération.

• Ressources matérielles
Les conditions de travail dans cette école ne sont pas satisfaisantes car s’il est vrai que l’école
dispose d’un site, elle ne compte aucune salle de classe répondant aux normes réglementaires.
Le bureau et le magasin de l’EPP de la Brousse 3/B, de dimensions très réduites, font partie d’un
module abritant trois des six salles de classe du groupe A. Notons que ce bâtiment est en terre
de barre et est construit, à l’instar des six salles de classe du groupe B, sur les fonds propres de
l’APE de l’école.
Cette école dispose de guides et de programmes en nombre suffisant, sauf dans le cas du CM1 où
il n’y a qu’un seul jeu laissé à l’enseignant, obligeant ainsi le directeur à ne pouvoir que le consulter.
Les manuels de français et de mathématiques sont en nombre insuffisant et le ratio d’un livre pour
deux élèves n’est pas toujours possible. Par contre, cette école dispose d’armoires, d’instruments
géométriques, de cartes de géographie et de boîtes à solides géométriques offerts par l’UNICEF
dans le cadre du projet EDUCOM. En dehors de son partenariat avec le projet EDUCOM qui lui a
fourni, en outre, une citerne et quatre cabines de latrines, l’EPP de la Brousse 3/B a obtenu de la
part de l’ONG Plan-Bénin des fournitures scolaires, des sacs d’écolier et des tables-bancs.
Malgré les contributions de ses divers partenaires en terme de matériel pédagogique pour l’essentiel,
cette école doit encore gérer des salles de classe vétustes parfois sans mur, aux toits couverts
de tôles ou de pailles, et au sol non cimenté laissant parfois couler les eaux de ruissellement. En
outre, les enseignants de cette école n’ont pas manqué de souligner leurs difficultés face au coût
élevé des cahiers sur le marché.

Gestion pédagogique et administrative


Bien qu’étant une école située en zone rurale, l’admission des élèves est annuelle. Mais compte tenu
des sensibilisations des différentes ONG partenaires de cette école à propos de la scolarisation en
général et celle des filles en particulier, le directeur se trouve débordé par la demande d’inscription
d’élèves de plus en plus accrue à chaque début d’année. « Face à cette volonté effrénée des
parents, j’ai été obligé d’orienter, malgré moi, une fille vers l’apprentissage l’année passée car
elle était trop âgée pour débuter le cours d’initiation (CI) », a avancé le directeur pour illustrer cet
état de choses.
Les acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B ont également reconnu que le choix des manuels scolaires
et la fixation du calendrier scolaire, de même que les horaires de travail, sont du ressort du
MEPS.

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100
École et décentralisation : le cas du Bénin

En ce qui concerne le calendrier scolaire, un enseignant a confié à l’équipe de recherche qu’« il


serait mieux que le MEPS évite les reprises de classe qui ont lieu en milieu de semaine après les
congés ou les vacances ».

Initiatives prises pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école


Le directeur n’a pris aucune initiative pour améliorer le fonctionnement et la gestion de son école.
Les seules initiatives retrouvées sur place émanent des ONG partenaires. On peut citer, entre
autres, la mise sur pied du comité des enfants démocrates (initiative de l’ONG Plan-Bénin), la
cantine autogérée, l’approche fille pour fille et enfant pour enfant, la fiche individuelle de suivi
scolaire prenant en compte les performances, les aptitudes et l’assiduité des élèves, fruit du
partenariat de l’école avec le projet EDUCOM. Cette fiche de suivi scolaire remplace le carnet de
correspondance qui contenait des appréciations souvent difficiles à comprendre par les parents
d’élèves. Elle est offerte aux élèves par l’UNICEF.

Appui et contrôle externe


Relations avec l’administration et les partenaires
L’EPP de la Brousse 3/B joue un rôle prépondérant dans le cadre de la mise en œuvre de la
politique éducative du MEPS dans la localité de Djotto à travers ses relations avec le BAPE, la CS,
les ONG et la collectivité décentralisée.

• Le BAPE
Il semble que le BAPE soit régulièrement sollicité par le directeur d’école. L’élaboration du budget
et du bilan financier de l’école se réalise dans le cadre de diverses assemblées dont celles de
début et de fin d’année scolaire.

• Les ONG
L’école est également en partenariat avec des ONG dont Plan Bénin, un partenaire très important
de l’éducation dans la CS. Elle intervient dans les domaines de la formation, de l’encadrement
pédagogique et de la dotation en infrastructures. Dans cette école, le directeur a bénéficié, au
même titre que certains de ses collaborateurs, de formations organisées par cette ONG. L’école a
aussi reçu de sa part 25 tables-bancs.
Poursuivant presque les mêmes objectifs que l’ONG Plan-Bénin, le projet EDUCOM, issu du
partenariat MEPS-UNICEF et piloté par la Direction de l’enseignement primaire (DEP) a, de son
côté, offert des ustensiles de cuisine, des assiettes et gobelets pour la gestion de la cantine
autogérée, des tables-bancs, des armoires, des boîtes à solides et des instruments géométriques
à la même école.
Si, sous l’initiative de ce projet, une citerne et quatre cabines de latrines ont été construites par
la Direction de l’hygiène et de l’assainissement à la base (DHAB), il faut signaler que ce projet a
également organisé sur les fonds propres d’EDUCOM des formations à l’intention des RUP, des
parents d’élèves et des directeurs d’école de cette localité. Il prend aussi en charge les filles
déscolarisées pour des formations professionnelles.

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101
École et décentralisation : le cas du Bénin

• La CS
Cette école entretient aussi de bonnes relations avec le bureau local représenté par le CCS, le CP
et le RUP.

• La commune
Il reste que les rapports qui lient la mairie et cette école ne sont pas encore véritablement
développés, car à l’unanimité, les enseignants de l’école ont déclaré : « la mairie ne fait rien qui
peut nous amener à déduire qu’elle joue un rôle dans le développement de l’école ». En l’absence
d’appui de la mairie, le directeur se rapproche donc de l’ONG.
Le directeur ne présente ses doléances aux conseillers de la commune que de façon informelle et
la mairie n’a également rien fait pour cette école car « ses moyens sont actuellement très limités »,
a souligné le responsable de la CASC du Conseil communal de la Brousse.
Enseignants et directeur de l’EPP de la Brousse 3/B regrettent l’état actuel de leurs relations avec
la mairie, d’une part, et avec le BAPE, d’autre part, à cause de la tendance du BAPE à privilégier la
gestion financière de l’école au détriment des infrastructures. Parallèlement, ils félicitent les autres
partenaires pour leurs contributions à la résolution des problèmes de l’école.
Il est à mentionner qu’en retour, tous les acteurs externes louent le dévouement et les prestations
du directeur et des enseignants de cette école.
Les partenaires de cette école qui sont essentiellement des ONG ne sont pas représentés dans
l’organigramme, car ils interviennent dans l’école par le biais de la CS ou de la communauté locale.
À cet effet, le représentant de l’ONG Plan-Bénin a fait remarquer à l’équipe de recherche : « nous
n’entretenons pas de relation avec les écoles sans passer par la CS », propos confirmés par la
médiatrice du projet EDUCOM en ces termes : « nous intervenons dans le milieu scolaire grâce à
nos activités avec les comités locaux EDUCOM ».

Inspection et appui pédagogique


• Insuffisances des visites d’inspection et d’appui pédagogique
L’évaluation des enseignants est du ressort du CCS auquel ne semble pas s’opposer le directeur:
« seul le chef de circonscription scolaire peut donner une note chiffrée après une inspection s’il
la juge nécessaire ».
Or, compte tenu de la prise de service récente du CP de la Brousse, seules quelques visites ont été
effectuées, prioritairement celles relatives à l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de
directeurs d’école. Leur faible fréquence peut être expliquée par la présence d’un seul inspecteur
assisté de son unique CP pour environ 400 enseignants dans les écoles maternelles et primaires,
tant publiques que privées, au titre de l’année scolaire en cours. L’encadrement et le suivi des
enseignants de cette CS rencontrent donc de sérieuses difficultés. Comme le déclare le directeur :
« dans le cadre des inspections groupées, j’ai reçu cette année une visite d’école au mois d’avril
[…] ma dernière inspection date de l’année passée. Elle est l’unique que j’ai reçue jusque-là
avant la visite d’école de cette année ». De même, selon les enseignants « les visites de la CS
sont devenues rares : cette année, nous avons reçu seulement les visites de notre directeur, mais
le directeur a reçu une visite d’école dans le cadre des inspections groupées organisées par la
DDEPS-Mono-Couffo ».

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102
École et décentralisation : le cas du Bénin

Outre le problème d’insuffisance du personnel d’encadrement des enseignants de la CS, se pose


celui des moyens de déplacement, lesquels sont limités. Pour leurs déplacements, le CCS et le CP
n’ont qu’une seule moto à leur disposition, alors que des écoles sont parfois distantes l’une de
l’autre d’au moins dix kilomètres, et les voies d’accès en état de dégradation très avancé.

• Contributions des autres partenaires


Conscients de l’insuffisance des moyens de la CS quant à l’encadrement de ses enseignants,
certains partenaires au développement de l’éducation suppléent l’administration béninoise dans
l’accomplissement de ses missions. Le projet EDUCOM et l’ONG Plan-Bénin jouent ainsi un rôle
déterminant, offrant périodiquement des formations au profit des enseignants et du directeur. Ce
dernier reconnaît en ces termes : « j’ai bénéficié de plus d’une formation organisée par Plan-Bénin ;
certains de mes collaborateurs ont également bénéficié de ces formations de la part de cette ONG.
De même, EDUCOM me forme régulièrement ; cette année, j’ai déjà bénéficié d’une formation de
cinq jours à Plan Bénin et de deux jours à EDUCOM ».
Les appuis pédagogiques sont rarement sollicités par les enseignants. Aux dires du directeur de
l’EPP de la Brousse 3/B, « seuls les enseignants communautaires ou ceux qui attendent de subir
les épreuves pratiques de l’examen du CAP sollicitent régulièrement les encadrements ; mais
ils redoutent les inspections comme les autres ». Par contre, le CP affirmait de son côté : « les
enseignants qui aspirent aux fonctions de directeurs d’école sont ceux qui sollicitent souvent les
inspections ».
Enfin, les difficultés essentielles des enseignants de l’EPP de la Brousse 3/B résident dans leur
faible maîtrise des NPE. Le directeur a souhaité se faire former dans les NPE, et surtout dans
les correspondances administratives pour mieux encadrer les enseignants, et prioritairement les
enseignants communautaires présents dans son école.

Conclusion
Les différents acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B ont souligné le manque de collaboration entre la
mairie et les écoles. Pour les enseignants de cette école, « la collaboration entre la mairie et l’école
n’est pas encore active, car l’effet de ses actions (mairie) dans l’éducation n’est pas visible à l’EPP
de la Brousse 3/B ». Le responsable de la CASC de la mairie de la Brousse reconnaît quant à lui
que « la mairie n’a encore rien fait pour cette école ». Interviewé sur la place accordée à cette école
dans le plan de développement communal en cours d’élaboration, il a avancé que « les problèmes
de toutes les écoles de la commune qui ont commencé par trouver un début de solution car déjà
recensés, seront résolus au fur et à mesure que la commune disposera de moyens, et surtout
lorsque le transfert des compétences sera une réalité palpable ».

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103
4 Étude de terrain dans l’école de la Cité 1/A,
CS de la Cité

Profil de l’école et de son environnement


Situation géopolitique et caractéristiques socio-économiques de l’école
L’école primaire publique de la Cité 1/A, objet de la présente enquête, se situe dans le quartier
de la Cité 1 dont elle porte le nom, dans le quatrième arrondissement de la commune urbaine de
Porto-Novo. Les ethnies dominantes du quartier de la Cité 1 sont les Gouns et les Yorubas, avec
pour activités économiques principales l’artisanat et le commerce.
Implantée sur une parcelle de terrain de forme irrégulière, l’école de la Cité 1/A, créée en 1978,
se situe dans la zone pédagogique n° 3, suite au découpage de la CS de la Cité18 dont elle relève.
Cette école, distante de six km des bureaux de la CS de la Cité, se situe à cinq km environ des
bureaux de la mairie.
Bénéficiant de l’accès à l’électricité mais ne possédant pas de logement pour le personnel
enseignant ni de bibliothèque, cette école dispose d’une ancienne salle de classe transformée
en logement pour le gardien, de six classes construites en matériaux définitifs mais ne répondant
pas aux normes « École de qualité fondamentale » (EQF), ainsi que d’un bureau muni de magasin
pour le directeur. Elle partage la même cour de récréation et le même terrain d’éducation physique
et sportive avec un autre groupe scolaire et dispose d’un bloc de quatre cabines de latrines dont
une seule est mise à la disposition des 248 élèves, parmi lesquels on compte 126 filles. L’école
dispose également d’un gardien.
Aucune ONG n’est actuellement en partenariat avec l’école de la Cité 1/A.

Situation de l’éducation au niveau de cette école


• Le directeur
Cette école est actuellement dirigée par un instituteur B1-10, d’une expérience de 26 ans au
service de l’État béninois. Né en 1957 à Porto-Novo, il a débuté le métier d’enseignant en tant
que jeune instituteur révolutionnaire en 1975 à Matéri, avant de suivre une formation pédagogique
initiale à l’École normale d’instituteurs à Porto-Novo d’où il sortit avec le CEAP en 1978. Il obtint
en 1984 son CAP et a servi en tant qu’adjoint dans plusieurs écoles.

18. Voir la note de service n° 131/CS/PN-A/DDEPS-O/P/DSAP relative au découpage des zones d’intervention des
conseillers pédagogiques qui, suite à la note de service n° 1182/MEPS/CAB/DC/SG/DRH/DEP/SGP-A du 1er mars
2004 portant mutation des conseillers pédagogiques en fin de formation au CFPEEN, a découpé la CS de la Cité en
trois zones pédagogiques.

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104
École et décentralisation : le cas du Bénin

• Effectif des enseignants


L’expérience du directeur lui permet d’assurer l’encadrement et le suivi pédagogique de ses six
collaborateurs dont les profils sont les suivants :
– quatre agents permanents de l’État (fonctionnaires) : deux femmes et deux hommes tous
détenteurs de diplômes académiques (BEPC) et professionnels (CEAP plus CAP) ;
– deux enseignants communautaires (EC), des hommes, dont l’un est titulaire du BEPC et
l’autre du baccalauréat.
Le personnel enseignant de l’école est ainsi composé de sept maîtres (y compris le directeur),
diversifiés en genre, nombre et catégorie.
L’école de la Cité 1/A avec ses sept enseignants pour six classes pour l’année scolaire 2003/2004,
répond aux exigences des NPE et aux normes EQF qui prévoient un enseignant pour une classe. Le
sureffectif en personnel enseignant dans cette école peut s’expliquer par les absences répétées
du directeur, sollicité en permanence par les autorités politico-administratives pour des réunions
et des séances de travail. Cette situation a amené le directeur et le bureau de l’association des
parents d’élèves (BAPE) à décider du maintien de deux EC malgré le surcroît de charges financières
que cela constitue pour le budget de l’école. Un des EC, titulaire du BEPC, supplée le directeur
dans la classe du cours moyen deuxième année (CM2) d’un effectif de 30 élèves.
On peut interpréter l’initiative de l’APE dans le recrutement des EC comme une stratégie visant
à pallier certaines défaillances du système éducatif dans son volet gestion des ressources
humaines.
L’enseignant le plus ancien de l’école y exerce depuis dix ans, alors que les plus jeunes entament
leur première année. Ces enseignants résident dans les quartiers périphériques de l’école, et le
plus éloigné parcourt chaque jour quatre km de trajet en 20 minutes à moto.

• Effectif des élèves


L’effectif des élèves à l’école de la Cité 1/A a connu une évolution dont l’interprétation est peu
aisée, du fait des perturbations liées aux grèves incessantes qui ont secoué le système éducatif
au Bénin ces dernières années. On retiendra cependant que l’effectif a augmenté jusqu’en 2003
avant de chuter l’année suivante du fait des appréhensions des parents d’élèves qui ont préféré
orienter leurs enfants vers les écoles privées.
L’écart entre l’effectif des filles et celui des garçons dans l’école est insignifiant (126 filles contre
122 garçons en 2003/2004). On peut donc déduire que la fréquentation des filles est encouragée
à l’école de la Cité 1/A.
Le tableau 3.12 témoigne des résultats au CEP. Ces derniers sont encourageants. Les élèves
du CM2 disposent d’un bon encadrement et d’un accompagnement soutenu. Des séances de
renforcement et de mise à niveau sont organisées et les parents sont acquis à cette cause, ce qui
amène le directeur à souligner que : « Si les parents ne démissionnent pas, les résultats seront
toujours intéressants. » Cependant, il a souhaité que le BAPE soit plus disponible.

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105
École et décentralisation : le cas du Bénin

Organisation de l’école
Tâches et rôles des différents acteurs
Un directeur adjoint existe de fait parmi le personnel enseignant, dont le choix a tenu compte
de son grade et de son ancienneté. Les différents acteurs de l’école de la Cité 1/A ont reconnu
l’existence d’un règlement intérieur élaboré par le ministère en charge de l’éducation et mis à la
disposition des enseignants et des élèves de cette école ; par conséquent, ce règlement leur est
accessible.
De même, dans le cadre de la gestion collégiale des écoles primaires publiques régie par le traité
de législation, les enseignants de l’école de la Cité 1/A ont chacun une responsabilité qu’ils ont
librement choisie. Les acteurs internes de l’école n’ont « pas senti une évolution outre mesure des
textes qui existent à [leur] niveau ; chacun jouait depuis toujours ses rôles. »
Les enseignants quant à eux consacrent la majeure partie de leur temps aux activités pédagogiques
dans leur classe respective. Ils réservent environ deux heures par mois aux résolutions de certains
problèmes liés au fonctionnement de l’école ou à leur corporation. Les élèves, eux, s’occupent de
l’organisation de leur classe par le biais de trois responsables de classe élus.
Le directeur de l’école de la Cité 1/A déclare tenter d’assurer au mieux l’encadrement et le suivi
pédagogique mais n’y parvient pas de manière optimale : « Avec les nouveaux programmes
d’enseignement, on n’arrive pas à faire l’encadrement des collègues car nous n’avons pas
toute la documentation requise : certaines classes n’ont pas de guides (CM1). » Un enseignant
a également souligné le manque de suivi pédagogique en ces termes : « Les visites de classe ne
sont pas régulières. Nous consultons quand même le directeur lorsque nous avons des difficultés
pédagogiques. » Le directeur reconnaît que les enseignants se rapprochent de lui dès que les
besoins se font sentir. « Quand il y a des situations à problèmes, nous faisons les analyses
pédagogiques ensemble. Je n’hésite pas à poser les cas exceptionnels au cours des séances
d’unité pédagogique (UP) ou au passage du CP. »
Aucun enseignant de cette école n’a bénéficié cette année d’une supervision pédagogique ni
« d’encadrement du directeur », comme l’indiquent les intéressés. Ces propos sont confirmés par
le directeur en ces termes : « Je n’ai pas donné de conseils pédagogiques par écrit cette année
parce que chacun est resté dans sa classe et ce sont les anciennes fiches qui sont reconduites.
Pas de temps aussi pour encadrer. » Malgré ce manque d’appui pédagogique, les enseignants
apprécient le directeur qui, à son tour, déclare que ses collaborateurs s’acquittent correctement
de leur travail.
Le directeur de l’école de la Cité 1/A passe aussi environ 30 minutes à la fin de la journée à
s’atteler aux tâches administratives. Les travaux avec la CS lui prennent quatre heures par mois
environ. Quant aux réunions avec le BAPE, le directeur estime les tenir à raison d’une fois tous les
deux mois.
Par ailleurs, le BAPE de l’école de la Cité 1/A participe à l’inscription des élèves en début d’année.
En revanche, aucun des membres du BAPE de la Cité 1/A n’a connaissance de l’arrêté qui exige
du directeur d’école sa collaboration avec le BAPE pour assurer l’hygiène et la sécurité au sein
de l’école. Notons que la composition du BAPE est conforme au statut type de l’association des
parents d’élèves transcrit dans le traité de législation. À chaque poste du BAPE de l’école de la
Cité 1/A correspond un membre effectivement élu (parmi lesquels on dénombre trois femmes),
excepté les représentants des autorités politico-administratives. Les textes qui régissent le bureau

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École et décentralisation : le cas du Bénin

des APE sur le plan national n’ont pas été actualisés ; ils datent des années 1980. Avec la
démocratie et la décentralisation, il y a un problème de non-conformité de certains textes du milieu
scolaire avec la réalité politique. C’est ce qui justifie l’absence de représentants des autorités
politico-administratives.
En dehors du BAPE, le CCS se positionne comme l’un des acteurs privilégiés dans le fonctionnement
et la gestion de l’école de la Cité 1/A. Outre les séances de travail avec les enseignants et parfois
le BAPE, le directeur assure le relais entre l’école et les structures hiérarchiques supérieures pour
la demande et/ou l’octroi de matériel didactique, de mobilier et du personnel enseignant.
La mairie, quant à elle, n’assure pas totalement les tâches que lui confère la législation. Elle s’est
limitée cette année à la distribution d’un cahier par élève de l’école.
Enfin, aucune ONG n’est actuellement en partenariat avec l’école de la Cité 1/A.

Relations/collaboration entre les différents acteurs à l’intérieur de l’école


Les rencontres directeur/enseignants, directeur/CCS, personnel enseignant/élèves sont les plus
fréquentes et portent essentiellement sur la vie pédagogique de l’école.
Les rencontres entre le personnel enseignant de cette école et le BAPE portent sur le vote du
budget, les rapports financiers, les comptes rendus de réunions, la fixation des souscriptions, etc.
En ce qui concerne les enseignants, seuls les carnets de correspondance leur permettent d’avoir
des contacts directs avec les parents d’élèves.
Les relations entre les différents acteurs de l’école de la Cité 1/A sont diversement appréciées
par ces derniers. Si elles sont jugées excellentes par le BAPE, le directeur pense quant à lui que
le niveau intellectuel des membres de l’APE reste un obstacle à la collaboration.

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


Selon les enseignants, le directeur s’acquitte correctement de ses tâches, même s’il « n’a pas
assez de temps pour nous encadrer », ont fait remarquer ces derniers. Les membres du BAPE
ont abondé dans ce sens. Ils affirment par ailleurs que : « Le personnel enseignant fait bien son
travail ; surtout le directeur qui, même en temps de grève l’année scolaire passée, a retenu les
élèves de CM2 en classe et a travaillé avec eux toute l’année durant. » Ils ont renchéri plus tard
en soulignant que : « Le directeur est très consciencieux ; c’est pourquoi d’ailleurs nos résultats
en fin d’année sont des plus performants de la circonscription scolaire. »
Ils ont toutefois émis le souhait que des formations soient davantage organisées pour mieux
outiller chaque acteur de l’école dans son domaine d’intervention.
Comme vu plus haut, le directeur regrette certains comportements des membres du BAPE qui
pourraient être préjudiciables au bon fonctionnement de l’école et à la préservation des conflits.
À ce sujet, il a déclaré : « Le problème fondamental, c’est au niveau du paiement des enseignants
communautaires. Quand on veut les payer un 28 du mois en cours, la présidente du BAPE ne
se montre pas toujours disponible. » Ces propos sont relativisés par les CP selon lesquels : « Les
enseignants, y compris le directeur, s’acquittent bien de leurs tâches. Il en est de même pour les
élèves, sans oublier le BAPE. »

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Autonomie de l’école
La gestion du personnel
Les différents acteurs de l’école de la Cité 1/A rencontrés ont tous reconnu que le directeur d’école
est nommé par un arrêté ministériel. Le BAPE et le directeur ne souhaitent aucun changement à ce
niveau afin d’affermir l’autorité du directeur d’une part, et d’éviter la politisation de l’administration
scolaire d’autre part. Toutefois, l’équipe pédagogique estime nécessaire certains changements
pouvant favoriser l’application effective des textes en vigueur, notamment ceux touchant aux
critères de nomination.
Il n’existe pas une formation spéciale pour accéder au poste de directeur. Le directeur de l’école
de la Cité 1/A l’a confirmé en ces termes : « Je n’ai reçu aucune formation spécifique avant d’être
nommé à ce poste de directeur. Mais après ma nomination, j’ai reçu des formations en gestion
financière et administrative en octobre 2003 et en février 2004. Ces formations ont été organisées
par la direction des ressources humaines et la direction de l’inspection et de la vérification interne
(DIVI). »
Hormis le recrutement des EC, les acteurs de cette école n’interviennent pas dans le recrutement
des autres enseignants. À cet effet, le directeur a confié à l’équipe de recherche : « Mes pouvoirs
dans le domaine de recrutement d’enseignants se limitent à la recherche et à l’engagement des
enseignants communautaires sur avis du BAPE. »
L’évaluation du directeur d’école est réalisée par le CCS. Le directeur, quant à lui, évalue ses
collègues enseignants en leur attribuant à chacun une note annuelle basée sur leur assiduité, leur
travail et leur rendement. Ces notes sont confidentielles et ne sont pas restituées aux concernés.
Cependant, le directeur ne parvient pas à apprécier l’utilité de ces évaluations : « On ne sait pas
ce qui est fait de ces bulletins, car à la veille des travaux de promotion des enseignants, ces
derniers fournissent encore leurs bulletins des trois dernières années, qu’ils déposent à la direction
des ressources humaines où était censé se trouver un exemplaire des bulletins précédemment
fournis. »
L’école de la Cité 1/A compte deux EC au sein de son personnel. C’est pourquoi son directeur pense
qu’en dehors du poids des salaires de ces derniers, il n’a aucun problème de gestion de personnel,
les enseignants vivant en parfaite harmonie. Toutefois, il estime qu’une autonomie plus grande que
celle qui lui est actuellement accordée ne manquerait pas de lui causer de problèmes.

La gestion financière et matérielle


Les différentes rubriques contenues dans le tableau 3.13 révèlent que la souscription des parents
d’élèves, qui constituait la principale source de financement de l’école, a été remplacée par les
subventions de l’État depuis l’année scolaire 2000/2001. Ces subventions n’évoluent pas de
manière régulière alors que l’effectif des élèves ne cesse de croître.
La charge salariale des EC auxquelles ces subventions devraient être prioritairement allouées ne
cesse de s’accroître compte tenu du recrutement de deux EC cette année (notons que l’année
précédente, il n’y en n’avait pas), et de la revalorisation des traitements de ces enseignants
conformément à la législation.
Ces subventions ne permettent pas de couvrir la totalité des dépenses de l’école. « C’est pourquoi le
BAPE a fait instituer à nouveau les souscriptions », comme l’ont souligné le directeur et un membre

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École et décentralisation : le cas du Bénin

du BAPE. Mais le taux de recouvrement de ces souscriptions reste très faible : en 2002/2003 il
était de 22 % et d’environ 50 % en 2003/2004, selon un membre du BAPE. Le projet de budget
est élaboré par le directeur, puis soumis au comité de gestion pour amendement, et ensuite voté
en assemblée générale des parents d’élèves.
Le contrôle financier de l’utilisation de ces ressources est fait par l’inspecteur au moment des
visites d’écoles et par la DIVI, la direction chargée du contrôle de la gestion financière, matérielle
et administrative des écoles. Toutefois, le directeur de l’école de la Cité 1/A n’a pas encore reçu
un contrôle de la DIVI, même s’il reconnaît ne pas s’en inquiéter. Il reconnaît rencontrer des
difficultés dans la gestion financière, formulant ainsi le souhait de renouvellement des formations
en ce domaine et soulignant : « Si l’État pouvait trouver un comptable qui s’occuperait de la
gestion financière afin de permettre au directeur de s’occuper de l’aspect pédagogique, ce serait
mieux. »
Les ressources matérielles de l’école proviennent du ministère qui fournit surtout le matériel
pédagogique : mallettes pédagogiques et kits géométriques, manuels de français et de
mathématiques pour les élèves et guides pour les enseignants, envoyés dans l’école suivant la
programmation du ministère. Ces envois ne couvrent pas la totalité des besoins de l’école.
Le manque de ressources ne permet donc pas de créer des conditions idéales d’enseignement.
Ceci justifie les propos du directeur et du BAPE : « Si l’État pouvait prendre en charge les salaires
des communautaires et nous construire des salles de classe répondant aux normes, nos difficultés
diminueraient et nous pourrions penser à une autonomie. Sinon, parler actuellement d’autonomie,
c’est accroître notre misère. »

Gestion pédagogique et administrative


Les élèves de l’école de la Cité 1/A sont recrutés tous les ans car l’école se situe en zone urbaine. Ils
sont inscrits par le directeur avec l’aide du BAPE et des amis de l’école encore appelés « personnes
ressources », car c’est cette catégorie de personnes qui aide l’équipe de recrutement à estimer
l’âge des enfants dont les parents ne sont pas munis des pièces d’état civil.
Les enseignants de cette école travaillent conformément aux horaires et calendrier en vigueur
dans les écoles béninoises et utilisent également les manuels officiellement retenus. Ils ont fait
remarquer à l’équipe de recherche n’être jamais impliqués ou consultés pour le choix des manuels,
l’élaboration du calendrier scolaire ou la détermination de l’horaire de travail. Une situation qu’ils
déplorent tous en affirmant : « Nous sommes comme en mission mais on ne nous consulte jamais
pour savoir nos problèmes. C’est à croire que toutes les décisions de la hiérarchie supérieure ne
nous causent aucun problème. »
Ils ont alors souligné qu’actuellement le manque de manuels est l’une de leurs difficultés
pédagogiques essentielles. Aux dires d’un enseignant : « Nous ne maîtrisons pas les NPE et nous
n’avons pas les manuels nécessaires pour nous former. »

Planification et évaluation de l’école


Le directeur a confié à l’équipe de recherche que « c’était l’ONG IFESH qui nous aidait à confectionner
et à suivre des modules qui pouvaient être considérés comme un plan de développement », mais
depuis le départ de cette ONG, cette pratique a cessé.
En ce qui concerne l’auto-évaluation, les enseignants n’en réalisent pas individuellement, mais
les évaluations trimestrielles périodiquement organisées par la direction de l’enseignement

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109
École et décentralisation : le cas du Bénin

primaire leur permettent de déduire des conclusions qu’on peut considérer comme résultant d’une
auto-évaluation.

Appui et contrôle externe


Relations avec l’administration et les partenaires
• Le BAPE
Les séances de travail entre le directeur et le BAPE portent sur la préparation et le vote du budget,
sur les bilans financiers, la fixation du montant des souscriptions des parents d’élèves et la
rémunération des enseignants communautaires. Elles ont lieu de façon systématique en début et
en fin d’année, mais aussi ponctuellement, quand un problème scolaire l’exige.
L’initiative de ces rencontres émane rarement du directeur qui, à propos du comportement des
membres de ce bureau, a laissé entendre à l’équipe de recherche : « Ils veulent diriger les réunions ;
parfois le BAPE fait des réunions sans moi. Je ne sais pas de quoi ils traitent. »
Les membres de ce bureau ont par ailleurs laissé entendre qu’ils tiennent parfois des séances
de travail avec les enseignants. Tandis que les membres du BAPE apprécient le rendement du
personnel enseignant (illustré par les résultats au CEP), ils n’ont cependant pas en retour des
appréciations favorables sur leurs rôles et leurs compétences. Ces conclusions viennent du fait
qu’un bon nombre de parents d’élèves n’apprécient pas les NPE, dont la généralisation a coïncidé
avec la période où les grèves des enseignants étaient fréquentes.
Pour les problèmes d’infrastructures, de mobilier, d’ouvrages et de pénurie d’enseignants
fonctionnaires, le BAPE a déclaré avoir adressé des correspondances écrites au CCS qui, de son
côté, n’a jamais initié de rencontre avec eux.

• Le CCS
Le CCS est le premier responsable de la gestion du personnel enseignant de sa juridiction. Ces
enseignants bénéficient de sa part des encadrements et des visites de classes au travers des
activités des RUP et des CP, des formations, des inspections. Par ailleurs, le CCS ou ses adjoints
sont chargés du règlement des conflits entre les différents acteurs de l’école.
Depuis la fin du partenariat entre la CS de la Cité et l’ONG IFESH, l’école de la Cité 1/A n’a plus de
relation avec aucune autre ONG. Les relations les plus dynamiques sont celles qui existent entre
le directeur et les principaux acteurs du bureau local que sont le CCS, la CP et la RUP.
En dehors de ces rencontres en UP, les acteurs internes de l’école de la Cité 1/A ont affirmé n’avoir
reçu la visite d’aucun CP cette année ; mais, comme les années précédentes, les séances de travail
avec les CCS et ses adjoints sont assurées : réunions systématiques en début d’année pour faire le
point de la rentrée et la programmation des activités, bilans d’activités à la fin de chaque trimestre,
réunions ponctuelles pour des messages précis en provenance de la hiérarchie supérieure.
Les enseignants et le directeur ont enfin soulevé le problème des moyens mis à la disposition des
CP pour favoriser l’appui pédagogique aux enseignants, surtout ceux des zones assez reculées
par rapport à la CS.
Notons que les séances d’UP, comme les rencontres initiées par le CCS, font l’objet d’invitation
écrite. Du côté du directeur, les communications qu’il initie en direction de la CS sont sous forme

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110
École et décentralisation : le cas du Bénin

écrite et portent sur les renseignements statistiques, les comptes rendus d’événements, les
résultats d’évaluations, les bulletins de notes des enseignants et l’expression des besoins en tous
genres des élèves, des enseignants et du directeur.

• La commune
Le directeur, comme les membres du BAPE, ne reconnaissent pas l’existence d’une communication
formelle avec la mairie de Porto-Novo dont la seule intervention en faveur de l’école est la distribution
à chacun de ses élèves d’un cahier au cours de l’année scolaire, geste qui s’inscrit dans un
mouvement général fait en direction de tous les écoliers de la commune.
Finalement, contrairement aux relations avec le BAPE ou avec la mairie, celles entretenues par le
directeur, les enseignants et les principaux acteurs représentant la CS sont satisfaisantes selon
les différents témoignages du directeur et de ses collaborateurs.

Inspection
Le directeur de l’école de la Cité 1/A reconnaît que les enseignants n’ont bénéficié d’aucune
inspection cette année de la part de la CS, mais que l’année écoulée ils ont reçu deux inspections
de routine, contrairement aux autres écoles de la CS pour lesquelles c’est l’inspection pour
l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeur d’école qui est privilégiée.
Cependant, le directeur n’a pas manqué de confirmer la pratique de plusieurs formes d’inspection
au niveau de la CS de la Cité19.
Si le directeur ne reconnaît pas, dans la pratique, une certaine équité et objectivité en matière
d’inspection au niveau des écoles, il fait pourtant remarquer que ces opérations servent à aider
le maître à bien travailler en classe.
Le directeur a souligné que : « Si un collaborateur vous crée de problèmes, on ne peut plus écrire
à la CS ; on va lui montrer la lettre. Avant, l’inspection avait une répercussion sur la fiche de paie,
mais aujourd’hui, non. » Les collaborateurs confirment que les inspections n’ont aucun impact sur
leur carrière.
Au total, enseignants et directeur souhaitent plus d’équité dans la gestion des inspections qui se
doivent d’être plus encourageantes.

Appui pédagogique
Cette année, seul le directeur a bénéficié, pendant deux jours, d’une formation sur l’appréciation
des épreuves d’évaluation, formation organisée par le plan d’action évaluation de la cellule de
généralisation des NPE.
Le directeur souligne que les besoins en formation se font de plus en plus pressants au niveau
des enseignants. Il semble justifier sa position par ces propos : « Nous n’avons pas les documents
du CM1. C’est pour cela que le cahier de conseils du CM1 est vide. »
Un enseignant a par ailleurs déclaré : « Nous avons des besoins en formation pour l’élaboration des
items d’évaluation pour faire jouer à chacun son rôle. Mieux, il faut former chaque enseignant aux
NPE de toutes les classes. » Un autre enseignant a renchéri les propos de son collègue comme suit :
« Que les concepteurs viennent plancher, on va voir. Ceci éviterait des interprétations plurielles

19. Cela ne signifie pas que les enseignants de cette école sont des laissés-pour-compte. Ils n’ont pas bénéficié des
visites pour l’inscription sur la liste d’aptitude mais ont bénéficié de visites de classe.

Institut international de planification de l’éducation


111
École et décentralisation : le cas du Bénin

des programmes. Tout était flou dans nos têtes. On n’a rien retenu de concret au cours des
formations. » En outre, « les documents ne sont pas clairs. On ne comprend rien aux guides
d’administration ni aux clés de correction des épreuves. Au lieu de former les directeurs, il faut
plutôt nous former, nous qui sommes avec les élèves. »
Pour les enseignants, en dehors des séances d’UP, les seuls appuis pédagogiques de cette année
ont bénéficié à la maîtresse du CE2, sous forme d’un recyclage de deux semaines sur les NPE,
ainsi qu’au maître du CM1, enseignant communautaire en deuxième année de service, dans le
cadre des formations pour la généralisation des NPE au CM1, durant quatre semaines.
En outre, comme il a été mentionné précédemment, les tenues des séances d’UP censées
suppléer l’insuffisance d’encadrement des enseignants de la part des inspecteurs et du directeur
ont été perturbées depuis un an par les mouvements de grève des enseignants, puis cette année
par la conjonction de deux principaux événements : d’une part la tenue de formations pour la
généralisation des NPE après la rentrée des classes ; d’autre part, le renouvellement de l’équipe
des CP qui a nécessité un nouveau découpage territorial de la CS en zones pédagogiques, ainsi
que des protocoles de prise de contact des nouveaux CP.
D’une fréquence de deux séances préparatoires et de deux séances d’exécution par mois en temps
ordinaire, les séances d’UP regroupent quatre écoles dont l’école de la Cité 1/A. Les principaux
thèmes développés ont rapport aux innovations pédagogiques. Les séances préparatoires sont
pilotées par les CP et supervisées par les inspecteurs. Quant aux séances d’exécution, c’est la
RUP qui en est la première responsable.
Considérant la régularité de ces séances, la RUP a laissé entendre que : « Les années passées,
le travail marchait normalement, sauf l’année 2002/2003 perturbée par les grèves et l’année
2003/2004 à cause de l’arrivée tardive des nouveaux CP sur le terrain. À cette situation est venu
s’ajouter le fait que cette année, c’est à la rentrée qu’on a commencé à former les enseignants ;
c’est contraignant et on ne pouvait pas commencer les séances d’UP sans ces enseignants. » En
ce qui concerne le taux de participation, la RUP a fait l’analyse suivante : « Les directeurs au niveau
des écoles privées sont relativement âgés et ne se sentent pas trop intéressés par ces séances
d’UP. Ils envoient seulement les maîtres des cours concernés. Quand on a UP, on fait partir les
enfants à la maison et comme dans le privé, c’est du commerce, les parents n’apprécient pas
cela. »
Il apparaît finalement que les enseignants reconnaissent la nécessité des appuis pédagogiques
et surtout des formations, car ils continuent d’éprouver encore certaines difficultés dans la mise
en œuvre efficiente des NPE. Ceci pose d’ailleurs certainement le problème de l’évaluation
des formations au niveau du système éducatif béninois aux fins d’une nouvelle orientation de
celle-ci20.

Conclusion
Depuis la mise en œuvre effective de la décentralisation avec l’élection des conseillers communaux
et des maires achevée en février 2003, le seul acte des autorités de la mairie de Porto-Novo
demeure la distribution de cahiers. L’implication effective de la mairie dans la résolution des
problèmes des écoles primaires publiques de sa juridiction suscite donc plusieurs interrogations

20. Les formations aux NPE se font à chaque rentrée selon une planification qui prend en compte les enseignants de
classes biens précises. Il arrive que des enseignants n’en bénéficient pas pour des raisons de changement d’école.
C’est l’une des multiples raisons qui peuvent expliquer ces problèmes de formation aux NPE.

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112
École et décentralisation : le cas du Bénin

au niveau des différents acteurs intervenant dans la gestion et le fonctionnement de l’école de


la Cité 1/A.
En dépit de la vétusté des salles de classe de l’école, le directeur demeure pessimiste sur une
éventuelle intervention de la mairie dans la réalisation d’équipements et dans les réparations des
infrastructures scolaires : « Si effectivement les communes avec leurs problèmes peuvent arriver un
jour à avoir des moyens pour s’occuper des écoles, ce serait un salut pour tout le peuple béninois.
Pour le moment, que la mairie prenne en charge le paiement des enseignants communautaires,
qui constitue une charge pour l’État, et la dotation de toutes les écoles en cahiers d’activités. »
Les inquiétudes du directeur sont entièrement partagées par ses collaborateurs. Ceux-ci ont exprimé
de façon plus inquiétante leur appréhension en raison des difficultés actuelles de collaboration de
l’école avec l’APE. Les textes qui régissent les bureaux des APE sont désuets. Ils ne comportent pas
bon nombre des rôles actuels joués par le BAPE. Plus particulièrement, les modalités de gestion
des subventions et le rôle du contrôleur du travail des enseignants que tente de s’arroger le BAPE
en période des grèves des enseignants constituent les raisons de relations conflictuelles entre le
BAPE et les enseignants.
Pour leur part, les membres du BAPE se refusent à croire à un désengagement de l’État, mais
estiment que le non-décollage des activités de la commune dans le secteur de l’enseignement
depuis mars 2003 peut être préjudiciable à l’école.
Toutefois, la présidente de la CASC du conseil communal de Porto-Novo fait état de l’inscription
de cette école parmi les priorités dans l’exécution du plan de développement communal. « La
restauration de toutes les classes de l’école de la Cité 1/A sera chose effective au plus tard en
2005 », a-t-elle précisé pour mettre un terme à toutes les préoccupations enregistrées jusque-là
au niveau de l’école.
Il apparaît donc qu’une communication réelle s’avère indispensable entre la commune et les
écoles à travers la circonscription scolaire, pour des échanges d’informations qui serviront au
renforcement de la collaboration entre l’école et la municipalité.

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113
5 Étude de terrain dans l’école de la Cité 2,
CS de la Cité

Profil de l’école et de son environnement


Situation géopolitique et socio-économique
L’école primaire publique de la Cité 2 est située en zone rurale dans le deuxième arrondissement,
au nord de la commune de Porto-Novo, laquelle est frontalière à la commune d’Adjarra. Elle est
distante de huit km de la CS de la Cité dont elle relève, et de 11 km des bureaux de la mairie.
L’école se trouve précisément dans le quartier Zounkpa dans une agglomération appelée Houeto
dont elle porte le nom. Elle est implantée dans une localité peuplée majoritairement de Gouns
ayant pour activités économiques principales l’agriculture et le commerce.
L’école Houeto a été créée en 1984. Le domaine occupé par l’école, d’une superficie de 2 604 m²,
est issu d’une donation privée. Fortement menacé par l’érosion, ce domaine est délimité par une
haie servant de clôture. La cour de récréation de l’école est distincte du terrain d’éducation physique
et sportive, mais la forte action érosive des eaux de pluies rend le terrain peu praticable.
Outre six salles de classe construites en matériaux définitifs, conformément aux normes
réglementaires EQF, et un bureau pour le directeur doté d’un magasin, l’école de la Cité 2 dispose
également d’un puit et d’un bloc de six cabines de latrines. L’école ne dispose ni de bâtiment
pour la bibliothèque, ni de logement pour le personnel enseignant dont le plus proche réside à
500 mètres et le plus éloigné à 15 km.

Situation de l’éducation au niveau de cette l’école


• Le directeur
Depuis le 16 avril 1991, l’école de la Cité 2 a à sa tête un directeur né en 1957 à Ouidah.
Embauché le 7 février 1980 après sa formation initiale à l’École normale d’instituteurs dans le
Borgou, d’où il est sorti avec le CEAP, il a servi dans plusieurs écoles en tant qu’adjoint, puis en
qualité de directeur. Il a finalement été promu directeur de l’école de la Cité 2 en 1991. Il dirige
cette école avec dextérité, en parfaite collaboration avec le bureau de l’association des parents
d’élèves (BAPE) de l’école de la Cité 2.
Les différentes expériences capitalisées par le directeur lui ont permis d’être pragmatique. C’est
ce qu’il exprime en ces termes : « Il faut savoir prendre les êtres humains, s’abaisser à leur niveau
et tout se passe bien. »
Le directeur de l’école de la Cité 2, instituteur B1-10, est également le titulaire du cours moyen
deuxième année (CM2). Il est suppléé par un EC.

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114
École et décentralisation : le cas du Bénin

• Évolution de l’effectif des enseignants


Le personnel enseignant de l’école de la Cité 2 est composé d’un effectif de sept enseignants,
tous de sexe masculin, pour l’année scolaire 2003/2004. Deux catégories d’enseignants peuvent
être distinguées : cinq agents permanents de l’État (fonctionnaires) et deux EC.
L’analyse du tableau 3.14 permet de déduire que ces cinq dernières années, l’école de la Cité 2
a eu, de façon constante, un enseignant pour chacune de ses six classes.
S’il apparaît que l’école dispose de sept enseignants, on ne peut toutefois pas évoquer le sureffectif
des enseignants, l’un d’entre eux étant indisponible pour des raisons de santé. L’école dispose donc
en réalité de six enseignants opérationnels, quatre enseignants fonctionnaires de l’État et deux EC,
tous de sexe masculin. La seule enseignante qui a servi dans cette école ces cinq dernières années
a été recrutée pour l’année scolaire 2002/2003 en tant qu’EC ; elle a démissionné à la rentrée
2003/2004. Cette période a coïncidé avec le redéploiement d’enseignants en poste sédentaire
dans l’administration, ce qui a permis à l’école de bénéficier d’un enseignant fonctionnaire de
l’État supplémentaire.
Tous les enseignants dans cette école sont détenteurs du BEPC. Par ailleurs, les enseignants
fonctionnaires ont, en complément de ce diplôme académique, des qualifications professionnelles
(CEAP, CAP).

• Évolution de l’effectif des élèves


Au regard du tableau 3.15, il apparaît que l’effectif global des élèves de cette école est passé
de 297 à 337 élèves avant de baisser au cours de l’année scolaire 2003/2004 à 313 élèves. À
en croire le directeur de l’école : « Cette chute s’explique par la désaffection à la chose scolaire
publique qui s’est emparée des parents d’élèves suite aux mouvements de grève sans fin qui ont
jalonné l’année scolaire 2002/2003 et l’ont sérieusement perturbée annihilant ainsi les efforts
consentis pour l’édification d’un système éducatif radieux au Bénin. Les parents ont dû orienter
leurs enfants vers le secteur privé. »
Cette situation pose le problème de la dynamique scolarisation/rétention qui n’est pas encore bien
maîtrisée par les acteurs de l’école.
La progression observée au niveau de l’effectif des filles est encourageante, car leur nombre
est passé de 89 élèves au cours de l’année scolaire 1999/2000 à 106 pour l’année scolaire
2003/2004. De plus, le pourcentage de filles scolarisées par rapport à l’effectif total a augmenté
durant la période, passant de 30 % en 1999-2000 à 34 % en 2003/2004.
L’analyse de l’évolution des résultats au CEP à l’école de la Cité 2 figurant dans le tableau 3.16
est intéressante : alors que les résultats en 1999/2000 étaient très encourageants, ils ont
particulièrement diminué l’année suivante. Puis, ils ont à nouveau augmenté. La promotion
de l’année scolaire 2000/2001 obtient ainsi les résultats les plus faibles (neuf admis sur les
23 candidats présentés), alors que l’année précédente (date de création de l’école), les résultats
étaient très encourageants (24 admis sur les 27 présentés). Le directeur, interpellé par cette
situation, a déclaré : « Le résultat de cette année-là était le fruit des efforts conjugués de tous les
acteurs de l’école, mais les parents, à un moment donné, ont démissionné. »

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115
École et décentralisation : le cas du Bénin

Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Le directeur est à la tête de l’école. En son absence, la délégation des pouvoirs se fait en faveur
du directeur adjoint, lequel est choisi non pas en fonction de son grade ni de son ancienneté,
mais en fonction d’autres critères qui se concentrent davantage sur le sérieux et la conscience
professionnelle du collaborateur choisi. Aux dires du directeur, « en cas d’absence, le collaborateur
immédiat le plus sérieux et le plus consciencieux au travail assure mon intérim ; peu importe
son âge et son ancienneté. » Autrement dit, seul le dévouement du directeur adjoint le crédibilise
auprès de son supérieur.
Notons par ailleurs qu’aux côtés du directeur, certains organes existent et interviennent dans divers
domaines. On distingue ainsi les conseils de classe, qui ont à leur tête un bureau de trois membres
élus par les élèves dans chaque cours, un comité de santé qui regroupe des responsables chargés
de la santé, des responsables de la propreté vestimentaire et de la propreté de l’école en général,
et enfin des responsables chargés de l’entretien des latrines.
Le bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE) joue aussi un rôle important dans la gestion
et le fonctionnement de l’école. Il est composé de 13 membres qui travaillent activement avec des
ONG pour l’amélioration des conditions de travail des élèves de l’école.

Tâches et rôles des différents acteurs


Les différents acteurs de l’école de la Cité 2 ont des rôles bien définis pour assurer le bon
fonctionnement de l’école.
En tant que représentant de l’autorité à l’école de la Cité 2, le directeur est au centre de toutes les
décisions relatives à l’amélioration de la qualité du travail. À cet effet, il est le principal coordonnateur
des tâches accomplies dans l’école. Il assure l’animation pédagogique, la gestion administrative,
les relations extérieures et l’ordonnancement du budget. En dehors de cette disposition officielle,
le directeur de l’école de la Cité 2 assiste ses collègues enseignants dans l’appropriation des
nouvelles approches pédagogiques liées aux NPE. Quant au règlement de conflits, le directeur en
connaît très rarement, ce qu’il indique en ces termes : « Nous vivons en frères ; et dès que cela
arrive nous faisons tout pour nous entendre. Il faut savoir prendre les êtres humains, s’abaisser
à leur niveau et tout se passe bien. »
Enseignants et directeur consacrent la majeure partie de leur temps aux activités pédagogiques
dans l’école à raison d’une trentaine d’heures par semaine, auxquelles s’ajoutent les heures
consacrées aux travaux administratifs et aux urgences extérieures, ainsi que les diverses réunions
avec le BAPE.
Malgré tous ses rôles, le directeur a en charge une classe (CM2), qu’il gère avec l’aide d’un EC.
Quant aux enseignants de l’école de la Cité 2, en dehors de leurs interventions pédagogiques dans
leurs classes respectives, ils assument d’autres tâches dans le cadre de la gestion collégiale. Ces
rôles leur ont été attribués conformément à la législation. On distingue ainsi :
– un délégué responsable de l’animation pédagogique, de la gestion administrative, des
relations extérieures et de l’ordonnancement du budget de l’école, rôle joué par le
directeur de l’école de la Cité 2 ;

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116
École et décentralisation : le cas du Bénin

– un délégué responsable de la production économique, de la coopérative scolaire (champs,


jardins, élevages, pêche, vergers, etc.), rôle dévolu à l’enseignant du CI ;
– un délégué responsable de l’éducation patriotique et idéologique, de l’animation culturelle
(activités sportives et folkloriques, théâtre, etc.), rôle assumé par l’enseignant du CE2 ;
– un délégué responsable de la mise en application des programmes d’éducation sanitaire
et nutritionnelle, relatifs à l’hygiène, à l’entretien des latrines, etc. Ce rôle est joué par un
comité de santé composé de neuf élèves élus, travaillant sous la supervision du maître
du CE1 ;
– un délégué responsable des affaires administratives (inscription des nouveaux élèves,
transmission, enregistrement du courrier, arrivées et départs, mise au point des dossiers
d’examen, etc.), rôle laissé à l’enseignant du CM1 ;
– un délégué responsable de l’entretien du matériel scolaire et des infrastructures
(fournitures, mobiliers, locaux, etc.). Cette responsabilité est assumée par l’enseignant
du cours préparatoire.
Il convient de noter que la répartition de toutes ces responsabilités a été faite démocratiquement.
Elles s’assument dans une atmosphère de collaboration.
S’il est vrai que les différents acteurs de l’école de la Cité 2 reconnaissent l’existence de certains
textes définissant les rôles de chacun (telle que la charte de l’école ou le règlement intérieur
élaboré en 1991), d’autres textes ne sont pas connus par ces acteurs. Ils ne sont pas impliqués
dans leur élaboration et ne les ont pas à leur disposition. Ce que semble insinuer le directeur
lorsqu’il affirme : « On cherche des textes, mais on n’en trouve pas. Même dans les directions
départementales des enseignements primaire et secondaire (DDEPS), ils vous font référence à
des textes qu’eux-mêmes ne vous présentent pas. »
D’autres acteurs interviennent dans l’école sans que les textes ne le prévoient. C’est le cas des
agents de santé qui organisent des visites médicales pour les candidats au CEP, et des vendeuses
de denrées alimentaires de l’école.
Par ailleurs, afin de répondre efficacement aux sollicitations des enseignants au sujet des NPE, le
directeur de l’école de la Cité 2 fait souvent appel à son collègue de l’école Gbèzounkpa qui est à
la fois RUP et directeur d’une école expérimentale ; il est donc censé bien maîtriser les nouvelles
approches et stratégies d’enseignement, apprentissage et évaluation.
Dans le cadre de l’assistance pédagogique que le directeur doit assurer à ses collaborateurs
conformément aux dispositions des textes officiels, ce dernier affirme être très peu disponible
pour assurer cette tâche : « En tant qu’enseignant, je consacre plus de temps à la classe qu’à
l’administration. Le temps matériel me manque pour mieux assister les collègues enseignants. »
Par ailleurs, conformément au statut type du BAPE contenu dans le traité de législation, tous les
postes sont pourvus au niveau du BAPE de l’école de la Cité 2. Mentionnons aussi la présence
d’un responsable du personnel enseignant et du chef quartier dans le conseil d’administration
de l’école, conformément au même document. La présence du chef de quartier répond bien à
l’exigence de la représentation des responsables politico-administratifs, selon la déclaration de la
présidente de la CASC de la commune urbaine de Porto-Novo.
Les rôles des membres du BAPE décrits dans la législation ont évolué. Le secrétaire général du
BAPE a expliqué cette évolution des tâches « par le fait qu’il existe un partenariat effectif entre
l’école et l’association des parents d’élèves. »

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117
École et décentralisation : le cas du Bénin

Il en est de même pour le rôle du RUP. Selon le RUP de l’école de la Cité 2, « les tâches du RUP
ont évolué parce qu’il a un rôle administratif qu’il joue en transmettant les courriers aux écoles
sous sa juridiction. » Le directeur a quant à lui indiqué que : « Les tâches ont évolué. Le directeur
est à la fois financier, pédagogue et administrateur dans son école. »
Seuls les enseignants sont au statu quo quant à leurs tâches, ce qu’ils ont exprimé en ces termes :
« Nos tâches n’ont pas évolué dans leur ensemble. »

Relations/collaboration entre les différents acteurs à l’intérieur de l’école


Les canaux de communication de l’information au sein de l’école de la Cité 2 sont divers et
prennent aussi bien la forme de convocations, de notes de service, que de visites de classes et
autres. Les rencontres entre les différents acteurs ont lieu suivant une fréquence assez variée
et portent soit sur la vie pédagogique de l’école, soit sur sa gestion (réalisation d’infrastructures,
achat de matériels didactiques et pédagogiques).
Ces différentes rencontres sont initiées la plupart du temps par le directeur de l’école, parfois par
le BAPE ou par les enseignants lorsque cela s’avère nécessaire. Celles qui regroupent le directeur
et les enseignants sont les plus fréquentes. Selon le directeur, ses « collaborateurs se réunissent
entre eux d’abord autour de divers problèmes (sociaux, professionnels, etc.) avant d’aller [le] voir
à raison de deux fois par mois. »
Au total, les acteurs de l’école de la Cité 2 s’évertuent à s’impliquer au mieux dans sa gestion et
son fonctionnement, avec pour toile de fond une franche collaboration qui leur permet de faire
des projections.

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


Les différents acteurs de l’école de la Cité 2 ont chacun une bonne appréciation des travaux exécutés
par tous. Le directeur, à l’instar du BAPE, du CP et du RUP, a estimé que les enseignants de l’école
s’efforcent d’accomplir leur mission. À titre illustratif, il a révélé que : « Les enseignants de l’école,
surtout les agents permanents de l’État (fonctionnaires), ont au moins dix ans d’ancienneté, et
sont donc conscients de la tâche. Les enseignants communautaires ayant été mes anciens élèves,
ils restituent à leurs jeunes frères ce que je leur avais enseigné. Dans l’ensemble, ça va. »
Par ailleurs, notons que ces enseignants ont exprimé des besoins de formation en gestion du
temps. Le RUP et les CP rencontrés ont souhaité la dotation par les UP et la CS d’un budget
de fonctionnement. Les formations en gestion financière, en correspondance administrative, en
éducation artistique et les nouvelles approches pédagogiques des NPE apparaissent comme
préoccupations à prendre en compte par les décideurs dans le cadre de la formation des
enseignants.
Le directeur de l’école de la Cité 2 a ajouté : « On pourrait changer les aspects négatifs des textes.
Mais il faudrait aussi penser aux enseignants ; ils sont trop usés avant leur admission à la retraite.
Les efforts physiques et intellectuels fournis par ces derniers les absorbent plus. Il faut que l’on
offre plus d’occasions aux CCS et aux professeurs de nous réunir pendant les vacances pour des
recyclages à propos des innovations pédagogiques. »

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118
École et décentralisation : le cas du Bénin

Autonomie de l’école
La gestion du personnel
Parmi les différentes catégories d’enseignants de l’école de la Cité 2 (agents permanents de
l’État, contractuels et communautaires), le directeur n’intervient que dans le recrutement des
communautaires. Il précise qu’il « identifie les communautaires [qu’il] recrute avec l’aide des
parents d’élèves. Mais les autres catégories d’enseignants, à l’instar du directeur, sont envoyées
dans l’école par le ministère des Enseignements primaire et secondaire. »
Il s’avère également que le rôle de la désignation du directeur revient à l’État. Le directeur reconnaît
que le mode de désignation des directeurs d’école a connu des changements : « Les évolutions
du mode de désignation des directeurs ont conduit aujourd’hui à la nomination à partir d’une
liste d’aptitude. » Les enseignants souhaitent le changement du mode actuel. Pour ce faire, ils
préconisent que « la désignation soit faite par voie de concours à l’instar des actuels CP, car il
arrive que des moins gradés dirigent des plus gradés. » Le CP de l’école a également corroboré
cette position des enseignants. « Il faut que les directeurs soient désormais recrutés sur concours
et formés en conséquence », a-t-il déclaré.
Les conflits ne sont pas fréquents à l’école de la Cité 2. « Nous vivons en frères pour éviter les
conflits », selon les propos d’un des enseignants. « Certes, l’homme est changeant, il faut s’adapter
aux différents types d’enseignants lorsqu’on recherche la cohésion. Dès que des incompréhensions
naissent, nous faisons l’effort de nous entendre », renchérit le directeur.
En ce qui concerne l’encadrement et le suivi pédagogique, le directeur est la première personne
qui, légitimement, devrait assurer cette responsabilité compte tenu de ses attributions. Mais celui
de l’école de la Cité 2 ne le fait pas seul et se fait aider par ses autres collègues directeurs.
Il déclare : « Je n’hésite pas à orienter mes collaborateurs vers les autres directeurs de mon
unité pédagogique (UP) car avec les NPE, on ne maîtrise pas encore tout et on n’a pas le temps
d’encadrer réellement les collègues. »
Quant à l’évaluation, « les résultats de fin d’année permettent à la CS d’évaluer chaque enseignant »,
a déclaré un enseignant. Mais pour le directeur, « en dehors des résultats de fin d’année, les
enseignants sont aussi évalués à travers leurs diverses performances et prestations. » Cette
évaluation, qui se traduit par des notes portées sur les bulletins individuels de notes de chaque
enseignant, est prise en compte pour certains travaux de promotions au cours de leur carrière.
L’atmosphère de bonne collaboration qui règne dans cette école n’est pas synonyme d’absence de
difficultés dans la gestion du personnel. Le directeur a également souligné qu’il n’est pas toujours
facile de trouver des EC pour pallier les difficultés du personnel. « J’ai été obligé de prendre en
collaboration avec le BAPE un enseignant communautaire pour remplacer un enseignant malade
mis à la disposition de l’école », a-t-il affirmé. Ces difficultés ont amené le directeur à souhaiter
que les limites de l’autonomie de l’école dans le domaine de la gestion du personnel soient bien
définies pour éviter les dérives et les conflits.

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119
École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion financière et matérielle


• Ressources financières
Il apparaît au vu du tableau 3.17 que la principale source de revenus de l’école, avant l’octroi par
l’État des subventions aux écoles, était les contributions scolaires. Elle a été supprimée durant la
période allant de 2000 à 2002, mais a été restaurée depuis l’année 2002/2003 sous la rubrique
« souscriptions scolaires ». Selon le directeur, « le BAPE avait été confronté à des dépassements
dans les prévisions des dépenses, ce qui l’a obligé à ré instituer ces souscriptions » en 2002/2003.
Le montant de cette souscription est de 1 000 francs CFA par élève mais son taux de recouvrement
est faible. L’année passée, sur les 337 élèves, seulement 200 ont payé ces souscriptions.
En ce qui concerne les dépenses, la rubrique « autres dépenses » est celle dont le montant est plus
élevé alors que celui des salaires occupe la dernière place. Compte tenu du fait que le problème
de construction de salles de classe ne se pose pas dans cette école, les conditions financières de
l’école ne semblent pas poser de difficultés.
Le montant affecté à l’achat de matériel et fournitures relativement élevé montre que l’école
investit suffisamment dans son équipement, et c’est d’ailleurs à ce niveau que l’on remarque
des dépassements (plus de 43,84 % du montant prévu en 2000/2001, plus de 20,82 % en
2001/2002, et plus de 1,04 % en 2002/2003.) Ces efforts d’équipement se remarquent au
niveau des ressources matérielles de l’école.

• Ressources matérielles
Toutes les classes disposent de mobilier adéquat pour les élèves, de tableaux muraux peints en
vert et de placards pour ranger le matériel pédagogique et didactique. Ce matériel provient à la
fois des dons du gouvernement et des achats effectués par l’école.
Somme toute, l’école de la Cité 2 connaît une situation financière et matérielle acceptable.
Cependant, des difficultés de gestion préoccupent le directeur. Il souhaiterait bénéficier de
formations dans ces domaines : « Si nous pouvions être régulièrement formés dans le domaine
de la gestion, cela nous aiderait beaucoup. Et si on pouvait réunir un certain nombre d’écoles
et confier la gestion financière à un comptable afin d’éviter au directeur de cumuler la gestion
administrative, l’enseignement et la gestion financière et comptable, cela nous déchargerait d’un
fardeau. Il faut relativiser l’autonomie financière de l’école. Trop de liberté tue la liberté. Je n’aurais
pas souhaité qu’il y ait plus d’autonomie. »

La gestion pédagogique et administrative


Le recrutement des élèves dans cette école se fait tous les ans conformément aux textes en
vigueur en milieu urbain au Bénin. Toutefois, compte tenu du fait que l’école de la Cité 2 est une
école de la CS de la Cité qui fait frontière avec la CS Adjarra, située en zone rurale, le respect
de ces textes devient parfois difficile. Selon le directeur : « La politique de scolarisation en cours
chez nous au Bénin nous amène à accepter les élèves même s’ils dépassent un peu les normes
prescrites. »
En ce qui concerne l’implication dans l’élaboration du calendrier scolaire, de l’horaire des cours
et des manuels, le directeur, de même que ses collaborateurs, ont déclaré ne faire « qu’exécuter
les décisions du ministère de tutelle ». Les membres du BAPE ont également reconnu que leurs

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120
École et décentralisation : le cas du Bénin

pouvoirs ne sont pas étendus à ces domaines : « Notre devoir est d’aider à mieux respecter ces
décisions, car la vie du système éducatif en dépend. »
Mais en dépit de toutes ces positions, les différents acteurs semblent ne rien reprocher à cette
méthode de décision. La CP de la zone a révélé implicitement que cette méthode n’est pas exempte
de difficultés, à travers la déclaration suivante : « Il faut que les autorités consultent différents
acteurs de l’éducation afin de permettre à ces derniers d’adhérer à ce qui se fait. »
Ce qui est certain, c’est que les acteurs de cette école n’ont émis aucune volonté d’accroissement
d’autonomie dans la gestion pédagogique et administrative.

Planification, évaluation du fonctionnement et initiatives mises en place


pour améliorer le fonctionnement de l’école
Il n’existe pas de plan de développement de l’école. De pareilles initiatives seraient difficiles à
réaliser actuellement, car les limites de l’école ne sont pas encore officiellement connues à cause
du lotissement de la zone qui connaît quelques difficultés.
Aucun processus formel d’auto-évaluation n’existe non plus au niveau de l’école. Cependant, le
directeur a confié à l’équipe de recherche que « ce sont les résultats des évaluations périodiques
qui permettent à chaque enseignant de revoir sa méthode. » Comme on le constate, ces méthodes
n’ont pas été instituées de façon formelle dans cette école.

Appui et contrôle externe


Relations avec l’administration et les partenaires
• La commune
Les relations entre les différents acteurs internes de l’école de la Cité 2 et la mairie de Porto-Novo
sont encore peu développées.
Les seules manifestations de ces relations se sont traduites cette année, à en croire le directeur,
par « la distribution dans toutes les écoles de Porto-Novo d’un cahier de 50 pages par élève ». Les
responsables de la CASC du conseil communal ont reconnu la faible contribution de la mairie mais
assure un développement futur de la collaboration avec l’école de la Cité 2. Selon leur propos :
« Dès le début du processus, nous n’avons pas pris toutes les dispositions. Il y a une certaine
impréparation, et c’est pourquoi la mairie est encore au stade de propositions. Des séances de
travail sont en vue avec le MEPS pour exposer la vision de la mairie dans le domaine de l’éducation
aux autorités ayant à charge ce secteur. »

• Le BAPE
Autrement dit, pour le moment, la résolution des problèmes de l’école de la Cité 2 est laissée
à la charge des autres acteurs, parmi lesquels le BAPE, qui tient une place importante dans le
développement de l’école. Les tentatives d’extension du domaine de l’école et de la sauvegarde
des premières cabines de latrines au cours des travaux de lotissement, le problème d’électrification
de l’établissement, celui du paiement des EC et ceux relatifs aux résultats scolaires des élèves,
pour ne citer que ceux-là, sont autant de préoccupations au centre des diverses séances de travail.

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121
École et décentralisation : le cas du Bénin

Notons que le directeur et les enseignants de l’école de la Cité 2 louent le dynamisme de leur
BAPE.
Cette structure, à travers les propos de son secrétaire administratif, donne en retour les appréciations
suivantes : « Notre directeur est un ancien dans la localité ; il connaît nos habitudes ; il nous aide
à résoudre beaucoup de problèmes et conduit l’équipe d’enseignants qu’il dirige avec les qualités
d’un père de famille. […] Nous sommes satisfaits de ses prestations. »

• Les ONG
Cette école, dont le partenariat avec l’ONG IFESH est arrivé à son terme depuis près de trois
ans, bénéficie des actions ponctuelles d’autres partenaires sociaux. Ainsi, plusieurs projets ont
été initiés tels que la construction d’un module de quatre cabines de latrines pour le compte
de l’Agence de gestion de la dimension sociale du développement (AGDSD), d’un autre module
comportant six cabines de latrines réalisées par le Projet de gestion urbaine décentralisée (PGUD),
de deux modules comportant six classes, d’un bureau et d’un magasin par l’Agence de gestion et de
financement des initiatives de base (AGeFIB), et enfin l’octroi de plants par l’ONG Développement
communautaire et assainissement du milieu, en partenariat avec le comité de développement des
quartiers de Djègan-Daho lors de l’opération « École verte ».
Au total, il est à retenir que l’école de la Cité 2 a largement bénéficié des interventions de plusieurs
partenaires sociaux. Néanmoins, aucune ONG ne s’est préoccupée de la formation du directeur ou
des enseignants. Ce domaine demeure encore celui de la CS qui le gère, même si elle n’assure
pas son financement.

• La CS
En dehors des formations aux NPE et celles des enseignants contractuels et communautaires
financées par le MEPS en partenariat avec d’autres structures, le directeur de cette école assiste
régulièrement à des séances de travail initiées par le CCS de la Cité. Ces rencontres ont lieu de
façon systématique au moins une fois par trimestre pour l’élaboration du planning d’activités,
l’analyse des résultats des évaluations ou le bilan des activités. Les rencontres préparatoires des
séances d’UP sont tenues par quinzaine en temps normal au même titre que la réalisation effective
desdites séances d’échanges.
Ces différentes rencontres sont toutes convoquées par écrit. Les séances relatives aux activités
des UP impliquent la participation du CCS, des CP et des RUP pour les préparatifs, puis des CP,
des RUP, des directeurs et des enseignants pour l’exécution.
Les renseignements statistiques et les autres courriers sont l’objet d’une grande partie de ces
relations. Quant aux diverses doléances relatives à l’obtention d’enseignants, de matériel didactique
ou à la construction d’infrastructures, le BAPE et le directeur se trouvent souvent déçus par la CS,
comme le souligne le directeur. Cependant, les relations entretenues avec la CS sont qualifiées de
globalement bonnes par les différents acteurs internes de cette école.

Inspection
Au niveau de la CS de la Cité, on compte trois inspecteurs parmi lesquels seul le CCS est un
homme.

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122
École et décentralisation : le cas du Bénin

À l’école de la Cité 2, les enseignants ont avancé qu’ils n’ont reçu aucune commission d’inspection
cette année comme en 2001/2002, mais que l’année écoulée, le seul enseignant ayant subi cette
opération a été nommé directeur dans une école de la CS Avrankou.
Le directeur, tout en confirmant cette version, l’a complétée en ces termes : « En ce qui concerne
les inspections pour figurer sur la liste d’aptitude aux fonctions de directeur d’école, ce sont les
volontaires qui se manifestent par écrit. […] Aujourd’hui, les DDEPS, les CP, se plaignent des
nominations de directeurs. On dirait que c’est le cabinet du ministre seul qui s’en occupe. Il faut
de préférence instaurer un concours écrit. »
La CP souhaite également être « associée aux travaux de nomination » et propose « un concours
de recrutement des directeurs d’école à former avant de les envoyer dans les écoles ». De la
même façon, les enseignants préfèrent « un concours pour la nomination des directeurs d’école
comme chez les CP parce que parfois il y a certaines anomalies sur le terrain : celui qui doit être
nommé, ne l’est pas. » Il apparaît finalement un malaise au sein des procédures de nomination
des directeurs d’école.
Au total, il a été recommandé par les enseignants, le directeur et le CP intervenant à l’école de
la Cité 2 que les inspections, surtout celles destinées à l’établissement de la liste d’aptitude aux
fonctions de directeur d’école, soient plus objectives et programmées suivant les dispositions des
textes officiels. Elles doivent en outre accorder la priorité de visite aux plus anciens détenteurs du
CAP en attendant l’institution d’un concours écrit.
Le suivi des inspections se réalise difficilement compte tenu des moyens limités des inspecteurs :
une seule moto à la CS de la Cité pour trois inspecteurs et trois CP selon les renseignements
obtenus des différents acteurs de l’école de la Cité 2. La faible fréquence de ces inspections fait
ainsi l’objet de critiques de la part du directeur : « Les inspections et les visites de classes sont à
multiplier pour nous permettre d’échanger et pour permettre aussi de relever notre niveau au sujet
des méthodes et innovations pédagogiques afin qu’on se mette à jour. »

Appui pédagogique
Cette forme d’assistance pédagogique offerte aux enseignants et aux directeurs d’école de la CS de
la Cité a diminué depuis la fin du partenariat qu’entretenait la CS avec l’ONG IFESH. Actuellement,
l’assistance pédagogique comprend plusieurs activités dont les formations des enseignants et les
visites de classes. Les directeurs et les enseignants de chaque niveau (du CI et au CM1) ont pu
bénéficier de formations de quatre semaines visant à renforcer leurs capacités dans le cadre des
NPE, dont la généralisation remonte à l’année 1999/2000. L’année suivante, les acquis de cette
formation ont été consolidés au cours d’un recyclage de deux semaines.
Pour le cas du directeur de l’école de la Cité 2, sa première prise en compte était faite au niveau
des programmes du CI. Au niveau du cours préparatoire et du CE1, la durée a diminué. Mais, en
ce qui concerne le CE2 et le CM1, aucun ancien directeur ayant déjà bénéficié des formations aux
programmes du CI, du cours préparatoire ou du CE1 n’a été pris en compte, ce qui constitue une
plainte toujours formulée par nombre d’entre eux.
Ces formations sont organisées sur le plan national par la direction de l’enseignement primaire
en partenariat ou non avec d’autres structures, mais l’encadrement est confié à des formateurs
de la CS : CCS, CP, directeurs d’école ou collaborateurs identifiés par le CCS, personnes ressource
identifiées au niveau de la cellule de généralisation des NPE.

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123
École et décentralisation : le cas du Bénin

En dehors des EC, l’enseignant qui a rejoint l’école de la Cité 2 cette année, suite au redéploiement
du personnel intervenu après son long séjour à un poste sédentaire, n’a bénéficié d’aucune
formation pédagogique portant sur les NPE. Les autres EC ont été pris en charge par leur directeur,
lequel a déclaré : « Les enseignants communautaires ont été mes élèves au CE1 ici. J’ai de la
chance. Je les prends en main pour assurer leur formation professionnelle. » Compte tenu de leur
arrivée récente dans l’école (deux ans pour les plus anciens), ces enseignants n’ont pas bénéficié
de la formation organisée l’année écoulée par la direction de l’enseignement primaire à l’intention
des EC qui étaient dans les écoles au titre de l’année scolaire 2001/2002.
Finalement, si certains enseignants fonctionnaires de cette école apparaissent relativement
indifférents face aux innovations pédagogiques, les EC quant à eux, qui n’ont connu que les NPE
au cours de leur carrière, semblent s’impliquer davantage.
La tenue régulière des séances d’UP toutes les quinzaines en temps normal constitue un bon
outil de formation des plus jeunes enseignants et de renforcement des acquis antérieurs pour les
plus anciens. Toutes ces séances d’UP sont animées par un responsable, directeur d’une école
expérimentale dans le cadre des NPE.
La conseillère pédagogique n’a pas encore mené d’activités d’encadrement pédagogique dans
l’école du fait de sa récente prise de fonction il y a à peine deux mois. C’est seulement les années
antérieures que quelques enseignants ont été assistés dans leur classe par l’ancienne CP.

Conclusion
À l’école de la Cité 2, selon le directeur : « S’il y avait plus d’autonomie accordée à l’école dans le
cadre de la décentralisation, ce serait accélérer l’échec de l’école et assurer la formation au rabais,
ce qui serait nuisible. » L’inquiétude du directeur à propos de la décentralisation non maîtrisée
dans son contenu par tous les acteurs de l’école a été relayée par un membre du BAPE qui estime
que « l’État ne doit pas se désengager de l’école ; le transfert doit être progressif sinon il y aura
problème. »
Toutefois, cette appréhension est relativisée par le RUP selon lequel : « Avec la décentralisation,
l’administration est rapprochée de l’administré. Si c’est bien géré, la commune, dans une action
concertée avec les ONG, mènera des interventions plus promptes. Si on accordait plus d’autonomie
aux écoles, ce serait une bonne chose ; les propositions faites à la base seraient vite prises en
compte par la commune. »
La position des enseignants par rapport à la commune est plus nuancée. Selon eux, « la mairie
ne peut être à la hauteur de la tâche dans la situation actuelle que si elle construit réellement les
écoles et assure le paiement des salaires des enseignants communautaires. »
La préoccupation fondamentale qui apparaît finalement est relative au problème de capacités
financières des communes sans un réel transfert des compétences de l’État.

Institut international de planification de l’éducation


124
6 Étude de terrain dans l’école de la Cité 3/A,
CS de la Cité

Profil de l’école et de son environnement


Situation géographique et socio-économique de l’école
L’école primaire publique de la Cité 3/A, objet de la présente enquête, est située dans la commune de
Porto-Novo précisément dans le deuxième arrondissement. Les Gouns et les Yorubas représentent
les ethnies dominantes et ont pour principale activité le commerce. Aujourd’hui, elle fait partie des
quatre groupes scolaires (A, B, C, D) de l’école de la Cité 3/A.
Au plan administratif, l’école de la Cité 3/A relève de la CS de la Cité. Elle fait partie de la zone
pédagogique n° 1 conformément au nouveau découpage pédagogique de la CS, opéré avec la
prise de service de la première promotion des conseillers pédagogiques21 (CP).
Créé en 1971, le groupe scolaire de la Cité 3 est implanté sur un site d’une superficie de 7828 m² et
entièrement clôturé. L’école compte deux modules de trois salles de classe entièrement construites
par les parents d’élèves et un bureau doté d’un magasin pour la directrice. Ces bâtiments viennent
d’être restaurés par l’État, suite aux dégâts occasionnés par les pluies. En dépit de la récente
restauration, l’école ne dispose pas de bibliothèque ni de logement destiné aux enseignants.
Toutefois, elle dispose d’eau courante, d’électricité et d’un module de quatre cabines de latrines
aux portes cadenassées et réparties comme suit :
– une cabine de latrines pour le personnel enseignant ;
– une cabine de latrines par niveau : cours d’initiation-cours préparatoire, CE1-CE2,
CM1-CM2.
À en croire la directrice : « Ce mode de gestion des latrines est retenu pour éviter un usage salissant
de ces toilettes par les élèves ou par les populations riveraines. Ainsi, les clés sont confiées
aux enseignants et les élèves qui se rendent aux toilettes doivent passer les chercher chez les
responsables désignés à cet effet. »
Avec 861 élèves, si le groupe scolaire dispose d’importantes infrastructures immobilières (24 salles
de classe et quatre directions), la cour de récréation, servant également pour les activités
d’éducation physique et sportive (EPS), est relativement restreinte. Ces contraintes liées à l’espace
expliquent en partie le non-respect du temps prévu par les instructions officielles relatives à la
formation EPS dans cette école. La directrice de l’école de la Cité 3/A a confié à l’équipe de
recherche que « seuls les cours dont les enseignants ont un examen professionnel en vue ou les
classes d’examen sont prioritaires dans l’usage du seul terrain d’EPS. »

21. Avec la révision intervenue dans le corps de contrôle du système éducatif béninois à l’enseignement primaire, la
génération des conseillers pédagogiques nommés a cédé place à une autre, recrutée par concours professionnel,
conformément au décret n° 2001-292 du 8 août 2001.

Institut international de planification de l’éducation


125
École et décentralisation : le cas du Bénin

En outre, de nouvelles réductions de l’espace de jeux des élèves sont envisagées, une partie de
l’espace actuellement disponible étant appelée à servir de site pour la construction d’une salle de
réunion du bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE), de réfectoire et d’infirmerie.

Situation de l’éducation au niveau de l’école


L’école de la Cité 3/A a à sa tête une directrice qui totalise une ancienneté de 23 ans dans la
fonction publique. Détentrice du CEAP obtenu à l’École normale d’instituteurs du Borgou (Bénin)
en 1980, et du CAP au titre de l’année 1986, elle a occupé différents postes et compte à son
actif 12 ans de direction dont quatre dans cette école. Elle fait partie des anciens CP déchargés
à la suite de l’entrée en application du décret instaurant le Certificat d’aptitude aux fonctions de
conseiller pédagogique (CAFCP).
L’école dispose de six salles de classe pour six groupes pédagogiques. Sept enseignants dont six
femmes, tous agents permanents de l’État (fonctionnaires), y dispensent l’enseignement avec une
ancienneté variant de six à 25 ans de service. Recrutés soit par voie de concours, soit par étude
de dossier de candidature, ils sont tous titulaires du BEPC en dehors de l’institutrice du cours
d’initiation (CI) qui a le baccalauréat. Ayant suivi une formation initiale dans une école normale, ils
sont tous détenteurs du CAP. Le tableau 3.18 détaille la qualification du personnel enseignant.
Ces enseignants résident pour la plupart dans les quartiers périphériques de l’école qui se
situent à 1 km environ de la CS. En revanche, la directrice habite à neuf km de son lieu de travail.
L’enseignant le plus éloigné parcourt les trois km qui séparent sa résidence de son service à moto
en 15 minutes environ.
Le matériel didactique et pédagogique minimum est mis à la disposition des enseignants et des
élèves : manuels de français et de mathématiques du CI au CM1 à raison d’un manuel pour deux
élèves, manuels de français uniquement au CM2. Ces manuels et les documents d’archives sont
rangés dans des armoires murales situées dans un magasin bien aménagé. Ce magasin constitue
l’antichambre du bureau de la directrice.
Par ailleurs, des instruments géométriques existent bien dans l’école au même titre que les
programmes et guides destinés aux élèves et aux enseignants, même si à en croire la directrice,
« ces matériels sont insuffisants pour ces élèves. »
L’évolution du pourcentage de redoublements et du taux de réussite au CEP se présentent comme
indiqué dans les tableaux 3.19 et 3.20.
La baisse des effectifs s’explique par les perturbations du fonctionnement normal des écoles
du secteur public ces deux dernières années, liées aux mouvements de grèves observés par
les enseignants. Il en résulte une perception sociale négative de l’école et une désaffection des
parents qui, de plus en plus, préfèrent inscrire leurs enfants dans le secteur privé.
Au sujet du redoublement, la directrice a souligné : « Si l’enfant n’est pas au point pour affronter
la classe supérieure, je préfère qu’il double la classe car lorsque les enfants traînent des tares
depuis les basses classes, ils deviennent des charges en fin de cycle. » Ceci expliquerait les taux
élevés de redoublement.
Quant aux résultats obtenus ces cinq dernières années par l’école de la Cité 3/A à l’examen
du CEP, la directrice explique le manque de régularité des résultats par les spécificités de
chaque promotion d’élèves, c’est-à-dire les divers encadrements dont ils bénéficient, les activités
socioprofessionnelles de leurs parents et les performances de chaque cohorte d’élèves.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

En effet, la directrice a confié à l’équipe de recherche : « La spécificité du quartier de la Cité 3 est


que la majorité des enfants est sous la tutelle des grands-parents ou des parents dont les activités
lucratives n’offrent aucune garantie de suivi de ces enfants à la maison. »
Au même moment, force est de constater que quelques parents ayant déménagé continuent de
garder leurs enfants dans la même école malgré les importantes distances à parcourir chaque
jour et les dépenses qui en découlent, car ils sont satisfaits par les prestations de ces enseignants
auxquels ils sont certainement familiers.

Organisation de l’école
Les différents acteurs ont reconnu unanimement que l’école ne dispose pas d’organigramme.
Selon la directrice, « les textes ne le prévoient pas. »

Tâches et rôles des différents acteurs


À l’école de la Cité 3/A, la directrice, en dehors des tâches prescrites par les textes officiels, se charge
également de la collecte des souscriptions pour les six classes de l’école. Sur le plan pédagogique,
elle veille au démarrage effectif des activités pédagogiques dans toutes les classes, consacre une
partie de la journée au règlement des problèmes administratifs, encadre les enseignants selon
leurs disponibilité, contrôle discrètement le déroulement des activités pédagogiques dans les
classes. « Il est fréquent de constater la présence de la directrice à la fenêtre, en train de suivre le
déroulement d’une leçon, à un moment où on ne s’y attendait pas », a confié une enseignante.
Malgré toutes ces attributions, elle demeure encore la titulaire du cours moyen deuxième année
(CM2).
La circulaire attribue aussi des rôles aux autres enseignants de l’école. Ainsi, on peut distinguer :
– un délégué responsable de l’animation culturelle (activités sportives et folkloriques,
théâtre, etc.), rôle confié au seul homme du corps enseignant de l’école de la Cité 3/A ;
– un délégué responsable de la production économique, de la coopérative scolaire (champ,
jardin, élevage, pêche, verger, etc.) ;
– un délégué responsable de la mise en application des programmes d’éducation sanitaire
et nutritionnelle (éducation aux questions relatives à la santé, la nutrition et l’hygiène,
entretien des latrines, etc.), confiée à deux enseignantes ;
– un délégué responsable des affaires administratives (enregistrement du courrier, arrivées
et départs, transmission, inscription des nouveaux élèves, mise au point des dossiers
d’examens, etc.) ;
– un délégué responsable de l’entretien, du matériel scolaire (fournitures, mobiliers, locaux,
etc.).
Des responsabilités sont donc confiées aux enseignants et permettent ainsi une gestion collégiale de
l’école. Des enseignants sont aussi sollicités pour d’autres missions par délégation de la directrice.
Celle-ci s’arrange souvent pour que ces diverses tâches n’empiètent pas sur leurs obligations
pédagogiques. Consciente de cette réalité, elle a confié : « Le choix des enseignants pour les
responsabilités dépend du dynamisme et de la disponibilité de l’enseignant. »
Pour elle, « les tâches des enseignants dans leur ensemble n’ont pas évolué » ; tandis que pour les
enseignants eux-mêmes, elles « ont sérieusement évolué, surtout avec les nouveaux programmes
d’études (NPE). »

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les différents acteurs de l’école ont unanimement reconnu l’implication de certains acteurs non
prévus par les textes dans le fonctionnement et la gestion de l’école. La CP de la zone n° 1 a
évoqué à cet effet « le cas des personnes ressources ou des amis de l’école qui sont des personnes
utiles aux situations apprentissages. Ceci ne pose aucun problème. »
Si les enseignants de cette école consacrent la majeure partie de leur temps de travail aux activités
pédagogiques en classe, ils doivent également assister aux séances d’UP, à savoir deux soirées
par mois en temps ordinaire, et aux conseils des maîtres.
La directrice a assumé, de 1997 à février 2004, la fonction de CP cumulativement avec celle de
directrice d’école. Elle devait donc assurer sa fonction de CP tant au niveau de la CS que des UP
sous sa tutelle et devait donc consacrer deux jours par semaine (les mardis et les vendredis) aux
visites de classe dans les écoles de sa juridiction. Par ailleurs, elle devait également assumer son
statut d’interlocutrice privilégiée avec les parents d’élèves, en participant à des réunions régulières
avec le BAPE par exemple.
Somme toute, avant d’être déchargée de sa fonction de CP, la directrice consacrait moins de la
moitié de son temps de travail aux activités pédagogiques dans sa classe.
Au niveau de la classe, le conseil de classe est dirigé par un bureau de trois élèves dont le premier
est le responsable général de la classe chargé de l’animation politique, de l’ordre et de la discipline.
L’accent est surtout mis à l’école de la Cité 3/A, comme partout ailleurs au Bénin, sur ces deux
derniers volets. Le deuxième responsable est chargé des activités culturelles et artistiques. Le
troisième est chargé de la production. Son rôle est d’assurer, avec ses pairs, l’entretien d’un jardin
de dimension très insignifiante. Celui-ci ne se caractérise que par quelques papayers et touffes de
citronnelles, en raison des actions destructrices des riverains.
Le conseil de gestion de la coopérative, qui devrait regrouper tous les responsables des conseils de
classe, le personnel enseignant, un représentant du conseil de village et un représentant du BAPE,
avec à sa tête un bureau dénommé comité exécutif de la coopérative, n’existe plus au niveau de
cette école. Il n’y a pas de cadre de concertation avec les élèves comme le souligne la directrice :
« Je ne rencontre pas les élèves de façon formelle. »
Quant à leurs parents réunis au sein de l’APE, association commune aux quatre groupes de ce
complexe, ils interviennent à travers leur représentation que constitue le bureau (BAPE).
À l’école de la Cité 3/A, tous les postes du bureau (définis par un statut type) sont pourvus par des
membres élus, exceptés les postes devant être tenus par des responsables politico-administratifs
locaux. Ceci contredit les affirmations des membres de la CASC de la commune urbaine de
Porto-Novo.
Quant aux membres de droit (complément de bureau), seul le poste de responsable de division de
district de l’enseignement correspondant à celui du CCS est pourvu.
Si les textes décrivent les attributions de ces différents acteurs, ils ne précisent pas celles du
directeur adjoint. Ce qui fait qu’officiellement il est difficile d’en spécifier le rôle.
Selon la pratique, les directeurs d’école confient souvent ce poste à l’enseignant le plus ancien
dans le grade le plus élevé après eux ou à celui à qui ils font confiance. Mais il existe des directeurs
qui optent pour la non-désignation de directeur adjoint : tel est le cas de la directrice de l’école
de la Cité 3/A. C’est ce qu’elle a exprimé en ces termes : « Quand je dois être absente, je donne
les instructions à l’enseignant de mon école que je trouve avant mon départ. Lorsque je juge la
délégation de pouvoir nécessaire, je confie mon groupe à l’un de mes collègues directeurs dans
le complexe. » En outre, ces textes ne sont pas ou peu connus par les acteurs.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

Les responsables de la mairie rencontrés ont souligné à cet effet que leur connaissance des
textes officiels est davantage liée à leur ancienne expérience en tant qu’enseignants, qu’à
leur appartenance à la CASC. Les enseignants quant à eux ont justifié cet état de choses par
« l’extinction progressive de l’ancien mode de passage des épreuves de l’examen du CAP dans les
écoles publiques ». La raison évoquée par la directrice est que « l’acheminement des textes dans
les écoles n’est plus automatique. Les usagers de l’école prennent souvent connaissance de ces
textes pour leur propre gouverne. Lorsque nous apprenons qu’il y a parution de nouveaux textes
sur l’école, nous faisons l’effort de prendre connaissance du contenu. »
En ce qui concerne l’APE, ses rôles et tâches sont prévus par les textes officiels qui stipulent que :
« Le directeur d’école assure, en collaboration avec l’association des parents d’élèves, l’hygiène
et la sécurité au sein de l’école conformément à la réglementation en vigueur. » Néanmoins, on
constate de sérieuses ingérences du bureau de l’APE dans la gestion de l’école. « Depuis quelques
années et surtout avec l’octroi des subventions, le bureau de l’association des parents d’élèves fait
preuve d’une présence débordante dans les affaires de l’école », a fait remarquer un enseignant
de l’école de la Cité 3/A.

Relations/collaboration entre les différents acteurs à l’intérieur de l’école


La directrice de l’école de la Cité 3/A communique avec les autres acteurs de l’école de manière
formelle (notes de services, invitations, convocations, cahiers de transmission, de conseil
pédagogique, de procès-verbaux, autres courriers, etc.) et informelle (appel ponctuel, commissions
verbales, contact physique, etc.). Outre les réunions de travail formelles entre la directrice et les
enseignants, des séances de concertation de quelques minutes avec la directrice ont lieu tous les
lundis matin.
Toutes ces réunions (formelles ou informelles) portent généralement sur des problèmes d’ordre
pédagogique et administratif. Très peu de séances de travail se rapportent aux règlements de
conflits. Si ces réunions devraient être sanctionnées par des procès-verbaux, ces derniers ne
figurent pas dans les archives de l’école car, selon la directrice, elles auraient « été détruites par
la tornade qui a enlevé la toiture de l’école ».
Les rencontres avec le BAPE se rapportent au vote du budget, au renouvellement du bureau, à
l’exécution des travaux programmés et parfois au règlement de certains conflits.
Directrice et enseignants d’un côté, et directrice et BAPE de l’autre se consultent régulièrement
au sujet des problèmes administratifs, pédagogiques et sociaux. Les rencontres entre enseignants
et directrice sont presque quotidiennes. Celles entre enseignants et BAPE, entre directrice et les
responsables des élèves, ou entre ces derniers et le BAPE sont en revanche quasi inexistantes.
Les élèves ne savent pas en effet qu’ils peuvent se rapprocher du BAPE pour exposer certains
problèmes liés au bon fonctionnement de l’école. Notons par ailleurs que quelle que soit la nature
des rencontres, la directrice en demeure la principale initiatrice.

Perception de ce qui est fait et de ce qui pourrait être amélioré


« Tout n’est pas mauvais en soi. Chacun joue tout de même sa partition ; seulement que l’État
devra limiter chacun dans ses rôles et éviter la politisation à outrance de l’enseignement. » Voilà
l’appréciation faite par la directrice de l’école de la Cité 3/A de l’intervention des autres acteurs
dans le fonctionnement et la gestion de l’école.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

« Nous ne nous mêlons pas des affaires de l’école dans son fonctionnement technique, car nous
estimons que le CCS est là pour cela. Toutefois, pour les cas de maladies fréquentes d’un enseignant
qui auraient eu un impact sur la formation des enfants, nous demandons aux directeurs (de tout
le complexe) de rendre compte à l’autorité et de nous faire signer le compte rendu au besoin. » Tel
est le point de vue du président du BAPE sur l’appréciation du travail des enseignants qui, selon lui,
donnent le meilleur d’eux-mêmes à l’école de la Cité 3/A (excepté durant la période des grèves).
Si un changement de textes n’a pas été envisagé, la directrice a toutefois souhaité une meilleure
responsabilisation des élèves. Par ailleurs, elle a émis le vœu de voir les membres du BAPE
bénéficier d’une formation donnée par la direction de l’inspection et la vérification interne (DIVI)
en matière de gestion financière. Aussi estime-t-elle insuffisante la formation d’au plus quatre
semaines souvent organisée à l’intention des enseignants dans le cadre des NPE, qui ne comble
pas souvent leurs attentes. Elle souhaiterait, par exemple, une formation sur l’évaluation de
l’apprentissage pour tous les enseignants.

Autonomie de l’école
La gestion du personnel
• Nomination du directeur d’école
Il est reconnu par tous les acteurs que le directeur d’école est nommé par un arrêté ministériel. Selon
la directrice de l’école de la Cité 3/A : « À l’origine, ce mode de désignation n’était pas mauvais ; il
était entouré d’un minimum de soins : enquête de moralité, analyse du rendement de l’enseignant.
Mais aujourd’hui la nomination est faite sur des bases peu encourageantes. Il est souhaitable
que le mode change, car bien que les nominations actuelles soient précédées d’une inspection
d’aptitude, il y a une politisation à outrance ; ce qui ne confère plus actuellement à bon nombre
de directeurs la valeur de leurs devanciers. » Le mode de recrutement du directeur apparaît ainsi
inéquitable, en particulier du point de vue des enseignants, qui se sentent découragés car, pour
ces derniers, « ce n’est pas toujours les meilleurs qui gagnent, mais ceux qui savent ramper. »
La CP regrette la mise à l’écart de leur corps dans le processus de nomination des directeurs
d’école dans certaines CS, alors que selon elle : « Les textes régissant la fonction de CP prévoient
[leur] participation à l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeurs d’école,
mais la réalité est autre dans cette circonscription. » Toutefois, la législation ne comporte aucune
disposition impliquant les CP dans les commissions d’inspection pour l’établissement des listes
d’aptitude aux fonctions de directeurs des écoles maternelles et primaires. Il semble donc que la
CP ne connaisse pas bien les textes qui concernent sa fonction.
Au total, si le manque d’objectivité du processus de désignation est dénoncé par les enseignants,
la directrice et la CP, les responsables aux affaires sociales et culturelles de la mairie, quant à eux,
soutiennent que le choix du directeur doit être laissé à la charge de l’État associé à la mairie. Selon
eux : « La gestion des compétences académiques dépend de l’autorité qui en a le suivi. La mairie
ne dispose pas de ressources adéquates dans ce domaine, mais elle peut y être associée. »
Si l’actuelle directrice de l’école de la Cité 3/A ne reconnaît pas avoir reçu une formation spécifique
pour être directrice, elle reconnaît avoir bénéficié depuis 2000/2001 d’une formation pédagogique
et administrative de quatre semaines assurée en principe aux directeurs nommés pour la première
fois. Ce n’est qu’au cours de l’année scolaire 2003/2004 que la DIVI a organisé de façon

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École et décentralisation : le cas du Bénin

systématique une formation à l’intention de tous les directeurs des écoles primaires publiques du
Bénin. « J’éprouve un besoin de formation assez énorme surtout dans le domaine de l’évaluation
des apprentissages », a confié la directrice.
Une évaluation systématique de la fonction de directeur d’école n’est pas prévue en dehors des
visites d’école organisées par l’inspecteur. Les visites d’écoles n’ont pas d’impact financier sur la
carrière du directeur.

• Recrutement et encadrement des enseignants


Le recrutement des enseignants agents permanents de l’État (fonctionnaires) et contractuels
est exclusivement assuré par le ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Réforme
administrative. La directrice et le BAPE se chargent quant à eux du recrutement du personnel non
enseignant (tel que le gardien de l’école de la Cité 3/A) et des EC, ceci sans concours.
« L’affectation des enseignants fonctionnaires est théoriquement subordonnée à l’avis de la
directrice, mais c’est autre chose qui se passe sur le terrain. »
Comme précisé précédemment, la directrice reconnaît que l’encadrement de ses enseignants fait
partie de ses attributions et, au titre de l’année 2003/2004, les enseignants du CM2 et du CI ont
été déjà assistés dans leur classe. C’est au cours de ces visites et des réunions qu’elle arrive à
recenser les besoins en formation des enseignants. Certains besoins sont également identifiés
lors des séances d’UP ou au cours des formations programmées par la CS ou le MEPS. Aucune
incitation financière n’est réservée à la directrice pour ces tâches.
La directrice estime qu’en matière de règlement des rares conflits connus jusqu’ici, « le tact et
l’esprit de discernement prennent le pas sur les passions, ce qui entraîne une atmosphère bien
apaisée et bien détendue à la fin des séances organisées à cet effet. » Ces propos ont été confirmés
à la fois par les enseignants et par les membres du BAPE qui déclaraient n’avoir « jamais été saisis
d’une quelconque querelle entre les enseignants de l’école de la Cité 3/A ». La CP abonde dans
le même sens en avançant que « depuis [son] arrivée dans cette CS, aucun problème de ce genre
ne [lui] a été soumis. »
En ce qui concerne l’évaluation des enseignants, la directrice a déclaré : « Les enseignants sont
évalués sur la base de leurs prestations quotidiennes, des résultats des élèves et des visites de
classe. » Selon la CP : « Ce n’est que par les visites de classe ou sur la base des propositions des
directeurs que nous jugeons la prestation des enseignants. »
Cependant, les enseignants, la directrice et le CP déplorent le caractère parfois subjectif de cette
évaluation. La plupart du temps, les bulletins de notes qui portent les résultats de ces évaluations
annuelles ne sont pas remplis ou traités chaque année.
Au total, la reconnaissance des plus méritants n’est pas systématiquement effective, trahissant
alors une politisation de l’administration. Ces relations de pouvoir constituent la principale source
de frustration dans la gestion du personnel enseignant. « Un enseignant n’a pas besoin de faire
passer son dossier par son directeur avant de se faire muter », a souligné la directrice.
En un mot, en dépit du processus de décentralisation, le degré d’autonomie de l’école en matière
de gestion du personnel diminue progressivement, notamment du fait de la politisation de
l’administration.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion financière et matérielle


Contrairement à beaucoup d’autres écoles, le problème de pénurie d’enseignants qualifiés ne se
pose pas à l’école de la Cité 3/A qui compte sept enseignants fonctionnaires pour six classes.
Le seul problème salarial de cette école est lié à la rémunération du gardien et ceci à raison de
20 000 francs CFA par mois seulement sur une période de trois mois dans l’année, le reste étant
supporté équitablement par les trois autres groupes.
Au niveau du fonctionnement, l’école participe à la construction du module de trois classes du
groupe/C, conformément à la décision du BAPE. La construction de ce bâtiment fait partie des
raisons essentielles pour lesquelles le BAPE a instauré les souscriptions scolaires d’un montant de
3 000 FCFA par ancien élève, et 5 000 FCFA par nouvel élève pour l’année scolaire 2003/2004. Mais
notons que des exonérations sont accordées aux cas sociaux et aux enfants des enseignants.
La difficulté majeure dans l’exécution du budget réside dans le faible taux de recouvrement des
recettes. À la date de l’enquête, à trois mois de la fin de l’année scolaire, seuls 41 % de l’effectif
des élèves avaient déjà payé totalement ou partiellement les souscriptions.
Comme le révèle le tableau 3.21, ce budget fluctue d’une année sur l’autre.
À la lecture de ce tableau, il apparaît clairement que les subventions n’évoluent pas dans le même
sens que l’effectif des élèves. Ceci justifie l’affirmation de la directrice qui a fait comprendre à l’équipe
de recherche que : « Contrairement à ce qui a été fait au début de l’allocation des subventions
(année scolaire 2000/2001), il est très difficile de comprendre la clef de répartition actuelle de ces
subventions. Elles ne sont plus fonction de l’effectif des élèves. Seuls les techniciens du ministère
sont mieux placés pour expliquer la méthode de répartition des subventions. » En outre, le ratio
subvention/élève ne semble pas non plus suivre une tendance d’évolution constante.
Les inspecteurs de la CS vérifient parfois les documents comptables au moment des visites d’écoles.
La DIVI, structure chargée du contrôle de la gestion financière, matérielle et administrative des
écoles, assure aussi le contrôle de façon inopinée selon sa programmation. Cependant, la directrice
de l’école de la Cité 3/A n’a encore reçu la visite d’aucune de ces structures.
La plupart des ressources matérielles de l’école de la Cité 3/A proviennent de l’État. Il s’agit entre
autres de :
– tables-bancs pour élèves ;
– manuels de français et de mathématiques (NPE) pour les élèves du CI au CM1 ;
– mallettes pédagogiques ;
– kits géométriques.
Cependant, il convient de louer les efforts appréciables des parents d’élèves qui fournissaient ces
différents équipements avant la prise en charge de ce volet par l’État.
Les conditions d’enseignement/apprentissage dans cet établissement scolaire sont favorables
à la réalisation de l’EQF, car le mobilier est adéquat et permet aux enseignants et aux élèves de
travailler dans des conditions agréables. En français comme en mathématiques, il y a un livre pour
deux élèves du CI au CM2. Le ratio enseignant/classe est supérieur à l’unité et celui d’élève/classe
inférieur à la norme béninoise de 50 élèves par classe.

La gestion pédagogique et administrative


L’admission des élèves dans toutes les classes est annuelle et a normalement lieu en début
d’année.

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École et décentralisation : le cas du Bénin

En ce qui concerne la fixation du calendrier scolaire et de l’horaire de travail des enseignants, l’école
n’est pas impliquée. Ceci est du ressort des directions techniques du ministère de l’Education. Il
en est de même pour les manuels scolaires.

Planification et évaluation du fonctionnement de l’école


Le concept de projet d’établissement n’est pas connu dans cette école et la directrice ne dispose pas
non plus d’une planification écrite de ses activités La directrice tâche de coordonner efficacement
les différentes missions qui lui sont assignées. « Conformément au règlement intérieur, les matins
je m’assure du démarrage effectif des cours dans les classes. En cas d’absence d’un enseignant,
je procède à son remplacement et je passe au traitement des courriers selon leur urgence. Quant
au travail avec les enseignants, je m’en occupe selon la disponibilité de ces derniers car je suis
souvent dans ma classe », nous a-t-elle confié. Cependant la directrice suit l’évolution des tâches
qu’exécute chaque enseignant à travers le déroulement de son programme mensuel. Ce programme
découle du déroulement prévu dans le programme officiel. Dans cette prévision, il est envisagé
des évaluations périodiques à la charge du responsable de l’école. Le CS organise également des
évaluations pour apprécier chaque école.

Initiatives prises pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école


Comme précisé plus haut l’école ne dispose pas de projet d’établissement. Les auto-évaluations
sont rares. L’évaluation des élèves se fait trimestriellement par le biais des contrôles périodiques
de fin de trimestre organisés par la CS.
Dans le cadre de l’amélioration du niveau des élèves, la directrice initie la rédaction d’épreuves
selon les normes de l’examen du CEP. Ces épreuves sont regroupées, triées et administrées aux
candidats en vue de renforcer leurs capacités à affronter plus aisément leur premier examen
académique. Cette opération permet aussi à la directrice de se rendre compte des connaissances
non assimilées sur lesquelles elle n’hésite pas à revenir. Dans la même perspective, des cours de
renforcement sont organisés tous les mercredis après-midi par l’enseignant du CM2 au profit de
ses élèves.

Appui et contrôle externe


Relations avec l’administration et les partenaires
Au plan interne la directrice centralise les informations pour chaque classe et chaque enseignant
de son école. Ces informations sont recueillies au début et à la fin de l’année scolaire à l’occasion
des conseils de maîtres qui débouchent sur l’élaboration des rapports de rentrée et de fin d’année,
mais aussi en cours d’année à travers les visites de classe, les fiches statistiques, les conseils et
les échanges qu’elle a avec les enseignants. Les rapports fournis par la directrice de l’école de
la Cité 3/A à la CS donnent des informations sur l’école, sur les données générales relatives aux
élèves et aux enseignants, sur l’environnement socioéconomique de l’école, sur les statistiques,
les infrastructures et le matériel pédagogique. La directrice communique avec les acteurs externes
comme la CS par le biais de courriers administratifs.
Les dispositions relatives au rôle de la mairie dans le développement des écoles primaires et
maternelles ne sont pas très connues des acteurs de l’école. En effet, comme en témoigne cette
déclaration de la directrice : « C’est après l’inondation de la cour de notre école et la dégradation de

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133
École et décentralisation : le cas du Bénin

certaines de nos latrines par les eaux de pluie que nous avons été informés par nos collègues que
nous pouvions bénéficier de l’assistance de la mairie suite à une demande qu’on leur adresserait »
Une autre demande a été formulée au maire pour les travaux de finition d’un module de trois
classes au groupe/C.
Ainsi, si les relations avec la mairie sont encore limitées (cette année la mairie n’a contribué au
fonctionnement de l’école uniquement par la distribution de cahiers aux élèves), elles s’inscrivent
dans une perspective de dynamisation.
Les supports de communication entre le BAPE et la directrice sont informels et les rapports entre
les deux acteurs sont globalement satisfaisants.
En revanche, à en croire son président, le BAPE ne s’implique pas dans les affaires pédagogiques
et, de ce fait, n’entretient quasiment pas de relations avec la CS. « Nous nous occupons uniquement
de la gestion de l’école », a-t-il déclaré.

Inspection et appui pédagogique


Compte tenu du ratio enseignants par inspecteur très élevé, il faudrait au moins trois ans pour que
les enseignants de la CS de la Cité soient tous inspectés.
Comme il a été mentionné précédemment, les visites de classe ont été réalisées de façon très
irrégulière par la directrice de l’école de la Cité 3/A, qui était aussi le CP de la CS. En sa qualité
de CP, elle a assisté deux de ses enseignants avant d’être déchargée de cette fonction en février
2004. Il convient de noter que la nouvelle CP chargée de cette zone ayant pris fonction il y a moins
de deux mois, elle n’a pas encore visité les enseignants de cette école.
La CP a déclaré : « Le fait de soumettre sa programmation au CCS a un caractère trop rigide qui
freine les prises d’initiatives. » Comme indiqué plus haut, elle regrette également le fait de ne
pas être associée aux inspections pour l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de
directeur d’école : « On ne nous a donné aucun moyen pour travailler », a-t-elle laissé entendre.
Elle a souligné : « Au même moment où la plupart des enseignants manifestent un dédain pour
les visites de classe et inspections, quelques rares candidats aux épreuves pratiques et orales des
examens professionnels sollicitent l’intervention des CP, RUP et directeurs d’école. »
En dehors de la formation continue qui se déroule au sein de l’UP par quinzaine et des formations
pour la généralisation des NPE ou celles réservées aux enseignants contractuels, de rares occasions
permettent au CCS de prendre en compte certains enseignants, ont souligné unanimement
enseignants, directrice et RUP de l’école de la Cité 3/A.
« Depuis le départ de l’ONG IFESH de la CS de la Cité, les possibilités très réduites de cette CS
ont relégué les séances systématiques de formation organisées par celle-ci au second rang », a
avancé la directrice soutenue dans ses propos par ses collaborateurs et la RUP.

Conclusion
Les acteurs de l’école de la Cité 3/A sont unanimes sur le fait qu’il est pour le moment difficile de
donner une opinion sur les effets de la décentralisation. Ils ont souligné que « la décentralisation est à
ses débuts. » Pour un enseignant, « parler des avantages ou des inconvénients de la décentralisation
est trop tôt et serait hasardeux car les contours de ce processus ne sont pas encore connus de la
majorité de la population. » Les membres du BAPE vont plus loin en affirmant : « L’association des
parents d’élèves risque d’être essoufflée si avec la décentralisation la municipalité ne prenait pas

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École et décentralisation : le cas du Bénin

en charge l’école et, spécifiquement, les constructions et le paiement des salaires des enseignants
communautaires. »
Les responsables de la CASC de Porto-Novo ont reconnu qu’en ce qui concerne l’éducation, la
mairie n’a pas encore pris ses dispositions en matière de politiques éducatives. « Il y a une certaine
impréparation et c’est pourquoi la mairie est encore au stade de propositions. Des séances de
travail sont en vue avec le MEPS pour exposer la vision de la mairie dans le domaine de l’éducation
aux autorités ayant à charge ce secteur », a déclaré sa présidente.
Cependant, ils ont souligné que les problèmes de l’éducation trouveraient des solutions si chacun
jouait sa partition. Pour ce faire, il conviendrait d’éviter des actions isolées et éparses. La commune
doit être à l’écoute de la communauté en vue de recenser les besoins à la base.
Dans ce cadre, « les représentants locaux du conseil communal, membres de droit des comités de
gestion, rendent régulièrement compte à l’école de la Cité 3/A, non à la commission des affaires
sociales et culturelles mais directement à la municipalité », a précisé la présidente de la CASC du
conseil communal de Porto-Novo, qui a ajouté qu’un plan d’action est en élaboration au niveau du
conseil communal et des propositions seront faites au MEPS, non pour prendre immédiatement en
charge les écoles, mais pour rendre plus viables celles qui existent. « On va voir bouger les choses
à Porto-Novo », a-t-elle conclu.

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135
Synthèse des études de terrain

La décentralisation des politiques éducatives est un processus encore récent au Bénin. Ce pays
connaît une phase de transition qui nécessite un accompagnement effectif de l’État, notamment
dans l’octroi des ressources, et un temps d’appropriation des politiques par les acteurs locaux.
Ce document vise à examiner la mise en œuvre de cette politique, en particulier le rôle que joue
l’État dans ce contexte, et le degré d’autonomie des circonscriptions scolaires (CS) et des écoles
dans l’accomplissement de leur mission.
Nous verrons ainsi dans un premier temps que l’État continue à jouer un rôle clé dans l’élaboration
des politiques éducatives, ainsi que dans la gestion des ressources humaines, financières et
matérielles de ces acteurs. Davantage d’autonomie a néanmoins été accordée ces dernières années
aux écoles dans la gestion de leurs ressources financières, celles-ci recevant des subventions
directement du niveau central.
Les ressources des écoles et des CS demeurent toutefois dans bien des cas insuffisantes pour les
aider à accomplir leur mission. Ils sont dans ce contexte amenés à entreprendre des initiatives
pour faire face à ces contraintes. Les relations développées avec des partenaires extérieurs – ONG,
parents d’élèves – se révèlent en ce sens essentielles. L’autonomie de ces acteurs à cet égard est
examinée en deuxième partie.

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136
1 Une présence importante de l’administration
centrale dans le processus de décentralisation

Au Bénin, l’État est encore très présent dans la gestion de l’éducation au niveau local, à travers
la formulation de la politique éducative - au sujet de laquelle les acteurs locaux ne sont que très
rarement consultés – et la gestion du personnel des CS et des écoles. La situation est particulière
en ce qui concerne les ressources financières et matérielles, les CS ayant très peu d’autonomie
à cet égard, tandis que les écoles reçoivent directement des subventions de la part du niveau
central.

Formulation de la politique éducative


Le rôle des CS
Les CS sont chargés de la mise en œuvre des politiques éducatives au niveau local, de la conduite
de visites d’inspection, de l’animation et du contrôle pédagogiques. L’élaboration du curriculum et
du calendrier scolaire, le choix des manuels, ne relèvent toutefois pas des compétences de la CS.
La volonté de participer dans ce domaine a dans certains cas été soulignée. Ainsi, pour le CCS du
Centre, « tous les CCS apportent leur contribution à l’amélioration des programmes scolaires. Aussi,
les niveaux d’exécution des programmes sont-ils demandés aux CS par l’administration centrale
pour élaborer les calendriers scolaires. D’où une participation implicite de la CS. Cependant, la
CS du Centre n’est pas impliquée dans le choix des manuels scolaires ».
L’implication des CS à la formulation des politiques est, d’un point de vue général, marginale.
Selon le CCS de la Cité: « il semble que le critère d’affinité joue beaucoup plus dans le choix des
inspecteurs participant à la conception des innovations que tout autre […]. Les décideurs ont
leurs gens ». L’implication des différents acteurs locaux favoriserait pourtant leur adhésion aux
décisions de l’administration centrale. Selon un CP de la Cité, « il faut que les autorités consultent
différents acteurs de l’éducation afin de permettre à ces derniers d’adhérer à ce qui se fait ». Par
ailleurs, compte tenu de leur position intermédiaire entre les écoles et l’administration centrale, et
de leurs connaissances plus fines des réalités locales, les CS pourraient contribuer à la définition
des politiques éducatives.

Le rôle des écoles


Les écoles ne jouent aucun rôle dans la formulation des politiques éducatives. Leur absence
d’autonomie dans ce domaine est diversement appréciée par les acteurs de l’école.
Certains enseignants regrettent le fait de n’être jamais consultés par l’administration centrale sur
l’application des décisions. Selon les propos d’un maître de l’école de la Cité 1/A, « nous sommes
comme en mission, mais on ne nous consulte jamais pour savoir nos problèmes. C’est à croire
que toutes les décisions de la hiérarchie supérieure ne nous causent aucun problème ».

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137
École et décentralisation : le cas du Bénin

La gestion du personnel des CS et des écoles


La gestion du personnel des CS
• Organisation et fonctionnement des CS
La CS est dirigée par un inspecteur, le CCS. Les CP participent aux activités des divisions
parallèlement à leurs propres activités d’animation pédagogique. En dehors de ces inspecteurs,
le fonctionnement et les tâches administratives du bureau local sont assurés par des agents
(dactylographe, statisticien, etc.).
Le CCS n’a aucun pouvoir de décision dans le recrutement des CP, lequel revient à l’administration
centrale. En revanche, il dispose d’une autonomie dans celui du personnel d’appui (secrétaire,
gardien, etc.).

• Insuffisance des effectifs et inadéquation du profil du personnel


Le tableau 4.1 témoigne des grandes disparités qui existent entre les CS étudiées du point de vue
de leurs effectifs : ils peuvent en effet varier entre huit, dans la CS du Centre, située en zone rurale,
à 24 agents dans la CS de la Cité, localisée en zone urbaine. Chacune des CS souffre toutefois
d’une insuffisance d’effectifs. Ainsi, compte tenu de l’importance du nombre d’écoles dans la zone
urbaine de Porto-Novo, l’effectif du personnel du bureau reste encore insuffisant pour mener à
bien les missions qui lui sont attribuées. En effet, en se référant au ratio inspecteur/enseignant,
il apparaît que celui de la CS en zone urbaine est plus élevé que celui des CS en zones rurales
(respectivement 124, d’une part, et 77 et 101, de l’autre).
Par ailleurs, il apparaît d’un point de vue général que le problème n’est pas seulement quantitatif
mais aussi qualitatif et concerne en particulier les compétences du personnel des CS. En effet,
celui-ci n’est dans bien des cas pas qualifié pour effectuer les tâches qui lui sont assignées. La
politique de recrutement de personnel des CS répond fréquemment à des besoins de redéploiement
du personnel enseignant malade. Selon un des adjoints du CCS : « il s’agit d’un personnel non
seulement malade mais aussi inapte pour la nature des tâches qu’on lui demande d’accomplir. Il
va falloir que le Ministère nous envoie du personnel qualifié et bien portant ». Ainsi, la composition
du bureau de la Cité montre que, si cet effectif semble au premier abord suffisant pour les missions
du bureau local du point de vue du personnel disponible, c’est sans compter que ce personnel
est en grande partie, constitué de personnes malades. On dénombre en effet quatre malades
mentaux, un malvoyant, un malentendant, un agent qui suit une dialyse depuis des années et qui
ne vient au travail que deux jours sur cinq dans la semaine.
En outre, compte tenu de la surcharge de travail de la CS, l’ensemble du personnel est impliqué
dans les tâches de la CS, qu’elles soient pédagogiques ou administratives. Or si les inspecteurs
et les conseillers de la CS, de formation enseignante, disposent de certaines compétences pour
l’encadrement pédagogique, ils se révèlent peu efficaces dans l’accomplissement des tâches
administratives. Il convient de noter que l’administration centrale offre très peu de formations à
cet égard.

• Évaluation du personnel des CS


Le suivi des agents est en principe assuré par le CCS qui leur attribue une note. Il reste cependant
que cette évaluation n’a aucun impact tangible sur la qualité et l’efficacité du travail de l’agent,

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138
École et décentralisation : le cas du Bénin

ce qui justifie le fait que cette notation n’est pas systématique. Il apparaît alors que l’évaluation
du personnel de la CS relève davantage d’un pur formalisme que d’un mécanisme favorisant un
meilleur rendement des agents.
Selon le CCS de la Cité, ce suivi se fait seulement « à titre exceptionnel » lorsqu’il faut fournir à
l’administration le bulletin de notes. Le fait que cette notation n’ait pas d’objectif formateur mais
seulement disciplinaire biaise toujours l’appréciation du CCS qui est « obligé d’être complaisant
avec les agents ». Il peut alors en résulter une certaine autonomie des CS dans la mesure où la
relation ascendante envers la hiérarchie se révèle inefficace.

La gestion du personnel des écoles


Si le recrutement du personnel enseignant relève de l’administration centrale, leur évaluation
incombe en revanche aux acteurs locaux.

• Le recrutement du directeur d’école et des enseignants


(a) La nomination du directeur d’école
La nomination du directeur d’école relève des compétences de l’administration centrale.
Conformément aux textes officiels, le directeur est nommé par un arrêté ministériel. En principe il
est choisi parmi les enseignants compte tenu de ses aptitudes et de sa conscience professionnelle,
lesquelles sont reconnues suite à une inspection favorable. L’école ne joue aucun rôle dans
la nomination du directeur d’école. Le rôle du CCS est quant à lui limité à la proposition des
enseignants susceptibles d’être nommés directeurs. « La suite du processus de nomination lui
échappe » a souligné le CCS de la Cité. En outre, son avis n’influence que rarement les décisions
de la DDEPS. Selon certains directeurs d’école : « quatre postes de direction avaient été vacants
dans la CS au cours de l’année 2002-2003. Aucun des enseignants proposés par le CCS n’a été
nommé à ces postes. C’est à croire que la liste d’aptitude a perdu son utilité ». La DDEPS admet
que « cette situation conduit à la contestation de certains directeurs ».
Des différences d’opinion existent à l’égard du mode de nomination. D’une part, plusieurs
directeurs le considèrent efficace. Le BAPE et le directeur de l’école de la Cité 1/A ne souhaitent
aucun changement à ce niveau afin d’affermir l’autorité du directeur. Selon le directeur de l’école
la Brousse 3/B, « il ne devrait pas en être autrement compte tenu de la place de l’éducation dans
le développement d’une nation ». Pour un membre du BAPE, « l’école est la chose de l’État, et il
lui revient de désigner celui qui doit la diriger ».
D’autre part, les enseignants de l’école de la Cité 2 préfèreraient que « la désignation soit faite
par voie de concours à l’instar des actuels CP, car il arrive que des moins gradés dirigent des plus
gradés ». Comme le souligne un membre du BAPE, « l’essentiel est que les autorités administratives
à divers niveaux y mettent un peu plus d’objectivité en évitant la politisation à outrance et le
régionalisme aigu dans la nomination des gens aux postes de responsabilité dans ce pays ».
(b) Le recrutement des enseignants
Ni les écoles ni la CS n’interviennent dans le déploiement et l’affectation des enseignants
fonctionnaires, rôle d’une commission départementale. Toutefois, comme nous le verrons par la
suite, face à la pression de la demande de scolarisation et au manque de personnel enseignant,
les écoles ont dû recruter elles-mêmes des maîtres, nommés enseignants communautaires. Cette
pratique prouve que les écoles disposent de fait d’une certaine autonomie dans la gestion de leur
personnel.

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139
École et décentralisation : le cas du Bénin

En outre, les enseignants des écoles disposent de manière générale d’un faible niveau de
qualification dans les CS étudiées. Ils sont au mieux titulaires du BEPC et très peu possèdent le
BAC. Parmi les cinq enseignants de l’école la Brousse 1/C par exemple, aucun des enseignants
n’a pu obtenir le BAC. En 2003-2004, un tiers des enseignants de l’école la Brousse 2/B n’avait
aucune qualification.

• Évaluation du directeur d’école et des enseignants


(a) L’évaluation du directeur d’école
Le CCS procède à l’évaluation du directeur d’école. Cette évaluation n’a en général aucun impact
sur la carrière de celui-ci, cependant « une visite d’école qui révèle de graves insuffisances dans
la gestion d’un directeur peut entraîner sa décharge de cette fonction ».

(b) L’évaluation des enseignants


L’évaluation des enseignants incombe au CCS via les visites d’inspection, et au directeur d’école,
à partir des préparations et des visites de classe, au terme desquelles des notes sont portées sur
des bulletins. Ceux-ci sont en principe pris en compte dans la promotion des enseignants.
Or la mauvaise gestion de la promotion des enseignants fonctionnaires est souvent dénoncée par
les acteurs de l’école. Selon le directeur de l’école de la Cité 1/A : « on ne sait pas ce qui se fait
de ces bulletins, car à la veille des travaux de promotion des enseignants, ces derniers fournissent
encore leurs bulletins des trois dernières années, qu’ils déposent à la DRH où était censé se
trouver un exemplaire des bulletins précédemment fournis ». En outre, le directeur ne dispose que
d’un faible pouvoir de décision. Selon la directrice de l’école de la Cité 3/A : « un enseignant n’a
pas besoin de faire passer son dossier par son directeur avant de se faire muter ».

(c) Le manque de formation


Dans certains cas, le directeur ne maîtrise pas le contenu de certains programmes, ce qui lui
rend difficile une évaluation de tous les enseignants. Ce problème apparaît dans les déclarations
du directeur de l’école la Brousse 2/B : « en tant que directeur, nous éprouvons des besoins en
formation dans le cadre des NPE ». Il soulève le paradoxe selon lequel « le directeur ne reçoit pas
certaines formations alors que l’enseignant qu’il doit encadrer et suivre a reçu ces formations et
les documents d’accompagnement ».
Le manque de formation dans le domaine de la gestion financière et administrative est également
dénoncé par les différents acteurs régissant le fonctionnement de l’école la Brousse 1/C.
Plusieurs enseignants ont également exprimé leurs besoins de formation en gestion financière,
en correspondance administrative, en éducation artistique et dans les nouvelles approches
pédagogiques des NPE

La gestion des ressources financières et matérielles


Les ressources financières et matérielles des CS
De manière générale, le budget dont disposent les CS se compose de transferts provenant :
– de la DDEPS : celle-ci ne fournit exclusivement que des aides matérielles (moyens de
transport, matériel didactique, etc.) ;

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140
École et décentralisation : le cas du Bénin

– des parents d’élèves : la coordination des parents d’élèves (CAPE) au niveau de la


circonscription, qui coordonne les activités de l’ensemble des BAPE, fournit une aide
financière à la CS ;
– des écoles : elles peuvent également contribuer au budget des CS grâce aux prélèvements
sur les subventions qu’elles reçoivent de l’État ;
– dans certains cas, des ONG ;
– et, enfin plus rarement, des collectivités locales.
En dehors de la rémunération du personnel des CS, l’État offre très peu d’appui financier à ces
structures. Les fonds apportés par la DDEPS visent en premier lieu à soutenir les CCS et les CP
dans leur activité respective d’inspection et d’animation pédagogique, mais ne sont pas dédiés au
fonctionnement de la CS. La DDEPS ne lui apporte à cette fin que des ressources matérielles. Les
CS ne reçoivent en effet pas de liquidités. Selon la DDEPS de Porto-Novo « les CCS ne sont pas
des gestionnaires ». Cette situation donne au CCS de la Cité l’impression que « les inspecteurs en
circonscription sont infantilisés ».
La DDEPS alloue les ressources matérielles aux CS sur la base des besoins exprimés, qu’elle essaye
alors de satisfaire « en fonction des priorités », comme l’a souligné un inspecteur départemental.
La DDEPS procède à la répartition des aides entre les CS.
Les ressources matérielles mises à la disposition des CS demeurent néanmoins généralement
insuffisantes pour subvenir à leurs besoins respectifs, situation qu’un CCS a résumé ainsi : « c’est
tout le temps le même refrain qu’on chante : on n’a pas de moyens ! ». En effet, de manière
générale, les CS sont faiblement pourvues en matériel. Les locaux sont vétustes et de petite
taille. Bien que le CCS dispose de son propre bureau, les salles sont en nombre limité. Il n’y a
pas systématiquement de salle de réunion. Chaque CS n’est dotée que d’un seul ordinateur pour
l’ensemble du personnel. Les moyens de communication comme le téléphone ou le fax sont en
général inutilisables, ce qui pose certains problèmes de communication avec la hiérarchie dans
un contexte où les moyens de locomotion sont également défaillants. Notons à cet égard qu’un
CCS qui dispose d’un véhicule à deux roues, fourni par la DDEPS, a précisé qu’il se considérait
« chanceux » à cet égard car si l’État a doté certains CCS d’un véhicule, d’autres, et en particulier
les nouvelles CS, n’en disposent d’aucun.
Selon le CCS de la Brousse « cinq CS sur six dans le Couffo sont équipées de téléphone rural à
batterie solaire. On peut rester longtemps sans que ce téléphone ne soit utilisable. Régulièrement
la plupart des CS ne reçoivent donc pas l’information à temps. On se rabat donc sur nos propres
téléphones portables. Mais il y a le problème du réseau qui n’est pas toujours couvert dans ces
régions. De plus, le téléphone de la CS est quasiment inutilisable depuis six mois, le réseau étant
complètement bloqué : on ne peut que recevoir les appels, mais pas en émettre ». Les CP de la
Brousse ajoutent que : « cette année, le matériel a commencé à être donné timidement. Avant on
recevait une règle en bois pour nous trois ! Cette année, on a chacun reçu un cahier de 200 pages
pour les visites » ; « tous les CP du Bénin font leur travail à la hauteur de ce que l’État veut. S’il veut
plus, qu’il leur donne le matériel adéquat. C’est un travail sérieux que l’État ignore ».
Il s’avère donc que les ressources matérielles des CS sont faibles, tant du point de vue de leur
quantité que de leur qualité. La DDEPS ne répond pas forcément aux demandes des CS pour le
renouvellement du matériel. C’est le cas par exemple de la CS de la Cité pour laquelle « le fax et
l’outil informatique ne fonctionnent plus depuis six mois » et ceci malgré les appels réitérés du
CCS auprès de la DDEPS. Selon le DDEPS de Porto-Novo, les contraintes budgétaires auxquelles
sont également soumises les DDEPS expliqueraient l’insuffisance des crédits alloués.

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141
École et décentralisation : le cas du Bénin

À noter toutefois que la situation est cependant assez différente d’une DDEPS à l’autre. On
peut noter par exemple la décision de la DDEPS du Mono-Couffo d’attribuer aux CCS de son
département 4 000 CFA par sortie, qui a d’ailleurs provoqué « un soulèvement [des CCS] dans
d’autres départements ».

Les ressources financières et matérielles des écoles


Depuis 2000-2001, date de la mise en place du processus de décentralisation, les écoles reçoivent
des subventions de l’État. Leur allocation directe aux écoles témoigne d’une volonté de renforcer
le processus de décentralisation et l’autonomie des écoles.
Les ressources matérielles de l’école proviennent du ministère, qui fournit surtout le matériel
pédagogique : mallettes pédagogiques et kits géométriques, manuels de français et de
mathématiques pour les élèves et guides pour les enseignants, envoyés dans l’école suivant la
programmation du ministère. Ces envois ne couvrent cependant pas la totalité des besoins de
l’école.

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142
2 L’autonomie des acteurs locaux
dans l’accomplissement de leur mission

Le pilotage de la qualité
Surcharge de travail des CS et des écoles
• Au niveau des CS
La CS fait face à de réelles difficultés pour accomplir sa mission et subit une certaine surcharge
de travail. Selon un CCS : « nous nous plions en quatre pour pouvoir répondre à nos obligations
et aux diverses sollicitations du terrain ainsi qu’aux instructions presque toujours urgentes de la
hiérarchie. Pour nous en sortir, nous nous imposons des heures supplémentaires presque tous les
jours. À la CS du Centre nous connaissons les heures d’arrivée au service, mais quant aux heures
de sortie, nous ignorons à dessein ce que les textes recommandent ».
Le manque de personnel a amené l’ensemble du personnel des CS à davantage de flexibilité et de
polyvalence. Un des agents de la CS de la Cité précise « qu’en fonction des réalités du moment,
une tâche qui devrait être exécutée par une division donnée peut être affectée à une autre avec
des instructions du chef ».
Face à cette surcharge, la CS utilise de plus en plus les CP dans l’accomplissement des tâches
administratives, une solution qui n’est pas sans problèmes car ce personnel a rarement les
compétences en la matière. En outre, l’exécution de ces tâches par les CP se réalise au détriment
de ses missions d’encadrement pédagogique, particulièrement importantes dans le cadre des
NPE. La solution idéale reste, selon les CCS, de disposer d’un effectif suffisant pour pouvoir doter
la CS en autant de divisions qu’il en existe à la DDEPS. C’est pourquoi, un CCS projette par exemple
pour son bureau, un organigramme comprenant les divisions suivantes :
– Division des personnels ;
– Division des examens et concours ;
– Division du secrétariat administratif ;
– Division des affaires financières ;
– Division de l’organisation scolaire et de la prévision ;
– Division de l’enseignement privé ;
– Division de l’enseignement primaire.
La surcharge de travail ne permet pas en général aux CS d’appliquer une division du travail au sens
strict et qui corresponde aux qualifications de chacun des agents. Ainsi l’ensemble du personnel
est responsable de l’ensemble des tâches, pédagogiques ou administratives, que le personnel
arrive cependant difficilement à réaliser.

• Au niveau des écoles


La surcharge de travail est particulièrement manifeste pour le directeur d’école qui, outre ses
responsabilités en matière d’enseignement et d’encadrement pédagogique, doit également

Institut international de planification de l’éducation


143
École et décentralisation : le cas du Bénin

assurer la coordination des activités au sein de l’école, dynamiser les relations avec les partenaire
extérieurs, et enfin assurer les tâches administratives et la gestion du budget de l’école.
Cet accroissement des responsabilités qui incombe au directeur a des conséquences négatives sur
ses disponibilités en matière d’encadrement pédagogique des enseignants. Selon les propos du
directeur de l’école de la Cité 2 : « en tant qu’enseignant, je consacre plus de temps à la classe qu’à
l’administration. Le temps matériel me manque pour mieux assister les collègues enseignants ».
Le directeur de l’école la Brousse 2/B a en effet déclaré à ce sujet que « si on pouvait doter l’école
d’un secrétaire et d’un intendant, cela permettrait aux directeurs de s’occuper davantage de
l’animation pédagogique ».
Les enseignants de leur côté voient également leur charge de travail s’accentuer. En effet, dans
le cadre des NPE, ils sont contraints de remettre en question leurs méthodes traditionnelles
d’enseignement et de s’adapter aux nouvelles. Or le manque d’accompagnement de la part du
directeur, des CP ou même de l’administration centrale est manifeste pour ces enseignants.

Un pilotage insuffisant et inefficace


Les tâches essentielles de la CS, à savoir les missions d’inspection et d’encadrement pédagogique,
sont difficilement accomplies dans les CS étudiées. Un des directeurs de la CS du Centre a confié
en ces termes : « lorsque j’étais dans l’école de Mocca, je n’ai reçu que deux visites de CP en trois
ans et pas de visite du CCS ».
Cette situation est liée à la faiblesse des ressources humaines, matérielles et financières pour
accomplir ces missions, ainsi qu’à la surcharge de travail des CS. La CS de la Cité par exemple
ne dispose ni du personnel d’encadrement suffisant (voir le tableau 4.1), avec un CCS, deux CCS
adjoints et cinq CP pour encadrer les 621 enseignants de cette circonscription, ni de la logistique
nécessaire permettant d’améliorer le taux d’encadrement. Selon les propos du CCS et de ses
adjoints « l’unique moto de la CS est en panne. Il en est de même pour la voiture ».
Le pilotage de l’action de l’école devrait se faire en principe par la collecte et l’analyse de données,
tâche principale de la DDEPS, et par des visites de contrôle et d’appui, réalisées par les CS. Dans
ces deux domaines, les bureaux déconcentrés sont peu efficaces.
Concernant la transmission des informations au niveau des écoles à la DDEPS – la CS est en
principe chargée de l’élaboration d’une base de données sur ces écoles – les agents peinent
en pratique à mettre en place une telle base de données sur la circonscription compte tenu du
manque de compétence dans le traitement et la collecte des données, ainsi que du manque de
moyens matériels dans un contexte où les distances peuvent parfois être importantes entre les CS
et la DDEPS (parfois jusqu’à 50 km pour la CS du Centre). À ceci s’ajoute la lenteur administrative,
elle-même due à la qualité du personnel placé au sein des bureaux déconcentrés. Le CCS de la
Brousse a souligné : « on déplore toujours la lenteur administrative, liée a la qualité du personnel
employé au sein de la DDEPS : en dehors des cadres techniques, tout le reste est constitué
de malades que l’on parque la bas ! ». Un des CP de la CS du Centre dénonce également le
fait que « les délais ne prennent pas en compte les critères d’éloignement et les difficultés de
communication ».
En dépit de toutes ces difficultés, il convient de mentionner une initiative prometteuse de la part
de l’ONG IFESH, en partenariat avec la DDEPS du département de Zou et Collines, qui a permis de
faire des progrès dans la récolte des informations dans le but de comparer les données entre les

Institut international de planification de l’éducation


144
École et décentralisation : le cas du Bénin

différentes CS. Rappelons à cet effet que jusqu’à l’année 2003, cette information ne faisait pas
l’objet de comparaisons entre les CS.

Les unités pédagogiques (UP)


Compte tenu des insuffisances décrites ci-dessus en matière d’encadrement pédagogique des
enseignants, des pratiques se sont développées au niveau local, comme les UP. Elles constituent
des sous divisions pédagogiques au niveau de chaque circonscription et permettent un échange
régulier sur des pratiques et des nouvelles méthodes pédagogiques.
Les UP sont constituées au niveau de l’arrondissement de chaque commune. Les séances d’UP
réunissent tous les 15 jours les enseignants et les directeurs d’un certain nombre d’écoles, autour
de différents thèmes les concernant. L’un d’entre eux dirige les réunions et joue le rôle de RUP,
assisté par un CP. Une feuille de présence ainsi qu’un rapport de séance est transmis à la CS,
permettant ainsi aussi bien au CCS qu’aux CP d’identifier les besoins en formation des directeurs
d’école et des enseignants, et d’orienter dès lors leur action.
La participation effective des CCS et des CP à l’animation des UP a un impact positif sur le rendement
des enseignants. En effet, les séances d’UP contribuent à l’actualisation des connaissances des
enseignants et réactivent leur conscience professionnelle en les encourageant à se mettre à jour
dans l’exécution des programmes d’études.

La gestion des ressources humaines


L’une des conséquences de l’insuffisance de recrutement des enseignants fonctionnaires de la part
de l’administration centrale a été le recrutement d’enseignants communautaires. Le tableau 4.2
témoigne de leur présence importante au sein des écoles, où ils représentent environ un tiers du
personnel enseignant, excepté à l’école de la Cité 3/A qui n’a procédé au recrutement d’aucun
enseignants communautaires. Si le gouvernement a développé un cadre réglementaire qui exige
que ces derniers soient dotés d’un niveau minimum de diplôme, ce cadre n’est cependant pas
appliqué.
L’apport de l’État en matière de recrutement d’enseignants fonctionnaires est plus manifeste dans
la CS de la Cité. En effet, au regard du tableau 4.2, les ratios élèves par maître fonctionnaire sont
largement plus faibles dans les écoles de la CS de la Cité (respectivement 35, 45 et 30 pour les
écoles de la Cité 1/A, 2 et 3), que dans celles de la CS la Brousse, où les ratios s’élèvent jusqu’à
75 à l’école la Brousse 3/B et 64 à l’école la Brousse 2/B.
Les écoles de la CS de la Cité ont tendance à employer plus d’enseignants par rapport au nombre
de classes (sept enseignants pour six classes). Ceci s’explique en partie dans le cas de l’école
de la Cité 1/A par exemple pour pallier les absences répétées du directeur, lequel est sollicité
en permanence par les autorités politico administratives pour des réunions et des séances de
travail. Ceci justifiait alors le maintien des deux enseignants communautaires malgré le surcroît
de charges financières pour le budget de l’école. Le septième enseignant de l’école de la Cité 2
a rejoint l’effectif suite au redéploiement des enseignants précédemment en service dans le
commandement politico administratif. En outre, l’un d’entre eux étant indisponible pour des
raisons de santé, en réalité seulement six enseignants sont opérationnels.
Par ailleurs, les écoles étudiées dans la CS de la Cité emploient prioritairement des enseignants
fonctionnaires. L’exemple le plus évident est celui de l’école de la Cité 3/A où les enseignants sont

Institut international de planification de l’éducation


145
École et décentralisation : le cas du Bénin

tous des fonctionnaires. C’est en ce sens que la CS de la Cité est moins touchée par le phénomène
d’enseignants communautaires, même s’il n’est pas absent.
Notons en outre que dans ces écoles, l’accroissement des effectifs est moins important que dans
les zones rurales, la raison principale étant l’existence d’un secteur privé qui absorbe un grand
nombre d’élèves.

La gestion des ressources financières et matérielles


Au niveau des CS
Comme vu plus haut, les CS sont faiblement pourvues en ressources financières et matérielles par
l’État. Les contributions d’autres partenaires se révèlent donc essentielles à cet égard.
Les parents d’élèves et les directeurs d’école soutiennent ainsi financièrement la CS de la Brousse.
Les parents d’élèves contribuent par ailleurs à la construction et à l’entretien des locaux de la CS.
Il en est de même pour la CS du Centre dont les ressources budgétaires ont considérablement
augmenté en quatre ans, grâce à la solidarité des parents et au soutien financier des directeurs
d’école qui votent et alimentent en partie ces différents budgets. En outre, depuis 2002, les
collectivités locales ont accepté de supporter le salaire de la dactylographe, allégeant ainsi l’un
des postes de dépense les plus importants d’une CS.
Les parents d’élèves et les écoles sont de fait considérés comme les principaux contributeurs au
budget des CS. Ceci implique toutefois de ce fait une certaine dépendance des CS à leur égard.
Dans le cas de la CS de la Brousse, il peut ainsi arriver que les parents d’élèves ou les écoles
refusent de soutenir financièrement la CS, souvent pour privilégier le paiement d’un EC. Un autre
exemple est le budget 2002-2003 de la CS de la Cité, destiné à la construction de nouveaux locaux
pour la CS, et qui a fait l’objet de l’opposition des parents d’élèves. Le CCS a dès lors dû lui-même
mettre « la main à la poche » pour financer ces activités.
Il résulte par ailleurs de cette situation non seulement une mobilisation des ressources fluctuantes
et aléatoires mais aussi, des disparités entre les CS. La CS de la Cité, située en zone urbaine,
éprouve le plus de difficultés dans ses recherches de financement. La mobilisation des ressources
en 2002-2003 – qui inclue la contribution des ONG - s’est élevé à plus de 5 825 000 FCFA pour la
CS de la Brousse, à 1 864 560 FCFA pour la CS du Centre, et à 1 200 000 FCFA pour celle de la
Cité. Or, si la CS de la Cité devrait a priori avoir les dépenses de fonctionnement les plus élevées
comparativement aux deux autres CS, compte tenu de l’ampleur de l’effectif de son personnel
(une vingtaine d’agents), les ressources mobilisées restent les plus faibles. Cette faiblesse peut
être expliquée d’une part par la rupture de collaboration avec le BAPE en 2002-2003, et d’autre
part, par la localisation de la CS en zone urbaine, qui, de ce fait ne peut bénéficier de l’appui de
la plupart des ONG, qui visent prioritairement les structures en zone rurale.

Au niveau des écoles


• Les ressources financières
Les écoles reçoivent donc directement de l’État depuis quelques années des ressources financières.
Ces dernières ont progressivement remplacé les souscriptions des parents d’élèves, qui constituaient
leur principale source de financement avant l’octroi des subventions. Néanmoins, comme nous le

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146
École et décentralisation : le cas du Bénin

verrons par la suite, certaines écoles ont réinstauré ces souscriptions face à l’insuffisance de ces
subventions. Le budget des écoles se compose donc généralement de transferts provenant :
– de subventions directes de l’État calculées chaque année sur la base de l’effectif de
l’école et des prévisions de l’année suivante;
– des parents d’élèves : le montant des souscriptions des parents d’élèves est déterminé
par le BAPE en collaboration avec le directeur d’école ;
– dans certains cas, des ONG ;
– et, enfin plus rarement, des collectivités locales.
Les principales dépenses sont relatives au paiement des salaires, à l’achat de matériel et de
fournitures scolaires, et à la construction des locaux, cette dernière charge incombant en principe
officiellement aux communes. Il convient de noter que la fourniture du matériel pédagogique et la
construction des locaux font souvent l’objet d’une aide de la part des ONG.
Au regard du tableau 4.3, il apparaît que les subventions du pouvoir central contribuent pour une
grande part au budget des écoles. Toutefois, des différences significatives existent entre les deux
CS examinées. En effet, si elles représentent près de 50 % des ressources par élève des écoles
de la CS de la Cité, en revanche, elles peuvent constituer la seule source de financement des
écoles de la CS de la Brousse, en particulier l’école la Brousse 3/B (voir tableau 4.4). Ce constat
traduit le fait que les écoles de la CS de la Cité ont pu mobiliser d’autres sources de financement,
en particulier les souscriptions des parents d’élèves qui contribuent au budget à hauteur de 38 %
pour l’école de la Cité 1/A et de 21 % pour l’école de la Cité 2. La recherche d’autres sources de
financement signifie également que les aides de l’État restent encore insuffisantes.
Il convient de noter l’importance de la contribution « autres sources de financement » au budget
de l’école de la Cité 2 en particulier (représentant 28 % du budget total). Celle-ci est surprenante
dans la mesure où ces « autres sources de financement » proviennent du solde antérieur, ce qui
illustre par conséquent un excédent de ressources.
En dépit des aides directes de l’État, les écoles font toujours face à des difficultés financières.
Rappelons à cet égard que le montant des subventions est calculé sur la base de l’effectif des
élèves et des prévisions. Or, les critères de répartition ne sont pas toujours bien compris par les
acteurs locaux. Selon le directeur de l’école la Brousse 2/B, « au début de l’opération, tous les
effectifs des anciennes écoles étaient pris en compte. Cette année, compte tenu de la croissance
exponentielle de ces effectifs, des taux forfaitaires ont été octroyés à chaque école en considérant
des effectifs de base différents des effectifs réels ».
En outre, les écoles de la CS de la Cité disposent de ressources financières totales bien plus
élevées que celles des écoles de la CS de la Brousse. En effet, les ressources par élèves de ces
écoles (en moyenne, elles se chiffrent à 2 400 FCFA par élève) sont très largement supérieures à
celles des écoles de la CS de la Brousse, qui s’élèvent en moyenne autour de 1 600 FCFA par élève
en 2003-2004. Ce constat conduit à émettre l’hypothèse d’une certaine iniquité dans l’allocation
des subventions.
Il apparaît à la lecture du tableau 4.4 que dans les écoles de la CS de la Brousse, exceptée
l’école la Brousse 1/C, le montant des subventions de l’État par élève a augmenté. En revanche,
les subventions allouées dans d’autres écoles urbaines de la CS de la Cité ont diminué. Cette
évolution peut s’interpréter comme une tentative de régulation de la part de l’État en faveur des
écoles qui avait reçu un montant initial de subvention très faible. Cependant, elle peut également
s ‘interpréter comme une conséquence logique à l’ouverture de nouvelles classes dans ces écoles,
l’un des critères d’allocation étant la taille de l’école. Il n’en demeure pas moins que les écoles

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147
École et décentralisation : le cas du Bénin

urbaines disposent de manière générale. Toujours de ressources financières largement supérieures


à celles des écoles rurales.
En outre, si certaines écoles ont pu bénéficier de l’augmentation des subventions de la part de l’État,
la recherche d’autres sources de financement, notamment par la réinstauration des souscriptions
des parents d’élèves, prouve l’insuffisance de ces subventions. Selon le directeur de l’école de la
Cité 2, « ils avaient été confrontés à des dépassements dans les prévisions des dépenses, ce qui
avait obligé le BAPE à ré instituer ces souscriptions » en 2002-2003.
Comme il a été mentionné précédemment, certaines écoles ont réinstauré les souscriptions
des parents d’élèves face à l’insuffisance des subventions de l’État. C’est le cas des écoles la
Brousse 2/B, ainsi que des écoles de la Cité 1/A et 2. D’autres écoles, en particulier la Brousse
1/C, située en centre urbain, ont davantage de difficultés à recouvrir les souscriptions des parents
d’élèves. Selon le directeur de l’école « les parents n’aiment pas faire des souscriptions sous prétexte
que l’État accorde déjà des subventions ». La recherche de sources de financement alternatives
peut expliquer les disparités entre les budgets des écoles. Dans ce contexte, les partenariats que
les écoles auront réussi à entreprendre s’avèrent essentiels.

• Les ressources matérielles


De plus, compte tenu des difficultés financières des écoles résultant en partie de l’insuffisance
des aides de l’État, les écoles ne sont pas dans la capacité d’investir dans les infrastructures ni
dans le matériel pédagogique.
Dans ce contexte, une aide supplétive d’autres partenaires s’avère précieuse. C’est en particulier
le cas de l’école la Brousse 2/B qui ne rencontre pas de réelles difficultés matérielles, grâce à
son partenariat avec l’ONG Plan-Bénin, laquelle apporte son soutien à la fois dans la fourniture de
matériel pédagogique mais aussi dans la construction d’infrastructures.
En revanche, d’après les témoignages des différents acteurs de l’école la Brousse 3/B, les
contributions de ses divers partenaires portent essentiellement sur le matériel pédagogique. Or,
en dépit de ces aides, les conditions de travail dans cette école demeurent insatisfaisantes car si
l’école dispose d’un site, elle ne compte aucune classe répondant aux normes réglementaires. Le
directeur de l’école la Brousse 1/C a précisé que « les subventions diminuent d’une année à une
autre, or nous n’avons pas de classe pour abriter les élèves ».
Le manque de ressources ne permet donc pas de créer des conditions idéales d’enseignement.
Ceci justifie les propos du directeur de l’école de la Cité 1/A et du BAPE selon lesquels : « si
l’État pouvait prendre en charge les salaires des communautaires et nous construire des salles
de classe répondant aux normes, nos difficultés diminueraient et nous pourrons penser à une
autonomie. Sinon, parler actuellement d’autonomie, c’est accroître notre misère ».

Relations avec les partenaires extérieurs


Relations de la CS avec les partenaires extérieurs
• La CAPE
La coordination de l’association des parents d’élèves est responsable de l’appui à la mise en place
des infrastructures et d’équipements, du recrutement et de la prise en charge des enseignants

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148
communautaires, ainsi que du règlement de certains conflits souvent domaniaux. Elle est, avec
les écoles, l’un des principaux contributeurs au budget des CS. La CS de la Cité par exemple a pu
bénéficier d’une nouvelle moto « grâce à la bonne collaboration des parents d’élèves ».

• Les ONG
La contribution des ONG est également essentielle dans ce contexte d’insuffisance des ressources
allouées par l’État. La CS de la Brousse bénéficie des programmes des ONG Plan-Bénin et IFESH,
lesquelles jouent un rôle clé dans la localité, appuyant l’action de la CS, de la mairie ou même
des écoles au travers de la construction d’écoles, de dons de matériel ainsi que par la formation
des enseignants et des directeurs d’école. La CS du Centre collabore aussi avec de multiples ONG
(IFESH, projet de Développement des départements du Zou-Collines, et de multiples organisations
suisses et marseillaises) intervenant dans la mise en place des infrastructures, la formation et
l’encadrement pédagogique.
Il convient cependant de noter que les ONG ciblent prioritairement leurs interventions sur les
zones rurales. C’est ce qui explique que si quelques écoles de la CS de la Cité ont pu bénéficier
de l’intervention de l’ONG IFESH, souvent de façon informelle, la CS en revanche n’a pu bénéficier
d’aucun soutien financier de la part des ONG, les négociations se faisant d’ailleurs souvent
directement entre les directeurs d’école et les responsables des ONG.

• La commune
Il n’y a pas de cadre de concertation formelle entre la CS et la commune, le résultat étant que la
nature de la collaboration dépend plus de la personnalité des acteurs que de la législation. Des
relations informelles sont ainsi établies entre le maire et le CCS du Centre. Le maire a pris en
charge le salaire d’une secrétaire qui travaille à la CS et a entrepris la réalisation de projets de
construction de salles de classe avec l’appui des partenaires de la région Picardie, en France.
Bien que les communes aient légalement été créées en 1999 par la loi portant organisation de
l’administration territoriale du Bénin, les premières élections communales n’ont eu lieu qu’en
décembre 2002. Ainsi, les conseils communaux de la Brousse, de la Cité et le Centre ont été
installés pour la première fois en février 2003 et étaient encore jeunes à la date des enquêtes.
L’insuffisance des ressources de l’État ne permet pas aux communes de s’acquitter correctement
de leurs tâches. Les membres de la CASC de Porto-Novo expliquent qu’ils se trouvent « toujours
au point de départ, car sans le transfert réel des compétences nous sommes très limités dans
notre champ d’action ».
Les communes reçoivent, outre les sollicitations sur les questions éducatives, une multitude d’autres
demandes telles que la construction de réseaux de transport, la dynamisation du développement
urbain, etc.
Il apparaît dans certains cas que la commune préfère se référer à la DDEPS plutôt qu’aux CS. Selon
la présidente de la CASC, « c’est la DDEPS qui détient les gros moyens de l’État dont la commune
a besoin pour intervenir dans les écoles en attendant que le transfert des compétences devienne
une réalité ». Les membres de la CASC considèrent donc que l’interlocuteur privilégié de la mairie
en matière de l’éducation primaire est la DDEPS. Pour les membres de la CASC de Porto-Novo, « la
commune est appelée à jouer à terme le rôle joué actuellement par les DDEPS ».
Cette relation est également caractérisée par un conflit de légitimité. La CS, structure déconcentrée
du ministère, a la légitimité professionnelle mais sans disposer d’une grande autonomie. La

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149
École et décentralisation : le cas du Bénin

commune s’appuie quant à elle sur sa légitimité politique, ce qui peut expliquer que les rapports
avec la CS restent, aux dires du CCS de la Brousse, « verticaux ». Ce pourquoi le CCS de la Brousse
se considère comme « le bras technique du maire ».

Relations des écoles avec les partenaires extérieurs


• Le BAPE
Les écoles attendent du BAPE des contributions de différents types, entre autres financiers, mais
également la prise en charge de la construction des infrastructures scolaires, rôle pourtant dévolu
aux communes.
Le BAPE, quant à lui, attend de l’école de bonnes performances scolaires des élèves. Les parents
exigent un contrôle sur l’utilisation des fonds en contrepartie de leur contribution au budget de
l’école.
Enfin, notons que l’ensemble des acteurs a fait de la construction d’infrastructures scolaires une
priorité. Les membres du BAPE de l’école la Brousse 3/B envisagent de doter progressivement l’école
d’infrastructures adéquates mais ce projet reste aléatoire, car les membres du BAPE éprouvent
des difficultés à se réunir périodiquement. Dans cette perspective, ils prévoient de développer un
partenariat avec la mairie ou d’autres collaborateurs pour la restauration des infrastructures.
Des conflits peuvent surgir dans certains cas entre les écoles et le BAPE, notamment au sujet de
la gestion du budget de l’école. Le CCS de la Brousse a ainsi indiqué à ce sujet qu’« il n’y a pas de
définition claire du rôle et des compétences du directeur d’école et de la CAPE à l’égard du budget
de l’école. Dans l’arrêté, on dit que le directeur d’école est ordonnateur du budget de l’école, mais
aussi que l’APE est ordonnateur du même budget […]. Les textes ne sont pas clairs et sèment la
confusion ». Le directeur de l’école de la Cité 1/A est largement en désaccord avec le BAPE en
matière de rémunération des enseignants communautaires : « le problème fondamental, c’est au
niveau du paiement des enseignants communautaires. Quand on veut les payer le 28 du mois
en cours, la présidente du BAPE ne se montre pas toujours disponible ». Concernant l’école la
Brousse 3/B, « les parents d’élèves ne jouent pas leur rôle ; les directeurs se plaignent […] le BAPE
s’accroche plus à la gestion financière de l’école » a souligné une médiatrice du projet EDUCOM.

• Les ONG
Les écoles la Brousse 2/B et 3 de la CS de la Brousse, localisées essentiellement en zone rurale,
ont ainsi pu bénéficier du soutien de l’ONG Plan Bénin. L’école la Brousse 1/C de cette même CS,
située en zone urbaine, n’a en revanche pas pu en bénéficier malgré la vétusté de ses infrastructures
(voir tableau 4.5).
Les ONG constituent également des partenaires essentiels au développement de l’école. Elles
ciblent leurs interventions essentiellement sur les écoles situées en zones rurales.
La collaboration de l’école la Brousse 2/B avec l’ONG Plan-Bénin est fructueuse notamment dans
le domaine de l’investissement et dans la construction d’infrastructures et de locaux de qualité.
L’école dispose en effet de six salles de classe, de deux bureaux et deux magasins construits en
matériaux définitifs selon les normes réglementaires.
L’école la Brousse 3/B, située en zone rurale, se trouve relativement loin des bureaux déconcentrés
de l’État, à environ 10 km de la CS mais à 2 km de la route nationale. C’est une des plus grandes
écoles de la région. Malgré le soutien de l’ONG Plan, les infrastructures de cette école sont encore

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150
École et décentralisation : le cas du Bénin

vétustes et ne répondent pas aux normes règlementaires. La précarité des locaux explique que
l’un des prochains enjeux du développement de l’école sera la construction de salles de classe
adéquates.
Le profil physique de l’école la Brousse 1/C contraste avec l’image de l’école en zone urbaine. En
effet, cette école dispose d’infrastructures précaires qui ne permettent pas d’offrir des conditions
de travail favorable à un bon apprentissage des élèves. En outre, cette petite école (213 élèves)
est située relativement loin de la CS. La vétusté de ces locaux n’a cependant pas semblé justifier
le soutien d’ONG, dont les actions sont ciblées sur les écoles situées en zone rurale.
Dans la CS de la Cité, seule l’école de la Cité 2 située en zone rurale et relativement loin de la CS
(8 km) et de la mairie (11 km), a pu bénéficier de l’appui ponctuel de divers partenaires depuis la fin
de son partenariat avec l’ONG IFESH il y a près de trois ans. À titre d’exemple, l’Agence de gestion
de la dimension sociale du développement a ainsi entrepris la construction d’un module de quatre
cabines de latrines ; l’ONG Développement communautaire et assainissement du milieu intervient
pour le projet « école verte ». Cet ancien partenariat a permis de doter l’école en infrastructures
répondant aux normes de qualité en vigueur.
L’école de la Cité 1/A n’a quant à elle plus de relation avec d’autres ONG depuis la fin du partenariat
entre la CS la Cité et l’ONG IFESH. L’école de la Cité 3/A située en zone urbaine ne bénéficie pas
non plus du soutien d’ONG.

• La commune
Les relations entre les écoles et la commune sont également limitées compte tenu du fait que le
processus de décentralisation est encore dans une phase de transition dans laquelle les différents
acteurs doivent s’approprier leurs rôles. L’intervention de la mairie à l’égard de l’école de la Cité
1/A, par exemple, s’est restreinte l’année dernière à la distribution d’un cahier par élève. Il ressort
des monographies que les écoles espèrent beaucoup de l’implication future des communes dans la
construction des locaux, qui permettraient d’alléger notamment la charge des parents d’élèves.

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151
3 Conclusion

Plusieurs éléments clés se dégagent de l’analyse de la mise en œuvre de la décentralisation au


Bénin.
Il apparaît tout d’abord que le transfert des compétences en matière d’éducation se caractérise
par la volonté d’accorder davantage de responsabilités et d’autonomie aux acteurs locaux, en
particulier aux écoles, comme en témoigne l’octroi direct de subventions par l’État. Bien qu’acteurs
clés du pilotage de l’éducation au niveau local, les CS ne disposent pas des ressources suffisantes
pour mener à bien leur mission.
Comme indiqué précédemment, ce sont les écoles qui financent en grande partie les circonscriptions
scolaires au Bénin, et non l’inverse. La gestion autonome des écoles s’illustre en particulier par
la déconcentration du budget et les responsabilités renforcées que confèrent les textes officiels
au directeur d’école, mais encore plus dans la réalité, par l’absence d’appui et l’insuffisance du
financement de la part des bureaux locaux.
L’appui des partenaires extérieurs est par ailleurs essentiel. L’insuffisance des ressources
financières octroyées par l’État aux CS et aux écoles les contraint à rechercher d’autres sources
de financement. Si cette pratique confère aux acteurs locaux une certaine autonomie et le pouvoir
de gérer leur propre budget, il n’en demeure pas moins que ces derniers restent tributaires de
leurs partenaires extérieurs. La contribution des BAPE et des ONG au fonctionnement des écoles
est essentielle ; leur participation au processus de décision au sein de l’école s’est accrue.
Il convient par ailleurs de souligner l’importance de la personnalité du CCS ou du directeur
d’école, qui leur permet de nouer des relations avec leurs divers partenaires dans une optique de
développement.

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152
Références

Cellule macro-économique de la présidence de la République, en collaboration avec les ministères.


2001. Rapport sur l’état de l’économie nationale.
MECCAG-PDPE. 2000. Tableau de bord social. Projet BEN/96/PRCIG .

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153
Tableaux

Tableau 1.1 Évolution des effectifs des écoles étudiées dans les CS la Brousse
et de la Cité, de 2000-2001 à 2003-2004
Année scolaire 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

Écoles
CS de la Brousse
La Brousse 1/C 142 202 201 213
Groupe scolaire la Brousse 2 422 496 592
École La Brousse 2/B 385
La Brousse 3/B 270 375 439 450
CS de la Cité
La Cité 1/A nc nc nc 248
La Cité 2 312 318 337 313
La Cité 3/A 227 251 233 212
Source : Entretiens avec les directeurs des écoles étudiées.

Tableau 2.1 Évolution de la carte scolaire dans le département de Mono-Couffo


entre 1999 et 2004
Nombre d’écoles
Écoles
Années
Existant Création Scission Total
1999-2000 538 12 30 580
2000-2001 580 24 10 614
2001-2002 614 32 23 669
2002-2003 669 32 16 717
2003-2004 717 22 13 752

Tableau 2.2 Évolution de la carte scolaire dans la CS de la Brousse entre 2000 et 2004

Écoles primaires Écoles maternelles


Année scolaire Public Privé Total Public Privé Total
2000-2001 50 8 58 1 0 1
2001-2002 56 9 65 1 0 1
2002-2003 62 9 71 1 0 1
2003-2004 (prévisions) 66 10 76 1 1 2

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154
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Tableau 2.3 Composition de la CS de la Brousse en 2003

Poste Nombre de personnes


CCS 1
Division des statistiques et de la prévision 1
Division du Secrétariat administratif et du personnel 2
Division de la comptabilité, du matériel et des finances 1
Conseillers pédagogiques 3
Assistant 1
Total 9

Tableau 2.4 Projection sur la composition de la CS de la Brousse


dans les mois suivant l’enquête

Poste Nombre de personnes


CCS 1
Division des statistiques et de la prévision 1
Division du Secrétariat administratif et du personnel 1
Division de la comptabilité, du matériel et des finances 0
Conseillers pédagogiques 3
Assistant 1
Total 7

Tableau 2.5 Extrait de la fiche de bilan annuel des activités de la CS de la Brousse


en 2002-2003

Visites de classes
Acteurs Activités
1er trimestre 2e trimestre 3e trimestre
Prévues 15 30 30
CCS Réalisées 07 54 15
% 47 180 50
Prévues 08 15 15
CP/zone 1 Réalisées 02 09 15
% 25 60 100
Prévues 08 15 15
CP/zone 2 Réalisées 02 12 24
% 25 80 160
Prévues 31 60 60
Total Réalisées 11 75 54
% 35,5 125 90

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155
École et décentralisation : le cas du Bénin

Tableau 2.6 Découpage administratif de la commune de Porto-Novo

Arrondissement Population
1er Arrondissement 34 553 habitants
2 Arrondissement
e
35 679 habitants
3e Arrondissement 31 004 habitants
4 Arrondissement
e
44 276 habitants
5e Arrondissement 33 656 habitants

Tableau 2.7 Évolution du nombre d’écoles publiques et privées dans la CS de la Cité


entre 1999 et 2004
Années Écoles publiques Écoles privées Total
1999-2000 64 32 96
2000-2001 66 35 101
2001-2002 66 38 104
2002-2003 66 45 111
2003-2004 66 47 113
Source : CS de la Cité

Tableau 2.8 Évolution des effectifs des élèves dans les écoles publiques et privées
de la CS de la Cité entre 1999 et 2004

Élèves
Années Public Privé
G F T G F T
1999-2000 10 227 8 356 18 583 1 858 237 2 095
2000-2001 8 466 10 008 18 474 2 474 519 2 993
2001-2002 10 491 9 113 19 604 3 137 2 783 5 920
2002-2003 10 027 8 876 18 903 2 838 2 580 5 418
2003-2004 9 740 8 959 18 699 3 491 3 006 6 497
G : Garçons ; F : Filles ; T : Total
Source : CS de la Cité et DDEPS

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Tableau 2.9 Évolution des effectifs du personnel enseignant dans les écoles publiques
et privées de la CS de la Cité entre 1999 et 2004

Enseignants
Secteur Public Secteur privé
APE Contr. Com.
Années M F T T T T M F T Total
1999-2000 145 269 414 3 22 439 123 52 175 614
2000-2001 143 247 390 10 21 421 157 52 209 630
2001-2002 142 234 376 8 47 431 162 62 224 655
2002-2003 162 224 386 8 43 437 131 43 174 611
2003-2004 162 224 386 6 55 447 131 43 174 621
Contr = Contractuel. Com= Communautaire
Source : CS de la Cité et DDEPS.

Tableau 2.10 Caractéristiques des zones pédagogiques de l’enseignement primaire


dans la CS de la Cité en 2002-2003

ZONE Écoles
Publiques Privées Total
Zone n° 1 17 05 22
Zone n° 2 14 16 30
Zone n° 3 17 13 30
Zone n° 4 18 11 29
Total 66 45 111
Source : CS de la Cité et DDEPS.

Tableau 2.11 Composition de la CS de la Cité

Poste Nombre de personnes


CCS 1
CCS-Adjoints 2
Division du Secrétariat Administratif et du Personnel 6
Division des Finances, de la Comptabilité et du Matériel 1
Division des Examens et Concours 3
Division de l’Organisation Scolaire et de la Prévision 4
Dactylographie 2
Conseillers Pédagogiques 5
Total 24

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Tableau 2.12 Structure de la CS de la Cité selon les projections du CCS

N° Postes
1 CCS
2 CCS-Adjoint
3 Division du Secrétariat Administratif
4 Division du Personnel
5 Division des Finances
6 Division du Matériel
7 Division des Examens et Concours
8 Division de l’Organisation Scolaire et de la Prévision
9 Pool des opérateurs de saisie
10 Conseillers Pédagogiques

Tableau 2.13 Budget de la CS de la Cité et exécution en 2003


Articles Crédits alloués Taux revenant Taux d’exécution
en FCFA aux CS suivant la au 31/12/03
clé de répartition
Carburant et lubrifiant 30 523 000 60 % 100 %
Fournitures consommées 35 355 000 60 % 97 %
Autres prestations de services 1 672 000 50 % 88 %
Matériels pédagogiques 393 064 000 60 % 97 %
Travaux divers d’entretien et de maintenance 223 207 000 60 % 100 %
Dépenses diverses de fonctionnement - 40 % -
Source : Service financier de la DDEPS.

Tableau 2.14 Évolution des effectifs des écoles primaires dans la CS du Centre
entre 1999 et 2004

Écoles publiques Écoles privées Total


Année F G T F G T F G T

1999-2000 42.6 % 57.4 % 10.204 46.2 % 53.8 % 552 43.2 % 55.8 % 10.756

2000-2001 47.6 % 52.4 % 11.753 46.3 % 53.7 % 650 47.6 % 52.4 % 12.403

2001-2002 46.3 % 53.7 % 13.502 49.7 % 50.3 % 796 46.5 % 53.5 % 14.298

2002-2003 45.7 % 54.3 % 15.850 48.2 % 51.8 % 1.095 45.9 % 54.1 % 16.945

2003-2004 43 % 57 % 18.447 45.3 % 54.7 % 1.213 43.1 % 56.9 % 19.660

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158
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Tableau 2.15 Évolution de la carte scolaire dans la CS du Centre entre 1999 et 2004

Année Écoles publiques


Écoles privées Total
Primaires Maternelles
1999-2000 42 04 04 50
2000-2001 44 04 04 52
2001-2002 50 04 04 58
2002-2003 51 05 04 60
2003-2004 54 05 04 63

Tableau 2.16 Évolution des effectifs du personnel enseignant dans la CS du Centre


entre 1999 et 2004

Secteur public
Secteur privé Total
APE Contractuels Communautaires
Années
scolaires H F T H F T H F T H F T H F T
1999-2000 102 15 117 34 01 35 20 00 20 11 01 12 167 17 184
2000-2001 104 17 121 46 06 52 26 00 26 16 01 17 192 24 216
2001-2002 111 18 129 51 06 57 41 07 48 16 03 19 219 34 253
2002-2003 110 20 130 51 06 57 44 08 52 18 04 22 223 38 261
2003-2004 111 20 131 50 06 56 84 12 96 24 01 25 269 39 308

Tableau 3.1 Évolution des effectifs du personnel enseignant à l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004
Année scolaire 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

Catégorie d’enseignant H F H F H F H F
Agents permanents de l’État 2 - 2 - 2 - 2 -
Contractuels 1 - 1 1 1 1 1 1
Communautaires - - - - 1 - 1 -
Total 3 - 3 1 4 1 4 1
Sources : Fiches statistiques et rapports de rentrée de l’école.

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Tableau 3.2 Évolution des effectifs d’élèves à l’école de la Brousse 1/C


entre 2000 et 2004

Année 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

Effectif Effectifs Redoublants Effectifs Redoublants Effectifs Redoublants Effectifs Redoublants


Garçons 81 07 126 3 126 27 128 Nc
Filles 61 04 76 2 84 15 85 Nc
Total 142 11 202 5 210 42 213 Nc

Source : Rapports de fin d’année et fiches statistiques.

Tableau 3.3 Évolution des subventions et des effectifs de l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004

2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004


Subvention 414 000 254 000 420 000 350 000
Effectif 142 202 210 213
Subvention/Effectif 2 915 1 257 2 000 1 643

Source : Entretiens avec le directeur d’école.

Tableau 3.4 Évolution de l’effectif du personnel enseignant à l’école de la Brousse 2/B


Année scolaire 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004

Catégorie d’enseignant H F H F H F H F
Agents permanents de l’État 3 - 3 - 3 - 4 -
Contractuels 1 - 1 - 1 - 0 -
Communautaires 1 - 2 - 3 - 2 -
Total 5 - 6 - 7 - 6 -

Tableau 3.5 Évolution de l’effectif des élèves de l’école de la Brousse 2/B


de 2000/2001 à 2003/2004
Année 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004
scolaire Eff. Red. Abd. Eff. Red. Abd. Eff. Red. Abd. Eff. Red. Abd.
Effectif
Garçons 272 40 25 319 53 16 367 41 82 237 - -
Filles 150 21 12 177 11 5 225 17 61 148 - -
Total 422 61 37 496 64 21 592 58 143 385 - -

Source : Rapports de fin d’année et fiches d’enquêtes statistiques des années 2000 à 2004.

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160
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Tableau 3.6 Évolution du taux de rétention des élèves de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2002/2003, en pourcentage
Année scolaire 2000/2001 2001/2002 2002/2003

Taux de rétention
Garçons 90,81 94,98 88,83
Filles 92,00 97,17 72,89
Total (%) 91,23 95,77 75,84

Source : Informations recueillies auprès du directeur.

Tableau 3.7 Évolution de l’effectif des élèves et des recettes de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2003/2004
Années scolaires 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004

Rubriques
Effectif 422 496 592 385
Ressources
Solde antérieur 6 450 13 450 6 685 -101 500
Subventions 654 000 758 000 900 000 670 000
Souscriptions - - 50 000 271 935
Autres ressources - - - 2 000
Total 660 450 771 450 956 685 842 435
Subvention/élève 1 549 1 528 1 520 1 740
Total des ressources/élève 1 565 1 555 1 616 2 188

Source : Information recueillies auprès du directeur et du BAPE de la Brousse 2/B.

Tableau 3.8 Évolution des dépenses de l’école de la Brousse 2/B


entre 2000/2001 et 2003/2004

Années scolaires 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004


Rubriques
Salaires 270 000 270 000 427 500 460 000
Infrastructures - 15 000 11 500 10 000
Fournitures et matériels 130 000 240 000 321 835 269 800
Autres dépenses 247 000 239 765 297 350 -
Total 647 000 764 765 1 058 185 -
Solde 13 450 6 685 -101 500 -

Source : Informations recueillies auprès du directeur et du BAPE de la Brousse 2/B.

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Tableau 3.9 Caractéristiques du personnel enseignant et effectif des élèves


de l’école de la Brousse 3/B
Classe de Statut Ancienneté Age Niveau de Élèves
l’enseignant formation
APE Contr. Com. Acad. Prof. G F T
CM2 x 22 ans 42 BEPC CAP 29 11 40
CM1 x 2 ans 21 BEPC - 56 24 80
CE2 x 3 ans 24 BEPC - 46 33 79
CE1 x 3 ans 22 BEPC - 51 22 73
CP* x 6 ans 44 BAC CAP 40 33 73
CI x 5 ans 27 BAC CAP 55 50 105
écrit
Total 277 173 450

* « CP » fait ici référence au niveau « cours préparatoire ».

Tableau 3.10 Évolution de l’effectif des élèves et de leur rendement


à l’école de la Brousse 3/B entre 1999 et 2004
Année scolaire 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004
Garçons 99 164 231 270 277
Filles 72 106 144 169 173
Total 171 270 375 439 450
Indice de parité 0,73 0,65 0,62 0,63 0,62
Total 93,6 % 83,7 % 90,7 % 64,9 %
Taux de promotion
Filles 95,8 % 100 % 91,7 % 58,6 %
Total 1,8 % 16,3 % 9,3 % 35,5 %
Taux de redoublement
Filles 1,4 % 17,9 % 2,1 % 40,8 %
Pourcentage de Total 84 %
réussite au CEP
Filles 75 %

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Tableau 3.11 Évolution du budget de l’école de la Brousse 3/B de 1999 à 2004

1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004


Solde antérieur 0 5 420 8 710 8 710 7 710
Recettes
Subventions 342 000 486 000 79 2000 662 000
Souscriptions 110 500 0 0 0 0
Autres recettes 64 300 19 000 0 0 0
Totaux 174 800 366 420 494 710 800 710 669 710
Dépenses
Salaires 60 000 105 000 135 000 270 000 200 000
Matériel et
109 380 115 775 136 520 171 000
fournitures
Autres dépenses 136 935 214 480 352 000
Solde 5 420 8 710 8 710 7 710
Totaux 174 800 366 420 494 710 800 710 Nd
Source : Tableau élaboré à partir des données collectées à l’EPP de la Brousse 3/B.

Tableau 3.12 Évolution des résultats au CEP à l’école de la Cité 1/A


entre 1999/2000 et 2002/2003
Année scolaire 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003
Effectif Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR
(%) (%) (%) (%)
Total 22 17 77,3 24 22 91,7 28 21 75 34 23 67,6
Prés : présenté ; Adm. : admis ; TR : taux de réussite.
Source : Rapports de rentrée et de fin d’année de l’école.

Tableau 3.13 Évolution des budgets de l’école de la Cité 1/A


entre 1999/2000 et 2003/2004
Rubriques 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004
Recettes
Solde antérieur 129 318 103 674 69 573 111 839 205 660
Subventions de l’État - 690 000 603 000 819 000 597 000
Souscriptions 780 850 - - 60 000 474 000
Autres ressources - - 2 176 2 516
Total 910 168 793 674 674 749 993 355 1 276 660
Dépenses
Salaires 174 500 180 000 210 000 390 000 690 000
Matériels et fournitures 316 469 262 295 169 760 193 025 165 000
Autres dépenses* 315 525 281 806 183 150 204 670 377 710
Solde 103 674 69 573 111 839 205 660 43 950
Total 910 168 793 674 674 749 993 355 1 276 660

Source : Informations recueillies au niveau de l’école.


* Cette catégorie de dépenses est consacrée à la réhabilitation des salles de classe de l’école en attendant qu’un
projet du ministère ou de la mairie ne vienne construire des salles qui répondent aux normes EQF.

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163
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Tableau 3.14 Évolution de l’effectif du personnel enseignant à l’école de la Cité 2


entre 1999/2000 et 2003/2004

Année scolaire 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004


Catégorie
d’enseignants M F M F M F M F M F
Agent permanents
de l’État 6 - 6 - 6 - 4 - 5 -
Contractuels - - - - - - - - - -
Communautaires - - - - - - 1 1 2 -
Total 6 0 6 0 6 0 5 1 7 0
Source : Fiches statistiques et rapports de rentrée de l’école de la Cité 2.

Tableau 3.15 Évolution de l’effectif des élèves scolarisés à l’école de la Cité 2


entre 1999/2000 et 2003/2004
Année scolaire 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004
Effectifs
Garçons 208 224 230 233 207
Filles 89 88 88 104 106
Total 297 312 318 337 313
Ratio filles/effectif total (%) 30 28 28 31 34
Source : Informations recueillies auprès du directeur.

Tableau 3.16 Évolution des résultats du CEP à l’école de la Cité 2


entre 1999/2000 et 2002/2003

Année scolaire 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003

Effectif Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR Prés. Adm. TR


Garçons 14 13 93 15 5 33 28 16 57 18 10 56
Filles 13 11 85 8 4 50 4 3 75 10 5 50
Total 27 24 89 23 9 39 32 19 59 28 15 54
Prés : présenté ; Adm : admis ; TR : taux de réussite au CEP
Source : Informations recueillies auprès du directeur.

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164
Tableau 3.17 Évolution du budget de l’école de la Cité 2 entre 1999/2000 et 2003/2004

1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004


Budget Budget Budget Budget Budget
Recettes
Prévu Réalisé Prévu Réalisé TR Prévu Réalisé TR Prévu Réalisé TR Prévu Réalisé
Solde antérieur 821 000 821 000 51 960 51 960 100 118 830 118 830 100 356 130 356 130 100 427 456 nd
Subventions 0 0 891 000 891 000 100 840 000 840 000 100 990 000 990 000 100 762000 nd
Souscriptions 111 755 111 755 - - - - - - 200 000 200 000 100 313000 nd
Autres ressources - - - - - - - - - - - - -
Total 932 755 932 755 942 960 942 960 100 958 830 958 830 100 1 546 130 1 546 130 100 1 502 456 nd
Dépenses
Salaires 120 000 120 000 150 000 108 000 72 108 000 108 000 100 600 000 600 000 100 500000 nd
Matériel et fournitures 131 000 131 000 166 000 238 775 143,84 162 823 196 720 120,82 215 000 217 245 101,04 290000 nd
Autres dépenses 629 795 629 795 626 960 477 355 76,13 688 007 297 980 43,31 733 000 301 429 41,12 714360 nd

165
Sous-total 880 795 880 795 942 960 824 130 87,39 958 830 602 700 62,86 1 548 000 1 118 674 72,26 1504360 nd
Solde 51 960 51 960 0 118 830 0 356 130 -1 870 427 456 -1 904 nd
Total 932 755 932 755 942 960 942 960 100 958 830 958 830 100 1 546 130 1 546 130 100 1 502 456 nd

nd : non disponible ; TR : taux de réalisation (ce taux n’a pas été mentionné pour l’année 1999/2000 car étant de 100 %)
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Source : Informations recueillies auprès du directeur de l’école de la Cité 2.
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Tableau 3.18 Profil du personnel enseignant et effectif par classe de l’école de la Cité 3/A
Classe de Statut Ancienneté Âge Niveau de Effectif
l’enseignant (nombre (nombre formation
d’années) d’années)
Fonctionnaires Acadé- Profes- G F T
mique sionnel
CM2 X 22 48 BEPC CAP 13 16 29
CM2 X 18 43 BEPC CAP
CM1 X 19 42 BEPC CAP 13 13 26
CE2 X 25 50 BEPC CAP 19 7 26
CE1 X 19 50 BEPC CAP 31 22 53
CP* X 10 46 BEPC CAP 14 19 33
CI X 6 39 Bac CAP 24 21 45
Source : Informations recueillies auprès des enseignants de l’école de la Cité 3/A.
* « CP » fait ici référence au niveau « cours préparatoire ».

Tableau 3.19 Évolution du pourcentage de redoublement à l’école de la Cité 3/A


entre 1999/2000 et 2003/2004

Années 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004


Effectif 235 227 251 233 212
Pourcentage de
redoublement (%) 24,26 25,11 28,69 36,48 -
Source : Informations recueillies auprès des enseignants de l’école de la Cité 3/A.

Tableau 3.20 Évolution du taux de réussite au CEP à l’école de la Cité 3/A


entre 1999/2000 et 2003/2004

Années 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003


Inscrits 31 32 33 28
Admis 22 12 21 18
Réussite (%) 71 37,50 64 64
Source : Informations recueillies auprès des enseignants de l’école de la Cité 3/A.

Tableau 3.21 Évolution du budget, des subventions de l’État et de l’effectif des élèves
de l’école de la Cité 3/A entre 2000/2001 et 2003/2004

Années 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004


Budget de l’école 1 029 093 1 017 003 1 660 310 1 308 004
Subventions 702 000 630 000 783 000 525 000
Effectif de l’école 227 251 233 212
Subvention/élève 3 092 2 510 3 360 2 476
Source : Informations recueillies auprès des enseignants de l’école de la Cité 3/A.

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166
Tableau 4.1 Caractéristiques des CS de la Brousse, de la Cité et du Centre en 2003-2004

Nombre
Zone rurale ou Nombre d’enseignants dans les écoles primaires (publiques,
d’écoles Effectif Ratio
urbaine privées, communautaires)
CS primaires de la CP Inspecteur/
Appui d’agences
Publiques/ CS enseignant
d’aide, ONG Fonct. Contr. et Com. Privé Total
privées
Plan
Zone Bénin 71 107 195 302
La Brousse Nc 9 3 101
rurale et (en 2002-2003) (en 2002-2003) (en 2002-2003) (en 2002-2003)
IFESH
Zone
La Cité non 113 386 61 174 621 24 5 124
urbaine
IFESH
Zone
Le Centre et 58 131 152 25 308 8 5 77
rurale
autres

167
Source : Entretiens avec le personnel des CS.
Fonct. : Fonctionnaire
Contr. : Contractuel
Com. : Communautaire
Nc : Non communiqué
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Tableau 4.2 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité en 2003-2004

Directeur Nombre d’enseignants en Nombre d’élèves en


Ratio Nombre Effectif
d’école 2003-2004 2003-2004 Ratio élèves/
Écoles élèves/ de salles moyen par
chargé de Fonct.
Fonct. Contr. Com. T F G T maître de classe classe
classe
CS de la
Brousse
La Brousse 1/C Oui 2 2 1 5 85 128 213 43 106.5 5 43
La Brousse 2/B Oui 4 0 2 6 148 237 385 64 96 6 64
La Brousse 3/B Oui 2 2 2 6 173 277 450 75 225 6 75
CS de la Cité
La Cité 1/A Oui 5 0 2 7 126 122 248 35 50 6 41
La Cité 2 Oui 5 0 2 7 106 207 313 45 63 6 52
La Cité 3/A Oui 7 0 0 7 98 114 212 30 30 6 35

168
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Tableau 4.3 Structure des ressources financières par élève des écoles étudiées
dans les CS de la Brousse et de la Cité en 2003-2004
Subventions de Cotisations des
Autres
Budget l’État parents d’élèves
total Part dans Part dans Part dans
par Montant
le budget Montant le budget Montant le budget
élève par
total par élève total par élève total
élève
(en %) (en %) (en %)
CS de la Brousse
La Brousse 1/C nc 1 643 nc 0 0 nc nc
La Brousse 2/B 2 529 1 740 69 706 28 83 3
La Brousse 3/B 1 482 1 471 99 0 0 11 1
CS de la Cité
La Cité 1/A 4 970 2 407 49 1 911 38 652 13
La Cité 2 4 806 2 434 51 1 000 21 1 372 28
La Cité 3/A 6 170 2 476 40 3 694 60 0 0

Tableau 4.4 Évolution du montant des subventions par élève dans les écoles étudiées
entre 2000-2001 et 2003-2004

2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004


CS de la Brousse
La Brousse 1/C 2 915 1 257 2 000 1 643
La Brousse 2/B 1 549 1 528 1 520 1 740
La Brousse 3/B 1 267 1 296 1 804 1 471
CS de la Cité
La Cité 1/A nc nc nc 2 407
La Cité 2 2 856 2 692 2 938 2 434
La Cité 3/A 3 092 2 510 3 360 2 476

Institut international de planification de l’éducation


169
École et décentralisation : le cas du Bénin

Tableau 4.5 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004
Écoles Localisation (Zone Appui de l’ONG Plan
urbaine ou rurale)
CS de la Brousse
La Brousse 1/C Zone urbaine Non
La Brousse 2/B Zone rurale Oui
La Brousse 3/B Zone rurale Oui
CS de la Cité
La Cité 1/A Zone urbaine Non
La Cité 2 Zone rurale ONG IFESH (mais rupture il y a 3 ans)
La Cité 3/A Zone urbaine non

Institut international de planification de l’éducation


170
Publications et documents de l’IIPE

Plus de 1 200 ouvrages sur la planification de l’éducation ont été publiés par l’Institut international de
planification de l’éducation. Un catalogue détaillé est disponible ; il présente les sujets suivants :

Planification de l’éducation
Généralités – contexte du développement
Administration et gestion de l’éducation
Décentralisation – participation – enseignement à distance – carte scolaire – enseignants
Économie de l’éducation
Coûts et financement – emploi – coopération internationale
Qualité de l’éducation
Évaluation – innovations – inspection
Différents niveaux d’éducation formelle
De l’enseignement primaire au supérieur
Stratégies alternatives pour l’éducation
Éducation permanente – éducation non formelle – groupes défavorisés – éducation des filles

Pour obtenir le catalogue, s’adresser à :


IIPE, Unité de la communication et des publications
info@iiep.unesco.org
Les titres et les résumés des nouvelles publications peuvent être consultés
sur le site web de l’IIPE, à l’adresse suivante :
www.unesco.org/
L’Institut international de planification de l’éducation

L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) est un centre international, créé par l’UNESCO en 1963,
pour la formation et la recherche dans le domaine de la planification de l’éducation. Le financement de l’Institut est
assuré par l’UNESCO et les contributions volontaires des États membres. Au cours des dernières années, l’Institut
a reçu des contributions volontaires des États membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande,
Norvège, Suède et Suisse.
L’Institut a pour but de contribuer au développement de l’éducation à travers le monde par l’accroissement aussi
bien des connaissances que du nombre d’experts compétents en matière de planification de l’éducation. Pour
atteindre ce but, l’Institut apporte sa collaboration aux organisations dans les États membres qui s’intéressent à cet
aspect de la formation et de la recherche. Le Conseil d’administration de l’IIPE, qui donne son accord au programme
et au budget de l’Institut, se compose d’un maximum de huit membres élus et de quatre membres désignés par
l’Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et instituts spécialisés.

Président :
Raymond E. Wanner (États-Unis)
Conseiller principal sur les questions intéressant l’UNESCO, Fondation des Nations Unies, Washington, DC,
États-Unis.

Membres désignés :
Manuel M. Dayrit
Directeur, Département des Ressources humaines pour la santé, Bases factuelles et information
à l’appui des politiques, Organisation mondiale de la santé, Genève, Suisse.
Ruth Kagia
Directrice de l’éducation, Réseau du développement humain, Banque mondiale, Washington, DC, États-Unis.
Diéry Seck
Directeur, Institut africain de développement économique et de planification, Dakar, Sénégal.
Jomo Kwame Sundaram
Sous-Secrétaire général aux affaires économiques et sociales, Nations Unies, New York, États-Unis.

Membres élus :
Aziza Bennani (Maroc)
Ambassadeur, Déléguée permanente du Maroc auprès de l’UNESCO.
Birger Fredriksen (Norvège)
Consultant en développement de l’éducation, Banque mondiale (Ancien conseiller principal en éducation
pour la région Afrique, Banque mondiale).
Ricardo Henriques (Brésil)
Conseiller spécial du Président, Banque nationale de développement économique et social, Brésil.
Takyiwaa Manuh (Ghana)
Directrice, Institut d’études africaines, Université du Ghana, Legon.
Philippe Méhaut (France)
LEST-CNRS, Aix-en-Provence, France.
Tuomas Takala (Finlande)
Professeur, Université de Tampere, Finlande.
Xinsheng Zhang (Chine)
Vice-Ministre de l’éducation.

Pour obtenir des renseignements sur l’Institut, s’adresser au :


Secrétariat du Directeur, Institut international de planification de l’éducation,
7-9, rue Eugène Delacroix, 75116 Paris, France.
Les auteurs

Cette étude a été préparée par David Odushina et Moussiliou Moustapha, avec la collaboration de
Renaud Agbanze, Aliou Akadiri, Salifou Brisso, Maurice Kpossou, Lazare Sodji et Claire Ta.
David E. Odushina est un fonctionnaire du ministère de l’Éducation nationale au Bénin, qui a
occupé plusieurs postes de responsabilité, y compris conseiller technique du Ministre et directeur
des ressources humaines.
Chercheur à l’INFRE, Moussiliou Moustapha a occupé le poste de directeur départemental des
enseignements primaire et secondaire du Département Zou et Collines au Bénin jusqu’en 2006.

L’ouvrage

De nombreux pays aux caractéristiques très différentes ont réformé la gestion des écoles en
s’appuyant sur des processus de décentralisation. Ces politiques complexes ont été mises en
œuvre en impliquant les entités locales (écoles et bureaux déconcentrés), les confrontant à des
défis nouveaux et à des conséquences majeures sur leur fonctionnement quotidien.
Pour approfondir les connaissances sur la mise en œuvre des politiques de décentralisation et
de leur impact sur ces acteurs locaux, l’IIPE a coordonné un ensemble d’enquêtes de terrain en
Afrique francophone de l’Ouest (Bénin, Guinée, Mali et Sénégal).
Cette publication se concentre sur l’expérience du Bénin. Après une introduction consacrée
notamment aux caractéristiques de la politique de décentralisation dans ce pays, elle présente
les études de cas menées dans trois circonscriptions scolaires et six écoles, puis en synthétise les
principales leçons.
Au Bénin, ces études ont été réalisées en collaboration avec le ministère des Enseignements
primaire et secondaire (MEPS), l’Institut national pour la formation et la recherche en éducation
(INFRE), ainsi que l’ONG Plan.
L’IIPE a publié également une synthèse des expériences de ces quatre pays en analysant les défis
que rencontre la mise en place de la décentralisation et son impact sur le fonctionnement des
bureaux locaux et des écoles. Cette synthèse intitulée École et décentralisation est téléchargeable
sur le site web de l’IIPE : http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001470/147099f.pdf