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L’ONU et la gestion des conflits yougoslaves


(1991-1995) : faillite d’une institution,
faillite des États ?
parThierry Tardy

Centre de politique de sécurité, Genève.

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Relations internationales
2006/4 (n° 128)

 Pages : 128
 ISBN : 9782130556589
 DOI : 10.3917/ri.128.0037
 Éditeur : Presses Universitaires de France

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Les opérations dites de maintien de la paix déployées par l’ONU dans les années 1990 en ex-
Yougoslavie, en Somalie et au Rwanda sont souvent considérées comme des échecs de
l’Organisation mondiale, qui aurait failli dans son rôle de maîtresse d’œuvre du maintien de la
paix de nouvelle génération. La fin de la guerre froide avait permis la revitalisation de l’ONU,
mais celle-ci se révélait pourtant inapte à gérer les « nouvelles » formes de conflit. Le cas de
l’ex-Yougoslavie est particulièrement intéressant car révélateur du décalage entre proximité
politique et géographique du conflit pour les États européens et ambiguïtés de la réponse
onusienne. Dans l’analyse de cette réponse, une des questions centrales est celle de la
distinction entre l’ONU, agent semi-autonome, et les États qui la composent et qui, en
dernière instance, font l’ONU. En d’autres termes, la politique onusienne de gestion des
conflits yougoslaves peut-elle être distinguée de celle des États ? Peut-on parler d’échec de
l’ONU, ou l’échec renvoie-t-il immédiatement aux États ?

Cet article analyse le rôle de l’ONU dans la gestion des conflits en ex-Yougoslavie entre 1991
et 1995. Il présente, dans un premier temps, l’action de l’ONU aux trois niveaux de la
diplomatie, des activités humanitaires et des opérations de maintien de la paix. Il étudie, dans
un deuxième temps, l’échec général de cette politique, et distingue trois niveaux de
responsabilité : le niveau des États, celui de l’Organisation, et celui de la doctrine du maintien
de la paix. L’article examine, dans une troisième partie, les conséquences et leçons de l’échec.
Une des premières conséquences est la crise et le discrédit de l’ONU qui, sans être dus
exclusivement à l’épisode yougoslave, y trouvent nombre de leurs causes ; il s’ensuit une
forme de renationalisation des politiques de maintien de la paix, notamment de la part des
États occidentaux, qui ne souhaitent plus placer leurs troupes sous bannière onusienne ; au
titre des leçons positives, l’échec de l’ONU en ex-Yougoslavie conduit au processus de
réforme des opérations de maintien de la paix, lancé par le rapport Brahimi en 2000.

L’ONU : ACTEUR INCONTOURNABLE


DE LA GESTION DES CONFLITS
YOUGOSLAVES
Une ONU revitalisée face aux conflits yougoslaves
3

L’éclatement de la Yougoslavie et les conflits qui s’ensuivent prennent place dans une période
de mutations profondes du système international. La Yougoslavie commence son processus
de dislocation au cours des années 1990-1991 [1][1] Voir Paul Garde, Vie et mort de la
Yougoslavie, Paris,... (dont les proclamations d’indépendance slovène et croate, le
25 juin 1991, marquent un tournant), à l’heure où le démantèlement presque simultané de
l’Union soviétique met un terme à la période de guerre froide.

Dans le même temps, la fin de la guerre froide permet la revitalisation de l’Organisation des
Nations Unies et de son Conseil de sécurité, tous deux paralysés dans leur rôle de garants de
la paix et de la sécurité internationales pendant la guerre froide du fait de l’opposition entre
les deux Grands. Dans l’euphorie du « nouvel ordre mondial » tel que défini dans le contexte
de la crise irakienne (1990-1991), l’ONU apparaît comme un forum central de coopération et
d’action des États, ainsi que comme un agent/acteur jouant un rôle premier dans l’énonciation
de normes, dans la résolution de conflits, et dans le domaine opérationnel du maintien de la
paix. Ce renouveau onusien est aussi celui du multilatéralisme, c’est-à-dire d’une action
collective des États qui s’inscrit dans un cadre institutionnalisé et producteur de légitimité.

Initialement, pourtant, les Européens sont soucieux d’assurer par eux-mêmes la gestion
diplomatique des conflits yougoslaves (en Slovénie et en Croatie), au moment où se négocie
le traité de Maastricht instituant une Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le
29 juin 1991, quatre jours après les déclarations d’indépendance de la Slovénie et de la
Croatie, le ministre des Affaires étrangères du Luxembourg et président du Conseil de
l’Union européenne, Jacques Poos, déclare que « c’est l’heure de l’Europe » [2][2] Cf. The
Financial Times, 1er juillet 1991. Voir aussi.... Sur le plan diplomatique, la Conférence pour
la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et la Communauté européenne sont ainsi
impliquées [3][3] Voir Victor-Yves Ghebali, « La cogestion du conflit..., tandis que
l’éventualité d’une opération militaire en Croatie est discutée au sein de l’Union de l’Europe
occidentale (UEO). Ces différentes initiatives ont cependant une portée limitée ; aucune des
institutions européennes n’offre le cadre approprié, et les Européens eux-mêmes divergent sur
les réponses à apporter, qu’il s’agisse des dissensions franco-britanniques sur le rôle à donner
à l’UEO ou de celles opposant l’Allemagne aux autres pays européens sur la reconnaissance
de la Slovénie et de la Croatie [4][4] Cf. Hans Stark, « Dissonances franco-allemandes sur....
Et c’est donc sur fond d’échec de la diplomatie européenne que le dossier yougoslave est
transféré, en septembre 1991, au Conseil de sécurité des Nations Unies. Celui-ci adopte sa
première résolution sur la Yougoslavie le 25 septembre 1991, dans le contexte de la guerre
opposant Serbes et Croates en Croatie. La résolution 713 du Conseil de sécurité décrète un
embargo sur les livraisons d’armement à l’ensemble de la Yougoslavie. Cette résolution
marque l’entrée en scène de l’ONU, laquelle jouera alors un rôle de premier plan dans la
gestion politico-militaire des conflits yougoslaves, en particulier en Croatie et en Bosnie-
Herzégovine, et ce jusqu’à la signature de l’accord de paix de Dayton en novembre 1995.

L’implication de l’ONU est favorisée par les États qui, d’une part, souhaitent privilégier une
gestion institutionnelle des conflits, d’autre part, voient dans l’ONU l’organisation adaptée
aux besoins. Cette approche est en particulier celle de la France et du Royaume-Uni, qui
jouent un rôle primordial dans l’élaboration de la politique de gestion des conflits yougoslaves
par les acteurs étatiques [5][5] Sur la politique française, voir Thierry Tardy, La.... La France
commence par favoriser l’action de la Communauté européenne et de l’UEO, mais se rallie à
l’ONU suite aux échecs des deux premières. Quant au Royaume-Uni, il préfère le cadre de
l’ONU à celui des institutions européennes, jugées inadéquates et dont le développement ne
correspond pas à ses priorités.

L’action diplomatique, humanitaire et militaire de l’ONU


7

Le rôle de l’ONU dans la gestion des conflits yougoslaves entre 1991 et 1995 se résume aux
trois volets de l’action diplomatique, de la présence d’agences humanitaires (Haut-
Commissariat pour les réfugiés, HCR, Programme alimentaire mondial, etc.) et du
déploiement de différentes opérations militaires (Croatie, Bosnie-Herzégovine et Macédoine).
L’ONU joue par ailleurs un rôle important au niveau judiciaire par la création en 1993 du
Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIeY) en tant qu’organe subsidiaire du
Conseil de sécurité.

Sur le plan diplomatique, l’Américain Cyrus Vance est nommé dès l’automne 1991
représentant spécial du secrétaire général de l’ONU pour l’ex-Yougoslavie, et c’est sous son
auspice qu’un accord de cessez-le-feu en Croatie est signé (accord de Genève du
23 novembre 1991). Cyrus Vance présente alors le « plan Vance » relatif au déploiement en
Croatie d’une force de maintien de la paix. Par ailleurs, à partir d’août 1992, l’ONU co-
préside, avec la Communauté européenne, la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie
(CIeY), qui relevait jusqu’alors de la seule Communauté européenne. C’est dans son cadre
que sont élaborés différents plans de paix, principalement pour la Bosnie-Herzégovine (plan
Vance-Owen (janvier 1993) [6][6] Le plan Vance-Owen se composait de trois parties :... ;
plan Owen-Stoltenberg (décembre 1993)) [7][7] Voir le rapport des coprésidents du Comité
directeur....

Sur le plan humanitaire, les agences humanitaires de l’ONU déploient d’importants moyens
en ex-Yougoslavie, en Bosnie-Herzégovine en particulier. Le Haut-Commissariat pour les
réfugiés (HCR) est responsable de la coordination de l’aide humanitaire dans la région, et
opère sous la protection de la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine [8][8] Voir Sadako
Ogata, « UNHCR in the Balkans. Humanitarian.... Le volet le plus visible de cette action est
le pont aérien destiné à approvisionner Sarajevo en aide humanitaire.

10

S’agissant des opérations militaires, l’ONU met d’abord en place la Force de protection des
Nations Unies (FORPRONU) en Croatie à partir de février 1992 [9][9] La FORPRONU en
Croatie est créée par la résolution..., ensuite en Bosnie-Herzégovine à partir de
juin 1992 [10][10] La FORPRONU en Bosnie-Herzégovine est créée par extension.... Dans
un troisième temps, l’ONU déploie, sur un mode préventif, une opération en
Macédoine [11][11] L’opération en Macédoine est, au départ, désignée....

11

En Croatie, la FORPRONU relève d’un mandat d’interposition et de supervision de l’accord


de cessez-le-feu (signé à Genève en novembre 1991) entre forces croates et serbes dans les
territoires contestés de la Krajina, de la Slavonie orientale et de la Slavonie occidentale. La
force se déploie entre avril 1992 et 1995. En Bosnie-Herzégovine, l’opération relève d’un
mandat plus complexe : son mandat principal est la protection de l’acheminement de l’aide
humanitaire dans un environnement où, contrairement à la Croatie, aucun accord de cessez-le-
feu n’est durable. À partir du printemps 1993, le mandat de la FORPRONU en Bosnie-
Herzégovine est élargi pour inclure la protection de six villes, appelées zones de
sécurité [12][12] Résolutions 819, 824 et 836 des 16 avril, 6 mai et.... L’opération se déploie
d’abord à Sarajevo à l’été 1992, puis dans l’ensemble de la Bosnie-Herzégovine, et n’achève
son mandat qu’avec la signature de l’accord de paix de Dayton en novembre 1995.

12

Par ces différentes actions, l’ONU est l’organisation internationale la plus impliquée dans la
gestion des conflits yougoslaves, aux trois niveaux de l’énonciation de normes et de la
légalisation des activités de la communauté internationale, de la médiation diplomatique et
politique, et du déploiement sur le terrain de moyens humanitaires et militaires. Au début de
la décennie 1990, cet engagement dans la gestion des conflits yougoslaves traduit l’évolution
de l’ONU autant que celle de l’activité de gestion de crise.

LES RAISONS D’UN ÉCHEC


Un bilan en forme d’échec général
13

La gestion par l’ONU des conflits yougoslaves entre 1991 et 1995 offre un bilan contrasté au
regard des trois types d’activités décrits précédemment, mais elle est globalement un
échec [13][13] Sur l’échec de l’ONU en ex-Yougoslavie, voir, entre....

14

Sur le plan humanitaire, le pont aérien sur Sarajevo et l’acheminement de l’aide humanitaire
en Bosnie-Herzégovine ont largement atténué les souffrances des populations civiles, en dépit
des effets pervers liés à ce type d’opérations et des ambiguïtés de l’humanitaire d’État. Entre
juillet 1992 et la fin de l’année 1995, le HCR a coordonné l’acheminement de 160 000 t de
vivres, médicaments et autres produits de première nécessité à Sarajevo, dans le plus long
pont aérien humanitaire jamais mis en place par l’ONU [14][14] Le pont aérien dura du
3 juillet 1992 au 9 janvier 1996,.... Le bilan de l’action onusienne dans le champ humanitaire
reste cependant difficile en raison de l’ampleur des massacres perpétrés simultanément, en
particulier là où les Casques bleus étaient présents, comme à Srebrenica.

15

Le constat d’échec est plus évident aux deux niveaux de la diplomatie et de l’action militaro-
humanitaire. Au niveau diplomatique, le plan Vance pour la Croatie fait l’objet d’un accord
qui permet l’arrêt des combats et le déploiement de la première FORPRONU, mais l’ONU ne
parvient pas, une fois le cessez-le-feu acquis, à créer les conditions d’un règlement au niveau
politique.

16

En Bosnie-Herzégovine, aucun des plans de paix proposés par la Conférence internationale


sur l’ex-Yougoslavie n’a abouti, même s’ils ont largement inspiré le plan qui est finalement
signé à Dayton sous les auspices américains. Ni le secrétaire général Boutros Boutros-Ghali,
ni son représentant spécial pour l’ex-Yougoslavie, Yasushi Akashi, ne parviennent à peser de
façon significative sur les parties en présence, ni ne parviennent à convaincre les États
membres de la nécessité d’un engagement allant au-delà de l’humanitaire. L’ONU n’apparaît
pas sur le plan diplomatique comme une force pesant sur le cours des conflits et les
déblocages viendront finalement des États davantage que de l’ONU. Enfin, les représentants
de l’ONU se retrouvent dans la situation difficile de devoir négocier avec des leaders
considérés comme responsables d’exactions et susceptibles d’être mis en cause par le
Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie [15][15] Voir le rapport présenté par le
secrétaire général....

17

Au niveau militaro-humanitaire, l’échec se matérialise en Croatie par une FORPRONU qui


servit davantage à geler sur le terrain des gain territoriaux obtenus par la force qu’à créer les
conditions d’un règlement politique, ainsi que par l’incapacité de la FORPRONU à prévenir
la reprise des combats en mai puis en août 1995 [16][16] En mai 1995, les forces croates
reprennent aux Serbes.... En Bosnie-Herzégovine, la FORPRONU faillit, par son incapacité à
mettre en œuvre son mandat de protection de l’acheminement de l’aide humanitaire, à assurer
sa propre protection, et à empêcher la chute des zones de sécurité de Srebrenica le
11 juillet 1995 [17][17] Sur la chute de Srebrenica, voir le rapport présenté..., puis de Zepa le
25 juillet.

18

Par ailleurs, aux deux niveaux de la diplomatie et du politico-militaire, le dénouement des


conflits ne vient pas des mécanismes ou organes mis en place par l’ONU, mais des États
(États-Unis en particulier), qui opèrent à partir de 1994 une renationalisation de leur politique.

19

Dans ce contexte, le succès de la première opération préventive en Macédoine est à souligner.


Elle est la démonstration que l’ONU peut faire la différence, et devient une référence en
matière d’action préventive efficace. Elle ne suffit cependant pas à rééquilibrer un bilan
largement négatif.

20

Trois types de causes sont proposés pour expliquer l’échec de la gestion onusienne des
conflits yougoslaves. Ces raisons sont d’ordre politique, institutionnel et doctrinal ; elles sont
liées aux politiques étatiques, à la structure de l’ONU et au concept de « maintien de la paix ».

Politiques étatiques : le Conseil de sécurité entre


hésitations et improvisation
21

Si l’ONU fut l’organisation internationale la plus impliquée dans la gestion des conflits
yougoslaves entre 1991 et 1995, et qu’elle peut être, dans ce rôle, considérée comme un
acteur semi-autonome, elle reste une organisation intergouvernementale dont les actions sont
principalement déterminées par les politiques des États membres. Toute analyse du rôle de
l’ONU ne peut en conséquence être dissociée de l’analyse des politiques étatiques, et en
particulier de celles des États qui ont le plus façonné, au sein du Conseil de sécurité, les
mandats de l’ONU en ex-Yougoslavie [18][18] Voir Alex Macleod et Stéphane Roussel
(dir.), Intérêt.... Or, d’une façon générale, ces politiques étatiques ont été caractérisées par les
hésitations, l’absence de vision stratégique, le refus d’une implication au-delà du consensuel
et de l’humanitaire, et le report des responsabilités sur l’ONU dans sa fonction de bouc
émissaire.

22

Ces différents traits se retrouvent en particulier dans la gestion du conflit en Bosnie-


Herzégovine, au niveau diplomatique et dans la présentation des différents plans de paix, dans
les relations avec les parties au conflit, dans la définition générale du mandat de la
FORPRONU, dans l’interprétation et la mise en œuvre de ce mandat, dans la création des
zones de sécurité et la gestion de la chute de Srebrenica.

23

En tant qu’organe de décision de l’ONU, le Conseil de sécurité est au centre du


dispositif [19][19] Sur le rôle du Conseil de sécurité, voir Mats Berdal,.... C’est à lui, et à ses
cinq membres permanents en particulier, qu’est revenue la définition de l’approche
diplomatique et de celle du mandat des opérations. En substance, le Conseil de sécurité – et en
son sein, les États européens – a souhaité apporter des réponses aux conflits yougoslaves à un
moment où l’environnement international et la proximité géographique les y poussaient, mais
sans jamais définir de stratégie, ni se donner les moyens pour peser sur le cours du conflit. Le
maintien de la paix sous forme de protection de l’aide humanitaire a ainsi été conçu comme
une mesure palliative [20][20] Voir sur ce point Marie-Claude Smouts, « Otage, complice,...
de réaction à l’événement ; il est décidé en dépit des réserves du secrétariat [21][21] Voir le
rapport du secrétaire général au Conseil de..., sans s’inscrire dans une logique politique de
gestion de la crise.

24

De même, l’analyse des politiques étatiques révèle le décalage entre les engagements pris au
Conseil de sécurité au nom de la « communauté internationale » et le suivi desdits
engagements sur le terrain. Le faible déploiement de moyens, suite à la création des zones de
sécurité par le Conseil de sécurité au printemps 1993 et malgré les recommandations du
secrétariat pour un déploiement substantiel, fournit une illustration de ce décalage.

25

La fonction du recours à la force dans la mise en œuvre du mandat des opérations est au cœur
de l’ambiguïté des politiques étatiques et du rôle du Conseil de sécurité. D’un côté, le Conseil
a adopté un certain nombre de résolutions autorisant le recours à la force par les Casques
bleus ou par l’OTAN [22][22] Sur l’utilisation du chapitre VII de la Charte des... ; de l’autre,
il a refusé de façon systématique le passage d’une logique consensuelle à une logique
coercitive, et ne s’est résolu à rompre avec l’approche consensuelle qu’au mois d’août 1995,
sous l’impulsion des Américains. Dans le rapport de l’ONU sur la chute de Srebrenica, Kofi
Annan admet que les principaux responsables onusiens de la FORPRONU étaient « tous
profondément hostiles au recours à la force aérienne contre les Serbes », notamment parce que
« nous croyions que, si l’on optait pour cette solution, on penserait que nous étions entrés en
guerre avec les Serbes, ce qui n’avait pas été autorisé par le Conseil de sécurité et pouvait être
catastrophique pour une opération de maintien de la paix » [23][23] La chute de Srebrenica,
rapport présenté par le secrétaire.... Français et Britanniques étaient particulièrement réticents
par crainte de représailles contre leurs propres forces. Dans le même temps, les pays comme
les États-Unis et certains pays non alignés qui, au Conseil de sécurité, mettaient en cause la
politique de l’ONU et éventuellement préconisaient une approche plus coercitive n’étaient pas
disposés à déployer des hommes sur le terrain [24][24] Voir Mats Berdal, op. cit., p. 454-
455..

26

Enfin, si l’ONU est initialement considérée comme l’instrument approprié pour répondre aux
conflits yougoslaves, elle joue aussi le rôle de « diluant des responsabilités » [25][25] Voir
sur ce point Barry Blechman, « The intervention... des États, lesquels reportent sur l’ONU,
prise comme entité indépendante, la responsabilité de leurs choix propres. Ainsi l’ONU
n’apparaît-elle pas comme le prolongement de l’action des États, mais souvent comme le lieu
d’expression de leur indécision. Elle n’est pas acteur de la gestion des conflits yougoslaves,
mais reflet des ambiguïtés des politiques étatiques.

Inertie de la structure, « culture onusienne » et limites de


l’institutionnalisme
27

Outre les faiblesses provenant des États, l’échec général de la gestion par l’ONU des conflits
yougoslaves trouve ses sources dans la structure même de l’Organisation des Nations Unies et
des principes qui président à son existence.

28

Sur le plan institutionnel, le secrétariat de l’ONU et son département des Opérations de


maintien de la paix (DOMP) n’étaient, en 1992-1995, pas structurés pour gérer les opérations
complexes de l’ex-Yougoslavie [26][26] Le Département des opérations de maintien de la
paix.... Faisaient défaut les ressources humaines, le savoir-faire, les structures de suivi, à un
moment où l’ONU faisait face à une évolution quantitative et qualitative sans précédent de ses
opérations dites de maintien de la paix [27][27] Le Supplément à l’Agenda pour la paix
analyse un certain....

29

Au niveau politique, l’inadaptation se traduit par la difficile identification des objectifs à


atteindre pour l’ONU dans son ensemble, par une vision fragmentée de la situation par les
différents services du secrétariat et agences onusiennes, et par un relais incertain entre le
terrain et le siège. Au niveau opérationnel, il s’ensuivit : une structure de commandement mal
identifiée, et donc la superposition de structures relevant de l’ONU et de canaux nationaux ;
une relation entre l’ONU et l’OTAN, cette dernière assurant un soutien aérien aux forces de
l’ONU, ambiguë et porteuse des dérives constatées lors de la chute de Srebrenica ; et des
règles d’engagement (pour les militaires déployés sur le terrain) reflétant l’ambiguïté des
mandats.
30

Sur les plans culturel et sociologique, enfin, le personnel du secrétariat était imprégné d’une
culture civile et diplomatique qui faisait du consentement des parties et du non-recours à la
force un élément central de la politique onusienne. Avec la FORPRONU en Bosnie-
Herzégovine et ses quelque 30 000 hommes, l’ONU gérait une opération militaire
d’envergure, sans pourtant la culture et les concepts qui, en principe, doivent l’accompagner.
La personnalité de Yasushi Akashi traduit cette culture du compromis qui, sans être mauvaise
dans son principe, s’est révélée contre-productive dans le cas de la Bosnie-Herzégovine.
L’ONU est ici perçue comme agent et plus seulement comme structure [28][28] L’ancien
ambassadeur britannique aux Nations Unies,.... Son secrétariat a développé sa propre culture
indépendamment des États membres [29][29] Voir sur ce point Michael Barnett et Martha
Finnemore,.... Il s’ensuit que l’échec de la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine marque aussi
les limites de l’institutionnalisme et de la capacité des organisations internationales à répondre
aux besoins des États qui les ont créées. L’ONU a souffert en ex-Yougoslavie de certaines
pathologies [30][30] Ibid., p. 715-727. qui ont finalement conduit les États membres à se
réapproprier le cadre de décision et d’action et éventuellement le transférer vers des structures
multilatérales, jugées mieux adaptées aux types de coopération développés dans la gestion de
crises (voir infra).

Le « maintien de la paix » non conceptualisé


31

Troisièmement, la gestion par l’ONU des conflits yougoslaves a pâti de la faible


conceptualisation des opérations conduites sur le terrain, toutes rassemblées sous l’expression
générique d’ « opérations de maintien de la paix ».

32

Le concept d’opération de maintien de la paix a fondamentalement évolué avec la fin de la


guerre froide. D’une compréhension simple durant celle-ci, il est devenu complexe, parce que
recouvrant une multitude d’activités impliquant de nombreux acteurs. Au début de la
décennie 1990, l’ONU fut l’actrice principale – et parfois aussi la victime – de ces évolutions,
mais celles-ci ne sont pas accompagnées de la conceptualisation nécessaire, sur les plans
politique, juridique et militaire. Ni le concept d’opération de maintien de la paix ni ses
évolutions ne sont suffisamment théorisés [31][31] L’Agenda pour la paix de 1992 offre
quelques définitions.... Les concepts ou activités clés tels que l’opération militaro-
humanitaire, le recours à la force au sein d’opérations de maintien de la paix ou la protection
des populations par l’ONU sont mis en œuvre sans s’appuyer sur un corpus définitionnel et
conceptuel suffisant. De même, la remise en cause des principes fondamentaux de
consentement des parties, de non-recours à la force et d’impartialité prend place sans
évaluation des possibles conséquences [32][32] Le Supplément à l’Agenda pour la paix
établit un lien.... Il en est ainsi de la juxtaposition de dispositions relevant du chapitre VI de la
Charte des Nations Unies et de mesures coercitives, les Casques bleus devant alternativement
invoquer l’une ou l’autre dimension de leur mandat. La conceptualisation ne se fait ni à
l’ONU ni au sein des États participant aux opérations. Cette absence crée un environnement
où l’improvisation et l’interprétation des mandats priment sur la mise en œuvre d’une
stratégie et expliquent en partie les difficultés rencontrées [33][33] Voir sur ce point Trevor
Findlay, « Bosnia : From....
33

De même, en Bosnie-Herzégovine, l’absence de stratégie de gestion du conflit conduit en


pratique à faire d’une opération principalement mandatée pour protéger l’acheminement de
l’aide humanitaire l’axe principal de la politique onusienne. En d’autres termes, alors que la
FORPRONU en Bosnie-Herzégovine était censée atténuer les effets du conflit pour les
populations civiles, et n’être qu’un volet de l’action de la « communauté internationale », elle
est dans les faits devenue l’un des éléments centraux de la gestion de la crise. C’est en ce sens
que l’humanitaire s’est substitué au politique. Par extension, alors que la FORPRONU devait
être l’un des outils de gestion du conflit en Bosnie-Herzégovine, elle eut progressivement un
effet contre-productif, dans la mesure où les principaux États contributeurs de troupes ont fini
par faire de la protection de leurs propres hommes la priorité absolue, au détriment du mandat
de l’opération. Tel fut le cas dans la protection des zones de sécurité, à Srebrenica en
particulier, où les Casques bleus se trouvèrent dans la situation paradoxale de faire obstacle à
la mise en œuvre du mandat de protection des populations – par les frappes de l’OTAN –
davantage qu’ils n’en furent les garants.

CONSÉQUENCES ET LEÇONS D’UN


ÉCHEC
La crise du maintien de la paix onusien
34

Les difficultés rencontrées par l’ONU dans la gestion des conflits yougoslaves ont eu un
impact direct sur la crédibilité de l’Organisation et sa capacité à rester un acteur central du
maintien de la paix. Aux problèmes observés en Bosnie-Herzégovine s’ajoutent ceux que
connaît l’ONU en Somalie dès l’année 1992, puis au Rwanda lors du génocide de 1994. Si les
trois situations sont différentes, elles contribuent toutes à discréditer l’ONU et ses opérations
dites de « maintien de la paix », et placent l’Organisation dans une crise qui contraste avec la
période d’euphorie des années 1990-1991. Pour les États qui avaient fait d’elle un instrument
privilégié de leur politique de gestion de crise, l’ONU apparaît à partir des années 1993-1994
comme discréditée et finalement inappropriée.

35

Dans l’analyse des responsabilités, l’ONU est la cible des critiques. Elle est tenue pour
responsable des erreurs commises en ex-Yougoslavie, alors que les responsabilités collectives
ou individuelles au niveau des États ne sont que marginalement mises en cause. La gestion
par l’ONU des conflits yougoslaves est alors considérée comme un contre-exemple de ce que
l’ONU doit faire, en termes de mandat, de soutien par les États membres, de combinaison
d’activités relevant du chapitre VI et du chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
d’imbrication du militaire dans le champ humanitaire, ou encore d’accent mis sur la
protection des forces au détriment de celle des populations civiles. L’ambiguïté autour du
recours à la force au sein de l’opération est particulièrement critiquée.

36
Au-delà du bilan de la FORPRONU, l’ONU est perçue comme structurellement inadaptée au
maintien de la paix complexe et à dimension coercitive. Ce constat est celui des États
membres, mais il est également accepté au sein même du secrétariat, où est exprimée l’idée
qu’il a été trop demandé à l’ONU et qu’il convient de revenir à une appréciation plus réaliste
des propres capacités de l’Organisation.

La renationalisation des politiques


37

En théorie des relations internationales, néoréalistes et néolibéraux s’accordent sur le fait que
les organisations internationales sont créées par les États pour servir leurs intérêts, mais
divergent sur la capacité de ces organisations à influencer les politiques étatiques. L’une des
fonctions de l’organisation internationale est de permettre aux États de conduire des actions
qu’ils ne peuvent ou ne souhaitent pas accomplir seuls ou en dehors d’un cadre institutionnel.
L’organisation internationale apparaît de ce fait comme un instrument au service des États,
utilisé ou non en fonction de sa capacité à répondre à leurs besoins collectifs. Ainsi, au début
de la décennie 1990, est-il fait appel à l’ONU pour gérer les conflits yougoslaves parce que
cette organisation répond le mieux, compte tenu des circonstances et de l’option choisie, aux
besoins exprimés. L’ONU est alors simultanément cadre de l’action des États, maîtresse
d’œuvre et source de légitimité. Dans cette même logique de choix rationnel des États, et suite
au discrédit dont l’ONU souffre à partir des années 1993-1994, l’Organisation est
progressivement écartée de la gestion des conflits yougoslaves, et plus largement des
opérations de maintien de la paix. Dans ce processus, les États procèdent à une certaine forme
de renationalisation de leurs politiques, c’est-à-dire de réappropriation de décisions et
d’actions qu’ils avaient volontairement consenti à transférer à l’ONU.

38

En ex-Yougoslavie et sur le plan diplomatique, cette mise à l’écart se traduit par la création,
en avril 1994, du Groupe de contact qui, réunissant les États-Unis, la Russie, la France, le
Royaume-Uni et l’Allemagne, se substitue à la Conférence internationale sur l’ex-
Yougoslavie [34][34] Le Groupe de contact reprend le plan de l’Union européenne.... De
même, l’intervention des États-Unis pour la signature, en mars 1994, de l’accord entre
Croates et Bosniaques créant la Fédération croato-bosniaque et, quelques mois après, les bons
offices de James Carter dans l’obtention d’une trêve de quatre mois en Bosnie-Herzégovine
(avalisée par les parties le 31 décembre 1994) témoignent de cette volonté de renationaliser la
gestion du conflit.

39

La mise à l’écart de l’ONU est également observée au sein de la FORPRONU. À titre


d’exemple, le gouvernement français décide, en 1994, le regroupement des contingents
français autour de Sarajevo, pour constituer autant que possible une « force française » au sein
de la FORPRONU. De même, la création, en juin 1995, de la Force de réaction rapide par la
France et le Royaume-Uni afin de protéger les Casques bleus autour de Sarajevo va dans le
sens de la renationalisation de l’action armée [35][35] Ghassan Salamé dit à propos de la
création de la Force.... À chaque fois, l’ONU est mise à l’écart par les États dès lors qu’elle
n’est plus considérée comme offrant le cadre politique ou opérationnel permettant de répondre
à une situation donnée, et que par ailleurs une option alternative existe.
40

La même marginalisation est observée lors de la Conférence de Dayton. L’ONU y est


représentée par Thorvald Stoltenberg, mais sans emprise sur les dossiers traités, tant au niveau
de la diplomatie que dans la mise en œuvre de l’accord de paix. L’ONU hérite finalement
d’un rôle secondaire dans les domaines de la police et des droits de l’homme (Mission des
Nations Unies en Bosnie-Herzégovine, MINUBH). Dans la mise en œuvre de l’accord de
paix, le Conseil de sécurité de l’ONU conserve néanmoins son rôle de légalisation des
opérations, par le biais de ses résolutions, notamment dans la création de l’opération de
l’OTAN, sous chapitre VII de la Charte des Nations Unies [36][36] Le 15 décembre 1995, le
Conseil de sécurité vote la.... Par ailleurs, l’ONU garde un rôle opérationnel important en
Croatie, avec la création en janvier 1996 de l’Administration transitoire des Nations Unies
pour la Slavonie orientale (ATNUSO) [37][37] L’accord relatif à la Slavonie orientale, seule
région..., et en Macédoine, où la Force de déploiement préventif est toujours présente.

41

Au-delà du contexte yougoslave, faisant le constat de l’inadéquation de l’ONU aux besoins en


matière de gestion des crises, les États, occidentaux en particulier, marginalisent l’ONU et
privilégient des mécanismes jugés plus appropriés pour le maintien de la paix complexe, et
plus à même de leur garantir le contrôle des opérations. Ces mécanismes sont, d’une part, les
organisations régionales, d’autre part, les coalitions d’États. Dans le nouveau schéma, l’ONU
conserve en principe sa fonction de légalisation des opérations, mais le rôle de maître d’œuvre
de l’opération revient à des organisations régionales ou à des coalitions ad hoc, en fonction
des besoins et de la zone concernée. Les exemples du recours aux organisations régionales
sont fournis par les opérations de l’OTAN et de l’Union de l’Europe occidentale (UEO),
conjointement à l’ONU, dans la gestion du conflit bosniaque, de l’Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe (OSCE) dans l’ex-Union soviétique et en ex-
Yougoslavie, ou de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO)
au Liberia. Par la suite, les opérations de l’OTAN dans la mise en œuvre du volet militaire de
l’accord de paix en Bosnie-Herzégovine, d’une part, au Kosovo à la suite de l’opération
« Force alliée », d’autre part, illustrent également ce transfert vers les acteurs régionaux. Le
recours aux coalitions ad hoc trouve des exemples dans la Force de réaction rapide créée par
la France et le Royaume-Uni pour protéger la FORPRONU autour de Sarajevo (1995),
l’opération Alba en Albanie (1997, commandement italien), les opérations UNITAF en
Somalie (1992-1993, commandement américain) et Turquoise au Rwanda (1994,
commandement français), ou encore l’INTERFET au Timor oriental (1999, commandement
australien).

42

Pour l’ONU, cette tendance se traduit par une décrue importante du nombre de personnes
déployées au sein d’opérations, avec un total inférieur à 15 000 en 1998, contre plus de 76
000 en août 1994.

La réforme des opérations de paix


43
Deux des grandes tragédies de la fin du XXe siècle, le génocide au Rwanda et le massacre de
Srebrenica, se sont produites alors que des opérations de l’ONU étaient en cours. Dans aucun
des deux cas, les Casques bleus présents ne sont intervenus pour s’interposer ou stopper les
exactions. Quels qu’aient été les contextes et raisons de ces abstentions, et quelles qu’aient été
par ailleurs les responsabilités des États participant aux opérations, les deux événements ont
placé l’ONU et les principes de ses opérations de paix au centre des critiques.

44

Dans ce contexte, l’arrivée en 1997 à la tête du secrétariat de Kofi Annan conduit, à son
initiative, à un travail d’autocritique sur le rôle de l’ONU dans les opérations de paix, et
notamment sur la responsabilité de l’Organisation au Rwanda et à Srebrenica [38][38] Les
membres du Groupe d’étude sur les opérations de.... L’autocritique prend la forme de rapports
d’enquête qui, sans établir explicitement les responsabilités, décrivent dans les deux cas un
système et des opérations porteurs des dérives qui conduisent finalement à la passivité face
aux crimes contre l’humanité [39][39] Voir le rapport présenté par le secrétaire général....

45

Au-delà du travail d’introspection sur les événements du Rwanda et de Srebrenica, les


difficultés rencontrées par l’ONU dans les opérations de la première partie de la
décennie 1990 posent la question de la réforme de l’Organisation et de la gestion de ses
opérations. Dans cet esprit, le secrétaire général crée en 2000 un Groupe d’étude sur les
opérations de paix, placé sous la présidence de l’ancien ministre algérien des Affaires
étrangères, Lakhdar Brahimi [40][40] Le mandat du panel était d’entreprendre « une étude....
Le « rapport Brahimi » prend acte des faiblesses et limites de l’Organisation, en reconnaissant
que, « au cours des dix dernières années, l’ONU a connu plusieurs échecs [face au défi de la
préservation des générations futures du fléau de la guerre] et [qu’]elle n’est guère en mesure
de faire mieux aujourd’hui » [41][41] Rapport Brahimi, § 1.. Le document propose une
analyse relativement objective du rôle de l’ONU dans la gestion des crises. Il préconise que
les opérations de paix soient moins ambitieuses mais répondent à des mandats plus clairs, mis
en œuvre par une Organisation réformée et bénéficiant d’un soutien plus affirmé des États.
Par la réforme, l’objectif est aussi de recréer la confiance auprès des États afin de redonner à
l’ONU un rôle central dans le maintien de la paix, à l’heure où les organisations régionales
jouent un rôle croissant.

46

De façon plus ou moins explicite, la réorientation des politiques nationales vis-à-vis de l’ONU
ou la réforme des opérations de paix lancée par le rapport Brahimi sont des produits des
difficultés rencontrées par l’ONU en Bosnie-Herzégovine entre 1992 et 1995 [42][42] Voir
sur ce point Albrecht Schnabel et Ramesh Thakur,.... Les dispositions du rapport sur le
recours à la force au sein des opérations de paix visent ainsi explicitement à ne pas reproduire
les erreurs de la FORPRONU. L’ONU doit être capable, le cas échéant, de recourir à la force
dans l’application d’un mandat, notamment pour contrer d’éventuels « fauteurs de troubles »,
mais les opérations relevant objectivement d’une logique coercitive ne peuvent être du ressort
de l’ONU ; le recours à des coalitions d’États doit être, dans ces cas, privilégié [43][43] Cf.
Rapport Brahimi, § 53..

47
Au-delà de la réforme des opérations de paix, la passivité des Casques bleus à Srebrenica
nourrit le débat sur les concepts d’opération humanitaire et d’impartialité des opérations, ainsi
que sur la nécessité de protéger les populations civiles menacées de violations massives des
droits de l’homme. Dans ses conclusions, le rapport sur la chute de Srebrenica souligne
« l’ambivalence profonde de l’ONU par rapport au rôle de la force dans la poursuite de la
paix » et s’interroge sur « son idéologie d’impartialité, y compris face aux tentatives de
génocide » [44][44] La chute de Srebrenica, § 505.. C’est ce débat qui, suite aux événements
du Kosovo en 1999, va donner naissance au concept de « responsabilité de protéger », tel que
défini par la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des
États [45][45] Cf. La responsabilité de protéger, Commission internationale..., puis entériné
lors du sommet de l’ONU de septembre 2005. Le concept établit que « les États souverains
ont la responsabilité de protéger leurs propres citoyens » et que, s’ils ne sont pas « disposés à
le faire ou n’en sont pas capables, cette responsabilité doit être assumée par l’ensemble de la
communauté des États », le cas échéant par le recours à la force [46][46] La responsabilité de
protéger ne se résume pas à l’intervention.... Ainsi, à défaut d’une évolution des pratiques,
c’est une évolution de la norme régissant l’intervention qui résulte en partie de l’apathie de
l’ONU en Bosnie-Herzégovine.

CONCLUSION
48

L’ONU fut impliquée dans la gestion des conflits yougoslaves au cours d’une période de
grandes turbulences pour l’Organisation, pour la scène européenne, et pour la nature du
système international d’une façon générale. Aucun des acteurs ne prit à l’époque la mesure de
ces turbulences.

49

Alors qu’elle était en charge de la gestion des conflits en ex-Yougoslavie, différentes forces se
sont exprimées au sein de l’ONU : les États via le Conseil de sécurité ; le secrétariat ; les
forces déployées sur le terrain ; les agences humanitaires ; mais aussi les individus,
représentant spéciaux ou commandants des forces. Cette diversité des acteurs rend difficile
l’analyse de la politique de l’ONU prise comme entité indépendante. De fait, en ex-
Yougoslavie comme dans la gestion de crise en général, l’ONU a oscillé entre un statut
d’organisation intergouvernementale au service des États et les traits d’une organisation ayant
sa propre vision des réponses à apporter.

50

En tout état de cause, l’ONU et les États ont collectivement défini et mis en œuvre une
politique de gestion des conflits yougoslaves qui s’est avérée inappropriée. Non seulement
cette politique n’a pas répondu aux besoins de la situation en Bosnie-Herzégovine, mais elle a
de surcroît abouti à une impasse de laquelle il s’avéra extrêmement difficile de sortir. Une
telle politique fut en outre indirectement productrice des situations telles que celle qui a
conduit à la chute de Srebrenica en juillet 1995.

51
Certaines leçons ont été tirées de cette période et l’ONU est à présent revenue à une forme de
rationalité et de modestie dans son approche de la gestion de crise. Les États et le secrétariat
sont inspirés par plus de réalisme et semblent davantage conscients de ce que l’ONU peut, et
ne peut pas, accomplir. Par ailleurs, le cadre de la coopération entre l’ONU et les acteurs
régionaux se dessine, notamment avec l’Union européenne, l’OTAN et l’Union africaine, et
certains des éléments positifs de la réforme de l’ONU, telle la création de la Commission de
consolidation de la paix, concernent directement le champ vaste du maintien de la paix.

52

Dans le même temps, l’ONU se trouve à nouveau, en 2006, dans une situation extrême, avec
18 opérations déployées, dont certaines mettent en œuvre des mandats complexes, pour un
effectif dépassant les 90 000 personnes. Dans ce contexte, les questions relatives à la capacité
de l’ONU à gérer ces opérations, autant que celles relatives à la volonté des États membres de
fournir à l’Organisation le soutien requis, sont une nouvelle fois posées. Dans ce débat,
aucune certitude n’existe quant à l’efficience des leçons tirées par l’ONU et par les États de
l’expérimentation yougoslave.

Notes

[1]

Voir Paul Garde, Vie et mort de la Yougoslavie, Paris, Fayard, 1992 ; Jacques Rupnik, De
Sarajevo à Sarajevo, l’échec yougoslave, Bruxelles, Complexe, 1992 ; Joseph Krulic, Histoire
de la Yougoslavie de 1945 à nos jours, Bruxelles, Complexe, 1993 ; Xavier Bougarel, Bosnie.
Anatomie d’un conflit, Paris, La Découverte, 1996 ; André Liebich, « Les conflits dans les
Balkans : deux sources, aucune solution », Relations internationales, no 104, hiver 2000.

[2]

Cf. The Financial Times, 1er juillet 1991. Voir aussi Stanley Hoffmann, « Yugoslavia :
Implications for Europe and for European institutions », in Richard Ullman (dir.), The World
and Yugoslavia’s Wars, Council on Foreign Relations Books, 1996.

[3]

Voir Victor-Yves Ghebali, « La cogestion du conflit yougoslave par les organisations


internationales : beaucoup de bruit pour rien », Le Trimestre du monde, no 24 (4), 1993,
p. 167-184 ; sur le rôle de l’Union européenne, voir Pierre du Bois, « L’Union européenne et
le naufrage de la Yougoslavie (1991-1995) », Relations internationales, no 104, hiver 2000 ;
Salmon Trevor, « Testing times for European political cooperation : The Gulf and
Yugoslavia, 1990-1992 », International Affairs, vol. 68, no 2, avril 1992 ; Jonathan Eyal,
Europe and Yugoslavia : Lessons from a Failure, Londres, Whitehall Paper Series, 1993.

[4]

Cf. Hans Stark, « Dissonances franco-allemandes sur fond de guerre serbo-croate », Les
Balkans : le retour de la guerre en Europe, Paris, Dunod, coll. « Ramses », 1993.

[5]
Sur la politique française, voir Thierry Tardy, La France et la gestion des conflits yougoslaves
(1991-1995). Enjeux et leçons d’une opération de maintien de la paix de l’ONU, Bruxelles,
Bruylant, 1999. Voir aussi Hubert Védrine, Les mondes de François Mitterrand, Paris,
Fayard, 1996.

[6]

Le plan Vance-Owen se composait de trois parties : un document sur les aspects


constitutionnels, une carte proposant un découpage territorial et un document militaire sur la
cessation des hostilités. Selon ce plan, la Bosnie-Herzégovine devait être découpée en dix
provinces, chacune des trois communautés étant majoritaire dans trois provinces et Sarajevo
dotée d’un statut spécial. Pour le détail du plan, voir le rapport du secrétaire général sur les
activités de la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie, S/25050, 6 janvier 1993,
annexes ; S/25100, 12 janvier 1993, annexes ; et S/25221, 8 février 1993, annexes. Pour une
présentation analytique, voir David Owen, « The Vance-Owen Peace Plan », Balkan Odyssey,
Victor Gollancz, Londres, chap. 3, p. 89-149 ; et Memento Défense-désarmement, 1994-1995,
Bruxelles, Les Dossiers du GRIP, 1994, p. 149-154.

[7]

Voir le rapport des coprésidents du Comité directeur sur les activités de la Conférence
internationale sur l’ex-Yougoslavie, S/26337, 20 août 1993.

[8]

Voir Sadako Ogata, « UNHCR in the Balkans. Humanitarian action in the midst of war », in
W. Biermann et Martin Vadset (dir.), UN Peacekeeping in Trouble : Lessons Learned from
the Former Yugoslavia, Aldershot, Ashgate, 1998, p. 186-199.

[9]

La FORPRONU en Croatie est créée par la résolution 743 du Conseil de sécurité du


21 février 1992. Elle commence son déploiement à partir d’avril 1992.

[10]

La FORPRONU en Bosnie-Herzégovine est créée par extension de la FORPRONU en Croatie


par la résolution 758 du Conseil de sécurité du 8 juin 1992.

[11]

L’opération en Macédoine est, au départ, désignée FORPRONU M (rés. 795 du


11 décembre 1992) et devient Force de déploiement préventif (FORDEPRENU) en
avril 1995. Elle est déployée sur le territoire de la Macédoine à partir de décembre 1992 afin
d’y prévenir l’élargissement du conflit bosniaque. Elle prend fin en février 1999 suite à un
veto chinois à sa reconduction, la Chine sanctionnant ainsi la Macédoine pour sa
reconnaissance de Taiwan.

[12]
Résolutions 819, 824 et 836 des 16 avril, 6 mai et 4 juin 1993 créant des zones de sécurité
autour des villes de Sarajevo, Gorazde, Bihac, Tuzla, Srebrenica et Zepa.

[13]

Sur l’échec de l’ONU en ex-Yougoslavie, voir, entre autres : « Ex-Yougoslavie », Opérations


des Nations Unies. Leçons de terrain, Paris, Fondation pour les études de défense, 1996 ;
Duane Bratt, « Assessing the success of UN peacekeeping operations », in Michael Pugh
(dir.), The UN, Peace and Force, Londres, Frank Cass, 1997 ; James Gow, Triumph of the
Lack of Will : International Diplomacy and the Yugoslav Wars, Londres, Hurst & Co., 1997.
Voir aussi le rapport présenté par le secrétaire général en application de la résolution 53/35 de
l’Assemblée générale, « La chute de Srebrenica », A/54/549, 15 novembre 1999.

[14]

Le pont aérien dura du 3 juillet 1992 au 9 janvier 1996, et compta environ 12 000 vols. 1
100 civils furent également évacués pour raison médicale. Cf. Les réfugiés dans le monde,
2000. Cinquante ans d’action humanitaire, Paris, Haut-Commissariat pour les réfugiés -
Autrement, 2000, p. 227.228.

[15]

Voir le rapport présenté par le secrétaire général en application de la résolution 53/35 de


l’Assemblée générale, « La chute de Srebrenica », A/54/549, 15 novembre 1999, § 500.

[16]

En mai 1995, les forces croates reprennent aux Serbes la Slavonie occidentale ; en août 1995,
ils reprennent la Krajina. Voir le rapport du secrétaire général, S/1995/650, 3 août 1995, et la
lettre adressée au président du Conseil de sécurité par le secrétaire général, S/1995/666,
7 août 1995.

[17]

Sur la chute de Srebrenica, voir le rapport présenté par le secrétaire général en application de
la résolution 53/35 de l’Assemblée générale, « La chute de Srebrenica », A/54/549,
15 novembre 1999 ; Srebrenica : rapport sur un massacre, t. I (rapport et annexes) et t. II
(auditions), Documents d’information de l’Assemblée nationale, France, no 3413,
novembre 2001 ; Srebrenica. A « Safe » Area. Reconstruction, Background, Consequences,
and Analyses of the Fall of a Safe Area, Netherlands Institute of War Documentation (NIOd),
2002.

[18]

Voir Alex Macleod et Stéphane Roussel (dir.), Intérêt national et responsabilités


internationales : six États face au conflit en ex-Yougoslavie (1991-1995), Montréal, Guérin
Universitaire, 1996.

[19]
Sur le rôle du Conseil de sécurité, voir Mats Berdal, « Bosnia », David Malone (dir.), The UN
Security Council. From the Cold War to the 21st Century, Lynne Rienner Boulder, 2004,
p. 451-466.

[20]

Voir sur ce point Marie-Claude Smouts, « Otage, complice, ennemi : la trilogie infernale »,
Opérations des Nations Unies. Leçons de terrain, Paris, FEd, coll. « Perspectives
stratégiques », 1996, p. 328.

[21]

Voir le rapport du secrétaire général au Conseil de sécurité, S/23900, 12 mai 1992, et Marrack
Goulding, Peacemonger, Londres, John Murray, 2002.

[22]

Sur l’utilisation du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, voir Théodore Christakis,
L’ONU, le chapitre VII et la crise yougoslave, Paris, Montchrestien, 1996.

[23]

La chute de Srebrenica, rapport présenté par le secrétaire général en application de la


résolution 53/35 de l’Assemblée générale, A/54/549, 15 novembre 1999, § 482.

[24]

Voir Mats Berdal, op. cit., p. 454-455.

[25]

Voir sur ce point Barry Blechman, « The intervention dilemma », The Washington Quarterly,
no 18/3, été 1995, et Marie-Claude Smouts, Les organisations internationales, Paris, Armand
Colin, 1995, p. 32.

[26]

Le Département des opérations de maintien de la paix a été créé en 1992. Sur le rôle du
secrétariat, voir Hisako Shimura, « The role of the UN Secretariat in organizing
peacekeeping », in Thakur et Schnabel (dir.), United Nations Peacekeeping Operations. Ad
hoc Missions, Permanent Engagement, Tokyo, UNU Press, 2001.

[27]

Le Supplément à l’Agenda pour la paix analyse un certain nombre de problèmes rencontrés


par les opérations du début de la décennie 1990. Cf. Supplément à l’Agenda pour la paix,
S/1995/1, 25 janvier 1995, § 33-46.

[28]
L’ancien ambassadeur britannique aux Nations Unies, David Hannay, rejette cette vision de
l’ONU-agent en affirmant que le fait qu’une politique plus robuste n’ait pas été adoptée en
Bosnie avant l’été 1995 « était davantage dû aux tensions entre les États membres qui avaient
des troupes au sol et ceux comme les États-Unis qui n’en avaient pas, qu’à l’existence d’une
quelconque entité désincarnée désignée par le vocable “ONU” et qui aurait poursuivi une
politique de prudence excessive » David Hannay, « The UN’s role in Bosnia assessed »,
Oxford International Review, 7, no 2 (printemps 1996), p. 9 (traduit de l’anglais)).

[29]

Voir sur ce point Michael Barnett et Martha Finnemore, « The politics, power, and
pathologies of international organizations », International Organization, no 53/4,
automne 1999, p. 718-720.

[30]

Ibid., p. 715-727.

[31]

L’Agenda pour la paix de 1992 offre quelques définitions et présentent les caractéristiques de
l’évolution du maintien de la paix, mais ne peut être considéré comme un document de
conceptualisation. Voir Agenda pour la paix. Diplomatie préventive, rétablissement de la
paix, maintien de la paix, rapport du secrétaire général, S/24111, 17 juin 1992.

[32]

Le Supplément à l’Agenda pour la paix établit un lien entre le non-respect de ces principes et
l’échec de certaines opérations (§ 33), et poursuit en ces termes : « Dans le cadre d’opérations
récentes, on a été amené, pour trois raisons, à se passer du consentement des parties, à adopter
un comportement donnant une impression de partialité ou à recourir à la force en dehors de la
légitime défense : lorsqu’il s’agissait, premièrement, d’assurer la protection d’opérations
humanitaires alors que les hostilités se poursuivaient ; deuxièmement, de protéger les
populations civiles dans des zones de sécurité désignées ; et, troisièmement, de pousser les
parties à réaliser la réconciliation nationale plus rapidement qu’elles n’étaient prêtes à
l’accepter. Les cas de la Somalie et de la Bosnie-Herzégovine sont instructifs à cet égard »
(Supplément à l’Agenda pour la paix, S/1995/1, 25 janvier 1995, § 34).

[33]

Voir sur ce point Trevor Findlay, « Bosnia : From white-painted tanks to air strikes », The
Use of Force in UN Peace Operations, Oxford, SIPRI - Oxford University Press, 2002 ; et
Rupert Smith, « Bosnia : Using force amongst the people », The Utility of Force. The Art of
War in the Modern World, Londres, Penguin Books, 2005.

[34]

Le Groupe de contact reprend le plan de l’Union européenne de novembre 1993 qui,


légèrement modifié, consacre le partage de la Bosnie-Herzégovine en deux zones, 51 % du
territoire revenant à la Fédération croato-bosniaque et 49 % aux Serbes de Bosnie (qui
occupent 70 % du territoire). Après une valse-hésitation, les Américains, hostiles à tout
règlement imposé aux Bosniaques ( « Musulmans » ), se rallient à ce plan, qui est adopté par
le Groupe de contact le 13 mai 1994.

[35]

Ghassan Salamé dit à propos de la création de la Force de réaction rapide qu’elle traduit la
nécessité, pour les « deux membres permanents [du Conseil de sécurité] impliqués dans la
FORPRONU, la France et la Grande-Bretagne, [de] revoir leur stratégie en renationalisant
leur intervention » (Appels d’empire. Ingérences et résistances à l’âge de la mondialisation,
Paris, Fayard, 1996, p. 150).

[36]

Le 15 décembre 1995, le Conseil de sécurité vote la résolution 1031, qui crée l’opération de
l’OTAN (IFOR) en Bosnie-Herzégovine.

[37]

L’accord relatif à la Slavonie orientale, seule région de Croatie encore sous le contrôle des
Serbes, intervient le 12 novembre 1995 en marge des négociations qui se tiennent à Dayton ;
cf. Lettre datée du 15 novembre, adressée au Président du Conseil de sécurité par le
représentant permanent de la Croatie auprès de l’Organisation des Nations Unies, S/1995/951,
15 novembre 1995. Sa mise en œuvre revient à l’ONU, qui met en place, en janvier 1996,
l’Administration transitoire des Nations Unies pour la Slavonie orientale, la Baranja et le
Srem occidental (ATNUSO).

[38]

Les membres du Groupe d’étude sur les opérations de paix (rapport Brahimi) déclarent, dans
la lettre introduisant leur rapport : « Nous vous admirons profondément d’avoir accepté que
soient réalisées des analyses extrêmement critiques des opérations des Nations Unies menées
au Rwanda et à Srebrenica. Un tel degré d’autocritique est rare de la part de toute grande
organisation et en particulier de la part de l’Organisation des Nations Unies. » Cf. Lettre datée
du 17 août 2000, adressée au secrétaire général par le président du Groupe d’étude sur les
opérations de paix des Nations Unies, S/2000/809, 21 août 2000, p. III.

[39]

Voir le rapport présenté par le secrétaire général en application de la résolution 53/35 de


l’Assemblée générale, La chute de Srebrenica, A/54/549, 15 novembre 1999 ; Report of the
Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in
Rwanda, 15 décembre 1999. Sur le Rwanda, un rapport d’enquête est également rédigé par
l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) en 2000.

[40]

Le mandat du panel était d’entreprendre « une étude approfondie des activités de l’ONU dans
le domaine de la paix et de la sécurité, et de présenter un ensemble clair de recommandations
précises, concrètes et pratiques afin de permettre à l’ONU de mener ces activités de façon
plus satisfaisante à l’avenir » (cf. Lettres identiques datées du 21 août 2000, adressées au
président de l’Assemblée générale et au président du Conseil de sécurité par le secrétaire
général, A/55/305-S/2000/809, 21 août 2000 (annexe 4).

[41]

Rapport Brahimi, § 1.

[42]

Voir sur ce point Albrecht Schnabel et Ramesh Thakur, « From an Agenda for Peace to the
Brahimi Report : Towards a new era of UN peace operations ? », in Thakur et Schnabel (dir.),
United Nations Peacekeeping Operations. Ad hoc Missions, Permanent Engagement, Tokyo,
UNU Press, 2001.

[43]

Cf. Rapport Brahimi, § 53.

[44]

La chute de Srebrenica, § 505.

[45]

Cf. La responsabilité de protéger, Commission internationale de l’intervention et de la


souveraineté des États, Ottawa, décembre 2001.

[46]

La responsabilité de protéger ne se résume pas à l’intervention militaire ; elle se décline en


« responsabilité de prévenir », « responsabilité de réagir » et « responsabilité de
reconstruire ».

Résumé

Français

L’ONU fut impliquée dans la gestion des conflits yougoslaves au cours d’une période de
grandes turbulences. La fin de la guerre froide avait permis la revitalisation de l’ONU, mais
celle-ci se révélait inapte à gérer les « nouvelles » formes de conflits. L’analyse de la politique
de l’ONU face aux conflits yougoslaves pose la question fondamentale de la distinction entre
l’ONU, agent semi-autonome, et les États qui la composent. La politique onusienne de gestion
des conflits yougoslaves peut-elle être distinguée de celle des États ? Peut-on parler d’échec
de l’ONU, ou l’échec renvoie-t-il aux États ?
Cet article analyse le rôle de l’ONU dans la gestion des conflits yougoslaves en trois parties.
Après une présentation de l’action de l’ONU dans les domaines diplomatique, humanitaire et
militaire, il étudie l’échec général de cette politique, distinguant trois niveaux de
responsabilités : les États, l’Organisation, la doctrine. L’article examine enfin les
conséquences et leçons de l’échec : la crise de l’ONU, la renationalisation du maintien de la
paix et la réforme.

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Plan de l'article

1. L’ONU : ACTEUR INCONTOURNABLE DE LA GESTION DES CONFLITS


YOUGOSLAVES
2.
1. Une ONU revitalisée face aux conflits yougoslaves
2. L’action diplomatique, humanitaire et militaire de l’ONU
3. LES RAISONS D’UN ÉCHEC
4.
1. Un bilan en forme d’échec général
2. Politiques étatiques : le Conseil de sécurité entre hésitations et improvisation
3. Inertie de la structure, « culture onusienne » et limites de l’institutionnalisme
4. Le « maintien de la paix » non conceptualisé
5. CONSÉQUENCES ET LEÇONS D’UN ÉCHEC
6.
1. La crise du maintien de la paix onusien
2. La renationalisation des politiques
3. La réforme des opérations de paix
7. CONCLUSION

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