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7 de noviembre, 2006
La trampa de la
desigualdad y su
vínculo con el bajo
crecimiento en
México1
Isabel Guerrero
Banco Mundial
Michael Walton
Kennedy School of Government
Universidad de Harvard
Resumen
Este artículo analiza la relación entre las estructuras de desigualdad y las políticas económicas e instituciones
en México. El argumento central afirma que, desde perspectivas de eficiencia y crecimiento, existe un
conjunto de renglones en los que las políticas e instituciones subóptimas son resultado de la desigualdad en
las estructuras de riqueza e influencia. El artículo se enfoca en dos renglones donde se encuentran estructuras
de desigualdad: la riqueza concentrada en el sector empresarial y los sindicatos en sectores protegidos, que
son la herencia de acuerdos institucionales corporativistas. En este ámbito, se analizan algunas de las
dimensiones de las ventajas que gozan los grupos involucrados, presentando evidencia empírica sugerente
acerca de su influencia en el diseño de políticas. También argumenta que estas estructuras desiguales han
persistido aún luego de la apertura económica y democratización política por las que ha pasado México,
manteniendo las políticas e instituciones subóptimas que permanecen en el centro de un desempeño
decepcionante en el terreno del crecimiento. La implicación en este sentido es que el diseño de políticas
deberá tomar en cuenta las desigualdades estructurales si se pretende que las reformas relacionadas con el
crecimiento tengan éxito.Los autores desean agradecer a Eduardo Ortiz por su apto apoyo en investigación y a
Alexandra Zenzes por su apoyo con elementos de la base de datos Forbes. Asimismo, los valiosos comentarios de
Raymundo Campos-Vázquez, Santiago Levy, William Maloney, Yasuhiko Matsuda, Harry Patrinos, John Pencavel
y David Rosenblatt, así como de participantes en seminarios en la Escuela de Graduados en Administración Pública
y Política Pública del Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México, de la Universidad de Stanford y la
Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard.
Introducción
2
La desigualdad y el lento crecimiento son dos de los problemas más importantes que
enfrenta México en la actualidad. Normalmente, estos problemas se tratan por separado,
con raíces y soluciones de políticas distintas. Aquí se argumenta que existe una relación
estrecha entre ambos. El artículo analiza un vínculo mediante el cual se puede explicar la
relación entre desigualdad y crecimiento bajo. La desigualdad generalmente se considera
como producto de la falta histórica de igualdad en las oportunidades, transmitida de una
generación a otra por medio de la educación, el origen étnico, la posición social y el lugar
de nacimiento. El camino más común en México ha sido el de atenderla como un tema
relacionado con la pobreza, por medio de medidas que buscan garantizar un nivel aceptable
de educación, salud e instrumentos de administración de riesgo para todos los grupos de la
población. En este sentido pueden contarse algunos ejemplos de intervenciones muy
exitosas, como el programa Progresa-Oportunidades. El bajo crecimiento, por su parte, ha
sido considerado como consecuencia de la falta de estabilidad macroeconómica y de
problemas estructurales como la escasez de infraestructura, altos costos de la energía
eléctrica y las telecomunicaciones, altos costos para actividades comerciales, falta de
competencia, un estrecho sistema financiero y un estado de derecho débil, lo que
representa un conjunto de temas que a menudo se ubica bajo el adjetivo de falta de
“competitividad”. Debido a que la estabilidad macroeconómica en México se aprecia más
sólida, el enfoque cambiaría entonces a prestar atención a las restricciones estructurales y el
establecimiento de prioridades para las intervenciones, a fin de obtener una mejor respuesta.
Sin embargo, al analizar la desigualdad y la competitividad de manera separada se dejan de
apreciar partes importantes de la dinámica del crecimiento bajo. Una contribución
importante al debate público, que abre muchos canales nuevos de investigación futura, es la
posibilidad de comprender las formas y los mecanismos de fortalecimiento entre las
estructuras de desigualdad y la dinámica de un crecimiento bajo.
Aquí se argumentará que resulta esencial comprender la dinámica de toda la distribución en
México. El ingreso de la élite rara vez se capta en las encuestas a los hogares y la
distribución de la riqueza y el poder en la cúspide de la pirámide de distribución a menudo
es más importante que el ingreso mismo. Posteriormente se argumenta que la desigualdad
en el ámbito de la influencia, al afectar tanto a mercados como a políticas, puede resultar en
falta de competitividad. Las estructuras desiguales pueden generar ineficiencias en la forma
en que funcionan los mercados y otras instituciones, mediante la concentración del control
corporativo y las influencias sindicales sobre los mercados financieros, laborales y de
3
“Weak”
institutions
Tanto las estructuras desiguales como los arreglos institucionales de cada país son, en
general, producto de un patrón histórico y de poder más amplio. En el caso de México,
nuestro interés se centró en el planteamiento acerca de si los grandes grupos empresariales o
corporativistas habían continuado distorsionando el diseño de políticas y el funcionamiento
de los mercados ante los considerables cambios asociados con la apertura económica, el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la democratización durante la
gestión del Presidente Fox.
Empleando el marco descrito en la Gráfica 1 como base del análisis, el artículo contempla los
siguientes planteamientos:
¾ ¿Cuál es la posición de las élites empresariales y los grupos corporativistas con
relación a las medidas tradicionales de distribución en México?
¾ ¿Cuál es el contexto institucional en el que operan estas estructuras?
¾ ¿Cuáles son los posibles canales de influencia de cada grupo? ¿Existe evidencia
empírica al respecto?
¾ ¿Cuál es su impacto sobre la competencia, la competitividad y el bajo crecimiento?
¾
5
Para los últimos tres años, el valor total neto de los multimillonarios alcanzó entre 5 y 6 por
ciento del Producto Interno Bruto (PIB)7. Sin embargo, cabe destacar que, si se analiza un
periodo más largo, se observan cambios significativos. Tanto en valor absoluto como en
términos de razón del PIB, se observó un crecimiento extraordinario entre 1989 y 1993,
agudas fluctuaciones en el turbulento periodo transcurrido entre 1994 y 1996 y un
crecimiento estable a partir de 2002 (Gráfica 2).
Gráfica 2. Valor neto de los multimillonarios mexicanos como proporción del PIB,
1989-2005
Fuente: Para datos sobre valor neto: Forbes.com; Para PIB: World Development Indicators e Instituto Nacional de
Geografía e Informática (INEGI).
8
Gráfica 3. Valor neto de los multimillonarios locales con relación al PIB. México en
un contexto internacional, 2004 y 1996
0.18
Kuw
0.16
S.Arab.
0.14 Rus
Sing
0.12
Ratio Mal
0.10
Chile
0.08 Ven U.S.
0.06
Mex
India
0.04
Bra
0.02 Thai U.K.
Indo Jap
Kor
0.00 Phil
Peru Arg Isr
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000
GDP per Capita
Mal
0.25
0.20
Ratio
0.15
Indo
Thai
0.10 S.Arab.
Chile Kuw
Mex
0.05 Ecu
Col Kor Isr U.S.
Phil
ChinaBra Ven Arg
Peru
India U.K. Jap
0.00 Rus
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
GDP per Capita
7.0
6.0
Logs of Thousand USD per Year
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
Population Average Richest 1% Richest 0.1% Richest 0.01% Billionaire Average
total de las veinte empresas de mayor tamaño y una muestra de diez medianas era de
propiedad familiar, proporción alta desde una perspectiva internacional (Cuadro 1).
Como complemento de estos indicadores, cabe destacar que los mercados de valores se
encuentran altamente concentrados y desempeñan un papel muy limitado en el
financiamiento del grueso del sector privado. De entre las empresas listadas, 15 representan
más de 80 por ciento de la muestra utilizada en el Índice de Precios y Cotizaciones de la
Bolsa Mexicana de Valores, y más de 40 por ciento de la capitalización total del mercado
bursátil. Estas cifras subestiman el grado de control de las grandes empresas pues, si se
tomaran en cuenta las estructuras piramidales se detectaría una concentración mayor. Dada
la falta de información con respecto a la tenencia minoritaria de acciones comunes, la
legislación relativa al mercado bursátil mexicano dificulta la posibilidad de evaluar la
importancia de un fenómeno tal. Castañeda (2000) analizó las implicaciones potenciales de
las estructuras piramidales en el sector corporativo mexicano empleando la información
existente para detectar la auténtica estructura de derechos de control en varias corporaciones
mexicanas. En especial, el autor muestra que existe una alta concentración de derechos de
control, tanto porque los miembros de la familia son propietarios de grandes cantidades de
acciones en estas empresas como porque es práctica común utilizar pirámides y emitir
acciones sin derecho a voto. Más importante aún para los fines de este argumento, los
derechos de control en manos de pocos accionistas pueden generar incentivos para extraer
rentas de las empresas controladas a costa de otros accionistas (el fenómeno conocido en la
literatura financiera como “tunneling” (canalización)) y que puede reducir la productividad
agregada9.
11
Estos grupos son mucho, mucho menos ricos que los auténticos millonarios, como sucede
con todos los mexicanos. Sin embargo, están en condiciones significativamente mejores
que los ciudadanos promedio del país. Las diferencias residen tanto en las ganancias
monetarias como en toda una gama de prestaciones de las que gozan los trabajadores en los
sectores corporativistas protegidos, entre los que se incluye la vivienda, pensiones, servicios
de salud y créditos. En el terreno de los ingresos, se hace una comparación estadística
directa y, en el Cuadro 2, se comparan los ingresos mensuales promedio para trabajadores
en cuatro sectores ––petróleo, energía (como variable de aproximación para la electricidad),
telecomunicaciones y docencia–– tanto para trabajadores sindicalizados como para los que
no lo están. La medida más cercana para los grupos corporativistas es el número de
trabajadores sindicalizados en estos sectores. Como se puede observar en la generalidad del
mercado laboral, mientras que los trabajadores sindicalizados ganan, en general, más que
otros, los trabajadores sindicalizados en los sectores mencionados arriba obtienen
significativamente más, como es el caso de los 6,546 pesos al mes para los maestros
sindicalizados hasta 10,573 pesos al mes para los trabajadores petroleros sindicalizados, en
comparación con un promedio de 4,235 pesos al mes para los trabajadores mexicanos en
general. En todos los sectores, excepto el petrolero (es posible que en este sector la
encuesta esté captando a los niveles administrativos no sindicalizados) los trabajadores
sindicalizados ganan más. Algunas de las diferencias en la remuneración pueden deberse a
diferencias en las características de los trabajadores, como en el caso de los que tienen
mayor educación y experiencia. Esto se analizará en la Sección 4, cuando se estudie la
evidencia acerca de los grupos que obtienen rentas.
13
Trabajadores Agosto
2004
Pesos
Total de todos los trabajadores 4,235
Trabajadores sindicalizados 5,620
Trabajadores no sindicalizados 3,911
Trabajadores petroleros 10,573
Trabajadores petroleros sindicalizados 9,949
Trabajadores petroleros no sindicalizados 12,337
Trabajadores del sector energético 7,787
Trabajadores del sector energético 8,170
sindicalizados
Trabajadores del sector energético no 6,467
sindicalizados
Trabajadores del sector de las 7,523
telecomunicaciones
Trabajadores del sector de las 8,082
telecomunicaciones sindicalizados
Trabajadores del sector de las 7,283
telecomunicaciones no sindicalizados
Maestros 6,546
Maestros sindicalizados 7,347
Maestros no sindicalizados 5,165
Otros trabajadores 4,081
Resto de los trabajadores sindicalizados 5,124
Resto de los trabajadores no sindicalizados 3,917
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH
2004
Esto implica que la mayor parte de los trabajadores sindicalizados en sectores protegidos se
ubica en el cuartil más alto de la distribución del ingreso. Así, 92 por ciento de los
trabajadores petroleros y 79 por ciento de los maestros, por ejemplo, se encuentran en esta
situación (Cuadro 3. a). Una pequeña fracción de ellos vive en situaciones de pobreza
moderada (cerca de la mitad inferior de la distribución) y una proporción incluso menor
vive en condiciones de pobreza extrema (alrededor de 20 por ciento de la distribución en
2004). Sin embargo, un número apreciable de maestros y trabajadores de las
telecomunicaciones que no está sindicalizado obtiene ingresos bajos (Cuadro 3.b). En vista
de estos resultados, destaca que las densidades sindicales sean mucho más altas en estos
sectores que en la economía en general y, el caso de los trabajadores del petróleo y la
energía, estos niveles se hayan elevado de forma significativa entre 2000 y 2004 (Cuadro
14
4). Estas comparaciones sólo se presentan para las ganancias registradas. Sin embargo, las
diferencias en las prestaciones no monetarias son sustancialmente mayores.
Los agricultores, por su parte, representan a un grupo diferente y más diverso. Las familias
agrícolas tienen una representación desproporcionadamente grande entre los pobres, y más
aún entre los pobres extremos (Banco Mundial, 2004). Sin embargo, también se observan
desigualdades significativas entre agricultores. Como se desprende de la Gráfica 5, la
distribución de ingresos de los trabajadores agrícolas se traslapa con la de los ni agrícolas.
15
Algunos de los elementos más exitosos del cabildeo agrícola organizado provienen de los
agricultores en mejor situación relativa.
mayor) crecieron sólo dos por ciento. En la cúspide de la distribución del ingreso, la
ENIGH muestra grandes incrementos para los ricos aunque, debido al reducido tamaño de
la muestra, podrían no tener significancia estadística. Al crecer alrededor de 30 por ciento,
el valor neto de los multimillonarios también creció de forma sustancialmente más
acelerada que la media.
17
Aumento
Grupo entre 2000 y
2004
Ingresos promedio
Total de todos los trabajadores 4.13
Cuartil inferior 10.95
Segundo cuartil 9.01
Tercer cuartil 6.60
Cuartil superior 2.55
Grupos corporativistas
Ingresos de los trabajadores sindicalizados i
Petróleo 28.37
Energía 23.48
Telecomunicaciones 49.67
Maestros 6.87
Resto de los sectores 1.91
Ricos
10% más alto -10.81
5% más alto -10.54
1% más alto 4.00
0.10% más alto 66.50a
0.01% más alto 211.53a
Valor neto de los multimillonarios sin 27.3
ponderar
Valor neto de los multimillonarios 32.3
ponderado
Nota: todos los ingresos están deflactados con el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).
a/ La integración de la muestra de la ENIGH hace que estas cifras sean menos confiables, con una desviación estándar muy alta.
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH 2000 y 2004 y Forbes.com
En esta sección, se observó que las medidas estándar para la distribución del ingreso no
logran captar a las personas verdaderamente ricas o el grado de control del sector
corporativo. También se observó que los grupos corporativistas en los sectores protegidos o
sindicalizados obtienen remuneraciones ubicadas en la cuarta parte superior de la
distribución del ingreso.
18
Todas las sociedades del mundo tienen estructuras desiguales de poder y riqueza. Sin
embargo, en los países desarrollados, este poder está controlado en parte por instituciones
que se encargan de hacer las veces de contrapeso. Estas instituciones van desde las
designadas para compensar el poder del Ejecutivo, mediante la independencia de los
poderes Legislativo y Judicial hasta los organismos reguladores de sectores específicos. No
obstante, no basta con la mera existencia de una institución que se encargue de hacer esta
función. En este sentido, los reguladores débiles pueden quedar “capturados” por las
empresas a las que deben regular, de la misma manera que un sistema judicial débil se
inclinará probablemente a atender los intereses de los más ricos y poderosos. El análisis
contemporáneo en este tema se basa en una serie de interpretaciones históricas: véase,
en especial, Haber, Maurer y Razo (2002), Castañeda (1996) Tornell y Esquivel (1995).
Por otra parte, para un recuento de lo sucedido más recientemente, véase Haber et al
(2008).
generación de energía, donde la opinión pública también cuenta con información deficiente
en lo relacionado con la vinculación entre las opciones de política y los resultados.
A pesar de las diversas reformas, las percepciones de la eficiencia del sistema judicial en
México se encuentran entre las más bajas en América Latina. Los tribunales carecen de la
legitimidad suficiente en su calidad de organismos de resolución de disputas: sólo 27 por
ciento de la población en general (y sólo 15 por ciento de los jóvenes) expresaron su
confianza en el poder judicial12. Una encuesta de Transparencia Internacional de 38
organismos gubernamentales encontró que el poder judicial mexicano se ubicaba en el
número 28 a nivel internacional (donde el 1 se percibe como el menos corrupto).
Cerca de 80 por ciento de todos los casos judiciales y la gran mayoría de los comerciales
comienzan en los tribunales estatales. Los tribunales estatales, por su parte, reciben
alrededor de 800,000 casos por año, sin tener la capacidad de gestionar tales volúmenes.
Asimismo, los tribunales estatales se encuentran subordinados a los federales mediante la
21
figura del “amparo”, pues es facultad de los jueces federales analizar la posibilidad de
violaciones a la ley a nivel estatal. En 2000, los tribunales federales recibieron cerca de
50,000 amparos, de los cuales 29,000 provenían de tribunales estatales. Su existencia lleva
a alargar la duración y aumentar el costo de los litigios, así como a limitar la legitimidad de
los tribunales locales. Debido a que la obtención de un amparo es costosa y requiere de
asesoría especializada, su utilización se reduce a quienes cuentan con más recursos13. El
resultado de ello lleva a un sistema regulatorio que representa una amenaza con poca
credibilidad e independencia para los grandes intereses comerciales.
La empresa podría entonces apelar a la CFC y, de fracasar, puede buscar que un tribunal le
otorgue un amparo. Recurrir a un amparo es más común cuando las resoluciones
implican un cambio de las prácticas que involucra rentas monopólicas permanentes.
Antes del cambio en la legislación que tuvo lugar en junio de 2006, contar con un amparo
implicaba que la empresa podía ignorar, legalmente, el fallo de la CFC mientras se emitía
una resolución judicial, proceso que podía llevar años.
Con la información publicada por la CFC se construyó una base de datos de todas las
resoluciones emitidas entre 1998 y 2006 en lo relacionado con fusiones y adquisiciones y
prácticas monopólicas. En este periodo, la CFC registró 381 resoluciones que involucraron
612 decisiones específicas relacionadas con prácticas monopólicas (Gráfica 6).14
23
210
180
150
120
90
60
30
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: CFC
En 39 casos, las resoluciones que declaran que existió abuso del poder de mercado fueron
evitadas mediante el uso de amparos. En 12 de ellas, el amparo resultó en un fallo judicial
favorable a las empresas (Cuadro 6).
Cuadro 6. Distribución de las resoluciones por parte de la CFC
Resoluciones Casos
Culpable 206
Inocente 367
Amparos 39
TOTAL 612
Fuente: CFC.
Se encontró que algunas de las compañías que habían sido declaradas culpables de prácticas
monopólicas habían obtenido amparos, como Teléfonos de México, Radiomóvil Dipsa o
Telcel, Ferrocarriles del Sur, Fomento Económico Méxicano, S.A. (FEMSA), Grupo
Modelo y Grupo Televisa, entre otros. Por ejemplo, la empresa Avantel demandó nueve
veces a Teléfonos de México (TELMEX) por abuso de su poder de mercado. Las
resoluciones de la CFC, favorables a Avantel, han implicado multas por cerca de 11
millones de dólares (lo que no significa que estas multas hayan sido pagadas). Otros casos
importantes incluyen compañías de TV por cable (Grupo Televisa y subsidiarias) y de
24
Con base en su impacto sobre la competencia, la CFC también analiza y autoriza fusiones y
adquisiciones. Entre 1998 y 2006 se presentaron 1,297 casos para su análisis, de los cuales
sólo 14 fueron impedidos por la CFC. Del total presentado, 106 casos se relacionaron con
empresas controladas por multimillonarios y sólo uno fue rechazado. Ante tan pocos fallos
negativos no tiene sentido hacer un análisis estadístico.
Mediante la base de datos de la CFC se encontró que las empresas controladas por
multimillonarios tienen mayor probabilidad de realizar prácticas monopólicas que otras
compañías y, en caso de hacerlo, de obtener un amparo. No corresponde a este artículo
juzgar lo correcto o incorrecto de cada caso, pero sí destacar que la evidencia estadística es
congruente con las hipótesis acerca de la interacción entre la concentración de influencia
empresarial y el contexto institucional16.
26
Para este análisis se construyó una base de datos con las resoluciones de la COFETEL para
los años para los que se dispone de información pública (1996-1998, 2003-2006). En esta
instancia tienen relevancia dos tipos de casos:
(a) el otorgamiento de concesioens (telefonía, incluyendo la celular, TV por cable,
radio, TV y telefonía pública).
Desde este punto se parte para realizar el análisis estadístico, mediante un modelo logit,
para estudiar el impacto de que una empresa sea controlada por un multimillonario (en el
sentido que se determinó en párrafos anteriores). Del modelo se desprendió que estas
compañías tenían una probabilidad significativamente menor de enfrentar una solicitud de
concesión rechazada (Cuadro 8.a) y una recomendación de sanción debido a prácticas
dañinas para los consumidores (Cuadro 8.b). El último resultado contrasta con el número
relativamente extenso de casos de fallo en términos del ejercicio de prácticas monopólicas
por parte de la CFC para las mismas compañías. Como se muestra en la Gráfica 8, el
impacto de ser una compañía controlada por un multimillonario no es trivial.
27
Como sucedió en el caso del análisis de los datos de la CFC, no corresponde a este artículo
juzgar los méritos de cada caso, pero sí destacar de nuevo que la evidencia estadística es
congruente con las expectativas acerca de la interacción entre la concentración de la
influencia empresarial y una estructura reguladora menos independiente.
Prima Prima
por Prima por
Prima por acciones por acciones
bloques con bloques con
de derecho a de derecho a
País accionesa votob País acciones votob
Argentina 27 Países Bajos 2
Australia 2 23 Nueva Zelanda 3
Austria 38 Noruega 1 6
Brasil 65 23 Perú 14
Canadá 1 3 Filipinas 13
Chile 15 23 Polonia 11
Colombia 27 Portugal 20
República Checa 58 Singapur 3
Dinamarca 8 1 Sudáfrica 2 7
Egipto 4 Corea del Sur 16 29
Finlandia 2 -5 España 4
Francia 2 28 Suecia 6 1
Alemania 10 10 Suiza 6 5
Hong Kong 1 -3 Taiwan 0
Indonesia 7 Tailandia 12
Israel 27 Turquía 30
Italia 37 29 Reino Unido 2 10
Japón -4 Estados Unidos 2 2
Malasia 7 Venezuela 27
México 34 36
a. La prima por compras en bloque es el promedio entre las transacciones de control de la diferencia entre el precio por acción pagado por el
bloque que otorga control y el precio de intercambio dos días después del anuncio de la transacción de control, dividido entre el precio de
intercambio dos días después del anuncio y multiplicando esta razón por la proporción de derechos de flujo de efectivo representados en el bloque
de control y expresados como prima porcentual. Para mayor detalle, véase Dyck y Zingales (2003), Cuadro 2.
b. La prima por acciones con derecho a voto es el promedio del valor total estimado del voto como porcentaje del valor de una empresa. Para
mayores detalles, véase Nenova (2003), Cuadro 5.
Fuente: Morck, Wolfenzon y Yeung, 2004.
de estos pasivos. Su ingreso fue de -68.047 billones después de considerar los costos del
sistema de pensiones, pero de 200 millones antes de tomar en cuenta estos costos21. No se
dispone de datos comparables para PEMEX, pero en cálculos de fuentes públicas se
encuentra que PEMEX ha sufrido una caída aguda en su capital neto durante los últimos 15
años, luego de considerar los adeudos y pasivos laborales (Gráfica 9).
Cuadro 11. Pasivos en acuerdos colectivos con relación al valor
empresarial para las compañías de electricidad
Valor presente de los pasivos en los contratos laborales colectivos/activos netos
LFC 1.2
CFE 0.8
Umbral 0.20<x<0.30
LFC: Luz y Fuerza del Centro, CFE: Comisión Federal de Electricidad, IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social
Fuente: Estimaciones de los autores con base en información de las empresas.
Con respecto a las políticas y el diseño institucional, los sindicatos en sectores protegidos
han sido activos en su resistencia al cambio de políticas, por ejemplo con respecto a la
inversión privada en petróleo y energía. En el caso de PEMEX, Le Houcq (2006) analiza la
evidencia sobre las reformas. El autor argumenta que “existe un amplio consenso de que
34
Gráfica 10. Interacción entre niveles de conflicto estatal e impacto de los incentivos a
los maestros
Score 420
410
400
391
383 385
382
380 377
360
351
346
340
320
300
Low-Low Low-Medium Low-High Medium-Low Medium- Medium-High High-Medium High-High
Medium
Conflict-Wage status
Notas: (a) el primer adjetivo se refiere al nivel de conflicto entre el estado y el sindicato y el segundo a los salarios de los maestros. Por
ejemplo, Bajo-Alto indica un estado con nivel de conflicto bajo con salarios relativamente altos para sus maestros. (b) la escala de puntajes
en las pruebas no parte del origen.
Fuente: Álvarez et al. (2006).
Los trabajadores del IMSS gozan de prestaciones de seguridad social que son mejores que
las que reciben los trabajadores del sector privado afiliados a esta institución. Así, los
primeros reciben un subsidio cruzado de los segundos. Luego de largas y conflictivas
negociaciones acerca de la reducción de estos privilegios, se logró acordar una reforma en
el Congreso, que involucraba la protección de las prestaciones de los trabajadores del IMSS
hasta ese momento, mientras que los nuevos empleados ingresarían con el mismo
tratamiento que los trabajadores del sector privado. De aquí se desprende que la pérdida la
asumió el sindicato, y no los trabajadores existentes, pues la reforma retiró al sindicato el
poder de controlar la asignación de empleos en el IMSS. Cabe apuntar que el sindicato del
IMSS logró presionar al poder ejecutivo para retirar la reforma. Esto no sólo representó un
obstáculo para el avance del funcionamiento del IMSS y sus trabajadores, sino también para
el diseño en general de la seguridad y la protección social en México.
La posición de los trabajadores del IMSS sólo es parte de la serie de distorsiones que sufre
la estructura de prestación de servicios sociales. Todos los trabajadores del sector privado
afiliados al IMSS tienen acceso a un paquete determinado de prestaciones, incluyendo
37
servicios de salud, pensiones, cuidados infantiles y una gama de otros servicios. Como
Levy (2006) argumenta, no es probable que estas prestaciones hayan sido valoradas por
todos los trabajadores, debido a la heterogeneidad de necesidades y preferencias, los
problemas de acceso y la calidad de los servicios, además de las características del diseño
mismo de las prestaciones (por ejemplo el número de años de servicio que se requiere para
cumplir los requisitos para obtener una pensión mínima). Lo anterior genera incentivos
para que los trabajadores y las empresas elijan pasar al sector informal. Al mismo tiempo,
se ha observado una considerable expansión de la prestación de servicios sociales para
trabajadores fuera del sistema del IMSS, impulsada por el interés social y la popularidad
política de esta categoría de gasto. Esto ha incluido un mayor apoyo para las transferencias
de efectivo condicionadas para los pobres extremos (desde el programa Oportunidades) y
un mayor gasto en salud para los pobres (desde el Seguro Popular). Incluso en la medida en
la que se generan mayores incentivos para la informalización, lleva a cambios de
trabajadores hacia actividades de menor productividad. Esta inquietud es menos relevante
en términos del gasto orientado hacia la población en pobreza extrema que, de cualquier
forma, probablemente no quedaría en el sector informal. Sin embargo, en todas las
categorías del gasto social, no se observan vínculos con mayores impuestos, de manera que
se ha financiado efectivamente mediante un menor gasto en infraestructura, llevando a
generar pérdidas en el potencial de crecimiento23. Este es un ejemplo más de cómo las
estructuras desiguales convierten las políticas óptimas inviables --como en el caso de la
integración de la prestación de servicios sociales y la desvinculación del contrato laboral—
y la creación de una combinación distorsionada de políticas que no son ni equitativas ni
defensoras del crecimiento.
(iv) Cabildeo agrícola y diseño de políticas. En el caso de los grupos sin poder de
mercado directo, la influencia concentrada aún tiene la capacidad de permear el proceso
político. Los grupos campesinos en México son un buen ejemplo de un periodo extenso de
protección suministrado por el TLCAN. Aunque esta protección se utilizó en parte como
medio de ayuda para los pobres, Tornell y Esquivel (1995) argumentan que también fue
resultado de una decisión política. El cabildeo del sector campesino también puede operar
mediante políticas relacionadas con el subsidio a insumos y la prestación de servicios.
Existe amplia evidencia de subsidios regresivos para el agua, la electricidad y otros insumos
agrícolas (Banco Mundial, 2004; 2005). Asimismo, la productividad laboral agrícola es una
38
de las más bajas de América Latina, a pesar del hecho de que México presenta uno de los
niveles más altos de gasto público en agricultura (Gráfica 10). Aunque algunos programas
(como PROCAMPO) llegan a una gran variedad de campesinos, muchos subsidios se
dirigen a los agricultores más ricos y su impacto agregado no ha resuelto el problema de la
baja productividad en México.
39
Gráfica 11. Los grandes esfuerzos públicos en el sector agrícola no han llevado a
incrementar la productividad en el sector
40
Cabe aquí plantearse por qué la concentración de la riqueza daña al crecimiento. Una
interpretación es que algunas formas de concentración de la riqueza se asocian con un
control extenso que distorsiona el funcionamiento de los mercados y el diseño de
políticas.Como argumentan Morck, Wolfenzon y Yeung:
“Confiar el gobierno de grandes secciones del sector corporativo de un país a una mínima
élite puede sesgar la asignación del capital para favorecer a esas élites, además de reducir el
ritmo de la innovación…Además, a fin de conservar sus posiciones de privilegio dentro del
statu quo, las élites controladoras utilizan sus contactos políticos para obstruir el desarrollo
institucional de los mercados de capital y erigir toda una serie de barreras a la entrada”.25
Sin embargo, el trabajo sobre las restricciones específicas de crecimiento que enfrenta
México es de una relevancia más directa. El Banco Mundial ha llevado a cabo un extenso
trabajo analítico sobre la competitividad, tanto en una serie de informes programáticos
(Banco Mundial, 2006) como mediante la elaboración de los Créditos para Políticas de
Desarrollo en el ámbito de la Competitividad y del Sector Financiero y el Crecimiento.
Estos trabajos subrayaron la importancia de la competencia para el crecimiento de México,
al igual que la falta de autonomía de los organismos reguladores. La sección siguiente se
basa, principalmente, en estos trabajos. En este sentido, se encuentra una serie de
instituciones y políticas económicas que son moldeadas o afectadas por estructuras
desiguales y que, en efecto, restringen el proceso de crecimiento en México.
Cuadro 13. La asociación entre el control familiar oligárquico y
los resultados económicos y sociales
42
Nota: Los números entre paréntesis representan niveles de probabilidad para la hipótesis nula de encontrar un
coeficiente de cero para el control familiar oligárquico en regresiones de características económicas de esta
variable y el logaritmo del PIB per cápita de 1995. Los números entre paréntesis cuadrados son estadísticas para
R2.
Fuente: Morck y Yeung, 2004
El primer elemento que vale la pena destacar es que, durante más de una década, el
crecimiento en México ha sido mucho menor que en India, China y Chile. Esto no mejoró
durante el sexenio pasado, en el que el crecimiento en México alcanzó un promedio de 1.6
por ciento entre 2001 y 2004, mientras que China crecía a 8.6 por ciento (Gráfica 12.a). En
relación con la propia historia de México (al igual que con los elementos de comparación),
el débil crecimiento desde 1980 y luego de la crisis de 1994, se asocia con una menor
inversión en capital y, en especial, con la reducción en la productividad total de los factores
(Gráfica 11.b). En este punto se argumenta que una de las principales razones detrás de la
baja productividad es la falta de competencia tanto en el mercado laboral como en los
mercados clave de productos no comerciables o protegidos.
43
Muchos estudios confirman que la falta de competencia es un problema crucial que detiene
la posibilidad de que México registre un crecimiento sólido. El Instituto Mexicano para la
Competitividad (IMCO) elaboró un modelo para evaluar los principales factores detrás de la
baja y descendente competitividad en México. Tomando información de diversos países,
estimaron las elasticiades punto del impacto de la inversión por trabajador de un incremento
de 10 por ciento en las diferentes variables dependientes. Las cuatro principales
intervenciones que generarían una mejoría de la competitividad en México son: (i) Las
mejoras en el entorno competitivo; (ii) Cambios en impuestos y en la regulación tributaria;
(iii) mejoras en los trámites y el ambiente de inversión; y (iv) educación (Cuadro 14). Cabe
apuntar aquí que los problemas de logística, corrupción, finanzas y energía también dañan
la inversión26. Asimismo, una encuesta del Centro de Estudios Económicos del Sector
Privado (CEESP) encontró que los dos principales obstáculos para el desarrollo empresarial
que identificaron las empresas en México son los monopolios públicos y privados27. Por su
parte, la publicación Global Competition Review ubicó a México en el nivel cercano al más
bajo, con un puntaje de 2.25 (de 5), sólo superior a Grecia y Argentina28. Nótese que estos
resultados se basan en general en las condiciones que enfrentan las empresas formales. Por
otro lado, se esperaría que las empresas informales enfrentaran problemas mayores debido a
la falta de acceso a financiamiento y las regulaciones en los renglones de la electricidad y el
mercado laboral, aunque analizar este tema específico requeriría trabajo empírico adicional.
44
Nota: Los porcentajes son elasticidades punto, que reflejan el impacto sobre la inversión por trabajador de una mejoría aislada de 10 por
ciento en cada variable. En caso de darse intervenciones simultáneas, éstas tendrían efectos multiplicadores.
ente: Extrapolación del Banco Mundial de elasticidades de subcomponentes del IMCO.
Lo anterior apunta a que las reformas orientadas a incrementar la competencia podrían tener
un impacto significativo en México. La evidencia proporcionada por otros países así como
la investigación reciente muestran que las mejorías en competencia pueden aumentar la
productividad, fomentar la innovación, impulsar la inversión e incrementar el empleo de
largo plazo29. Los aumentos en competencia tienen la capacidad de incrementar la
innovación empresarial en más de 50 por ciento30. En Estados Unidos, asimismo, las
reformas regulatorias para mejorar la competencia en varias industrias resultaron en
ganancias anuales de 7 por ciento en las ramas correspondientes del PIB. Esto es
precisamente lo que necesita México en este momento.
Del Cuadro 14 se desprende que las estructuras desiguales también afectan otros temas de
intervención en México. Como se destacó en párrafos anteriores, la educación es un
ejemplo de captura por parte de los sindicatos de maestros; resulta difícil para muchas
empresas acceder a financiamientos debido al historial de gran cocnentración en el sistema
bancario y los mercados de capitales; el sector de energía requiere de un nivel de
45
La falta de competencia genera una pesada carga para los productores mexicanos que
desean competir en mercados internacionales por medio de mayores costos de producción y
una oferta poco confiable. Por ejemplo, tanto la calidad como el precio de los servicios
públicos afectan la competitividad en México. Las encuestas de opnión empresarial dan a
México la categoría más baja de entre los países de la OCDE en términos de eficiencia y
adecuación en el uso de la energía31. Además, los precios del gas natural, la electricidad y el
combustóleo se ubican entre los más altos del mundo. Al ajustar los altos costos de la
electricidad por las fluctuaciones en frecuencia y voltaje, se enfrentan costos efectivos entre
10 y 60 por ciento más altos que en Estados Unidos.
A esto último habría que sumarle los grandes subsidios que recibe, que resultan regresivos
en términos distributivos. Una curva cuasi-Lorenz de la incidencia de los subsidios al
consumo de electricidad muestra que menos de 20 por ciento del subsidio llega al 50 por
ciento inferior de la distribución del ingreso (Gráfica 14). Asimismo, el servicio con el
mayor subsidio es el prestado a la tierra de riego en el sector agrícola, que reciben los
agricultores más ricos, mientras que los más pobres son propietarios de tierras de temporal.
47
En el caso de las telecomunicaciones se presenta una situación similar, pues las principales
empresas gozan de un poder de mercado sustancial, como se mostró en la Sección 4. A
pesar del impresionante crecimiento en las tecnologías de información y comunicación
(TIC) durante los años noventa, México sigue rezagado con respecto a otros países de
América Latina y la OCDE en términos de inversión (Gráfica 15). El nivel de gasto en TIC
como proporción de la economía en general en México (3.1 por ciento) es
significativamente menor al de otros países de la OCDE como Japón (7.4 por ciento),
Estados Unidos (8.8 por ciento) y Nueva Zelanda (10 por ciento). También es casi la mitad
del de Chile y Brasil (6.7 y 6.9 por ciento, respectivamente).
48
Con relación a las estructuras desiguales descritas antes, se podría hacer referencia también
a casos específicos a algunos sectores. La baja productividad y la débil dinámica de
crecimiento tanto en el petróleo como en la agricultura dañan el crecimiento general de
manera directa, por medio de su relación con otros sectores (que, en el caso del petróleo son
importantes vínculos relacionados con los ingresos).
Por último, cabe destacar los bajos niveles de gasto en infraestructura en México. La
economía política de la relación entre este tema y las estructuras desiguales es menos
directo que en otros ámbitos, pero no deja de ser crucial. En esencia, el gasto en
infraestructura sufrió los efectos de tres fuerzas: la incapacidad para recaudar impuestos a
niveles superiores a la tasa decepcionantemente baja para un país de ingresos medios; el
50
(c) que contribuyan a llevar al sistema hacia un equilibrio político que sea más
equitativo y que respalde el diseño eficiente de políticas y menores
desigualdades en el terreno de las influencias (alejando a la sociedad de la actual
trampa de desigualdad que enfrenta).
Esto implica no sólo diseñar políticas que sean socialmente deseables, sobre la base de
consideraciones de eficiencia y equidad. Sin embargo, debe hacerse de manera que atraiga
apoyo político para el cambio como parte del diseño de las políticas. La variedad de
experiencias entre instituciones y sectores ya ofrece ejemplos del potencial de cambio. En
la Sección 3 se comentó que la CFC era una institución de compensación mucho más eficaz
que la COFETEL, como resultado, en parte, de la forma en la que fue establecida. La CFC
ganará aún más fuerza con la modificación a la Ley de Competencia, que hará que sus
resoluciones sean vinculantes de inmediato y hasta que se resuelva la apelación
correspondiente. Con respecto a la educación, a pesar del poder centralizado del sindicato
de maestros, en algunos estados se ha establecido una relación de mayor cooperación entre
el sindicato y el gobierno del estado, lo que ha llevado a que otras reformas ganen eficacia.
Por otro lado, aunque el sector financiero requirió de una crisis masiva para generar
reformas que lo alejaran de ser un sistema capturado, se ha logrado transitar por la primera
etapa de un cambio institucional. Será necesario un diseño de políticas que vaya más allá
que los ejemplos aquí presentados en términos de desarrollar el apoyo político para
establecer regulaciones más sólidas, medidas que respalden la entrada de empresas a
51
6. Conclusiones
En este artículo se presentó un argumento en dos partes. En primer término, las estructuras de
poder desiguales siguen influyendo sobre el diseño de políticas y el funcionamiento de las
instituciones económicas en México de formas que tienden a reproducir la estructura de
desigualdad. El argumento se centró en dos categorías de desigualdad: la riqueza extrema y
el control corporativo en el sector empresarial y los grupos “corporativistas”. Los análisis
tradicionales de desigualdad no logran captar la naturaleza y alcance de las desigualdades
asociadas con estos grupos. En términos de ingreso y riqueza, las personas verdaderamente
ricas nunca son captadas por las encuestas de ingreso y gasto, presentando niveles de
ingreso muy superiores a los de las familias más ricas registradas en estas encuestas. En las
encuestas se incluye a los grupos corporativistas, encontrando que los trabajadores
sindicalizados perciben ingresos que los sitúan en la parte superior de la distribución. La
forma de ejercer la influencia desigual llega a ser tan importante como los niveles de
ingreso, pues es producto de la interacicón entre estas estructuras desiguales y las
instituciones. En este sentido, se argumenta que la democratización no llevó a cambio
fundamental alguno y, en algunos aspectos, el equilibrio político resultante fue peor con
respecto al ejercicio de la influencia desigual y de la eficiencia. Para mostrar este punto se
presentó una serie de ejemplos del ejercicio de la influencia desigual con fundamento
empírico.
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56
Notas
1. Los autores desean agradecer a Eduardo Ortiz por su apto apoyo en investigación y a
Alexandra Zenzes por su apoyo con elementos de la base de datos de Forbes. Asimismo,
agradecen los valiosos comentarios de Raymundo Campos-Vázquez, Santiago Levy, William
Maloney, Yasuhiko Matsuda, Harry Patrinos, John Pencavel y David Rosenblatt, así como de
participantes en seminarios en la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política
Pública del Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México.
2. Véase también Bourguignon y Walton (2006) para una discusión general de estos temas en
América Latina.
4. Véase Glaeser, Sheinkman y Scleifer (2003) para una discusión de cómo los sistemas de
justicia débiles tienden a beneficiar a los ricos y los poderosos.
6. La lista se basa en la riqueza declarada por las personas mismas, por lo que podría contener
errores de información (declaración menor o, posiblemente, también en exceso). Véase
también de la Torre (2006) para una descrición y utilización de esta fuente en el análisis de la
riqueza en México.
7. Esta no es una “proporción” del PIB, pues el PIB mide un flujo de ingreso, por lo que el valor
neto es un acervo de riqueza. La finalidad de utilizar esta razón es obtener una escala
comparable entre países con niveles de ingreso muy distintos.
8. Por congruencia se utilizó el mismo tamaño de familia de los tres registrados para el uno por
ciento superior de la ENIGH.
9. Por ejemplo, Castañeda (2000) argumenta que, de acuerdo con los datos proporcionados por el
informe 20-F de la Securities Exchange Commission (Comisión de Bolsas de Valores, SEC)
presentado por 25 empresas mexicanas listadas en la Bolsa de Valores de Nueva York (New
York Stock Exchange, NYSE) en 1996, el presidente de la junta directiva, normalmente el
accionista principal y el director general prácticamente no enfrentan oposición alguna de los
miembros independientes de la junta. En promedio, sólo 20 por ciento de las empresas
presenta una mayoría de miembros externos en su junta, lo que no necesariamente implica
independencia, pues podrían estar relacionados con otras compañías del mismo grupo.
Además, en promedio, 35.2 por ciento pertenece a la familia del presidente y 38.7 por ciento
son funcionarios ejecutivos. En general, cerca de 57 por ciento de los miembros de la junta
directiva son o empleados o parientes del presidente. De aquí que la estructura esté
caracterizada por los siguientes elementos: (i) grandes accionistas con puestos ejecutivos; (ii)
las empresas siguen centradas en un núcleo familiar; y (iii) el consejo directivo representa los
intereses de un bloque de grandes accionistas en lugar de estar formado por auditores externos
autónomos que den seguimiento a los intereses de los pequeños accionistas.
57
10. Véase Haber, Mauro y Razo (2003) para detalles de historia, Haber (2005) sobre la crisis y la
resolución posterior y La Porta et al., (2003) para evidencia sobre el crédito relacionado.
11. La literatura en torno a la captura regulatoria es amplia, comenzando por Stigler (1971) y
Glaeser, Sheinkman y Schleifer (2003) en lo correspondiente al sistema judicial.
12. Documento de evaluación de proyecto del Banco Mundial sobre Reforma Judicial, citando al
Secretario de Gobernación en 2001.
13. El Libro Blanco de Justicia que será publicado en un futuro por el Tribunal Federal, confirma
estos problemas y añade que los jueves enfrentan dificultades para la ejecución de sus
sentencias y el cumplimiento de mandatos judiciales.
14. Algunos casos involucran a más de una empresa, aunque la resolución debe sancionar o
exonerar cada acción. Así, en la actualidad las resoluciones involucran 612 decisiones
específicas.
15. En las variables dummy se incluyen controles para tiempo y sector. No se dispone de
información sobre el tamaño de las empresas.
16. Debido a que los datos no respaldan una estrtegia limpia de identificación de la influencia de
las empresas controladas por multimillonarios, se le trata como sugerencia de resultado, más
que como recuento causal definitivo.
17. Aunque se le ha llamado “nacionalización” en efecto se trató de una expropiación por parte
del Estado de los intereses bancarios privados del país.
18. Los sindicatos pueden extraer rentas, como se muestra más adelante, pero también pueden
impedir la implementación de reformas que mejoren la productividad o reducir la
productividad agregada mediante el impacto en la calidad de los servicios de salud o la
educación. De aquí que la introducción de instituciones sindicales más eficientes y competitivas
también tenga efectos que permean a la economía en general.
20. En todos los casos, el denominador es un estimado del valor de sustitución de los activos de
las empresas. Dado que estas empresas y el instituto de seguridad social no son compañías
que cotizan en la bolsa de valores, no es posible obtener su valor de mercado.
21. Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los
Riesgos del IMSS, 2005-2006.
22. Este argumento se basa en un trabajo en proceso de Santiago Levy; véase Levy (2006)
25. (ibid. p. 3)