Argentina e Brasil nos anos Noventa: entre a Aquiescência e a

Autonomia
Ariane Costa dos Santos1

Resumo: O objetivo deste artigo consiste em analisar as dinâmicas de associação de Brasil e

Argentina em relação aos Estados Unidos, na década de noventa, em perspectiva comparada.
Para isso, será tomado com maior centralidade os paradigmas de política externa implementados
por ambos os países ao longo da década: realismo periférico, na Argentina, e institucionalismo
pragmático, no Brasil. Por último, como apoio conceitual será utilizada a dicotomia autonomia x
aquiescência de Russel e Tokatlián (2013) e as quatro estratégias categorizadas por esses autores
para Estados não centrais.

Palavras-chave: Brasil, Argentina, política externa, anos noventa, Estados Unidos.

Abstract: This article aims to analyze the association dynamics of Brazil and Argentine in
relation to the United States, in the 1990’s decade. The purposee of this paper is to verify the
causes of different positioning between those two South-American countries, with similar
material characteristics, in relation to the hegemonic power. This paper assumes the hypotheses
that different conceptions of foreign policy – Argentine peripheral realism and Brazilian
pragmatic institutionalism – have influenced different types of association between those
countries and the global superpower. In order to do that, the “system affecting states” (NYE,
1969) concept will be used as a support as well as the categorization of two different kinds of
peripheral actors reactions: alignment with the superpower and contrast via association with
equal States.

Keywords: Brazil, Argentine, foreign policy, nineties, United States.

1
Mestranda em Relações Internacionais pela UERJ, na linha de pesquisa Estudos de Política Externa, bolsista
da CAPES e integrante do grupo de pesquisa do CNPq Integração na América do Sul e o papel do Brasil.
Especialista em Gestão de Negócios Internacionais pelo Ibmec (2016); possui bacharelado em Relações
Internacionais pela UFF (2014) e em Ciências Sociais pela UFRJ (2011). | E-mail: ariane1804@hotmail.com
INTRODUÇÃO

um contexto caracterizado pelo “deslocamento da competição mundial, da esfera da

segurança [...] à rivalidade econômica” (BERNAL-MEZA, 2001).

Caracterizada pelo avanço do capitalismo sob o paradigma estadunidense, a década de

noventa levou as economias a uma tendência conjuntural de seguir o modelo do capitalismo
liberal. Nessa conjuntura, o aumento do vão entre as economias desenvolvidas e periféricas
acaba gerando ora um desejo de autonomia em relação ao hegemon, ora um interesse em se aliar
a ele (ROTHSTEIN, 1968, apud KEOHANE, 1969). Esse tipo de movimento de países não
centrais, caracterizado, no campo da segurança, pelas estratégias de balancing2 e bandwagoning3
serão tratadas aqui na sua interface político-econômica.
Dessa forma, o presente artigo busca analisar o comportamento de Brasil e Argentina -
duas economias periféricas, porém de grande importância regional - frente aos Estados Unidos,
em um período caracterizado pelo posicionamento estadunidense como “superpotência única”
(NYE, 2002, p.05). Nessa linha, esse trabalho desenvolve, à luz das estratégias categorizadas por
Russel e Tokatlián (2013), a aplicação dos conceitos de autonomia e aquiescência (RUSSEL;
TOKATLIÁN, 2013) para analisar o tipo de associação de Brasil e Argentina frente à
“superpotência única” (NYE, 2002, p.05). Tem-se, portanto, como objetivo primário comparar
os padrões de posicionamento por parte dessas duas economias periféricas.
Brasil e Argentina compartilhavam características similares, em relação às suas
capacidades materiais e posicionamento sistêmico, no início da década de 1990: dois países
periféricos, em situação de vulnerabilidade econômica pós-década perdida4, dominados
historicamente por potências mais fortes e em busca de espaço no novo sistema internacional
globalizado. Nesse contexto, ambos partilhavam de desafios comuns, tais como a negociação da
dívida externa, a atração de investimentos, a busca de credibilidade no sistema internacional e o
desejo de inserção no mundo globalizado, caracterizado pela “hegemonia da economia de

2
Balancing é entendido aqui como o alinhamento com outros atores contra uma possível ameaça (WALT, 2000,
p.96, tradução nossa).

3
Bandwagoning é definido como o alinhamento com a própria fonte de ameaça (WALT, 2000, p.96, tradução
nossa).
4
O termo “década perdida” refere-se à década de 1980, período no qual a maioria das economias latino-americanas
passou por estagnação econômica concomitante à inflação.

2
mercado” (LIMA, 2000, p.267).
No entanto, apesar de suas similitudes em termos de capacidades e do enfrentamento
simultâneo de uma ordem internacional marcada pelas mesmas pressões sistêmicas,
especialmente, no campo econômico, os posicionamentos desses países em relação à
superpotência única apontam para uma clara diferença de comportamento.
Com base na revisão bibliográfica, depreendeu-se a partir de diversos especialistas da
área – Corigliano (2003), Santoro (2008; 2015), Saraiva, (2001), Russel e Tokatlian, (2003;
2013) – que a Argentina assumiu um posicionamento de alinhamento com Washington,
simbolizado pela expressão do ex-chanceler argentino Guido di Tella de “relações carnais”5 em
referência ao tipo de relação que a Argentina deveria sustentar com a potência hegemônica. Em
contrapartida, o posicionamento do Brasil com os EUA não se caracterizou nem por
enfrentamento, tampouco por alinhamento incondicional, de acordo com estudiosos do tema,
e.g., Saraiva (2001), Leticia Pinheiro (2004)3, Hirst (2009), Russel e Tokatlian (2013).
Ao focar o estudo em países não centrais, é imperativo o uso de literatura que considere
novos tipos de categorias, assim como estudar o comportamento de Estados que não possuem a
capacidade de influenciar o sistema individualmente, mas que podem afetá-lo a partir de ações
coletivas. Para isso, será utilizado como apoio os conceitos e estratégias elencados por Russel e
Tokatlián (2013) ao analisar a realidade da América Latina frente às potencias centrais, em
especial, a mais influente no hemisfério americano, os EUA, aplicado às realidades específicas
do Brasil e da Argentina.
contribuindo com parâmetros para analisar o papel de Brasil e Argentina no sistema
internacional em uma década caracterizada por mudanças na economia política mundial,
especialmente, globalização e regionalização (HELD & MCGREW, 2001).

5
Como lembra Santoro (2015), tal expressão advém de um dos discursos de Di Tella que defendia ‘carnalidad’ –
em português, substância – na relação com os Estados Unidos. Após críticas do jornal argentino Página 12,
denominando a relação almejada de ‘relaciones carnales’, o próprio chanceler argentino passa a usar a expressão de
amor carnal com a superpotência, em detrimento a um amor platônico, em referência a busca de benefícios tangíveis
a partir dessa relação.

3
 Segundo Leticia Pinheiro (2004), o Brasil do governo Collor (1990-1992) sustentou uma
política externa marcada, logo no início da década, pela tentativa fracassada de retorno ao
paradigma americanista6:

“A tentativa de retorno ao americanismo mostrou-se ineficaz de vez que o consenso

interno em torno de uma relação especial com Washington deixara de existir,
particularmente no que se refere à expectativa de uma aproximação dessa natureza seria
suficiente para atender os interesses brasileiros na sua totalidade.” (PINHEIRO, 2004,
p.56)

Ao tratar da história das relações de Brasília com Washington, Hirst (2009) menciona a diferença
de posicionamentos adotados por Brasil e Argentina sob o cenário da Nova Ordem Mundial:

“No pós-Guerra Fria o Brasil manteve uma distância prudente diante da intervenção dos
Estados Unidos em crises mundiais e regionais [...] e, em várias ocasiões, a opção
brasileira de não segui-los incondicionalmente contrastou com o alinhamento da
Argentina a Washington após o fim da Guerra Fria.” (HIRST, 2009, p.109)

PARTE TEÓRICA: RUSSEL E TOKATLIÁN (2013)

O estudo do posicionamento sistêmico de economias periféricas, tais como Brasil e

Argentina, pode encontrar dificuldades na busca de instrumental teórico dentre as teorias
tradicionais. Nesse sentido, o estudo de Estados não centrais se destaca quando estes atores
demonstram atuação relevante na mudança de resultados da ordem internacional. Grandes
potências são o foco dos estudos das teorias mainstream de relações internacionais, sendo
considerados os únicos atores capazes de exercer influência no sistema.
Segundo Sennes (1998), o interesse em se estudar “pequenas e médias potências”
(Sennes, 1998, p. 386) se desenvolve com o surgimento do Movimento dos Países não Alinhados
e com a emergência da indústria entre os países em desenvolvimento. Nessa linha, os escritos de
Russel e Tokatlian (2013)7 e xxx (xxxx) oferecem uma alternativa à visão tradicional, no qual

6
O paradigma americanista foi definido por Leticia Pinheiro (2004) como aquele que percebia a relação com os
Estados Unidos como o eixo da política externa brasileira, com base na ideia de que uma maior aproximação com a
potência traria benefícios, elevando recursos de poder do Brasil e sua capacidade de negociação (PINHEIRO, 2004,
p.64).
7
Autonomia e Aquiescência na América Latina (2012)

4
xxxxxxxxx.

Segundo Russel e Tokatlián (2013), a América Latina é guiada por duas lógicas
orientadoras de suas políticas externas em relação aos países centrais: autonomia e aquiescência.
A autonomia é caracterizada pela busca de desenvolvimento, Defender interesses próprios, da
restrição do poder das grandes potencias, especialmente, EUA, e construção de um sistema
internacional mais equitativo. Os meios utilizados são integração, postura principista de direito
internacional, recurso dos Organismos Internacionais, emprego de soft power. Baseado no
diagnóstico da situação de dependência da região. Para isso, os autores elencaram quatro tipos
ideais de estratégias próprias de países médios ou pequenos com o fim de manutenção da
autonomis: i) Equilíbrio brando (soft balancing) - uso de instituições internacionais e
instrumentos legais e diplomáticos para frustrar ou restringir o uso abusivo do poder e ações
agressivas das grandes potências; ii) Diversificação – multiplicar os laços externos com o
objetivo de contrabalançar e compensar a dependência de uma só contraparte com muitos
recursos e capacidade de influência; 3) Repliegue (recúo/isolamento) – resistência a assumir
compromissos de natureza militar: integrar alianças bélicas ou participar de conflitos externos ou
disputas diplomáticas extrarregionais que possam gerar alto custo ou envolvimento em assuntos
internacionais alheios aos interesses nacionais; iv) Unidade coletiva – busca aumentar a
integração, cooperação e concertação entre países latino-americanos com o propósito de juntar
forças e robustecer a capacidade de negociação individual e grupal.

De outro lado, a aquiescência se caracteriza pela assimilação implícita ou explícita da

condição de subordinação frente aos EUA, especialmente, do reconhecimento de pertencimento
à sua área de influência.

Segundo os autores, o Brasil se caracteriza como o país sul-americano que mais

acompanhou os EUA em termos de guerra e paz na primeira metade do século XX (R;T, 2013) –
referencia às participações do Brasil nas primeira e segunda guerras.

Dentre os quatro tipos de estratégia, é necessário dar destaque aqui para o papel de Brasil
e Argentina no pós-Guerra Fria. No campo econômico, os dois maiores países sul-americanos se
encontravam à margem das economias centrais, em busca do seu espaço na nova ordem global,

5
no entanto, lançando mão de estratégicas diferentes. Em termos materiais, ambos se aplicam a
países com capacidades de assumir um posicionamento de manutenção de autonomia, pois
apesar de não se caracterizarem como atores que não tem capacidade para determinar ou
influenciar o sistema, podem afetá-lo a partir de alianças, coalizões ou simples alinhamento de
ações.

Para além da definição dos conceitos, Russel e Tokatlián (2013) explicitam também que a
realidade objetiva (materialidade) não determina de forma exclusiva o comportamento do Estado
(KEOHANE, 1969, p.296). Sendo assim, a posição de system-affecting state não é resultado
apenas de forças sistêmicas, mas também de uma dimensão social. Desse modo, a autopercepção
dos governantes como potência média, ou system-affecting state, é essencial para que o país se
identifique e comporte como tal.

Em uma análise de caráter realista, Rothstein (1968, apud KEOHANE, 1969) oferece as
ferramentas para a resposta a essa pergunta, explicitando que há dois tipos de comportamento
ideal por parte de Estados não centrais: i) o equilíbrio de poder, a partir da aliança entre pequenas
potências, construindo um poder de coalizão com os Estados pares; e o ii) o Bandwagoning ou
aliança bilateral com a grande potência sistêmica, com o fim de extrair benefícios dessa relação.

Segundo Rothstein (1968), a preferência em torno do equilíbrio de poder se dará,

especialmente, quando o objetivo das potências não centrais for o de lograr benefícios políticos.
Já a preferência em torno do bandwagoning, daria-se no caso de percepção de maior
vulnerabilidade do ator dentro do sistema e necessidade de alinhamento com o hegemon para fins
de sobrevivência em curto prazo. Ao transportar essa lógica para a realidade de Brasil e
Argentina no imediato pós-Guerra Fria, é encontrado duas economias periféricas em posição de
vulnerabilidade sistêmica frente a uma nova ordem globalizada e competitiva. No entanto, apesar
das similaridades, é necessário destacar a posição de maior fragilidade da Argentina em relação
ao Brasil frente a este cenário, o que abriu espaço para uma mudança mais radical tanto no
campo da política externa quanto no modelo de desenvolvimento. Por consequência, o
“bandwagoning econômico” – ou alinhamento com a potência central - pareceu mais atraente
para as classes dirigentes argentinas. Paralelamente, o Brasil ainda possuía mais recursos de

6
poder e espaço de atuação, o que lhe possibilitou um posicionamento mais autônomo e, algumas
vezes, liderando estratégias de equilíbrio de forças a partir da atuação conjunta com Estados não
centrais, especialmente, no âmbito da América do Sul.

REALISMO PERIFÉRICO ARGENTINO – A EXPERIÊNCIA DA AQUIESCÊNCIA

A política externa argentina da década de noventa foi marcada por uma “mudança
abrupta” (ESCUDÉ, 2008) durante a gestão Menem (1989-1999), tendo sido pautada pelo
modelo teórico que viria a ser conhecido como “realismo periférico”. Esse modelo visava à
criação de uma teoria das relações internacionais adequada à realidade dos países periféricos
(ESCUDÉ, 2008) e pautada por uma matriz liberal-conservadora (SANTORO, 2008, p.5). Dessa
forma, esse novo paradigma surge, primeiro, na academia, a partir de pesquisas com enfoque
normativo na busca de uma política externa ideal à realidade específica argentina (ESCUDÉ,
2008) e encontra sua aplicação na prática governamental da gestão de Carlos Menem (1989-
1999).

O realismo periférico lançou na práxis da agenda da política externa argentina dos anos
noventa as bases de apoio para uma política de alinhamento com as grandes potências. Esse
modelo surge defendendo, para o âmbito doméstico, uma agenda liberalizante, e para o âmbito
externo, um alinhamento pragmático com os países centrais. No sonho de reaver sua era de ouro
- período de prosperidade econômica pelo qual passou a Argentina no início do século XX - a
corrente teórica do realismo político periférico ganha força no país, recomendando um
alinhamento com a potência dominante de forma pragmática: em troca de reconhecimento e
ajuda econômica (SANTORO, 2008).
Keohane (1969) usa a importância das variáveis intangíveis trazidas por Rothstein (1968)
para acrescentar à sua categorização o elemento psicológico de percepção dos Estados quanto às
suas capacidades e limitações de atuação no sistema internacional. Por isso, é importante
compreender também a autopercepção argentina quanto ao seu posicionamento sistêmico. No
diagnóstico dos teóricos do realismo periférico, dentre eles Carlos Escudé, Guido di Tella e
Felipe de la Balze, a Argentina é vista como um país periférico com pouco poder e relevância no
sistema internacional. Tendo por base esses pressupostos, restaria à Argentina se conformar com

7
a realidade sistêmica e buscar a maior quantidade de vantagens possíveis a partir do alinhamento
com os países mais fortes, já que ir de encontro a essa realidade causaria apenas desgaste
diplomático e poucos resultados (SANTORO, 2008, p.14). Nessa perspectiva, a classe dirigente
enxergava na Argentina um país com limitado poder de barganha e que dependia do alinhamento
cooperativo de potências mais fortes, notadamente, os EUA, em escala mundial, e o Brasil, em
escala regional. Segundo os teóricos dessa corrente, a Argentina teria perdido o prestígio
internacional que possuía no início do século XX devido a políticas isolacionistas e de não-
alinhamento com as potências:

“A necessidade de focar a política externa argentina no desenvolvimento econômico se

consolidou com o aumento da percepção de que as políticas anti-hegemônicas lhe
trouxeram mais perdas do que benefícios” (ESCUDÉ, 2008).

Essa política externa focada em reconquistar a confiança dos mercados internacionais,

buscou recuperar a credibilidade externa e atrair investimentos para acelerar o crescimento
econômico. Para isso, defendia-se um relacionamento privilegiado com os EUA, ou como
defendeu o chanceler Guido di Tella, “relações carnais”, a fim lograr recursos favoráveis à sua
economia. Esse paradigma de relações especiais (CORRIGLIANO, 2003) teve a sua expressão
na práxis política por diversas ações de alinhamento com o poder central, dentre elas, Saraiva e
Tedesco (2001) destacam: i) alinhamento dos votos da Argentina com os votos dos Estados
Unidos nas Nações Unidas; ii) desmantelamento do míssil balístico argentino Condor II,
desenvolvido em parceria com Iraque e Egito; iii) participação da Argentina na Guerra do Golfo
(SARAIVA & TEDESCO, 2001, p.06)8; iv) reestabelecimento das relações diplomáticas com o
Reino Unido, em 1990, rompidas desde a Guerra das Malvinas (1982).
A motivação dessas ações, segundo o discurso dos dirigentes argentino, era assegurar a
inserção da economia argentina no cenário internacional, viabilizando as reformas domésticas
para crescimento econômico. Nessa linha, a Argentina, apesar de se ajustar à definição de
system-affecting state por suas capacidades materiais, ela, em grande medida, não logra, nem é
de seu interesse lançar mão de ajustes da ordem internacional a partir da ação coletiva. Ao
contrário, demonstra muito mais uma ação de alinhamento com o Estado mais poderoso, muitas
vezes, enfrentando oposição doméstica (caso da oposição ao desmantelamento de Condor II por

8
O Brasil não participou do esforço de guerra no Golgo, dentre outras razões, por seguir a sua tradição de não
intervenção, especialmente, em casos de uso de medidas coercitivas.

8
parte do Ministério da Defesa), com vistas a consolidar um projeto maior, na visão dos
formuladores de sua política externa: crescimento econômico a partir das relações especiais com
os EUA, optando pelo alinhamento com os países centrais em detrimento de uma aliança com
países em desenvolvimento.

INSTITUICIONALISMO PRAGMÁTICO BRASILEIRO: A MANUTENÇÃO DA

AUTONOMIA
“A meu ver, inauguramos, sem dúvida, um novo paradigma ao qual,
entretanto, eu denominaria de institucionalismo pragmático.
(PINHEIRO, 2003, p.61)

Diferentemente do realismo periférico, o paradigma do institucionalismo pragmático

não nasce no campo acadêmico brasileiro. Ao contrário, surge da práxis política e esta passa a
ser batizada, posteriormente, com a alcunha criada pela teórica brasileira Leticia Pinheiro
Guimarães (2004). O paradigma institucionalista-pragmático reconhecia o limitado poder de
barganha do Brasil e se utilizava da ação coletiva e atuação por meio de organizações
internacionais como forma de manutenção da autonomia. Dessa forma, o Brasil, na qualidade de
país intermediário (PINHEIRO, 2004, p.62) se utilizava das estratégias de atuação previstas por
Russel e Tokatlián (2013).

1) Equilíbrio brando –
2) Diversificação –
3) Repliegue -
4) Unidade Coletiva -

Para ilustrar o uso da unidade coletiva no período analisado é possível elencar a

paradigmática reunião preparatória de negociação da Área de Livre Comércio das Américas
(ALCA), em Bogotá, em 1996. O Brasil liderou os demais membros do Mercosul – Argentina,
Paraguai e Uruguai – ao não comparecimento a Bogotá sob a acusação do rompimento norte-
americano de elaboração comum das agendas de reuniões ministeriais. Ações conjuntas como
essa, apesar de não interferirem diretamente na natureza do acordo, tinham eficácia no atraso das

9
negociações e demonstração de poder de barganha na inclusão de temas que fossem benéficos
aos países demandantes, no caso, os países mercosulinos. Demonstra junção de forças para
aumento do poder de barganha.

A política externa dos anos noventa teve em Fernando Henrique Cardozo (1992-2002) a
sua gestão de maior continuidade, sendo entendido aqui o início da gestão o período em que ele
esteve à frente do Ministério das Relações Exteriores até o último ano do mandato da sua
presidência - caracterizado, segundo Amado Cervo (2003) por uma “era Cardoso longa”
(CERVO, 2003, p. 03).

Segundo Paulo Vizentini (2005), a política externa do período FHC pode ser entendida,
em linhas gerais, pela busca de inserção do Brasil no cenário internacional a partir de abertura
econômica, comercial e financeira (VIZENTINI, 2005, p.382). Contudo, sem levar o paradigma
liberal ao mesmo nível de ortodoxia de Menem. Segundo o próprio presidente Cardoso, eram os
fatores conjunturais externos ou, melhor dito, as “circunstâncias imperantes” (CERVO, 2004,
p.02), e menos a crença genuína no paradigma neoliberal, que faziam com que o Brasil seguisse
essa tendência em seu governo.

Com FHC, retoma-se uma postura institucionalista, segundo a qual o Brasil deveria
buscar seu interesse nacional - notadamente, desenvolvimento econômico - a partir do próprio
aparato político-institucional do sistema. Apesar disso, ainda se enxergava esse aparato como
representante primordial do interesse dos países centrais (PINHEIRO, 2004). Ao mesmo tempo,
contudo, adquire-se uma visão de que as organizações internacionais fazem parte de uma lógica
grociana, que faria frente ao paradigma anárquico-hobbesiano a partir do qual o Brasil não
possuía poder suficiente para alcançar seus interesses. Com base nesse diagnóstico, a estratégia
ideal para o Brasil, dotado de limitado poder de barganha, era a defesa de seus interesses por
meio dos organismos multilaterais (PINHEIRO, 2004). Nesse momento, a “autonomia pela
distância”, posição predominante da diplomacia brasileira ao longo da maior parte da Guerra

10
Fria, toma a forma de “autonomia pela integração”, com base na ideia de que se deve integrar o
Brasil à política internacional para dela tirar proveito e promover seus interesses (VIGEVANI;
OLIVEIRA; CINTRA, 2003).
Durante o segundo mandato de FHC (1998-2002), seu discurso passa a utilizar o
conceito de globalização assimétrica, reconhecendo a globalização e o capitalismo financeiro
como intensificadores das assimetrias interestatais (VIZENTINI, 2009, p.385). Nesse contexto,
enquanto o alinhamento da Argentina com os EUA possuía um caráter de relação incondicional,
o Brasil não adotava nem uma postura de confronto, tampouco de “relação carnal”. Havia, na
verdade, um discurso de defesa da democratização das relações internacionais e da
multipolaridade fazendo frente à postura unipolar norte-americana. Ademais, o Brasil buscou
“desdramatizar” as relações com os Estados Unidos, resultado natural de uma postura principista
de aceitação das normas internacionais e por uma “abertura econômica condicionada”
(SARAIVA, 2010), levando a uma melhora significativa nas relações com os Estados Unidos
(HIRST, 2009, p. 177). Segundo os institucionalistas pragmáticos, o desenvolvimento
econômico brasileiro estaria atrelado às práticas da regulamentação e normatização das relações
internacionais (SARAIVA & VALENÇA, 2012). No âmbito desse novo paradigma, ainda
haveria a busca por autonomia – objetivo central da política externa brasileira, que não se
chocaria à construção da identidade política brasileira de Estado integrado e participante da
ordem internacional e de suas instituições (LAMPREIA, 1998 apud SARAIVA & VALENÇA,
2012).
Ademais, esse paradigma também estabeleceu duas esferas de atuação simultâneas para
as quais o Brasil voltaria seus esforços diplomáticos: i) busca por uma maior projeção
internacional e ii) construção da liderança regional na América do Sul. Esta última carrega de
forma mais expressiva a atuação do Brasil como system-affecting state da forma descrita por
Keohane (1969), especialmente, a partir da iniciativa brasileira de formação da Área de Livre-
Comércio Sul-Americana (ALCSA) e por meio do Mercosul:
“um Estado cujos líderes consideram que eles não podem agir sozinhos de forma
efetiva, mas que talvez consigam provocar um impacto sistêmico por meio de um
pequeno grupo ou instituição internacional”. (Keohane, 1969)

Para compreender melhor as razões que levaram Pinheiro (2004) a criar o conceito
desse novo paradigma para caracterizar os anos noventa, listam-se a seguir alguns exemplos de
ação política brasileira em relação aos Estados Unidos: i) divergências em temas da organização

11
do comércio internacional, especialmente, em denúncias do protecionismo dos países
desenvolvidos a partir de instituições internacionais; ii) priorização do Mercosul em detrimento
da Alca, adotando uma “postura reticente” em relação à integração hemisférica (SARAIVA &
TEDESCO, 2001, p.140 ), em grande parte, resultado de convergências entre o Itamaraty e o
setor empresarial brasileiro que enxergavam a Alca com graves receios; iii) continuidade na
busca de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas pese à ausência
de apoio dos Estados Unidos nesse projeto.
Por outro lado, Uma prática convergente aos interesses norte-americanos e que carrega
um peso simbólico grande durante a gestão Cardozo foi a assinatura do Tratado de Não
Proliferação Nuclear, em 1997, entendido por muitos como uma mostra do alinhamento
brasileiro com os EUA. No entanto, é importante destacar que a assinatura do TNP se encontra
inserida na lógica institucionalista de respeito aos tratados internacionais e acordos multilaterais:
“[...] institucionalista porque sem chegar a negar algumas premissas básicas do realismo
como a visão do sistema internacional como anárquico, a política externa brasileira se
revestiu de uma visão que justificava e estimulava a adesão aos regimes internacionais e
às instituições que os incorporam como solução para os problemas de ação coletiva.”
(PINHEIRO, 2004, p.62).

BRASIL E ARGENTINA - DIFERENTES LÓGICAS DE ASSOCIAÇÃO

“Foreign policy has come to be understood as a reflection of how the nation sees itself
and how it wishes to be seen, as well as an instrument for national development”.
Tulchin (1998:164)

As divergências de posicionamento entre Brasil e Argentina se originavam de uma

percepção diversa do sistema internacional. Enquanto a Argentina possuía uma visão da nova
ordem global como um espaço cosmopolita sem divisões Norte-Sul, o Brasil ainda sustentava a
visão do não alinhamento com os países centrais e a defesa dos interesses do Sul. Exemplo disso
é o uso do conceito de “globalização assimétrica” por parte do presidente Cardoso para
diagnosticar a nova ordem global, enquanto a Argentina menemista utilizava o conceito de
“globalização benigna” (CERVO, 2003, p.06). No vizinho portenho, predominava o paradigma
“cidadão-cêntrico” (B.MEZA, 1999, p.45), embasado na visão de uma ordem cosmopolita em
detrimento de soberanias nacionais, enquanto, no Brasil, ainda sobrevivia a lógica estadocêntrica
e a vontade de se obter um espaço maior dentro do sistema internacional.

12
 Ademais, para entender as causas das diferentes lógicas de associação entre Brasil e
Argentina em relação aos EUA é necessário entender o nexo causal entre política externa e as
reformas econômicas implementadas nesse período. A adoção de um novo modelo de
desenvolvimento no Brasil e na Argentina na década de noventa perpassou a execução de uma
nova agenda internacional, influenciando diretamente a política externa de ambos os países com
objetivo de crescimento econômico, no entanto, partindo de estratégias diferentes. Os ajustes nas
agendas de política externa brasileira e argentina estiveram profundamente relacionados às
economias domésticas, obedecendo a uma lógica na qual a política externa era entendida como
um “braço da política econômica” (SARAIVA & TEDESCO, 2001, p.06).
A própria ideia da soberania do país estava associada à ideia de desenvolvimento
econômico (SARAIVA & TEDESCO, 2001), dessa forma, a política externa existia em função
de ajustes domésticos para o desenvolvimento. Portanto, as causas primárias reais das diferentes
lógicas de associação não são concepções divergentes de agenda de política externa, mas
diferentes concepções de política econômica entre Brasil e Argentina. Estas últimas moldaram as
agendas de política externa com o fim de alcançar aumento da credibilidade do país no cenário
internacional e atração de investimentos. Contudo, a gestão Menem partiu de um neoliberalismo
ortodoxo, gerando um paradigma de alinhamento automático com os EUA, enquanto a gestão
Cardozo, moldada por um neoliberalismo híbrido e acompanhado de um corpo diplomático mais
insulado, gerou um posicionamento mais autônomo frente ao poder hegemônico. O fato de o
Itamaraty ser, historicamente, mais autônomo em relação ao governo no poder do que o corpo
diplomático argentino (CANDEAS, 2010, p.18), preso a uma política externa necessariamente
associada à estratégia liberal de desenvolvimento também contribui para explicar esse cenário.
Na conclusão abaixo de Saraiva e Tedesco (2001), a elaboração da política externa argentina é
apresentada por uma lógica de política de governo em detrimento de uma política de Estado:

“A lógica de formulação de política externa concentra-se sobretudo no vínculo entre a

presidência e a cúpula da Chancelaria, integrada basicamente por funcionários de
origem política, enquanto o corpo diplomático de carreira fica mais afastado deste
núcleo. Isto contribuiu para que a Chancelaria tenha sido permeável às novas ideias
gestadas na arena política.” (SARAIVA & TEDESCO, 2001).

ARG BRA

13
Visão do Sistema
Internacional
Globalização
Burocracias Internas
Novo Modelo Econômico
Associação com os EUA
Espaço cosmopolita sem Estatocentrica
divisões Norte-Sul, cidadao-
centrica
“globalização benigna” “Globalização assimétrica”
Ministério de Relaciones Itamaraty – Ministério das
Exteriores y Culto argentino Relações Exteriores brasileiro
Maior permeabilidade à (+ AUTÔNOMO)
política do governo executivo POL DE ESTADO
cúpula da chancelaria, corpo diplomático de carreira
integrada por funcionários de
origem política.
Neoliberalismo ortodoxo neoliberalismo híbrido
Abertura Condicionada
alinhamento automático com
os EUA

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na década de noventa, a “nova economia global” (HELD & MCGREW, 2001, p.27) se
depara com contradições intrínsecas de um mundo ainda marcado pela soberania e cada vez mais
caracterizado pela redução da “solidariedade social dos Estados contemporâneos” (HELD
&MCGREW, 2001, p.31).
Diante de um cenário cada vez mais complexo, é insuficiente eleger uma causa única
para as diferentes estratégias de inserção internacional e lógicas de associação por parte de Brasil
e Argentina. A partir da análise da política externa implementada por esses dois países, foi
possível perceber que uma multiplicidade de causas deu origem aos comportamentos de
alinhamento da Argentina e de não-associação do Brasil: i) necessidade argentina de se livrar da
imagem de Estado-pária da década anterior; ii) percepção nas camadas dirigentes e acadêmicas

14
da Argentina de que o país tinha colecionado muitos custos devido à sua posição histórica anti-
hegemônica e de caráter essencialmente combativo às potências centrais. Segundo Escudé
(2008), a Argentina é um país latino-americano que se colocou desde a primeira conferência pan-
americana, de 1889, como “antagonista sistemática” dos EUA em fóruns diplomáticos
(ESCUDÉ, 2008, p.03); iii) gestação teórica do realismo periférico com agenda de política
externa de matriz liberal-conservadora específica e que obteve espaço de implementação no
governo Menem ao se ajustar com eficiência à nova política econômico-comercial; iv) maior
insulamento relativo do Itamaraty e manutenção de um ethos diplomático brasileiro, resultando
em menor instabilidade de agenda por parte da política externa brasileira e adesão às
características principais de uma autonomia institucionalista-pragmática do Brasil, estando,
portanto, menos sujeita a influências por parte do governo; v) mudança menos brusca do modelo
de desenvolvimento por parte do Brasil, adotando um “neoliberalismo híbrido” e reconhecendo o
caráter assimétrico da globalização.
Essa causas nos mostram que a formulação da política externa não está dissociada das
variáveis domésticas, o que possibilita reações diferentes a um mesmo cenário internacional por
parte de países com características materiais e históricas similares. Portanto, afirmar que as
diferentes concepções de política externa influenciaram tipos diferentes de associação em relação
à superpotência mostra-se como uma afirmativa incompleta. O uso da política externa com
instrumento nacional para o desenvolvimento nos mostra, na realidade, que diferentes modelos
econômicos adotados por Brasil e Argentina levaram a estratégias diferentes de associação em
relação à potencia hegemônica e, por consequência, a diferentes paradigmas de política externa.

15
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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América Latina y su gran estrategia: entre la aquiescencia y la autonomia – R.

Russell e J. G. Tokatlian (2013)

Final do sec XIX – até 2a GM Duas Guerras Mundiais Autonomia por Soft Balancing
Autonomia por repliegue Resguardar soberania externa e igualdade jurídica dos
Estados frente a ameaças de intervenção Meios: Criação da doutrina e diplomacia
multilateral Prática da neutralidade e promoção da paz (exceção: Brasil)

Guerra Fria

Anos 50 – ideias do

Desenvolvimentismo

cepalino

1a parte – até a déc

de 1970 (L x O)

2a parte – Déc de

1970 adiante Autonomia por diversificação (condicionada pelo modo de inserção

econ) 1960 – Criação da ALALC (Anos 70) Relações horizontais com países do 3o
mundo (MPNA) Rel diagonais c Europa e bloco comunista Anos 1980 – Consenso de
Cartagena com RU, ALE, FR e Hol

Anos 90

Am Latina debilitada

Unipolaridade dos EUA

Predomínio da Aquiescência As estratégias da autonomia se encontravam limitadas

Alinhamento intenso México – Carlos Salinas Arg – Carlos Menem Alinhamento c
menos entusiasmo Peru - Fujimori Bolívia – Lozada Manutenção da Autonomia
Brasil- vai da Autonomia pela distancia para autonomia pela participação

18
 ARG, BRA E VENEZUELA – AS DIFERENTES PERCEPÇÕES SOBRE A
CONSTRUÇÃO DO MERCOSUL (2009)

Objetivo – Analisar o PAPEL DAS IDEIAS E PERCEPÇÕES sobre o Mercosl nos

PRINCIPAIS atores de Arg, Bra e Vem em rel ao bloco desde os anos 80 até
atualmente.

Venezeula – país amazônico, andino e caribenho

Polex venezuelana 1958-1998 – condição de país ocidental, democrático e petroleiro.

EUA – parceiro natural

Anos 90 – orientação da Polex Venezuelana: orientada p/região andina e Caribe

Ascensão do Chávez (1999) – “confusa mistura de grupos internos” (p. 158) = ideias
bolivarianas + grupos militares + setores empresariais

1999-2001 – Período confuso em POLEX pelo conflito de ideias / S/ posição

hegemônica;

A partir de 2001 – Hegemonia pol doméstica do setor radical do Chavismo:

Crítica à Ordem Mundial e aos EUA

(2003) – Venezuela anti-imperialista

Projeto político “Socialismo do Séc XXI”

Polex do Chavez:

Iniciativa Bolivariana para as Américas (ALBA)

Saída da Comunidade Andina (países andinos assinam acordo bil c/EUA)

Soicitação de entrada no Mercosul (após ascensão de governos antiliberais nesses

países: Kirchner, Lula e Tabaré Vazquez e Fernando Lugo

Brasil Argentina Venezuela

Burocracias

19
internas Itamaraty – “corporação forte” que “concentra a formulação de polex”
(p.150) MRE – “mais permeável à Política” (p.150) MRE - “mais permeável à
Política” (p.150) Ascensão de Chávez (1999) > Mudanças radicais na polex

Principais

Tomadores de

decisão Itamaraty Chancelaria e Ministério da Economia Poder Executivo Federal

Visões no

campo da

política ext § Autonomistas “Desenvolvimentistas” § Institucionalistas Pragmáticos

“Liberalização condicionada” (não renuncia à política industrializante) § Liberal
(=ortodoxos) -> Preferência aos EUA (aliado fundamental; “O Brasil é identificado
com um projeto de liderança individual autônomo que dificulta uma aproximação de
posições” (Russel e Tokatlian, 2003) § Pragmática § Progressista (cada visão entendia
um diferente papel p/o Brasil) § Conservadores-> Margem de ação limitada frente aos
EUA § Progressistas -> Autonomia em rel aos EUA a partir do $ do petróleo. (Até
Chávez - 1999)

Visão

Econômica § Autonomistas § Institucionalistas Pragmáticos “Liberalização

condicionada” (não renuncia à política industrializante) § Liberal (=ortodoxos) ->
Preferência aos EUA (aliado fundamental; “O Brasil é identificado com um projeto de
liderança individual autônomo que dificulta uma aproximação de posições” (Russel e
Tokatlian, 2003) § Ortodoxos – Fedecámaras (setor privado Venezuelano) Céticos em
rel à integr latino-am Defesa e rel c/ parceiros tradicionais centrais Interdepend c/EUA
§ Heterodoxos – Intervenção pública Ideias cepalinas Integração para redução de
assimetrias

§ Pragmática § Progressista (cada visão entendia um diferente papel p/o Brasil)

Posições sobre

o Mercosul Autonomistas – Integração como mecanismo de acesso a mercados

intrabloco e canal de projeção (p.156) Institucionalistas Pragmáticos - aceitação de
União Aduaneira incompleta: “Autonomia pela Integração” (Lampreia, 1999) - “ao
invés de uma autonomia isolacionista, uma autonomia articulada com o meio

20
internacional". 1) Ortodoxos (Menem e De la Rúa)– Preferem ALC em detrimento de
Uniões Aduaneiras; (s/ TEC) 2) Heterodoxos (Govs Alfonsín, Duhalde e Kirchner) –
Preferem União Aduaneira pelo acesso preferencial aos mercados intrabloco (c/ TEC)
+ Coord de pol macroeconômicas + introd de agenda industrializante + Unif de negoc
econ (ALCA e OMC)

Heterodoxos Pragmáticos – Enfoque econômico Heterodoxos Progressistas – Preocup

política Integração como estratégica na competição interestatal - Fortalecimento
Institucional Particip da soc civil (p.154) Objetivo: Fim das assimetrias intrabloco 3)
Visão negativa da integração – Dependência em relação ao BRA Conservadores->
Margem de ação limitada frente aos EUA Interdep c/EUA Progressistas -> Favoráveis
à integr nas regiões Andina e Caribenha (Desempenho de liderança Ven)

1) O Papel das Ideias na Integração Regional

Anos 90 – regionalização aberta, influenciada pela globalização = Integração >

Cooperação

Anos 2000 – “Políticas econômicas próximas a um neodesenvolvimentismo” (p.151)

= Coop > Integração

Importância das ideias – Construtivismo – Wendt

Keohane e Goldstein (1993) – A importância das ideias na formulação de política

externa

03 tipos de crença:

1) Visões de mundo

2) Crenças principistas

3) Crenças causais

Período Kirchner, Lula e Chávez

Gov Kirchner

Heterodoxos

Modelo econômico nacionalista e neodesenv

“Aliança estrat” com Venez => Aliança equilibradora frente à liderança bras
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Gov Lula

Persp Autonomista

Liderança na UNASUL

Aprofundamento institucional

Ruptura da coalizão entre inst prag e autonomistas

= polex venezuelana (anti-capitalista) de ideias e percepções MT DISTINTAS da

polex bras e arg (neodesenv) não tem lugar no Mercosul e pode dar prob p/ os acordos
extrarregionais devido às tensões de chavez c/ europa, Eua e países andinos

= Mercosul (Nuestro norte es el sur)

Mercosul Social (Velasco, 2009)

Distante do Mercosul Fenício (Gerardo Caetabo) do tratado de assunção

Área de interesse geoestratégico

Afastamento dos EUA e Países Andinos

David Myers (1991) Hegemons regionais, percepção de ameaça e resposta estratégica

Keohane (1969) Dilema dos Liliputians Putnam (1969) Jogos de Dois níveis Peter
Gourevitch (1978) Segunda Imagem reversa

22