PLANIFICACIÓN URBANA PROSPECTIVA.

EL GRAN SAN JUAN

AL 2035.
NOZICA, Graciela N. HENRIQUEZ, María G. NACIF, Nora MATIOLLI, Luisa

Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat - Facultad de Arquitectura Urbanismo y Diseño –

Universidad Nacional de San Juan.
Unidad de investigación: Planeamiento Urbano y Regional
gracielanozica@yahoo.com.ar

Esta ponencia presenta el enfoque teórico y metodológico propuesto para realizar un ejercicio prospectivo que
aporte a la gestión del crecimiento urbano del Gran San Juan (GSJ), pensando la ciudad al año 2035. Pensar el
futuro supone abordar la incertidumbre, implica reconocer que la realidad es compleja, asumir la dinámica de los
procesos y fenómenos que en ella intervienen, sus niveles de escala y afectación para pensar a partir de ese
conocimiento, en las acciones necesarias para minimizar efectos negativos y potenciar los positivos.

El análisis prospectivo contribuye a dar sentido a la acción, en particular a la política pública local teniendo en
cuenta el contexto regional y global. La consideración de las rupturas y de los procesos emergentes son productos
fundamentales para la construcción de los escenarios posibles. Disponer de ellos le proporciona a la planificación
y gestión urbanas un conjunto de posibilidades inscriptas en un abanico de futuros posibles.

El estudio prospectivo en el que se enmarca esta presentación parte de la consideración de un conjunto de

desarrollos conceptuales que permiten pensar la ciudad relacionalmente y se estructura en cuatro momentos: se
inicia con la sistematización de la información a fin de elaborar un diagnóstico prospectivo para culminar con la
identificación de escenarios que permitirán construir el modelo prospectivo integrado del crecimiento urbano del
GSJ al 2035.

Al momento de esta presentación se ha avanzado en el desarrollo del primer momento. Se desarrollan el enfoque
teórico metodológico que orienta el estudio y algunos resultados, a modo de ejemplo, del diagnóstico prospectivo
en construcción que permite dar cuenta de las bondades de la propuesta.

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INTRODUCCIÓN
Se parte de considerar al aglomerado GSJ como un sistema complejo (García, 2006). El proceso se inicia con una
primera definición de los límites, esto es lo que queda dentro y lo que queda fuera del sistema de relaciones
consideradas. Esta primera tarea permite establecer los límites conceptuales y geográficos y la escala temporal de
los fenómenos a estudiar. En este sentido, conceptualmente el foco del problema lo constituye el conjunto de
relaciones que condicionan el crecimiento urbano de la ciudad; el límite geográfico coincide con los límites
administrativos del aglomerado. La escala temporal es la del proceso de conformación de la ciudad y se extiende
desde 1895 a la actualidad.

Los antecedentes sobre estudios de futuro en Latinoamérica es ‘incipiente’ si se lo compara con el de otras
regiones del mundo. Esto se observa en la poca producción de casos y metodologías, aun cuando se considera
que la construcción de escenarios es un insumo de valor para los procesos de planificación y el diseño de políticas
públicas adecuadas a la realidad local, sin perder de vista el contexto regional y global. La instalación del “espíritu”
prospectivo en el ámbito de la gestión pública, (entendido como confianza en el futuro, como una nueva forma de
pensar los problemas) es aún un tema a construir en la región (Nalerio, 2013).

En la República Argentina, si bien se han realizado importantes estudios en esta línea y se trata de trabajos muy
importantes, éstos no constituyen acciones integradas de política pública y podrían calificarse como ‘intentos
aislados’. Podemos citar aquí los documentos publicados por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y la
Subsecretaría de Estudios y Prospectiva, de la Secretaría de Planeamiento y Políticas del Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva, con referencia al sector agroalimentario y la prospectiva tecnológica. Otro
trabajo importante es el realizado por el Programa de Fortalecimiento Institucional, de la Subsecretaría de
Planificación Territorial de la Inversión Pública: “Los territorios del futuro. Escenarios prospectivos del territorio
Argentino y sus regiones hacia el año 2026”. Este trabajo constituye un documento de referencia para este
estudio.

Según los autores se trata de un “trabajo de reflexión sobre el futuro del territorio argentino con el objetivo de
mejorar las políticas, los planes y las estrategias a seguir en materia de planificación territorial y de inversión
pública. Esta reflexión ha sido realizada en forma colectiva en cada una de las regiones del país, movilizando
funcionarios y técnicos públicos de todas las jurisdicciones, académicos, empresarios y representantes de la
sociedad civil” (Patrouilleau et al., 2012). Se sistematizaron tres grandes escenarios de futuro: de la desilusión, la
fragmentación y de los equilibrios dinámicos. Dado el carácter macro de este trabajo, es posible advertir que su
traducción a la escala local requiere de otras exploraciones, de atender a otras escalas, variables y actores. Pero
más allá de esto, el modelo territorial que este trabajo aporta comporta un marco orientador para el estudio
prospectivo del GSJ.

El proyecto en el que se enmarca esta ponencia se propuso como objetivo general: realizar un estudio prospectivo
que aporte elementos para la gestión urbana de la ciudad de San Juan y su aglomerado en el largo plazo a fin de
promover un desarrollo basado en la equidad social, la solidaridad, la sostenibilidad, la competitividad y la
eficiencia administrativa e institucional. Se presentan aquí el enfoque teórico metodológico y avances referidos al
primer momento o punto de partida del estudio prospectivo: el diagnóstico prospectivo del GSJ1 ejercicio a partir
del cual se trabaja el estado de situación actual, se identifican los factores clave que afectan la evolución del
sistema y se identifican los diferentes actores que han participado en el proceso.

En el contexto de los estudios de futuro desarrollados tanto en el continente como en Argentina, el estudio
prospectivo que se propone constituye una innovación tanto desde la temática que aborda, el crecimiento urbano,
como desde la escala territorial que considera, la local, en una ciudad oasis.

LA PLANIFICACIÓN COMO CONSTRUCCIÓN DE FUTURO

Se entiende a la planificación como una herramienta político-técnica de actuación sobre el territorio que permite
imaginar el futuro, proyectar lo que se busca, conducir el propio destino y prepararse para solucionar las
contingencias que atenten contra el logro del objetivo deseado (PET, 2008). Constituye, la expresión territorial del
proyecto político del Estado y para Resee (2006) supone la exploración y la construcción de futuro a través de dos
dimensiones que le son inherentes: la dirección y el control.

1Proyecto desarrollado en el ámbito del Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo
y Diseño de la Universidad Nacional de San Juan.

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Cuervo y Máttar (2013) advierten sobre las diferencias que existen entre los conceptos de planificación y
prospectiva. Para estos autores se trata de disciplinas diferentes aunque cercanas en sus propósitos, métodos y
motivaciones. Así como la prospectiva se nutre de la planificación, la planificación considera a la primera como
una de sus funciones básicas.

Estos mismos autores, citando a Medina Vázquez (2013), sostienen que la prospectiva se constituye en un campo
en plena evolución, de intersección entre los estudios de futuro, el análisis de las políticas públicas y la
planificación estratégica. La función básica de la planificación estratégica, tal como se la entiende en la actualidad,
consiste en ordenar actividades para alcanzar un fin: el objetivo deseado, cerrando las opciones de futuro para
que sólo una, el futuro deseado, se convierta en realidad.

Para Alonso Concheiro (2007, citado por Cuervo y Máttar) la acción, más que la especulación y la conjetura,
constituye el ámbito de la planeación a diferencia de la prospectiva que, al interesarse por los horizontes
temporales del largo plazo le está permitido imaginar futuros radicalmente diferentes del presente, futuros que
otorgan a la dinámica social la capacidad para transformar el presente en algo nuevo. La planificación estratégica
se interesa por el corto y mediano plazo, es decir, por tiempos cercanos al presente que le permiten operar en un
espacio relativamente estable en el entorno. Por su parte, la prospectiva pretende aclarar los objetivos que pueden
y deben perseguirse, explorar caminos alternativos, especular y conjeturar sobre posibles cambios, evaluar las
posibles consecuencias de actuar o no. En otras palabras, abrir opciones posibles, probables o deseables para el
futuro y reducir la probabilidad de que éste nos sorprenda.

La planificación prospectiva para este trabajo se diferencia de la planificación estratégica y recupera la idea
sustantiva de la planificación como construcción de futuro, superando las limitaciones de lo normativo. La
prospectiva refiere a horizontes temporales de largo plazo, acepta la complejidad e inestabilidad de la realidad
social ampliando su visión hacia objetivos que pueden y deben perseguirse, explora caminos alternativos,
especula y conjetura sobre posibles cambios, evalúa las posibles consecuencias de actuar o no hacerlo, se
anticipa a los conflictos.

En este marco, para abordar la problemática del crecimiento urbano se concibió una metodología de trabajo que
permitiera un proceso dialéctico permanente entre la construcción de abordajes teóricos sobre la problemática
planteada y la experimentación práctica sobre el territorio concreto de análisis: el GSJ.

DESARROLLOS TEÓRICOS
Se parte de conceptualizar a la ciudad como una construcción social en la que se articulan tres lógicas: la del
Estado (o la política pública), la del Mercado (o acumulación de capital) y la de la reproducción de la vida o las
necesidades. Por tanto, para comprender las transformaciones de la ciudad y la forma urbana y su relación con las
estrategias de desarrollo territorial y sus posibles tendencias (robustas y emergentes) se requiere de una
construcción teórica que permita identificar los procesos a través de los cuales se generan los heterogéneos
paisajes del capitalismo moderno (Brenner et al. 2013).

Para analizar el proceso de producción de la ciudad se recurre a algunos aspectos del enfoque geográfico que
Brenner, Peck y Theodore denominan “neoliberalismo realmente existente” (Brenner et al. 2013). Según este
planteo, si queremos comprender de manera adecuada los procesos contemporáneos de urbanización debemos
entender los fundamentos político-ideológicos del neoliberalismo, además de examinar sus variopintas formas
institucionales, las tendencias de su desarrollo, sus distintos efectos sociopolíticos y múltiples contradicciones.

En el mencionado trabajo, los autores sostienen que las ciudades se encuentran hoy insertas en un entorno
geoeconómico extremadamente incierto, caracterizado por la inestabilidad monetaria, los movimientos
especulativos del capital financiero, las estrategias globales de localización de grandes compañías
transnacionales y una cada vez mayor competencia entre localidades. En el contexto de este “desorden global-
local” cada vez más profundo, la mayoría de los gobiernos locales se han visto forzados, en buena medida con
independencia de sus orientaciones políticas y del contexto nacional, a ajustarse a crecientes niveles de
incertidumbre económica participando en formas cortoplacistas de la competencia interespacial, marketing
territorial y desregulación, a fin de atraer inversiones y empleos. Entretanto, la reducción del Estado de bienestar y
de los sistemas intergubernamentales también impone sobre las ciudades nuevas y pesadas restricciones fiscales
así como adicionales responsabilidades regulatorias que se traducen en austeridad presupuestaria frente a la
profunda deslocalización socio-económica y los nuevos desafíos competitivos.

La base metodológica de este enfoque se apoya en cinco premisas centrales que, tomadas en conjunto,
proporcionan una base metodológica: el re-escalamiento de las relaciones capital-trabajo, la competencia
intercapitalista, la regulación monetaria y financiera, el poder del Estado, la configuración internacional y el

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desarrollo desigual. Se sostiene que los patrones de urbanismo neoliberal solo se pueden comprender
adecuadamente en cualquier contexto nacional o local a través del análisis de las interacciones de los contextos
locales con las regulaciones heredadas locales y nacionales. El examen de los diversos caminos a través de los
cuales las agendas políticas neoliberales han sido impuestas a las ciudades y reproducidas en ellas es, por lo
tanto, un aspecto central de cualquier investigación sobre las geografías del neoliberalismo realmente existente.

Complementa esta mirada los aportes teóricos sobre la formación y composición de la renta urbana del
economista de Samuel Jaramillo (2003), quien considera al Estado como un poderoso agente con participación
decisiva en la formación de los precios de los terrenos urbanos y sostiene que el mismo incide sobre el mercado
de tierras urbanas a través de diferentes vías y con distintos resultados. En ese sentido refiere básicamente a tres
vías: el Estado como suministrador de equipamiento, como productor de espacio construido y como regulador de
usos del suelo en la ciudad.

Por último, refiere a la función del Estado en la regulación de los usos del suelo urbano y su incidencia desde dos
aspectos identificados como factores cruciales en la formación y en los cambios de magnitud de los precios del
suelo urbano: la reglamentación de usos y la reglamentación de densidades del espacio urbano; en referencia a
cómo la sola posibilidad que se le abre a un terreno en un momento determinado de soportar una nueva actividad
que arroja rentas más elevadas que lo correspondiente al uso previo o un terreno que en determinado momento
puede gozar de una mayor densidad, ocasiona abruptos incrementos en los precios en un tiempo limitado (Taber y
Lirussi, 2012).

Estos conceptos contribuyen a identificar el sistema de relaciones que subyace a los procesos de construcción del
espacio social y con ello a la identificación de los agentes que intervienen en el territorio y sus decisiones
estratégicas.

ENFOQUE METODOLÓGICO
Sobre el territorio no sólo puede leerse el pasado, también ha de construirse nuestro futuro, y por ello se requiere
de visiones prospectivas y de largo alcance. El análisis histórico permite observar cómo las distintas regiones
entran o salen del juego, se incluyen en el modelo o quedan fuera, así como los objetivos explícitos o implícitos de
la política estatal. Abordar la incertidumbre implica reconocer que la realidad es compleja. En este sentido, la
construcción social de futuros debe reconocer la dinámica de los procesos y fenómenos que en ella intervienen,
sus niveles de escala y afectación. En este sentido, y como ya se dijo, se concibe a la ciudad, en tanto territorio,
como un sistema complejo (García, 2006). Planteo que constituye un importante aporte para el estudio de las
problemáticas territoriales y de gran utilidad para guiar la construcción del diagnóstico y enfocar la construcción de
escenarios futuros desde la planificación prospectiva. A partir de estas consideraciones, el estudio que se propone
se estructura en cuatro momentos, los que se describen a continuación.

I. Construcción del diagnóstico prospectivo.

Este momento busca describir la trayectoria histórica del sistema urbano GSJ y sus implicancias en el presente.
Para lo cual debe procederse a:
a) Caracterizar el sistema urbano GSJ:
La identificación de un sistema en el marco de la Teoría de los Sistemas Complejos requiere de
aproximaciones sucesivas a lo que, finalmente, se definirá como sistema una vez desarrollada la
investigación. La identificación del sistema se efectúa “mediante el recorte de una parte de la realidad
socioeconómica, cultural, política y física de la región”. Recorte que implica determinar límites permitiendo, a
partir de ellos, establecer lo que queda dentro y lo que queda fuera de los objetivos de la investigación
territorial.
b) Identificar los agentes intervinientes en el territorio y de sus decisiones estratégicas:
Los agentes territoriales son considerados en función de sus objetivos, problemas, medios de acción,
posición y estrategia. Para su identificación es necesario evaluar la función de su participación en campos
específicos del marco global (económico, político y social) por un lado, y en el territorial por el otro.

II. Análisis de procesos y tendencias. Identificación de tendencias emergentes.

Los sistemas complejos tienden a permanecer estables o a recuperar la estabilidad, reorganizándose

constantemente. En el proceso de estabilización se producen modificaciones en la relación entre los
elementos del sistema (subsistemas) hasta que el sistema se ajusta nuevamente a las condiciones de borde,
o de contorno, generando de esta manera una nueva estructura de conjunto. Los efectos de estas
transformaciones se concretan en procesos presentes en diferentes niveles y ámbitos.

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 Como sostiene Nalerio (2013) el futuro no está predeterminado, pero aun siendo incierto y abierto, el porvenir
no es completamente aleatorio. Grandes líneas rectoras son legibles. Las “tendencias robustas" también
llamadas "tendencias pesadas o fuertes” del territorio, la economía y la sociedad marcan por su inercia un
rumbo, como por ejemplo la demografía o la identidad cultural. Las “tendencias emergentes" son factores
portadores de cambio que insinúan posibles puntos de inflexión; por ejemplo un éxodo de población o la
decadencia de ciertas actividades económicas. Las "rupturas" corresponden a los acontecimientos o
decisiones que modificarían radicalmente la situación en el horizonte estudiado. Entonces, si bien la
prospectiva debe cuidarse del pecado de "historicismo" creyendo que existen leyes que pueden fijar sin
equívocos la forma que tomará el porvenir, resulta sumamente útil reconocer la "trama" que baliza el
desarrollo en el tiempo de la realidad en estudio. Comprender las mutaciones en curso e identificar los puntos
de bifurcación posibles con un cierto rigor, permite preparar el futuro en vez de padecerlo.

III. Matriz de escenarios exploratorios.

Un escenario es una herramienta de análisis político-técnica que describe un conjunto posible de condiciones
de futuro. Es una secuencia hipotética debido a que en ella se puede esquematizar la cadena de decisiones y
circunstancias que conducen desde el presente al futuro. Se propone la construcción de escenarios
exploratorios que permiten explorar incertidumbres, fuerzas dominantes y desarrollos, así como también,
evaluar los impactos derivados de la implementación de políticas específicas.
La consideración de las rupturas y de los procesos emergentes aparece como cualitativamente fundamental
para la concepción de los escenarios posibles. El método consiste en una exploración de los futuros factibles
en la comprensión de la evolución de cada variable en el tiempo y de los caminos que llevan a cada situación
y no en una determinación de lo que va a pasar. El proceso de creación de escenarios se inicia buscando
identificar las fuerzas impulsoras o tendencias emergentes; es decir, aquellas que dinamizan el argumento de
un escenario y lo caracterizan.

IV. Identificación de opciones estratégicas.

Identificar opciones estratégicas en temas como ocupación, usos del suelo, conectividad, accesibilidad,
medioambiente, identidad local, riesgo sísmico, espacios públicos, infraestructura urbana, actividad económica
productiva, entre otros, en el largo plazo, constituye un elemento fundamental para revertir tendencias perniciosas
y/o anticiparse a futuros conflictos.
El desarrollo de estos momentos permitirá construir un Modelo prospectivo integrado del crecimiento urbano para
el GSJ.

A continuación se muestra parte de los avances alcanzados en el desarrollo del primer momento cuyo objetivo es
caracterizar el sistema urbano GSJ e identificar a los agentes implicados en los procesos de construcción de la
ciudad.

EL SISTEMA GSJ, TRANSFORMACIONES Y TENDENCIAS

El GSJ está conformado por el departamento Capital y el área urbana de los cinco departamentos circundantes:
Rawson, Rivadavia, Santa Lucía, Chimbas y Pocito 2. El GSJ aglutina las principales actividades económicas del
sector industrial, comercial y de servicios públicos y privados, constituyendo la zona urbana de máxima
concentración de población. Por otra parte, contiene los servicios de mayor complejidad, las actividades terciarias
de alcance provincial, la infraestructura básica y servicios completos, tanto para la población residente como para
el entorno de la producción agrícola. Se destaca la presencia de actividades industriales y comerciales. Las
primeras con mayor influencia en la producción de riqueza, las segundas en la generación de puestos de trabajo.
La radiografía productiva que se desprende del último Censo Económico muestra que ambos sectores concentran
el 65,4% de la mano de obra formalmente ocupada y el 77% del valor agregado producido (Subsecretaría de
Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2013).
Según los datos del Censo de Población Hogares y Vivienda (2010) viven en este aglomerado 494.639 personas,
concentrando el 72,6% de sus habitantes. Este centro urbano está localizado en un oasis agroindustrial de
aproximadamente 70.000 hectáreas cultivadas en un territorio provincial (conformado mayoritariamente por
desiertos, travesías y montaña) en el que sólo el 3% del mismo es habitable. El resto de la ocupación del territorio
provincial se organiza en cuatro oasis.

2La organización política administrativa de la provincia es la de Departamentos. La provincia de San Juan está organizada
administrativa y territorialmente en 19 Departamentos.
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Dadas las características geológicas de la provincia de San Juan, la sismicidad y la aridez constituyen las
principales amenazas del ambiente natural.

El proceso de conformación de la ciudad

El diagnóstico en tanto instancia que permite identificar aquellos procesos que actúan como limitaciones o
potencialidades del sistema territorial así como evaluar conflictos, requiere conocer la historia a través de aquellos
procesos que resultaron en la ocupación y conformación del territorio a fin de comprender la realidad actual,
identificar tendencias, actores y hacer prognosis. Considerando las condiciones ambientales de ciudad de oasis, el
proceso histórico de estructuración territorial en relación con la ciudad de San Juan remiten, insoslayablemente, a
considerar la unidad territorial mayor de la que forma parte, la microrregión urbana de San Juan.
Por lo tanto, se define como sistema objeto de estudio a la ciudad de San Juan y su microrregión y se propone
analizarlo en el período que va desde 1895 a la actualidad. Esta decisión permitió posteriormente fijar el límite
geográfico haciéndolo coincidir con el límite administrativo del aglomerado urbano GSJ.
Como lo que se propone es estudiar procesos, se distinguen tres niveles de procesos: Primer nivel, locales: planes
urbanos, las regulaciones urbanas, la producción de suelo urbano; Segundo nivel, Provincial: Planes de desarrollo
territorial, políticas de vivienda y de infraestructura, etc.; Tercer nivel, Nacional e internacionales: políticas y planes
de los organismos nacionales e internacionales en materia de desarrollo y problemáticas del hábitat, a través de
las líneas de financiamiento.
A partir de las consideraciones precedentes y el corte temporal se identificó tres momentos en el proceso de
transformación del territorio urbano:
a. De la conformación de la ciudad moderna, desde 1895 a 1944.
b. De la reconstrucción de la ciudad que se extiende desde la ocurrencia del sismo en 1944 hasta el año
1971, donde se da por finalizada la reconstrucción.
c. De la consolidación del GSJ, desde la década del 1970 hasta la actualidad.

A continuación se destacan los aspectos sobresalientes de los dos últimos momentos.

b. La reconstrucción de la ciudad

En este momento pueden distinguirse dos situaciones: a) la emergencia, que se extiende desde la ocurrencia del
sismo en enero de 1944 hasta junio de 1948, año en que el CONCAR (Consejo de Reconstrucción de la Ciudad
de San Juan) aprueba por Ley Provincial y decreto nacional el “Plan Regulador y de Extensión de la ciudad de
San Juan”, más conocido como Plan Pastor; b) la reconstrucción de la ciudad propiamente que transcurre desde
1949 hasta 1971, año en el que se disuelve el CONCAR y se crean el Instituto Nacional de Prevención Sísmica
(INPRES) y la Dirección General de Desarrollo Urbano (DPDU).

El 15 de enero de 1944 ocurrió un terremoto destructivo de magnitud 7.8, IMM IX, que destruyó el 80% de la
ciudad de San Juan y causó 10.000 muertes3. Este hecho demandó un proceso de reconstrucción de gran escala
que va a acelerar y reafirmar un proceso de urbanización que se venía dando desde principios del siglo XX.
Durante el año y medio después de la catástrofe la reconstrucción quedó estancada, atrapada en peleas entre las
elites locales, los arquitectos porteños y el CONCAR. El conflicto se encuadró entre “trasladistas” (arquitectos y
gobierno central) y “quedistas” (propietarios del suelo y sus aliados). Para Healy (2012), el problema que se
evitaba discutir era el de la propiedad del suelo: las elites necesitaban garantizar que los títulos de propiedad de
sus tierras no serían discutidos así como tampoco el avalúo fiscal sobre las mismas.

Cuatro años después de ocurrido el terremoto, se aprueba el plan para la Reconstrucción de la Ciudad, más
conocido como Plan Pastor (Figura 2). Este plan proponía un plan ferroviario, la apertura de un eje institucional (la
Avenida Central) a lo largo de la cual se descentralizarían las distintas funciones cívicas y comerciales, la
ubicación de los edificios públicos, organización de áreas y prescripciones urbanísticas. El plan da lugar además a
una nueva definición de lo urbano, proponiendo una zonificación del casco antiguo, ampliando el límite urbano a lo
que Pastor denomina “ruta nacional de cintura”, actual Avenida de Circunvalación.

En este período se construyeron 13 barrios de viviendas unifamiliares. La vivienda particular fue atendida
fundamentalmente por un sistema de créditos del Banco Hipotecario Nacional (BHN). El gobierno provincial como
entidad promotora construirá pocas unidades destinadas a sectores de bajos recursos, localizadas en terrenos
alejados con difícil dotación de servicios.

3 Al momento del terremoto, la población de la ciudad era de 80.000 habitantes.

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La inversión pública se extiende hacia el oasis: se pavimentarán rutas y caminos posibilitando la comunicación
dentro del Valle de Tulum; se amplía la red de riego y drenaje, permitiendo la incorporación al cultivo de miles de
hectáreas. La intervención del Estado se materializó también en la creación de una serie de instituciones
reguladoras del uso de los recursos naturales.

La afluencia de inversiones externas, capitales (principalmente del Estado Nacional) y mano de obra, permitió al
oasis y la ciudad un crecimiento asincrónico y acelerado respecto del resto del territorio provincial que tal vez, no
hubiera conseguido de otra manera. Esta conjunción de factores tendrá como consecuencia la emigración desde
las zonas productoras del oasis hacia la ciudad y la Capital acentuará sus características de núcleo central
dominante, no sólo respecto de la zona productora del oasis del Valle de Tulum sino también en relación a los
valles periféricos.

La acción concurrente del terremoto y el inicio de una profunda transformación socio-política y económica a nivel
nacional determinaron otro punto de inflexión en el desarrollo de la ciudad. La introducción de nuevas tecnologías
constructivas y de tipologías arquitectónicas en la arquitectura pública y privada, la reformulación de la cuadrícula
como soporte de la nueva ciudad, junto a la llegada de numerosos profesionales y obreros especializados que
sumados a la emigración rural, producirán en San Juan un profundo cambio físico-espacial y social. Cambio que
no solo involucró la transformación de la ciudad sino también la de un modo de desarrollo de la ciudad de San
Juan y del oasis del Valle de Tulum: la ciudad en su rol de centro y el oasis como soporte.

La irrupción de un nuevo modelo político (Estado de Bienestar, instaurado por el Peronismo), la particular situación
mundial de posguerra y el auge de las ideas de la escuela keynesiana encontraron en la reconstrucción un
espacio particularmente favorable para la acción. El modelo, planteado desde la base de la expansión del
mercado interno y el incremento constante de los ingresos del sector asalariado, ligado al crecimiento de un
incipiente sector industrial y la expansión del comercio y servicios, consolidará a la vitivinicultura como actividad
principal de la economía regional y a la vid como monocultivo. La región, durante el período 1947-1960,
experimentará la última expansión de la frontera vitivinícola al incorporar los departamentos sureños de Sarmiento
y 25 de Mayo.

Los efectos de la concentración espacial, producto de la acelerada urbanización de la Capital y las migraciones
internas y externas hacia su núcleo central, son visibles. En el censo Nacional 1960 se consigna por primera vez
GSJ como área censal. La población urbana que en 1947 representaba el 46% del total en 1960 será del 54%.
Estas cifras junto a la distribución de la población en el resto de la provincia, permiten inducir que el núcleo central
ha dejado de dinamizar y estimular el área de influencia para comenzar a ejercer los efectos de succión sobre ella
(Nozica et al., 1996). Al tiempo que los centros rurales irán perdiendo dinamismo, por el efecto combinado de la
atracción del centro urbano con la profunda crisis vitivinícola, que ocasiona el estancamiento y deterioro de las
zonas productoras.

El esquema de economías regionales, sustentado sobre la base de la expansión del mercado interno, comienza a
mostrar los primeros síntomas de agotamiento hacia fines de la década del 60. En estos años comienza a
debilitarse el esquema de país que propiciaba el modelo de sustitución de importaciones que repercute en la
articulación entre provincias y Estado central, evidenciando una tendencia creciente a la concentración y el
estancamiento. Esto se manifiesta en el proceso de urbanización de la Ciudad de San Juan el que, desde ahora
será producto de la expulsión rural y no del desarrollo industrial como hasta entonces. A inicios de los años 70
finaliza la reconstrucción de la ciudad.

En este momento, a la acción de los organismos del Estado Nacional que ya venían funcionando a través de la
Secretaría de Estado y Vivienda, se incorpora el BHN, entidad autárquica cuya actividad principal desde su
creación fue el otorgamiento de préstamos para la compra, construcción y refacción de viviendas. Se concreta la
reconstrucción de la ciudad y del Eje central y edificios públicos, mientras que la reconstrucción en los límites del
casco urbano, a diferencia del resto del área, va acompañada de infraestructura de agua potable, saneamiento,
energía y pavimento viario.

Los años ’50 adoptan como solución para la vivienda el conjunto habitacional (modelo desarrollado en los países
centrales), materializado con sistemas constructivos tradicionales. Se regularizan situaciones originadas en la
emergencia a través del otorgamiento de la propiedad del suelo en aquellas áreas en las que no se había
efectuado la regularización dominial. En el caso de vivienda el Estado amplió el mercado hipotecario a la
construcción directa de complejos de viviendas, pero no en el volumen ni en la forma esperada. Sin embargo, es
en este período cuando se construye la mayor parte de los conjuntos habitacionales, ampliando el límite urbano
conurbando la ciudad de San Juan con los centros poblados más cercanos de los Departamentos que la rodean
avanzando sobre el límite definido por el plan. Se constituye así la categoría GSJ.

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Figura 1: Planta urbana año 1951, sobre planta actual.
Fuente: Elaboración propia en base a datos brindados por el Gabinete de Investigaciones Urbanas.

Este proceso de crecimiento se mantiene hasta mediados de 1970, momento en que el modelo de acumulación
nacional cambia su orientación hacia la apertura de los mercados a favor de las importaciones. Un tipo de cambio
subvaluado y la debilidad del aparato productivo nacional, que impide que los productos nacionales compitan con
los importados, profundizarán la crisis experimentada por las economías regionales, y entre ellas, la de San Juan.
Además de los condicionantes globales, la estructura económica de la provincia presentaba un conjunto de
características que van a agudizar la situación de estancamiento producidas por aquellos.

En este período, si bien se verifican importantes progresos tecnológicos en materia de riego, comunicaciones y
energía sus consecuencias se verán atenuadas por la crisis de la vitivinicultura. Así, a pesar del papel activo que
cumplirá el Estado en la demanda de mano de obra a través de la administración y la obra pública, la economía de
San Juan fue incapaz de expandir sus niveles de ocupación, generando un creciente saldo negativo en su balanza
migratoria.

La captación de población por parte de la ciudad continúa y se profundiza en este periodo, pero ahora con
características diferentes. Se consolidan las tendencias señaladas: los valles periféricos pierden participación
relativa en el total de la provincia en favor del GSJ, pasando a concentrar en 1970 el 57,9%. Ahora son los
departamentos aledaños de Chimbas, Rawson y Rivadavia los receptores de las migraciones internas.

A principios de la década de 1990, un nuevo proceso de promoción establecido en esta oportunidad por el
Régimen de Promoción Agrícola (1993) ampara la implantación de viñedos en franca contradicción con la
prohibición fijada en la ley 23550 de 1989. Los proyectos presentados muestran una nueva distribución de la tierra
agrícola, resultando en un proceso de concentración de grandes extensiones en pocas “empresas” que se
asemeja a otras expansiones de los sectores capitalistas bajo la protección de leyes de promoción que no
aseguran ni una redistribución de la riqueza, ni un impacto en la base económica local.

En este periodo el Estado mantiene el rol de planificador y ejecutor de la obra pública; comienzan a tomar
protagonismo actores privados: aquellos que mercantilizan la propiedad del suelo, quienes disponen de terreno y
capital para construir o la construcción de vivienda propia en terreno propio a través de préstamos del BHN a
tasas bajas y con amplias facilidades.

c. La consolidación del Gran San Juan

Se extiende desde 1971 hasta la actualidad. En este período tiene lugar la gran expansión del suburbio y se
consolida el área urbana del GSJ. Desde la década del 70 hasta hoy, la urbanización es producto
fundamentalmente del crecimiento del sector público y de servicios. Siendo actualmente el tamaño de la población
de la ciudad en términos absolutos, por su solo crecimiento endógeno natural, el factor por el cual ésta mantiene
su primacía, independientemente de las migraciones que dieron origen a su expansión en el pasado.

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Entre 1969 y 1976 toda la construcción de vivienda social se ejecutó a través del BHN, que va a implementar el
Plan VEA (Viviendas Económicas Argentinas) el que promueve la construcción de conjuntos habitacionales de
altas densidades. Según Falabella (2007) esta política nacional va a promover la industrialización y la producción
altamente centralizada de vivienda con desaliento a la producción local, hecho que en San Juan va a acentuar la
tendencia surgida a partir del terremoto: es el Estado quien soluciona el problema de la producción del suelo
urbano y la construcción de la vivienda social.

El golpe de 1976 modificó la política nacional de vivienda con la promulgación de la Ley Nº 21.581/ 77, creación
del FONAVI. Ley que impulsa la construcción de viviendas con intervención de las empresas constructoras,
limitando la acción del gobierno nacional a la planificación general y distribución de los recursos, quitándole toda
responsabilidad operativa. La función de ejecución es conferida a los institutos provinciales de vivienda. (Figura 2)

Esta política nacional se mantiene aún después de la recuperación de la democracia y seguirá destinada a los
sectores medios, ahora empobrecidos, dejando sin respuesta a la demanda social instalada. Esta falta de solución
a la vivienda social en San Juan se superpone con la última crisis del modelo regional vitivinícola que agudiza el
problema. Aparecen en estos años villas miserias en las áreas rurales y en la periferia de la ciudad surgidas en su
mayoría sobre terrenos fiscales.

Figura 4. Gran San Juan del año 1974.

Fuente: Elaboración propia en base a datos brindados por el Gabinete de Investigaciones Urbanas.

Estas políticas se consolidan en los años 90 posibilitando la incorporación de un nuevo actor en la producción del
suelo urbano: los organismos internacionales de crédito. En 1988 el FONAVI obtiene fondos a partir de un crédito
del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF). A partir de entonces se complejiza la producción
del suelo y aparecen, interactuando, todos los actores: los Estados Nacional y Provincial, organismos
internacionales y nacionales de crédito, las empresas constructoras, los agentes inmobiliarios y los agentes
“populares” o “comunitarios”.

Un proceso relevante en San Juan será el intento de dar solución al problema de los asentamientos ilegales.
Durante los años 90 se implementa el Plan Arraigo, buscando normalizar la situación urbana de las villas
edificadas sobre terrenos fiscales a través del saneamiento de títulos y su incorporación a la trama urbana.

El modelo neoliberal de la década somete la dinámica urbana a la lógica del mercado especulativo de tierras y
profundiza el modelo anterior produciendo mayor fragmentación y exclusión. Modelo que eclosiona con el estallido
social de fines de 2001 y la crisis a escala nacional del 2001/2002. Una crisis económica y social que hundió en la
pobreza a más de la mitad de la población. Si en el 2001, los índices de pobreza alcanzaban ya el 38,5% y de
indigencia el 13,6%, en 2002 estos indicadores ascendían a las cifras de 54,3% y 27,7% respectivamente (Lirussi
y Taber, 2012). La caída de los ingresos de los hogares en términos reales comprometió el acceso de estos
sectores a la educación, la salud y la vivienda. El tema de la propiedad del suelo urbano y de la regularización
dominial cobran centralidad, el acceso al suelo urbano comienza a representar un problema de magnitud
creciente.
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Posteriormente a la crisis de 2001 se produce un cambio en el modelo de desarrollo con una modificación de las
variables macroeconómicas: estímulo al mercado interno, resurgimiento de diferentes sectores productivos,
paulatina reducción de los niveles de pobreza y desempleo, mayor ejecución de obra pública. En estas
condiciones, se produce una creciente incidencia del precio del suelo en la ecuación económica de las diferentes
inversiones, crecimiento en forma de espiral por el modo en que se ve exacerbado el juego de los agentes en el
mercado inmobiliario. En este contexto emergen nuevas problemáticas, en realidad viejas problemáticas de
carácter estructural vinculadas al derecho a la ciudad en términos integrales que, en épocas de crisis como las de
Argentina en 2001, quedaron ocultas por la coyuntura y las cuestiones económicas más urgentes.

También en San Juan se inicia un período de crecimiento económico sostenido, con importante ejecución de obra
pública, mayor empleo y descenso en los índices de pobreza. A partir de 2003 se concluyen obras que en su
momento se habían promovido como hitos de modernidad y progreso y llevaban décadas esperando su
concreción: se finalizó el Centro Cívico, que reemplaza la antigua casa de gobierno derrumbada en 1944; el nuevo
hospital Rawson, la parquización de la Avenida de Circunvalación.

Un aspecto relevante serán las políticas en relación a los asentamientos irregulares. En 2005, el gobierno
provincial implementa un programa habitacional para la ciudad denominado “Vivienda Digna, Techo Seguro”, que
erradica las villas localizadas en el área central de la ciudad. Este programa provincial, siguiendo la tendencia
histórica iniciada con la reconstrucción, trasladará a estas poblaciones al área suburbana, con infraestructura y
servicios mínimos. El Estado, nuevamente, valoriza los terrenos de las áreas circundantes incorporándolos al
mercado de suelo.

En este marco, el lanzamiento del Programa Crédito Argentino para la Vivienda Única (ProCreAr Bicentenario)
implicó un cambio conceptual respecto a las políticas tradicionales de vivienda, ya que incorpora como cuestión
central el tema del suelo a través de la puesta a disposición de terrenos fiscales.

Figura 3: Grandes áreas vacantes dentro del límite urbano.

Fuente: Elaboración propia en base a datos brindados por el Gabinete de Investigaciones Urbanas.
.
En San Juan el Estado puso a disposición de PRO.CRE.AR terrenos liberados tras la erradicación de villas. Se
estima que en ellos podrían construirse aproximadamente unas 1.000 unidades (Figura 3).

La política habitacional de la provincia de San Juan ha propiciado la construcción de conjuntos habitacionales en

la periferia, en general sobre terrenos de menor valor ya sea por ser menos atractivos por su ubicación o por
problemas naturales (como freática alta, inundables o de escasez de agua).

A MODO DE CIERRE
Analizar el proceso de transformación de la ciudad implica reconocer movimientos, trayectorias contradictorias y
antagónicas que, por su propia dinámica entrecruzan distintos fenómenos. Entre los aspectos contextuales que se
juzgan decisivos en la escala local, destacamos por un lado, la dependencia del desarrollo de la ciudad de los
modelos y políticas de desarrollo a nivel nacional. Por otro, la ausencia de instrumentos de planificación que

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orienten los procesos de desarrollo con posterioridad al proceso de Reconstrucción, siendo que ésta constituyó
una experiencia invalorable durante casi 20 años.

En la actualidad la ciudad se regula mediante el Plan Regulador del año 1972, y mantiene un modelo institucional
centralizado en la Dirección de Planeamiento y Desarrollo Urbano (DPDU), ente provincial que regula todo lo
relativo al desarrollo urbano y en el que los municipios han cedido sus derechos sobre la gestión del suelo. Este
aspecto es central para comprender las relaciones que definen el sistema GSJ.

En referencia a la tendencia de crecimiento urbano, desde 1949 a la fecha la ciudad de San Juan y su área
suburbana han crecido siguiendo el modelo típico de expansión a saltos. Forma que se caracteriza porque son los
factores especulativos que hacen a la valorización de la tierra en el borde urbano, los que guían el proceso de
crecimiento, independientemente de que el actor que interviene sea el Estado o el privado. De esta manera se
urbanizan tierras rurales localizadas en el periurbano, separadas de áreas ya urbanizadas que, por un lado,
aumentan el valor de las propiedades ubicadas en las franjas intersticiales las que posteriormente son loteadas e
incorporadas al mercado mientras se da otro salto hacia el área rural; y por otro, obligan al Estado a invertir en
infraestructura de servicios cediendo a los privados de la plusvalía que genera. Es por esto que el crecimiento de
la ciudad no es desordenado ni caótico como usualmente se diagnostica sino que responde a una forma de
expansión que permite obtener los máximos beneficios de tipo rentístico a partir de la conversión de la tierra rural
en tierra urbana.

De este proceso resulta una planta urbana muy extendida, de baja densidad poblacional, con grandes vacancias
urbanas dotadas de toda la infraestructura que contribuye a la especulación inmobiliaria extrema, plusvalías
extraordinarias generadas por la acción directa o indirecta del Estado provincial y apropiada por los privados.
Por último, es importante destacar la importancia de reconstruir procesos, conocimiento que contribuye al estudio
prospectivo en sus diferentes momentos: esto es identificar tendencias robustas y emergentes y a partir de ellas
proyectarlas en el tiempo considerando los probables futuros posibles.

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