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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala Especializada en Protección al Consumidor

RESOLUCIÓN 0001-2017/SPC-INDECOPI

EXPEDIENTE 1000-2014/CC1

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR


SEDE LIMA SUR N° 1
PROCEDIMIENTO : DE OFICIO
DENUNCIADO : SCOTIABANK PERÚ S.A.A.
MATERIAS : METODOS ABUSIVOS DE COBRANZA
NULIDAD
ACTIVIDAD : OTROS TIPOS DE INTERMEDIACIÓN MONETARIA

SUMILLA: Se declara la nulidad parcial de la Resolución 1076-2016/CC1 en


tanto vulneró el principio de debido procedimiento, debido a que no se
pronunció sobre el íntegro de los alegatos expuestos por Scotiabank Perú
S.A.A., a propósito de los cuales invocó que el concepto de “morosidad”
guardaba una naturaleza distinta de “deuda pendiente”, con relación a la
presunta vulneración del artículo 62° inciso f) del Código de Protección al
Consumidor. En consecuencia, se deja sin efectos la sanción impuesta y la
medida correctiva ordenada en este extremo, y se dispone que la Comisión
emita un nuevo pronunciamiento, teniendo en cuenta los argumentos
expuestos en la presente resolución.

Asimismo, se confirma la Resolución 1076-2016/CC1 en el extremo que halló


responsable a Scotiabank Perú S.A.A por infracción de los artículos 61° y 62°
del Código de Protección al Consumidor, en la medida que quedó acreditado
que la entidad financiera brindó información incorrecta a sus clientes
respecto de las consecuencias que conllevaría la falta de pago de sus
deudas en el formato “5. Cobranza Judicial Último Requerimiento”.

Sanción: 3 UIT

Lima, 02 de enero de 2017

ANTECEDENTES

1. Mediante Memorándum 2304-2012/CPC, la Secretaría Técnica de la


Comisión de Protección al Consumidor encargó a la Gerencia de Supervisión
y Fiscalización (en adelante, la GSF) la realización de acciones de
supervisión a las empresas del sector bancario y financiero; con la finalidad
de verificar el cumplimiento de lo establecido en las normas en relación con
los métodos abusivos de cobranza utilizados por parte de estos proveedores,
en atención a los artículos 61° y 62° de la Ley N° 29571, Código de
Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código).

2. A fin de llevar a cabo el encargo, la GSF solicitó a Scotiabank Perú S.A.A.1


(en adelante, el Banco) la remisión de la documentación que empleaba para

1
RUC: 20100043140. Domicilio: Av. Juan de Arona N° 809, Distrito de San Isidro, Provincia y Departamento de Lima.
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procurar el pago de los créditos de sus clientes. Siendo que el 26 de marzo


de 2014, el Banco presentó copia del contenido de los speech de cobranza y
copias de los formatos de cartas de cobranza empleados en los procesos de
recuperación de crédito frente a sus clientes.

3. De las diligencias y requerimientos efectuados por la GSF se concluyó que


mediante el formato denominado “Contacto con terceros” (speech), el Banco
estaría brindando a terceros, vía telefónica, información sobre la morosidad
de sus clientes, y en cuanto a las comunicaciones remitidas a los clientes, de
la revisión del formato denominado “5. Cobranza Prejudicial Último
Requerimiento”, se entiende que, con la sola interposición de la demanda en
vía de proceso ejecutivo, el Banco podría ejecutar inmediatamente una
medida cautelar sobre los bienes del cliente.

4. En atención a ello, mediante Resolución 1 del 13 de octubre de 2014, la


Secretaría Técnica de la Comisión de protección al Consumidor Sede Lima
Sur N° 1 (en adelante, la Comisión) inició un procedimiento de oficio contra la
entidad financiera en virtud a lo siguiente:

“(…)
PRIMERO: iniciar procedimiento administrativo sancionador por presunta
infracción de lo establecido en la Ley Nº 29571, Código de Protección y
Defensa del Consumidor, en contra de Scotiabank Perú S.A.A., conforme a lo
siguiente:

(i) Presunta infracción de los artículos 61º y 62º literal f) de la Ley Nº 29571,
Código de Protección y Defensa del Consumidor, en tanto Scotiabank Perú
S.A.A. brindaría indebidamente información crediticia de sus clientes morosos
a un tercero ajeno a dicha obligación, en el formato speech denominado
“Contacto con terceros”, sin verificar la condición de tercero responsable o no.

(ii) Presunta infracción de los artículos 61º y 62º literal h) de la Ley Nº 29571,
Código de Protección y Defensa del Consumidor, en tanto Scotiabank Perú
S.A.A. brindaría información incorrecta a sus clientes respecto a las
consecuencias que conllevaría la falta de pago de sus deudas en el formato
“5. Cobranza prejudicial – Último Requerimiento”.
(…)”

5. El Banco presentó sus descargos al procedimiento de oficio iniciado en su


contra, señalando lo siguiente:

(i) Las llamadas se efectuaban a un número proporcionado por el propio


cliente, siendo que la entidad bancaria no realizaba llamadas
telefónicas a terceros, sino al número informado por el cliente,
precisándose que en aquellos casos en los cuales el cliente no se
encontrase, se procedía a emplear el speech cuestionado;
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(ii) la conducta tipificada en la norma como infractora consistía en realizar


llamadas a terceros ajenos a la obligación y brindar información sobre
la situación de morosidad del cliente, lo cual no había ocurrido. Siendo
que la conducta infractora recaería en informar a un tercero sobre la
morosidad del deudor. En ese sentido, en el supuesto negado que el
speech representara llamadas a terceros, ello no implicaba que, a
través de este, se comunicara la situación de morosidad de los clientes
a dichos terceros;
(iii) se debía entender que la morosidad estaba referida a la mora
propiamente la cual estaba regulada en el Código Civil, y esto
implicaba que el cliente había incumplido con el pago de su deuda,
situación distinta de cuando se hablaba de deuda pendiente, que era a
lo que aludía el speech, en tanto este no estaba referido a que el
consumidor se encontrara en mora, por lo que no existía infracción
alguna; y,
(iv) en cuanto al modelo de carta de requerimiento de pago, no se indicaba
al cliente que se encontraba inmerso en un proceso judicial, sino que
se le informaba que ante el incumplimiento de pago se procedería a
tomar acciones legales en su calidad de acreedor de acuerdo a la
normativa correspondiente, a fin de procurar el pago de la deuda,
siendo que incluso se citaba las normas legales para que el cliente
obtuviera una información precisa y correcta.

6. Mediante Resolución 1076-2016/CC1 del 25 de mayo de 2016, la Comisión


emitió el siguiente pronunciamiento:

(i) Sancionó al Banco con una multa de diez (10) UIT por infracción de los
artículos 61° y 62° del Código, tras considerar que quedó acreditado
que la entidad financiera brindaba información sobre la morosidad de
sus clientes a terceros;
(ii) sancionó al Banco con una multa de diez (10) UIT por infracción de los
artículos 61° y 62° del Código, tras considerar que quedó acreditado
que la entidad financiera brindaba información incorrecta a sus clientes
respecto de las consecuencias que conllevaría la falta de pago de sus
deudas, a través del formato “5. Cobranza Judicial Último
Requerimiento”;
(iii) ordenó al Banco en calidad de medidas correctivas de oficio, que se
abstenga de emplear: (i) el speech “Contacto con terceros”, siempre y
cuando brinde información a terceros respecto de la situación de
morosidad del cliente; y, (ii) el formato “5. Cobranza Judicial Último
Requerimiento”, en tanto brinda información incorrecta a los
consumidores respecto de las consecuencias judiciales o de otra índole
que acarrearía la falta de pago de sus deudas; y,

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(iv) dispuso la inscripción del Banco en el Registro de infracciones y


sanciones del Indecopi, una vez que la presente resolución sea
declarada firme en sede administrativa.

7. El 10 de junio de 2016, el Banco interpuso recurso de apelación contra la


Resolución 1076-2016/CC1 reiterando lo señalado en sus descargos.
Adicionalmente indicó lo siguiente:

(i) La Comisión no analizó la presunta conducta infractora en


concordancia con la norma invocada, esto es el artículo 62° literal f),
siendo que de un correcto análisis de dicha norma se evidenciaba que
no incurrió en infracción, dado que no informaba sobre la morosidad de
sus clientes a terceros, teniendo en cuenta que dicho concepto distaba
del señalado en sus formatos, referido únicamente al saldo pendiente
de sus usuarios, por lo que dicha instancia debió efectuar el análisis de
la morosidad invocada por la normativa mencionada;
(ii) la Comisión debió valorar de forma integral el formato de requerimiento
de pago, en tanto dicho documento informaba claramente al cliente que
en caso de incumplimiento de pago de procederá a interponer una
demanda con la finalidad de lograr el pago de la deuda, y se cita las
normas legales pertinentes, por lo que consideraba que no brindaba
información incorrecta al consumidor, o imprecisa como ha sostenido
dicha instancia; y,
(iii) las sanciones impuestas carecían de razonabilidad, en tanto que no
existió beneficio ilícito, por lo que no correspondía que se le imponga
multas onerosas.

ANÁLISIS

(i) Sobre el formato speech “Contacto con terceros”

8. El artículo 10º de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo


General, contempla entre las causales de nulidad del acto administrativo el
defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez2, uno de los
cuales es que se respete el procedimiento regular que debe preceder la
emisión del acto3, esto es referido al debido procedimiento que garantiza el

2
LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 10º.- Causales de nulidad. - Son vicios del acto
administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las norm as reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el Artículo 14. (…)
3
LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos
administrativos. - Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(…)
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derecho de las partes a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir


pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho4.

9. El artículo 3.4° de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece


como requisito de validez de los actos administrativos, el que estos se
encuentren debidamente motivados5. Asimismo, el artículo 5.4° de dicha ley
dispone que el contenido de un acto administrativo debe comprender todas
las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados en el
procedimiento6. En ese sentido, la resolución debe ser congruente con las
peticiones formuladas por el administrado7.

10. El principio de congruencia se sustenta en el deber de la administración de


emitir un pronunciamiento respecto de todos los planteamientos formulados
por los administrados, sea para acogerlos o desestimarlos, de modo tal que
mediante la resolución que decida sobre dicha pretensión la autoridad
administrativa emita íntegramente opinión sobre la petición concreta de los
administrados.

11. En el presente procedimiento de oficio, la Comisión imputó al Banco la


presunta conducta infractora referida a que brindaría información a teceros
sobre la morosidad de sus clientes.

5. Procedimiento regular. - Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación.

4 LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. TÍTULO PRELIMINAR. - Artículo IV.- Principios del
procedimiento administrativo. -
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes
al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil
es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

5
LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos
administrativos. - Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…)
4. Motivación. - El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico.

6
LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 5º.- Objeto o contenido del acto administrativo. -
(…)
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados,
pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que la
autoridad administrativa les otorgue un plazo no menor a cinco (5) días para que expongan su posición y, en su
caso, aporten las pruebas que consideren pertinentes.

7 LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 187º.- Contenido de la resolución. -
(…)
187.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de
la administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
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12. Ante ello, el Banco sostuvo en sus descargos que, la conducta tipificada en
la norma como infractora consistía en realizar llamadas a terceros ajenos a
la obligación y brindarles información sobre la situación de morosidad de un
cliente, entendiéndose que la morosidad estaba referida a la mora regulada
en el Código Civil, situación distinta es cuando se hablaba de deuda
pendiente, que era a lo que se refería el speech.

13. La Comisión halló responsable al Banco, tras considerar que quedó


acreditado que la entidad financiera brindaba información sobre la morosidad
de sus clientes a terceros

14. En su escrito de apelación, el Banco reiteró lo señalado en sus descargos, y


adicionalmente aseveró que la Comisión no analizó la presunta conducta
infractora en concordancia con la norma invocada, esto es el artículo 62°
literal f) del Código, siendo que de un correcto análisis de dicha norma se
evidenciaba que no incurrió en infracción, dado que no informaba sobre la
morosidad de sus clientes a terceros, por lo que dicha instancia debió
efectuar un análisis sobre los alcances del concepto de morosidad, conforme
a la normativa mencionada.

15. Al respecto, esta Sala advierte que el denunciado en su recurso de apelación


está invocando una presunta vulneración del debido procedimiento, en tanto
que la Comisión no se habría pronunciado sobre su alegato referido a que el
formato empleado para el cobro de sus acreencias, no contemplaba brindar
información a terceros sobre la morosidad de sus clientes, tal como señalaba
la norma, por lo que no incurrió en infracción.

16. De la revisión de la resolución venida en grado, esta Sala verifica que la


Comisión señaló lo siguiente respecto del alegato referido:

“(…)
63. (…) el procedimiento regular mediante el cual una entidad bancaria o
financiera informa a sus clientes sobre la situación de sus obligaciones
crediticias, es a través del envío de estados de cuenta u otro documento
donde se brinde un detalle del monto total de la deuda, capital, intereses,
fechas de cancelación, fecha de cierre del ciclo de facturación, línea de crédito
disponible, seguros, tasas, etc. Tal como refiere la norma, esta información en
principio debe ser puesta en conocimiento del cliente de manera oportuna,
esto es, antes de la fecha de vencimiento.

64. Por tanto, en el supuesto que el speech no haga referencia a una situación
de morosidad del cliente, tal como manifiesta el Banco en sus descargos, el
medio de comunicación legal y regular que se debe emplear es el estado de
cuenta o un cronograma de pagos, mas no una llamada telefónica,
considerando que se trata de deudas no vencidas.

65. En efecto, las entidades bancarias y financieras proceden a remitir cartas


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de cobranza, enviar mensajes de texto, realizar visitas de campo (a domicilio),


efectuar llamadas telefónicas, etc., únicamente en aquellos casos que las
deudas se encuentren vencidas. De hecho, de acuerdo a la información
brindada por el Banco, el formato speech es empleado para clientes que se
encuentran en el tramo “Cartera Pesada”, conformado precisamente por
clientes morosos.
(…)”

17. Sobre el particular, esta Sala verifica que si bien la Comisión se pronunció
sobre la morosidad invocada por el Banco, lo cierto es que no lo hizo
respecto del cuestionamiento principal del denunciado, en tanto este sostuvo
que no incurrió en infracción mediante el formato que empleaba para el
cobro de sus acreencias, dado que este no revelaba que brindara
información a terceros sobre la morosidad de sus clientes, siendo que en
ninguna parte de dicho formato se aludía a la morosidad, tal como lo exigía
el artículo 62° inciso f) del Código.

18. Atendiendo a ello, este Colegiado ha podido verificar que la Comisión no se


pronunció sobre dicho alegato, en tanto que no se aprecia un análisis
respecto al alcance del concepto de la morosidad a fin de identificar si el
formato en sí recogía el mismo y en virtud a ello se verificaba la presunta
infracción del artículo 62° inciso f) del Código, esto es realizar llamadas a
terceros ajenos a la obligación informando sobre la morosidad del
consumidor.

19. Sin perjuicio de ello, si bien la Comisión sostuvo que el Banco utilizaba este
formato para el cobro de deudas a sus clientes morosos, dicha instancia no
actuó los medios probatorios suficientes con la finalidad de verificar ello, a fin
de calzar que el concepto contenido en la norma fuera el mismo que se
verificaría en la conducta evaluada, en el marco de los derechos
resguardados por el artículo 62° del Código, referidos a la imagen y
reputación, entre otros.

20. Por lo tanto, esta Sala considera que la Comisión vulneró el principio de
debido procedimiento, en tanto que no pronunció sobre el alegato del Banco
referido a que el formato que empleaba para el cobro de sus acreencias no
revelaba que brindara información a terceros sobre la morosidad de sus
clientes, siendo que en ninguna parte de dicho formato se aludía a la
morosidad, tal como lo exigía el artículo 62° inciso f).

21. Al haberse acreditado la vulneración al principio de debido procedimiento,


corresponde declarar la nulidad parcial de la resolución venida en grado,
debido a que la Comisión no se pronunció sobre el íntegro de los alegatos
expuestos por Scotiabank Perú S.A.A., a propósito de los cuales invocó que
el concepto de “morosidad” guardaba una naturaleza distinta de “deuda
pendiente”, con relación a la presunta vulneración del artículo 62° inciso f) del
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Código de Protección al Consumidor.

22. En consecuencia, se deja sin efectos la sanción impuesta y la medida


correctiva ordenada en este extremo, y se dispone que la Comisión emita un
nuevo pronunciamiento, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la
presente resolución.

(ii) Sobre el formato de requerimiento de pago

23. El artículo 61° del Código establece la prohibición a los proveedores de


utilizar métodos de cobranza que afecten la reputación del consumidor, que
atenten contra la privacidad de su hogar, que afecten sus actividades
laborales o su imagen ante terceros8. Asimismo, el artículo 62º del Código
contempla una lista enunciativa de aquellos supuestos en los que se estaría
frente a la comisión de métodos abusivos de cobranza por parte de los
proveedores9.

24. Así, los mecanismos adoptados por los acreedores para pretender el cobro
de sus acreencias deben ajustarse a lo dispuesto en dicha normativa, bajo la
premisa de que la legalidad de toda acción de cobranza depende del respeto
de los derechos de los consumidores tales como el honor, buena reputación
e imagen frente a terceros.

8 LEY 29571, CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. - Artículo 61º.- Procedimientos de
cobranza. - El proveedor debe utilizar los procedimientos de cobranza previstos en las leyes. Se prohíbe el uso de
métodos de cobranza que afecten la reputación del consumidor, que atenten contra la privacidad de su hogar, que
afecten sus actividades laborales o su imagen ante terceros.
9 LEY 29571, CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. - Artículo 62º.- Métodos abusivos de
cobranza. - A efectos de la aplicación del artículo 61°, se prohíbe:

a. Enviar al deudor, o a su garante, documentos que aparenten ser notificaciones o escritos judiciales.

b. Realizar visitas o llamadas telefónicas entre las 20.00 horas y las 07.00 horas o los días sábados, domingos y
feriados.

c. Colocar o exhibir a vista del público carteles o escritos en el domicilio del deudor o del garante, o en locales
diferentes de éstos, requiriéndole el pago de sus obligaciones.

d. Ubicar a personas con carteles alusivos a la deuda, con vestimenta inusual o medios similares, en las
inmediaciones del domicilio o del centro de trabajo del deudor, requiriéndole el pago de una obligación.

e. Difundir a través de los medios de comunicación nóminas de deudores y requerimientos de pago sin mediar
orden judicial. Lo anterior no comprende a la información que se proporcione a las centrales privadas de
información de riesgos reguladas por ley especial, la información brindada a la Central de Riesgos de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones ni la información que
por norma legal proporcione el Estado.

f. Enviar comunicaciones o realizar llamadas a terceros ajenos a la obligación informando sobre la morosidad del
consumidor.

g. Enviar estados de cuenta, facturas por pagar y notificaciones de cobranza, sea cual fuera la naturaleza de estas
últimas, al domicilio de un tercero ajeno a la relación de consumo, salvo que se trate de un domicilio
contractualmente acordado o que el deudor haya señalado un nuevo domicilio válido.

h. Cualquier otra modalidad análoga a lo señalado anteriormente. (Subrayado agregado)


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25. En el presente procedimiento de oficio, la Comisión imputó al Banco la


presunta conducta infractora referida a que brindaría información incorrecta a
sus clientes respecto a las consecuencias que conllevaría la falta de pago de
sus deudas en el formato “5. Cobranza prejudicial – Último Requerimiento”.

26. Ante ello, el Banco sostuvo en sus descargos que, en el modelo de carta de
requerimiento de pago, no se indicaba al cliente que se encontraba inmerso
en un proceso judicial, sino que se le informaba que ante el incumplimiento
de pago se procedería a tomar acciones legales en su calidad de acreedor
de acuerdo a la normativa correspondiente, a fin de procurar el pago de la
deuda, siendo que incluso se citaba las normas legales para que el cliente
obtuviera una información precisa y correcta.

27. La Comisión halló responsable al Banco, en la medida que quedó acreditado


que la entidad financiera brindaba información incorrecta a sus clientes
respecto de las consecuencias que conllevaría la falta de pago de sus
deudas en el formato “5. Cobranza Judicial Último Requerimiento”.

28. En apelación, el Banco reiteró lo señalado en sus descargos, adicionalmente


sostuvo que la Comisión debió valorar de forma integral el formato de
requerimiento de pago, en tanto dicho documento informaba claramente al
cliente que en caso de incumplimiento de pago se procederá a interponer
una demanda con la finalidad de lograr el pago de la deuda, citando las
normas legales pertinentes, por lo que consideraba que no brindaba
información incorrecta al consumidor, o imprecisa como ha sostenido dicha
instancia.

29. Al respecto, es preciso citar lo señalado en el formato de requerimiento de


pago materia de análisis:

“...5. COBRANZA PREJUDICIAL – ÚLTIMO REQUERIMIENTO

Por encargo de Scotiabank, le informamos que luego de haber solicitado en


diferentes oportunidades el pago de su DEUDA y sin haber obtenido una
respuesta satisfactoria de su parte, Scotiabank ha decidido dar por vencida su
DEUDA TOTAL y se encuentra evaluando su pase al área de COBRANZA
JUDICIAL. Así mismo, se le comunica que procederá a:

(…)
Interponer la Demanda ante el juzgado correspondiente, vía Proceso Ejecutivo
contra Usted y de ser el caso, contra su aval para la ejecución inmediata de la
MEDIDA CAUTELAR DE SECUESTRO CONSERVATIVO (EMBARGO),
según lo previsto en el art. 611, 637, 641 y 642 del Código Procesal Civil. Los
intereses compensatorios (Art. 1242 del Código Civil), las penalidades
acumuladas por incumplimiento de pago en fecha de vencimiento y las costas
y costos del Proceso Judicial serán asumidos íntegramente por Usted como

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demandado, en caso de obtener sentencia favorable.


(…)” (el subrayado es nuestro).

30. Al respecto, de una lectura integral de dicho formato, este Colegiado


considera que la información brindada a los consumidores resulta inexacta
respecto a la solicitud de una medida cautelar, en tanto que dicho texto
expresa que una vez interpuesta la demanda de manera automática se
ejecutará una medida cautelar de embargo. Es decir, que la sola
interposición de la demanda traería consigo la obtención de una medida
cautelar, lo cual resulta incorrecto, en tanto que se obvia que el otorgamiento
de una medida cautelar tiene que ser solicitada y su otorgamiento dependerá
de una decisión judicial favorable a dicha solicitud, siendo que no se otorga
per se ante la formulación de la demanda.

31. Siendo así, esta Sala considera que, si bien el Banco citó las normas legales
correspondientes a la solicitud y otorgamiento de una medida cautelar, lo
cierto es que incurrió en infracción al trasladar una información incorrecta a
sus clientes, la misma que no se condice con dichos dispositivos legales
citados.

32. En tal sentido, corresponde confirmar la resolución venida en grado en el


extremo que halló responsable al Banco por infracción de los artículos 61° y
62° del Código, en la medida que quedó acreditado que la entidad financiera
brindó información incorrecta a sus clientes respecto de las consecuencias
que conllevaría la falta de pago de sus deudas en el formato “5. Cobranza
Judicial Último Requerimiento”.

Sobre la graduación de la sanción

33. El artículo 112º del Código establece los criterios para determinar la sanción
aplicable al infractor de las normas de protección al consumidor tales como
el beneficio ilícito esperado por la realización de la infracción y los efectos
que se pudiesen ocasionar en el mercado, la naturaleza del perjuicio
causado, la conducta del infractor a lo largo del procedimiento, la
reincidencia o incumplimiento reiterado y, otros criterios que considere
adoptar la Comisión10.

10 LEY 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artículo 112º.- Criterios de
graduación de las sanciones administrativas. - Al graduar la sanción, el Indecopi puede tener en consideración
los siguientes criterios:
1. El beneficio ilícito esperado u obtenido por la realización de la infracción;
2. La probabilidad de detección de la infracción;
3. El daño resultante de la infracción;
4. Los efectos que la conducta infractora pueda haber generado en el mercado;
5. La naturaleza del perjuicio causado o grado de afectación a la vida, salud, integridad o patrimonio de
los consumidores;
6. Otros criterios que, dependiendo del caso particular, se considere adecuado adoptar. (…)

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RESOLUCIÓN 0001-2017/SPC-INDECOPI

EXPEDIENTE 1000-2014/CC1

34. Las sanciones de tipo administrativo tienen por principal objeto disuadir o
desincentivar la realización de infracciones por parte de los administrados.
Así, el fin de las sanciones es, en último extremo, adecuar las conductas al
cumplimiento de determinadas normas.

35. A efectos de graduar la sanción a imponer, la Ley 27444, Ley del


Procedimiento Administrativo General recoge dentro de los principios de la
potestad sancionadora el de razonabilidad11, según el cual la autoridad
administrativa debe asegurar que la magnitud de las sanciones sea mayor o
igual al beneficio esperado por los administrados por la comisión de las
infracciones. Como parte del contenido implícito del principio de
razonabilidad, se encuentra el principio de proporcionalidad, el cual supone
una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de
medidas innecesarias o excesivas.

36. En relación con este principio, la doctrina sostiene que las autoridades deben
prever que la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas pues de lo contrario se
propiciaría la comisión de tales infracciones dada la rentabilidad de su
comisión12. Así, las sanciones administrativas cumplirán su propósito de
desincentivar la realización de infracciones administrativas sólo si la cuantía
o magnitud de ellas supera o iguala el beneficio esperado por los
administrados por la realización de tales infracciones.

37. En el presente caso, la Comisión sancionó al Banco con una multa de


10 UIT en tanto quedó acreditado la entidad financiera brindaba información
incorrecta a sus clientes respecto de las consecuencias que conllevaría la
falta de pago de sus deudas en el formato “5. Cobranza Judicial Último
Requerimiento”.

11 LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 230º.- Principios de la potestad sancionadora
administrativa. - La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales: (...)
3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser
aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los
siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 2da. Ed. Lima:
Gaceta Jurídica., 2003, p. 514. “las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no
resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción, sino su aspecto
represivo carecería de sentido. Calificar o sancionar una conducta prohibida pero que genere alta rentabilidad con
una sanción leve, es una invitación a transgredir la norma”.

M-SPC-13/1B 11/23
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RESOLUCIÓN 0001-2017/SPC-INDECOPI

EXPEDIENTE 1000-2014/CC1

38. En su recurso de apelación, el Banco señaló que las sanciones impuestas


carecían de razonabilidad, en tanto que no existió beneficio ilícito, por lo que
no correspondía que se le imponga multas onerosas.

39. De la lectura de la resolución venida en grado, este Colegiado aprecia que,


al graduar la sanción impuesta al Banco, la Comisión consideró el criterio de
beneficio ilícito expresado en el ahorro por no implementar personal
capacitado para el cobro de los adeudos, por lo cual consideró un sueldo
estimable de dicho personal, apoyado en una información del Ministerio de
Trabajo; no obstante, dicha información no se encuentra citada ni refiere a
que fecha correspondería, por lo cual esta Sala considera que el beneficio
ilícito estimado por la Comisión carece de sustento formal.

40. Respecto a las circunstancias agravantes referidas por la Comisión, esta


Colegiado verifica que dicha instancia consideró a los criterios de graduación
respecto del daño al consumidor y efectos generados en el mercado como
agravantes, siendo que estos no se encuentran dentro de los agravantes
dado que son criterios principales.

41. Siendo así, corresponde a esta Sala dejar sin efecto la multa impuesta por la
Comisión y graduar la sanción a imponer al Banco.

42. Conforme a lo dispuesto por el artículo 112° del Código, la Sala considera
que la conducta infractora en la que incurrió el Banco generó efectos
negativos en el mercado, en tanto que los consumidores podrían pensar que
las entidades financieras recurren a brindar información inexacta con la
finalidad de intimidarlos y procurar el pronto pago.

43. Asimismo, la probabilidad de detección de dicha conducta resulta ser media,


en tanto que se requiere efectuar un procedimiento de oficio para poder
verificar la comisión de la conducta infractora.

44. Así, en atención al principio de razonabilidad y proporcionalidad, esta Sala


no verifica que la conducta infractora haya la afectación efectiva a los
consumidores, siendo este una afectación potencial.

45. En ese sentido corresponde sancionar al Banco con una multa de 3 UIT.

46. En atención a lo expuesto, corresponde revocar la resolución venida en


grado en el extremo que sancionó al Banco con una multa ascendente a
10 UIT; y, reformándola, imponerle una multa de 3 UIT.

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EXPEDIENTE 1000-2014/CC1

Sobre la medida correctiva ordenada y la inscripción en el Registro de Infracciones


y Sanciones

47. Considerando que el Banco no ha fundamentado su recurso de apelación


respecto a la medida correctiva ordenada ni la inscripción en el Registro de
Infracciones y Sanciones (RIS), más allá de alegar que no cometió infracción
alguna -lo cual ha sido desvirtuado precedentemente-, este Colegiado asume
como propias las consideraciones de la recurrida sobre el referido extremo
en virtud de la facultad establecida en el artículo 6º de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General,13 por lo que corresponde confirmar la
resolución apelada, en dichos extremos.

Acciones complementarias

48. Tomando en cuenta la infracción verificada, este Colegiado considera


necesario remitir copia de la presente resolución a la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP, en tanto esta la entidad reguladora y supervisora de
las empresas que operan en el Sistema Financiero nacional, para que, en el
marco de sus competencias, adopte las medidas que considere pertinentes.

RESUELVE:

PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 1076-2016/CC1 del 25 de


mayo de 2016 emitida por la Comisión de Protección al Consumidor Sede Lima
Sur N° 1, en tanto vulneró el principio de debido procedimiento, debido a que no
se pronunció sobre el íntegro de los alegatos expuestos por Scotiabank Perú
S.A.A., a propósito de los cuales invocó que el concepto de “morosidad” guardaba
una naturaleza distinta de “deuda pendiente”, con relación a la presunta
vulneración del artículo 62° inciso f) del Código de Protección al Consumidor.

SEGUNDO: Confirmar la Resolución 1076-2016/CC1 en el extremo que halló


responsable a Scotiabank Perú S.A.A por infracción de los artículos 61° y 62° del
Código de Protección al Consumidor, en la medida que quedó acreditado que la
entidad financiera brindó información incorrecta a sus clientes respecto de las
consecuencias que conllevaría la falta de pago de sus deudas en el formato “5.
Cobranza Judicial Último Requerimiento”.

13 LEY 27444, modificada por el Decreto Legislativo 1272 del 21 de diciembre de 2016. LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 6°. - Motivación del Acto Administrativo. -
(…)
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores
dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo
certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o
similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto
administrativo.

M-SPC-13/1B 13/23
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RESOLUCIÓN 0001-2017/SPC-INDECOPI

EXPEDIENTE 1000-2014/CC1

TERCERO: Confirmar la Resolución 1076-2016/CC1 en el extremo que ordenó a


Scotiabank Perú S.A.A como medida correctiva que se abstenga de emplear el
formato “5. Cobranza Judicial Último Requerimiento”, en tanto brinda información
incorrecta a los consumidores respecto de las consecuencias judiciales o de otra
índole que acarrearía la falta de pago de sus deudas.

CUARTO: Confirmar la Resolución 1076-2016/CC1 en el extremo que dispuso la


inscripción de Scotiabank Perú S.A.A en el Registro de Infracciones y Sanciones.

SEXTO: Remitir copia de la presente resolución a la Superintendencia de Banca,


Seguros y AFP, en tanto esta la entidad reguladora y supervisora de las empresas
que operan en el Sistema Financiero nacional, para que, en el marco de sus
competencias, adopte las medidas que considere pertinentes.

Con la intervención de los señores vocales Julio Baltazar Durand Carrión,


Alejandro José Rospigliosi Vega y Francisco Pedro Ernesto Mujica Serelle.

JULIO BALTAZAR DURAND CARRIÓN


Presidente

El voto en discordia de la señora vocal Ana Asunción Ampuero Miranda, es


el siguiente:

La vocal que suscribe el presente voto difiere de la decisión adoptada por la


mayoría, en tanto considera que Indecopi carece de competencia en materia de
supervisión del sistema o procedimiento sobre los métodos de cobranza que
realizan las entidades financieras. Sustento mi posición en los siguientes
fundamentos:

1. La protección de los derechos de los consumidores consagrada en el


artículo 65° de la Constitución constituye un mandato dirigido al Estado.

2. Asimismo, el artículo 105° del Código establece lo siguiente:

“El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la


Propiedad Intelectual (Indecopi) es la autoridad con competencia primaria y de
alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones
contenidas en el presente Código, así como para imponer las sanciones y
medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme al Decreto
Legislativo núm. 1033, Ley de Organización y Funciones del Indecopi. Dicha
competencia solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se
asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley. (…)”
M-SPC-13/1B 14/23
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3. De lo anterior se desprende que, si bien el artículo 105° del Código otorga


competencia para sancionar las vulneraciones a los derechos de los
consumidores a uno de sus organismos -el Indecopi- reconoce también que
esta podrá ser negada a dicha institución cuando, por norma expresa con
rango de ley, haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo del
Estado, de allí que este se encargará de cumplir con la protección de los
derechos de los consumidores en un sector específico del mercado.

4. Así, tanto la regulación general contenida en el Código, como la regulación


especial que asigna competencia a otras entidades distintas del Indecopi
para fiscalizar la prestación de determinados servicios y productos - que sin
duda tienen incidencia en el derecho de los consumidores - forman parte
del sistema de protección al consumidor previsto dentro de nuestro
ordenamiento jurídico14.

5. A mayor abundamiento, el Código reconoce que el sistema de protección al


consumidor no se restringe al Indecopi, al establecer en el artículo VI del
Título Preliminar lo siguiente:

“3. El Estado orienta sus acciones para que la protección al consumidor sea
una política transversal que involucre a todos los poderes públicos, así como a
la sociedad, y tenga una cobertura nacional que asegure a toda persona el
acceso a los mecanismos de protección de sus derechos, en el marco del
Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor”15. (Subrayado
añadido).

6. En consecuencia, el artículo 133° del Código reconoce que el sistema de


protección al consumidor no se restringe al Indecopi, al establecer en el
artículo VI del Título Preliminar que “el Estado orienta sus acciones para
que la protección al consumidor sea una política transversal que involucre a
todos los poderes públicos, así como a la sociedad, y tenga una cobertura
nacional que asegure a toda persona el acceso a los mecanismos de

14 Ello ha sido reconocido en el documento “Las Entidades de Protección del Consumidor en el Perú: Situación
Actual y Recomendaciones de Política” elaborado con los aportes de un equipo de investigación constituido en
Macroconsult S.A., dirigido por José Távara e integrado por Carlos Torres, Horacio Eguren y Milagro Trelles.
Este contiene los resultados de una investigación sobre las entidades de protección al consumidor en el Perú y
sobre las políticas e instrumentos que podrían utilizarse para promover su desarrollo, considerando como
organismos públicos de protección de los consumidores a la Comisión de Protección al Consumidor del
Indecopi, el Defensor del Pueblo, las Municipalidades y los Organismos de Regulación.

15 LEY 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Título Preliminar. Artículo VI.
Políticas públicas
(…)
11. El Estado orienta sus acciones para que la protección al consumidor sea una política transversal que
involucre a todos los poderes públicos, así como a la sociedad, y tenga una cobertura nacional que asegure a
toda persona el acceso a los mecanismos de protección de sus derechos, en el marco del Sistema Nacional
Integrado de Protección al Consumidor.
(…)

M-SPC-13/1B 15/23
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protección de sus derechos, en el marco del Sistema Nacional Integrado de


Protección al Consumidor”.

7. En esa línea, el Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor


es definido en el artículo 132° del Código, como:

“(…) el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e


instrumentos destinados a armonizar las políticas públicas con el fin de
optimizar las actuaciones de la administración del Estado para
garantizar el cumplimiento de las normas de protección y defensa del
consumidor en todo el país, en el marco de las atribuciones y
autonomía de cada uno de sus integrantes”. (Subrayado añadido).

8. Por lo anterior, si bien el Consejo Nacional de Protección del Consumidor


se encuentra presidido por el Indecopi, está integrado además por
representantes del Ministerio de la Producción, de Salud, de Transportes y
Comunicaciones, de las asociaciones de consumidores, de los gobiernos
regionales, locales, entre otros16, toda vez que la protección al consumidor
es una política transversal que involucra a todos los poderes públicos.

9. Lo expuesto no hace más que confirmar que la protección a los


consumidores puede encauzarse por distintos medios y órganos del
Estado17. Tratándose de servicios o productos con relevancia social18, suele

16
LEY 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artículo 133°.- Consejo Nacional
de Protección del Consumidor
El Consejo Nacional de Protección del Consumidor constituye un órgano de coordinación en el ámbito de la
Presidencia del Consejo de Ministros y es presidido por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) en su calidad de Autoridad Nacional de Protección del
Consumidor y de ente rector del sistema. Está integrado además por:
a. Un (1) representante del Ministerio de la Producción.
b. Un (1) representante del Ministerio de Salud.
c. Un (1) representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
d. Un (1) representante del Ministerio de Educación.
e. Un (1) representante del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
f. Un (1) representante del Ministerio de Economía y Finanzas.
g. Un (1) representante de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones.
h. Un (1) representante de los gobiernos regionales.
i. Un (1) representante de los gobiernos locales.
j. Un (1) representante de los organismos reguladores de los servicios públicos.
k. Tres (3) representantes de las asociaciones de consumidores.
l. Un (1) representante de los gremios empresariales.
m. Un (1) representante de la Defensoría del Pueblo, que actúa como observador.

Para la aplicación de lo señalado en el presente artículo, se dictan las medidas reglam entarias por las cuales se
establecen los mecanismos para la propuesta y designación de los representantes de las entidades y gremios.
La participación en el Consejo Nacional de Protección del Consumidor es ad honórem, no genera pago alguno,
ni de dieta, honorario o remuneración por parte del Estado a favor de sus integrantes.

17 Respecto del rol del Estado en la defensa de los derechos de los consumidores, Gabriel A. Stiglitz y Rubén
Stiglitz señalan lo siguiente:
“(…)
c) La función indelegable del Estado en la defensa de los consumidores.- 1. Los deberes del Estado en el
derecho comparado.
M-SPC-13/1B 16/23
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establecerse un régimen de autorizaciones o registros previos con la


finalidad de verificar el cumplimiento de parámetros mínimos de aptitud y
seguridad, así como controlar el accionar de los operadores de estas
prestaciones en el mercado sobre la base de normas específicas,
previniendo que el desarrollo de estas actividades económicas conlleven
afectaciones al interés público, siendo esta una manifestación de la función
administrativa de policía desplegada por el Estado19.

10. Como puede apreciarse, en estos casos se establece una relación de


sujeción especial entre la Administración y los operadores, en mérito a lo
que denominamos regulaciones sectoriales20, cuya aplicación ha sido

La imposición de deberes al Estado para la defensa del consumidor, es un principio universal. Las directrices
para la defensa del consumidor de las Naciones Unidas (1985) imponen a los gobiernos de los Estados
miembros, el desarrollo de políticas enérgicas de protección del consumidor, y la predisposición de
infraestructura adecuadas para aplicarlas (art. 2° y 4°)
(…)
Sobre todas las bases expuestas, formuladas por las normativas más modernas del derecho comparado, se
puede formular una suerte de sistema de funciones y deberes del Estado, para la defensa del consumidor.
Específicamente, el rol de la administración pública en la materia ha de atravesar los siguientes campos:
I) Políticas de regulación del mercado, en materia de protección de la salud, seguridad y medio ambiente y
cumplimiento de los standars mínimos de calidad;
II) Programas de educación e información al consumidor u promoción a las organizaciones de consumidores;
III) Sistemas eficaces de solución de conflictos y sanción de abusos

I. Políticas de regulación del mercado en materia de protección de la salud, seguridad y medio ambiente y,
cumplimiento de los standars mínimos de calidad: Corresponde a los poderes públicos, garantizar que los
productos y servicios colocados en el mercado de consumo, no acarreen riesgos a la salud o seguridad de
los consumidor, excepto los considerados normales y previsibles según su naturaleza y uso, obligando a los
proveedores, en cualquier hipótesis, a brindar las informaciones necesarias y adecuadas al respecto.(…)”
(Subrayado añadido).

En: Gabriel A. Stiglitz y Rubén Stiglitz, Derechos y Defensa de los Consumidores. Ediciones La Rocca, Buenos
Aires 1994, ps. 100-102.

18
Ello ocurre en el caso de alimentos, servicios bancarios, servicios educativos, entre otros.
19 Respecto de la función de policía del Estado, el autor Fernando Garrido Falla precisa que: “Al consagrarse
legislativamente el Estado de Derecho, el individuo aparece como titular de una esfera de libertad (status
libertatis) protegida jurídicamente contra las intervenciones del Estado. Tal esfera está constituida por el
conjunto de los “derechos de libertad”. Ahora bien, la posibilidad de que del uso de los derechos de libertad
puedan derivarse peligros para el interés público justifica las potestades de policía en manos del Estado. Con la
policía administrativa el estado de libertad civil deja de ser un derecho absoluto del ciudadano. (…)
Se desprende, pues, de lo anterior la siguiente definición de la policía administrativa: aquella actividad que la
Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones del interés público, limita
los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos.

Asimismo, citando a Fritz Fleiner agrega que “la policía no es hoy día una función pública independiente; es,
sencillamente, un sector determinado de la actividad administrativa, a saber, la actividad que impone
coactivamente a la libertad natural de la persona y a la propiedad del ciudadano las restricciones necesarias
para lograr el mantenimiento del Derecho, de la seguridad y del orden público. (…) la policía cumple de dos
maneras con su deber de prevenir los peligros que pudieran perturbar la convivencia ordenada de los hombres:
1° La tutela gubernativa propiamente dicha para impedir o prevenir los peligros de la vida cotidiana; así
compete a la policía o autoridad gubernativa el cuidado de la limpieza y alumbrado de las vías públicas o de
fijar señales de aviso en los cruces peligrosos de los caminos. 2° Además, frente a los ciudadanos tiene la
facultad de dictar disposiciones obligatorias para someter la actividad de la libertad personal y de la propiedad a
los límites que el bien público exige”.
(Subrayado añadido).

En: Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Parte General: Conclusión.
Décima Edición. Tecnos, Madrid 1992, ps. 125-127.
20

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encargada por ley a determinados organismos del Estado, como, por


ejemplo, los Organismos Reguladores, Ministerios, entre otros; entidades
que además podrían ser competentes para fiscalizar su cumplimiento o
inclusive sancionar las infracciones a tales disposiciones21.

11. La regulación sectorial constituye una forma mediata de protección a los


consumidores, por su carácter preventivo de la ocurrencia de daños a la
salud, vida, integridad física e intereses económicos de dichos agentes del
mercado, que pueden producirse con ocasión del despliegue de las
actividades económicas de los proveedores22. Ello, en la medida que busca
proteger bienes jurídicos valiosos para la sociedad, a través de la exigencia
de obtención de títulos habilitantes para acceder al mercado, de controles
previos para la comercialización de los bienes23 y del establecimiento de
requisitos para el desarrollo de un negocio, mecanismos que permiten a la
Administración verificar que los particulares actúan en el mercado
cumpliendo con las condiciones previstas en las normas24.

Sobre el particular, Cicero precisa que el poder regulatorio “se materializa en el dictado de normas y
disposiciones que, con mayor o menor intensidad, según los casos, regulan la actividad privada
estableciéndose límites en pos, como dijimos, del interés de toda la comunidad”.

Agrega que, la actividad de control consiste en “la verificación del cumplimiento de las disposiciones dictadas
en ejercicio del poder regulatorio por sus destinatarios; tarea que se encuentra a cargo de la Administración
como Poder dotado constitucionalmente de la facultad de ejecutar, en el sentido de velar por el acatamiento de
las normas dictadas por los otros poderes del Estado (…)” (Subrayado añadido).

En: Cicero, Nidia Karina, Servicios Públicos, Control, y Protección. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1996, p. 20

21 “La policía no es solamente, así, una posible limitación de la actividad particular, sino que implica también un
eventual uso de la coacción cuando el particular no se ha conformado con esas limitaciones. Para el Derecho
administrativo clásico la utilización de tales métodos extraordinarios se ha explicado en razón de la finalidad
propia y específica que, dentro del fin genérico de utilidad pública que condiciona toda la actividad
administrativa, persigue la policía. Esa finalidad peculiar de la policía es el orden público (…)” (Subrayado
añadido).
En: Garrido Falla, Fernando, Op. cit., p. 128.

22 “El origen de buena parte de los actuales riesgos se sitúa en actividades industriales y de transformación que
ordinariamente acreditan el cumplimiento de la legalidad vigente, cuentan con las necesarias autorizaciones
administrativas y en no pocos casos se benefician de ayudas o medidas de fomento que valoran su favorable
aportación a la economía general o al desarrollo tecnológico. El riesgo no tiene así un origen extramuros de la
legalidad vigente, como es el caso del peligro, de la perturbación contra la que tradicionalmente se endereza la
actividad de policía. El riesgo se genera así en instalaciones, actividades, procesos de producción que no sólo
están tolerados, sino que, ordinariamente, constituyen la espina dorsal del sistema económico gozando en no
pocos casos de una protección jurídica reforzada, con medidas incentivadoras para su desarrollo y de muy
relevantes márgenes de impunidad por los riesgos y daños que produjeran, asumidos por la sociedad como
costes del progreso. Esto es así no sólo porque se espera obtener un beneficio de las actividades generadores
de riesgo, sino también por el desconocimiento que a muchos riesgos afecta; desconocimiento de su existencia
o de su verdadero alcance (…)”

En: Esteve Pardo, José, De la policía administrativa a la gestión de riesgos. En: Revista Española de Derecho
Administrativo 119. Civitas, Madrid, 2003, p. 338.

23 Garantizando su inocuidad o las pruebas atribuidas. Por ejemplo, las medicinas.

24 Lagunas de Paz, José Carlos, Regulación sectorial y derecho de la competencia. En: Revista Española de
Derecho Administrativo 145. Civitas, Madrid, 2010, p. 90.

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12. Así, el hecho que la participación del Indecopi se vea restringida a las
afectaciones concretas no significa la desprotección del consumidor, sino
tan solo el reconocimiento de controles preventivos sectoriales a cargo de
organismos supervisores, como parte de un sistema integrado de
protección al consumidor, el mismo que ha sido dispuesto por el propio
Código.

13. De lo anterior se concluye que la defensa del consumidor tiene por un lado,
medios de protección indirecta, cuyo marco regulatorio, aun cuando no
tenga como finalidad explícita o declarada proteger al consumidor, sí lo
hace de manera mediata, como ha sido expuesto anteriormente. De otro
lado, tiene medios de protección directa que operan cuando se ha
producido una lesión concreta y efectiva en la esfera de intereses de los
consumidores, es decir, cuando el mecanismo preventivo sectorial ha sido
insuficiente.

14. A mayor abundamiento, respecto de la relación entre la regulación sectorial


y las normas de defensa de la competencia, el autor José Carlos Lagunas
de Paz, indica25:

“(…) La finalidad de la intervención de las autoridades de defensa de la


competencia, exclusivamente, debe (ría) ser la protección de la concurrencia,
mientras que las autoridades sectoriales pueden desplegar una política que
atienda a objetivos más amplios.
La regulación ex ante se adopta de manera preventiva, aplicando un enfoque
prospectivo, que trata de anticipar las que presumiblemente serán las
condiciones del mercado. En cambio, la aplicación de las normas de defensa
de la competencia se produce ex post, lo que permite valorar la actuación
empresarial sobre datos ciertos (condiciones de competencia en el mercado,
costes en que efectivamente ha incurrido el operador, etc.)26
(…)
12. (…) Además, la regulación sectorial permite el establecimiento de normas
generales, a través de las que se fijan condiciones homogéneas para todo el
sector. En cambio, el Derecho de la Competencia es objeto de una aplicación
casuística, lo que puede generar mayor incertidumbre que la normativa
sectorial.
Por otra parte, la regulación incide preventivamente – y de manera más rápida
– sobre el sector, que ya es de aplicación inmediata. En cambio, la respuesta
de las autoridades de la competencia se produce siempre a posteriori, una vez
que el perjuicio se ha producido. (…)”27 (Subrayado añadido).

25 Las ideas citadas son perfectamente trasladables a la relación existente entre la regulación sectorial y las normas
de protección al consumidor.
26 Lagunas de Paz, José Carlos, Op. cit, p. 90.

27 Ibíd; p. 97

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15. Si bien en otro tipo de prestaciones (bienes y servicios no regulados o que


no se encuentran sujetos a un control previo) la actividad sancionadora del
Indecopi como autoridad de consumo, puede discurrir en ambos ámbitos,
es decir, tanto ex ante, como luego de que los intereses del consumidor han
resultado lesionados; en el ámbito ex ante – cuando la intervención está
destinada a prevenir que un daño se produzca – es posible que exista una
autoridad sectorial que sancione el asunto puesto en conocimiento del
Indecopi, con la misma finalidad de protección de los consumidores, pues
como hemos señalado precedentemente dicho mandato involucra a todas
las entidades del Estado. En ese caso, admitir la posibilidad de imponer
sanciones simultáneas e independientes en aplicación conjunta de la
regulación sectorial y del Código supondría para el administrado una doble
intervención del Estado por un mismo hecho y fundamento, lo que se
traduciría en una vulneración al principio de la non bis in ídem28 29.

16. Precisamente, en materia del sector financiero, el artículo 81° del Código
dispone que la regulación y supervisión del sistema financiero, así como de
los productos y servicios se rigen en virtud del principio de especialidad
normativa por la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del
Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y
Seguros30.

17. Las acciones y omisiones por parte de las entidades supervisadas


pertenecientes al sistema financiero, que pueden conllevar a una sanción,
se encuentran establecidas en el Anexos II del Reglamento de Sanciones
aplicadas a las personas naturales y jurídicas supervisadas -norma emitida

28
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 230º.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:
(…)
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
29 “(…) En estos casos, la regulación sectorial se presenta como alternativa a las normas generales de Defensa
de la Competencia. De ahí que no puedan aplicar simultáneamente, lo que generaría incertidumbre y podría dar
lugar a resoluciones contradictorias. Además – en materia sancionadora -, la doble intervención estaría excluida
por el principio non bis in ídem. La consecuencia es que la regulación sectorial – por su especificidad –
desplaza la aplicación de las normas generales de defensa de la competencia”. (Subrayado añadido)
Ibíd; p. 94

30 LEY 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artículo 81°.- La materia de
protección al consumidor de los servicios financieros prestados por las empresas supervisadas por la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones se rige por las
disposiciones del presente Código, así como por las normas especiales establecidas en la Ley núm. 28587, Ley
Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en Materia de Servicios Financieros, y las normas
reglamentarias emitidas para garantizar su cumplimiento.

La regulación y supervisión del sistema financiero, así como los productos y servicios se rige en virtud del
principio de especialidad normativa por la Ley núm. 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema
de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros.

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por la SBS-, a través del cual se aprecian aquellas conductas que la SBS
considera indebidas a efectos de cumplir con los objetivos de la regulación
sobre la materia.

18. El Título V del mencionado Reglamento de Sanciones regula el


procedimiento sancionador al que se deberán someter las empresas
supervisadas cuando incurran en alguna de las conductas listadas en los
Anexos pertenecientes a la misma norma, determinando que será la SBS la
entidad encargada de sancionar a dichas empresas cuando evidencien
patrones de conducta que, en su relación directa con los clientes, resulten
contrarios a su normativa.

19. Para los casos individuales en que las conductas infractoras vulneren las
normas de protección al consumidor, el artículo 19° del referido Reglamento
de Sanciones ha atribuido al Indecopi la facultad de conocer y sancionar a
las empresas supervisadas, en el marco de su competencia31.

20. De acuerdo con la referida normativa, el Indecopi será competente para


conocer y sancionar aquellos casos en los que un consumidor haya sido
afectado por el reporte indebido que una entidad supervisada realizó
respecto a su calidad crediticia ante la Central de Riesgos de la SBS; toda
vez que se trata de una conducta expresamente prohibida por el regulador
de la materia, siendo que su realización significaría la prestación de un
servicio no idóneo.

21. Al respecto, el artículo 107° del Código, regula la postulación del


procedimiento sancionador en materia de protección al consumidor,
estableciendo que éste puede ser iniciado de oficio, ya sea por iniciativa de
la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que
potencialmente pudiese serlo, así como por una asociación de
consumidores32.
31
RESOLUCIÓN SBS N° 816-2005. REGLAMENTO DE SANCIONES APLICADAS A LAS PERSONAS
NATURALES Y JURÍDICAS SUPERVISADAS
TÍTULO V
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Artículo 19.- Inicio y partes del procedimiento.
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, sobre la base de los hechos detectados por la propia
Superintendencia u otras entidades o por las denuncias presentadas por terceros al amparo del artículo 105 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General.
En el procedimiento sancionador sólo participan la Superintendencia y la o las personas a las que se les imputa la
comisión de una infracción administrativa. La persona que denuncia un hecho que considera contrario al
ordenamiento legal conforme a lo indicado en el párrafo anterior, no forma parte del procedimiento sancionador,
teniendo derecho únicamente a que se le notifique el resultado del mismo.
En el caso de denuncias sobre el incumplimiento de las disposiciones que rigen a las empresas supervisadas en
su relación directa con los clientes, la Superintendencia ejercerá su potestad sancionadora cuando éstas
constituyan un patrón de conducta, conforme a las atribuciones que le han sido conferidas por su ley orgánica.
Los casos individuales que contengan materia amparada por las normas de protección al consumidor, serán
derivados al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI).
32 LEY 29571, CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Procedimiento sancionador en
materia de protección al consumidor. Artículo 107°.- Postulación del proceso
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22. Como se aprecia, el Código ha facultado al Indecopi a iniciar


procedimientos de oficio ante el incumplimiento de las disposiciones
contenidas en dicho cuerpo normativo, entre las que se encuentran las
obligaciones que las entidades supervisadas por la SBS deben cumplir
frente a los consumidores.

23. No obstante, tal como se mencionó, el artículo 19° del Reglamento de


Sanciones de la SBS restringe el campo de actuación del Indecopi
únicamente a aquellos casos que impliquen afectaciones individuales en
perjuicio de los usuarios de las empresas supervisadas; pues ha reservado
para la SBS la dirección de los procedimientos dirigidos a sancionar
aquellas prácticas que impliquen patrones de conducta que, evidentemente,
se desarrollan como políticas que pueden perjudicar a la colectividad de sus
usuarios.

24. Efectivamente, el rol fiscalizador del Indecopi no puede ser ejercido de


manera irrestricta en un sector regulado como el sistema financiero, pues
existe una norma expresa que le atribuye competencia únicamente para
conocer y sancionar solo aquellos casos que contengan una afectación
individual, siendo que la supervisión de la generalización de conductas
contrarias a la normativa sectorial será materia de análisis de la SBS.

25. En el presente caso, la Comisión inició un procedimiento de oficio contra el


Banco, a fin de verificar el procedimiento de cobranza que emplea para
procurar el pago de sus acreencias.

26. Sin embargo, de acuerdo con los considerandos expuestos


precedentemente, la Sala aprecia que tal atribución sancionatoria, en el
presente caso, se encuentra reservado a la SBS, por tratarse de la
determinación de una conducta transversal a una pluralidad de clientes que,
podría dar cuenta de un patrón de conducta seguido por el Banco en
perjuicio de sus usuarios.

27. En efecto, este Colegiado sostiene que la finalidad de un procedimiento de


oficio en materia de protección al consumidor, iniciado por la propia
autoridad con facultades sancionatorias, es detectar conductas que
representen distorsiones en el mercado que impidan a los consumidores
adoptar decisiones de consumo debidamente informadas sobre los

Los procedimientos sancionadores se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del
consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o de una asociación de consumidores en
representación de sus asociados o apoderados o en defensa de intereses colectivos o difusos de los
consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las
facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas que
le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero legitimado
pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el inicio del
procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio.

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productos o servicios de un proveedor, así como desincentivar la realización


de las mismas, de manera que dichos productos y servicios prestados
resulten idóneos para quienes los contraten.

28. En ese sentido, el procedimiento de oficio iniciado por la Comisión buscaba


velar por los intereses que la colectividad de los clientes del Banco pudiese
haber guardado respecto al procedimiento de cobranza que emplea contra
sus clientes; pese a que únicamente se encontraba facultada a sancionar
casos que revelen un interés individual, esto es, relacionado a un usuario
en particular, más aun cuando en el presente caso no se identificó a
consumidor alguno que haya sido afectado con la presunta conducta
infractora.

29. Aun cuando la Comisión se encuentre facultada a investigar y analizar


hechos que sucedieron en cierto periodo de tiempo, a fin de detectar la
realización de una infracción de las normas de protección al consumidor; se
debe tener en cuenta que la especialidad de la materia referida a los
servicios financieros cuenta con regulación sectorial técnica que atribuye a
la SBS la facultad de estudiar las conductas que las entidades supervisadas
manifiesten en el sistema financiero en general, incluyendo, evidentemente,
aquellas obligaciones frente a los consumidores; siendo que el Indecopi
ostenta la competencia para ejercer su facultad sancionadora en dicha
materia, cuando las pretensiones versen sobre intereses individuales, pues
los colectivos y difusos serán resguardados por la autoridad sectorial, es
decir, la SBS.

30. En consecuencia, la Sala considera que corresponde declarar la nulidad del


procedimiento de oficio iniciado contra el Banco por infracción de los
artículos 61° y 62° del Código, respecto al procedimiento indebido de
cobranza que realiza contra sus clientes; toda vez que la SBS es la entidad
competente para sancionar tal conducta, a fin de evitar los perjuicios que la
referida conducta pueda generar en la colectividad de los clientes y
usuarios de dicha entidad financiera, de conformidad con lo establecido en
el artículo 19° del Reglamento de Sanciones aplicadas a las personas
naturales y jurídicas supervisadas, siendo que la competencia del Indecopi
para ejercer su facultad sancionadora en cuanto implique únicamente la
satisfacción de un interés individual. Por tanto, se debe dejar sin efecto la
sanción de 20 UIT impuesta al Banco, así como la medida correctiva
ordenada por la Comisión.

ANA ASUNCIÓN AMPUERO MIRANDA

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