01 2 Metodologia Generica para La Formulacion y Evaluacion de PIP

GOBIERNO DE PANAMA
BANCO INTERAMERICANO
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
DE DESARROLLO
REPUBLICA DE PANAMA
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
DIRECCION DE PROGRAMACION DE INVERSIONES
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACION

DE LA GESTION ECONOMICA Y FISCAL - FASE II
PRESTAMO BID-1430/OC-PN
COMPONENTE 3
“FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS”
Documento 91.1
METODOLOGIA GENERICA
PARA LA FORMULACION Y EVALUACION DE
PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA
(Consultor Lic. Daniel Martin)
Mayo 2008
REPUBLICA DE PANAMA
Ministerio de Economía y Finanzas
Dr. Hector Alexander

Ministro
Licda. Enelda Medrano de González

Vice Ministra de Economía
Licda. Beatriz Ordas

Directora de Programación de Inversiones
Lic. Daniel Martin

Consultor Internacional
Coordinador Componente 3
“Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas”
Programa BID 1430
“Modernización y Fortalecimiento de la
Gestión Económica y Fiscal – Fase II”
Contenido
1. INTRODUCCION .................................................................................................................................................................................. 1
2. CAPITULO 1: CONCEPTOS BASICOS ............................................................................................................................................ 6

2.1. LOS PROYECTOS: INSTRUMENTOS CLAVES DEL DESARROLLO ........................................................................................................6
2.2. CONCEPTO DE PROYECTO ............................................................................................................................................................................6
2.3. LA DECISION DE INVERTIR EN PROYECTOS ............................................................................................................................................8
2.4. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO NACIONAL ...................................................................................................................................8
3. CAPITULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACION.............................................................................................................. 10

3.1. ASPECTOS GENERALES ...............................................................................................................................................................................10
3.2. LA TRANSFORMACION DE LAS IDEAS DE PROYECTOS ......................................................................................................................13
3.3. EL CICLO DE LOS PROYECTOS...................................................................................................................................................................14
3.4. ESTADO DE PREINVERSION........................................................................................................................................................................18
3.4.1. Etapa de Idea...............................................................................................................................................................................................20
3.4.2. Etapa de Perfil.............................................................................................................................................................................................20
3.4.3. Etapa de Prefactibilidad..............................................................................................................................................................................21
3.4.4. Etapa de Factibilidad ..................................................................................................................................................................................23
3.5. ESTADO DE INVERSION ...............................................................................................................................................................................24
3.5.1. Etapa de Diseño ..........................................................................................................................................................................................24
3.5.2. Etapa de Ejecución......................................................................................................................................................................................24
i
3.6. ESTADO DE OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO .................................................................................................................................... 24
4. CAPITULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPITULOS Y POR ETAPAS .......................................................................................26

4.1. EL ENFOQUE POR CAPITULOS................................................................................................................................................................... 26
4.1.1. Estudio del mercado ................................................................................................................................................................................... 26
4.1.2. Aspectos técnicos ........................................................................................................................................................................................ 27
4.1.3. Análisis de localización .............................................................................................................................................................................. 28
4.1.4. Aspectos directivos y administrativos......................................................................................................................................................... 28
4.1.5. Aspectos institucionales.............................................................................................................................................................................. 29
4.1.6. Aspectos financieros ................................................................................................................................................................................... 29
4.1.7. Aspectos económicos .................................................................................................................................................................................. 30
4.2. EL ENFOQUE POR ETAPAS.......................................................................................................................................................................... 30
4.3. ETAPAS, OBJETIVOS Y DECISIONES DEL CICLO DE LOS PROYECTOS............................................................................................ 32
5. CAPITULO 4: LA PREPARACION DE LOS PROYECTOS.........................................................................................................35

5.1. LA FORMULACION DE LOS PROYECTOS ................................................................................................................................................ 35
5.2. ANALISIS DE LOS INVOLUCRADOS O PARTES INTERESADAS.......................................................................................................... 35
5.3. EL ARBOL DE PROBLEMAS ........................................................................................................................................................................ 36
5.3.1. Objetivos del proyecto ................................................................................................................................................................................ 38
5.3.2. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución)....................................................................................................................................... 39
5.3.3. Justificación ................................................................................................................................................................................................ 40
5.3.4. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país............................................................................................ 40
5.4. LA MATRIZ DE MARCO LOGICO ............................................................................................................................................................... 40
5.4.1. Lógica vertical ............................................................................................................................................................................................ 41
5.4.2. Lógica horizontal........................................................................................................................................................................................ 41
5.4.3. Indicadores ................................................................................................................................................................................................. 42
5.4.4. Supuestos .................................................................................................................................................................................................... 42
5.4.5. Evaluación y aprobación de proyectos....................................................................................................................................................... 43
6. CAPITULO 5: ANALISIS DE RENTABILIDAD DE LOS PROYECTOS ...................................................................................45
6.1. PUNTOS DE VISTA ECONOMICO Y FINANCIERO .................................................................................................................................. 45
6.2. FACTORES SUBYACENTES ......................................................................................................................................................................... 50
ii
7. CAPITULO 6: EL DOCUMENTO DEL PROYECTO.................................................................................................................... 51
7.1. CAPITULO 1: RESUMEN, CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES ....................................................................................................51
7.1.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................51
7.1.2. El Organismo Responsable .........................................................................................................................................................................51
7.1.3. Estudio de Mercado de productos o servicios.............................................................................................................................................51
7.1.4. Aspectos técnicos, tamaño y localización....................................................................................................................................................51
7.1.5. Impacto ambiental y otras externalidades del proyecto..............................................................................................................................52
7.1.6. Inversiones y costos de operación ...............................................................................................................................................................52
7.1.7. Evaluación económica.................................................................................................................................................................................52
7.1.8. Financiamiento del proyecto .......................................................................................................................................................................52
7.2. CAPITULO 2: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL ...................................................................................................................................52
7.2.2. Rol subsidiario del Estado...........................................................................................................................................................................53
7.2.3. Normas legales y reglamentarias ................................................................................................................................................................53
7.2.4. Identificación de la Institución ....................................................................................................................................................................53
7.2.5. Funciones y actividades actuales de la Institución .....................................................................................................................................53
7.2.6. Actividades futuras sugeridas......................................................................................................................................................................54
7.2.7. Adecuaciones legales...................................................................................................................................................................................54
7.3. CAPITULO 3: ESTUDIO DEL MERCADO ....................................................................................................................................................54
7.3.2. Diagnóstico..................................................................................................................................................................................................55
7.3.3. Justificación.................................................................................................................................................................................................55
7.3.4. Bienes a producir o servicios a prestar.......................................................................................................................................................56
7.3.5. Análisis de la demanda actual y futura .......................................................................................................................................................56
7.3.6. Análisis de la oferta actual y futura ............................................................................................................................................................57
7.3.7. Mercados previstos......................................................................................................................................................................................58
7.3.8. Mecanismos de distribución ........................................................................................................................................................................58
7.3.9. Los precios, tarifas o costos de los bienes y servicios.................................................................................................................................58
7.3.10. Cantidades y valores .................................................................................................................................................................................59
7.3.11. Recupero de activos...................................................................................................................................................................................59
7.4. CAPITULO 4: ASPECTOS TECNICOS, TAMAÑO y LOCALIZACION .....................................................................................................59
7.4.2. Alternativas..................................................................................................................................................................................................60
7.4.3. Base optimizada...........................................................................................................................................................................................61
iii
7.4.4. Reseña del proyecto .................................................................................................................................................................................... 61
7.4.5. Selección del proceso de producción.......................................................................................................................................................... 62
7.4.6. Aspectos técnicos del proyecto ................................................................................................................................................................... 62
7.4.7. Requerimientos de insumos y servicios....................................................................................................................................................... 62
7.4.8. Localización del proyecto ........................................................................................................................................................................... 63
7.4.9. Tamaño del proyecto .................................................................................................................................................................................. 64
7.4.10. Tecnología ................................................................................................................................................................................................ 66
7.4.11. Ingeniería del proyecto ............................................................................................................................................................................. 66
7.4.12. Mano de obra............................................................................................................................................................................................ 66
7.4.13. Cantidades y costos .................................................................................................................................................................................. 66
7.4.14. Aspectos legales y de organización .......................................................................................................................................................... 67
7.5. CAPITULO 5: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO ......................................................................................................................... 67
7.5.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 67
7.5.2. Diagnóstico ambiental................................................................................................................................................................................ 68
7.5.3. Características del impacto ambiental ....................................................................................................................................................... 68
7.5.4. Indicadores del impacto ambiental............................................................................................................................................................. 68
7.5.5. Identificación y cuantificación.................................................................................................................................................................... 69
7.6. CAPITULO 6: COSTOS DE INVERSION y OPERACION ........................................................................................................................... 70
7.6.2. Costos del proyecto en activos fijos............................................................................................................................................................ 70
7.6.3. Costos operativos del proyecto................................................................................................................................................................... 71
7.6.4. Inversiones en capital de trabajo................................................................................................................................................................ 71
7.7. CAPITULO 7: EVALUACION ........................................................................................................................................................................ 72
7.7.2. Criterios de evaluación............................................................................................................................................................................... 72
7.7.3. Moneda ....................................................................................................................................................................................................... 73
7.7.4. Período de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................ 73
7.7.5. Fecha de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................... 73
7.7.6. Período de evaluación ................................................................................................................................................................................ 73
7.7.7. Tasa de descuento....................................................................................................................................................................................... 73
7.7.8. Evaluación Financiera ............................................................................................................................................................................... 73
7.7.9. Evaluación Privada y Social....................................................................................................................................................................... 74
7.7.10. Sensibilidad del proyecto.......................................................................................................................................................................... 74
7.7.11. Efectos no cuantificados ........................................................................................................................................................................... 75
7.7.12. Seguimiento y evaluación ex - post........................................................................................................................................................... 75
iv
7.8. CAPITULO 8: FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO..................................................................................................................................75
7.8.2. Fuentes y usos de fondos .............................................................................................................................................................................75
8. CAPITULO 7: PREPARACION DE PROYECTOS SOCIALES................................................................................................... 79
8.1. MARCO TEORICO...........................................................................................................................................................................................79
8.2. PREPARACION Y PRESENTACION DE PROYECTOS SOCIALES...........................................................................................................80
8.2.1. Resumen y conclusiones ..............................................................................................................................................................................81
8.2.2. Definición del problema ..............................................................................................................................................................................81
8.2.3. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................81
8.2.4. Alternativas del proyecto.............................................................................................................................................................................82
8.2.5. Definición de tamaño y localización ...........................................................................................................................................................82
8.2.6. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................83
8.3. PROYECTOS DE EDUCACION......................................................................................................................................................................83
8.3.1. Demanda......................................................................................................................................................................................................84
8.3.2. Determinación del tamaño y la localización ...............................................................................................................................................84
8.3.3. Costos ..........................................................................................................................................................................................................84
8.3.4. Beneficios ....................................................................................................................................................................................................85
8.4. PROYECTOS DE SALUD................................................................................................................................................................................85
8.4.1. Identificación del problema.........................................................................................................................................................................86
8.4.2. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................86
8.4.3. Planteamiento del problema y alternativas de solución..............................................................................................................................87
8.4.4. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................88
9. CAPITULO 8: ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL ............................................................................................................... 90
10. CAPITULO 9: ORIENTACIONES PARA FORMULAR LOS TERMINOS DE REFERENCIA (TDR) PARA
ESTUDIOS DE PREINVERSION Y ESTUDIOS BASICOS..................................................................................................... 93
10.1. CONCEPTOS BASICOS.................................................................................................................................................................................93
10.2. ORIENTACIONES GENERALES PARA DEFINIR LOS TDR PARA LA CONTRATACION DE CONSULTORIA EXTERNA A
LA ENTIDAD ..............................................................................................................................................................................................94
10.3. ASPECTOS BASICOS A SER CONSIDERADOS EN LA ELABORACION DE LOS TDR ......................................................................94
10.4. CONTENIDOS DE LOS TDR ........................................................................................................................................................................97
v
11. ANEXO A - NECESIDADES Y BIENES .........................................................................................................................................99
11.1. DETERMINACION........................................................................................................................................................................................ 99
11.2. PROBLEMAS, OBJETIVOS Y METAS DEL PROYECTO......................................................................................................................... 99
11.2.1. Identificación del problema a resolver ..................................................................................................................................................... 99
11.2.2. Objetivos y metas del proyecto ............................................................................................................................................................... 100
11.3. CLASIFICACION DE LOS BIENES........................................................................................................................................................... 101
11.3.1. Bienes públicos o sociales ...................................................................................................................................................................... 102
11.3.2. Bienes privados....................................................................................................................................................................................... 104
11.3.3. Bienes preferentes................................................................................................................................................................................... 105
11.3.4. Necesidades básicas ............................................................................................................................................................................... 105
12. ANEXO B - BASE OPTIMIZADA DE PROYECTOS .................................................................................................................107
12.1. SITUACIÓN "SIN PROYECTO"................................................................................................................................................................. 107
12.2. EL PROYECTO ORIGINALMENTE PREVISTO ...................................................................................................................................... 108
12.3. BASE OPTIMIZADA ................................................................................................................................................................................... 108
13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACION..............................................................................................................................111

13.1. CONCEPTOS SOBRE LOS CRITERIOS DE EVALUACION .................................................................................................................. 111
13.2. CONCEPTO DE FLUJO DE BENEFICIOS NETOS .................................................................................................................................. 111
13.3. CONCEPTO DE TASA DE DESCUENTO ................................................................................................................................................. 112
13.4. CRITERIOS DE RENTABILIDAD ............................................................................................................................................................. 113
13.5. VALOR ACTUAL DE LOS BENEFICIOS NETOS (VAN) ....................................................................................................................... 113
13.5.1. Concepto ................................................................................................................................................................................................. 113
13.5.2. Expresión ................................................................................................................................................................................................ 113
13.5.3. Significado .............................................................................................................................................................................................. 114
13.5.4. Criterio de selección ............................................................................................................................................................................... 114
13.6. IVAN (VAN RESPECTO DEL VAI) ........................................................................................................................................................... 114
13.7. RELACION BENEFICIOS/COSTOS (VAB/VAC)..................................................................................................................................... 114
13.8. TASA INTERNA DE RETORNO (TIR)...................................................................................................................................................... 114
13.8.1. Concepto ................................................................................................................................................................................................. 114
vi
13.8.2. Expresión.................................................................................................................................................................................................114
13.8.3. Criterio de selección................................................................................................................................................................................115
13.8.4. Limitaciones de la TIR.............................................................................................................................................................................115
13.9. VALOR ACTUAL DE LOS COSTOS (VAC)..............................................................................................................................................115
13.10. COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE) .................................................................................................................................................116
13.11. FACTOR DE RECUPERACION DEL CAPITAL......................................................................................................................................117
13.12. ANALISIS GENERAL (CRITERIOS DE RENTABILIDAD)...................................................................................................................118
13.13. OTROS CRITERIOS (COMPLEMENTARIOS) ........................................................................................................................................118
13.14. SENSIBILIZACION DEL PROYECTO .....................................................................................................................................................118
14. ANEXO D – VISION ESTRATEGICA DEL DESARROLLO ECONOMICO Y DEL EMPLEO HACIA EL 2009 ........... 121
14.1. Reducción de la pobreza y mejoramiento de la distribución del ingreso .......................................................................................................121
14.2. Crecimiento económico para la generación de empleos ................................................................................................................................123
14.3. Saneamiento de las Finanzas Públicas ...........................................................................................................................................................125
14.4. Desarrollo del capital humano .......................................................................................................................................................................126
14.5. Reforma y modernización del Estado ............................................................................................................................................................127
15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACION NACIONAL ................................................................................................... 129

15.1. Crecer más y mejor ........................................................................................................................................................................................130
15.2. Más equidad, menos pobreza .........................................................................................................................................................................132
Un solo país.........................................................................................................................................................................................................133
15.3. Una sociedad más democrática y más ética ...................................................................................................................................................134
15.4. Principios y componentes de la estrategia de financiación de los proyectos de los acuerdos de la Concertación.........................................134
15.4.1. Principios orientadores para la estrategia de financiamiento de los acuerdos.....................................................................................134
15.4.2. Estrategia para la financiación de los acuerdos.....................................................................................................................................136
16. LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL ...................................................................................................................... 139
17. BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................................................................. 153
vii
Indice de Gráficos
Gráfico Nro 1: Qué es un proyecto ? ........................................................................................................................................................... 7
Gráfico Nro 2: Transformación de las Ideas de Proyectos ........................................................................................................................ 14
Gráfico Nro 3: Efectos económicos durante el ciclo de los proyectos ...................................................................................................... 15
Gráfico Nro 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos Públicos........................................................................................................... 16
Gráfico Nro 5: Proceso gradual de compra de certidumbre....................................................................................................................... 17
Gráfico Nro 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de Inversión.............................................................................................................. 18
Gráfico Nro 7: Aspectos a considerar en la Fase de Preinversión............................................................................................................. 26
Gráfico Nro 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los estudios de preinversión .................................................................................. 30
Gráfico Nro 9: El Arbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)........................................................................................................................ 36
Gráfico Nro 10: El Arbol de Problemas (Ejemplo-Parte B) ...................................................................................................................... 37
Gráfico Nro 11: El Arbol de Problemas (Ejemplo) ................................................................................................................................... 38
Gráfico Nro 12: Arbol de Objetivos (Ejemplo) ......................................................................................................................................... 39
Gráfico Nro 13: Planteo de alternativas (Ejemplo).................................................................................................................................... 40
Gráfico Nro 14: Del flujo de la empresa al flujo social ............................................................................................................................. 46
viii
Siglas
BP Banco de Proyectos de Inversión Publica, operado por la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio
de Economía y Finanzas.
DPI Dirección de Programación de Inversiones, del Ministerio de Economía y Finanzas
DCP Dirección de Crédito Público, del Ministerio de Economía y Finanzas
DIPRENA Dirección de Presupuesto de la Nación, del Ministerio de Economía y Finanzas
DCI Dirección de Cooperación Internacional, del Ministerio de Economía y Finanzas
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
SINIP Sistema Nacional de Inversiones Públicas
PNIP Plan Nacional de Inversiones Públicas
Lic. Daniel Martin – Metodología Genérica de Formulación y Evaluación de Proyectos
ix
1. INTRODUCCION
El desarrollo de metodologías para la Formulación, Preparación tampoco se exigió su observancia y aplicación por parte de las
y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública es un elemento instituciones inversoras que conforman el Sistema Nacional de
imprescindible para el ordenamiento de los Procesos de Inversiones Públicas (SINIP). Como resultado, la Guía nunca
Inversión a través de un Sistema Nacional de Inversiones llegó a institucionalizarse como uno de los instrumentos
Públicas. Con éstas, no sólo se establece un proceso lógico y básicos del Sistema.
racional para la identificación, análisis y tratamiento de las
necesidades insatisfechas (problemas) y oportunidades para el Cabe recordar que el Gobierno de Panamá procedió a la
logro de desarrollo económico y social de un país, sino que a la creación del SINIP a través del Decreto Ejecutivo Nro 148 de
vez, se constituyen en un instrumento básico para lograr la Diciembre de 2001. Además, en esta misma disposición, se
homogenización y estandarización de los enfoques técnicos y estableció que la Dirección de Programación de Inversiones
de las variables y/o parámetros que deben ser aplicados por (DPI) del MEF, funcionaría como Coordinador Técnico del
todas las instituciones inversoras del Estado para el estudio, Sistema, con la función – entre otras – de establecer las
priorización y selección de los proyectos alternativos. metodologías que deben ser aplicadas por todas las entidades
inversoras del sector público para el análisis, evaluación,
Conciente de lo anterior el Ministerio de Economía y Finanzas priorización y selección de sus proyectos de inversión.
(MEF), a través de la Dirección de Programación de
Inversiones, preparó – en 1998 – una Guía Metodológica No obstante, la no institucionalización de las guías
General, en el marco de la Fase I del Programa de metodológicas, junto con algunas otras falencias y debilidades,
Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y condujo a una situación caracterizada por la escasez de estudios
Fiscal, ejecutado en colaboración con el Banco Interamericano de preinversión, la inexistencia de “carteras de proyectos
de Desarrollo. bancables” y la no disponibilidad de indicadores confiables
para priorizar y seleccionar los proyectos más rentables desde
Esa Guía fue un primer intento para disponer de un instrumento el punto de vista social y económico.
metodológico que estandarizara los enfoques técnicos y que
sirviera para potenciar los esfuerzos de preinversión, con el Esta situación se demuestra con sólo analizar los proyectos que
ánimo de mejorar la calidad de la inversión pública. Sin en los últimos años se han incorporado en el Banco de
embargo, esa Guía nunca fue implantada por el MEF, ni Proyectos solicitando financiamiento presupuestario. Una gran
1
mayoría de proyectos estaban en las primeras etapas de la con el proceso de inversión pública. Como Principios Básicos,
preinversión (ideas y perfiles), muy pocos proyectos estaban se pueden destacar los siguientes:
indicando sus posibles impactos en generación de empleos o en
la reducción de los niveles de pobreza. A esto se agrega, que a) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva
prácticamente no habían proyectos con indicadores de todos los recursos asignados en los sucesivos
rentabilidad social. Presupuestos del Estado y no sólo los recursos
provenientes del Canal, maximizando – de esa manera –
Como puede observarse, la situación es crítica. Resulta la rentabilidad social del gasto público, lo cual se
imprescindible mejorar la calidad de la inversión pública y la facilita con la realización de análisis de costo/beneficio
focalización de la misma. Para ello, debe ser exigible que los de los programas y proyectos, de manera que se
proyectos sean bien formulados, con una correcta evaluación optimice la productividad de todos los recursos
de costo y beneficio social y con mecanismos adecuados para presupuestarios, promoviendo la coherencia entre la
realizar el seguimiento y la evaluación de impactos. rentabilidad socio-económica de la gestión pública
(proyectos de inversión y gastos de funcionamiento) y
En este marco de referencia, la Ley Nro 394 (Mayo 2008) de el costo social de oportunidad de los fondos públicos.
“Responsabilidad Social Fiscal” dispone dos aspectos que
seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la b) Promover la coherencia entre la rentabilidad socio-
inversión pública. Por un lado, establece la exigibilidad de los económica de la gestión pública (proyectos de inversión
estudios de costo y beneficio social para los proyectos de y gastos de funcionamiento) y el costo social de
inversión y por otro, indica que al inicio de cada administración, oportunidad de los fondos públicos
dentro de los seis primeros meses de instalado, el Organo
Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de Gobierno, enmarcado c) Garantizar que todos los proyectos de inversión pública
dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación y en especial, aquellos enmarcados dentro de los
Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten con los
cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la correspondientes estudios de preinversión económica,
Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones social, financiera, técnica, institucional, legal y
Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la ambiental, incluyendo el análisis de los efectos
canalización del gasto público hacia sectores, programas y redistributivos y la determinación de las líneas de base
proyectos prioritarios a nivel nacional. que permitan el monitoreo de la ejecución y la
evaluación de sus impactos
De manera complementaria, la Ley Nro 20 (Febrero 2008)
aprueba los Acuerdos de la Concertación Nacional, dentro de
los cuales se destacan varios puntos de consenso vinculados
2
También es importante destacar algunos Acuerdos que se
refieren a los instrumentos necesarios para lograr los Principios e) Se requiere fortalecer el ciclo de formulación de
Básicos antes mencionados: programas y proyectos, garantizando el alineamiento
con las estrategias de desarrollo del país, evitando la
a) Fortalecer las competencias institucionales del MEF duplicación de los esfuerzos operativos y de inversión
para la programación y la administración eficiente de la pública.
inversión pública, como así también para apoyar el
sistema de rendición de cuentas y la transparencia en la f) Con respecto a los proyectos sociales, se dispone que
asignación y uso de los recursos del Estado los programas de ataque a la pobreza deben coordinarse
a nivel interinstitucional y presupuestario, asignando las
b) El Estado deberá hacer un esfuerzo muy importante partidas suficientes y adecuadas, evitando la duplicidad
para conseguir y garantizar la vigencia de los principios de programas y proyectos. Además, se expresa la
básicos en la asignación y aplicación de los recursos necesidad de mejorar los procesos de ejecución, control
públicos. Si los programas y proyectos del Estado se y seguimiento de los programas y proyectos del sector
hubieran sometido a estos criterios en el pasado, es social y que resulta imprescindible contar con una
altamente probable que las desigualdades y la pobreza formulación adecuada de los proyectos sociales,
fueran menores. incluyendo la evaluación costo/beneficio social.
c) En el 2008 se deben ejecutar las acciones que g) Es necesario formular planes sectoriales de mediano
garanticen el empalme entre la dinámica del actual plazo con cuantificación de metas y costos asociados,
sistema de inversión pública y la adecuación del mismo para ser utilizados como marco de referencia para la
para incorporar los acuerdos y proyectos que han formulación de los presupuestos anuales.
surgido de la Concertación.
h) Es necesaria la formulación del presupuesto en base a
d) Se deben generar los cambios necesarios para contar resultados y con programas “evaluados” y “evaluables”
con un sistema de inversiones transparente, que evalúe (para garantizar la óptima asignación de los recursos
los proyectos de inversión en infraestructura física y públicos). Y además, se impone incorporar en la
social; ambientalmente amigable, que determine las formulación del presupuesto por resultados, la
prioridades y defina la participación pública- privada, participación de las instituciones y organizaciones
con miras a contar con infraestructura eficiente y representativas del nivel local.
oportuna.
3
i) Se destaca la necesidad de crear capacidades técnicas en información solicitada – tal como se indica en esta guía –
los funcionarios públicos para mejorar el rendimiento puede no ser totalmente aplicable, mientras que para otros, se
en la formulación, ejecución, control y seguimiento de requerirán datos adicionales a los aquí señalados.
los proyectos públicos.
Esta Guía está estructurada de la siguiente manera:
En este marco de referencia y como parte del Componente 3
(Fortalecimiento del SINIP) de la Fase II del Programa de a) Primera Parte – Aspectos Teóricos: Abarca la
Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y explicación de algunos conceptos básicos sobre los
Fiscal (Préstamo BID 1430/OC-PN), se ha procedido a proyectos y su relación con los procesos de desarrollo
formular una Guía Metodológica General, para apoyar las (Capítulo 1), se exponen los aspectos esenciales del
actividades de formulación y evaluación de proyectos de proceso de transformación de las ideas de proyectos
inversión pública. (Capítulo 2), la relación entre el enfoque por capítulos y
por etapas en los estudios de preinversión (Capítulo 3),
Esta Guía Metodológica General deberá ser aplicada por todas algunos conceptos fundamentales vinculados con la
las entidades inversoras del sector público de Panamá, con el preparación de los proyectos, como el árbol de
ánimo de mejorar los estudios de formulación y evaluación de problemas y la matriz de marco lógico (Capítulo 4) y
proyectos y lograr, además, la estandarización de enfoques y los aspectos básicos del análisis de rentabilidad de los
procesos de análisis técnico, como así también el lenguaje y proyectos (Capítulo 5).
contenido conceptual de la terminología. Esta herramienta y los
objetivos perseguidos, también se encuentran estrechamente b) Segunda Parte – El Documento del Proyecto: Presenta
vinculados con los restantes instrumentos del SINIP, en una explicación detallada de la organización y los
especial con el Banco de Proyectos y los programas de contenidos del documento en el cual se presenta el
capacitación de funcionarios públicos. estudio del proyecto (Capítulo 6).
Esta Guía Metodológica es de carácter general y por lo tanto, la c) Tercera Parte – Preparación de Proyectos Sociales:
misma deberá ser de aplicación obligatoria para la formulación Incluye las explicaciones correspondientes a la
y evaluación de todas las tipologías de proyectos. En preparación de proyectos sociales, haciendo referencia
consecuencia, hasta tanto se termine el desarrollo de especial a los proyectos de educación y salud (Capítulo
Metodologías Específicas, los formuladores y evaluadores de 7).
proyectos – con el apoyo de la DPI – deberán ir adaptando los
conceptos contenidos en esta metodología general, para d) Cuarta Parte – Estudios de Impacto Ambiental:
enfrentar el análisis de distintos tipos de proyectos diferentes. Presenta los aspectos básicos que deben contener los
Deberán tener en cuenta que en algunos tipos de proyectos, la
4
estudios de impacto ambiental de los proyectos La DPI está desarrollando un amplio programa
(Capítulo 8). de capacitación de funcionarios, destinado especialmente a
la identificación, formulación y evaluación de proyectos a nivel
e) Quinta Parte – Orientaciones para la preparación de de perfil. También en este sentido se puede solicitar la
Términos de Referencia: Se exponen algunos asistencia técnica de la DPI.
pensamientos fundamentales para orientar la
preparación de TDR para la realización de estudios de
preinversión y estudios básicos (Capítulo 9).
f) Sexta Parte – Elementos de Apoyo: En esta última

parte de la Guía se brinda una explicación de los
distintos tipos de bienes y las principales características
distintivas, como aspectos que son de fundamental
importancia a la hora de conceptualizar y evaluar
correctamente un proyecto de inversión (Anexo A), se
incluye también una explicación del concepto de “Base
Optimizada” como la primera alternativa que debería
ser analizada para mejorar el desempeño de la situación
“sin proyecto” (Anexo B) y finalmente, se brinda una
explicación de los distintos criterios de evaluación de
proyectos (Anexo C)
Se estima recomendable analizar la Guía Metodológica en su

totalidad y en caso de existir alguna duda o si se desea ampliar
algún concepto, se sugiere pasar al anexo respectivo. Si aun así
quedan aspectos que se estima conveniente analizar con mayor
profundidad, se debe solicitar la asistencia técnica y en su caso,
la bibliografía adicional necesaria, en la Dirección de
Programación de Inversiones (DPI), en su carácter de
Coordinador Técnico del SINIP.
5
2. CAPITULO 1: CONCEPTOS BASICOS
la planificación, subestiman constantemente el tiempo y el

2.1. LOS PROYECTOS: INSTRUMENTOS CLAVES DEL esfuerzo necesarios para preparar proyectos apropiados. Se
DESARROLLO presta tanta atención a la formulación de políticas y a la
planificación de alcance mucho más amplio, que a menudo se
Los proyectos son los instrumentos claves para lograr el olvida que no puede lograrse un gran desarrollo si no se cuenta
desarrollo. Quizá el problema más difícil que enfrentan los con proyectos específicos en que invertir el dinero disponible.
administradores de los países en desarrollo sea la ejecución de La consecuencia es, con excesiva frecuencia, proyectos mal
proyectos de desarrollo. En gran parte, ello se debe a la concebidos y apresuradamente planeados que casi se
deficiente preparación de los proyectos. improvisan sobre el terreno.
Evidentemente, la preparación de los proyectos no es el único 2.2. CONCEPTO DE PROYECTO

aspecto del desarrollo o la planificación. La determinación de
los objetivos nacionales de desarrollo, la selección de zonas de Cuando se piensa en un proyecto, se piensa en una
prioridad para la inversión, la formulación de políticas de comparación entre la corriente de inversiones y costos de
precios eficaces y la movilización de los recursos son de producción, con el flujo de beneficios que produce. El
importancia decisiva. Pero en la mayoría de las actividades de «proyecto» está constituido por todo el complejo de actividades
desarrollo una preparación cuidadosa de los proyectos antes de desarrolladas para utilizar recursos con el objeto de obtener
realizar los gastos es, si no absolutamente esencial, sí, por lo beneficios. Desde luego, existe una enorme variedad de
menos, el mejor medio que existe para lograr una utilización actividades que pueden revestir legítimamente la forma de
eficiente y económica del capital y aumentar las probabilidades proyecto.
de una ejecución conforme con el plan previsto. Si los
proyectos no se preparan detenidamente en todas sus partes En general, al hablar de proyectos se piensa en una actividad de
esenciales, se producirá casi inevitablemente, una inversión inversión a la que se destinan recursos de capital para crear un
ineficaz o, incluso, un derroche, lo que es trágico en los países activo productivo del que puede esperarse obtener beneficios
en que el capital es escaso. durante un período prolongado. No obstante, en algunos
proyectos hay costos consistentes en gastos de producción o
No obstante, la mayoría de los países adolecen de falta de mantenimiento, de los que cabe esperar beneficios bastante
capacidad para preparar y analizar proyectos. Los rápidamente. Las técnicas que se estudian son aplicables tanto a
administradores, incluso los que ocupan puestos esenciales en la estimación del rendimiento de los proyectos de esta clase,
6
como a la del rendimiento de los proyectos de inversión más que resulte económica y técnicamente viable. Si los
comunes. «proyectos», en términos de tamaño, tienen casi igual
importancia que los «programas», existe un peligro real de que
Gráfico Nro 1: Qué es un proyecto ?1 el elevado rendimiento de algunas de sus partes enmascare el
escaso rendimiento de otras.
¿ QUE ES UN PROYECTO? En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata

de una actividad en la que se invertirá dinero esperando
ES UNA COMBINACION DE RECURSOS PARA CON EL OBJETIVO DE obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista lógico,
Físicos
Humanos
parece prestarse a su planificación, financiación y ejecución
Financieros
Tecnológicos
Producir Bienes Satisfacer
Necesidades
como una unidad. Es una actividad específica con un punto de
Prestar Servicios
Información
Organización
partida específico y un punto final específico, que tiene por
Tiempo objeto alcanzar una meta también específica. Normalmente,
tendrá una localización geográfica o, por lo menos, una zona
Valor de los
Recursos
< Valor de los Bienes o
Servicios a generar bastante claramente delimitada de concentración geográfica.
Quizá tenga un grupo específico de destinatarios. Tendrá una
Costos del Beneficios del
secuencia temporal relativamente bien definida de actividades
Proyecto < Proyecto de inversión y producción. Tendrá también un grupo específico
de actividades que se desee financiar y un grupo de beneficios
Lic. Daniel Martin
que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de

estimación. A menudo, tendrá una estructura administrativa y
una contabilidad parcial o totalmente independientes.
A menudo, los proyectos son la parte primera y concreta de un
«programa» más amplio y menos preciso. Desde luego, todo el En ocasiones preocupa el problema de no poder definir un
programa podría analizarse como si fuera un solo proyecto, «proyecto», pero tal preocupación es infundada. En la práctica,
pero, en general, es mejor que los proyectos sean la definición surge por sí sola; en el análisis de proyectos hay
relativamente reducidos, aproximadamente del tamaño mínimo aspectos mucho más importantes que el de tratar de formular
una definición académica.
1 MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluación del Plan de Desarrollo
Departamental en base a indicadores de gestión y de resultados (Gobernación
del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002)
7
2.3. LA DECISION DE INVERTIR EN PROYECTOS conjunto y de cada sector en particular. Como el capital es
limitado y las técnicas de análisis de proyectos, en el mejor de
Aunque las técnicas de análisis pueden ser de gran ayuda para los casos, sólo aproximadas, muchos proyectos posibles de
determinar cuál de los distintos proyectos posibles aumentará rendimiento económico más o menos comparable parecerán
más rápidamente el ingreso social, esas técnicas no eliminarán apropiados para la inversión. A menudo, los proyectos de
la necesidad de decidir sobre la inversión. En esta decisión prioridad elevada son bien conocidos por los dirigentes
deben tenerse en cuenta muchos, muchísimos factores distintos políticos, pero la mayoría de los países preparan estudios
de las consideraciones cuantitativas o, incluso, puramente sectoriales más formales a fin de fijar claramente las
económicas. Un proyecto de colonización agrícola y un prioridades y los objetivos. Sólo cuando la atención se centra
proyecto de plantación pueden producir, aproximadamente, los en la estrategia general del desarrollo pueden estar seguros los
mismos beneficios económicos, pero quizá se elija el primero gobiernos de que sus programas de inversión están bien
por ser más satisfactorios sus efectos sobre la distribución del equilibrados.
ingreso. O puede ocurrir que el análisis revele que el proyecto
de plantación es más rentable y dé alguna idea cuantitativa de Las actividades sistemáticas de estudio de los sectores pueden
hasta qué punto resultará más remunerador. Entonces habrá que ir desde una constante revisión de las políticas de desarrollo
considerar si los beneficios sociales del proyecto de menor sectorial, hasta un plan sectorial formulado sobre la base de una
rendimiento compensan la pérdida de la riqueza futura esperada investigación y una preparación continuadas y detalladas. En
del proyecto de mayor rendimiento. mayor o menor grado, todos esos métodos incluirán una
estrategia para el sector en su totalidad y señalarán las
En definitiva, toda decisión nacional de inversión será un acto principales esferas generales en que sea necesario invertir,
político que exigirá el juicio más acertado posible de los haciendo alguna indicación sobre prioridades relativas. Los
encargados de adoptar decisiones. La función del análisis de estudios de los sectores ayudarán a lograr que exista un
proyectos no es sustituir a ese juicio, sino suministrar un medio equilibrio apropiado entre las posibles inversiones en cada
más (se confía en que muy efectivo) para agudizar los criterios sector y que se preste la debida atención a la vinculación
y disminuir las posibilidades de error . existente entre el crecimiento de cada sector y el crecimiento de
los otros sectores. Subrayarán las modificaciones
2.4. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO institucionales necesarias para conseguir el desarrollo de cada
NACIONAL sector y propondrán cambios de las políticas de precios,
insumos e impuestos. Los estudios sectoriales pueden indicar la
Indudablemente, los proyectos que un país decide ejecutar
necesidad de hacer inventarios de los recursos básicos, estudios
deben gozar de alta prioridad en su programa nacional de
de cuencas, programas de investigación y otros estudios
desarrollo. Sólo deben elegirse después de una detenida
fundamentales análogos.
consideración de las posibilidades de la economía en su
8
De ese amplio enfoque surgirá la identificación de objetivos
estratégicos y a partir de ellos, vendrá la identificación de los
proyectos y las políticas específicas sobre los que se realizarán
estudios de viabilidad, que irán seguidos, si sus resultados lo
aconsejan, por la necesaria preparación detallada de los
proyectos para realizar la inversión.
9
3. CAPITULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACION
la generación de costos sociales (presentes o futuros) con el
3.1. ASPECTOS GENERALES ánimo de obtener beneficios sociales presentes o futuros.
Para poder dar lugar a la generación de información formal, Con este esquema conceptual, proyecto es toda acción de
resulta imprescindible que exista un proceso previamente Gobierno capaz de generar flujos de costos y beneficios2 por sí
estructurado y para el cual se tengan reglas de comportamiento. mismo y sin necesidad de adicionar acciones suplementarias
De alguna manera, este proceso modelo o patrón, es el que para hacer posible esa generación. Toda acción de Gobierno
sirve para determinar cómo debe ser cada una de las acciones y puede llegar a concebirse como un proyecto, capaz de
además, poder identificar las desviaciones cuando en la ocasionar costos y beneficios y por lo tanto, con la necesidad
realidad las actividades no se comporten de acuerdo al proceso de identificar cursos alternativos de acción y asimismo, con la
definido como patrón o de referencia. obligatoriedad de analizar esas alternativas y seleccionar
aquella que presente los mayores niveles de rentabilidad
En términos específicos para esta acción de transformación, es social.3
posible destacar que el esquema más conocido y aceptado a
nivel internacional es la estructura del proceso de De esta forma, un proyecto puede ser la construcción de un
transformación de los proyectos de inversión, en el cual se canal de riego o de un depósito de granos, o la construcción de
identifican los estados de preinversión, inversión y operación y
a su vez, las etapas componentes de cada uno de estos estados. 2
Según el enfoque utilizado en este documento, se estaría hablando de
costos y beneficios sociales.
3
Dentro de este esquema – y haciendo uso de toda la Entre otros autores, puede mencionarse que para Ernesto Fontaine, “Un
bibliografía contemporánea en el tema de proyectos de proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos
períodos de tiempo” (Fontaine, Ernesto, Evaluación Social de Proyectos,
inversión – es posible conceptualizar la inversión con un Pontificia Universidad Católica de Chile) y para Nassir Sapag Chain y
criterio económico amplio, a través del cual no sólo se Reinaldo Sapag Chain, “un proyecto no es ni más ni menos que la búsqueda
identifique la inversión con los proyectos que se traducen en de una solución inteligente al planteamiento de un problema que tiende a
inversión física (proyectos de infraestructura, proyectos resolver, entre tantas, una necesidad humana. Cualquiera sea la idea que se
productivos, proyectos de equipamiento, proyectos de pretende implementar, la inversión, la metodología o la tecnología a aplicar,
ella conlleva necesariamente la búsqueda de proposiciones coherentes
infraestructura de riego, etc.), sino también con aquellos
destinadas a resolver las necesidades de la persona humana” (Nassir Sapag
proyectos que implican la creación e incremento de capital Chain y Reinaldo Sapag Chain, Preparación y evaluación de proyectos,
humano y más aún, con toda acción de Gobierno que signifique McGraw Hill).
10
una carretera, la construcción de una escuela, los procesos de El objetivo fundamental del SINIP consiste en concretar las
educación normal, los programas de alfabetización de adultos, opciones de proyectos más rentables desde el punto de vista
los programas de capacitación de agricultores, el económico-social, según los lineamientos de la estrategia y
financiamiento de los agricultores, la atención de salud, los política de Gobierno.
programas de vacunación, la regulación legal del sector forestal
para permitir la inversión privada, la descentralización y La instrumentación de un SINIP debe orientarse hacia la
municipalización de los servicios de agua potable y implementación de relaciones de interdependencia y
alcantarillado, etc. Todas estas acciones de Gobierno generan coordinación entre las entidades operativas, de nivel nacional,
costos y beneficios y por ende, es necesario identificar las regional y municipal (que operan en el sector), que conduzcan
potenciales alternativas, cuantificar – en lo posible – esos esencialmente a la orientación y racionalización de la
costos y beneficios y seleccionar la alternativa que presente los capacidad de gestión sectorial a través de la transformación de
mayores niveles de rentabilidad social.4 aquellas opciones de proyectos y medidas de políticas que
constituyan alternativas eficientes en función del costo de
Todo el proceso no es otra cosa que una compra gradual de oportunidad de los recursos públicos. La factibilidad de este
certidumbre, a través del cual se trata de ir disminuyendo el objetivo dependerá de las interrelaciones normalizadas que
riesgo, evitando las decisiones apuradas y sin respaldo pueden establecerse entre las entidades participantes de esta
analítico y asegurando la mejor asignación de los escasos acción transformadora de las distintas acciones o gestiones de
recursos públicos entre aquellas opciones que presenten los Gobierno (proyectos de inversión, cooperaciones
máximos niveles de rentabilidad social. internacionales y medidas de política).
Dentro de este esquema, se concibe al proceso de preinversión, Al Sistema de Proyectos le corresponde promover, evaluar y
inversión y operación, como el marco conceptual de referencia coordinar los programas que deben elaborarse como
de un sistema operativo que se denomina SISTEMA consecuencia de la generación, formulación, selección,
NACIONAL DE INVERSION PUBLICA (SINIP). aprobación, puesta en marcha, administración, seguimiento y
evaluación de los distintos proyectos que llevan a cabo las
instituciones del sector a nivel nacional, regional y municipal.
4
Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para
racionalizar la inversión pública” y CERDAN, Ignacio, “Banco de Por lo tanto, abarca en su integridad el proceso de
Proyectos: Su uso para análisis financiero, macroeconómico y de “formulación-ejecución-puesta en marcha” y dado el carácter
programación del gasto de capital del sector público” (en Naciones Unidas, dinámico del mismo, su función esencial consiste en
DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990). racionalizar el proceso, a fin de tener un flujo continuo de
11
proyectos con distintos grados de madurez, con el objetivo de la vinculación práctica entre el nivel operativo y el nivel
asignar recursos a las alternativas más rentables dentro del central.
marco de la estrategia y política económica y social de
Gobierno. En relación a lo expuesto, se observa la necesidad de extender
el proceso de programación de manera que el mismo parta
En otros términos, a través de la institucionalización del SINIP desde las primeras etapas de la formulación o preparación de
se trata de evitar que las decisiones y acciones de proyectos (preinversión) e incorpore a todas las entidades
“formulación-ejecución-puesta en marcha” se desarrollen en gubernamentales (nacionales, regionales y municipales).
forma aislada a nivel de entidades inversoras, lo cual plantea Asimismo, las necesidades de conducir y coordinar la gestión
algunos inconvenientes, entre los que cabe mencionar: de Gobierno requiere de manera imprescindible la presencia, en
cada nivel, de organismos que posean una visión integral del
• Si no se programa la formulación de los proyectos, proceso en sus respectivos sectores y ámbitos geográficos.
resulta imposible programar la posterior ejecución y
puesta en marcha de los mismos, la cual en definitiva se Estos organismos, con una visión no parcializada, deben tener
encontrará determinada por los proyectos formulados una dedicación exclusiva a labores de promoción,
disponibles; coordinación, normatización metodológica y seguimiento de
las actividades de formulación o preparación de proyectos
• Si no existen procedimientos metodológicos, normas e (preinversión).
informaciones uniformes para la formulación o
preparación de los distintos proyectos de Gobierno, la Sólo de esta manera el proceso de identificación, formulación,
selección de las mejores opciones sólo puede llegar a evaluación y ejecución de proyectos podrá evolucionar a un
tener vigencia en el ámbito interno de cada entidad y no lugar de avanzada para poder alimentar a los niveles de
resulta factible su generalización para todo el sector decisión y contribuir a aumentar la eficiencia del proceso de
público. gestión de Gobierno.
• La inexistencia de niveles de conducción y La concreción de los objetivos mencionados demanda,

coordinación del proceso de “formulación-ejecución- paralelamente, la disponibilidad de una serie de apoyos de
puesta en marcha” de proyectos, dificulta la vinculación distinta naturaleza, que resultan esenciales para implementar un
operativa entre diferentes entidades preocupadas por la eficiente proceso de “formulación-ejecución-operación”.
formulación, aprobación y operación de acciones de
Gobierno relacionadas y al mismo tiempo, imposibilita
12
3.2. LA TRANSFORMACION DE LAS IDEAS DE
PROYECTOS5 De tal manera, la evolución del sector público implica una
adecuación de su actividad de gestión, en torno a la cual es de
Dentro del SINIP se inserta la totalidad del proceso a través del fundamental importancia la eficiencia con que se encara ese
cual las distintas acciones del Estado van evolucionando, desde proceso de transformación. Esto determina la necesaria
que se identifican las ideas hasta que se ejecutan y se ponen en presencia de un flujo permanente de proyectos y medidas de
operación. política con distintos grados de elaboración, de manera que
continuamente se identifiquen, se formulen, se seleccionen y se
Esa transformación de las ideas significa la utilización de aprueben los proyectos y las políticas que presenten las
recursos (humanos, materiales, financieros, información, etc.) mayores rentabilidades sociales.
que van agregando valor a las mismas, mientras éstas pasan de
la identificación a la formulación, evaluación ex antes, En ese proceso será posible encontrar proyectos y políticas que
ejecución y luego, a la puesta en marcha (operación). son apenas ideas que requieren un largo proceso para madurar;
otros estarán en estudio a distintos niveles de profundidad;
Si bien este proceso de transformación adquiere en la práctica otros se estarán formulando o diseñando en detalle para su
matices distintivos para cada proyecto, es posible observar que ejecución; otros habrán sido postergados, modificados o
en todos los casos se dan algunas características que permiten abandonados; otros ya habrán sido ejecutados y finalmente,
efectuar una cierta generalización del citado proceso de otros habrán pasado a la puesta en marcha y operación y por
transformación. tanto, estarán generando los bienes o servicios a través de los
cuales se satisfacen necesidades de la comunidad. Por lo tanto,
En otros términos, se podría asemejar esta acción en el proceso de transformación de las ideas de proyectos de
transformadora a una serie de procesos de producción, en cada Gobierno, es posible – de manera genérica – identificar tres
uno de los cuales estos proyectos y estas medidas de política ESTADOS sucesivos.
van revelando sus potencialidades, lo que permite tomar
decisiones sobre profundizar los estudios, modificarlos, Preinversión: Consiste en identificar ideas de proyectos,
postergarlos, abandonarlos o ejecutarlos y ponerlos en formularlas, evaluarlas y seleccionar aquellas que sean las más
operación. rentables desde el punto de vista económico social6. Es el
5
Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para
racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD,
6
Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990). Ya sea por análisis costo-beneficio o por análisis costo-eficiencia.
13
estado en el que se dan todos los elementos necesarios y 3.3. EL CICLO DE LOS PROYECTOS
suficientes para la toma de decisiones de ejecución.
El proceso de transformación de las ideas de Proyectos y el
Inversión: Consiste en la ejecución de los proyectos paso de los mismos durante sus vidas a través de los Estados de
seleccionados y priorizados en la preinversión. Preinversión, Ejecución y Operación, conforma el Ciclo de los
Proyectos, durante el cual se plantean importantes
Operación: Consiste en poner en funcionamiento los proyectos consideraciones tanto económicas como presupuestarias.
de Gobierno y concretar los beneficios netos estimados en la
formulación. Los Proyectos de Gobierno afectan los niveles de producción
de bienes o prestación de servicios, según el estado del ciclo de
Gráfico Nro 2: Transformación de las Ideas de Proyectos7 transformación en que se encuentren. En primer término,
durante la Preinversión, no existen efectos de importancia
sobre oferta o demanda agregada de bienes o servicios.
TRANSFORMACION DE LAS IDEAS DE PROYECTOS
Asimismo, durante la Ejecución (Inversión), tampoco existen
efectos de importancia sobre oferta o demanda agregada de
bienes o servicios8. Y finalmente, la Operación, dentro de las
ESTADO DE
PREINVERSION
IDEAS +
IDEAS +
INSUMOS
INSUMOS
PROCESO
FORMULACION
TERMINADA
interrelaciones del sistema económico, puede producir efectos
tanto a través de la demanda como de la oferta agregada.
ESTADO DE
INVERSION
FORMULACIONES +
FORMULACIONES +
INSUMOS PROCESO
EJECUCION
TERMINADA
Esta diferencia de efectos de los proyectos durante los estados
INSUMOS
que alcanzan en su vida, es lo que da lugar a los conceptos de

período de maduración de la preinversión y de la ejecución o
ESTADO DE IMPACTO
OPERACIÓN
EJECUCIONES +
EJECUCIONES +
INSUMOS
INSUMOS
PROCESO SOCIO- inversión. El impacto de los Proyectos de Gobierno sobre la
ECONOMICO
disponibilidad de bienes y servicios se incrementa a medida
Lic. Daniel Martin
que se acercan al estado de operación.
8
Estos conceptos son aplicables cuando los proyectos son absolutamente
marginales, lo cual en Panamá no ocurre con todos los proyectos públicos.
7
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión Por el contrario, cuando se trata de proyectos de gran magnitud (por
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de ejemplo, la ampliación del Canal), los mismos pueden tener un gran
la Inversión Pública, 1990). impacto sobre demanda y oferta agregadas.
14
Gráfico Nro 3: Efectos económicos durante el ciclo de los
proyectos9 Los conceptos mencionados se deben tener en cuenta cuando se
solicita la asignación de recursos presupuestarios, o de
préstamos o donaciones, eliminando la posibilidad de presentar
EFECTOS DURANTE EL CICLO DE LOS PROYECTOS como Proyectos separados, partes de un mismo Proyecto, que
sea indivisible o presentar en forma separada, los Proyectos que
PREINVERSION INVERSION OPERACION al ser complementarios, se afectan mutuamente de manera
positiva, pues de lo contrario, no se aprovechan al máximo sus
ESTUDIOS EJECUCION FUNCIONAMIENTO
No existen mayores
Efectos sobre demanda
agregada
Y oferta agregada
capacidades de generación de beneficios o se abandonan
tardíamente Proyectos que son sustitutos.
Tiempo para Tiempo para Tiempo para
Los estudios La ejecución La operación
La existencia de un sistema estructurado que permita hacer el
seguimiento del ciclo completo de los Proyectos, es básico para
Costos de
Preinversión
Costos de
Inversión
Maduración
mejorar la toma de decisiones de asignación de recursos.
Costos y Beneficios
De Operación
Por su parte, las distinciones efectuadas también presentan
Lic. Daniel Martin
importantes implicancias desde el punto de vista
presupuestario, ya que los presupuestos de los organismos del
sector público contienen asignaciones de fondos para labores
Si a lo anterior se agrega que los recursos para la preparación o de funcionamiento y de inversión. En tal sentido, entre años
formulación también son escasos, el costo social de mejorar, sucesivos, es posible que los Proyectos de Gobierno impliquen
postergar o rechazar ideas de proyectos de Gobierno será el crecimiento de las erogaciones corrientes o de
menor si tal decisión se toma en las etapas más tempranas del funcionamiento. Como mínimo, las políticas de regulaciones
ciclo, con lo que se estará contribuyendo efectivamente al legales o de inversiones en capital humano se traducen –
logro de los objetivos de la política general de Gobierno y al normalmente – en el crecimiento gradual de esas erogaciones
uso eficiente de recursos. corrientes del sector público, por cuanto implican la puesta en
marcha de mecanismos de control y verificación de
cumplimientos.
9
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de Sin embargo, es necesario puntualizar que las decisiones que se
la Inversión Pública, 1990).
toman para asignar el presupuesto entre Proyectos nuevos
15
adquieren especial trascendencia por el hecho de comprometer Estas implicancias presupuestarias son de real importancia. En
implícitamente recursos presupuestarios de varios ejercicios la medida en que los Proyectos de Gobierno entran en
(en especial, para la puesta en marcha de los Proyectos operación, normalmente se incrementan los gastos de
aprobados). En consecuencia, tales decisiones sólo resultarán funcionamiento globales. Sin embargo, si como consecuencia
en un uso eficiente de recursos presentes y futuros en la medida de la política fiscal se mantiene constante o se reduce el
en que se hayan destinado y aplicado racionalmente los fondos presupuesto como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB),
para la preparación y formulación en los períodos la única alternativa de aumento de los montos presupuestarios
presupuestarios precedentes. globales estará dada por el incremento del PIB, y esta variación
dependerá en gran parte de la rentabilidad de los proyectos que
Gráfico Nro 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos la sociedad en su conjunto ejecute. De ello se desprende
Públicos10 claramente la necesidad de optimizar la asignación de los
recursos que canaliza el Estado, entre las opciones de mayor
rentabilidad.
EFECTOS PRESUPUESTARIOS DE LOS PROYECTOS PUBLICOS
A partir de los conceptos que surgen del proceso de
PRESUPUESTO AÑO 1 PRESUPUESTO AÑO 2
transformación de las ideas de Proyectos de Gobierno o Ciclo
de los Proyectos de Gobierno, es posible explicitar las distintas
GASTOS
ETAPAS por las que pasa cada proyecto, ya sea éste un
GASTOSDE
DE
GASTOS
GASTOSDE
DE
FUNCIONAMIENTO
FUNCIONAMIENTO proyecto de inversión, una cooperación internacional no
FUNCIONAMIENTO
FUNCIONAMIENTO Erogaciones
Corrientes
reembolsable o una medida de política.
(EROGACIONES
(EROGACIONES (EROGACIONES
(EROGACIONES
Fijas
CORRIENTES)
CORRIENTES) CORRIENTES)
CORRIENTES)
En el Gráfico Nro 5 se expone la relación entre los beneficios y

Ejecución
INVERSION
INVERSIONDE
ARRASTRE
DE
Terminada
INVERSION
INVERSIONDE
DE
los costos de la compra de certidumbre. Se supone que a
ARRASTRE ARRASTRE
INVERSION
Ejecución NO
Terminada
ARRASTRE medida que se avanza en las etapas de la formulación de
INVERSIONEN
EN INVERSION
INVERSIONEN
NUEVOS
NUEVOSPROYECTOS
PROYECTOS NUEVOS
EN
NUEVOSPROYECTOS
PROYECTOS
proyectos, los beneficios por reducción de incertidumbre son
Gastos de Preinversión Proyectos
Para Ejecutar
Selección
Lic. Daniel Martin
decrecientes y por el contrario, los costos son crecientes. De
esa manera, existirá una etapa de la formulación – dependiendo
del tipo y magnitud del proyecto de que se trate – en la cual los
beneficios se igualan con los costos y por ende, no resultará
10 rentable continuar profundizando los estudios del proyecto.
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de
la Inversión Pública, 1990).
16
Gráfico Nro 5: Proceso gradual de compra de certidumbre11 El Gráfico 6 presenta las etapas sucesivas en el ciclo de los
proyectos, destacando las instancias de gestión de
financiamiento, tanto para las principales etapas de la
PROCESO GRADUAL DE COMPRA DE CERTIDUMBRE formulación, como para la ejecución propiamente dicha.
Por su parte, en el caso de los proyectos de inversión y de los

BENEFICIOS
COSTOS programas o proyectos de cooperación internacional no
COSTOS POR REDUCIR
INCERTIDUMBRE
reembolsable, el estado de preinversión comprende las etapas
de idea, perfil, prefactibilidad, factibilidad y negociación,
mientras que el estado de ejecución (inversión) abarca las
BENEFICIOS POR REDUCIR
etapas de diseño y ejecución propiamente y el estado de
INCERTIDUMBRE
operación sólo comprende la etapa de funcionamiento.
IDEA
PERFIL
DISEÑO
PREFACTIBILIDAD
FACTIBILIDAD
Esta correspondencia sustantiva entre las etapas de los

Lic. Daniel Martin
proyectos (ya sean financiados con fondos nacionales, con
préstamos externos o con recursos internacionales no
reembolsables), hace factible la posterior integración
conceptual a nivel del SINIP.
De este razonamiento surgen dos conclusiones de importancia.
En primer lugar, la necesidad de encarar los estudios con
Para estos efectos, se consideran los conceptos que se detallan
gradualidad, respetando etapas de análisis y decisión. En
a continuación.
segundo término, que no todos los proyectos deben pasar por
todas las etapas de la formulación; ello dependerá de la
complejidad técnica, experiencia previa y magnitud de la
acción específica de que se trate.
11
MARTIN, Daniel, “Metodología para la evaluación de proyectos con
información limitada” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y
Administración de la Inversión Pública, 1990).
17
Gráfico Nro 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de La importancia del estado de preinversión radica en que el
Inversión12 mismo permite al sector público programar sus acciones de
inversión en la justa medida de sus posibilidades de
ETAPAS EN EL CICLO DE LAS ACCIONES DE GOBIERNO financiamiento. Esta programación de la inversión deberá ser
IDEA
IDEA entendida como: hacer un uso eficiente de los recursos públicos
ESPERA
PERFIL
ABANDONO
asignados a esta actividad, para lo cual, necesariamente, tiene
PERFIL
ESPERA
EJECUCION
ABANDONO que abarcar todas las fases del proceso de inversión pública.
PREFACTIBILIDAD
PREFACTIBILIDAD
ABANDONO
ESPERA
EJECUCION La importancia de estos razonamientos reside en que se estén
FACTIBILIDAD
FACTIBILIDAD
ABANDONO
operando “hoy” los proyectos, cuya operación estuvo
ESPERA
NEGOCIACION
NEGOCIACION ABANDONO
determinada por la eficiencia con que se programó y ejecutó la
DISEÑO
inversión “ayer” y ésta a su vez, quedó condicionada por la
DISEÑO
eficiencia con que se programó y ejecutó la preinversión
EJECUCION
EJECUCION “anteayer”13. Dicho de otra forma, así como la inversión de
OPERACION
OPERACION
hoy está condicionada por la preinversión y la negociación de
ABANDONO
ABANDONO
Lic. Daniel Martin
financiamiento que se realizó en el pasado, la inversión del
futuro está absolutamente condicionada por la preinversión y
negociación de financiamiento que se haga en el presente.
3.4. ESTADO DE PREINVERSION
De la misma manera, la orientación, nivel, composición y
En el estado de preinversión se formula, prepara y evalúa el calidad de la futura inversión estará determinada por la
proyecto de manera de obtener de él, el máximo excedente dirección que se imprima a las actividades de preinversión,
económico a lo largo de su vida útil, realizando para ello los inversión y operación.
estudios de mercado, técnicos, económicos, financieros y otros,
que aseguren la existencia de una alternativa que permita 13
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las
maximizar los beneficios y minimizar los costos, obteniendo Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación
así los máximos niveles de rentabilidad social. Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989.
Véase también “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, Ministerio
dePlanificación y Cooperación de Chile, 1992 y los documentos del
12
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión proyecto de cooperación CHI/79/004, en cuyo marco se diseñaron y se
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de pusieron en funcionamiento el Banco de Proyectos de Chile y varios otros
la Inversión Pública, 1990). instrumentos de la preinversión.
18
Diagnóstico, que consiste en una descripción cifrada del
La selección de los mejores proyectos de inversión, es decir, problema que da origen a la idea de proyecto; aclara por qué el
los de mayor bondad relativa y hacia los cuales deben proyecto planteado viene a solucionarlo parcial o totalmente.
destinarse preferentemente los recursos disponibles, constituye Es una justificación del proyecto como idea.
un proceso que sigue etapas secuenciales.
Metodología de evaluación, que indica paso a paso cómo se
Estas etapas son: calcularán los beneficios netos del proyecto; ello implica –
entre otros aspectos – definir la situación base o “situación sin
• Identificación y análisis de la idea del proyecto proyecto” contra la “situación con proyecto”, es decir, qué
• Estudio al nivel de perfil ocurrirá en el horizonte de evaluación si no se realiza el
• Estudio al nivel de prefactibilidad proyecto.14 También implica establecer la separabilidad del
• Estudio al nivel de factibilidad conjunto de actividades que representa el proyecto.
• Diseño
Análisis de factibilidad, que persigue determinar claramente
Cada etapa busca reproducir el ciclo de vida del proyecto, de los beneficios netos esperados del proyecto, así como también
manera que a medida que se avanza en las etapas, los estudios los costos del mismo, en una escala de tiempo, esto se obtendrá
van tomando mayor profundidad y se va reduciendo la del análisis de los aspectos de mercado, tecnológicos,
incertidumbre, respecto a los beneficios netos esperados. La administrativos, legales y financieros del proyecto.
secuencia iterativa entonces tiene por justificación el evitar
elevados costos de estudios y poder desechar ya en las primeras Evaluación propiamente tal, que valora los beneficios netos
etapas los proyectos que no son adecuados. del proyecto y conduce a conclusiones específicas sobre el
asunto, de modo que la decisión que se tome sea clara respecto
Cada etapa se presenta en forma de un informe respectivo, cuyo a sus limitaciones y riesgos.
objetivo fundamental es presentar los elementos que
intervienen orientados claramente a la toma de decisión de
abandonar la idea o proseguirla.
Los informes por lo general deben contener los siguientes 14

Es necesario aclarar que la “situación sin proyecto” no es la situación
aspectos: vigente actualmente, sino la situación que existirá en el futuro en la
alternativa de no ejecución del proyecto que se está estudiando.
19
3.4.1. Etapa de Idea corresponde identificar todas las alternativas de solución del
problema previamente detectado.
En esta etapa se identifica la necesidad insatisfecha o problema
a resolver, el conjunto de posibles beneficios, beneficiarios y Respecto de la idea de proyecto definida en una primera
localización geográfica y los objetivos que en relación con esos instancia, el análisis deberá servir para adoptar la decisión de
beneficios se espera alcanzar con el proyecto. abandonar, postergar su estudio o profundizarla, pasando a la
siguiente etapa.
Asimismo, es importante en esta etapa identificar el sub-
programa y el programa en los cuales se inserta el proyecto que 3.4.2. Etapa de Perfil
se está incorporando. Para ello se deberán analizar las
relaciones que pudieran existir entre el nuevo proyecto y los En esta etapa se incorpora información adicional y se precisa
objetivos programáticos ya definidos sectorialmente para la aquella proveniente del nivel anterior. La información adicional
Gestión del Gobierno y además, las relaciones debe referirse a: cuantificación preliminar del mercado
(complementariedad o sustituibilidad) entre el nuevo proyecto (beneficios y beneficiarios potenciales) y dimensionamiento
y otros proyectos que ya se hayan definido para los sub- preliminar del proyecto que se está planteando; un análisis
programas y programas existentes. preliminar de alternativas técnicas para el proyecto bajo estudio
(alternativas de soluciones legales, alternativas de regulaciones,
En esta primera etapa es crucial emitir un buen diagnóstico, de alternativas de mecanismos de promoción, etc.); una
modo que la generación de una idea de proyecto de inversión estimación de costos para el proyecto, etc. En base a la
surja como consecuencia clara de necesidades insatisfechas, de información anterior se debe hacer una evaluación preliminar
política generales, un plan de desarrollo, de la existencia de de las distintas alternativas planteadas.
otros proyectos en estudios o en ejecución que requieran de la
complementación mediante acciones en campos distintos. En En otros términos, en esta etapa corresponde estudiar todos los
el planteamiento y análisis del problema corresponde definir la antecedentes que permitan formar un juicio respecto de la
necesidad que se pretende satisfacer estableciendo su magnitud conveniencia y factibilidad técnico económica de llevar a cabo
y señalar a quienes afectan las diferencias detectadas. la idea de proyecto. El énfasis está en identificar los beneficios
y costos pertinentes, sin incurrir en mayores costos en recursos
Se requiere indicar los criterios que han permitido identificar la financieros y humanos para medirlos y valorarlos.
existencia del problema, verificando la confiabilidad y
pertinencia de la información utilizada. De tal análisis surgirá La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar de
la especificación precisa del bien que se desea construir o el los aspectos técnicos, de los estudios de mercado y los de
servicio que se pretende dar. Asimismo, en esta etapa evaluación. Para su realización se utilizarán cifras estimativas
que incluyan cuando corresponda, una aproximación gruesa a
20
los costos y beneficios. Este análisis permitirá elaborar el formular claramente los términos de referencia de tales
perfil de proyecto y deberá considerar un mínimo de elementos, estudios.
para evitar el rechazo del proyecto a causa de la carencia o
poca precisión de la información aportada. • Ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles en
esta etapa, siempre que se haya llegado a un grado
En la etapa de perfil se usan los datos disponibles y aceptable de certidumbre respecto de la conveniencia de
eventualmente se generan algunos otros a partir de estudios materializarlo.
preliminares, pero, en general, no se incurre en mayores costos
en crear o generar datos nuevos. • Abandonar definitivamente la idea.
En la evaluación se deben identificar y explicar los beneficios y • Postergar la ejecución del proyecto.
costos del proyecto, para lo cual se requiere definir la situación
“sin proyecto”, es decir, prever qué sucedería en el horizonte 3.4.3. Etapa de Prefactibilidad
de evaluación si éste no se ejecutara. El perfil debe incluir una
primera evaluación de rentabilidad del proyecto. En esta etapa se precisa con mayor detalle la información
proveniente del Perfil y se incorporan datos adicionales para
El perfil permite en primer lugar, analizar la viabilidad técnica permitir descartar ciertas alternativas y perfeccionar las
de las distintas alternativas propuestas, descartando aquellas restantes. Con ese conjunto de alternativas se harán
que no son factibles técnicamente. evaluaciones económicas y técnicas con el propósito de
establecer aquellas que aparecen como más promisorias y que
En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo merecen un estudio con mayor profundidad y descartar las
perfil muestra la conveniencia de su implementación, cabe restantes. En esta etapa – dependiendo del proyecto – se podrá
avanzar de inmediato al diseño o anteproyecto de ingeniería de incluir un estudio de rentabilidad social, teniendo en cuenta los
detalle, sin pasar por las otras etapas. costos y beneficios sociales. En el caso que no se puedan
cuantificar los beneficios sociales, lo más probable es que solo
Dependiendo del resultado del estudio, luego del perfil será pueda realizarse un análisis de costo eficiencia, comparando – a
posible adoptar algunas de las siguientes decisiones: igualdad de efectos o beneficios – los costos de las distintas
alternativas y eligiendo aquella de mínimo costo en valores
• Profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo actualizados.
requieran. Para facilitar esta profundización conviene
21
El énfasis en esta etapa es medir los beneficios y costos distribución y consumo y los efectos del proyecto sobre el
identificados en la etapa de perfil. Es necesario estudiar con medio ambiente.
especial atención los aspectos de mercado, la tecnología, el
tamaño, la localización y las condiciones de orden institucional Los aspectos institucionales y legales afectan también a la
y legal relevantes para el proyecto. naturaleza del proyecto. Mediante el análisis administrativo
legal es posible determinar los costos fijos asociados a la
Conviene plantear el análisis en términos puramente técnicos, operación del proyecto. En su elaboración conviene determinar
para después seguir con los económicos. Ambos análisis la organización que se dará a los factores que lo constituyen,
permiten calificar las alternativas u opciones del proyecto y poniendo énfasis en las características del personal y en el
como consecuencia de ello, elegir la que resulte más esquema organizacional pertinente. Asimismo, es
conveniente con relación a las condiciones existentes. recomendable estudiar las características jurídicas de la unidad
de gestión que manejará el proyecto y también la legislación
La realización del estudio de mercado es la base para estimar vigente aplicable al proyecto, en temas específicos como por
los ingresos que generará el proyecto. Procede aquí un análisis ejemplo, en materia de contaminación ambiental y eliminación
de demanda, o sea, proyectar cuánto será la demanda del bien o de desechos.
servicio que el proyecto proveerá, otro de oferta para conocer
la cantidad ofrecida por los demás oferentes y un tercer Los análisis anteriormente señalados son interdependientes
análisis, de las condiciones de precio y comercialización. entre sí: uno condiciona al otro y viceversa. Una vez
determinados, permiten efectuar estimaciones de los montos de
El análisis tecnológico, incluye las variables equipos, materia inversión, costos de operación y de los ingresos que generaría
primas, procesos y servicios tecnológicos, u otros, permite el proyecto durante su vida útil. Con tales antecedentes se lo
determinar los costos asociados al proyecto. Entre estos evalúa desde un punto de vista económico, determinando así la
sobresalen los costos de inversión y capital de trabajo. rentabilidad de cada una de las alternativas seleccionadas en la
Conviene poner énfasis en el hecho que las variables de la etapa de perfil. Se establece así cuáles merecen un estudio más
tecnología aplicada al proyecto se interrelacionan, de modo profundo y cuáles se descartan.
que, optar por un proceso o un equipo particular exige disponer
de servicio técnico y de los insumos apropiados. Conviene sensibilizar los resultados de la evaluación,
especialmente respecto de las variables que inciden
Respecto de los elementos condicionantes del tamaño y la directamente en la rentabilidad de las alternativas consideradas
localización del proyecto cabe señalar, entre otros, su más favorables.
naturaleza (construir, reponer, ampliar o rehabilitar), la
enumeración y localización de los insumos, de los centros de Según los resultados de la evaluación del proyecto, en esta
etapa se recomienda ejecutar el proyecto, postergarlo,
22
abandonarlo definitivamente o continuar su estudio. En este Una vez que el proyecto ha sido caracterizado y definido, debe
último caso, se debe hacer explícitos todos los aspectos que se ser optimizado. Por optimización se entiende la inclusión de
estima conveniente abordar en la etapa de factibilidad. todos los aspectos relacionados con la obra física (tamaño,
localización), con el programa de desembolsos de inversión
3.4.4. Etapa de Factibilidad (momento óptimo) y con la organización adecuada para la
construcción, puesta en marcha y operación del proyecto.
El objetivo consiste en perfeccionar la alternativa que haya
resultado con mayor rentabilidad social o con mayor nivel de En relación con los aspectos referidos a la obra física cabe
eficiencia en la etapa de Prefactibilidad, reduciendo el rango de mencionar el proceso de producción, los tipos de insumos y la
incertidumbre del mismo a límites aceptables. En esta etapa ya tecnología que se empleará, distancia desde los centros de
se trabaja con una sola alternativa para enfrentar determinados abastecimientos de insumos y hacia los de consumo, etc.
problemas económicos o sociales, etc. El propósito
fundamental de esta etapa consiste en llegar a optimizar la En la determinación del calendario de desembolsos para la
alternativa seleccionada, de manera de asegurar la viabilidad y inversión, hay que considerar factores tales como las
que la misma pueda lograr la máxima rentabilidad social o el condiciones financieras y de los mercados de capitales, tanto
máximo nivel de eficiencia. interno como externo, el anteproyecto de ingeniería, la
disponibilidad de equipos y posibilidades de obtenerlos, las
El estudio de factibilidad debe enfocarse hacia el examen obras auxiliares y complementarias, el efecto de dificultades
detallado y preciso de la alternativa que se ha considerado más técnicas, el entrenamiento del personal de operación y de
viable en la etapa anterior; es decir, poner el esfuerzo en medir mantenimiento y las etapas parciales de puesta en servicio.
y valorar en la forma más precisa posible sus beneficios y
costos. Dado que para ello se requiere utilizar bastantes El análisis de la organización que se requiere crear para la
recursos, los proyectos que llegan a esta etapa son sólo aquellos implementación del proyecto debe considerar factores como el
sobre los que no hay dudas acerca de su rentabilidad positiva. tamaño de la obra física, la capacidad empresarial y financiera
Se debe profundizar el análisis y el estudio de las variables que del inversionista, el nivel técnico y administrativo que su
inciden en el proyecto y además minimizar la variación operación requiere y las fuentes y los plazos para el
esperada de sus costos y beneficios. Como se piensa llevarlos a financiamiento.
cabo, en esta etapa toman importancia los flujos financieros y
la programación de las obras. Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de
aproximaciones sucesivas en la formulación y preparación de
23
proyectos, proceso en el cual tiene importancia significativa la 3.5.2. Etapa de Ejecución
secuencia de afinamiento y análisis de la información.
Comprende todas las acciones tendientes a ejecutar el proyecto
El informe de factibilidad es la culminación de la formulación y también las actividades necesarias para poder llegar a la
de un proyecto y constituye la base de la decisión respecto a su puesta en marcha.
ejecución. Sirve a quienes promueven el proyecto, a las
instituciones financieras y a los responsables de la Hay algunos autores que identifican la “Preparación para la
implementación económica global, regional y sectorial. Ejecución”, como una etapa adicioinal dentro del estado de
Inversión. Esta etapa abarca la preparación de la
3.5. ESTADO DE INVERSION documentación licitatoria, la negociación del financiamiento, la
obtención de la no objeción de los organismos financieros, el
En este estado se realizan todas las acciones tendientes a llamado a licitación, análisis de propuestas, adjudicación, firma
ejecutar físicamente el proyecto o programa tal como fue de contrato y emisión de la orden de inicio de los trabajos.
especificado en la preinversión, a fin de concretar los Otros autores prefieren incluir estas tareas dentro de la misma
beneficios netos estimados en la misma. En este estado esta etapa de Ejecución.
conformado por las etapas de diseño y ejecución.
De todas maneras, es importante tener presente que el paso del
3.5.1. Etapa de Diseño diseño a la ejecución no es automático, sino que normalmente
requiere una gran cantidad de trabajos. Estas actividades –
Elaborar el diseño, ajustar detalles finales previos a la dependiendo del marco legal e institucional que las regula –
ejecución de los proyectos. pueden requerir tiempos realmente prolongados. Las
aprobaciones internas de la propia administración pública,
En esta etapa se requiere elaborar la configuración de las como así también los procesos de no objeción por los
características de arquitectura y de ingeniería, ajustar detalles organismos financieros internacionales, pueden estar
finales previos a la ejecución tales como disponibilidad y implicando que esta etapa de “Preparación para la Ejecución”
características del terreno o áreas de influencia con el objeto de requiera varios meses para ser cubierta.
reducir los riesgos inherentes a todo proyecto de inversión.
Aún en esta etapa puede tomarse la decisión de abandonar el 3.6. ESTADO DE OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO
proyecto por diseño no viable o continuar el mismo.
En este estado hay una sola Etapa de Operación que abarca las
actividades de puesta en operación del proyecto, con el
propósito de iniciar la generación de los beneficios que fueron
estimados en la Preinversión.
24
El Estado de Funcionamiento comienza con la puesta en
marcha del proyecto y es a partir de este momento, que se
empieza a percibir en forma efectiva los costos y beneficios
proyectados en la etapa de preinversión. Es decir, que durante
el estado de operación, se alcanzan los objetivos trazados en
cuanto a la solución del problema u oportunidad planteados
durante la preinversión.
Es importante destacar que algunas veces los proyectos de

inversión son sometidos a lo que se conoce como etapas de
seguimiento y evaluación ex post, esto se hace con el fin de
controlar el proceso y retroalimentarse de la experiencia
ganada de manera que para próximas iniciativas se rectifique o
mejoren los procesos.
En la etapa de seguimiento, se controla ciertas variables claves

del proyecto, que permiten verificar que efectivamente estén
siguiendo el rumbo o comportamiento esperado. Si se detectan
desviaciones que puedan poner en peligro los resultados del
proyecto, se podrán tomar a tiempo las acciones que
correspondan.
La etapa de evaluación ex post permite verificar el grado de

cumplimiento de los objetivos que tenía trazado el proyecto,
comparando los resultados o metas esperadas con las efectivas.
Este tipo de evaluación resulta de gran utilidad para evaluar
determinadas políticas o acciones, permitiendo además, la
prevención de errores en la identificación, preparación y
evaluación de futuros proyectos.
25
4. CAPITULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPITULOS Y POR ETAPAS
4.1. EL ENFOQUE POR CAPITULOS Gráfico Nro 7: Aspectos a considerar en la Fase de

Preinversión15
En términos generales, la formulación de un proyecto de
inversión es un proceso de análisis y reflexión conciente sobre FASE DE PREINVERSION
los problemas o las oportunidades que dan lugar a una idea de
OBJETIVO: Encontrar la forma más adecuada para satisfacer una necesidad social
proyecto, y sobre todos los aspectos que – en base a un análisis
• Cuál es el problema o la necesidad a satisfacer?
detallado de simulación – van a afectar y determinar los costos • Cuáles son las formas alternativas de solución ?
• Qué servicios deben prestarse o qué productos deben Estudio de mercado de los
•Estimación de la
Inversión y de los
y los beneficios del mismo. producirse ?
• Qué cantidad de servicios deben prestarse o qué cantidad
productos o servicios del
proyecto
costos operativos
del proyecto
de productos deben producirse ?
• Se generan costos y beneficios privados o sociales ?
• Se puede cobrar un precio o una tarifa ? Cuánto ? Cómo ? •Estimación de los
En este proceso de análisis, el formulador de un proyecto trata •Cómo se producen los bienes o cómo se deben prestar los Estudio Tecnológico
costos financieros
del proyecto
servicios ?
de responderse una serie de interrogantes que se relacionan con • Qué insumos son necesarios ? •Estimación de los
el tamaño del mercado o de la población a atender, el tamaño • Dónde estan localizados esos insumos ?
• Son suficientes ?
Estudio de mercado de los
insumos del proyecto
beneficios del
proyecto
del proyecto, la localización del mismo, el proceso técnico y • Cuándo se requieren ?
• Dónde se localizará el proyecto ? Análisis de Localización

tecnológico que el proyecto implica, las inversiones necesarias, •Cómo se ejecutará el proyecto ? Cómo funcionará el
los costos iniciales y los costos posteriores de operación y proyecto ? Cómo se organizará ? Análisis de Organización •Es el proyecto
rentable ? Es más
• Cómo se financiará la construcción del proyecto ? rentable que otros
mantenimiento, los bienes y servicios a producir, la estimación • Cómo se financiará el funcionamiento del proyecto ?
Análisis Financiero
proyectos ?
Lic. Daniel Martin
de los posibles precios de venta o la estimación de los valores
sociales correspondientes, las formas de organización para la
ejecución y la operación, las modalidades de financiamiento,
los factores de riesgo y finalmente, la rentabilidad potencial del 4.1.1. Estudio del mercado
proyecto y el consecuente análisis de sensibilidad.
El estudio del mercado se orienta – básicamente – a analizar los
aspectos que configuran las condiciones de la potencial
Se pueden distinguir seis aspectos de la preparación de
demanda y oferta de los productos o servicios a entregar por el
proyectos, que deben estudiarse detenidamente en cada caso.
No todos son igualmente aplicables a todos los proyectos y 15
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
algunos pueden serlo sólo un tanto indirectamente a los
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras.
proyectos de cada sector específico, pero todos deben tenerse Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
en cuenta. Econosul Consultora SRL (2002)
26
proyecto. Ya sea que se trate de un producto o servicio materiales y para la celebración de licitaciones públicas cuando
comercial (donde existe la exteriorización de la disponibilidad haya que realizar obras de construcción importantes.
a pagar por los consumidores y por lo tanto, existen precios de
mercado), o de bienes o servicios sociales (donde no existe esa 4.1.2. Aspectos técnicos
exteriorización de la disposición a pagar por los consumidores
y por lo tanto, no existen precios de mercado) el estudio de El análisis técnico se ocupa de los insumos y productos de
mercado se orienta a estimar la demanda existente, identificar bienes y servicios físicos. Indudablemente, es muy importante,
las formas alternativas que existen para atender la demanda y el marco del proyecto debe estar lo suficientemente bien
actual y dimensionar adecuadamente la porción de la demanda definido para que ese análisis sea completo y preciso. Contar
que podría ser atendida por el proyecto bajo estudio. Con este con buen personal técnico es esencial para esta tarea, pero ese
análisis de demanda y oferta, se trata de estimar los precios de personal no podrá trabajar con eficiencia si no se le da el
mercado o el valor social de los productos o servicios que tiempo suficiente o no encuentra una cooperación comprensiva
producirá el proyecto. y una supervisión inteligente por parte de los funcionarios del
nivel de decisión.
En este estudio de mercado también deben analizarse los
aspectos comerciales del proyecto, abarcando las medidas que Cuando se habla de los aspectos técnicos, no solamente se está
se adoptarán para la comercialización de los productos pensando en los temas de ingeniería respecto de la construcción
obtenidos y el suministro de los materiales y servicios de una carretera, o una central de generación de energía, o la
necesarios para ejecutar y explotar el proyecto. Evidentemente, forma de conducción de agua potable desde la planta hasta las
la importancia de los aspectos de comercialización dependerá poblaciones a abastecer. Esto también abarca otros aspectos, en
de la tipología de proyectos que se esté analizando. Debe especial con relación a los proyectos de tipo social.
prestarse atención a los canales de distribución previstos para
los productos de los proyectos y a la eficiencia de los canales Los proyectos de educación de adultos, los proyectos de
de comercialización. En realidad, algunos proyectos pueden ser nutrición infantil, los proyectos de red de oportunidades
simplemente proyectos de comercialización destinados (entrega de subsidios mensuales directos, contra el
exclusivamente a mejorar ese proceso. Desde el punto de vista cumplimiento de obligaciones educativas o controles de salud)
de los insumos, también deben adoptarse medidas apropiadas y varios otros tipos de proyectos sociales, requieren un análisis
para que los involucrados en los proyectos puedan obtener los técnico en profundidad, muchas veces de un nivel más
suministros, si se quiere que adopten nuevas tecnologías o complejo que el de una obra física. Después de ubicar el grupo
nuevos métodos. Los aspectos comerciales de un proyecto objetivo (análisis de localización), será necesario diseñar – en
pueden incluir también medidas para la adquisición de equipo y el estudio técnico – cómo se va a hacer para llegar con la
27
educación, con la nutrición o con los subsidios directos, qué localización del proyecto. Además, también se deben analizar
personal se requerirá, qué equipamiento será necesario, cómo otros temas, como la disponibilidad de recursos (energía
se obtendrán los libros y el material didáctico, cómo se eléctrica, agua, etc.) y la disponibilidad de recursos humanos en
obtendrán los alimentos, cómo se apoyará el programa de cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades del
subsidios con la prestación de los servicios médicos y proyecto. También se analizan otros aspectos que pueden estar
educativos, cómo serán los controles, etc. determinando la conveniencia de una localización específica,
como los temas impositivos, la existencia de tratados
Todos estos aspectos relativos al diseño de un proyecto social, internacionales que signfician ventajas comparativas para
son muchas veces más complejos que los aspectos técnicos de ciertas localizaciones, etc.
un proyecto de infraestructura o productivo. El problema es que
en varias ocasiones, no se les presta la adecuada atención al 4.1.4. Aspectos directivos y administrativos
estudio de estos aspectos técnicos de los proyectos sociales.
La gestión y la administración son muy difíciles de evaluar,
4.1.3. Análisis de localización pero pueden ser la clave del éxito o el fracaso de un proyecto.
En casi todos los sectores es preciso ocuparse de dos niveles.
Se dice que el mercado, los aspectos técnicos y el estudio de Por una parte, la capacidad del personal del proyecto para
localización, constituyen el triángulo básico sobre el cual se administrar actividades del sector público, tan importantes
asienta todo el resto del proceso de formulación de los como un proyecto hidráulico, un proyecto de curricula
proyectos. Son estos tres aspectos los que determinan la educativa, un proyecto de hospital o centro de salud, una
factibilidad técnica y el tamaño del proyecto, mientras que los carretera, etc., incluidas las medidas necesarias para formar el
aspectos restantes están más orientados hacia la optimización personal que sea necesario. Por otra, es necesario saber si los
de la concepción del proyecto. beneficiarios de esos proyectos tendrán la oportunidad de apre-
ender las nuevas técnicas de administración que necesitan para
El análisis de localización se refiere – básicamente – a los adoptar nuevas prácticas o métodos. Evidentemente, ambas
estudios necesarios para determinar dónde conviene ubicar el clases de conocimientos de administración sólo pueden
proyecto, si el mismo debería estar más cerca de los insumos o evaluarse subjetivamente; pero si no se presta una atención
de la disponibilidad de los recursos, o si el proyecto debería cuidadosa a la formulación del juicio más exacto posible, las
estar más cerca del mercado a abastecer. Dentro de estos posibilidades de adoptar una decisión ajustada a la realidad en
estudios, juega un papel muy importante la tipología – o relación con un proyecto propuesto serán muy reducidas. Al
aspectos técnicos – del proyecto, para determinar si la materia examinar los aspectos directivos y administrativos de un
prima pierde o gana peso durante el proceso de fabricación y proyecto, no sólo interesa saber si los problemas directivos y
por lo tanto, si el diferencial de costos de transporte constituye administrativos se resolverán en su día, sino también evaluar de
una ventaja comparativa sufiente como para condicionar la forma ajustada a la realidad la rapidez con que se resolverán,
28
ya que la aportación de inversiones para crear nueva riqueza es En el caso de los proyectos privados, una vez que se consideran
muy sensible a los retrasos de la ejecución. los flujos de ingresos y egresos a generar por un proyecto, el
paso siguiente consiste en el análisis financiero, tratando de
4.1.5. Aspectos institucionales identificar cómo se cubrirán las brechas existentes entre esos
ingresos y gastos. De aquí se desprende el análisis de
Relación estrecha con los aspectos directivos y administrativos modalidad de financiamiento (recursos propios, recursos
guardan los aspectos organizativos. Podría decirse incluso, que prestados, aumentos de capital y emisión de acciones, etc.).
todos esos aspectos son parte de un juicio único e indivisible
sobre el grado en que podrá ejecutarse satisfactoriamente un En el caso de los proyectos públicos, es necesario distinguir
proyecto. Al desgajar los aspectos organizativos, se pretende entre los proyectos que producen bienes o servicios que serán
centrar la atención en las relaciones existentes entre la vendidos en el mercado (cuando existe una exteriorización de
administración del proyecto y otras partes del gobierno. ¿Están la disponibilidad a pagar de parte de los consumidores) y
claramente vinculadas la autoridad y la responsabilidad? ¿Se aquellos otros cuyos bienes o servicios no serán vendidos en un
han adoptado amplias medidas para recoger información puesta mercado.
al día sobre la marcha del proyecto? ¿Se han adoptado medidas
para la formación profesional? ¿Pueden hacerse rápidamente En ambos casos corresponde realizar el análisis de costos y
los desembolsos? Si no se prevén adecuadamente esas medidas beneficios sociales del proyecto y como paso siguiente, hacer el
organizativas, incluso el mejor personal directivo o análisis de la capacidad de financiamiento del proyecto. Tratar
administrador fracasará. de identificar si el proyecto bajo estudio va a generar ingresos
financieros o no. De esta forma, se trata de identificar y medir
Por último, hay dos clases de aspectos del análisis de proyectos el impacto que cada proyecto tendrá sobre la caja fiscal del
que son también de una gran importancia: los financieros y los Gobierno, no solamente durante su ejecución, sino también
económicos. durante el funcionamiento.
4.1.6. Aspectos financieros
Muchas veces se piensa que los proyectos públicos – y en
Los aspectos financieros consisten en analizar cómo se cubrirán especial, cuando son proyectos de impacto social – sólo deben
las necesidades de fondos del proyecto bajo estudio y saber pasar por la etapa del análisis de costos y beneficios sociales.
además, si el proyecto tendrá o no una aceptable capacidad Sin embargo, es recomendable que todos los proyectos
financiera para enfrentar los compromisos que sean asumidos. públicos también tengan un análisis financiero, a efectos de
identificar y dimensionar adecuadamente el impacto de los
proyectos sobre los agregados macro-fiscales del Gobierno.
29
4.1.7. Aspectos económicos nivel de perfil y que, según los resultados que se alcancen, se
decida luego pasar a etapas más profundas de estudio, como
El análisis económico se orienta a determinar si el proyecto una prefactibilidad o una factibilidad.
puede contribuir de forma importante al desarrollo de la
economía en su conjunto y si su aportación puede ser Gráfico Nro 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los
suficientemente grande para justificar la utilización de los estudios de preinversión16
recursos escasos que serán necesarios.
FASE DE PREINVERSION
En este caso, nos estamos refiriendo al análisis de costos y Capítulos y Etapas
beneficios sociales, tratando de medir el impacto que el
proyecto tendrá sobre variables económicas y sociales de la PERFIL PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD
comunidad nacional o de grupos más reducidos de la Estudio de Mercado-Productos
población. Este es el tema que se mencionaba en el título Estudio Tecnológico
anterior, tratando de diferenciar el análisis financiero del Estudio de Mercado-Insumos
análisis económico/social de los proyectos. Análisis de Localización
Análisis de Organización
Un proyecto puede ser altamente rentable desde el punto de Análisis Financiero
vista económico/social y sin embargo, no tener ninguna Análisis de Inversiones
rentabilidad desde el punto de vista financiero. Tal es el caso Análisis de Costos Operativos
de la mayor parte de los proyectos sociales que ejecuta el Análisis de Ingresos
Gobierno. Sin embargo, siempre es recomendable que se Análisis de Rentabilidad

Lic. Daniel Martin
realicen los dos análisis, para identificar correctamente los

costos recurrentes o impactos futuros de los proyectos sobre el
equilibrio macro fiscal.
Cuando se termina una etapa de estudio, los resultados de la
4.2. EL ENFOQUE POR ETAPAS misma brindarán los elementos de juicio necesarios para
decidir el paso a una etapa más profunda. En cada etapa se irán
Tal como se mencionó anteriormente, existe la conveniencia de mejorando los estudios y también se irán identificando los
enfrentar la formulación de los proyectos, de una manera
gradual, a través de etapas sucesivas de reducción de
16
incertibumbre. Dependiendo del tamaño del proyecto y de los MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las
aspectos técnicos involucrados, puede ser muy conveniente y Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación
Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989.
recomendable que la formulación se focalice primero en un
30
elementos críticos que potencialmente puedan llegar a afectar
la viabilidad y la rentabilidad del proyecto bajo análisis. Estos conceptos también nos indican la conveniencia de
realizar los estudios con diferentes niveles de produndidad y
Por lo tanto, el enfoque de la preinversión por etapas, no detalle, según sea el monto de la inversión comprometida con
consiste en una visión contrapuesta con el enfoque por los proyectos bajo estudio. De tal manera, los proyectos
capítulos del estudio (análisis del mercado, aspectos técnicos, pequeños, sin problemas técnicos importantes, sólo estarán
localización, aspectos directivos y administrativos, temas requiriendo un análisis a nivel de perfil, mientras que otros
institucionales, análisis financiero y económico). En cada etapa proyectos más complejos desde el punto de vista técnico y de
de la preinversión se incluye el análisis de todos los temas, mayores montos de inversión, requerirán estudios más
aunque con diferentes niveles de profundidad y detalle. profundos, a nivel de una prefactibilidad o factibilidad. Por
ello, es necesario tener una apreciación inicial del proyecto
Asi, por ejemplo, en la etapa del perfil, el estudio de mercado para ir “dosificando” adecuadamente los esfuerzos y costos de
se basará en información indirecta, disponible a través de la preinversión.
publicaciones estadísticas, o en estimaciones muy preliminares.
En cambio, en una factibilidad, el estudio se deberá De esta forma, cada etapa tiene unos objetivos específicos que
fundamentar con información directa, con encuestas, con se tratan de conseguir a través de su realización.
contactos directos con los consumidores potenciales o la
población a atender. Los conceptos anteriores se complementan con los objetivos y
decisiones pertinentes para cada etapa que se incluyen en las
En un estudio de perfil, los yacimientos de materias primas tablas siguientes:
solamente serán ubicados y dimensionados de una manera muy
preliminar. Por el contrario, en una factibilidad, esos
yacimientos deberán ser cubicados y estimados con el máximo
nivel de detalle y confiabilidad.
En síntesis, los dos enfoques son complementarios. Uno indica

cuáles son los aspectos a analizar para ir adquiriendo mayor
seguridad (menor riesgo) sobre la factibilidad y conveniencia
del proyecto y el otro, nos indica la necesidad de acometer los
estudios de una forma gradual, comprando certidumbre por
etapas y reduciendo el riesgo de la inversión en estudios.
31
4.3. ETAPAS, OBJETIVOS Y DECISIONES DEL CICLO Etapa: PERFIL
DE LOS PROYECTOS
Objetivos:
Etapa: IDEA
• Explicitar alternativas de proyectos, precisando e
Objetivos: incorporando información adicional disponible.
• Analizar el grado de viabilidad técnica de los proyectos
• Identificar el problema a solucionar o la necesidad a alternativos planteados, rechazando aquellos que
satisfacer. obviamente no son factibles.
• Plantear las metas a alcanzar en relación a la solución del • Efectuar una evaluación preliminar de los proyectos
problema o en atención a la necesidad. alternativos técnicamente factibles.
• Identificar de manera preliminar, alternativas básicas de • Identificar y explicitar aquellos aspectos económicos
solución o de atención, en función de las metas planteadas. (costos y beneficios), técnicos, institucionales, de
• Plantear las mejores alternativas de proyectos, que deberían organización y de política que necesitan análisis especial en
estudiarse más profundamente. las etapas subsiguientes.
• Diseñar los términos de referencia para los estudios futuros
Decisiones:
Decisiones:
• Justificar la decisión de dar solución al problema o de
atender la necesidad. • Dedicir sobre la utilización de recursos para: realizar
• Justificar las alternativas planteadas para los proyectos de estudios más profundos con el propósito de investigar la
Gobierno. existencia de alternativas viables para el proyecto; diseñar
• Decidir sobre la utilización de recursos para llevar a cabo en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa de
acciones futuras basadas en la existencia de necesidades no proyecto (cuando el costo no justifique la utilización de
satisfechas. recursos adicionales en estudios más profundos).
32
Etapa: PREFACTIBILIDAD Etapa: FACTIBILIDAD
Objetivos: Objetivos:
• Investigar la existencia de la(s) alternativa(s) viable(s) • Dar los elementos de juicio técnicos y económicos necesarios y
desde el punto de vista técnico, económico y social. suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o
• Determinar el grado de bondad de cada una de las postergación de la alternativa de seleccionada para el proyecto.
• Realizar análisis de sensibilidad del efecto que producen sobre la
alternativas con el propósito de compararlas y ordenarlas.
alternativa seleccionada para el proyecto, algunas potenciales
• Estudiar aspectos especiales, tales como mercado, variaciones en los supuestos, y en los componentes de los costos
localización, tamaño y momento óptimos, institucionales, o de los beneficios.
legales y de financiamiento y otros expresamente señalados
en la etapa anterior. Decisiones:
Decisiones: • Diseñar los términos de referencia del diseño definitivo del

proyecto.
• Diseñar los términos de referencia para la factibilidad o el • Decidir sobre la utilización de recursos para diseñar, en forma
diseño definitivo, según el costo previsto. definitiva la alternativa seleccionada del proyecto, con el
propósito de someter a la consideración de las autoridades la
• Decidir sobre la utilización de recursos para: efectuar
posibilidad de utilizar recursos presupuestarios para diseñar en
estudios más profundos con el propósito de dar elementos forma definitiva la misma.
de juicio necesarios y suficientes que permitan justificar la
aceptación, rechazo o postergación del proyecto, diseñar en Etapa: DISEÑO
forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa cuando
el costo no justifique la utilización de recursos adicionales Objetivos:
en estudios más profundos.
• Elaborar el diseño técnico y ajustar detalles finales previos a la
aprobación del proyecto, con el objeto de reducir los riesgos
inherentes a la puesta en marcha o vigencia.
• Recalcular los costos definitivos de la alternativa seleccionada.
33
• Servir de vía de presentación ante las autoridades de todos y cada
uno de los proyectos de Gobierno, para considerar la posibilidad Etapa: TERMINADOS
de utilizar recursos para su puesta en marcha o vigencia.
Objetivos:
Decisiones:
Tener un catastro o inventario de todos los proyectos de Gobierno
• Elaborar los términos de referencia para la contratación de aprobadas y en operación o vigencia.
estudios y consultores, según corresponda.
• Decidir sobre la utilización de recursos presupuestarios para Etapa: ABANDONADOS
aprobar el proyecto de Gobierno de acuerdo con la
alternativa seleccionada. Objetivos:
Etapa: EJECUCION • Servir de fuente de información sobre motivos de abandono de

los proyectos de Gobierno.
• Servir de fuente de identificación de nuevos proyectos de
Objetivos:
Gobierno.
• Rescatar proyectos abandonados, que se estime conveniente
• Ejecutar las actividades necesarias para lograr la aprobación
estudiar nuevamente.
de un proyecto, para poder luego conseguir los beneficios
estimados en la formulación que resultan de la atención de
necesidades insatisfechas o de la solución del problema
identificado.
Decisiones
• Elaborar los términos de referencia para la contratación de

estudios y consultores, según corresponda.
• Decidir sobre la utilización de recursos para la puesta en
marcha del proyecto
34
5. CAPITULO 4: LA PREPARACION DE LOS PROYECTOS
Se exponen a continuación algunos conceptos básicos y • establecer un entendimiento claro de la problemática a

algunas herramientas que normalmente se utilizan para apoyar resolver;
las tareas de formulación adecuada de los proyectos de • incorporar en el diseño del proyecto las experiencias
inversión. adquiridas de operaciones anteriores; y
• establecer dentro del diseño del proyecto las
El manejo preciso y detallado de algunas de estas herramientas
condiciones para una evaluación efectiva, tanto durante
(como el marco lógico, árbol de problemas y árbol de
la etapa de ejecución como ex-post.
resultados, etc.) requerirá la utilización de material
bibliográfico específico por parte del funcionario formulador
Cabe aclarar que estas consideraciones no sustituyen a los
de proyectos.
instrumentos de análisis económico, financiero, técnico e
institucional, aunque sí los complementan.
5.1. LA FORMULACION DE LOS PROYECTOS
5.2. ANALISIS DE LOS INVOLUCRADOS O PARTES
Es importante tener en cuenta cómo la evaluación puede
INTERESADAS
mejorar el diseño y la planificación de proyectos, estableciendo
así las condiciones para las actividades de evaluación que se
Este análisis contribuye a describir las características e
deben llevar a cabo a lo largo del ciclo del proyecto. Comienza
interacciones entre los grupos que intervienen directa o
examinando los pasos destinados a asegurar que el proyecto
indirectamente en la problemática para la cual se busca una
responda a la problemática identificada y tenga un propósito
solución por la vía de un proyecto de inversión. Se trata de
claramente definido, ya que estos dos atributos son
comprender sus intereses respectivos en relación con la
fundamentales para asegurar un buen desempeño de desarrollo
problemática identificada, sus percepciones de los problemas
de los proyectos y facilitar las actividades correspondientes de
relacionados con la problemática, los recursos (legales,
evaluación. Considera luego los productos de evaluación que se
humanos, financieros, etc.) de que disponen para contribuir a
generan en esta etapa del proyecto.
resolver dicha problemática, sus respectivos mandatos con
respecto a la situación emergente del problema, cómo pueden
Cabe enfatizar que para todo ello, algunos de los aspectos más
reaccionar ante una posible estrategia para el proyecto, y los
importantes del diseño de un proyecto son:
conflictos existentes o potenciales. Este análisis de
35
involucrados es una fuente útil de información para la Gráfico Nro 9: El Arbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)17
evaluación del proyecto durante su ejecución, y por lo tanto es
importante efectuarlo y entender los papeles que desempeñan LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE
INTEGRAL Y COHERENTE
estos actores en la ejecución del proyecto.
OBJETIVO:
Incrementar las exportaciones
5.3. EL ARBOL DE PROBLEMAS Agrícolas del país
Mala Baja
Bajacapacidad
Malacalidad
calidadde
desemillas
semillas capacidad
empresarial
YYvariedades
variedades empresarial
El árbol de problemas es una ayuda importante para entender la Porqué no se pueden aumentar
Las Exportaciones ?
problemática a resolver. En él se expresan, el encadenamiento Insuficiente
Insuficientecantidad
Entrar
Entraren
cantidadpara
enmercados
para
mercadosexternos
externos
Desconocimiento
Desconocimientode
Mercados
Mercadosexternos
de
externos
tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas por los

Mal
Maltratamiento
tratamientode Inadecuada
involucrados en relación con el problema en cuestión. Los
Loscultivos
cultivos
de Inadecuada
Infraestructura
Infraestructuraportuaria
portuaria
Mal tratamiento Problemas en el

Mal tratamiento Problemas en el
Confirmado el mencionado encadenamiento causa/efecto, se Durante
Durantelalacosecha
cosecha Transporte
Transporteaalos
Mercados
los
Mercadosexternos
externos
ordenan los problemas principales permitiendo al equipo de Mal
Maltratamiento
tratamiento Inadecuado
Inadecuado Inadecuado
Inadecuado
diseño identificar el conjunto de problemas sobre el cual se Post-cosecha
Post-cosecha Procesamiento
Procesamiento
industrial
industrial
Envase
Envaseyypresentación
del
presentación
delproducto
producto Lic. Daniel Martin
concentrarán los objetivos del proyecto.
Esta clarificación de la cadena de problemas permite mejorar el

En una segunda ronda, el análisis puede seguir desagregando
diseño, efectuar un monitoreo de los "supuestos" del proyecto
cada uno de esos problemas. Asi, por ejemplo, la mala calidad
durante su ejecución y, una vez terminado el proyecto, facilita
de las semillas y variedades puede ser consecuencia del
la tarea del evaluador, quien debe determinar si los problemas
desconocimiento del productor y este problema, puede estar
han sido resueltos (o no) como resultado del proyecto.
originado en un extensionismo (capacitación de los
productores) insuficiente o mal planteado, lo cual – a su vez –
Por ejemplo, se puede tomar el caso del sector agrícola. El
puede ser el resultado de una insuficiente preparación de los
objetivo puede estar definido en términos de lograr un aumento
extensionistas, o los productores con muy bajo nivel cultural, o
de las exportaciones agrícolas del país y el análisis subsecuente
la escasez de recursos físicos, o la escases de recursos
trata de identificar cuáles son las causas que impiden conseguir
financieros. También es posible que la utilización de semillas
ese incremento. Como resultado de ese análisis, es posible que
se identifiquen una serie de problemas que están impidiendo 17
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
alcanzar el objetivo, tales como la mala calidad de semillas y
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras.
variedades, insuficiente producción para entrar en mercados Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
externos, mal tratamiento de los cultivos, etc. Econosul Consultora SRL (2002)
36
de mala calidad sea consecuencia de la baja rentabilidad que de los objetivos solo será posible si se genera un “árbol de
obtienen los productores cuando utilizan semillas de mejor proyectos” que se refuercen mutuamente.
calidad y esto puede ser un efecto de otra serie de factores.
En otros términos, podríamos imaginarnos que al poner el árbol
Gráfico Nro 10: El Arbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)18 de problemas frente a un espejo, resultará la estructura
programática de un plan de inversiones orientado hacia el logro
LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE
INTEGRAL Y COHERENTE
Insuficiente
Insuficiente
Preparación
de objetivos prioritarios. Por el contrario, la realización de
Preparaciónde de
extensionistas
extensionistas proyectos aislados no resultará en el logro de los objetivos
Productores
Productoressin
sinNivel
Mala
Malacalidad
calidadde
semillas
de Desconocimiento
Desconocimiento
del
Extensionismo
Extensionismo
cultural
culturalmínimo
Nivel
mínimo sustantivos y en consecuencia, los proyectos aislados no
semillas delproductor
productor Insuficiente
Insuficienteoo Escasez
Escasezdederecursos
yyvariedades
variedades mal
mal
planteado
planteado
físicos
recursos
físicos
tendrán un nivel aceptable de rentabilidad. Es posible que
Escasez
Escasezdederecursos
recursos
financieros
financieros
tengan productos, pero no tendrán un impacto adecuado,
Autoridades
Autoridadescon
con
medido en términos de los objetivos sustantivos.
conocimiento
conocimientoerróneo
erróneo
Política
Políticade
deprecios
precios
distorsionadores
distorsionadores Políticas
Políticas
determinadas
determinadaspor
grupos
gruposde
por
deinterés
interés
En síntesis, el árbol de problemas es una técnica mediante la
No
Noes
esrentable
rentableutilizar
mejores
utilizar
mejoressemillas
semillasoo
Diferenciales
Diferencialesde
rendimientos
de cual se identifican los efectos o repercusiones encadenados al
variedades rendimientosnono
variedades compensatorios
compensatorios problema y las causas que los desencadenan. Esta técnica
Subsidios
Subsidiosaalala
Importados
Importadosmás
baratos
baratosyyde
más
demejor
mejor
producción
producciónen
exterior
enelel utiliza un representación gráfica en la cual se coloca en el
calidad exterior
calidad
Tipo
Tipode
decambio
cambiomuy
muy
centro el problema, luego se trabaja la parte de los efectos (del
bajo
bajoooatrasado
atrasado
Lic. Daniel Martin
problema hacia arriba), y luego la causas (del problema hacia
abajo).
Para su construcción podemos seguir los siguientes pasos:19

Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnóstico en
forma de “árbol de problemas”, es que el mismo permite
• Dibuje un recuadro que describa el problema identificado
identificar que los objetivos no se podrán conseguir con
proyectos aislados en algunos temas. Por el contrario, el logro
18 19
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
Econosul Consultora SRL (2002) 1998
37
Coloque un primer nivel los efectos directos o inmediatos del hacia niveles superiores, los efectos de los niveles
problema. Cada efecto deberá nacer del problema, representado inferiores pasarán a ser causa de los superiores.
con una flecha del problema hacia el efecto • Continue así, sucesivamente hasta llegar a un nivel que se
considere como superior dentro del ámbito institucional, en
Gráfico Nro 11: El Arbol de Problemas (Ejemplo)20 el cual pueda tener un nivel de competencia o posibilidades
de intervención.
• Luego inciamos la construcción de los niveles de causa
Menor calidad Pérdida de
de Vida productividad bajo el problema, se continua buscando las causas de las
causas, construyendo un árbol hacia abajo del problema.
Altos costos de Alta inasistencia Altos costos de Pérdida de
atención de salud laboral reparaciones votos
Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la
Alta Gran número Grandes daños Descontento con la
tarea en grupos interdiciplinarios, los cuales darán con una
mortalidad de heridos a la propiedad autoridad comunal
buena definición del problema, con sus causas examinadas sin
restricciones iniciale, incrementando las probabilidad de
Alta tasa de accidentes en la intersección soluciones exitosas.
Exceso de
5.3.1. Objetivos del proyecto
Gran número de Visibilidad Falta de
Velocidad de
peatones cruzando limitada señalización
los vehiculos
En un proyecto a nivel de perfil es necesario plantear dos tipos
Gran distancia a
semáforos hacia
Inexistencia de
Un puente peatonal
Hay vehiculos
estacionados
No hay
semáforo
de objetivos: El general o de desarrollo y el específico.
arriba y abajo
Imprudencia de
los conductores
Imprudencia de
los peatones
No hay señal
de prioridad
Objetivos generales o de desarrollo. Se dan en un contexto
amplio a nivel sectorial o multisectorial (nacional o regional) al
cual el proyecto debe contribuir como una entre tantas acciones
y medidas que, ejecutadas en forma conjunta o coherente y
• A continuación deberá preguntarse para cada efecto del coordinadas, permitirán alcanzarlo.
primer nivel, si hay alguno o varios efectos superiores
importante que puedan derivarse de él. Así continuara Ojetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que
se espera alcanzar con el proyecto. Su definición debe ser clara,
20
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, de manera que el avance y el final del proyecto permita realizar
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y evaluaciones respecto al alcance de los mismos.
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
38
Para los objetivos del proyecto es válido el utilizar un árbol de Esto nos dará los elementos para justificar por qué se escogió
objetivos, el cual se deriva del árbol de problema, mediante específicamente esta alternativa de proyecto.
esta técnica se representará la situación esperada al resolver el
problema. Este se expresa por una manifestación contraria al Gráfico Nro 12: Arbol de Objetivos (Ejemplo)21
problema identificado, es decir que lo que es carencia se
convierte en suficiencia, los efectos se transforman en fines y
Mejor calidad Buena
las causas se transforman en medios. de Vida productividad
Para lo anterior existen reglas como: Bajos costos de Baja inasistencia Bajos costos de Ganancia de
atención de salud laboral reparaciones votos
• Si el ”positivo " no es inmediato hay un problema en el Baja Pocos Menores daños Satisfacción con la
Arbol de Causas-Efectos mortalidad heridos a la propiedad autoridad comunal
• Se verifica la lógica y pertinencia del Arbol de Objetivos

• Eliminar redundancias y detectar vacíos. Baja tasa de accidentes en la intersección
5.3.2. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución) Adecuada

Bajo número de Buena Existe
velocidad de
peatones cruzando Visibilidad señalización
los vehiculos
El paso siguiente consiste en identificar las alternativas y
Menor distancia a
verificar la viabilidad y factibilidad (física, técnica, semáforos hacia
Existe un
puente peatonal
No hay vehiculos
estacionados
Hay
semáforo
arriba y abajo
presupuestaria, institucional, cultural) de las mismas.
Prudencia de Prudencia de Hay señal
los conductores los peatones de prioridad
La primera fase de esta etapa es la identificación de soluciones
al problema o necesidad insatisfecha, detectada en el
diagnóstico y que sean susceptibles de producir o proporcionar
el mismo bien o servicio partiendo de condiciones iniciales También del árbol de problema podremos identificar
distintas. Ejemplos de alternativas de solución son: optimizar la alternativas de solución al problema, buscando creativamente
situación actual; proponer un proyecto nuevo con sus variantes;
etc. 21
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
La escogencia se hace en función de parámetros ligados a las Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
ventajas y desventajas de una alternativa con relación a la otra. 1998
39
para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete
el medio o alcance el objetivo.
5.3.3. Justificación
Todo el proceso de análisis descrito es iterativo y
retroalimentado: siempre es posible incorporar nuevas Tiene por objeto, explicar por qué se debe emprender el
alternativas o integrar aquellas complementarias. Por ello se proyecto y por que se ha diseñado en la forma planteada.
debe estudiar muy cuidadosamente las alternativas de forma Describir la importancia, relevancia, impacto y los beneficios
que se resuelvan los problemas y se alcancen los objetivos que se esperan del proyecto incluyendo la contribución de éste
trazados (eficiencia y eficacia). al logro del objetivo de desarrollo.
Tal como antes se expresó, el trabajo también se puede realizar 5.3.4. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de
partiendo del árbol de problemas, a partir del cual se puede desarrollo del país
identificar alternativas de solución al problema, buscando Debe describirse la relación del proyecto con el marco de las
creativamente para cada base del árbol de objetivos una acción políticas y estrategias de desarrollo y la política económica y
que concrete el medio o alcance el objetivo. social. Debe detallarse si existe alguna política específica que
afecte la factibilidad o viabilidad del proyecto.
Gráfico Nro 13: Planteo de alternativas (Ejemplo)22
Menor distancia
5.4. LA MATRIZ DE MARCO LOGICO23
Existe puente No hay vehiculos Hay
a semáforos arriba
peatonal estacionados semáforo
y abajo
El marco lógico es uno de los principales instrumentos
Prudencia de Prudencia de Hay señal
utilizados hoy en día por las agencias de desarrollo para el
los conductores los peatones de prioridad diseño y planificación de proyectos. El marco lógico es una
herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede
Instalar otros Construir Instalar
semáforos pasarela semáforo examinar el desempeño de un proyecto en todas sus etapas.
Este tipo de instrumento metodológico ofrece las siguientes
Campaña Instalar disco ventajas:
Educacional PARE
22
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, 1998
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y 23
BID, EVO-Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el
desempeño de los proyectos
40
• claro análisis de la relación de medios/fines de las 5.4.1. Lógica vertical
actividades del proyecto que conducen a productos (o
componentes) requeridos para lograr el propósito El marco lógico ayuda a sistematizar y aplicar un enfoque
establecido para contribuir al logro de un fin (u objetivo sistemático y racional al diseño, ejecución y evaluación de
de desarrollo); proyectos. La lógica vertical postula que si contribuimos con
• especificación precisa de las actividades de un proyecto ciertas actividades (o insumos), produciremos ciertos
y de sus costos; componentes (o resultados): por lo tanto, existe una relación
necesaria y suficiente entre las actividades y sus componentes
• descripción de indicadores de desempeño y fuentes de
correspondientes, siempre y cuando los supuestos identificados
verificación de tales indicadores;
sean confirmados en la realidad de la ejecución y posterior uso
• especificación de los supuestos (o riesgos) principales de los productos.
que podrían condicionar el éxito del proyecto; y
• un marco de referencia para identificar las experiencias En el nivel siguiente de la lógica vertical de la matriz volvemos
adquiridas e incorporarlas a otros proyectos. a hacer una inferencia causal. Si el proyecto produce estos
componentes (o resultados), y los supuestos de este nivel se
El marco lógico es, pues, un instrumento que ayuda a los ratifican, se logrará el propósito (la hipótesis) (los componentes
diseñadores de proyectos a entender mejor la naturaleza de los son condiciones necesarias y suficientes siempre y cuando los
problemas que están tratando de resolver. La matriz del marco supuestos también se confirmen en la realidad de la ejecución).
lógico está basada en dos principios básicos: primero, las Siguiendo hasta el nivel de objetivo superior (fin), si se logra el
relaciones lógicas verticales de causa-efecto entre las diferentes propósito, y se confirman los supuestos de este nivel, se habrá
partes de un problema, que corresponden a los cuatro niveles o contribuido de manera significativa a alcanzar el fin (es decir,
filas de la matriz que relacionan las actividades (o insumos), el propósito es necesario, pero no suficiente).
los componentes (o productos), el propósito y el fin como el
conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto; segundo, el 5.4.2. Lógica horizontal
principio de la correspondencia (lógica horizontal), que vincula
cada nivel de objetivos a la medición del logro (indicadores y En términos prácticos, la dimensión horizontal es una
medios de verificación) y a las condiciones que pueden afectar descripción de cómo los gerentes de proyectos, el responsable
su ejecución y posterior desempeño (o supuestos principales). del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro
de los resultados esperados a cada nivel de objetivos. En la
matriz del marco lógico la segunda columna describe lo que
hemos llamado "indicadores". Estos son determinados en la
41
etapa de diseño, y deben ser medidas cuantitativas y preparación y una "carta de navegación" para guiar las
cualitativas del estado de ejecución de componentes, del logro actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto.
del propósito (efecto directo del proyecto) o la magnitud de la
contribución hacia el logro del fin (impacto de desarrollo). La 5.4.4. Supuestos
tercera columna explica a través de qué medios se verificarán
los indicadores, especificando las fuentes de información y Tal como se ha mencionado en las secciones anteriores para
métodos que se emplearán. La cuarta columna a la que ya que la lógica vertical (de causa efecto) sea "válida", la gestión
hemos hecho referencia en el punto anterior, es donde se del proyecto depende de la verificación o confirmación de los
describen los supuestos (y su jerarquía) que deben supuestos establecidos. Estos se especifican, para cada nivel de
materializarse para asegurar el logro de las acciones o objetivo, en la cuarta columna del marco lógico. Quizás lo más
productos de cada nivel y a su vez se transformen en lo importante de los supuestos es reconocer que se trata de
esperado, en el objetivo del nivel superior subsiguiente. elementos que implican riesgo relacionados con el entorno del
proyecto, que están fuera del control de la gerencia del
5.4.3. Indicadores proyecto y de la agencia ejecutora.
Como ya se señalara, éstos son el eje que define la recopilación LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO
de los datos necesarios para efectuar el seguimiento de la
ejecución del proyecto y su posterior evaluación. Los RESUMEN INDICADORES
indicadores deben ser especificados con cuidado y precisión. El MEDIOS DE
NARRATIVO DE VERIFICABLES SUPUESTOS
VERIFICACIÓN
marco lógico debe incluir indicadores para todos los niveles de OBJETIVOS OBJETIVAMENTE
objetivos, pero al mismo tiempo el número de los mismos debe FIN

ser cuidadosamente elegido para que sea el mínimo necesario El Fin es una Los indicadores a Los medios de Los supuestos
para poder asegurar veracidad, pero con eficacia de gestión. Al definición de cómo nivel de Fin miden el verificación son las indican los
el proyecto o impacto general que fuentes de acontecimientos,
fijar indicadores, es preciso que se definan de manera tal que programa tendrá el proyecto. información que se las condiciones o
queden claros los niveles de cantidad, calidad y tiempo contribuirá a la Son específicas en pueden utilizar para las decisiones
solución del términos de cantidad, verificar que los importantes
requeridos para asegurar que se alcance el siguiente nivel de problema (o calidad y tiempo. objetivos se necesarias para la
objetivos. problemas) del (grupo social y lugar, lograron. Pueden "sustentabilidad"
sector. si es relevante). incluir material (continuidad en el
publicado, tiempo) de los
Estos indicadores son muy importantes porque enmarcan las inspección visual, beneficios
encuestas por generados por el
características de las respuestas operativas a los problemas que muestreo, etc. proyecto.
está tratando de resolver el proyecto. Además, proporcionan un
PROPÓSITO
punto de referencia para la recopilación de datos en la etapa de El Propósito es el Los indicadores a Los medios de Los supuestos
42
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO
RESUMEN INDICADORES RESUMEN INDICADORES

MEDIOS DE MEDIOS DE
NARRATIVO DE VERIFICABLES SUPUESTOS NARRATIVO DE VERIFICABLES SUPUESTOS
VERIFICACIÓN VERIFICACIÓN
OBJETIVOS OBJETIVAMENTE OBJETIVOS OBJETIVAMENTE
impacto directo a nivel de Propósito verificación son las indican los ACTIVIDADES
ser logrado como describen el impacto fuentes que el acontecimientos, Las Actividades Este casillero Este casillero indica Los supuestos son
resultado de la logrado al final del ejecutor y el las condiciones o son las tareas que contiene el donde un evaluador los
utilización de los proyecto. Deben evaluador pueden las decisiones que el ejecutor debe presupuesto para puede obtener acontecimientos,
Componentes incluir metas que consultar para ver si tienen que ocurrir cumplir para cada Componente a información para condiciones o
producidos por el reflejen la situación los objetivos se están para que el completar cada uno ser producido por el verificar si el decisiones (fuera
proyecto. Es una al finalizar el logrando. Pueden proyecto de los proyecto. presupuesto se gastó del control del
hipótesis sobre el proyecto. Cada indicar que existe un contribuya Componentes del como estaba gerente de
impacto o indicador especifica problema y sugieren significativamente proyecto y que planeado. proyecto) que
beneficio que se cantidad, calidad y la necesidad de cam- al logro del Fin. implican costos. Se Normalmente tienen que suceder
desea lograr. tiempo de los bios en los hace una lista de constituye el registro para completar los
resultados por componentes del actividades en contable de la unidad Componentes del
alcanzar. proyecto. Pueden orden cronológico ejecutora. proyecto.
incluir material para cada
publicado, Componente.
inspección visual,
encuestas por
muestreo, etc.
COMPONENTES 5.4.5. Evaluación y aprobación de proyectos24

Los Componentes Los indicadores de Este casillero indica Los supuestos son
son las obras, los Componentes son dónde el evaluador los
servicios, y descripciones breves, puede encontrar las acontecimientos,
Todos los que participan en el diseño y la aprobación de
capacitación que se pero claras de cada fuentes de las condiciones o proyectos deberían cerciorarse de que cada proyecto nuevo
requiere que uno de los información para las decisiones que
complete el Componentes que verificar que los tienen que ocurrir
podrá beneficiarse de futuros procesos de evaluación. En la
ejecutor del tiene que terminarse resultados que han para que los etapa de diseño se debería incorporar una tarea de verificación
proyecto de durante la ejecución. sido contratados han componentes del
acuerdo con el Cada uno debe sido producidos. Las proyecto alcancen
de la futura "evaluabilidad" del proyecto, y los documentos
contrato. Estos especificar cantidad, fuentes pueden el Propósito para el presentados para la aprobación del proyecto deberían incluir un
deben expresarse calidad y oportunidad incluir inspección cual se llevaron a
en trabajo de las obras, del sitio, informes cabo.
terminado servicios, etc., que del auditor, etc.
(sistemas deberán entregarse.
instalados, gente 24
capacitada, etc.)
BID, EVO-Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el
desempeño de los proyectos
43
Marco Lógico y demás elementos que garanticen tal GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD
"evaluabilidad".
Requisitos de Evaluabilidad Párrafo No.
La verificación de "evaluabilidad" de un proyecto es una tarea Las condiciones (físicas, institucionales, económicas y
que debería realizar el Equipo de Proyecto para determinar sociales) previas a la ejecución del proyecto han sido descritas
hasta qué grado el diseño descrito en los documentos del ?
proyecto permite realizar un monitoreo y una evaluación Los datos del año base (o de arranque) previos a la ejecución
adecuados. Dicha verificación ayudará al Equipo de Proyecto del proyecto han sido incluidos ?
para asegurar que el proyecto es de la más alta calidad técnica;
Si no existen datos del año base, el diseño del proyecto
asegurará que la estrategia de ejecución del proyecto incluye su generación ?
proporciona criterios adecuados para su monitoreo y
evaluación; indicará hasta qué punto se han incorporado las Se incluyen datos del año base, metas u otra evidencia para
hacer monitoreo y determinar el logro de los objetivos ?
lecciones y experiencias de otros proyectos; y asegurará que se
están siguiendo los principios del marco lógico. Productos
Los bienes y servicios que el proyecto generará han sido

Para esta verificación de "evaluabilidad" de los proyectos, se identificados y descritos ?
sugieren las siguientes guías:
Se ha previsto una descripción de cuándo y cómo los
beneficiarios utilizarán los bienes y servicios generados por el
GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD proyecto ?
Requisitos de Evaluabilidad Párrafo No. Los beneficios derivados del uso de los bienes y servicios a ser
generados por el proyecto han sido identificados ?
Objetivos
Supuestos
El problema que el proyecto se dirige a resolver ha sido
identificado y analizado ? Los individuos, grupos, instituciones y otras organizaciones
que pudieran afectar, positiva o negativamente, la ejecución
Se ha determinado a qué involucrado(s) corresponde el del proyecto han sido identificadas ?
problema o necesidad ?
Los elementos que están fuera del control directo de la
Las causas del problema han sido identificadas y jerarquizadas gerencia del proyecto y que pudieran afectar la viabilidad del
? proyecto, de sus productos y objetivos han sido identificados y
descritos ?
Las experiencias adquiridas de proyectos anteriores han sido
tomadas en cuenta ?
Indicadores
44
6. CAPITULO 5: ANALISIS DE RENTABILIDAD DE LOS PROYECTOS
El análisis de rentabilidad constituye un procedimiento a través diseño de los proyectos que pueden llegar a optimizar sus
del cual se busca comparar los beneficios con los costos niveles de impacto y rentabilidad.
estimados de los proyectos, con el propósito de calcular un
indicador que refleje la conveniencia de llevar a cabo la Finalmente, el cálculo de rentabilidad también constituye un
inversión. Estos indicadores de rentabilidad relacionan los enfoque metodológico adecuado para identificar las variables
beneficios con los costos, o simplemente comparan los costos vinculadas con los impactos sustantivos de los proyectos,
de distintas alternativas que persiguen objetivos y resultados sustentando de esa forma la formulación de criterios de
similares, utilizando alguno de los criterios que se explican en monitoreo y evaluación de impactos.
el Anexo C de esta Guía Metodológica. En el primer caso
estamos en presencia de un análisis beneficio/costo y en el 6.1. PUNTOS DE VISTA ECONOMICO Y FINANCIERO
segundo, de un análisis de costo/eficiencia.
En el análisis de rentabilidad de los proyectos, es necesario
Es importante promover el uso de estas técnicas de análisis de hacer una distinción entre dos enfoques, la evaluación privada
rentabilidad, por cuanto las mismas constituyen una forma (o financiera) y la evaluación social.
adecuada de medir la focalización y especificidad de los
proyectos bajo estudio. El aspecto realmente importante no es Las diferencias existentes entre estos dos enfoques depende del
llegar a calcular alguno de estos indicadores, sino el proceso tipo de proyecto bajo estudio.
completo por el cual se llega a identificar y cuantificar los
costos y los impactos esperados de cada uno de los proyectos. Caso 1: Existencia de mercados para insumos y productos
(bienes o servicios) e inexistencia de externalidades
Por otra parte, es necesario destacar que el cálculo de la
rentabilidad de los proyectos, no constituye una vía en un solo Tal es el caso de proyectos que adquieren los insumos y
sentido, desde la formulación hasta la estimación de la recursos en mercados competitivos y que venden sus productos
rentabilidad. Por el contrario, este proceso es una vía de doble o servicios también en mercados competitivos y que no existen
sentido, ya que el cálculo de rentabilidad y el análisis de las
elasticidades correspondientes respecto de los elementos de
costos y beneficios, permite identificar potenciales ajustes en el
45
externalidades positivas o negativas25 asociadas con los Gráfico Nro 14: Del flujo de la empresa al flujo social27
insumos o recursos utilizados, ni con los productos o servicios
generados. En ambos mercados (insumos y recursos, productos
y servicios), existe una exteriorización de la disposición a DEL FLUJO DE LA EMPRESA AL FLUJO SOCIAL
1. Ventas V
pagar por parte de los compradores y por lo tanto, existen 2. Costo de Ventas C
precios que reflejan adecuadamente los costos de oportunidad. 3. Utilidad Bruta de Operación V–C
4. Depreciación D
5. Utilidad Neta de Operación V-C-D
Además, en ninguno de estos mercados existen externalidades 6. Cargos por Intereses I

7. Utilidad Neta antes de Impuesto V-C-D-I
positivas o negativas, que generen una discrepancia entre las 8. Impuestos Directos T
valoraciones privadas y sociales de los insumos o recursos, y 9. Utilidad Neta despues de Impuestos V-C-D-I-T
10. Agregamos la Depreciación D
de los productos o servicios.26 11. Flujo de Efectivo Corriente V-C-I-T
12. Menos Erogaciones Netas de Capital K
13. Flujo Total de Efectivo V-C-I-T-K
En los proyectos que califican dentro de estas condiciones, las 14. Se agregan nuevos préstamos netos B
cantidades físicas de producción y comercialización de bienes o 15.

16.
Flujo Total de Efectivo despues de nuevos prestamos
Menos flujo de efectivo por operaciones financieras
V-C-I-T-K+B
B-I
de prestación de servicios, son las mismas, pero existe una gran 17. Flujo de efectivo por operaciones no financieras V-C-T-K
diferencia en la forma de valoración en la evaluación privada, o 18.

19.
Se agregan los impuestos directos
Se agregan los impuestos indirectos sobre insumos
T
t
en la evaluación social. 20. Flujo de efectivo social neto V-C-K+tLic. Daniel Martin
El esquema expuesto en el gráfico anterior muestra los ajustes

que deben introducirse en el cálculo de los beneficios privados,
25 para llegar a calcular los beneficios sociales. Ese esquema debe
Este concepto de externalidades está explicado con más detalle en el
Anexo A de esta Guía. interpretarse de la siguiente manera:
26
Se considera que existe una externalidad positiva en el consumo de bienes
o servicios, cuando la valoración que otorga la sociedad es mayor que la a) Las Ventas, menos el Costo de Ventas de la empresa, da
valoración realizada por los consumidores privados (tal es el caso de los como resultado la Utilidad Bruta de Operación
servicios de educación, controles periódicos de salud, etc.). Por el contrario,
la externalidad será negativa, cuando la valoración asignada por la sociedad
es menor que aquella percibida por cada consumidor (caso del consumo de
cigarrillos, bebidas alcohólicas, drogas, etc.). Este mismo razonamiento se
27
puede aplicar para analizar el mercado de insumos y de recursos, en los LITTLE, I. Y MIRRLEES, J., Estudio social del costo beneficio en la
cuales también pueden existir externalidades positivas o negativas de industria de países en desarrollo, Capítulo I - Análisis de proyectos desde el
similar naturaleza. punto de vista de la empresa
46
b) Si a esa Utilidad Bruta se le deduce la Depreciación, conveniente, y no se consideran como costos. A la inversa, un
entonces se calcula la Utilidad Neta de Operación subsidio es un «costo» para la sociedad, ya que se trata de un
c) Si a esa Utilidad Neta de Operación se le restan los gasto de recursos que la economía realiza para explotar el
Cargos por Intereses, entonces se llega a la Utilidad proyecto. En el análisis financiero, esos ajustes son
Neta antes de Impuesto innecesarios; los impuestos se consideran, simplemente, como
d) Si se restan los Impuestos Directos, se obtendrá la costos, y los subsidios como ingresos.
Utilidad Neta despues de Impuestos
e) Si se suma la Depreciación (que se dedujo En el análisis económico, los intereses del capital no se separan
anteriormente), se obtendrá el Flujo de Efectivo y deducen del rendimiento bruto, ya que son parte del
Corriente rendimiento global del capital que obtiene la sociedad en su
f) Si se restan las Erogaciones Netas de Capital, se llegará conjunto, y ese rendimiento global, incluidos los intereses, es el
a calcular el Flujo Total de Efectivo que el análisis económico debe estimar. En el análisis
g) Si se agregan los nuevos préstamos netos, se estará financiero, los intereses pagados a proveedores externos de
calculando el Flujo Total de Efectivo (ingresos) capital se consideran como costos y el reembolso de capital
h) Si se resta el flujo de efectivo por operaciones no tomado a préstamo de esos proveedores se deduce antes de
financieras, se llegará al Flujo de Efectivo luego de llegar a la corriente de beneficios. Pero los intereses atribuidos
Operaciones No Financieras o «pagados» a la entidad desde cuyo punto de vista se realiza el
i) Si se agregan los Impuestos Directos (que antes se análisis financiero no se consideran como «costo», porque son
habían restado) y se suman los Impuestos Indirectos parte del rendimiento global del capital social aportado por esa
sobre Insumos (que estaban incorporados en los costos), entidad y, por lo tanto, parte del rendimiento financiero que la
entonces se estará calculando el Flujo de Efectivo entidad obtiene.
Social Neto.
Caso 2: Diferentes conceptos de costos y beneficios
En el análisis económico, los impuestos y subsidios se
consideran como pagos de transferencia. La nueva riqueza Este es el caso de los proyectos donde – por lo general – no
creada por un proyecto incluye todos los impuestos que ese existe una exteriorización de la disposición a pagar por parte de
proyecto pueda soportar durante la producción y todos los los consumidores de los bienes o servicios.
impuestos sobre las ventas que los compradores estén
dispuestos a pagar al adquirir el producto. Los impuestos son Por ejemplo, el caso de caminos – como el Corredor Sur –
una parte del « beneficio» global del proyecto que se transfiere donde los costos y beneficios privados se calculan en base a los
a la sociedad en su conjunto para que lo invierta como estime desembolsos e ingresos financieros de la empresa que
47
construyó la obra, hace el mantenimiento y opera el sistema de
cobro de peaje. En estos tipos de proyectos, si bien los costos Precio social de la divisa: este deberá reflejar el costo que
se calculan en forma similar al enfoque privado (con la significa a la economía el producir una divisa adicional, en
corrección de precios), los beneficios se estiman en base al términos de recursos productivos, si existen distorsiones que
diferencial de los costos generalizados de viaje entre la afecten el mercado de la divisa, este precio diferirá del privado
situación sin proyecto y la situación con proyecto. (o de mercado).
Otro caso ocurre con los proyectos de educación universitaria. Precio social de la mano de obra: tiene su origen en la
En el enfoque privado, los costos y beneficios se calcularían a existencia de significativas tasas de desempleo crónico, junto
partir de los desembolsos y los ingresos efectivos por concepto con la presencia de sectores protegidos y no protegidos en el
de matrícula y otros pagos por parte de los estudiantes. En el mercado laboral.
enfoque social, los costos serían más o menos similares
(aunque con la corrección de precios), y los beneficios sociales Tasa social de descuento: debe reflejar el costo real de
se calcularían en base al diferencial de ingresos entre las financiamiento que enfrentarán los proyectos públicos durante
personas con estos estudios universitarios y otras sin este tipo su ejecución.
de estudios.
Sin embargo, cabe aclarar que se puede hacer evaluación social
Caso 3: Utilización de diferentes precios para valorar costos y a precios privados y a precios sociales. Es decir, utilizar los
beneficios conceptos de costos y beneficios que corresponden al análisis
social, pero valorar los mismos a precios privados. Este
En el análisis económico, algunos precios pueden cambiarse enfoque podría ser apropiado cuando no se dispone de la
para reflejar mejor los verdaderos valores sociales o estimación de los precios sociales y cuando se está en las
económicos. (Los precios ajustados se llaman a menudo primeras etapas de la puesta en marcha e institucionalización
«precios sombra» o «precios de cuenta».) En el análisis de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
financiero se utilizan siempre los precios de mercado, incluidos
impuestos y subsidios. En estos casos, se piensa que lo más importante – en una
primera etapa – es poner en funcionamiento el SINIP,
En la evaluación financiera/privada se utilizan los precios de promoviendo la formulación y evaluación de proyectos
mercado, mientras que en la evaluación social se utilizan alternativos. En una segunda etapa, será posible y
precios sociales, con los cuales se pretende reflejar el recomendable focalizarse en la “optimización” del sistema, a
verdadero costo de oportunidad de los bienes y servicios para través de la evaluación utilizando precios sociales de insumos y
la sociedad. Entre los precios sociales más significativos para productos o servicios.
la evaluación socioeconómica están:
48
Indicadores de evaluación social por organismos paraestatales o, incluso, rendimientos para el
Tesoro.
Para medir la rentabilidad social del proyecto, los indicadores
utilizados son los mismos de la evaluación privada (financiera), El escalonamiento en el tiempo de los rendimientos, revelado
con la diferencia de que los datos o información requerida para por el análisis financiero, es también importante. Una sociedad
su cálculo es la presentada en el flujo social de fondos, el cual puede invertir en un plan de colonización agrícola que sea
presenta cantidades transformadas a valores reales para la rentable por un período de 20 años pero del que quizás no se
sociedad o precios de cuenta o sombra. VANE, TIRE, R-B/C. obtenga rendimiento alguno durante los cinco primeros años,
(Ver el Anexo A: Criterios de Evaluación) pero un granjero difícilmente podrá participar en un plan de esa
índole sin ayuda externa. Algo muy similar ocurre en los otros
Los resultados son analizados con los mismos criterios sectores, como educación, salud, vivienda, etc.
expuestos en la evaluación financiera.
En muchos proyectos productivos, las inversiones propuestas
También es necesario tener presente que en la evaluación social incluyen un componente comercial. Por ejemplo, la creación de
de proyectos se trata de estimar el rendimiento o la rentabilidad cooperativas de productores, la participación de bancos
globales para la sociedad o la economía en su conjunto de comerciales o el establecimiento de instalaciones de
todos los recursos que se le destinan, con independencia del almacenamiento y elaboración. En tal caso, el análisis
sector social que los aporte o del sector social que se beneficie. financiero no es diferente del de cualquier otra actividad
Ese es el rendimiento social o económico del proyecto. comercial y debe ocuparse de los problemas de rentabilidad del
capital de la empresa, los rendimientos anteriormente
En cambio, las distintas entidades financieras que participan en obtenidos, el costo de las nuevas instalaciones en relación con
un proyecto -agricultores, hombres de negocios, empresarios, su capacidad para producir nuevos ingresos, la estimación de
sociedades privadas, organismos públicos, etc.- sólo se las futuras ganancias, los flujos de fondos, los balances, etc.
preocupan del rendimiento del capital social que aportan. Este
puede considerarse el rendimiento financiero de la repartición En síntesis, desde el punto de vista del cálculo matemático, la
en el capital social de un proyecto y ser determinado mediante metodología general de la comparación de costos y beneficios
lo que se denomina análisis financiero. Algunos economistas es la misma si se pretende calcular el rendimiento social o el
llaman rendimiento «privado» al rendimiento financiero, rendimiento financiero. Sólo es distinto lo que se define como
aunque puede utilizarse muy adecuadamente el análisis «costo» y lo que se considera como «beneficio» y por ello, para
financiero para analizar inversiones hechas en el sector público ir desde la evaluación privada a la social, es necesario ajustar
49
los conceptos de costos y beneficios que se consideran en técnicos, sirve para determinar los aspectos en que se ha
ambos casos. olvidado o resulta insuficiente el análisis previo.
6.2. FACTORES SUBYACENTES
El análisis de proyectos se basa en una amplia variedad de

datos técnicos y en una variedad igualmente amplia, aunque
menos precisa, de juicios sobre organización y administración.
La información técnica exigirá los conocimientos profesionales
de todo un grupo de especialistas: agrónomos, ingenieros
civiles, sociólogos, etc. El reunir todas las partes de un
proyecto de forma que éste tenga grandes probabilidades de
éxito exige contar con administradores experimentados que
conozcan la sociedad y la región en que se proyecta invertir.
Antes de realizar el análisis económico y financiero será
preciso contar con la información resumida por muchos
profesionales. El reunir y verificar esos factores subyacentes
requiere más tiempo del que generalmente se supone; será
preciso asegurarse de que el tiempo que se le dedica a la
planificación es suficiente.
Una vez reunidos los factores técnicos subyacentes y

formulados los juicios sobre organización y administración, el
análisis económico y financiero debe hacer una aportación de
decisiva importancia. Un buen análisis de proyectos permite
formular juicios más exactos sobre cuál de las distintas
posibilidades de desarrollo ofrece mayores probabilidades de
acelerar más el crecimiento de los ingresos. Sirve para
determinar si los ingresos son suficientes para que los distintos
beneficiarios puedan ganarse la vida satisfactoriamente y
tengan suficientes incentivos para esforzarse cuanto puedan. El
análisis económico y financiero tiene otra ventaja: como se
basa en un resumen de mucha información y muchos juicios
50
7. CAPITULO 6: EL DOCUMENTO DEL PROYECTO
A continuación se presenta la estructura y el contenido que continuación y que se analizan con mayor detalle en cada uno
debería tener el documento con el estudio del proyecto. Como de los capítulos del estudio.
es lógico, la profundidad y el detalle del desarrollo de cada uno
de los temas, dependerá de la etapa de la preinversión que se Este capitulo deberá ser elaborado una vez que haya sido
esté trabajando para el proyecto en cuestión. De esta forma, es completado el estudio y se incluirá al comienzo del informe
posible que exista un documento con el estudio del proyecto a final.
nivel del perfil, y que luego exista otro documento con el
estudio a nivel de prefactibilidad, etc. 7.1.2. El Organismo Responsable
7.1. CAPITULO 1: RESUMEN, CONCLUSIONES y Identificación del marco legal e institucional del organismo
RECOMENDACIONES responsable de ejecutar y operar el proyecto (resumen de la
información contenida en el Capitulo 2 del Documento del
Proyecto).
7.1.1. Objetivos del Capítulo
7.1.3. Estudio de Mercado de productos o servicios
En este capitulo se deberá presentar una síntesis de los aspectos
más relevantes que incluye el estudio del proyecto, las Breve descripción del proyecto, sus objetivos, características
conclusiones obtenidas y las recomendaciones que se formulan principales, el problema que se trata de resolver mediante su
respecto de los temas tratados en cada uno de los capítulos que ejecución, bienes y servicios que se producirán, beneficiarios y
lo integran. beneficios que generará el mismo (resumen de la información
contenida en el Capitulo 3 del Documento del Proyecto).
Este resumen debe ser autosuficiente para entender el
contenido, alcances, limitaciones y proyecciones del estudio 7.1.4. Aspectos técnicos, tamaño y localización
realizado.
Breve reseña de los aspectos técnicos relacionados con la
La síntesis que se presente debe proporcionar información inversión y operación del proyecto. Resultado de los estudios
breve y concisa sobre los aspectos que se indican a relacionados con el tamaño y la localización (resumen de la
información contenida en el Capitulo 4 del Documento del
Proyecto).
51
7.1.5. Impacto ambiental y otras externalidades del proyecto 7.1.8. Financiamiento del proyecto
Breve detalle y descripción de los principales efectos externos Resumen de los requerimientos financieros del proyecto,
(positivos y negativos) y del impacto ambiental que provoca el especificando los aportes de capital propio, otros recursos
proyecto durante su ejecución y operación. Cuantificación y externos al organismo y el monto del financiamiento solicitado
valuación de los mismos en los casos en que sea posible. (resumen de la información contenida en el Capitulo 6 del
Identificación de los efectos intangibles (no valorables). Documento del Proyecto).
Indicación del organismo que se estima deberá asumir la
responsabilidad de cubrir los costos que provoquen esas 7.2. CAPITULO 2: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
externalidades (resumen de la información contenida en el
Capitulo 5 del Documento del Proyecto).
7.1.6. Inversiones y costos de operación
En este Capitulo se deben indicar y explicar las posibilidades y
Síntesis de los costos de inversión (por ejemplo terrenos, limitaciones (legales e institucionales), que se espera influyan
construcciones, máquinas, equipos e instalaciones, como así en la solución del problema objeto del proyecto.
también los de reparaciones y mantenimientos); costos de
operación, para la producción de los bienes o servicios Por tanto, fundamentalmente, se trata de establecer la
previstos en el proyecto y capital de trabajo que sea necesario viabilidad legal e institucional de las alternativas que se
tanto en la ejecución (inversión) como en la operación del planteen para solucionar el problema identificado.
proyecto (resumen de la información contenida en el Capitulo 6
del Documento del Proyecto). Además de la comunidad y de la institución responsable, es
conveniente tomar en consideración los efectos que (como
7.1.7. Evaluación económica consecuencia de las normas legales e institucionales vigentes)
se espera que produzcan/reciban – entre otros – las siguientes
Beneficios, costos y rentabilidad del proyecto (resumen de la instituciones: entidad iniciadora (la que presenta el proyecto),
información contenida en el Capitulo 7 del Documento del entidad solicitante del financiamiento, entidad responsable de
Proyecto). la ejecución y entidad responsable de la operación del
proyecto.
Resultados de la sensibilización del proyecto como
consecuencia de cambios en su rentabilidad ante cambios en A nivel de perfil se debe contar con información básica sobre
los principales rubros e ítems de beneficios y costos. estos aspectos. Por tanto, su contenido es preliminar, como el
de la etapa en que se encuentra.
52
7.2.3. Normas legales y reglamentarias
A medida que se avance en el estudio a nivel de perfil, en cada
uno de los capítulos que se incluyen en esta Guía, es posible Aspectos jurídicos e institucionales que reglamentan o afectan
encontrar aspectos que pueden afectar la estructura el uso de insumos, la ejecución del proyecto y su operación.
institucional y legal de algunas de las instituciones Dentro de las mismas deben incluirse los alcances de leyes,
participantes. Estos aspectos deben ser incluidos en este decretos, ordenanzas, disposiciones, concesiones, etc. que
capitulo. existen en tal sentido.
El análisis legal e institucional deberá efectuarse en detalle Indicar la inserción del organismo responsable dentro de esas
posteriormente, a nivel de prefactibilidad y factibilidad y en normas.
particular, tomando en consideración las alternativas que
presenten mayor viabilidad desde el punto de vista técnico, 7.2.4. Identificación de la Institución
ambiental, económico y financiero.
Nombre de la institución: sector del que forma parte (público o
privado), ámbito a que pertenece (nacional, provincial o
En forma enunciativa se expone a continuación en detalle la
municipal).
información que se solicita en este capitulo.
7.2.2. Rol subsidiario del Estado Todo otro dato que permita identificar la competencia y grado
que le corresponde en la solución del problema.
Conforme a los principios que regulan el rol subsidiario del
Estado, corresponde establecer las funciones que, dentro de ese 7.2.5. Funciones y actividades actuales de la Institución
tema (problema) y contexto le corresponden a la institución
Estimar la participación relativa de la institución en la
responsable.
producción de bienes o prestación de servicios destinados a
resolver el problema objeto del proyecto.
Por ejemplo, puede corresponderle una o más de las siguientes
funciones: identificar la cantidad de usuarios, efectuar
Informes y estudios ya realizados, de los que tenga
relevamientos, promover la constitución de instituciones
conocimiento la institución y que puedan servir de base para el
privadas que atiendan a los mismos, apoyar financieramente a
análisis del problema a resolver.
esas instituciones en la prestación del servicio, prestar
directamente el servicio, etc. En cada caso se deben indicar las
funciones que le corresponden.
53
7.2.6. Actividades futuras sugeridas En los casos en que se estime que esas adecuaciones no serán
posibles de lograr, pueden plantearse dos situaciones que, en
Estudios complementarios, relacionados con los aspectos esta parte del informe deben quedar claramente establecidas:
legales e institucionales, que se estiman necesarios para
mejorar la decisión y eventual ejecución y operación futura. • Que la no adecuación legal e institucional requerida
implique que la alternativa del proyecto que se
Normas que deberían ser dictadas, modificadas o derogadas está analizando resulta no viable. En ese caso la alternativa
para mejorar la viabilidad institucional y legal, mediante la que resulta afectada deberá ser abandonada.
participación de las instituciones que – conforme al rol
subsidiario del Estado – deben actuar para que sus acciones se • Que resulta dudoso que la adecuación legal e institucional
inserten dentro del marco de la política económica y social del requerida pueda ser concretada. En ese caso, la respectiva
país. alternativa del proyecto pasa a prefactibilidad donde
deberá ser estudiada en detalle y resuelta definitivamente
7.2.7. Adecuaciones legales su viabilidad. La evaluación a nivel de perfil se debe
realizar suponiendo que la norma será modificada.
Como consecuencia del análisis practicado en este capitulo, es
posible que sea necesario adecuar (dictar, modificar, derogar,
Tanto en este capitulo como en los restantes que forman parte
etc.) determinadas normas legales (leyes, decretos,
de esta Guía, los valores deben ser estimados e incluidos
resoluciones, etc.). En tal caso debe indicarse cada una de las
usando los precios de mercado de los bienes, servicios,
normas a adecuar, entidad responsable de llevar a cabo esa
insumos, etc. que se producen y utilizan.
adecuación, tiempo que se estima demandará la misma y costos
estimados de la adecuación. 7.3. CAPITULO 3: ESTUDIO DEL MERCADO
Los posibles costos que demandará, se deben incorporar en la
planilla que se incluye en el Capítulo 7 del Documento del 7.3.1. Objetivos del Capítulo
Proyecto, que corresponde a esa alternativa, dentro del rubro
"Costos” y en el Item "Adecuaciones legales". El propósito de este capitulo consiste en proporcionar para cada
alternativa, las primeras estimaciones de las cantidades de
En el caso que se estime posible lograr tal adecuación legal e bienes/servicios y los precios que se pueden obtener con la
institucional, los costos y beneficios de los capítulos siguientes colocación o prestación que se estima alcanzar en cada uno de
deberán ser estimados suponiendo que las modificaciones se los años en que opere el proyecto. En el caso que no exista la
encontrarán vigentes al momento de ocurrir los mismos. exteriorización de la disposición a pagar por parte de los
consumidores o usuarios, la valoración de los productos o
54
servicios deberá realizarse de otra forma y para ello, será con la optimización de la base. Este aspecto se detalla en el
necesario estimar los beneficios a percibir o los costos que se Anexo B.
ahorrarán los usuarios del futuro proyecto.
7.3.2. Diagnóstico
Fundamentalmente, se debe estimar la demanda que
enfrentará el proyecto, que estará dada por la demanda total del En la etapa de perfil y a partir de la identificación del problema
bien o servicio en el mercado y en el periodo (año) respectivo, y de las alternativas visualizadas a nivel de idea, se debe
menos la oferta que se espera podrán proporcionar otras perfeccionar esa identificación y efectuar una breve descripción
entidades (públicas o privadas). 28 de las mismas.
Los estudios de demanda y oferta conforman el denominado Para lograr ese resultado, se debe realizar un diagnóstico sobre
estudio de mercado, cuyo objetivo principal es estimar la la situación actual y proyectada, tanto del problema como de
demanda probable que el proyecto podrá satisfacer. En otras las alternativas que se presenten.
palabras, el estudio es básico para estimar los beneficios en
distintos períodos de la vida del proyecto. El diagnóstico consiste en analizar la forma en que se resolvió
el problema en el pasado, la situación actual en que se
Tanto la demanda como la oferta del bien o servicio que se encuentra y la evolución esperada. Se deberán indicar aquellos
proyecta puede referirse a una zona o provincia del país, a todo factores que favorecen y recomiendan la incorporación de
el territorio nacional o inclusive al exterior. Los aspectos alguna(s) forma(s) alternativa(s) para satisfacer esa demanda y
básicos de un estudio de mercado se indican en el análisis de la los principales problemas que puedan encontrarse.
demanda y la oferta actual y futura.
7.3.3. Justificación
En el caso de corresponder a un proyecto que está actualmente En esta etapa de perfil, es muy importante incluir una
operando (produciendo ese bien o prestando el servicio), para justificación de cada una de las alternativas que se propongan.
estimar la demanda que enfrenta el proyecto, se debe partir de
las cantidades a colocar por encima de aquellas que se logren La justificación consiste en explicitar los problemas que se
28
resolverán con cada alternativa, la zona, cantidad y tipo de
Existen casos en que el objetivo del proyecto no es satisfacer la demanda usuarios que serán beneficiados en forma directa y las ventajas
tal y como se presenta sino que, por el contrario, consiste en analizar qué,
cómo, porqué y cuál debe ser la magnitud de la modificación que se espera
que se podrán alcanzar con su puesta en marcha y operación.
lograr en la demanda que prevalecería en la situación sin proyecto
55
Explicitar las medidas que resulta conveniente adoptar para 7.3.5. Análisis de la demanda actual y futura29
eliminar entrabamientos y para hacer más expedita y eficiente
la implementación de cada alternativa destinada a satisfacer las Se requiere estimar desde la perspectiva histórica y actual la
necesidades de los usuarios. cantidad de bienes o servicios que los consumidores han
demandado, para determinar su comportamiento y analizar las
7.3.4. Bienes a producir o servicios a prestar variables o factores que han incidido en dicho comportamiento.
Además se debe proyectar las posibles cantidades por períodos
Especificar los bienes a producir o servicios a prestar. Es de tiempo del servicio que los consumidores estarían dispuestos
necesario definir,con la mayor precisión, la naturaleza y a adquirir durante la vida útil del proyecto.
características de los bienes o servicios que se desea producir
con el proyecto. Para la definición del bien o servicio conviene El objetivo de este análisis es estimar el comportamiento de la
usar una determinada unidad de medida, está unidad de medida demanda futura. Para ello es importante conocer cómo se
debe utilizarse en todos los cuadros referentes a las cantidades comportó en el pasado y cuál es su comportamiento actual; es
consumidas, exportadas, importadas, etc. decir, lo que se busca con el análisis de la demanda es mostrar
si existe una necesidad que puede ser satisfecha por un bien o
Indicar el destino de los bienes o servicios e identificar a los servicio y cuáles son los factores que la afectan. Si el proyecto
receptores o beneficiarios de los mismos. consiste en la elaboración de un nuevo producto o servicio, será
útil conocer, por ejemplo, cuál fue la demanda en el pasado de
A los efectos previstos en este capitulo en cuanto a la un sustituto muy cercano de él.
identificación de las necesidades, objetivos y metas del
proyecto; clasificación de los bienes en públicos (sociales), Cuando se identifica el producto o servicio se debe mencionar
privados, preferentes y destinados a satisfacer las necesidades si su demanda es uniforme durante el año o si fluctúan
básicas de la población, se recomienda consultar y utilizar los fuertemente según las estaciones. Una vez definido el bien o
aspectos incluidos en el Anexo A que acompaña a esta Guía servicio se debe especificar el mercado que se piensa abastecer;
Metodológica. indicando, en lo posible, si será local, provincial, nacional,
internacional o combinaciones de éstos. Esta información se
complementará con otras relativas a la población, que
29
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
1998
56
comprendan: tasa de crecimiento, educación, edad y sexo; si es dentro del período correspondiente al horizonte de
rural o urbana o semiurbana; el ingreso promedio por persona planteamiento seleccionado.
y sus perspectivas económicas. Además, deberán señalarse las
disposiciones legales y administrativas vigentes, que afecten a Terminado el estudio de la demanda histórica y futura del bien
la distribución del bien o servicio. o servicio, corresponde considerar las condiciones de la oferta
actual y futura de ese bien o servicio y sus posibles sustitutos.
Cuando el bien o servicio y su correspondiente mercado estén
especificados, se calculará la demanda pasada y se señalará la Las dificultades que presenta el estudio de la oferta se deben a
actual; ésta se identifica con las cifras reales. Determinada la la naturaleza de la información que se requiere; por ejemplo:
demanda, se pasa a analizar los elementos que la afectan; éstos volúmenes de producción, actual y futuro; capacidades,
variarán según la clase de bien o servicio. El análisis de la instaladas y utilizadas; costos de producción de los otros
demanda pasada y actual permitirá conocer el comportamiento proyectos, etc. Además, existen posibilidades de cambios en
de las principales variables que la afectan y servirá de base para las disposiciones legales vigentes. Sin embargo, se pueden
proyectar la demanda futura. Su estimación es esencial para el mencionar los aspectos que deben contener el estudio de la
análisis del proyecto. oferta, teniendo presente que éstos se refieren tanto al bien o
servicio final como a los intermediarios.
Existen varios métodos para proyectar la demanda futura,
algunos simples y otros, mas complejos. El uso de uno u otro Aunque hay cierta información del proyecto que debe
dependerá del beneficio, del grado de precisión deseado y del recopilarse y estudiarse cualquiera sea el tipo de mercado,
costo de disponer de la información requerida para aplicarlo. algunos aspectos específicos de la información deben
enfatizarse dependiendo de las características del proyecto. Si
7.3.6. Análisis de la oferta actual y futura30 el mercado del bien es competitivo, al precio del mercado el
proyecto puede ofrecer cualquier cantidad de dicho bien o
Implica el conocimiento de las cantidades actualmente servicio.
ofrecidas, así como la tendencia histórica de variación de
dichas cantidades, de sus proyecciones al futuro, por lo menos Al tener caracterizada la estructura de la oferta, se debe
estudiar el comportamiento que ésta ha seguido en el pasado,
30
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, con el fin de aislar elementos que influyan sobre ella. Los
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y pasos que se darán serán análogos a los expuestos en el estudio
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, de la demanda. El primero consiste en formular una hipótesis
1998
57
sobre los factores que puede explicar el comportamiento de la c) Incluir datos preliminares sobre evolución de la demanda,
oferta y que variables la pueden afectar. dentro de los mismos alcances indicados en el punto
anterior.
Con el fin de estimar la oferta es necesario proyectar el
comportamiento de los elementos que la afectan y cuyas d) Descripción de la evolución y niveles actuales y
variaciones, desde el punto de vista estadístico, explican proyectados de los precios (o valoraciones) de los
satisfactoriamente los cambios experimentados por la oferta en productos o servicios del proyecto.
el pasado. Los métodos para proyectar son los mismos que los
explicados en el análisis de la demanda, dependiendo de la e) Identificación de los organismos (públicos y/o privados)
utilidad de cada uno, del tipo de bien o servicio que se analiza. que se espera produzcan los bienes o presten los servicios
Además, en las proyecciones es importante tener en cuenta la incluidos en el proyecto.
información sobre la capacidad instalada y la ociosa, como así
también los planes de expansión de los proveedores actuales y f) Estimar la participación prevista de la entidad en el
los probables, y la posible evolución tanto coyuntural como mercado del bien o servicio, como consecuencia del
estructural del sistema económico. proyecto.
Con las proyecciones de la demanda y de la oferta se pueden g) Análisis, si fuera pertinente, del posible efecto del proyecto
establecer las posibilidades de participación del proyecto en el sobre la estructura de precios del mercado o valoraciones
mercado, dato de suma importancia para el análisis del tamaño sociales del producto o servicio.
del proyecto, que debe considerarse en conjunto con otras
variables. 7.3.8. Mecanismos de distribución
7.3.7. Mercados previstos Descripción del sistema de distribución que se aplicará para
que los bienes/servicios lleguen, en forma eficiente, a los
a) Indicar la magnitud y ubicación de los mercados que se usuarios (demandantes).
piensan abastecer a través del proyecto.
Indicar los programas de información y difusión a los usuarios
b) Incluir datos preliminares sobre la evolución histórica y (demandantes) a los que se piensa atender.
esperada de la oferta del sector en el mercado que se piensa
atender con el proyecto. 7.3.9. Los precios, tarifas o costos de los bienes y servicios
La definición de los precios a los cuales se podrá vender la

producción constituye, uno de los objetivos básicos del análisis
58
de mercado. Conocer el precio es importante porque es la base 7.4. CAPITULO 4: ASPECTOS TECNICOS, TAMAÑO y
para calcular los ingresos futuros. LOCALIZACION
En el caso de proyectos sociales que financian sobre la base de

tarifas, deberá analizarse la estructura de preciso y su impacto 7.4.1. Objetivos del Capítulo
sobre la demanda futura. Pero, si son servicios donde no se
cobra por prestarlos, es necesario hacer un análisis del costo El objetivo del estudio, consiste en proponer y analizar
unitario por persona servida. diferentes alternativas de proyectos para producir el bien o
servicio que se desea, verificando la factibilidad técnica de
7.3.10. Cantidades y valores cada una de ellas. El análisis señalará los equipos, maquinarias
e instalaciones de proyectos y por tanto los costos de inversión
Una vez estimadas las cantidades y precios esperados, que requeridos. Además, este análisis permite establecer las
resultarán del abastecimiento de la demanda por parte del existencias de materia primas y por consiguiente, el capital de
proyecto, se debe proceder de la forma que se indica a trabajo.
continuación.
También, el estudio técnico persigue determinar los insumos
• Las cantidades anuales y los precios esperados a valores que se requieren para producir el bien y por tanto, los costos de
del momento en que se evalúa el proyecto, se deben incluir producción.
al final del Capitulo 2 del Documento del Proyecto,
indicando la alternativa a que corresponden. En este capitulo se propondrán y analizarán distintas
alternativas técnicas del proyecto, para determinar las
• En las planillas que se presenta en los capítulos 6 y 7, para características y posibilidades que ofrece cada una.
cada alternativa y año, se incluye en el rubro "Beneficios”
y en el ítem que identifica a cada producto/servicio, el Para cada alternativa que se proponga para satisfacer los
valor total resultante también a precios de mercado. distintos niveles de demanda, se debe explicitar y explicar la
"función de producción” que se propone utilizar.
7.3.11. Recupero de activos
La identificación y explicitación de cada una de las funciones
Dentro de los beneficios del proyecto, se debe incluir el valor de producción posibles implica analizar tipo de tecnología
correspondiente a la venta o recuperación de activos que salen (máquinas, equipos, etc.), niveles de demanda que puede
de servicio (recupero de activos). atender, posibilidad de utilizar construcciones existentes o la
necesidad de efectuar las mismas en forma especifica para el
59
proyecto, tipo y destino de las construcciones (planta, 7.4.2. Alternativas
depósitos, accesos, etc.), necesidades de terrenos con sus
características, instalaciones a realizar; insumos, materias En el estudio se deben indicar las alternativas que han sido
primas y servicios que serán necesarios; mano de obra y, en consideradas (identificadas, formuladas y cuantificadas) para
general todo componente que requiera tanto la ejecución resolver el problema objeto del proyecto y por tanto satisfacer,
(inversión) como la operación del proyecto. en forma eficiente, las necesidades objeto del mismo.
a) En cada caso, se indicará cantidad, características y Indicar aquellas alternativas que deberían continuar su ciclo de
disponibilidad de las mismas. vida; motivos que dieron origen a esa decisión; metodología
b) Se indicará la justificación de la localización y tamaño seguida para llegar a su selección y criterio seguido para
seleccionados. eliminar otras alternativas originalmente consideradas.
c) Respecto de la mano de obra, se detallará el tipo y
niveles de capacitación requeridos. En este capitulo y a nivel de perfil y desde el punto de vista
técnico, se deben estudiar todas las alternativas identificadas
En todos aquellos puntos en que se efectúen estimaciones como viables.
(volúmenes de producción o servicios a prestar, cantidad de
insumos, servicios y mano de obra) se deberá especificar Se descartan aquellas alternativas que, en forma evidente,
claramente la metodología utilizada y el proceso productivo demuestren no ser técnicamente viables.
seleccionado.
En caso de duda respecto de la viabilidad de una o más
Los datos relativos a las cantidades respectivas deberán alternativas, es conveniente no descartarlas. Si el tamaño del
corresponder a cada uno de los periodos (año) en que se espera proyecto lo amerita, se pasa a prefactibilidad, donde se
se concrete la ejecución (proceso de inversión) o en los que estudiarán con mayor profundidad los aspectos que podrían
opere el proyecto (produzca bienes o preste servicios). resultar cuestionables.
El estudio técnico abarcará como mínimo los siguientes En los términos de referencia que se elaboren al final de la
aspectos: etapa de perfil se deberán indicar, aquellos aspectos técnicos
que requieren la realización de estudios de mayor detalle a
• Localización del proyecto nivel de prefactibilidad.
• Tamaño del proyecto
• Tecnología
• Ingeniería de Proyecto
60
7.4.3. Base optimizada
En el Anexo B se incluye un ejemplo completo sobre
Respecto de cada problema identificado, se pueden adoptar optimización de la base. De su lectura surge la importancia que
para el futuro algunas de las siguientes decisiones: su análisis tiene para encontrar alternativas que resulten
socialmente convenientes.
a) mantener la situación sin proyecto,
b) mejorar la operación mediante la optimización de la Cada una de las alternativas de optimización de la base debe
base, o ser analizada, tanto desde el punto de vista de la función de
c) incorporar otras alternativas (situación con proyecto). producción a utilizar (tarea que se realiza en este capitulo), los
costos que tal alternativa implica (que se calculan en el capitulo
La situación sin proyecto resulta de continuar con la 6 del Documento del Proyecto), beneficios que reportaría (que
producción de bienes o prestación de servicios en las se incorporan en el capitulo 3 del Documento del Proyecto) y
condiciones previstas y sin incorporar ninguna alternativa forma en que incide en la demanda que, a partir de la misma,
adicional. enfrentaría el proyecto.
Por tanto la "situación sin proyecto” contiene el flujo de En el Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se indica la
beneficios (demanda) y costos (inversión y operación) que se forma de valorar los costos y beneficios de las alternativas de
producirían en el caso de no adoptarse ninguna medida. En optimización de la base, como también de aquellas que
otras palabras, se sigue produciendo el bien (o prestando el impliquen una situación con proyecto. Todas ellas identificadas
servicio) conforme a las previsiones existentes al momento de y cuantificadas en el presente capitulo.
proceder al estudio del nuevo proyecto.
7.4.4. Reseña del proyecto
La "situación sin proyecto con base optimizada” incluye el
conjunto de medidas, fundamentalmente administrativas y Especificar los principales productos que se elaborarán o
organizativas, que hagan posible mejorar la producción o servicios que se prestarán a través de cada una de las
prestación del servicio sin efectuar inversiones adicionales alternativas del proyecto, incluyendo detalles sobre las
importantes. dimensiones y pesos, posibles propiedades químicas o físicas,
variedades y calidades, y volúmenes de producción (para cada
La "situación con proyecto” consiste en el análisis de cada una producto o grupo de productos y subproductos).
de las alternativas que se formulan, tomando como punto de
partida la situación que se alcance con la base optimizada.
61
7.4.5. Selección del proceso de producción • "Ampliación": proyectos que implicarán un
aumento de la capacidad instalada de las unidades
a) Definir los procesos tecnológicos que implica el productivas existentes.
proyecto y la forma en que se obtendrá el conocimiento
técnico y la ingeniería necesaria. Descripción del • "Mejoras": proyectos orientados a aumentar la
proceso técnico de producción o prestación de servicios eficiencia y productividad en la producción de
actualmente existentes en el organismo. bienes y servicios.
b) Exponer las soluciones alternativas y establecer un • "Reposición": proyectos destinados a reponer los
orden de prioridad para cada una de las alternativas de bienes de capital totalmente depreciados, obsoletos
solución que demuestren ser viables. o destruidos.
c) Breve reseña sobre la forma de producir el bien o b) Descripción completa y especificación, para cada
servicio, características técnicas y breve indicación de alternativa, de las construcciones, instalaciones,
las construcciones, maquinarias, equipos, mano de obra, equipos, maquinarias y líneas de producción que se
insumos y servicios que se requieren durante la consideran necesarias.
inversión y operación de cada alternativa.
c) Demostrar que la capacidad a instalar guarda
En el Capitulo 6 se detallan y analizan los costos de inversión y coherencia con las perspectivas expuestas en el estudio
operación que, en cada periodo (año) se deben incurrir para de demanda.
cada una de las alternativas seleccionadas.
d) Capacidad de producción o de prestación de servicios
7.4.6. Aspectos técnicos del proyecto
prevista y los elementos en que se basa el cálculo de la
a) Reseña del proyecto propuesto (señalando si se trata de misma.
una creación, ampliación, mejora o reposición).
7.4.7. Requerimientos de insumos y servicios
• Se entiende por "creación” a las alternativas de a) Detallar las necesidades de insumos que para cada
proyecto que implican una nueva unidad productora proceso productivo y periodo (año) se requiere (mano
o generadora de bienes y servicios. Incluye el de obra, materias primas y servicios).
rediseño de los proyectos en ejecución (con
inversión realizada). b) Indicar los modos de abastecimiento y si fuera el caso,
de almacenamiento.
62
7.4.8. Localización del proyecto31 disponibilidad de materias primas, debe tenerse en cuenta su
costo, variables que generalmente presentan estrecha relación.
Tiene como propósito seleccionar la ubicación más
conveniente para el proyecto. Disponibilidad de medios de transporte, es otro elemento a
considerar. Hay que analizar las distancias por recorrer y las
El estudio de localización se puede hacer en dos etapas. En la tarifas del transporte.
primera se elige la región o zona donde se localizará el
proyecto. En la segunda se define el terreno y dentro de éste, la La localización del mercado del consumidor es otro factor que
distribución de las secciones del proyecto. debe considerarse, especialmente si los costos de transporte son
elevados. Además, el mercado puede estar muy concentrado o
El problema de localización presenta grados de dificultad, que muy diseminado. Seguido, habrá que comparar las alternativas
dependen principalmente del tipo de proyecto que se estudia. de hacer un solo proyecto, o varios, en cada uno de los lugares
Hay casos en que la localización es un dato para el análisis, donde se localizan los consumidores. Hay que considerar no
como ocurre con los proyectos de explotación de recursos sólo dónde se localiza la demanda actual sino, también, su
naturales o con los proyectos agrícolas. En otros casos, los probable evolución.
lugares de posible localización son numerosos.
Las reglamentaciones sobre materia ambiental tienen que ser
Los factores que condicionan la localización son numerosos. consideradas, según el tipo de proyecto, pues las normas
Algunos son de importancia en la elección de la región o zona existentes pueden exigir la instalación de sistemas ambientales
y otros tienen mayor influencia en la elección del terreno preventivos o de eliminación de contaminantes, cuyos costos
donde se localizará el proyecto. Los principales elementos que inciden sobre los proyectos.
influyen en la localización son los siguientes:
Las posibilidades de expansión del proyecto y las disposiciones
Es indudable que la disponibilidad de las materias primas tiene tributarias, crediticias y los sistemas de promoción vigentes son
una significación que puede llegar a ser decisiva. Además de la factores que también influyen sobre la localización específica
de un proyecto.
31
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Se deberá confeccionar mapas o gráficas donde aparezcan las
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y vías de comunicación, los tiempos de acceso, proyectos
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, similares, las disponibilidades de energía y agua. Esto de gran
1998
ayuda para la elección de la localización apropiada.
63
b) Otras consideraciones que puedan haber influido en la
Después de elegida la región en donde se localizará el decisión.
proyecto, corresponde seleccionar el sitio o terreno donde éste
será instalado. Para ello, es recomendable analizar las 7.4.9. Tamaño del proyecto32
posibilidades de empalmes o cruces viales existentes, las
posibilidades de conexión con la red eléctrica y los servicios de Se mide por su capacidad de prestación de servicios, definida
agua y el sistema de alcantarillado . en términos técnicos en relación con la unidad de tiempo de
funcionamiento normal del proyecto.
Por último, corresponde analizar dónde se situarán las distintas
secciones del proyecto; esto deberá ser considerado para El tamaño de un proyecto corresponde al volumen o al número
decidir entre todas las localizaciones posibles. Una técnica de unidades que se pueden producir durante un período
utilizada para esto podría ser la confección de una tabla en la determinado. Por ejemplo: cantidad de Kilowatts a ser
que se incluyan las localizaciones y los elementos que la producidos, cantidad quintales a producir, cantidad de
afectan. La comparación basada en estos factores permitirá kilometros de asfalto, etc.
eliminar todas las localizaciones que no reúnan los requisitos
considerados esenciales desde el punto de vista técnico. Al estudiar el tamaño de un proyecto hay que tener en cuenta
que éste puede referirse a su capacidad de producción normal o
En la presentación del proyecto deberá señalarse la a su capacidad nominal máxima. La capacidad de producción
compatibilidad de la localización sugerida con los resultados normal es aquella que, bajo las condiciones de producción que
del estudio de mercado, tamaño, proceso productivo, se estiman regirán bajo el período considerado, se obtiene al
disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el costo mínimo. La capacidad máxima se refiere a la mayor
análisis de los costos de construcción y operación. producción que se pueda obtener sometiendo los equipos al
máximo esfuerzo, sin tener en cuenta los costos de producción.
En síntesis, el análisis de la localización deberá abarcar, al Sin embargo, el concepto de capacidad de producción normal,
menos, los siguientes temas: es el que adopta como definición de tamaño del proyecto.
a) Análisis, para cada alternativa, de la localización La capacidad de producción normal se puede expresar para
seleccionada, incluyendo una discusión detallada de los cada una de las líneas de equipos o procesos existentes. Al
factores decisivos para la elección de la ubicación 32
dentro del área de influencia del proyecto (demanda, GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
infraestructura, disponibilidad de insumos, medios de Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
transporte, etc.). 1998
64
determinar la capacidad o tamaño total hay que tener en cuenta,
entonces, los distintos cuellos de botella que puedan existir en Otro factor que está ligado al tamaño de un proyecto es el de
diferentes sectores del proceso. economías de escala. Lo fundamental en éstas es que el costo
total unitario (que incluye el de capital y el costo de operación)
Todo lo anterior indica que el tamaño del proyecto no es una sea distinto para diferentes niveles de tamaño, siempre que los
cifra absoluta sino que tiene un margen de adaptación. Esto equipos operen a plena capacidad. Así, si un proyecto duplica
exige que en la presentación se aclare cuál es la capacidad de su tamaño y el costo total unitario no alcanza a duplicarse,
reserva posible, definida como la diferencia entre la capacidad entonces, existen economías de escala.
de producción normal y máxima; si hay la posibilidad de
someter los equipos a sobrecargas y si puede haber uso Además se debe considerar, en relación con el tamaño o
fraccionado de estos equipos. capacidad del proyecto es la disponibilidad de insumos y
tecnologías. En este aspecto habrá que analizar la existencia de
Entre los principales elementos que pueden afectar el tamaño recursos no renovables y su período de duración, de acuerdo a
de un proyecto está el proceso productivo y la localización; diferentes escalas de producción; de las reservas de los recursos
ambos en alguna forma condicionan el tamaño del proyecto, así renovables y de la limitación del uso de los mismos; de la
como éste influirá en la elección final del proceso y la disponibilidad de otros insumos manufacturados y las
localización; vale decir que, a la decisión final, se llegará posibilidades de alteraciones del ritmo de aprovisionamiento de
mediante un proceso de aproximaciones sucesivas, ellos.
observándose el efecto que en cada aspecto, provoca cambios
en los otros dos. Por último, conviene tener presente todos los elementos
correspondientes a la legislación general, económica y fiscal,
Sin embargo, hay otros factores que influyen sobre el tamaño como asimismo de los programas de desarrollo que pueden
del proyecto, entre ellos el mercado. El estudio de mercado influir sobre el tamaño del proyecto.
arroja una medida de su magnitud y asimismo, de su tasa de
crecimiento. Por tanto, el estudio de mercado permite una En síntesis, se deberá:
primera aproximación al tamaño del proyecto.
a) En cada alternativa, analizar el tamaño que resulta más
La forma en que la demanda está distribuida geográficamente adecuado para lograr los niveles de producción
es otro elemento que debe tenerse en cuenta, pues una misma requeridos para satisfacer la demanda que enfrenta el
demanda total puede ser satisfecha con un solo proyecto o con proyecto.
varios diferentes tamaños, cada uno situado en distintas zonas.
65
b) Análisis de las posibilidades de expansión futura. Son las inversiones que se realizan en infraestructura básica,
las instalaciones y el equipamiento básico que se requiere, dada
c) Otros criterios utilizados en la selección del tamaño. la alternativa tecnológica seleccionada.
7.4.10. Tecnología 7.4.12. Mano de obra
Conjunto de procedimientos y medidas que el proyecto utiliza Descripción de las necesidades de mano de obra para la
para la producción de bienes y servicios para el cual se ejecución y puesta en funcionamiento de cada alternativa del
concibió. proyecto, incluyendo lo siguiente:
Es importante distinguir – para diferentes proyectos – el tema a) Numero de trabajadores calificados y no calificados
de las tecnologías “duras” y las tecnologías “blandas” que para cada uno de los periodos de construcción y
forman parte del diseño del proyecto bajo estudio. Mientras la operación.
tecnología dura (hard technology) hace referencia a aquella
incorporada en bienes de capital, las tecnologías blandas (soft b) Análisis de la disponibilidad de la mano de obra
technology) hace referencia a los conocimientos tecnológicos requerida (cantidades y niveles de capacitación) en la
de tipo organizacional, administrativo y de comercialización, localización seleccionada para el proyecto. Si fuera el
excluyendo los aspectos técnicos. En otras palabras, la caso, indicar las políticas de incentivos a aplicar para
tecnología blanda hace referencia al know-how, las habilidades lograr la atracción y radicación de la mano de obra
y las técnicas. Es "blanda" porque se trata de información no requerida.
necesariamente tangible.
c) De haberse previsto, descripción del programa de
Por ejemplo, las técnicas de conservación de una comunidad de capacitación que se llevará a cabo, indicando niveles y
agricultores o las técnicas de entrenamiento en el manejo de numero de personas a entrenar.
vida silvestre, podrían considerarse tecnologías blandas. Lo
mismo ocurrirá con los métodos de alfabetización de adultos, 7.4.13. Cantidades y costos
los procedimientos para lograr la participación de las
comunidades en la identificación y monitoreo de los proyectos, El análisis técnico de un proyecto, desembocará en la
etc. posibilidad de calcular los costos del mismo, considerando e
interrelacionando los componentes antes explicados. Los costos
7.4.11. Ingeniería del proyecto de un proyecto, pueden ser, costos de inversión o inversión
realizada una única vez durante la ejecución del proyecto, y los
66
costos de operación que se refieren a los recursos necesarios Al final del presente capitulo se deben incluir los términos de
para la operación o funcionamiento del proyecto. referencia, especificando los aspectos técnicos que deben ser
analizados en el estudio a nivel de prefactibilidad.
En este capitulo y tal como se ha venido indicando, se incluyen
únicamente las “estimaciones de las cantidades” de terrenos, 7.4.14. Aspectos legales y de organización
construcciones, equipos, maquinarias, insumos y materias
primas, mano de obra (incluida su capacitación), servicios, etc. Las fases o etapas de inversión (ejecución) y operación de un
que son necesarios para poder ejecutar y operar cada una de proyecto exige la coordinación de una cantidad significativa de
las alternativas seleccionadas. Según sea el proyecto serán los actividades especializadas, para las cuales se requiere de una
nombres de los ítems a incluir en las planillas de los capítulo 6 determinada organización: una para la construcción o ejecución
(para evaluación económica) y 7 (para análisis financiero). del proyecto y la otra para su operación o funcionamiento.
También se deberá especificar los aspectos legales que implica
Una vez identificados los rubros/ítems, se debe llenar la primer el proyecto, como patentes, permisos, etc.
columna de las planillas correspondientes a cada alternativa. La
incorporación de la denominación de cada ítem deberá hacerse
separándolos en dos rubros a) inversión y b) operación. 7.5. CAPITULO 5: IMPACTO AMBIENTAL DEL
PROYECTO
En la columna de inversión se incluirán los nombres de los
ítems correspondientes. Por ejemplo terrenos, construcciones, 7.5.1. Objetivos del Capítulo
maquinas, equipos, reparaciones y reposiciones.
El objetivo final de este capitulo es analizar los efectos que
En la columna de operación se incluirán los nombres de los tanto la demanda que enfrenta el proyecto como las alternativas
ítems que corresponden a esa fase/etapa. Por ejemplo: insumos, técnicas seleccionadas, producen sobre el medio ambiente.
materias primas, servicios y mano de obra requerida.
Se deberán incluir recomendaciones de las medidas y acciones
Las “estimaciones de costos” correspondientes a los ítems antes a llevar a cabo con el proyecto a los fines de minimizar el
citados serán calculados por alternativa y año en el capitulo 5 y impacto ambiental e indicar cuales son los daños que no se
en ese momento, serán volcados a cada una de las planillas en evitarán, con su correspondiente descripción y cuantificación.
los años que correspondan.
67
7.5.2. Diagnóstico ambiental c) Proceso de comercialización y distribución del
producto (servicio).
Detectar los principales problemas que afectan al subsistema d) Demanda y uso del producto (servicio).
natural y al subsistema social en la situación sin proyecto (con
base optimizada) y en la situación con proyecto, para cada una
de las alternativas consideradas. 7.5.3. Características del impacto ambiental
Los aspectos mínimos a incluir en el diagnostico son los A nivel perfil se debe identificar y hacer un diagnóstico del
siguientes: impacto ambiental, incluyendo indicadores sobre su
importancia.
a) Efectos del proyecto en el subsistema natural:
• clima En aquellos casos en que el impacto ambiental sea importante,
• tierra se debe profundizar su análisis a nivel de prefactibilidad y
• aire factibilidad.
• vegetación
7.5.4. Indicadores del impacto ambiental
• recursos hídricos
• áreas protegidas Los indicadores del impacto ambiental deberán tener en cuenta
la normativa establecida por la Administración Nacional del
b) Efectos del proyecto en el subsistema social: Ambiente (ANAM), a la cual se hace referencia en uno de los
• Aspectos sociales y culturales: estructura social, capítulos posteriores.
salud, patrimonio cultural
• Aspectos económicos A título de ejemplo, también se indican las categorías
• Aspectos espaciales establecidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
• Aspectos jurídicos e institucionales para considerar y analizar el impacto ambiental de cada
proyecto:
A modo de ejemplo, deberán tenerse en cuenta los efectos que
ocasionarán al medio ambiente los siguientes factores: a) Categoría I: proyectos cuyo objeto es mejorar la calidad
ambiental. Por ser los de menor efecto negativo no
a) Localización de inversiones principales y requieren un análisis independiente y especifico del
complementarias. impacto ambiental.
b) Proceso productivo, uso de insumos y generación de
residuos.
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b) Categoría II: proyectos que no afectan en forma directa químicos nocivos, así como los problemas de ruido excesivo,
ni indirecta el ambiente. No requieren, en general, seguridad y salud laboral.
análisis detallado de sus efectos (ejemplos educación,
vacunación, difusión de tecnologías. etc.) Descripción de las principales medidas, dispositivos o
especificaciones a ser incorporadas al proyecto con el objeto de
c) Categoría III: proyectos que pueden afectar corregir estos efectos. Se deben especificar las soluciones
moderadamente al ambiente y aquellos cuyos impactos adoptadas para resolver los impactos del proyecto de índole
ambientales negativos tienen soluciones bien conocidas ambiental o ecológico, las cuales luego se reflejarán en el
y fácilmente aplicables. Requieren evaluaciones de capitulo de costos.
impacto ambiental semidetalladas o detalladas, según
corresponda (ejemplos agua potable, pequeños Como consecuencia del análisis anterior surgirán las medidas
desarrollos hidroeléctricos y de riego, proyectos que correctivas al proyecto y la presentación del Plan de Gestión
producen o utilizan recursos escasamente Ambiental (durante las fases de inversión y operación).
contaminantes. etc.)
En las planillas incluidas en los capitulos 6 y 7 se deberá
d) Categoría IV: proyectos que pueden afectar negativa y colocar, en el caso que corresponda, el ítem: impacto ambiental
significativamente el medio ambiente. Requieren de dentro de los rubros de costos de inversión y operación.
evaluaciones especificas y detalladas del impacto
ambiental (ejemplos carreteras en ecosistemas frágiles, En ese caso y para cada tipo de impacto ambiental, en el
grandes obras hidroeléctricas y termoeléctricas, Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se calcularán los
minería, disposición de desechos tóxicos, etc. costos anuales que provocan y se incluirán en las planillas
correspondiente a cada alternativa.
7.5.5. Identificación y cuantificación
Deberá detallarse cuáles son los efectos sobre el medio
Descripción de los posibles efectos ambientales directos e ambiente que persistirán, aunque sea parcialmente. Es decir,
indirectos del proyecto sobre la zona de ubicación, así como los aquellos que no serán evitados con las medidas y acciones.
estándares y normas que se observarán para prevenir la
contaminación del ambiente u otros efectos en la ecología, En los términos de referencia para el estudio en la etapa de
particularmente en lo referente al tratamiento de aguas de prefactibilidad se incluirán aquellos aspectos relacionados con
desecho, emisión de polvos, gases, compuestos y elementos impactos ambientales que requieren un estudio de mayor
profundidad.
69
Los rubros e ítems de costos a valorizar son aquellos que se han
En síntesis, algunos componentes de un Estudio de Impacto identificado, detallado y cuantificado en los capítulos
Ambiental (EIA) son los siguientes: anteriores (4 y 5 del Documento del Proyecto)
• Descripción del proyecto y sus alternativas. Cabe recordar que la denominación de cada uno de estos ítems,
• Descripción del medio ambiente natural. de acuerdo al tipo de proyecto, ha sido incorporada en la
• Medio ambiente con proyecto primera columna de las planillas que se incluyen al final de los
• Identificación de impactos. capítulos 6 y 7.
• Predicción de impactos.
• Mitigación de impactos Los costos correspondientes a cada alternativa y periodo, una
• Evaluacion global de impacto ambiental vez calculados, se deben volcar también en las planillas
indicadas en el punto anterior.
• Monitoreo ambiental
7.6.2. Costos del proyecto en activos fijos
7.6. CAPITULO 6: COSTOS DE INVERSION y Distinguir las inversiones en activos fijos en existentes y a
OPERACION incorporar (terrenos, construcciones, maquinarias, equipos,
instalaciones, etc.).
Indicar las fuentes, bases y criterios sobre los cuales se estiman
En este capítulo se deben detallar todos los costos necesarios los costos de cada ítem de activo fijo del proyecto. Por
para la ejecución, especificando los montos de inversión inicial ejemplo:
en activos fijos como así también los de ampliaciones y
reposiciones posteriores. Además deben incluirse las a) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados
inversiones en capital de trabajo y los costos de funcionamiento recientemente) que sirvieron de referencia. Compras
u operativos, imputables a cada alternativa del proyecto. contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar
de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o
En este capítulo, los costos deben expresarse en la moneda en de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También
que se incurrirán (divisas y pesos), exponiendo el tipo de puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de
cambio utilizado para efectuar la conversión a pesos. donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida,
simple y efectiva.
70
b) Imprevistos indicación y justificación de los recursos
considerados para cubrir imprevistos que pudieran c) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados
presentarse durante la ejecución del proyecto. recientemente) que sirvieron de referencia. Compras
contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar
c) Incluir en todas las estimaciones y en las respectivas de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o
planillas (capitulos 6 y 7), las reparaciones, de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También
mantenimientos, reposiciones y todo otro costo que puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de
implique mantener en condiciones de uso o cambiar donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida,
determinados activos fijos (reemplazo por termino de su simple y efectiva.
vida útil desde el punto de vista físico o tecnológico).
d) Incluir los costos que en la operación de cada una de las
d) Incluir los costos que en la ejecución (proceso de alternativas del proyecto, provocan los impactos
inversión) provocan los impactos ambientales indicados ambientales indicados en el Capitulo 5 del Documento
en el Capitulo 5 del Documento del Proyecto como así del Proyecto, como así también los de adecuación de
también, los de adecuación de normas legales indicadas normas legales indicadas en el Capitulo 2 del
en el Capitulo 1 del Documento del Proyecto. Documento del Proyecto.
7.6.3. Costos operativos del proyecto e) Imprevistos indicación y justificación de los recursos
considerados para cubrir imprevistos que pudieran
a) Exponer las bases y criterios sobre los cuales se presentarse durante la operación del proyecto.
formularon y estimaron los costos operativos en
insumos, materias primas, mano de obra y servicios. En 7.6.4. Inversiones en capital de trabajo
este caso se valorizan las cantidades estimadas en el
Capitulo 4 del Documento del Proyecto para cada una Describir los fundamentos para el cálculo de las necesidades en
de las alternativas técnicas allí incluidas y que, hasta materia de capital de trabajo durante el periodo de ejecución
ese momento se han considerado viables. (inversión) y posteriormente, durante la operación del proyecto.
Distribución propuesta de estas sumas entre efectivo (con
b) Indicar, al igual que en los activos fijos, las fuentes, indicación del efectivo mínimo necesario), inventarios
bases y criterios sobre los cuales se estiman los costos (materias primas, bienes en proceso de elaboración, productos
de cada ítem de activo destinado a la operación del terminados, repuestos, etc.). Al monto calculado se le debe
proyecto.
71
restar el promedio de sumas pendientes de pago que tendrá en 7.7.2. Criterios de evaluación
la ejecución y operación (por ejemplo crédito de proveedores).
Para realizar las evaluaciones económicas deben utilizarse los
7.7. CAPITULO 7: EVALUACION criterios de evaluación que se incluyen en el Anexo C.
Según sean las características del proyecto serán los criterios de

7.7.1. Objetivos del Capítulo rentabilidad que podrán calcularse.
En este capitulo se incluirán los resultados de las evaluaciones En el caso que el proyecto tenga determinadas las cantidades y
económicas que se efectúen respecto de cada una de las precios de los productos/servicios (beneficios) y de los costos
alternativas consideradas viables. de ejecución (inversión) y operación, como mínimo se
deberá calcular el VAN (valor actual de los beneficios netos)
La evaluación de un proyecto se realiza con el fin de poder correspondiente a cada una de las alternativas incluidas.
decidir si es conveniente o no llevar a cabo dicha inversión.
Para este efecto, debemos no solamente identificar, cuantificar En cada caso, consulte en la DPI si - en forma adicional -
y valorar sus costos y beneficios, sino tener elementos de juicio conviene incluir la TIR (tasa interna de retorno), la razón
para poder comparar varios proyectos de una forma coherente. Beneficio/Costo resultante de dividir el VAB (valor actual de
los beneficios totales) con respecto al VAC (valor actual de los
Un proyecto a nivel de perfil debe contener aspectos costos totales) y, el IVAN (relación entre el valor actual de los
evaluativos relacionados con la parte financiera, económica beneficios netos, con respecto al VAI, valor actual de la
social y ambiental del proyecto. inversión).
Para cada alternativa, en este capitulo existe una planilla en la El análisis de rentabilidad deberá incluir, si correspondiera, los
que han sido volcados, a través de la realización del estudio, los análisis y determinaciones del momento óptimo para iniciar el
beneficios (en los casos en que se han cuantificado y valorado) proyecto y el plazo óptimo de ejecución. Este aspecto también
y los costos (de inversión y operación). Todos estos valores deberá ser consultado a la DPI.
incluidos en el año en que se estima serán obtenidos o
realizados. En aquellos casos en que solo existan estimaciones de
cantidades y precios de (inversión y operación) se
Entre las alternativas a evaluar, en primer lugar y de deberá calcular el costo anual equivalente. En el anexo E se
corresponder, debe efectuarse la evaluación de la alternativa incluye la formula a utilizar. Consulte en la DPI si resulta
que consiste en "optimizar la base” (Anexo B). necesario calcular el costo anual equivalente por usuario o por
año.
72
Para practicar la evaluación de cada una de las alternativas, se A nivel de perfil y dada la estabilidad económica existente, se
deben incluir los beneficios y costos en cada uno de los pueden utilizar en la evaluación económica los precios de
periodos (años) en que ocurrirán y en la planilla que se agrega mercado existente al momento de efectuar la misma. En el
al final de este capitulo. Tal como ya se ha indicado, se debe informe se deberá indicar el mes y año a que corresponden esos
confeccionar una planilla para cada una de las alternativas precios.
consideradas viables.
7.7.6. Período de evaluación
7.7.3. Moneda
En este nivel, la DPI recomienda usar un horizonte temporal de
Los valores correspondientes a los bienes producidos, servicios evaluación de 20 años.
prestados, inversiones y costos de operación deben estar
incluidos en la planilla correspondiente a cada alternativa, en 7.7.7. Tasa de descuento
miles de Balboas.
La DPI establece la misma en 12% anual. En caso de ser
7.7.4. Período de valoración de los flujos modificada, lo comunicará a las Instituciones inversoras.
Normalmente se tomará el "año” como unidad de tiempo para 7.7.8. Evaluación Financiera
medir los costos y beneficios. Esa unidad puede ser sustituida
por otra menor (semestre, trimestre o mes) cuando la La evaluación financiera tiene por objeto estudiar la
importancia y temporalidad de esos flujos afecte, en forma factibilidad de un proyecto desde el punto de vista de sus
sensible, la rentabilidad del proyecto. En caso de duda y resultados financieros. A continuación el contenido de la
especialmente cuando se trate de proyectos que pueden tener evaluación:
flujos importantes, especialmente en los primeros periodos, se
sugiere consultar a la DPI sobre el criterio más conveniente a Costo de inversión
seguir.
Son las inversiones a realizar para la ejecución del proyecto.
7.7.5. Fecha de valoración de los flujos Pueden dividirse en áreas tales como terrenos, infraestructura,
maquinaria y equipo, desarrollo de recursos humanos
Todas las cifras del proyecto deben estar valoradas con (capacitación) e imprevistos.
respecto a un mismo momento del tiempo (moneda de igual
poder adquisitivo).
73
Costo de Operación o Funcionamiento determina lo viable del proyecto. Por otro lado la TIR, deberá
ser positiva y superior a la tasa de interes del mercado para que
Son los salarios, la papelería, servicios públicos, depreciación el proyecto sea considerado factible.
etc., que serán necesarios para la fase de operación del proyecto
Fuentes de Financiamiento
Ingresos o sostenibilidad del proyecto
En este apartado lo que se hace es un análisis general de las
Deberá quedar claro cómo se van a generar los recursos para posibles fuentes de financiamiento nacionales o externas.
garantizar la permanencia del proyecto durante su vida útil.
7.7.9. Evaluación Privada y Social
Flujo de Fondos
La evaluación social busca identificar el aporte de un proyecto
Determina la diferencia entre los costos y los beneficios al bienestar económico nacional, es decir, medir la contribución
incrementales anuales del proyecto, de tal manera que se pueda de éste al cumplimiento de múltiples objetivos
evaluar su factibilidad. A través de este análisis se puede socioeconómicos nacionales. Por el contrario, la evaluación
visualizar de forma conjunta y sintetizada todos los costos y privada (o financiera) trata de medir el aporte del proyecto a
beneficios que se generan durante la vida útil del proyecto. incrementar la riqueza de la institución o persona dueño del
proyecto.
Indicadores de evaluación financiera
Por ello, es importante analizar la tipología del proyecto bajo
Es importante mencionar que existen indicadores para la análisis y decidir el tipo de análisis y evaluación que se aplicará
evaluación financiera entre ellos: en cada caso. Para ello, se tomarán en consideración los
criterios y razonamiento expuestos en el punto 5 de esta Guía
El Valor Actual Neto, VAN, que se define como el valor Metodológica.
actualizado neto de los beneficios menos el valor actualizado
de los costos, descontados a la tasa de descuento convenida; La 7.7.10. Sensibilidad del proyecto
Tasa Interna de Retorno, TIR que se define como aquella tasa
Efectuar el análisis de sensibilidad de la rentabilidad del
de descuento que hace igual a cero el valor de un flujo de
proyecto, frente a variaciones que es posible esperar en cada
beneficios netos, es decir, los beneficios actualizados iguales a
uno de los rubros/ítems que forman parte de los costos de
los costos actualizados.
inversión, costos de operación e ingresos del proyecto. Cálculo
de las elasticidades del VAN y de la TIR frente a las
Sus resultados nos permiten contar con criterios para toma de
decisión, en el caso del VAN, cuando el mismo es positivo, nos
74
variaciones esperadas respecto de los valores medios 7.8. CAPITULO 8: FINANCIAMIENTO DEL
utilizados. PROYECTO
En los casos en que, a nivel de perfil, no se efectúe la

sensibilización, se deberá incluir en los términos de referencia 7.8.1. Objetivos del Capítulo
la necesidad de que la misma se lleve a cabo a nivel de
prefactibilidad. El propósito de este capitulo es efectuar un análisis financiero
(ingresos y egresos monetarios del proyecto).
7.7.11. Efectos no cuantificados
Proporcionar información suficiente que demuestre la
En este capitulo y respecto de cada alternativa se incluirá un capacidad del organismo para atender satisfactoriamente los
detalle de otros efectos no cuantificados (positivos o negativos) compromisos financieros que se derivarán de la ejecución y
que puedan afectar los resultados del proyecto. operación del proyecto.
7.7.12. Seguimiento y evaluación ex - post Verificar la capacidad para efectuar el aporte de capital propio
al proyecto, atender el servicio (amortizaciones e intereses) de
Con el objeto de efectuar un seguimiento de la ejecución y préstamos que puedan solicitarse, financiar los gastos
operación del proyecto, puede llegar a establecerse la necesidad recurrentes del proyecto y satisfacer los demás compromisos
de que el organismo responsable prevea el diseño y puesta en financieros de la institución responsable.
funcionamiento de un sistema que permita obtener
periódicamente la información estadística básica sobre los 7.8.2. Fuentes y usos de fondos
resultados del proyecto con relación a sus objetivos.
Se deberá elaborar el cuadro de fuentes y usos de fondos
Si se adoptara tal decisión la Institución responsable (movimientos monetarios medidos en miles de pesos), por lo
especificará los mecanismos para la obtención y recepción menos para la alternativa económicamente evaluada y que se
periódica de la información que considera relevante. considera más conveniente.
Se adjunta planilla tipo a utilizar.
En esa planilla se deberá detallar, por año, las fuentes de donde

provendrán los recursos y los destinos (usos) que se se dará a
los mismos.
75
c) Comentarios respecto de las proyecciones financieras
Es recomendable usar, tanto para los ingresos como para los efectuadas, considerando particularmente lo siguiente:
egresos, los rubros/ítems incluidos en la evaluación económica.
Además se deben incluir el valor correspondiente a la venta o • Capacidad financiera para atender los compromisos
recuperación de activos que salen de servicio (recupero de por ejecución y operación del proyecto.
activos).
• Capacidad financiera para atender al servicio de
Se deberá incluir como ítem especifico toda fuente adicional de prestamos solicitados
ingresos financieros que no provengan directamente de la
actividad del proyecto (por ejemplos recursos propios del • Capacidad financiera para atender al servicio de
organismo responsable, aportes del tesoro, transferencias sin deudas existentes.
cargo, prestamos obtenidos y a obtener, etc.).
Por su parte y además de los pagos que deba efectuar en

inversiones y costos de operación se deben incluir como uso las
devoluciones y pago de intereses de préstamos y toda otra
erogación financiera que se deba realizar.
En este capitulo y además del o de los cuadros de fuentes y

usos de fondos anuales, es conveniente aportar información
sobre:
a) Condiciones (plazo total, periodo de gracia, tasa de

interés, método de amortización, etc.) de los préstamos
obtenidos y a obtener.
b) Afectación o destino que se espera dar a cada una de las

fuentes de fondos, especificando que rubros de las
inversiones (activos fijos o capital de trabajo) y de los
costos de operación serán financiados con cada una de
las fuentes (capital propio, prestamos, etc.).
76
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS (SINIP)
(Esta Planilla se puede utilizar para plantear la Evaluación Económica o la Evaluación Financiera)
INSTITUCION RESPONSABLE: ..........................................................................................................................................................
ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................
CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos): .............................................................................................................................
Rubros/Items Año 0 Año 1 Año 2 ….. Año 19 Año 20

Beneficios (Bi)
• Bien A
• Servicio B
• Recupero de activos
Costos (Ci)
• Costos de Inversión
• Terrenos
• Construcciones
• Instalaciones
• Maquinarias
• Equipos
• Capital de trabajo en ejecución
• Reparación, Reposición y Mantenim de activos fijos
• Impacto ambiental
• Imprevistos
• Costos de Operación
• Insumos y materias primas
• Mano de obra
• Servicios
• Capital de trabajo operación
• Impacto ambiental
• Adecuaciones legales
• Imprevistos
Beneficios netos anuales (Bi - Ci)
Factor multiplicador (FM)
Valor neto actualizado anual (Bi - Ci) * FM
(*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los ítems a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando. (Valores en miles de /B. y además, indicar la fecha de los
valores y la tasa de descuento anual
77
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS (SINIP)
ANALISIS FINANCIERO (CUADRO DE FUENTES Y USOS DE FONDOS)
INSTITUCION RESPONSABLE: .......................................................................................................................................................

ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................
CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos) : .............................................................................................................................
Rubros/Items Año 1 Año 2 Año 19 Año 20

Usos de los fondos
• Inversión
• Terrenos
• Construcciones
• Instalaciones
• Maquinarias
• Equipos
• Capital de trabajo en ejecución
• Reparación, Reposición y Mantenimiento activos fijos
• Costos de Operación
• Insumos y materias primas
• Mano de obra
• Servicios
• Capital de trabajo operación
• Pago amortización e intereses préstamos
Fuentes de los Fondos
• Bien A
• Servicio B
• Recupero de activos
• Recursos propios
• Aportes del tesoro obtenidos
• Aportes del tesoro solicitados
• Subsidios y transferencias sin cargos
• Prestamos obtenidos
• Prestamos a obtener
• Recupero financiero de activos fijos
Valores Anuales a pesos corrientes
(*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los items a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando.
78
8. CAPITULO 7: PREPARACION DE PROYECTOS SOCIALES33
En la parte cuatro (4) se desarrolla una pauta de referencia para
8.1. MARCO TEORICO evaluar programas sociales, como nutrición, capacitación,
vivienda, bienestar social, educación, de tal modo que permite
En este segmento se estudian los principales aspectos para la investigar si se están alcanzando los objetivos esperados de un
preparación y presentación de proyectos y programas sociales determinado programa; es decir, se evalúan los programas de
al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). En inversión en capital humano en marcha.
primer lugar, se anotan las principales características de su
evaluación. En segundo término, se aborda el estudio de un En general, la evaluación de un proyecto de carácter social
proyecto social, entendiéndose por éste la inversión en abarca los mismos aspectos que todo proyecto de inversión,
infraestructura requerida por los servicios de educación, salud, sólo que, por sus características, son más complejas la
vivienda y de justicia. En esas áreas sobresalen como ejemplos identificación y medición en términos monetarios de los
de proyectos los de construcción, ampliación, reposición, beneficios atribuibles a ese proyecto social. Así, la valoración
reparación y equipamiento de escuelas, viviendas, hospitales, de sus beneficios tiene dos aspectos:
cárceles, entre otros. Se ha considerado de interés incorporar
antecedentes para evaluar programas sociales, dado que una • La cuantificación de los efectos esperados de su
gran proporción del gasto social se destina a financiarlos. ejecución; por ejemplo, incrementar los años de
escolaridad, mejorar la nutrición de los niños atendidos,
Por su relevancia dentro de los gastos sociales en las partes dos incentivar la práctica de deportes en la comunidad,
(2) y tres (3) se presentan pautas de preparación y presentación mejorar las condiciones de saneamiento y las de
de proyectos de educación y salud. viviendas de la población;
• Aunque existan los problemas de su valoración en

33
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, términos monetarios, en general ésta se enfoca hacia la
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y estimación de los cambios en la productividad de los
1998
beneficiados con el proyecto, medidos estos cambios
79
79
por el mayor ingreso que obtendrán gracias al proyecto
social. En principio, los proyectos y programas sociales a cargo del
Estado corresponden a aumentos de cobertura de servicios de
La formulación de proyectos que permiten obtener algunos de carácter social, cuya rentabilidad está avalada por las políticas
estos efectos, requiere disponer de antecedentes respecto al vigentes o por estudios ya realizados. La evaluación se basa en
comportamiento de la población. Este depende de variables reconocer que la enseñanza básica, por ejemplo, no sólo es
culturales, demográficas, socioeconómicas. deseable sino, además, que es rentable socialmente. De ahí que
para cada proyecto social se analizan alternativas del mínimo
Estas variables dificultan la predicción de la relación costo, análisis que corresponde al concepto costo-eficiencia ya
causa-efecto de estos proyectos. Por ello, se recurre a mencionado.
experiencias-piloto para determinar los efectos que tiene en la
población la aplicación de un programa social específico. Dado que los proyectos y programas sociales se enfocan e
interpretan como inversión en capital humano, al evaluar uno
Para estimar la rentabilidad de la inversión en capital humano, ya en funcionamiento, se examina el grado de cumplimiento de
las investigaciones se centran en educación y nutrición. Sin sus objetivos, a fin de estudiar las modificaciones necesarias
embargo, los modelos diseñados para tal efecto han incluido para hacerlo más eficiente.
variables cuya validez explicativa del cambio en el ingreso de
los beneficiarios no es significativa34. Ello se explica por la 8.2. PREPARACION Y PRESENTACION DE
gran cantidad de variables de tipo social que inciden en la PROYECTOS SOCIALES
productividad de un individuo -capacidad innata, situaciones
familiares y del entorno, características culturales- y por la La base de la presentación de un proyecto social es que su
dificultad para seleccionar indicadores representativos. Por esta rentabilidad no se discute, sea porque previamente ha sido
razón, un método operativo para evaluar proyectos sociales es evaluado, identificando y midiendo sus costos y beneficios, o
el de enfoque costo-eficiencia. En éste, una vez que se han porque existe consenso respecto de la conveniencia social de
definido los objetivos de un proyecto, se procede a estudiar las alcanzar determinado nivel de satisfacción de necesidades
alternativas más eficientes para alcanzarlos. Estos objetivos se básicas.
definen de acuerdo con las políticas específicas de cada sector
y en general, responden a necesidades básicas que la sociedad En resumen, no se analiza la rentabilidad social de un proyecto
estima que deben ser satisfechas por el Estado. sino que, dada aquélla, se estudia la justificación cualitativa de
éste, las alternativas previamente consideradas y el costo de
34
solución que en definitiva se propone, exponiéndose el criterio
Existen metódos para el cálculo de ingresos en función del número de
años de educación, experiencia, entre otros.
empleado para la selección.
80
Previo a la presentación del proyecto conviene responder a 8.2.1. Resumen y conclusiones
interrogantes tales como:
En el primer capítulo conviene que se describan las
• ¿Cuál es el déficit de atención o la demanda características del proyecto, señalándose sus objetivos y los
insatisfecha y su proyección? aspectos de oferta, demanda y justificación. Además, se
• ¿Se puede optimizar la situación actual?, qué acciones esbozarán las conclusiones. Tras su lectura debiera ser posible
convendría realizar en caso contrario? formarse una idea completa del proyecto, sobre todo los
• ¿Qué aspectos conviene considerar en el estudio del aspectos pertinentes para la toma de decisiones respecto de su
tamaño y localización del proyecto? conveniencia.
• ¿Cuál es la alternativa de proyecto más conveniente?
8.2.2. Definición del problema
• ¿Qué criterios se utilizan dentro del sector para la
asignación de recursos de inversión a ese proyecto? Se definirá claramente el problema detectado, se establecerá su
origen y se plantearán alternativas de solución. Esto último es
La presentación de todo proyecto social al SINIP, debe incluir clave, puesto que las soluciones que contemplen la realización
al menos los siguientes capítulos: de inversiones en infraestructura podrían tener como alternativa
el mejor uso de recursos existentes, lo que implica menores
• Resumen y conclusiones; costos.
• Definición del problema; Por ejemplo:
• Diagnóstico de la situación;
• Proposición de alternativas para satisfacer el déficit Se ha detectado un aumento en la deserción de alumnos de la
social detectado; escuela de Valle Ricor, en lo últimos dos años. Un estudio
• Definición de tamaño y localización; preliminar indica que existe una elevada matrícula y hay solo
• Selección de la mejor alternativa; y dos docentes, lo que representa un establecimiento con un
• Criterios para seleccionar el proyecto, de acuerdo con problema.
las necesidades de inversión del sector.
8.2.3. Diagnóstico de la situación
El contenido de cada uno de estos capítulos se sintetiza a
En este capítulo se debe incluir una descripción completa de las
continuación.
principales variables pertinentes al proyecto: demográficas,
81
81
socioeconómicas, indicadores globales de cobertura, de
atención y de resultados. Además, se analizará la oferta Alternativa A
existente en el área de influencia del proyecto, el estado de la Construcción y equipamiento de nuevas aulas para atender la
infraestructura, la capacidad de atención y estimaciones de la demanda insatisfecha de la población escolar.
demanda de los servicios de educación, de salud y de justicia. Alternativa B
Conviene presentar esquemas que permitan visualizar el Uso más eficiente de la capacidad actual mediante el aumento
problema, con antecedentes tales como accesibilidad a los de las jornadas escolares (aumento de horas de atención).
servicios, medios de locomoción, distancia que deben recorrer
los beneficiarios, clima, topografía y localización de los
establecimientos. 8.2.5. Definición de tamaño y localización
Por ejemplo: Después de definida la demanda, se estudiarán el tamaño y la

localización óptimas del proyecto. Para determinar el tamaño
La escuela de Valle Ricor, esta localizada en la provincia de conviene conocer normas técnicas de diseño, institucionales,
Bocas del Toro, distrito de Almirante, corregimiento de administrativas, legales, etc. Es conveniente considerar con
Changuinola. Su población se dedica al cultivo de Banano, cierta flexibilidad los estándares y las normas de construcción a
con ingresos medios, un 60 % de pobreza, indicadores fin de obtener una solución adecuada al lugar, el clima y las
estadísticos de matrícula: 65 niños(últimos 5 años) con tasa necesidades concretas de la población a la que servirá el
promedio de 1.4%, 7% deserciones, 15% repitencias, proyecto. Por ejemplo:
proyección de demanda a tasas promedio, descripción del
recinto con 2 aulas, 2 maestros, escuela multigrado, déficit de La definición para el tamaño de un aula escolar está definido
cobertura según normas de atención de 10 estudiantes (no por una medida estándar de 42 m2, es decir 7 X 6 metros, los
incluye la mala cobertura por deterioradas instalaciones), cuales representan (el aula para 25 estudiantes en 1.20 m2),
déficit de equipamiento y personal. Acceso por camino de más un pasillo de 6 m2.
tierra de acceso limitado, media hora en carro.
En cuanto a la localización, es necesario contar con
información respecto de la disponibilidad de terrenos y las
8.2.4. Alternativas del proyecto condiciones de accesibilidad a ellos (medios de locomoción,
clima, topografía). Por ejemplo:
Se prestará especial atención a las acciones que permitan
optimizar la situación presente; es decir, medidas de bajo costo Se cuenta con terreno legalizado de 60 m2, el cual fue donado
que posibiliten aumentar la actual cobertura con los recursos ya por la junta comunal del distrito. La accesibilidad es mediante
disponibles. Por ejemplo:
82
un camino de 12 Km., de tierra y que se encuentra a 30 Si tomamos la alternativa B, tendríamos que confrontar esos
minutos de Almirante. mismos costos con los beneficios para determinar el costo
eficiencia.
A partir de esta información se estimarán los costos de
inversión y de operación de cada alternativa factible; asimismo,
se identificarán los beneficios asociados a cada una. Por 8.3. PROYECTOS DE EDUCACION
ejemplo:
La educación puede ser analizada como un bien de consumo o
El costo de la inversión será de B/.15,000.00 por aula, más uno de inversión, o ambos. Es considerada como bien de
B/.2,000.00 para equipamiento y B/.500.00 de imprevistos. En consumo, pues educarse produce satisfacción en el presente. En
la operación o funcionamiento está calculado la contratación este sentido se trata de un concepto abstracto y, por lo tanto,
de un maestro adicional y útiles por B/.100.00. En cuanto a difícil de cuantificar. Se considera la educación como inversión
los beneficios mismos estos están estimados en los ahorros en capital humano porque permite obtener mayor productividad
producidos por la disminución en el porcentaje de deserción, de la fuerza de trabajo, puesto que, si el individuo dispone de
los cuales se estiman en unos B/.342.00 por estudiante. y mayor nivel educacional, mayor será su posibilidad de generar
ahorros en la disminución de los índices de repitencia igual ingreso futuro, lo que sí es cuantificable.
que el anterior por estudiante.
La inversión fiscal en infraestructura educacional se concentra
en: reparación y mantenimiento de instalaciones escolares;
8.2.6. Selección de la mejor alternativa reparación, reposición, ampliación y construcción de escuelas
básicas35, escuelas secundarias y escuelas especiales.
Para la selección de la mejor alternativa se aplicará el criterio
de costo-eficiencia; es decir, maximizar los beneficios del
proyecto al mínimo costo. Por ejemplo:
Si tomamos la alternativa A, y confrontamos los costos y los

beneficios proyectados sobre la demanda, obtendremos un
indicador de beneficios sobre los costos, obteniendo la razón.
35
Incluye Jardines de infancia o Aulas Preescolares, Baños, Sanitarios y
otras instalaciones complementarias.
83
83
8.3.1. Demanda funcionamiento que tendrá esa escuela, el número de cursos y
la modalidad de escolaridad37. Entre otras, las variables que
Se entiende por demanda educacional el número de niños en deben tomarse en cuenta son:
edad escolar36. De acuerdo con este concepto, para determinar
la demanda es necesario reunir antecedentes con respecto al • Estado de los locales escolares y su capacidad
número de esos niños, la capacidad de los locales escolares y su
estado material, la matrícula y la escolaridad de las escuelas • Posibilidad de expansión de la demanda. Esta depende
existentes. en gran medida de la demografía de la zona (rural o
urbana). Para las proyecciones se podrá usar una tasa de
El déficit educacional está dado por el número de niños en edad crecimiento promedio38 con base al comportamiento de
escolar que no reciben educación y por los alumnos que la la matrícula.
reciben en condiciones inadecuadas, ya sea porque no hay
capacidad suficiente en las escuelas del sector o porque existen • Disponibilidad de recursos. Conviene verificar la
otras deficiencias. existencia de recursos requeridos para la construcción y
funcionamiento del establecimiento; por ejemplo:
Para establecer la necesidad de disponer de un establecimiento disponibilidad de terrenos, personal, especialmente
educacional es necesario determinar un radio geográfico maestros y profesores, dispuestos a trabajar en la de
urbano o rural. Dentro de éste, se analizará la disponibilidad de localidad del proyecto (sectores rurales aislados), y
locales escolares, la cantidad potencial de alumnos, los medios factibilidad de determinados tipos de construcción,
de transporte a disposición de los niños usuarios y sus especialmente utilizando materiales de la zona (piedra,
profesores, la topografía, etc. madera).
8.3.2. Determinación del tamaño y la localización 8.3.3. Costos
Determinada la demanda de educación en un sector, Los costos del proyecto corresponden al valor de los recursos
corresponde analizar los tamaños posibles de la instalación que se utilizarán durante toda la vida útil del establecimiento.
escolar. Asimismo, debe determinarse la localización de éste. Entre los costos se distinguen los de inversión y los de
Por tamaño, se entiende la capacidad de alumnos que tendrá la funcionamiento.
escuela. Además, es necesario definir el número de turnos de
37
Se refiere a tipos de cursos dictados: unigrado o multigrados
36 38
Definición acotada de Manual de Preparación de Proyectos de Inversión - TC= 100 * población final entre población inicial menos uno elevado a
MIDEPLAN una raíz n= número de años considerados.
84
modelos explicativos de la relación existente entre ingresos y
• Los de inversión comprenden el costo del terreno, los años de escolaridad.
costos de construcción y los gastos de mantenimiento
general. Es posible, utilizando antecedentes respecto de las tasas de
repitencia y de deserción escolar, estimar el costo de que un
• Los costos de funcionamiento son representados por los alumno promedio alcance, por ejemplo, (cuarto año medio).
desembolsos anuales por concepto de sueldos del Así, no tiene igual rentabilidad una escuela en que los niños
personal, gastos en servicios básicos y costo de demoran 18 años en alcanzar ese curso, que otra donde lo
materiales de enseñanza, de aseo, etc. hacen en 12 años.
8.3.4. Beneficios Para casos en donde las tasas de repitencia y de deserción

escolar no son significativamente distintas, revelan que los
Es difícil cuantificar los beneficios atribuibles a la construcción beneficios de un establecimiento educacional son directamente
de un establecimiento educacional, pues corresponden a la proporcionales a su capacidad de atención. Asimismo, en la
satisfacción personal, presente y futura, de quien recibe evaluación de un establecimiento específico, a similares
educación; lo que sí es posible cuantificar es el aumento de la beneficios por alumno, un mayor número de ellos implica un
productividad que puede alcanzar un individuo que ha recibido establecimiento más grande, con las respectivas economías de
educación. escala en la construcción y por ende, por alumno atendido.
Además, la escuela genera beneficios indirectos. Estos Dados estos antecedentes, es apropiado utilizar en la
alcanzan no sólo a la persona favorecida con ella, sino también evaluación de proyectos de infraestructura educacional, el
a quienes la rodean. método de costo-eficiencia, mediante el cual se maximiza el
servicio educacional prestado, servicio que se entrega al
Los beneficios de los proyectos de educación son de tipo social mínimo costo.
y pueden ser medidos; por ejemplo: el cambio en la
productividad del individuo atribuible a los años de escolaridad 8.4. PROYECTOS DE SALUD
obtenidos con el proyecto. La productividad se mide a través de
los ingresos provenientes del trabajo (remuneraciones). Existen Las inversiones en salud, al igual que aquéllas en educación,
son inversiones en capital humano, puesto que al contar con
salud, el individuo puede generar mayor productividad.
85
85
También, esas inversiones generan externalidades, dado que no construcción, reposición y ampliación, de puestos, subcentros,
sólo se beneficia al receptor de salud, sino además, el medio centros, centros materno infantil, policlínicas y hospitales.
que lo rodea.
Las etapas de preparación de un proyecto, que a continuación
Dada la complejidad que presenta la valorización de los se describen, son aplicables a los seis tipos de establecimientos
beneficios en términos monetarios, la inversión en salud no indicados. Cada problema es estudiado en el contexto del área
debe evaluarse pretendiendo obtener indicadores de en que surge. Se tiene, así, una visión del sistema para efectos
rentabilidad socioeconómica (VAN, TIR). El trabajo de análisis y búsqueda de soluciones.
fundamental se centra en una buena formulación de proyectos
de salud. Esto se ve reforzado al considerar que la aplicación de 8.4.1. Identificación del problema
cualquier método de evaluación tiene sentido sólo en la medida
en que previamente se haya realizado una buena preparación de Una idea de proyecto de salud surge de la detección de un
él. Asimismo, dado que se acepta que la comunidad debe problema en este campo. Identificado éste, corresponderá
contar con el mejor nivel de salud que es posible otorgar con estudiar las posibles causas que lo originan. Así, muchas veces,
los recursos disponibles, el análisis de los proyectos de carácter la solución no se traduce necesariamente en la construcción de
social debe enfocarse en el criterio de Costo-Efectividad. Este una obra física, sino en medidas de corte administrativo que
enfoque considera como meta del proyecto su contribución al pasan a ser "situación sin proyecto" o una "situación base"
logro de los objetivos del sector, lo que se contrasta con el optimizada.
costo involucrado en la entrega de cada atención de salud.
8.4.2. Diagnóstico de la situación
Este tipo de atención de salud corresponde a las atenciones El establecimiento de salud en el que se detecta un problema
prestadas por los programas existentes. Estos tienen como constituye el centro de referencia. Corresponde, entonces,
objetivos prevenir pérdida de salud, recuperar y rehabilitar al identificar su área de influencia, la que está formada por todos
beneficiario. los establecimientos a los que se enviarían los pacientes en el
caso de no resolverse el problema detectado. En seguida, se
La organización de las prestaciones es piramidal. En la cúspide hará el análisis de cada uno de esos establecimientos, en
están los establecimientos de alta complejidad (atención términos de oferta y demanda de atenciones de salud.
terciaria) y en la base, las unidades de atención primaria,
pasando por atenciones de mediana complejidad Se entiende por oferta de salud el número de atenciones
(especialidades). entregadas en un establecimiento durante determinado
Dada esta organización, se distinguen seis tipos de
establecimientos que originan distintos procesos de proyectos:
86
período39. Su medición se hace a través de: número de respecto a los hospitales, el número de egresos por servicio
controles hechos y consultas atendidas por cada programa, en clínico. En este tipo de establecimiento, la estimación de la
el caso de los consultorios generales; y número de egresos por demanda no es sencilla, ya que depende del nivel de
servicio clínico, en el caso de hospitales. Estas mediciones complejidad de sus atenciones. Se deben contemplar, como
deben hacerse respecto de los datos de los últimos cinco años aspecto relevante, las atenciones referidas desde centros menos
como mínimo. Los insumos utilizados para otorgar estas complejos hacia aquellos de mayor complejidad, de modo que
atenciones son: requerimientos de recursos humanos, donde se se pueda rebajar (o incorporar) este número de prestaciones.
calcula la cantidad de personal profesional, paramédico y
auxiliar para entregar el número dado de atenciones; y Además de esta información se debe incluir cualquier otro dato
requerimientos de recursos físicos, donde se considera el que se considere relevante y que de alguna forma afecte a la
rendimiento de los consultorios (cabinas de atención, oferta o a la demanda; por ejemplo: emigraciones de
pabellones quirúrgicos, etc.) y los coeficientes técnicos poblaciones en el área en que se localizará el proyecto;
definidos por el servicio de salud pertinente, de acuerdo con características geográficas y redes de transporte que inciden en
sus estándares objetivos (metas). Se calcula, asimismo, el la accesibilidad a los establecimientos, etc. Una vez que se
número de consultorios para entregar un número dado de cuente con estos antecedentes, se elaborarán las conclusiones
atenciones. del diagnóstico, las que se fundamentarán en el balance
oferta-demanda de atenciones.
Se entiende por demanda, el número de atenciones que
socialmente es deseable entregar o que debiera esperarse que se 8.4.3. Planteamiento del problema y alternativas de solución
entregue de acuerdo con la población asignada, en un
determinado período (el mismo usado para la oferta). Esta
demanda será medida utilizando como base de información la Se deben analizar las conclusiones del diagnóstico para llegar
población asignada y las metas de salud que desea alcanzar; al planteamiento del problema que se abordará. La idea es que
para ello se debe proceder a estimar cada uno de los siguientes aquí se defina el problema de fondo que constituye la causa de
requerimientos: controles y consultas que se espera entregar la situación que se detectó inicialmente. Una vez efectuado este
por cada uno de los programas en el caso de consultorios; análisis, corresponde identificar las alternativas de solución,
una de las cuales es la optimización de la situación base. Para
39
Definición acotada de Guía para Identificación y Fomulación de el mediano plazo, las soluciones que se plantean deben permitir
Proyectos de Salud-ILPES visualizar el problema con horizontes de 5, 10 ó 15 años. Para
ello es necesario proyectar la población asignada (beneficiaria)
87
87
de cada establecimiento del área de influencia lugar, el tipo de red vial, los medios de movilización existentes
(establecimientos de igual complejidad o alternativos), con el y la accesibilidad.
fin de estimar el déficit en el horizonte indicado. Lo anterior,
permitirá determinar los requerimientos de infraestructura para 8.4.4. Selección de la mejor alternativa
los cuales se deben identificar las alternativas de solución(ideas
de proyecto). Una vez especificada cada alternativa, la selección entre ellas
se hace con el criterio de costo-efectividad; es decir, se
Posteriormente, se especificará cada alternativa en términos de considera que todas las alternativas postuladas entregan un
atenciones (ambulatorias o cerradas, o ambas), recursos beneficio similar y se opta por la que tenga el menor costo
humanos y recursos físicos. A partir de esta información, se involucrado en la entrega de cada atención.
define el tamaño del establecimiento y su localización.
Para obtener esta información, primero se debe hacer una
En el caso de un puesto, subcentro, centro y policlínicas, su estimación de los costos totales de cada alternativa (inversión,
tamaño se define para un número determinado de población. operación y mantenimiento, referidos sólo a los atribuibles a
Para ello existe un "proyecto tipo"; es decir, una superficie y cada una). Una vez que se cuenta con esta estimación,
diseño ya establecidos. Su localización está determinada por la corresponde obtener el costo unitario de cada alternativa, para
existencia de población que no cuenta con establecimientos de lo cual se calcula el costo por unidad (C/U), costo anual
salud y cuyos habitantes no tienen acceso expedito a otros equivalente (CAE) y el costo anual equivalente por unidad de
establecimientos. beneficiario (CAE/U)40, estas son mostradas a continuación:
Para los consultorios, el tamaño se define de acuerdo con el C/U= VAC / No. de unidades
número de atenciones que se entregarán en el horizonte Donde: C/U es el costo por unidad de los
señalado, el que estará en función del número de recintos beneficios
necesarios para prestar las atenciones. VAC es el valor actualizado de los
costos del proyecto
Por su parte, el tamaño de un hospital queda determinado por el No. Unidad es el total de atenciones a
número de camas, número de pabellones quirúrgicos, de generar, servicios a entregar o población.
servicios de apoyo y servicios clínicos que tendrá el
establecimiento; también, en el horizonte de proyección. costo anual equivalente:
Para establecer la localización óptima de cualquiera de estos 40

Tomado de Guías Metodológicas para la Formualción de Proyectos de
establecimientos, se deberán tener en cuenta la topografía del Salud – ILPES.
88
CAE= VAC * FRC
Donde: CAE es el costo anual equivalente
VAC es el valor actualizado de los
costos del proyecto
FRC es el factor de recuperación de
capital, para tasa de descuento del 12%
es igual a 0.1614.
Costo anual equivalente por unidad o beneficiario:
CAE/U= (VAC * FRC)/ No. de unidades

Donde: CAE es el costo anual equivalente por
unidad de los beneficios
VAC es el valor actualizado de los
costos
FRC es el factor de recuperación de
capital, para tasa de descuento del 12%
es igual a 0.1614.
No. Unidad es el total de atenciones a
generar, servicios a entregar o población.
Finalmente, se selecciona la alternativa de menor costo por

atención.
89
89
9. CAPITULO 8: ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL41
El impacto ambiental afecta no sólo al proyecto en sí, sino que vida de éste, incluso durante la etapa de abandono, si es del
también a toda la comunidad, siendo por esta causa, caso.
preocupación social primordial hoy día en el mundo. Con
mayor o menor desarrollo, en todos los países de América En el cuadro No.1 se presenta las etapas del ciclo de la EIA y
Latina, la ejecución de proyectos de relevancia nacional o las principales acciones a realizar en ellas, con relación al ciclo
regional, deben ser acompañadas de una Evaluación del de vida del proyecto.
Impacto Ambiental, en el cual se ha de medir el impacto que
sobre el ambiente tendrá el proyecto y las acciones a tomar Como toda herramienta de gestión, el objetivo de la EIA es
para disminuir o eliminar los impactos negativos. apoyar la toma de decisiones con respecto al proyecto, de
manera que sean considerados los aspectos ambientales. Así,
Se define la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) como: es necesario definir un marco adecuado para entender en qué
conjunto de técnicas y procedimientos preventivos para consiste el impacto ambiental.
identificar, predecir, evaluar, interpretar, proponer correcciones
y comunicar resultados, acerca de las relaciones causa – efecto De manera análoga al proceso de evaluación de proyectos, la
(positivas y negativas) entre un proyecto o programa de EIA debe tomar como punto de partida el análisis de la
desarrollo y el ambiente física, biológico y socioeconómico.42 situación sin proyectos, dado que ésta siempre es una
alternativa válida. Este punto es fundamental cuando se trata
La EIA es un proceso que presenta un ciclo que corre en forma de temas ambientales, ya que la evolución del medio sin
paralela al ciclo de vida del proyecto, de modo tal que la clave proyecto puede conducir a mantener una calidad ambiental en
no es cuándo realizarla, sino que, al ser la EIA una herramienta niveles que se desea conservar para el futuro.
de gestión ambiental preventiva, su aplicación se inicia junto
con la idea del proyecto y se extiende hasta el fin del ciclo de Cuadro No.1 Ciclo de la Evaluación de Impacto Ambiental
Etapa Etapa EIA Acciones
Proyecto
41
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Idea de proyecto Descripción ambiental • Levantamiento de información
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y básica (inicial) ecológica y ambiental
Perfil del proyecto
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, • Diagnósticos ambientales
1998 • Identificación de conflictos entre
42
Definición extraída de “Metodologías para la Identificación, Formulación ambiente y proyecto
y Evaluación de Proyectos” ILPES
90
Etapa Etapa EIA Acciones ambiente es una obligación del Estado, dio prioridad a los
Proyecto principios y normas básicas para la protección, conservación y
Prefactibilidad Descripción ambiental • Identificación de áreas y/o especies de recuperación del ambiente promoviendo el uso de los recursos
alto valor ecológico.
Básica (completa)
• Identificación de áreas de alto valor
naturales y organizó la gestión ambiental integrándola a los
cultural, arqueológico y recreacional. objetivos sociales y económicos, a efecto de lograr el desarrollo
Factibilidad Identificación de impactos • Análisis ambiental de alternativas humano sostenible del país.
ambientales • Estudios ambientales
complementarios
• Identificación de impactos mitigables Esa misma Ley, en su art. 5, crea la Autoridad Nacional del
y no mitigables, permanentes y
transitorios, de largo, mediano y corto
Ambiente (ANAM) como la entidad autónoma rectora del
plazo. Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, con el
Diseño Evaluación de impactos • Evaluación de impactos ambientales propósito de asegurar el cumplimiento y aplicación de las
ambientales (magnitud e importancia)
• Análisis técnico y económico de Leyes, los Reglamentos y la Política Nacional del Ambiente.
medidas mitigadoras propuestas
• Diseño del plan de seguimiento y
monitoreo De manera adicional, el Decreto Ejecutivo No. 59 del 16 de
• Diseño del plan de contingencia marzo de 2000, establece el Proceso de Evaluación de Impacto
Ejecución Medidas de mitigación • Revisión y ejecución de medidas
Seguimiento y monitoreo mitigadoras
Ambiental, cuyo principal objetivo es orientar en la aplicación
Control ambiental • Auditorías ambientales del proceso preventivo de Evaluación de Impacto Ambiental e
Operación Medidas de mitigación • Programa de monitoreo incorporar la dimensión ambiental en los proyectos nuevos y en
Seguimiento y monitoreo • Plan de contingencia las modificaciones a los proyectos existentes que se ejecuten en
Control ambiental • Ejecución de medidas mitigadoras
• Plan de manejo ambiental
la República de Panamá.
• Auditorías ambientales
Abandono Medidas de mitigación • Ejecución de medidas mitigadoras En este marco de referencia, la ANAM ha procedido a
Control ambiental • Auditorías ambientales promulgar un Manual de Procedimientos para la Evaluación de
Impacto Ambiental, en el cual se establece un mecanismo
Estos conceptos generales antes expuestos, se encuentran simple y dinámico para contribuir a la aplicación efectiva de
mucho más detallados en las normativas aplicables en Panamá. los requisitos que exige la Ley General de Ambiente y el
Decreto Ejecutivo No. 59. Este Manual se puede consultar en
La Ley 41 del 1 de julio de 1998 (Ley General del Ambiente de www.anam.gob.pa
la República de Panamá) estableció que la administración del
91
91
En este Manual se expresa que un proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental no es en sí mismo un instrumento de
decisión, sino un sistema de advertencia temprana que opera a
través de un proceso de análisis continuo y que, mediante un
conjunto ordenado, coherente y reproducible de antecedentes,
permite tomar decisiones preventivas sobre la protección del
ambiente, por lo tanto, permiten al promotor de un proyecto, a
la autoridad competente y a la ciudadanía, en cada caso, tomar
decisiones informadas y certeras. Todo ello se hace posible
cuando el Promotor presenta una evaluación ambiental y la
autoridad respectiva lo somete a un proceso participativo de
revisión para calificar la calidad del análisis presentado.
92
10. CAPITULO 9: ORIENTACIONES PARA FORMULAR LOS TERMINOS DE
REFERENCIA (TDR) PARA ESTUDIOS DE PREINVERSION Y ESTUDIOS BASICOS
Los conceptos que se exponen en este Capítulo sólo Dentro del ciclo de vida del proyecto son aplicables a las
constituyen una guía básica para orientar la preparación de siguientes etapas:
Términos de Referencia. El Formulador de proyectos podrá
siempre obtener un apoyo más específico de parte de la • Etapa de Prefactibilidad
Secretaría del Fondo de Preinversión, entidad dependiente del • Etapa de Factibilidad
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Asimismo, podrá • Etapa de Diseños
encontrar información más detallada en la página web del • Etapa de Ejecución
Fondo (https://www.mef.gob.pa/Portal/Dir-Preinversion.html )
Tipos de Términos de Referencia
10.1. CONCEPTOS BASICOS
• Dirigidos a contratar servicios de una empresa consultora:
Los términos de referencia son documentos que rigen en forma
estos se llevan a cabo cuando el trabajo a realizar es de gran
contractual las posibles contrataciones para estudios de
magnitud y especializado. Por ejemplo: a) Estudios de
preinversión de proyectos y estudios básicos.
Prefactibilidad o Factibilidad; b) Diseño de una obra de
gran magnitud; c) La ejecución de un proyecto de gran
Es esencial, comprender que en los casos de los Estudios de
dimensionamiento, d) Diagnósticos Nacionales o
Preinversión, estos términos de referencia se constituyen en la
Regionales
herramienta principal que permitirá contar con el documento
del proyecto, que permitirá determinar la rentabilidad
económica y social asociada a la iniciativa de inversión. En • Dirigidos a contratar uno o más consultores individuales, es
otras palabras, la elaboración de los términos de referencia decir, para partes del estudio o proyecto. La magnitud del
conlleva a desarrollar las instrucciones que deben seguir las trabajo no requiere de un equipo grande de expertos o el
institución, organismo o empresa para la contratación de los trabajo tiene un alcance limitado (tiempo), por ejemplo: a)
servicios de consultoría. Asesoría técnica en saneamiento ambiental; b) Diseño y
93
93
ejecución de un programa de capacitación; c) Evaluación de • Existe capacidad técnica en la unidad responsable para
impactos ambientales de un proyecto. hacer el trabajo?
• Existe en el resto de la organización o la institución?
Para que se contrate específicamente: • Hay esta capacidad en algún otro organismo del sector?
• Otra opción es que la institución forme un equipo de trabajo
• Estudios Básicos con sus propios técnicos y solo contrate un consultor de
• Estudios de Preinversión: prefactibilidad y factibilidad apoyo?
• Diseños de ingeniería finales.
• Administración de proyectos Para este tipo de contrataciones se deben definir y tener muy
• Ejecución de proyectos claro los siguientes aspectos:
• Supervisión de la construcción de obras en proyectos.
• Asistencia en aspectos institucionales y operacionales: • Definir la idoneidad propia de la institución para elaborar
asistencia técnica, capacitación, etc. los términos de referencia.
• Determinar la necesidad de contratar servicios de asesoría
10.2. ORIENTACIONES GENERALES PARA DEFINIR técnica externa, esto es si no los hay en el país.
LOS TDR PARA LA CONTRATACION DE • Definir con claridad los objetivos de la contratación.
CONSULTORIA EXTERNA A LA ENTIDAD • Identificar las principales actividades a ser realizadas por la
consultoría externa.
Se debe entender como consultoría externa cualquier tipo de • Capacidad de la organización, ente o institución
consulta o desarrollo de un estudio con recursos humanos responsable de la contratación de la consultoría.
foráneos a la institución.
• Claridad en el contenido de los términos de referencia.
• Estimación de costos de la consultoría.
Como determinar la necesidad de contratar servicios de
• Revisión de los términos de referencia.
asesoría externos ? Para determinar la necesidad de contratar
asesoría externa se debe seguir el siguiente cuestionamiento: • Método o criterios de selección del consultor.
10.3. ASPECTOS BASICOS A SER CONSIDERADOS EN

• La tarea que se piensa contratar no puede ser hecha por LA ELABORACION DE LOS TDR
personal de la institución u organismo?
• Se desestima la capacidad técnica del personal existente? Formular los TDR no es una tarea sencilla, requiere de
• Para la tarea propuesta es la contratación de una consultoría paciencia y mucho cuidado en su elaboración. Quién elabore
externa la única opción? los TDR debe ser una persona con suficientes conocimientos
sobre el tema de contratación. Si tiene dudas debe informarse
94
adecuadamente sobre la tarea a realizar; esto lo podrá hacer se desconoce por completo la información disponible y no se
realizando: puede dimensionar adecuadamente el esfuerzo que tendrá que
hacer el consultor. Sólo se pueden hacer TDR adecuados,
• Consultas con otros técnicos del área a contratar. cuando se dispone de un cierto conocimiento de los problemas
• Documentándose ampliamente sobre el tema. a resolver, de las necesidades a satisfacer, del grado de
• Se puede contratar a personas para que elaboren los TDR, sensibilidad del proyecto a cambios en condiciones externas,
pero estos automáticamente quedarán excluidos de los etc.
trabajos de consultoría.
La elaboración de malos TDR puede conducir a:
La elaboración de TDR adecuados requiere un cierto
conocimiento del problema que se desea resolver, del proyecto • Al aumento de costos de los estudios a través de addendas a
a estudiar, de la disponibilidad de información estadística los contratos
apropiada y de los trabajos de campo que se deberán desarrollar • A la formulación de un mal proyecto, por la falta o
para completar los estudios. En síntesis, los TDR deben ser insuficiente cobertura de aspectos importantes del proyecto
elaborados por profesionales que tengan una experiencia • A la toma de una decisión errónea sobre la conveniencia de
respetable en los estudios a contratar. ejecución de un proyecto
• Al aumento de costos imprevistos en la ejecución del
Es importante tener en cuenta que en los estudios se deben proyecto
cubrir todos los aspectos que se mencionan en los capítulos
anteriores de esta metodología, dependiendo – lógicamente – Es necesario tener en cuenta algunos aspectos de importancia.
de la etapa de estudio que se vaya a contratar.
Definir con claridad el objetivo
Al respecto, hay varios países de América Latina que han
establecido que los estudios a nivel de Perfil deben ser siempre Esta es la parte más importante de la elaboración de los TDR.
realizados por funcionarios de la Administración y que los Requiere conceptualizar e interpretar correctamente el
estudios superiores en el ciclo de los proyectos (desde la problema que se quiere resolver. Al definirse el objetivo se
Prefactibilidad hasta el mismo Diseño), deben ser siempre debe reflexionar sobre:
contratados con consultores externos a las instituciones. Es
muy dificil hacer TDR en la etapa de Idea, porque en realidad • Que el mismo esté definido con claridad.
95
95
• Que no sean demasiados.
• Que, en lo posible, sean medibles. • Quién será el responsable de supervisar?
• Que sean factibles de cumplirse técnicamente. • Quién aprobará los trabajos del consultor?
• Cuál será el personal de contraparte?
Identificar las principales actividades a incluir • Qué tipo de apoyo le ofrecerá la institución?
Al definir el objetivo se procede a identificar las principales Insumos que normalmente son requeridos como contraparte
actividades que serán necesarias realizar por los consultores física para facilitar el trabajo:
para cumplir con el objetivo y estimar el tiempo que se necesita
para desarrollar las mismas. Elaborar preguntas que orienten a • Espacio de oficina.
definir las actividades, como por ejemplo: • Computadoras.
• Apoyo secretarial.
• Cuál es el grado de detalle de las actividades que deben • Transporte.
pedirse en los términos de referencia?
• Qué cosas se deben incluir en el trabajo o informes del El que formula los términos de referencia debe asegurarse:
consultor?
• Con qué tipo de información deberá trabajar el consultor? • Del suministro de la información (documentos, informes,
Está disponible? Serán necesarios los estudios de campo? estadísticas, etc.), necesaria desde el inicio para facilitar el
trabajo del consultor.
Puede ser que en los TDR se indique en detalle las actividades
mínimas a cumplir por el consultor. O también puede darse el • Que la institución contratante está obligada a suministrar
caso que – de manera complementaria – se requiere que los los estudios y toda la información relevante al consultor.
potenciales consultores incluyan en su propuesta técnica, el
detalle de las actividades a realizar y los productos a entregar. • Que se establezca con toda claridad quién en la institución
es la contraparte en aspectos de supervisión del trabajo, así
Capacidad del Ente/Institución/Organización que contrata como también los técnicos que ayudan directamente con la
los Servicios de Consultoría labor del consultor.
El formulador de los TDR debe tener un profundo • Que se limite las recomendaciones al área o ámbito de
conocimiento de la institución receptora de los servicios del acción por el que la institución es responsable, evitando
consultor, ello conllevará a plantearse los siguientes invadir con dichas recomendaciones el campo de acción de
interrogantes: otras instituciones.
96
Obligaciones del Contratista
10.4. CONTENIDOS DE LOS TDR Se deberá establecer con claridad el apoyo técnico, logístico y
la información y definición de quien será la contraparte.
Antecedentes
Mecanismos de Supervisión y Aprobación del Trabajo del
En estos se presentará la justificación del porqué se necesitan Consultor
los servicios profesionales y qué uso se dará a los resultados
del trabajo. Especificar cuales serán los mecanismos de supervisión de los
trabajos de consultoría, como así también los mecanismos de
Objetivos aprobación de los informes del consultor.
Definir cuál es la tarea concreta a ser realizada por el consultor. Estimación de Tiempos
Alcance del Trabajo Se deberá especificar los tiempos de ejecución de la consultoría

señalando claramente las fechas de inicio y finalización de la
Son los aspectos que serán analizados y el nivel de detalle para misma. Los tiempo previstos deberán estar de acuerdo con los
las actividades. informes de avance establecidos.
Requisitos del Consultor Estimación de Costos

Se especifican las calificaciones del consultor o empresa Constituye la pieza fundamental. En él se deberán tomar en
consultora, con sus antecedentes de trabajos realizados y consideración los aspectos más relevantes para la estimación
experiencia del personal con que cuenta. de costos como es:
Informe de Avance y Final • Contar con suficiente información sobre lo que se quiere
hacer.
Se debe establecer un calendario para la entrega de cada uno de • Qué tipo de experiencia se necesita.
los informes así como los contenidos mínimos de los mismos.
97
97
• Cuánto personal se puede necesitar. incorporar las observaciones y obtener una versión final de los
• Cuánto tiempo se puede demorar el trabajo. TDR para proceder a realizar las gestiones de contratación.
• Solo se debe incluir en los términos de referencia el costo
estimado de la consultoría, pero no debe especificarse la
base utilizada por la institución para la estimación de los
mismos.
Selección de Consultores
La selección de consultores puede ser por:
• Concurso Público
• Lista corta o registro de consultores
• Contratación Directa.
Los criterios para la evaluación y selección pueden estar sobre

la base de:
• Calidad de la oferta técnica

• Valor de la Oferta Económica (Costo de la oferta técnica)
• Una combinación de ambas, que puede tener o no
ponderaciones diferentes para cada uno de los aspectos. Por
lo general, se considera que la oferta técnica es la más
importante, dado que es la calidad de la oferta técnica la
que refleja la experiencia del consultor.
Revisión de los términos de referencia
Por último, siempre es recomendable la revisión de los TDR

con las autoridades superiores, técnicos especialistas de la
institución y otras fuentes. Concluído este proceso, se deberían
98
11. ANEXO A - NECESIDADES Y BIENES
d) Determinar la zona de influencia donde se encuentran

11.1. DETERMINACION los usuarios del proyecto (escuelas primarias y
secundarias donde concurren los menores en un
Para llegar a establecer los bienes que se producirán en el determinado Distrito o Corregimiento).
marco de un proyecto es preciso en primer lugar identificar
adecuadamente la necesidad a satisfacer (o problema a e) Afinar el concepto de población beneficiada dentro de
resolver) y luego analizar el tipo y las características del bien o la zona de influencia fijada determinando: cantidad de
servicio a producir. escuelas en la zona de influencia, menores que asisten a
las mismas, porcentaje de menores con problemas de
11.2. PROBLEMAS, OBJETIVOS Y METAS DEL drogadicción.
PROYECTO
f) Establecer las metas que se procuran alcanzar, con la
11.2.1. Identificación del problema a resolver población beneficiaria, en un cierto periodo de tiempo
(por ejemplo atender, en un establecimiento
En este caso debe procederse de la siguiente manera: especializado a construir, a aproximadamente 100
menores por día).
a) Identificar en forma adecuada el problema a resolver
(por ejemplo drogadicción). g) Determinar sí en la actualidad existe algún proyecto a
través del cual se presta ese servicio. En caso afirmativo
b) Establecer la población objetivo (por ejemplo menores indicar sí es un organismo público o privado y en el
drogadictos). caso de ser público especificar sí se trata del mismo
organismo público que está planteando su solución.
c) Establecer el o los objetivos (cualitativos) que se
pretenden alcanzar (por ejemplo tratar a los menores
drogadictos).
99
99
h) Determinar la cantidad de menores que "otros
proyectos” actualmente atienden y se espera atiendan en Por lo tanto, para lograr el objetivo de "mejorar la atención de
el futuro. un determinado grupo poblacional” se debe analizar con el
mayor detalle posible, entre otros, los siguientes aspectos:
i) Determinar la cantidad de menores que están siendo
asistidos por el organismo, en forma directa y con un a) Que tipo de atención es la que requiere esa población?
proyecto existente.
b) Cuales son y en que medida las atenciones que
j) Cuantificar la cantidad de usuarios (menores presentan problemas actualmente y en la proyección sin
drogadictos) que serían atendidos por la "ampliación” proyecto?.
de un proyecto existente o por la puesta en marcha de
uno nuevo ("creación"). En el caso de un proyecto c) Donde se atiende actualmente esa población y en el
existente y previo al disponer su ampliación se debe caso de que no se concrete el proyecto, donde se
proceder a "optimizar la base” conforme se indica en el atendería en el futuro? (situación sin proyecto).
anexo B.
d) Que medidas se pueden tomar para que, usando la
k) Determinar los bienes a producir y establecer las actual estructura de servicios existentes en la zona de
características de los mismos en cuanto a su carácter de influencia del proyecto, sea posible mejorar la atención
públicos o sociales, privados, mixtos, preferentes y sí de la salud de esa población? (optimización de la base).
los mismos están destinados a satisfacer necesidades
básicas de la población objetivo. 11.2.2. Objetivos y metas del proyecto
l) Debe tenerse especialmente en cuenta que, con mucha De lo indicado en el punto anterior surge que respecto de una
frecuencia se plantea la solución del problema determinada necesidad puede existir más de un objetivo; que
indicando una alternativa de proyecto (por ejemplo: para lograr cada uno de los objetivos pueden plantearse más de
construcción de un centro de tratamiento de drogadictos una meta y finalmente, que para alcanzar cada una de las metas
en una localidad determinada). existen más de una alternativa de proyecto de inversión que
tiene sus fines específicos.
El problema a resolver no es, de ninguna manera construir el
centro de tratamiento. Tal como se ha indicado, en el caso de servicios existentes, la
primer alternativa que debe ser formulada y evaluada es aquella
En todo caso será por ejemplo: mejorar la atención de una que tenga por objeto "optimizar la base” (anexo B).
población determinada.
100
En relación con este tema es conveniente identificar, dentro de 11.3. CLASIFICACION DE LOS BIENES
los establecimientos existentes y que prestan y prestaran
servicio en el futuro, cuales de ellos presentan situaciones de Respecto de los bienes que se produzcan con el proyecto se
insuficiencia o cuentan con capacidad excedente. Por ejemplo, deben identificar los mismos teniendo en cuenta los criterios
se proyecta construir un centro asistencial de drogadictos y se que a continuación se indican:
constata que dentro de un radio relativamente chico existe otro
de igual complejidad que tiene capacidad ociosa (no utilizada). a) Bienes públicos o sociales: aquellos que son de
consumo no excluyente (no es aplicable el principio de
Indicar el grado de accesibilidad a cada uno de los exclusión) o que, siendo posible aplicar ese principio, el
establecimientos alternativos que tiene la "población que mismo resulta caro e ineficiente.
potencialmente podría ser asistida con el proyecto", Sí los
factores antes citados son limitantes se debe explicar la forma b) Bienes privados: en los que si es posible aplicar el
de solucionarlos. principio de exclusión
Indicar el número de personas que serán atendidas por el c) Bienes mixtos (privados o públicos): cuando las
proyecto en cada uno de los años que se incluirá en la imperfecciones del mercado hacen que sea necesaria la
evaluación. intervención del Estado para corregir esas fallas (por
ejemplo externalidades).
Se trata de aquellas personas (usuarios), que no podrían ser
atendidas o serían atendidas en forma inadecuada (no eficiente) d) Bienes preferentes: se trata de bienes privados pero
en algún establecimiento alternativo (explique las causas). que, por razones sociales, se considera que deben ser
producidos y entregados bajo condiciones especiales a
Especificar todos los antecedentes y supuestos que se han los usuarios. Dentro de este tipo de bienes se pueden
considerado en el cálculo de la demanda que atenderá el incluir, entre otros, aquellos que tienen por objeto
proyecto. satisfacer necesidades básicas de la población.
101
101
11.3.1. Bienes públicos o sociales
Desde el punto de vista económico, al implantar, por ejemplo,
Son bienes en que no rige el principio de rivalidad en el un servicio de seguridad o alumbrado publico en las calles, no
consumo o bien que existiendo tal situación es ineficiente tratar puedo excluir o incluir como beneficiarios del proyecto a las
de excluir a los usuarios que no se les pueda cobrar. personas según sea su nivel de ingreso.
La no rivalidad se manifiesta en el hecho de que el consumo Se trata en consecuencia de bienes donde es difícil y por lo
por parte de un usuario no afecta el consumo por parte de tanto ineficiente, cuantificar el consumo, valorar al mismo,
otro(s). identificar a los beneficiarios directos y cobrarles por la
prestación que reciben. Por lo tanto, existen dificultades para
Se trata en general de bienes en que ninguna persona puede ser calcular los beneficios que aportan esos bienes o servicios.
excluida de su consumo, pero tampoco, esa persona, puede
apropiarse de la totalidad de los beneficios que ese proyecto Corresponde a bienes donde los flujos económicos derivados
genera. Por otra parte, no tiene libertad para decidir sí quiere o de los beneficios directos que capta el usuario (familia/persona)
no consumirlo y en que cantidad. no tienen ninguna relación con el flujo financiero proveniente
de su prestación.
Por ejemplo, cuando se inicia un proceso de descontaminación
en una ciudad; apenas ingreso a la misma, estoy recibiendo un En este tipo de bienes la mayor parte de los "ingresos
servicio de "salud preventiva". Quizás sea fácil identificarme financieros” son erogaciones que provienen de alguna partida
como receptor del beneficio, pero la pregunta es: cuánto es lo presupuestaria que a tal efecto se asigna para el proyecto.
que recibo y cuál es mí disposición a pagar por ese bien?. Por
lo demás, sí me niego a pagar, no existe forma de excluirme de En general, en la producción de este tipo de bienes, es posible
sus beneficios; pero, si no tengo interés en recibir el bien, no cuantificar los costos (cantidades y precios de las inversiones e
tengo la posibilidad (libertad) de poder prescindir de él. insumos utilizados).
En estos bienes rige el principio de no exclusión, fundado en En el anexo C de esta Guía Metodológica, se indican y explican
dos aspectos: físicos y/o económicos. los criterios a usar en la evaluación económica de los
proyectos.
Desde el punto de vista físico, si construyo una obra de defensa
aluvional o mediante una norma se exige la colocación de En el caso de los bienes públicos o sociales, en general se
filtros para los gases que arrojan los automotores, no puedo aplican criterios de costo eficiencia o efectividad (por ejemplo
excluir de recibir los beneficios del proyecto, a quienes costo anual equivalente que implica su producción).
físicamente se encuentran en su zona de influencia.
102
En tales circunstancias y, establecido un objetivo y meta mayor parte de los beneficios directos que genera el mismo. En
determinada, se selecciona aquella alternativa que permita ese caso el proyecto debería ser encarado por el respectivo
satisfacer la necesidad a menor costo. municipio y financiado por la comunidad que en ella reside y
se beneficia.
A pesar de lo anterior, en algunos casos es posible contar con
información que permita delimitar la zona, el conjunto de En principio no existen razones de eficiencia que nos lleven a
beneficiarios directos del proyecto, cual debería ser el plantear que un habitante/empresa ubicado en otro Distrito
organismo responsable de resolverlo e incluso, determinar distinto al indicado deba pagar por los servicios que presta ese
quienes deberían pagar por la prestación del servicio. proyecto.
Por ejemplo, si se esta evaluando una obra de drenaje de tierras No obstante, si se estima que esos terceros deben contribuir a
agrícolas determinadas, puedo establecer: su financiamiento, debería quedar claramente identificada y
justificada cada una de las razones que avalan tal
a) Que zona resulta directamente beneficiada y cual no. recomendación.
b) Cual es el organismo responsable de resolverlo Por sus características, en una economía fundada
(Corregimiento, Distrito, Provincia o Nación, en ese exclusivamente en la iniciativa privada, los bienes públicos
orden), según sea el ámbito geográfico donde se (sociales) no se producirían o lo harían en condiciones que no
produce la totalidad o la mayor parte de sus efectos optimizarían el bienestar social. Por ello es que los Gobiernos
directos. (municipal, provincial y nacional en ese orden), conforme al
ámbito dentro del cual esos bienes producen sus efectos
c) Dentro de la zona, cual es la magnitud del beneficio y directos e indirectos, deberían asumir la responsabilidad de
quienes son los beneficiarios directos. financiarlos (proveerlos) para llegar a una asignación
socialmente eficiente de los recursos.
d) Quienes deberían pagar y quienes no deberían pagar por
ser receptores o no de esos beneficios. Es muy importante tener en cuenta que lo anterior no implica
que sea necesario que el sector público, directamente, tenga
Supongamos un proyecto de estas características ubicado en un que producir ese bien.
determinado Distrito y que en esa localidad se captan todos o la
103
103
Es más, en general sería conveniente que el sector público, en (exteriorización). Además, quien tenga interés en consumirlo
estos casos, se reservara el "rol de financiar y monitorear” la (bienes finales) o usarlos en un proceso productivo (bienes
producción del bien (en la medida que le competa); pero intermedios) "tiene la libertad” para decidir si lo consume o lo
transfiriendo la prestación del mismo a "empresas privadas utiliza.
especializadas".
En tales casos, la mayor parte de los beneficios generados por
En tales circunstancias el Estado, en cada uno de sus niveles y un proyecto son objeto de apropiación por el demandante del
ámbitos de responsabilidad, se concentraría en "identificar, bien (final/consumo o intermedio/insumo).
formular, evaluar, contratar y supervisar (monitorear)” al
proyecto, incluyendo en esta acción, tanto a los usuarios como En este tipo de bienes se puede calcular tanto los beneficios
a la(s) empresa(s) prestadora(s). como los costos directos de los mismos e identificar al
beneficiario directo (demandante).
Concentrar todas estas acciones, como así también los roles de
"decisión, asesoramiento, ejecución y seguimiento” en una Lo anterior implica que es factible "medir” y por tanto "cobrar”
misma institución del sector público, hace difícil delimitar las y, de tal manera obtener "recursos financieros” que provienen y
responsabilidades que le competen y adoptar medidas corresponden a los beneficios directos que recibe el
tendientes a evitar desvíos. demandante (consumidor, en el caso de bienes finales y
productor, en el caso de insumos o bienes intermedios).
Nótese que, en el caso planteado, el mismo organismo estaría
decidiendo, ejecutando, operando y autocontrolándose. Para estos proyectos es posible aplicar los criterios de
evaluación de beneficio/costo, por ejemplo, valor actual de los
11.3.2. Bienes privados beneficios netos, relación beneficio costo, etc. y conforme se
indica en el anexo C.
Se incluyen en este grupo a todos aquellos bienes en que rige el
principio de rivalidad en el consumo. En los proyectos que producen este tipo de bienes, la
Institución responsable de producirlos o prestarlos, es a la vez
El principio de rivalidad implica que el consumo por parte de responsable de captar (vía precio) los beneficios directos que el
una persona excluye a otra persona para consumir esa misma mismo produce a los demandantes.
unidad del bien. En esos casos se puede excluir, vía precio,
aquellos consumidores que no estén dispuestos a pagar. A continuación se indican algunos ejemplos típicos de estos
bienes. La producción de cada uno de esos bienes forma parte
En estos bienes es posible identificar, cuantificar y valorar la de uno o más proyectos específicos:
disposición a pagar por parte de quien desea consumirlo
104
a) Generar y distribuir energía eléctrica; de la producción y comercialización de los bienes/servicios
antes indicados han sido transferidos al sector privado.
b) Transportar, fraccionar y distribuir gas;
11.3.3. Bienes preferentes
c) Explotar y distribuir petróleo y sus derivados;
Existen determinados bienes privados de consumo rival y
d) Prestar servicios de comunicación: teléfono, telex, excluyentes que el Estado puede considerar que deben llegar a
diarios, revistas, libros, etc.; toda una población objetivo.
e) Prestar servicios de transporte tales como automotor, En el documento que contiene el informe de formulación y
ferroviario, marítimo, aéreo, etc.; evaluación del proyecto, deberá especificarse que tipo(s) de
usuario(s) se considera debe(n) contar con ese bien; la cantidad
f) Construir y prestar el servicio de la red vial mediante el del bien por usuario (familia/persona); la forma de financiar esa
sistema de peaje (rutas, autopistas, túneles de prestación y; toda otra información que justifique la decisión.
alternativa, etc.);
11.3.4. Necesidades básicas
g) Construir y prestar los servicios de aeropuertos y La identificación de las necesidades básicas constituye un buen
estaciones terminales de medios de transporte; elemento para determinar qué bienes podrían ser considerados
como preferentes.
h) Producir y distribuir agua potable;
No obstante, se puede conceptualizar como preferente un bien
i) Construir y comercializar viviendas; cuyo consumo no implica satisfacer una necesidad básica.
Esta lista es simplemente enunciativa y de ninguna manera Por ejemplo, en el caso de proyectos de inversión destinados al
incluye a todos los bienes que responden a estas características. abastecimiento de agua potable, existe una cierta cantidad de
agua que se estima deben consumir, como mínimo, todos los
Nótese que, en el contexto de la política económica y social usuarios para atender las necesidades básicas de alimentación e
que han seguido varias Administraciones sucesivas y en higiene, por las externalidades que tiene (costos que evita o
función del rol subsidiario asignado al Estado, la mayor parte beneficios que capta la sociedad como un todo).
105
105
En ese caso, existe una cierta cantidad a determinar (por
ejemplo, 100 litros por habitante/día), que puede ser suficiente
para satisfacer esa necesidad básica. La cantidad de litros
indicada es simplemente ejemplificativa.
En segundo lugar se debe identificar al tipo de usuario para

quien esa cantidad de agua potable debe considerarse como
necesidad básica. Por ejemplo: población que se encuentra en
condiciones de extrema pobreza.
El consumo de agua que exceda "esa cantidad” considerada

básica debería ser pagada por el consumidor, cualquiera sea su
condición, nivel de ingreso, etc.
No obstante, en estos casos se debe tener en cuenta que para

satisfacer adecuadamente la necesidad básica y evitar perdidas
y abusos, se debe tratar que el bien (agua potable,
medicamentos, alimentos, etc.) se entregue en forma directa y,
en lo posible asegurándose que el mismo sea consumido por el
beneficiario (persona determinada que se quiere atender y que
se encuentra en condiciones, por ejemplo, de extrema pobreza).
106
12. ANEXO B - BASE OPTIMIZADA DE PROYECTOS
El ejemplo que a continuación se presenta tiene por objeto d) La ciudad "A” respecto de la "B” es una zona
explicar y fundamentalmente poner en evidencia la importancia residencial y en "B” respecto de "A” predominan las
que el análisis de esta alternativa tiene en el proceso de actividades de comercio y prestación de servicios.
identificación, formulación y evaluación de los proyectos de
inversión pública:43 e) En ambas ciudades existe un horario continuo de
actividades que, en general se extiende entre las 09,00 y
las 19,00. Esto hace que el flujo vehicular sea más
12.1. SITUACIÓN "SIN PROYECTO". intenso entre las 07,00 y las 21,00.
a) Existen 2 ciudades que denominaremos "A” y "B". f) En las mañanas y especialmente entre las 07,00 y las
10,00 existe un intenso tráfico desde "A” hacia "B". Se
b) Ambas constituyen centros urbanos y están unidas casi trata de las personas que viajan de la zona residencial
en forma indisoluble. hacia la "B” donde trabajan.
c) Entre ambas ciudades existen distintos accesos y puntos g) En las tardes, el tráfico más intenso se produce desde
de vinculación. No obstante el de mayor uso por "B” hacia "A", especialmente entre las 18,00 y las
capacidad, menor recorrido y rapidez que puede 21,00.
alcanzar el flujo vehicular es una avenida que las une.
Todo ello a pesar de los problemas que se vienen h) Gran parte de las personas se desplazan en vehículos
presentando en esa avenida. propios y en su mayoría en cada vehículo viaja, en
promedio, una persona.
43
El ejemplo que aquí se presenta, consiste en un caso real que fue i) Durante todo el horario antes indicados, los vehículos
analizado por CERDAN, Ignacio y MARTIN, Daniel, en el marco del permanecen en las playas de estacionamiento y calles
proyecto CHI/79/004 “Análisis, evaluación de inversiones y capacitación a de la ciudad B. Esto genera concentración y dificultades
nivel regional” (Naciones Unidas, Gobierno de Chile)
en el transito dentro de la ciudad B.
107
107
12.2. EL PROYECTO ORIGINALMENTE PREVISTO
j) En las horas de mayor tránsito, confluyen en la avenida,
entre los vehículos de mayor importancia relativa, El proyecto de inversión originalmente previsto consistía en
automóviles particulares, micros de transportes de ensanchar la avenida iniciando las obras desde B hacia A. El
pasajeros, camiones de carga y taxis. proyecto al ser evaluado tenía rentabilidad positiva.
k) Cada vez que, en el recorrido de la avenida, se detiene No obstante no se habían tenido en cuenta los costos que
un vehículo con desperfectos, el flujo vehicular se hace durante la construcción se producirían por la mayor congestión
aun mucho más lento. del tráfico vehicular que durante la ejecución de las obras se
iba a producir.
l) Ambas ciudades cuentan, en forma paralela a la avenida
con una vía de férrea y cuenta con un servicio regular También se notaba que en la medida que se agilizaba el trafico
de transporte de pasajeros por ferrocarril. en la zona de 3 pistas, se generaba mayor concentración en el
tramo de 2 pistas y finalmente provocaba un cuello de botella
m) En la salida (entrada) de (a) la ciudad A existen varias en el tramo cercano al puente en el que se disponía de una sola
calles y accesos que permiten ingresar con muy pocos pista (zona de máxima congestión).
problemas a la avenida.
12.3. BASE OPTIMIZADA
n) Al poco de salir de la ciudad A se encuentra un puente
que pasa sobre la vía férrea y que cuenta solamente con Dadas las circunstancias apuntadas, la Oficina de Proyectos de
2 pistas. la zona estudió las medidas que se podrían adoptar para lograr,
en el corto plazo, una agilización del tráfico.
o) En forma permanente, en la avenida en esa zona, se usa
una vía en el sentido A hacia B y otra de B hacia A. También se quería analizar de qué manera se podía resolver
con prioridad el problema generado en la zona de máxima
p) En la entrada y salida del puente existen en cada lado concentración.
unos 500 metros en que la avenida tiene un ancho de 4
pistas. A partir de allí y hasta la entrada a la ciudad B se Al realizar el nuevo estudio se encontró que el proyecto
ensancha alcanzando las 6 pistas. Por lo tanto en cada original dejaba de ser rentable cuando se adoptaban medidas
dirección se cuenta, según el tramo con 3,2 y 1 pista. que tenían por objeto "optimizar la base” (mejorar la
operación).
q) A la zona ubicada en las inmediaciones del puente la
denominaremos "zona de máxima congestión".
108
Dentro de ese objetivo se evaluaron y se adoptaron las f) se dispuso que una grúa municipal se mantuviera en la
siguientes medidas: avenida y especialmente en alguna calle lateral en la
zona de máxima concentración. Cuando se producía la
a) ubicar en las calles laterales y perpendiculares a la detención de un vehículo (desperfecto) la grúa retiraba
avenida, las paradas de taxis, especialmente en la zona al vehículo y lo colocaba en una calle lateral.
de máxima congestión.
g) se introdujeron modificaciones a las horas en que los
b) en esa misma zona se programaron y espaciaron las camiones de carga podían ingresar a la avenida. Desde
paradas de los vehículos destinados al transporte de A hacia B debían hacerlo antes de las 07,00 o desde las
pasajeros (micros). 11,00 hasta las 17,00. Desde B hacia A no podían
circular entre las 16,00 y las 22,00. Entre las 22,00 y las
c) en cada una de las paradas establecidas, se construyeron 07,00 el transito de camiones y vehículos de carga no
entradas laterales destinadas exclusivamente para los tenían restricciones para circular por la avenida.
micros. De esta manera los vehículos de transporte
mientras permitían el descenso y ascenso de pasajeros h) se resolvió construir otro puente al lado del existente. El
lo hacían en un carril auxiliar y liberaban el transito en objeto era usar el puente actual destinando las tres vías
la avenida. para el flujo vehicular de B hacia A en forma
permanente. Por su parte el nuevo puente seria utilizado
d) el puente sobre las vías férreas que era de dos pistas, exclusivamente para el trafico de A hacia B. Una de las
con una inversión pequeña, se logro llevarlo a tres ventajas adicionales de esta medida era que durante la
pistas. construcción del nuevo puente no se producía ningún
costo adicional en cuanto a entorpecimiento en el
e) se dispuso que en las horas de máximo transito de A tráfico.
hacia B (en la mañana) se usaran dos pistas; en ese
horario quedaba habilitada de B hacia A una pista. En i) se empezó a cobrar por hora el estacionamiento de los
la tarde se habilitaban 2 pistas de B hacia A y 1 de A vehículos que permanecían en las calles de B.
hacia B.
109
109
j) se aumentó la frecuencia de viajes del ferrocarril con una baja utilización de recursos adicionales y en
especialmente en la mañana desde A hacia B y en la particular de capital.
tarde de B hacia A.
c) la sociedad en su conjunto se empobrecía por el uso no
En estricto sentido debe tenerse en cuenta que, cada una de esas eficiente de los recursos que destinaba a este fin.
medidas, constituía en sentido genérico un proyecto (flujo de
costos capaz de generar beneficios por sí mismos). Por las razones expuestas es que estudiar la optimización de la
base constituye un requisito esencial para poder implementar
Una vez estimados los efectos que esas medidas provocarían se acciones rentables.
constató que se reducía la congestión vehicular, llevando la
misma a nuevos valores de tráfico medio diario esperado. Lo anterior es cierto no solo respecto de las alternativas
tendientes a optimizar la base sino incluso para lograr una
Tal como ya se indicara y a partir de la situación con la base correcta identificación, formulación y evaluación de nuevos
optimizada se evalúo de nuevo el proyecto propuesto de proyectos de inversión que también sean socialmente rentables.
ampliación y se constató que dejaba de ser socialmente
rentable. Se estudió sí en algún momento convenía hacer el
ensanche propuesto y se constató que el momento óptimo de
llevar a cabo esa obra, que se estaba por iniciar, se corría en 10
años.
El ejemplo planteado nos permite obtener algunas conclusiones

adicionales:
a) el proyecto originalmente propuesto había partido de

una deficiente identificación del problema a resolver.
De allí entonces que su formulación y evaluación (costo
social de recursos) se hizo partiendo de una situación
que no había sido correctamente resuelta.
b) las deficiencias en ese sentido llevan a dejar de lado

proyectos que permiten resolver "el problema",
generando beneficios netos casi en forma inmediata y
110
13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACION
13.1. CONCEPTOS SOBRE LOS CRITERIOS DE 13.2. CONCEPTO DE FLUJO DE BENEFICIOS NETOS
EVALUACION
Con la evaluación económica se procura determinar los
El propósito de los criterios de evaluación es establecer la beneficios netos que el proyecto aporta a la sociedad en su
bondad de un proyecto determinado (viabilidad económica). conjunto.
Desde el punto de vista del país la evaluación económica Los beneficios brutos derivan especialmente de la venta de los
entrega una estimación de cuanto aporta al incremento del bienes producidos y comercializados en el marco del proyecto.
bienestar de la sociedad como un todo. Como todos los flujos, estos beneficios brutos se deben
cuantificar y valorar para cada uno de los periodos (años) en
Los criterios tienen por objeto que los organismos responsables que se obtengan.
estimen y en la medida posible logren cuantificar y valorizar
las bondades de un determinado proyecto. En las formulas se identificaran los beneficios brutos del año i
con la expresión: Bi.
Dentro de tales características los proyectos pueden ser
analizados por la DPI y de corresponder, recomendarlo para su El mismo criterio se debe seguir respecto de los costos brutos
inclusión en el Programa Nacional de Inversiones Públicas que, en este informe, se identifican como: Ci.
(PNIP).
Los beneficios netos de cada año: (BNi para el año i) resultan
La inclusión en el PNIP tiene por objeto formalizar la solicitud de la diferencia entre los beneficios y los costos brutos de ese
del financiamiento que puede aportar cada una de las fuentes a periodo y se expresan de la siguiente manera:
las que se recurre.
BNí = (Bi - Ci)
111
111
13.3. CONCEPTO DE TASA DE DESCUENTO donde
Los costos y los beneficios se producen en distintos momentos VA = valor actual al inicio del año 1
en el tiempo. En general se trabaja con valores anuales.
B1 = ingreso recibido al final del año 1
En tales casos un valor de U$S 100, de beneficio o costo,
recibido/incurrido hoy no resulta equivalente a U$S 100 que se d = "tasa de descuento” utilizada (12%).
recibe/incurre dentro de un año.
• Alternativamente se pueden "capitalizar” los valores. En el
Los distintos criterios de evaluación se sustentan en el análisis caso del ejemplo anterior tendríamos que el valor
de valores referidos a un mismo momento en el tiempo. capitalizado de U$S 100 (recibidos o incurridos hoy), con
una tasa de capitalización del 12% anual seria
Existen, en general, dos alternativas: equivalente a U$S 112 recibidos o incurridos) dentro de un
año.
• "Actualizar” los costos y beneficios que ocurren en cada
periodo de tiempo (en este caso año). En ese caso anterior tendremos:
En tal situación recibir un determinado valor (por ejemplo VC = Bo * (1+r) = 100 x 1,12 = 112
beneficio) dentro de un año tiene un "costo de oportunidad”
representando por el sacrificio que implica no recibir o donde:
disponer hoy de ese valor.
VC = valor capitalizado al final del año 1
Sí usamos una tasa de descuento (costo de oportunidad) del
12% anual, tendríamos que recibir U$S 112 dentro de un año Bo = ingreso recibido al inicio del año 1
para obtener un "valor equivalente” a U$S 100 de hoy.
r = "tasa de interés” utilizada para capitalizar los flujos Para
Por tanto el valor actual hoy de U$S 112 que se recibirá dentro calcular los distintos criterios de rentabilidad. Por ejemplo:
de un año se expresa de la siguiente manera: valor actual de los beneficios netos (VAN), valor actual de
los costos (VAC) y, relación entre el valor actual de los
B1 112 beneficios netos respecto de la inversión (IVAN), se
VA = = = 100
(1 + d ) 1.12 requiere incorporar un dato externo a los flujos que genera
el proyecto, esto es, la tasa de descuento (interés o
capitalización).
112
13.5.2. Expresión
A fin de lograr la homogeneidad que implica el tratamiento de
la inversión pública dentro de la jurisdicción del Poder La expresión del VAN puede adoptar dos formas, dependiendo
Ejecutivo Nacional, la DPI determinará y comunicará a todos sí se utiliza una tasa de descuento única para todo el periodo de
los organismos, la tasa de descuento a usar en todos los análisis, o bien, una tasa variable.
proyectos de inversión.
Suponiendo que la tasa de descuento a utilizar sea del 12 %
Cuando estime que deba utilizarse una tasa de descuento para cada uno de los años en que se contemplen costos o
distinta, la DPI lo comunicará a cada uno de los organismos beneficios del proyecto, la formula a aplicar será:
responsables con competencia y jurisdicción en el proyecto. En
n
( Bi − Ci )
caso de duda se sugiere consultar a la DPI. VAN = Σ
i =1 (1 + r )i
13.4. CRITERIOS DE RENTABILIDAD
donde:
Se presentan a continuación los aspectos fundamentales en los
que se sustentan los criterios de rentabilidad antes indicados, su
Bi = Beneficios del periodo i
forma de calculo, explicación, criterio de aceptación/rechazo y
características. En adición a este punto existe una amplia
Ci = Costos del periodo i
bibliografía al respecto que puede ser consultada en la DPI.
13.5. VALOR ACTUAL DE LOS BENEFICIOS NETOS r = Tasa de descuento constante por periodo (12 % anual)
(VAN)
i = Numero de periodos de análisis (años)
13.5.1. Concepto Σ = Signo de sumatoria
Es la suma algebraica de los beneficios netos del proyecto,

cada uno actualizado al momento inicial del proyecto,
utilizando la tasa que representa el costo de oportunidad del
uso de los fondos en el proyecto.
113
113
13.5.3. Significado
Puede ocurrir que dos proyectos alternativos tengan igual
Conceptualmente el VAN indica en cuanto se incrementa la VAN, pero uno de ellos con un valor actualizado de inversión
riqueza (en este caso de la comunidad) al llevar a cabo el (VAI) mayor. En ese caso y en presencia de restricción
proyecto, medido en unidades monetarias de "hoy", comparado presupuestaria, es más conveniente realizar el que requiere el
con el VAN que implica la no realización de la mejor menor monto de inversión.
alternativa que se deja de lado (representado por la tasa de
descuento utilizada). 13.7. RELACION BENEFICIOS/COSTOS (VAB/VAC)
13.5.4. Criterio de selección En este caso se divide el Valor Actual de los beneficios brutos
del proyecto (VAB) con respecto al Valor Actual de los costos
Un proyecto será aceptable sí su VAN es mayor que cero (0), (VAC).
ya que el inversor tendrá un excedente, medido en unidades
monetarias de "hoy", respecto de los recursos que esta 13.8. TASA INTERNA DE RETORNO (TIR)
sacrificando. Al comparar proyectos alternativos con igual vida
útil, resulta mejor aquel con mayor VAN. Sí no tienen igual
vida útil, se "igualan” mediante la "repetición” de ellos hasta 13.8.1. Concepto
que todos tengan el mismo periodo de análisis.
Es la tasa de actualización que hace que la suma algebraica de
En ausencia de restricciones presupuestarias, todos los los flujos de beneficios netos descontados sea cero (0).
proyectos que tengan un VAN positivo (mayor que cero)
deberían emprenderse. Expresa la rentabilidad que posee el proyecto, es decir, cual es
la tasa constante que el proyecto "rinde en promedio por año".
13.6. IVAN (VAN RESPECTO DEL VAI) Es decir, la rentabilidad que una unidad de inversión aplicada y
reinvertida en ese proyecto rinde durante todo el horizonte
También se puede utilizar el indicador denominado IVAN. temporal de evaluación.
El IVAN entrega una relación entre el valor actual de los 13.8.2. Expresión
beneficios netos (VAN) y el valor actualizado de la inversión
(VAI). n
( Bi − C i )
VAN = 0 = Σ
VAN i =1 (1 + TIR ) i
IVAN =
VAI
114
donde: Presenta dificultades en aquellos casos de proyectos en los
cuales los flujos cambian de signo más de una vez (cambios en
Bí = Beneficios del periodo i el tiempo de beneficios netos anuales de positivos a negativos y
viceversa durante la vida útil del proyecto).
Cí = Costos del periodo i
En tal caso se puede obtener como resultado más de una TIR,
TIR = Tasa interna de retorno del proyecto que nos permite lo que invalida su utilización.
lograr un VAN = 0
Tampoco es posible emplearla como criterio de selección entre
í = Numero de periodos de análisis (años) dos proyectos alternativos, escogiendo el de mayor TIR, ya que
puede ocurrir que, por ejemplo, el de mayor TIR sea el de
Σ = Signo de sumatoria menor VAN o IVAN.
La TIR presenta una incongruencia conceptual, ya que

13.8.3. Criterio de selección considera que todos los flujos son descontados a la misma tasa.
Por tanto indica que la alternativa de inversión de los flujos
Conforme a este criterio, un proyecto es aceptable cuando la excedentes del proyecto se estarían colocando a la misma tasa
TIR resultante es mayor que la tasa de descuento relevante de rentabilidad.
(aquella que representa el costo de oportunidad de usar el
capital). En el caso que estamos tomando como ejemplo En los casos que la TIR tenga un único valor, se puede emplear
debería ser superior al 12%. como indicador complementario del VAN o del IVAN.
13.8.4. Limitaciones de la TIR 13.9. VALOR ACTUAL DE LOS COSTOS (VAC)
Sí bien es cierto que es muy atractivo el concepto de En aquellos casos en que no es posible calcular los beneficios
rentabilidad basado en la TIR, su calculo supone una cantidad del proyecto, pero que puede calcularse el VAC (valor actual
de dificultades que hacen poco aconsejable su utilización como de los costos) medido en unidades monetarias del momento en
criterio único de selección. que se calculan los montos a usar en la evaluación del
proyecto.
115
115
13.10. COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE) Dado que las distintas alternativas tienen por objeto lograr el
mismo beneficio, se opta por aquella alternativa que presente el
Existen bienes que por sus características no permiten o resulta mínimo costo.
ineficiente cuantificar y más aun valorar en forma precisa los
beneficios que el proyecto genera. Tomando el caso del servicio penitenciario el criterio seria el
de comparar el valor actual de los costos (VAC) en relación
Se trata en particular de los bienes públicos de consumo no con cada recluso.
rival y en los que no es aplicable el principio de exclusión.
Un criterio utilizable para estimar en forma más precisa los
También es aplicable para el caso de bienes de consumo rival y resultados que arroja este criterio consiste en calcular el costo
excluyente pero donde los beneficios que recibe el usuario anual equivalente.
directo son poco importantes en relación con los que recibe la
sociedad. Para tal efecto podemos proceder de la siguiente forma:
En estos casos el criterio a seguir consiste en: identificar la Sabemos que todos los flujos deben estar referidos a un mismo
necesidad o problema a resolver; determinar la población momento en el tiempo. Dos formas alternativas son las de
objetivo; establecer los objetivos y metas que se pretenden calcular el valor actual de los costos (VAC) o bien calcular el
alcanzar; identificar los bienes y servicios que permitirían valor capitalizado de los costos (VCC).
lograr tales resultados, identificar las distintas alternativas de
proyectos que podrían alcanzar la meta propuesta y, comparar • El valor actual se refiere al momento en que se esta
las mismas (iguales resultados) con el valor actual de los costos evaluando el proyecto y el valor capitalizado es aquel que
que resulta de cada una de esas alternativas y funciones de los mismos flujos tendrán al final del proyecto (periodo
producción. final incluido en la evaluación).
Ejemplos de inversiones públicas relacionadas con este tipo de • En ese caso tendremos:
bien son, entre otras, aquellas que tienen por objeto producir
bienes o prestar servicios tales como educación primaria,
servicio penitenciario, etc. VCC
VAC =
(1 + r ) n
En esos casos no se miden en forma directa la totalidad de los
beneficios que recibe el usuario y la sociedad (externalidad)
sino que se calcula el costo de prestar el servicio por usuario. • De la misma manera:
116
n • Un criterio alternativo seria trabajar no con el concepto de
VCC = VAC * (1 + r)
"año normal” sino usando el de "usuario anual
equivalente".
Sí definimos como "costo anual equivalente” (CAE) aquel
valor anual constante que nos permita lograr cualquiera de esos
• En ese caso para calcular el "usuario anual equivalente” se
resultados, tendremos:
estaría usando las mismas formulas y tendríamos como
resultado el "costo anual equivalente” con relación al
(VCC * r )
CAE = "usuario anual equivalente".
(1 + r ) n − 1
13.11. FACTOR DE RECUPERACION DEL CAPITAL
• bien
Se considera como tal al valor periódico que genera un flujo de
VAC * (1 + r ) n * r recursos equivalente a U$S 1 en el presente y se expresa como
CAE = FRC.
(1 + r ) n − 1
r
FCR =
Por ejemplo sí tenemos los siguientes valores: [
1 − (1 + r ) n ]
VAC = U$S 100
En ese caso el costo anual equivalente (CAE) puede expresarse
r = 0,12 de la siguiente manera:
n = 10 años CAE = VCC * FRC
• obtendremos un costo anual equivalente de U$S 17,70. y donde VCC es el valor capitalizado de los costos
• sí suponemos que "en un año normal” se atienden 10

personas tendremos que el "costo anual equivalente por
persona” es de U$S 1,77.
117
117
13.12. ANALISIS GENERAL (CRITERIOS DE establecer y normar él o los criterios adicionales que resulten
RENTABILIDAD) convenientes.
De acuerdo a la revisión efectuada en este anexo, desde el La selección de criterios adicionales debe contener todos los
punto de vista económico y en cuanto a la Cuantificación de los elementos de información que permitan que tanto la
efectos del proyecto sobre el crecimiento económico, es interpretación, como el calculo del mismo, se concrete en
recomendable utilizar el VAN como criterio principal de forma uniforme e inequívoca por quienes tengan que efectuar
aceptabilidad, apoyándose en el IVAN cuando corresponde sus estimaciones e interpretaciones (la Institución responsable
decidir en presencia de alguna restricción presupuestaria. y la DPI).
Sí bien es común considerar la existencia de "restricción Entre tales elementos es necesario que, como mínimo, se
presupuestaria” como la existente en el próximo ejercicio incluyan los siguientes temas: definición conceptual del
presupuestario (un año), es conveniente consultar sobre cual es indicador, metodología y forma de cálculo, alcance y
el periodo de tiempo que se toma en consideración para definir aplicabilidad del mismo y limitaciones que su uso implica.
el periodo (meses o años) dentro de los cuales existirá
"restricción presupuestaria". 13.14. SENSIBILIZACION DEL PROYECTO
La TIR se emplearía como indicador de la rentabilidad del En las evaluaciones económicas, se están obteniendo, respecto
proyecto limite, el cual entrega el costo alternativo de los de cada uno de los criterios que se utilizan, valores que tienen
proyectos que se estarían llevando a cabo, de acuerdo a la un cierto valor medio y probabilístico.
ordenación que se hiciera.
En efecto, se están haciendo proyecciones respecto de las
13.13. OTROS CRITERIOS (COMPLEMENTARIOS) distintos ítems y variables que, en general, presentan un cierto
grado o margen de error.
En forma complementaria y a los efectos de brindar
información adicional a las autoridades responsables de la toma Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el proceso de
de decisiones respecto de un proyecto, es posible incorporar evaluación de proyectos es esencialmente un proceso de
otros criterios que, permitan, en forma especifica y de una obtención gradual de mayor confiabilidad respecto de los
manera homogénea y sistemática normar y valorar la resultados esperados a partir de cada evaluación practicada.
importancia relativa que los mismos tienen en cada proyecto.
Por lo tanto, se debe avanzar en los estudios en forma
Para cada sector y tipo de proyecto, la Institución responsable progresiva tomando en consideración el margen de error que es
solicitará a la Dirección de Programación de Inversiones (DPI), posible aceptar en cada etapa de la preinversión (perfil,
118
prefactibilidad, factibilidad, diseño ejecutivo final y Un criterio más avanzado consiste en usar programas de
preparación para la ejecución) y en la de inversión (ejecución). computación aplicables a la evaluación de proyectos.
Al concluir la evaluación económica que se lleve a cabo en Estos programas permiten trabajar con variables donde cada
cada uno de esas etapas, se debe sensibilizar el resultado uno de ellas puede responder a distintos tipos de distribución.
obtenido y calcular, dentro de que rango, se encuentra el "valor Por ejemplo: determinista (cuando se espera que tenga un solo
esperado de su rentabilidad". valor), rectangular (cuando se espera que por ejemplo un precio
este entre U$S 10 y U$S 15) y normal (cuando se espera un
También es posible estimar la elasticidad del VAN respecto de valor medio por ejemplo 500 unidades con una dispersión
los distintos valores que pueden tomar los ítems (variables) que esperada por ejemplo del 5 % o del 10 %).
se consideran más importantes.
Estos programas de computación son de fácil aplicación y
La elasticidad es medida en términos de cuanto cambia el VAN calculan en forma muy rápida y mediante la aplicación del
al cambiar en el 1 %, los valores correspondientes a cada una Método de Montecarlo los distintos valores que, por ejemplo el
de las variables. VAN puede alcanzar según sea el valor de cada ítem/variables
que el programa, al azar selecciona dentro del rango en que se
Un criterio simple para lograr este resultado es suponer que ha estimado que esos ítems/variables pueden encontrarse.
esas variables cambian (aumentan y disminuyen) en un cierto
porcentaje (por lo general entre el 5 % y el 10 %). El resultado El resultado que se obtiene consiste una distribución de
que se obtenga es muy importante para determinar que aspectos probabilidad del VAN.
deben ser estudiados con más detalle en la etapa futura y por
tanto, son fundamentales para elaborar los términos de En nuestro ejemplo, se calcula el valor medio esperado del
referencia de esos estudios futuros. VAN y el entorno dentro del cual se encuentra el rango del
VAN esperado (dispersión), según sea el margen de error con
De acuerdo a las características (magnitud, costo, etc.) de cada que se quiera trabajar.
proyecto se estima que la sensibilización debe hacerse por lo
menos respecto de los 5 o 10 variables que tienen mayor efecto Con la aplicación de estos programas de computación es
sobre el resultado de la evaluación. posible obtener la elasticidad, en nuestro caso del VAN,
119
119
respecto de cada uno de las variables que se han definido e
incorporado al programa.
De esta forma se obtiene un orden de aquellas variables que

tienen un mayor peso relativo sobre el valor que puede alcanzar
el VAN.
Con ese rango y elasticidad es posible elaborar términos de

referencia mucho más concretos y específicos de aquellos
ítems/variables que deben estudiarse con mayor profundidad.
120
14. ANEXO D – VISION ESTRATEGICA DEL DESARROLLO ECONOMICO Y DEL
EMPLEO HACIA EL 2009
La orientación fundamental del plan de acción de la actual a) Reducir la pobreza y mejorar la distribución del
Administración se planteó en el documento “Visión Estratégica ingreso;
de Desarrollo Económico y de Empleo hacia el 2009”, el cual b) Una política de crecimiento económico para la
tenía como propósito presentar un marco general de Políticas generación de empleos;
Públicas con miras a ordenar el proceso de reactivación c) Saneamiento de las finanzas públicas;
económica y social del país y motivar, desde el principio de d) Desarrollo del Capital Humano;
esta Administración, el comportamiento de los diferentes e) Reforma y Modernización del Estado
estamentos de nuestra sociedad.
14.1. Reducción de la pobreza y mejoramiento de la
En esta Visión Estratégica se identifican los proyectos de distribución del ingreso
inversión prioritarios para el Gobierno, como así también la
orientación fundamental de las políticas públicas que marcan el Con respecto al pilar de Reducción de la pobreza y
escenario dentro del cual debe concebirse el programa de mejoramiento de la distribución del ingreso, se destaca la
inversiones públicas para todo el período de esta falta de equidad en la distribución de los beneficios del
Administración.. progreso, como el problema más importante de la sociedad
panameña. Por ello, se planteó como objetivo a mediano y
Además, otro de los propósitos perseguidos con este largo plazo, lograr movilidad social, mediante la creación de
documento, fue brindar un punto de referencia y guía a la oportunidades, como elemento importante para contribuir a
comunidad nacional e internacional, sobre los objetivos y eliminar la pobreza extrema y mejorar significativamente la
políticas que iban a ser desarrolladas por la actual distribución del ingreso, para llegar a un país con estándares de
Administración. equidad del primer mundo.
En esta Visión el Gobierno planteó los cinco pilares de la

política económica y social del país:
121
121
Para lograr estos objetivos, el programa de gobierno identificó instituciones escolares de educación básica, y
una serie de acciones prioritarias, entre las cuales se destacaban programas de producción agropecuaria para la
las siguientes: subsistencia, primero, para que luego alcancen
la producción comercial.
1) Lograr un mayor crecimiento económico, con mayor
generación de empleo de calidad y más oportunidades. 7) En materia de vivienda se priorizaron los siguientes
instrumentos:
2) Mayores oportunidades de entrada al mercado laboral a
la población menor de 30 años, en especial a los a) Subsidio directo a las viviendas de menos de
jóvenes de primer ingreso. B/.15,000.00;
3) Desarrollo generalizado del capital humano, para b) Reducción del tiempo y los costos de
permitir una distribución más equitativa de la riqueza transacción de terrenos y casas, incluyendo
nacional y la capacidad de generar ingresos. programas de titulación masiva y el
fortalecimiento de la ventanilla única en lugares
4) La instrumentación de programas focalizados de claves del interior del país;
subsidios directos para mejorar los niveles de vida de la
c) Modernización de las funciones reguladoras del
población marginada.
Ministerio de Vivienda para fortalecer el
desarrollo de proyectos de vivienda de interés
5) La ejecución de programas específicos que aumentarán
social, incorporando componentes de un entorno
la productividad de los sectores y áreas de bajo
urbano de calidad.
desarrollo – en especial en la agricultura.
8) Implementación de un sistema de protección, basado en
6) Incorporación de las comunidades indígenas al
un subsidio directo para las familias en pobreza
desarrollo nacional, mediante las siguientes acciones:
extrema, con el compromiso de mantener la escolaridad
de los niños, y participar en programas de capacitación,
a) Dotación de servicios básicos, créditos y
de apoyo comunitario y el uso de servicios públicos, en
financiamiento para micro y pequeñas empresas
particular los de salud.
autogestionarias en áreas de producción
agropecuaria, turística y artesanal;
9) Desarrollo e implementación de programas de
mejoramiento productivo y de productividad agrícola.
b) Promover la educación intercultural bilingüe en
las Comarcas, así como el establecimiento de
122
10) Titulación y lotificación de tierras agrícolas. 14.2. Crecimiento económico para la generación de empleos
11) Reestructuración de los programas de nutrición con el Respecto del segundo pilar, Crecimiento Económico para la
fin de maximizar los niveles de eficacia y eficiencia. Generación de Empleos, se destaca que la nueva política
económica a impulsar por el gobierno estará basada en el
12) Facilitar el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo. desarrollo de un modelo de crecimiento de economía abierta,
en todos sus sectores, y orientada hacia el mercado
13) Implementar programas de “seguridad integral de internacional. Entre las acciones de mayor importancia se
protección ciudadana” para reducir la delincuencia en mencionaban las siguientes:
las comunidades.
1) Orientar la economía hacia fuera, promoviendo:
14) Enfatizar las acciones necesarias para que el desarrollo
se logre cumpliendo condiciones de sostenibilidad a) Acceso a mercados internacionales en
ambiental. condiciones favorables;
b) Creación de condiciones de eficiencia y

Para este primer pilar se plantearon las siguientes metas para el
competitividad interna, destacándose el TLC
período de Gobierno.
con Estados Unidos;
Meta para el
Indicador Valor en el 2004
2009 c) Promover las exportaciones con base en el
Nivel de pobreza y pobreza extrema 40% 32% desarrollo del “Conglomerado Económico”
Reducir la brecha de ingreso de las vinculado a la meta comercial de Panamá, el
Subir a un Canal y a las áreas revertidas, a la red de puertos
personas más pobres vs las de Un 42avo
35avo
mayores ingresos nacionales, al servicio de barcos en tránsito, a la
Pobreza indígena 98% 80% navegación, a la reparación y mantenimiento de
20.6 por mil 15.0 por mil naves, a los negocios marítimos
Mortalidad infantil nacional
nacidos vivos nacidos vivos interrelacionados, a los centros de transporte y
Esperanza de vida en comarcas 65 años 70 años logística, al comercio de Zona Libre, a las
Desnutrición crónica estudiantes de 6
22% 15% comunicaciones internacionales, a las zonas
a 9 años
procesadoras para la exportación, a la banca, así
123
123
como al desarrollo comercial, industrial y la
Ciudad del Saber y el Tecnoparque. a) Programa de expansión y modernización del
Canal de Panamá;
d) Promoción y desarrollo del Turismo, en todas
sus variantes. b) Fortalecimiento de Panamá como centro de
transporte, logístico y marítimo del hemisferio;
2) Desarrollo de infraestructura para la exportación:
c) Firma de TLC con diferentes socios
a) Mejorar el sistema interno de transporte y comerciales;
comunicaciones, enfatizando el mantenimiento y
d) Construcción de diversos Proyectos de Riego, lo
ampliación de la red vial;
cual unido a un programa sanitario para
erradicar, de ciertas zonas, la mosca de la fruta y
b) Mejorar la infraestructura para el comercio
el establecimiento de un sistema de trazabilidad,
internacional para poder duplicar la capacidad
fortalecerán nuestras exportaciones de carne,
nacional en manejo de carga contenerizada, a
frutas y vegetales a los mercados mundiales;
través de la comisión de nuevas operaciones
portuarias y la promoción de la ampliación de e) Modernización del transporte urbano;
las ya existentes.
f) Programa comprensivo de reparación y
3) Eliminación de distorsiones y generación de mantenimiento de la red vial a nivel nacional,
competencia: incluyendo la rehabilitación, ensanches y
mejoras de la Carretera Panamericana y la Vía
a) Establecer una estructura de incentivos neutrales Panamá –Colón;
y viables fiscalmente, que no distorsionen los
precios ni concedan fueros o privilegios a g) Fortalecer el potencial de intermediación
ningún sector productivo; comercial mediante el respaldo al Área
Económica Especial de Howard, incorporando
b) Generar fuerte competencia en los mercados de nuevas áreas al desarrollo de la ZLC;
bienes mediante la eliminación de las barreras o
restricciones de entrada a empresas o de h) Respaldar el desarrollo portuario, donde se
productos importados. espera llegar en los próximos 5 años a un
movimiento de más de 3.5 millones de Teus;
4) Potenciar los recursos nacionales:
124
i) Integración del sistema energético nacional con deuda, un déficit fiscal insostenible, ahorro público negativo,
Colombia; una administración tributaria ineficiente y problemas serios de
déficit actuariales y falta de recursos para que la CSS pudiera
j) Modernizar las normas legales en diversos cumplir con sus Programas. Todo esto, como resultado de una
mercados, para reducir los costos de transacción, dinámica con un marcado acento hasta el 2004, ya que en el
e inducir un uso eficiente del factor trabajo y de período 1999/2004, el nivel de los ingresos fiscales permaneció
los recursos en la empresa. prácticamente estancado.
Para este segundo pilar se plantearon las siguientes metas para Para ello, las acciones principales identificadas se encaminaban
el período de Gobierno. a:
Valor en el Meta para el 1) Un programa de estabilización de las finanzas públicas:

Indicador
2004 2009
B/ 5200 (16% de
PIB real per cápita B/ 4500 a) Sincerar la información a través del
incremento)
Crecimiento anual promedio del PIB establecimiento de normas contables
Menos del 1.1% Del 2% al 3%
real per cápita transparentes de medición del déficit y el
B/ 1650 (32% de manejo de las cuentas por pagar y su
Exportaciones reales netas per cápita B/ 1250
incremento) movimiento;
Inversión en capital fijo nacional /
17% 25%
PIB
Tasa promedio de crecimiento anual b) Medidas para reducir el déficit fiscal;
2.3% 2.9%
del empleo formal en 3 años
Tasa de desocupación urbana para
32% 23%
c) Disminuir la relación Deuda/PIB;
mujeres menores de 30 años
d) Incrementar el ahorro corriente, para financiar
una parte importante de la inversión con
14.3. Saneamiento de las Finanzas Públicas recursos propios
El tercer pilar se refiere al Saneamiento de las Finanzas
Públicas, destacando la necesidad de superar los problemas
que enfrentaba el Estado panameño, tales como el alto nivel de
125
125
2) Racionalización del gasto corriente, con mecanismos de el desarrollo del capital humano, para contar con mejores
compras y contrataciones públicas que sean ciudadanos y para lograr mayor competitividad. Además, la
transparentes, eficaces y eficientes. educación es un factor determinante de la estratificación
económica y social, y se ha demostrado que la economía en el
3) Reforma tributaria, orientada a captar más recursos, mundo moderno se basa en una economía del conocimiento.
mediante una estructura tributaria con más equidad y
que promueva la eficiencia económica. 1) Reformas profundas en la educación a todos los niveles,
para lograr en pocos años la completa enseñanza del
4) Mejor gestión del sistema de inversiones públicas y inglés, tecnología de computadoras y el fortalecimiento
presupuesto, encaminado a lograr que las inversiones de las matemáticas y las ciencias.
sean más productivas en lo social y económico.
2) Ampliación de la cobertura de la educación preescolar y
5) Ataque al problema financiero del programa de media.
jubilación, vejez y muerte de la Caja de Seguro Social.
3) Capacitación de la población en técnicas empresariales
Para este tercer pilar se plantearon las siguientes metas para el para el manejo de pequeñas empresas
período de Gobierno.
4) Aumento de la calidad de la educación profesional a nivel
Meta para el universitario:
Indicador Valor en el 2004
2009
Negativo en B/ Positivo en B/ a) Reforma del currículo;
Ahorro del Gobierno Central
240.0 millones 300.0 millones
Deficit fiscal del Gobierno Central b) Organización de las instituciones y eficiencia de
Más del 5% 1.0%
(% PIB)
la administración;
(B/ 50.0
Superavit (Déficit) de la CSS Superavit
millones)
Deuda pública / PIB 71.7% 60.0% c) Capacitación del personal docente;
d) Evaluación de los resultados.

14.4. Desarrollo del capital humano
5) Programa “Conéctate al Conocimiento”, para lograr que
El cuarto pilar de la Visión Estratégica del Gobierno se refiere las escuelas tengan acceso a internet.
al Desarrollo del Capital Humano, ya que se considera que el
conocimiento, la educación y la salud son fundamentales para
126
6) Programa de desarrollo eficiente de los servicios de salud, Indicador
Valor en el Meta para el
incluyendo: 2004 2009
EDUCACION
a) Fomento de la salud, prevención de Cobertura pre-escolar 50.0% 75.0%
enfermedades y democratización en salud; Deserción en la educación media
10.8% 5.0%
oficial
Porcentaje de alumnos que termina la
b) Salud integral, comunitaria y ambiental; educación media
50.0% 70.0%
Cobertura neta de educación media
61.0% 70.0%
c) Salud laboral integral; (15 – 17 años)
Porcentaje de alfabetismo 92.0% 96.0%
d) Restauración de la salud; Calidad de educación44 24.0% > 35.0%
SALUD
e) Desarrollo gerencial, de recursos humanos y Viviendas rurales con agua potable 75.0% 82.0%
financiación en salud. Asistencia profesional al parto en el
80.0% 90.0%
área rural
7) Optimización de la utilización de la infraestructura de
salud y mejoramiento de la cobertura de atención en las
áreas rurales e indígenas. 14.5. Reforma y modernización del Estado
8) Programa nacional de saneamiento a mediano y largo El quinto consiste en la Reforma y Modernización del
plazo, hasta cubrir todos los inmuebles urbanos del país, Estado. El objetivo es lograr que las Instituciones y actividades
fijando las prioridades respecto a la recolección y del sector público se conviertan en un factor facilitador del
tratamiento de aguas servidas, construcción de las redes desarrollo, un medio de implementar en forma eficaz y
de alcantarillado en las áreas más críticas, con énfasis en eficiente la estrategia adoptada, y que se orienten a servir a la
el Saneamiento de la Bahía de Panamá. comunidad. Para ello se requiere:
Para este cuarto pilar se plantearon las siguientes metas para el

período de Gobierno. 44
Según aprobación de la prueba de ingreso a la Universidad Tecnológica
de Panamá
127
127
1) Rediseño de las funciones gubernamentales, eliminando
actividades obsoletas, simplificando y reduciendo
trámites burocráticos, además de modernizar la
administración mediante una mayor profesionalización
del personal
2) Medidas para garantizar la transparencia y erradicar la

corrupción en el sector público.
3) Reestructuración de la acción del gobierno, y medidas

que eliminen trabas administrativas innecesarias a las
gestiones privadas.
4) Medidas para lograr una mayor incorporación del sector

privado en el componente de inversión de
infraestructura.
5) Un programa de reformas al sistema regulatorio para

lograr más competencia y mejores precios, en particular
en el sector eléctrico y de transporte.
6) Reestructuración de la administración del programa de

salud tanto en la Caja del Seguro Social como en el
Ministerio de Salud.
7) Impulsar los programas de fortalecimiento municipal
128
15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACION NACIONAL
Con motivo del referéndum para la ampliación del Canal de De esta manera se organizó un completo programa nacional
Panamá se generó un amplio debate nacional sobre las que incluyó visitas y jornadas intensas de intercambio y
renovadas oportunidades para el desarrollo del país. discusión con líderes de todos los sectores en Chiriquí, Darién,
Veraguas, Los Santos, Coclé, Herrera, Colón, Bocas del Toro,
En ese contexto, el Presidente de la República, Martín Torrijos Panamá, la Comarca Ngöbe Buglé, la Comarca Kuna Yala y la
Espino, convocó el 16 de agosto de 2006 a un “amplio acuerdo Comarca Emberá-Wounaan. Este esfuerzo -inédito en la
de concertación nacional” con el propósito de “actualizar los historia de los diálogos en Panamá- permitió recopilar
objetivos y metas nacionales del desarrollo” de Panamá. información valiosa sobre las realidades de cada provincia y las
comarcas para construir una visión territorial desde la amplia
Durante una primera etapa de organización y diseño participación de la gente.
metodológico, se logró identificar una preocupación
unánimemente compartida en torno a la cual unir la voluntad de En la metodología se consagra el objetivo del proceso:
los panameños y dirigir los esfuerzos de la Concertación contribuir a transformar Panamá en una sociedad más
Nacional para el Desarrollo: la necesidad de contribuir a democrática, equitativa, próspera, dinámica y regionalmente
superar la inequidad y erradicar la pobreza en que vive cerca equilibrada en su desarrollo. En el documento también queda
del 40% de la población. consignada la importancia, subrayada por el gobierno y todos
los participantes, que los resultados del proceso sean
A esa conclusión se llegó luego de un extenso período de monitoreados, medidos y evaluados periódicamente por la
consultas en las que participaron representantes de todos los sociedad.
partidos políticos así como líderes cívicos, empresariales y
laborales. Durante estas consultas también se determinó la La Plenaria estableció cuatro mesas de trabajo, en las cuales se
importancia de incorporar las voces y las perspectivas de la acordaron objetivos, metas y estrategias a partir de cuatro ejes
mayor cantidad posible de personas a lo largo de toda la prioritarios para el desarrollo de Panamá:
geografía nacional.
• Bienestar y Equidad
129
129
• Crecimiento Económico y Competitividad El resultado del trabajo de las mesas, y de la Consulta
• Modernización Institucional Provincial y Comarcal, confirmó los objetivos que guiaron la
• Educación Concertación46. Tales objetivos son:
Posteriormente se acordó tratar las reformas a los sistemas de (a) La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de
salud y justicia como sub-mesas especializadas y a la vez oportunidades, y [aumentar] la cohesión social;
dependientes de las mesas de Bienestar y Equidad, y (b) el crecimiento económico alto, sostenido, diversificado,
Modernización Institucional, respectivamente. territorialmente equilibrado y ambientalmente
sustentable, y
El fin último de la Concertación es contribuir a transformar (c) las reformas a la institucionalidad pública para hacerla
Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, más eficiente, transparente, participativa y
próspera, dinámica y regionalmente equilibrada en su democrática. 47
desarrollo, aprovechando, entre otras, la oportunidad histórica
que ofrece la ampliación del Canal.45 15.1. Crecer más y mejor
El objetivo de tener una tasa de crecimiento más alta y

Según su naturaleza, unos acuerdos tienen objetivos y metas
sostenida que la histórica, ambientalmente sustentable, y
calendarizadas; otros se limitan a fijar objetivos, cuyos
geográfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje
alcances pueden estar orientados a remover restricciones o a
articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la
identificar nuevas fuentes de crecimiento y desarrollo. Todos,
Concertación.
sin embargo, están acompañados de las opciones y estrategias,
y en algunos casos de políticas, para materializarlos. En su
A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopción de
conjunto, y a partir de la lógica que los articula, esos acuerdos
parámetros de largo plazo en cuanto a variables e indicadores
constituyen una verdadera hoja de ruta para “transformar
claves sobre crecimiento, deuda, inversión y gasto social,
Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, próspera,
entre otros. Corresponderá a cada gobierno, en el horizonte del
dinámica y regionalmente equilibrada en su desarrollo”, de
2025, establecer metas específicas en cuanto a esas variables en
conformidad con el fin último de la Concertación, tal como fue
la perspectiva de los objetivos estratégicos antes indicados. Los
definido en el documento que sirvió de base a todo el proceso.
46
Cabe mencionar que el 25 de Febrero de 2008 el Presidente de Panamá
sancionó la Ley 20, por la cual se aprueba el mecanismo de verificación y
seguimiento de los Acuerdos y las Metas de la Concertación Nacional para
45
Documento Base. Concertación Nacional para el Desarrollo. II. Objetivos. el Desarrollo
47
A. Premisas, punto 2 Documento Base, punto 9, página 2.
130
acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo, de Panamá, la salud, entendida en su concepción más amplia y
agricultura y ganadería, entre otros, fueron adoptados en la moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y
perspectiva de fortalecer la inserción internacional del sostenido.
conjunto del país y de la economía, y no solamente de la zona
de tránsito, y así apuntalar tanto el crecimiento económico Uno de los aspectos más notables de los acuerdos adoptados en
como un mejor equilibrio territorial de ese crecimiento. materia de bienestar y equidad es que los mismos se situaron
más allá de un enfoque estrictamente distributivo, de por sí
En la misma dirección de fortalecer las bases de un crecimiento necesario, y enfatizaron la importancia de la expansión de las
alto y sostenido están los principales acuerdos en materia de oportunidades de inserción económica productiva, incluyendo
cobertura y calidad de la educación, así como de extensión de la ampliación de la base empresarial, el adecuado acceso al
la conectividad. La meta de 12 años de escolaridad crédito y a otros activos productivos (titulación de tierras) y el
obligatoria,48 con los estándares de calidad que se buscan a desarrollo de las habilidades y capacidades de la población
través de los acuerdos alcanzados en la mesa de educación, excluida para aprovechar esas oportunidades. Este enfoque
colocaría a Panamá en las condiciones de productividad y busca generar las condiciones para un crecimiento económico
competencia que demanda la moderna economía del territorialmente equilibrado e incluyente, en especial para los
conocimiento. A su vez, la experiencia internacional demuestra sectores excluidos por razón de género y etnia.
la importancia de la educación para reducir la brecha de
ingresos. Los acuerdos en el campo de la institucionalidad,
fundamentados en los derechos ciudadanos y su participación
Con similar orientación, los acuerdos en materia de salud en las decisiones públicas, apuntan a mejorar la confianza, la
reconocen que a través de la integración de su sistema transparencia y la eficacia de la gestión pública y buscan
público, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad, garantizar un entorno de seguridad jurídica e incentivos
así como la consideración de la diversidad y pluralidad apropiados para la inversión,49 superando así una de las
cultural, étnica y lingüística que caracterizan a la población
49
En el año 2003, América Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9%
48
A manera de ilustración, para el año 2001, Corea del Sur tenía una frente a 34.54% de Asia oriental. Panamá con 18% para el mismo año
escolaridad de la población mayor de 15 años que ascendía a un promedio presenta un comportamiento semejante a la media de la región. Fuente:
de 10.8 años, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 años y Estudio económico de América Latina y el Caribe 2006-2007 CEPAL,
superaba al Reino Unido con 9.4. sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development
131
131
restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A manera más específica, en la mesa de bienestar y equidad se
la vez, esos acuerdos, en la medida que persiguen una adoptaron acuerdos en materia de protección social desde
profundización democrática de las políticas públicas, las una lógica de universalización de los mínimos sociales que
habilitarán para que las mismas respondan mejor a los intereses garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los
de todos los sectores de la sociedad, en especial de las derechos fundamentales. Igualmente, se planteó el aumento y
comunidades rurales y grupos indígenas los cuales han estado focalización del gasto público social, y el desarrollo de
marginados de los beneficios de las mismas. capacidades para la generación de ingresos y empleos. Todos
estos acuerdos van más allá del enfoque distributivo y
15.2. Más equidad, menos pobreza permitirán conciliar las políticas de crecimiento con las de
equidad y bienestar.
Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes
articulantes de los acuerdos de la Concertación. Superar los En la misma dirección, de una prosperidad compartida, se
déficit sociales es una exigencia ética y de la salud del sitúan los acuerdos sobre capital humano, es decir educación
sistema democrático; pero también la lectura de los acuerdos y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crítica que la
revela el reconocimiento de que la pobreza e inequidad inversión en educación y salud tiene, tanto para la satisfacción
existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de de derechos fundamentales, como para sustentar las
expansión y crecimiento más altas y sostenidas. En Panamá, se posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo.
insistió, es ineludible enfrentar la inequidad para llevarla a
niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento Los acuerdos de educación destacan como ineludible la
de la economía y de la sociedad. necesidad de contar con un sistema educativo inclusivo y de
alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos éticos y con
A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia las competencias y destrezas necesarias para enfrentar las
de servicios públicos y sectores marginales adoptados en la exigencias de una sociedad del conocimiento, moderna y
mesa de crecimiento económico y competitividad. Aún de tecnológicamente avanzada.
Indicators (WDI). Según el Banco Mundial (World Development La integración y funcionalidad del sistema de prestación de
Indicators 2003), la participación de la inversión en el PIB para el periodo
1960-2001 en las economías de más rápido crecimiento es de 28.6% y en
los servicios de salud, y la garantía de su sostenibilidad
las economías de más lento crecimiento de 14.5%, para Panamá este financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al
indicador se ubica en 22%, con inestabilidades importantes para algunos desafío que implica superar las notorias insuficiencias y fallas
años y en algunas economías de Asia de alto crecimiento este parámetro se del servicio, además de las deficiencias en la oferta de
sitúa por encima de 40%. infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal,
y en el suministro oportuno de servicios quirúrgicos, equipos y
medicamentos.
132
presente, como desafío a superar, durante todo el ejercicio de la
En síntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un Concertación.
desarrollo de Panamá sin un sistema educativo y de servicios
de salud eficiente, eficaz y de alta calidad. Un Panamá más equilibrado territorialmente fue el tercer
gran eje articulador de todos los acuerdos. Desde la
Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el perspectiva del crecimiento económico y la competitividad, y
empoderamiento de los ciudadanos a objeto que su mayor en función de fortalecer las economías regionales, se adoptó
posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la un conjunto de acuerdos relacionados con la provisión de
formulación y ejecución de políticas públicas con mayor servicios, la dotación adecuada de infraestructura, la gestión
capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de territorial y la descentralización, los cuales se plantean de
todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos están orientados a manera explícita para cerrar esas brechas territoriales.
disminuir la “captura” de las políticas públicas por intereses
corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas En la medida que las asimetrías territoriales tienden a coincidir
atiendan intereses más generales de equidad, cohesión social y con las asimetrías sociales, los acuerdos en materia de
equilibrio territorial. protección social, de focalización y gestión del gasto público y
social, educación y salud incluidos, así como los acuerdos
En este sentido, la necesidad de reducir el grado de sobre empleo, también están orientados a inducir una dinámica
centralización de las decisiones gubernamentales, aparece en de reequilibrio territorial y regional.
todas las mesas como un eje transversal para lograr, a través
de una mayor participación y empoderamiento de las Los acuerdos sobre descentralización, desde la óptica de la
comunidades, la solución de los problemas que los afectan y modernización institucional y de la reforma del Estado, van a
hacer más eficiente y transparente la gestión pública. fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y
comarcas indígenas y su incidencia en la formulación y
Un solo país ejecución de políticas públicas. De igual forma, se percibe la
descentralización como un medio para contribuir a reducir las
La imagen de que hay dos países, el Panamá de la economía de brechas sociales y los desequilibrios económicos
tránsito, integrado por las provincias de Panamá y Colón, y el interregionales, a partir de la utilización plena de todos los
“otro Panamá”, que con el 78% del territorio y el 44%% de la recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuirá,
población, solamente representa el 18% del PIB, estuvo entre otros aspectos, a mitigar la concentración sectorial del
133
133
conglomerado del Canal y de los servicios financieros y fortalecer el carácter vinculante de los acuerdos alcanzados en
comerciales en la capital. el Pacto de Estado por la Justicia,50 al adoptarlos como parte de
los acuerdos de la Concertación.
Como se planteó en el capítulo anterior de este documento, la
Concertación incorporó el ejercicio inédito de una amplia De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa
consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de necesidad de modernizar y transformar la gestión del Estado
esa consulta están alineados con los procedentes de las mesas en temas de profesionalización de los recursos humanos,
de trabajo de la Concertación, con el valor adicional de ofrecer coordinación interinstitucional, acceso a la información y la
una perspectiva de “abajo hacia arriba” y por lo tanto, de fincar distribución y transferencia de competencias y recursos a los
los acuerdos de manera que sean representativos y que estén niveles subnacionales de gobierno. Especial atención deberá
arraigados a los intereses territoriales de provincias y comarcas. darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su
relación con las estructuras políticas y administrativas
15.3. Una sociedad más democrática y más ética existentes.
El fortalecimiento en términos sociales y económicos de la 15.4. Principios y componentes de la estrategia de

ciudadanía derivada de los acuerdos logrados en todas las financiación de los proyectos de los acuerdos de la
mesas, conducen a la profundización y consolidación de la Concertación
gobernabilidad democrática y a una expansión de la ciudadanía
en el sentido más amplio del término. Todos los acuerdos de la
Concertación, en la medida que tienden a cerrar la brecha 15.4.1. Principios orientadores para la estrategia de
entre democracia política, y democracia económica y social, financiamiento de los acuerdos
reconocen a la democracia como el cuarto gran eje
articulador de los mismos. La estrategia de financiamiento de los acuerdos, debe insertarse
en un marco institucional caracterizado por una administración
Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una
cultura cívica democrática y el fortalecimiento de la
transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en la 50
El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como
gestión pública, varios acuerdos subrayaron la importancia de resultado de una convocatoria presidencial. El Pacto está conformado por
una cultura ética que impregne todo el funcionamiento de la 27 acuerdos que se identifican en cinco áreas: Acceso a la Justicia; Reforma
sociedad panameña. Este ha sido el sentido más profundo que Integral de la Jurisdicción Penal; Rendición de Cuentas y Transparencia;
se ha impuesto a la modernización institucional. De ahí que se Reformas Jurisdiccionales; Reforma Estructural del Sistema de
Administración de Justicia. Estos acuerdos deberían cumplirse entre el 2006
hayan trabajado en una Sub-mesa específicamente los temas de
y el 2009.
Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidió
134
eficiente y socialmente responsable de los recursos, respetando la deuda y financiamiento del gasto y la inversión
los siguientes principios fundamentales de la gestión pública: pública.
1) Mantener el crecimiento porcentual de los Gastos 6) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva
Corrientes excluyendo los intereses de la deuda, en no todos los recursos asignados en los sucesivos
más del incremento de los Ingresos Corrientes, a fin de Presupuestos del Estado y no sólo los recursos
aumentar el ahorro corriente y con ello, la provenientes del Canal, maximizando – de esa manera
disponibilidad de recursos nacionales genuinos para el – la rentabilidad social del gasto público, lo cual se
financiamiento de la inversión y en particular, de la facilita con la realización de análisis de
inversión en los sectores sociales costo/beneficio de los programas y proyectos, de
manera que se optimice la productividad de todos los
2) El déficit fiscal debe disminuir su participación recursos presupuestarios, promoviendo la coherencia
proporcional en el financiamiento de las inversiones entre la rentabilidad socio-económica de la gestión
públicas dentro del marco legal e institucional vigente. pública (proyectos de inversión y gastos de
funcionamiento).
3) Reducir el peso de la Deuda Pública con respecto al
PIB. 7) Garantizar que todos los proyectos de inversión
pública y en especial, aquellos enmarcados dentro de
4) Disminuir la proporción de los recursos dedicados al los Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten
pago de intereses sobre la deuda con relación al total de con los correspondientes estudios de preinversión
los ingresos corrientes del gobierno Central. económica, social, financiera, técnica, institucional,
legal y ambiental, incluyendo el análisis de los efectos
5) Establecer criterios y procedimientos de formulación y redistributivos y la determinación de las líneas de base
administración presupuestaria y contabilidad pública, de que permitan el monitoreo de la ejecución y la
acuerdo con los principios y prácticas universalmente evaluación de sus impactos
aceptadas, con el propósito de lograr transparencia en la
gestión pública y la disponibilidad de indicadores 8) Fortalecer las competencias institucionales del MEF
confiables sobre el déficit, deuda pública, servicios de para la programación y la administración eficiente de
la inversión pública, así como para apoyar el sistema
135
135
de rendición de cuentas y la transparencia en la • La Ley Marco de Descentralización (primer semestre
asignación y uso de los recursos del Estado 2008)
• La Ley Marco de Transformación del Sistema Público de
9) Todos estos son temas en los cuales se considera la Salud (primer semestre de 2008)
necesidad de seguir trabajando, en el sentido que los
gobiernos deberán hacer un esfuerzo muy importante Este conjunto de leyes, entre otras, deben estar orientadas a la
para conseguir y garantizar la vigencia de estos creación de la nueva estructura institucional para hacer posible
principios básicos en la asignación y aplicación de los la consecución de los acuerdos de la Concertación Nacional
recursos públicos. Si los programas y proyectos del para el Desarrollo.
Estado se hubieran sometido a estos criterios en el
pasado, es altamente probable que las desigualdades y 15.4.2. Estrategia para la financiación de los acuerdos
la pobreza fueran menores.
Todos los recursos que se indican a continuación, deberán ser
10) En este contexto, se acordó que debe darse el máximo transferidos, año tras año, por el Gobierno Central a una
de prioridad al establecimiento del marco legal que cuenta restringida en el Banco Nacional de Panamá
apoye el desarrollo de la nueva institucionalidad que se denominada Fondo Nacional para el Desarrollo la cual
requiere para mejorar la eficiencia, eficacia y financiará los proyectos relacionados a la Concertación
transparencia de la gestión pública, así como permitir incorporados al Presupuesto General del Estado.
de forma organizada la participación ciudadana en el
proceso de inversión social. Si en un año no se comprometiera la totalidad de los recursos
consignados en esta cuenta, el saldo no comprometido, se
De acuerdo con los puntos anteriores este marco legal esta sumará a los ingresos de la siguiente vigencia fiscal para
integrado por las siguientes leyes, cuyas fechas de entrada en financiar los proyectos relacionados con la Concertación
vigencia se anotan en paréntesis: Nacional para el Desarrollo.
• La Ley Marco de Responsabilidad Fiscal Social(2007) La estrategia de financiamiento de los acuerdos de la CND no
• La Ley de creación del Consejo de la Concertación puede verse en forma aislada del contexto y de los principios e
Nacional para el Desarrollo, con sus objetivos, estructura instrumentos arriba señalados.
y funciones (2007).
• La Ley Marco de Participación Ciudadana. (2007/primer Esta estrategia se estructura sobre la base de tres componentes:
semestre 2008)
• Preinversión
• Período pre-ampliación del Canal (2008/2014)
136
• Período post-ampliación del Canal (2015/2025) Durante este período se continuará con la identificación precisa
de los proyectos relacionados con los Acuerdos de la
A continuación se detallan los acuerdos alcanzados para cada Concertación y se concretarán los respectivos estudios de
una de estas etapas. preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios
para su ejecución, iniciados en el año 2007, de manera de ir
Preinversión garantizando su inclusión en los futuros presupuestos anuales
del país.
Se asignarán Recursos para el Financiamiento de la
Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las
Nacional para el Desarrollo, con una inversión mínima previsiones presupuestarias necesarias para la transformación
inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009, del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la
comenzando con B/. 5.0 millones en el 2007 provenientes de autonomía financiera de la Caja de Seguro Social.
un crédito extraordinario.
b) Período 2009 – 2014.
Período pre-ampliación del Canal (2008/2014)
Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los
a) Año 2008 acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo,
incluidos proyectos de los sucesivos Gobiernos que estén
Este año complementa el período transitorio que inicia en el alineados con los objetivos de la Concertación, se financiarán
2007, período durante el cual se crea, reglamenta e instalan las con el 35% de los aportes del Canal al Tesoro Nacional. Ver.
normas legales antes mencionadas, se pone en funcionamiento Anexo No. 2. Estos aportes no serán menores de B/. 350
el Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo y se millones anuales.
fortalecen las estructuras institucionales especialmente del
MEF y el MIDES para el cumplimiento de las También estarán disponibles para el financiamiento, B/. 185
responsabilidades que les sean asignadas. Con estas acciones se millones del Fondo Fiduciario para el Desarrollo.
garantiza el empalme entre la dinámica del actual sistema de
inversión pública y la adecuación del mismo para De ser necesario también se adicionarán fondos generados con
institucionalizar la participación ciudadana. la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un
137
137
monto de B/. 815 millones. Estas cifras complementarán los
otros ingresos del presupuesto nacional.
Período Post-ampliación: 2015-2025
Los aportes del gobierno Nacional para la ejecución de la

cartera de proyectos de la Concertación incluidos los proyectos
de los sucesivos Gobiernos que estén alineados con los
objetivos de la concertación, corresponderán al 35% de los
ingresos anuales recibidos en concepto de aportes del canal al
tesoro nacional. Estos aportes no serán menores a B/. 500
millones anuales, ni podrán ser menores a B/. 10,735 millones
durante el periodo 2015-2025 (post-ampliación). Estos montos
complementarán los otros ingresos del presupuesto nacional.
138
16. LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL
estabilidad y el crecimiento económico sostenible. La gestión
de las Finanzas Públicas se ejecutará bajo principios de
Texto Único del Proyecto de Ley No.394 “ De transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas
Responsabilidad Social Fiscal”
Artículo 2. Objetivo Específico. En materia de Finanzas
Panamá, 1 de abril de 2008. Públicas, la presente Ley tiene por objeto aumentar el ahorro
corriente del Sector Público No Financiero (SPNF), para
La Comisión de Hacienda, Planificación y Política Económica, disminuir la dependencia del uso de los instrumentos de deuda
luego del Primer Debate, presenta al Pleno de la Asamblea para financiar las Inversiones Publicas y garantizar la
Nacional el Texto Único del Proyecto de Ley No.394 “ De sostenibilidad de la Deuda Pública Neta, mediante una
Responsabilidad Social Fiscal” reducción gradual de la misma como porcentaje del PIB.
Establecer límites del crecimiento de la deuda y el déficit para

LA ASAMBLEA NACIONAL el Sector Público No Financiero.
Proveer la rendición de cuentas a la sociedad en todo el Sector

DECRETA:
Público, basado en las mejores prácticas en términos de
transparencia.
CAPÍTULO I
Artículo 3. Ámbito de la Ley y Rendición de Cuentas. Las
Disposiciones Generales
disposiciones de esta Ley regirán en todo el territorio de la
República de Panamá y se aplicarán a todas las entidades del
Artículo 1. Objetivo General. El objetivo de la Ley de
Sector Público. Todas las autoridades a cargo de las diferentes
Responsabilidad Social Fiscal es establecer normas, principios
entidades son responsables del cumplimiento de la presente
y metodologías para consolidar la disciplina fiscal en la gestión
Ley.
financiera del Sector Público, condición necesaria para la
139
139
Artículo 4. Cumplimiento. Las autoridades encargadas de dar En caso de los ingresos creados por Leyes Especiales con
seguimiento al cumplimiento de la presente Ley son el Ministro destino específico, su recaudación y depósito se hará de
de Economía y Finanzas y sus Viceministros, el Contralor acuerdo con el presente artículo.
General y Sub Contralor General de la República y el Gerente
General del Banco Nacional de Panamá. Artículo 7. Para efectos de la presente Ley, se adoptan las
siguientes definiciones:
CAPITULO I I
1. Acuerdos de la Concertación Nacional. Acuerdos
Principios, definiciones y metodología concertados en el Diálogo Nacional para la Concertación Para
el Desarrollo y que fueron firmados por los participantes y
Artículo 5. Principios Generales. Todos los ingresos fiscales publicados en el documento de Acuerdos de la Concertación
de las Entidades Públicas deben estar consignados en el Nacional para el Desarrollo el día 29 de octubre de 2007.
Presupuesto General del Estado. Las deducciones y ajustes a
los ingresos, como los gastos tributarios, deben presentarse en 2. Agencias Consolidadas: Son organismos administrativos
forma detallada. No se podrá realizar ningún pago si en el que actúan con autonomía del Gobierno Central en cuanto a su
Presupuesto General del Estado no consta específicamente la consolidación jurídica y responsabilidades en el cumplimiento
partida de gastos para satisfacer la obligación. de sus funciones y están orientados a ejecutar políticas del
Estado, destinadas al logro de objetivos económicos y sociales
Artículo 6. Unidad de Caja. Todos los Ingresos del Gobierno de alcance nacional y cuyos precios, tarifas u operación
Central deberán consignarse en el Presupuesto General del generalmente son subsidiadas. Estos organismos forman parte
Estado y se depositarán en la Cuenta del Tesoro Nacional en el del Gobierno General y se diferencian de las Empresas
Banco Nacional de Panamá, contra la cual se expedirá toda Públicas, que realizan funciones de carácter industrial o
orden de pago para cubrir los compromisos causados por las comercial y están constituidas por sociedades de capital que
autorizaciones de gastos originadas en sus distintas venden bienes y servicios al público en gran escala a precios de
dependencias. mercado.
Las Instituciones Descentralizadas, Empresas Públicas e 3. Ahorro Corriente: Diferencia entre los ingresos corrientes
Intermediarios Financieros se regirán por el mismo principio de y gastos corrientes.
unidad de caja, de conformidad con la autonomía
administrativa y financiera. 4. Balance Fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF).
Es el resultado Déficit (-) /Superávit (+) del flujo de efectivo
del SPNF, representa el saldo obtenido durante un periodo
fiscal de las entradas por concepto de ingresos corrientes
140
(tributarios, no tributarios y otros), donaciones, ingresos de sujetas primeramente a las Leyes de uno o más países
capital y el saldo de préstamo neto (préstamo menos extranjeros y la jurisdicción de tribunales extranjeros.
recuperación en aquellas entidades que no son captadoras de
depósitos y que se dedican a efectuar préstamos con fines de 8. Deuda Pública Interna: Son obligaciones internas de pagos
política económica); menos las salidas en concepto de gastos que se satisfacen en Panamá, cuya amortización principal o
corrientes y de capital efectivamente pagados excluyendo la saldos y su servicio de intereses, comisiones y cargos están
amortización de préstamos. sujetas de manera exclusiva a las Leyes panameñas y la
jurisdicción de sus tribunales.
El propósito del Balance Fiscal del SPNF es reportar el flujo de
efectivo de las entradas y salidas del Gobierno durante un 9. Deuda Pública Total: Toda obligación financiera o
periodo, considerando tres categorías: actividades de económica adquirida por cuenta de las Instituciones Públicas,
operación, inversión y financiamiento. interna o externa, que ha cumplido con las normas legales y
disposiciones administrativas que regulan esta materia.
Este balance deberá ser igual al resultado del cálculo del
financiamiento del Balance Fiscal de SPNF, con el signo 10. Deuda Pública Neta del Sector Público No Financiero.
contrario. La suma de la deuda externa y de la deuda interna, de todas las
Entidades Públicas del Sector Público No Financiero, menos el
5. Balance Primario del SPNF: Es el Balance Fiscal del patrimonio del Fondo Fiduciario para el Desarrollo.
SPNF, excluyendo los pagos por concepto de intereses de la
Deuda Pública. 11. Donaciones. Son transferencias recibidas o pagadas en
efectivo, no obligatorias, sin contraprestación y no recuperables
6, Deuda Flotante: Es la acumulación de cuentas por pagar en para el donante.
relación con bienes y servicios recibidos, excluidas las
obligaciones contractuales estructuradas a ser pagadas en 12. Ejecución del Presupuesto General del Estado: La
plazos mayores a un año. ejecución del Presupuesto General del Estado es el conjunto de
decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras
7. Deuda Pública Externa: Son obligaciones por convenio para la realización de los programas y proyectos contemplados
específico y cuya amortización y su servicio se satisfacen en el Presupuesto General del Estado. La ejecución del
mediante pagos a acreedores fuera de Panamá y que están presupuesto de ingresos se fundamenta en el concepto de caja,
141
141
que es la captación física de los recursos financieros, cuya normas establecidas, que conlleva una erogación a favor de
disponibilidad permite la ejecución del presupuesto de gastos. terceros con cargo a la disponibilidad de fondos de la
Con el objeto de evaluar la eficiencia de la gestión respectiva partida presupuestaria del período fiscal vigente, y
presupuestaria institucional, la información sobre la ejecución constituye la compra de bienes o servicios independientemente
presupuestaria de gastos se elaborará sobre la base del de su entrega, pago o consumo.
compromiso, el devengado y el pago realizado por todos los
bienes y servicios que reciben las instituciones que integran el Devengado es el registro de la obligación de pagar por los
Sector Público, excluyendo la Autoridad del Canal de Panamá. bienes o servicios recibidos, entregados por el proveedor, sin
considerar el momento en que se consume. Su registro se hará
13. Empresas Públicas No Financieras: Unidades mediante los informes de recepción de almacén o de servicios.
Industriales o Comerciales de propiedad del Gobierno, que
vendan bienes y servicios al público en gran escala, y que estén Pago es el registro de la emisión y entrega de efectivo por caja
constituidas en sociedades de capital u de otra de tipo menuda, cheque o transferencia electrónica de fondos a favor
personería jurídica. Están fuera del Gobierno General y forman de los proveedores, por los bienes y servicios recibidos.
parte del Sector de Empresas No Financieras.
16. Financiamiento del Balance Fiscal del SPNF: El
14. Fondos Especiales del Sector Público No Financiero financiamiento del Balance Fiscal del SPNF, se obtiene
(Fideicomisos u otros). Son Fondos que se crean para fines mediante la emisión neta de obligaciones crediticias que serán
específicos cuyos recursos forman parte de las cuentas del amortizadas en el futuro por cambios netos en los saldos en
Gobierno y en consecuencia están consolidadas en las cuentas activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento total es igual al
fiscales. Para los fines de transparencia, dentro del Informe del Balance Fiscal, pero lleva signo contrario.
Balance Fiscal del SPNF se detallará la información financiera
de estos Fondos. Aspectos Complementarios al Balance Fiscal del SPNF:
15. Fases de la Ejecución del Presupuesto de Gastos: En la Caja del Seguro Social (CSS), las inversiones y los
préstamos netos se registrarán como parte del financiamiento.
La ejecución del Presupuesto de Gastos se registrará en forma
oportuna y completa atendiendo tres etapas secuenciales: En el caso de la enajenación o concesión de las tierras y
Compromiso, Devengado y Pago, cuyos conceptos que se mejoras, serán registradas como ingresos de capital y deberán
definen a continuación: formar parte del flujo de caja del financiamiento de
inversiones.
Compromiso es el registro de la obligación adquirida por una
Institución Pública, conforme a los procedimientos y a las
142
17. Gasto de Capital del Sector Público No Financiero. Son 22. Gobierno General: Está compuesto por el Gobierno
los gastos pagados destinados directa e indirectamente a la Central, la Caja de Seguro Social (CSS) y las Agencias
formación bruta de capital (estudios, proyectos, construcciones Consolidadas.
y transferencias de capital) y a la compra de tierra, activos
intangibles y otros activos no financieros para uso durante más 23. Indicadores de Eficacia: Los indicadores de eficacia miden
de un año en el proceso de producción, así como para el grado de cumplimiento de las metas y objetivos preestablecidos
donaciones de capital. en términos cuantitativos, representando el logro de un objetivo
propuesto. Se ha actuado con eficiencia si se alcanza un objetivo
18. Gastos Corrientes del Sector Público No Financiero. totalmente.
Son los gastos pagados destinados al consumo y operación
ordinaria de la administración pública. Incluyen 24. Indicadores de Eficiencia: Los indicadores de eficiencia
remuneraciones, compra de bienes y servicios, comisiones, miden el grado de utilización de los recursos humanos,
transferencias corrientes, intereses y otros. materiales, financieros y tecnológicos y su relación con los
bienes, servicios y otros resultados producidos, definiendo una
19. Gastos Totales del Sector Público No Financiero: La actividad eficiente cuando utiliza un mínimo de recursos para
suma de todos los gastos efectivamente pagados por el SPNF, obtener un determinado resultado o producto.
tanto corrientes como de capital.
25. Instituciones Financieras Públicas: Abarca a las
20. Gasto Tributario. Concesiones o exenciones (subsidios u Entidades Públicas que incurren en pasivos y adquieren activos
otros) a una estructura tributaria que reducen la recaudación de financieros en el mercado, aceptan depósitos y ejecutan
ingresos del gobierno. funciones de intermediación financiera. Estas Entidades
Públicas no forman parte del SPNF.
21. Gobierno Central: Está conformado por la Asamblea
Nacional, la Contraloría General de la República, los diferentes 26. Ingresos Corrientes: son los recursos en efectivo
Ministerios, el Órgano Judicial, el Ministerio Público y el generados por las entidades públicas, sean provenientes de:
Tribunal Electoral. tributos (impuestos, contribuciones, tasas y otros), venta de
bienes muebles, prestación de servicios, rentas de la propiedad,
ingresos propios (incluyendo las multas y sanciones), cobro de
seguros, transferencias no reembolsables provenientes de otros
143
143
gobiernos (donaciones), personas jurídicas nacionales o incluye a las Instituciones Financieras Públicas captadoras de
extranjeras o personas naturales. depósitos y a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).
27. Ingresos de Capital: Son los recursos financieros que se 32. Transparencia Fiscal: La amplia divulgación y la
obtienen de manera eventual y que alteran de manera inmediata promoción del acceso en forma oportuna, de parte de las
la situación patrimonial del Estado, incluye la venta de bienes autoridades, de toda la información relativa sobre los objetivos,
de capital y transferencia de capital. Además, se incluye el metas y resultados esperados de la política fiscal, del ciclo
saldo de préstamo neto (préstamo menos recuperación en presupuestario, las cuentas públicas, y el informe de cuentas
aquellas entidades que no son captadoras de depósitos y que se por pagar con sus movimientos y antigüedad del Gobierno
dedican a efectuar préstamos con fines de política pública). Central, así como de los supuestos de las proyecciones
efectuadas para propósitos del marco macroeconómico
28. Ingresos Totales del Sector Público No Financiero: Está plurianual y los presupuestos anuales
compuesto por los ingresos corrientes y los ingresos de capital
y donaciones. Articulo 8. Determinación del Balance Fiscal Consolidado
del Sector Público no Financiero. Para determinar el
29. Pasivo Contingente: Son obligaciones que tienen su origen resultado del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público
en hechos específicos e independientes que pueden ocurrir o no No Financiero (SPNF), se aplicará el método de caja siguiendo
en el futuro. las normas internacionales de registro contable para el Sector
Público. Esto consiste en el registro de todos los ingresos en
30. Presupuesto General del Estado: El Presupuesto General efectivo y gastos basados en pagos realizados, así como todos
del Estado es la estimación de los ingresos y la autorización los desembolsos de préstamos, amortizaciones y la variación de
máxima de los gastos que podrán comprometer las activos líquidos.
Instituciones del Gobierno Central, las Instituciones
Descentralizadas, las Empresas Públicas y los Intermediarios Artículo 9. Regla Contable del Balance Fiscal Consolidado
Financieros para ejecutar sus programas y proyectos, así como del Sector Público No Financiero.
lograr los objetivos y metas instituciones de acuerdo con las
políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y A. Estado de las Operaciones del Balance Fiscal
social. Consolidado del SPNF:
31. Sector Público No Financiero (SPNF): Está compuesto A los efectos de determinar el resultado del Balance Fiscal
por todas las Entidades del Gobierno General y las Empresas Consolidado del Sector Público No Financiero, se aplicará el
Públicas No Financieras. Difiere del Sector Público Total que método de caja siguiendo las normas internacionales de registro
contable para el Sector Público.
144
resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF, pero lleva
Bajo este sistema el registro de Ingresos y Gastos se basará en signo contrario.
los pagos realmente efectuados a la fecha de la transacción; no
incluye desembolso de préstamos ni amortización de deudas, Incluye además las variaciones de tenencias de efectivo,
estos son considerados como operaciones que afectan el depósito y valores del SPNF mantenidos con fines de liquidez,
financiamiento. Tampoco incluye registros basados en la como resultado de transacciones realizadas, pero no motivadas
contabilidad devengada, aunque estos pueden llevarse como un por variaciones en valoración.
auxiliar separado para que el Gobierno pueda ejercer controles
sobre sus recursos disponibles. Para los efectos del financiamiento neto, el resultado será
medido en forma consolidada y no incluirá las operaciones de
El resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF se financiamiento de la Autoridad del Canal de Panamá.
estimará en forma consolidada y llevará signo positivo (+) si es
superávit y signo negativo (-) si es déficit. C. Breve descripción del registro del Financiamiento Neto
Consolidado del Sector Público No Financiero.
Para lograr el Balance Fiscal Consolidado del SPNF se requiere
eliminar las transacciones entre el Gobierno Central y resto de FINANCIAMIENTO NETO CONSOLIDADO DEL SPNF
las entidades del Sector Público No Financiero. Para los efectos Déficit (-) / Superávit (+) = Financiamiento
Obtención neta de préstamos
de esta medición no se incluirán el resultado de las
Externos
operaciones de la Autoridad del Canal de Panamá, según lo Internos
dispuesto en el artículo 320 de la Constitución Política de la Variación de las tenencias de
República de Panamá. efectivo y depósitos.
Variación de los títulos de crédito
frente a otros adquiridos con fines de
B. Financiamiento Neto Consolidado del Sector Público No
administración de la liquidez.
Financiero:
El Balance Fiscal Consolidado del SPNF es financiado

mediante la emisión neta de obligaciones que serán
amortizadas en el futuro por cambios en las tenencias de
activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento neto es igual al
145
145
CAPÍTULO III por ciento (3%) máximo de déficit con respecto al PIB nominal
durante el primer año de ajuste. Dos por ciento (2%) máximo
Límites Financieros durante el segundo año, para llegar al uno por ciento (1%) de
déficit durante el tercer año.
Artículo 10. Balance Fiscal del Sector Público No
Financiero (SPNF). Las Leyes anuales de Presupuesto Artículo 12. Meta de reducción de la Deuda Neta del Sector
General del Estado y la ejecución presupuestaria se sujetarán a Público No Financiero como porcentaje del PIB nominal.
las directrices de la presente Ley, de tal forma que se asegure La política fiscal del Gobierno estará orientada a reducir el
una política fiscal prudente y un endeudamiento público nivel de la Deuda Pública Neta del SPNF como porcentaje del
sostenible. El monto absoluto del déficit del Sector Público No PIB nominal, de manera que se pueda lograr que el pago de
Financiero (SPNF) en base al Artículo 8, se medirá en términos intereses pierda importancia relativa con relación a los ingresos
de caja con relación al Producto Interno Bruto Nominal (PIB) corrientes. Por lo tanto se establece como meta indicativa que
estimado del año y no podrá ser superior al 1.0% anual. El PIB el saldo de la Deuda Pública Neta del Sector Público No
de la referencia será calculado por la Dirección de Estadística y Financiero se reduzca hasta no menos de un 40% del PIB
Censo de la Contraloría General de la República. nominal en un período de siete (7) años, a partir de la vigencia
fiscal del 2008. El Órgano Ejecutivo deberá establecer metas
Artículo 11. Suspensión Temporal de Límites Financieros. parciales a ser alcanzadas durante los próximos siete (7) años,
En casos de desastres naturales, emergencia nacional o cuando enmarcados dentro de sus planes quinquenales, de tal manera
se experimente una tasa de crecimiento del PIB real del 1 % o que se cumpla con esta Ley.
menor, el Consejo de Gabinete, por intermedio del Ministro de
Economía y Finanzas, mediante informe sustanciado y con la Una vez alcanzada la meta del 40%, el Ministerio de Economía
opinión favorable de la Contraloría General de la República y Finanzas aplicará políticas de endeudamiento público, con el
deberá pedir, a la Asamblea Nacional, una dispensa con objeto de no exceder esta relación porcentual.
respecto a la aplicación de los límites financieros y
prohibiciones a los que se refiere este Capítulo. Dicha dispensa Artículo 13. Balance Primario del SPNF. El SPNF
deberá contar con la aprobación de la Asamblea Nacional. mantendrá superávit primarios anuales consistentes con el nivel
Dentro de los tres meses calendarios siguientes al anual de deuda /PIB e intereses /ingresos corrientes del SPNF
levantamiento del límite financiero establecido en el Artículo y acorde con el límite de endeudamiento público establecido en
10, el Órgano Ejecutivo presentará, a la Asamblea Nacional, el Artículo 12 de la presente Ley. El resultado del Balance
una Programación Financiera revisada, en la que se vea Fiscal Primario, durante el ejercicio de cada administración,
reflejado y sustentado el regreso a los límites financieros debe ser positivo.
establecidos en esta Ley. El retorno a los límites financieros
se realizará de acuerdo al siguiente cronograma de ajuste: tres
146
Articulo 14. Ahorro Corriente del SPNF. El Sector Durante los últimos seis (6) meses de mandato de un Gobierno
Público No Financiero (SPNF) tiene como objetivo importante, no podrá comprometerse más del 50% del presupuesto anual de
generar ahorro corriente positivo que facilite el financiamiento operaciones, excluyendo los intereses de la deuda.
de las necesidades de inversión pública, disminuyendo el
énfasis en el crecimiento de la deuda como fuente de CAPÍTULO IV
financiamiento.
Programación Financiera Plurianual (PFP)
Articulo 15. Programación Financiera y Presupuesto
correspondiente al Año de Elecciones Generales. La Artículo 16. Plan Estratégico de Gobierno. Al inicio de
Programación Financiera correspondiente al año de Elecciones cada administración, dentro de los seis primeros meses de
Generales y la ejecución presupuestaria correspondiente debe instalado, el Organo Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de
facilitar el cumplimiento de las metas fiscales del año. Para Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen
garantizar el logro de la meta fiscal establecida para el año de de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio
elecciones, la Programación Financiera y metas fiscales para compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia
ese año, de la nueva Administración, deberá ser compatible Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y
con la Programación Financiera y metas fiscales, en ejecución, un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que
por la Administración saliente. establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia
sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional.
Queda prohibido a las Entidades Públicas contempladas en esta
Ley que durante los últimos seis (6) meses de mandato de un El Plan Estratégico debe estar respaldado con medidas y metas
Gobierno contraigan obligaciones que no cuenten con cuantitativas acordes con los principios de esta Ley y deberá
suficiente asignación presupuestaria y que no puedan ser contener medidas específicas que se adoptarán en las áreas:
pagadas durante el mismo período fiscal. En la determinación administración tributaria, gastos corrientes y de capital, nivel
de la disponibilidad de caja será considerada la estimación de de ahorro corriente y financiamiento, la proyección del
los ingresos de caja programados y los compromisos servicio de deuda y nivel de endeudamiento público, así como,
presupuestarios del año obligados a pagar hasta el final del la situación de los pasivos contingentes y otros riesgos que
ejercicio. podrían afectar la ejecución presupuestaria. Los ministerios
sectoriales, bajo la coordinación del Ministerio de Economía y
147
147
Finanzas, serán los encargados de elaborar las Estrategias • Las proyecciones de ingresos y gastos del SPNF;
Sectoriales. • El monto de las inversiones públicas; y,
• Los cambios esperados en el nivel de endeudamiento
El Ministro de Economía y Finanzas es el encargado de público, incluyendo cualquier aval de entidades del SPNF,
presentar al Consejo de Gabinete el Plan Estratégico de deuda flotante y una proyección del perfil de pago de la
Gobierno, el cual deberá ser aprobado por el Consejo de deuda de mediano y largo plazo.
Gabinete, adoptado y publicado en la Gaceta Oficial por el
Ejecutivo, para los fines de transparencia y rendición de El Macro Fiscal de Mediano Plazo deberá contener como
cuentas ante la sociedad. Además, deberá desarrollarse una mínimo:
campaña de divulgación de este Plan Estratégico de Gobierno,
que deberá incluir las instancias correspondientes que surjan en • Un informe de los resultados macroeconómicos y fiscales
relación a la Concertación Nacional. finales de la vigencia fiscal anterior, y una comparación de
las metas fiscales programadas con los resultados alcanzados
Artículo 17. Modificaciones al Plan Estratégico de y, en caso de incumplimiento de las metas previstas, una
Gobierno. La Programación Financiera y el Presupuesto de explicación detallada de las razón o razones del
Inversiones indicativo contenidos dentro del Plan Estratégico incumplimiento y la magnitud del ajuste fiscal necesario
de Gobierno, deberán ser revisados periódicamente y deberán para reanudar el cumplimiento de las metas fiscales.
enmarcarse dentro de los límites y parámetros establecidos en • Un programa macroeconómico de mediano plazo que
la presente Ley. Dichas modificaciones deberán ser aprobadas garantice la consistencia entre las variables fiscales, y el
y adoptadas por el Consejo de Gabinete y publicadas en la crecimiento objetivo de la economía;
Gaceta Oficial por el Ejecutivo. • Metas anuales de gasto público consistente con los supuestos
macroeconómicos y las metas de ahorro corriente a que hace
Artículo 18. Supuestos Macroeconómicos y Macro Fiscal referencia el Artículo 14 de la presente Ley;
de Mediano Plazo. El Ministerio de Economía y Finanzas • La estimación del balance fiscal (déficit (-) o superávit (+)),
elaborará y publicará, durante el primer cuatrimestre de cada y su financiamiento; que equivale al flujo de caja de
año, las proyecciones macroeconómicas incluyendo los operaciones más el flujo de caja de inversiones.
supuestos en que se basan. Estas proyecciones cubrirán cinco • Un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública,
años. Los supuestos macroeconómicos incluirán, por lo menos, consistente con lo establecido en el Artículo 12 de la
las siguientes variables: presente Ley;
• Una evaluación de los principales riesgos fiscales y de los
• Tasa de crecimiento del PIB, y de la inflación anual, medida pasivos contingentes que pudieran afectar la situación
por el Índice de Precios al Consumidor; financiera;
148
correspondiente al año fiscal finalizado al 31 de diciembre del
Para la elaboración del marco macroeconómico de mediano año previo.
plazo, la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría
General de la República deberá presentar el 1 de marzo de cada A más tardar 45 días calendarios, luego de finalizado cada
año las estimaciones del PIB corriente y constante del año trimestre, el Ministerio de Economía y Finanzas publicará un
anterior. informe sobre el Balance Fiscal Consolidado del SPNF y del
Gobierno Central y su relación con las metas programadas para
Artículo 19. Presupuestos de la Caja del Seguro Social el año, que servirán de indicativo del desempeño fiscal,
(CSS) y de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). Para incluyendo un informe de las cuentas por pagar del Gobierno
el cálculo de las cuentas fiscales del Sector Público No Central La información necesaria para elaborar el informe
Financiero no se considerarán las Cuentas Individuales del debe ser remitida al Ministerio de Economía y Finanzas, por
régimen voluntario de cotizantes a la Caja de Seguro Social. parte de las instituciones, a más tardar 21 días calendarios
Adicionalmente, las cuentas de la ACP no forman parte del después del cierre de cada mes.
Balance del SPNF.
El Banco Nacional de Panamá, la Caja de Ahorros, la Caja del
Anualmente, la Caja del Seguro Social publicará un estimado Seguro Social o cualquier otra Entidad Pública que reciba
de su déficit actuarial tomando en consideración dos métodos: depósitos, realice préstamos o inversiones (valores y cualquier
(i) tomando en cuenta sólo las reservas necesarias para el pago otro instrumento financiero), así como la Superintendencia de
de las jubilaciones de los ya jubilados; y, (ii) tomando en Bancos; deberán informar periódicamente al Ministerio de
consideración las reservas necesarias para el pago de las Economía y Finanzas sobre el movimiento de cuentas del
jubilaciones de toda la población asegurada. Estado.
Artículo 20. Informe de Cumplimiento de la Ley de En caso de que existieran diferencias entre las metas
Responsabilidad Social Fiscal. plurianuales, los límites financieros programados y lo
Para efecto de rendición de cuenta, el informe relativo al ejecutado, el informe deberá contener notas explicativas
resultado del Balance Fiscal del SPNF y del Gobierno Central correspondientes; así como las medidas correctivas a ser
se presentará anualmente durante el mes de marzo y formará adoptadas
parte del Informe de la Cuenta General del Tesoro
149
149
Artículo 21. Seguimiento y Evaluación. El seguimiento y para el Desarrollo. Todos los recursos que se indican a
evaluación del Presupuesto y de las Finanzas Públicas se continuación serán transferidos año tras año, por el Gobierno
enmarcará en la proyección de resultados sectoriales Central a un Fondo Especial en el Banco Nacional de Panamá,
macroeconómicos, conteniendo indicadores que permitan denominada Fondo Nacional para el Desarrollo. Los recursos
evaluar su cumplimiento al final de la vigencia fiscal y la depositados en este Fondo serán utilizados para financiar
planificación del presupuesto de la siguiente gestión fiscal. trabajos de preinversión y los proyectos relacionados con la
Concertación Nacional para el Desarrollo, y serán incorporados
El Ministerio de Economía y Finanzas deberá realizar una al Presupuesto General del Estado.
evaluación ex post de los presupuestos ejecutados. Al efecto,
deberá diseñar normas, procesos y metodologías específicas de Preinversión:
evaluación que contengan indicadores cuantitativos y
cualitativos. Se asignarán “Recursos para el Financiamiento de la
Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación
Artículo 22. De la Deuda Pública. Cualquier gestión informal Nacional para el Desarrollo”, con una inversión mínima
o exploratoria de parte de las instituciones públicas para iniciar inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009,
conversaciones sobre programas que impliquen operaciones de comenzando con B/.5.0 millones en el 2007 provenientes de un
crédito público, requerirán la coordinación y autorización del crédito extraordinario, B/. 15.0 millones en el año 2008 y
Ministerio de Economía y Finanzas. B/.10.0 millones en el año 2009.
CAPÍTULO V Periodo Pre-Ampliación de Canal de Panamá (2008-2014)
De las Inversiones Públicas Año 2008
Artículo 23. Estudios de Factibilidad. Los proyectos de Durante este periodo se continuará con la identificación precisa
inversión tendrán que contar con estudios de costo y beneficio de los proyectos relacionados con los acuerdos de la
social si son mayores de B/.10.0 millones y de pre-factibilidad Concertación y se concretarán los respectivos estudios de
en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios
proyectos de inversión pública, conjuntamente con la para su ejecución.
disponibilidad de recursos, permitirán priorizar las inversiones
públicas. A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las
previsiones presupuestarias necesarias para la transformación
Artículo 24. Estrategia de financiamiento para los del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la
proyectos de los acuerdos de la Concertación Nacional autonomía financiera de la Caja de Seguro Social.
150
CAPÍTULO VI
Periodo 2009 – 2014
Transparencia de la Información
Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los
acuerdos de la Concertación, incluidos aquellos proyectos del Artículo 25. Objetivo y Normas. El presente artículo tiene
Gobierno alineados con los objetivos de la Concertación, se por objeto garantizar a todas las personas el acceso a la
financiarán con el 35% de los aportes de la ACP al Tesoro información que se encuentre en posesión de los poderes del
Nacional. Estos aportes no serán menores de B/.350.0 millones estado, y organismos y entidades de la administración pública,
anuales. También estarán disponibles, de ser necesario para el referidos a la gestión de las finanzas públicas incluyendo el
financiamiento, B/.185.0 millones del Fondo Fiduciario para el detalle de los subsidios y exoneraciones que otorga el Estado a
Desarrollo (FFD). sus beneficiarios. Adicionalmente, cumplir con las
disposiciones del Capítulo III “Obligaciones de Informar por
De ser necesario también se adicionarán fondos generados con parte del Estado” de la Ley N° 6 de 22 de enero de 2002. Al
la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un efecto, se deberá:
monto de B/.815.0 millones para el período.
Proveer lo necesario para que toda persona natural o jurídica
Periodo Post-Ampliación del Canal de Panamá (2015-2025) tenga acceso a la información financiera pública mediante
procedimientos generales y sencillos, particularmente a través
Los aportes del Gobierno Nacional para la ejecución de la del Internet, periódicos y otros medios de comunicación;
cartera de proyectos de la Concertación, incluidos aquellos
proyectos del Gobierno, alineados con los objetivos de la Transparentar la gestión de las finanzas públicas mediante la
Concertación, corresponderán al 35% de los ingresos anuales difusión periódica de los presupuestos anuales y situación de
recibidos en concepto de aportes del Canal al Tesoro Estos los ingresos, gastos, financiamiento y situación de la deuda
aportes no serán menores de B/.500.0 millones anuales, ni pública;
podrán ser menores a B/.10,735.0 millones durante el periodo
2015-2025 (post-ampliación). Nacional. Estos montos Contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas
complementarán los otros ingresos del Presupuesto General del a través de la publicidad de sus actos y la rendición de cuentas.
Estado.
151
151
Artículo 26. Informes de Evaluación. El Ministerio de Los funcionarios públicos que incumplan la presente Ley
Economía y Finanzas remitirá a la Asamblea Nacional podrán ser sancionados en la esfera legal correspondiente con
informes trimestrales de ejecución presupuestaria, que también las garantías del debido proceso.
serán puestos a disposición de la Contraloría General de la
República. CAPITULO VIII
Artículo 27. Promoción de la Transparencia. Todas las Disposiciones Finales

entidades públicas pondrán a disposición de la ciudadanía, a
través de medios electrónicos u otro medio idóneo, la Artículo 30. Reglamentación. Esta Ley será reglamentada
información relacionada con la formulación, aprobación, por el Órgano Ejecutivo, en un período de tres (3) meses
ejecución y modificación del presupuesto, información que después de su promulgación.
deberá ser actualizada en el sitio web de cada institución.
Artículo 31. Vigencia. La presente Ley entrará en vigencia
CAPITULO VII el primer día del año fiscal siguiente al año de su publicación.
Régimen Responsabilidades Artículo 32. Al momento de entrar en vigencia esta Ley,

queda derogado el Título II “Sobre Medidas de
Artículo 28. Medidas Preventivas y Correctivas. El Responsabilidad Fiscal”, de la Ley No. 20 de 7 mayo de 2002.
Ministerio de Economía y Finanzas podrá suspender, mediante
resolución motivada, el desembolso de recursos, inmovilizar la
utilización de recursos públicos o restringir el acceso al crédito
de una entidad pública, cuando comprometa o devengue gastos
no contemplados en el presupuesto, o incumpla con la
obligación de informar, de acuerdo a lo establecido en la
presente Ley.
Artículo 29. Responsabilidad por la Función Pública. Los

funcionarios públicos que tengan a su cargo responsabilidades
de decisión, autorización o ejecución sobre cualquier materia
regulada por esta Ley, deberán rendir cuentas por las
decisiones tomadas, las acciones ejecutadas y los resultados
obtenidos, según su competencia atribuida legalmente.
152
17. BIBLIOGRAFIA
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de
CERDAN, Ignacio, Banco de Proyectos: Su uso para análisis Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería,
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Internacional sobre “Programación y Administración de la
ILPES, Guía para la Identificación y Formulación de Proyectos Inversión Pública”, Departamento de Cooperación Técnica
de Salud, Santiago, Chile 1994. para el Desarrollo, Naciones Unidas, 1989.
FONTAINE, Ernesto, Evaluación Social de Proyectos, MARTIN, Daniel, Metodología para la evaluación de
Pontificia Universidad Católica de Chile proyectos con información limitada, en documentos del
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Desarrollo Departamental en base a indicadores de gestión y de Cooperación Técnica para el Desarrollo, Naciones Unidas,
resultados (Gobernación del Valle del Cauca, Colombia, 1989.
Octubre 2002)
NACIONES UNIDAS, DEPARTAMENTO DE
COOPERACION TECNICA PARA EL DESARROLLO,
153
153
documentos del proyecto CHI/79/004 “Análisis, evaluación de Identificación, Preparación y Evaluación de Estudios de
inversiones y capacitación a nivel regional”, en cuyo marco se Preinversión, Bogotá, Colombia, Julio 1993.
diseñaron y se pusieron en operación el Banco de Proyectos de
Inversión Pública de Chile y varias otras herramientas para el REPUBLICA DE COLOMBIA, DEPARTAMENTO
mejoramiento de la preinversión. NACIONAL DE PLANEACION, Manual para la
Identificación, Preparación y Evaluación de Proyectos
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, División Menores, Bogotá, Colombia, Julio 1993.
Planificación, Estudios e Inversiones, Metodologías
Alternativas para Valoración de Beneficios en la Evaluación REPUBLICA DE COLOMBIA, DEPARTAMENTO
Socioeconómica de Proyectos Públicos de Inversión, Chile NACIONAL DE PLANEACION, Manual para la
1993. Identificación, Preparación y Evaluación de Proyectos de
Estudios, Bogotá, Colombia, Julio 1993.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, 5ta Edición, Santiago, ROSALES POSAS, Ramon, Formulación y Evaluación de
Chile, Octubre 1993. Proyectos, Instituto Centroamericano de Administración
Pública –ICAP, San José 1999.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Inversión Pública,
Eficiencia y Equidad, 2da Edición, Santiago Chile, 1992. ROURA, Horacio y CEPEDA, Horacio, Manual de
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REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Sistema Nacional de Desarrollo Rural, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Inversiones, Banco de Proyecto, Santiago, Chile, 1993. Planificación Económica y Social –ILPES, Santiago, Chile
1999.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Texto Guía –
Seminario de Capacitación en Formulación, Preparación y RUTA SOCIAL, Unidad Regional de Asistenacia Técnica para
Evaluación de Proyectos, Santiago, Chile 1992. el Sector Social, Preparación y Gestión de Proyectos Sociales -
Pautas Orientadoras, Tegucigalpa, Honduras, 1996.
REPUBLICA DE COLOMBIA, DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACION, Manual para la SANIN, Hector, Control de Gestión y Evaluación de
Identificación, Preparación y Evaluación de Programas, Resultados en la Gerencia Pública, Instituto Latinoamericano y
Bogotá, Colombia, Julio 1993. del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES,
Santiago, Chile 1999.
REPUBLICA DE COLOMBIA, DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACION, Manual para la
154
SANIN, Hector, Manual para la Identificación, Preparación y
Evaluación de Proyectos Sociales, Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES,
Santiago, Chile 1995.
SAPAG, Nassir y SAPAG, Reinaldo, Preparación y evaluación

de proyectos, McGraw Hill
155
155

01 2 Metodologia Generica para La Formulacion y Evaluacion de PIP

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Dr. Hector Alexander

Licda. Enelda Medrano de González

Licda. Beatriz Ordas

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2. CAPITULO 1: CONCEPTOS BASICOS ............................................................................................................................................ 6

3. CAPITULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACION.............................................................................................................. 10

4. CAPITULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPITULOS Y POR ETAPAS .......................................................................................26

5. CAPITULO 4: LA PREPARACION DE LOS PROYECTOS.........................................................................................................35

13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACION..............................................................................................................................111

15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACION NACIONAL ................................................................................................... 129

17. BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................................................................. 153

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f) Sexta Parte – Elementos de Apoyo: En esta última

Se estima recomendable analizar la Guía Metodológica en su

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la planificación, subestiman constantemente el tiempo y el

Evidentemente, la preparación de los proyectos no es el único 2.2. CONCEPTO DE PROYECTO

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¿ QUE ES UN PROYECTO? En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata

que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de

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• La inexistencia de niveles de conducción y La concreción de los objetivos mencionados demanda,

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que alcanzan en su vida, es lo que da lugar a los conceptos de

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En el Gráfico Nro 5 se expone la relación entre los beneficios y

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Por su parte, en el caso de los proyectos de inversión y de los

Esta correspondencia sustantiva entre las etapas de los

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Los informes por lo general deben contener los siguientes 14

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Es importante destacar que algunas veces los proyectos de

En la etapa de seguimiento, se controla ciertas variables claves

La etapa de evaluación ex post permite verificar el grado de

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4.1. EL ENFOQUE POR CAPITULOS Gráfico Nro 7: Aspectos a considerar en la Fase de

• Dónde se localizará el proyecto ? Análisis de Localización

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comunidad nacional o de grupos más reducidos de la Estudio de Mercado-Productos

población. Este es el tema que se mencionaba en el título Estudio Tecnológico

anterior, tratando de diferenciar el análisis financiero del Estudio de Mercado-Insumos

análisis económico/social de los proyectos. Análisis de Localización

Un proyecto puede ser altamente rentable desde el punto de Análisis Financiero