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Ecole nationale d’administration

Séminaire de questions sociales


de la promotion « Nelson Mandela » (1999-2001)

Le vieillissement de la population française


et ses conséquences sur les politiques publiques

L’évolution démographique dans la fonction publique française et


ses conséquences
SOMMAIRE

INTRODUCTION .........................................................................................................................1

1 LE VIEILLISSEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ETAT ENTRAINERA


DES DIFFICULTES DE GESTION NOUVELLES ......................................................2

1.1 L’ampleur du choc démographique dissimule des disparités au sein de la fonction


publique d’Etat..............................................................................................................2

1.1.1 L’ampleur des futurs départs à la retraite est connue.................................................2

1.1.2 La mesure des flux annuels de départs reste incomplète............................................3

1.1.3 Une approche différenciée fait apparaître de fortes disparités entre ministères.........4

1.1.3.1 Concerné au premier titre par le vieillissement, le ministère de l’Education


nationale, améliore ses outils de prévision...........................................................4

1.1.3.2 Le ministère de l’équipement s’est engagé très tôt dans la gestion prévisionnelle
des effectifs et des compétences ..........................................................................6

1.1.3.3 Le ministère de la culture est peu concerné à court terme par le vieillissement ..7

1.2 Le vieillissement devrait altérer considérablement les conditions de la gestion des


ressources humaines .....................................................................................................8

1.2.1 Enjeu de gestion des ressources humaines, le vieillissement des fonctionnaires en


activité a une incidence budgétaire équivoque...........................................................8

1.2.1.1 Le vieillissement en tant que tel ne constitue pas un obstacle à un management


moderne................................................................................................................8

1.2.1.2 Le vieillissement des effectifs exerce un effet ambivalent mais limité................9

1.2.2 L’ampleur des départs pourrait remettre en cause le bon fonctionnement des
services .......................................................................................................................9

1.2.2.1 La concentration des départs exposera les services à un risque de


désorganisation.....................................................................................................9

1.2.2.2 Les rééquilibrages entre ministères se heurtent encore à des obstacles


importants.............................................................................................................9

1.2.3 Les contraintes budgétaires et une concurrence accrue sur le marché de l’emploi
limiteront les possibilités de recrutement.................................................................10
I
1.2.3.1 La nécessité de contenir l’évolution des dépenses de fonction publique réduira
les marges de manœuvre pour le renouvellement des effectifs..........................10

1.2.3.2 L’ampleur des besoins de renouvellement accroîtra la concurrence sur le


marché du travail................................................................................................10

1.3 L’évolution des missions de l’Etat et de son organisation interne détermineront les
conditions du renouvellement de la fonction publique ............................................11

1.3.1 Les besoins de recrutement dépendront pour partie de l’évolution du cadre de


l’action de l’Etat .......................................................................................................11

1.3.1.1 Le contenu des missions de l’Etat est en transformation continue ....................11

1.3.1.2 L’exigence des citoyens sur la qualité du service s’est renforcée......................11

1.3.1.3 Les besoins de recrutement dépendront de l’évolution du périmètre


d’intervention de l’Etat ......................................................................................12

1.3.2 Les contours de la fonction publique sont également susceptibles d’évoluer..........12

1.3.2.1 Certaines tâches auxiliaires pourraient ne plus être assurées par des
fonctionnaires .....................................................................................................12

1.3.2.2 La fonction publique française est appelée à s’ouvrir davantage ......................12

1.3.3 Le renouvellement pourra s’appuyer sur la réforme en cours de la gestion et de


l’organisation du travail ...........................................................................................13

1.3.3.1 Le développement de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des


compétences permettra de mieux anticiper les besoins réels .............................13

1.3.3.2 La réforme de l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances


permettra une gestion des emplois budgétaires plus conforme aux besoins réels
............................................................................................................................14

1.3.3.3 Le processus d’aménagement et de réduction du temps de travail sera


l’occasion privilégiée d’une réflexion sur les modes d’organisation des services
............................................................................................................................14

1.3.4 Les contraintes du renouvellement excluent toute réponse mécanique ...................15

2 L’AMPLEUR DES DEPARTS OFFRE A L’ETAT L’OCCASION D’ACCELERER


LA MODERNISATION DE SA FONCTION PUBLIQUE.........................................16

2.1 La modernisation des modes de gestion est la condition de réussite du


renouvellement de la fonction publique d’Etat ........................................................16

2.1.1 L’harmonisation des outils de prévision est indispensable pour permettre une
conduite interministérielle de l’emploi public .........................................................16

II
2.1.2 La modernisation du droit budgétaire et la déconcentration permettront de gérer les
ressources humaines au plus près des besoins .........................................................16

2.1.2.1 Une souplesse budgétaire accrue permettrait une gestion prévisionnelle des
effectifs plus souple et mieux encadrée..............................................................16

2.1.2.2 La globalisation des crédits renforcera la gestion des effectifs au niveau


déconcentré ........................................................................................................17

2.1.2.3 Les procédures de recrutement sont directement concernées par la


déconcentration de la gestion des ressources humaines.....................................18

2.1.2.4 Le renforcement des mécanismes de mobilité permettrait le développement


d’une carrière sans contrainte géographique......................................................18

2.1.3 Le renforcement de la gestion individuelle permettra une meilleure adéquation des


compétences aux emplois.........................................................................................19

2.1.3.1 Le système de recrutement par concours pourrait être assoupli sans remettre en
cause l’égalité d’accès à la fonction publique....................................................19

2.1.3.2 Une carte des compétences constituerait un nouvel outil d’adéquation des
compétences aux emplois...................................................................................20

2.1.3.3 Le développement du tutorat et l’instauration de centres régionaux de formation


renforceraient la formation à l’emploi ...............................................................20

2.1.3.4 Le vieillissement des agents de la FPE rend nécessaire une adaptation de leur
déroulement de carrière comme de leurs conditions de travail..........................20

2.1.4 Les enjeux sociaux et la redynamisation du dialogue social doivent être au cœur du
renouvellement .........................................................................................................21

2.1.4.1 La réorganisation de l’administration consécutive aux renouvellements


d’effectifs permettra d’améliorer la parité .........................................................21

2.1.4.2 La modernisation de la gestion des ressources humaines et sa déconcentration


sont susceptibles de revitaliser le dialogue social ..............................................21

2.2 L’adoption d’un critère démographique ou de productivité peut guider la gestion du


changement et conduirait à une diminution des effectifs au delà de 2005.............22

2.2.1 L’alignement des effectifs de la fonction publique sur les évolutions


démographiques entraînera une faible baisse des effectifs après 2005 ....................22

2.2.1.1 Le maintien de la proportion de l’emploi public dans la population totale est


légitime pour préserver le niveau de service public...........................................22

2.2.1.2 L’ajustement de la fonction publique d’Etat aux évolutions de la population


active après 2005 entraînerait une diminution sensible des recrutements .........23

2.2.1.3 La mise en œuvre de ces scénarios devrait tenir compte des tensions sur le
marché du travail................................................................................................24

III
2.2.2 La prise en compte des gains de productivité réalisés par l’administration
permettrait de dégager des marges de manœuvres pour répondre aux nouveaux
besoins ......................................................................................................................25

2.2.2.1 L’évolution des gains de productivité réalisables dans la fonction publique est
soumise à de nombreuses incertitudes ...............................................................25

2.2.2.2 Les gains de productivité accumulés devraient permettre de ne pas remplacer


nombre pour nombre les fonctionnaires ayant pris leur retraite ........................26

2.2.2.3 Trois axes de réforme permettraient d’améliorer la performance des services et


des agents ...........................................................................................................27

2.2.2.4 Le succès de chacun des scénarios dépendra de la qualité du dialogue social et


de l’adoption d’un échéancier adapté.................................................................29

CONCLUSION ............................................................................................................................30

IV
INTRODUCTION

Près d’un fonctionnaire sur trois aura pris sa retraite en 2012. Ce constat d’ensemble a été
récemment mis en évidence par deux rapports du Commissariat général du plan remis au Premier
ministre1, qui ont révélé l’acuité des conséquences du vieillissement de la population sur la
fonction publique d’Etat.

Lié à l’augmentation de la part des classes les plus âgées dans la population, le
vieillissement des personnels est plus marqué dans la fonction publique que dans le secteur privé.
Les entreprises ont en effet déjà rajeuni leur pyramide des âges, notamment par le recours aux
préretraites. Au sein de la sphère publique, les fonctions publiques d’Etat et hospitalières sont
plus spécifiquement concernées par ce phénomène. La fonction publique territoriale n’a en effet
procédé à l’essentiel de ses recrutements qu’à partir des lois de décentralisation des années 1980.
Une étude plus fine des départs de la fonction publique d’Etat, peu aisée en raison de la faible
harmonisation des outils de gestion, fait apparaître de fortes disparités entre territoires,
ministères, métiers et catégories d’agents.

La perspective du remplacement des départs en retraite est une occasion inédite pour
moderniser la fonction publique. Elle sera pourtant contrainte par l’étroitesse des marges de
manœuvre budgétaires imposée par les besoins de financement des retraites. Le respect des
engagements de maîtrise des dépenses publiques s’impose, mais ne saurait se traduire par une
dégradation du service public alors même que les citoyens, en tant qu’usagers et comme
contribuables, manifestent des attentes accrues à son égard.

En réponse à l’enjeu du vieillissement, deux évolutions pourraient être envisagées a


priori : la stabilisation des effectifs ou celle des recrutements. La première résulterait de la
poursuite d’une tendance actuelle à pourvoir chaque poste libéré à l’identique. Elle se heurterait
rapidement à deux obstacles : à l’encontre de la maîtrise des dépenses publiques, elle entraînerait
sans doute une baisse de la qualité du recrutement sur un marché du travail plus restreint.
Surtout, elle élude la question du renouvellement des compétences et des missions dans le
service public. La seconde option se traduirait par une baisse des effectifs à court terme, en
l’absence de réflexion sur les redéploiements nécessaires. Ces réponses mécaniques seraient
préjudiciables à la modernisation de la fonction publique.

Plutôt que subir les effets de la démographie, l’Etat devra adopter une politique
ambitieuse et prospective. De contrainte, le vieillissement peut devenir une occasion de
renouvellement, à condition d’être anticipé dans toutes ses conséquences. Il convient dès lors de
tracer les voies d’une rénovation de la fonction publique de l’Etat qui prenne pleinement en
compte la diversité des enjeux.

Deux voies pourraient être proposées pour le renouvellement : une première s’appuierait
sur un choix démographique simple. La seconde tiendrait compte des gains de productivité
réalisés et à venir dans le travail de la fonction publique d’Etat. En tout état de cause, un
dialogue social approfondi sera la condition essentielle du succès du renouvellement.

11
Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par Bernard Cieutat,
Commissariat général du Plan, mars 2000 ; Gestion dynamique de la fonction publique, une méthode, Serge
Vallemont, Commissariat général du Plan, mai 2000

1
Précision méthodologique :

Une définition extensive de l’emploi public conduirait à inclure dans le champ de cette
étude l’intégralité des personnes percevant une rémunération inscrite au budget de l’Etat : agents
titulaires, contractuels et vacataires, voire emplois aidés et emplois-jeunes. Une telle acception
serait sans doute excessive pour étudier les conséquences de l’évolution démographique de la
fonction publique. Certaines de ces catégories d’emplois obéissent à des problématiques
spécifiques, comme les militaires et ouvriers d’Etat du ministère de la défense. D’autres
catégories ne peuvent être incluses dans la notion de fonction publique : les emplois
correspondants, envisagés pour une durée limitée, ne peuvent être rattachés à des missions
permanentes de l’Etat, et celui-ci n’assure souvent qu’une partie de leur financement (emplois-
jeunes, emplois aidés).

Une simple considération statistique permet de dépasser ce débat sur les contours parfois
incertains de la fonction publique d’Etat. Au sein des ministères civils, les agents titulaires
représentent 88% de l’effectif global (1 638 184 sur 1 856 274 au 31/12/98). L’observation de
cette population donnera donc une image fidèle de l’évolution démographique de l’ensemble de
la fonction publique2. Une telle analyse doit s’appuyer sur les effectifs réels, c’est-à-dire les
effectifs physiques rémunérés par l’Etat, principale donnée pertinente en termes de politique
d’emploi, de gestion des ressources humaines, mais aussi de ponction sur le marché du travail.

1 LE VIEILLISSEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ETAT


ENTRAINERA DES DIFFICULTES DE GESTION NOUVELLES

1.1 L’ampleur du choc démographique dissimule des disparités au


sein de la fonction publique d’Etat

1.1.1 L’ampleur des futurs départs à la retraite est connue

L’ampleur des départs dus à l’arrivée prochaine à l’âge de la retraite de la génération du


baby boom a été mise en évidence par plusieurs évaluations récemment rendues publiques. Entre
le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2012, 45% des agents titulaires des administrations civiles
de l’Etat seront partis à la retraite, soit 720 000 personnes3.

Le rythme des départs annuels progressera très fortement de 48 000 en 2001 à 67 000
en 2009, avant d’entamer une légère décrue. Entre 2012 et 2016, les départs annuels passeront de
65 000 à 50 0004. Par rapport aux flux actuels (45 000 en 2000), 170 000 départs
supplémentaires seront enregistrés entre 2001 et 20125.

2
Les fonctionnaires titulaires de la défense, des établissements publics nationaux et de l’enseignement privé sous
contrat (120 000 agents au total) sont également exclus du champ de l’étude.
3
Les chiffres qui suivent sont issus du rapport du Commissariat Général du Plan Fonctions publiques : enjeux et
stratégie pour le renouvellement, groupe présidé par Bernard Cieutat, mars 2000.
4
Source direction générale de l’administration et de la fonction publique, Point Stat mars 2000.
5
Cf. annexe 11.
2
Les départs affecteront les régions à des degrés divers. La proportion des fonctionnaires
de l’Etat âgés de plus de cinquante ans est plus élevée dans le sud que dans le nord de la France :
elle passe ainsi de 18,2% en Picardie à 29,2% dans le Languedoc Roussillon6.

1.1.2 La mesure des flux annuels de départs reste incomplète

L’administration ne dispose pas d’une vision suffisamment précise de ses effectifs. La


connaissance des effectifs globaux découle à l’heure actuelle de l’exploitation par l’institut
national de la statistique et des études économique (INSEE) des fichiers de paye sur deux ans de
la fonction publique d’Etat. Cette analyse ne permet d’obtenir que des statistiques agrégées. En
outre, si chaque ministère connaît le nombre de ses titulaires, contractuels et personnels ouvriers,
les agents rémunérés sur crédits de fonctionnement hors personnel ne sont pas recensés
précisément.

La connaissance des flux de départs à la retraite reste approximative. Elle repose sur les
prévisions réalisées par les ministères sur la base de l’ âge moyen de départ en retraite constaté
au cours des dernières années7 ou d’un âge théorique. La multiplication des statuts particuliers,
l’existence de dispositions permettant de moduler la date effective du départ à la retraite8 rendent
ces projections d’autant plus imprécises. Les départs en retraite anticipée dans le cadre du congé
de fin d’activité (CFA)9 constituent un élément supplémentaire de variation des âges de départ.
Le recours à ce dispositif est variable selon les ministères et particulièrement répandu chez les
personnels enseignants.

La connaissance des départs est insuffisamment partagée entre les ministères et la


direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Ainsi, les prévisions
réalisées par le ministère de la culture diffèrent fortement de celles de la DGAFP, réalisées sur la
base d’un taux théorique moyen.

Cette connaissance parcellaire résulte d’une utilisation insuffisante de l’outil


statistique. Les efforts de la DGAFP pour harmoniser les cahiers des charges des programmes
informatiques de gestion du personnel rencontrent de nombreux obstacles. Outre la faiblesse des
moyens dégagés pour cette harmonisation, cette tentative se heurte à l’existence de systèmes
informatiques centrés sur la gestion administrative des personnels . Ceux-ci n’ont pas été conçus
pour permettre une remontée d’informations à usage statistique.

En dépit de certains progrès, l’absence de centralisation régulière des données relatives


aux effectifs employés au sein de l’Etat retarde la mise en œuvre d’une véritable gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) pour l’ensemble de la
fonction publique d’Etat. Le souhait du ministère des finances de disposer d’un outil précis de
connaissance des effectifs réels suscite des inquiétudes chez les autres ministères dans la
perspective des négociations budgétaires relatives aux crédits de personnel.

6
Cf. carte en annexe 1.
7
Pour l’ensemble de la fonction publique d’Etat, l’âge moyen de départ à la retraite s’établit à 53 ans et 7 mois en
1999.
8
Des possibilités de départ anticipé à taux plein existent : ex. : policiers, mères de 3 enfants et plus.
9
Le CFA, créé par la loi du 16 décembre 1996 et reconduit chaque année, bénéficiait en 1999 à 10 683 agents.
3
1.1.3 Une approche différenciée fait apparaître de fortes disparités entre
ministères

La perception globale du vieillissement recouvre des réalités variables selon les


ministères. Il est donc apparu nécessaire de sélectionner un échantillon de trois ministères qui
présentent des caractéristiques démographiques différentes et des modes de gestion spécifiques.

L’étude du ministère de l’éducation nationale s’impose compte tenu du poids de ce


ministère dans les effectifs globaux de la fonction publique d’Etat10 et de l’importance du
phénomène de vieillissement auquel il est confronté.

L’analyse du ministère de l’équipement, des transports et du logement11 a semblé utile


pour illustrer la situation des ministères aux effectifs nombreux présentant une structure très
déconcentrée (70% des effectifs), ayant réalisé certaines avancées dans la gestion des ressources
humaines.

L’étude du ministère de la culture et de la communication permet d’appréhender la


situation de ministères aux effectifs modestes12 ou aux structures évolutives13. Ce ministère est
moins concerné que d’autres par la perspective de départs massifs à court terme.

Les prévisions de départ dans les trois ministères ont été calculées pour ce rapport par le
bureau des statistiques de la DGAFP à partir des fiches de paye14. La situation de ces trois
ministères peut être analysée selon deux critères : l’ évolution démographique (connaissance des
effectifs et des départs) et les outils mis en place pour anticiper les conséquences de cette
évolution.

1.1.3.1 Concerné au premier titre par le vieillissement, le ministère de l’Education


nationale, améliore ses outils de prévision

Le ministère sera confronté rapidement à des départs en retraite massifs. Les départs des
enseignants des premier et second degrés s’accéléreront dans les prochaines années. De 28 000
départs par an sur la période 1998-2000, le flux annuel atteindra 33 000 départs par an sur les
années 2001-2005, et 35 000 par an de 2005 à 2008. Ces flux représentent à eux seuls plus de la
moitié des départs à la retraite de la fonction publique d’Etat sur cette période.

L’enseignement supérieur ne subira cette augmentation des départs qu’après 2005 en


raison d’une pyramide des âges décalée. En 2010 toutefois, la moitié des professeurs des
universités et le quart des maîtres de conférence auront pris leur retraite. Les départs
concerneront toutefois des effectifs limités ; ils passeront en dix ans de 1 100 départs à 1 800.

La croissance des départs en retraite s’accompagne d’un phénomène de vieillissement


général de la population enseignante. La part des enseignants des premier et second degrés âgés
de plus de 50 ans s’accroît (32% en 1999 contre 30% en 1998). Les disciplines générales sont les
plus marquées par cette évolution (près de la moitié des enseignants en lettres et en histoire-

10
Effectif réel de 933 743 agents titulaires au 31 décembre 1998 ; 1 034 000 en comptant les non titulaires.
11
95 981 agents titulaires
12
12 180 agents titulaires.
13
Le ministère a encore connu des changements récents de périmètre avec le retour de la direction de l’architecture
en 1995 rattachée précédemment au ministère de l’équipement
14
Cf. pyramide des âges des trois ministères en annexe 3.
4
géographie) de même que certaines disciplines techniques (génie mécanique et industriel, génie
civil).

La connaissance des effectifs s’affine. L’exploitation des fichiers de paye de l’INSEE et


de plusieurs bases de gestion permet à l’administration centrale et aux académies de suivre
l’évolution des effectifs réels. Les effectifs par âge, sexe, corps, catégorie ou discipline, et leur
répartition géographique sont donc connus au niveau central et des académies. Certaines
académies récapitulent ces données dans un bilan social annuel. Cette méthode, dont l’utilisation
reste encore très marginale15, est appelée à se généraliser.

Cependant, ces bases ne recensent pas encore les vacataires, dont le nombre, parfois
ignoré par les académies elles-mêmes, s’élèverait à 60 000. Dans le cadre du protocole Sapin
relatif à la résorption de l’emploi précaire, le ministère procède actuellement à une vaste enquête
sur les vacataires et à l’amélioration de ses bases de gestion pour les y intégrer.

Au delà de cette connaissance globale, la gestion des ressources humaines est assez peu
individualisée. La gestion personnalisée des enseignants n’existe ni au niveau national, ni au
niveau académique. En 1995 cependant ont été créées des directions des ressources humaines au
sein de chaque académie.

Le ministère est aujourd’hui engagé dans la mise au point des outils d’une gestion
prévisionnelle des effectifs. La direction des personnels administratifs, techniques et
d’encadrement a mis en place des tableaux de bord opérationnels. La première phase de
définition des métiers-types, avec confection de répertoires, est largement avancée16.

Certains outils de gestion prévisionnelle restent toutefois insuffisamment développés.


Ainsi, seuls les départs à la retraite des personnels enseignants font l’objet de projections. Même
pour cette catégorie de personnels, l’absence de gestion personnalisée rend difficile la
connaissance des intentions de départ à la retraite.

D’abord fondées sur l’exploitation des fichiers de paye, les prévisions s’appuient
désormais sur les données fournies par les bases de gestion. La base de gestion « emplois postes
personnels » contient des informations sur les motifs de départ, les disciplines et l’historique
des actes de gestion concernant les enseignants des premier et second degré. Elle devrait
permettre de préciser les projections de départ par discipline. Etablie sur dix ans, elle sera
étendue prochainement aux autres catégories de personnels (ATOSS, personnels de direction).

Les recrutements restent partiellement anticipés. Les enseignants du second degré


constituent la seule catégorie pour laquelle les besoins de recrutements font l’objet d’une
prévision globale sur huit ans à l’aide du logiciel “ BERSI ”. La déclinaison d’un logiciel
analogue pour les académies n’est pas envisagée pour l’instant.

La présentation le 15 novembre 2000 du plan pluriannuel de recrutement du ministère


de l’éducation nationale constitue une innovation. Le plan quinquennal de recrutement annoncé
par la loi d’orientation de l’éducation du 10 juillet 1989 n’a en effet pas eu de suite.

Ce plan contient un engagement de création d’emplois sur trois ans (33 200) et annonce
la mise en place prochaine d’une programmation quinquennale des recrutements. Dans l’attente
de cette programmation, le document rendu public le 15 novembre prévoit sur cinq ans
l’ouverture au concours de 97 000 postes dans le premier degré et de 88 000 dans le second

15
L’académie de Strasbourg pratique cet exercice depuis 1994, alors que l’académie de Clermont-Ferrand vient
seulement de s’y atteler.
16
Cf. annexe 9.
5
degrés et sur trois ans de 10 800 postes d’enseignants chercheurs du supérieur. Ces recrutements
auront lieu dans un contexte de diminution constante du nombre d’élèves du second degré17.

1.1.3.2 Le ministère de l’équipement s’est engagé très tôt dans la gestion prévisionnelle
des effectifs et des compétences

Les départs en retraite concerneront d’ici 2010 35 000 agents sur un effectif de 96 000 au
31 décembre 1998. Le niveau des départs annuels augmentera significativement dans les
prochaines années : 5 300 agents sur la période 2001-2002; 6 200 personnes sur la période 2003-
2004 ; jusqu’à 8 300 en 2009-2010.

Le ministère a déjà subi une baisse importante de ses effectifs, notamment du fait de la
décentralisation. Depuis 1983, 16 000 postes, pour l’essentiel des postes techniques à faible
qualification, ont été supprimés. Ce mouvement s’inverse en 2000 et surtout en 2001 : le
ministères enregistrera une création limitée à 70 emplois.

Afin de s’adapter à la baisse continue de ses effectifs, le ministère de l’équipement a


cherché à optimiser l’affectation des personnels aux besoins. Des listes de mutation inter-corps
autorisent, pour certaines missions, la disjonction du corps et de la fonction au niveau des cadres
A et B. Des « chargés de mission de corps » ont été créés au niveau national pour favoriser les
perspectives de mobilité des membres du corps. Des passerelles permettent le passage d’un
corps à l’autre, par exemple de celui des travaux publics de l’Etat à celui des Ponts et Chaussées.
Enfin, un accent particulier est mis sur la formation pour adapter les fonctionnaires à leur prise
de fonctions.

Les résultats de cette gestion sont inégaux ; la modernisation ne suffit pas à résoudre tous
les problèmes d’effectifs du ministère. Si la gestion des cadres A semble s’être sensiblement
améliorée, de nombreux efforts doivent encore être réalisés pour la gestion des cadres B et C.

Certaines régions, notamment le nord, souffrent encore de vacances de postes


prolongées. Le mécanisme actuel de choix des postes a des effets pervers. La perspective d’une
affectation hors de leur région d’origine dissuade de nombreux fonctionnaires de passer des
concours de promotion interne. De nombreux postes prévus pour des cadres B restent pourvus
par des cadres C qui en ont démontré la compétence, mais se refusent à passer un concours
qualifiant. Enfin, la modernisation de la gestion des ressources humaines se heurte au
morcellement des corps au sein des directions départementales de l’équipement (DDE) comme
en centrale, alors même que ces différents corps peuvent recouvrir des compétences très proches.

Le ministère de l’équipement a également été précurseur en terme de développement


d’outils de gestion prévisionnelle. Ainsi les plans objectifs- moyens permettent de programmer
sur trois ans les moyens affectés à la mise en place d’une politique.

La gestion prévisionnelle revêt une importance d’autant plus forte qu’avec le


vieillissement, le ministère va être confronté à une nouvelle vague de diminution de ses effectifs.
Il établit dans ce cadre des projections de ses besoins. Il peut s’appuyer à cette fin sur un
logiciel de gestion des dossiers administratifs des agents (système GESPER). Celui-ci permet la
remontée directe et immédiate de toutes les informations en administration centrale, ainsi que
leur partage par les services déconcentrés. Il a été enrichi par les résultats d’une enquête
individuelle sur les compétences, qui a permis en outre d’établir une typologie des postes.

17
Entre 1998 et 2008, les effectifs scolarisés dans le second degré devraient diminuer d’environ 360 000 élèves.
6
Au-delà des possibilités offertes par cet instrument, la direction du personnel élabore
plusieurs scénarios d’évolution des missions pour en déduire les effectifs souhaitables et leurs
profils. Elle étudie ainsi les conséquences en termes d’effectifs de la mise en œuvre de
nouvelles politiques publiques et de la réduction du temps de travail. Elle s’efforce d’associer
les différentes directions et services déconcentrés à une réflexion sur leurs “ missions ”
prioritaires et les compétences qu’elles requerront.

L’articulation entre administration centrale et services déconcentrés est toutefois limitée


par la réticence de certains directeurs départementaux à communiquer le résultat de leurs
prévisions dans l’appréhension d’une réduction de leurs dotations en effectifs.

1.1.3.3 Le ministère de la culture est peu concerné à court terme par le vieillissement

Selon l’estimation du ministère, 600 agents seulement prendront leur retraite d’ici 2004,
soit 3,2% des effectifs. En 2010, les départs totaux auront atteint le nombre de 1 552 agents
(10,5% des effectifs actuels). Les taux de départs les plus importants concernent les corps de
catégorie A, notamment celui des conservateurs du patrimoine (15,5% des effectifs budgétaires)
et des maîtres assistants (20,1%). Les départs ne concernent que 8,2% des effectifs pour les
agents techniques de surveillance.

L’âge moyen des fonctionnaires du ministère est conforme à la moyenne observée sur la
fonction publique d’Etat et s’établit à 44,7 ans, mais sa pyramide des âges se distingue de celle
des autres ministères. Une majorité d’agents est répartie de façon homogène sur les tranches
comprises entre 35 et 50 ans. Le ministère de la culture sera donc lui aussi confronté au
problème du vieillissement mais à plus longue échéance et de façon plus étalée dans le temps.

Le ministère offre l’exemple d’une gestion partiellement décentralisée au travers d’un


réseau de soixante établissements publics. Celui ci regroupe des effectifs plus de deux fois
supérieurs à ceux de l’administration du ministère : ils emploient 7 500 fonctionnaires et autant
de contractuels. Si ce mode d’administration est perçu comme un élément important de
souplesse, il représente parfois un obstacle à la mobilité.

La contrainte du vieillissement a eu peu d’influence sur la modernisation en cours de la


gestion des ressources humaines. En effet, la faiblesse des prochains flux de départs n’a pas
incité le ministère à définir de stratégie globale de renouvellement. Le souhait des directions
techniques d’obtenir le remplacement nombre pour nombre des partants a limité les marges de
redéploiement de la direction du personnel. Comme dans d’autres ministères, notamment
l’équipement, le renouvellement des effectifs devrait être l’occasion de diminuer le poids relatif
des emplois de catégorie C.

Le ministère s’est engagé dans la mise en place d’outils de gestion prévisionnelle.


L’administration centrale conclut avec les directions régionales des affaires culturelles (DRAC)
des contrats pluriannuels pour la gestion des emplois. Ces contrats ont toutefois été négociés
sur la base des effectifs existants en l’absence de réflexion précise sur l’évolution probable des
besoins réels. Les redéploiements d’effectifs entre régions restent très insuffisants.

Les services déconcentrés ont parfois développé des outils de prévision de leur propre
initiative. En Haute-Normandie, la DRAC procède pour chaque poste vacant à un examen
systématique de son contenu. Elle a mis en place un tableau des effectifs permettant de connaître
le nombre annuel de départs à la retraite.

7
L’ampleur du vieillissement sera donc assez différente suivant les ministères. Les
administrations les plus importantes seront cependant toutes affectées par des départs massifs,
qu’il s’agisse de l’éducation nationale, du ministère des finances, de l’intérieur ou de
l’équipement.

La diversité des situations face au vieillissement ne permet pas à elle seule de rendre
compte de la préparation inégale des différents ministères au choc démographique. De fait, les
réponses envisagées dans chaque ministère aux départs immédiats illustrent l’avancement plus
ou moins grand de la réflexion sur la rénovation générale de la gestion des ressources humaines.

Le maintien de la continuité des services publics suppose une prévision aussi fine que
possible de l’impact des départs sur leur fonctionnement.

Il est probable que la réponse aux départs en retraite ne puisse être envisagée dans une
logique exclusivement ministérielle.

1.2 Le vieillissement devrait altérer considérablement les conditions


de la gestion des ressources humaines

1.2.1 Enjeu de gestion des ressources humaines, le vieillissement des


fonctionnaires en activité a une incidence budgétaire équivoque

1.2.1.1 Le vieillissement en tant que tel ne constitue pas un obstacle à un management


moderne

L’augmentation du nombre d’agents plus âgés dans la fonction publique d’Etat est
souvent perçue comme un frein potentiel au changement, notamment à la mise en place de
modes nouveaux de management et à l’introduction de nouvelles technologies. Les entretiens
conduits dans le cadre de ce rapport n’ont pas permis de confirmer ce présupposé.

En revanche, une certaine démotivation est parfois observable chez les fonctionnaires
âgés. Elle doit souvent plus aux insuffisances des perspectives de carrière à mi-parcours qu’au
vieillissement lui-même. Ce phénomène, particulièrement sensible pour l’encadrement, concerne
l’ensemble de la fonction publique. Après une progression rapide en début de carrière, certains
corps de catégorie A n’offrent plus que des perspectives réduites, en termes de responsabilités
comme de rémunération.

Pour les fonctionnaires hors encadrement, l’adaptation au changement est souvent freinée
par l’insuffisance de l’offre de formation continue et la durée excessive d’occupation d’un
même poste. Ici aussi, la motivation doit être renforcée par de meilleures perspectives de
carrière .

La possibilité de changer de poste en cours de carrière apparaît encore plus essentielle


pour les agents soumis à des conditions de travail particulièrement pénibles. La conception de la
pénibilité du travail s’inscrit toujours dans une approche par corps insuffisamment différenciée
selon les contraintes effectivement subies par les agents. Une approche plus fine par métier serait
nécessaire.

8
1.2.1.2 Le vieillissement des effectifs exerce un effet ambivalent mais limité

La contribution à l’évolution de la masse salariale d’une modification de la structure des


emplois est appréhendée par le « glissement vieillesse technicité » (GVT). Il se décompose en un
GVT positif qui résulte des mesures individuelles, notamment les effets de carrière, et un GVT
négatif, ou effet noria, qui mesure le solde des entrées et des départs. L’effet noria rend compte
des « économies » sur la masse salariale dues au remplacement de fonctionnaires âgés par des
fonctionnaires plus jeunes moins bien rémunérés.

La fonction publique d’Etat étant fondée sur le principe de la carrière, la progression de la


rémunération des fonctionnaires est largement liée à l’ancienneté. Dès lors, le vieillissement des
effectifs augmente le GVT positif.

Jusqu’à présent, le GVT total a été positif, compte tenu de la prédominance de l’effet
carrière sur l’effet noria. Toutefois, la perspective de départs massifs en retraite pourrait accroître
le GVT négatif sous l’effet du rajeunissement de la pyramide des âges. Le GVT solde pourrait
être réduit, voire devenir négatif. Dans l’hypothèse d’une stabilisation des effectifs de la
fonction publique, il diminuerait jusqu’à 0,3 % des dépenses de personnel en 2010. Dans celle
d’une stabilisation des recrutements, il deviendrait négatif (-0,13 %)18. Cette marge de
manœuvre potentielle reste mineure au regard du poids budgétaire des dépenses de l’Etat en
matière de fonction publique.

1.2.2 L’ampleur des départs pourrait remettre en cause le bon fonctionnement


des services

1.2.2.1 La concentration des départs exposera les services à un risque de désorganisation

Les fonctionnaires ne sont tenus de prévenir l’administration de leur départ prochain que
six mois à l’avance. Ce court délai ne permet pas toujours de prévoir à temps les remplacements
nécessaires, ce qui peut engendrer des vacances de postes prolongées préjudiciables à la bonne
marche du service.

L’ampleur prévisible des départs pourrait remettre en cause l’exécution de certaines


missions, en particulier dans les unités de petite taille et les ministères les plus exposés. Les
départs prochains de gardiens de la paix, autorisés à prendre leur retraite dès 50 ans coïncideront
avec la mise en place de la police de proximité qui requiert des effectifs supplémentaires.

L’ampleur et la concentration des départs sur quelques années accroîtront les difficultés
de remplacement. En outre, les départs massifs pourraient se traduire par une déperdition
d’expérience préjudiciable.

1.2.2.2 Les rééquilibrages entre ministères se heurtent encore à des obstacles importants

Les redéploiements et le développement de la mobilité constitueraient une réponse


partielle aux difficultés engendrées par les départs dans certains services. Toutefois, la conduite
d’une politique de redéploiements est conditionnée par l’existence d’un consensus
interministériel qui tarde à émerger.

18
Cf. Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par Bernard
Cieutat, Commissariat général du Plan, mars 2000
9
L’impossibilité de redéployer les emplois libérés par les départs en CFA illustre cette
difficulté. Ce mécanisme de départ en retraite anticipé prévoit le remplacement poste par poste
des emplois libérés par les départs, sans mutualisation des emplois budgétaires dégagés. Cette
disposition limite les possibilités de rééquilibrage entre ministères.

La mobilité pourrait constituer un autre facteur d’ajustement des besoins d’effectifs à


court terme. Mais elle est encore freinée par différents obstacles : le manque de transparence
des procédures d’offre de postes, l’insuffisante valorisation lors du retour dans le corps d’origine
des périodes de mobilité, et les disparités de régimes indemnitaires. Beaucoup de ces freins
résultent du cloisonnement de la gestion par corps.

Celui-ci doit largement à l’existence d’une grille indiciaire des rémunérations structurée
selon l’appartenance à un corps. Cette grille n’a pas suffisamment évolué pour tenir compte du
rapprochement de certaines compétences, de l’apparition de nouveaux métiers (informaticiens) et
de nouveaux niveaux de qualification (BTS). Même lorsqu’un consensus existe sur leur
pertinence, les fusions de corps sont souvent ralenties par la revendications des corps concernés
d’un alignement des rémunérations sur les dispositions les plus favorables.

1.2.3 Les contraintes budgétaires et une concurrence accrue sur le marché de


l’emploi limiteront les possibilités de recrutement
1.2.3.1 La nécessité de contenir l’évolution des dépenses de fonction publique réduira les
marges de manœuvre pour le renouvellement des effectifs

L’augmentation inéluctable du poids des pensions va peser fortement sur la dynamique


des dépenses de l’Etat en matière de fonction publique. De 1990 à 1999, le montant global des
pensions a augmenté de 36%, soit plus rapidement que le nombre de pensionnés (16%). Dans
l’hypothèse d’une réglementation inchangée, il augmenterait en francs constants de 50% d’ici
2010.

Plus généralement, les dépenses de fonction publique, qui représentent actuellement 45


% des dépenses de l’Etat augmentent structurellement de 2,8 %par an. Cette évolution, dans un
contexte de maîtrise du déficit public, a considérablement réduit les marges de manœuvre de
l’Etat sur les autres postes budgétaires, et ce d’autant plus que le gouvernement s’est fixé un
objectif de diminution des prélèvements obligatoires.

Conformément au pacte de stabilité et de croissance conclu dans le cadre de l’Union


Européenne, la France a pris l’engagement de contenir la croissance cumulée en volume de ses
dépenses à 1% dans son programme pluriannuel de finances publiques pour 2001-2003. Le
respect de cet engagement, compte tenu de la dynamique des dépenses induites de fonction
publique (2,8 % par an) exercera une forte contrainte sur les autres postes budgétaires et réduira
les possibilités de recrutements.

1.2.3.2 L’ampleur des besoins de renouvellement accroîtra la concurrence sur le marché


du travail

L ’Etat recrute essentiellement des personnes jeunes et qualifiées : 67% des postes
proposés aux concours externes en 1998 concernaient des emplois de catégorie A (niveau bac +
3). La part des jeunes diplômés de niveau bac + 2 minimum recrutés par l’Etat est de 13,7%.
Dans l’hypothèse d’une stabilité des effectifs dans les dix ans à venir, ce ratio passerait en 2010 à
20,2%. Cette augmentation est susceptible d’engendrer un effet d’éviction sur l’emploi privé.

10
La concurrence sur le marché du travail pourrait à l’inverse confronter l’Etat à une baisse
de la qualité du recrutement. Dans un contexte économique favorable, le secteur privé pourrait
paraître plus attractif dans certains métiers, aussi bien au moment du recrutement qu’au long de
la carrière. Cette concurrence sera vraisemblablement plus prononcée pour les catégories A,
notamment l’encadrement supérieur, pour lesquels le niveau de rémunération est inférieur à celui
du privé, que pour les agents de catégorie B ou C, pour qui les avantages liés au statut
compensent encore une éventuelle différence de rémunération. Il est toutefois difficile de
quantifier avec précision cette perspective19.

1.3 L’évolution des missions de l’Etat et de son organisation interne


détermineront les conditions du renouvellement de la fonction
publique

1.3.1 Les besoins de recrutement dépendront pour partie de l’évolution du cadre


de l’action de l’Etat

1.3.1.1 Le contenu des missions de l’Etat est en transformation continue

Le contenu des missions de l’Etat se transforme constamment sous l’effet des exigences
des citoyens et des choix politiques. L’évolution des attentes en matière de sécurité illustre ces
mutations. Exemple même de mission régalienne, la sécurité demeure dans son acception
classique une fonction prioritaire, qui s’enrichit de dimensions nouvelles: sécurité sanitaire et
alimentaire ou encore sécurité juridique.

De même le rôle traditionnel de l’Etat en matière d’action sociale se voit réaffirmé à


travers la promotion de la lutte contre les exclusions au rang de « priorité nationale », selon les
termes de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Les redéploiements
entre ministères doivent donc prendre en compte cette évolution.

1.3.1.2 L’exigence des citoyens sur la qualité du service s’est renforcée

Les citoyens sont de plus en plus incités à comparer les secteurs public et privé, par
exemple pour une fonction comme l’accueil. Ils attendent un service d’autant plus efficace que le
niveau des prélèvements obligatoires s’est élevé.

La proximité, le traitement rapide des demandes, le suivi individualisé, la transparence


dans la réponse apportée à l’usager et la simplification des démarches administratives constituent
l’essentiel des revendications des citoyens. Apparemment simples, elles représentent un défi
pour l’administration.

L’administration prend ces exigences davantage en compte que par le passé.


L’amélioration de l’accueil dans les services publics fait ainsi l’objet d’une attention particulière.
Des efforts de formation ont aussi été engagés en direction des personnels affectés à l’accueil, en
particulier dans les préfectures.

19
Cf. annexe pour une analyse de cet effet d’éviction.
11
1.3.1.3 Les besoins de recrutement dépendront de l’évolution du périmètre d’intervention
de l’Etat

La répartition actuelle des compétences entre l’Etat et les collectivités locales est encore
susceptible d’évoluer, comme le souligne le rapport Mauroy dans ses différentes propositions20.
Un transfert aux conseils généraux de l’entretien des routes nationales entraînerait une réduction
des missions des DDE et de nouveaux transferts de personnels vers les départements. Il en irait
de même avec une décentralisation de la gestion des personnels non-enseignants des collèges et
lycées vers les départements et la région. La montée en puissance des structures
intercommunales peut participer du même processus.

Le développement de l’Union européenne est un autre facteur d’évolution potentielle.


La Direction des douanes offre l’exemple de l’impact des politiques européennes sur les contours
de la fonction publique française. Parallèlement au rapprochement de ses missions avec certaines
fonctions de la police judiciaire, elle s’est vue confier la gestion des droits indirects auparavant
assurée par la Direction générale des impôts. Cette redéfinition des missions s’est traduite par
une suppression nette de 800 postes.

Ces évolutions sont par définition incertaines et résulteront de choix politiques.

1.3.2 Les contours de la fonction publique sont également susceptibles


d’évoluer

1.3.2.1 Certaines tâches auxiliaires pourraient ne plus être assurées par des fonctionnaires

L’externalisation de certaines tâches auxiliaires, peut permettre un redéploiement des


moyens sur les missions jugées prioritaires. Après avoir conclu des contrats de sous-traitance
pour le gardiennage, le jardinage ou l’entretien du parc automobile, certaines préfectures
participant à l’expérience de globalisation des crédits de fonctionnement envisagent de sous-
traiter la fabrication matérielle des cartes grises. Cette tâche est en effet détachable de leur
mission de service public, à savoir l’instruction des demandes et la délivrance des titres.

L’administration emploie en outre un certain nombre de contractuels de droit privé pour


des missions spécifiques qui correspondent à des besoins temporaires : c’est notamment le cas
de nombreux chargés de mission sur des fonctions d’expertise ou d’analyse prospective. Ce
recours se distingue de l’appel à des contractuels pour assumer des fonctions permanentes et
n’accroît donc pas la précarité de l’emploi.

1.3.2.2 La fonction publique française est appelée à s’ouvrir davantage

Le renouvellement offre l’occasion de mettre en œuvre la parité, principe de rang


constitutionnel. Si la proportion de femmes dans la fonction publique est importante (49%) leur
part varie fortement selon les secteurs et le niveau de responsabilité. En 1999, 13% seulement
des emplois supérieurs de direction et d’inspection générale dans la fonction publique d’Etat
étaient occupés par des femmes. Elles n’occupaient à cette date que 9% des emplois laissés à la
discrétion du gouvernement.

20
« Refonder l’action locale »Rapport de Pierre Mauroy, président du comité pour l’avenir de la décentralisation,
octobre 2000.
12
L’amélioration de l’outil statistique doit permettre de mieux connaître la part occupée par
les femmes. Une proposition de loi en examen vise à accroître la représentation des femmes dans
les jurys de concours de la fonction publique et leur participation aux instances paritaires. Une
circulaire du premier ministre du 6 mars 2000 prévoit la mise en place dans chaque ministère de
plans pluriannuels d’amélioration de l’accès des femmes aux emplois et postes d’encadrement
supérieur. Elle fixe à cette fin un taux de féminisation à atteindre dans chaque catégorie
d’emploi.

La construction européenne constitue un facteur puissant d’ouverture de la fonction


publique depuis l’élargissement aux ressortissants communautaires ou de l’Espace
Economique Européen (EEE)21 de l’accès à 80% des emplois de la fonction publique.
Réciproquement, les ressortissants français bénéficient de nouvelles possibilités de carrière dans
d’autres pays.

L’exclusion des emplois de souveraineté ou participant à l’exercice de prérogatives de


puissance publique limite cependant le recrutement de ressortissants de l’Union pour de
nombreux emplois d’encadrement supérieur. De fait, l’ouverture n’a eu lieu que dans
l’enseignement22. Il serait opportun de s’interroger sur les raisons de ce faible succès.

1.3.3 Le renouvellement pourra s’appuyer sur la réforme en cours de la gestion


et de l’organisation du travail

1.3.3.1 Le développement de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des


compétences permettra de mieux anticiper les besoins réels

La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)


recouvre deux dimensions.

La gestion prévisionnelle des effectifs consiste en l’inventaire des ressources existantes


sur la base de tableaux de bord et de pyramides des âges. La gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences inclut le recensement des emplois et compétences existants et l’anticipation
des évolutions prévisibles afin d’assurer l’ajustement des compétences réelles aux
compétences requises. Elle s’appuie sur la réalisation des bilans individuels et collectifs de
compétences, l’identification des objectifs en termes d’organisation, de métiers et de profils
d’emploi. Elle aboutit enfin à des plans d’action intégrant formation, gestion des carrières et
réorganisations éventuelles.

Le développement de la GPEEC est indispensable pour pourvoir des postes précis et


mieux définir les perspectives de carrière dans un contexte de pénurie des compétences et de
concurrence potentielle du secteur privé.

La GPEEC a été placée au cœur de la réforme de l’Etat par la circulaire du Premier


ministre du 3 juin 1998 relative aux programmes pluriannuels de modernisation des ministères.
Un observatoire de l’emploi public installé le 19 septembre 2000 est chargé de réaliser des
études statistiques et prospectives sur les trois fonctions publiques et de présenter au Parlement
un état statistique annuel des effectifs de la fonction publique d’Etat. En outre, il formulera des

21
Depuis la loi n°91-175 du 26/07/1991 pour les étrangers communautaires et depuis 1996 pour les ressortissants
d’Etat membres de l’espace économique européen.
22
En dehors des enseignants, seuls deux ressortissants européens ont été admis à un concours de catégorie A en
1997. Aucun candidat européen n’a été admis à un concours de catégorie B ou C en 1997. Source : Rapport annuel
du ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de l’Etat et de la Décentralisation, 1999.
13
propositions en matière de gestion prévisionnelle des emplois publics. Si cette instance constitue
une innovation, elle bénéficie des travaux réalisés dans un cadre interministériel dès 1998, qui
ont permis de cerner les variables pertinentes pour une GPEEC. L’observatoire de l’emploi
public est copiloté par la DGAFP et l’INSEE.

Pour la seule fonction publique d’Etat, le protocole d’accord de juillet 2000 sur la
résorption de l’emploi précaire prévoit la mise en place d’un groupe de travail permanent sur
la gestion prévisionnelle des emplois. Piloté par la DGAFP, ce groupe devra examiner, en liaison
avec le groupe technique de l’Observatoire, les outils de prévision et de gestion à moyen terme
des effectifs. Il mutualisera les expériences de gestion prévisionnelle et les innovations en
matière de gestion des ressources humaines et proposera la mise en place de méthodes
communes.

1.3.3.2 La réforme de l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances


permettra une gestion des emplois budgétaires plus conforme aux besoins réels

L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances encadre les
créations d’emplois, qui ne peuvent être autorisées que par une loi de finances, et les
transformations d’emplois, qui ne peuvent être autorisées en cours d’année que par un décret en
conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat.

Une proposition de révision de cette ordonnance , présentée par le rapporteur général au


budget de l’Assemblée national est inscrite à l’ordre du jour des assemblées pour février 2001.

Elle s’articule autour de trois principes :


• La présentation du budget de l’Etat selon des programmes correspondant à des politiques
déterminées et non selon les unités responsables de la dépense ;
• L’attribution d’une enveloppe globale de crédits de fonctionnement aux ministères, qui en
arrêtent la répartition ;
• La progression de cette enveloppe dans un cadre pluriannuel contractualisé avec la
direction du budget, qui prévoit en outre la réalisation d’objectifs soumis au contrôle du
Parlement.

L’adoption de cette nouvelle procédure pourrait faciliter le renouvellement. En incitant à


une gestion pluriannuelle, elle favoriserait une meilleure prévision au service de la GPEEC. La
globalisation faciliterait les ajustements de gestion. L’instauration d’indicateurs de gestion
permettrait par ailleurs de mieux évaluer la performance des services et des ressources
humaines.

1.3.3.3 Le processus d’aménagement et de réduction du temps de travail sera l’occasion


privilégiée d’une réflexion sur les modes d’organisation des services

L’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) sont aujourd’hui achevés


pour les salariés des grandes entreprises. Le gouvernement a décidé d’étendre le bénéfice de
cette avancée sociale aux agents de la fonction publique, tout en améliorant la qualité et
l’efficacité du service aux usagers, mais sans engagement sur l’emploi23.

23
Les négociations engagées le 7 février 2000 en vue de définir un accord cadre sur l’ARTT dans la fonction
publique n’ont pour l’heure abouti ni sur la question de l’emploi ni sur l’annualisation du temps de travail.
14
Le rapport Roché24 souligne l’opportunité offerte par l’ARTT pour moderniser
l’organisation du travail dans la fonction publique et, au delà, pour simplifier les procédures.

Après l’échec des négociations au niveau central avec les organisations syndicales, un
décret25 a fixé les principes de la mise en œuvre de l’ARTT dans la fonction publique.

La durée du travail effectif y est fixée à 35 heures par semaine, mais le décompte
s’effectue sur la base d’une durée annuelle uniforme de 1600 heures. Cette durée annuelle peut
être réduite par arrêté interministériel après avis du comité technique paritaire (CTP) ministériel
concerné, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions. La définition de périodes
de référence dénommées cycles de travail favorise une certaine souplesse dans l’aménagement
des horaires, qui seront arrêtés par service.

La mise en œuvre de l’ARTT s’appuiera sur une forte déconcentration et la conduite


d’un dialogue social à plusieurs échelons. L’ARTT devrait ainsi permettre de dépasser une
organisation uniforme et collective du temps de travail pour s’orienter vers une individualisation
accrue et une meilleure adaptation aux besoins des usagers.

La rénovation de l’organisation du travail induite par la mise en place de l’ARTT à la


fonction publique est susceptible de mettre à jour des gisements de productivité dans les
services. L’impact global en termes d’emplois de l’ARTT dépendra cependant du résultat des
négociations dans les services et de leur capacité réelle à se réorganiser.

1.3.4 Les contraintes du renouvellement excluent toute réponse mécanique

Une première réponse spontanée aux départs en retraite consisterait à pourvoir


systématiquement les postes libérés. Ceci se traduirait par une accélération forte du rythme des
recrutements qui reconstituerait à terme la bosse démographique actuelle. La qualité du
recrutement ne serait pas nécessairement garantie compte tenu des risques de concurrence sur le
marché du travail. Cette option risquerait enfin d’encourager une dérive des finances publiques.

Une prise en compte incomplète des départs se traduirait au contraire par un niveau de
recrutement insuffisant pour garantir un fonctionnement continu des services. Cette baisse subie
serait d’autant plus préjudiciable qu’elle n’aurait été précédée d’aucune réflexion sur
l’évolution des missions permettant d’organiser les redéploiements.

24
Rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans les trois fonction publiques, remis en janvier
1999.
25
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique de l’Etat.
15
2 L’AMPLEUR DES DEPARTS OFFRE A L’ETAT L’OCCASION
D’ACCELERER LA MODERNISATION DE SA FONCTION PUBLIQUE

2.1 La modernisation des modes de gestion est la condition de


réussite du renouvellement de la fonction publique d’Etat
Les départs en retraite au cours de la prochaine décennie constituent une opportunité de
renouvellement à condition d’améliorer la gestion des personnels de l’Etat.

D’un point de vue quantitatif, il convient d’assurer un redéploiement des ressources


humaines entre les différentes missions de l’Etat en fonction des besoins. Selon une approche
plus qualitative, le renouvellement doit permettre d'assurer une meilleure adéquation des
compétences des agents aux emplois d’affectation. Enfin, le renforcement de la gestion
individuelle et la revitalisation du dialogue social constituent également des facteurs essentiels
de succès du renouvellement.

2.1.1 L’harmonisation des outils de prévision est indispensable pour permettre


une conduite interministérielle de l’emploi public

L’amélioration de la GPEEC repose en premier lieu sur une harmonisation au moins


partielle des logiciels de prévision entre les ministères. Réunissant l’ensemble des directeurs
d’administration générale, l’Observatoire de l’emploi public devrait disposer de la légitimité
nécessaire auprès des ministères pour exercer cette coordination. Ses propositions permettront de
mettre en place des bases relais harmonisées dans les ministères, qui alimenteront un fichier
interministériel géré par la DGAFP. Cette mutualisation des outils permettra d’éclairer les
arbitrages interministériels nécessaires aux redéploiements. Ces arbitrages reposeront par ailleurs
sur une réflexion prospective interne à chaque ministère sur l’évolution de ses missions, au-delà
du travail réalisé dans le cadre des programmes pluriannuels de modernisation (PPM).26

Devant la complexité d’une telle harmonisation, il peut être pertinent d’adopter une
approche différenciée selon les niveaux de décision. Pour réaliser ses arbitrages de politique
générale, le gouvernement doit disposer d’un outil simple de prévision des départs en retraite de
long terme (5 ans), lui permettant de dégager des ordres de grandeur.

Dans l’hypothèse d’une déconcentration de la gestion des ressources humaines, les


gestionnaires doivent au contraire pouvoir s’appuyer sur des modèles de prévision standardisés,
plus riches en informations et éclairant le moyen terme.

2.1.2 La modernisation du droit budgétaire et la déconcentration permettront de


gérer les ressources humaines au plus près des besoins

2.1.2.1 Une souplesse budgétaire accrue permettrait une gestion prévisionnelle des
effectifs plus souple et mieux encadrée

Une procédure budgétaire modernisée, comme l’envisage la proposition de réforme de


l’ordonnance organique relative aux lois de finances, responsabilisera davantage les ministères

26
Selon le rapport Cieutat, ces PPM se sont trop souvent limités à énumérer les missions existantes.
16
dans la réalisation des objectifs votés par le Parlement. La visibilité offerte par la
contractualisation pluriannuelle permettra de développer la gestion prévisionnelle des effectifs.
Chaque ministère pourra ainsi proposer des perspectives pluriannuelles confrontant l’évolution
de ses missions et celle de ses moyens. Agrégées par la DGAFP, après arbitrage du Premier
ministre, ces perspectives offriront une vision globale de l’emploi public. Enfin, la direction du
budget et le Parlement seront en mesure d’effectuer un contrôle plus efficace sur l’évolution de
la dépense publique.

2.1.2.2 La globalisation des crédits renforcera la gestion des effectifs au niveau


déconcentré

L’intérêt pour les ministères de disposer de crédits de personnel globalisés, réside dans la
faculté d’ajuster les moyens au plus près des besoins et, partant, d’accroître significativement
leurs marges de manœuvre dans la répartition des emplois budgétaires. Un ministère ne tirera
toutefois pleinement parti de la globalisation des crédits que s’il en applique également le
principe à l’échelon déconcentré. C’est en effet au niveau local que la programmation des
emplois se conjugue le mieux avec les besoins des services et les attentes des agents.

L’expérience de globalisation des crédits de fonctionnement et de personnel des


préfectures, considérée comme un succès tant par les préfectures concernées que par la direction
du budget, peut inspirer l’ensemble des services déconcentrés27. Afin de concentrer les moyens
sur des missions prioritaires, le préfet peut notamment choisir d’externaliser certaines fonctions
détachables du cœur des missions exclusives de l’Etat28. En contrepartie, le préfet doit mettre en
place les outils d’un contrôle de gestion susceptible de mesurer les gains de productivité et
mettre en évidence des gisements d’emplois redéployables.

Dès lors, la globalisation a vocation à se prolonger dans une déconcentration aussi large
que possible de la gestion des ressources humaines. Celle-ci devrait concerner les corps aux
effectifs suffisamment importants pour lesquels le cadre régional ou départemental offre un
éventail de postes suffisant.

Certains corps, pour l’essentiel de catégorie A, devront néanmoins rester gérés au niveau
national. Pour les agents, cette gestion doit en effet assurer un développement de carrière
suffisamment varié compte tenu du nombre d’emploi plus faible attachés à leur catégorie. Pour
l’administration, un recrutement sur un bassin national est nécessaire pour des compétences a
priori plus rares.

Outre la gestion administrative des agents, il s’agira d’effectuer au niveau déconcentré


une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences.

S’il n’appartient pas aux autorités déconcentrées de définir le périmètre d’intervention de


l’Etat, elle doivent disposer d’une réelle marge de manœuvre pour décider dans quelle mesure
l’exécution de leurs missions requiert des moyens publics ou privés. Cette gestion locale des
personnels permettra, pour l’exécution de certaines tâches, d’envisager les possibilités
d’externalisation.

Afin d’améliorer leur efficacité et de réaliser des économies d’échelle, certains services
fonctionnels pourraient être regroupés, à l’instar des groupements d’employeurs dans le secteur

27
L’expérience, tout d’abord limitée à 4 préfectures pilotes est étendue, pour 2001, à 10 autres et le Ministère de
l’Intérieur envisage une généralisation du dispositif à moyen terme.
28
Au-delà des fonctions de restauration, jardinage ou nettoyage déjà largement externalisées, il peut s’agir de
fonctions logistiques, comme les “ garages ” ou la fabrication de titres, leur délivrance seule constituant la mission
exclusive de l’Etat.
17
privé, et sollicités par différents services opérationnels: informatique, communication, ressources
humaines. Sans aller jusqu’à un redéploiement des postes qui remettrait en cause la pertinence de
l’autorisation budgétaire, le préfet devrait pouvoir autoriser des ajustements de court terme entre
les effectifs des services sous son autorité suivant leur charge de travail. Il pourrait en cela être
assisté par une instance régionale de gestion des ressources humaines, qui serait une déclinaison
de la DGAFP au niveau déconcentré.

Ces aménagements sont indispensables pour faire passer l’action administrative d’une
culture de moyens à une culture de résultats : évaluer un chef de services déconcentrés sur la
réalisation d’objectifs contractualisés a véritablement un sens si celui-ci peut affecter librement
les moyens dont il dispose aux missions qui lui sont confiées, dans le respect du droit.

2.1.2.3 Les procédures de recrutement sont directement concernées par la


déconcentration de la gestion des ressources humaines

La déconcentration des concours offre deux avantages : elle permet de préciser le profil
requis et évite de mettre au recrutement un nombre de places très différent des besoins. Un tel
concours ne saurait cependant être organisé sur un périmètre trop étroit : le taux de sélection
comme la qualité des candidats d’un secteur à l’autre pourraient être assez différents et remettre
en cause l’égalité d’accès à la fonction publique.

La déconcentration des concours de catégories B et C, déjà effective dans certains


ministères29, devrait être généralisée. Parmi les agents de catégorie A, seuls les professeurs des
écoles sont recrutés au niveau local (académie). Il semble opportun d’étendre ce dispositif aux
professeurs certifiés.

Seul un recrutement national semble garantir un vivier de qualifications suffisant pour


pourvoir les autres concours de catégorie A. En revanche, certains concours nationaux pourraient
être ouverts spécifiquement dans le but de pourvoir des vacances nombreuses dans certaines
régions.

2.1.2.4 Le renforcement des mécanismes de mobilité permettrait le développement d’une


carrière sans contrainte géographique

Chez beaucoup d’agents de catégorie B et C comme chez la plupart des enseignants, la


carrière s’effectue rapidement dans la même zone géographique, ce qui justifie l’intérêt d’une
gestion déconcentrée.

Cependant, la déconcentration de la gestion des ressources humaines ne doit pas


restreindre les perspectives de carrière des agents, ni géographiquement, ni en termes de
responsabilités. Les mécanismes de mobilité à l’intérieur du périmètre de recrutement et au plan
national devront donc être développés.

Le renforcement de la mobilité intra-régionale pourrait s’appuyer sur des cellules


mobilité interministérielles, placées auprès des préfectures de région, des bourses aux emplois en
ligne30, ou sur la création de commissions administratives paritaires au niveau local.

La mobilité nationale pourrait bénéficier de mécanismes similaires. Des pourcentages de


postes pourraient être réservés, dans chaque corps, aux agents en détachement, pour tous les

29
Intérieur, Culture, Equipement, Education Nationale.
30
Une bourse aux emplois sur minitel existe au Ministère de la Défense depuis 1992.
18
postes d’avancement. Les primes à la mobilité devraient être réservées à l’accompagnement
social de restructurations.

Les mécanismes incitatifs peuvent être insuffisants pour susciter la mobilité chez certains
agents, alors même que l’indépendance vis à vis du contexte local est cruciale pour l’exercice de
leurs responsabilités (police, gendarmerie, directeurs de préfecture). On pourrait donc accroître
le nombre de corps soumis à obligation de mobilité, voire introduire des durées maximales
d’occupation pour certains postes. Elle pourrait prendre la forme d’une suppression progressive
des indemnités après un certain nombre d’années, sur le modèle du régime pratiqué au ministère
des affaires étrangères.

Les structures ayant pour mission de faciliter la mobilité des agents d’un corps pourraient
être généralisées, sur le modèle des chargés de mission du ministère de l’équipement ou de la
mission « mobilité-débouchés » du corps préfectoral. Il serait souhaitable cependant d’élargir
leur rôle au delà des limites d’un seul corps afin de mutualiser les possibilités de débouchés.

L’entretien individuel d’évaluation entre un agent et son supérieur hiérarchique devrait


permettre d’explorer des possibilités de mobilité et de carrière. Il serait aussi l’occasion de mieux
valoriser les périodes passées en mobilité dans le déroulement de la carrière. N’ayant lieu qu’une
fois par an, il devrait être complété par des entretiens individuels d’orientation, avec un
responsable des ressources humaines.

2.1.3 Le renforcement de la gestion individuelle permettra une meilleure


adéquation des compétences aux emplois

2.1.3.1 Le système de recrutement par concours pourrait être assoupli sans remettre en
cause l’égalité d’accès à la fonction publique

Le concours assure l’égalité des conditions de recrutement, qui serait beaucoup plus
difficile à assurer dans le cadre d’une sélection directe par l’employeur. Il présente cependant
plusieurs inconvénients pratiques :

• La nécessité de recruter des compétences toujours plus précises impose de multiplier le


nombre de concours ouverts, sans pouvoir forcément sélectionner sur toutes les
compétences souhaitées. Cette tendance à la spécialisation des concours rencontre des limites.

• Dès lors, le concours réalise un compromis entre les épreuves de type professionnel,
susceptibles de contrôler les compétences techniques d’un candidat dans des domaines variés
et les épreuves académiques, censées démontrer sa faculté d’adaptation à d’autres tâches31.

Dès lors, l’assouplissement des modes de recrutement est indispensable tout en


garantissant le respect du principe d’égalité d’accès à la fonction publique. Pour les emplois dont
les compétences requises peuvent difficilement être évaluées sur la base d’épreuves
académiques, des recrutements sur titres devraient être développés. Un recrutement sur titres
assuré par une commission indépendante satisfait au principe d’impartialité tout en assurant une
meilleure adéquation des profils aux compétences recherchées.

Dans un contexte marqué par la raréfaction sur le marché de l’emploi des classes d’âge
les plus jeunes, les concours devraient être plus largement ouverts aux candidats disposant
d’une expérience professionnelle dans le secteur privé (voie dite du « 3ème concours »).
31
Pour éviter le recrutement d’agents sur-diplômés, le ministère de l’équipement accorde une forte pondération aux
épreuves de type professionnel dans les concours de catégories B ou C.
19
2.1.3.2 Une carte des compétences constituerait un nouvel outil d’adéquation des
compétences aux emplois

Pour être optimale, l’allocation des ressources humaines aux emplois doit procéder d’une
analyse des compétences des agents et du profil requis pour chaque poste. Les enquêtes
individuelles réalisées par certains ministères, équipement32 et défense notamment, poursuivent
ce double objectif : offrir à l’agent un bilan de compétences et définir avec lui le contenu de son
poste. Après généralisation de cette démarche, la consolidation des résultats obtenus permettra
d’établir une carte des compétences au niveau ministériel, puis pour l’ensemble de la fonction
publique.

Le ministère de l’éducation nationale est lui aussi aujourd’hui largement engagé dans la
définition de métiers–types, avec confection de répertoires, en vue de favoriser à terme une
meilleure adéquation entre les postes et les compétences. Un document joint en annexe 9 illustre
cette action dans le cas particulier des personnels administratifs, techniques et d’encadrement.
Elle trouve sa concrétisation dans deux répertoires intitulés OMEGA 2000 et REFERENS.

Une fois la carte établie, la logique de compétence devra être prise en compte, à côté de
celle de corps, dans la gestion des ressources humaines. Cette notion de métier pourrait aussi
servir de base à une harmonisation en tendance des régimes indemnitaires des corps. Enfin, la
cartographie des métiers peut être l’instrument d’une refonte et d’une actualisation périodique de
la grille indiciaire. Au delà, il serait souhaitable de rapprocher les corps existants des catégories
plus vastes définies par la carte des compétences.

2.1.3.3 Le développement du tutorat et l’instauration de centres régionaux de formation


renforceraient la formation à l’emploi

Le recrutement par des concours généralistes est source de polyvalence à condition qu’il
s’accompagne d’une forte politique de formation continue. En effet, les redéploiements
d’effectifs sont facilités par des changements d’affectation qui supposent l’acquisition des
compétences nécessaires.

La mutualisation des moyens de formation au niveau déconcentré entre les services


de l’Etat peut faire jouer un effet d’échelle, et favorise la mise en place d’un vivier commun de
compétences. Au-delà, il pourrait être envisagé d’étudier la faisabilité de centres de formation
régionaux de la fonction publique d’Etat, destinataires des crédits de formation déconcentrés et
responsables, sous l’autorité du préfet de région, de la mise en œuvre d’une politique de
formation harmonisée.

Enfin, le développement du tutorat peut contribuer à améliorer la formation


individuelle de chaque agent à un nouvel emploi. Si certains services ou ministères mettent
d’ores et déjà en place des procédures informelles de transmission d’expérience et de formation
continue par d’autres agents, cette pratique gagnerait à être systématisée.

2.1.3.4 Le vieillissement des agents de la fonction publique d’Etat rend nécessaire une
adaptation de leur déroulement de carrière comme de leurs conditions de travail

32
L’agent sollicité est interrogé par une personne formée à cet effet et qui l’aide à remplir le questionnaire de
compétences selon trois domaines : niveau de formation initiale, formations qualifiantes acquises sur les 5 ou 10
dernières années, 3 derniers postes occupés.
20
La question des métiers à forte pénibilité physique ou morale se pose de façon accrue
avec le vieillissement des agents. Au-delà de l’amélioration de l’environnement et de
l’ergonomie dans le travail, se pose la question du changement d’activité ou de la cessation
d’activité. Compte tenu des contraintes très strictes qui limitent les possibilités d’ouvrir de
nouvelles dérogations à l’âge normal de départ à la retraite, un effort de reconversion vers des
postes différents, à moindre pénibilité est indispensable (postes d’expertise, incitation à la prise
de postes fonctionnels en services déconcentrés ou à passer des concours, postes de chercheurs
pour des enseignants, …). La variation des rémunérations et celle des âges de départ en retraite,
liées à la pénibilité, devraient se fonder sur les sujétions réelles des emplois et non sur la logique
de corps.

2.1.4 Les enjeux sociaux et la redynamisation du dialogue social doivent être au


cœur du renouvellement

2.1.4.1 La réorganisation de l’administration consécutive aux renouvellements d’effectifs


permettra d’améliorer la parité

Deux leviers d’action permettraient de favoriser la présence des femmes à tous les niveaux de
responsabilité dans l’administration :
• L’instauration d’une parité au sein des jurys ;
• La garantie d’un déroulement de la journée de travail compatible avec des responsabilités
familiales.

2.1.4.2 La modernisation de la gestion des ressources humaines et sa déconcentration sont


susceptibles de revitaliser le dialogue social

La transparence du processus et la qualité du dialogue social seront des conditions


indispensables du succès des réformes proposées.

La gestion individualisée des ressources humaines, et notamment le déroulement de la


mobilité, pourraient être inclus dans le champ du dialogue social. La mise en œuvre d’une plus
grande égalité des chances entre hommes et femmes et la mobilité des fonctionnaires au sein de
l’Union européenne pourraient également faire l’objet d’une attention particulière.

Au niveau déconcentré, les services adaptent progressivement leur organisation aux


nécessités des politiques interministérielles comme aux exigences des usagers. Dès lors, les
partenaires sociaux pourraient être associés aux réflexions sur les conditions de travail des agents
et sur les éventuels redéploiements d’effectifs. Ainsi, la déconcentration des recrutements et de la
gestion des ressources humaines bénéficierait de la mise en place de CAP déconcentrées.

De fait, lors du CIRE du 12 octobre 2000, le ministre de la fonction publique a annoncé


que les préfets devront mettre en place des commissions interministérielles paritaires
déconcentrées de coordination, chargées d’étudier les systèmes d’information territoriaux, les
projets territoriaux ou encore les délégations inter-services. Ce type de mesure devrait favoriser
l’instauration d’un véritable dialogue social déconcentré.

21
2.2 L’adoption d’un critère démographique ou de productivité peut
guider la gestion du changement et conduirait à une diminution
des effectifs au delà de 2005

Pour dépasser la contrainte du vieillissement et en faire une occasion de renouvellement, le


gouvernement doit se fixer un objectif politique. Dans la mesure où ni un renouvellement à
l’identique ni une baisse subie ne sont acceptables, la stratégie de renouvellement doit se fonder
des objectifs à la fois réalistes et ambitieux. La fixation d’un critère chiffré permettrait
d’énoncer clairement les ambitions de l’Etat en matière de fonction publique et constituerait un
fil conducteur à dix ans. Cette clarification des objectifs pourrait servir la qualité du dialogue
social. Aussi est-il proposé de définir à partir d’objectifs différents deux scénarios de l’emploi
public à dix ans.

Les périmètres retenus pour les deux scénarios sont différents : raisonner en termes de ponction
sur le marché du travail impose de considérer l’ensemble de la fonction publique civile de l’Etat
(2,2 millions d’agents). En revanche, les projections de départs en retraite de la fonction publique
ne sont effectuées au niveau agrégé que sur le périmètre étudié dans la première partie de ce
rapport (ministères civils hors établissements publics et enseignement privé, 1,64 millions
d’agents).

2.2.1 L’alignement des effectifs de la fonction publique sur les évolutions


démographiques entraînera une faible baisse des effectifs après 2005

2.2.1.1 Le maintien de la proportion de l’emploi public dans la population totale est


légitime pour préserver le niveau de service public

La fonction publique sert la population. Il apparaît justifié d’envisager qu’à champ


d’intervention égal et réserve faite des gains de productivité, le nombre des fonctionnaires
augmente ou décroisse à un rythme comparable à celui de la population totale.

La population totale augmentera légèrement et de façon continue sur la période


considérée. Après 2005 en revanche, la population active diminuera après une phase de
croissance plus rapide que celle de la population totale. A partir de cette date, la stabilisation de
la part de l’emploi public dans la population totale entraînerait donc un alourdissement de la
ponction réalisée sur la richesse nationale pour le maintien des services publics. En effet, la
richesse nationale, en première approximation est fonction croissante de la population active.

Jusqu’à 2005, dans un contexte de forte croissance de la population active, le volume de l’emploi
public pourra accompagner l’expansion de la population totale, pour préserver le niveau
d’offre de services publics. Après 2005 en revanche, la fonction publique devra s’adapter à la
diminution de la population active tout en assurant une offre de services croissant avec la
population totale.

Dans un contexte de concurrence accrue avec le secteur privé sur le marché du travail,
le maintien de la proportion d’agents publics dans la population totale après 2005 ne serait sans
doute pas réaliste. L’effet d’éviction en faveur des entreprises sera sans doute important pour
certains types d’emplois, toujours plus prépondérant dans la structure de l’emploi public (les
fonctionnaires de catégorie A et certains de catégorie B).

22
Une stratégie d’alignement démographique qui stabiliserait à un niveau « soutenable » le
prélèvement sur la ressource en capital humain paraît donc pertinente. L’évolution de la
population active entraînera alors, après 2005, une baisse mécanique des effectifs de la fonction
publique. Elle devrait être préparée par un dialogue social dynamique.

Ces hypothèses ne prennent pas en compte l’impact budgétaire d’un scénario à dominante
démographique. Un alourdissement des dépenses induites de la fonction publique dans le budget
de l’Etat entraînerait un effet d’éviction sur l’économie toute entière et un recul de la formation
brute de capital fixe de la nation. Le second scénario, fondé sur des hypothèses de productivité,
satisfait mieux cette contrainte que celui-ci.

2.2.1.2 L’ajustement de la fonction publique d’Etat aux évolutions de la population active


après 2005 entraînerait une diminution sensible des recrutements

Les projections de population active, élaborées conjointement par l’INSEE, la direction


de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l’emploi
et de la solidarité et le Commissariat général du Plan en 1997, se fondent sur des hypothèses
démographiques et des variantes d’activité. Elles s’articulent autour d’un profil prolongeant les
tendances actuelles33, et se déclinent selon trois paramètres :

- Une hypothèse d’activité basse : le taux d’activité34 des jeunes de 15/24 ans baisse
jusqu’à 23,3% en 2040, celui des femmes progresse jusqu’à 85% en 2040 ;
- Une hypothèse d’activité haute jusqu’en 2040: le taux d’activité des jeunes de 15/24
ans passe à 28,5%, celui des femmes à 90% ;
- Une hypothèse d’âge de la retraite repoussé de 5 ans entre 2000 et 2040 ;

Quelles que soient les hypothèses sur ces paramètres, la population active croîtra jusqu’en
2005, puis déclinera par la suite, à moins que la durée d’activité nécessaire pour bénéficier d’une
retraite à taux plein soit allongée.

Les projections d’effectifs de la FPE, fondées sur le profil central d’évolution de la


population active, suggèrent un rythme de recrutements modéré jusqu’en 2005, puis en
déclin significatif après cette date.

Scénario tendanciel 2000-2005 2005-2010 2010-2015


Evolution de la + 246 000 par an + 216 000 par an + 225 000 par an
population totale
(variation annuelle croissance sur 5 ans croissance sur 5 ans croissance sur 5 ans
lissée sur une période de 2 % de 1,7 % de 1,8 %
de 5 ans)
Evolution de la + 216 000 par an - 2400 par an -28 000 par an
population active
(variation annuelle croissance sur 5 ans stagnation sur 5 ans décroissance sur 5 ans
lissée sur une période de 4 % de - 0.5%
de 5 ans)

33
Le scénario démographique tendanciel prolonge les tendances actuelles : l’espérance de vie pour les hommes
passe de 74 ans en 1995 à 81 ans en 2020 ; la fécondité se maintient à son niveau actuel ; le solde migratoire est de +
50.000 par an ; les études continuent de s’allonger ; le retrait d’activité entre 55 et 59 ans est stabilisé de 80% à
77,5% pour les hommes et à 70% pour les femmes.
34
Taux d’activité : Population active /population totale du même âge.
23
Evolution des effectifs
de la FPE, en phase
avec la population croissance sur 5 ans stagnation sur 5 ans décroissance sur 5 ans
totale avant 2005, la de 2 % de - 0.5%
population active après
2005
(a)
Total des effectifs de la 2 267 000 2 267 000 2 153 000
FPE en fin de période (baisse de 69 000 par
rapport à 2000)
Variation nette
annuelle des effectifs 9 000 par an 0 - 2 500 par an
Départs à la retraite
prévus, lissés sur une
période de 5 ans 55 000 par an 66 000 par an 55 000 par an
(b)
Recrutements Environ 64 000 Environ 66 000 Environ 53 000
annuels35
(b+a)

Au total, selon les hypothèses du scénario d’alignement démographique, l’effectif de la


fonction publique d’Etat devrait avoir légèrement baissé en 2015 de 69 000 personnes.

D’autres considérations que les arguments démographiques présentés ici (mise en place
de l’ARTT, négociation des réformes de la gestion des ressources humaines, calendrier
politique) pourraient justifier des recrutements supérieurs à ceux présentés ici, sans que la
logique démographique ne soit démentie. L’évolution des effectifs pourrait en effet se poursuivre
en phase avec l’évolution démographique, même si le niveau de recrutement envisagé dès 2001
est supérieur.

2.2.1.3 La mise en œuvre de ces scénarios devrait tenir compte des tensions sur le marché
du travail

• La diversification des recrutements doit permettre de faire face au rétrécissement du


marché du travail. La baisse de la part des jeunes dans la population active entraînera une
concurrence accrue entre l’administration et le secteur privé sur ce segment du marché de
l’emploi. Au-delà de l’amélioration des rémunérations et des perspectives de carrière,
une plus large ouverture des concours aux candidats disposant d’une expérience
professionnelle dans le secteur privé permettrait de pallier à la raréfaction des jeunes
diplômés.

Cette solution, conforme aux dispositions du statut, permettrait de pourvoir des postes à
des niveaux de compétences et de responsabilités très divers, tout en facilitant les
échanges de personnels et de culture entre les secteurs public et privé.

• Dans des ministères très affectés par les départs en retraite, comme l’éducation nationale
et l’intérieur36, les nombreux emplois jeunes offrent un vivier considérable37 pour toute
35
A titre de comparaison, pendant les années 1994-1998, le nombre de recrutements par concours était supérieur à
celui des départs en retraite. Avec 40 000 départs à la retraite et près de 70.000 recrutements par an, le solde net
annuel s’établissait à 30.000 agents.

24
politique de recrutement. Depuis 1997, ces deux ministères bénéficient du renfort des
emplois jeunes affectés pour cinq ans à des missions tant éducatives qu’administratives.
Créé pour offrir un premier emploi à des jeunes, ce dispositif vise également à leur
permettre de suivre une formation pour passer des concours administratifs ou rejoindre le
marché du travail. Les contrats aidés, dans une certaine mesure, offre également des
possibilités de recrutement.

Les emplois jeunes pourraient se voir proposer des concours spécifiques d’accès à la
fonction publique. Cette solution aurait en outre le mérite de programmer leur
pérennisation et de mettre en place dès à présent les formations nécessaires aux postes
qu’il conviendrait de pourvoir.

• Enfin, un allongement de 5 ans de la durée d’activité, selon les recommandations du


rapport Charpin, permettrait d’augmenter la population active, facilitant dès lors le
financement des retraites. Fondé sur l’incitation à allonger sa période de cotisation pour
bénéficier d’une retraite à taux plein, il différerait l’impact des départs à la retraite et
l’étalerait sans doute, réduisant les besoins de recrutements. En outre, la suppression du
dispositif du CFA après 2001 est souhaitable. Ce dispositif, créé dans un contexte de
dégradation du marché de l’emploi, ne se justifie plus et ce d’autant plus qu’il tend à
réduire la population active.

2.2.2 La prise en compte des gains de productivité réalisés par l’administration


permettrait de dégager des marges de manœuvres pour répondre aux
nouveaux besoins

La notion de productivité, qui rapporte la production à la quantité de facteurs utilisés, est


difficilement transposable à l’univers public. Certaines administrations se sont pourtant
efforcées de mesurer leur performance. Le ministère de l’équipement a développé une série
d’indicateurs de productivité pour ses activités quasi-marchandes. Il a ensuite élargi cette
approche à d’autres activités plus difficilement quantifiables.

Quelles que soient les faiblesses des indicateurs choisis, la recherche d’une productivité
plus élevée sera pour la fonction publique un puissant moteur d’amélioration de la qualité du
service. Gage d’efficacité, elle doit également permettre de réaliser des économies substantielles
dans l’utilisation des moyens, et permettre des redéploiements vers la satisfaction d’autres
besoins.

2.2.2.1 L’évolution des gains de productivité réalisables dans la fonction publique est
soumise à de nombreuses incertitudes

A supposer que leur mesure soit possible, le niveau des gains de productivité réalisés
dans l’administration devrait se rapprocher de celui du secteur des services (de l’ordre de 1,5 %
par an). Certains facteurs devraient cependant permettre d’atteindre des gains plus élevés :

• L’administration a accumulé des gains de productivité importants, notamment pendant


la phase d’informatisation, sans en tirer les conséquences en termes d’effectifs ;

36
Entre 2001 et 2016, le ministère de l’éducation nationale et le ministère de l’intérieur enregistreront
respectivement 528 300 et 88 200 départs en retraite.
37
275 000 au 01.10.2000, dont 100 000 dans l’éducation nationale et au ministère de l’intérieur (adjoints de
sécurité).
25
• Le niveau moyen de qualification est plus élevé dans la fonction publique ;
• Le choc technologique lié à l’introduction des NTIC est sans doute plus récent et ses
effets de diffusion plus lente que dans le secteur privé ;
• La réorganisation du travail consécutive au passage aux 35 heures n’est pas encore
engagée, alors qu’elle est déjà achevée dans les grandes entreprises ;

La réorganisation des administrations fiscales réalisée récemment dans plusieurs pays


industrialisés a permis d’enregistrer des gains de productivité élevés : 3% par an en Suède de
1992 à 1998, 10% par an au Royaume-Uni de 1995 à 199738. Il ne semble toutefois pas réaliste
de concevoir que de tels gains pourraient être généralisés à l’ensemble de l’administration.

Par ailleurs, d’autres éléments pourraient limiter l’ampleur des gains de productivité :

• La réorganisation d’une structure est d’autant plus difficile que sa taille est importante ;
• La diffusion des NTIC ne sera possible qu’au prix d’investissements lourds. Or la part de
l’investissement dans la dépense publique est toujours davantage contrainte par la
croissance des dépenses courantes ;
• La mise en œuvre de l’ARTT pourrait se solder dans certains cas par une faible
réorganisation des services et des recrutements39 ;
• Un éventuelle insuffisance du dialogue social, des obstacles statutaires ou psychologiques
pourraient également freiner la réorganisation des services ;

2.2.2.2 Les gains de productivité accumulés devraient permettre de ne pas remplacer


nombre pour nombre les fonctionnaires ayant pris leur retraite

Il est possible de se fonder sur une hypothèse de gains de productivité correspondant à la


moyenne annuelle des gains de productivité réalisés dans le secteur des services (1,5%). Ces
gains de productivité ne représenteraient qu’une moyenne sur l’ensemble des services de l’Etat.

Gains de productivité annuels moyens 1,5%


Gains de productivité cumulés (2001-2012) 20%
Nombre d’emplois équivalents 445 000
Nombre de départs en retraite 720 000
Recrutements à prévoir pour préserver le 275 000
niveau de service public

Ces gains de productivité pourraient être la conséquence d’une baisse subie des effectifs
causée par des difficultés de recrutement ou d’une prévision insuffisante. En effet, le
remplacement des départs, même lorsqu’il est souhaitable, ne sera pas forcément possible dans
un contexte de forte concurrence sur le marché du travail. Pour assurer le succès du
renouvellement, ils doivent au contraire être le résultat d’une politique ambitieuse.

L’économie réalisée en raison du non remplacement de ces agents pourrait être estimée
très approximativement à une centaine de milliards de francs de l’année 2000 en 2012 40. Elle
devrait pouvoir être affectée entre :

• le service des retraites de la fonction publique : le nombre de départs en retraite prévus


de 2001 à 2012 s’élève à 720 000 agents. Sans modification du régime actuel des

38
Rapport de la mission d’analyse comparative des administrations fiscales de l’IGF, mars 1999.
39
Cet impact sur les recrutements a été observé à la régie autonome des transports parisiens (RATP).
40
Les rémunérations et cotisations sociales de la fonction publique d’Etat s’élevaient à un total de 484 milliards de
francs en 1999.
26
pensions civiles, il en résulterait un surcoût d’un ordre de grandeur comparable à celui de
l’économie résultant des gains de productivité cumulés41. Les réformes annoncées des
pensions civiles et militaires sont donc un préalable indispensable pour pouvoir disposer
d’une partie de cette nouvelle marge de manœuvre pour d’autres usages.

• le renforcement du service public :

- Les recrutements destinés à préserver le niveau de service public et répondre à


de nouveaux besoins ;

- La revalorisation des rémunérations, nécessaire pour renforcer l’attractivité des


carrières dans la fonction publique. Celle-ci est notamment nécessaire pour les
postes à forte technicité et ceux d’encadrement supérieur.

- L’amélioration du service au public, à travers l’augmentation ponctuelle de


certains budgets de fonctionnement, voire d’investissement.

• la réduction du déficit public


• la réduction des prélèvements obligatoires

A titre illustratif, il est proposé ici l’affectation d’un tiers de la marge de manœuvre
dégagée à des recrutements destinés à répondre à de nouveaux besoins.

Nombre d’emplois équivalents au gains de 445 000


productivité réalisés
Nombre de départs en retraite 720 000
Remplacements à prévoir pour préserver le niveau 275 000
de service public
Redéploiements envisagés pour répondre à de 150 000
nouveaux besoins (hypothèse d’affectation d’un
tiers des gains de productivité)
Total des recrutements sur la période 2001-2012 425 000

2.2.2.3 Trois axes de réforme permettraient d’améliorer la performance des services et


des agents

• La définition d’objectifs de politiques publiques incitera les services à réaliser des gains
de productivité

Responsabilisés par la gestion d’une enveloppe globale de crédits, les services rendront
compte au ministre et à l’autorité budgétaire sur la réalisation d’objectifs contractualisés.

L’affectation à un poste de chef de services, aux niveaux les plus élevés de


l’administration, pourrait être accompagnée de la conclusion d’un « contrat d’objectifs ». Celui-
ci fixerait des objectifs pour leur action, sur le modèle du Senior Civil Service britannique42 ou
de la fonction publique italienne. La rémunération au mérite, envisagée par ailleurs, permettrait
de tenir compte de la réalisation des objectifs.

41
Ce montant est estimé comme suit : retraite moyenne en 1999 x nombre de départs = 103 000 x 1 100 000= 120
milliards de francs.
42
Il réunit le haut encadrement de la fonction publique britannique, avec 3000 agents sur un total de 460 000.
27
L’efficacité de cette démarche ne pourra être assurée que par la mise en place d’un
système de contrôle de gestion performant. Celui-ci validera la pertinence des indicateurs
choisis et mesurera le niveau de performance atteint. Il devra également déceler les gains de
productivité réalisés pour permettre leur réaffectation lors d’arbitrages interministériels.

• La réforme de la notation doit permettre de renforcer la motivation des agents et de


déceler les agents à fort potentiel

La procédure de notation définie dans le statut a été considérablement affaiblie par la


pratique. En raison d’une part trop importante faite à l’ancienneté, la notation ne permet plus de
distinguer les agents à fort potentiel de ceux dont la prestation est satisfaisante. Or cette
distinction devrait être la vocation première de la notation : dans le cadre d’une gestion optimale
des ressources, les agents à fort potentiel devraient se voir proposer des parcours de carrière
individualisés.

Trois principaux systèmes pourraient être envisagées : un barème précis, avec un


pourcentage obligatoire concentré sur les personnes remarquées (procédure appliquée aux
catégories A à l’équipement) ; une répartition libre des notes autour d’une moyenne, avec une
justification des notes extrêmes (procédure en cours à la direction des relations économiques
extérieures) ; la gestion d’une enveloppe de points par le chef de service, induisant une
compétition entre agents (proposée dans le cadre de la réforme de la Commission européenne).
Au delà de ces modes hiérarchiques, l’évaluation à 360° (par l’ensemble des collaborateurs)
pourrait être expérimentée dans certains services. Le dialogue social permettra de favoriser
l’évaluation des agents sur la base d’objectifs déterminés à l’avance et connus.

• Une refonte du système indemnitaire permettrait de moduler la rémunération selon le


mérite

Le statut général ne s’oppose pas à la rémunération au mérite. Il prévoit43 seulement


que les fonctionnaires ont droit à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de
résidence, le supplément familial et les indemnités instituées, le cas échéant, par d’autres textes
législatifs ou réglementaires. Le montant du traitement est fixé en fonction du grade et de
l’échelon ou de l’emploi, par référence à la grille indiciaire issue du décret du 10 juillet 1948, qui
vise à égaliser les traitements des agents aux qualifications voisines.

Le système indemnitaire pourrait constituer le support privilégié de la valorisation du


mérite sur le fondement de critères de notation clairement définis. A l’origine, les régimes
indemnitaires se justifiaient par la volonté de compenser certaines charges ou sujétions ou
d’inciter les agents à prendre certaines responsabilités ou améliorer le service. Ils ont cependant
perdu cette signification, par l’uniformisation souvent systématique des montants versés.

Une réforme du système indemnitaire pourrait s’inspirer de l’exemple offert par le Senior
Civil Service au Royaume-Uni. La prise en compte de la concurrence avec le secteur privé a
conduit à une rénovation du mode de rémunération. Elle superpose à un salaire de base, une
composante de rémunération au mérite, attribuée selon des modalités simples et transparentes.
La mise en œuvre d’une telle démarche en France est indispensable pour restituer au régime
indemnitaire sa vocation initiale.

43
Loi du 13 juillet 1983, art. 20
28
2.2.2.4 Le succès de chacun des scénarios dépendra de la qualité du dialogue social et de
l’adoption d’un échéancier adapté

Les deux scénarios proposés se traduisent par un rythme soutenu de recrutements pendant
les trois premières années (2001-2004)44. Cette période doit être mise à profit pour instaurer un
dialogue social approfondi sur la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des
compétences. L’échéancier des négociations et du travail des ministères pour préparer la mise en
œuvre du scénario d’alignement productif pourrait ainsi être divisé en deux périodes45.

Les négociations avec les syndicats dans la fonction publique d’Etat se focalisent souvent
sur les effectifs symboliquement associés à la reconnaissance sociale du service public rendu par
les fonctionnaires. Dans cette optique, toute réduction d’effectifs doit s’appuyer ex ante sur un
diagnostic partagé de l’évolution des attributions de chaque ministère comme de l’amélioration
des performances de ses agents.

Surtout, le dialogue social devrait dépasser la concertation, qui souvent se résume à de


simples consultations. La négociation permettrait de responsabiliser davantage les gestionnaires
publics et les partenaires sociaux.

Ces négociations, placées sous l’égide de la DGAFP, devront porter en priorité sur les modalités
de recrutement, la mobilité, l’allongement de la durée d’activité des fonctionnaires de l’Etat et
les mesures d’encouragement de la performance individuelle.

44
Cf. annexe 11.
45
Cf. annexe 13.
29
CONCLUSION

L’Etat a aujourd’hui connaissance du choc démographique et des difficultés qu’il


entraînera dans la fonction publique. Il tarde toutefois à élaborer une réponse adaptée aux enjeux.
De fait, le débat se cristallise souvent autour de deux options antagonistes : la remise en cause
radicale des règles de gestion de la fonction publique et une diminution subie des effectifs, qui
entraînerait une dégradation du service public.

Deux voies de réforme permettraient d’échapper à cette approche réductrice. La baisse


des effectifs à laquelle elles conduisent ne constitue pas un postulat, mais résulte d’un
raisonnement fondé sur deux critères alternatifs : l’évolution des effectifs sous la contrainte
démographique, et le redéploiement des gains de productivité réalisés et à venir. Ces principes
n’épuisent pas les possibilités de réformes mais leur clarté pourrait inspirer un choix politique.

Si la complexité de l’enjeu appelle une réponse échelonnée dans le temps, certaines


décisions doivent être prises sans attendre. D’autres pistes de réforme, parfois perçues comme
plus sensibles, devraient être abordées rapidement, comme la refonte des modes de
rémunérations et les redéploiements entre ministères. Elles devraient être engagées suffisamment
tôt pour que les conséquences de l’accélération des départs en 2006 puissent être anticipées.

Le contexte démographique favorable des années 2001 à 2004 offrira une occasion
privilégiée pour engager le dialogue social indispensable à leur mise en œuvre.

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