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Colloque des

L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

MISSION DE COOPÉRATION INTERNATIONALE

L’importance
des systèmes de contrôle dans la
réussite des réformes comptables
des États
Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

SOMMAIRE

OUVERTURE 2

JOUR 1 - LA REFORME COMPTABLE DES ETATS COMME LEVIER DE BONNE GOUVERNANCE EN EUROPE 3

I Réforme comptable et performance 4


II Le processus de réforme comptable de l’État : Retour d’expérience par un panel de pays 7
III L’amélioration de la qualité des comptes publics : Retour d’expérience par un panel de pays 10
Synthèse des travaux et débats de la journée 14

JOUR 2 - L’EVALUATION DE LA QUALITE DES COMPTES PUBLICS 16

I Restitution des travaux en atelier 17


II Réforme comptable et rôle de l’audit interne : Retour d’expérience pays 19
III Préparation à la certification des comptes : Retour d’expérience d’un panel de pays ou institutions 21
IV Restitution des travaux en atelier 24
V Table ronde : Perspectives des réformes comptables et des systèmes de contrôle en Europe 27

SYNTHÈSE ET CLÔTURE DU COLLOQUE 31

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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

OUVERTURE

Le représentant du Ministère du Budget se félicite de Ces deux jours vont permettre de mettre en commun
la présence de la quasi-totalité des pays de l’Union les retours d’expérience des pays de l’UE en matière
européenne et des pays candidats, ainsi que de la de conduite des réformes comptables. Ils vont aussi
Commission européenne, à ce séminaire organisé dans permettre d’associer l’expérience et le point de vue à
le cadre de la Présidence française. la fois de responsables administratifs, d’universitaires
et de praticiens. Leur confrontation ouvrira le débat et
Les réformes comptables, par les progrès qu’elles encouragera les échanges, l’objectif étant que chacun
peuvent apporter en termes d’information, contribuent puisse trouver des idées ou des encouragements sur
à l’amélioration de la décision publique et donc de la des sujets certes techniques mais qui conditionnent
vie publique. Comment ? En mettant à la disposition fortement la performance de la gestion publique.
des décideurs et du Parlement des informations plus
complètes, plus riches, plus exhaustives, la compta-
bilité d’exercice donne une vision plus exacte de la
situation patrimoniale de l’Etat, de ses actifs et de ses
passifs. En permettant davantage de prospectives, la
comptabilité d’exercice participe également à l’amé-
lioration de l’action publique.

Souvent complexes à mettre en œuvre, les réformes


comptables nécessitent un véritable accompagnement
et doivent s’inscrire dans la durée. Au-delà de ses
aspects techniques, la mise en place de la compta-
bilité d’exercice suppose en effet une conduite de la
réforme que l’on pourrait décrire comme une tra-
jectoire à laquelle sont associées toutes les parties
prenantes.

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JOUR 1

LA RÉFORME COMPTABLE DES ÉTATS


COMME LEVIER DE BONNE GOUVERNANCE EN EUROPE

Présidente de séance :
Danièle Lajoumard, Inspection Générale des Finances

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I - RÉFORME COMPTABLE ET PERFORMANCE

1. Apports et difficultés de l’introduction de la Un certain nombre de conditions doivent en effet être


comptabilité d’exercice dans le secteur public ? réunies pour introduire la comptabilité d’exercice. Tout
d’abord l’environnement conjoncturel et politique doit
> Evelyne Lande, Universitaire IAE de Poitiers, Réseau être propice : marqué par des contraintes financières,
CIGAR - France un scandale financier ou des pressions internationales.
Il doit par ailleurs exister une réelle motivation, qui
En préambule, Evelyne Lande rappelle qu’il existe une verra sa traduction dans une décision politique.
très grande variété de systèmes comptables possibles
entre les deux extrêmes que sont la comptabilité de La mise en place d’une comptabilité d’exercice suppose
caisse et la comptabilité d’exercice. Comme par exemple par ailleurs une réforme culturelle de la gestion publi-
la comptabilité de caisse modifiée qui enregistre quel- que. Au-delà des aspects purement techniques de la
ques actifs et quelques passifs monétaires mais qui réforme, il est également nécessaire de s’interroger
reste fondée sur les encaissements et les décaisse- sur l’utilité et la finalité de l’information comptable. Il
ments au niveau de l’enregistrement des opérations. convient en outre d’analyser les incidences du chan-
Ou encore la comptabilité d’exercice modifiée qui se gement sur l’organisation et de redéfinir les postes
caractérise elle aussi par une présentation partielle du et les missions des agents. Evelyne Lande insiste
patrimoine de l’Etat mais qui s’attache à enregistrer les notamment sur l’importance de la formation.
opérations en fonction du fait générateur.
En pratique, Evelyne Lande constate que la première
La comptabilité d’exercice introduit une vision patri- étape, c’est-à-dire la réflexion sur la philosophie du
moniale. Elle rattache à l’exercice les charges et les système et donc la finalité que l’on souhaite don-
produits, en fonction d’un fait générateur, et présente ner à l’information financière, est souvent occultée.
également les actifs et les passifs. Il y a donc un dou- En outre, la question des impacts sur l’organisation
ble degré de complexification lorsque l’on passe d’une au travers notamment des systèmes d’information
comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice, comptable et des systèmes de contrôle (interne et
c’est à dire passer d’une présentation en dépenses et externe) n’est généralement pas traitée de manière
recettes à une vision patrimoniale de la situation d’un globale. Elle donne lieu à des ajustements successifs.
Etat et enregistrer les opérations non pas en fonc- Tous les efforts sont, en revanche, focalisés sur les
tion des encaissements et des décaissements mais aspects techniques et humains. Si cette approche est
en fonction du fait générateur de l’opération ; ce qui compréhensible, le nombre de personnes à former
implique de définir quel est le fait générateur que l’on étant très important, elle fait passer l’objectif même
va devoir prendre en référence. de la réforme – qui est de permettre une nouvelle
gestion publique – au second plan.
La comptabilité d’exercice doit-elle et peut-elle devenir
la référence mondiale ? Evelyne Lande relève tout En conclusion, Evelyne Lande souligne la nécessité
d’abord que les avantages de la comptabilité d’exer- d‘une transition progressive d’une comptabilité de
cice sont très souvent mis en avant. Celle-ci permet caisse à une comptabilité d’exercice, ainsi que la
un meilleur suivi des dépenses, facilite la mesure du nécessité de disposer, avant d’envisager une telle
coût des biens et des services et intègre la notion transition, d’une comptabilité de caisse robuste.
d’équité intergénérationnelle. Mais qu’en revanche,
on parle très peu des contraintes générées et donc 2. Analyse parallèle entreprises/gouvernements
des pré-requis nécessaires pour aller vers la comp- - Convergences et divergences des cadres concep-
tabilité d’exercice. Elle souligne que sans ces de pré- tuels
requis, on occulte toutes les difficultés de l’introduc-
tion de la comptabilité d’exercice. Or, ces difficultés de > Jean-Paul Milot, Chef de la Mission Normes Comp-
mise en place expliquent en grande partie la disparité tables au sein de la Direction du Budget - France
des systèmes comptables existant au sein des Etats.
Enfin, tous les avantages de la comptabilité d’exercice Jean-Paul Milot souligne que la comptabilité des entre-
ont également un coût et ne sont réalisables que sous prises et la comptabilité publique étaient, à l’origine,
conditions. très différentes. Elles ne répondaient pas aux mêmes

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objectifs. Les marchands voulaient avant tout savoir que recourant à des transferts monétaires (versement
si leurs opérations commerciales leur permettaient de de transferts à des tiers). Il s’agit, selon Jean-Paul
s’enrichir tandis que pour les princes, la priorité était Milot, de l’une de ses principales limites.
de s’assurer que les sommes collectées étaient bien
utilisées de la manière dont ils l’avaient définie. 3. Réforme comptable et performance

La comptabilité des marchands a connu des évolutions > Somir Ali, Conseiller expert en comptabilité, Bureau
importantes, notamment du fait de l’émergence des de la politique de reporting financier – Trésorerie du
entreprises. À l’inverse, et même si elle s’est évidem- Royaume (Royaume-Uni)
ment perfectionnée dans ses techniques de contrôle,
la comptabilité publique a longtemps conservé le La comptabilité d’exercice existe depuis de nom-
même modèle conceptuel. breuses années au Royaume-Uni. Le gouvernement
avait l’habitude de l’utiliser pour les entreprises na-
L’application de la comptabilité d’exercice à l’État revient tionalisées. Un certain nombre d’organismes publics
à mesurer son résultat, autrement dit à mesurer un qui n’appartiennent pas à des ministères appliquent
appauvrissement ou un enrichissement de l’État. Quel également ces principes depuis les années 80. Enfin,
sens cela peut-il avoir, au regard de ses objectifs qui les «Executive Agencies» pratiquent la comptabilité
sont bien différents de ceux des entreprises ? d’exercice depuis 1988.

La mise en œuvre d’une comptabilité d’exercice à Une équipe ayant pour mission d’élargir l’application
l’échelle d’un État suppose de tenir compte d’un cer- de la comptabilité d’exercice au reste de l’administration
tain nombre de spécificités. Jean-Paul Milot constate publique a été mise en place en 1993. La réforme qui
que l’essentiel de ses droits et obligations ne sont pas a conduit à ce que l’on appelle la comptabilité des
comparables à ceux des entreprises. Ils sont d’une ressources (Resource Accounting and Budgeting) a
nature particulière, car ils ne résultent pas de finalement été mise en œuvre en 2001 pour le gou-
contrats conclus avec des tiers mais de la souverai- vernement central.
neté de l’État. Ce dernier peut, du fait de sa capacité à
lever l’impôt et à exploiter le domaine public, prendre Dans les années 80, il est apparu que les informa-
des engagements sans contrepartie. Est-il possible de tions disponibles dans le système de comptabilité de
donner une évaluation fiable de ces actifs et de ces caisse étaient insuffisantes. Somir Ali souligne que la
passifs ? Dans la plupart des cas, Jean-Paul Milot es- comptabilité d’exercice offre une plus grande transpa-
time que non car l’une des principales caractéristiques rence. Elle permet de mesurer la performance, le coût
de l’État est de fournir des services non marchands, total des opérations et d’évaluer ainsi l’efficacité de la
or les normes prévoient que pour comptabiliser un gestion. Elle fournit une vision plus juste aux parties
actif ou un passif, il faut pouvoir en donner une éva- prenantes et plus particulièrement au Parlement de
luation fiable. Les normes comptables applicables aux l’utilisation qui est faite des impôts et taxes.
entreprises ont donc dû être adaptées, voire de nou-
velles normes créées pour tenir compte des spécificités La mise en place de la comptabilité d’exercice pose
de l’État. néanmoins un certain nombre de difficultés, notam-
ment en ce qui concerne l’identification des actifs et
Le bilan présenté dans le cadre de la comptabilité des passifs et la question de leur évaluation. Somir
d’exercice d’un État n’est pas comparable au bilan Ali indique que le ministère de la Défense a ainsi mis
d’une entreprise. Il ne reprend pas l’ensemble des quatre ans pour se livrer à cet exercice. Il relève en
actifs et des passifs et, pour ceux qui ont été enre- outre qu’il est difficile de trouver des personnes au
gistrés, n’introduit pas de lien de correspondance très sein de l’administration ayant les compétences néces-
fort entre ces deux catégories. Le compte de résultat saires, à la fois pour réaliser le diagnostic et pour
met, quant à lui, en lumière les produits régaliens et définir les procédures les mieux adaptées pour tous
la façon dont ils financent les charges. les types de transactions. Une autre difficulté concerne
les systèmes d’information qui doivent être à même
Avec certaines limites, tenant aux actifs et aux passifs de tracer les données dès l’initiation des transactions
pris en compte, la comptabilité d’exercice permet de et non plus seulement au stade de leur dénouement.
mieux mesurer les coûts. En revanche, elle ne permet Somir Ali souligne à ce propos que l’administration
pas de comparer une politique reposant sur la fourniture disposait d’un système d’information avant le passage
de services produits par l’administration et une politi- à la comptabilité d’exercice ; celui-ci a dû être adapté
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aux besoins de la nouvelle comptabilité, mais le coût Quelle est la méthode utilisée pour l’évaluation des
important de cette adaptation n’avait pas été anti- actifs patrimoniaux ?
cipé.
Somir Ali admet que c’est un débat qui n’a pas trouvé
En tentant de faire un bilan de la réforme comptable à ce jour de solution parfaite. Cependant, il précise que
au Royaume-Uni, Somir Ali reconnaît que tous les de nombreux travaux ont été récemment menés au
besoins des utilisateurs n’ont pas été suffisamment Royaume-Uni sur ce sujet et que le Comité britannique
pris en compte, et que très peu de directives du Trésor chargé des normes comptables a publié dernièrement
sont venues les guider. Par ailleurs, l’impact budgé- un avis sur cette question. Il explique que les actifs
taire de certaines propositions, ainsi que les coûts patrimoniaux sont évalués et comptabilisés à leur
informatiques et de formation des personnels, liés au valeur marchande lorsque celle-ci est disponible. À
passage à la comptabilité d’exercice n’ont pas tou- défaut, ils sont mentionnés dans les états financiers
jours été anticipés. L’une des difficultés auxquelles le sans indication de valeur. Cette mention améliore
Royaume-Uni s’est heurté a été de disposer de per- l’information du Parlement et des ministères. Il re-
sonnel suffisamment qualifié dans tous les ministères connaît toutefois que ce système n’est pas totalement
pour mener à bien la réforme. satisfaisant et que des évolutions restent nécessaires.

Selon lui, le passage à une comptabilité d’exercice est


une tâche considérable, dont l’ampleur a clairement
été sous-estimée par le ministère du Trésor. Dès lors,
il a fallu un réel engagement des principaux acteurs
concernés pour aboutir. Néanmoins, les avantages
de la comptabilité d’exercice sont évidents ; grâce à
une meilleure information de l’encadrement qui peut
prendre de meilleures décisions, la gestion financiè-
re s’en trouve améliorée et il est désormais possible
d’évaluer la performance des ministères.

Les prochaines étapes devraient être l’application des


normes de reporting IFRS à partir de 2009 ou 2010,
ainsi que la production d’un bilan consolidé pour toute
l’administration publique à la même échéance.

Débat avec la salle

Comment et pourquoi passer aux normes IFRS, qui


sont initialement destinées au secteur privé ?

Somir Ali explique que les normes comptables géné-


ralement admises au Royaume-Uni (UKGAAP) sont
similaires aux IFRS et que par conséquent l’objectif de
la réforme annoncée pour 2009-2010 est d’adapter
ce dispositif aux spécificités du secteur public, en se
fondant sur les IFRS mais avec certaines adapta-
tions reprises des normes comptables généralement
admises (UKGAAP). Un conseil consultatif composé
d’universitaires, de spécialistes de la comptabilité et
de hauts responsables décisionnaires de l’adminis-
tration a été mis en place par le Trésor britannique
pour y parvenir. Le manuel de transposition des IFRS
est désormais prêt ; dans la plupart des domaines,
les spécificités du secteur public ont été traitées par
adaptation.

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II - LE PROCESSUS DE RÉFORME COMPTABLE DE L’ETAT : RETOUR D’EXPÉRIENCE PAR UN PANEL


DE PAYS

Danièle Lajoumard indique qu’une étude comparative Plusieurs groupes de travail ont été constitués pour
des systèmes comptables a été menée dans l’Union établir des recommandations et élaborer de nouvelles
européenne. Celle-ci a montré que 27 % des pays normes comptables. Katarina Kaszasova explique que
avaient une comptabilité de caisse intégrale, 3 % une la République slovaque a opté pour les normes IPSAS
comptabilité de caisse modifiée, 21 % une compta- - ou tout au moins leurs principes, dans la mesure où
bilité d’exercice modifiée et 21 % une comptabilité il n’y a pas de traduction des normes IPSAS en Slovaque
d’exercice intégrale. Les autres Etats sont dans une et que celles-ci ne traitent pas de toutes les catégories
situation moins clairement définie. de transactions - pour deux raisons essentielles : leur
convergence avec les normes de comptabilité écono-
De nombreux pays ayant actuellement une comptabi- mique nationale SEC 95 définies par Eurostat et leur
lité de trésorerie, modifiée ou non, envisagent de passer convergence avec les normes de reporting utilisées
à une comptabilité d’exercice. La Suède a déjà mis par les entités privées en Slovaquie.
en œuvre la réforme. Le Royaume-Uni l’a également
fait de manière partielle. La France s’est, pour sa part, Celles-ci ont été appliquées pour la première fois en
livrée à l’exercice en 2006 et la Slovaquie en 2008. De 2008. Dans un avenir proche, la République slovaque
nombreux projets sont en cours, avec des échéances de devrait être en mesure de produire des comptes
mise en place plus ou moins rapprochées, en Belgique, consolidés, y compris pour les collectivités locales.
en Hongrie, en Lituanie, en République tchèque, en Katarina Kaszasova précise à ce propos qu’en Slovaquie
Espagne, en ex-République Yougoslave de Macédoine – et contrairement à ce qui existe en France – il n’y a
(ARYM) et en Autriche. L’Italie, le Portugal, les Pays- pas de système d’information comptable et de repor-
Bas, et Malte envisagent également de se lancer dans ting unique tenu par le Trésor; chaque entité publique
la démarche. utilise son propre système.

Certains pays ont mis en œuvre une réforme comp- Des efforts importants ont été entrepris pour former
table pour un certain nombre de ministères pilotes, les comptables et leur permettre d’acquérir les compé-
d’autres l’ont fait intégralement. tences nécessaires. Plus de 10 000 personnes sur 10
ans sont concernées. Les modules ont été construits
1. Expérience de la République slovaque pour partie en partenariat avec des universitaires.
Pour accompagner la réforme, Katarina Kaszasova
> Katerina Kaszasova, Directeur général signale qu’un dispositif d’assistance en ligne (Help
de la Section Reporting de l’
l’État desk) a également été mis en place par le ministère
des finances, afin de répondre aux questions par
Katarina Kaszasova resitue en préambule l’introduc- téléphone ou par email des agents des ministères.
tion de la comptabilité d’exercice dans son contexte Une équipe d’experts du ministère des finances traite
historique. Elle indique à cet effet que la République les questions les plus complexes. Elle estime que s’ils
slovaque a bénéficié d’un soutien très large de la sont évidemment perfectibles, les premiers résultats,
Banque Mondiale pour mener à bien ses réformes ainsi que les conditions de réalisation du premier
institutionnelles de 1998 à 2006. Parmi ces réformes, arrêté provisoire au 30 juin 2008 sont satisfaisants.
un certain nombre a porté sur les finances publiques Des améliorations semblent toutefois nécessaires
afin notamment de renforcer la capacité institution- de son point de vue, notamment en matière d’audit
nelle du pays en matière d’élaboration des budgets externe des comptes financiers consolidés. Katarina
(par l’introduction de budgets pluriannuels de pro- Kaszasova considère à ce titre que même si les dis-
grammes), de gestion de la dépense et de gestion positifs d’audit en place sont robustes, il n’est pas
financière des opérations gouvernementales. Dans le certain que l’Institution Supérieure de Contrôle dont
cadre de ces réformes, les informations fournies par l’approche de contrôle à ce stade est principalement
la comptabilité de caisse sont rapidement apparues axée sur les aspects budgétaires restera l’autorité la
insuffisantes. Il a donc été décidé de mettre en place plus appropriée pour procéder à l’audit des comptes
une comptabilité d’exercice. publics consolidés.

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2. Expérience de la Suède les états financiers ne font pas l’objet de toute l’at-
tention qu’ils mériteraient de la part du Parlement qui
> Anne-Marie Ögren, Conseiller expert du départe- s’attache plus au reporting budgétaire qui, lui, est tou-
ment des Principes comptables et de l’Audit interne, jours suivi en comptabilité de caisse. Cette situation
Autorité suédoise de Gestion financière. est toutefois appelée à évoluer puisque à l’automne
2008, la Suède va adopter pour la première fois un
> Margareta Söderhult, Conseiller expert du dépar- budget en droits constatés. Seuls les transferts, les
tement Comptabilité de l’Etat central, Autorité investissements et infrastructures et les intérêts de la
suédoise de Gestion financière. dette échapperont à ce système généralisé de budget
en droits constatés.
Anne-Marie Ögren explique que la Suède a décidé de
mettre en place une comptabilité d’exercice afin de Margareta Söderhult indique qu’une comptabilité
mieux prendre en compte l’efficacité de la gestion consolidée intégrale est également réalisée. Celle-ci
publique, d’améliorer les informations sur les actifs de intègre les états financiers et les rapports d’exécution
l’État et de suivre l’évolution du patrimoine. La comp- des agences publiques, mais également la Banque
tabilité d’exercice met en effet l’accent sur les recettes, centrale, les fonds de retraites, etc. La Suède utilise
les coûts et les fonds propres et pas uniquement sur le système dénommé FRANGO pour procéder à la
la trésorerie. Elle améliore en outre l’information sur consolidation des états financiers produits par les 250
les actifs détenus par l’État. Elle constitue enfin le agences indépendantes.
pivot de la gestion par les résultats mise en place en
Suède dans les années 90. Une discipline très forte et un mode opératoire rigou-
reux de remontée des données et de leur agrégation
L’existence, au sein du secteur public, de méthodes reposant en particulier sur un plan de codes de paie-
comparables à celles du secteur privé présente de ment obligatoire sont nécessaires pour parvenir à un
nombreux avantages, y compris en matière de recru- arrêté des comptes et à une consolidation complète
tement et de formation des personnels. des comptes publics.

L’introduction d’un modèle complet de comptabilité 3. Expérience de l’Estonie


d’exercice en 1993 s’inscrit dans une réforme plus
vaste de la gestion publique incluant la réforme bud- > Kaur Siruli, Chef du Département du Contrôle
gétaire des organismes gouvernementaux, la mesure financier, Ministère des Finances
de la performance des ressources utilisées, une plus
grande souplesse de gestion mais aussi une plus Kaur Siruli indique que la mise en place d’une comp-
grande responsabilisation des acteurs publics. Les tabilité d’exercice constitue une expérience nouvelle.
dotations budgétaires peuvent être programmées sur Il souligne que ce système, instauré en Estonie en
plusieurs années et leur utilisation anticipée en fonction 2004, permet une meilleure transparence sur l’utili-
des besoins. sation des ressources. Sa mise en œuvre s’est évi-
demment accompagnée de difficultés. Des progrès
Anne-Marie Ögren souligne que l’accent est désormais significatifs ont toutefois été réalisés.
mis sur la performance. La comptabilité d’exercice
permet une meilleure allocation des ressources selon Pour le moment, l’Estonie conserve un double système
les objectifs. Afin de disposer d’une comptabilité ex- puisque le budget est suivi en comptabilité de caisse.
haustive des coûts, la Suède a mis en place dès 1993 Des réflexions sont en cours pour un passage à un
un système de prêts internes servant à financer les budget en droits constatés, prenant également en
acquisitions d’immobilisations corporelles telles que compte la performance. Si le concept est adopté, en
les bâtiments, les achats d’ordinateurs afin que tous revanche aucun calendrier de mise en œuvre n’est
les organismes d’État soient porteurs de toutes les défini à ce stade dans la mesure où aucune décision
dépenses qui les concernent. politique n’a été prise quant à telle évolution. Cette
dernière serait cependant souhaitable pour mieux
Sur les 14 ans d’expérience acquise par la Suède en planifier les dépenses et mieux apprécier l’attein-
matière de comptabilité d’exercice, Anne-Marie Ögren te des objectifs, sa mise en place nécessiterait un
tire un bilan mitigé. Si son implantation dans toute changement des dispositifs de contrôle interne et
l’administration s’est fait sans heurt, elle estime que d’audit.

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4. Expérience de la France comptabilité d’exercice (secteur local et établisse-


ments publics). L’organisation comptable préexistante
> Nathalie Morin, Chef du service Comptable de l’Etat fondée sur l’unicité des comptes de l’État et un système
au sein de la DGFiP, Ministère du Budget, des de centralisation des comptes a également facilité le
Comptes publics et de la Fonction publique passage à la comptabilité d’exercice.

La France est parvenue à mettre en œuvre sa réforme Le pilotage de la réforme a été assuré par la Direction
des finances publiques car celle-ci a été appuyée par Générale de la Comptabilité Publique – devenue depuis
une volonté politique extrêmement forte. D’origine la DGFiP. Compte tenu de l’ampleur du projet et de
parlementaire, elle a fait l’objet d’un consensus au la brièveté des délais, la mise en œuvre a été pro-
sein de tous les partis. Sa mise en œuvre a été suivie gressive. Ainsi, seuls les éléments significatifs ont été
de façon très attentive. retenus dans le bilan d’ouverture réalisé en 2006.

Nathalie Morin indique que la réforme, dont l’objectif Nathalie Morin souligne que la démarche a été parti-
était de moderniser la gestion publique, a été globa- cipative, afin de favoriser la nécessaire évolution des
le. Elle s’est déroulée en plusieurs volets. S’agissant mentalités. L’objectif était de bien faire comprendre
des aspects budgétaires, l’objectif était de passer aux gestionnaires le sens de la réforme et son intérêt.
d’un budget de moyens à un budget de programme,
avec des objectifs, des indicateurs de résultat et une Il a été fait preuve de pragmatisme dans l’application
meilleure responsabilisation des gestionnaires. Un des normes, qui étaient parfois en décalage avec les
effort particulier a en outre porté sur l’analyse de la besoins. Quelques modifications ont donc été appor-
performance et de l’efficience, comme en témoigne tées depuis leur élaboration en 2004.
actuellement la revue générale des politiques publi-
ques. La situation financière et patrimoniale de l’État est
aujourd’hui mieux connue, même si Nathalie Morin
Dans ce contexte, la réforme comptable devait contri- admet qu’un certain nombre de cas spécifiques po-
buer à l’efficacité et à la transparence de l’action pu- sent question, comme les actifs militaires ou les actifs
blique, en ajoutant des informations patrimoniales et incorporels. Les comptes de l’État ont été certifiés dès
prospectives aux données traditionnelles. Le système la première année, avec treize réserves. Un plan de
devait par ailleurs devenir un outil de pilotage pour les travail a été mis en place pour progressivement les
décideurs et les gestionnaires. Nathalie Morin indique lever.
que deux grands chantiers ont été menés, sur l’intro-
duction de la comptabilité d’exercice et sur la qualité L’objectif d’améliorer la gouvernance publique a été
comptable. Les mêmes obligations pèsent en effet sur atteint. La réforme a introduit un management par
l’Etat et sur les entreprises en termes de fiabilité, de processus transversaux, plus efficace. Les risques et
sincérité et de régularité des comptes. Les comptes les enjeux ont été placés au centre des préoccupa-
de l’État sont certifiés par la Cour des Comptes. tions. Les moyens peuvent ainsi être mieux alloués.

Le calendrier a été extrêmement volontariste. La loi Globalement, Nathalie Morin estime que le bilan de la
organique est entrée pleinement en vigueur au 1er réforme est très positif. En l’absence de système d’in-
janvier 2006, sans période de transition. Des défis formation adapté, la charge de travail reste cependant
restent cependant à relever. Nathalie Morin note ainsi très lourde. Le nouvel outil devrait être disponible en
que le système d’information n’est pas encore adapté 2009 et 2010. Par ailleurs, quelques sujets concep-
à la comptabilité d’exercice. tuels doivent encore être réglés. Des efforts de péda-
gogie sont en outre nécessaires pour permettre une
Nathalie Morin souligne que la France disposait d’un véritable appropriation des états financiers et éviter
certain nombre d’atouts, notamment l’existence d’un les erreurs dans leur interprétation. Les évolutions
réseau de comptables publics déjà sensibilisés à la culturelles sont en cours mais loin d’être achevées.

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III - L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES COMPTES PUBLICS :RETOUR D’EXPÉRIENCE PAR UN


PANEL DE PAYS

LA DÉMARCHE DE CONTRÔLE INTERNE sur la performance. Désormais, la Cour des comptes


surveille elle-même l’audit interne et fixe les normes
Danièle Lajoumard rappelle que le contrôle interne professionnelles d’audit supplémentaires.
consiste à s’assurer de la qualité de mise en œuvre
des procédures budgétaires, comptables ou de toute Jörg Christiansen précise que l’audit externe et l’audit
autre nature qui auront été préalablement définies. interne interviennent dans tout le cycle budgétaire et
Il permet de vérifier qu’elles débouchent bien sur les procèdent à des contrôles aussi bien ex-ante, qu’ex-
perspectives attendues. post.

1. Expérience de l’Allemagne La démarche de qualité des comptes publics s’appuie


en Allemagne sur un référentiel de contrôle interne
> Jörg Christiansen, Directeur adjoint, Groupe de projet très normé, ainsi que sur un outil technologique
«Modernisation du système budgétaire et compta- intégré et coordonné (SAP) entre les différents niveaux
ble», Ministère Fédéral des Finances d’administration fédérale (centraux et déconcentrés).
Toutes les données transitent par le système budgé-
Le dispositif de contrôle interne de niveau fédéral repo- taire central. Une importance toute particulière a été
se sur les trois aspects suivants : l’audit interne, l’unité portée à la construction de cette infrastructure tech-
centrale d’harmonisation et le système de gestion finan- nique. Celle-ci est en effet indispensable pour assurer
cière et de contrôle. L’unité centrale d’harmonisation une véritable qualité des informations.
est pilotée par le ministère fédéral des finances, mais
le ministère fédéral de l’Intérieur et la Cour des comp- 2. Expérience de la Slovénie
tes fédérale y jouent également un rôle important.
Plusieurs dispositifs de contrôle et d’audit internes ont > Natasa Prah, Directeur du Bureau de Supervision
été mis en place en Allemagne. Ils existent à tous les Budgétaire (BSO), Ministère des Finances
niveaux de l’administration fédérale.
Natasa Prah indique que le cadre juridique de la Slo-
Jörg Christiansen constate que tous les pays ont vénie prévoit la réalisation d’une déclaration sur le
adopté en matière d’audit interne des démarches spé- contrôle interne. Le responsable de chaque centre de
cifiques. En Allemagne, la situation est hybride dans dépenses (le ministre, le maire, le directeur…) a la
la mesure où la responsabilité des ministères est forte charge de son élaboration. Celle-ci devait initialement
en matière d’audit interne (décentralisation) mais les être mise en place dès l’an 2000 mais peu d’éléments
orientations pour les audits ex-ante et ex-post sont avaient été communiqués sur son contenu. Un format
fixées par le Ministère fédéral des finances et le Minis- et une méthodologie complète ont depuis été définis
tère fédéral de l’Intérieur (centralisation). Il rappelle par un groupe de travail composé d’auditeurs internes
qu’autrefois des bureaux travaillant avec les ministè- et des représentants des centres de dépenses, réuni
res et la Cour des comptes fédérale étaient chargés sur l’initiative du BSO. La nouvelle procédure a été
de pré-audit. Ce système a été aboli et remplacé par testée pour la première fois en 2005. 177 centres de
une modification des fonctions de la Cour des comptes dépenses ont produit une déclaration sur le contrôle
et, parallèlement, le développement d’unités d’audit interne qu’il a fallu examiner en les rapprochant des
interne. états financiers. La procédure est devenue obligatoire
à partir de 2007.
Les ministères sont désormais complètement res-
ponsables de leur budget, ainsi que du contrôle et de Tous les responsables des centres de dépenses doivent
l’audit internes. Chaque responsable public est chargé évaluer, sur la base d’un questionnaire d’auto-évalua-
du maintien d’un système de contrôle et de gestion tion et d’une note allant de 1 à 5, tous les aspects liés
suffisant pour effectuer les tâches de planification, au contrôle interne. Les référentiels de contrôle interne
de comptabilité, de contrôle, d’archivage et de sui- ayant servi de référence à l’élaboration du question-
vi. Autrefois essentiellement orientés vers la confor- naire d’auto-évaluation sont ceux de l’INTOSAI et du
mité, les audits internes sont de plus en plus axés COSO. Dans leur évaluation, les responsables des
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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

centres de dépenses doivent également tenir compte dispositif, en vertu de la loi, qui va au-delà du simple
des conclusions formulées par les autres organes de enregistrement des transactions. Désormais, ils doi-
contrôle (audit interne, inspection budgétaire, Cour vent en particulier s’assurer de la sincérité des enre-
d’Audit). Les déclarations sur le contrôle interne peu- gistrements comptables. Ils ont, de manière élargie,
vent faire l’objet d’un audit de conformité, ce qui leur la responsabilité du respect des procédures compta-
confère une certaine importance. bles. Pour faire face à ses nouvelles responsabilités.
La DGFiP joue le rôle d’unité centrale d’harmonisa-
Natasa Prah estime que la procédure des déclarations tion en matière de normalisation comptable et de
sur le contrôle interne comporte de nombreux aspects normalisation du contrôle interne. La normalisation
positifs notamment vis-à-vis de l’Institution Supé- comptable relève en effet du Comité des normes de
rieure de Contrôle. Elle représente pour son propre comptabilité publique et de la DGFiP ; la normalisation
service une source d’information et d’analyse extrê- des procédures dans un objectif de contrôle interne
mement utile sur le niveau de mise en œuvre du con- comptable relève de la DGFiP. Par ailleurs, les comp-
trôle interne dans les centres de dépenses sur tout le tables publics, en partenariat avec les gestionnaires
territoire. Elle souligne que le bureau de surveillance ministériels, ont la possibilité de demander des audits
budgétaire s’assure que ces déclarations contribuent pour assister les services qui sont à l’initiative des
à la bonne compréhension et à la prise de conscience opérations financières et comptables dans le renfor-
de l’importance du contrôle et de l’audit internes, ainsi cement, si nécessaire, de leur dispositif de contrôle
que de la gestion des risques, dans le secteur public. interne.
Celles-ci restent malheureusement insuffisantes, no-
tamment de la part de certains hauts fonctionnaires Comment le dispositif de contrôle interne fonctionne-
qui n’ont pas toujours conscience des responsabilités t-il ? Alain Caumeil souligne que la démarche de nor-
qui leur incombent en matière de contrôle interne. malisation du contrôle interne n’est pas autoritaire.
Elle ne repose pas sur des prescriptions mais sur des
Elle reconnaît cependant que la mise en place d’une incitations et sur la mise à disposition d’un cadre de
telle déclaration est mieux adaptée à l’environnement référence (référentiel de contrôle interne) et d’une
de contrôle interne d’aujourd’hui en comparaison de expertise. Car au final, ce sont les ministères qui sont
ce qu’il était en 2000 ; autrement dit cette procédure responsables de leur dispositif de contrôle interne, de
exige un certain niveau de maturité de l’environne- leur maîtrise des risques, de leur organisation et de
ment dans lequel elle s’inscrit. leurs moyens. La démarche repose donc sur un parte-
nariat avec les gestionnaires des ministères, dans le
3. Expérience de la France cadre d’une offre de service qui comporte des forma-
tions, la mise à disposition d’une boite à outils, une
> Alain Caumeil, Responsable de la Mission Doctrine assistance dans la mise en œuvre et dans l’évaluation
Comptable et Contrôle Interne Comptable au sein par des audits.
de la DGFiP, Ministère du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique Pour agir de manière efficace, Alain Caumeil insiste
sur la nécessité de bien connaître les risques. L’ana-
Pourquoi mettre en place un dispositif de contrôle lyse doit être menée tout au long des processus – 74
interne dans le cadre d’une réforme comptable ? Alain processus ont été identifiés dans l’activité financière
Caumeil rappelle que le passage d’une comptabilité de l’Etat –, sans cloisonnement des acteurs. Une
de caisse à une comptabilité d’exercice entraîne de cartographie a été mise en place, ce qui donne la pos-
nombreux changements (nouveau référentiel comp- sibilité de définir des priorités formalisées dans des
table, nouveau processus, rôle accru des gestionnai- plans d’action. Différents leviers peuvent être utilisés
res en matière de comptabilité, …) . Pour atteindre pour maîtriser les processus à risque, comme l’organi-
l’objectif de qualité des comptes, il est indispensable sation des tâches, la documentation (des procédures) et
de les maîtriser par un renforcement du contrôle in- la traçabilité (des transactions). Ils s’inscrivent dans
terne. Bien entendu les services de l’État en France une boucle d’amélioration continue.
disposaient déjà d’un dispositif de contrôle interne,
en particulier avec la séparation des fonctions d’or- L’évaluation est un élément clef du dispositif de contrôle
donnateur et de comptable. Celui-ci était néanmoins interne. Elle est menée par les acteurs de premier
insuffisant. Il a donc été nécessaire de le renforcer. niveau, qui réalisent un diagnostic de l’organisation et
des processus. Quand la situation l’exige, un contrôle
Quels sont les acteurs du dispositif de contrôle interne ? de second niveau est mis en place pour garantir la
Les comptables publics jouent un rôle clef dans le maîtrise des risques par le premier niveau. Des audits 11
Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

périodiques et indépendants sont en outre réalisés, LES ACTEURS DE LA QUALITÉ COMPTABLE


afin d’apporter des améliorations. Un rapport permet-
tant de mesurer les progrès accomplis en matière de 4. Expérience française – Ministère de la Justice
contrôle interne comptable est remis chaque année
au Parlement à l’appui des comptes financiers de > Dominique Lottin, Secrétaire Générale Adjointe du
l’Etat. Alain Caumeil reconnaît néanmoins qu’il reste Ministère de la Justice
des zones de risque et que l’objectif est de progres- > Gérard Hordé, Contrôleur Budgétaire et Comptable
sivement les couvrir dans une logique d’amélioration Ministériel du Ministère de la Justice
continue.
L’expérience du Ministère de la Justice est, selon Gérard
Débat avec la salle Hordé, l’une des plus probantes. Elle était pourtant
l’une des plus difficiles en raison des spécificités de
Quelles peuvent être les conséquences juridiques l’institution judiciaire.
d’une telle déclaration sur le contrôle interne pour
leur signataire dès lors qu’elle se révèlerait fausse ou Gérard Hordé souligne que le Ministère de la Justice a
qu’il y aurait découverte d’une fraude ? su se doter d’un dispositif de contrôle interne comp-
table adapté à ses particularités. Il a également su
Natasa Prah indique que cette déclaration n’emporte se faire accompagner. Il recourt ainsi régulièrement à
pas de réelles conséquences dans la mesure où elle l’offre de services proposée par la DGFiP.
n’est pas vraiment une déclaration d’assurance. Il y a
d’ailleurs plusieurs raisons à cela. Tout d’abord, l’envi- Dominique Lottin estime que la réforme comptable et
ronnement de contrôle interne n’est pas suffisamment budgétaire constitue une opportunité pour dynamiser
élaboré à ce stade pour envisager une responsabilité la gestion, pour disposer d’une meilleure prévision
directe et puis les hauts responsables connaissent des des dépenses et améliorer la performance des ser-
contraintes en termes de pouvoirs et de ressources vices. La complexité de la démarche ne tient pas à
dont ils n’ont pas toute la maîtrise. Il ne s’agit en fait la structuration du Ministère de la Justice mais à la
que d’un premier pas dans un processus qui consiste- complexité des procédures. Le juge dispose notam-
rait à élaborer une véritable déclaration d’assurance. ment d’une liberté totale et absolue de prescription
des expertises judiciaires. L’abandon de la notion de
Existe-t-il des comités d’audit au sein des organisa- crédits évaluatifs (pas de plafond de dépenses), au
tions budgétaires allemandes et, le cas échéant, quelles profit de crédits limitatifs, autrement dit d’un plafond
sont leurs missions principales ? de dépense fixé à l’avance, a fait naître d’importantes
craintes. Certains magistrats redoutaient que cette
Jörg Christiansen identifie trois acteurs clés dans le évolution ne limite les pouvoirs d’investigation et de
processus d’audit interne : tout d’abord la Cour des recherches de la vérité du juge. Des efforts pédago-
comptes fédérale, ensuite les responsables budgétai- giques ont été nécessaires pour faire admettre qu’il
res de chaque ministère et enfin le ministère fédéral n’en serait rien. Aujourd’hui, Dominique Lottin consi-
des Finances qui jour un rôle clé dans le processus dère que le message est passé, y compris auprès des
budgétaire. Jörg Christiansen indique cependant qu’il partenaires. En effet, si la liberté des magistrats doit
n’y a pas de comité d’audit à proprement parlé mais rester totale, cela ne veut pourtant pas dire les ma-
que l’audit interne prend la forme d’un reporting aux gistrats ne doivent pas aussi s’intéresser à la gestion
différents ministères de rattachement et non au Par- des frais de justice et aux coûts de cette gestion.
lement. Les rapports d’audit interne sont également
centralisés par la Cour des comptes fédérale. Les crédits évaluatifs représentaient environ 20 % de
la dépense du ministère. Leurs mécanismes de mise
en œuvre étaient très complexes. Certes, il existait des
contrôles mais pas nécessairement exhaustifs et rigou-
reux. Certains aspects étaient en outre totalement igno-
rés, comme l’engagement de la dépense, la comptabi-
lisation de charges à payer en fin d’année ou l’analyse
du coût des prestations facturées par les prestataires de
la Justice. La réforme a permis d’aborder ces questions
de coût sous l’angle bien sûr du rapport coût/efficacité,
mais aussi tout simplement du coût mis en parallèle
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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

avec la réalité de la prestation fournie et a permis de tant budgétaires que comptables comme par exemple
découvrir des facturations inacceptables. la valorisation comptable des immobilisations spéci-
fiques que sont les prisons ou le recours accru dans
La réforme a nécessité la prise en compte d’un certain ce domaine aux partenariats public-privé (PPP). Des
nombre d’éléments. En effet, 80 % de la dépense est audits partenariaux Justice/Finances ont été menés à
exécutée à l’échelon déconcentré. Le nombre d’actes la fois sur des risques comptables et financiers avérés
traités est en outre particulièrement élevé, notam- ou potentiels (audit préventif). Dans ce domaine, il
ment du fait des frais de justice (2,5 millions d’actes est prévu que le Ministère de la Justice se dote de sa
par an). Il existait par ailleurs une discontinuité totale propre structure d’audit interne capable de mener des
de la chaîne de la dépense, un défaut de traçabilité audits à caractère comptable et financier. Une forma-
de cette catégorie de dépenses dans les systèmes tion à l’audit comptable et financier de 12 inspecteurs
d’information et donc d’auditabilité. Enfin, Dominique issus de l’inspection générale des services judiciaires
Lottin rappelle que la qualité comptable ne faisait a est d’ailleurs programmée à cet effet d’ici la fin de
priori pas partie des priorités des magistrats et des l’année.
responsables des services du ministère de la Justice.
Par ailleurs, le nombre important d’actes, au coût uni- Le dispositif mis en place couvre l’intégralité de la dé-
taire très faible (moins de 150 € par acte), rendait pense centrale du Ministère de la Justice. Il a permis
difficile la mise en place d’un schéma de dépense de réaliser des progrès importants en termes de qua-
rigoureux. Une organisation spécifique, qui s’articule lité comptable et d’efficacité. Dès le premier exercice,
autour du Secrétariat Général et d’un système de les délais de paiement ont été réduits de moitié. L’ex-
référents techniques et visant à intégrer toute la chaîne tension de la démarche à l’échelon local constitue dé-
de contrôle, a donc été constituée pour intégrer ces sormais l’enjeu majeur. Elle se met en place progres-
spécificités. Tous les engagements du Ministère en sivement, notamment avec l’appui des comptables.
matière de gestion des risques ont été déclinés dans Dominique Lottin indique que la démarche de réorga-
le plan d’action ministériel et des moyens d’action ont nisation de la chaîne de la dépense visant à garantir
été définis pour y remédier. une meilleure qualité comptable et une meilleure perfor-
mance des services de la Justice n’est pas terminée.
Le ministère de la Justice utilise très largement l’offre Des réflexions continuent à être menées à ce sujet
de services de la DGFiP. La démarche repose sur un sous forme d’expérimentations (centres de services
véritable partenariat entre les services financiers du partagés et services facturiers par exemple) suscepti-
ministère de la Justice et le représentant du minis- bles d’être étendues, voire généralisées dans le cadre
tère des Finances (CBCM) sur de nombreux aspects de la révision générale des politiques publiques.

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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

SYNTHÈSE DES TRAVAUX ET DÉBATS DE LA JOURNÉE

Danièle Lajoumard constate l’existence d’un mouve- ronnement favorable. Une impulsion politique, ou du
ment de généralisation de la comptabilité d’exercice moins un soutien, est également indispensable. Le
dans l’Union Européenne. Des dispositifs opération- pilotage de la réforme comptable doit en outre être
nels, portant sur un périmètre plus ou moins vaste assuré sur le plan technique par une structure centrale,
(réforme comptable limitée à l’État central, incluant de manière à préserver la cohérence d’ensemble des
les agences, voire les collectivités territoriales) sont évolutions. Il doit s’accompagner d’une réelle mobili-
déjà en place dans plusieurs pays. De très nombreux sation des administrations et des opérateurs.
projets sont en outre en préparation.
Un certain nombre de conditions techniques doivent
L’évolution comptable apparaît liée à des préoccu- également être remplies. La première d’entre elles tou-
pations plus larges. Elle a pour objectif d’introduire che à la nécessité d’adapter ou d’adopter des normes
plus de performance dans la gestion publique et de comptables. Certains pays font référence en ce do-
comparer les moyens mis en œuvre et les résultats maine aux IFRS (Royaume-Uni), d’autres aux IPSAS
obtenus. Par nature, une comptabilité de trésorerie ne (République Slovaque), d’autres mixent différents
peut donner ces informations. systèmes de normes (France). Pour définir ces normes,
la méthode généralement retenue est de recourir à
La réforme comptable est généralement couplée à un comité de normalisation chargé de procéder aux
une réforme budgétaire. Cette dernière est elle aussi adaptations nécessaires ou à tout autre processus
d’une ampleur plus ou moins grande selon les États. permettant de définir les normes comptables appli-
Elle a en général pour objectifs de passer d’un budget cables. Les autres conditions techniques concernent la
de moyens à un budget de programmes - ou à des nécessité de disposer des compétences - par la formation
budgets globaux par agences pour les États qui ont si nécessaire - et d’adapter les outils informatiques
ce type d’organisations - ce qui entraîne une exigence aux mécanismes de la comptabilité d’exercice.
de mesure des résultats et à un budget pluriannuel.
D’une certaine manière, on peut dire que la pluri-an- Les principales difficultés techniques découlant de la
nualité est le prolongement sur le plan budgétaire de mise en œuvre de la comptabilité d’exercice sont liées
la comptabilité d’exercice qui tend à découper des au bilan. Elles concernent tout d’abord pour les actifs
périodes (l’année fiscale) au sein d’un ensemble où la question de leur évaluation, et pour les passifs la
il n’y a pas de rupture. Enfin, on constate également question de leur révélation (disclosure en anglais)
une utilisation plus libre des ressources employées sous forme de mention soit dans le bilan, soit en hors
pour atteindre les objectifs visés et par conséquent bilan. Elles concernent également l’analyse des élé-
une réforme des contrôles budgétaires davantage ments nouveaux qui n’étaient pas traités jusqu’ici
axés sur les résultats. dans la comptabilité de caisse comme la comptabili-
sation des partenariats public-privé ou celle des passifs
La réforme comptable est en général liée à la réforme sociaux.
budgétaire et l’une entraîne l’autre.
Par ailleurs, la comptabilité d’exercice s’accompagne
Danièle Lajoumard note également que certains pays d’une exigence nouvelle de qualité comptable, la fia-
ont pour ambition de mettre en place un budget en bilité des informations étant indispensable pour rendre
comptabilité d’exercice ou tout au moins une présen- la gestion publique plus efficace. Danièle Lajoumard
tation pour information du budget en comptabilité insiste sur le fait qu’elle nécessite d’une part la mise
d’exercice sachant que le budget voté resterait lui en en place de mécanismes de contrôle interne au travers
trésorerie. C’est notamment le cas du Royaume-Uni d’une réflexion sur les processus, les procédures et le
qui pratique déjà cette dualité de présentation, de la rôle central des systèmes d’information et d’autre part
Suède qui prévoit de mettre en place un budget en la mise en œuvre d’un dispositif itératif d’évaluation
comptabilité d’exercice à compter de 2009 et de par le biais de l’audit interne, permettant l’améliora-
l’Estonie qui réfléchit à cette option. tion continue de la qualité. Les procédures d’objec-
tivation de la qualité comptable sont basées sur un
Danièle Lajoumard souligne toutefois que la mise en dispositif de déclaration de contrôle interne (Slovénie)
place d’une comptabilité d’exercice suppose un envi- tourné à la fois vers les acteurs internes et les acteurs
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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

externes (Institution Supérieure de Contrôle, Parle- L’Union européenne a placé les sujets traités au cours
ment, citoyens). de ce séminaire dans son champ de réflexion notamment
sur le volet contrôle interne et audit interne. Mais le
La réforme comptable est au cœur d’un mouvement déroulement du séminaire et les interventions des
de modernisation de la gestion publique car au-delà pays participants sont riches d’enseignement sur la
de l’exercice technique lui-même, elle représente un prise de conscience globale au sein des pays de l’UE
outil d’information et d’anticipation exceptionnel mis à du rôle clé que doit jouer la comptabilité comme outil
disposition des autorités publiques. Des informations d’information.
importantes comme la gestion des dettes futures,
qui restaient non visibles en comptabilité de trésore-
rie deviennent visibles pour les décideurs publics en
comptabilité d’exercice.

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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

JOUR 2

L’ÉVALUATION DE LA QUALITÉ DES COMPTES PUBLICS

Président de séance :
Bernard Limal, Délégué du Directeur Général pour l’Ile-de-France,
Direction Générale des Finances Publiques

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L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

I - RESTITUTION DES TRAVAUX EN ATELIER

Atelier 1 - Le périmètre et le rythme de la réforme à proprement parler. Toutefois, ils jouent souvent un
comptable rôle d’impulsion dans le lancement de la réforme ; ils
sont également des acteurs clés dans la définition des
> Rapporteur : Monica Garcia, Ministère de l’Economie besoins d’information. Les ministères et leurs entités
et des Finances (Espagne) déconcentrées ou autonomes (agences) sont, en
revanche, directement impliqués dans la démarche,
L’examen des réformes réalisées dans différents pays de même que les comptables, les banques centrales
permet de dégager à la fois des convergences et des (notamment dans les pays qui n’ont pas de Trésor
spécificités. Dans la plupart des cas, la volonté poli- Public) et l’Union européenne via les exigences du
tique de faire évoluer la comptabilité publique, en la SEC 95 (ESA 95 en anglais).
rapprochant des règles applicables au secteur privé,
s’est avérée très forte. S’agissant de l’organisation de la fonction comptable,
on peut observer trois tendances : le système centra-
Dans un certain nombre de pays, le rapporteur constate lisé dans lequel le représentant du Trésor Public exerce
que les réformes sont encore en cours. Elles portent la fonction de comptable ; le système décentralisé
souvent à la fois sur les aspects comptables et bud- dans lequel chaque ministère dispose d’un comptable
gétaires. faisant partie intégrante de la hiérarchie ministérielle ;
et le système d’agences.
Certains États, comme l’Espagne, ont mis en place
une réforme qui s’applique à l’ensemble de l’admi- Dans tous les cas cependant la consolidation globale
nistration. Dans d’autres pays, comme la Hongrie, est assurée par les ministères des finances. Elle est
l’évolution ne touche, au moins dans une phase pilote, parfois précédée, selon les pays, d’une consolidation
que quelques ministères. intermédiaire au niveau des ministères ou des agences.
Les comptables sont généralement en charge des
Selon les États, il peut exister un système de comp- paiements mais, contrairement à ce qui existe en
tabilité (et de comptes financiers de l’Etat) unique. France, ils ne sont en général pas responsables de la
La France ou la Roumanie se trouvent dans ce cas qualité des comptes. Le contrôle de gestion n’est pas
de figure. A l’inverse, l’Espagne et l’Allemagne procè- non plus de leur domaine de compétences ; il relève
dent à une consolidation au niveau du gouvernement exclusivement du gestionnaire.
central.
D’une manière générale, les services à compétences
Le rapporteur souligne que la mise en œuvre de la partagées que l’on peut définir comme une plate-forme
réforme prend souvent plusieurs années. Globalement, de services où sont réunies des personnes pour
cinq ou six ans semblent nécessaires entre la prépa- bénéficier d’économies d’échelle apparaissent comme
ration et le déploiement. intéressants, par exemple pour payer les dépenses.
Toutefois, il semble prématuré de les mettre en place
Atelier 2 - L’organisation de la tenue des comptes à l’échelle de plusieurs ministères.
de l’État
Atelier 3 - La doctrine comptable
> Rapporteur : René Barberye, Inspecteur Général
des Finances, Conseiller au sein de l’ADETEF 1 (France) > Rapporteur : Andreas Antoniades, Ministère des
Finances (Chypre)
Le rapporteur souligne que tous les pays ont mis en
place une organisation spécifique. Cette situation La majorité des pays utilisent déjà la comptabilité
rend évidemment compliquée la réalisation d’une d’exercice ou ont l’intention de le faire. La majorité
synthèse. Quelques points lui semblent néanmoins des pays se réfère pour l’établissement de leurs états
intéressants à souligner. financiers aux IPSAS et aux IFRS. Ils conservent
néanmoins une comptabilité de caisse – totale ou par-
Quels sont les acteurs du processus comptable ? Les tielle – pour les budgets, qui doivent être approuvés
politiques et les parlementaires n’en font pas partie par le Parlement. Ils ont généralement mis en place

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Association pour le Développement des Échanges en Technologies Économiques et Financières 17
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L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

ou prévoient de mettre en œuvre une programmation Débat avec la salle


budgétaire à moyen terme, ainsi qu’un budget fondé
sur la performance en se concentrant sur les produits Dans certains pays, les comptables ne sont pas res-
plutôt que sur les intrants. ponsables de la qualité des comptes. Qui l’est ? Quelle
est la nature de la responsabilité ? Quelles en sont les
Le rapporteur signale que plusieurs méthodes sont sanctions ?
utilisées pour la prise en compte de la fiscalité. Selon
les recommandations internationales, il conviendrait Au Portugal par exemple, la responsabilité incombe
de rattacher les impôts perçus à la période à laquelle au chef de chaque service concerné, sous forme de
ils se rattachent. Ce mode de fonctionnement est déclaration. Il en est de même en ce qui concerne la
toutefois très complexe à mettre en œuvre. Le plus Commission européenne. L’Allemagne applique le prin-
souvent, les pays ont donc opté pour une comptabili- cipe de la double signature selon lequel la seconde
sation à la date de déclaration. signature émane toujours d’une personne désignée
par l’autorité budgétaire. En cas d’irrégularité finale,
Le rapporteur note que plusieurs pays prennent en l’information est rendue publique.
compte une évaluation des pensions à verser dans le
futur, afin d’avoir une vision plus juste des éventuels Même si la valeur qui leur est attribuée reste symbolique,
déficits. Cependant, tous ne les intègrent pas dans le tous les biens patrimoniaux figurent-ils au bilan ?
passif. Des différences existent également en ce qui
concerne la comptabilisation des concessions et des En France, le choix a effectivement été fait de compta-
partenariats entre le secteur public et le secteur privé. biliser les œuvres historiques à une valeur symbolique,
sauf pour celles acquises postérieurement au 1er janvier
En ce qui concerne la comptabilité verte ou environne- 2006 pour lesquelles il existe un coût d’acquisition ob-
mentale, le rapporteur admet que cette approche est jectif et connu. Au Royaume-Uni, des consultations sont
nouvelle pour la plupart des pays et qu’à ce jour seuls en cours afin d’établir une norme pour traiter de manière
les pays mettant en œuvre la comptabilité d’exercice globale ces actifs spécifiques. Actuellement, le principe
ont commencé à traiter de ces sujets sous l’angle par est de comptabiliser ces actifs lorsqu’il est possible de
exemple de la valorisation des actifs et du suivi des leur attribuer une valeur ; dans le cas contraire, ils
droits d’émission. sont mentionnés dans les annexes.

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Colloque des
L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des États 18 et 19 septembre 2008

II - RÉFORME COMPTABLE ET RÔLE DE L’AUDIT INTERNE :RETOUR D’EXPÉRIENCE

Atelier 1 - Expérience des Pays-Bas été mis en place ; il travaille à ce stade pour 4 minis-
tères. Ids Tijsseling note toutefois que l’extension de
> Peter VERHEIJ, Conseiller au sein de l’Unité en charge son champ d’intervention se heurte à un certain nombre
de la politique de contrôle budgétaire, Direction des de résistances de la part des ministères.
Affaires budgétaires, Ministère des Finances (Pays-
Bas) Une autre expérience lancée aux Pays-Bas concerne
la rationalisation du processus de contrôle des
> Ids TIJSSELING, Directeur adjoint de l’Unité de subventions cofinancées par la mise en œuvre d’une
contrôle budgétaire, Direction des Affaires budgé- information et d’une certification unique.
taires, Ministère des Finances (Pays-Bas)
2. Expérience de la France
Ids Tijsseling explique qu’il existe un audit interne
dans chaque ministère, placé très haut dans la hiérar- > Jacques Ortet, Chef de la Mission Audit, Evaluation
chie (auprès du Secrétaire Général) et donc considéré et Contrôle de la DGFiP, Ministère du Budget, des
comme indépendant. L’audit externe se trouve à la Comptes publics et de la Fonction publique (France)
fois au ministère des finances, pour assurer la coor-
dination, et au sein de la Cour des Comptes qui est Jacques Ortet indique que l’audit a évolué avec la
indépendante. réforme comptable. Auparavant, il s’agissait plutôt
d’un métier d’inspection. Il a été nécessaire d’aller
Le dispositif de contrôle interne repose sur trois niveaux : au-delà pour accompagner la certification et garantir
les directeurs généraux qui sont responsables du bud- la qualité des comptes. Le périmètre d’intervention a
get, les départements de contrôle budgétaire et les été considérablement élargi – contrairement à ce qui
services d’audit interne qui sont responsables devant existe dans d’autres pays, il s’étend à tous les minis-
le Secrétaire Général du ministère. tères –, les méthodes de travail ont été revues et les
compétences ont été renforcées. Il tient cependant
Le dispositif de contrôle externe repose sur la Cour à préciser que si l’audit comptable et financier a pris
des comptes, le ministère des finances, le ministère une importance particulière depuis la mise en place de
du budget qui coordonne le contrôle budgétaire et le la comptabilité d’exercice, l’audit interne fait également
Parlement qui bien entendu doit autoriser le budget et d’autres types d’audit (audits d’organisation, audits
organiser la décharge. informatiques, etc.). L’audit interne a pour mission
d’évaluer la qualité des dispositifs de contrôle interne.
L’audit interne examine et donne son avis sur les
états financiers, et en réfère au ministre concerné. Il Avant la LOLF, l’essentiel des interventions de la DGFiP
adresse une copie des rapports d’audit au ministère concernait le périmètre du comptable. La comptabilité
des finances pour des besoins de coordination et à la d’exercice a introduit un changement majeur en exi-
Cour des comptes. Il effectue d’autres types d’audit geant une approche par processus transversaux, qui
interne. Il s’assure ainsi que les principes de bonne doivent être audités dans leur intégralité.
gestion ont été respectés et ont également une fonc-
tion de conseil. La priorité est évidemment donnée aux processus à
forts enjeux. Jacques Ortet signale que les recomman-
La Cour des Comptes juge de la performance mais dations, partagées et acceptées par les gestionnaires,
aussi de la qualité et de la fiabilité des comptes. font l’objet d’un plan d’action défini en concertation.

Dans les années 80, le contrôle financier a posé un La Cour des Comptes a considéré que le corps d’audit
certain nombre de problèmes. Il a donc été décidé de de la DGFiP était fiable dans ses méthodes et ses
décentraliser la fonction d’audit afin de conseiller la compétences. Une convention permettant de prendre
direction déconcentrée. Le mouvement est aujourd’hui en compte les travaux réalisés par ce dernier dans
inverse dans la mesure où les besoins de conseil des le cadre de la certification des comptes a donc été
directions en matière de contrôle financier sont moins signée, conformément aux normes internationales en
importants. Un service central d’audit interne a ainsi vigueur.

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Débat avec la salle L’audit mobilise environ 800 personnes aux Pays-Bas.
Qu’en est-il en France, en intégrant les aspects dé-
Quelle est la taille idéale de l’équipe centrale d’audit ? centralisés ?

En France, le dimensionnement du corps d’audit évolue Au-delà du corps d’audit centralisé, la DGFiP compte
en fonction des besoins. De trois ou quatre personnes plusieurs auditeurs dans chaque département. De 400
il y a six ans, l’équipe est désormais passée à une à 600 personnes sont impliquées dans cette démarche.
trentaine de collaborateurs. Il est probable qu’elle va Du fait des fusions en cours de l’ex Direction Géné-
continuer à croître. Toutefois, il est également impor- rale de la Comptabilité Publique et de l’ex Direction
tant d’affiner les interventions et de se concentrer sur Générale des Impôts, des réflexions sont toutefois en
les risques majeurs et les réserves de la Cour des cours sur l’évolution de l’organisation et des besoins
Comptes. d’audit.

Aux Pays-Bas, la décision de recentraliser une partie Les conditions de l’évaluation de la qualité de l’audit
de l’activité d’audit interne a été prise pour mutua- interne par l’audit externe et les relations audit in-
liser les compétences et disposer d’une plus grande terne/audit externe ?
indépendance par rapport aux différents ministères.
Le représentant des Pays-Bas estime également que Le représentant de la Cour des comptes française
l’audit des états financiers n’exige pas une fonction présent dans la salle précise que les normes inter-
d’audit permanente au sein des ministères propre- nationales d’audit (ISA 610) prévoient effectivement
ment dits. En revanche, pour les autres types d’audit la prise en compte des travaux de l’audit interne par
et les besoins du management, les ministères veulent l’audit externe. Ces normes définissent les critères
conserver leurs auditeurs sous la main et refusent par qui doivent être préalablement évalués par l’audit ex-
conséquent la centralisation de la fonction. terne pour utiliser les travaux de l’audit interne. Ce
travail a été initié en France par la Cour des Comptes
Existe-t-il une méthode pour comparer le coût au il y a deux ans maintenant. La Cour des Comptes a
résultat des contrôles ? constaté que la Mission Audit, Évaluation et Contrôle
de la DGFiP était le seul service d’audit interne au
En France, le coût des missions fait l’objet d’une ap- sein de l’État qui répondait à l’ensemble des critères
préciation systématique. En revanche, il n’existe pas requis par les normes internationales pour la prise en
de mesure des gains liés aux audits réalisés. Dans comptes de ses travaux dans le cadre des missions de
le domaine comptable et financier, cet exercice est certification des comptes de l’État. Cette relation s’est
extrêmement complexe. Les entreprises privées sont concrétisée par la signature d’un protocole d’échange
confrontées aux mêmes difficultés. entre la Cour des Comptes et le service d’audit
interne de la DGFiP afin de diffuser cette culture
Aux-Pays, des benchmarks ont été mis en place entre et ces méthodes de travail dans les autres services
les ministères. de l’État.

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III - PRÉPARATION À LA CERTIFICATION DES COMPTES : RETOUR D’EXPÉRIENCE D’UN PANEL DE


PAYS OU INSTITUTIONS

1. Rappels doctrinaux que l’exercice de certification s’insère dans un cadre


normé. Ces normes concernent à la fois les normes
> Stéphanie Flizot, Maître de conférence en droit public, d’audit mises en œuvre par le certificateur et le réfé-
IPAG, Université Paris-X Nanterre rentiel comptable servant de référence pour l’établis-
sement des comptes financiers. La procédure visant
La certification des comptes s’inscrit dans une démarche à arrêter un référentiel comptable applicable à l’Etat
de modernisation des systèmes et des normes appli- varie selon les pays. Les Institutions Supérieures de
cables au secteur public. Elle s’applique en particulier Contrôle sont associées de manière plus ou moins
aux pays qui sont passés d’une comptabilité de caisse étroite à la définition de ce référentiel. En France, ce
à une comptabilité d’exercice. Elle vise à sécuriser dernier est défini par le Comité des normes de comp-
l’information financière fortement enrichie par la mise tabilité publique et comporte 15 normes qui ont été
en place de la comptabilité d’exercice. Elle constitue arrêtées en 2004 et sont depuis enrichies.
en effet une opinion écrite et motivée, fournie par un
organisme indépendant (les Institutions Supérieures Selon les normes internationales d’audit, la certifica-
de Contrôles des États) - sous sa responsabilité - sur tion des états financiers conduit à émettre une opinion
les états financiers de l’entité publique concernée, qui prend différentes formes. La certification peut être
et ce au regard d’un référentiel comptable. Il s’agit sans réserves, avec des réserves, certaines d’entre
donc d’un exercice normé qui doit permettre de elles pouvant être qualifiées de substantielles ; la
conclure à la régularité et à la sincérité de ces der- certification peut être refusée ou enfin l’Institution
niers. La certification des comptes permet d’attester Supérieure de Contrôle peut conclure à l’impossibilité
l’absence d’anomalie significative et de donner une de certifier.
assurance raisonnable sur, à la fois, la régularité
et la sincérité des comptes, mais également sur la La certification sera avec réserves s’il persiste entre le
situation patrimoniale et financière de l’entité publi- certificateur et le certifié un certain nombre de désac-
que concernée. cords significatifs sur les méthodes comptables, sur
leur interprétation ou leur application, ou sur les in-
Stéphanie Flizot rappelle que par le passé, la Cour des formations qui figurent dans les états financiers. Dans
Comptes française rédigeait une déclaration générale son exercice de certification, Stéphanie Flizot signale
de conformité. Celle-ci avait une portée plus réduite que la Cour des Comptes française a émis un certain
et consistait à attester la concordance des écritures nombre de réserves, certaines qualifiées de substan-
entre le Compte Général de l’État et les comptes des tielles. Au fil des années, celles-ci ont vocation à être
comptables des niveaux déconcentrés soumis au levées, compte tenu des progrès réalisés. L’objectif
contrôle juridictionnel de la Cour. Elle n’intégrait pas est d’ailleurs de mettre en place un dialogue perma-
tous les aspects pris en compte dans la certification, nent entre le certificateur et l’administration.
comme par exemple l’évaluation des éléments d’actifs
ou tous les aspects du rattachement des charges et Il peut cependant arriver que l’organisme certificateur
des produits à l’exercice. se déclare dans l’impossibilité de certifier les comptes,
faute notamment d’information suffisante lui permet-
La certification se distingue donc du jugement des tant de s’assurer du caractère probant des éléments
comptes ou de la déclaration de conformité que cer- financiers soumis à son audit (Etats-Unis).
tains pays pratiquent encore, ainsi que du contrôle
de gestion, c’est-à-dire du bon emploi des ressources Stéphanie Flizot souligne que si la certification est un
publiques. exercice normé, ce n’est pas un exercice aveugle. Le
certificateur tient compte bien évidemment du con-
Un certain nombre de pays ont mis en œuvre la texte particulier, des engagements pris par les ser-
certification des comptes, comme les Etats-Unis, le vices et des progrès réalisés. La qualité des relations
Royaume-Uni, le Canada, l’Australie ou la France. La entre le certifié et le certificateur, ainsi que la qualité
Cour des Comptes européenne procède d’une ma- des systèmes de contrôle interne et des systèmes
nière comparable à la certification dans le cadre de d’informations jouent un rôle crucial dans l’exercice
la déclaration d’assurance. Stéphanie Flizot précise d’évaluation de la fiabilité des informations financières.
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2. Expérience de la Commission européenne Gunta Medne précise que les institutions locales sont
également obligées d’utiliser les principes unifiés de
> Brian Gray, Directeur Adjoint DG Budget et la comptabilité fondés sur les IPSAS. Elles doivent en
Comptable de la Commission Européenne outre mettre en place des politiques comptables dans
chacune de leurs unités. Des rapports annuels doivent
Brian Gray rappelle que la Cour des Comptes euro- être établis et présentés – avec l’opinion de l’auditeur
péenne établit un rapport annuel, qui est examiné par externe - au Trésor.
le Conseil et soumis à la Commission budgétaire du
Parlement. Ce dernier décide ensuite de la certification. Des audits comptables et financiers donnant lieu à
Si la qualité de gestion effectuée par la Commission des rapports distincts sont régulièrement réalisés à
n’est pas jugée satisfaisante, la Commission bud- la fois dans les institutions budgétaires centrales et
gétaire du Parlement peut refuser la certification et déconcentrées de l’État. Ils sont particulièrement
les membres de la Commission européenne doivent importants dans la perspective de la consolidation des
démissionner. Ce cas de figure s’est déjà produit en comptes. Ces rapports, accompagnés de l’opinion des
1999. auditeurs internes sont transmis par les ministères au
Trésor. Ce dernier est responsable de la consolidation
La Commission applique la comptabilité d’exercice de- des comptes ; il a la possibilité dans ce cadre de deman-
puis trois ans (normes IPSAS). Malgré cette courte der éventuellement des clarifications sur les rapports
expérience, la Cour des Comptes n’a formulé que peu et les informations reçues. Au sein du Ministère des
de réserves. Des progrès restent néanmoins à faire finances, un Comité d’audit est par ailleurs en charge
dans un certain nombre de domaines, notamment les d’examiner les informations financières transmises à
recouvrements et les transactions sous-jacentes. la Cour d’audit.

Le budget communautaire distribue de l’argent à de Le travail de consolidation reste cependant complexe,


multiples acteurs. Il est donc indispensable de s’assurer les méthodes comptables n’ayant pas été, jusqu’à
que les versements ont été effectués correctement. présent, suffisamment unifiées (cas de la comptabili-
Pour l’essentiel, les vérifications des transactions sous- sation du domaine foncier) ou le type de transactions
jacentes sont effectuées par les États membres ou par étant complexes à gérer en comptabilité d’exercice
des organismes internationaux. Les erreurs détectées (cas des recettes fiscales).
concernent essentiellement la politique agricole et les
fonds structurels. Brian Gray indique néanmoins que 4. Expérience de la France
la Commission effectue des contrôles selon un plan
d’action prédéfini qui génèrent des recouvrements sur > David Litvan, Sous-Directeur en charge de la Comp-
indus (Agriculture, fonds structurels). tabilité de l’Etat, Ministère du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique (France)
Brian Gray souligne que les auditeurs externes ont
été associés et informés tout long du processus de La réforme comptable implantée en 2006 a été globale
réforme comptable et de préparation des nouveaux dans le sens où elle a concerné l’ensemble des minis-
états financiers. tères. Elle a été, dès l’origine, assortie d’un exercice
de certification des comptes de l’État par la Cour des
3. Expérience de la Lettonie comptes (c’est à dire d’une obligation de soumettre,
dès le 1er exercice, les comptes financiers de l’Etat à
> Gunta Medne, Trésorier Adjoint, Ministère des la certification).
Finances (Lettonie)
Pour l’administration, la préparation de la certification
En Lettonie, le Trésor assure notamment l’exécution nécessite un pilotage renforcé de la qualité des
du budget et le reporting. Il est responsable de la comptes. Un travail extrêmement important a été
préparation des états financiers du gouvernement mené dans ce domaine. Les informations ont été
central. Dans cette perspective, il a envisagé la mise profondément enrichies dans les comptes de l’Etat
en œuvre de la comptabilité d’exercice dès 2002. Celle-ci et les annexes. Les dispositifs de contrôle interne et
est opérationnelle depuis 2006. Ces objectifs ont pu d’audits internes ont été très sensiblement renforcés.
être atteints grâce à la mise en place d’une gestion
par la qualité et d’une procédure de révision trimes- L’administration a mis en place des plans d’action plu-
trielle des comptes. riannuels, permettant d’appréhender l’ensemble de
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l’activité de l’État. Ils se sont fondés sur une approche dans ses relations avec la Cour des Comptes. Quelle a
par les enjeux et les risques. Les délais étant extrê- été l’attitude de cette dernière, est-ce qu’elle s’est im-
mement courts, les enjeux les plus significatifs ont pliquée dans cette démarche ? Et comment ont évolué
ainsi été traités en priorité. L’accent a également été vos relations depuis le début du processus ?
mis depuis les comptes 2006, sur les réserves émises
par la Cour des comptes. David Litvan explique que les plans d’action sont
conçus pour prendre en compte, en amont, les attentes
La préparation de la certification nécessite un dialogue du certificateur et notamment ses observations et
permanent entre l’administration et l’institution en réserves. Celles-ci sont les points d’entrée (input) des
charge de la certification. L’objectif est d’anticiper plans d’action. Les plans d’action ministériels lui sont
les difficultés, de trouver des accords en amont et d’ailleurs présentés et peuvent, à cette occasion, faire
de rendre compte de l’avancement du plan d’action. l’objet d’échanges nourris et d’ajustements. L’interac-
En France, des instances d’échanges sous forme de tion de ce point de vue fonctionne parfaitement, de
comités ont été mises en place depuis la fin de l’année même que la qualité du dialogue.
2004. Elles se réunissent régulièrement, à un rythme
accéléré au moment de la clôture. L’administration a Chris Butler précise que depuis un an ses services
choisi de privilégier une concertation systématique travaillent à l’alignement des normes d’audit internes
avec le certificateur. Grâce à ce dialogue permanent nationales sur les normes internationales de l’IIA. Il
et une totale transparence, la certification a constitué relève que le travail de pré-certification n’est pas évoqué
un effet de levier sur la réforme comptable. dans les normes internationales d’audit interne. Le
Royaume-Uni n’envisage d’ailleurs pas de le mettre
Les efforts doivent être maintenus afin de poursuivre en place, même si les relations sont étroites avec
la dynamique de la réforme comptable et d’atteindre l’Office National d’Audit (NAO). Dans le cadre de ses
l’objectif à terme d’une certification des comptes sans travaux de certification, le NAO n’exige pas plus de
réserve. En 2007, ces dernières étaient encore au nom- travail de l’audit interne en matière comptable et
bre de 12. L’administration a pris des engagements financière. Chris Butler estime d’autre part que l’audit
afin qu’elles puissent progressivement être traitées. interne est responsable d’auditer les systèmes de
base qui génèrent les comptes mais pas les données
Débat avec la salle en tant que telles. Il considère que l’audit interne ne
doit pas empiéter sur les travaux de l’audit externe et
Dans le cadre du processus de certification, l’adminis- que de toute manière il n’a pas les compétences des
tration française a joué la transparence et la confiance auditeurs externes pour le faire.

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IV - RESTITUTION DES TRAVAUX EN ATELIER

Atelier 4 : Réforme comptable et réforme des Atelier 5 & 6 : L’organisation du contrôle interne
systèmes d’information et l’évaluation des risques (normes, pilotage,
acteurs, outils)
> Rapporteur : Iana Paliova, Ministère des Finances
(Bulgarie) > Rapporteur : Guy Cognioul, Ministère des Finances
(Luxembourg)
Est-il possible d’entreprendre une réforme sans réaliser
une refonte des systèmes d’information ? L’expérience L’intervention des ministères des finances dans l’or-
des différents pays montre qu’il est souhaitable de lier ganisation du contrôle interne et dans l’évaluation des
les deux. Il convient toutefois de tenir compte de la risques au sein des ministères est en général très
difficulté du processus et donc de procéder par étape, limitée. Ces deux missions sont du ressort du ministère
en évaluant bien les risques, l’architecture la plus ap- ou des agences. Ils jouent, en revanche, un rôle dans
propriée, ainsi que les coûts humains et financiers. la normalisation de la coordination. Par des actions
Les opérations de type «big bang» sont à éviter ; il est de sensibilisation, ils accompagnent le changement
préférable de procéder de manière graduelle. des mentalités en matière de contrôle.

Une analyse des pré-requis de la réforme comptable La responsabilité du contrôle interne et de l’évaluation
est indispensable avant de lancer la construction du des risques est souvent confiée au plus haut niveau
nouveau système d’information. Il faut pouvoir s’ap- des ministères ou des agences. Elle se matérialise
puyer sur une volonté politique claire et une législa- dans certains pays par une déclaration sur la qua-
tion complète. lité du contrôle interne et l’évaluation des risques
qui est jointe aux comptes annuels. Ces déclarations
Le choix de progiciels de gestion intégrée (ERP en sont adressées soit directement au Parlement, soit à
anglais) présente des avantages, en termes d’inté- l’autorité externe de contrôle (Cour des comptes)
gration et de traçabilité des process budgétaires et rapportant au Parlement ; le chef du gouvernement
comptables, de fiabilité et de cohérence des procé- et le ministre des finances en sont également informés
dures et transactions, de calendrier de déploiement. parallèlement.
Ils nécessitent en outre moins de compétences tech-
niques avancées. Un certain nombre d’inconvénients Le rapporteur note que les organisations mises en
existent toutefois, du fait notamment de leur com- place sont cependant variables selon les pays sur ces
plexité d’utilisation. Les coûts de formation sont donc différents aspects.
assez élevés, y compris sur le long terme. Ces progiciels
créent par ailleurs une dépendance vis-à-vis de four- La plupart des États ont mis en œuvre une démarche de
nisseurs de services extérieurs. Cependant, quelle priorisation des risques, qui débouchent sur des plans
que soit l’option retenue, un accompagnement du d’action. Ces derniers font ensuite l’objet d’un suivi.
changement reste indispensable pour les personnels. L’objectif est de se placer dans une boucle d’amélio-
ration continue.
Le groupe a identifié un certain nombre de critères
contribuant à optimiser la rénovation des systèmes Les institutions européennes ont joué un rôle important
d’information. Celle-ci suppose une bonne conception dans le renforcement du contrôle interne. Les exi-
du projet, l’élaboration de méthodologies appropriées gences fixées pour les fonds européens ont initié un
pour les équipes chargées de la gestion du projet, mouvement qui s’est ensuite généralisé à la gestion
d’informer régulièrement sur l’état d’avancement du des fonds nationaux. Le rapporteur relève qu’il y a
projet, d’assurer la formation initiale mais aussi également une forte convergence au sein du groupe
continue des utilisateurs et de s’en tenir au système sur la notion de contrôle interne et de responsabilité
PGI de base en évitant de multiplier les développe- des gestionnaires publics.
ments additionnels visant à se conformer aux besoins
des utilisateurs.

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Débat avec la salle cela un certain nombre d’indicateurs de mesure. Mal-


gré une différence de finalités, le rapporteur souligne
En ce qui concerne les outils informatiques, la plupart que les deux approches sont complémentaires : le
des pays ont manifestement opté pour le même pro- contrôle de gestion nécessite un dispositif de contrôle
giciel de gestion intégrée. La Commission signale interne pour fonctionner. Quoiqu’il en soit, les deux
d’ailleurs qu’un comité d’utilisateurs a été constitué approches semblent indispensables au fonctionne-
avec son fournisseur. Un certain nombre d’États, dont ment d’une organisation moderne.
la France, y participent. Pour sa part, la Commission
juge préférable de choisir un système existant sur le Le rapporteur constate qu’il semble exister un relatif
marché plutôt que de développer des dispositifs pro- consensus sur le fait que la maîtrise des risques
pres, cette activité n’étant pas le cœur de métier des (objectif du contrôle interne) et la maîtrise de la
institutions publiques. performance (finalité principale du contrôle de ges-
tion) relèvent directement des gestionnaires et non
Atelier 7 : Contrôle interne et contrôle pas d’un acteur extérieur. Cependant, si le contrôle
de gestion interne concerne l’ensemble du personnel, le contrôle
de gestion relève davantage des dirigeants d’une entité,
> Rapporteur : Alexandru Stefanescu, Ministère des dans la mesure où il s’attache avant tout aux résul-
Finances (Roumanie) tats.

Le périmètre du contrôle interne et du contrôle de Le rapporteur relève que l’événement déclencheur qui
gestion est différent selon les pays. Ces deux aspects a favorisé la mise en œuvre du contrôle interne et du
sont plus ou moins développés en fonction du proces- contrôle de gestion diffère au sein du groupe. Pour le
sus budgétaire (budget de performance ou non) et Royaume-Uni et l’Irlande, il s’agit de l’obligation pour
du système de comptabilité (comptabilité d’exercice les gestionnaires publics de rendre compte et de la
permettant de mesurer les coûts) mis en œuvre dans volonté de l’administration de justifier auprès du public
chaque pays. de la bonne utilisation des fonds publics. L’événement
déclencheur en France est davantage de nature légale
Pour la France, ces deux concepts sont complémen- au travers de la LOLF qui introduit un budget de ré-
taires l’un de l’autre mais différents en termes de sultats (performance) et une comptabilité d’exercice
définition, d’acteurs et d’objectifs. Par conséquent, (besoin de renforcement du contrôle interne). Pour
le dispositif de contrôle interne et le contrôle de ges- Chypre, la Roumanie, la République Slovaque et la
tion y sont clairement séparés. Une majorité de pays Slovénie, l’événement déclencheur a été le chapitre
au sein du groupe considèrent au contraire que ces de négociation de l’acquis communautaire sur la ges-
deux notions sont indissociables et qu’elles font par- tion financière publique qui intègre le contrôle interne
ties indifféremment du contrôle interne ou du contrôle et le contrôle de gestion.
managérial (Royaume-Uni, Irlande, Slovénie, Répu-
blique Slovaque, Chypre et Roumanie). Le représentant Atelier 8 : Réforme comptable et audit
du Luxembourg signale que pour ce qui concerne son
pays le contrôle interne est avant tout axé sur la > Rapporteur : George Meskos, Ministère des Finances
régularité via le contrôle financier et qu’un dispositif (Grèce)
de contrôle interne plus large reste à l’état de projet.
Le contrôle de gestion est peu développé. Les seuls La transition de l’inspection vers l’audit interne néces-
projets en cours concernent certains ministères site de nouvelles compétences et de nouvelles méthodes
(Intérieur et Agriculture) et au sein de ceux-ci la gestion de travail. Il est en outre indispensable de mettre en
des fonds communautaires. œuvre des formations continues et de s’assurer que
les moyens, y compris humains, sont suffisants.
L’objectif du contrôle interne est la maîtrise des ris-
ques, le respect des lois et de la réglementation et L’audit doit être conforme aux normes internationales
l’utilisation optimale des ressources. Il vise à garantir la et être indépendant. Personne ne doit pouvoir s’ingé-
sécurité et la qualité des procédures, ainsi qu’à pré- rer dans les travaux de l’audit interne.
venir les risques personnels, déontologiques et finan-
ciers. Le contrôle de gestion est davantage orienté Les auditeurs externes évaluent la qualité de l’audit
vers la mesure de la performance et de l’efficacité interne. Ce qui contraint ce dernier à atteindre un cer-
dans un objectif de mesure des coûts. Il utilise pour tain niveau de professionnalisme. La conformité aux
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normes professionnelles d’audit et la certification des D’une manière générale, les compétences restent
auditeurs internes sont les meilleures garanties de la cependant insuffisantes pour réaliser des audits com-
qualité de l’audit interne. plets. Il serait souhaitable de combler ces lacunes et
de conserver au moins une part du savoir-faire au
Le système informatique doit être réformé en même sein de l’administration.
temps que le cadre comptable. Si les outils ne peu-
vent tout faire, ils permettent d’obtenir des résultats Une unité d’audit interne spécialisée dans les systèmes
plus rapidement, comme le montre l’exemple de l’Italie. d’information a été constituée au sein du ministère
Les systèmes informatiques intégrés facilitent le des finances des Pays-Bas. Cette unité travaille pour
travail de l’auditeur, qu’il soit interne ou externe. tous les ministères. Il est toutefois difficile de conser-
ver ce type de compétences dans le secteur public,
En phase de transition de la comptabilité de caisse à compte tenu des salaires qui sont comparativement
la comptabilité d’exercice et si celle-ci concerne en proposés dans le secteur privé.
outre toutes les entités publiques, le besoin en nom-
bre d’auditeurs croit ; de nouvelles compétences sont Est-ce que l’audit interne dans les pays de l’UE
également nécessaires. Par conséquent, les politiques couvre la fraude ou ce risque est-il couvert par un
doivent être conscients de la nécessité de dégager les autre acteur ?
ressources suffisantes pour créer de véritables corps
d’auditeurs capables de travailler dans les différentes En Roumanie par exemple, ce sujet est traité par un
entités de l’Etat. organisme spécialisé. Aucun mécanisme spécifique
n’a, en revanche, été mis en place en Grèce. Une étude
Débat avec la salle menée aux Pays-Bas a montré que les incidents liés à
la fraude au sein du gouvernement étaient limités. Un
Le président de séance fait remarquer, en se fondant réseau spécifique a néanmoins été créé pour traiter
sur les résultats du questionnaire auquel ont répondu la fraude sous l’angle à la fois de l’audit et des aspects
les participants au séminaire, que dans l’Union Euro- juridiques. Le futur défi pour les années à venir est de
péenne, les audits de régularité et de conformité sont former une équipe d’experts à ce type de recherche.
les plus développés, devant les audits de performance
et les audits financiers. Les audits des systèmes d’in- Le représentant de l’Italie fait remarquer que les
formation restent faibles en nombre, compte tenu de la nouveaux entrants dans l’Union Européenne ont
méthodologie et des compétences qu’ils supposent. été contraints durant la phase de négociation pour
l’adhésion de moderniser leur système de contrôle,
Au Royaume-Uni, un important travail a été réalisé pour contrairement aux États qui en étaient membres de-
améliorer la sécurité de l’information. Les gestionnai- puis plus longtemps. Il serait pourtant souhaitable
res ont été directement impliqués dans la gestion et que ceux-ci s’engagent également dans cette démar-
le contrôle de leur système d’information. L’audit des che. Ce serait la seule façon d’aller vers un véritable
systèmes d’information doit être envisagé sous l’an- contrôle des finances publiques généralisé au sein de
gle de la spécialisation (compétence de niche sur des l’Union Européenne.
produits spécifiques (SAP, Oracle), de l’externalisation
du système d’information au secteur privé ou de la Le représentant de la Commission européenne estime
fourniture d’un système d’information par à un minis- que son rôle n’est pas d’imposer aux États membres
tère ou un département qui agit comme prestataire un type de contrôle interne, si ce n’est bien sûr un
de service aux autres ministères. Dans ces derniers certain niveau de normes.
cas, qui contrôle qui et quoi ?

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V - TABLE RONDE

Perspectives des réformes comptables et des de la comptabilité nationale applique la comptabilité


systèmes de contrôle en Europe : d’exercice intégrale. Toutefois, pour tirer pleinement
partie de la comptabilité d’exercice, il est néces-
> Intégration de la chaîne des contrôles (concept saire que l’ensemble des acteurs du secteur public
de contrôle unique) établissent leur comptabilité de manière cohérente,
> Extension du champ de la certification à l’en- sur les mêmes bases comptables et produisent leurs
semble du secteur public (Sécurité Sociale, comptes à temps. Ces évolutions devraient permettre
collectivités locales) de produire d’ici 2009/2010 un compte unique pour
> Perspectives dans le cadre d’une intégration l’ensemble du gouvernement, mais aussi d’améliorer
européenne la transparence des informations et de favoriser leur
appropriation, y compris par le public.
> Chris Butler, Responsable du contrôle interne et des
risques, Trésor Britannique Chris Butler complète l’expérience britannique en
> Somir Ali, Conseiller expert en comptabilité, Bureau expliquant que la décision d’appliquer les normes
de la politique de reporting financier – Trésor comptables internationales a été prise très tôt. Elle
Britannique a consisté en premier lieu dans la mise en place d’un
> Peter Salamon, Responsable de l’audit interne du Comité des normes consultatif, indépendant du Ministère
Trésor, Hongrie du Trésor, chargé de veiller à ce que les changements
apportés aux normes comptables ne soient pas opé-
> Ciaran Spillane, Directeur «Exécution budgétaire
rés dans le seul intérêt de l’administration. De cette
(Budget général et FED» de la DG Budget de la CE
manière, le Royaume-Uni a pu limiter les écarts avec
> Patrick Lefas, Conseiller-maître, Cour des Comptes les normes comptables internationales et disposer
française d’un cadre de référence précis et stable.
> Vincent Mazauric, Directeur Adjoint chargé de la
Gestion Publique, DGFiP, Ministère du Budget, des Il souligne que le passage à la comptabilité d’exercice
Comptes publics et de la Fonction publique, France a considérablement complexifié la présentation des
comptes financiers et accru les risques de corruption
La table ronde est animée par Stéphanie Flizot, Maître des données comptables. Dans ce cadre, l’audit in-
de conférence en droit public, IPAG, Université Paris-X terne joue un rôle majeur en réalisant des audits de
Nanterre. systèmes visant à garantir la conformité des données
produites, mais aussi un rôle de conseil en matière de
Stéphanie Flizot introduit les débats en rappelant tout politiques comptables.
d’abord les principaux thèmes qui seront abordés. Le
premier d’entre eux portera sur le caractère de la Stéphanie relève le caractère global et intégré du
réforme comptable menée au sein des pays de l’UE, processus de réforme comptable et l’implication de
sur son caractère global ou non sous l’angle d’une l’ensemble des acteurs de la chaîne de contrôle. Elle
réforme comptable associée à une réforme budgétaire souhaite connaître, sur l’aspect particulier de rénovation
et du périmètre de la réforme, sur les chantiers en des relations entre les acteurs, le retour d’expérience
cours ou à venir, comme la consolidation par exemple de la Hongrie.
et sur les approches et trajectoires retenues.
Peter Salamon rappelle que d’une manière générale,
Somir Ali note que le périmètre des réformes, les une chaîne de contrôle rationnelle doit apporter une
méthodes comptables varient beaucoup d’un pays à plus-value à chaque étape, en application du principe
l’autre, même si le mouvement vers la comptabilité du «value for money». Pour être efficace, cette chaîne
d’exercice semble général. Au Royaume-Uni, le gou- de contrôle doit éviter les duplications de contrôles
vernement central a adopté cette méthode assez tardi- et être basée sur la délégation des responsabilités et
vement. Les institutions locales ou de sécurité sociale des devoirs. En Hongrie, un dispositif à plusieurs
et les groupes commerciaux publics l’utilisaient pourtant niveaux, à la fois interne et externe, a ainsi été mis
depuis leur création. Parallèlement à la réforme comp- en place avec un mécanisme de coordination. Ce dis-
table mise en place dans les années 2000/2001, le ca- positif peut être illustré sous la forme d’une «maison
dre budgétaire a également été revu. Par conséquent, des contrôles» qui comporterait un rez-de-chaussée
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l’ensemble du secteur public du Royaume-Uni au sens occupé par le contrôle interne (100%) qui relève de
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la responsabilité managériale, un 1er niveau où se définir rapidement le cadre méthodologique applica-


situerait l’audit interne, un 2ème niveau qui relève ble en matière de certification des comptes. En effet,
de l’audit externe et un 3ème niveau qui concerne les toutes les ISC pratiquant la certification partagent le
audits de niveau régional ou national des opérations même référentiel que sont les normes d’audit inter-
cofinancées par l’Union européenne (audits des 5%). nationales. Patrick Lefas souligne que le challenge n’a
toutefois pas été simple à relever dans la mesure où
La complémentarité caractérise ces différents niveaux la certification constitue un nouveau métier qui diffère
de contrôle. Tout d’abord sur le plan fonctionnel, le de toutes les autres missions de la Cour des comptes.
contrôle interne est permanent et relève de l’ensemble Cette mission nécessite en outre une approche par les
des services alors que l’audit interne est ex-post et risques qui doit être partagée avec le producteur des
est réalisé par un service séparé, spécialisé et indé- comptes (le ministère des finances) et l’ensemble des
pendant. Sur le plan des missions, le contrôle interne administrations.
a besoin d’un cadre réglementaire externe et interne
clair, d’une identification et d’une analyse des risques, Il souhaite préciser que bien que la France ait fait ce
d’une gestion des informations sensibles et des choix, le lien entre réforme comptable et certification
contrôles d’accès et d’un suivi des mesures correctri- n’est pas automatique. L’une peut aller sans l’autre.
ces. Les missions de l’audit interne visent à s’assurer La certification apporte néanmoins une garantie sup-
de l’efficacité et de l’efficience du contrôle interne, de plémentaire sur la qualité des comptes vis-à-vis du
l’efficacité de la gestion des risques, de l’existence lecteur des comptes car elle constitue un acte fort qui
d’une piste d’audit complète et régulièrement actua- engage la responsabilité du certificateur.
lisée, de l’existence d’indicateurs permettant de mesurer
l’efficacité et l’efficience de la gestion. La coordination Stéphanie Flizot remercie Patrick Lefas pour cette
entre les différents niveaux d’audit, interne et externe, présentation du processus de certification vu du côté
régional et national garantit la protection des intérêts du certificateur. S’agissant d’un processus et d’une
financiers à la fois de l’État (membre) et de l’Union réforme partagés, elle souhaiterait avoir l’avis du
européenne. producteur des comptes.

Stéphanie Flizot remarque que cette approche de la Vincent Mazauric considère que la certification des
chaîne de contrôle fait une place spécifique à l’audit comptes est une bonne illustration de la nécessaire
externe et qu’elle souhaiterait connaître le point de globalité des réformes et de leur caractère progressif
vue du représentant de la Cour des comptes française tant les enjeux sont complexes. Il est nécessaire de
sur le rôle que doit jouer l’audit externe dans cette respecter une courbe d’apprentissage, tout en affichant
chaîne. un objectif clair. Pour progresser, Vincent Mazauric es-
time que la qualité doit être obtenue le plus tôt possi-
Patrick Lefas revient sur la certification des comptes ble dans la chaîne comptable. Pour reprendre l’image
de l’Etat en France. Cette mission a récemment été de «la maison des contrôles» utilisé précédemment
confiée à la Cour des Comptes, en plus de ses mis- par Peter Salamon, il relève que si le rez-de-chaussée
sions traditionnelles que sont le contrôle de la gestion est important car sans rez-de-chaussée il n’y a pas de
publique et le jugement des comptes. La Cour des 1er étage, les fondations le sont également.
comptes française s’est inspirée dans le domaine de la
certification des comptes des expériences étrangères, Au-delà de la fonction comptable et pour que la qualité
notamment britannique. Elles lui ont permis - bien s’améliore, l’ensemble des responsables publics doivent
que partant plus tard - de progresser plus vite. Il sou- s’impliquer dans la démarche.
ligne à ce titre que la France disposait d’un acquis,
à savoir que l’État avait pour tradition de centraliser Cirian Spillane souligne que la Commission euro-
ses comptes. Cet atout a permis à la France d’attein- péenne est fortement dépendante de la qualité de la
dre plus rapidement le niveau de qualité permettant chaîne de contrôle puisque 80% des dépenses de l’UE
d’envisager la certification. L’Institution Supérieure sont payées par les États membres. L’interdépendance
de Contrôle doit certifier les comptes de la personne de tous les acteurs y revêt donc un caractère très
morale État, ce qui inclut les pouvoirs publics (Parle- important.
ment, Gouvernement, Présidence, etc.), mais aussi
indirectement - au travers des immobilisations finan- Stéphanie Flizot rappelle que les réformes comptables
cières - toutes les participations que l’État détient. répondent à la fois à des exigences de transparence
De même, les expériences étrangères ont permis de et d’amélioration de la gestion publique. Cette der-
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nière se caractérise également par une multiplication mètre susceptible de faire l’objet d’une consolidation,
des partenaires intéressés, une multiplication des et notamment sur le cas des collectivités locales.
entités publiques ou privées avec lequel l’
l’É
État
État contracte.
Dans ce contexte nouveau, quels sont les enjeux de Vincent Mazauric note qu’en France, de manière
la consolidation des comptes. Plusieurs pays étudient émergente, les autorités locales commencent à s’inté-
des projets de consolidation. Quelle est l’expérience resser à la réforme comptable et à la certification des
britannique et française sur ce sujet ? comptes. Un mouvement politique très fort se déve-
loppe en vue d’améliorer la gestion de l’ensemble des
Chris Butler indique que le Royaume-Uni compte environ entités locales, collectivités territoriales mais aussi
1 300 entités publiques. Le processus de consolidation hôpitaux par exemple. Ce mouvement est également
est donc extrêmement complexe et prend beaucoup institutionnel puisqu’une réforme de la Constitution
de temps. Les difficultés sont nombreuses et toutes intervenue en juillet 2008 pose le principe que l’en-
n’ont pas été résolues à ce jour. Il est notamment semble des comptes des administrations publiques
indispensable de vérifier la sécurité et la fiabilité du doivent être réguliers, sincères et donnés une image
système de consolidation et de s’assurer de sa co- fidèle du résultat de la gestion, du patrimoine et de la
hérence. Un certain nombre de questions, certaines situation financière. Cette intention politique affichée
avec des implications politiques, doivent également ne doit toutefois pas cacher la diversité des situations
être résolues avant de se lancer dans la démarche. et les difficultés à surmonter. Le processus n’en est de
Néanmoins la consolidation présente d’énormes avan- toute façon qu’au début.
tages. Si à l’origine, l’objectif était au Royaume-Uni
de pouvoir utiliser les comptes consolidés pour la pro- Pour reprendre le rôle du 3ème niveau exposé par
duction de la comptabilité nationale, les représentants Peter Salamon, Stéphanie Flizot s’interroge sur le rôle
du Trésor britannique au niveau central se sont rapi- que pourrait jouer l’Union Européenne en matière de
dement aperçus de l’intérêt de disposer de données normes comptables et sur le modèle le cas échéant
consolidées en dépense. qui pourrait éventuellement convenir à toutes les
situations nationales.
Patrick Lefas relève qu’en matière de consolidation
des comptes, on pourrait s’en tenir au fait que dans la Ciaran Spillane estime qu’il n’existe probablement pas
mesure où tous les États membres déclarent à Eurostat de solution unique. La diversité des expériences
les données de l’ensemble des administrations publi- nationales le montre. De la même façon, le dévelop-
ques sur une base consolidée, il n’y aurait pas d’autre pement de la consolidation n’a d’intérêt que s’il est
option possible que d’atteindre la consolidation géné- réalisé à une échelle pertinente. L’important est toujours
rale des comptes financiers. de s’interroger sur l’objectif de la réforme.

Or, il estime que la consolidation doit tenir compte des Patrick Lefas constate que la Commission européenne
spécificités de chacune des entités publiques que sont joue un rôle absolument central dans les débats sur
les collectivités locales et les institutions de sécurité l’harmonisation des normes comptables pour les en-
sociale. Selon lui, la première étape doit être de confor- treprises. Elle est, en revanche, absente en ce qui
ter l’acquis des comptes annuels de l’État. Sa mise concerne le secteur public. Elle a mené sa propre
en œuvre nécessite déjà un travail conséquent. Il est démarche en interne mais n’a pas partagé ses travaux.
indispensable de fiabiliser le dispositif et de s’assurer Son expérience aurait pourtant été intéressante pour
du retour sur investissement de cette première étape les Etats membres. Il relève que l’Union européenne
avant d’aller au-delà. Selon lui, l’étape suivante serait a déjà son bloc de compétences qui est le système
de travailler sur l’articulation de la comptabilité bud- européen des comptes nationaux pour des besoins de
gétaire de caisse qui est désormais pluriannuelle et pilotage de la discipline budgétaire et de maîtrise des
de la comptabilité générale tenue en droits constatés. déficits publics, mais que rien n’est prévu concernant
Ce n’est que dans une étape ultérieure, que l’on peut les éléments constitutifs. Or, la fiabilisation de la
envisager de passer à une certification des comptes déclaration du SEC 95 s’assoit sur la qualité comp-
consolidés du groupe État. table de chacune des entités constitutives de l’Union
européenne (Etats, collectivités locales et institutions
Stéphanie Flizot s’interroge - sans vouloir revenir tou- de sécurité sociale). De même, Patrick Lefas regrette
tefois sur les pré-requis en matière de référentiels que l’Europe, dans le domaine des normes comptables
comptables, de systèmes d’information - sur le péri- applicables au secteur public, n’ait pas une capacité

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d’influencer le normalisateur international (IPSAS En l’absence de ligne de conduite commune, celle-ci


Board) et donc que les Etats européens agissent en ce ne repose pas forcément sur les mêmes bases et les
domaine en ordre dispersé. Pour illustrer son propos, mêmes principes, ce qui peut entraîner des différen-
il cite les exemples récents sur les normes relatives ces bilantielles sensibles. Ces différences ne sont pas
aux concessions (IFRIC 12) et aux instruments finan- uniquement techniques. Elles peuvent avoir à terme
ciers (IAS 32 et IAS 39). un impact politique. Il est donc important d’établir un
minimum de règles de convergence et d’échanges sur
Vincent Mazauric relève que beaucoup de pays de ce thème à l’échelle européenne.
l’UE se sont engagés dans une réforme comptable.

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SYNTHÈSE ET CLÔTURE DU COLLOQUE

Philippe Parini, Directeur Général des Finances Publi- Les travaux ont fait largement apparaître que les pays
ques, se félicite de la richesse des échanges. européens partageaient des problématiques identiques.
La plupart des États s’interrogent sur la manière de
La notion de qualité comptable, relativement nouvelle recenser et de valoriser les actifs et les passifs.
en France comparativement aux pays anglo-saxons, Philippe Parini estime qu’il convient de partager les
apparaît comme fondamentale. Au niveau d’un État, expériences et de définir – à partir de problématiques
elle constitue un outil d’aide à la décision de la communes - des solutions communes. Ceci afin de
politique financière du pays et un élément d’efficacité. peser ensemble dans les débats internationaux et
Elle oblige à améliorer l’organisation administrative et sur la normalisation comptable internationale qui
à moderniser les processus de gestion financière et en découle. Et au-delà de peser sur la gouvernance
comptable. publique car la normalisation comptable constitue de
ce point de vue un levier d’amélioration de l’efficacité
La plupart des États connaissent la même évolution, administrative.
qui les fait se rapprocher des règles de la comptabilité
privée. Le passage de la comptabilité de caisse à la Dans cette optique, l’organisation de nouvelles ren-
comptabilité d’exercice en est l’une des manifesta- contres, dans l’esprit de ce séminaire, lui semble sou-
tions. Ce rapprochement est bénéfique, non par pour haitable.
des raisons idéologiques mais parce ce que la comp-
tabilité publique peut mettre à profit les réflexions
plus avancées de la comptabilité privée.

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GLOSSAIRE

DÉCEMBRE 2008