Indice

Indice ................................................................................................................................................... 1
Introducción ........................................................................................................................................ 2
De la Administración Pública Centralizada.......................................................................................... 5
La Oficina de la Presidencia de la República ................................................................................... 6
Secretarías de Estado ...................................................................................................................... 6
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal ........................................................................................ 9
Órganos Reguladores Coordinados ............................................................................................... 10
De la Administración Pública Paraestatal ......................................................................................... 10
Organismos Descentralizados ....................................................................................................... 11
Descentralización por Servicio .................................................................................................. 12
Descentralización por Colaboración ......................................................................................... 12
Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones
auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas ................... 13
Fideicomisos .................................................................................................................................. 14
Conclusión ......................................................................................................................................... 15
Introducción
En el presente documento analizaremos la Administración Pública Federal, y es
importante delimitar desde el inicio, que solo nos enfocaremos en lo Federal, dado
que si bien la Administración Pública abarca los tres niveles de gobierno, su
cuestión Federal es la que se ve más robustecida y por lo tanto coherente de
analizar para conocerla mejor.

Del mismo modo nos adentraremos al análisis de cada una de las diferentes
partes y organismos que llegan a conformar a la Administración Pública Federal.
Nos adentraremos a conocer tanto la faceta centralizada así como la faceta
paraestatal (o descentralizada) que presenta la Administración Pública Federal, y
los distintos elementos que conformas a cada una, así como las características de
cada una.

Al final, no planeamos crear controversia sobre qué es la Administración Pública

Federal, sino, dar un mapa interno que sea fácil de comprender a cualquier lector
que pudiera tener este documento, aparte por supuesto del profesor Iván Campos.
Administración Pública Federal
Como cualquier otro tema que se quiera analizar, debemos de partir por proponer
una definición inicial para tratar el objeto que a continuación nos encaminamos a
desmembrar; y a pesar de que las palabras solas nos podrían dar un muy buen
parámetro para definirlo nos remitiremos a la definición propuesta por el maestro
Muñoz respecto a la Administración Pública Federal (APF):

Es un instrumento de acción del Estado, que dicta y aplica las

disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes para la
conservación y fomento de los intereses públicos. Es un elemento
estratégico para el desarrollo de la sociedad, que responde a un
modelo que propicia los cambios políticos, económicos, sociales y
culturales.1

Debemos entonces entender que las Administración Pública Federal no es más

que el ejercicio que realiza el Estado a través de sus diversos organismos e
instituciones, tanto centralizadas como paraestatales, para cumplir con las
funciones colectivas y necesarias para el desarrollo de la sociedad.

La Administración pública son organizaciones a las que corresponde, como es

bien conocido, satisfacer los intereses generales de sus respectivas
comunidades. Cualquier APF es una organización pero también las
entidades que forman parte de la misma.

La Administración pública es una organización compleja, complejidad que no

viene dada por sus grandes magnitudes, como se podría creer, sino que se debe
a su diversidad funcional y estructural: los organismos públicos atienden unas
funciones muy distintas entre sí pero utilizan un mismo modelo administrativo.
Es decir, no hay correlación entre su estructura interna y las funciones
asumidas. Este problema se agrava debido a que el modelo administrativo
de la Administración pública no ha cambiado desde hace mucho tiempo,
cuando su estructura respondía a las necesidades propias de las funciones
tradicionales del Estado, las llamadas de soberanía. Pero las funciones
han cambiado, multiplicado y diversificado y el modelo administrativo ya no
se adecua a estas nuevas realidades. También contribuye a la
complejidad la irregular, y a veces caótica, especialización funcional y
material que imposibilitan una correcta integración de las distintas
actividades.

1
Muñoz, P. Introducción a la Administración Pública México 1997 y Amaro, R. Introducción a la
Administración Pública 1993
En cuanto a su justificación o definición legal, la Constitución Mexicana se limita a
darnos una descripción no doctrinal sino a modo de lista de lo que comprende la
APF, la cual encontramos en el artículo 90 de la Constitución Mexicana:

Artículo 90.- La Administración Pública Federal será centralizada

y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso,
que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación
que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las
bases generales de creación de las entidades paraestatales y la
intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades

paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías
de Estado.

La función de Consejero Jurídico del Gobierno estará a cargo de la

dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la
ley.

El Ejecutivo Federal representará a la Federación en los asuntos en

que ésta sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a
su cargo la función de Consejero Jurídico del Gobierno o de las
Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley.

De dicho artículo podemos desglosar el siguiente cuadro:

Por lo cual, para poder realizar un mejor análisis de la Administración Pública
Federal, tendremos que separar y analizar esta por cada uno de los elementos en
sus dos vertientes que lo conforman. Debemos de tener muy presente al analizar
la APF, que va estrechamente ligada a la definición que tendremos de la Función
Pública, que si bien está implícita en toda la administración Pública, no será
tratada completamente a fondo por considerarse un tema aparte y complejo para
estudiarla a fondo. Sin embargo para el objeto que nos ocupa el día de hoy,
analizaremos sus dos vertientes principales, las cuales son como Administración
Pública Centralizada y Administración Pública Paraestatal:

Obtenemos entonces las siguientes instituciones como parte de la administración

pública federal centralizada:

I. La Oficina de la Presidencia de la República

II. Secretarías de Estado
III. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
IV. Órganos Desconcentrados

De la Administración Pública Centralizada

El Poder Ejecutivo se sustenta en la Administración Pública Federal y ésta se
divide en centralizada y paraestatal; la administración centralizada, según el
artículo 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF):

Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de

organización de la Administración Pública Federal, centralizada y
paraestatal.
 La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los
Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración
Pública Centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación

estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de
seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración
pública paraestatal.

La Oficina de la Presidencia de la República

Se integra por las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación

que auxilian directamente al propio titular del ejecutivo.2

La Administración Pública Centralizada consiste en la relación que existe

entre el órgano superior jerárquico y los inferiores, cuyo deber de obediencia
a un mandato legítimo del primero es inexcusable. En el caso de la
administración pública federal el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos es titular y responsable único de la Administración Pública
Federal. La característica más importante de la centralización consiste en
que todo el poder reside en el Presidente.

Los tratadistas de Derecho Administrativo señalan las siguientes

características como inherentes a la centralización administrativa3:

a) Facultad o poder de nombramiento;

b) Facultad o poder de mando;
c) Facultado poder de vigilancia;
d) Facultad o poder disciplinario;
e) Facultad o poder de revisión;
f) Facultad o poder para resolver conflictos en caso de
competencia.

Secretarías de Estado

Sin embargo, el presidente como responsable de la APF no puede por sí

solo realizar todo el trabajo de administración a su cargo, por lo que dispone
de ayuda a través de sus Secretarios distribuidos en 18 Secretarias y la

2
Módulo 3. La Administración Pública Federal, Función Pública, extraído de
http://imt.mx/images/files/SPC/curso%20Nociones/contenidos/modulo3/mod_3_2.htm
3
Camacho, Miguel Galindo "Teoría de la Administración Pública" Editorial Porrúa 2000
Consejería Jurídica del Ejecutivo; por lo que a su vez, como señala el
artículo 26 de la LOAPF, para el despacho de los asuntos del orden
administrativo centralizado, el Poder Ejecutivo de la Unión cuenta con las
siguientes dependencias:

1. Secretaría de Gobernación (SEGOB)

2. Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)
3. Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)
4. Secretaría de Marina (SM)
5. Secretaría de Cultura (Cultura)
6. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
7. Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
8. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
9. Secretaría de Energía (SENER)
10. Secretaría de Economía (SE)
11. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA)
12. Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
13. Secretaría de la Función Pública (SFP)
14. Secretaría de Educación Pública (SEP)
15. Secretaría de Salud (SSA)
16. Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
17. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)
18. Secretaría de Turismo (SECTUR)
19. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (CJEF)

El Poder Ejecutivo Federal para llevar a cabo el desarrollo de sus atribuciones y

funciones de Administración Pública, el presidente tiene la facultad de nombrar
libremente a los miembros de su gabinete, cada uno del cual es titular de una
Secretaría de Estado que tiene a su cargo un ramo de la Administración Pública
Federal, la organización de estas dependencias y las atribuciones que cada una
tienen, están fijadas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Como características afines de todas las secretarías debemos mencionar las

siguientes que de desprenden de la LOAPF4:

 Las Secretarías de Estado tendrán igual rango y entre ellas no habrá, por
lo tanto, preeminencia alguna.

4
A partir del art.- 10® de la "Ley Orgánica de la Administración Pública Federal"
  Cada Secretaría de Estado formulará, respecto de los asuntos de su
competencia; los proyectos de leyes, reglamentos, decretos,
acuerdos, y órdenes del Presidente de la República.
 Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien
para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por
los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y
Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los demás
funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras
disposiciones legales.
 Corresponde originalmente a los titulares de las Secretarías de
Estado el trámite y resolución de los asuntos de su competencia,
pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los
funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, cualesquiera de sus facultades,
excepto aquéllas que por disposición de ley o del reglamento interior
respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares.
 Conducirán sus actividades en forma programada, con base en las
políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la
planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal.

Respecto a las Secretarias que cumplen un rol fundamental en el tema de la APF

como ya lo mencionamos con las atribuciones del ejecutivo sobre de ellas, parece
muy importante señalar algunas de las características que menciona Subirats
respecto al rol de las Secretarias Publicas en sus aspectos y contrastes con las
organizaciones Privadas 5

 Los organismos públicos no escogen el ámbito de su

actuación, sino que les viene definido estatutariamente,
mientras el sector privado se sitúa donde contempla
posibilidad de beneficios.
 Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y
posibilidades coercitivas que no son usuales en el sector privado.
 El entorno de la gestión pública es mucho más complejo que
el de cualquier organización privada por importante y voluminosa
que sea, siendo la necesidad de negociación y transacción mucho
mayor.
 Los organismos gubernamentales son mucho más vulnerables
a las presiones de naturaleza política , que debido a su carácter

5
SUBIRATS, J.(1989), “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración”, Madrid, INAP
 electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopción de
estrategias o la planificación a medio o largo plazo.
 La determinación de objetivos es mucho más confusa, ambigua y
plural que en el sector privado.
 Existen pocas presiones estructurales internas en el sector
público que conduzcan a una mayor eficiencia de la gestión.
Esas presiones son básicamente externas (políticas, fiscales,...).
 Es difícil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones
públicas, dada la inexistencia de "números rojos", de cuenta de
resultados objetivables. No resulta fácil saber si se ha conseguido
lo que se pretendía.
 Todo ello conlleva la dificultad de delegar o
descentralizar las tareas gubernamentales, dado que para ello
el instrumento más adecuado es el control de la delegación vía
resultados.
 El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...)
dificulta la segmentación de los destinatarios de la actividad
pública, con lo que ello implica de problemas en el uso de muchos
instrumentos de mercado.
 El grado de visibilidad y control del sector público es mucho
mayor, estando sometido a mayor presión de transparencia.
 Las diversas administraciones públicas están obligadas, a
diferencia del sector privado, a actuar con respeto a los
principios de equidad, con criterios temporalmente
consistentes, y con la constante presencia del control jurisdiccional
sobre todas sus actuaciones, lo que conduce a una mayor
centralización y burocratización.
 La gestión de los recursos humanos está mucho más condicionada
en el sector público, tanto en la selección, como en la
exclusión o promoción de su personal, siendo muy difícil
premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.
 También la gestión de los recursos financieros es mucho
menos flexible, dadas las formalidades presupuestarias y la
existencia de controles de legalidad del gasto.
 La inexistencia de la sensación de riesgo, el predominio de lo
perenne o estructural sobre lo coyuntural.

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

Es la dependencia de la Administración Pública Federal que tiene a su cargo

revisar y validar los decretos, acuerdos y demás instrumentos jurídicos que
se sometan a consideración del Presidente de la República, así como los
proyectos de iniciativas de ley que el Titular del Ejecutivo presenta al
Congreso de la Unión, cuidando que estos, en su contenido y forma, están
apegados a la Constitución y las Leyes que de ella emanen. Representar al
Presidente de la República cuando este así lo acuerde, en las acciones de
inconstitucionalidad y controversias constitucionales previstas en el artículo
105 constitucional, así como en todos aquellos juicios en que el Titular del
Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter.6

Órganos Reguladores Coordinados

Son aquellos que están subordinados por razones de mandato a una

dependencia de la administración pública. Son susceptibles de se les
otorgue o no una personalidad jurídica diferente a la de la dependencia
administrativa que lo regula, pueden tener o no su propio patrimonio.7

De la Administración Pública Paraestatal

La descentralización, que está señalada en el tercer párrafo del artículo 1 de la
Ley citada8, es la tercera forma de la organización de la Administración Pública
Federal, que al lado de los demás organismos que menciona forman la
administración pública paraestatal. Los tratadistas de la materia hablan de
descentralización y no de administración paraestatal, sin embargo, por
determinación de los preceptos legales mencionados se debe aclarar, cómo está
precisado en ellos, que la descentralización es una parte muy importante de la
administración paraestatal.

La Administración pública paraestatal ha disminuido en México, a

partir de 1985. En efecto, muchos de los organismos descentralizados

6
"¿Qué hacemos?" Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal | Gobierno | gob.mx Gob.mx, extraído de
https://www.gob.mx/cjef/que-hacemos
7
Módulo 3. La Administración Pública Federal, Función Pública, extraído de
http://imt.mx/images/files/SPC/curso%20Nociones/contenidos/modulo3/mod_3_2.htm
8
de la "Ley Orgánica de la Administración Pública Federal"
 han pasado a manos de los particulares, lo que se ha acrecentado
con el auge de la tesis liberal que viene operando a partir de esa
fecha.9

La Administración pública federal paraestatal se lleva a cabo de conformidad con

el artículo 90 Constitucional citado y lo previsto por el artículo 3 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, auxiliando al Presidente de la República en
la realización de la administración pública federal, las siguientes instituciones
paraestatales:

Artículo 3o. -El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos

de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes
entidades de la administración pública paraestatal:

I. Organismos descentralizados;
II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de
crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e
instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
III. Fideicomisos.

Organismos Descentralizados

Los organismo descentralizados son entidades creadas por la ley del Congreso de
la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal; su principal distinción con los
organismos desconcentrados es que tienen personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.10

Los organismos descentralizados se encuentran regulados por la Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal como por la Ley Federal de Entidades
Paraestatales.

Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico especial, es decir, el

Congreso de la Unión crea una norma o serie de normas aplicables de manera
exclusiva a dichos entes, estas leyes le otorgan personalidad jurídica y en
consecuencia se vuelve responsable de las decisiones que asuma para la
realización de su objeto.

9
Camacho, Miguel Galindo "Teoría de la Administración Pública" Editorial Porrúa 2000
10
Salgado Mosso, J. (2018). “ORGANISMOS CENTRALIZADOS Y DESCENTRALIZADOS EN MÉXICO”. Instituto de
Ciencias Jurídicas de Puebla, A. C. extraído de
https://derechounidep.files.wordpress.com/2012/03/organismos-centralizados-y-descentralizados-en-
mexico.pdf
No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se encuentran
sometidas a las actividades de control y vigilancia de la Administración Pública
central.

Existen varios tipos de descentralización aplicable, de los cuales explicaremos los

más comunes:

Descentralización por Servicio

Esta forma de descentralización es la más importante y genuina de la

descentralización administrativa. El Estado tiene como una de sus
tareas más importantes la prestación de los servicios públicos para la
satisfacción de las necesidades colectivas, que por regla general lo
hace en forma directa, a través del trabajo de sus servidores, pero
también sucede que estos se llevan a cabo por los particulares
mediante actos administrativos de concesión, de autorización o
algunos otros otorgados por el Estado. El Estado a través de Leyes
Ordinarias, e inclusive por decreto del Ejecutivo, crea organismos
descentralizados para la prestación de determinados servicios, como
es el caso típico de las universidades y las demás instituciones de
educación superior a las que la ley otorga autonomía de conformidad
con lo dispuesto por la fracción VII Del artículo 3 constitucional, que
prestan el servicio público de educación.11

Las características que corresponden a la descentralización administrativa citada

son las siguientes:

 es la forma más importante de la organización administrativa.

 en México es creada por la Ley o por Decreto del Ejecutivo
Federal.
 tienen patrimonio propio, autonomía orgánica, autonomía técnica,
régimen jurídico que las rige, órganos de dirección, administración
y representación, nombre propio, domicilio y ámbito de
competencia, estructura administrativa interna.
 objeto, finalidad.
 un régimen fiscal al que están sujetos.

Descentralización por Colaboración

Es una forma de descentralización administrativa por medio de la cual se cumple

con el desempeño de algunas tareas de la función estatal a través de la actividad

11
Camacho, Miguel Galindo "Teoría de la Administración Pública" Editorial Porrúa 2000
de los particulares, a los que el Ejecutivo solicita y otorga al mismo tiempo, y en
determinadas condiciones, facultades de consulta, decisión y ejecución para la
mejor realización de la parte de la función pública que les fue encomendada.

Este tipo de descentralización se presenta cuando el Estado tiene

necesidad de recurrir a los particulares para que colaboren con él en
algunas de sus tareas. Se afirma que esta forma de descentralización
tiene dos ventajas12:

a) Descarga a la administración pública de la realización de

algunas tareas para las cuales no tiene el personal adecuado o
es conveniente que los particulares colaboren realizándola.

b) Propicia la posibilidad de reunir a los particulares y a los

organismos que estos forman, para hacerlos partícipes de las
decisiones gubernamentales.

Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de

crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e
instituciones nacionales de seguros y de fianzas

La empresa de participación estatal está considerada en la primera parte de

la fracción II del artículo 3 de la Administración Pública Federal y cabe
aclarar que reciben este nombre, en virtud de que el Estado o cualquiera de
sus entidades paraestatales participa en la formación del capital de dicha
empresa, que puede ser de participación mayoritaria cuando el Estado es
propietario de más del 51 % por ciento de las acciones o de participación
minoritaria cuando es menor del 49% Por ciento del capital. En el primer
caso, el Estado tiene interés económico en la empresa, en el segundo le
interesa fundamentalmente por razones de interés social. En las empresas
de participación mayoritaria el Estado la maneja y administra.

La naturaleza jurídica de la empresa pública está determinada por la

Ley de la Administración Pública Federal, y consiste en la actividad
que realiza el Estado a través de los órganos de la administración
pública centralizada o de algunos de los organismos paraestatales de
la misma, interviniendo en el proceso del desarrollo económico
nacional, en virtud de la importancia que la misma tiene en la
explotación de aspectos o áreas estratégicas o prioritarias de la
economía nacional.13

12
Camacho, Miguel Galindo "Teoría de la Administración Pública" Editorial Porrúa 2000
13
Camacho, Miguel Galindo "Teoría de la Administración Pública" Editorial Porrúa 2000
Fideicomisos

Artículo 47.14 -Los fideicomisos públicos a que se refiere el

Artículo 3o., fracción III, de esta Ley, son aquellos que el
gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales
constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en
las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias
del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a
las otras entidades y que tengan comités técnicos. En los
fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único de la
Administración Pública Centralizada.

El fideicomiso es un contrato en virtud del cual una o más personas

(fideicomitente/s o fiduciante/s) transmiten bienes, cantidades de dinero o
derechos, presentes o futuros, de su propiedad a otra persona (una persona
física o persona jurídica, llamada fiduciaria) para que esta administre o
invierta los bienes en beneficio propio o en beneficio de un tercero, llamado
beneficiario, y se transmita, al cumplimiento de un plazo o condición, al
fiduciante, al beneficiario o a otra persona, llamado fideicomisario.15

14
de la "Ley Orgánica de la Administración Pública Federal"
15
"Fideicomiso" Es.wikipedia.org extraído de https://es.wikipedia.org/wiki/Fideicomiso
Conclusión
La Administración Pública maneja la planeación como una actividad que
permite vincular los medios y fines, diseñar normas organizativas, distribuir
funciones, procurar la eficiencia en los objetivos de desarrollo a los que
aspira la sociedad y dignificar y enriquecer la función pública. El enfoque
gubernamental está orientado a la elaboración de planes, fijación de
objetivos y selección de alternativas para que sus resultados impacten en la
sociedad, a través de la determinación de prioridades de acuerdo a los
requerimientos y demandas de los diversos grupos sociales que interactúan
en comunidad.

La responsabilidad del Estado en la planeación nacional es organizar un

sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, que tenga como
características fundamentales: imprimirle solidez, dinamismo, permanencia y
equidad al crecimiento de la economía.

Las distintas organizaciones y aparato gubernamental que ha sido

elaborados a través de las reformas y creación de distintas leyes, planean
darle al país esta organización que, en vista del bien común, necesita para
trabajar y seguir progresando.

Si bien la Administración Pública Federal se plantea como un engrane que

pudiera cubrir mucho a simple vista, no es más que el trabajo colaborativo
de varios engranes en su forma de órganos e instituciones trabajando juntos
para suplir la administración estatal que tanto es demandada por los
mexicanos.