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Isabel P.H.

Georges, Marco Ceballos

BOLSA FAMILIA Y LA ASISTENCIA SOCIAL EN BRASIL:

DOSSIÊ
de la lucha política a la mercantilización local

Isabel P.H. Georges*


Marco Ceballos**

El propósito de este artículo es tanto teórico como metodológico: busca contribuir a la reflexión de la
sociología acerca de los usos de las políticas sociales, mostrando que el estudio de una determinada
“política” como Bolsa Familia requiere un dispositivo de investigación multi-escalar que permita captar
los diversos conflictos que atraviesan su concretización, desde su emergencia hasta su despliegue en
el territorio. En este sentido, a modo de ejercicio, se interroga la trayectoria de implementación del
programa Bolsa Familia en dos momentos distintos en torno a su tecnología política “por arriba” y “por
abajo”: como dispositivo de gobierno (Foucault, 1976), emblemático durante el período de “Lula”, y
como dispositivo de gestión del territorio y de las poblaciones a través de la externalización o terceri-
zación asistencial. En uno y otro momento, lo social adquiere valor de “mercadería política” a distintos
niveles. Mostraremos cómo se produce en ellos el despliegue de la política de asistencia social: a nivel
de Estado y lo público, y a nivel del territorio y la acción privada y no gubernamental. A nivel de su
concretización, mostraremos, a partir de un caso de estudio en São Paulo, la importancia de seguir la
cadena de producción de la política. Destacaremos, así, algunos elementos centrales de lo que podría
ser llamado un modelo “PSDB”, vigente en esa ciudad, como veremos al final.
PALABRAS-CLAVE: Bolsa Familia. Políticas sociales. Asistencia social.

REPENSAR LOS MARCOS ANALÍTI- producción de políticas sociales y gobernanza


COS DE LA POLÍTICA ASISTENCIAL (Ceballos; Lautier, 2013).
Sin embargo, en sus inicios, este pro-
Hace exactamente una década, en 2004, grama no fue objeto de consensos ni a nivel
fue creado el archiconocido programa “Bolsa nacional ni internacional. Al contrario, “Bolsa
Familia”. Desde entonces, la producción inte- Familia” resulta de una concatenación de con-
lectual en torno al programa en Brasil, en Amé- diciones económicas, políticas y sociales, de
rica Latina y en el mundo ha sido gigantesca. estructuras normativas y eventos contingen-
Ello refleja no sólo el lugar que ha llegado a tes, de productos científico-técnicos y políti-
ocupar “Bolsa Familia”, como caso emblemáti- co-financieros, y de decisiones públicas que

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co mundial de la política social, sino que tam- reflejan tensiones, conflictos y acuerdos que
bién el rol que ha jugado en la articulación de no han sido objeto de un ejercicio comparable
la acción social pública en los países del Sur de análisis. El proceso político e institucional
(Valencia-Lomelí, 2008). “Bolsa Familia”, jun- que explica el surgimiento del programa y las
to al programa “PROGRESA – Oportunidades” características que adopta en el terreno de la
mexicano, se sitúa a la base del surgimiento y implementación no han sido extensamente
consolidación de un campo internacional de estudiados ni puestos en relación. Este artícu-
lo se propone revisitar el proceso de mediana
data de producción de la política social en Bra-
* Doutora em Sociologia. Pesquisadora do IRD (Institut
de Recherche pour le Développement, França). Professo- sil, intentando comprender la emergencia de
ra credenciada do PPGS e pesquisadora associada no de- “Bolsa Familia” y las lógicas de acción social
partamento de Sociologia da Universidade Federal de São
Carlos (UFSCar-DS). que proliferan en el territorio.
45 bis avenue de la Belle Gabrielle, 94736. Nogent-s-Mar-
ne - França. isabel.georges@ird.fr Se sigue una metodología de trabajo a
** Doutor em Sociologia. Professor da Escola de Sociolo- dos niveles. Un primer nivel de investigación
gia, Faculdade de Humanidades e Ciências Sociais da Uni-
versidad Andrés Bello, UNAB, Viña del Mar, Valparaíso. se basa en la recopilación de material de se-
Quillota 980, 5° piso. Viña del Mar - Valparaíso.
marco.ceballos@unab.cl gundo orden, como prensa escrita, legislación

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y archivos públicos, y en la producción de en- periodizaciones para explicar sus últimas


trevistas con agentes políticos y con cuadros décadas de desarrollo. La década “pérdida”
administrativos centrales en Brasil, realizadas de 1980, marcada por la crisis de la deuda y
entre 2005 y 2010.1 Ello permite seguir un aná- su altísimo costo social, estuvo caracterizada
lisis del proceso de la política pública como por la aparición de programas de subsidios de
objeto de negociaciones en determinados es- emergencia con acento en el empleo, más ficti-
cenarios políticos, económicos, y de agenda cio que real, a la vez que por el inicio del debi-
internacional. Un segundo nivel de estudio se litamiento, bajo modalidades distintas, de las
basa en trabajo de campo y en producción de instituciones de seguridad social y laboral. La
entrevistas con agentes de la política de asis- década de 1990 vio surgir los fondos sociales
tencia en São Paulo: actores diversos relacio- abocados a la ejecución a pequeña escala de
nados con el proceso de tercerización de servi- proyectos productivos a nivel local, que glo-
cios en la ciudad, como cuadros locales e im- balmente no logran impactar en una disminu-
plementadores no gubernamentales, así como ción de la pobreza ni contener los efectos de
con usuarios, mujeres en su gran mayoría (alre- las crisis sucesivas de 19943 (México y efecto
dedor de 100 entrevistas realizadas entre 2008 tequila) y 1997 (crisis asiática). La década de
y 2013). Este segundo nivel de estudio permite 2000 se inicia con un cuestionamiento cimen-
seguir un análisis a nivel de funcionamiento e tado desde las ciencias sociales y la sociedad
implementación de los dispositivos de la polí- civil a la matriz residual-compensatoria domi-
tica pública y de las lógicas de acción que se nante en la región, y con la aparición de expe-
generan en un nivel de negociaciones y esce- riencias de innovación social donde se ubica
narios locales caracterizados por el desarrollo el programa “Bolsa Familia” y otros similares y
de mercados asistenciales públicos, caritativos complementarios que orientan el gasto social
y no gubernamentales. Este abordaje etnográfi- -asistencial. Y, desde hace un lustro o más, ha
co se inserta en una investigación más amplia tendido a prevalecer una lectura que sostiene,
sobre las cadenas de producción de servicios con no pocos detractores, que hemos avanzado
de salud y de asistencia de las diversas políti- hacia una agenda que integra neoliberalismo y
cas sociales vigentes en São Paulo.2 regulación social en torno, precisamente, a la
mundialización de un modelo eficaz de inver-
sión social ejemplificado en las experiencias
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“BOLSA FAMILIA”: un objeto con- brasilera y mexicana, pero también en su mul-


vencional de la nueva política social tiplicación y variantes en América Latina, Asia
y África (Merrien et al., 2011).
La literatura sobre la política social la- La “teoría convencional” (Valencia-Lo-
tinoamericana ha propuesto determinadas melí, 2008, p.501), o “filosofía general” (Mer-
1
rien, 2013, p. 91), prevaleciente en el análisis
Este trabajo de campo corresponde a una parte de la in-
vestigación doctoral de uno de los coautores (Ceballos, del programa Bolsa Familia y de otros progra-
2012) y al trabajo de archivo realizado en el marco del
proyecto de investigación y cooperación internacional mas de similares características en el mundo,
ANR-10-SUDS-0008 “Latinassist” (2010-2014). afirma que son la expresión de un giro cog-
2
Esta investigación de campo fue realizada de manera nitivo, o cambio de paradigma, en la política
intermitente en asociación con Yumi Garcia dos Santos
(UFMG) y, parcialmente, con Cibele Saliba Rizek (US- social latinoamericana y, en general, en los
P-IAU/Cenedic), en el ámbito de diferentes proyectos de
investigación y cooperación internacional: “As novas con- países en vías de desarrollo, en el sentido de
figurações do trabalho e trajetórias de inserção de popu-
lações de baixa renda”, CNPq-IRD (2007-2011); “A nova un retorno innovador del rol social público.
gestão da questão social no Brasil : entre participação e En una brevísima cantidad de tiempo, se ha
mercantilização”, CNPq-IRD (2011-2015); “Offre institu-
tionnelle et logiques d’acteurs : femmes assistées dans six generalizado en todo el mundo el uso de la eti-
métropoles d’Amérique latine”, ANR-10-SUDS-0008 “Lati-
3
nassist” (2010-2014). Año de mayor desempleo en esa década, en Brasil.

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queta de Programas de Transferencias Moneta- impactarían directamente sobre la pobreza de


rias Condicionadas, o CCTP (por sus siglas en ingresos mediante transferencias monetarias
inglés), para identificar, ordenar y comprender focalizadas en los grupos familiares de mayor
una serie de iniciativas recientes de acción pú- vulnerabilidad. Prospectivamente, estimula-
blica que comparten y reproducen ciertos mo- rían, mediante condicionalidades referidas a
dos de hacer política social y entre las cuales salud y a educación, la “acumulación de ca-
se ubica al programa “Bolsa Familia” en un ni- pital humano” en beneficio de niños y ado-
vel fundacional. lescentes, tendiendo a romper la “transmisión
Algunas características de estos progra- intergeneracional de la pobreza”.
mas que han justificado su agrupación catego- En los últimos años, se han sumado a
rial son el foco en las familias y en las mujeres esta gestión monetaria y de inversión social
como instrumentos de acción pública, el uso hacia las familias pobres, programas comple-
de las condicionalidades como herramienta de mentarios, como los de “acompañamiento fa-
control social e intervención de las prácticas miliar”, que ofrecen servicios asistenciales y,
familiares, el mecanismo de las transferencias en ocasiones, controlan las condicionalidades
monetarias directas como fórmula de eficien- y el acceso de beneficiarios. En el caso de São
cia administrativa y del gasto público social, Paulo, el propio proceso de descentralización
la implementación de sistemas informatiza- de la oferta social-asistencial territorial ha lle-
dos de clasificación socioeconómica de las gado a constituir una especie de burocracia
familias y de focalización eficaz de recursos, externalizada en ONGs y organizaciones reli-
el bajísimo ejercicio fiscal que comprometen, giosas que asumen, progresivamente, tareas de
y su capacidad articuladora de discursos hí- administración de beneficios y de gestión de la
bridos entre Estado social (derechos y protec- oferta social-asistencial
ción social), Estado subsidiario (demostración En los últimos años, ha ganado terreno
de necesidades, mérito y condicionalidades, el argumento crítico en el sentido de que no
focalización, intervención familiar) y neoli- existe evidencia concluyente ni respecto de la
beralismo (autonomía económica, micro-em- sostenibilidad del impacto sobre las micro-e-
prendimiento, empleabilidad). Este discurso conomías familiares que producen estas ayu-
social empalma con las representaciones sobre das monetarias, ni respecto de los efectos de
las tecnologías de gobierno y el manejo de las mediano y largo plazo en términos de ruptura

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poblaciones pobres a nivel local. Como obser- de los ciclos de reproducción de la pobreza que
vamos más abajo, en el caso de São Paulo, este se supone ocurrirían producto del aumento de
propósito de la nueva política social-asisten- las tasas de escolarización y de medicalizaci-
cial se concretiza en torno a la externalización ón familiar (Merrien, 2013) (Ceballos; Lautier,
de servicios asistenciales, al mantenimiento 2013) (Banegas-González; Mora-Salas, 2012)
de un mercado público-privado de servicios de (Salama, 2010) (Lautier, 2006). Lo anterior ha
asistencia y a la moralización del trabajo social llevado a algunos investigadores a centrar la
femenino (Georges; Santos, 2013). atención en comprender el proceso de consoli-
Como se plantea en cantidad de publica- dación de estos nuevos programas sociales a la
ciones del Banco Mundial, del Fondo Moneta- luz de la circulación internacional de discur-
rio Internacional, del Banco Interamericano de sos y recursos técnicos, políticos y financieros
Desarrollo, de CEPAL, de UNICEF, de la GTZ (Ceballos; Lautier, 2013) y, dentro de ello, a
y otros organismos internacionales, cuya ex- subrayar el rol de los organismos crediticios y
posición no cabe aquí, estos programas esta- de ayuda al desarrollo (Merrien; Mendy, 2010),
rían actuando simultáneamente en el corto y articulados con los actores y procesos políticos
en el mediano o largo plazo. En lo inmediato, nacionales, en la conformación de “coalicio-

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nes sociopolíticas” que guían la configuración agrupa una diversidad de programas alrededor
de la acción pública en los países de América del mundo (Ceballos; Lautier, 2013)
Latina y, más ampliamente, de los países del Brasil representa una trayectoria que
Sur (Valencia-Lomelí; Froust; Tetreault, 2012). se distingue fuertemente del resto de Améri-
En este marco teórico-convencional, ca Latina en materia de política social. Pode-
el programa “Bolsa Familia” y el programa mos distinguir tres grandes momentos, desde
“PROGRESA-Oportunidades” han sido erigi- mediados o fines de la década de 1980 hasta
dos como “programas modelo de las políticas el presente: una primera fase, con caracterís-
anti-pobreza” (Merrien, 2013, p. 91) (Lautier, ticas de un proyecto social-demócrata, que se
2006). Algunos autores sostienen, desde una extiende entre el inicio de la salida paulatina
lectura global, que constituyen expresiones de la dictadura militar en 1985 y la crisis polí-
sociopolíticas de una tercera vía social, por tica de principios de 1990; una segunda fase,
cuanto su heterogeneidad da cuenta de una de pragmatismo social, que abarca los sucesi-
combinación de perspectivas del Estado so- vos gobiernos de Cardoso entre 1995 y 2003;
cialdemócrata keynesiano y del Estado míni- y una tercera fase de retorno de lo social, que
mo neoliberal (Nagels, 2013). En este sentido, comprende desde los sucesivos gobiernos de
Bolsa Familia ha jugado un importante rol pro- “Lula” entre 2003 y 2011 hasta la actualidad.
mocional de una nueva agenda internacional
de la pobreza durante la última década, a nivel
nacional e internacional, y en el Sur como en LA REDEMOCRATIZACIÓN Y LA
el Norte. Lo que interesa mostrar aquí es cómo FUGAZ PROMESA SOCIAL-DEMÓ-
surge este programa en torno al choque y al en- CRATA
cuentro de perspectivas sociopolíticas distintas
y en un marco nacional complejo, atravesado En 1988, Brasil emprende un proceso
por luchas cuya trama y desenlace resulta de- constituyente que da lugar a su actual Consti-
terminante en su diseño y en su implementaci- tución Política. En ella, se consagran derechos
ón, como muestra el caso de São Paulo. sociales como salud universal, jubilaciones no
contributivas y asistencia social. En el plano
económico, se establece una función social
PROYECTOS SOCIALES Y LUCHAS de la propiedad y se cautela la libre empresa.
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POLÍTICAS EN BRASIL EN LAS ÚL- En torno a esta redefinición del rol del Estado,
TIMAS DÉCADAS comparten algunos puntos de acuerdo la cor-
riente histórica nacional-desarrollista, defen-
Inevitablemente, cuando se sale de un dida por algunos sectores civiles y militares al
marco comparativo internacional o regional, interior de la dictadura militar, y la oposición
y se entra en un análisis desde lo nacional, de izquierda.
las periodizaciones y comparaciones globales El tenor de la Constitución de 1988 lle-
pierden su capacidad explicativa. Lo propio vó a reconocerle un carácter social-demócra-
del método comparativo, en este sentido, con- ta. Más ampliamente, la redemocratización
siste en hacer emerger las similitudes y dife- del Brasil se erigió como un proceso social no
rencias estructurales de un conjunto de casos sólo por el giro político que encarnó la Cons-
a costa de reducir las complejidades y parti- titución sino también por la mística social y
cularidades de cada uno de ellos. Lo anterior política que lo animó. La transición brasilera
sustenta, precisamente, un cuestionamiento entre 1985 y 1989 vio resurgir una promesa de
a la convencionalidad de la propia categoría desarrollo social que ilusionó al mundo social
de transferencias de renta condicionadas, que y político de la región.

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En el contexto de la crisis estadouni- a gobernar las necesidades y demandas de la


dense de 1988 y del triunfo presidencial de la población.4
centro-derecha en las elecciones de 1989, Bra-
sil inicia un inestable giro neoliberal y conoce
años de hiperinflación, de recesión económica EL PRAGMATISMO SOCIAL-LIBE-
y de crisis presidenciales sui generis. En ese RAL DE CARDOSO
período, se suceden planes de reforma y esta-
bilización más o menos heterogéneos, mixtos Con la llegada de Fernando Henrique
o no convencionales, con antecedentes en los Cardoso como último Ministro de Hacienda
intentos reformistas de mediados de la década de la presidencia interina de Itamar Franco, se
de 1980: los planes Cruzado, Cruzadinho, Cru- inicia un pragmático plan de “reformas estruc-
zado II, Bresser, Verão, y luego los planes Collor turales profundas”, combinadas con medidas
I, Collor II y Netto. Su heterogeneidad radica, keynesianas de financiarización y expansión
vista en perspectiva, en que se emprenden pro- económica que le permiten exhibir, a poco an-
cesos que van desde enormes privatizaciones dar, una estagnación temporal del desempleo
incrementales (por muchos años las mayores y un magro crecimiento económico que lo lan-
del mundo en magnitud financiera), la apertura zan a la Presidencia del país (1993-1999). Su
económica y financiera progresiva, los recortes “Plan Real de estabilización de la economía”,
selectivos y de mediana envergadura del gasto entre otros muchos elementos, acelera los
público, los intentos de reforma del estatuto ajustes fiscales, la privatización de empresas
administrativo, el congelamiento de salarios y públicas nacionales y regionales, reestructura
precios, hasta el resurgimiento del clientelismo la deuda de los Estados federados con el Esta-
político o la institucionalización de la asisten- do federal, proyecta la creación de una nueva
cia social por mandato constitucional. moneda devaluada, que pone fin a la paridad
Así ocurre, en un escenario político y del Cruzeiro con el Dólar, liberaliza los precios
económico incierto, la adhesión incremental de los alimentos y otros productos, mientras
de Brasil al denominado Consenso de Washin- que, en paralelo, instituye un Fondo Social de
gton, en torno al cual se articulan una serie Urgencia (FSU),5 para atenuar los efectos so-
de directrices de ajuste y gobernabilidad que ciales de estas medidas. Para la población bra-
condicionan los créditos y las renegociaciones sileña, este período está fuertemente marcado

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de la deuda externa de América Latina entre por el alto desempleo (Guimarães et al., 2004)
fines de la década de 1980 y fines de la déca- y la degradación de sus condiciones de vida,
da de 1990: reforma del Estado administrativo, como producto de estas y de otras medidas de
eliminación de barreras comerciales, apertura ajuste económico y de contención de la infla-
financiera, control inflacionario, flexibilizaci- ción, como, por ejemplo, el congelamiento de
ón laboral, enajenación de propiedad pública las cuentas ahorro.
y transformación de la función productiva del El giro pragmático de Cardoso funda lo
Estado, generación de ahorro y contracción del que se va a perfilar luego como una estrategia
gasto público. El desarrollo de las políticas de de política social basada en la focalización
asistencia en lo sucesivo será reflejo de estas de recursos, mediante programas generados
dinámicas contrastantes, o “confluencia per- por las administraciones locales, que dirigen
versa” (Dagnino; Tatagiba, 2007); la conjunción
4
entre los propósitos sociales reivindicativos de De acuerdo a los autores, esa contradicción se expresa,
por ejemplo, en el uso polisémico de nociones como “so-
los años 1980 y la implementación de políti- ciedad civil” y otras.
5
cas neoliberales en los años 1990 propicia el El FSU captura el presupuesto sectorial específico del Es-
tado Federal, equivalente al veinte por ciento del total de
desarrollo de nuevos dispositivos orientados su presupuesto anual, para libre disposición del Gobierno.

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ayudas monetarias hacia familias extremada- lización económica y las respuestas sociales a
mente pobres. Aquella es la función del FSU, esta liberalización. El producto de aquello es un
instituido en 1994, y luego del Fondo social objeto político cuya capitalización disputan des-
de “Garantía de Renta Mínima”, sin los cuales de hace casi dos décadas la centro-derecha y la
no se explica la proliferación de programas centro-izquierda. Esta lucha por la capitalización
de transferencias monetarias condicionadas, política da cuenta del valor que adquiere la po-
como los conocidos programas con foco en la lítica social como “mercadería política” (Misse,
escolarización, surgidos desde el PT, en torno 1997)8 y, más ampliamente, de la creación de un
a figuras como Buarque.6 complejo “mercado político” de lo social, que in-
Durante su segundo mandato (1999 a volucra una cantidad creciente de actores y pro-
2003), Cardoso federaliza la gestión de estos cesos de profesionalización a distintos niveles de
programas en torno a un nuevo fondo social de la sociedad.
“Combate a la pobreza”, que financia, además,
otras variantes de ayuda monetaria: el Progra-
ma de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI), EL RETORNO POLÍTICO DE LO
el programa de subsidio al empleo “Agente Jo- SOCIAL: entre el hambre y la ciuda-
ven”, el subsidio al consumo energético “Auxi- danía
lio Gas”, el proyecto “Alvorada” y otros menos En 1993, el Senado aprueba la idea de
conocidos. La multiplicación de programas legislar acerca de una “Renta Básica de Ciu-
sociales de ayuda monetaria a mujeres, fami- dadanía” propuesta por el Senador Eduardo
lias y otros públicos-objetivo, a escala distrital Suplicy, del Partido de los Trabajadores (PT).
o local, es grande en este período. A fines del El Basic Income es un mecanismo redistribu-
gobierno de Cardoso, en 2002, los programas tivo universal, promovido internacionalmente
“Bolsa Escola”7 en cualquiera de sus variantes, desde inicios del siglo XX, pero cuyos oríge-
llegaban a más de cinco millones de familias nes filosóficos se remontan al pensamiento del
(Brito; Veras-Soares, 2010). político y humanista inglés Thomas More. No
Un debate recurrente entre el PSDB y el es insignificante que, bajo la administración
PT, aún dos décadas después, tiene que ver con Cardoso, se utilizara el nombre de “Garantía
la paternidad del modelo de las transferencias de Renta Mínima” para bautizar el fondo so-
condicionadas en Brasil. Lo que encontramos es cial orientado específicamente a financiar pro-
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más bien una complementariedad entre objetivos gramas del tipo “Bolsa Escola”. La alusión al
disímiles de agentes distintos, lo que configura proyecto legislativo de Suplicy es obvia e in-
ciertos mecanismos de financiarización e inter- trincada a la vez.
vención social que, más tarde, son reconocidos A finales de 2001, luego de casi una dé-
como un modelo de política social. Se produce cada de infructuosos esfuerzos de tramitación
una reciprocidad funcional entre Estado Federal parlamentaria, el Senador resuelve someter a
y administraciones federadas y locales, y entre debate una nueva versión de su proyecto de ley,
las necesidades políticas del proceso de libera- que restringe fuertemente su amplitud redistri-
butiva original y que consigue ser aprobado por
6
Cristóvam Buarque, militante histórico del PT hasta 2002, el Senado en diciembre de 2002 y por la Cáma-
era rector de la Universidad de Brasilia y ex funcionario
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuando, en ra de Diputados un año más tarde. La nueva
1987, hace circular un documento de trabajo publicado
años más tarde (Cf. Buarque, 1993), donde reivindica la versión no sólo contrae los montos de una renta
escolarización como estrategia de erradicación del trabajo básica y la población cubierta por este mecanis-
infantil y como eje de una política de “promoción social”.
7 8
Nombre del conocido programa de Buarque implemen- De acuerdo a Misse (1997, p. 93), definimos como “mer-
tado en Brasilia en 1995, que se transforma en un deno- cadería política” “toda mercadería que combina costos y
minativo genérico de estos programas de transferencias recursos políticos (expropiados o no del Estado) para pro-
monetarias en Brasil. ducir un valor de cambio político o económico”.

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mo, en comparación con el proyecto original, presidencial, sirve para movilizar una serie de
sino que estipula una implementación progresi- enunciados de alto impacto: “cada noche, miles
va cuyo ritmo lo definiría discrecionalmente el de personas en Brasil se acuestan con hambre”.
Gobierno Federal, y que en los hechos significa Al centrar su discurso en la cuestión del ham-
el fin de su contenido universalista. bre en Brasil, “Lula” genera un escenario elec-
La nueva propuesta de “Renta Básica toral en su favor porque corporeiza el proble-
de Ciudadanía” se explica en el contexto de ma de la pobreza y de la extrema pobreza, por
la disputa electoral de 2003 y de las primarias oposición al abordaje tecnocrático y críptico
presidenciales del PT de 2002. “Lula”, Suplicy predominante durante la década previa de ad-
(ambos de la corriente moderada del partido, ministración de centro-derecha; porque, en un
Articulación) y Rodrigues (alcalde de Belém, escenario de hambruna o de cuasi-hambruna,
de tendencia radical) compiten por la nomi- como el que narra, la política modernizadora
nación partidista, los dos primeros con proba- de Cardoso y del PSDB pierde sintonía con la
bilidades de éxito. Con tres derrotas presiden- sociedad; porque evidencia una clara distinci-
ciales a su haber, “Lula” busca convencer a la ón de clase entre su planteamiento social y los
militancia acerca de la necesidad de generar sectores de centro-derecha que niegan la exis-
alianzas con partidos y movimientos políticos tencia del hambre en Brasil; y porque, al centrar
de izquierda, como viene haciéndolo desde el su discurso social en la denuncia del hambre,
primer Foro Social Mundial en Porto Alegre “Lula” logra una alianza ética y electoral con un
en 2001. Por su parte, Suplicy despliega una sector importante de intelectuales orgánicos del
estrategia parlamentaria en torno a la morige- PT y de otros partidos políticos de izquierda,
ración de su proyecto emblemático, generando con actores sociales de base y con movimien-
una concertación de intereses con sectores de tos rurales, como los “Sin Tierra” que, desde los
centro y liberales. “Lula” juega la carta de la años 1980, intentan visibilizar esta problemáti-
alianza social de izquierda; Suplicy, aquella ca y la necesidad de una reforma agraria como
del consenso político institucional. eje de una política alimentaria. “Lula” reinstala
Mientras Suplicy estructura, en torno a lo social como dimensión dinámica de la políti-
su nuevo proyecto de ley, un discurso acadé- ca, y luego como técnica de gobierno.
mico e institucional de mediana data (Suplicy,
1998) (Suplicy; Buarque, 1997) (Suplicy; Cury,

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1994) y con limitada capacidad de impacto en EL FRACASO DE “HAMBRE CERO”
la agenda pública, “Lula” opta por una drama-
tización discursiva acerca de la cuestión social Desde comienzos del proceso electoral
brasilera en torno a la problemática del ham- de 2002, el clima político en Brasil acusa im-
bre, con la que consigue articular una coalición portantes tensiones. A medida que aumentan
amplia de izquierda. No se trata aquí de desco- sus probabilidades de triunfar, “Lula” es ob-
nocer las viejas y las nuevas cuestiones sociales jeto, a nivel nacional e internacional, de una
en el Brasil, sino que de señalar de qué forma campaña del terror frente a algunos de sus
las prácticas discursivas, en el espacio público, anuncios como, por ejemplo, llevar a cabo
definen los problemas sociales (Blumer, 1971). “reformas al modelo con finalidades redistri-
A pesar de que el “Proyecto Hambre Cero” butivas” u “operar una gran cirugía al mode-
de “Lula” no es elaborado sino hasta su llegada lo económico”. Personajes como el millonario
al gobierno,9 su anuncio, durante la campaña húngaro-estadounidense Georges Soros ad-
9
En octubre de 2001, a poco de formalizar su precandida-
tura presidencial por el PT, “Lula” instituye, en su ONG puestas, y sobre todo alianzas (ONG’s, sindicatos, acade-
“Instituto Ciudadanía”, una mesa de trabajo sobre el pro- mia) que alimentan posteriormente el programa de acción
blema del hambre en Brasil. De allí emergen ideas y pro- del MESA.

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vierten que Brasil se “hundirá en el caos”.10 El política de seguridad alimentaria, a pesar de


presidente de la Federación de las Industrias no conocerse públicamente aún qué mecanis-
de São Paulo (FIESP), Mario Amato, amena- mos de política pública serían implementados.
za con que 800 mil inversores se retirarán de El mismo día de su llegada al gobierno,
Brasil.11 Entidades financieras como JP Mor- “Lula” decreta la creación del Ministerio Extra-
gan y Merrill-Lynch incitan a sus clientes a ordinario de Seguridad Alimentaria y Combate
enajenar sus títulos soberanos brasileños.12 al Hambre (MESA), cuya tarea consiste en ges-
El banco estadounidense Goldman-Sachs (al tionar el Fondo de Combate y Erradicación de
borde la bancarrota en 2008), elabora un espe- la Pobreza. Este Fondo es instituido constitucio-
culativo motor predictivo en línea que estima nalmente durante la administración Cardoso en
el alza de la tasa de cambio del Real respecto 2001, con cargo a los recursos generados por fu-
del dólar en caso de triunfar “Lula”, llamado turas privatizaciones, con la finalidad específica
“lulómetro”.13 En este escenario, antes del tér- de financiar políticas y programas de nutrición,
mino de su último gobierno, Cardoso firma salud, educación, renta familiar suplementaria
con el Fondo Monetario Internacional (FMI) “y otros programas de interés social relevante”.
un acuerdo de préstamo destinado a financiar El panorama, entonces, se anuncia difícil desde
programas sociales por un monto (irrisorio) de un principio: “Hambre Cero” debe competir por
US$ 30 millones. Lo relevante de aquello son los recursos de un fondo social cuyo propósito
las cláusulas de gobernabilidad que se impone trasciende la problemática alimentaria, a la vez
a la administración entrante: la obligación de que ya se encuentra financiando numerosa can-
mantener una política de austeridad fiscal y de tidad de programas de transferencia de renta
garantizar el incremento de los excedentes fis- que poco o nada tienen que ver con la proble-
cales, impidiendo al nuevo gobierno aumentar mática del hambre. Ello, en un contexto no sólo
el gasto público (Maxwell, 2003). de “amarre” presupuestario articulado entre el
“Lula” enfrenta esos ataques moderan- FMI y el gobierno saliente de Cardoso, sino que
do su discurso a la vez que apelando a la res- además en el marco de una Ley de Responsa-
ponsabilidad y a la ética del “mercado”. En su bilidad Fiscal (2000) que limita fuertemente la
“Carta al pueblo brasilero”, divulgada en medio capacidad de endeudamiento público en todos
de la campaña presidencial,14 así como en sus sus niveles administrativos, secundada por las
declaraciones posteriores, reafirma ese propó- leyes presupuestarias.
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014

sito. “Esperamos que el mercado sea igual de El MESA concentra su acción en el de-
respetuoso con nosotros como nosotros lo se- sarrollo del “Programa Nacional de Acceso Ali-
remos con él. […] El mercado debe entender, mentario”, cuyo principal componente es la co-
él también, que los brasileros necesitan comer nocida “Tarjeta de Alimentación”, un dispositi-
tres veces al día y que muchos de ellos tienen vo de transferencia monetaria mensual destina-
hambre”.15 Lo que interesa hacer notar aquí es do a familias extremadamente pobres con hijos
que, como lo dan a entender las palabras de menores de edad en regiones con altas tasas de
“Lula” el día de su triunfo electoral, ya enton- pobreza, para ayudarlas a sostener su gasto en
ces “el mercado” presionaba en contra de su alimentos. Este dispositivo coexiste hasta 2004
con otro similar, creado en 2001 por la admi-
10
La Nación [Argentina], 09/06/02 nistración Cardoso, “Bolsa Alimentación”, de
11
El País [España], 09/06/02 mayor focalización y transferencias de menor
12
Ibid. cuantía. Complementariamente, el MESA co-
13
Semana [Colombia], 17/06/02 mienza a explorar programas de asistencia pro-
14
Folha de São Paulo [Brasil], 24/06/02 ductiva agrícola local, de agricultura familiar,
15
La Nación [Argentina], 28/10/02 de acopio de alimentos, de procesamiento ar-

520
Isabel P.H. Georges, Marco Ceballos

tesanal de alimentos, de asociación de feriantes la magnitud de las presiones de la industria:


para la distribución alimentaria, de comerciali- amenazas de denuncia de dumping agrícola
zación de alimentos a bajo precio, y otros. ante la OMC, presión del sector exportador
La propuesta, a grandes rasgos, persi- alimentario brasilero, presiones de organismos
gue generar condiciones productivas y comer- financieros internacionales y del Gobierno de
ciales de acceso alimentario para los pobres; los Estados Unidos de Norteamérica en contra
una suerte de mercado alimentario sino estatal de la “distorsión” al mercado alimentario inter-
cuando menos fuertemente subsidiado y asis- nacional que generaría la política de “Lula”. Lo
tido técnicamente por el Estado, con la finali- cierto es que se despliega, a nivel nacional e in-
dad de sustraer a los pobres de las condiciones ternacional, una gigantesca y eficaz oposición
del mercado alimentario internacional que, en las sombras a la estrategia integral de lucha
ya entonces, iniciaba una fuerte tendencia al contra el hambre que se viene trabajando des-
alza internacional de precios. En este senti- de la sociedad civil, la academia y el gobierno.
do, la idea de base puede entenderse como un No es una exageración sostener que la industria
subsidio a la oferta (por oposición a los me- alimentaria mundial impidió el desarrollo de
canismos de subsidio a la demanda que han esta política, y que ello se ubica en el origen de
prevalecido en las últimas décadas de libera- la ruptura de la alianza del PT con partidos de
lización en América Latina). Vinculado a esto, izquierda a poco de iniciado el primer gobier-
la reivindicación del movimiento de los “Sin no de “Lula”. No por nada, la opinión pública
Tierra” plantea la necesidad de una reforma nunca logra comprender a cabalidad porqué, al
agraria que revierta la denominada contra-re- cabo de un año, se decide “abandonar” esta po-
forma de Cardoso, generando condiciones de lítica y reemplazarla por otra llamada “Bolsa Fa-
autosuficiencia alimentaria campesina e, in- milia”. Cuando mucho, queda instalada la idea
cluso, excedentes para surtir los dispositivos de que la operatoria del programa es inviable,
de distribución del Estado que se espera sean porque no se consigue controlar que los pobres
desarrollados. Los sindicatos y otros actores utilicen efectivamente la “Tarjeta Alimentación”
sociales también participan de este debate, para la compra de alimentos.
planteando la posibilidad de articular esas po-
líticas de producción agrícola con generación
de empleo. Los más optimistas, en el campo BOLSA FAMILIA Y LA PROMUL-

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014


social, político o académico, comienzan a an- GACIÓN DE LA RENTA BÁSICA DE
ticipar la emergencia de “un nuevo modelo de CIUDADANÍA
desarrollo” (Batista-Filho, 2003, p. 872).
Un debate que no trasciende claramen- En enero de 2004, “Lula” promulga la ley,
te en la opinión pública tiene relación con el de autoría de Suplicy, que instituye la Renta Bá-
lobby de la industria nacional e internacional sica de Ciudadanía “y otras pensiones”,17 apro-
alimentaria. Más allá de la propuesta – inter- bada por el Senado a fines de 2003. Veinticuatro
pretada anecdóticamente en su momento – del horas más tarde, “Lula” promulga la ley de auto-
Grupo Pão de Açúcar (el mayor agente de la in- ría de su gobierno, sancionada por el Parlamen-
dustria comercializadora de alimentos en Bra- to, que “crea el Programa Bolsa Familia y otras
sil) de asociarse con el Estado brasilero para la pensiones”.18 A un año de asumir el gobierno,
implementación del programa “Hambre Cero”, entonces, el panorama de la política social en
algunos entrevistados16 testimonian acerca de
17
Ley 10.835/2004.
16 18
Por ejemplo, un ex Ministro (S) del Ministerio de Segu- Ley 10.836/2004, que modifica la Ley 10.689/2003
ridad Alimentaria y Combate al Hambre, entrevistado en que “crea el Programa Nacional de Acceso Alimentario
Brasilia en 2006. (PNAA)”.

521
BOLSA FAMILIA Y LA ASISTENCIA SOCIAL EN BRASIL...

Brasil es muy confuso: perduran cantidad de dadanía.19 En realidad, no existe ninguna cor-
programas sociales generados al alero de los dos relación legal entre ambas leyes; la vinculación
gobiernos de Cardoso, la política de “Hambre ocurre únicamente a nivel político: “Lula” inter-
Cero” (que estructura la campaña electoral de preta la política de renta ciudadana, universal y
2002) no consigue desarrollarse, y el posterga- por derecho propuesta por Suplicy desde prin-
do y emblemático proyecto del Senador Suplicy cipios de la década de 1990 a la luz de su arti-
aparece sorpresivamente en escena, asimilán- culado de último minuto sobre su implementa-
doselo al nuevo programa “Bolsa Familia”: “A ción progresiva y la priorización de poblaciones
finales de 2003, había, por lo tanto, múltiples necesitadas (Artículo 1°A) y sobre la prerroga-
programas de transferencia de renta superpues- tiva discrecional del Poder Ejecutivo para de-
tos, con beneficios diferentes, públicos-objetivo terminar los montos del beneficio (Artículo 2°),
similares, duplicación de esfuerzos y confusión asemejándolo a un programa de distribución
gerencial” (Britto; Soares, 2010, p. 9). monetaria focalizado y selectivo. Este caso de
Cuando “Lula” anuncia la creación del estudio representa un ejemplo nítido de cómo
programa “Bolsa Familia”, veinticuatro horas el “gobierno de los pobres”, en América Latina,
después de promulgar la ley de “Renta Básica ha hecho suyas políticas de pretensión univer-
de Ciudadanía”, tres ideas circulan fuertemen- salista que, en los hechos, se abocan a reducir
te en la opinión pública: que “Hambre Cero” los costos sociales de las reformas neoliberales
es, definitivamente, un fracaso; que “Lula” no de las últimas décadas, como muestra el artí-
hace más que unificar “las bolsas de Fernan- culo de Bruno Lautier (2009), reeditado en esta
do Henrique”; y que ha traicionado al Senador publicación.
emblemático de su partido político al promul- Existe una enorme literatura nacional e
gar simbólicamente, sin vocación operativa, su internacional abocada al análisis de este pro-
ley de “Renta Básica de Ciudadanía”. grama, sus mecanismos, fundamentos, recur-
La habilidad política de “Lula” queda, sos y costos, evolución, impacto y resultados,
sin embargo, de manifiesto durante la cere- etc. No interesa aquí reproducir aquello. Basta
monia de promulgación del programa “Bolsa decir que “Bolsa Familia” representa un me-
Familia”: en su discurso, insiste en la idea de ga-programa de transferencias que masifica
que, dada la magnitud de las necesidades so- la política de asistencia monetaria en Brasil
ciales en el Brasil, es indispensable transfor- mediante la fusión, a nivel federal, de la gran
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014

mar “Hambre Cero” en un programa mucho mayoría de programas de renta suplementaria


más ambicioso; critica, igualmente, la enorme preexistentes. Lo que interesa mostrar aquí es
dispersión de programas de transferencia mo- otra cosa: cómo se construye, a nivel político,
netaria heredada de su antecesor; e invita al la síntesis discursiva que le da sentido político
Senador Suplicy, a su lado, a tomar la palabra a este programa y las lógicas que configuran su
para explicar en qué medida el programa “Bol- operacionalización a nivel local.
sa Familia” representa la primera etapa de una Objeto del lobby industrial, de ataques
“Renta Básica de Ciudadanía”. políticos, de desconfianza de los “mercados”,
El manejo político de “Lula” es notable: de amarre presupuestario y limitaciones fis-
“Hambre Cero” no fracasa sino que impone cales, inclusive de un cisma en su coalición,
un desafío aún mayor; “Bolsa Familia” no va- “Lula” consigue, finalmente, institucionalizar
lida el modelo de política social de Cardoso, una política social exitosa. No logra poner tér-
sino que lo corrige; el Senador Suplicy no es mino a los programas sociales heredados y en
su contrincante, sino que su aliado pues “Bol-
19
sa Familia” representa la primera etapa en la La ley 10.835/2004, que crea el programa “Bolsa Fami-
lia”, no hace ninguna referencia a la ley 10.836/2004, que
implementación de una Renta Básica de Ciu- instituye una “Renta Básica de Ciudadanía”.

522
Isabel P.H. Georges, Marco Ceballos

contra de los cuales dirige gran parte de su la Renta Básica de Ciudadanía, es un derecho
crítica electoral hacia la centro-derecha. Tam- universal desde el punto de vista de la dignidad
poco consigue poner en marcha su programa y de la libertad del ser humano, pero primero
social estrella “Hambre Cero”, a pesar de re- hay que resolver problemas propios de la buro-
presentar el eje de su programa de gobierno. cracia”.22 La incrementalidad, el realismo políti-
Sin embargo, el gobierno produce una síntesis co y la utopía se combinan en su discurso. Poco
programática entre el espíritu social que anima antes de jubilarse de su labor parlamentaria, el
su campaña política, los impedimentos estruc- Senador decide reponer, en el Parlamento, su
turales y la presión de sus aliados y opositores. proyecto original de Renta Básica Ciudadana,
Con posterioridad, el alcance de su es- confirmando, a través de los hechos, que “Bol-
trategia sigue rindiendo frutos en varios esce- sa Familia” no sigue el camino prometido de la
narios simultáneamente. Ya en 2005, “Lula” universalización de una renta garantizada.
es considerado por los principales organismos “Bolsa Familia” es la expresión de un
internacionales como un ejemplo de goberna- proceso adaptativo de política pública. El inte-
bilidad, en circunstancias que hasta entonces rés principal de su análisis radica, justamente,
había sido objeto de presión y sospecha. Así, en comprender cómo se articula el ejercicio de
por ejemplo, a un año de la puesta en marcha gobierno y cuáles son las estrategias que consi-
de “Bolsa Familia”, el Banco Mundial le conce- guen sobrevivir a la lucha descarnada de inte-
de un préstamo para asistencia técnica por US$ reses diversos, cuestión que puede observarse
572 millones. Su Presidente, Paul Wolfowitz, en todos sus niveles de implementación. De allí
declara entonces a la prensa que “Bolsa Familia que pueda afirmarse que la política social se ha
se ha transformado en un modelo muy reputado transformado – acaso ha dejado de serlo alguna
de política social efectiva. […] Todos los países vez – en una herramienta privilegiada de gobier-
del mundo están aprendiendo una lección muy no. El análisis de la trayectoria de implementa-
preciosa gracias a Brasil y están intentando al- ción de “Bolsa Familia” abre también un abani-
canzar los mismos resultados”.20 La vice-Presi- co de nuevas preguntas: por ejemplo, respecto
denta para América Latina y el Caribe agrega: de cómo a mismos mecanismos de gobierno de
“Los esfuerzos de Brasil y del programa Bolsa lo social se les acopla, en función de escenarios
Familia indican una dirección clara para la lu- contingentes y de luchas y consensos políti-
cha mundial contra la pobreza y el hambre”.21 cos, significados políticos intercambiables. En

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En 2006, “Lula” cosecha los frutos políticos de este sentido, la actual “agenda social” de Brasil
su estrategia de política social. De acuerdo a puede ser entendida no tanto como una nueva
varios análisis y demostraciones estadísticas, agenda, sino que como un proceso adaptativo
“Bolsa Familia” juega un rol primordial en los de resurgimiento o de rehabilitación de lo social
resultados de su reelección presidencial (Drai- en la era neoliberal, como muestra el caso de la
be, 2006) (Romero et al., 2007) (Ceballos, 2012). ciudad de São Paulo.
En 2006, Suplicy – quién es ampliamen-
te reconocido en Brasil por su lealtad política –
aún mantiene el discurso oficial articulado por EL MERCADO DE LA ASISTENCIA Y
“Lula” en torno a la supuesta correlación legal DEL TRABAJO SOCIAL EN SÃO PAULO
e ideológica entre “Bolsa Familia” y la “Renta
Básica de Ciudadanía”: “El Bolsa Familia puede A nivel federal, las políticas sociales
ser visto como una etapa hacia la institución de se configuran, como es el caso del programa
Bolsa Familia, como herramientas de gobierno,
20
World Bank [Washington D.C.], 19/12/2005 22
Senador Eduardo Suplicy, entrevistado en São Paulo,
21
Ibid. 2006.

523
BOLSA FAMILIA Y LA ASISTENCIA SOCIAL EN BRASIL...

portadoras de legitimidad porque capaces de de ONGs en ese mercado, la capitalización de


generar, en la escena política, un relato social aquella herramienta de gobierno, que represen-
de acción pública. A nivel municipal, se crea ta el desarrollo de las políticas sociales, puede
lo que llamaremos un mercado de la asisten- traducirse en su densificación en términos de
cia y el trabajo social, gracias a la canalización, “mercadería política”. (Cf. Misse, 1997).
por parte del Estado, de recursos financieros
conforme a las reformas internas de los años
1990 en adelante, actualmente vigentes en LA SUBCONTRATACIÓN DE LAS
Brasil. Varios agentes sostienen ese mercado a POLÍTICAS SOCIALES Y DE ASIS-
través de su desempeño, haciéndolo necesario TENCIA EN LA CIUDAD DE SÃO
a la vez. Los llamamos, en otro texto, “empren- PAULO
dedores morales” (Georges; Santos, 2013), to-
mando prestada la noción de Howard Becker En el presente siglo, la proliferación de
(1963) para señalar el desarrollo de formas de políticas de subcontratación (tercerización),
legitimación, una “gestión moral de los po- en varios estados de la Federación (Motta Dau
bres”, en este caso (Lautier, 2009). Esta acti- et al., 2009) y, en particular, en el de São Paulo,
vidad moral-emprendedora en el territorio, a ha propiciado una hibridación de los sectores
igual título que la actividad política, demanda público y privado, así como de políticas secto-
niveles crecientes de profesionalización. riales, llevando a la consolidación de un am-
En el contexto de la ciudad de São Pau- plio sector del trabajo social (en ayuda, salud,
lo, que sirvió de base empírica para nuestro educación, etc.). Ello se constata tanto en admi-
argumento, la conformación de ese mercado nistraciones públicas, ONGs, organizaciones
asistencial-moral fue ampliamente favorecida sociales (OS) u organizaciones de la sociedad
por la generalización de la tercerización de las civil de interés público (OSCIPs), además de
políticas sociales y, en particular, de la asisten- modalidades de subcontratación que permiten
cia, con apoyo en los recursos transferidos por asociar el Estado con la iniciativa privada (Lei-
los fondos sociales de la Federación. Así como te, 2011). En la ciudad de São Paulo, la subcon-
la gestión descentralizada de las políticas de tratación constituye una modalidad histórica
asistencia genera, desde la Federación, meca- de implementación de las políticas de ayuda
nismos de control fiscal y creación de metas desde inicios del siglo pasado (Mallart, 2011)
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014

e indicadores para regular su concretización, (Sposati, 1988).


cada municipio produce, independientemen- El PAIF – Programa de Atendimento
te, sus propios mecanismos de gestión para la Integral à Família es, de hecho, un programa
implementación programática que le es trans- tripartito (federal, estatal y municipal) inscri-
ferida por la Federación, al igual que ocurre to en el SUAS – Sistema Único de Assistên-
respecto de los programas y servicios de signo cia social,23 garantizado por la Constitución.
universalista (SUS, SUAS). Para ello, se requie- Corresponde al formato local del servicio de
re un mínimo de profesionalización disponible asistencia con el mayor nivel de cobertura (de
en el nivel local. En São Paulo, esa profesiona- “baja” complejidad), una de las dimensiones
lización se conformó como un medio de dife- del programa nacional “Brasil sin Miseria” de
renciación entre las diversas entidades sociales Dilma Roussef, vigente desde 2011. Este nue-
y religiosas (Organizaciones sociales, ONGa y vo formato tomó el lugar del programa local
asociaciones, principalmente), las que se repar-
23
ten el mercado del trabajo social en esa ciudad El SUAS es regulado desde 2005 por la NOB (Norma
Operativa Básica) que rige las orientaciones de la Ley or-
e invierten en visibilizar su labor. En el caso de gánica de Asistencia social (LOAS) de 1993 y define la fa-
milia a partir de su inserción territorial como banco de las
ciertas trayectorias particularmente virtuosas políticas sociales de los últimos diez años.

524
Isabel P.H. Georges, Marco Ceballos

anterior (PAF – Programa Acción Familia) de Familia” consiste en prestar un servicio de asis-
manera a transformarlo en un servicio perma- tencia básica a una población en situación de
nente (y ya no con una duración limitada en “vulnerabilidad social” para viabilizar, a me-
el tiempo) como lo define la NOB en todos los diano plazo, su autonomía social, económica y
municipios, incluso en São Paulo. Los munici- política. Tratándose de una política territoria-
pios son los encargados de implementar dicho lizada, los derechohabientes son definidos por
servicio mediante créditos de la Federación.24 geo-referenciamiento de la población pobre.
Sin embargo, la alcaldía de São Paulo continúa Existe un déficit en la tasa de cobertura geográ-
optando por la subcontratación de este servi- fica del programa por parte de organismos ha-
cio a ONGs auspiciadas por los CRAS –Centros bilitados por el poder público – en su mayoría,
de Referência de Assistência Social, argumen- ONGs subvencionadas por la municipalidad,
tando una falta de funcionarios o el hecho de apodadas Centros de Referencia Acción Familia
que habría cambiado, en parte, el contenido (CRAF). Debido a que la concentración de estas
del trabajo de los efectivos de las ONGs.25 Esto poblaciones ha variado considerablemente, la
es variable según cada sub-prefectura (en este inclusión efectiva de los usuarios potenciales
caso, dos distritos distintos en São Paulo). En del programa depende mucho, en la práctica,
ciertos casos, la magnitud del trabajo burocrá- del modo de intervención de las organizacio-
tico y de control de condicionalidades hacia nes. De modo que, en 2004, a pesar de que al-
beneficiarios de “Bolsa Familia”, como de otros rededor de un millón y medio de personas, o
programas sociales (Beneficio de Prestación sea trece por ciento de la población del muni-
Continuada, etc.), que realizan esos trabajado- cipio, o trescientos treinta y siete mil familias,
res tercerizados, aumentó. se encuentran en situación de vulnerabilidad
Otro caso de interés lo representa el social,26 en 2006, tan sólo alrededor de treinta
programa “Acción Familia”, complementario mil familias, residentes de trece distritos de la
del “Bolsa Familia”. Este programa se inscri- ciudad, participan del programa, es decir una
be dentro de la categoría de los programas de tasa de cobertura próxima al diez por ciento. El
acompañamiento familiar que complementan, registro de las personas que reciben una forma
mediante el trabajo social, las transferencias de ayuda social – beneficiarias de un programa
monetarias condicionadas masivas en América de transferencia de renta PTR, llamado CadÚni-
Latina. En el caso particular de São Paulo, este co, sirve de base para efectuar el censo inicial

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014


despliegue de la política social ocurre a gran de las familias beneficiadas.
intensidad en torno a un mercado asistencial Para afiliarse, éstas participan en una
externalizado, donde intermediarios sociales primera junta de presentación del programa y
y religiosos son los principales reguladores de a tres reuniones socioeducativas acerca de 1)
la oferta y la demanda de prestaciones. Como la vida en familia; 2) la vida comunitaria y 3)
veremos más abajo, estos agentes asistenciales la vida de derechos y deberes; además, firman
no gubernamentales crean su propia demanda un contrato de adhesión que los compromete
y, con ello, justifican su existencia misma. a participar en las actividades del programa
Con la voluntad de romper las políticas durante aproximadamente dos años. Los equi-
“asistencialistas” clásicas, el objetivo de “Acción pos locales – un gerente, cuatro técnicos, ge-
neralmente un sicólogo, una pedagoga y dos
24
En 2011, el peligro de perder subvenciones a causa de 26
la insuficiente cobertura territorial de los beneficios pro- Según el índice paulista de vulnerabilidad social, en
puestos llevó a una reorganización interna del servicio y a 2004, trescientos treinta y siete mil familias vivían en bar-
su redefinición. De ahí en adelante, su objetivo es asegurar rios periféricos, con acceso limitado a servicios públicos
el seguimiento de los beneficiarios de programas de trans- del gobierno o subcontratados, y una renta familiar infe-
ferencia de rentas. rior a un tercio del salario mínimo (IPVS/SEADE, 2004).
Este mismo año, el salario mínimo era de doscientos se-
25
En São Paulo, hay actualmente cerca de mil ONGs subcon- senta reales; en 2011, está en quinientos cuarenta y cinco
tratadas por el municipio para los servicios de asistencia. reales (cerca de trescientos treinta y seis Euros)

525
BOLSA FAMILIA Y LA ASISTENCIA SOCIAL EN BRASIL...

trabajadoras sociales, en total, ocho agentes De acuerdo con Georges y Santos (2013),
de protección social – 27 que implementan los la actividad principal de la organización consis-
PAFs28 orientan a la población en sus trámi- te en producir su propia demanda, mediante un
tes administrativos y otras necesidades espe- sofisticado dispositivo burocrático destinado a
cíficas (consulta sicológica) mediante visitas medir el nivel de progresión de los beneficia-
domiciliarias, reuniones en los locales de la rios dentro una trayectoria de transformación
ONG y talleres de oficios: manicura, pastelería social. Su evaluación se basa tanto en indica-
artesanal, fabricación de jabón, de alpargatas, dores estadísticos como en el discurso de las
etc. Los alcances de cada programa están ins- empresarias morales, elaborado desde sus pro-
critos en la licitación y cada PAF prevé acoger pias trayectorias (Becker, 1963). Por otra parte,
alrededor de mil doscientas familias – ciento una de las dimensiones centrales del funciona-
cincuenta por agente – que son visitadas por lo miento de la institución es la construcción del
menos una vez al mes. género en sus trayectorias. Esta construcción
sexuada se basa en la justificación del compro-
miso femenino, el que es presentado moral y no
LA ONG FUNDAÇÃO PAIXÃO: análi- profesionalmente, a diferencia de la concepción
sis de una trayectoria virtuosa en el masculina del trabajo.
mercado del trabajo social Las administradoras son mujeres casa-
das y cuentan con la participación del espo-
La Fundação Paixão (Fundación Pasión) so en los momentos de trabajo más intenso,
es una ONG de origen religioso, neo-pentecos- a diferencia de las usuarias, quienes en su
tés, nacida de la acción caritativa de una iglesia. mayoría son jefas de familias mono-parenta-
En 2010, el hijo del fundador de la entidad, mé- les. Este discurso está alineado con las princi-
dico de formación, habiendo realizado un tra- pales orientaciones de las políticas familiares
bajo de consejero de la alcaldía durante largos actuales con énfasis en la responsabilización
años, es elegido Senador del Estado de São Pau- femenina (Bradshaw, 2008) (Molineux, 2006)
lo; para entonces, la ONG cuenta con más de (Rojas-Lasch, 2014) (Santos, 2014) y, en par-
doscientos setenta asalariados y ciento ochenta ticular, del gobierno conservador de la ciudad
trabajadores voluntarios que donan una jornada y del estado de São Paulo. El discurso de la
de trabajo semanal, principalmente en el campo transformación social opera despolitizando lo
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014

de la salud. Su actividad se ha profesionalizado social y permite borrar las diferencias sociales


y ha cambiado de escala (setenta empleados en al neutralizar cualquier necesidad de reivindi-
2007) después de haber recuperado una guar- cación, exigencia de derechos y demanda de
dería subcontratada en el barrio. Actualmente, mejoría de las condiciones de vida por parte de
la entidad asume ocho subcontratos de la mu- una población empobrecida. Este esquema de
nicipalidad: cuatro guarderías, dos programas internalización de un código moral atraviesa
“Acción Familia”, un comedor popular y una ca- las distintas capas de la institución, y permi-
sa-hogar para personas sin domicilio. Aunque te que ex usuarias se adueñen del dispositivo
sólo el treinta por ciento de los empleados son para convertirse en trabajadoras subalternas.
miembros de la iglesia, todos los miembros del
comité de administración lo son.
27
La duración efectiva de sus contratos de trabajo es tribu- CONSIDERACIONES FINALES
taria de aquella del subcontrato con la municipalidad y de
la renovación eventual de dicho contrato, cada dos años,
en regla general. Al término de esta demostración aparecen
28
En 2011, existían cuarenta y cuatro programas “Acción rasgos característicos de lo que podríamos deno-
Familia” en la ciudad de São Paulo, según funcionarios de
un CRAS de la zona este. minar como un “modelo PSDB”. En la ciudad de

526
Isabel P.H. Georges, Marco Ceballos

São Paulo se configura, a nivel descentralizado y de la actividad “caritativa”, de los “emprende-


en el marco de una política federal de financia- dores de la moral”, de la burocratización ex-
rización de la asistencia, un patrón mercantil de tra-gubernamental, y de la normalización y la
funcionamiento de los servicios públicos cuyos tecnificación asistencial. Si la “invención de lo
antecedentes han sido trazados en los años 1950 social” (Donzelot, 1984) se entiende como la
(Spozati, 1988) y hasta a principios del siglo XX, regulación de un conflicto social y político en-
y que parece resistir, inclusive, a los períodos de tre democracia y mercado, el caso analizado,
gestión municipal del PT.29 desde su emergencia política en los años 1990
Por una parte, las políticas de asistencia hasta su implementación específica en São
tienden a configurarse como una herramienta Paulo en la actualidad, da cuenta de un pro-
de gobierno que regula y favorece la circulaci- ceso paradojal donde “el retorno de lo social”
ón y la mantención de ciertos actores y merca- representa una forma de disolución del con-
derías en el “mercado político”. Por otro lado, a flicto y de despolitización a través de la mer-
nivel municipal, la gestión de los recursos es- cantilización de la asistencia y del “empren-
pecíficos que transfiere el Estado Federal para dimiento de sí mismo” (Machado, 2002) como
la concretización de los servicios de asistencia características transversales de las actividades
de carácter universalista ha favorecido, a tra- sociales, económicas y políticas en la era del
vés de la tercerización sistemática de las pres- “nuevo espíritu del capitalismo” (Boltanski;
taciones, la creación de un “mercado asisten- Chiapello, 1997). El análisis de este mercado
cial”, donde actores públicos, para-públicos, complejo de lo social-asistencial, donde circu-
no gubernamentales y religiosos compiten por lan mercaderías políticas a distintos niveles,
la captación de esos recursos. Alrededor de ese demuestra la necesidad de replantear nuestras
mercado, los actores despliegan tácticas de go- metodologías y estrategias de investigación
bierno y gestión, generando una oferta asisten- con la finalidad de comprender el conjunto
cial orientada a aprovechar las condiciones, de la cadena de producción de las políticas
favorecidas por esas políticas, de creación de públicas. El sentido una política pública y, en
una demanda social. Más allá de la particu- particular, de una política de asistencia como
laridad de ese contexto local, se observa una la que se estudia, requiere de una mirada mul-
transmutación de ciertas políticas sociales en tiescalar igualmente compleja.
“mercadería política” en cuanto permiten su

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trueque en contra de otros bienes (como la
permanencia en el mercado político y (o) en el Recebido para publicação em 30 de julho de 2014
mercado de la asistencia – o en ambos). Aceito em 30 de agosto de 2014
La trayectoria compleja de “Bolsa Fami-
lia” sirve de ejemplo para analizar un artefacto
de la política que, independientemente de su
contexto societal particular, permite actualizar REFERENCIAS
la creación de dos mercados: el de la política y BANEGAS-GONZÁLEZ, Israel; MORA-SALAS, Minor.
el de la asistencia, cuya “mercadería política” Transferencias condicionadas y reducción de la pobreza
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Isabel P.H. Georges, Marco Ceballos

BOLSA FAMILIA AND SOCIAL WELFARE L’ALLOCATION FAMILIALE ET L’AIDE


IN BRAZIL: from political debate to local SOCIALE AU BRÉSIL: de la lutte politique à la
mercantilization mercantilisation locale

Isabel Georges Isabel Georges


Marco Ceballos Marco Ceballos

The goal of this article is both theoretical and Le propos de cet article est aussi bien théorique
methodological: to contribute for a reflection in que méthodologique: il cherche à contribuer à
sociology regarding the use of social policies by la réflexion de la sociologie sur les usages des
showing that the study of a particular “policy”, like politique sociales, en montrant que l’étude d’une
Bolsa Família, requires a multiscaled investigation quelconque “politique” comme le Bolsa Familia
model which allows the capture of the many conflicts requiert d’un dispositif de recherche multi-scalaire
crossing its concretization from its creation until its permettant de capter les conflits divers que
spreading over the country. This way, as an exercise, traversent sa concrétisation, depuis son émergence
the trajectory of the implementation of Bolsa à son déploiement sur le territoire. Dans ce sens, à
Família is questioned, in two different moments, as titre d’exercice, on interroge la trajectoire de mise en
to its political technology “over” and “under”: as a œuvre du programme Bolsa Família à deux moments
governmental device (Foucault, 1976), emblematic différentes autour de sa technologie politique “par
during Lula’s government, and as a device for the le haut” et “par le bas”: en tant que dispositif de
management of territory and population through gouvernement (Foucault, 1976), emblématique sous
externalization or assistance outsourcing. In both la période de “Lula”, et en tant que dispositif de
these moments, the social acquires value as political gestion du territoire et des populations à travers la
merchandise in different levels. We will show how sous-traitance de l’assistance. À ces deux moments,
the unfolding of social assistance policies happens le social acquière une valeur de “marchandise
in them: in the scope State and public, and in the politique” à deux niveaux: au niveau de l’État et
scope of private, non-governmental territory and du domaine public, et au niveau du territoire et de
action. As to its concretization, we will show, from l’action privée et non gouvernementale. Au niveau
a case study done in São Paulo, the importance of de sa concrétisation, nous montrons, à partir d’un
following the rhythm of political production. Thus, cas d’étude à São Paulo, combien il est important de
we will highlight some of the central elements of suivre la chaîne de production de la politique. Nous
what could be called the “PSDB” model, active in soulignerons, ainsi, quelques éléments centraux de
this city, as shown at the end of the article. ce qu’on peut appeler un modèle “PSDB” en vigueur
dans cette ville, comme nous le verrons à la fin.

KEYWORDS: Bolsa familia. Welfare policies. Assistance MOTS-CLÉS: Bolsa familia. Politique l’assistance
outsourcing. sociales. Sous-traitance de l’assistance.

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 513-529, Set./Dez. 2014


Isabel Pauline Hildegard Georges - Doutora em sociologia. Pesquisadora do IRD (Institut de recherche
pour le développement), França. Professora credenciada do PPGS e pesquisadora associada ao
departamento de Sociologia da Universidade federal de São Carlos (UFSCar-DS). Coordenadora da equipe
brasileira do projeto ANR-10-SUDS-0008 “Latinassist” (2010-2014), e coordenadora geral do projeto,
com Blandine Destremau (2013-2014). Publicações recentes: Saídas de emergência. Perder/ganhar a vida
em São Paulo. São Paulo: Boitempo Editorial, 2011; Economia solidária e as novas configurações do
trabalho. São Paulo: Ed. Annablume, 2012; Care e políticas públicas: o caso das “agentes comunitárias
de saúde” e das “agentes de proteção social”. In: HIRATA, H., GUIMARAES, N. Araújo (orgs.). Cuidado
e cuidadoras: as varias faces do trabalho do care. São Paulo: Ed. Atlas, 2012, p. 166-182; “A produção da
“demanda”: viés institucional e implicações políticas da terceirização do trabalho social na periferia de
São Paulo”. In: CUNHA, N. Vieira da, FELTRAN, G. de Santis. Sobre Periferias: Novos conflitos no espaço
publico. Rio de Janeiro: Ed. Faperj/Lamparina, 2013, p. 159-177.
Marco Ceballos - Doutor em Sociologia por la Universidad Paris 1 Panthéon – Sorbonne. Professor da
Escola de Sociologia, Faculdade de Humanidades e Ciências Sociais, da Universidade Andrés Bello,
UNAB, en Viña del Mar, Valparaíso. Entre 2010 e 2013 foi professor da Escola de Sociologia, Faculdade
de Ciencias Sociais, da Universidade Academia de Humanismo Cristiano, UAHC, em Santiago de Chile.
Entre 2011 e 2014 foi investigador-responsável do capítulo chileno do projeto franco-latinoamericano
ANR-10-SUDS-0008 “Latinassist” (2010-2014).

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