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Assim, este trabalho busca recuperar como, no Brasil, as ii. Resultados alcançados
concessões de geração hidrelétrica em final de contrato foram Todas as geradoras da época aceitaram os termos ofertados, o
tratadas, identificando os erros e acertos dos processos que que foi extremamente positivo para a manutenção da prestação
ocorreram nas renovações de 1995 (com o estabelecimento do serviço público de energia elétrica e a transição necessária
dos “contratos iniciais”), 2012 (Medida Provisória 579/2012) ao novo modelo. Atribui-se este resultado não só a um valor
e 2015 (leilão 12/2015), buscando compilar os resultados aderente às necessidades financeiras das concessionárias,
como proposta para os contratos de concessão de usinas como também à possibilidade de definição de seu próprio
hidrelétricas que vencerão a partir de 2026. preço conforme a descontratação de 25% ao ano avançasse,
situação esta que permitia a recuperação, até o final do
II. OS CONTRATOS INICIAIS contrato, de eventuais parcelas não cobertas pela tarifa
regulada no início do contrato renovado.
i. O que foram
Em 1995, o então presidente Fernando Henrique Cardoso iii. Análise crítica do método empregado
tentava convencer investidores internacionais de que o Brasil É preciso considerar que, no momento quando foram definidas
valia a pena – mesmo depois da moratória da dívida externa as regras dos contratos iniciais, a ANEEL existia há pouco
oito anos antes, 1987 (governo Sarney), sendo que somente mais de 1 ano (pois a Agência, apesar de ter sido criada em
entre 1990 e 1992 a dívida foi regularizada. Ainda, o país 1996, foi estruturada de fato em 1997). Ainda, o setor estava
havia vivido recentemente o impeachment de Fernando Collor sendo completamente remodelado, em um cenário econômico
(1992) e o Plano Real havia sido recém-implementado (julho bastante complexo. Uma decisão acertada, portanto, foi a de
de 1994). Até então, a inflação mensal (nos 12 meses não prolongar de forma excessiva o vencimento dos contratos,
anteriores à implantação do Real) tinha oscilado entre 20% e dando aos concessionários um período de apenas 20 anos.
40% (ou seja, a “estabilidade monetária”, que reduziu a Ainda, abrir às empresas a possibilidade de vender livremente
inflação a patamares da ordem de 1,5% ao mês, era muito sua energia foi positiva, já que evitou processos de
recente). Assim, o cenário era adverso e, especificamente no modelagem de preços e intervenção do Estado no retorno dos
segmento de geração de energia (recém “desverticalizado”, já investimentos realizados.
que antes uma única concessionária era responsável por gerar,
transmitir e distribuir energia elétrica) havia a necessidade de Como negativo, observa-se a necessidade dos investimentos
definir: (a) As regras para as novas concessões, de forma a “ainda não amortizados ou depreciados” serem indenizados ao
atrair o investimento privado para o setor e ampliar a oferta de final do contrato, sem definir os critérios para tal [3]. Isso
geração elétrica nacional; e (b) As regras transitórias do ocorreu pois a lei 8.987 tinha o desafio de, em fevereiro de
modelo anterior (pelo custo e verticalizado) para o novo 1995, trazer credibilidade ao processo de privatizações e
concessões, dando uma maior segurança ao investidor. Um
MAC CORD DE FARIA AND SOARES RAMOS : ECONOMIC REGULATION OF BROWNFIELD 4735
dos itens incluídos nesta lei foi, justamente, a questão da alteração nestes instrumentos só poderia ser feita com a
indenização dos investimentos ainda não amortizados, em anuência de ambas as partes.
caso de término do contrato. O objetivo era deixar claro que,
se por acaso o investimento realizado não conseguisse ser Mesmo assim, prevendo que todos os concessionários
amortizado dentro do período de contrato (ou se o término aceitariam os termos da renovação de seus contratos (que
deste fosse antecipado por qualquer motivo), seria garantida a exigiam forte redução nos preços em troca de renová-los por
devolução da parcela remanescente, fazendo com que não mais 30 anos, considerando que os investimentos já estariam
houvesse risco de não receber, no mínimo, o principal. “inteiramente amortizados”), o Ministério de Minas e Energia
(MME) cancelou, em 2012, o leilão A-1 (de contratação de
No entanto, os contratos que já se encontravam em vigor energia existente, que não chegou a ter data definida pela
(incluindo os ativos de geração da Eletrobras, Copel, Cesp, EPE) para as distribuidoras de energia. Na conta do
Cemig e outros) foram renovados valendo-se da mesma Ministério, havia 11,8 GWmed que seriam disponibilizados no
condicionante de indenização ao final do contrato na mercado por conta do fim dos contratos (22,58 GW de
eventualidade de investimentos não amortizados. A falta potência instalada) [10]. Como havia apenas 8,6 GWmed de
destes critérios foi um dos motivos que levaram aos problemas contratos no ACR que estavam vencendo em 31/12/2012, os
demonstrados no capítulo a seguir (renovação dos contratos geradores cotistas seriam suficientes para atender à demanda
após os 20 anos da renovação anterior). das distribuidoras, o que eliminaria a necessidade do leilão.
(a) A perda de faturamento entre janeiro de 2013 e o final 1974-84, em 7 anos a rentabilidade das empresas ficou abaixo
ordinário do contrato de concessão do piso de 10% [4], o que evidencia que não houve
No momento em que foram ofertadas as novas regras, o Preço amortização do principal. Esta situação ocorria pois, mesmo o
de Liquidação das Diferenças (PLD) estava extremamente modelo sendo “pelo custo”, a depreciação jamais foi
favorável às empresas que estavam descontratadas, como era o inteiramente recuperada por conta do controle de preços que
caso. Por exemplo, considere-se a usina de Jupiá (Cesp), que havia, e que fazia a correção monetária “oficial” ser sempre
possui 886 MWmed de garantia física: Em janeiro de 2013, o inferior à inflação real do mesmo período. O problema
PLD estava em R$413,95 (para o subsistema SE/CO) e, constatado foi trazido de longa data: conforme GREINER [8],
mesmo considerando uma eventual redução do preço do de 1977-86 houve uma diferença acumulada de 166,6% entre
mercado de curto prazo, para um patamar de R$300,00 em o IGP e o índice oficial OTN.
média, pode-se estimar que a usina geraria:
(c) Insuficiência do valor ofertado para os próximos 30 anos
886 x 365 x 24 = 7.761.360 MWh / ano na O&M das usinas
7.761.360 MWh x R$300,00 / MWh = R$2.328.408.000,00 A ANEEL, na Nota Técnica 385/2012-SRE/SRG, calculou a
equação que deveria explicar a evolução do custo operacional
Considerando que a oferta do Governo Federal para a Cesp das usinas a serem renovadas. Em uma análise inicial, as
operar Jupiá foi de cerca de R$57,2 milhões / ano (sendo R$52 concessionárias verificaram que os custos não estavam bem
milhões para cobrir O&M e R$5,2 milhões como dimensionados. Com o objetivo de quantificar a diferença,
remuneração), o valor ofertado pelo governo foi 97,7% menor buscou-se no presente trabalho aprofundar este ponto. Buscou-
do que o faturamento previsto da empresa para apenas 1 ano. se dados de 84 usinas hidrelétricas, sendo 44 da CEMIG, 17
Supondo que o OPEX fosse realmente de 52 milhões, isso da Copel, 2 da DME, 5 da EMAE, 10 de Furnas, 4 da
significa que 1 ano de lucro no ACL representa o equivalente Eletronorte, mais Baesa e Enercan. Todas as usinas
ao lucro de 437 anos pela regra proposta pelo governo. forneceram seus dados contábeis de 2011, sendo que algumas
Logicamente, o investidor que fez esta conta não renovou sua também encaminharam informações de 2012 e 2013
concessão, vendendo sua energia descontratada no ACL até o (totalizando 152 séries históricas), sendo todos atualizados até
final da concessão original. dezembro de 2014. Esta amostra compara-se com a que a
ANEEL utilizou para cálculo dos custos operacionais das
(b) A insuficiência do valor ofertado como indenização dos usinas, da seguinte forma:
investimentos não amortizados
O método apresentado pelo governo compreendia apenas os TABELA II
CONSOLIDAÇÃO DA REPRESENTATIVIDADE DA AMOSTRA, POR
ativos do projeto básico para as geradoras, isto é, eventuais TIPO DE USINA
melhorias realizadas ao longo de 20 anos seriam desprezadas
para fins de indenização, o que não estava aderente ao previsto
UHE PCH CGH TOTAL
na lei 8.987/1995. Cabe frisar que, especificamente, este ponto
foi revertido pelo decreto 7.850/2012, mas, mesmo assim, Qde Pot. Qde Pot. Qde Pot. Qde Pot.
permaneceram duas questões centrais não respondidas: (i) não (1) TOTAL
201 87.309 472 4.775 487 303 1.160 92.386
havia (e não há, até o momento) uma metodologia de Brasil (BR)
(2) Amostra
avaliação de projetos de melhoria para usinas hidrelétricas, ANEEL
109 65.367 60 446 0 0 169 65.813
Entrada em Atingidas Amostra Dados disponíveis Furnas, Luiz Carlos B. Carvalho, Mascarenhas de Moraes, Curua Uma e Coaracy
operação pela MP579 ANEEL neste trabalho Nunes.
1901-1910 0,01% 0,04% 0,04%
1911-1920 0,10% 0,04% 0,06%
1921-1930 4,31% 1,49% 3,11%
(d) Imprevisibilidade dos processos de Revisão Tarifária
1931-1940 0,10% 0,05% 0,00% O segmento de geração, desde o término dos contratos
1941-1950 0,23% 0,17% 0,23% iniciais, estava desenhado para operar na modalidade de
1951-1960 1,43% 2,77% 2,43% contratação direta, isto é, sem interferência do regulador em
1961-1970 15,10% 9,79% 10,11%
1971-1980 51,54% 29,40% 26,07%
sua tarifa (preços de mercado). Cada investidor tinha
1981-1990 10,22% 18,22% 31,31% autonomia para definir seu preço, concorrendo com outros
1991-2000 15,81% 26,57% 17,60% players em leilões de energia existente (no ACR), ou
2001-2011 1,10% 11,46% 9,05%
simplesmente comercializando sua energia no ambiente de
contratação livre (ACL), isto é, vendendo a preços de mercado
Para evitar o mesmo erro cometido pela ANEEL, segregou-se diretamente aos consumidores finais. No entanto, o modelo
as usinas da amostra em dois grupos distintos, buscando proposto pela MP579 alterava esta premissa, obrigando
calcular a equação que melhor explicasse a evolução dos aquelas concessionárias que renovassem naquele momento a
custos operacionais das usinas com base em sua Potência passarem, a cada 5 anos, por revisões tarifárias discricionárias.
Instalada. O resultado da regressão para as usinas com mais de Esta imprevisibilidade das regras não agradou ao mercado,
30 anos é demonstrado na Fig. 2. que prefere tarifas pré-definidas por todo o período de
contrato, dando autonomia financeira e administrativa.
i. O que foi
No dia 18 de agosto de 2015 foi publicada a Medida
Provisória 688/2015, cujo objetivo inicial era mitigar o
problema gerado pelo Mecanismo de Realocação de Energia
Figura 2. Usinas em operação há mais de 30 anos.
(MRE) nos 24 meses anteriores. No entanto, junto com este
objetivo, foi incluído nesta MP688 alterações ao modelo
Para verificação da aderência dos resultados deste trabalho, regulatório da MP579. Com esta medida, o governo federal
buscou-se comparar na TABELA a seguir, as informações, novamente ignorou o fato de que o mercado demanda um
para as 26 Usinas Hidro Elétricas (UHE) que forneceram prazo para estudar, absorver e precificar qualquer nova
dados para este trabalho e que operam há mais de 30 anos: (a) medida legal ou regulatória que afete seu negócio. Como visto
Os resultados da equação resultante da regressão demonstrada até agora neste trabalho, a MP579 foi inesperada e controversa
pela Figura 2 (valores de dez/14); (b) O resultado da – e somente alguns anos depois – exatamente quando da
aplicação da fórmula originalmente desenhada pela ANEEL na publicação da MP688 – as geradoras afetadas começavam a
NT 385/2012; e (c) Os custos operacionais reais destas usinas. entender as regras de relicitação e revisão das receitas das
usinas chamadas de “velhas”. O governo silenciou por três
Observa-se que a fórmula originalmente proposta pela anos, que poderia ter usado para colher contribuições dos
ANEEL retirava mais de R$483 milhões dos custos reais agentes em processos regulares de audiência pública. Isso não
destas usinas (49% do valor global “real”), concluindo-se que, foi feito, e o que se viu naquele momento foi uma proposta
de fato, a fórmula originalmente proposta não era aderente à que mudou, novamente, as regras do jogo: a MP688 foi
realidade. Por outro lado, observa-se perfeitamente este publicada no dia 18 de agosto e a ANEEL abriu a audiência
equilíbrio na fórmula proposta por este trabalho, onde há uma pública 054 já no dia seguinte, com o edital de licitação de 29
diferença entre o “regulatório” e o “real” de apenas R$51 usinas que não haviam renovado em 2012, estando o pregão
milhões (ou 5,15% dos custos “reais”), demonstrando que a inicialmente marcado para o dia 30 de outubro. Eram apenas
proposta da ANEEL prejudicou sobremaneira as empresas que 30 dias para que o mercado entendesse as novas regras,
optaram pela renovação nestas regras. realizasse projeções complexas – que envolviam o custo da
TABELA IV
energia no horizonte de 30 anos – e enviasse suas
COMPARATIVO ENTRE OS RESULTADOS DESTE TRABALHO X contribuições à agência; e apenas 42 dias depois, seria o
ANEEL certame (nestes 12 dias a ANEEL precisava ler as
contribuições, julgar o que cabia e o que não cabia, alterar as
Origem dos dados R$ / ano %
regras no que fosse necessário, divulgá-las e o mercado
OPEX calculado pela equação da Fig. 2 1.043.781.349
precisaria, novamente, interpretar as alterações feitas). O
OPEX calculado pela formula ANEEL 509.349.407
OPEX Real (contábil) das usinas 992.642.318
prazo era tão curto que havia o risco de relicitar as usinas
Dif. Equação Fig. 2 (-) ANEEL 534.431.942 205% antes da medida provisória ser transformada em lei (o que, de
Dif. Equação Fig. 2 (-) Real 51.139.031 105% fato, acabou causando o adiamento do leilão para o dia 25 de
Dif. ANEEL - Real -483.292.911 51% novembro, sem que isso tivesse resolvido o problema já que a
Usinas consideradas: Camargos, Emborcação, Itutinga, Jaguara, Salto Grande, São lei 13.203 só foi publicada em 8 de dezembro).
Simão, Três Marias, Volta grande, Gov. Bento Munhoz, Guaricana, Gov. Parigot
de Souza, UHE Pedro Affonso Junqueira (Antas I), Henry Borden, Porto Góes,
Rasgão, Edgard Souza, Isabel, Marimbondo, Itumbiara, Funil, Porto Colômbia, A proposta original era: (a) Alteração do modelo adotado até
aquele momento no governo PT, isto é, do menor custo do
4738 IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO. 12, DECEMBER 2016
MWh, para o modelo de pagamento de uma outorga pelo depreciação média de uma usina é de 2,4% ao ano.
ganhador (não era exatamente o modelo utilizado na década Considerando que a ANEEL está ofertando algo entre 2% e
de 1990, pela maior outorga, mas era uma mudança 3% ao ano, haveria cobertura suficiente – restando saber se
importante na forma de licitar os ativos). Isso renderia R$17 este valor será transformado em ativo (modernizando a usina e
bilhões aos cofres públicos; e (b) Possibilidade do operador prolongando sua vida útil) ou lucro (canibalizando o ativo).
vencedor comercializar livremente 30% da energia da usina
arrematada, que antes era integralmente destinada ao mercado V. PROPOSTAS PARA 2026
cativo (onde estão os consumidores residenciais).
i. Abrangência
O primeiro ponto foi criado apenas por uma questão de A lei 9.074/1995, que “estabelece normas para outorga e
necessidade, posto que o então ministro da fazenda, Joaquim prorrogações das concessões e permissões de serviços
Levy, precisava de alguma forma reduzir o déficit público do públicos e dá outras providências”, tinha – quando de sua
ano de 2015. A grande vantagem é que os R$17 bilhões não publicação – o prazo máximo de 35 anos para a concessão. No
seriam financiados pelo BNDES, devendo obrigatoriamente entanto, muitos contratos firmados a partir de 1995 tiveram a
ser “dinheiro novo” dos investidores. Já o segundo ponto foi definição de um prazo de 30 anos. Esta condição pode ser
flexibilizado justamente pelas reclamações constantes que observada, por exemplo, no contrato 01/1996, firmado com a
todas as concessionárias faziam junto ao governo e à ANEEL: Light para diversas usinas, com vencimento em junho de
o valor ofertado no mercado regulado não era suficiente para 2026, assim como no contrato 92/1999, firmado com a AES
cobrir os custos reais de operação das usinas. Como a ANEEL Tietê, com vencimento em dezembro de 2029. Outros
não tinha tempo de compreender onde, exatamente, estava o contratos, como o 05/1997 (UHE Lajeado), 06/1997 (UHE
erro, preferiu flexibilizar a comercialização da energia gerada, Queimado) e 09/1997 (UHE Machadinho) utilizaram o prazo
dando ao mercado livre 30% da produção como forma de máximo de 35 anos. Isso significa que, a partir de 2026,
equacionar as receitas e despesas dos operadores. Ainda, criou dezenas de contratos com prazos distintos começarão a vencer
uma metodologia chamada de GAG-Melhoria, que definiu um de forma sequencial. Para evitar a repetição da MP579, é
valor fixo para investimentos (em detrimento da metodologia preciso que sejam discutidas desde já as regras de renovação
anteriormente ofertada na MP579, de Base de Remuneração, (ou relicitação) do que será feito na ocasião – até para que os
que começava a concessão com valor “zero” e deveria ser concessionários atuais decidam quanto ao seu plano de
recomposta ao longo de todo o contrato, em um modelo que investimentos, estratégias comerciais, etc. Propõe-se que o
inviabilizava o fluxo de caixa nos primeiros anos). Apesar modelo aplicado seja similar ao do leilão 12/2015, porém com
deste ser o modelo utilizado pelas distribuidoras de energia, a alguns ajustes importantes – como demonstrado a seguir.
diferença está no fato das distribuidoras terem sido vendidas
com sua base de remuneração integral, sendo que as geradoras ii. Detalhamento da proposta
teriam todos os seus ativos indenizados antes da venda. Com base na análise do histórico ocorrido no processo de
renovação das concessões em 1995, 2012 e 2015, buscou-se
ii. Resultados alcançados na Tabela V a seguir consolidar sugestões a serem aplicadas
Todos os lotes foram arrematados. A única concorrência do em 2026, quando os próximos contratos de geração hídrica
certame foi o da usina de Rochedo (4 MW), com um deságio começam a vencer.
de 13,58% - pouco representativa no montante total. Este
resultado pode não ter sido o melhor para o consumidor (que TABELA V
CONTRIBUIÇÕES AO PROCESSO DE RELICITAÇÃO DAS USINAS EM
terá uma energia mais cara, pela ausência de deságio), mas foi 2026
positivo para o governo federal (que levantou os R$17 bilhões
propostos como outorga fixa). Ação
Calcula-se pela fórmula proposta neste
trabalho (que explica os custos operacionais
iii. Análise crítica do método empregado Custos Definição do das usinas com mais de 30 anos com grande
A baixa concorrência do certame pode ser explicada pelo Operacionais valor precisão). Soma-se este valor aos demais
(OPEX) "eficiente" listados a seguir, e licita-se pelo menor valor
pouco tempo que os interessados tiveram para visitar as usinas anual global (que será fixo até o fim do
e levantar o montante necessário para pagamento da outorga. contrato).
Caso o prazo tivesse sido maior, provavelmente novos players A indenização ao operador atual (ou seja,
aquele que vai ceder seu contrato ao novo
poderiam participar. O principal fato que comprova esta teoria operador que entrará em 2026) deve ser
Indenização
é que a Cesp, dona das concessões de Jupiá e Ilha Solteira (as dos ativos não-
calculada ex-ante, de forma que o operador
atual já conheça o valor que irá receber no
duas maiores do leilão), não conseguiu levantar o valor depreciados
final do contrato. O valor da indenização deve
necessário para entrar na competição, tendo perdido suas ser pago pelo novo concessionário, junto com
a outorga.
usinas para a chinesa Três Gargantas. Não deve haver indenização ao final do
Investimentos
contrato. Isso porque o novo concessionário
(CAPEX)
Especificamente sobre a metodologia empregada, a principal Indenização
deverá saber, já no momento da licitação,
quais investimentos precisarão ser feitos ao
crítica se faz pela definição de um valor fixo (GAG-Melhoria) dos ativos não-
longo de todo o contrato, cabendo ao
depreciados no
sem um estudo prévio de quais melhorias precisariam ser final do novo
concessionário calcular a tarifa que possa
amortizar totalmente estes investimentos
feitas, e isso fará com que o “bom senso” do concessionário contrato
dentro do período contratual. Assim,
dite se, no 30º ano após a assinatura do contrato, aquela usina desvincula-se as taxas de depreciação
contábeis da amortização do investimento.
estará em boas ou más condições. Ressalta-se que a Forma de O plano de investimentos deverá estar claro no
MAC CORD DE FARIA AND SOARES RAMOS : ECONOMIC REGULATION OF BROWNFIELD 4739