GRADO EN DERECHO

CURSO ACADÉMICO 2016-2017

DERECHO ADMINISTRATIVO I

TEMA 2. CUESTIONES GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.

2.1.- El procedimiento administrativo como institución .............................. 2

2.2.- La regulación del procedimiento administrativo: el procedimiento adminis-
trativo común. .............................................................................................. 3
2.3.-Los principios generales del procedimiento administrativo ................... 7
2.4.- Los sujetos de la relación procedimental. La administración actuante y los
interesados ................................................................................................... 8
2.5 Los derechos y garantías de los interesados en el procedimiento ...... 17

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2.1.- El procedimiento administrativo como institución

¿Qué debemos entender por procedimiento administrativo?

Es el modo de elaboración o producción de los actos y normas de las Administracio-
nes Públicas. Es el cauce formal para el ejercicio de las potestades administrativas o
sucesión de actos y trámites que conducen a un resultado.
La variedad de potestades y actuaciones que despliega la Administración conduce a
toda una pluralidad de procedimientos con importantes diferencias y peculiaridad (ex-
propiatorio, autorizatorio, sancionador…) que actuarán a su vez en distintos sectores o
materias de que se trate (urbanismo, empleo público, medio ambiente…) circunstancia
que determina la existencia de miles de procedimientos distintos.
La finalidad del procedimiento es básicamente garantizador: garantiza los derechos de
los administrados y garantiza el interés público.
Respecto al administrado, el hecho de que exista un cauce predeterminado posibilita
la participación e intervención de todas las posibles personas afectadas en defensa
de sus derechos e intereses legítimos. Se trata, en definitiva, de una derivación del
principio de legalidad (garantizado en el art. 9.2 de la CE) dentro de un Estado de De-
recho que supone el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho.
Respecto al interés público, supone la posibilidad de acierto y oportunidad de la actua-
ción administrativa, después de que la Administración tenga en cuenta todos los inter-
eses públicos y privados implicados en su actuación, desterrando cualquier atisbo de
irracionalidad o arbitrariedad. Supone, en síntesis, una manifestación del principio de
eficacia de la Administración.
A veces se ha planteado un cierto conflicto entre legalidad y eficacia que no existe
porque la eficacia de la Administración no puede suponer el sacrifico de las garantías
procedimentales (STC 162/1985).
La clasificación de los procedimientos es muy variada porque, como ya se ha dicho,
no existe un procedimiento único o general para todas las actuaciones administrativas
que, además, sea aplicable a todos los sectores del Derecho Administrativo.
Según PARADA VÁZQUEZ, en el Derecho español, puede hablarse de un procedi-
miento no formalizado o flexible (PAC), y de otros procedimientos formalizados o rígi-
dos, cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas lega-
les y reglamentarias.
Una clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que distingue
entre procedimiento sea lineal o triangular.
El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el órgano ad-
ministrativo se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a

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dos o más administrados con intereses contrapuestos. Este tipo de procedi-

miento se corresponde con la actividad administrativa arbitral.
Por el contrario, la mayoría de los procedimientos administrativos responden al
modelo lineal, o sumarial en que la Administración es parte y órgano decisor al
mismo tiempo.
Por su parte, Giannini formula una tipología de procedimientos administrativos que
expone como:
1. Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan
por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situa-
ciones subjetivas. Los declarativos sirven, entre otras cosas, para atribuir cuali-
ficaciones jurídicas a cosas, personas o relaciones.
2. Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, con-
cesionales y autorizativos.
3. Los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se
gestionan pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que
persigue un único interés público (licencia de caza). Complejo es el procedi-
miento que atiende a varios intereses públicos (aprobación de los planes de
urbanismos).
4. Existen también procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potes-
tad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de
personas jurídicas o de órganos, la actividad de control,...
5. Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Ad-
ministración ejercita la potestad sancionadora.
Por último, los procedimientos ejecutivos serían aquellos a través de los cuales se
materializan los contenidos de los actos administrativos.

2.2.- La regulación del procedimiento administrativo: el procedimiento adminis-

trativo común

2.2.1.- Origen y evolución del PA.

Cuatro leyes generales en la materia nos sirven como grandes hitos para exponer la
evolución legislativa sobre el procedimiento administrativo:
El Derecho español fue pionero en la ordenación legal de los procedimientos adminis-
trativos. La Ley de 19 de octubre de 1889 fue el primer cuerpo regulador del procedi-
miento administrativo en su sentido más amplio y actual.
Bajo la Regencia de la Reina María Cristina y siendo Sagasta el Presidente del Conse-
jo de Ministros (durante un largo periodo que duró desde 1885 a 1890, lo que enton-

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ces era excepcional), Gumersindo de Azcárate presentó en las Cortes una proposición
de Ley que se convertiría en “la primera Ley del mundo sobre el procedimiento admi-
nistrativo”, pues fue aprobada y promulgada en 1889, el mismo año que el Código civil
y uno después que la Ley contencioso-administrativa de Santamaría de Paredes. Co-
mo recordaría setenta años después Laureano López Rodó en su discurso de presen-
tación de la LPA de 1958 ante las Cortes: “No es escaso el valor que entonces tenía
aquella ley. Piénsese que se adelantó en casi cuarenta años a la austriaca de 1925,
considerada como fuente de todas las de los países centroeuropeos (...) Pues bien,
toda esa serie de leyes extranjeras muy posteriores no suponen ningún avance sus-
tancial respecto de la nuestra de 1889”1.
La siguiente Norma con rango de Ley fue la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958. En el Estado de 1958 -más social- ya no bastaba el incipiente régimen jurídico-
administrativo ideado para el Estado liberal de 1898. En las palabras de López Rodó,
referidas al tiempo en que se había promulgado la primera ley: “No se había producido
todavía el desastre colonial. Eran ocho los Departamentos ministeriales –Estado, Gra-
cia y Justicia, Guerra, Hacienda, Marina, Gobernación, Fomento y Ultramar- cuya sola
enumeración basta para subrayar la práctica ausencia de acción administrativa en
materias económicas, sociales y laborales. (...) Bien claramente se advierte el abismo
que nos separa de la Administración de entonces”. En la doctrina científica se apunta-
ba en la misma línea: “Aumentada la actividad de la Administración en la época con-
temporánea, la extensión de su actuación económico-social requiere la extensión y
ampliación del régimen jurídico. Si la vida impone éste y la Administración es acción,
es vida, la Administración debe estar sometida a un régimen jurídico, base actual de
desarrollo del Derecho administrativo.2
La ley de 1958 supuso otro importante paso adelante en el proceso codificador del
procedimiento administrativo, pero tampoco lo culminó. Puede por ello decirse que la
Ley combinó “unidad y diversidad del procedimiento”.

1
La Ley de 1889 sentó 18 bases bastante escuetas y remitió el resto de la regulación de los
procedimientos administrativos a su desarrollo mediante los reglamentos que debían aprobar
y publicar cada uno de los Ministerios “para todas las dependencias centrales, provinciales y
locales del mismo”. Así pues, la ley supuso un importante avance codificador pero era todavía
expresión de “un Derecho procedimental embrionario” (López Menudo en Barnes, coord.,
1993: 116) y dejaba un amplio margen para la dispersión regulatoria entre los departamentos
de la administración.
Digo que supuso un avance codificador porque, pese a su concisión (toda la ley cupo en una
sola página de la Gaceta de Madrid), las bases legales aprobadas en 1889 ya fijaban algunos
criterios normativos nada desdeñables con el objetivo de sentar unas garantías mínimas a los
particulares que mantuvieran relaciones jurídicas con la administración, cualquiera que fuera su
objeto y forma de iniciación.
2
Información disponible en http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1506243.

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A partir de la promulgación y entrada en vigor de la Constitución de 1978, el régimen

jurídico de las Administraciones públicas y su procedimiento de actuación debía
adaptarse a los postulados del nuevo Estado autonómico, social y democrático de
Derecho.
Anticipada en el ámbito local con la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local
de 1985, la operación de adaptación a este marco constitucional culminó formalmente
con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administracio-
nes Públicas y Procedimiento Administrativo Común. A diferencia de sus dos prece-
dentes estudiados en los apartados anteriores, la Ley 30/1992 opera en un ordena-
miento jurídico fuertemente descentralizado, en el que acabamos de constatar que al
Estado ya sólo le cabe establecer el “procedimiento administrativo común”.
En ejercicio de esta competencia, la Ley 30/1992 ha dado otro importante paso ade-
lante en el proceso codificador del procedimiento administrativo al incluir en su ámbito
subjetivo de aplicación plena y directa tanto a las entidades locales, como también a
las entidades de Derecho público instrumentales de la administración en la medida en
que ejerzan potestades administrativas (art. 2).
El art. 149.1.18ª CE es uno de los pocos casos en los que la Constitución explicita la
finalidad de la atribución al Estado de una determinada competencia, finalidad que es
la de garantizar a los ciudadanos un tratamiento común ante todas las Administracio-
nes públicas, de donde se sigue que la atribución estatal tiene una finalidad eminen-
temente garantista.
Al día de hoy tenemos la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Adminis-
trativo Común de las Administraciones Públicas en lo que puede afirmarse que las
principales novedades de la nueva Ley de procedimiento son la generalización del
funcionamiento electrónico y una nueva sistemática. El legislador ha optado por reu-
nir en un solo texto los preceptos sobre procedimiento administrativo antes dispersos
en tres cuerpos legales: la LRJPAC (procedimientos ejecutivos en soporte papel), la
ley sobre acceso electrónico a los servicios públicos (procedimientos electrónicos) y
la ley del gobierno (procedimientos normativos: legislativos y reglamentarios). Sin
embargo, este avance codificador se hace a costa de separar nueva e innecesaria-
mente las leyes de régimen jurídico y de procedimiento administrativo, como estuvie-
ron hasta 1992.
2.2.2..- Distribución de competencias sobre el PA.
Nuestra constitución en su artículo 105.c) ordena al legislador que regule el procedi-
miento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia del interesado.

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Por otro lado, el art. 149.1.18ª reserva como competencia exclusiva del Estado el pro-
cedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas.
Sobre la base de que el procedimiento administrativo es la forma de ejercicio de una
actividad administrativa, el TC entiende que la competencia para regular el procedi-
miento administrativo está en conexión con la competencia para regular el régimen
sustantivo de cada actividad o servicio de la administración.
Así, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Co-
munidad Autónoma, a ésta le corresponde también la aprobación de las normas de
procedimiento administrativo especial –rationae materiae- para encauzar la realiza-
ción de esa concreta actividad administrativa. Porque si al Estado le correspondiese la
competencia sobre el procedimiento administrativo, podría condicionar el ejercicio de
sus propias competencias por las Comunidades Autónomas mediante la regulación
detallada de los procedimientos de ejercicio de las mismas.
No obstante, la función constitucional de la competencia estatal no es tanto la de or-
denar un procedimiento general sino la de establecer unas garantías mínimas y por
ello, las normas de las Comunidades Autónomas deben respetar las garantías míni-
mas ordenadas en la Ley básica sobre procedimiento administrativo común.
De este modo la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi-
nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se dictó en el ejerci-
cio de esa competencia estatal. Esta norma sufrió importantes modificaciones como la
Ley 4/1999, de 13 de enero.
Actualmente y desde el 1 de octubre la 2016 estas normas han sido derogadas por la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Admi-
nistraciones Públicas que, como la anterior norma derogada, al amparo del art. 103,
105 y 149.1.18ª de la CE, regula el procedimiento administrativo común, garantiza el
adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible
salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse
en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia
de la Administración con la que se relacionen sus titulares; regula los derechos y ga-
rantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad
administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de
la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa, reforzando las garantías de los intere-
sados, la audiencia y participación de los mismos.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común se compone
de 133 artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales,
cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones fina-

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les. Dentro del Título IV. de la presente Ley, se regula el procedimiento administrativo
común, consta de 43 artículos, que engloba los artículos a 53 a 95 inclusive.
Destacan como principales novedades, la utilización de los medios electrónicos
y la incorporación al procedimiento común los procedimientos que regulan la
potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial, constituyendo especiali-
dades dentro del procedimiento común y eliminándose sendos procedimientos espe-
ciales, con el objeto de simplificar la actuación de la administración con los interesa-
dos.

2.3.- Los principios generales del procedimiento administrativo

2.3.1.- Principio de oficialidad.-

Este principio, también denominado principio inquisitivo, en virtud del cual el procedi-
miento, independientemente de que se inicie de oficio o a instancia de parte, se impul-
sará y tramitará siempre de oficio por la Administración (art. 71 y art. 75 LPA). En defi-
nitiva este principio constituye una derivación del principio de legalidad y eficacia de la
actuación administrativa.
2.3.2.- Principio de contradicción.-
A través del cual las distintas partes intervinientes en un procedimiento han de tener la
posibilidad de hacer valer sus derechos e intereses legítimos en condiciones de igual-
dad. Se trata también del derecho de defensa constitucional (art. 24.1).
Se manifiesta a través del derecho de los interesados a ser llamados al procedimiento,
derecho a aducir alegaciones en todo momento, a la vista y copia del expediente, de-
recho de audiencia, derecho a proponer pruebas y participar en la práctica de las
mismas y el derecho a obtener una resolución congruente con sus pretensiones.
Ello no significa que exista una igualdad del interesado frente a la Administración. Se
garantiza la igualdad de todos los interesados en el procedimiento (art. 75.4) pero no
frente a la Administración que debe garantizar el interés público tutelado por la ley.
2.3.3.- Principio de publicidad.-
No en sentido amplio, es decir, que cualquier persona tenga acceso a las actuaciones,
sino de los interesados a conocer lo actuado en los procedimientos que les afecten
(art. 53.1.a).
2.3.4.- Principio de gratuidad.-
No se recoge expresamente en la LPA, sino que muy al contrario, establece el art.
78.3 que el particular, en principio, la práctica de pruebas que implique gastos que no
deba soportar la Administración, pudiendo exigir ésta el anticipo de los mismos, a re-
serva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

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La LPA (art. 5) no exige que la representación o postulación del interesado se realice

por un profesional, aunque considera como un derecho del interesado el poder actuar
asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses
(art. 53.1.g) pero no se le garantiza la asistencia gratuita de un profesional que les
asesore dado que formalmente no es necesaria dicha asistencia.
Todo ello no obsta para que las Administraciones Públicas puedan exigir la exacción
de tasas por distintas actuaciones administrativas (autorizaciones, copias del expe-
diente, certificados, examen de proyectos, etc) o incluso los gastos del procedimiento
como ocurre con las ejecuciones forzosas (procedimiento de apremio, art. 161.4 LGT).

2.4.- Los sujetos de la relación procedimental. La administración actuante y los

interesados

2.4.1.- El responsable del procedimiento.-

La ley distingue entre el responsable de la tramitación (art. 20 LPA) y el de la resolu-
ción (art. 21 LPA).
En el primer caso, el citado artículo 20 establece que "los titulares de las unidades
administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen
a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de
su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el
respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda
anormalidad en la tramitación de procedimientos."
Además, añade que "Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabi-
lidad a la Administración Pública de que dependa el personal afectado."
En el segundo caso, es en el artículo 21.6 donde se dice que "El personal al servicio
de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así
como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver
son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento
de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplica-
ble." Lo cierto es que la Administración está obligada a resolver en todo caso, inde-
pendientemente de la forma de incoación del procedimiento. No obstante, las causas
de dilación no siempre dan lugar a responsabilidad, pues las causas pueden englobar-
se en tres supuestos:

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-Una falta de rendimiento imputable objetiva y subjetivamente al responsable del

procedimiento, que sí daría lugar a responsabilidad disciplinaria.
-Una falta de rendimiento objetiva (no subjetiva) que lleva aparejada la remoción
del puesto de trabajo (art. 71 LPA).
- Factores objetivos de la propia administración -Falta de medios personales y ma-
teriales- o, incluso, la propia complejidad del caso que no daría lugar a responsabilidad
del funcionario, pero, en determinados casos, sería posible plantear una responsabili-
dad patrimonial de la Administración.

2.4.2.- Circunstancias de abstención y recusación.-

El art. 103.1 de la CE exige a la Administración el deber de actuar con objetividad y

establece en el art. 103.3 un mandato al legislador para que regule las garantías de
imparcialidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones.
De aquí surge la técnica de la abstención y de la recusación que afecta tanto las auto-
ridades como al personal al servicio de las Administraciones Públicas y que se regula
en los art.s 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sec-
tor Público (LRJSP).
Los motivos de la abstención estás expresamente recogidos en el art. 23 LRJSP y son
los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener
cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de
consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cual-
quiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades intere-
sadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que inter-
vengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asocia-
do con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas men-
cionadas en el apartado anterior.
d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se tra-
te.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamen-
te en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Cuando en una Autoridad o personal al servicio de las Administraciones en quienes se
den algunas de las circunstancias que se han citado, tienen el deber de abstenerse y

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no intervenir en el procedimiento, comunicándolo a su superior inmediato, quien re-

solverá lo procedente3.
En aplicación del principio de jerarquía, los órganos jerárquicamente superiores tienen
la facultad de ordenar que se abstengan de intervenir en el procedimiento a aquellas
personas en la concurra alguna de estas circunstancias.
Si la persona afectada por la casusa de abstención es un miembro de un órgano cole-
giado, deberá ser el órgano que lo nombró.
Si se da cusa de abstención, los interesados podrán promover la recusación en cual-
quier momento de la tramitación del procedimiento (art. 24.1).
Formalmente la recusación ha de plantearse por escrito en el que se expresará la
causa o causas en que se funda, que va a suponer la suspensión inmediata de la ac-
tuación en el procedimiento.
En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él
la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa
de recusación, acordará su sustitución acto seguido.
Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres
días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el
acto que ponga fin al procedimiento.
En cuanto a los efectos propios de la abstención y recusación ha de concluirse que se
proyectan en dos ámbitos:
Sobre el disciplinario cuya conducta de no abstención puede ser considerada
como falta grave4.
Sobre la validez del acto administrativo, En este sentido, establece el art. 23.4
que "la actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesaria-
mente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido."

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Otras normas completan este mandato, como es el caso del art. 76 de la LRBRL que estable-
ce que "Sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros
de las Corporaciones locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación,
decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la
legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas. La
actuación de los miembros en que concurran tales motivos implicará, cuando haya sido deter-
minante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido."

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art. 7 del RD 33/1986.

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Es decir, si el resultado final del acto no está afectado por la intervención del recusado
o cuando su actuación no sea determinante para decisión final, el acto puede mante-
nerse válido
La jurisprudencia también ha considerado que, en los actos procedentes de los órga-
nos colegiados, si el voto del incurso en la causa de abstención no fue determinante
para el resultado final, el acto debe permanecer válido. Y sólo cuando el voto del re-
cusado tuvo una influencia decisiva en la formación de la voluntad del órgano colegia-
do es cuando debe ser anulado.
2.4.3.- Los interesados.
La LPA (art. 4) establece que interesados en el procedimiento administrativo son:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indi-
viduales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaí-
do resolución definitiva.
En definitiva son las personas que pueden participar en el procedimiento, pero no toda
persona puede participar sino que la Ley requiere que ostente “legitimación”, es decir,
una cualificación específica.
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitimación
para ser parte en los procedimientos brota del contenido del art. 24 de la CE como
proyección de la tutela judicial efectiva.
El derecho subjetivo es el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, ya
sea de contenido patrimonial o no, y cualquiera que sea el título en que tenga su ori-
gen (legal, contractual o contractual).La titularidad de un derecho subjetivo confiere el
grado máximo de legitimación para intervenir en un procedimiento, por ello, lo titulares
de los derechos son siempre interesados necesarios.
El concepto de interés es aquel que, de llegar a prosperar la acción entablada, origi-
naría un beneficio jurídico o material a favor del accionante, sin que sea preciso que
ese interés encuentre apoyo en precepto expreso legal concreto y declarativo de dere-
cho; o bien aquel interés que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciuda-
dano el acto combatido en el proceso. En este caso sólo serán interesados si se per-
sonan en el procedimiento.
Aunque, es más cierto que la propia LPA establece en su art. 8, prevé que si durante
la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la exis-
tencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cu-

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ya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolu-
ción que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
Además en el art. 18.2 se impone que los interesados en un procedimiento que co-
nozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido
en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.
Por último también se recoge en el art. 4.3 también se prevé que cuando la condición
de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente
sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Y no sólo cabe pensar en una legitimación individual sino también colectiva por la vía
del art. 4.2 LPA al establecer que las asociaciones y organizaciones representativas
de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en
los términos que la Ley reconozca. En este sentido debe entenderse la remisión hecha
a la legislación específica para los distintos sectores: consumidores y usuarios, medio
ambiente, etc.
Sin perjuicio de que, en determinados ámbitos en los que pudiera brotar un inequívoco
interés colectivo, cualquier ciudadano pudiera participar sin la exigencia de un título
específico, en un procedimiento. Por ejemplo, en el art. 109.1 Ley 22/1988, de 28 de
julio, de Costas (Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y
los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que
se dicten para su desarrollo y aplicación); el art. 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio,
del Patrimonio Histórico Español, entre otras.

2.4.4.- La representación.-

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante,
entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa
en contra del interesado revocando la representación (art. 5.1 LPA).
Por otra parte, no existen requisitos específicos para actuar como representante, pues
según establece el art. 5.2 “las personas físicas con capacidad de obrar y las personas
jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en represen-
tación de otras ante las Administraciones Públicas.”
Deberá acreditarse la representación para:
- formular solicitudes,
- presentar declaraciones responsables o comunicaciones,
- interponer recursos,
- desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona.
Porque para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá la representación (art.
5.3).

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Otro aspecto importante es el medio de acreditación de la representación, que puede

realizarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su
existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apode-
ramiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electróni-
ca en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscrip-
ción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública compe-
tente.
Realmente el apoderamiento apud acta no es una novedad en la LPA, porque ya se
reconocía la representación mediante declaración en comparecencia personal del inte-
resado, sino que lo novedoso es la utilización del término.
El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al ex-
pediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes
que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el
resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente
tendrá la condición de acreditación a estos efectos.
La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por
realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defec-
to dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrati-
vo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a
personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transac-
ciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá
especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así ad-
quieran la condición de representantes y determinará la presunción de validez de la
representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administra-
ciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha re-
presentación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en
el procedimiento.
Otra de las novedades de la LPA es la creación de los registros electrónicos de apode-
ramientos, estableciéndose la obligación de que la Administración General del Esta-
do, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales disponga de un registro
electrónico general de apoderamientos, en el que deberán inscribirse, al menos, los de
carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por quien osten-
te la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de represen-
tante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá
constar el bastanteo realizado del poder.

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En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de

la Administración General del Estado.
Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros
particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la rea-
lización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo podrá disponer de su
propio registro electrónico de apoderamientos.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes
a todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables
entre sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así
como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se
incorporen a los mismos.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán com-
probar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones
Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrati-
vos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales.
Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán inter-
operables con los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos.
Los asientos que se realicen en los registros electrónicos generales y particulares de
apoderamientos deberán contener, al menos, la siguiente información:
a) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional
de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del poderdante.

b) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional

de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del apoderado.
c) Fecha de inscripción.
d) Período de tiempo por el cual se otorga el poder.
e) Tipo de poder según las facultades que otorgue.
Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares de
apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías:
a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdan-
te en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.
b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en
cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.
c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante úni-
camente para la realización de determinados trámites especificados en el poder.
A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se
aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro dis-

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tinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo

previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las
Entidades Locales.
Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el regis-
tro cuando se circunscriba a actuaciones ante su respectiva Administración.
El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en la
correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica
previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de
asistencia en materia de registros.
Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco
años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento an-
tes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder.
Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada
máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción.
Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia del
mismo podrán dirigirse a cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstan-
cia en el registro de la Administración u Organismo ante la que tenga efectos el poder
y surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción (art. 6LPA).
Otra importante novedad es la separación entre identificación y firma electrónica,
así como la simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con
carácter general, sólo será necesaria la primera y se exigirá la segunda cuando deba
acreditarse la voluntad y el consentimiento del interesado.
En cuanto a la obligatoriedad de verificar la identidad de los interesados y los sistemas
de identificación de los mismos en el procedimiento, que deberá hacerse mediante la
comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corres-
ponda, que conste en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo
equivalente.
Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las administraciones públi-
cas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que
permita garantizar su identidad. En partir son admitidos lo siguientes sistemas:
a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de
firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos
entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona
jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

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b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de

sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación».
c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administra-
ciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos siste-
mas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de al-
guno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de
todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.
En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración Gene-
ral del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, sal-
vo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedi-
miento administrativo (art. 9 LPA).
Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la
autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e
inalterabilidad del documento.
En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones
Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en cer-
tificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por
prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certifi-
cación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados
electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin perso-
nalidad jurídica.
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avan-
zado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electró-
nico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los
términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite
algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su
ámbito de competencia.
Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Adminis-
traciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta
Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión
de la voluntad y consentimiento de los interesados.

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Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo,
su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma (art. 10).
Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento
administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su iden-
tidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.
Según el art. 10 de la LPA, las Administraciones Públicas sólo requerirán a los intere-
sados el uso obligatorio de firma para:
a) Formular solicitudes.
b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
c) Interponer recursos.
d) Desistir de acciones.
e) Renunciar a derechos.

Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados. Artículo 12.

1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden
relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que
pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los
sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.
2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los
interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, es-
pecialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de soli-
citudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos
necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo
podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del siste-
ma de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario
que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique
ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que
deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.
3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Enti-
dades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde
constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este
artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar
interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de
comprobar la validez de las citadas habilitaciones.
En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que
presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.
2.5.- Los derechos y garantías de los interesados en el procedimiento

Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Artículo 13.

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Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Adminis-
traciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes dere-
chos:
a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Ac-
ceso General electrónico de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Ad-
ministraciones Públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo pre-
visto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públi-
cos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades,
cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica
contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de
las Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 refe-
ridos a los interesados en el procedimiento administrativo.

Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones

Públicas. Artículo 14.
1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de
medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios
electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para
comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en
cualquier momento.
2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos
con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un pro-
cedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

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b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación
obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones
Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este co-
lectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercanti-
les.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electróni-
camente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones
que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en
que se determine reglamentariamente por cada Administración.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de rela-

cionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos
y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económi-
ca, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acce-
so y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Artículo 15. Lengua de los procedimientos.

1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del
Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los
órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Co-
munidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado.
Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en
cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos
o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los
mismos.
2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades
Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en
la legislación autonómica correspondiente.
3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documen-
tos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de
la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo solici-
ten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autó-
noma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su
traducción.

Artículo 18. Colaboración de las personas.

1. Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la
Ley que en cada caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la
Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran
para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la información solici-
tada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o
supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros de los que tengan
conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesora-
miento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blan-
queo de capitales y financiación de actividades terroristas.

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2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identifi-

car a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de propor-
cionárselos a la Administración actuante.
3. Cuando las inspecciones requieran la entrada en el domicilio del afectado o en
los restantes lugares que requieran autorización del titular, se estará a lo dispuesto en
el artículo 100.
Artículo 19. Comparecencia de las personas.
1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presen-
cialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en
una norma con rango de ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará
constar expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la com-
parecencia, así como los efectos de no atenderla.
3. Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa
de la comparecencia cuando así lo solicite.

Fuente: Manual de la asignatura.

Fin del tema.

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