La gestión pública en el estado plurinacional
un modelo complejo de iure y de facto
INTRODUCCIÓN
L
os profundos cambios institucionales impulsados en Bo-
livia, formalizados en la Constitución Política del Estado
aprobada el 2009, dieron pie a pensar en una nueva
forma de organización y funcionamiento del aparato
público que incorpore de manera operativa el reconoci-
miento de la diversidad cultural y étnica del país. Diversos fueron
los esfuerzos por traducir los nuevos moldes institucionales a las
estructuras organizativas y dinámicas de funcionamiento del Esta-
do, los cuales tomaron diferentes trayectorias que a la postre con-
Algunos ven el modelo de gestión pública del Estado Plurinacio-
nal como una simple reproducción del New Public Management
implementado en Bolivia en la década del noventa. Otros ven
el Estado como el escenario en el que la diversidad cultural y
étnica del país se expresa simbólicamente en la presencia de
autoridades públicas indígenas u originarias. Otros buscan la
construcción de escenarios de encuentro intercultural que articu-
lan la gestión pública por resultados con la gestión comunitaria.
En el otro costado, se busca también reproducir en el Estado las
prácticas colectivas e igualitarias de los pueblos ancestrales a
partir de las cosmovisiones de los pueblos originarios.
A pesar de las diferentes visiones que se vuelcan sobre el apara-
to público y su funcionamiento, hoy en día la gestión pública del
Estado Plurinacional es una realidad organizativa, administrativa
y operativa que se desenvuelve en una combinación de diferen-
tes modelos de gestión, nuevos y tradicionales, y en escenarios
formales e informales, los que en su conjunto inciden en la cali-
dad de los resultados de la gestión pública y en la forma como
se desenvuelve la burocracia del nuevo Estado. Los factores que
son precisamente el objeto de preocupación de este trabajo.
Este documento, por tanto, se plantea responder a la interrogan-
del nuevo modelo de gestión pública del Estado Plurinacional?
¿En qué medida dichos factores afectan la estructura organiza-
tiva del sector público y la conformación de una burocracia de
patronaje? ¿Cuáles son los límites de la gestión pública en un
escenario de cambio en las relaciones de poder económico y po-
lítico? ¿Cómo se han traducido los lineamientos constitucionales
del nuevo Estado en la gestión pública? ¿Responde el nuevo
modelo de gestión pública plurinacional a la nueva realidad insti-
tucional y de descentralización y autonomías?
La sangre de la administración es el poder
Norton
Jorge Abel Kafka Zúñiga
A pesar de las diferentes visiones que se vuel-
can sobre el aparato público y su funcionamien-
to, hoy en día la gestión pública del Estado
Plurinacional es una realidad organizativa,
administrativa y operativa que se desenvuelve
en una combinación de diferentes modelos de
gestión, nuevos y tradicionales, y en escenarios
formales e informales, los que en su conjunto
inciden en la calidad de los resultados de la
gestión pública y en la forma como se desen-
vuelve la burocracia del nuevo Estado. Los
este nuevo escenario público son precisamente
el objeto de preocupación de este trabajo.
-
gurado en el Estado Plurinacional un modelo híbrido de gestión
pública en el que se discurren las prácticas de los modelos de
la Nueva Gestión Pública (NPM), el plurinacional, el burocrático
y el pre-burocrático, tanto en el plano formal como informal. Tal
-
dencial, el modelo económico extractivista y el reconocimiento
de la plurinacionalidad de contenido étnico.
1. LOS CAMBIOS EN EL ENTORNO DE LA GESTIÓN PÚBLICA
El funcionamiento del aparato público en los países desarrolla-
pasado por un conjunto de cambios en el entorno global. Estos
cambios se localizan en las mutaciones en el balance de poder
a nivel internacional, la emergencia de un nuevo paradigma cul-
tural en el siglo XXI y la nueva arquitectura estatal del siglo XXI.
El actual cuadro internacional se caracteriza por la disminución
del poderío estadounidense, el debilitamiento económico de la
Unión Europea, el aprovechamiento del desarrollo tecnológico y
el ascenso de las economías emergentes, China de forma par-
ticular, y el papel estratégico que asumieron los recursos natu-
rales en la inserción de América Latina en los mercados interna-
cionales (Sorj, 2010). En este marco, la ola de nacionalizaciones
e incrementos de los impuestos en el sector petrolero y gasí-
fero latinoamericano, principalmente en los países de la región
andina con reservas hidrocarburíferas, puede ser explicada por
and a mios 73
conflictos distributivos entre las compañías productoras y los go-
biernos, originados en las características de los sistemas imposi-
tivos, tales como su falta de progresividad y/o por los incentivos
que pudieron tener los gobiernos en ciertos momentos de los
ciclos de inversión y de precios para renegar de sus acuerdos
(Monaldi, 2010).
Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 a los sím-
bolos de poder económico y político de los Estados Unidos mar-
caron el paso a un nuevo escenario en el que desaparecen las
preocupaciones mundiales sobre la economía y la tecnología
para dar paso a un lenguaje guerrero geopolítico y cultural. Las
categorías culturales reemplazan a las sociales, tanto es así que
del nosotros en términos sociales pasamos al nosotros en tér-
minos culturales (sujeto y derechos culturales). La vida de los
pueblos autoreconocidos pasa a ser dominada por el miedo, la
violencia y la guerra, con lo que se vuelve a las comunidades ce-
rradas sobre sí mismas, dirigidas por poderes autoritarios y que
rechazan como enemigos a las demás comunidades. Las pasio-
les. Empero, Bolivia, a pesar de contar con recursos naturales el ingreso per cápita corriente, el cual aumentó de USD 871 en
excepcionales, se caracterizó por una tasa de crecimiento y un promedio en el periodo 1985-2005 a USD 1.683 en 2009. Esto
desempeño económico muy pobres en comparación con otros se tradujo en un incremento del ingreso de las familias y, por
países. Prueba de ello es el crecimiento anual promedio y acu- consiguiente, en una disminución de la pobreza. Tal dinámica
mulado del PIB per cápita de Bolivia, entre 1950 y el año 2000, tuvo efectos favorables en el nivel de desempleo, a pesar de la
que fue la tasa de crecimiento más baja respecto a otros paí- crisis económica mundial de 2008-2009. La tasa de desempleo,
ses de la región. Más aún, durante ese lapso de tiempo Bolivia según el Ministerio de Economía y Finanzas, pasó de 8,15% en
presentó un decrecimiento acumulado del PIB per cápita de 1% 2005 a 6,8% en 2008, a 9,37% en 2009, a menos del 7.0% en el
(Fretes-Cibils, 2006). Si bien el crecimiento fue estable desde la 2010 y a 5.7% en el 2011.
década del noventa, las tasas de crecimiento oscilaron entre el
2 y el 5%, porcentajes aún insuficientes para mejorar de manera Las políticas sociales, inscritas en el marco de la Estrategia de
significativa el nivel de vida de la población (Díaz, 2005). Erradicación de la Extrema Pobreza, se mantuvo dirigida a los
sectores menos protegidos de la sociedad (niños y ancianos) y
Tasa de crecimiento PIB per cápita enfocada a realizar transferencias directas condicionadas a gru-
1990-2009 pos vulnerables. A partir de 2006, Bolivia implementó programas
sociales de transferencias como el Bono Juancito Pinto (2006),
20 Renta Dignidad (2008) y Bono Juana Azurduy (2009), que se
15 han constituido en un complemento significativo de los ingresos
de la población. En 2009 estas transferencias se convirtieron en
Empero, en sentido contrario, se suman logros
concretos en materia de reducción de la morta-
lidad infantil, que pasó de 66 a 47,6 por cada
1.000 menores de 5 años en la última década.
Asimismo, la mortalidad materna se redujo de
300 a 180 por 100.000 nacimientos entre 2000
y 2008.
registrar disminuciones entre 2006 y 2007, es de 0,6 al 2010
(PNUD, 2010), identificado como uno de los de mayor desigual-
dad en América Latina. Entre los factores más importantes para
explicar tal situación se encuentran los problemas en el ámbito
educativo, pues se mantienen las dificultades de cobertura to-
tal (91,8% al 2008, meta 95% al 2015), así como amplias bre-
chas respecto del rendimiento, docencia e infraestructura entre
la educación pública y privada, así como en la deserción. Otro
de tales factores se relaciona con el hecho de que dos tercios de

nes apuntan a la negación del otro más que al conflicto con él.
En este tiempo marcado por el ocaso de lo social se entrecruzan
y emergen diversas formas de violencia, junto al rechazo de las
normas y valores sociales, el incremento de las reivindicaciones
culturales y la obsesión de los comunitarismos por las identida-
des. Cuando todo es cuestión de vida o muerte las intervencio-
nes públicas no bastan. Lo cultural, por tanto, se convierte en la
clave de interpretación de estas nuevas realidades globales y
locales (Touraine, 2005).
La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la
agenda política mundial a fines de la década del noventa y prin-
cipios del nuevo milenio. Tras la caída del modelo estatal de la
postguerra, la respuesta neoliberal-conservadora apostó por re-
formar el Estado para restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la
balanza de pagos de los países en crisis. Se propuso de manera
Tasa de crecimiento
10
5
instrumentos de política fiscal contra-cíclica y permitieron mitigar la población ocupada (63,4% estimado al 2009) se hallan en el
0 los efectos de la crisis económica mundial y la contracción de la sector informal, sin contrato de trabajo y protección social. Con
-5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008/a
2009/b
demanda externa. ello se revelan como los problemas centrales de la gestión pú-
-10 blica del Estado Plurinacional la desigualdad y la generación de
Bolivia: Población beneficiada con las transferencias
-15 empleo digno.
Años directas condicionadas, A Septiembre 2011 (p)
Bolivia
(En número de beneficiados y en porcentajes)
Lo paradójico de estos datos es que mientras mejoraron las
condiciones para el crecimiento económico, éste no incidió de
15.6%
Bono Juancito Pinto (2010)
manera directa en la distribución del ingreso y la generación de
En el nuevo milenio, según el Informe Anual Social de la Corpo- 1.625.123 beneficiados
“empleo digno”, lo que dio lugar a mantener un modelo de “cre-
ración Andina de Fomento, Bolivia, entre el 2000 y el 2009 logró Renta dignidad (Septiembre 2011)
cimiento excluyente”. En este sentido se puede concluir que el
8,3%
reducir la extrema pobreza en 13,4 puntos porcentuales (Alborta, 001.753
contar con mayores ingresos económicos no es garantía de me-
Resto de la población
2011). Este dato muestra que en el ámbito social, el país avanzó 71%
beneficiados
jora en las condiciones sociales. En este enfoque es cierto que
en su objetivo de reducir la pobreza y la exclusión, así como 5,5% el gasto público en la última década se incrementó, particular-
lograr que las metas sociales tengan correspondencia con los Bono Juana Azurduy (Julio 2011 (p))
mente el gasto social en educación e inversión, mostrando que
586.358
Objetivos Del Milenio (ODM) para 2015. Los indicadores nacio- beneficiados
los efectos del gasto público no dependen necesariamente del
nales de pobreza extrema (en personas) cayeron de 45,2% en

simple y llana reducir el tamaño del Estado y propiciar el predo- 2000 a 31,8% en 2009, especialmente en el área rural, donde se
minio total del mercado (CLAD, 1998). El fracaso de esta fórmula redujeron de 75,0% en 2000 a 52,7% en 2009. Los avances en
derivó, en el caso latinoamericano, en cambios gubernamentales la reducción de la pobreza se relacionan con el buen desempe-
abruptos o la emergencia de la inestabilidad política y económica, ño económico de los últimos 5 años, y las políticas de protección
lo que a la postre devino, en el siglo XXI, en la demanda colectiva social llevadas a cabo.
de retorno del Estado. Más aún con las manifestaciones de la
crisis fiscal de los países desarrollados entre el 2008 y el 2010 Bolivia: Crecimiento del PIB real
cobró nuevamente fuerza el debate sobre el valor de la política 1985 - 1er. Semestre 2011 (p)
pública y el papel del Estado en su acepción más amplia, así
como sobre la importancia del funcionamiento del sector público
(la gestión pública) y las instituciones para conducir y enfrentar 7,00
los asuntos de interés público (ILPES-CEPAL, 2010). 6,00
5,00
3,3
4,00
De este modo, se trata de ver en los diferentes esquemas de 3,0
3,00
desarrollo adoptados por los países de la región, las rutas que 2,00
2,4
permitan transitar hacia una nueva arquitectura estatal, alterna- 1,00
tiva al laissez-faire liberal y el antiguo modelo social-burocrático 0,00
de intervención estatal. -1,00
-2,00 -1,7
2. CRECIMIENTO EXCLUYENTE Y CALIDAD DE LA GESTIÓN -3,00 -2,6
PÚBLICA -4,00
{
monto de recursos utilizados, sino de los impactos logrados. La
forma de verificar esta relación se la hace comparando el nivel
3.093.234
29%
de gasto público con sus indicadores de desarrollo. Es presumi-
de la población
beneficiados
boliviana
ble que exista una correlación positiva entre el gasto público y el
nivel de desarrollo. Esta relación es importante porque permite
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas ingresar a la discusión sobre la eficacia y la eficiencia del gasto
público, esto si se considera que la igualdad es una prioridad
Desde la perspectiva gubernamental, en promedio, un hogar tipo en las estrategias gubernamentales. Así, cuando se contrasta el
recibe por concepto de estos bonos alrededor del 4,8% de sus nivel del gasto público expansivo con el coeficiente de Gini las
(En porcentaje) ingresos mensuales (en el área rural aproximadamente 9,5% y conclusiones son claras, pues un mayor nivel de gasto público
en el área urbana cerca al 3,4%). A través de esta política de no garantiza ni un IDH elevado, ni grados satisfactorios de igual-
6,1 transferencias, que representó aproximadamente USD 352 mi- dad.
5,3
5,0 5,0
4,8 4,6
5,0 llones en 2009 (cercano al 2% del PIB), el Gobierno ha llegado
4,3 4,7 4,7
4,3 4,4
4,2
4,4
4,1 a un número importante de hogares. En los cinco años de su im- 3. EL MODELO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN BOLIVIA
2,7
3,4
plementación progresiva (2006-2010, septiembre) el porcentaje
2,5 2,5
1,6 1,7
de beneficiarios a nivel nacional llegó a representar un 28,4% En 1985, se implementaron en Bolivia un conjunto de medidas
de la población total, lo que equivale en términos absolutos a económicas que dieron inició al proceso de ajuste estructural en
0,4
2.930.698 personas. En términos de los ODM, el sector de edu- el país y cuyos logros principales fueron reducir el gasto fiscal y
cación, a pesar de la buena cobertura lograda (92%), revela un sanear las finanzas públicas. En la década del noventa se apro-
retroceso. baron complementariamente un conjunto de reformas institucio-
nales, administrativas y operativas que dieron paso a la cons-
Empero, en sentido contrario, se suman logros concretos en ma- trucción de un Estado descentralizado, regulador y promotor,
1er. sem

teria de reducción de la mortalidad infantil, que pasó de 66 a 47,6

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

además de multiétnico y pluricultural. En este segundo momen-

La viabilidad de los proyectos de poder en Bolivia de alguna u
otra manera estuvo unida a las oportunidades políticas y flujos
económicos del sistema internacional. En este marco, los recur-
sos naturales fueron y aún se constituyen en un factor nuclear
para su organización territorial, económica y política, los cuales
fueron explotados a su tiempo por la administración de la corona
española, las élites locales, el propio Estado y las transnaciona-
por cada 1.000 menores de 5 años en la última década. Asimis-
Fuente: CEPAL mo, la mortalidad materna se redujo de 300 a 180 por 100.000
nacimientos entre 2000 y 2008.
El crecimiento de la economía de los últimos años, sostenido en
el incremento de precios de las materias primas en el mercado En el otro lado de la medalla, Bolivia permanece en el grupo
internacional, supera el promedio de 1985-2005 (3%), llegando a de países con mayor desigualdad en la distribución del ingre-
4,6% en el periodo 2006-2010, lo que impactó positivamente en so. Esta se evidencia en el coeficiente de Gini que, a pesar de
to, bajo los lineamientos del New Public Management 1 (NPM),
se llevaron adelante las reformas estructurales de segunda ge-
neración que incluían entre otras medidas la aprobación de la
Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental (SAFCO),
orientada a lograr mayores niveles de eficacia en la administra-
ción pública, a través de la introducción de modernos sistemas

74 and a mios and a mios 75

de administración para programar las acciones estatales, ejecu-
tar y ejercer el control gubernamental, responsabilizando a los
funcionarios por sus actos (accountability) bajo el paraguas de la
gestión pública por resultados (Campero, 2005).
La administración pública incorporó, por ende, la visión de la filo-
sofía empresarial en busca de eficiencia y eficacia en el manejo
de los recursos públicos. En términos organizacionales adoptó la
estructura de consorcio (holding), la cual establece una separa-
ción de funciones entre la dimensión política y la administrativa,
entre el nivel central y de staff y el de servicios. En términos regu-
latorios, adoptó el sistema de controlling, engarzando la planifica-
ción y toma de decisiones políticas y administrativas a la gestión
por objetivos, productos y resultados (Friedmann, 2003). Este
esfuerzo modernizador se enfrentó con la cultura organizacional
de los funcionarios públicos tributarios del modelo burocrático 2
implementado en la fase final del Estado del 52. El resultado
fue la conformación de un modelo híbrido de gestión pública 3
que combinaba rasgos organizativos centralizados burocráticos
con islas de excelencia de profesionales tecnócratas inspirados
en los moldes del NPM. Tal modelo no pudo funcionar como un
sistema, debido a una compartamentalización de cada uno de
los subsistemas en diferentes organizaciones públicas que com-
petían por su administración. Más aún, el carácter concentrador
del nivel central luchó de manera permanente por articular una
cadena de poder única, a pesar de las transferencias y delega-
ción de competencias y recursos hacia los niveles subnaciona-
les. Fruto de esa visión centralizadora es que la estructura del
Estado mantuvo sus características mono-organizativas, mono
administrativas y monoculturales, orientadas hacia ciudadanos
iguales ante la ley. En suma, el modelo de gestión pública estuvo
marcado en lo formal por el modelo del NPM, preocupado por la
eficiencia, la economía y el logro de resultados y, en lo funcional,
por el modelo burocrático, fuertemente preocupado por la aplica-
ción de la ley y el seguimiento de los procedimientos.
4. LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO PLURINACIONAL
Tal modelo híbrido de gestión se hizo más complejo con la emer-
gencia del Estado Plurinacional.
En este nuevo escenario, las herramientas de gestión asimiladas
a los valores ideológicos y administrativos del New Public Mana-
gement entraron en tensión con los principios y valores del nuevo
modelo estatal, el cual proclamaba una apertura de la estructura
estatal a la diversidad étnica y cultural y concomitante con ella
a la posibilidad de pensar en una concepción pluri-institucional,
del aparato público, abierto a diversas formas organizativas y ad-
ministrativas, así como a un pluralismo normativo y de gestión.
Dos cambios sustanciales se produjeron en la Constitución Polí-
tica del Estado vinculadas con el modelo de Gestión Pública del
Estado Plurinacional: por un lado, la configuración de un mode-
lo de Estado cuyo fundamento se asienta en la pluralidad y el
pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico y,
por el otro, el modelo de economía plural que reconoce diver-
sas formas de organización como la pública, privada, social coo-
perativa y comunitaria. La argamasa de ambos modelos pasa
por el reconocimiento de que la nueva base esencial del Estado
Plurinacional Comunitario es la diversidad cultural (Artículo 98),
la cual antes que ser vista como amenaza a la estabilidad es
considerada como factor de cohesión y convivencia armónica
y equilibrada entre todos los pueblos y naciones, mediante el
“instrumento” de la interculturalidad 4. Este recurso, por tanto, es
el que se proyecta para atravesar la estructura organizativa del
Estado y consiguientemente el que al menos teóricamente debe-
76 and a mios
En este nuevo escenario, las herramientas de
gestión asimiladas a los valores ideológicos y
administrativos del New Public Management
entraron en tensión con los principios y valores
del nuevo modelo estatal, el cual proclama-
ba una apertura de la estructura estatal a la
diversidad étnica y cultural y concomitante con
ella a la posibilidad de pensar en una concep-
ción pluri-institucional, del aparato público,
abierto a diversas formas organizativas y ad-
ministrativas, así como a un pluralismo norma-
tivo y de gestión.
ría permear la dinámica de funcionamiento del aparato público.
4.1. la estructura organizativa del estado plurinacional
El Estado Plurinacional se caracteriza por asignar un rol funda-
mental al nivel central, a pesar de haberse producido un pro-
ceso descentralizador y autonómico, que obligó al ejecutivo a
transferir competencias y atribuciones hacia los otros ámbitos de
gobierno autónomo (departamental, municipal, indígena, regio-
nal), manteniendo en la práctica un modelo de descentralización
de principal – agente. En igual forma, impulsa un proceso de
recentralización en la provisión de bienes y servicios (políticas
de sentido inverso), a través de la creación de las Empresas
Estratégicas del Estado y de un abanico creciente de empresas
públicas. Con ello no solamente creció la burocracia, sino tam-
bién el tamaño del aparato público.
Bajo este formato, la estructura organizacional del sector públi-
co en el Estado Plurinacional, definida en el Decreto Supremo
de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo, muestra en los
hechos las orientaciones principales en torno a las prioridades
gubernamentales y la forma como se concibe la gestión pública
y su funcionamiento para el logro de los resultados políticos. El
área económica, por ejemplo, se constituye en la columna verte-
bral del Estado Plurinacional 5, en tanto refleja de manera nítida
la relación entre ingreso y gasto público, participa en la definición
de los ingresos fiscales (Impuestos, Aduana Nacional, Regalías,
Impuesto Directo a los Hidrocarburos y otros), se organiza bajo
la consigna de la gestión pública por resultados (objetivos es-
tratégicos priorizados + indicadores), implementada mediante
estructuras programáticas que intentan reflejar el producto final,
opera mediante la firma de convenios de gestión por resultados
(SIN, ADUANA, SENASIR), y canaliza la asignación de recursos
fiscales a programas de impacto vinculados al Plan Nacional de
Desarrollo (Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Juana Azur-
duy de Padilla). Los logros en esta área se relacionan con haber
reducido el déficit fiscal presupuestario, así como el de la partici-
pación de la cooperación internacional en el presupuesto público
y haber cubierto la inversión pública con financiamiento interno.
De manera complementaria, la creación del Ministerio de Pla-
nificación del Desarrollo juega un rol principal relacionado a la
elaboración, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo
Económico y Social. Instrumento que fue elaborado desde el
nivel central con la perspectiva de que las demás entidades pú-
blicas y territoriales se adecúen a la nueva visión de desarrollo
y sus orientaciones estratégicas. En su estructura organizativa
este Ministerio engarzó la planificación con la inversión pública
y el financiamiento externo, dotándose de mayores atribuciones
para el seguimiento y evaluación de los programas y proyectos
del sector público.
Sin embargo, su orientación centralizada y vertical le impide res-
ponder de manera efectiva a tales propósitos, limitación a la que
se suma la nueva realidad institucional diversa de los gobiernos
autónomos que al asumir un paquete competencial exclusivo,
compartido y concurrente complejo afecta las políticas de “arriba
hacia abajo” definidas por el Ministerio. En todo caso, lo evidente
es que su estructura organizativa no refleja la nueva realidad
multigobierno.
En el ámbito político, el Ministerio de la Presidencia incorporó a
nivel Viceministerial instancias encargadas de evaluar la gestión
pública de las entidades del Órgano Ejecutivo, las que sin em-
bargo, duplican dicha labor con las atribuciones del Ministerio de
Economía y Finanzas como órgano rector sobre esta materia o,
al menos no operan de forma complementaria. En Presidencia
se concentran las mayores prerrogativas para impulsar la gestión
pública por resultados y una cultura de “gestión pública plurina-
cional”, así como de formular políticas de seguimiento y control
de la organización y reforma del Ejecutivo. A la par de estas atri-
buciones se ha dotado de marcos para instalar y construir capaci-
dades institucionales ejecutivas en los diferentes departamentos,
mediante la constitución de gabinetes territoriales, así como de
administrar proyectos especiales de impacto. Atribuciones que
derivan en la creación de estructuras paralelas de gestión a nivel
de los gobiernos departamentales y la configuración de una suer-
te de “gestión presidencial”, estructurada sobre los resultados de
las políticas públicas de mayor impacto social y político. Se trata-
ría en ciertos ámbitos, más allá de la “politización” de la gestión
pública y de ciertas tareas rutinarias, de una gestión pública ex-
cepcional “personalizada”, encarnada en la figura presidencial.
La gestión pública plurinacional, identificada también como inter-
cultural, se presenta más que todo en el ámbito territorial, social
y cultural de la estructura organizativa del aparato público. Es
el Ministerio de Autonomías el encargado justamente de impul-
sar las políticas de interculturalidad en la gestión pública en las
Entidades Territoriales Autónomas Descentralizadas, las cuales
hallaron concreción en los 11 municipios indígenas reconocidos
actualmente 6, que articulan las herramientas de gestión pública
del NPM con las prácticas organizativas originarias y también
sindicales del nivel territorial.
Otro ámbito estatal que incorporó en su estructura organizati-
va el reconocimiento de la diversidad cultural, es el Ministerio
de Justicia que creó el Viceministerio de Justicia Indígena Ori-
ginario Campesina, cuyos avances sobre la materia se vincula
a la aprobación de la Ley de Deslinde Jurisdiccional, entre la
jurisdicción ordinaria y otras reconocidas constitucionalmente y
la justicia indígena originaria campesina, en el marco del pluralis-
mo jurídico. Normativa que, empero, positiviza en los hechos la
justicia indígena, subordinándola a la concepción tradicional del
sistema legal. Otra organización pública que sigue estos pasos
es el Ministerio de Salud y Deportes, a través del Viceministe-
rio de Medicina Tradicional e Interculturalidad, que viene impul-
sando el Programa de Salud Familiar Comunitaria Intercultural
(SAFCI) bajo los postulados de reconocer, aceptar y valorar los
saberes, conocimientos y prácticas de la población y de los mé-
dicos tradicionales. La debilidad de este enfoque deriva de su
intento de integración de dichos saberes y conocimientos a las
estrategias sanitarias nacionales, subordinando las prácticas no
convencionales a protocolos que encuentran resistencia en las
culturas locales.
En esta nueva arquitectura estatal son dos organizaciones públi-
cas del gobierno que encarnan de manera plena la gestión públi-
ca plurinacional y/o intercultural: el Ministerio de Culturas y el de
Educación. El Ministerio de Culturas es el que condensa en su
estructura organizativa y atribuciones la gestión pública intercul-
tural y lo hace mediante dos dimensiones de trabajo como son
la descolonización y la interculturalidad. En el primer caso, el Vi-
ceministerio de Descolonización es el encargado de proponer e
implementar políticas de gestión pública plurinacional, así como
fomentar la participación de las naciones y pueblos indígena ori-
ginario campesino en la administración pública. El Viceministerio
de Interculturalidad, por su parte, trabaja privilegiadamente en
la construcción de escenarios de encuentro intercultural, convir-
tiendo el concepto de cultura en términos extensos y generales
en el eje de su actuación pública. Un caso particular es el del
Ministerio de Educación, el que sin incorporar en su estructura
organizativa alguna dependencia que se haga cargo del tema
intercultural, lo transversaliza en todos los ámbitos y dimensio-
nes del trabajo de esta repartición pública. Más aún, la Ley de
la Educación Avelino Siñani - Elizardo Pérez”, define el sistema
educativo como plurinacional, esto es, “intracultural, intercultural
y plurilingüe” porque parte del potenciamiento de los saberes,
conocimientos y la lengua propia de las naciones indígenas ori-
ginarias. Bajo estos preceptos se han ido modificando los cu-
rrículos de formación docente y se han creado Universidades
Indígenas, las que, paradójicamente, construyen escenarios
multiculturales antes que de encuentro intercultural.
Formalmente en el Estado Plurinacional conviven dos modelos
de gestión pública. Por un lado, el inspirado en el New Public
Management, en las áreas política y económica y, por el otro, el
de gestión pública plurinacional en el ámbito territorial, cultural
y social. En este constructo organizativo hay entidades que asi-
milaron integralmente en su estructura y atribuciones la gestión
pública plurinacional como es el caso del Ministerio de Cultu-
ras. Otras, como el Ministerio de Educación transversalizaron el
tema de la interculturalidad, aunque su estructura organizativa
no acompañe ese proceso. Las mayor cantidad de Ministerios
no internalizan la gestión pública plurinacional o, en su defecto,
lo hacen como un componente aislado, tomando en cuenta a las
naciones y pueblos indígena originario campesino únicamente
para efectos de coordinación al momento de trabajar en el ámbi-
to territorial. Los diferentes programas y proyectos implementa-
dos hasta el momento muestran la fuerza del Estado y por sobre
todo un proceso de estatalización de los diferentes ámbitos de la
vida de las naciones y pueblos indígena originario, convirtiéndo-
se la interculturalidad en una herramienta para el trato igualitario
que no refleja las asimetrías reales en la relación entre el Estado
y los pueblos indígena originarios. En la estructura organizativa
Sin embargo, su orientación centralizada y
vertical le impide responder de manera efectiva
a tales propósitos, limitación a la que se suma
la nueva realidad institucional diversa de los
gobiernos autónomos que al asumir un paquete
competencial exclusivo, compartido y concu-
rrente complejo afecta las políticas de “arriba
hacia abajo” definidas por el Ministerio. En
todo caso, lo evidente es que su estructura
organizativa no refleja la nueva realidad multi-
gobierno.
and a mios 77
del Estado Plurinacional también se evi-
dencia que se ha perfilado una estructura
paralela en la gestión pública del ejecu-
tivo que responde a dos dimensiones de
preocupación de la figura presidencial:
por un lado una estructura paralela a los
gobiernos departamentales y por el otro
una reducida estructura orientada hacia
la gestión presidencial, lo que lleva a pen-
sar que al margen de la gestión pública
rutinaria, se desarrolla una gestión pública
presidencializada.
4.2. La gestión pública de Iure y de Facto
El modelo de gestión pública del Estado
Plurinacional se desenvuelve en el mar-
co de una estructura tradicional: centra-
lizada y jerárquica. Bajo ese paraguas,
la administración responde a una cultura
garantista, basada en el principio de la
desconfianza hacia el uso de los recursos
públicos (Albi et.al., 2000) y hacia la des-
lealtad política, elemento que incorpora en
el plano informal la utilización de recursos
de gestión pre-burocráticos 7. Así, en lo
formal, hace énfasis en los controles de
legalidad y en el cumplimiento escrupulo-
so de los procedimientos administrativos,
regulando la actividad del gestor hasta
reducir a su mínima expresión la discre-
cionalidad de éste para reasignar recur-
sos y adaptarse a cambios en la demanda
ciudadana. En el plano político informal se
convierte en una extensión del partido go-
bernante y en un recurso de financiación
excepcional y de movilización política.
En este marco, los susbsistemas de ges-
tión de la Ley 1178 se mantienen sin mo-
dificaciones sustantivas y se encuentran
en espera del tratamiento del proyecto de
Ley de Gestión Pública Plurinacional. Di-
cha norma prevé el cambio de la lógica de
funcionamiento de dichos subsistemas y
su adaptación a la nueva realidad autonó-
mica multigobierno y al de creación de las
empresas del Estado. Mientras tanto se
puede indicar que a pesar de estar vigen-
tes los sistemas de la Ley 1178, no se ha
logrado internalizar en los servidores pú-
blicos los valores de la gestión pública por
resultados. Por el contrario, las premisas
en materia normativa y procedimental del
modelo burocrático son las predominan-
tes, llegando incluso en casos extremos a
manifestarse como la “sacralización de la
norma” y el uso del control externo pos-
terior bajo formas “policiacas”. Más aún,
este normativismo controlador se ha rati-
ficado y consolidado con la Ley Nº 004 de
Lucha contra la corrupción, enriquecimien-
to ilícito e investigación de fortunas “Mar-
celo Quiroga Santa Cruz”, que incorpora
nuevos tipos penales a delitos cometidos
78 and a mios
por los servidores públicos en el ejercicio
de sus funciones. Tal situación ha lleva-
do a los servidores públicos a reforzar los
controles sobre sus acciones y a preferir
en ciertos casos eludir responsabilidades
antes que arriesgarse a tomar decisiones
que pudieran caer dentro de dicha Ley. La
incertidumbre y la inseguridad, por tanto,
se han convertido en parte rutinaria del
clima organizacional en el sector público.
En el Estado Plurinacional se ha desins-
titucionalizado el servicio civil y la carrera
administrativa en ciertas dependencias
públicas como la Asamblea Legislativa
Plurinacional y el servicio exterior, entre
otros, al ser considerados éstos como
soportes del anterior modelo burocrático
meritocrático. Esta operación, sin em-
bargo, no ha sido sustituida por acciones
que permitan visibilizar aquellos mecanis-
mos que garanticen la permanencia de
los servidores públicos en sus puestos
de trabajo. Al fracturarse las condiciones
y garantías de permanencia de los servi-
dores públicos, su situación se ha vuel-
to volátil y frágil, pues el cambio de una
autoridad puede significar la remoción de
todo un equipo de trabajo. Tal precariedad
ha incidido en que a la fecha no se haya
desarrollado una sólida y cohesiva cultura
organizacional construida en valores pú-
blicos. Por el contrario, debido a la fragili-
dad de su situación priman sus intereses
burocráticos por encima de los del Estado
y la sociedad.
La burocracia en el aparato público se ha
desprofesionalizado en tanto los criterios
de reclutamiento de personal dejaron de
privilegiar el mérito profesional para asen-
tarse prioritariamete, aunque no exclusi-
vamente, en criterios de lealtad hacia el
partido gobernante y los actores políticos.
Este hecho incide en que parte de la buro-
cracia haya reducido su capacidad técnica
y tenga una débil vocación de servicio, lo
que deriva en baja calidad en la implemen-
tación de las políticas públicas y su débil
aplicación efectiva (enforcement) 8. Tales
debilidades se cubren parcialmente con
la contratación de consultores externos
quienes, sin embargo, pasan a depender
políticamente de las autoridades de turno,
cuyo trabajo además de haberse depre-
ciado económicamente, tiene que articu-
larse a la persecución de logros políticos
además de los eminentemente técnicos.
Con ello, el aparato público aún se cons-
tituye en un botín político burocrático. En
igual forma, la evaluación del rendimiento
de los servidores públicos se halla atrave-
sada por criterios de orden político que
considera como valores del desempeño la
disciplina y fidelidad hacia los responsa-
bles políticos de quienes depende. Bajo
este esquema, las normas jurídicas no re-
presentan necesariamente un impedimen-
to para la consecución de los objetivos po-
líticos. La presión de los grupos de interés
articulados al proceso de cambio, inciden
también en el manejo político de los asun-
tos de gobierno, lo que subordina las de-
cisiones técnicas a intereses particulares
extra públicos. Tales grupos pueden ejer-
cer incluso cierta capacidad de veto sobre
segmentos burocráticos meritocráticos
y pugnar por cuotas de poder dentro del
aparato público. Se trata por ende de una
burocracia que contiene evidentes rasgos
de patronaje.
CONCLUSIONES
Tras el nuevo modelo estatal plurinacional
y el modelo de economía plural definidos
en la nueva Constitución Política del Es-
tado, el proyecto de poder hegemónico
impulsado por el partido gobernante, el
reconocimiento de la plurinacionalidad de
contenido étnico y el modelo económico
extractivista se constituyen en los vecto-
res principales que configuran de manera
privilegiada la gestión pública del Estado
Plurinacional. La concentración del poder
y la centralización de las decisiones en la
figura presidencial condensan los obje-
tivos del proyecto hegemónico de poder
del partido gobernante. A su vez, la ad-
ministración de los ingresos económicos
producto de la venta de los recursos natu-
rales (gas y minerales), y su redistribución
constituyen el eje económico de la gestión
pública del nuevo Estado. Complementa-
riamente, a tono con las tendencias mun-
diales de reconocimiento de la diversidad
cultural, el otro eje articulador de la gestión
pública lo constituye el reconocimiento de
la plurinacionalidad étnica. Estos vectores
se desplazan en la estructura organizativa
del nuevo Estado y en el funcionamiento
del aparato público. De esta manera, el
ejecutivo se halla organizado formalmente
en dos dimensiones que corren separa-
das de manera paralela: la económica y la
política, por una parte, a cargo de la ges-
tión pública modernizadora, organizada
bajo los moldes eficientistas del modelo
de la NPM y normativistas del modelo bu-
rocrático y, por la otra, la territorial, cultural
y social, a cargo de la gestión pública plu-
rinacional, organizada centralmente bajo
criterios descolonizadores e intercultura-
les (simbólicos).
La dimensión no visible que permite el
funcionamiento del aparato público se
desenvuelve por debajo de estos vecto-
res a partir de un modelo pre-burocrático
de gestión, cuyo funcionamiento se des-
Estado, pues al caminar por rutas sepa-
Frente a este panorama, la calidad de la gestión pública es aún radas evidencian el carácter simbólico y
uno de los desafíos centrales del Estado Plurinacional, pues la político de la primera, inscrita en el mar-
premisa de alcanzar un crecimiento con igualdad es una tarea co de una revolución democrática cultural
pendiente en la agenda gubernamental, si éste quiere romper la orientada hacia el cambio de los valores
tendencia de concentración de riqueza en unos cuantos en des- de la sociedad boliviana, la cual no es
acompañada por una transformación en
medro de la mayoría, alcanzar mayor eficacia y eficiencia en el la situación económica de los ciudadanos.
gasto público y dejar de pugnar por la consolidación de un mo- Esto es transformar la subjetividad de los
delo estatista centralizador. bolivianos sin transformar sus condicio-
nes materiales de subsistencia o hacerlas
dependientes del Estado. Finalmente, el
envuelve en base a las consignas de una flexible en relación a los cambios del en- retorno a un modelo pre-burocrático que
cadena de poder informal, amarrada a la torno del sector público, constituyéndose politiza la gestión pública incide en la pro-
figura presidencial. Esta situación, lleva a en una maquinaria pesada frente a la di- pia eficacia del Estado Plurinacional, pues
desdoblar la caracterización de la gestión námica y capacidad de adaptación política al subordinar las capacidades técnicas
pública del Estado Plurinacional, pues del entorno presidencial más próximo. a las habilidades políticas desvaloriza la
mientras la gestión pública rutinaria y plu- labor de los propios servidores públicos y
rinacional se desenvuelven de manera Frente a este panorama, la calidad de la subutiliza el potencial de la burocracia en
incremental, la gestión pública presiden- gestión pública es aún uno de los desa- beneficio del propio proceso de cambio,
cializada, de grandes impactos y resulta- fíos centrales del Estado Plurinacional, situación que obliga a replantear la nece-
dos, se desenvuelve a saltos profundos, pues la premisa de alcanzar un crecimien- sidad de revalorizar de manera estratégi-
como un mecanismo utilizado para la re- to con igualdad es una tarea pendiente en ca a los servidores públicos y sus capaci-
producción y expansión del poder y para la agenda gubernamental, si éste quiere dades profesionales.
consolidar la imagen del Presidente del romper la tendencia de concentración de
Estado Plurinacional. En tal escenario, riqueza en unos cuantos en desmedro
la burocracia tiene pocos márgenes de de la mayoría, alcanzar mayor eficacia y Jorge Abel Kafka Zúñiga
autonomía y una capacidad limitada para eficiencia en el gasto público y dejar de es cientista político y docente
jugar un rol activo en el ciclo de las políti- pugnar por la consolidación de un modelo universitario de la UMSA.
cas públicas y en la gestión pública. Esta estatista centralizador.
burocracia administrativa es vista como La articulación entre la gestión pública
un cuerpo estrictamente operativo, el cual plurinacional y la gestión pública del NPM
se desenvuelve de manera rígida y poco es otro de los desafíos mayores del nuevo
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