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ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

A presente obra do Professor Clovis Beznos oferece ao leitor a


oportunidade de aprofundar-se em questões de suma relevância
CLOVIS BEZNOS
referentes ao instituto da desapropriação, abrindo questionamentos
fundamentais sobre vários aspectos de interesse geral. Nas investigações
a que se propõe, trilha o autor caminhos ainda não percorridos, buscando
soluções para os mais intrigantes problemas que o tema suscita, e

ASPECTOS JURÍDICOS
que afligem especialmente os menos favorecidos, que hoje se veem
despojados de seus bens, sem a realização do primado constitucional
da prévia e justa indenização em dinheiro, alocados ao destino inglório
das intermináveis e injustas filas de precatórios. De outra parte, a
obra, não obstante animada pela análise de sólidos ensinamentos da DA INDENIZAÇÃO
doutrina, alia essa investigação científica a aspectos práticos, deixando
o autor por vezes dominar-se em sua senda pelo espírito do advogado
e professor de prática forense, para oferecer soluções práticas, inclusive
NA DESAPROPRIAÇÃO
de ordem processual, com a análise da jurisprudência das Cortes
CLOVIS BEZNOS
Superiores do país. A função social da propriedade e a desapropriação-
sanção também são objetos de tratamento na obra, preocupando-se o
autor com relevantes aspectos relativos ao meio ambiente, bem como
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela Facul-
pela distribuição dos encargos da sua realização. Relevantíssimo é o
dade de Direito da Pontifícia Universidade Católica
tratamento que o livro oferece quanto à imissão provisória de posse e
de São Paulo. Professor de Direito Administrativo
quanto à execução na desapropriação, apresentando quanto à mesma na Faculdade de Direito da PUC-SP nos cursos de
solução absolutamente inovadora. Não deixou, por outro lado, o autor bacharelado e pós-graduação. Coordenador do
de abordar aspectos de interesse do erário, enfrentando a questão Curso de Especialização em Direito Administra-
referente a indenizações exacerbadas — muitas vezes decorrentes de tivo da PUC-SP – COGEAE. Procurador do Estado

CLOVIS BEZNOS
de São Paulo, aposentado, onde ocupou, como
atos menos dignos — e a questão referente ao trânsito em julgado
derradeira função, a Chefia da Procuradoria Admi-
inconstitucional.
nistrativa. Advogado em São Paulo.

Prefácio
Sergio Ferraz
2ª edição
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ISBN: 978-85-450-0112-6
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CLOVIS BEZNOS

Prefácio
Sergio Ferraz

ASPECTOS JURÍDICOS
DA INDENIZAÇÃO
NA DESAPROPRIAÇÃO

2ª edição revista, ampliada e atualizada

Belo Horizonte

2016

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© 2006 Editora Fórum Ltda.
2016 2ª edição revista, ampliada e atualizada

É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico,
inclusive por processos xerográficos, sem autorização expressa do Editor.

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Alécia Paolucci Nogueira Bicalho Floriano de Azevedo Marques Neto
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Clovis Beznos Márcio Cammarosano
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B547 Beznos, Clovis


Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação / Clovis
Beznos; prefácio de Sergio Ferraz. 2. ed. rev. ampl. e atual. Belo
Horizonte : Fórum, 2016.

207 p.

ISBN 978-85-450-0112-6
1. Desapropriação 2 Posse

CDD: 343.810252
CDU: 351.712(094.4)

Informação bibliográfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associação


Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):

BEZNOS, Clovis. Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação. 2. ed. rev.


ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2016. 207 p. ISBN 978-85-450-0112-6.

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À Lúcia Valle Figueiredo, saudosa amiga, cuja
lembrança é sempre carregada de emoção e ternura.

Aos meus filhos Márcio, Marília, Marta, Daniel


e Eduardo, com o meu amor.

À Vera, companheira sempre presente, cujo amor


é a razão da minha vida.

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SUMÁRIO

LISTA DE ABREVIATURAS..................................................................................11

PREFÁCIO DA SEGUNDA EDIÇÃO


Sergio Ferraz............................................................................................. 13

PREFÁCIO DA PRIMEIRA EDIÇÃO


Lúcia Valle Figueiredo............................................................................ 15

INTRODUÇÃO.......................................................................................................17

CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO....................................................19
1.1 Esboço histórico..........................................................................................19
1.2 O instituto da desapropriação..................................................................23
1.3 O fundamento jurídico da desapropriação.............................................24

CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE.........................................................37
2.1 A previsão normativa................................................................................37
2.2 A evolução jurisprudencial.......................................................................41
2.3 A noção de posse........................................................................................45
2.4 O direito à indenização completa e prévia.............................................46

CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA...................................................................51
3.1 O conceito de desapropriação indireta – Seu fundamento
normativo.....................................................................................................51
3.2 O ilícito, a ação reivindicatória e a via reparatória................................54

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS.............................................................63
4.1 A legislação florestal e a indenização......................................................63
4.2 A servidão....................................................................................................76

CAPÍTULO 5
DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS...............................................79

CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO...............................................................................................83
6.1 A previsão legal da retrocessão em nosso Ordenamento.....................84
6.2 A natureza jurídica da retrocessão...........................................................88
6.3 Causas determinantes da retrocessão......................................................93

CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL...........................................97
7.1 A revisão do julgado inconstitucional.....................................................97
7.2 A ação popular..........................................................................................105

CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO...................................................................113
8.1 A função social da propriedade.............................................................113
8.2 O Estatuto da Cidade...............................................................................123
8.3 A reforma agrária.....................................................................................131

CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA....137

CONCLUSÕES...................................................................................................147

REFERÊNCIAS......................................................................................................153

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ANEXO
LEI Nº 4.132, DE 10 DE SETEMBRO DE 1962 (DOU 07.11.1962)..................159

LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965


(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)...........................................................161

LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993 (DOU 26.02.1993)..................175

LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001 (DOU 11.07.2001).........................185


Capítulo I Diretrizes gerais............................................................................185
Capítulo II Dos instrumentos da política urbana........................................186
Seção I Dos instrumentos em geral.........................................................186
Seção II Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios......187
Seção III Do IPTU progressivo no tempo.................................................187
Seção IV Da desapropriação com pagamento em títulos.......................188
Seção V Da usucapião especial de imóvel urbano.................................188
Seção VI Da concessão de uso especial para fins de moradia................189
Seção VII Do direito de superfície...............................................................189
Seção VIII Do direito de preempção.............................................................189
Seção IX Da outorga onerosa do direito de construir.............................190
Seção X Das operações urbanas consorciadas........................................191
Seção XI Da transferência do direito de construir...................................191
Seção XII Do estudo de impacto de vizinhança........................................192
Capítulo III Do Plano Diretor...........................................................................192
Capítulo IV Da gestão democrática da cidade..............................................193
Capítulo V Disposições Gerais.......................................................................193

LEI COMPLEMENTAR Nº 76, DE 6 DE JULHO DE 1993..............................197

DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941 (DOU 18.07.1941).....201


Disposições Preliminares.....................................................................................201
Do Processo Judicial.............................................................................................202
Disposições Finais.................................................................................................206

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LISTA DE ABREVIATURAS

ADIn Ação Direta de Inconstitucionalidade


art. artigo
CC Código Civil
Cf. conforme
cit. citado(a)
DJU Diário de Justiça da União
inc. inciso
RDA Revista de Direito Ambiental
RDP Revista de Direito Público
rel. relator
REsp Recurso Especial
RSTJ Revista do Superior Tribunal de Justiça
RTJ Revista Trimestral de Jurisprudência
T. Turma
TDAs Títulos da Dívida Agrária
ven. venerando
v.g. verbi gratia

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PREFÁCIO DA SEGUNDA EDIÇÃO

A obra de Clovis Beznos, sobre a indenização na desapropriação,


tornou-se um clássico. E prefaciar um clássico é sempre uma difi­
culdade, pois ele, por suas excelências, já dispensa apresentações. Tais
dificuldades avultam significativamente, ao nos lembrarmos de que
a primeira edição desse imprescindível trabalho foi prefaciada pela
saudosa e insuperável Lúcia Valle Figueiredo. Mas a honra do convite
para a apresentação da segunda edição é um galardão que não pode
ser recusado. Por isso, com todos os riscos próprios à empreitada, a
ela me lanço.
Em primeiro lugar: todas as agudas observações de Lúcia Valle
Figueiredo, em seu prefácio de 2006, continuam válidas. Relembrando-
as: Lúcia elogiava o pioneirismo (cuja validade o tempo confirmou)
com que o autor enfrentou o então polêmico tema da relativização da
coisa julgada inconstitucional; na sequência, elogiava o aprofunda-
mento que Clovis dedicara à questão da função social da propriedade
bem como à rejeição da tese do domínio eminente como fundamento
da desapropriação; e arrolava, na sequência, dentre muitos outros
importantes destaques, a total felicidade com que versados os pon-
tos referentes à necessária cautela com que deve ser vista a imissão
provisória na posse, à inaplicabilidade do artigo 35 do Decreto-Lei
nº 3.365/41 às chamadas desapropriações indiretas, aos cuidados exi­
gíveis no tratamento das servidões ambientais e à estruturação concei­
tual de que merecedoras as desapropriações de imóveis urbanos.
Como tive a honra de participar da banca de doutoramento
(presidida por Celso Antônio Bandeira de Mello e composta, além de
mim, pelos ilustres Professores María Garcia, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro e Adilson Dallari), de que se originou o presente livro, acudiu-me
a oportunidade de fazer algumas observações ao trabalho de Clovis,
particularmente no que referente aos delicados (mas riquíssimos)
desafios da retrocessão e da desapropriação de bens públicos — e é com
prazer que vejo, nesta segunda edição, o enfrentamento lúcido e funda­
mentado que o ilustre Professor reservou para tais itens, com o que de
muito se valorizou, ainda mais, seu já precioso produto intelectual.

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CLOVIS BEZNOS
14 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Adito, por derradeiro, que a leitura do texto ora prefaciado


ampliará de muito o cabedal de conhecimento dos interessados no tema,
até porque, ao lado da sólida arquitetura teórica, não faltou a Clovis a
preocupação da pertinente pesquisa jurisprudencial.
Em suma, trata-se de livro que veio para ficar e que, por sua
inquestionável utilidade e opulência conteudística, ainda conhecerá
muitas outras edições.

São Paulo.
Sergio Ferraz
Foi membro do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, Presidente do Instituto dos
Advogados Brasileiros, Consultor Jurídico do
Ministério da Justiça e Professor Titular de Direito
Administrativo da Pontifícia Universidade Católica
do Rio de Janeiro. É membro da Academia Brasileira
de Letras Jurídicas. Consultor Jurídico. Advogado
militante.

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PREFÁCIO DA PRIMEIRA EDIÇÃO

Conheci Clovis Beznos quando realizávamos regularmente,


na PUC-SP, cursos de especialização em Direito Administrativo. Isso
nos idos de 1973, 1974, quando, tendo concluído o mestrado, passei
a integrar a equipe de Celso Antônio Bandeira de Mello, que se em­
penhava em transmitir os novos conceitos de Direito Administrativo,
do Direito Administrativo de garantias dos administrados, e não de
superioridade da Administração Pública.
Clovis foi o 2º Mestre da nova Escola de Direito Administrativo,
isso em 1976, e pertenceu à primeira turma de Mestrado em Direito
Administrativo sob a iluminada docência de Celso Antônio.
Todavia, sua carreira, que poderia ter sido muito rápida, não o
foi por força de seu perfeccionismo como autor. Por isso, somente fez
seu doutoramento em 2002, sob minha quase nenhuma orientação, pois
dela não precisava Clovis.
Infelizmente, por motivos de ordem pessoal, não pude parti­cipar
de sua banca examinadora, cabendo ao ilustre Professor Celso Antônio
Bandeira de Mello ser seu Presidente, acompanhado dos Profes­sores
Doutores Maria Garcia, Adílson Dallari, Sergio Ferraz e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
O Direito Administrativo sempre foi para o autor seu leit motif,
não obstante ter ocupado com maior sucesso o cargo de Procurador do
Estado, durante treze anos. E, também, de seu grande sucesso na prática
intensa da advocacia, sobretudo quando se aposentou da Procuradoria
do Estado, em 1997. Atualmente continua sua docência e é também,
juntamente com o Professor Márcio Cammarosano, Coordenador do
Curso de Especialização em Direito Administrativo da PUC/COGEAE.
O autor não precisaria de minha apresentação neste Prefácio,
pois basta lembrarmos de sua dissertação de mestrado Poder de Polícia,
coroada de sucesso e esgotada de há muito. Além dos inúmeros artigos
e estudos publicados.
Quanto a esta obra, sua tese de doutoramento, que tive a honra
de figurar como orientadora, reafirma sua tradição de pesquisador, de
estudioso que jamais se esquece de rever seus conceitos, de repensá-los
e de construir ideias novas a lume dos novos quadros legislativos, dos
novos institutos jurídicos (e como foram transformados nestes últimos
dez anos!).

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CLOVIS BEZNOS
16 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Pinço, apenas, algumas de suas conclusões (embora todas sejam


muito interessantes) que me parecem de particular importância.
Examinemos primeiramente sua contestação à coisa julgada
inconstitucional. Quando Clovis dela falou, na elaboração da tese,
tratava-se de ideia quase inteiramente nova, ainda muito pouco venti­
lada (a elaboração da tese deu-se entre 2000 e 2001). Hoje, pode-se dizer,
a jurisprudência e a doutrina já a consagraram.
Do novo conceito de função social da propriedade trazido pela
Constituição de 1988, retira toda fundamentação da desapropriação,
pois não aceita tenha o Estado relação de superioridade sobre o parti­
cular, por entender que, em tese, não há interesses (direitos) preva­
lecentes, somente averiguáveis no caso concreto.
Considera inconstitucional a imissão prévia na posse sem que
o particular possa levantar todo o valor depositado. Na verdade, a
imissão prévia somente se justificaria com fundamento na urgência e
se trataria de tutela antecipada.
Outra importante conclusão do autor é a inaplicabilidade do
artigo 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41 para a desapropriação indireta.
Asse­vera que o bem esbulhado do particular poderá ser reintegrado
a seu pa­trimônio, se ainda não tiver, de fato, se incorporado ao patri-
mônio público.
Se irreversível o esbulho, admite o autor (a meu ver com inteira
razão) a possibilidade de imputar ao agente administrativo responsável
a figura da improbidade administrativa, nos termos do incisivo I do
artigo 11 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.
Portanto, o “expropriado”, ou melhor dizendo, o “esbulhado”,
teria possibilidade, se o bem não pudesse ser reintegrado a seu
patrimônio, de reclamar indenização por perdas e danos.
Outra importante conclusão é a respeito da servidão ambiental,
nas hipóteses de necessária preservação ambiental, e, consequentemente,
da necessidade de indenização na medida dos danos causados, fazendo-
se, assim, a repartição dos ônus por toda coletividade. Repele, pois, que
se considere mera limitação administrativa.
A desapropriação de imóveis urbanos, no entendimento do autor,
que descumprem a função social da propriedade deve-se dar com a
justa indenização, significado do valor real da indenização utilizado no
Texto Constitucional.
Enfim, não cabe neste prefácio examinar todas as importantes
conclusões do autor, mas, sim, apenas, abrir ao leitor algumas das
portas desta magnífica obra.
São Paulo, 8 de março de 2006
Lúcia Valle Figueiredo

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INTRODUÇÃO

A indenização é o ponto nodal da desapropriação, que sem ela,


pura e simplesmente, não existe.
É ela a marca da existência do direito à desapropriação em con­
traposição ao confisco, bem como é, conforme seja adotada uma ou
outra modalidade, o traço caracterizador de seu caráter sancionador.
Configura a indenização o símbolo do respeito pelo poder aos
direitos individuais, traduzindo-se também em evidente significado
do princípio da igualdade.
O Estado de Direito pressupõe a inexistência de sacrifícios
individuais, sem contrapartida, em prol das arcas do príncipe ou da obra
pública, e por isso os ônus públicos são repartidos pela coletividade,
pela via da indenização.
Todavia, o Estado de Direito pressupõe também a efetividade
do direito e do respeito à Constituição.
É papel do jurista identificar os mecanismos de defesa do Estado
de Direito, para que o Direito em sua dinâmica seja efetivo.
Assim, o princípio da constitucionalidade, informador da supre­
macia da Constituição e da eficácia dos seus meios de defesa, paralela­
mente ao princípio da igualdade, constitui-se em ideal a ser perseguido.
De seu turno, a ideologia é aspecto indispensável à coerência de
qualquer construção jurídico-científica, não se podendo dela prescindir
para que qualquer esforço nessa área tenha algum significado.
Todavia, é de mister reconhecer que da estática da norma à sua
dinâ­mica há um árduo caminho a percorrer, e que somente o aprendi­
zado, a experiência e o experimento com os acertos e erros inevitáveis
são a via que leva ao encontro do ideal perseguido.
O Estado que não paga, caloteiro, que toma a propriedade alheia,
pela execrável prévia imissão; que pratica o esbulho, pela malsi­nada
“desapropriação indireta”; que arrasta à eternidade a sua fila de credo-
res, pelos não menos abomináveis precatórios; que utiliza expe­dientes
de pura tecnicalidade para postergar feitos, com teses já vencidas; que
utiliza processos legislativos para parcelar suas dívidas em dez longos
anos, é realmente um Estado de Direito?

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CLOVIS BEZNOS
18 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Existe, em verdade, a responsabilidade extracontratual do Estado,


que ministramos aos nossos alunos nos bancos acadêmicos? Exis­te a
desapropriação mediante prévia e justa indenização? Existe a isonomia?
De outra parte, pode o jurista assistir passivamente ao dinheiro
público ser às escâncaras desviado de tantas necessidades de nosso
povo miserável, para ser carreado aos ávidos bolsos de espertalhões
que, aproveitando-se do sono administrativo, e com a ajuda de espertos
“experts”, escudam-se na coisa julgada para enriquecer suas arcas? Tem
o Direito resposta para isso?
A coisa julgada que afronta a Constituição Federal, com des­
pre­zo ao pressuposto da justa indenização, deve ser extirpada do
ordenamento?
O objetivo deste singelo trabalho é o encontro de soluções para
os pontos que se nos afiguram relevantes acerca da indenização no
instituto da desapropriação, além da afirmativa com ênfase de soluções
já encontradas, mas não usualmente tratadas, talvez pela modéstia de
seus autores ou, quem sabe, pelo desânimo da tese não escutada.
Considerando a pertinência ao tema escolhido, a busca da efe­
ti­vidade das normas que asseguram o respeito ao indivíduo e à sua
propriedade, à coletividade e ao Erário Público e que realizem o ideal
do Estado de Direito é o objetivo deste trabalho. Se conseguirmos des­
pertar o leitor para o questionamento dos pontos abordados, teremos
atingido nosso objetivo.

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CAPÍTULO 1

O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO

1.1 Esboço histórico


O instituto da desapropriação caminha historicamente em para­
lelo com a noção da propriedade individual.
Com efeito, a propriedade privada caracteriza-se por ser exclu­
siva, no sentido do poder que assiste ao seu titular de excluir o restante
da comunidade de sua fruição, enquanto a desapropriação exclui o
proprietário privado, para alocar o bem sob a fruição da coletividade.
Todavia, não obstante essa aparente contradição, é evidente
que uma é pressuposto da outra, havendo quem, como Eurico Sodré,
afirme que “a desapropriação é uma das garantias constitucionais da
propriedade”.1
Anotando o seu caráter de compulsoriedade, assinala Maria
Garcia, com apoio em Pontes de Miranda, o seu aspecto de assegu­ra­
mento da propriedade, que afirma preponderante sobre a ameaça de
sua integridade.2

1
SODRÉ. A desapropriação, p. 9.
2
“Não obstante se assinale universalmente essa característica de vis compulsiva, Pontes de
Miranda observa que a expropriação figura na sistemática constitucional brasileira, antes
como garantia da propriedade do que como ameaça à sua integridade, sendo a indenização
o ressarcimento, a compensação à perda patrimonial sofrida pelo expropriado, prévia
e justa, mediante a qual o princípio da garantia mantém-se incólume e inviolado. Sem
dúvida que o posicionamento do ilustre jurista encontra apoio no consenso doutrinário
constitucional, porquanto a circunscrição do âmbito do poder de intervenção estatal para
a ‘forçosa transferência da propriedade’, na pré-citada expressão de Alessi, a determinação
dos contornos dessa possibilidade a ser exercida contra o detentor da propriedade vem
constituir, exatamente, a garantia dessa mesma titularidade, desse mesmo direito.”
GARCIA. Desapropriação para urbanização e reurbanização, p. 27 e 28.

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CLOVIS BEZNOS
20 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Quanto à sua origem, refere Vicente Sabino Júnior a divergência


doutrinária no sentido de que alguns supõem que em seus primórdios
fora ela coletiva, tal como a propriedade tribal que hoje se conhece,
enquanto outros dizem que a propriedade privada sempre existiu.3
Segundo Canasi, a palavra domínio deriva etimologicamente da
palavra latina “domus” (“dominus”, senhor da casa), significando o poder
que uma pessoa tem de usar e dispor livremente do que lhe pertence.4
Observa-se no Direito romano uma evolução do conceito da
propriedade, que se origina na pilhagem, no butim de guerra, para
depois concretizar-se no chefe de família a capacidade exclusiva de
domínio, “domus”, e em sequência estender-se ao indivíduo que adquire
tal capacidade com o alcance precedente.5
No que tange à desapropriação, a sua evolução histórica também
sugere divergências quanto à sua existência no Direito Romano, ou
mesmo em épocas anteriores.
Refere Marienhoff vestígios dela na Bíblia, em passagem do
Velho Testamento, advertindo todavia que tais escritos não refletem
precisamente manifestações de desapropriações, mas de atos de força,
de poder ou de autoridade.6
Para Eurico Sodré não há dúvidas quanto ao fato de que os
romanos conheciam o fenômeno da desapropriação, eis que segundo
o autor seria impossível que as importantíssimas obras públicas que

3
“Afirmam outros que a propriedade privada sempre existiu, confundindo, segundo deter­
minados autores, a apropriação momentânea com o conceito real de propriedade. Não se
encontra na legislação oriental antiga alusão precisa sobre a propriedade imobi­liária, a não
ser muito vagamente nas Leis de Esnunna (1930 a.C.). Não se sabe, porém, se a referência
ao proprietário de um campo diz respeito à propriedade efetiva da terra, ou somente à sua
cultura. A rigor o que pertence ao chefe é o produto de seu trabalho e a sua casa, além das
coisas móveis e semoventes.” SABINO JÚNIOR. Da desapropriação, p. 13.
4
CANASI. Derecho Administrativo, p. 834.
5
Idem, ibidem, p. 835.
6
“En la Biblia, Antiguo Testamento, hay vestigios de ella. En el Libro 1º de Samuel, entre
los derechos del Rey, se dice: ‘Asimismo tomará vuestras tierras, vuestras viñas, y vuestros
buenos olivares, y los dará a sus siervos’ (capítulo 8º, versículo 14). En el Libro 2º de
Samuel, capítulo 24, versículos 21 a 25, el Rey requiere la propiedad de los particulares
para levantar un altar a Dios, con el objeto de que cese la plaga o mortandad en el pueblo;
pero aclara que tal entrega de la propiedad será mediante pago de precio, ‘porque no
ofreceré a Jehová mi Dios holocaustos por nada’. En el Libro del Profeta Ezequiel, con
referencia al reparto de la tierra, después de establecer qué parte de ésta le correponderá
al Principe, se agrega: ‘Esta tierra tendrá por posesión en Israel, y nunca más mis príncipes
oprimirán a mi pueblo: y darán la tierra a la casa de Israel por sus tribus’; y luego dice: Así
ha dicho el Señor Jehová (capítulo 45, versículos 8 y 9).” MARIENHOFF.Tratado de Derecho
Administrativo, p. 140 e 141.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
21

realizavam não encontrassem algum proprietário que a elas se opusesse


dentro de sua propriedade.7
Por outro lado, lembra o autor a solidez do conceito de domínio
privado no Direito Romano, que tangia praticamente o absoluto, asse­
gu­rando, nesse sentido, ao dono o direito de usar e abusar de sua
propriedade.8
Narra, ainda, em reforço a essa ideia, a lenda de Licinius Crassus,
contada por Tito Lívio, que se opôs à construção de um aqueduto
público, fazendo prevalecer seu direito de não ceder o terreno, no local
de planejamento da obra.9
O Direito francês conheceu três distintas épocas quanto ao
instituto da desapropriação.
Nesse sentido alude Diez que a primeira época é resultante da
Constituição de 1791, a segunda decorrente da Lei de 8 de março de
1810 e a terceira oriunda da Lei de 7 de julho de 1883.
Nessa primeira fase, a Constituição francesa de 1791 estabelecia
a desapropriação por razões de necessidade pública, vindo a ser pos­
teriormente substituído tal pressuposto pelo da utilidade pública, e
que a indenização haveria de ser prévia e justa.
O defeito dessa previsão, contudo, consistia no fato de que era a
própria administração que fixava o valor da indenização e que operava
a transferência da propriedade para o Poder Público.
Na segunda fase, a Lei de 8 de março de 1810, baixada por inspi­
ração de Napoleão, conferiu à autoridade judiciária a faculdade de
transferir a propriedade e regular a indenização.

7
“É evidente que os Romanos conheciam o fenômeno da desapropriação, ainda que não
o tivessem regulamentado, ou sistematizado de forma institucional. Realizavam vastas e
importantíssimas obras públicas e é impossível que jamais defrontassem com o problema
de um proprietário que a elas se opusesse, dentro de sua propriedade. E nesses casos,
a indenização correspondente dependeria do grau de arbítrio das autoridades. As
noções jurídicas esboçadas no Digesto — ‘de religiosis’, ‘quemadm. servit. admitt’; e no
Senatusconsulto — ‘de acquaeductibus Romae’ etc., seriam aplicadas com maior ou menor
amplitude, segundo a conformação moral ou o sentimento jurídico dos governantes.”
SODRÉ. Op. cit., p. 11.
8
“No Direito Romano o conceito de domínio privado era de uma solidez e extensão que
raiavam praticamente com o absoluto, assegurado ao dono o direito de usar e abusar de
sua propriedade. A ‘potestas’ ‘do pater familias’ era uma autoridade que se reunia à dos
deuses. Porque em Roma, segundo ensina Fustel de Coulanges, não eram sobretudo as leis
que protegiam a propriedade, mas a religião. Ali, os marcos divisórios, cuja imobilidade
é, ainda hoje, protegida pela lei penal, deificavam-se no mito do Termo, deus doméstico.”
SODRÉ. Op. cit., p. 10.
9
Idem, ibidem, p. 10.

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CLOVIS BEZNOS
22 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Essas disposições renderam ensejo a críticas que afirmavam o


sacrifício do interesse coletivo em favor do interesse privado, porque
os juízes serviam-se de peritos, o que era determinante de delongas
no procedimento, com a circunstância agravante de que tais “experts”
normalmente exacerbavam a indenização.
Por último, a Lei de 7 de julho de 1883 criou a figura do jurado
da expropriação, que tinha por missão regular a indenização e o que
fosse concernente a liquidações de hipotecas sobre o bem, ou relativo
a outros direitos que incidissem sobre este.
O jurado permitia a celeridade do procedimento expropriatório
porque sua decisão era soberana e, portanto, irrecorrível.
Essa reforma, todavia, não teve êxito, porque durante muitos
anos o jurado de desapropriação exagerava nas avaliações, exacerbando
as indenizações.10
O nosso ordenamento jurídico tradicionalmente acolhe o instituto
da desapropriação, assegurando como requisito de sua efetivação a
indenização.
Conforme anota Sergio Ferraz, não tem sido uniforme o trata­
mento constitucional da indenização.11
De fato, a Constituição de 1824 fixava tão somente a necessi­
dade da prévia indenização para “o uso e emprego da propriedade
do cidadão”, relegando à lei, entretanto, a fixação das regras para a
determinação dessa indenização (art. 179, inc. XXII).
Nessa mesma linha de previsão, seguiu-se a Constituição de 1891
fixando tão somente o requisito da prévia indenização para a efetivação
da desapropriação (art. 72, §17).
Já a Constituição de 1934 pela primeira vez introduziu no orde­
namento a previsão constitucional da justa indenização, agregando-se
tal pressuposto ao requisito de ser ela efetivada previamente à con­
cretização da desapropriação (art. 113, inc. 17).
A previsão constitucional da justa indenização, todavia, desa­
pa­rece sob a égide da Carta de 1937, mantendo-se nela tão somente a
prévia indenização como pressuposto de sua realização (art. 122, inc. 14).
A Constituição democrática de 1946 novamente elenca os pres­
supostos da prévia e justa indenização para a efetivação da desapro­
priação (art. 141, §16), o que foi mantido na Constituição de 1967
(art. 150, §22), na Emenda Constitucional nº 1/69 (art. 153, §22) e,
finalmente, na atual Carta Política, em seu artigo 5º, inc. XXIV.

10
DIEZ. Derecho Administrativo, p. 231.
11
FERRAZ. A justa indenização na desapropriação, p. 1 e 2.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
23

Exposto esse breve esboço quanto ao histórico do instituto objeto


de nossa preocupação, cabe-nos em sequência examinar o instituto da
desapropriação.

1.2 O instituto da desapropriação


O nosso entendimento da desapropriação envolve a análise dos
seguintes elementos: o direito de propriedade, a igualdade diante das
necessidades da coletividade e a igualdade informadora da indenização.
De fato, o princípio da igualdade que se colhe do artigo 5º do
Texto Constitucional constitui-se, a nosso ver, em um dos princípios
que sobrepairam os demais, condicionando a existência dos demais
direitos e deveres que o ordenamento prescreve.
Assim, não se pode conceber, diante desse princípio, que os
encargos sociais decorrentes dos benefícios ou melhorias, construídos
em prol da coletividade, recaiam especialmente sobre alguém, exigindo
que sejam eles distribuídos por toda a sociedade.
Bastaria esse princípio para informar o dever da recomposição
patrimonial integral do desapropriado, eis que este tem a sua proprie­
dade extinta sempre em razão de um interesse público, de uma neces­
sidade pública ou de um interesse social.
É em razão desse fato que a previsão da justa indenização, como
pressuposto para efetivar-se a desapropriação, afigura-se-nos uma
expressão pleonástica, o que não nos impedirá de utilizá-la neste estudo,
vez que essa é a expressão utilizada pela Constituição Federal, além de
ser consagrada pelo uso.12
No plano jurídico, o pressuposto da desapropriação colhe-se da
função social da propriedade, fixada pela Constituição Federal.
Com efeito, a Carta Magna, ao assegurar a propriedade no inciso
XXII do artigo 5º, entre os direitos que elenca como fundamentais, em
seguida, no inciso XXIII, traça desde logo o contorno desse direito, ao
subordinar a sua existência à função social da propriedade.

12
Observe-se, contudo, a respeitabilíssima posição de Sergio Ferraz, em sua notável obra
supracitada, na qual considera que “O vocábulo justa representa um dos pontos nodais
de todo o estudo referente ao instituto da desapropriação”. Com efeito, o ilustre jurista,
depois de incursão semiológica, com apoio inclusive em Warat, quanto ao aspecto jurídico,
aponta o perigo da não inclusão da palavra “justa” a adjetivar o termo indenização,
referindo-se como exemplo ao ordenamento italiano, nos seguintes termos: “A ausência
do adjetivo ‘justa’, no texto constitucional italiano, tem levado a jurisprudência a consi­
deráveis perplexidades. O risco supremo é de que os julgadores, ou os intérpretes,
acreditem que da omissão do texto se poderá concluir não estar a Administração obrigada
à correspondência de valor.” FERRAZ. Op. cit., p. 3 a 15.

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CLOVIS BEZNOS
24 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

De outra parte, ao elencar os princípios da nossa ordem


econô­mica, no artigo 170, aloca entre eles, o Texto Constitucional,
o princípio da propriedade privada, no inciso II, para em sequência, no
inciso III, arrolar o princípio da função social da propriedade.
Significa isso que nosso sistema constitucional, não obstante
assegure a propriedade privada com característica de princípio, ou seja,
de base, alicerce de toda nossa ordem econômica, com idêntica força
condiciona essa propriedade a ser destinada a uma função.
Como se vê, afasta o Texto Constitucional o conceito de proprie­
dade estática, para lhe atribuir uma função social, significando isso que
a propriedade privada deve ser voltada não apenas para o interesse
do proprietário, mas também para a sua interação aos interesses da
sociedade.
Disso se colhe, em primeiro lugar, que a fruição da propriedade
privada deve ser adequada à sua função social.
De outra parte, pode a necessidade pública, entendida esta em
seu senso lato, compreendendo também a utilidade pública e o interesse
social, ser determinante da extinção da propriedade privada, com a
desapropriação.
Assim sendo, no plano constitucional é a função social da
propriedade o fundamento para a desapropriação.
Vale referir nesse passo que a Constituição Federal, além da
re­fe­rência à “função social da propriedade” em sentido amplo, que
se colhe como parâmetro do perfil do direito de propriedade (art. 5º,
inc. XXIII), ou na categoria de princípio informador da ordem eco­
nômica, também refere essa expressão em sentido estrito, seja quando
define a função social da propriedade urbana – artigo 182, §2º,
seja quando fixa o que signi­fica o implemento da função social da
propriedade rural, no artigo 186, incisos I a IV.
Examinado o instituto da desapropriação, passa-se à análise do
seu fundamento jurídico, com incursão às principais teses sustentadas
pela doutrina.

1.3 O fundamento jurídico da desapropriação


Diez, ao tratar do fundamento da desapropriação, aparta as
teorias de caráter jurídico das teorias de caráter racional.
Colaciona a lição de Villegas Basavibaso, que refere a existência
de três teorias racionais para explicar o fenômeno da desapropriação:

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
25

a) a teoria da colisão de direitos, que aponta para a supremacia


do direito público sobre o direito privado: a propriedade do
titular de uma coisa deve ceder à prevalência do direito su-
perior da coletividade sobre essa coisa. Essa teoria restringe o
problema a uma colisão de direitos entre o interesse privado
e o interesse público;
b) a teoria da função social da propriedade, que se baseia racio-
nalmente no fato de que a propriedade imobiliária, capitalista
e hereditária não se pode explicar a não ser por sua utilidade
social e não se legitima se não se demonstra que em determina-
da época seja socialmente útil. Assim sendo, o legislador pode
impor à propriedade privada todas as limitações que sejam
conformes com a necessidade social a que ela se subordina;13
c) a teoria da reserva baseia-se no fato de que a propriedade em
sua origem era coletiva e, após, transformou-se em individual,
reservando-se ao poder social o direito de retirá-la do domí-
nio individual para fazê-la retornar ao patrimônio comum
mediante indenização.
Quanto às teorias de caráter jurídico, arrola Diez duas:
a) a teoria do domínio eminente, relatando que no Estado feudal
e no Estado-polícia admitia-se a existência de um domínio
eminente, ou seja, de um direito público real que assistia ao
soberano sobre todo o território e, em consequência, sobre
qualquer parte dele.
Assim, esse território não pode pertencer ao particular, a não ser
por concessão soberana que atribui ao particular somente o domínio
útil, ou seja, o direito de gozo de caráter precário e revogável.
Destarte, a desapropriação não seria senão o exercício do domínio
normal que assiste ao soberano sobre todos os bens dos súditos.
Conclui Diez que essa teoria no Direito moderno é insuficiente
para explicar o fundamento da desapropriação; isso porque a soberania
é territorial e, assim, só serviria para dar suporte à desapropriação de
bens imóveis, e não de outros bens móveis e direitos sujeitos igualmente
à desapropriação.
Anota Diez a proposta doutrinária da substituição do arcaico
conceito de domínio eminente pelo de poder de legislação, jurisdição e
polícia, que tem por finalidade a promoção do bem-estar geral.

13
DIEZ. Op. cit., nota de rodapé, p. 233 e 234.

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CLOVIS BEZNOS
26 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Averba, todavia, o autor que embora esse ponto de vista retire


da expropriação o odioso cunho feudal, não permite justificar o aspecto
indenização em favor do proprietário.14
b) a teoria dos fins do Estado. Essa teoria tem como pressuposto o
fato de que não se pode conceber a propriedade privada em
oposição aos direitos da sociedade.
Portanto, a desapropriação não constitui uma violação do direito
de propriedade, representando antes uma conciliação do direito do
particular com o direito da comunidade.
Um conflito entre esses direitos revela-se impossível porque a
propriedade, em sua forma jurídica, cessa de existir na medida em que
representa um obstáculo às exigências da sociedade.
O Estado tem como um de seus fins essenciais a promoção do bem
comum e deve então contrapor aos direitos de domínio do particular a
vontade do Estado, o que ocasiona a extinção da propriedade toda vez
que sua existência constitua-se em obstáculo à satisfação do interesse
público.
Daí decorre o caráter coativo da desapropriação por motivo de
utilidade pública.
Desse modo, afirma Diez que a desapropriação constitui-se em
uma forma de solução de conflito entre o interesse público e o interesse
privado, e, assim, o Estado, para cumprimento de seus fins, sacrifica
o “interesse menor”.
Nessa suposição, o Estado, para cumprimento de seus fins, deve
submeter o interesse particular ao interesse da coletividade.
Assim, a desapropriação há que supor a antítese entre o inte­
resse do particular e o interesse geral que o Estado representa, e este,
para cumprimento de suas finalidades, deve superar esse conflito,
extin­guindo a propriedade particular mediante a correspondente
indenização.15
Bielsa também refere que várias são as teorias que procuram dar
suporte jurídico à desapropriação:
a) a que identifica na primitiva propriedade coletiva a origem e o
fundamento do instituto;

14
“Como la naturaleza del dominio eminente es su absolutismo, su señhorio incontrastable,
cuando es ejercido en función de la soberanía que representa, el derecho del expropiado
a ser indemnizado sólo puede concebirse como una concesión graciosa del Estado, nunca
como un derecho.” DIEZ. Op. cit., p. 235.
15
DIEZ. Op. cit., p. 236.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
27

b) a que a concebe como uma limitação jurídica da propriedade


(anota o autor que tal fato é mais consequência do que seu
fun­damento).
c) a teoria que considera a desapropriação como decorrência do
domínio eminente do Estado sobre seu território;
d) a que concebe a desapropriação como um direito público real;
e) a que a compreende como uma instituição necessária aos fins do
Estado. Afirma essa teoria que o Estado, além de seu fim essen-
cial, o fim jurídico, consistente em criar o direito e assegurar
seu império, tem por finalidade a procura do bem-estar social
e do progresso social, e esse fim, que para o Estado-polícia foi
mais eventual, para o Estado moderno, de estrutura social, é
um fim necessário.
Segundo essa teoria, a faculdade de desapropriar encontra-se
justificada pela realização dos fins jurídicos e sociais do Estado.
O poder soberano é exercido, em princípio, pelo Estado sem
limitações, sendo, todavia, autolimitado em forma positiva pela
Constituição e pelas leis regulamentadoras.
Quanto à doutrina que vislumbra no domínio eminente o fun­
damento da desapropriação, formula Bielsa as seguintes críticas.
O fundamento no domínio eminente, tendo em conta a evolução
histórica no direito público, atribui à desapropriação uma peculiaridade
determinada em conformidade com o conceito de soberania.
Portanto, segundo essa evolução histórica, em seus lineamentos
gerais, a ideia de dominium se transforma em imperium, que no Estado
moderno significa soberania.
Assim, no Estado moderno o que se entende por domínio emi­
nente é tão somente uma expressão da soberania.
Essa noção, todavia, é insuficiente para explicar a desapropriação.
De fato, se a soberania é territorial, deve-se entendê-la como faculdade
que não deriva de um poder que o Estado exerce sobre a pessoa dos
súditos, não se prestando, por isso, a fundamentar a desapropriação
sobre os bens móveis daqueles.
Disso decorre que a faculdade de desapropriação como derivada
da soberania territorial somente alcança os bens imóveis, ou seja, aqueles
que constituem o território, o que significa uma restrição incompatível
com o conceito social do domínio e com a extensão determinada pelos
fins do Estado.
Assim sendo, esse pressuposto revela-se insuficiente para dar
suporte à desapropriação num sistema jurídico em que esta pode
ser exercida sobre todos os bens passíveis de exercício do direito de

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CLOVIS BEZNOS
28 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

propriedade: móveis ou imóveis, créditos e também direitos intelectuais,


quando de utilidade pública em sentido geral.
De outra parte, sustenta-se o fundamento da desapropriação
no domínio eminente, não em sua visão do Estado feudal, mas sim
considerando-o como uma faculdade da legislação, jurisdição e polícia
que se exerce com a finalidade de promover a prosperidade do Estado.
Entretanto, também essa fundamentação é rejeitada pelo autor,
vez que aparece ela como uma ação positiva do direito do domínio
eminente dentro do regime de polícia e do conceito demasiadamente
genérico de ordem pública.
Assim, ainda que se extraia do fundamento da expropriação o
caráter do odioso cunho feudal, e ainda supondo-a derivada do jus
politiae, baseado no conceito de ordem pública, culmina-se por não
explicar nem justificar o direito que o expropriado tem em todas as
legislações, em relação ao expropriante, que consiste no direito de ser
indenizado.
Ora, se o Estado, ao expropriar, agisse fundado no domínio
eminente, o expropriado não teria direito algum a opor a ele, tal qual
se verifica quando o Estado age como Poder Público.
Entende Bielsa que o direito à indenização na desapropriação
sempre foi reconhecido, tanto no Direito Romano como no atual, e que
o domínio eminente sempre foi por sua natureza soberano e absoluto.
Quando exercido, a faculdade do Estado é ilimitada, mesmo que
fundada na soberania, como também o é a que constitui o poder de
polícia, ante a qual desaparece toda consideração de ordem privada.
Em síntese, esse poder expressa a ideia de um conjunto de
limitações impostas à liberdade pessoal.
A faculdade de expropriar, ao contrário, reconhece e sempre
reconheceu limitações explícitas; a necessidade ou a utilidade pública
sempre são declaradas justificadamente, e a indenização, em princípio, é
prévia ao desapossamento, ainda que em caso de urgência seja bastante
a consignação do preço oferecido pelo expropriante. E essa é a forma
que tem aprovação da consciência jurídica geral.
Finalmente, manifesta o autor sua posição para afirmar o fun­
damento da desapropriação nos próprios fins do Estado, um dos quais
é procurar o maior bem-estar para a sociedade; afasta assim a ideia do
domínio eminente, que qualifica de decrépito, como fundamento da
desapropriação, afastando igualmente o poder de polícia como tal.16

16
BIELSA. Derecho Administrativo, p. 441 e 442.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
29

Igualmente alude Marienhoff a inúmeras teorias que buscam


explicar o fundamento da desapropriação:
a) a teoria da colisão de direitos. Nesse caso emerge a superiori­dade
do direito público sobre o direito privado: a proprie­dade do
titular sobre uma coisa deve ceder ante o direito supe­rior da
coletividade sobre a mesma.
Refere o autor que essa teoria foi abandonada, ao argumento de
que para que houvesse conflito entre o interesse privado e o interesse
público mister seria que se tratasse de interesses qualitativamente
idênticos e quantitativamente diferentes.
Todavia, como em relação a tais interesses não incide uma questão
de quantidade, mas de qualidade, a teoria perdeu sua sustentação.
b) a teoria da função social da propriedade. Seu principal expositor
foi Duguit, que afirmava que a propriedade imobiliária não
pode ser explicada a não ser por sua utilidade social e somente
será legítima se em uma época determinada for socialmente
útil;
Tal doutrina somente pode ser compreendida dentro da teoria
positivista de Duguit, que nega a concepção individualista de sociedade
e de direito objetivo e que desconhece a noção de direito subjetivo.
c) teoria das reservas. Segundo essa teoria o fundamento da desa-
propriação reside na origem histórica da propriedade;
O homem aparece primeiro em estado de comunidade, da
qual o indivíduo não é senão uma simples parte; depois afirma sua
individualidade, tratando de desprender-se da sociedade.
A propriedade reconhece as mesmas fases: em sua origem é
coletiva e depois se transforma em individual.
Essa propriedade coletiva manteve-se ao longo dos séculos e,
mesmo quando do surgimento da propriedade individual, reservou-se
ao poder social o direito de retirar esse domínio individual, para fazê-
lo entrar no domínio comum, mediante indenização, isso em relação a
todas as coisas cuja propriedade fosse exigida pela utilidade pública.
Segundo essa teoria não existe oposição entre o direito de
propriedade e a desapropriação, pois tal direito, desde o seu surgimento,
encontra-se condicionado a extinguir-se em razão da utilidade pública,
para retornar à propriedade coletiva.
Essa teoria foi contestada ao argumento de que os fatos dos quais
decorre são baseados em suposições gerais ou deduções.
Afirmou-se, então, que não há necessidade de correlacionar a
propriedade coletiva com a individual, eis que a propriedade coletiva
representa um ciclo, enquanto a propriedade individual, outro, e
finalmente a social, um ciclo posterior.

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CLOVIS BEZNOS
30 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

A propriedade não se inclina por si em nenhum dos momentos


assinalados. Ela é evolutiva e se acomoda às circunstâncias sociais
de cada momento, por isso não pode haver um fundamento geral e
uniforme para todas as etapas.
d) teoria do domínio eminente, que o autor refere nos mesmos mol-
des já expostos quando nos referimos ao pensamento de Diez;
e) teoria dos fins do Estado. Essa teoria é referida por Marienhoff
nos mesmos moldes em que o faz Diez, e já por nós referida.17
Enrique Sayagués Laso também vislumbra nos fins do Estado o
fundamento da desapropriação.18
Para Garrido Fala, o fundamento da desapropriação não apenas
se sedia na sensibilidade da Administração quanto à satisfação dos
interesses públicos, mas também no caráter de subordinação e condi­
cionamento da propriedade ao interesse público.19
Hector Jorge Escola filia-se à corrente que entende que a teoria
dos fins do Estado é a que atualmente explica e dá suporte à desa­
propriação.20
Entre nós também divergem as teorias propostas quanto ao
fundamento da desapropriação.
Segundo Hely Lopes Meirelles, seria a desapropriação “a mais
drástica das formas de manifestação do poder de império, ou seja, da
soberania interna do Estado no exercício de seu domínio eminente sobre
todos os bens existentes no território nacional”.21
Alguns, como Celso Antônio Bandeira de Mello,22 Diogenes
Gasparini23 e José dos Santos Carvalho Filho24, basicamente sustentam

17
MARIENHOFF. Op. cit., p. 133 em diante.
18
LASO. Tratado de Derecho Administrativo, p. 318.
19
GARRIDO FALA. Tratado de Derecho Administrativo, p. 212.
20
ESCOLA. Compendio de Derecho Administrativo, p. 1070.
21
MEIRELLES. Direito Administrativo brasileiro, p. 496 e 497.
22
O douto Professor Celso Antônio sustenta que o fundamento político da desapropriação
reside na supremacia do interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis,
enquanto o fundamento jurídico teórico consiste na acolhida no ordenamento normativo
dos princípios políticos que o sistema adota, para concluir: “corresponde à idéia do
domínio eminente de que dispõe o Estado sobre todos os bens existentes em seu território”.
BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 727.
23
Para o autor são três os fundamentos da desapropriação: um político, outro constitucional
e um terceiro legal. O político consiste na supremacia do interesse público sobre o
interesse privado, enquanto o constitucional sedia-se nos artigos 5º, inciso XXIV, e 184 da
Constituição, e finalmente o legal se encarta nos vários diplomas legais que disciplinam
entre nós a desapropriação. GASPARINI. Direito Administrativo, p. 604.
24
Para esse autor dois são os fundamentos da desapropriação, um consistente na supre­
macia do interesse público sobre o privado e outro que sustenta a desapropriação na

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
31

o fundamento da desapropriação na supremacia do interesse público


sobre o interesse privado, quando em confronto.
Para José Carlos de Moraes Salles a desapropriação encontra seu
fundamento na utilidade ou necessidade pública, ou ainda no interesse
social “que indique a conveniência de apropriação do bem particular
em nome do interesse coletivo”, advertindo, todavia, o autor que não
se deve nesses casos falar em conflito entre interesses particulares e
públicos.25
Lúcia Valle Figueiredo, acolhendo o pensamento de Bielsa,
rejeita a ideia de que o fundamento da desapropriação repouse no do­
mínio eminente do Estado, para filiar-se à corrente que vislumbra nas
atividades finalísticas do Estado, dentro das missões que lhe incumbem,
a base da desapropriação.26
Para nós, a desapropriação fundamenta-se no próprio perfil
do direito de propriedade, tal como é ele acolhido em nosso sistema
constitucional.
Cabe observar, de outra parte, que não obstante a previsão
constitucional se limite a remeter ao legislador ordinário a disciplina
do procedimento expropriatório, não há dúvidas quanto ao fato de que
a definição do que seja necessidade ou utilidade pública, ou interesse
social, também é tarefa legislativa.
De fato, a Constituição Federal consagra o princípio da legali­
dade, em seu artigo 5º, inciso II, preconizando que ninguém pode ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei, o que significa que não é dado à Administração agir senão em
decorrência de previsão legal.
Além disso, o inciso LIV do mesmo artigo 5º assegura a todos
o direito ao devido processo legal, em hipóteses de privação de bens
ou direitos, sendo inafastável a ideia de que tal garantia compreende
também um conteúdo material.27

função social da propriedade: “O texto constitucional revela a existência de um direito


contraposto a um dever jurídico. Dizendo que a propriedade deve atender a função social
assegura o direito do proprietário, de um lado, tornando inatacável sua propriedade se
consonante com aquela função, e, de outro, impõe ao Estado o dever jurídico de respeitá-
la nessas condições. Sob outro enfoque, o dispositivo garante ao Estado a intervenção na
propriedade se descompassada com a função social, ao mesmo tempo em que faz incidir
sobre o proprietário o dever de mantê-la ajustada à exigência constitucional.” CARVALHO
FILHO. Manual de Direito Administrativo, p. 418 e 419.
25
SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 81.
26
FIGUEIREDO. Curso de Direito Administrativo, p. 308.
27
Ensina Lúcia Valle Figueiredo: “Inicialmente, os processualistas entendiam como cumprido
o due process of law quando fosse cumprido o due procedural process of law. Em outro falar, o

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De outra parte, cabe anotar que o elastério legal da disciplina das


hipóteses de desapropriação não pode ocorrer de sorte a proporcionar,
sem critério, a exaustão do direito de propriedade, somente podendo
ocorrer dentro de parâmetros lógicos, que se extraem do próprio
ordenamento jurídico, com demonstrável relação de adequação com
a estruturação da atividade administrativa, voltada ao objetivo da
realização do interesse público.
Outrossim, verificada a situação fática prevista na hipótese
normativa legal, configuradora da necessidade ou utilidade pública,
ou interesse social, deve ocorrer a desapropriação, com o perecimento
do direito de propriedade, com sua consequente substituição pela
indenização.
Assim, concretiza-se verdadeiro sacrifício do direito de pro­
priedade, que cede passo ao interesse público,28 ensejando a conclusão
de que os contornos do direito de propriedade são compostos da
possibilidade de seu exaurimento, diante de circunstâncias assim
deter­minantes, ou seja, a conclusão no sentido de que o direito de
pro­priedade, tal como o concebe a Constituição Federal, traz ínsita a
possibilidade de seu sacrifício, em dadas circunstâncias previstas na lei.
O fundamento jurídico, pois, da desapropriação tradicional no
nosso direito positivo subsome-se no próprio perfil constitucional do

procedimento do devido processo legal. Cumprido, então, o procedimento, considerava-se


cumprido o due process of law. Modernamente assim já não mais é, conforme já dissemos, o
due process of law passa a ter conteúdo também material, e não tão-somente formal — quer
dizer, passa a ter duplo conteúdo: substancial e formal. Os processualistas da atualidade
entendem que está contido, no due process of law, conteúdo material. Somente respeitará
o due process of law a lei — e assim poderá ser aplicada pelo magistrado — se não agredir,
não entrar em confronto, não entrar em testilha, com a Constituição, com seus valores
fundamentais”. FIGUEIREDO. Op. cit., p. 418.
28
Renato Alessi, ao tratar da responsabilidade da administração pública pelos danos
causados aos particulares, distingue as hipóteses de ressarcimento, fundado na violação
de um direito subjetivo, das situações de ocorrência de sacrifício de direito, com o dano
decorrente de uma atividade lícita da administração, anotando que a composição dos
danos, nessa última hipótese, não tem a natureza de ressarcimento: “Ciò non pertanto in
molti casi in cui da una norma giuridica viene previsto il sacrificio di un diritto privato per
il soddisfacimento di un interesse pubblico, dalla norma stessa viene disposta la rifusione
del danno per tal modo cagionato al cittadino, dando luogo così a quella forma speciale di
responsabilità della pubblica amministrazione cui si è accennato, e cioè alla responsabilità
per danni legittimi. È chiaro però, naturalmente, che questa rifusione del danno non avrà
la natura di un vero e proprio risarcimento (e di fatti dalle leggi che lo contemplano è
denominata per lo più indennizzo anzichè risarcimento), così come il fondamento teorico
e positivo di questa speciale forma di responsabilità sarà sostanzialmente diverso dal
fondamento teorico e positivo della vera e propria responsabilità, la quale presuppone la
violazione di un diritto soggettivo.” ALESSI. La responsabilità della Pubblica Amministrazione,
p. 246.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
33

direito de propriedade,29 que contém uma carga de exaustão, diante


da necessidade ou utilidade pública e interesse social, tal como a lei
venha a dispor, com os limites lógicos que compreendem a relação de
adequação com a estruturação da atividade administrativa, no objetivo
da realização do interesse público, como suprarreferido.30
Rejeitamos, assim, a ideia de supremacia do interesse público
sobre o privado, como elemento informador do instituto da desa­
propriação, tal como o concebe parte relevante da doutrina, bem como a
ideia de domínio eminente do Estado sobre os bens em seu território.31
De fato, no Estado de Direito não se pode conceber a priori a exis­
tência de supremacia de certa gama de interesses que se sobreponham a
outros em relação ao mesmo objeto, eis que a supremacia de interesses,
ou de direitos que destes são sinônimos, frente a outros, diante de uma
lide somente se pode dar pela interpretação pelo poder competente — o
Judiciário —, da questão em debate, considerando os fatos e o direito
aplicável.
Com efeito, o direito à desapropriação não surge em razão de
uma suposta supremacia dos interesses públicos frente aos interesses
privados, mas de específica previsão normativa de índole constitucional
que assegura tal direito ante a ocorrência de seus pressupostos também
previstos normativamente.
Ao nosso sentir não é a supremacia do interesse público sobre o
interesse privado que se constitui no fundamento da desapropriação,
mas, ao contrário, é o instituto da desapropriação acolhido pelo Orde­
namento que se constitui em fundamento para afirmar-se o princípio
da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Não
apenas a desapropriação, aliás, mas toda espécie de sacrifício de direito
que o Ordenamento acolhe, privilegiando o interesse coletivo, ante o
interesse individual.

29
Nesse sentido de há muito já ensinava Eurico Sodré: “O fundamento científico da
desapropriação deu-a LAURENT (Princs. Du Droit. Civ., VI/133). O interesse particular
não cede diante do geral. O proprietário, mais que um interesse, é titular de um direito,
sobre o qual outro interesse ainda que geral não pode nunca prevalecer. Melhor se diria,
talvez — abandonando a curvatura dos direitos individuais ante os sociais — que os
direitos individuais já nascem e se consolidam com as limitações efetivas ou potenciais
impostas pelo direito de propriedade.” SODRÉ. Op. cit., p. 15.
30
Vale referir que revimos nesse passo nossa anterior posição quanto ao tema, no sentido de
considerar o fundamento da desapropriação sediado na supremacia do interesse público
sobre o interesse individual, quando em confronto, conforme se lê no capítulo de nossa
lavra em obra coletiva. BEZNOS. Direito Administrativo na Constituição de 1988, p. 104.
31
“Hoje essas explanações teóricas tornaram-se obsoletas diante da criação do Estado
Constitucional, onde a lei fixou regras para as relações entre o Poder Público e os súditos”
(referência de Eurico Sodré a Otto Mayer, Direito Administrativo). SODRÉ. Op. cit., p. 15.

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CLOVIS BEZNOS
34 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

É a própria concepção constitucional do direito de propriedade,


passível de sacrifício, ante a necessidade/utilidade públicas ou interesse
social que traduz essa escolha prévia do sistema jurídico, que permite
afirmar-se uma supremacia de um direito frente ao outro, conferindo
à Administração Pública a possibilidade da aquisição compulsória da
propriedade, ainda que contra a vontade do seu titular.
O mesmo se pode afirmar da servidão administrativa, ou do
instituto da requisição.
É, portanto, a identificação desses institutos no Ordenamento
Jurídico que fundamentam a afirmação da existência de uma supre­
macia do interesse público sobre o interesse privado, quando em
confronto, e não é essa supremacia que é determinante da existência
desses institutos.
Assim, inexoravelmente é o próprio direito de propriedade com
o desenho constitucional em que é concebido que ostenta uma carga po-
tencial expropriatória, com a possibilidade da sua exaustão, ante a ocor-
rência de certos pressupostos também constitucionalmente previstos.
Cabe observar, todavia, que existem outras previsões constitu­
cionais a informar peso superior do interesse público em ponderação
com o interesse privado.
Assim, o próprio preâmbulo da Carta Política declina a finalidade
da instituição de um Estado Democrático preordenado, a assegurar não
apenas o exercício dos direitos individuais, mas também dos direitos
sociais, de uma sociedade fraterna, elencando como valores supremos
a alcançar os pertinentes a liberdade, a segurança, ao bem-estar, ao
desenvolvimento, a igualdade e a justiça.
De outra parte, o artigo 3º da Constituição, ao elencar os objetivos
fundamentais de nossa República Federativa, declina consistirem: na
construção de uma sociedade livre, justa e solidária; na garantia do
desenvolvimento nacional; na erradicação da pobreza e da margi­
nalização, com a redução das desigualdades sociais e regionais; e na
promoção do bem de todos.
Ora, não há como negar que esses pressupostos informam a
existência de peso maior dos interesses coletivos, na ponderação com
os interesses privados, quando em confronto, eis que estes últimos
não podem obstar os objetivos em que é estruturado o próprio Estado
Federativo, justificando assim seu sacrifício, desde que respeitada a
igualdade, compensando-os na exata medida do sacrifício.
Assim, em termos de instrumentalização para o alcance desses
objetivos, prevê o Ordenamento a possibilidade do sacrifício de direitos,
com a contrapartida da indenização.

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CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
35

Esse conjunto de regras configura o fundamento da identificação


no Ordenamento de uma supremacia do interesse público sobre o
interesse privado, quando em confronto, e não o contrário.
Exposto o fundamento jurídico no qual se assenta a desa­pro­
priação, passa-se no capítulo seguinte ao tratamento de relevantíssimo
tema, pertinente aos objetivos deste estudo, consistente na imissão
provisória de posse.

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CAPÍTULO 2

A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE

2.1 A previsão normativa


Imissão provisória de posse, nos termos estabelecidos pelo
Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, significa a retirada da
posse de seu titular, de um bem imóvel, declarado de utilidade pública
ou de interesse social, para fins de desapropriação, em favor do
poder expropriante, previamente ou no curso da ação expropriatória,
mediante declaração de urgência e efetivação de depósito em dinheiro.
Duas são as formas determinantes do valor a ser depositado, em
conformidade com o artigo 15 e seus parágrafos desse diploma, ambas
ao talante do poder expropriante: uma, independentemente de citação
do desapropriado, e outra, mediante arbitramento, em procedimento
subordinado ao contraditório.
A primeira hipótese elencada considera duas diferentes situações:
a de imóveis sujeitos ao pagamento de imposto predial e a de bens
imóveis sujeitos ao imposto territorial.
Quanto aos imóveis sujeitos ao lançamento do imposto predial,
o diploma desdobra em duas as possibilidades: uma, em que o preço
ofertado para a desapropriação seja superior a vinte vezes o valor
locativo, quando, então, haveria de ser depositado o valor da oferta;
e outra, em que essa oferta seja inferior a vinte vezes o valor locativo,
quando então o valor a ser depositado haveria de corresponder à
referida importância de vinte vezes o valor locativo.1

1
Tal previsão normativa tinha em conta o fato de que o valor locativo do imóvel sujeito ao
lançamento do imposto predial se constituía em sua base de cálculo. Hoje a base de cálculo
do IPTU é o seu valor venal, conforme o artigo 33 do Código Tributário Nacional, a Lei
nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.

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CLOVIS BEZNOS
38 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Quanto aos imóveis sujeitos ao imposto territorial, também se


abrem duas possibilidades, considerando o valor cadastral do imóvel,
para o lançamento do imposto; uma, no caso de ter sido atualizado no
ano fiscal o valor cadastral do imóvel, e outra para a circunstância de
tal atualização não ter ocorrido.
Na primeira situação, o valor a ser depositado haverá de ser
correspondente ao valor cadastral do imóvel e, na segunda, tal valor
deverá ser fixado pelo juiz, independentemente de avaliação, considerando-
se tão somente a época da fixação originária do valor cadastral e a
valorização ou desvalorização superveniente.
A outra hipótese para apuração do valor a depositar-se efetivar-
se-ia pela modalidade de arbitramento judicial, reportando-se o aludido
artigo 15 do decreto-lei ao artigo 685 do Código de Processo Civil, como
norma de regência dele.
Tal dispositivo, todavia, do Estatuto Processual Civil de 1939
regulava o processamento das medidas cautelares, tendo por suce­
dâneos no Código atual os artigos 802 e 803, como anota José Carlos
de Moraes Salles.2
É fácil intuir que o Poder Público costumeiramente prefere a
primeira das modalidades de fixação do valor, para efeitos da imissão
de posse.
De fato, considerando a alteração legislativa ao que tange à base
de cálculo desse tipo de tributo, ou seja, do valor locativo para o valor
venal, passou-se a admitir como o valor a ser depositado, tanto para
imóveis sujeitos ao lançamento de imposto predial, como para aqueles
sujeitos ao lançamento do imposto territorial, o valor venal do imóvel
cadastrado junto às prefeituras municipais.
Assim, preferiam os expropriantes essa modalidade de imissão
de posse, sem a citação do expropriado, porque usualmente sempre
se verifica grande defasagem entre o valor cadastral e o valor real
das propriedades, propiciando aos administradores inescrupulosos
o apos­samento de imóveis dos administrados, frequentemente de
pessoas pobres, com o pagamento de valor miserável, transformando
desa­possados em verdadeiras vítimas, verdadeiros párias sem teto.
Além disso, a irresponsabilidade de administradores era de tal
monta, que confiando na morosidade do procedimento judicial expro­
priatório, e mesmo na esdruxularia consistente no pagamento das
dívidas de desapropriação pelos malsinados precatórios, deixavam

2
SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 300.

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
39

o problema do pagamento para as administrações subsequentes,


dirigindo suas baterias tão somente para as imissões de posse, mediante
pagamento de valores irrisórios.3
Tão dramática se afigurava essa situação, em especial na gestão
do então Prefeito Faria Lima, com desapropriações em massa de in­
contáveis imóveis da população carente, para a construção da ave­
nida, na cidade de São Paulo — que depois recebeu o nome desse
prefeito —, que o comando militar então no poder, invocando razões
de “segurança nacional”, como então era frequente, baixou em 22 de
janeiro de 1970 o Decreto-Lei nº 1.075, regulando a imissão provisória
de posse em imóveis residenciais urbanos habitados pelo proprietário
ou por compromissário comprador, cujo compromisso de compra se
encontrasse registrado no Registro Imobiliário.
Tal diploma apenas defere a imissão de posse, mediante a possi­
bilidade do contraditório, vez que necessariamente o expropriado deve
ser citado, e não concordando com a oferta, cabe-lhe impugná-la no
prazo de cinco dias.
Impugnada a oferta, dar-se-á o arbitramento para fixar o valor
provisório do imóvel, estabelecendo a lei que o juiz para fazê-lo poderá
servir-se de perito avaliador, se assim entender necessário.
É claro que, em se tratando de avaliação imobiliária, dificilmente
poderá o juiz dispensar o perito avaliador, eis que tal avaliação depende
de dados de que usualmente se servem os experts para fixar o valor de
imóvel, que normalmente não existem nos autos, sem a realização da
perícia.
De qualquer sorte, seja sob o regime do Decreto-Lei nº 3.365/41,
seja sob as regras do Decreto-Lei nº 1.075/70, o fato é que, sem nenhuma
razão de ordem lógica, o expropriado, caso pretenda contestar o preço
ofertado, não pode levantar a integralidade do valor depositado para
os efeitos da imissão provisória de posse.

3
Hoje essa hipótese dificilmente ocorrerá, em razão da edição da Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo artigo 16, em seus
incisos I e II, exige do ordenador de despesa para a desapropriação de imóveis urbanos
a estimativa do impacto orçamentário-fiscal referente ao exercício fiscal em que deva ser
efetivada, além da declaração no sentido de que a despesa guarda adequação orçamentária
e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes orçamentárias; além do fato de que o artigo 46 desse diploma comina
a nulidade ao ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do
disposto no §3º do artigo 182 da Constituição Federal, ou o prévio depósito do valor da
indenização, ou seja: expedido sem o depósito do justo preço, pena de severas sanções ao
administrador, inclusive de ordem criminal.

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40 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

De fato, pelo regime do Decreto-Lei nº 3.365/41, e em conformi­


dade com o seu artigo 33, §2º, pode o expropriado, se contestar o preço
ofertado, levantar apenas 80% (oitenta por cento) do valor depositado.
De outro lado, pelo regime do Decreto-Lei nº 1.075, como se viu,
impugnada a oferta, haverá de ser fixado pelo juiz o valor provisório
do imóvel.
A razão para tanto decorre da urgência, que justifica a imissão
antecipada da posse, o que não significa que tal avaliação possa afastar-
se do pressuposto constitucional da justa indenização, devendo, pois,
ser realizada com o objetivo de aferir o justo valor do imóvel, ainda que
em caráter provisório, sujeitando-se assim a uma avaliação posterior,
na qual tal valor pode ou não ser confirmado.
Além disso, estabelece o artigo 3º desse diploma que, quando o
valor arbitrado for superior ao valor ofertado, somente será admitida a
imissão de posse se for complementado o depósito pelo expropriante,
até que o valor depositado atinja a metade do valor arbitrado, o que
significa que somente na hipótese de o valor arbitrado ser superior ao
dobro do valor ofertado haverá a necessidade de complementação.
De outra parte, a razão não se sabe, preconiza o decreto-lei que
tal complementação de depósito é limitada, no máximo, ao valor corres­
pondente a 2.300 salários mínimos.
Assim, considerando que o valor depositado não supera, em
nenhuma hipótese, à metade do valor arbitrado, prescreve o decreto-
lei que o expropriado poderá levantar integralmente o depósito, ou,
se preferir, poderá levantar 80% (oitenta por cento) do valor ofertado.
Conforme se vê, mesmo em se apurando o preço, mediante
arbitramento, não se autoriza o desapossado a levantar integralmente
o valor arbitrado, caso resolva contestar a ação expropriatória, como
se existisse nas previsões em questão uma proposital pressão para
a aceitação da oferta pelo expropriado, que nessas circunstâncias
frequentemente se transforma em verdadeira vítima da truculência
com que se vê despojado da posse de seu bem.
De fato, se aceita a oferta, normalmente irrisória e não corres­
pondente ao valor de seu imóvel, inclusive o residencial, como se viu,
recebe valor que não lhe permite adquirir imóvel equivalente ao que
lhe foi tirado; e se resolve contestar o preço, menos ainda se presta o
valor levantado à substituição do bem de que se viu despojado.
Dessa forma, a desapropriação, que deveria ser um instrumento
de realização da igualdade, ao contrário, transforma-se em instru­
mento de política nefasta e injusta, desigualando a comunidade, colo­
cando a carga apenas sobre os ombros de uns, em proveito de todos.

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
41

2.2 A evolução jurisprudencial


Apercebendo-se dessa situação e da leviandade com que muitos
administradores agiam quanto à desapropriação, e especialmente
quanto à imissão de posse, formou-se uma corrente jurisprudencial,
especialmente após a promulgação da Constituição de 1988, que embora
afirmando a vigência do artigo 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41, sustentava
que seu §1º e suas alíneas não haviam sido recepcionados pela nova
Carta Política, razão pela qual deixara de existir a possibilidade da
imissão de posse mediante o depósito do valor cadastral do imóvel,
inaudita altera parte, afirmando, outrossim, a necessidade de sempre se
apurar o justo valor mediante avaliação judicial provisória.
Nesse sentido, o ven. acórdão prolatado no Recurso Especial
nº 19.647-0/SP, relator o Ministro Humberto Gomes de Barros, como
se lê de sua ementa:

A imissão prévia e compulsória de expropriante na posse do imóvel,


somente é possível mediante depósito integral do valor apurado, em
avaliação judicial provisória.

Em aludido julgado, prolatado em maio de 1995, anotou então


o ministro-relator que a 1ª Seção da Corte resolvera uniformizar a
jurisprudência em conformidade com o entendimento da Segunda
Turma, determinando a lavratura de súmula, que desde novembro de
1994 se encontrava aguardando apreciação daquela Corte.
Era esse o entendimento que se ia solidificando em nível do
Superior Tribunal de Justiça, quando o Supremo Tribunal Federal
deu uma verdadeira guinada, retornando ao passado, e por sua sessão
plenária, por maioria de votos, ao julgamento do Recurso Extraordinário
nº 185.933-4, contrariando o voto do ilustre relator, Ministro Carlos
Mario Velloso, que não conhecia do recurso, acolheu o voto do Ministro
Moreira Alves, para dar-lhe provimento no sentido de afirmar a
compatibilidade da Constituição de 1988 com o §1º e suas alíneas do
artigo 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41.
Em seu voto, o Ministro Moreira Alves sustentou que o aludido
dispositivo sempre foi interpretado pela Suprema Corte em função
dos textos constitucionais, que em sua essência não diferiam do texto
da Constituição atual, salientando, então, a provisoriedade da imissão
de posse por ele prevista, contrariando o ponto de vista do relator,
para quem essa imissão era definitiva. (“No caso, a imissão de posse
pretendida pelo expropriante somente é provisória no nome. Na
verdade, é ela definitiva”.)

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CLOVIS BEZNOS
42 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Partindo desse pressuposto, de ser tal imissão de posse definitiva


e não provisória, o ministro-relator concluiu por efetuar interpretação
conforme à Constituição, cuja síntese se traduz no tópico final de seu
voto, que reproduzimos:

Retorno ao meu raciocínio. O que se deve fazer é emprestar interpre-


tação conforme ao citado §1º do artigo 15 da Lei de Desapropriações,
assim: citados parágrafos dizem respeito à imissão provisória apenas,
vale dizer, aquela posse em que o Poder Público se serve do bem por
pequeno espaço de tempo, devolvendo-o, após, ao seu proprietário.
Se a imissão for definitiva, sem possibilidade de devolução do bem
ao seu proprietário, então tem-se uma imissão de posse ‘initio litis’,
definitiva, na sua natureza. Neste caso, não tem aplicação o §1º do
artigo 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41, e sim o ‘caput’ do artigo 15, que
propicia avaliação.

A esse argumento, respondeu então o Ministro Moreira Alves


que a imissão de posse na desapropriação é sempre provisória, até
mesmo porque se permite ao expropriante desistir da desapropriação,
salientando que o que se perde com a imissão de posse é tão somente
a posse, e não a propriedade, que permanece de titularidade do
proprietário, que pode inclusive aliená-la.
De seu turno, o Ministro Maurício Corrêa, após cotejar a pre­
visão do instituto da desapropriação e da indenização na Emenda
Constitucional nº 1/69 com a redação do Texto Constitucional atual, afir­
mou não vislumbrar diferença conceitual entre os mecanismos indeni­
zatórios preconizados por um e outro texto, o que de fato é inegável.
De outra parte, afirmou que o tema já fora objeto de decisões
anteriores da Corte, colacionando os julgados proferidos no Recurso
Extraordinário nº 89.033, relator o Ministro Djaci Falcão (RTJ 88/345-
349), o Recurso Extraordinário nº 91.611, relator o Ministro Cunha
Peixoto (RTJ 101/717-719), e Recurso Extraordinário nº 116.409, relator
o Ministro Octávio Gallotti (RTJ 126/854-857), pelos quais não se
vislumbrou inconstitucionalidade do artigo 15 e parágrafos do Decreto-
Lei nº 3.365/41.
Embasado nessa jurisprudência, colacionou em seu voto tópico
do primeiro dos julgados por ele arrolados, em que se afirmou:

O que o artigo 153, §22, da Constituição Federal assegura é o direito de


propriedade, não a posse direta. A garantia da prévia e justa indenização
se refere àquele direito. No processo desapropriatório o domínio só se
transfere após o pagamento integral da indenização fixada.

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
43

Foi então proferido o lúcido voto do Ministro Sepúlveda Pertence,


que discordou da distinção proposta pelo voto do ministro-relator,
quanto a ser provisória ou definitiva a imissão de posse, admitindo
também que não vislumbrava diferença entre a previsão do artigo
5º, inciso XXIV, da atual Constituição e as previsões constitucionais
anteriores, desde a Constituição de 1934, que, com exceção da Carta
de 1937, previram a indenização prévia e justa para a efetivação da
desapropriação.
Todavia, em seguida, afirmou o ministro, com inegável sapiência,
o seguinte:

O que mudou a meu ver foi a crescente tomada de consciência da força


normativa da Constituição e da conseqüente necessidade de dar-lhe
eficiência real, que reclamam no ponto, ‘data maxima venia’, dar pre-
valência à realidade do campo normativo da garantia constitucional em
causa sobre a transposição, sem temperamentos, para a hermenêutica
constitucional, da diferenciação civilística entre a privação da posse
do expropriado e a aquisição posterior do domínio pelo expropriante.

Salientou o ilustre ministro que a posição do Supremo Tribunal


configurava postura vetusta ao elaborar a distinção, “prenhe da orto­
doxia civilista, entre a perda da posse, antecipada quando haja imissão
provisória, e a transferência da propriedade, só concretizada com o
pagamento ao final da indenização definitivamente fixada”.
Sustentou, então, em seu douto voto, o Ministro Sepúlveda
Pertence:

Não me consigo libertar da convicção de que a exigência constitucio-


nal da indenização prévia não pode ser interpretada com abstração
de que, no mundo da realidade, o próprio núcleo essencial do direito
de propriedade — que com ela se visa a garantir — é atingido com a
perda da posse.

Entretanto, vencidos o ministro-relator e o Ministro Sepúlveda


Pertence, prevaleceu o anterior entendimento do Supremo Tribunal
Federal no sentido da possibilidade da imissão provisória de posse,
independentemente de avaliação do bem, mediante o depósito do valor
cadastral do imóvel.
Considerando essa posição da Suprema Corte, alterou o Superior
Tribunal de Justiça a tendência referida, como se vê do ven. acórdão
prolatado no Recurso Especial nº 74.131/SP, relator o Ministro Aldir
Passarinho, no qual se confere o seguinte tópico da ementa:

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CLOVIS BEZNOS
44 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Assentou o egrégio Supremo Tribunal Federal que os incisos do §1º


do artigo 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41 são compatíveis com a Carta
da República, de sorte que a justa indenização nela prevista é a que se
concretiza ao termo do processo expropriatório e não antes. Em con-
seqüência o valor cadastral fiscal, desde que atualizado, serve como
parâmetro para o depósito prévio autorizativo da imissão provisória
na posse do imóvel, no caso de urgência na sua ocupação.

Esse entendimento foi consolidado, com a edição da Súmula


nº 652, do Supremo Tribunal Federal, que ostenta a seguinte redação:
“Não contraria a constituição o art. 15, §1º, do decreto-lei 3365/1941 (lei
da desapropriação por utilidade pública)”.
Desse modo, a jurisprudência atual das Cortes Superiores, sus­
tentando a distinção entre posse e propriedade, afirma que o preceito
da prévia e justa indenização, prevista pela Constituição Federal, como
pressuposto da desapropriação, somente se aplica para a perda da pro­
priedade, e não para a retirada da posse.
Todavia, à luz de nosso ordenamento, do comando constitucional
incidente quanto à desapropriação, não nos parece que se possa fazer
tal distinção, entre os direitos de posse e de propriedade, para afastar
a integral recomposição patrimonial, em hipótese da ablação de um
ou de outro direito.
Com efeito, quer se considere que a retirada da posse significa
a exaustão da própria expressão do direito de propriedade, quer se
encare posse e propriedade como direitos autônomos, em uma ou outra
compreensão da situação a justa indenização é pressuposto prévio para
a retirada da posse.
A avaliação que deve ser efetuada só ostenta a adjetivação de
provisória em razão da circunstância da urgência com que é feita,
exatamente para atendimento da urgência, que é pressuposto legal
para a imissão provisória de posse.
O fato de ser provisória a avaliação apenas indica que uma outra
haverá de ser efetuada, com maiores delongas, em situação em que não
incida a pressa, só determinada pela urgência, para a conferência de
ter a anterior atendido ou não ao pressuposto constitucional da justa
indenização.
Carlos Ari Vieira Sundfeld, ao exame da imissão provisória
de posse, entende que esta significa uma desapropriação antecipada,
con­siderando que o bem cuja posse tenha sido retirada não será
devolvido; e, vislumbrando-a como a ablação de “todo significado útil
da propriedade”, afirma que se a urgência pode determinar a perda do

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
45

conteúdo útil da propriedade, sem a concretização do devido processo


legal, enunciado pelo inciso LIV do artigo 5º da Constituição, “não pode
implicar em negação da indenização justa”.4
Com efeito, ainda que se considere a distinção de caráter civilista
elaborada pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de apartar os di­
reitos de posse e propriedade, ainda assim a indenização para a retirada
de um ou de outro direito enseja a prévia e justa indenização, pena de
vulneração ao preceito constitucional que assegura a desapropriação.

2.3 A noção de posse


Inquestionavelmente a posse constitui-se em direito autônomo
que não se confunde com o direito de propriedade, embora possa dele
decorrer, porém não necessariamente.5
Leciona José Carlos de Moreira Alves que desde o Direito
Romano claramente se distinguem a posse da propriedade,6 aludindo,
outrossim, que também de há muito se percebeu que a posse pode ser
considerada em si mesma, independentemente de fundar-se em título
jurídico, podendo de outra parte ser tida como uma das faculdades
jurí­dicas que integram o conteúdo do direito de propriedade, bem
como de outros direitos não tão amplos.7

4
Nesse sentido afirma o autor: “Ademais, a indenização só é justa quando, além de corres­
ponder ao valor do bem perdido, é prestada no devido momento”. SUNDFELD. Desapro­
priação, p. 51.
5
Essa a observação de Carlos Alberto de Campos Pereira: “Em que pese a utilização, na
linguagem não técnica dos dois vocábulos como sinônimos, pois fala-se no linguajar
comum do possuidor para designar o proprietário e vice-versa, juridicamente as duas
noções — posse e propriedade — diferenciam-se de tal maneira que a posse pode ou não
coincidir com a propriedade”. CAMPOS PEREIRA. A disputa da posse, p. 26.
6
“Posse e propriedade. Ius possidendi e ius possessionis (ou factum possessionis). —
Desde o direito romano, tem-se distinguido nitidamente a posse da propriedade. Separata
esse debet possessio a proprietate (‘a posse deve ser separada da propriedade’), nihil
conmmune habet proprietas cum possessione (‘nada tem em comum a propriedade com
a posse’). Nec possessio et proprietas misceri debent (‘posse e propriedade não devem
confundir-se’) declaram os textos do Digesto (43, 17, 1, 2, 41, 2, 12, 1; 2 41, 2, 52, pr.).”
(MOREIRA ALVES. Posse, p. 25.
7
“Considerada em si mesma, e, portanto, sem levar em conta se o possuidor é também titular
de direito que lhe atribua a posse da coisa, ocorre o que tradicionalmente se denomina
ius possessionis, ou — como preferem autores mais modernos (como Barbero — Sistema
Instituzionale del Diritto Privato Italiano), que têm a posse como sendo um fato e não um
direito — factum possessionis, expressões que significam posse sem titularidade. Tida a
posse por faculdade jurídica de direitos como o de propriedade, dá-se-lhe a denominação
de ius possidendi (faculdade jurídica de possuir).” Idem, ibidem, p. 25.

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CLOVIS BEZNOS
46 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Segundo Washington de Barros Monteiro, a posse constitui o


sinal exterior da propriedade, configurando o jus possidendi, “o direito
de possuir, e pelo qual o proprietário, de modo geral, afirma seu poder
sobre aquilo que lhe pertence”.8
Tal entendimento, contudo, não afasta a análise do autor quanto
a configurar a posse um fato ou um direito, quando considerada iso­
ladamente, destacada da propriedade.
Nesse passo colaciona tanto a posição de Savigny, quanto a
de Ihering, para afirmar que não dissentem substancialmente sobre
a natureza jurídica da posse, eis que para ambos ela se constitui em
um direito, divergindo apenas em que, para o primeiro, configura um
direito pessoal, enquanto que para o segundo, a posse aninha-se entre
os direitos reais.9
Anota ainda o autor que a jurisprudência pátria, inspirando-se
em Ihering, considera a posse como direito real, exigindo assim a outor­
ga uxória, para ajuizamento de interditos relacionados a bens imóveis.

2.4 O direito à indenização completa e prévia


Ao se considerar a posse como mera expressão do direito de
propriedade, não se pode ter dúvida de que sua retirada significa a
verdadeira exaustão desse direito e que, portanto, enseja o pagamento
da prévia e justa indenização, ainda que apurada de forma provisória,
em razão da urgência que lhe é determinante.
De outra parte, considerando-se a posse como direito autônomo,
destacado do direito de propriedade, a toda evidência, a retirada desse
direito de posse enseja indenização prévia e justa, porque o objeto da
desapropriação não se limita ao direito de propriedade, mas pode
alcançar outros direitos.10

8
“Constitui então, sob esse ponto de vista, um dos elementos integrantes do aludido direito,
aliás, dos mais apreciáveis, sendo conhecida a frase de CARLYLE, para quem a posse vale
sempre nove pontos do direito.” BARROS MONTEIRO. Curso de Direito Civil, p. 20.
9
“SAVIGNY sustenta que ela é um fato, sua existência independe de todas as regras de
direito. Mas apesar de constituir um fato, produz conseqüências jurídicas. Será, portanto,
simultaneamente, fato e direito, incluindo-se, pela sua natureza, entre os direitos pessoais.
IHERING, por seu turno, sustenta que a posse é um direito, vale dizer, um interesse
juridicamente protegido. Ela constitui condição de econômica utilização da propriedade
e por isso o direito a protege. É relação jurídica, tendo por causa determinante um fato.
Sua verdadeira conceituação é a de instituição jurídica tendente à proteção do direito de
propriedade. Para IHERING, portanto, o lugar da posse é no direito das coisas, entre os
direitos reais.” BARROS MONTEIRO. Op. cit., p. 20.
10
Nesse sentido a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello: “Pode ser objeto de desapro­
priação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Isto é, todo bem, imóvel ou móvel,

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
47

O fato de poder a Administração arrepender-se e desistir da


desapropriação,11 o que se diga não é o usual, não serve como argumento
para afastar-se o preceito constitucional da indenização prévia e justa.
De fato, a desapropriação do direito de posse consuma-se no exato
momento da retirada da posse pelo Poder Público, independentemente
de outras formalidades.
A adjetivação provisória que se confere a esse tipo de retirada
da posse é decorrente da linguagem legal, conferida pelo Decreto-Lei
nº 3.365/41, que, por certo, não se pode contrapor ao preceito cons­
titucional determinante da prévia e justa indenização, para a retirada
de direitos, por desapropriação, seja o de propriedade, seja o de posse,
seja o de ambos.
De fato, a imissão antecipada da posse amolda-se no conceito
corrente da tutela antecipada, preconizada no Estatuto Processual
Civil, com a diferença de que sua concessão decorre tão somente da
urgência, e não da possibilidade da incidência de dano irreparável ou
de difícil reparação, nem de nenhum comportamento procrastinatório
da parte adversa.
Além disso, salvo vício processual, ou procedência de defesa
indireta do mérito, quase que necessariamente o pedido na ação de
desapropriação haverá de ser acolhido ao final.
Sendo assim, não se justifica, pela mera circunstância de
viabilizar-se o arrependimento do expropriante, deixar de lado o pre­
ceito da justa e prévia indenização, pela retirada da posse, em qualquer
fase do processo expropriatório.
De outra parte, parecem-nos de flagrante inconstitucionali­dade
todos os dispositivos legais que prescrevem o levantamento pelo
expropriado de apenas parte do valor depositado, quando da retirada
antecipada da posse na desapropriação, eis que igualmente nessa
circunstância se dá a vulneração do preceito constitucional da prévia
e justa indenização.
Tenha-se em conta, ainda, que é muito mais grave a situação da
retirada da posse de pessoas pobres, como muitas vezes se verifica,
deixando-as ao desabrigo, do que a situação em que, após o pagamento

corpóreo ou incorpóreo, pode ser desapropriado. Portanto também se desapropriam


direitos em geral”. BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 732.
11
Reiterada é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de afirmar a
possibilidade da desistência da desapropriação pelo Poder Público, independentemente
da aquiescência da parte adversa, fixando-se, porém, o dever do pagamento dos danos
sofridos pelo expropriado, como se pode conferir dos acórdãos prolatados nos Recursos
Extraordinários nºs 99.528, 109.881 e 92.440.

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CLOVIS BEZNOS
48 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

da justa indenização pela retirada da posse, venha a Administração a


arrepender-se e a desistir da desapropriação.
Essa situação por certo é mais facilmente recomposta, ainda
porque se hão de apurar as perdas e danos sofridos pelo expropriado,
do que a situação dos excluídos socialmente, expulsos de suas moradias
sem o pagamento do valor que lhes permita a aquisição de outro abrigo.
Finalmente, entendemos que o artigo 46 da Lei Complementar
nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao
preconizar a nulidade do ato de desapropriação de imóvel urbano,
expedido sem o atendimento do disposto no §3º do artigo 182 da
Constituição Federal, ou o prévio depósito judicial do valor da indenização,
inviabiliza a imissão provisória de posse, sem o pagamento do valor
integral da indenização, ou seja: da justa indenização.
Com efeito, a regra incidente sobre o ato de desapropriação
referido pelo dispositivo legal, ainda mais em se considerando que
o diploma que o veicula se destina ao controle das finanças públicas,
“voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal”, não deixa dúvidas
de que objetiva evitar a sobrecarga orçamentária, com desapropriações
para pagamentos futuros, e, frequentemente, comprometedoras do
desempenho das subsequentes administrações.
Assim, ao se estabelecer como condição de higidez da desa­
propriação o pagamento ou o depósito prévios da justa indenização,
evidencia-se que não mais se podem efetivar desapropriações com
pagamentos parciais, e se o depósito é integral, pelas razões expostas,
assiste ao expropriado o inafastável direito de levantá-lo integralmente,
quando privado de sua posse, para a realização do preceito insculpido
no §3º do artigo 182 da Constituição Federal.12

12
Vale destacar que a nossa posição quanto ao tema tem sido reiteradamente aplicada pela
Justiça Federal, em Primeira Instância, como, v.g., se verifica da r. sentença prolatada ao
julgamento da ação expropriatória (Processo nº 0005874-47.2009.403.6105) pela Magistrada
Federal Titular da 4ª Vara Federal de Campinas, Dra. Margarete Jefferson Davis, publicada
no Diário: DJSP edição de 26.10.2015, página 65, destacando-se o decisum o seguinte tópico:
“Frise-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000, art. 46) preconiza a nulidade
do ato de desapropriação de imóvel urbano, expedido sem o atendimento do disposto no
§3º do art. 182 da Constituição Federal, segundo o qual as desapropriações de imóveis
urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No caso, verifica-se que,
em consonância com os dispositivos normativos mencionados, a parte Autora realizou
o depósito do valor da indenização, cabendo à Ré, por sua vez, observado o disposto no
art. 34do Decreto-lei nº 3,365/41, levantá-lo integralmente, bem como o seu complemento,
em vista do laudo de fls. 373/396. Acerca do tema, vale destacar as palavras de Clovis
Beznos (Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2006,
p. 51), a seguir transcritas: Assim ao estabelecer como condição de higidez da desa­pro­
priação o pagamento ou o depósito prévios da justa indenização, evidencia-se que não

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CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE
49

Examinada a imissão provisória de posse, o próximo tema, objeto


de nossa preocupação, ao exame de aspectos jurídicos indenizatórios na
desapropriação, constitui-se na denominada desapropriação indireta.

mais se podem efetivar desapropriações com pagamentos parciais, e se o depósito é


integral, pelas razões expostas, assiste ao expropriado o inafastável direito de levantá-lo
integralmente, quando privado de sua posse, para a realização do preceito insculpido no
§3º do artigo 182 da Constituição Federal”.

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CAPÍTULO 3

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA

3.1 O conceito de desapropriação indireta –


Seu fundamento normativo
Costuma-se denominar por desapropriação indireta o despo­
jamento da propriedade privada pela Administração, com ânimo
definitivo, sem os pressupostos exigíveis para a efetivação de uma
desapropriação.
João Nunes Sento Sé, em proficiente estudo publicado na
Revista de Direito Público sob o título “Desapropriação indireta”, faz
uma incursão histórica sobre a desapropriação indireta, de origem no
Direito francês, e colaciona a doutrina de Hauriou, Berthélemy, Vedel,
Benoit e outros, trazendo à baila a distinção daquilo que a doutrina
francesa denomina “via de fato”, com a “desapropriação indireta” e a
“emprise” (apropriação).
Segundo o autor, a primeira espécie abarca a hipótese de uma
apropriação de bem privado sem nenhum suporte legal, praticada
deliberadamente pela Administração, o que inclusive é determinante
de responsabilidade pessoal do agente público.
Arrola, também, o magistério de Berthélemy, segundo o qual,
sendo impossível na prática determinar-se que a ilegalidade foi
cometida conscientemente, deve haver a presunção de sua decorrência
de erro.
Assim, essa hipótese da via de fato caracteriza-se quando uma
autoridade administrativa pratica ato jurídico ou material sem nenhum
respaldo na ordem legal, seja em razão de uma norma expressa ou de
um princípio jurídico.
De seu turno, a desapropriação indireta ocorre quando a Admi­
nis­tração se apossa de um bem particular sem o respeito às formas do
processo expropriatório, tal como se verifica na hipótese de se edificar

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CLOVIS BEZNOS
52 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

uma obra pública, por erro, em um terreno privado, ou quando se


apossa a Administração de área em razão de delimitação inexata do
terreno público, avançando sobre o bem privado.
Finalmente, a emprise verifica-se quando a Administração pratica
um atentado, sob forma de desapossamento, mas em circunstâncias em
que tal ato não possa ser considerado totalmente desprovido de base
legal. É o que ocorre, por exemplo, quando, procedendo à requisição de
um bem privado, mantém-se na sua posse após a expiração do prazo
fixado para a duração da requisição.
Nesse caso não se pode considerar a ocorrência de via de fato,
porque a entrada na área foi efetuada com base em previsão legal
(requisição).
As consequências basicamente não são diferentes quanto à
construção da obra pública no terreno particular, pois seja em caso de via
de fato, seja na ocorrência de desapropriação indireta, seja também na
eventualidade de emprise, a obra não pode ser destruída, inviabilizando-
se a recuperação do imóvel pelo particular, ressalvando-se, todavia, a
hipótese da via de fato, quando a obra pode até ser paralisada, ou pode
ter obstada sua construção, por determinação da jurisdição civil, com
a responsabilização dos agentes públicos implicados na ocorrência.
De qualquer sorte, em quaisquer dessas hipóteses, segundo o
magistério de Vedel, também referido na lição em comento, embora
quando exista apossamento ilegal, como no caso da via de fato, assista
aos particulares a via possessória, perante a jurisdição civil, a devolução
da área se inviabiliza, quando a obra pública já tenha sido construída,
em razão do princípio de que “l’ouvrage public mal planté ne se détruit pas”.
O fundamento desse princípio reside no entendimento de que
a destruição da obra seria decorrente de um formalismo oneroso para
as arcas públicas, vez que, após a sua demolição, poderia a Adminis­
tração proceder à expropriação do imóvel e reiniciar a construção da
obra pública.1
Assim, nessa hipótese, nada mais resta ao particular lesado senão
as vias reparatórias.
Entre nós, afirmam os autores, sem divergência, que essa cha­
mada desapropriação indireta configura um ilícito, uma usurpação do
direito de propriedade.2

1
SÉ. Revista de Direito Público, n. 15, p. 138 e seguintes, jan./mar. 1971.
2
“A desapropriação indireta não passa de um esbulho da propriedade particular e como
tal não encontra apoio em lei.” Cf. MEIRELLES. Direito Administrativo brasileiro, p. 498;
“Desapropriação indireta é a designação dada ao abusivo e irregular apossamento do

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CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
53

Todavia, não obstante esse entendimento, costumam negar, tanto


a doutrina como a jurisprudência, o direito do proprietário de reaver seu
bem do poder de quem injustamente o possua, como preceitua o artigo
1.228 do Código Civil, desde que incorporado ao patrimônio público.
A base legal para tal entendimento é o artigo 35 do Decreto-Lei
nº 3.365, de 21 de junho de 1941, que estabelece: “Os bens expropriados,
uma vez incorporados a Fazenda Pública, não podem ser objeto
de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em
perdas e danos”.
Com efeito, não obstante sustente a doutrina a possibilidade do
uso dos remédios possessórios para obstar-se o ilícito apossamento
em que se configura a denominada desapropriação indireta, entende
também, sem discrepância, que a partir do momento em que se possa
considerar incorporado o bem ao patrimônio público, não mais pode
ser objeto de reivindicação, cabendo ao proprietário esbulhado tão
somente o caminho da postulação de perdas e danos.
Afirma Celso Antônio Bandeira de Mello que, ocorrida a desa­
propriação indireta, “cabe ao lesado recurso às vias judiciais para ser
plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o Estado
houvesse procedido regularmente”.3
Hely Lopes Meirelles afirma que “a ela pode opor-se o proprie­
tário até mesmo com os interditos possessórios”, advertindo, entretanto:
“Consumado o apossamento dos bens e integrados no domínio
público, tornam-se, daí por diante, insuscetíveis de reintegração ou
reivin­dicação, restando ao particular espoliado haver a indenização
corres­pon­dente da maneira mais completa possível, inclusive correção
monetária, juros moratórios, compensatórios a contar do esbulho, e
honorários de advogado, por se tratar de ato caracteristicamente ilícito
da Admi­nistração”.4
Maria Sylvia Zanella Di Pietro perfilha a mesma opinião, afir­
mando que a desapropriação indireta “pode ser obstada por meio
de ação possessória”; todavia, igualmente adverte: “No entanto, se

imóvel particular pelo Poder Público, com sua conseqüente integração ao patrimônio
público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório.”
Cf. BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 746; “Desapropriação
indireta é a que se processa sem observância do procedimento legal.” Cf. DI PIETRO.
Direito Administrativo, p. 177.
3
BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 746.
4
MEIRELLES. Op. cit., p. 498.

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CLOVIS BEZNOS
54 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

o proprietário não o impedir no momento oportuno, deixando que


a administração lhe dê uma destinação pública, não mais poderá
reivindicar o imóvel, pois os bens expropriados, uma vez incorporados
ao patrimônio público, não podem ser objeto de reivindicação (art. 35
do Decreto-Lei nº 3.365/41 e art. 21 da Lei Complementar nº 76/93)”.5

3.2 O ilícito, a ação reivindicatória e a via reparatória


A nosso entender, a chamada desapropriação indireta, além de
configurar um esbulho possessório, vulnera frontalmente a Constituição
Federal, que condiciona a desapropriação ao pagamento da prévia e
justa indenização.6
Com efeito, de plano se constata a vulneração de dois preceitos
constitucionais pelo apossamento administrativo sem o pressuposto da
prévia e justa indenização e do processo devido: o inciso XXII do artigo
5º, que assegura o direito de propriedade, e o inciso XXIV do mesmo
artigo, que além de condicionar a desapropriação à prévia ocorrência
da necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, prescreve
também a necessidade de um procedimento legal para a efetivação da
desapropriação.
Além disso, outro preceito constitucional vê-se atingido às es­
câncaras, que se amolda com a previsão referida do inciso XXIV do
artigo 5º, contida no inciso LIV do mesmo artigo, que assegura a todos
o devido processo legal em hipótese de privação da liberdade ou dos bens.
Finalmente, também é vulnerado o princípio constitucional
da igualdade, pela imposição de sacrifício de direito especialmente a
al­guém pela ação administrativa de construção da obra pública, fruí-
vel pela coletividade, ou pela própria Administração, sem nenhuma
compensação.

5
Refere a autora o seguinte: “Imagine-se hipótese em que o Poder Público construa uma
praça, uma escola, um cemitério, um aeroporto, em área pertencente a particular; termi­
nada a construção e afetado o bem ao uso comum do povo ou ao uso especial da Admi­
nistração, a solução que cabe ao particular é pleitear indenização por perdas e danos”.
DI PIETRO. Op. cit., p. 177.
6
Nesse sentido, à luz da anterior Constituição, Carlos Ayres Brito e José Sergio Monte
Alegre já verberavam severas críticas à constitucionalidade da chamada desapropriação
indireta, que para eles era nula de pleno direito, seja pela ótica constitucional, seja pela
legal, pro­pugnando pela invalidação judicial dos atos de esbulho da propriedade privada
pelo Poder Público, criticando tanto a posição da doutrina como a do Judiciário que apenas
vislum­bravam a possibilidade indenizatória para a hipótese, excluindo a possibilidade de
recuperação do imóvel esbulhado. BRITO; MONTE ALEGRE. Revista de Direito Público,
n. 74, p. 242 em diante, abr./jun. 1985.

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CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
55

Ora, quais as consequências na ordem jurídica para tão grave


procedimento do Poder Público, com a vulneração do Texto que os
governantes juram defender?
Segundo o que se sustenta, basicamente nenhuma, porque tanto
a doutrina quanto a jurisprudência afirmam que aos esbulhados pelo
Poder Público simplesmente resta o ínvio caminho da demanda judicial,
em face das pessoas públicas, que fruem de privilégios processuais tais
como os referentes aos prazos, para, depois de vencida essa íngreme
escalada, se verem na contingência de iniciar a penosa execução, que
após sua liquidação coloca o administrado na via dos precatórios, com
o risco de uma emenda constitucional parcelar esses créditos em dez
longos anos, como recentemente ocorreu.7
Tal situação, todavia, desafiadora da lógica, que beneficia o
infrator sem nenhuma sanção, que privilegia o esbulhador, o adminis­
trador violador da Constituição Federal, e castiga a vítima, por certo
está a merecer outro tratamento.
Em primeiro lugar, é evidente que o disposto em lei não pode
ter prevalência sobre as garantias constitucionais, razão por que se o
artigo 35 do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, afrontasse
a regra constitucional que assegura o direito de propriedade, com a
ressalva da desapropriação mediante prévia e justa indenização, não
haveria de sobre ela prevalecer.
Ocorre que tal dispositivo nem ao menos conflita com a
Cons­tituição Federal, pois quando estabelece a impossibilidade de
reivindicação dos bens incorporados ao patrimônio da Fazenda Pública,
faz expressa referência aos “bens expropriados”.
Ora, para que os bens sejam considerados expropriados,
evidencia-se a necessidade do pagamento prévio da justa indeni­za­
ção, significando isso que enquanto não efetuado o pagamento da
inde­nização não se pode considerar nenhum bem como expropriado,
pena da vulneração da regra do artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição

7
O artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988,
para os precatórios pendentes na data da promulgação da Constituição, em 5 de outubro
de 1988, estabeleceu a possibilidade do pagamento em até oito anos, a partir de 1º de
julho de 1989, por decisão do Poder Executivo. A Emenda Constitucional nº 30, de 13
de setembro de 2000, no artigo 78 introduzido ao Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, ressalvando os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de
natureza alimentícia e os abrangidos pelo artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias e suas complementações, e os que tivessem seus recursos liberados ou
depositados em juízo, previu para os precatórios pendentes na data da promulgação da
emenda e decorrentes de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 a liquidação em até
o prazo máximo de dez anos, em prestações anuais.

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CLOVIS BEZNOS
56 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Federal, que estabelece como requisito para a desapropriação o


pagamento da prévia e justa indenização.
Como se vê, a regra estatuída pelo citado artigo 35 não alcança os
bens compreendidos na chamada desapropriação indireta, porque tais
bens não podem ser considerados como expropriados, pela ausência do
requisito indenizatório e do processo legal, exigidos como pressupostos
da desapropriação.
Assim, não há no ordenamento jurídico respaldo normativo
expresso a justificar a impossibilidade da ação de reivindicação do bem
objeto de ilícito apossamento pelo Poder Público.
O que ocorre, isso sim, é uma situação fática que impossibilita
a recuperação pelo expropriado do objeto do esbulho frequentemente
pela total desfiguração do bem, ou mesmo por transformação ocorrida,
de sorte que seja inviável seu retorno à situação anterior sem grandes
prejuízos às arcas públicas.
É claro que se o esbulho for reversível, caberá a ação reivindi­
ca­tória do bem, com eventual condenação em perdas e danos, que
se traduzem normalmente nos lucros cessantes, pela privação da
propriedade, quando assim efetivamente ocorrer.
Afirmamos o ressarcimento dos danos em caráter de eventua­
lidade, eis que nem sempre a privação da propriedade acarretará a
incidência de lucros cessantes, mas somente em hipóteses em que tais
danos efetivamente possam existir, dentro do que seria razoável admitir
como o que se deixou de auferir, nos moldes preconizados pelo artigo
402 do Código Civil.
Entretanto, efetivamente em caso de “desapropriação de fato”,
verificada pela irreversibilidade do apossamento do bem pela Admi­
nistração, como, por exemplo, ocorreria pela construção no terreno
alheio de uma edificação de uso comum do povo, da construção de
uma estrada de rodagem, de uma praça pública, ou mesmo de um
imóvel de uso especial da Administração, outra alternativa não resta
ao particular esbulhado senão a via da reparação.
Ocorre, todavia, que frequentemente o apossamento adminis­
trativo se verifica por ato intencional de administradores, como meio
de realização de obras, sem o dispêndio de verbas.
Nesse sentido refere Kiyoshi Harada:

Normalmente, o apossamento administrativo é levado a efeito pelos


administradores menos escrupulosos como forma de viabilizar im-
plantação de melhoramento público, sem a correspondente dotação
orçamentária e sem os recursos financeiros necessários, com grave

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CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
57

infração dos princípios orçamentários. Porém, obedece sempre a um


plano de melhoramento previamente aprovado por lei ou por órgão com
essa incumbência. Na maioria das vezes, até existe o ato declaratório
de desapropriação regularmente emitido pela chefia do Executivo. Só
faltam os recursos orçamentários e financeiros. Daí o apossamento.8

Em tais hipóteses, essa circunstância da ocorrência de dolo efe­


tivamente comprovado afigura-se-nos determinante de conse­quências
graves contra o administrador de má-fé.
De fato, a lei prescreve a pena de nulidade para a desapropriação
efetuada sem o pagamento ou o depósito prévio da justa indenização.
É o que dispõe o artigo 46 da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000:

É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedi-


do sem o atendimento do disposto no §3º do artigo 182 da Constituição,
ou prévio depósito judicial do valor da indenização.

Ora, se a lei, em cumprimento ao comando constitucional da


prévia indenização, comina a pena de nulidade de pleno direito à
desapropriação efetuada sem o implemento dessa condição, a fortiori
deve ser penalizado o ato material da desapropriação sem o devido
processo legal, que a Constituição Federal preconiza como forma para
a desapropriação efetivar-se.
Por essa razão, haverá o fato consistente no esbulho de ser objeto
de apuração, com a responsabilização dos servidores que, por culpa
ou dolo, tenham sido responsáveis pelo apossamento administrativo,
com prática de patente ilícito.
Ao que tange à conduta dolosa, nesse sentido, pode ser a mesma
enquadrada em improbidade administrativa, conforme a previsão do
artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, pois configura
a prática de ato “diverso daquele previsto na regra de competência”,
porque evidente o desvio de poder nessa circunstância.
E isso é determinante, segundo o inciso III do artigo 12 desse
diploma, do ressarcimento do dano, se houver; da perda da função
pública; da suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; do
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público

8
HARADA. Desapropriação: doutrina e prática, p. 163 e 164.

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CLOVIS BEZNOS
58 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou


indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Essa conduta, que se assemelha à “via de fato” do Direito francês,
além dessa consequência, pode ser determinante da responsabilização
civil direta do agente público causador do dano, em casos de dolo ou
ainda de culpa, com base nos artigos 186 e 927, caput, do Código Civil,
que, respectivamente, prescrevem:

Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudên-


cia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito.
Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
obrigado a repará-lo.

Isso não afasta, como é óbvio, a possibilidade de a ação ser pro­


posta em face da pessoa pública esbulhadora, ou, ainda, se preferir o
desapossado, em face de ambos, pessoa pública e agente público, em
litisconsórcio passivo, quando se evidenciar a culpa ou dolo de parte
deste.9
O pedido deve compreender não apenas o valor do bem, mas
também eventuais lucros cessantes, sob a forma de juros compen­
satórios,10 juros moratórios a contar do trânsito em julgado da sentença,
honorários de advogado, reposição das custas e despesas processuais.
Além disso, vislumbramos a possibilidade do pleito de danos
morais, em cumulação com os danos materiais.
De fato, o ilícito praticado pela Administração Pública, atingindo
direito individual do administrado, é causa inquestionável de sofri­
mento moral.
Com efeito, se a Administração deve pautar sua conduta nos
prin­cípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, nos termos do
artigo 37 da Constituição Federal, e se é natural que dela se espere uma

9
Essa é a lição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, adotada por Celso Antônio Bandeira
de Mello, no sentido de que a vítima de dano, por ação culposa ou dolosa do agente público,
pode propor ação contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, responsabilizando-os
solidariamente. BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 876.
10
Nesse diapasão, as Súmulas nºs 69 e 114 do Superior Tribunal de Justiça, respectivamente:
“Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada
imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel”.
“Os juros compensatórios, na desapropriação indireta, incidem a partir da ocupação,
calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente.”

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CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
59

atitude de proteção ao direito dos administrados, a conduta contrária,


consistente na violação do direito alheio, causa enorme desconforto e
sentimento de desproteção, porque frustra a normal expectativa quanto
a um comportamento ético, configurando o dano moral.11
De fato, a conduta que se espera da Administração é sempre uma
conduta ética e voltada para a realização do interesse da coletividade,
e de respeito ao direito alheio, como salienta Eurico Sodré, tratando o
tema da desapropriação indireta:

Por via de regra o desapossamento administrativo raramente deverá


ocorrer pois se presume no Poder Público um alto respeito pelos direi-
tos alheios e espírito de continência ante a prática de atos violentos ou
tirânicos. Por isso, o apossamento administrativo somente se justificará
quando praticado sem dolo, ainda que com culpa.12

Assim, essa frustração da expectativa de proteção de direito do


administrado, com a prática de ato que evidencia exatamente o con­
trário, enseja a reparação pelo dano moral causado, sendo pacífico o
entendimento pretoriano quanto à juridicidade do pleito de cumulação
de danos materiais com danos morais, quando ambos sejam incidentes,
como na espécie pode ocorrer.
Quanto ao pleito judicial para a espécie, firmou-se a jurispru­
dência no sentido de considerar o prazo prescricional da ação em
vinte anos, como uma verdadeira exceção ao prazo prescricional para
as ações contra a Fazenda Pública, de cinco anos, fulcrado no Decreto
nº 29.910, de 1932.13
De fato, firmou a jurisprudência o entendimento de que o prazo
da prescrição aquisitiva de vinte anos, então estatuído pelo artigo 550

11
Tratando o tema do princípio da moralidade administrativa, escreve Cármen Lúcia
Antunes Rocha: “O fortalecimento da moralidade administrativa como princípio jurídico
deu-se, pois, com a aceitação da idéia de que o serviço público tem que atender ao que é
justo e honesto para a sociedade a que se destina. A Administração Pública tem, pois, que
tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos
de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a
moralidade. (...) A ética da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo sistema
jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela afirmada pela
própria sociedade segundo suas razões de crença e confiança em determinado ideal de
justiça, que ela busca realizar por meio do Estado”. ROCHA. Princípios constitucionais da
Administração Pública, p. 191.
12
SODRÉ. A desapropriação, p. 94.
13
O artigo 1º-C, da Lei nº 9.494, de 10.09.1997, introduzido pela Medida Provisória
nº 2.180-35, de 24.08.2001, estabeleceu o prazo prescricional de cinco anos para a propo­
situra da ação de ressarcimento de danos, causados por agentes de pessoas jurídicas de
direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público.

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CLOVIS BEZNOS
60 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

do Código Civil anterior, para a consumação do usucapião ordinário,


aplicava-se à hipótese.14
Nesse sentido a Súmula nº 119 do Superior Tribunal de Justiça,
consubstanciada na seguinte ementa: “A ação de desapropriação
indireta prescreve em vinte anos”.
Veja-se, nesse sentido, v.g., o acórdão prolatado ao julgamento
do Recurso Especial nº 164.481-SP, relator o Ministro Ari Pargendler,
cuja ementa assim foi redigida:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRESCRIÇÃO.


A perda da propriedade só se consuma depois de vinte anos, quando
o titular do domínio já não se pode valer da ação de reivindicação.
Inaplicabilidade da regra do artigo 1º do Decreto nº 29.910, de 1932,
à chamada desapropriação indireta. Recurso especial não conhecido.

Além disso, firmou-se a jurisprudência no sentido da conver­


sibilidade do pedido reivindicatório da propriedade em perdas e danos,
em hipótese da impossibilidade da devolução do imóvel, como se colhe
da seguinte ementa do acórdão prolatado ao julgamento do Recurso
Especial nº 114.464-BA, relator o Ministro Ari Pargendler:

PROCESSO CIVIL. CONVERSÃO DE AÇÃO DE REIVINDICAÇÃO EM


AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. ALEGAÇÃO DE JULGAMENTO ‘EXTRA
PETITA’. NÃO-OCORRÊNCIA. A sentença que, em face da impossi-
bilidade da devolução do imóvel ao proprietário, converte a ação de
reivindicação em ação de indenização pela perda da propriedade, não
contraria os artigos 128 e 460 do Código de Processo Civil; construção
pretoriana, já antiga, destinada a reparar os danos da chamada desapro­
priação indireta. Recurso especial não conhecido.15

Preocupado com a construção pretoriana quanto ao prazo pres­


cricional na espécie, baixou o Presidente Fernando Henrique Cardoso
a Medida Provisória nº 2.027, de 29 de junho de 2000, introduzindo
um parágrafo único ao artigo 10 do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de
junho de 1941, fixando a extinção em cinco anos do prazo para a

14
Hoje o artigo que corresponde ao artigo 550 do Estatuto Civil de 1916 é o artigo 1.238 do
Código Civil atual, que estabelece o prazo de quinze anos para a ocorrência do usucapião
ordinário.
15
Nesse mesmo sentido confiram-se os acórdãos da mesma Corte prolatados nos Recursos
Especiais nºs 7.459-0-SP, relator o Ministro Ari Pargendler; 361689-RS, relator o Ministro
José Delgado; 153.756-RS, relator o Ministro Milton Luiz Pereira.

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CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
61

propositura de ação de indenização por apossamento administrativo


ou desapropriação indireta, além da ação preordenada à obtenção de
indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
Tal medida provisória, todavia, foi objeto de impugnação por
ação direta de inconstitucionalidade, perante o Supremo Tribunal
Fede­ral, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil, pelo seu
Con­selho Federal.
Aludida ADIn, distribuída ao Ministro Moreira Alves sob o
nú­mero 2.260/DF, recebeu despacho acolhendo o pedido de liminar,
no sentido de afastar da redação do dispositivo a previsão do prazo
prescricional de cinco anos para a ação de indenização por apossamento
administrativo ou desapropriação indireta,16 de cuja ementa se colhe
o seguinte tópico:

De há muito, a jurisprudência desta Corte afirmou que a ação de desa-


propriação indireta tem caráter real e não pessoal, traduzindo-se numa
verdadeira expropriação às avessas, tendo o direito à indenização que
daí nasce o mesmo fundamento da garantia constitucional da justa in-
denização nos casos de desapropriação regular. Não tendo o dispositivo
ora impugnado sequer criado uma modalidade de usucapião por ato
ilícito com o prazo de cinco anos para, através dele, transcorrido esse
prazo, atribuir o direito de propriedade ao Poder Público sobre a coisa
de que ele se apossou administrativamente, é relevante o fundamento
jurídico da presente argüição de inconstitucionalidade no sentido de
que a prescrição extintiva, ora criada, da ação de indenização por de-
sapropriação indireta fere a garantia constitucional da justa e prévia
indenização, a qual se aplica tanto à desapropriação direta como à
indireta. – Ocorrência, no caso, do requisito da conveniência para a
concessão da liminar requerida.

Esse despacho concessivo da liminar foi acolhido pelo Plenário


da Suprema Corte, conforme acórdão publicado no Diário Oficial da
União, de 2 de agosto de 2002, decretando posteriormente o novo relator
para o feito, o Ministro Joaquim Barbosa, a perda do objeto da ação
direta, em razão da alteração substancial da redação do dispositivo
impugnado, por medida provisória superveniente (a Medida Provisória
nº 2.183-56, de 24.08.2001), anotando, então, o relator que a nova redação

16
Em realidade, como é óbvio, as duas hipóteses são uma só, consistente no esbulho posses­
sório por ato do Poder Público sobre a propriedade privada.

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CLOVIS BEZNOS
62 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

coincidia com o que ficara decidido em sede do julgamento da cautelar


anteriormente mencionada17.
Examinada a chamada desapropriação indireta e as questões
que nos parecem pertinentes ao aspecto indenizatório, nosso próximo
capítulo, também com adequação ao tema deste estudo, pretende uma
incursão em questões ambientais, para tratar das indenizações a elas
relativas.

17
A Medida Provisória nº 2.183-56, de 24.08.2001, introduziu um parágrafo único ao ar­ti­go 10
do Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941, com a seguinte redação: “Extingue-se em cinco
anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do
Poder Público”.

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CAPÍTULO 4

AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS

4.1 A legislação florestal e a indenização


Propriedade: função social – o direito de propriedade é relati­
vi­zado, de sorte que além da fruição pelo proprietário (direito de
propriedade), incide sobre ela um outro direito, de titularidade social
(direito social), exsurgindo uma relação de administração, uma finali­
dade cogente a ser atendida pelo proprietário. Existe ao mesmo tempo
direito subjetivo e relação de administração?1

1
Nesse sentido a lição de José Afonso da Silva: “São inegavelmente dessa natureza, como já
escrevi de outra feita, os bens imóveis de valor histórico, artístico, arqueológico, turístico
e as paisagens de notável beleza natural, que integram o patrimônio cultural brasileiro,
assim como os bens constitutivos do meio ambiente natural.
A Constituição, no art. 225, declara que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Veja-se que o objeto do direito de todos não é o meio ambiente em si, não é
qualquer meio ambiente. O que é objeto do direito é o meio ambiente qualificado. O direito
que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa
qualidade é que se converteu em bem jurídico. A isso é que a Constituição define como
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Pode-se dizer que tudo
isso significa que esses atributos do meio ambiente não podem ser de apropriação privada
mesmo quando seus elementos constitutivos pertençam a particulares. Significa que o
proprietário, seja pessoa pública ou pessoa particular, não pode dispor da qualidade do
meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela não integra a sua disponibilidade. Além disso,
há elementos físicos do meio ambiente que também não são suscetíveis de apropriação
privada, como o ar, a água, que são, já por si, bens de uso comum do povo. Assim também
as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas
de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do
País. Por isso, como a qualidade do ambiente, não são bens públicos nem particulares. São
bens de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto essenciais à
sadia qualidade de vida e vinculados, assim, a um fim de interesse coletivo.
A conclusão importante é que esses bens vinculados a um regime especial de imodifi­
cabilidade e, às vezes, de relativa inalienabilidade têm uma parte que fica sob o poder
de decisão do proprietário acerca de sua utilização e fruição e que fica sob o domínio

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CLOVIS BEZNOS
64 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Nesse passo surge a questão consistente na indagação sobre a


igualdade, ou seja, o princípio da isonomia a exigir a distribuição dos
ônus pela comunidade, em caso de sacrifício individual. Vejamos.
O artigo 225 da Constituição Federal define o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo, afirmando
que esse bem se constitui em direito de todos.
A defesa e a preservação desse direito incumbem não apenas
ao Poder Público, mas também à coletividade, estabelecendo o §1º do
dispositivo meios para assegurar a efetividade do direito em causa.
Nesse sentido fixa o seu inciso III caber ao Poder Público, entre
outras incumbências, definir em todas as unidades da Federação espa­
ços territoriais e seus componentes a serem especialmente prote­gidos,
reservando-se, todavia, apenas à lei a alteração ou supressão dessa
reserva e proteção, sendo proibida qualquer utilização que possa com­
pro­meter a integridade dos atributos que a justifiquem.
De outra parte, o inciso VII desse artigo estabelece também como
dever do Poder Público a proteção da fauna e da flora, preconizando
a vedação, na forma da lei, de práticas que coloquem em risco sua
função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade.
Além disso, o §4º do artigo em exame estabelece que a Floresta
Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira constituem-se em patrimônio nacional,
preconizando, de outro lado, que sua utilização far-se-á, na forma da lei,
dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
O Código Florestal, a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965,
define as florestas e demais formas de vegetação em nosso território
como bens de interesse comum a todos os habitantes do país, fixando
outrossim que o exercício do direito de propriedade em relação a elas haverá

do poder público. Por isso a interpretação que a jurisprudência tem dado a respeito do
valor de indenização desses bens, especialmente das florestas especialmente protegidas,
não tem levado em conta que tais bens não podem ter o mesmo valor monetário que
teriam se não estivessem incluídos na categoria dos bens de interesse público. No cálculo
da in­denização, quando cabível há de se ponderar entre o interesse público e o interesse
privado sobre o bem, para que se cumpra a determinação constitucional do preço justo no
caso da desapropriação direta ou indireta. O conceito de valor justo não é só em benefício
do pro­prietário. Se o bem tem uma parte de interesse público, o valor deve levar em conta
a parte es­tri­tamente do particular. A parte vinculada desconta-se no valor total que teria
o bem, se des­pido de vínculo de interesse público”. SILVA. Revista Interesse Público, n. 10,
p. 16.

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
65

de ser efetuado com as limitações que a legislação em geral e especialmente


o próprio Código estabeleçam.
Entre as definições estabelecidas pelo Código Florestal, cuidou
este de definir como área de preservação permanente a área protegida nos
termos dos artigos 2º e 3º da lei, coberta ou não por vegetação nativa,
com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem,
a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e
flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
De outra parte, definiu o diploma a área de Reserva Legal como
a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável
dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos
ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de
fauna e flora nativas.
O artigo 2º do código define como áreas de preservação per­
manente:
- as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao
longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde seu nível
mais alto, variando a largura da faixa de proteção, conforme a
largura dos cursos d’água;
- as existentes ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água
naturais ou artificiais;
- as situadas nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chama-
dos “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográ-
fica, num raio mínimo de 50 m (cinquenta metros) de largura;
- as localizadas no topo de morros, montes, montanhas e serras;
- as situadas nas encostas ou partes destas, com declividade su-
perior a 45 graus, equivalente a 100% na linha de maior declive;
- as localizadas nas restingas, como fixadoras de dunas ou esta-
bilizadoras de mangues;
- e, finalmente, aquelas situadas nas bordas dos tabuleiros ou
chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca
inferior a 100 m (cem metros) em projeções horizontais; em
altitude superior a 1.800 m (mil e oitocentos metros), qualquer
que seja a vegetação.
Ao que respeita às áreas urbanas, assim entendidas as com­
preendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal e nas
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território
abrangido, fixa o parágrafo único do citado artigo 2º o dever de
observar-se o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do
solo, respeitados os princípios e limites a que se refere o artigo.

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CLOVIS BEZNOS
66 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Além dessa definição legal de área de preservação permanente,


prescreve o Código Florestal, em seu artigo 3º, a possibilidade de o
Poder Público, por ato administrativo, declarar como de preservação
permanente florestas e demais formas de vegetação natural que sejam
destinadas a atenuar a erosão das terras; fixar as dunas; formar faixas
de proteção ao longo de rodovias e ferrovias; auxiliar a defesa do
território nacional, a critério das autoridades militares; proteger sítios
de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; asilar exem­
plares da fauna ou flora ameaçados de extinção; manter o ambiente
necessário à vida das populações silvícolas; assegurar condições de
bem-estar público.
De outra parte, prescreve o §1º desse artigo 3º da lei a possibili­
dade de supressão total ou parcial das florestas de preservação perma­
nente, mediante prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando
for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de
utilidade pública ou interesse social.
Finalmente, o §2º desse artigo fixa que as florestas que integram
o patrimônio indígena ficam sujeitas ao regime de preservação
permanente, nos termos da lei.
Como se vê, a possibilidade de supressão de florestas, tidas como
de preservação permanente por ato do Poder Público, conflita com o
disposto no inciso III do §1º do artigo 225 da Constituição Federal, na
medida em que a Carta Magna prescreve que embora caiba ao Poder
Público definir os espaços a serem protegidos, somente a lei pode
permitir a alteração ou supressão dessas áreas protegidas.
Assim, deve-se reputar como não recebida pela Constituição a
prescrição legal em sentido contrário.
De outra parte, o Código Florestal prevê a possibilidade de
supressão de florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas
as situadas em áreas de preservação permanente, bem como as não
sujeitas à utilização limitada ou objeto de legislação específica.
A condição para essa supressão é a de que sejam mantidos a
título de reserva legal percentuais mínimos fixados das propriedades
rurais, percentuais esses variáveis conforme a localização do imóvel.
Assim, em conformidade com o artigo 16 da lei, com redação
dada pela Medida Provisória nº 2.080-60, de 22 de fevereiro de 2001, a
reserva legal será correspondente a 80% da propriedade rural, para o
imóvel localizado na Amazônia Legal.
Corresponderá a 35% para a propriedade rural situada em área
de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo 20% na
propriedade e 15% na forma de compensação em outra área, desde

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
67

que esteja localizada na mesma microbacia e seja averbada nos termos


do §7º do artigo (Em conformidade com o §1º do artigo, o percentual
de reserva legal na propriedade situada em área de floresta e cerrado
será definido considerando-se separadamente os índices contidos nas
situações supra-aludidas).
Será de 20% para a propriedade rural situada em área de floresta
ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões
do país.
Também deve ser de 20% da propriedade rural em área de
campos gerais localizada em qualquer região do país.
De outra parte, figura a lei possibilidade de redução da reserva,
ao que tange à Amazônia Legal, ou ampliá-la em até 50% dos índices
previstos em todo o território nacional. Com efeito, assim dispõem os
incisos I e II do §5º do artigo 16 em exame:

§5º O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecológico


Econômico – ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ouvidos o CONAMA,
o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura e do
Abastecimento, poderá:
I – reduzir, para fins de recomposição, a reserva legal, na Amazônia
Legal, para até cinqüenta por cento da propriedade, excluídas, em
qualquer caso, as Áreas de Preservação Permanente, os ecótonos, os
sítios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva
biodiversidade e os corredores ecológicos; e
II – ampliar as áreas de reserva legal, em até cinqüenta por cento dos
índices previstos neste Código, em todo o território nacional.

Considerando que essas áreas de floresta de proteção permanente


ou de reserva legal podem incidir não apenas sobre terras públicas, mas
também sobre terras privadas, coloca-se a questão de assistir ou não
aos proprietários privados o direito à indenização quanto à obrigação
da manutenção daquelas em suas propriedades.
Inquestionavelmente, o instituto da desapropriação é que dá
a exata dimensão do direito de propriedade em nosso ordenamento
jurídico, pois fixa o critério da indenização justa e prévia para a hipótese
do sacrifício desse direito, em prol do interesse público ou social.
Além disso, o princípio da igualdade na lei e perante a lei
constitui-se em importante barreira de ordem constitucional à ideia do
sacrifício específico, individual, para a fruição de todos.
Ao que tange ao direito ao meio ambiente ecologicamente equi­
librado, vale notar que na medida em que o artigo 225 da Constituição

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CLOVIS BEZNOS
68 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Federal o qualifica como bem de uso comum do povo, ao mesmo tempo


impõe o dever de sua defesa e preservação para as presentes e futuras
gerações ao Poder Público e à coletividade.
Significa isso que para alcançar tal equilíbrio o seu custo deve
ser igualmente distribuído entre todos que têm o dever de sua defesa
e preservação.
Os cultores do Direito Ambiental, quase que em uníssono,
sustentam que não incidem restrições ao direito de propriedade, no
que respeita ao dever de manutenção de florestas de preservação
permanente e das reservas legais, lastreando essa suposição no
entendimento de que o regime da propriedade não é simplesmente o
regime privado atribuído pelo Código Civil, mas preponderantemente
o regime público, conferido pela Constituição da República.2
Assim, argumentam que a função social da propriedade, que
interpretam como a “função ambiental da propriedade”, integra a
composição, o próprio perfil do direito de propriedade, que sem esse
conteúdo resta invalidado e, mesmo, inexistente.
Sustentam também que as restrições que se impõem à proprie­
dade privada, ao que se refere à reserva legal e às áreas de proteção
permanente, constituem-se em meras limitações administrativas, colhendo
tal ideia simplesmente do fato de que estas atingem genericamente
todas as propriedades rurais, concluindo ipso facto que esse requisito
da generalidade seria suficiente para descaracterizar qualquer sacrifício
do direito de propriedade, determinante de indenização.
Nesse sentido, escreve Antônio Herman V. Benjamin, afirmando
a existência de limites internos e externos à propriedade, alocando
nesses limites internos o próprio perfil do direito de propriedade.
Assim, aludindo aos limites internos tradicionais desse direito,
tais como as regras de vizinhança, a proteção à saúde pública etc.,
define também a função social da propriedade como limite interno,
fixando tal função como essencial à composição do próprio direito,
para concluir que os limites internos se constituem em elemento do
direito de propriedade, não podendo configurar por isso um caráter
ablativo desse direito.3

2
Reportam-se esses autores ao disposto no artigo 524, caput, do Código de 1916,
correspondente ao artigo 1.228, do Estatuto Civil atual.
3
“Na esfera dos limites internos, por conseguinte, não se pode falar em desapropriação,
pois um ônus indissociável da propriedade não tem o dom de ser, a um só tempo, seu
elemento e uma intervenção desapropriadora. Não se pode compensar pela negação
(= desapropriação) de um direito que não se tem. Tais figurantes internos colocam-se
como condicionadores a priori do direito de propriedade. No geral, a proteção do meio

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
69

Quanto aos limites externos, esses, sim, indenizáveis, estariam


a pressupor previamente “uma dominialidade que opera em sua
plenitude”, e sendo-lhe consecutivos são determinantes do dever
de indenizar, como, por exemplo, quando a Administração Pública
necessita da propriedade privada parcial ou integralmente para a
construção de escolas, estradas, etc.
Ao que respeita às Áreas de Preservação Permanente, subdivide-
as o autor em duas espécies: as APPs ope legis, que decorrem da lei
(do próprio Código Florestal), e as APPs administrativas, cuja criação
é dependente de ato administrativo.
Quanto ao primeiro tipo e também quanto à Reserva Legal,
entende-as o autor não serem jamais indenizáveis, por constituírem
limites internos ao direito de propriedade, o mesmo não ocorrendo
com as Áreas de Preservação Permanente administrativas, que sustenta
indenizáveis, quando lhes faltar o caráter da generalidade e não bene­
ficiarem direta ou indiretamente o proprietário, e sua implantação
aniquilar a totalidade do uso ou dos possíveis usos da propriedade.4
Versando o tema, Vlamir Passos de Freitas refere que as Áreas
de Preservação Permanente podem ser estabelecidas de sorte que
favo­reçam, além do interesse público, também o interesse privado
do pro­prietário. É o caso da alínea a do artigo 2º do Código Florestal
(Lei nº 4.771, de 15.09.1965), que trata das matas ciliares, essenciais
para a qualidade da água dos rios, como também o é o caso da alínea
e do mesmo dispositivo, quando cuida da preservação de florestas nas
encostas dos morros, com declividade superior a 45 graus.5
Sustenta o autor que essas áreas de preservação permanente, tal
como previstas no artigo 2º do Código Florestal, não são indenizáveis
a qualquer título, entendendo-as como mera limitação administrativa,

ambiente, no sistema constitucional brasileiro, não é uma incumbência imposta sobre o


direito de propriedade, dele sendo fragmento inseparável. Em resumo, os limites internos
não aceitam imposição do dever de indenizar, exatamente porque fazem parte do feixe de
atributos necessários ao reconhecimento do direito de propriedade.” BENJAMIN. Anais do
Congresso Internacional de Direito Ambiental, p. 20.
4
Idem, ibidem, p. 27 e 28.
5
Nesse sentido, invoca o autor a lição de Osny Duarte Pereira acerca de previsão de igual
teor já existente no Código Florestal de 1934: “Sua conservação não é apenas por interesse
público, mas do interesse direto e imediato do próprio dono. Assim como ninguém
escava o terreno dos alicerces de sua casa, porque poderá comprometer a segurança da
mesma, do mesmo modo ninguém arranca as árvores das nascentes das margens dos
rios, nas encostas das montanhas, ao longo das estradas, porque poderá vir a ficar sem
água, sujeito a inundações, sem vias de comunicação, pelas barreiras e outros males
conhecidos resultantes de sua insensatez”. PEREIRA Apud FREITAS. A Constituição Federal
e a efetividade das normas ambientais, p. 139.

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CLOVIS BEZNOS
70 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

em razão de a imposição ser de caráter geral, atingindo a todas as


propriedades do Brasil.
Quanto às previstas no artigo 3º do Código, o que define, segundo
o autor, o dever de indenizar é a inviabilidade do uso. “Portanto, se o
ato administrativo inviabilizar por completo a utilização do bem pelo
proprietário, fulminando a fruição do direito, ele acabará equivalendo
a uma verdadeira expropriação. Surgirá, daí, o dever de reparar.”6
Nessa linha de sustentação, o pensamento de Paulo Affonso Leme
Machado, que afirma a gratuidade da constituição da Reserva Florestal
Legal, ao argumento de que a obrigação de instituir e manter tal reserva
atinge genericamente todas as propriedades rurais privadas, afirmando
ainda que a incidência do princípio da função social da propriedade
seria determinante da gratuidade em questão.7
Nesse mesmo sentido, aliás, constata-se o pensamento de
inúmeros estudiosos do tema.8
Édis Milaré salienta a função social e ambiental da propriedade
como determinante do dever do proprietário rural de recomposição
da vegetação em áreas de preservação permanente, qualificando tal
obrigação como de caráter real imposta ao proprietário do bem, “mesmo
não tenha sido ele o responsável pelo desmatamento”.9
Todavia, com a devida vênia dos cultos tratadistas da matéria,
não nos parece a melhor conclusão a que sustenta não serem as áreas
reservadas em propriedades privadas indenizáveis, com base, de
um lado, na função social da propriedade, porque elemento interno,

6
Idem, ibidem, p. 140 e 141.
7
“Considerada a generalidade da obrigação de instituir reservas florestais, não cabe inde­
ni­zação ao proprietário por parte do Poder Público. A obrigação de instituir e manter a
reserva não grava um proprietário somente, mas todas as propriedades rurais privadas.
Aplicam-se, concretamente, dois princípios constitucionais: ‘a propriedade atenderá
a sua função social’ (art. 5º, XXIII) e ‘a função social é cumprida quando a propriedade
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos: II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente’ (art. 186 da CF).” MACHADO. Direito Ambiental brasileiro,
p. 642.
8
DANELUZZI. Revista de Direito Ambiental, n. 5, p. 77. CALÇAS. Revista de Direito Ambiental,
n. 6, p. 70. PACCAGNELLA. Revista de Direito Ambiental, n. 8, p. 15 e seguintes. CUSTÓDIO.
Revista de Direito Ambiental, n. 12, p. 6 e seguintes. COSTA. Revista de Direito Ambiental, n.
18, p. 151. LEUZINGER. Revista de Direitos Difusos, v. 5, p. 587 e seguintes.
9
“É com base nesse princípio que se tem sustentado, por exemplo, a possibilidade de
imposição ao proprietário rural do dever de recomposição da vegetação em áreas de
preservação permanente e reserva legal, mesmo não tenha sido ele o responsável pelo
desmatamento, certo que tal obrigação possui caráter real — propter rem —, isto é, uma
obrigação que se prende ao titular do direito real, seja ele quem for, bastando para tanto
sua simples condição de proprietário ou possuidor.” MILARÉ. Direito do Ambiente, p. 121.

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
71

configurador do perfil do direito de propriedade, e, de outro, com base


na suposição de que tais incidências sobre terras privadas constituam
meras limitações administrativas, não sendo ipso facto indenizáveis.
De fato, em primeiro lugar, o tratamento constitucional dado
ao tema função social da propriedade indica que o não cumprimento
dessa função, pelo proprietário, enseja consequências estabelecidas
com o caráter de sanção.
Com efeito, quanto aos imóveis urbanos estabelece-se a pena­
lidade de desapropriação, mediante o pagamento em títulos da dívida
pública, quando descumpram sua função social, nos termos do artigo
182, §4º, inciso III, da Constituição Federal.
De outra parte, preconiza o artigo 184 da Constituição a desa­pro­
priação por interesse social, para fins de reforma agrária, do imóvel rural
que não esteja cumprindo sua função social, mediante o pagamento em
títulos da dívida agrária.
Assim, se é verdade que o direito de propriedade pode ser extinto
em razão do descumprimento de sua função social, também o é o fato
de que tal extinção se faz por desapropriação, mediante o pagamento
de indenização.
Ou seja: o cumprimento da função social da propriedade, embora
cogente sua implementação, nos termos da Constituição e das leis
disciplinadoras, não se constitui em encargo exclusivo do proprietário;
e, embora elemento integrante do perfil do direito de propriedade,
o custo de sua concretização, em último caso, deve ser distribuído à
coletividade, porque sua não implementação conduz à desapropriação,
mediante pagamento, aliás, do justo preço, embora em títulos, o que
reafirma que o ônus da realização da função social da propriedade
se configura em dever de toda a sociedade, e não exclusivamente do
proprietário.
A função social da propriedade, assim, embora constituindo
fator interno ao direito de propriedade, determinante de seu perfil,
configura um dever de toda a coletividade, evidenciando que, se de um
lado o descumprimento desse dever pelo proprietário é determi­nante
da sanção, consistente em desapropriação sem o pagamento prévio em
dinheiro, de outro, determina à coletividade tal pagamento, em­bora
parcelado e em títulos públicos, impondo-se, a partir daí, ao Poder
Público o dever de realizar essa função social, por si ou por terceiros.
Conforme já afirmamos, o instituto da desapropriação no
tratamento conferido por nosso ordenamento jurídico é fator de afir­
mação do direito de propriedade, uma vez que preconiza a substituição
desse direito pela justa indenização, considerada como aquela que

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CLOVIS BEZNOS
72 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

permita ao desapropriado adquirir outro bem de igual valor ao que


lhe é retirado.
Destarte, não apenas se reafirma o direito de propriedade que
não pode ser retirado sem a indenização correspondente ao seu valor,
mas também se afirma o princípio basilar do nosso ordenamento,
consistente no princípio da igualdade.
O pagamento da indenização justa distribui a carga da realização
da desapropriação por toda a coletividade.
Assim, a extinção do direito de propriedade por desapropriação
é determinante da distribuição de seu custo à coletividade, seja quanto
ao pagamento antecipado em dinheiro, seja quanto ao pagamento a
prazo em títulos públicos, o que implica o reconhecimento do direito
de propriedade em toda a sua extensão.
Inexistisse essa forma de extinção do direito indenizada e fosse
permitido seu exaurimento nas hipóteses em que o ordenamento
reclama a propriedade, por razões de necessidade ou utilidade
pública, ou interesse social, ou descumprimento da função social da
propriedade, sem indenização, e estar-se-ia diante da negação do direito
de propriedade.
Assim, fosse possível a retirada da propriedade de seu titular,
sem indenização, pelo descumprimento da função social da propriedade,
e seria viável a tese de que o fato de essa função integrar o conteúdo
da propriedade seria determinante de sua extinção pela sua não imple­
mentação pelo proprietário.
Todavia, exigindo-se a indenização e a justa indenização, confor­
me prevê a Constituição Federal, mesmo diante do ilícito consis­tente
no descumprimento da função social da propriedade, evidencia-se que
essa função, embora constituindo elemento interno conformador do
direito de propriedade, seu implemento configura um dever de toda
a sociedade, sendo, ipso facto, seu descumprimento pelo proprietário
determinante da desapropriação, mediante o pagamento da justa
indenização.
Destarte, a retirada da propriedade de seu titular que não cumpra
a sua função social não deve ser vislumbrada simplesmente como uma
sanção, mas também como um sacrifício de direito.
De fato, como se pode perceber, a Constituição e as leis que
dis­ciplinam a retirada da propriedade, pelo não cumprimento de sua
função social, objetivam, com a retirada do imóvel do proprietário
inadimplente, exatamente a implementação da função social da pro­
priedade, seja por obra do Poder Público expropriante, seja pelo futuro
adquirente do bem assim expropriado.

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
73

Ou seja, paga-se o justo preço da integralidade do bem expropriado,


para implementar-se nele a sua função social.
Portanto, se assim é, razão não há para invocar a função social
da propriedade rural como fundamento para o não pagamento de
indenização de propriedade privada individual que venha a ser
onerada, com a incidência de sacrifício de direito, em prol do atendi­
mento dessa função, que se constitui em custo tributável a toda a
coletividade, como visto.
Por outro lado, não nos parece se possam qualificar tanto as
florestas de preservação permanente como as reservas legais em meras
limitações administrativas.
É notório que para qualificar tais áreas reservadas como limi­
tações ao direito de propriedade os estudiosos ambientalistas têm-se
limi­tado a invocar dois aspectos que caracterizam as limitações, consis­
tentes no fato de atingirem elas genericamente todas as propriedades
rurais, de um lado, e, de outro, decorrerem da lei.
Ocorre que há um aspecto relevantíssimo, que a nosso ver não é
considerado nessa construção e que Celso Antônio Bandeira de Mello,
com sua habitual maestria, arrola, consistente na “especial sujeição à
utilidade pública”, de sorte que se proporcione a parcial fruição direta
do próprio bem, seja pela Administração, seja pela coletividade, a
caracterizar com isso a servidão e não a mera limitação.10
Com efeito, a utilidade que se colhe das limitações administrativas
não advém diretamente delas mesmas, eis que sempre ostentam o caráter
instrumental, proporcionando o benefício sempre indiretamente, em
razão de uma abstenção que com elas se objetiva.
É a ideia de preservação da ordem existente que anima as me­
didas ou restrições de polícia, em que se aninham as limitações.
É por isso que Celso Antônio Bandeira de Mello, na lição em
referência, distingue as limitações das servidões também pelo aspecto
em que vislumbra um non facere nas limitações, ou seja, uma obrigação
de não fazer, enquanto nas servidões afirma a existência de um dever
de suportar, um pati.

10
“Nas servidões administrativas há um ônus real — ao contrário das limitações —, de tal
modo que o bem gravado fica em especial sujeição à utilidade pública, proporcionando
um desfrute direto, parcial, do próprio bem (simultaneamente fruível pela Administração
ou pela coletividade em geral).” BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito
Administrativo, p. 765.

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CLOVIS BEZNOS
74 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

As limitações administrativas não são indenizáveis, porque


configuradoras do desenho do próprio perfil do direito de propriedade,11
enquanto que as servidões, porque retiram parcela desse direito em prol
ou da Administração Pública, ou diretamente em favor da comunidade,
são, em princípio, indenizáveis, sempre que signifiquem sacrifício
econômico do proprietário.12
Pois bem, o que se almeja com as áreas verdes cuja preservação
é imposta aos proprietários rurais?
O que se quer e se retira delas é a contribuição ao equilíbrio do
meio ambiente, que as florestas proporcionam. É a melhoria ou pre­
servação da qualidade de vida para toda a coletividade, que advém
das áreas verdes, o que ninguém nega.
Ao exame específico da matéria, afirma Celso Antônio Bandeira
de Mello essa circunstância quanto às reservas florestais, vislumbrando
nelas o caráter de servidão, verbis:

Pelo contrário, na esmagadora maioria dos casos de tombamento pelo


Patrimônio Histórico quando são atingidos algum ou alguns especi-
ficados bens ou nas hipóteses de declaração de que certa área passa
a ser reserva florestal e que, em conseqüência, as árvores não podem
ser cortadas há uma individualização do bem objeto do ato imperativo
da Admi­nistração que traz consigo um prejuízo econômico manifesto
para o proprietário.
Suponha-se que alguém adquira uma fazenda e intente fornecer ma-
deira, ou aproveitá-la industrialmente, dada a existência de numerosas
árvores. Se as florestas em questão vierem a ser declaradas reservas
do Estado, há um agravamento manifesto na esfera do proprietário
atingido. Em nome do princípio da “igualdade dos ônus dos adminis-
trados em face do Estado”, cabe indenização. A entender-se de outro
modo, alguns seriam forçados a suportar desproporcionalmente ônus
estabelecidos em nome do interesse de todos, no que estaria ferido o
princípio constitucional da isonomia.13

11
Essa a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, com suporte em Renato Alessi: “Convém
desde logo observar que não se deve confundir liberdade e propriedade com direito de
liberdade e direito de propriedade. Estes últimos são as expressões daquelas, porém, tal
como admitidas em um dado sistema normativo. Por isso, rigorosamente falando, não
há limitações administrativas ao direito de liberdade e ao direito de propriedade — é a
brilhante observação de Alessi — uma vez que estas simplesmente integram o desenho do
próprio perfil do direito. São elas, na verdade, a fisionomia normativa dele. Há, isso sim,
limitações à liberdade e à propriedade”. BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 693.
12
Essa é também a observação de Celso Antônio Bandeira de Mello, no sentido de que nem
sempre são indenizáveis as servidões, pois para que o sejam é de mister a ocorrência de
prejuízo ao titular da propriedade sobre a qual incidem. Idem, ibidem, p. 766.
13
BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 766.

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
75

Também Cirne Lima, ao exame da matéria à luz do anterior


Código Florestal, qualificava tais reservas como servidões adminis­
trativas:

Servidão administrativa “para certo fim” (art. 695, Código Civil) recai
sobre as florestas protetoras, de propriedade privada, as quais, além
de não poderem ser alienadas, sem que aquela restrição as acompanhe
(art. 8º, Código Florestal), estão sujeitas, no que respeita à sua condição
específica, não mais ao arbítrio do proprietário, senão às determinações
das autoridades competentes, a benefício do serviço público florestal,
especialmente “quanto ao replantio, à extensão e à oportunidade da
exploração (art. 11, Código Florestal).14

Assim, parece-nos amoldarem-se perfeitamente tais restrições


ao direito de propriedade na figura da servidão, sendo, portanto, em
prin­cípio indenizáveis as áreas reservadas em questão.
Todavia, quanto à indenização, cabe a ponderação de que se a
reserva permanente prevista no Código Florestal atender aos interesses
do proprietário do imóvel, tais como evitar erosões, desabamentos de
terra nas encostas dos morros, ou mesmo a preservação das águas que
cortam a propriedade, etc., não se pode pensar em distribuição dos
encargos pela coletividade, devendo, pois, cada situação ser examinada
casuisticamente.
O mesmo, todavia, não se passa com a reserva legal, parecendo-
nos, pelas disposições legais que as preveem, serem sempre constituídas
no interesse da coletividade, sendo, portanto, sempre indenizáveis.
Cabe examinar se eventual ação de indenização pelo estabele­
cimento dessas Reservas Legais estaria prescrita, eis que sua previsão já
se faz distante no tempo, incidindo desde a edição do Código Florestal.
Afigura-se-nos inexistente prescrição quanto a essa ação
indenizatória.
Com efeito, dispõe o §8º do artigo 16 do Código Florestal, da Lei
nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, que a área de Reserva Legal deve
ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel rural, no
Registro Imobiliário, estabelecendo ainda a vedação de alteração de
sua destinação em casos de transmissão a qualquer título.
De outra parte, o §4º do mesmo artigo fixa que a localização
da Reserva Legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual
competente ou mediante convênio pelo órgão ambiental municipal ou

14
CIRNE LIMA. Revista de Direito Público, n. 5, p. 26, jul./set. 1968.

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CLOVIS BEZNOS
76 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

outra instituição devidamente habilitada, havendo de ser considerada


no processo de aprovação a função social da propriedade.
Assim sendo, a lei em tese não poderia fazer fluir o prazo pres­
cricional, que somente se inicia pela incidência em concreto do comando
legal sobre seus destinatários, que se verifica com a averbação da
Reserva Legal no Registro Imobiliário.

4.2 A servidão
Considerando a conclusão quanto à indenização exigível pelas
injunções supraexaminadas, cabe, todavia, ponderar que a indenização
deve corresponder ao efetivo prejuízo do proprietário rural, que
necessariamente não corresponde à perda da área, mas simplesmente
ao valor suprimido de seu uso, ou seja: sua rentabilidade presumível.
Nesse sentido, Adilson Abreu Dallari, chamando à colação os
ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, averba:

A servidão embora afete apenas o atributo da exclusividade, que deixa


de existir, é uma privação parcial e, assim, em princípio indenizável.
Mas intervém com rara argúcia Hely Lopes Meirelles, o que se indeniza
não é a propriedade, mas o prejuízo eventualmente causado pelo uso
público. Em resumo remanesce para o Estado o dever de indenizar
somente quando e na medida em que a instituição de uma servidão
administrativa causar um prejuízo ao titular da propriedade privada.
Isto, entretanto, somente pode ser verificado em cada caso concreto.15

Como salienta José Carlos de Moraes Salles, não se confunde


a servidão com a desapropriação, na medida em que nesta ocorre a
transferência da propriedade ao Poder Público, enquanto naquela
não se verifica a retirada do domínio do proprietário, mas somente
a imposição do ônus de submeter a propriedade à utilidade pública.
Por essa razão entende também com Hely Lopes Meirelles que
na servidão não se indeniza a propriedade, mas sim o prejuízo que tal
uso venha a causar ao titular do domínio.16
Nesse mesmo sentido, ao afirmar indenizáveis as servidões
admi­n istrativas, com os mesmos fundamentos que justificam a
indenização das desapropriações por utilidade pública, afirma Diez

15
DALLARI. Revista de Direito Público, n. 59/60, p. 96, jul./dez. 1981.
16
SALLES. Revista de Direito Público, n. 12, p. 93, abr./jun. 1970.

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CAPÍTULO 4
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
77

que a indenização deve ser proporcional ao valor da quota-parte ideal


do direito de propriedade subtraído pela servidão.17
Entretanto, quando o sacrifício de direito atinge a totalidade da
propriedade, não mais cabe pensar na figura da servidão, mas sim na
da desapropriação, o que será determinante da indenização integral.
Exemplos dessa situação verificaram-se com o estabelecimento
de parques em propriedades privadas, como ocorreu no Estado de
São Paulo, com a criação do Parque Estadual da Serra do Mar, que
deu margem a questionamentos judiciais por parte dos proprietários
atingidos, gerando indenizações fixadas judicialmente, de graves
consequências para os cofres estaduais.18
Considere-se, como se tem notícia, que o Estado de São Paulo, por
sua procuradoria, vem impugnando os valores fixados ao argumento
de que tais condenações de grande vulto teriam sido lastreadas em
perícias seriamente questionáveis.
Finalmente, considere-se que as indenizações foram fixadas por
sentenças judiciais, com trânsito em julgado ocorrido.
Evidencia-se, assim, a hipótese de fixação de indenizações em
descompasso, para mais ou para menos, com o valor real da pro­
priedade desapropriada.
É evidente que o comando constitucional da justa indenização
fica prejudicado, comprometendo a higidez da sentença judicial, que
ao fixar a indenização em valor menor ou maior do devido afronta o
preceito da justa indenização, sendo, pois, vulneradora da Constituição
Federal.

17
“Dijimos que la indemnización en esta materia tiene el mismo fundamento y la misma
función que en la expropiación por causa de utilidad pública; en esta última, estando
sacrificado el derecho entero, debe corresponder una indemnización igual al íntegro valor
económico de la cosa. En la servidumbre, habiéndose sufrido solamente una parte de
ese derecho, la indemnización debe ser proporcional al valor de la cuota ideal que se ha
sustraído.” DIEZ. Derecho Administrativo, p. 200.
18
O Estado de São Paulo, em 30 de agosto de 1977, baixou o Decreto nº 10.251 criando o
Parque Estadual da Serra do Mar, fixando em seu artigo 2º a área abrangida pelo parque,
de 315.000 hectares, com a descrição do respectivo perímetro. De outra parte, o artigo
6º desse diploma declarou de utilidade pública, para fins de desapropriação, “as terras
de domínio privado abrangidas pelo parque”, de forma genérica e não identificadas as
áreas ou seus proprietários. Entretanto, não obstante tivesse sido reduzido o número
de desapropriações efetuadas pelo Poder Público, inúmeras ações de indenização por
desapropriação indireta foram propostas contra o Estado de São Paulo, ao argumento de
que a criação do Parque Estadual havia subtraído aos proprietários o conteúdo do direito
de propriedade. Essa questão ostenta grande significado para as finanças estaduais, vez
que o Estado de São Paulo sofreu condenações milionárias em razão das chamadas ações
ambientais imobiliárias, disso decorrendo condenações com trânsito em julgado, com
escoamento do prazo para a propositura de ações rescisórias.

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CLOVIS BEZNOS
78 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Ante tal possibilidade, parece-nos pertinente o exame da coisa


julgada inconstitucional. É o que faremos no próximo capítulo deste
trabalho.

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CAPÍTULO 5

DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

São os bens públicos passíveis de desapropriação?


A desapropriação significa o sacrifício de direito imposto ao
proprietário do bem unilateralmente, mediante uma indenização.
Para que se possa pensar em desapropriação de bens públicos
é necessário sustentar-se a possibilidade de o Ordenamento Jurídico
conferir a uma pessoa pública impor a outra pessoa pública o sacrifício
do direito de propriedade, mediante o pagamento de uma indenização,
como também a possibilidade de uma pessoa pública impor sanção a
outra, pelo descumprimento da função social da propriedade.
O Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, prevê em seu
artigo 2º, §2º, a possibilidade da desapropriação dos bens de domínio
dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios pela União, e
os dos Municípios pelos Estados, fixando que em qualquer caso ao ato
expropriatório deve preceder autorização legislativa.
O §3º do mesmo artigo 2º proíbe a desapropriação pelos Estados,
Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos
representativos do capital de instituições e empresas, cujo fun­ciona­
mento dependa de autorização do Governo Federal, salvo mediante
prévia autorização, por decreto, do Presidente da República.
A primeira questão reside na indagação, quanto à recepção dos
dispositivos arrolados, pela atual Constituição.
O artigo 1º da nossa Carta Política define a República Federativa
do Brasil pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito.
De seu turno, o artigo 18 do Texto Constitucional, ao tratar da
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil,
assegura a autonomia das Pessoas Políticas da Federação.

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CLOVIS BEZNOS
80 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Uma segunda indagação se segue: poderia colher-se da Consti­


tuição a previsão dessa organização, em situação hierarquizada ou
horizontal?
A distribuição de competências das Pessoas Políticas da Fede­
ração se colhe do mesmo Texto Constitucional.
Daí acudir-nos a indagação: pode a União desapropriar um bem
municipal utilizado no exercício de sua competência constitucional
específica?
Tome-se como exemplo um bem utilizado no serviço público
de transporte urbano de passageiros, que o artigo 30, inciso V, da
Constituição afirma competir ao Município, atribuindo-lhe caráter
essencial, pode ser objeto de desapropriação pela União Federal?
Pode a União desapropriar bem do Estado, utilizado na
exploração de gás canalizado, cuja competência de exploração é dos
Estados Federados — art. 25, §2º da Constituição da República?
A posição do Supremo Tribunal Federal, ao exame do Recurso
Extraordinário nº 172816-7, relator o Ministro Paulo Brossard, afirmou
enfaticamente a regra do Decreto-Lei nº 3.365/41, citando os precedentes
nesse sentido da Corte: RE nº 20.149, MS nº 11.075, RE nº 115.665 e RE
nº 111.079.
Celso Antônio Bandeira de Mello, em parecer solicitado pelo
Município de Valinhos, publicado na RDP 29/47, solucionou a seguinte
questão:
O Município de Valinhos adquiriu uma adutora, para resolver
seu problema de abastecimento de água, existente em um imóvel
pertencente ao Município de Campinas, parcialmente situado no
Município de Vinhedo.
O Município de Vinhedo, inconformado com a situação, não
obstante não dependesse dessa adutora para o seu abastecimento de
água, que era efetuado pelas águas do Rio Capivari, bombeadas apenas
uma vez por semana, promoveu a declaração de utilidade pública,
preordenada à desapropriação do imóvel, declarando a urgência, para
fins de imissão provisória de posse, sem declarar todavia a finalidade
da desapropriação.
Em aludido parecer, o ilustre jurista afirma que a classificação
do Código Civil sobre os bens públicos compreende uma classificação
decrescente, de interligação com a utilidade pública e, consequentemente,
que o grau de proteção que devem merecer encontra-se justamente na
relação direta que tais bens tenham com o interesse público.
Com isso, concluiu o magno professor, que em conflitos sus­
citados sobre bens públicos, por diferentes pessoas políticas, com

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CAPÍTULO 5
DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
81

idênticas atribuições constitucionais, a preponderância da proteção


deve ser solvida pela maior satisfação do interesse público que a sua
utilização possa proporcionar.1
Com efeito, tratando-se de duas pessoas políticas de igual
estatura na Federação, não caberia a qualquer delas invocar uma posição
de supremacia em relação à outra.
Conclui o douto jurista que o Município de Vinhedo não poderia
desapropriar o bem em questão, tendo em conta tratar-se de imóvel
adstrito à satisfação de uma necessidade pública de Valinhos, não
cabendo a uma pessoa política de igual estatura a supremacia que lhe
permitiria desapropriar bens de terceiros.
A ilustre Professora Letícia Queiroz de Andrade, em seu Desa­
propriação de bens públicos, sustenta a possibilidade de desapropriação
entre as pessoas políticas componentes da nossa Federação pela
prevalência do interesse público posto em confronto.2
Assim, conclui que o interesse primário, o interesse público,
eventualmente, em confronto com o interesse secundário, ainda que
pertinente a pessoas públicas, há que prevalecer.
Nesse passo, admite a desapropriação de bens que se encon­trem
alocados a um interesse público se a destinação pela qual se desapropria
for de interesse público de maior abrangência (essa maior abran­gência
refere-se ao número de beneficiários que o oferecimento da utilidade
pública possa alcançar).
Utiliza-se a escala progressiva do art. 2º, §2º, do Decreto-Lei
nº 3.365/41 para o exame da maior abrangência: interesse nacional,
regional e local.3

1
“Nas relações controvertidas incidentes sobre bens públicos, se as partes conflitantes
perseguem interesses jurídicos do mesmo nível, prepondera a proteção incidente sobre o
bem público, quando o grau de adstrição dele à satisfação de um interesse coletivo atual se
sedia nas escalas em que é mais elevado seu comprometimento com a realização imediata
de uma necessidade pública.”
2
Desapropriação de Bens Públicos. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 94: “Ou seja, a supremacia de
um interesse com outro se justifica na medida em que o interesse preponderante propicie
maior benefício social que o outro, porquanto a superação de interesses legítimos deve-se
à necessidade de prover o bem-estar social, sendo essa a razão pela qual esse interesse
merece tratamento jurídico privilegiado. Por essa razão, não é difícil imaginar que mesmo
entre os interesses públicos possa se configurar essa desigualdade jurídica que constitui
pressuposto para o desencadeamento da força expropriatória: basta que, entre os dois
interesses públicos em conflito, um seja capaz de oferecer maior benefício social que outro,
para que o primeiro deva prevalecer sobre o segundo”.
3
“A validade desse dispositivo legal e a aplicabilidade da escala expropriatória nele referida
dependem de que se dê uma interpretação restritiva, no sentido que constituem um
mecanismo para resolução de conflitos entre os interesses públicos primários atribuídos a
essas pessoas, pelo qual o interesse nacional prevalecerá sobre o interesse regional e local
e, o interesse regional sobre o local” (op. cit., p. 138).

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CLOVIS BEZNOS
82 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Nenhuma pessoa pode desapropriar bem não situado em seu


território e nem são passíveis de desapropriação os bens atribuídos às
pessoas políticas pela Constituição (art. 20, incisos II a XI e 176 e 26,
incisos I a IV).4
Nossa posição: entendemos que se o bem estiver alocado a um
serviço ou utilidade pública, dentro das atribuições constitucionais da
pessoa política, não há a possibilidade de desapropriação, por violar
o pacto Federativo, que se constitui em cláusula pétrea, vez que o
art. 60, §4º, inciso I, da Constituição da República veda a deliberação
de emenda tendente a abolir “a forma federativa de Estado”.
Nossa Federação não foi disciplinada no sentido de prevalência
de uma pessoa política sobre a outra, mas preconiza uma distribuição
de competências, que são indeclináveis e imunes a ingerência de uma
pessoa na outra.
Destarte, parece-me não recepcionado o artigo 2º, §2º, do
Decreto-Lei nº 3.365/41 pela Constituição de 1988.
Todavia, os bens dominicais que não estejam alocados ao exer­
cício das competências constitucionais das pessoas políticas, ou mesmo
de sua administração indireta, podem ser passíveis de desapropriação
para uma finalidade pública desde que comprovada.
Para tanto, permito-me fazer o exame do artigo 20 do Decreto-
Lei nº 3.365/41, que não se aplica nessa hipótese, devendo a questão
de mérito da desapropriação ser discutida em sede de conhecimento
na ação expropriatória, com a ampla defesa e o contraditório inerente.
Assim, somente o exame do caso concreto pode justificar ou não
a desapropriação.
Finalmente, existindo conflito entre entidades públicas quanto
ao mesmo bem público passível de desapropriação, a prevalência do
interesse público mais relevante será evidentemente o critério para a
solução da questão.
Vale dizer que esses interesses públicos, colocados ao cotejo
sujeitar-se-ão à ponderação, havendo de pender a escolha para o que
for dotado de maior peso, no caso concreto, efetuando-se a comparação
mediante a aplicação da espécie proporcionalidade em sentido estrito,
pela qual haverá de ser determinada a maior vantagem de um dos
interesses públicos, com o menor sacrifício possível do outro.

4
Op. cit., p. 138.

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CAPÍTULO 6

A RETROCESSÃO

Designa-se por retrocessão a consequência jurídica cuja arguição


é facultada ao desapropriado ante a ocorrência da invalidade na de­
sapropriação, pela incidência do desvio de finalidade havida quando
da efetivação do seu sacrifício do direito de propriedade pelo Poder
Público expropriante.
A retrocessão, bem como a possibilidade da sua arguição, ante
o aludido vício de desvio da finalidade na desapropriação, inde­
pende de qualquer previsão legal, vez que consiste numa decorrên­
cia lógica da previsão da desapropriação no ordenamento jurídico
constitucional, bem como do princípio da igualdade e do princípio do
Estado Democrático de direito, que coloca o Estado sob as regras do
Ordenamento Jurídico.
Cabe, todavia, considerar que ante a necessidade, normalmente
incidente, da celeridade do processo de desapropriação, o pleito de
retrocessão haverá de ser efetivado em ação autônoma e posterior à
efetivação da desapropriação.
Com efeito, tendo em conta que a desapropriação configura uma
prerrogativa do Poder Público, que lhe é conferida pela Consti­tuição
Federal, para o exercício da função administrativa, ensejando-lhe
impor sacrifício de direito ao seu titular, mediante correspondente
inde­nização, efetivamente, regra geral, nada tem o desapropriado que
ques­tionar no processo expropriatório, salvo o preço, para atender-se
o pressuposto constitucional da justa e prévia indenização.
Declarada a utilidade pública de um bem, para efeito de desa­
propriação, desde que a hipótese na mesma apontada se subsuma em
uma das hipóteses da lei, normalmente, nada cabe ao desapropriado
objetar quanto ao mérito da declaração.

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CLOVIS BEZNOS
84 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Entretanto, se motivo houver para impugnar o motivo deter­


minante da desapropriação, poderá o proprietário utilizar-se da ação
direta.
Pode ocorrer, de outra parte, que ao depois de efetivada a desa­
pro­priação venha a evidenciar-se o desvio do motivo em que se assentou
a desapropriação.
Assim, é possível a ocorrência daquilo que a doutrina denominou
de tredestinação, ou tresdestinação, como prefere Carlos Mário da Silva
Velloso,1 do bem expropriado, que nada mais consiste senão a alteração
da destinação do bem expropriado, em cotejo com o motivo legal, que
fundamentara a desapropriação.
Pode dar-se também a hipótese da omissão da Administração
em dar ao bem expropriado o destino para o qual a desapropriação se
efetivou, constante da declaração de utilidade/necessidade públicas,
ou da declaração de interesse social, não lhe conferindo qualquer
destinação.
A questão que se coloca nessa hipótese é a seguinte: verificada
a tredestinação do bem, ou caracterizada a inexistência do motivo
determinante do ato da desapropriação, pela omissão da Administração
em dar ao mesmo o destino previsto ao bem, qual o direito que nasce
para o Administrado.

6.1 A previsão legal da retrocessão em nosso Ordenamento


Conforme afirmado antes, a existência da retrocessão jamais
dependeu de lei, vez que estabelecendo a Constituição o instituto
da desapropriação, bem como as hipóteses para a sua ocorrência, e
con­sistindo a mesma em sacrifício de direito, somente pode ser enten­
dida em sentido estrito, ou seja: não ocorrentes as hipóteses elenca­
das na Constituição da República para sua efetivação, evidencia-se
da manutenção da desapropriação sem causa a violação do direito
de propriedade, de berço constitucional, bem como a violação do
princípio da igualdade, ao desigualar alguém especificamente dos
demais administrados.
Todavia, cabe referir que nosso Ordenamento, em nível legal,
vem expressamente tratando do instituto da retrocessão, e quando

1
VELLOSO, Carlos Mário. Da retrocessão na desapropriação. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1985, p. 257 a 281 Apud WALD, Arnold (Org.). O Direito na década de 80: estudos jurídicos
em Homenagem a Hely Lopes Meirelles.

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
85

não o fez, haveria de ser esta subentendida na própria previsão da


desapropriação.
A desapropriação já era prevista entre nós desde a Constituição
do Império de 1824, que a estabelecia como única exceção ao direito de
propriedade, garantido “em sua plenitude”, cometendo à lei disciplinar
os casos de sua ocorrência, a significar a sua efetivação fora das hipóteses
legais uma nítida violação dessa plenitude de direito. Confira-se o artigo
179, inciso 22, da Carta Constitucional do Império:

É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem


público legalmente verificado exigir o uso, e emprego da propriedade do
cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará
os casos em que terá lugar esta única exceção e dará as regras para se
determinar a indenização.

Todavia, em 1836, pela Lei Provincial nº 57, foi conferido ao


expropriado o direito de recorrer à Assembleia Legislativa Provincial
para haver a restituição da propriedade, como anota Rogério Tadeu
Romano.2
Também a Constituição Republicana de 1891 previu em seu artigo
72, §17, a desapropriação, nos seguintes termos:

§17 O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, sal-


vo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante
indenização prévia.

Observava-se, portanto, o condicionamento do sacrifício de


direito à necessidade ou utilidade pública como uma ressalva à
plenitude do direito de propriedade, o que tornava evidente a ilicitude
da efetivação desse sacrifício não ocorrentes as hipóteses constitu­
cionalmente previstas para a sua efetivação.
Tenha-se em conta que Nova Consolidação das Leis Civis, vigente
em 11 de agosto de 1899, em seu artigo 855 dispunha:

2
A Lei Provincial nº 57, de 18 de março de 1836, veio disciplinar o instituto da desapro­
priação e cogitou no instituto da retrocessão no artigo 5º, ao dispor que o processo de
desapropriação deveria ser expedido administrativamente, sem formalidades judiciárias,
somente havendo recurso ordinário sobre o quantitativo da indenização que fosse
arbitrada, concluindo pela possibilidade de recurso à Assembleia legislativa provincial
para a restituição da propriedade. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/42463/alguns-
comentarios-sobre-a-retrocessao-nas-desapropriacoes#ixzz3qFhjU5IG>.

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CLOVIS BEZNOS
86 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Se verificada a desapropriação, cessar a causa que a determinou ou


a propriedade não for aplicada ao fim para o qual foi desapropriada,
considera-se resolvida a desapropriação, e o proprietário desapropriado
poderá reivindicá-la.3

De outra parte, em 26 de agosto de 1903, foi editada a Lei nº 1.021,


cujo artigo 2º, §4º, preconizava:

Se por qualquer motivo não forem levadas a efeito as obras para as quais
foi decretada a desapropriação, é permitido ao proprietário reaver seu
imóvel, restituindo a importância recebida, indenizando as benfeitorias
que porventura tenham sido feitas e aumentado o valor do prédio.

O Código Civil de 1916, em seu artigo 1.150, estabelecia:

A União, o Estado, ou o Município, oferecerá ao ex-proprietário o imóvel


desapropriado, pelo preço por que o foi, caso não tenha o destino, para
que se desapropriou.

A Constituição de 16 de julho de 1934 recepcionou esse artigo,


vez que seu artigo 113, nº 17, assim dispunha:

É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido


contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar.
A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos
termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo
iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades
competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o
exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.

Igualmente não existe qualquer dúvida quanto à recepção do


artigo 1.150 do Código Civil de 1916 pela Carta Política de 1937, cujo
artigo 122, alínea 14, assim estabelecia:

3
A referência se colhe do voto do ilustre, e sempre referido, Ministro José Delgado, ao
julgamento da Ação Rescisória nº 769 - CE (1998/0035391-7), no Colendo Superior Tribunal
de Justiça: “O art. 855 da Nova Consolidação das Leis Civis, vigente em 11 de agosto de
1899, previa expressamente a figura da retrocessão, consoante se vê do texto que se segue:
‘Se verificada a desapropriação cessar a causa que a determinou ou a propriedade não for
aplicada ao fim para o qual foi desapropriada, considera-se resolvida a desapropriação, e
o proprietário desapropriado poderá reivindicá-la.’”

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
87

o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou


utilidade pública, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os
seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício.

Além disso, tampouco sobeja a menor dúvida quanto à recepção


do mesmo dispositivo pela Constituição democrática de 1946, que
também dispôs sobre a desapropriação em seu artigo 141, §16, nos
seguintes termos:

É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação


por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente,
como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão
usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando,
todavia, assegurado o direito a indenização ulterior.

A Constituição de 1967 igualmente previu a desapropriação,


como as anteriores, condicionada à ocorrência dos pressupostos para
a sua efetivação, consistentes na necessidade ou utilidade pública ou
interesse social, conforme o artigo 150, §22:

É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação


por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante
prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvado o disposto no art. 157,
§1º. Em caso de perigo público iminente, as autoridades competentes
poderão usar da propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior.

A Emenda nº 1/69 manteve igual dispositivo.


A atual Constituição manteve, entre outras, a desapropriação
tradicional em nosso direito.
Quanto à desapropriação por necessidade/utilidade pública
e interesse social, assim dispôs a Constituição em seu artigo 5º
inciso XXIV:

a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessi-


dade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e
prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição.

De seu turno, o Código Civil atual, editado em 2002, a Lei


nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, igualmente previu, em seu

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CLOVIS BEZNOS
88 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

ar­ti­go 519, o direito de preferência do expropriado para readquirir o


bem objeto da desapropriação, não sendo dado ao mesmo o destino
para o qual fora efetivada a desapropriação.
Como se viu, todas as nossas Constituições, a contar da
Constituição Republicana, de 1891, recepcionaram textos legais
prevendo o direito de preferência para a aquisição da coisa expropriada
em hipótese de retrocessão, sendo evidente, de outra parte, como
acima já se afirmou, que a retrocessão, para a sua existência, sempre
independeu de previsão legal, encontrando-se contida na própria
previsão da desapropriação.

6.2 A natureza jurídica da retrocessão


Conforme se viu, o Código Civil de 1916 estabeleceu em seu
artigo 1.150 o direito de o ex-proprietário receber a oferta para aquisição
do bem expropriado em hipótese de o Poder Público não lhe ter dado
o destino para o qual tenha sido expropriado.
Aludido dispositivo foi inserido no Código Civil na seção II do
Título V, dispondo a mesma seção sobre as cláusulas especiais de venda
e compra, no tópico pertinente à preempção ou preferência.
Evidentemente a desapropriação está longe de ser um negócio
de compra e venda, oriundo de um contrato, vez que nem mesmo a
desapropriação efetuada mediante acordo tem essa característica, ante o
fato de que o acordo se cinge meramente à fixação do preço e nada mais.
Destarte, caracteriza-se a mesma, tal como a efetuada judicial­
mente, como uma retirada compulsória da propriedade pelo Poder
Público, ante a ocorrência das hipóteses legais caracterizadoras da
necessidade/utilidade pública, ou do interesse social, mediante o
pagamento da prévia e justa indenização.
Pois bem, além do disposto no artigo 1.150, o Código de 1916,
dentro do mesmo item relativo à preempção ou preferência, em seu
artigo 1.149, fixou a imposição ao comprador da obrigação de oferecer
ao vendedor a coisa objeto da venda, ou dação em pagamento, para que
este usasse seu direito de prelação na compra tanto por tanto.
Como se vê, tratou o Código Civil dessa preferência fixada
le­galmente, em aquisição compulsória da propriedade, como uma
cláusula especial de contrato de compra e venda, quanto ao qual tivesse
sido fixando o direito de preferência ou preempção.
O Código também dispunha em seu artigo 1.157 que o direito
de preferência, pelo mesmo disciplinado, não era passível de cessão e
tampouco transmissível por herança.

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
89

Finalmente, o artigo 1.156 do Código Civil de 1916 fixava que o


descumprimento pelo comprador do dever de dar ciência ao vendedor
do preço e das vantagens que lhe oferecem pela coisa impunha-lhe a
responsabilidade por perdas e danos.
Firmou-se, então, uma respeitável corrente de pensamento
jurí­dico no sentido de que a retrocessão não configurava o direito de
reivindicar a coisa desapropriada, em hipótese de não ter sido conferido
à mesma o destino pelo qual dera-se a desapropriação.
Configurava-se, assim, segundo tal doutrina, tão somente o
direito a haver perdas e danos do Poder Público, ou seja: tratava-se de
direito pessoal, cujo inadimplemento se resolvia com perdas e danos.
Além disso, o artigo 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41 reforçava essa
ideia, na medida em que estabelecia, como ainda estabelece, que os bens
expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser
objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo
de desapropriação, bem como que qualquer ação nesse sentido julgada
procedente haveria de resolver-se em perdas e danos.
Mais ainda ficou esse ponto de vista reforçado, porque na expo­
sição de motivos do Decreto-Lei nº 3.365/41, o então Ministro Francisco
Campos sustentou a exclusão da retrocessão e da requisição, da disci­
plina da desapropriação, ao entendimento de que tais institutos nada
tinham que ver com a desapropriação, salientando, outrossim, que na
legislação anterior era expresso o direito à reaquisição do imóvel pelo
expropriado quando deixasse a Administração de efetuar as obras pelas
quais fora decretada a desapropriação.4
A doutrina evoluiu, bem como a jurisprudência. Vejamos.
Conforme Carlos Mario da Silva Velloso, a retrocessão, não
obstante ser regulada pelo Código Civil, tem origem na própria

4
Nesse sentido, leciona Paulo Henrique Blasi (Da reaquisição do bem expropriado. São Paulo:
Resenha Universitária, 1975, p. 18 e 19): “Na exposição de motivos que justificou a atual lei
de desapropriações, o então Ministro Francisco Campos excluiu os institutos da requisição
e da retrocessão, no seu entender erradamente assimilados ao da desapropriação, os
quais continuavam a reger-se pelo Código Civil. (Exposição, item VIII). O Decreto 3.365 –
art. 35 – tornou definitiva a opinião do Ministro ao estabelecer: ‘Os expropriados, uma vez
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em
nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente resolver-se-á
por perdas e danos’. No regime da lei anterior, o direito à reaquisição do bem expropriado
era expresso: ‘Se por qualquer motivo não forem levados a efeito as obras para as quais
foi decretada a desapropriação, é permitido ao proprietário reaver o seu imóvel, restituindo
a importância recebida, indenizando as benfeitorias que porventura tenham sido feitas, e
aumentado o valor do prédio’. (Lei 1.021, de 26.8.1903 – art. 2º, §4º)”.

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CLOVIS BEZNOS
90 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Cons­­ti­­tuição Federal, vez que a mesma decorre do direito que tem o


desapropriado de reaver o bem quando não se verifique a destinação
à finalidade com que fora o bem desapropriado.5
Com efeito, o direito de propriedade é assegurado pela Consti­
tuição da República, prevendo a Carta a desapropriação por necessidade
ou utilidade pública ou interesse social, nos termos da lei, à qual cabe
estabelecer o procedimento para sua efetivação (art. 5º, incisos XX e
XXIV).
De outra parte, conforme o artigo 22, inciso II do mesmo Texto
Constitucional, tem a União Federal a competência privativa para
legislar sobre desapropriação.
Disso se evidencia que somente a lei pode definir o que con­
siste a necessidade e utilidade públicas, ou interesse social, para fim
de desapropriação, cabendo igualmente apenas à lei traçar o iter
procedimental para que a desapropriação seja efetivada.
Descumprir a lei, procedendo à desapropriação em descon­for­
midade com aquilo que a lei designa por interesse e utilidade públicas,
ou desconforme com o rito legal estabelecido para a efetivação da desa­
propriação, significa vulnerar o artigo 5º, inciso XXIV, que define os
pressupostos básicos para a ocorrência da desapropriação.
De outra parte, a vulneração do artigo 5º, inciso XXIV, consis­
tentes na violação dos pressupostos básicos para desapropriar, signi­fica
também a violação do direito de propriedade, protegido pelo inci­so
XXII do mesmo artigo.
O pressuposto da retrocessão decorre, inquestionavelmente,
de um desvio de finalidade do ato expropriatório, consistindo em
destinar-se o bem expropriado para finalidade diversa daquela para a
qual tenha a desapropriação se efetivado ou, ainda, pela caracterização
da não utilização do bem em qualquer finalidade.
Existe o mau vezo entre nós de analisar-se institutos constitu­
cionais a partir de normas inferiores, olvidando-se o princípio da cons­
titucionalidade, que informa todo Ordenamento Jurídico.
Quanto à desapropriação, não é diferente.

5
“A retrocessão é instituto de Direito Público. Sem embargo de estar regulado no Código
Civil, art. 1.150, finca ‘raízes no próprio Direito Constitucional da República, de que é
titular qualquer indivíduo desapropriado de bem seu , em holocausto ao interesse
coletivo’” (apud M. Seabra Fagundes). In: “O Direito na década de 80: estudos jurídicos em
homenagem a Hely Lopes Meirelles. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 256.

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
91

No Brasil, como refere Diogenes Gasparini, já tivemos lei ex­


pressa regulando a retrocessão.6 Referia-se o sempre lembrado e douto
administrativista à Lei Federal nº 1.021, de 1903, artigo 2º, §4º, que
anteriormente já transcrevemos.
Gilmar Ferreira Mendes, em parecer manifestado ao tempo em
que ocupava o cargo de Procurador da República, entende dispensável
a previsão legal para a existência do instituto da retrocessão em nosso
Ordenamento Jurídico, afirmando-a como preceito decorrente do
próprio direito de propriedade.7
O Código Civil de 1916, no Capítulo I (“Da compra e venda”),
seção II (“Das cláusulas ESPECIAIS à compra e venda”), na rubrica
“Da preempção ou preferência”, estabelecia em seu artigo 1.150, verbis:

A União, o Estado, ou o Município, oferecerá ao ex-proprietário o imó-


vel desapropriado, pelo preço por que o foi, caso não tenha o destino
para que o foi.

Assim, alocava-se a retrocessão, como um direito de preempção,


entre as cláusulas especiais dos contratos de compra e venda, cujo
descumprimento ensejava o direito ao pleito de perdas e danos, vez
que o artigo 1.156 da mesma rubrica estipulava:

Responderá por perdas e danos o comprador, se ao vendedor não der


ciência do preço e das vantagens, que lhe oferecem pela coisa.

Além disso, o artigo 1.157 do Código Civil fixava a impossibilidade


de cessão do direito de preferência ou a sua transmissão aos herdeiros.
Francisco Campos, como foi referido, na exposição de motivos
do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, expressamente referiu:

6
Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 679 (obra atualizada por
Fabrício Motta).
7
“Tal direito se encontra assegurado pelo art. 1.150 do CC, segundo o qual ‘a União, o
Estado, ou o Município, oferecerão ao ex-proprietário o imóvel desapropriado, pelo preço
por que o foi, caso não tenha o destino, para que se desapropriou’. Todavia, mesmo que
não existisse o preceito contido no art.1.150 do CC, entendemos que a retrocessão seria
corolário lógico do direito de propriedade assegurado pelo §22 do art. 153 da CF, uma
vez que este dispositivo só admite a desapropriação se ocorrer causa de necessidade
ou utilidade pública, ou, ainda de interesse social. Em consequência, inocorrendo um
desses pressupostos constitucionais, a desapropriação que assim se consumar será
manifestamente inconstitucional, ensejando a retrocessão dobem expropriado”. (Revista
de Direito Público, v. 86, p. 96, abr./jun. 1988.

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CLOVIS BEZNOS
92 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Deixaram de ser regulados os institutos da requisição e da retrocessão,


hoje erradamente assimilados ao da desapropriação, os quais continu-
arão a ser regidos pelo Código Civil.

De outra parte, o artigo 35 do Decreto-lei nº 3.365/41 estabelece:

Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não


podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade
do processo de desapropriação. Qualquer ação julgada procedente,
resolver-se-á em perdas e danos.

Conforme supra-afirmamos, foram essas as circunstâncias que


ensejaram o entendimento de inúmeros juristas, no sentido de que o
instituto da retrocessão, em nosso direito, fora reduzido a um direito
pessoal, que somente conferia ao desapropriado o pleito de perdas e
danos, e com prazo prescricional de cinco anos, em razão do disposto no
Decreto nº 28.910, de 06 de janeiro de 1932, cujo artigo 1º assim dispõe:

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios,


bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal,
estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Entretanto, a desapropriação não se confunde com um contrato


de compra e venda, ainda que se verifique de forma amigável a fixação
de seu preço. Não se trata, assim, de um negócio jurídico em que se
possa estabelecer uma cláusula de direito de preferência.
É patente, pois, que por esse aspecto, não obstante o local do
Código onde foi inserido o dever do oferecimento ao expropriado em
caso da não destinação do bem para o fim com que foi desapropriado, e
pelo mesmo preço (entre as cláusulas especiais do contrato de compra e
venda), as consequências do inadimplemento da preempção contratual,
e tampouco o seu alcance, podiam atingir esse suposto direito de
preempção legal.
A uma, no sentido de transformar a retrocessão em direito
pessoal e, a duas, no sentido de torná-la intransmissível aos herdeiros
do desapropriado.
Por outro lado, trata-se do direito de propriedade, assegurado
constitucionalmente, e que somente é passível de desapropriação por
necessidade/utilidade pública ou interesse social.

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
93

Quando há um desvio de finalidade na desapropriação, evidencia-


se a nulidade do ato de desapropriação, em razão do que é per­fei­ta­mente
devida a recuperação do bem pelo expropriado, assumindo, então, a
ação o caráter de ação real,8 não se sujeitando à prescrição quinquenal.
Não se afasta, todavia, a hipótese de o desapropriado preferir
as perdas e danos em lugar da reivindicação do seu bem.9 Nesse caso,
a ação terá caráter pessoal e seu prazo prescricional será de 5 anos.
Todavia, caso resolva desconstituir a desapropriação reivindi­
cando o seu bem, qual seria o prazo prescricional?
Nessa hipótese, o prazo seria o da ação reivindicatória, que a
jurisprudência consagrou como sendo a do usucapião extraordinário,
hoje de 15 anos, nos termos do artigo 1.238 do Código Civil.

6.3 Causas determinantes da retrocessão


A tredestinação do bem expropriado pode, ou não, ser causa de
retrocessão. Significa ela a destinação do bem para outra finalidade
pela qual fora desapropriado.
A jurisprudência entende que não há causa para a retrocessão
quando a alteração da destinação do bem seja efetuada para outra
finalidade pública (desapropria-se para a construção de uma escola
pública e se constrói uma casa de saúde).
Todavia, a tredestinação rende ensejo à retrocessão quando o
desvio de finalidade ocorrer transferindo-se o bem expropriado para
uma finalidade privada.

8
Nesse sentido, comentando a posição da doutrina que sustenta consistir a retrocessão em
um direito real, leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo.
32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 919): “Já, os que propugnam pela existência do direito
real de reaver o bem sempre se esforçaram diretamente no Texto Constitucional. Hoje a
base para tanto reside notadamente no art. 5º, XXIV. É que o nele estatuído, tal como as
disposições do passado (mesmo variando suas redações ao longo do tempo), configura o
direito de propriedade como direito básico, que só deve ceder à demissão compulsória
para a realização de uma finalidade pública”.
Disso se extrai que, vindo a falecer tal fundamento, por desistência de aplicação do bem
ao des­tino que justificaria a expropriação, esvai-se o presumido suporte jurídico para o
sacri­fí­cio do direito de quem o perdeu. Via de consequência, cabe o retorno do bem ao
ex-proprietário, ante a insubsistência, ulteriormente patenteada, do arrimo constitucional
que a susteria”.
9
Nesse sentido, igualmente, averba Celso Antônio Bandeira de Mello (op. cit., p. 921):
“Com efeito, se houver violação do direito de preferência, o expropriado, ao nosso ver,
tanto poderá se valer do citado preceptivo, pleiteando perdas e danos, quanto, ao invés
disto, optar pela ação de retrocessão, a fim de reaver o bem. O que não poderia, a toda
evidência, é pretender simultaneamente o desfrute dos dois direitos, pois o exercício de
um exclui o exercício do outro. Há, simplesmente, dois direitos, alternativamente, isto é,
excludentemente, postos à disposição do expropriado. Um que lhe advém diretamente da
Constituição; outro que lhe foi outorgado pelo Código Civil”.

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CLOVIS BEZNOS
94 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

De outra parte, também a não utilização da coisa expropriada


ou a não utilização parcial pode caracterizar a retrocessão.
Com efeito, a não utilização do bem expropriado constitui-se
em causa de retrocessão? Quando essa não utilização se caracteriza?
O momento caracterizador da não utilização do bem expropriado
é pleno de dificuldades, tendo em conta que, muitas vezes, o interesse
público pode reclamar um atraso de obras.
Quanto à desapropriação por interesse social, fixa a Lei
nº 4.132/62 em seu artigo 3º que o expropriante tem o prazo de dois
anos, a partir da decretação da desapropriação por interesse social, para
efetivar a desapropriação “e iniciar as providências de aproveitamento
do bem expropriado”.
Todavia, ao que se refere à desapropriação por necessidade/
utilidade pública não há prazo fixado para o início da utilização do
bem expropriado, o que é determinante da questão supracolocada.
Lamentavelmente, não há como gizar-se um esquema científico,
caracterizador do momento da não utilização do bem expropriado por
necessidade/utilidade públicas. Do que se segue, nos parecer que a única
solução possível é o exame caso a caso, inclusive tendo-se presente
o processo interno, determinante da instauração da desapropriação,
do qual é possível colher-se elementos que possam diferenciar um
simples atraso do início do aproveitamento do bem, do abandono de
sua utilização.
É certo, que a prescrição nesse caso somente começa a correr
quando nasça a pretensão, caracterizada pelo abandono da destinação
do bem.
Quanto à não destinação parcial, também será caracterizado
o direito à retrocessão quando a parte não utilizada for relevante.
Havendo sobras de áreas insignificantes, evidentemente não surge o
direito à retrocessão.
De outra parte, cabe advertir que a desapropriação por zona,
prevista no art. 4º do Decreto-Lei nº 3.365/41, que preconiza hipótese
de desapropriação de área contígua, necessária ao desenvolvimento
da obra, bem como dispõe sobre as zonas que se valorizarem
extraordinariamente em razão da obra a que se destina, estabelece
a revenda das áreas não indispensáveis à continuidade da obra,
parecendo-nos viável e constitucional a hipótese, não caracterizando
ipso facto motivo para a retrocessão.
Prevê o Decreto-Lei nº 3.365/41, no §3º do seu artigo 5º, que a
hipótese de desapropriação para a finalidade de loteamento, para a
implantação de parcelamento popular, destinado a classes de menor

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CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO
95

renda, não pode ter outra destinação e nem renderá ensejo à retrocessão.
Pergunta-se: pode a lei excluir a retrocessão? Parece-nos que não, vez
que a mesma, decorrendo do desvio de finalidade da desapropriação,
violando com isso, o direito de propriedade, tem berço constitucional.
Assim, de nada vale a proibição legal para excluir a retrocessão.
O que pode excluí-la é a caracterização da finalidade pública em que
o bem venha a ser destinado, ainda que diferente do motivo declarado
para a efetivação da desapropriação.
O Código Civil atual, no artigo 519, tem previsão semelhante ao
do artigo 1.150 do Código de 1916. Ostenta, não obstante, importantes
diferenças.
O artigo 1.150 do Código de 1916 estabelecia:

A União, o Estado, ou o Município, oferecerá ao ex-proprietário o imó-


vel desapropriado, pelo preço por que o foi, caso não tenha o destino
para que o foi.

O artigo 519 do Código de 2002 estabelece:

Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública,


ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou
não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado
direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

Vê-se, em primeiro lugar, que a nova redação trata do direito


de preferência não somente em relação a imóvel, pois se refere à coisa
expropriada, o que compreende também coisas móveis e semoventes;
de outra parte se vê que, na senda da jurisprudência, prescreve a
possibilidade da utilização da coisa expropriada para outra finalidade
pública, e, finalmente, a diferença substancial consiste no preço para o
exercício da preferência, fixada no Código anterior pelo preço em que
se efetivara a desapropriação, e no vigente, pelo preço atual da coisa.
Parece-nos, todavia, que o desvio da finalidade não poderá pro­
porcionar uma vantagem para a entidade expropriante. Assim, somente
caberia exigir-se o preço atual, se maior que o preço da desapropriação,
se a alteração de preço se verificar por ação do próprio Poder Público.
Caso a valorização seja fruto de questões estranhas à Administração,
não lhe cabe a mais valia, com ablação de direito do administrado à
valorização que teria obtido, caso não se verificasse o ilícito de parte
do Poder Público.

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CAPÍTULO 7

A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL

7.1 A revisão do julgado inconstitucional


Alguns autores vêm sustentando a possibilidade da revisão a
qualquer tempo da decisão judicial, ainda que transitada em julgado,
quando ela vulnerar a Constituição Federal.
Nesse sentido a posição defendida por José Augusto Delgado,
que, com suporte na lição de Paulo Roberto de Oliveira Lima, em sua
obra Teoria da coisa julgada, afirma que a proteção estabelecida pela
Constituição Federal à coisa julgada cinge-se à lei superveniente, que
não pode atingi-la.
Ou seja, aplica-se o princípio da irretroatividade das leis, frente à
decisão judicial transitada em julgado, que não pode ser atingida pela
lei nova, devendo ser dela preservada.
Com efeito, para o autor a moralidade é o princípio supremo,
existindo absoluta vinculação quanto a este, ao lado do princípio da
legalidade, sobrepondo-se ao princípio da coisa julgada.1
Manifesta o ilustre Ministro do Superior Tribunal de Justiça sua
preocupação quanto às sentenças injustas, decorrentes de decisões
violadoras do círculo da moral e tangentes dos limites da legalidade,
decisões que vulneram princípios decorrentes da Constituição Federal
e que desconhecem a realidade natural das coisas.2

1
“O Estado, em sua dimensão ética, não protege a sentença judicial, mesmo transitada em
julgado, que bate de frente com os princípios da moralidade e da legalidade, que espelhe
única e exclusivamente vontade pessoal do julgador e que vá de encontro à realidade
dos fatos.” DELGADO, José Augusto. In: II SEMINÁRIO DE DIREITO AMBIENTAL
IMOBILIÁRIO. Palestra contida em publicação do Centro de Estudos da Procuradoria
Geral do Estado de São Paulo, Série Eventos, n. 7, p. 196.
2
“A sentença não pode expressar comando acima das regras postas na Constituição nem
violentar os caminhos da natureza, por exemplo, determinando que alguém seja filho de

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CLOVIS BEZNOS
98 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Além disso, lembra o autor que, nos termos do artigo 469, inciso
II, do Código de Processo Civil, os fatos originariamente examinados
pela sentença não transitam em julgado, disso concluindo que “podem,
conseqüentemente, ser revistos em qualquer época e produzirem novas
situações jurídicas, em situações excepcionais”.3
Humberto Theodoro Junior e Juliana Cordeiro de Faria tratam
excelentemente da matéria, e, embasados nos ensinamentos de Jorge
Miranda, invocam o princípio da constitucionalidade como informador
da validade ou invalidade de uma norma, por sua conformidade ou
desconformidade com a Constituição, expressando a ideia de que,
paralelamente ao fato de a Constituição garantir direitos, também deve
juridicamente ser garantida:

O princípio da constitucionalidade, que exige para a validade do ato


sua conformidade com a Constituição, funciona, nas precisas lições de
JORGE MIRANDA, “como a ‘ratio legis’ da garantia jurisdicional da
Constituição”. É, pois, o princípio da constitucionalidade que resume a
garantia da observância da Constituição, pois a ele se encontra agregada
a sanção para o seu desrespeito: a inconstitucionalidade do ato, o que
importa em sua invalidade.4

De outra parte, ao exame da noção de coisa julgada que, com base


em Liebman, qualificam como “a imutabilidade do comando emergente
de uma sentença”, aludindo que “ao conceito de coisa julgada se
encontra umbilicalmente ligada a idéia de imutabilidade”,5 e ipso facto
de sua irrevogabilidade, culminam por concluir que tal irrevogabilidade
deve ser compreendida em seus contornos reais, ou seja:

que a irrevogabilidade presente na noção de coisa julgada apenas sig-


nifica que a inalterabilidade de seus efeitos tornou-se vedada através
da via recursal e não que é impossível por outras vias.6

outrem, quando a ciência demonstra que não o é. Será que a sentença mesmo transitada
em julgado, tem valor maior que a regra científica? É dado ao juiz esse ‘poder’ absoluto de
contrariar a própria ciência? A resposta, com certeza, é de cunho negativo.” DELGADO,
op. cit., p. 208. Nesse passo, está o autor a se referir à decisão do STJ no sentido de prestigiar
a decisão transitada em julgado, que reconhecera a paternidade de alguém, mesmo após
superveniente exame de DNA, afirmando negativamente essa paternidade.
3
Idem, ibidem, p. 208.
4
THEODORO JUNIOR, Humberto; FARIA, Juliana Cordeiro de. Revista da Advocacia Geral
da União, n. 9, p. 6, abr. 2001.
5
Idem, ibidem, p. 10.
6
Idem, ibidem, p. 12.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
99

Referem esses autores como via aberta para tanto pelo ordena­
mento a ação rescisória, para as hipóteses preconizadas pelo artigo 485
do Código de Processo Civil.
Fazendo um cotejo da Constituição brasileira com a portuguesa,
aludem que, ao contrário do que em Portugal ocorre, a intangibilidade
da coisa julgada entre nós sedia-se apenas em sede infraconstitucional,
na medida em que a sua proteção se verifica tão somente quanto à lei
nova.
Disso concluem que no direito nacional o princípio da intangi­
bilidade da coisa julgada é hierarquicamente inferior ao princípio da
constitucionalidade.7
Mesmo no Direito português, em que tanto o princípio da
imu­­ta­bilidade da coisa julgada como o da constitucionalidade têm
sede na Constituição, afirmam os autores a prevalência do segundo,
sus­ten­tando que se a segurança jurídica é bastante para a sustentação
da coisa julgada ilegal, o mesmo não se passa com a coisa julgada
inconstitucional. Nesse sentido, invocam a lição do jurista português
Paulo Otero:

A segurança e a certeza jurídicas apenas são possíveis de salvaguardar


ou validar efeitos de actos desconformes com a Constituição quando o
próprio texto constitucional expressamente o admite. (...) Fora de tais
situações, repete-se, os valores da segurança e da certeza não possuem
força autônoma para fundamentarem a validade geral de efeitos de
actos inconstitucionais.8

Além disso, cabe referir outro aspecto relevantíssimo salientado


pelos autores nesse notável artigo, com base nos ensinamentos de Paulo
Otero, que justifica a diversidade de tratamento dado à coisa julgada
ilegal e à coisa julgada inconstitucional, e que reside no princípio da
separação de poderes, vez que, sendo os tribunais titulares de um poder
constituído e não constituinte, detêm “uma soberania exercível nos
quadros da Constituição, não podendo criar decisões sem fundamento
directo ou em oposição ao preceituado em Lei Fundamental”.

7
“A inferioridade hierárquica do princípio da intangibilidade da coisa julgada, que é uma
noção processual e não constitucional, traz como consectário a idéia de sua submissão ao
princípio da constitucionalidade. Isto nos permite a seguinte conclusão: a coisa julgada
será intangível enquanto tal apenas quando conforme a Constituição. Se desconforme,
estar-se-á diante do que a doutrina vem denominando de coisa julgada inconstitucional.”
THEODORO JUNIOR; FARIA, op. cit., p. 14 e 15.
8
Idem, ibidem, p. 16.

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CLOVIS BEZNOS
100 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Concluem, assim, que nos sistemas jurídicos como o nosso,


em que não há ressalvas expressas na Constituição, inexoravelmente
a tutela da coisa julgada, com a imutabilidade que lhe é inerente,
subordina-se ao atendimento do princípio da constitucionalidade, para
concluir, com Paulo Otero:

O princípio da constitucionalidade determina (...) que a validade de


quaisquer actos do poder público dependa sempre da sua conformidade
com a Constituição. Por isso mesmo, as decisões judiciais desconfor-
mes com a Constituição são inválidas; o caso julgado daí resultante é,
também ele, consequentemente, inválido, encontrando-se ferido de
inconstitucionalidade.9

De outra parte, preocupam-se os autores em discorrer sobre os


instrumentos de impugnação da coisa julgada inconstitucional.
Rejeitam a ideia de alguns de que o ato inconstitucional é ine­
xistente. De fato, existência não se confunde com validade e, por isso,
concluem que o ato judicial inconstitucional é existente, sendo, todavia,
inválido, e padecendo do vício da inconstitucionalidade é nulo.
Assim, considerando que a nulidade pode ser até mesmo
decretada de ofício, não afastam a possibilidade de se utilizar a ação
rescisória, naturalmente sem o prazo decadencial de dois anos.10
Admitem também a possibilidade dessa arguição em sede de
embargos à execução, nos termos do artigo 741, inciso II, do Código
de Processo Civil.
De outra parte, aludem à ação declaratória de nulidade como
meio eficaz para a impugnação da coisa julgada inconstitucional.
Nessa mesma linha de pensamento, o ilustre Juiz Federal e
Professor Francisco Barros Dias arrola os ensinamentos de Canotilho
para sustentar a supremacia da Constituição, a que devem obediência
as demais fontes do Direito:

9
Idem, ibidem, p. 16.
10
“A decisão judicial transitada em julgado desconforme com a Constituição padece do
vício da inconstitucionalidade que, nos mais diversos ordenamentos jurídicos, lhe impõe
a nulidade. Ou seja, a coisa julgada inconstitucional é nula e, como tal, não se sujeita a
prazos prescricionais ou decadenciais. Ora, no sistema das nulidades, os atos judiciais
nulos independem de rescisória para a eliminação do vício respectivo. Destarte pode ‘a
qualquer tempo ser declarada nula, em ação com esse objetivo, ou em embargos à execução”
(STJ, REsp nº 7.556/RO, 3.ª T., rel. Min. Eduardo Ribeiro, RSTJ 25/439). THEODORO
JUNIOR; FARIA, op. cit., p. 22.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
101

A Constituição é o fundamento da coerência intrínseca do ordenamento


jurídico, tanto pelo estabelecimento de regras de hierarquia e de orde-
nação entre as diversas fontes como pelo estabelecimento dos princípios
jurídicos fundamentais a que hão de obedecer todas as demais fontes.

Além disso, refere o autor outra passagem do notável mestre


português, em que este preleciona:

Compete à Constituição, como norma primária sobre a produção jurí-


dica, identificar as fontes do ordenamento jurídico, ou seja, as fontes
de produção normativa, e determinar a validade e eficácia de cada uma
delas em relação às demais.

Embasado nesses pensamentos, conclui o ilustre magistrado


federal:

Constata-se, assim, que a Constituição, como fonte primeira do ordena-


mento jurídico, é a vertente de todas as normas emanadas do Estado,
devendo estas, necessariamente, se sujeitar a esse princípio hierárquico,
inclusive as decisões judiciais, sob pena de desfigurar todo o edifício
construído para emprestar “validade e eficácia” a cada uma dessas
normas.11

Como se vê, com outras palavras, basicamente se desenha o


princípio da constitucionalidade, informador dessa hierarquia das
normas constitucionais a que se sujeitam todas as demais normas do
ordenamento, inclusive as emanadas das decisões judiciais, pena de
invalidade.
Em seguida, arrola o autor vários princípios constitucionais que,
conforme entende, conferem sustentação para a impugnação da coisa
julgada inconstitucional, tais como: o princípio democrático, o princípio
da legalidade, o da isonomia e o da separação dos poderes, via do qual
salienta que “as decisões judiciais deverão estar em consonância, em
primeiro plano, com a Constituição que, por sua vez, foi emanada do
Poder Constituinte originário ou derivado, em obediência à separação
dos Poderes”.12
Ao tratar da coisa julgada, em conformidade com nosso orde­
namento, arrola o autor pertinente passagem da obra de José Afonso
da Silva, na qual esse notável constitucionalista averba:

11
DIAS. Breve análise sobre a coisa julgada inconstitucional, p. 4.
12
DIAS, op. cit., p. 8.

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CLOVIS BEZNOS
102 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

A proteção constitucional da coisa julgada não impede, contudo, que a


lei preordene regras para a sua rescisão mediante atividade jurisdicio-
nal. Dizendo que a lei não prejudicará a coisa julgada, quer-se tutelar
esta contra atuação direta do legislador, contra ataque direto da lei.
A lei não pode desfazer (rescindir ou anular ou tornar ineficaz) a coisa
julgada. Mas pode prever licitamente, como o fez o artigo 485 do Código
de Processo Civil, sua rescindibilidade por meio de ação rescisória.13

Sustenta Francisco Barros Dias que a sentença que viola a


Cons­tituição deve ser considerada inexistente no mundo jurídico,
entendendo-a atacável por ação rescisória, sem o cômputo do prazo
decadencial.
Além disso, defende o autor a possibilidade do ataque a esse tipo
de decisão transitada em julgado pela via que entende mais viável, que
é a da ação declaratória de inexistência da coisa julgada, que não estaria
sujeita a prazo seja de decadência, seja de prescrição, e que poderia ser
proposta perante o primeiro grau de jurisdição, ressalvando-se os casos
de competência originária dos tribunais.14
O ilustre Professor Ivo Dantas também versa sobre a matéria,
elencando o pensamento de vários autores a respeito do tema, para
também fixar posição sobre a impugnabilidade da coisa julgada
inconstitucional, ao argumento da inexistência de coisa julgada, quando
o decisum fere a Constituição Federal.
Por esse motivo conclui:

sendo a Coisa Julgada calcada em norma inconstitucional, não se há de


falar em relativização ou flexibilização da Coisa Julgada Inconstitucional,
razão pela qual, os meios processuais utilizáveis para a sua impugna-
ção apenas irão reconhecer, através de novo pronunciamento, que a
decisão rescindenda, juridicamente, nunca existiu, por estar calcada
em inconstitucionalidade. Na prática, contudo, sem a rescisão, e como
foi dito com base em PONTES DE MIRANDA, “a eficácia da sentença
rescindível é completa, como se não fosse rescindível”.15

Além disso, conclui Ivo Dantas que o tempo não conta para a
impugnabilidade da decisão judicial inconstitucional, não havendo que
se falar em decadência ou prescrição, arrolando como instrumentos
processuais, em substituição à ação rescisória, caso seja considerada

13
SILVA, José Afonso da. Apud DIAS, op. cit., p. 8 e 9.
14
DIAS, op. cit., p. 11 e 12.
15
DANTAS, Ivo. Revista Forum Administrativo, n. 15, p. 606 e 607, maio 2002.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
103

ilegítima para tanto, o mandado de segurança e a ação declaratória de


nulidade absoluta da sentença, anotando que essa última hipótese já
foi aceita pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgamento do Recurso
Extraordinário nº 97.589, de 17 de novembro de 1982, relator o Ministro
Moreira Alves (DJU de 03.06.1983, v.u.), porém dentro do prazo da
ação rescisória.16
Afirma, assim, que tais impugnações não afrontam a segurança
jurídica, uma vez que esta “não se poderá assentar no nada, no ine­
xistente”, afirmando finalmente que “lei ou ato eivados de inconsti­
tucionalidade não geram direitos nem deveres, pelo que o ato judicial
inconstitucional não faz coisa julgada, da mesma forma que não faz
ato jurídico perfeito ou direito adquirido”.17
Lúcia Valle Figueiredo admite a revisão da indenização, mesmo
após o trânsito em julgado na ação expropriatória. Ao tratar do tema,
arrola trechos de voto do eminente Ministro Carlos Mario Velloso nesse
sentido, em que se destaca a prevalência do princípio constitucional
garantidor do direito de propriedade, de resguardo aos direitos
individuais, sobre o princípio da segurança jurídica, em que se aninha
a coisa julgada.18
Nossa opinião faz coro com a dos autores suprarreferidos, vez
que para nós o princípio da constitucionalidade é o princípio maior do
ordenamento jurídico, que informa o Estado de Direito.
Com efeito, de nada valeriam as demais garantias constitucio­
nais se pudessem simplesmente ser ignoradas; os demais princípios
não passariam de simples escritos em pedaços de papel se não fossem
obrigatórios e hierarquicamente superiores às normas infracons­ti­
tucionais, inclusive as que derivam em concreto das sentenças judiciais.
Além disso, se não existissem os meios de defesa da supremacia
da Constituição, inócua seria também a sua supremacia, que não
passaria de frase de efeito em exposições acadêmicas.
Por isso, inafastável e indeclinável é o princípio da constitucio­
nalidade, do qual não se pode abrir mão, pena de consequências
gravíssimas para o ordenamento.
Uma lei, ou um ato inconstitucional, venha de onde vier, oriundo
de quaisquer dos Poderes do Estado, é impugnável sempre, sem prazo
decadencial ou prescricional.

16
Idem, ibidem, p. 607.
17
Idem, ibidem, p. 607.
18
FIGUEIREDO. Curso de Direito Administrativo, p. 331 e 332.

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CLOVIS BEZNOS
104 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

O valor segurança jurídica de nada valeria se fosse a Constituição


vulnerável, e sujeita ao desrespeito, por mero cochilo da parte, por erro
de entendimento judicial, etc.
Os remédios judiciais adequados, parece-nos, são os arrolados
pela doutrina suprarreferida, sendo especialmente interessante a ação
declaratória de nulidade do decisum vulnerador da Constituição Federal,
sem afastar a ideia do mandado de segurança, quando a prova dos
fatos jurídicos revelar-se pré-constituída, a evidenciar a existência de
direito líquido e certo, como condição de admissibilidade do mandamus.
Vale referir, finalmente, que a Lei nº 11.232, de 22 de dezembro de
2005, com vigência a contar de seis meses a partir de sua publicação, em
23 de dezembro de 2005, introduziu significativas alterações relativas
ao cumprimento da sentença.
Em referência à execução por título judicial contra pessoas
privadas, suprimiu a lei a figura dos embargos à execução, substituindo-
os pela impugnação.
Entre os fundamentos da impugnação, arrolados no artigo 475-L,
introduzido pela nova lei ao Código de Processo Civil, estabeleceu
o diploma a previsão constante do seu inciso II, consistente na
inexigibilidade do título.
O §1º desse artigo estabelece:

Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se


também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo
declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fun-
dado em aplicação ou interpretação de lei ou ato normativo tidas pelo
Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição
Federal.

Quanto à execução fundada em sentença, promovida pela Fa­


zenda Pública, manteve a lei a figura dos embargos à execução, intro­
duzindo, todavia, idêntica disposição, ao tratar dos fundamentos para
a oposição de embargos.
Arrolou o Diploma como causa de inexigibilidade do título,
conforme a redação que atribuiu ao parágrafo único do art. 741 do
Código de Processo Civil, igualmente, o fato de o título judicial fundar-
se em lei ou ato normativo federal, declarados inconstitucionais pelo
Supremo Tribunal Federal, ou fundar-se em aplicação ou interpretação
de lei ou de ato normativo federal, tidos pelo Supremo Tribunal Federal
como incompatíveis com a Constituição Federal.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
105

Dessa forma, evidencia-se que a possibilidade de alteração do


julgado inconstitucional, a partir das modificações dos dispositivos do
Código de Processo Civil referidos, encontra-se positivada em nosso
Ordenamento, indo de encontro ao pensamento pioneiro da doutrina,
concretizando inovação de grande valia para o aperfeiçoamento de
nosso direito.
Cabe referir, de outra parte, que, quanto às lesões patrimoniais
sofridas, ou em vias de ser suportadas pelo Erário Público, em decor­
rência de fraudes avaliatórias efetuadas em juízo, não nos parece seja
a arguição de inconstitucionalidade da coisa julgada o único caminho
judicial para a defesa do patrimônio público.

7.2 A ação popular


Outro caminho afigura-se-nos viável, mesmo quando a lesão
sofrida pelo Erário não decorra de inconstitucionalidade, mas até de
simples ilegalidade constatada em decisão judicial com trânsito em
julgado. Vejamos.
Os interesses públicos são indisponíveis. Significa isso que não
se pode abrir mão de bens e direitos das pessoas públicas, em prejuízo
do Erário.
Ninguém tem o direito de fazê-lo. De fato, não se pode abrir mão
de nenhuma parcela de direito ou de bens do Poder Público, porque o
patrimônio público é intangível por ato do administrador, que sempre
deve agir como quem não é dono.19
Qualquer ato de oneração patrimonial pública, sem os requisitos
devidos, é nulo de pleno direito.
De outra parte, cumpre considerar que os representantes judiciais
da Fazenda Pública não podem transigir sobre o conteúdo material
em debate no processo, salvo em condições especialmente previstas, e
nos termos da lei, e atendidos ainda os pressupostos da relação de su­
bordinação hierárquica, com a autorização da autoridade competente.
Não se confunde a disponibilidade processual com a disponi-
bilidade material, significando isso que eventual transigência quanto

19
Celso Antônio Bandeira de Mello colaciona a lição de Cirne Lima, para afirmar com o
mestre gaúcho: “Na administração o dever e a finalidade são predominantes, no domínio
a vontade. Administração é ‘a atividade de quem não é senhor absoluto’. (...) Em suma, o
necessário — parece-nos — é encarecer que na administração os bens e os interesses não se
acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-
se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem
legal que dispõe sobre ela”. BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 46.

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CLOVIS BEZNOS
106 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

ao não oferecimento de recurso, por exemplo, ou mesmo a desistência


do processo, não se confunde com transigência quanto ao conteúdo
material do direito em questionamento.
De fato, se não há a disponibilidade material, qualquer ato de
transigência nesse aspecto é nulo de pleno direito, porque os procu­
radores das pessoas públicas são absolutamente incompetentes para
transigir quanto ao conteúdo material, objeto do processo.
Tenha-se presente que é pacífica a consideração da inexistên­cia
de revelia contra as pessoas de direito público e isso em homena­
gem ao princípio da indisponibilidade dos interesses públicos pela
Administração.
Quanto aos fatos que se constituem na base para a prolação da
sentença judicial, suponha-se o caso mal cuidado pelo Procurador da
Fazenda, como, por exemplo, a hipótese em que tenha deixado de
observar, em questão pericial de avaliação de preço de terra, para fins
indenizatórios contra o Estado, aspecto fundamental, propiciando por
inércia, falta de zelo, imperícia ou má-fé, ou seja lá o que for, valor que
não corresponda à indenização devida na espécie, em detrimento do
patrimônio da pessoa pública.
Descoberto tal fato, posteriormente ao trânsito em julgado da
decisão condenatória, e exaurido o prazo da ação rescisória, pode ser
revista a avaliação, anulando-se a decisão judicial por vício consistente
em disponibilizar-se o patrimônio público, sem razão para tanto?
Suponha-se, de outra parte, a fraude pericial, ou seja, a perícia
elaborada de má-fé, induzindo o magistrado a condenar a Fazenda
Pública em valores não devidos, propiciando o enriquecimento sem
causa de alguém, em detrimento do patrimônio público.
Sendo tal patrimônio indisponível meramente por ato de vontade
do administrador, também a fortiori o é por meio da fraude, do ato
ilícito, do crime.
Nessas hipóteses, parece-nos possível perseguir a anulação da
decisão judicial, pela via da ação popular, sem bater de frente com a
questão da coisa julgada.
A questão processual, parece-nos, é de extrema simplicidade.
De fato, segundo dispõe o artigo 472 do Código de Processo Civil,
a sentença apenas faz coisa julgada entre as partes, não prejudicando
nem beneficiando terceiros, salvo nas causas relativas ao estado de
pessoa e se houverem sido citados no processo todos os interessados.
O sempre lembrado Moacyr Amaral Santos discorre sobre a
notável teoria de Liebman, que foi acolhida pelo Direito brasileiro, ao
que se refere à coisa julgada e a sua incidência em relação a terceiros.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
107

Liebman afirma que a coisa julgada não é efeito da sentença, mas


sim uma qualidade especial das sentenças, distinguindo a eficácia da
sentença que atinge terceiros e a qualidade da coisa julgada que somente
atinge as partes do processo em que se formou.
Essa teoria, aplicada por Liebman, distingue três categorias
de terceiros. Na primeira delas situam-se os terceiros indiferentes,
compreendidos como aqueles que nenhum prejuízo sofrem por
motivo da sentença, e que por isso nada têm a fazer quanto a ela senão
reconhecer-lhe a eficácia natural; na segunda situam-se os terceiros
interessados, considerados aqueles a quem a sentença acarrete somente
prejuízo prático ou econômico. “Assim terceiros, credores na ação
de reivindicação, não poderão insurgir-se contra a sentença nesta
proferida”, porque a sentença nada mais lhes trouxe que prejuízos
práticos ou econômicos. “Não há incompatibilidade entre o seu direito
de crédito e o direito de propriedade declarado na sentença.”
A última categoria, compreendendo os terceiros juridicamente
interessados, divide-a Liebman em dois grupos: o primeiro formado
por aqueles que têm interesse igual ao das partes, afirmando quanto
a estes que: “Os terceiros desse grupo podem opor-se à sentença, que
de modo algum afeta o seu direito”. O outro grupo, cujo interesse
jurídico é inferior ao das partes, porque são titulares de relação jurídica
dependente da relação jurídica julgada no processo. Estes estão sujeitos
à sentença, podendo, porém, quanto a ela se insurgir, demonstrando
sua injustiça ou ilegalidade.20
Também discorrendo sobre os efeitos da coisa julgada, após
referir a citada teoria de Liebman, o ilustre Ovídio A. Batista da
Silva afirma que os terceiros sujeitos aos efeitos reflexos da sentença
(o segundo subgrupo da última espécie supra) são aqueles legitimados
a intervir como assistentes simples, e ao integrar a lide nessa qualidade
sofrem o que é denominado “efeito da intervenção”. Entretanto, adverte:

Se os terceiros desta categoria não forem intimados regularmente da


existência do litígio, ou não ingressarem nele espontaneamente, a
sentença não lhes poderá ser oposta, podendo eles valerem-se contra a
mesma da ação de embargos de terceiros (art. 1.046, CPC), ou promover
ação rescisória.21

20
SANTOS. Comentários ao Código de Processo Civil, p. 491 e 492.
21
BATISTA DA SILVA. Curso de Direito Processual Civil, p. 508 e 509.

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CLOVIS BEZNOS
108 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Finalmente preleciona Liebman que os terceiros, sujeitos de


relação incompatível com a decisão, podem desconhecer a sua eficácia,
igualmente como coisa julgada, na medida em que seriam prejudicados
por ela:

o terceiro, que é sujeito de relação praticamente incompatível com


a decisão, não deve (precisamente por força do enunciado princípio
jurídico) sofrer em conseqüência da sentença aquele prejuízo que ela,
por exclusão implícita, tenderia a proporcionar-lhe a direito seu. Esse
terceiro pode, por conseqüência, desconhecer legitimamente a coisa
julgada entre as partes, na medida em que seria por ela prejudicado
(terceiros juridicamente interessados).22

É bem por essa razão que a jurisprudência de nossos tribunais


proclama a imunidade de terceiros à coisa julgada, em feito em que não
tenham sido partes. Nesse sentido, confiram-se os julgados do colendo
Superior Tribunal de Justiça:
REsp nº 345933/RJ, relatora Ministra Nancy Andrighi, de cuja
ementa se colhe o seguinte tópico:

A coisa julgada constituída entre as partes da ação de embargos de


terceiro (mulher do devedor e massa insolvente representada pelo sín-
dico) não pode prejudicar aquele que não integrou a relação processual.
O devedor, em relação à ação mencionada, é terceiro que não pode
ser atingido pelos efeitos da sentença de improcedência dos embargos
de terceiro e tem legítimo interesse na apreciação de seu pedido de
declaração de impenhorabilidade do imóvel residencial, ainda que a
questão jurídica tenha sido tocada na ação ajuizada pela mulher e esta
não tenha direito à meação.

REsp nº 268020/SP, relator Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira,


de cuja ementa se destaca:

A sistemática do Código de Processo Civil brasileiro não se compadece


com a extensão da coisa julgada a terceiros, que não podem suportar as
conseqüências prejudiciais da sentença, consoante princípio com teto
no artigo 472 da lei processual civil. Assim, anterior ação indenizatória
ajuizada pela mãe não gera efeitos aos filhos, que posteriormente ve-
nham postular seus direitos.

22
LIEBMAN. Eficácia e autoridade da sentença, p. 91.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
109

REsp nº 206946/PR, relator Ministro Sálvio de Figueiredo


Teixeira, de cuja ementa se evidencia o seguinte:

A sistemática do Código de Processo Civil brasileiro não se compadece


com a extensão da coisa julgada a terceiros, que não podem suportar as
conseqüências prejudiciais da sentença, consoante princípio estabelecido
no art. 472 da lei processual civil.

Assim, desde logo, um primeiro aspecto da questão evidencia-se,


ou seja: a coisa julgada em ações de indenização promovidas em face da
Fazenda, ou nas ações expropriatórias promovidas pela Fazenda, não
alcança o autor popular, que age por legitimação ordinária, defendendo
interesse substancial próprio, e não por substituição, conforme a lição
de José Afonso da Silva, quando se tratar de ação popular corretiva,
como seria a hipótese.23
De outra parte, segundo o artigo 469, incisos I e II, do Código
de Processo Civil, não fazem coisa julgada os motivos da sentença,
tampouco a verdade dos fatos, estabelecida como fundamento da
sentença.
Assim, se o autor popular não é alcançado pela coisa julgada e
se os fatos e motivos da sentença não fazem coisa julgada, nada obsta
seja a questão novamente agitada, se cabível a hipótese, em sede de
ação popular.
Evidentemente, surge a indagação: é cabível ação popular para
a desconstituição de ato judicial?
A Constituição Federal, no artigo 5º, inciso LXXIII, preconiza
a ação popular como remédio atribuível ao cidadão, para anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe,
bem como ato lesivo à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural.

23
José Afonso da Silva em magistral obra preleciona: “É preciso primeiro distinguir, entre
ação popular supletiva e ação popular corretiva. A posição do autor naquela é de substi­
tuto processual, isso porque o autor tem uma ação correspondente a da entidade, cujo
patrimônio foi lesado por um terceiro, e a ação é proposta contra este. A ação popular
cor­retiva, ao contrário, é intentada contra a própria entidade ou qualquer de seus agentes,
ou contra ambos, como é o caso da nossa (art. 150, §31, da Constituição do Brasil — atual
art. 5º, inciso LXXIII — nossa observação); visa a corrigir desvios na gestão do patrimônio
público da entidade sindicada. O autor aqui, como já demonstramos, não é substituto
proces­sual. Age por direito substancial próprio, faz ‘vallere um particolare diritto
sostanziale d’iniziativa’, conforme expressão de Enrico Allorio”. SILVA. Ação Popular
Constitucional, p. 193.

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CLOVIS BEZNOS
110 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

A Carta Magna não faz nenhuma distinção quanto à origem do


ato, nada obstando sirva o remedium para a anulação de atos executivos,
legislativos ou mesmo judiciários, desde que preenchido o pressuposto
da lesividade.
A ocorrência de lesividade patrimonial pressupõe, como é certo,
a existência de ilicitude, eis que só a cumulação dessas duas cir­cuns­
tâncias, ao que se refere aos casos de lesão patrimonial, rende ensejo à
propositura de ação popular.
Ora, a perícia fraudulenta, determinante de exacerbação da in­­
denização, conduz à ocorrência de um ilícito, consistente em suprainde­
nização, que inclusive vulnera o preceito constitucional da “justa
indenização”.
Assim, temos também o ilícito a propiciar a ação popular.
Nessas hipóteses, salvo conluio do juiz — o que, embora não
usual, não é impossível de ocorrer —, a ação haveria de ser dirigida à
entidade que haverá de suportar o dano patrimonial, ao responsável
pela perícia fraudulenta e aos beneficiários do ato, por analogia com
a hipótese preconizada no artigo 6º, §2º, combinado com o artigo 4º,
inciso II, alínea b, da Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965.
De fato, preconiza o aludido artigo 4º, inciso II, alínea b, o caso de
ação popular em decorrência de empréstimo, por entidades bancárias
públicas ou privadas, constituídas ou mantidas com dinheiros públicos,
quando, entre outras hipóteses, o bem outorgado em garantia for de
valor inferior ao da avaliação.
Nessa circunstância, segundo o §2º do artigo 6º do aludido
diploma, devem ser citados como réus no feito popular apenas os
responsáveis pela avaliação inexata e os seus beneficiários.
A escolha do legislador quanto ao fato de ser a ação dirigida
apenas contra os responsáveis pela avaliação inexata, excluindo do polo
passivo quem tenha praticado o ato do empréstimo, sedia-se certamente
na circunstância de que tal ato é praticado com fundamento em trabalho
técnico de avaliadores, não se podendo, por essa razão, atribuir dolo
ou culpa a quem pratique o ato, com suporte no laudo de avaliação.
Idêntica é a posição do juiz quando fundamenta sua decisão em
trabalho técnico de perito judicial, não cabendo rotineiramente atribuir-
lhe qualquer responsabilidade por acolher a avaliação pericial em juízo,
salvo teratologia evidente, visível aos olhos de qualquer leigo, que,
muito mais que simples culpa, reflita indícios graves de dolo. Assim,
justifica-se a analogia.
Finalmente, cabe examinar a questão referente à prescrição
da ação popular no caso em tela, para negar a possibilidade de sua
ocorrência, quando estiver em questão lesão patrimonial.

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CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL
111

Quanto à prescrição, entendemos que o artigo 21 da Lei nº 4.717,


de 29 de junho de 1965, que estatui o prazo prescricional de cinco
anos para a propositura da ação popular, não foi recepcionado pela
Constituição de 1988, no que tange aos casos de lesão patrimonial.
E isso porque, segundo o artigo 37, §5º, da Constituição Federal, são
imprescritíveis as ações de ressarcimento de danos contra o Erário,
decorrentes de ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não.
Aludido dispositivo, ao determinar que a lei fixará o prazo
prescricional para ilícitos praticados por agentes, servidores ou não,
expressamente ressalva as respectivas ações de ressarcimento.
Ao fazê-lo, preconizou a imprescritibilidade de qualquer tipo
de ação, preordenada ao ressarcimento do Erário, por danos causados
em decorrência de ilícitos praticados por qualquer espécie de agente
público, servidor ou não.
Entre as modalidades de ação de ressarcimento, situa-se obvia­
mente a ação popular, cujo objeto imediato é não somente um pro­
vimento judicial desconstitutivo, mas também condenatório.24
Celso Antônio Bandeira de Mello, pioneiramente, aponta tal
imprescritibilidade:

É imprescritível — repita-se — a ação de responsabilidade civil contra o


servidor que haja causado danos ao erário público mediante compor-
tamento ilícito, como decorre do art. 37, §5º, da Constituição do País.25
Ressalte-se, todavia, que, por força do art. 37, §5º, da Constituição,
são imprescritíveis as ações de ressarcimento por ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem danos ao erário.26

Ora, a teor do artigo 139 do Estatuto Processual Civil, os


peritos, entre outros, são auxiliares da Justiça, caracterizando-se

24
José Afonso da Silva assim trata a matéria: “A demanda popular é constitutiva negativa
e condenatória. Tem ela como objeto imediato pleitear do órgão judicial competente:
a) a anulação do ato lesivo ao patrimônio das pessoas de direito público ou de direito
privado, instituições ou fundações em que as pessoas de direito público sejam interessadas
(Constituição do Brasil, art. 150, §31 — hoje art. 5º, inciso LXXIII — nossa observação, e Lei
nº 4.717, art. 1º); b) e a condenação dos responsáveis pelo ato invalidado, e dos que dele
se beneficiaram, ao pagamento de perdas e danos. O que se pede, pois, imediatamente na
demanda popular, é uma sentença constitutiva negativa, isto é, uma sentença que decrete
a invalidade do ato lesivo ao patrimônio daquelas pessoas, entidades ou instituições.
Em decorrência dessa decisão, deverá a sentença condenar os responsáveis em perdas e
danos.” SILVA, op. cit., p. 108 e 109.
25
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 291.
26
Idem, ibidem, p. 890.

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CLOVIS BEZNOS
112 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

inquestionavelmente como agentes públicos, inclusive para os efeitos


da imprescritibilidade da ação de ressarcimento de danos em causa, e
ipso facto para os efeitos da imprescritibilidade da ação popular.
Examinada a temática da coisa julgada e a sua desconformi­
dade com a Constituição, passaremos ao tratamento do tema da desa­
propriação com a natureza jurídica de sanção, sempre com o obje­tivo
de focalizar a indenização como o tema central que une as matérias
tratadas neste estudo.

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CAPÍTULO 8

DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO

8.1 A função social da propriedade


O conceito de direito de propriedade é dinâmico, variando
no tempo e no espaço, com maior ou menor extensão, conforme
concepções filosóficas, econômicas, político-sociológicas, que no plano
da elaboração normativa o informam.1
Entre nós, a Constituição de 1988 assegura o direito de pro­
prie­dade, como se lê do inciso XXII do seu artigo 5º, colhendo-se dos
inci­sos XXIII e XXIV subsequentes importantes diretrizes, que em
conjunto com outras regras, estabelecem o perfil constitucional do
direito de propriedade.
Com efeito, estabelece o inciso XXIII que a propriedade atenderá
a sua função social, enquanto o inciso XXIV comete à lei a disciplina do
procedimento para desapropriação por necessidade e utilidade pública
ou por interesse social, definindo desde logo que esta deve verificar-se
mediante justa e prévia indenização em dinheiro.
Entretanto, alberga também tal dispositivo a possibilidade de
excepcionar tais pressupostos da prévia e justa indenização em dinheiro
para a efetivação da desapropriação, vez que ressalva os casos previstos
na Constituição.
De outra parte, ao declinar em seu Título VII (Da Ordem Eco­
nômica e Financeira) os princípios gerais da atividade econômica,
arrola a Constituição, entre eles, a propriedade privada (art. 170, inc. II),
e, logo em seguida, a função social da propriedade (art. 170, inc. III).

1
A propósito do tema, consulte-se SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da juris­
prudência, p. 76 e seguintes.

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CLOVIS BEZNOS
114 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Desse conjunto normativo se extrai que o direito de propriedade


pode ser retirado de seus titulares, diante da incidência da necessidade
ou até mesmo da utilidade pública, e ainda do interesse social, cabendo
exigir, de outra parte, que a propriedade cumpra a sua função social.
A Constituição de 1988 revelou preocupação marcante em
oferecer instrumentos de realização de interesses coletivos, difusos ou
não, que o texto consagra.
Já a Constituição revogada, a de 1967, com a redação que lhe deu
a Emenda nº l, de 1969, arrolava no título referente à “Ordem Econômica
e Social”, em seu artigo 160, inciso III, entre os princípios basilares da
realização do desenvolvimento nacional e da justiça social, a “função
social da propriedade”.
Ao argumento de que tal preceito encerrava conteúdo meramente
programático, despido de eficácia, respondia, então, Eros Roberto Grau:

Tenho para mim ser esse um falso problema. Não admito a existência
de disposições constitucionais carentes de eficácia — ou dotadas de
grau menor de eficácia. Consagrado determinado preceito, no nível
constitucional, é diretamente aplicável, vinculando os Poderes Legis­
lativo, Executivo e Judiciário. Parece-me inconcebível admitir que o
texto constitucional, ainda quando sujeita a implementação de um de
seus preceitos à expedição de lei ordinária, tenha transferido função
constituinte ao Poder Legislativo, que, por omissão, poderia frustrar a
eficácia de tal preceito. Há que cuidar, em hipóteses como tais, da figura
da inconstitucionalidade por omissão. De qualquer modo, é certo que,
integrada a função nos conceitos de propriedade, o preceito constitucio-
nal em que consagrada resulta dotado de eficácia plena incontestável.2

Todavia, não obstante tal posicionamento endossado pela


melhor doutrina, o certo é que pouco ou quase nada se fez em relação
ao desenvolvimento urbano no sentido de estabelecer uma verdadeira
reforma urbana, que se fazia necessária desde um passado já longínquo.
Com efeito, entre nós sempre foi notório o ranço de uma con­
cepção arcaica a incensar o direito de propriedade como coisa sagrada,
intocável, de cunho egoístico e negativista.
A concepção da propriedade-função, em contraposição ao direito
subjetivo de propriedade, todavia, é noção bem antiga.
De fato, Léon Duguit, em 1911, por ocasião de uma série de con­
ferências produzidas de agosto a setembro daquele ano, na Faculdade

2
GRAU. Direito Urbano, p. 70 e 71.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
115

de Direito de Buenos Aires, posteriormente editadas em livro sob o


título Lês transformations générales du droit privé depuis le Code Napoléon,
oferecia uma outra perspectiva do Direito, negando ser o homem titular
de direitos subjetivos quanto à propriedade.
Antes, asseverava esse grande mestre que todo homem tem
uma função social, tendo o dever de desempenhá-la, compreendendo
esta o dever de desenvolver-se em sua plenitude, sendo todas as suas
atividades no desempenho dessa função socialmente protegidas.
Quanto à propriedade, negava Duguit o seu caráter de direito
subjetivo, qualificando-a de função social:

Mas a propriedade não é um direito; é uma função social. O proprietário,


vale dizer, o possuidor de uma riqueza, tem pelo fato de possuir essa
riqueza uma função social a cumprir; enquanto cumpre tal missão, sua
atuação como proprietário se encontra protegida. Se não a cumpre ou
a cumpre mal, se, por exemplo, não cultiva sua terra ou deixa sua casa
arruinar-se, a intervenção dos governantes se legitima para obrigá-lo a
cumprir sua função social de proprietário, que consiste em assegurar o
emprego das riquezas que possui, conforme a destinação das mesmas.3

Tais concepções colheu-as esse douto jurista do positivismo de


Augusto Comte, em obra publicada em 1850, cuja lição refere nestes
termos:

O primeiro a colocar essa idéia em relevo no século XIX foi Augusto


Comte – Escrevia com efeito, em 1850, no seu Système de Politique Positive:
“Em todo estado normal da humanidade, todo cidadão, qualquer que
seja, constitui realmente um funcionário público, cujas atribuições, mais
ou menos definidas, determinam por seu turno obrigações e pretensões.
Este princípio universal deve certamente estender-se até a propriedade,
como a concebe o positivismo, especialmente como uma função social
destinada a formar e a administrar as riquezas com as quais cada geração
prepara os trabalhos da seguinte. Sabiamente concebida, esta aprecia-
ção normal enobrece sua posse, sem restringir sua justa liberdade e até
fazendo-a mais respeitável”.4

3
DUGUIT. Las transformaciones generales del derecho privado, desde el Código de Napoléon,
p. 37. Nossa a tradução do texto em espanhol: “Pero la propiedad no es un derecho; es una
función social. El propietario, es decir, el poseedor de una riqueza, tiene, por el hecho de
poseer esta riqueza, una función social que cumplir; mientras cumple esta misión sus actos
de propietario están protegidos. Si no la cumple o la cumple mal, si por ejemplo no cultiva
su tierra o deja arruinarse su casa, la intervención de los gobernantes es legítima para
obligarle a cumplir su función social de propietario, que consiste en asegurar el empleo de
las riquezas que posee conforme a su destino”.
4
COMTE Apud DUGUIT, op. cit., p. 178 e 179. Nossa a tradução do espanhol.

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CLOVIS BEZNOS
116 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

A respeito do especulador de terras, referia o autor:

Nos países que ainda estão, segundo a expressão de que me utilizei


ainda há pouco, no período da propriedade-especulação, o problema
se coloca; e isto é uma prova de que, inclusive nesses países, a noção
de propriedade-direito tende a desaparecer. Os que compram grandes
quantidades de terrenos a preços relativamente baixos e que se mantêm
durante vários anos sem explorá-los, esperando que o aumento natural
do valor do terreno lhes traga um grande benefício, não exercem uma
prática que deveria ser proibida? Se a lei intervém, a legitimidade de
sua intervenção não seria discutível nem discutida. Isso nos conduz a
uma distância muito grande da concepção do direito de propriedade
intangível, que outorga ao proprietário o direito de permanecer inativo
ou não, segundo lhe convenha.5

À luz de nosso ordenamento jurídico, não há incompatibilidade


entre o direito de propriedade e a função social da propriedade, desde
que compreendido o direito subjetivo em um momento estático,
que legitima o proprietário a manter o que lhe pertence, imune a
pretensões alheias, e a função em um momento dinâmico, que impõe ao
proprietário o dever de destinar o objeto de seu direito aos fins sociais
determinados pelo ordenamento jurídico.6
O ilustre Professor Agustín Gordillo, em página magnífica,
dis­­corre sobre a compatibilização entre as garantias individuais e as
ga­rantias sociais, negando serem elas contraditórias:

Na realidade ambos os tipos de garantia, se é que uma tal divisão se


pode efetuar, se complementam e se reafirmam mutuamente, do mes-
mo modo que as liberdades públicas também se complementam reci-
procamente. Poderíamos por acaso dizer que a liberdade de ensinar e
aprender seria efetiva sem uma liberdade de expressão do pensamento?

5
DUGUIT, op. cit., p. 183 e 184. “En los países que aún están, según la expresión de que me
he servido hace un momento, en el período de la propiedad-especulación, el problema
se plantea; y esto es una prueba de que, incluso en esos países, la noción de propiedad-
derecho tiende a desparecer. Los que compran grandes cantidades de terrenos a precios
relativamente bajos y que se mantienen durante vários años sin explotarlos, esperando
que el aumento natural del valor del terreno les procure un gran beneficio. ¿No siguen una
práctica que debería estar prohibida? Si la ley interviene, la legitimídad de su intervención
no seria discutible ni discutida. Esto nos lleva muy lejos de la concepción del derecho de
propiedad intangible, que implica para el propietario el derecho a permanecer inactivo o
no, según le plazca”. Nossa a tradução do espanhol.
6
Nesse sentido, confiram-se: GRAU, op. cit., p. 70. SUNDFELD, Função Social da Proprie­
dade. In: Temas de Direito Urbanístico, p. 5. RUSSOMANO. Função Social da Propriedade,
RDP, 75/265.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
117

Seria plena a liberdade pessoal sem a liberdade de entrar e sair do país?


Evidentemente, não: a existência de qualquer garantia de liberdade
será sempre mais plena e efetiva na medida em que também existam
as liberdades públicas. Do mesmo modo, a existência das liberdades
públicas não é totalmente real e vigente na medida em que não existam
também as chamadas garantias sociais; por isso, a existência destas,
longe de significar uma contradição com aquelas, implica ao contrário
sua revitalização mais plena; como diria Burdeau, os direitos sociais
revalorizam a liberdade.7

Emerge, todavia, a noção de que, não cumprida pelo proprietário


a função social estabelecida pelo ordenamento positivo, deve o direito
de propriedade extinguir-se, nas condições previstas na Constituição
e nas leis, passando das mãos de seu titular ou para o Estado, ou para
quem lhe dê a função almejada.
Disso se segue que, diante das leis definidoras da função social
da propriedade, encontra-se o Poder Público no dever de impor uma
atuação positiva ao proprietário, sob penalidades inscritas no orde­
namento, que, logicamente, devem conduzir à extinção do uso nocivo
ou do não uso e, se preciso for, com a consequente expropriação, como
adiante se verá.
Quanto à questão urbana, a atual Constituição dedicou o Capí­
tulo II de seu Título VII, que trata “Da Ordem Econômica e Financeira”.

7
“En realidad ambos tipos de garantías, si es que una tal división puede efectuarse, se
complementan y reafirman mutualmente, del mismo modo que las libertades públicas
también se complementan recíprocamente. ¿Podríamos acaso decir que la libertad de
enseñar y aprender sería efectiva sin una libertad de expresión del pensamiento? ¿O que
la libertad personal seria plena sin la libertad de entrar y salir del país? Evidentemente
no: la existência de cualquier garantía de libertad será siempre más plena y efectiva en
la medida en que también existan las demás libertades públicas. Del mismo modo, la
existência de las libertades públicas no es de todo real y vigente en la medida en que no
existan también las llamadas garantias sociales; por ello, la existência de éstas, lejos de
significar una contradicción con aquéllas, implica en cambio su revitalización más plena;
como diría Burdeau, los derechos sociales ‘revalorizan la libertad’” – nossa a tradução
espanhola. Em complemento agrega ainda esse douto jurista o seguinte: “Desde luego,
siempre existirá el problema de la medida de cada uno de los derechos individuales en
detrimento extremo de los sociales (por ejemplo, negando la posibilidad de expropiar
tierras para realizar una reforma agraria, estaremos desvirtuando el Estado de Bienestar;
y si exacerbamos los derechos sociales en prejuicio excesivo e irrazonable de los derechos
individuales, estaremos violando el regimen del Estado de Derecho. Se trata de una
cuestión de equilíbrio, a resolverse en forma justa y razonable en cada caso; que puede,
por la humana falibilidad, resolverse en alguna oportunidad erroneamente, en uno o otro
sentido, pero no por ello configura una antítesis, directa ni indirectamente.” GORDILLO.
Introducción al Derecho de la Planificación, p. 28.

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CLOVIS BEZNOS
118 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Tal capítulo, denominado “Da Política Urbana”, veio a oferecer


novo instrumental no sentido de efetivar-se a função social da
propriedade, para o fim de se atingir o objetivo da política de desenvol­
vimento urbano, tal como se encontra definida em seu art. 182, no
sentido de: “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
Impõe-se, no §1º desse artigo, às cidades com mais de vinte mil
habitantes, a elaboração de plano diretor, que, aprovado pela Câmara
Municipal, ou seja, editado por lei, consistirá no “instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana”.
O §2º do artigo, por seu turno, fixa que: “A propriedade urbana
cumpre sua função social quando atende às exigências de ordenação
da cidade, expressas no plano diretor”.
Aludido dispositivo ganha dinamicidade ao cotejo do estatuído
no §4º do referido artigo, que estabelece:

É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área


incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprie-
tário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, asse-
gurados o valor real da indenização e os juros legais.

O §3º do artigo em referência dispõe sobre a prévia e justa


indenização em dinheiro dos imóveis urbanos e poderia, a um primeiro
lance de vista, parecer superfetação da regra geral da desapropriação
contida no inciso XXIV do artigo 5º do Texto Constitucional, que assim
dispõe:

A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessi-


dade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e
prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição.

Entretanto, como adiante se verá, o referido §3º incide com um


elemento de contraste ao disposto no inciso III do §4º do artigo 182.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
119

Por outro lado, o artigo 183 do Texto Constitucional, também


inserido no capítulo em referência, cria um tipo de usucapião especial
em prol dos possuidores de área urbana de até 250 m2, por cinco anos
ininterruptos e sem oposição, desde que não sejam proprietários de
outro imóvel urbano ou rural e tenham utilizado a área possuída
para a sua moradia ou de sua família, estabelecendo a Constituição
o reconhecimento desse direito apenas por uma vez, consoante o §2º
do artigo.
O §1º desse dispositivo preconiza que o título de domínio e a
concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
Finalmente, o §3º desse artigo dispõe sobre a vedação da aqui­
sição pelo usucapião dos imóveis públicos.
A análise dessa configuração da política urbana oferecida pela
Constituição Federal exige, desde logo, uma referência à competência
para a edição de normas de direito urbanístico, matéria essa que
suscitou controvérsias à época do Texto Constitucional revogado.
De fato, ao ensejo do oferecimento do Projeto de Lei nº 775,
de 1983, que se preordenava a dispor sobre os objetivos e a pro­
moção do desenvolvimento urbano e que oferecia instrumentos de
desenvolvimento urbano ousados para a época, tais como o parcela­
mento, edificação ou utilização compulsórios, o direito de preempção
em favor dos Municípios e o direito de superfície, além dos meios
tradicionais, uma das críticas que se dirigiu ao projeto foi a da incom­
petência da União para legislar sobre matéria urbanística.8
A questão, hoje, encontra-se superada, vez que a competência
para legislar sobre direito urbanístico em face do Texto Constitu­cional
atual é concorrente entre a União e os Estados federados, consoante
dispõe o artigo 24, inciso I, sobrando aos Municípios a compe­tência
para “promover, no que couber, adequado ordenamento terri­torial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocu­
pação do solo urbano”, consoante estabelece o inciso VIII do artigo 30
da Constituição Federal.
Além disso, cumpre considerar que o artigo 30, inciso I, do Texto
Constitucional confere competência aos Municípios para legislar sobre
assuntos de interesse local, e que o inciso II desse dispositivo estabelece
a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal
e estadual no que couber; evidente se torna a competência residual

8
Confira-se, nesse sentido: GRAU, op. cit., p. 128.

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CLOVIS BEZNOS
120 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

conferida aos Municípios para editar normas urbanísticas naquilo que


diga respeito ao interesse local, não previstas nas normas de caráter
geral baixadas pela União ou pelos Estados.
Estabelecidos os parâmetros determinantes da competência em
matéria de direito urbanístico, passemos ao exame dos dispositivos que
compõem o capítulo da Constituição que trata da “política urbana”.
Conforme já se referiu, o plano diretor, obrigatório para as cida­
des com mais de vinte mil habitantes, deve ser veiculado pela edição
de lei.
Emergindo a importância substancial do plano diretor, parece-
nos que seria prudente que as leis orgânicas, cuja edição é de compe­
tência dos próprios Municípios, previssem quorum qualificado para
a edição da lei e suas alterações posteriores que dispusessem sobre o
plano.
Nesse sentido, sob a égide da Constituição anterior, manifestava-
se Hely Lopes Meirelles:

A aprovação do plano diretor deve ser por lei, e lei com supremacia
sobre as demais para dar preeminência e maior estabilidade às re-
gras e diretrizes do planejamento. Daí por que os Estados costumam
estabelecer que seus Municípios só aprovem a lei do plano diretor e
suas modificações por maioria qualificada (2/3), infundindo, assim,
mais segurança e perenidade a essa legislação. Toda cautela que vise
a resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificações é
aconselhável, podendo a própria Câmara estabelecer regimentalmente
um procedimento especial, com maior número de discussões ou votação
em duas ou mais sessões legislativas, para evitar a aprovação inicial e
suas alterações por maiorias ocasionais.9

Consoante se vê, de outra parte, a caracterização constitucio­nal


da função social da propriedade, remetendo a sua conformação às
exigências de ordenação da cidade contidas no plano diretor, pos­
sibilitou a existência de diversificadas figurações dessa função, dadas
as incomensuráveis disparidades existentes entre os Municípios
componentes de nosso gigantesco território.
Assim, pode-se dizer que eclodirão múltiplos desenhos dessa
função atribuída à propriedade urbana, diferenciando-a da função
social da propriedade rural em relação à qual cuida a Constituição de
definir-lhe os parâmetros de realização (art. 186, incs. I-IV).

9
MEIRELLES. Direito Municipal, p. 397.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
121

De qualquer sorte, seja qual for o caminho escolhido pelos


Municípios, idealmente, a urbanificação, no sentido que empresta ao
termo José Afonso da Silva,10 deve atender às funções urbanas ele­
mentares, que a doutrina costuma definir como a habitação, o tra­balho,
o lazer e a circulação, e hoje também a sadia qualidade de vida, com
res­peito ao equilíbrio ecológico do meio ambiente.
Dessa maneira, sendo claro que os planos diretores baixados pelos
Municípios não poderão afastar-se das metas urbanísticas concebidas a
partir de direitos assegurados no próprio Texto Constitucional, deverão,
entretanto, peculiarizar-se, conforme as necessidades de urbanificação
existentes em concreto, impondo maiores ou menores exigências,
cujo descumprimento configure a subutilização ou não utilização dos
imóveis urbanos.
Além disso, cabe distinguir, no §4º do art. 182 da Constituição
Federal, três diversos tipos de lei, ali referidos: o primeiro, a lei emanada
do Município que edita o plano diretor; o segundo, também consistente
em lei municipal, que estabelecerá a desconformidade de determinado
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado com o seu
adequado aproveitamento, sujeitando-o às penalidades inseridas
nos incisos I a III do artigo; e o terceiro, a lei federal editada dentro
da competência da União para legislar sobre direito urbanístico, que
estabelecerá o procedimento próprio para a adequação desejada ou a
aplicação das penalidades previstas.
Assim sendo, evidentemente, a lei municipal caracterizadora
da desconformidade de uso ou aproveitamento terá a característica de
lei no aspecto formal, sendo, entretanto, quanto ao aspecto material,
verdadeiro ato administrativo, à semelhança da declaração de utilidade
pública para fins expropriatórios baixada por lei.
Fica clara, pois, a direta incidência na esfera jurídica de seus
desti­natários desse tipo de lei de efeitos concretos, possibilitando, desde
logo, o seu contraste pelas vias judiciárias.
Quanto à desapropriação prevista no inciso III do §4º do
ar­tigo 182 do Texto Constitucional, parecem-nos pertinentes as se­
guintes observações.

10
Distingue o ilustre autor a urbanização da urbanificação, na medida em que o primeiro
termo compreende o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior
à população rural, enquanto a urbanificação é o processo deliberado de correção da
urbanização, consistente na renovação urbana. “Nesse passo, cito as palavras de Gaston
Bardet, que qualifica a urbanização como o mal, do qual a urbanificação é o remédio.”
SILVA. Direito Urbanístico brasileiro, p. 10.

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CLOVIS BEZNOS
122 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Em primeiro lugar, a desapropriação em questão, ao contrário


do disposto tradicionalmente em nosso ordenamento, aparece como
penalidade. Tem, assim, tal tipo de expropriação caráter penal.
Em segundo lugar, a desapropriação, nessa hipótese, não se con­
cretiza mediante o pagamento da indenização prévia e em dinheiro,
mas, sim, em títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos em
parcelas anuais, iguais e sucessivas.
Daí a razão da existência do §3º do artigo 182, que, fixando
a desapropriação dos imóveis urbanos precedida da prévia e justa
indenização em dinheiro, oferece nítido discrímen entre a desapropriação
urbana efetuada por necessidade ou utilidade pública, ou interesse
social, com a desapropriação-penalidade, pelo descumprimento da
função social da propriedade.
Passemos, agora, ao exame das demais disposições contidas no
capítulo em foco.
O artigo 183 do Texto Constitucional criou um usucapião especial
urbano à semelhança do usucapião especial rural, previsto na Lei
nº 6.969, de 10 de dezembro de 1981.
Para aquisição do título de domínio, basta a posse ininterrupta
e sem oposição por cinco anos, desde que o possuidor utilize a área
urbana de até 250 m2, para sua moradia ou de sua família e atenda à
condição de não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Em trabalho apresentado à II Conferência dos Advogados do
Estado do Rio de Janeiro, realizada em Petrópolis no período de 10
a 13.03.1982, o Professor Ricardo Pereira Lira, preocupado com o
problema social decorrente do grande número de favelados existentes
no Grande Rio, sugeriu a criação do usucapião especial urbano aplicável
tão somente a áreas situadas em favelas.
Tal sugestão assemelhava-se às disposições do Texto Consti­
tucional, no sentido de estabelecer como requisito para a aquisição da
área a existência da posse igual ou superior a cinco anos, sem oposição,
e aquisição do domínio independentemente de justo título ou boa-fé.11
Cumpre observar, finalmente, que o §3º do artigo 183 taxati­
vamente impede a aquisição, por usucapião, de imóveis públicos.
Assim sendo, revela-se impossibilitado o usucapião de terras
devolutas, eis que são estas de titularidade da União ou dos Estados
Federados, consoante os artigos 20, II, e 26, IV, do Texto Constitucional;
usucapião, este, previsto anteriormente no artigo 2º da Lei nº 6.969,

11
LIRA, RDA, 148/270.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
123

de 10 de dezembro de 1981; o que não impede, todavia, a legitimação


de posse de imóvel rural, nos termos e requisitos preconizados pelo
arti­go 29 e seguintes da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, que
disciplina a ação discriminatória.

8.2 O Estatuto da Cidade


A Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que se autodenomina
Estatuto da Cidade, tem em seu artigo 8º a seguinte redação:

Art. 8° Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que


o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação
ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel,
com pagamento em títulos da dívida pública.
§1° Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado
Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros legais de seis por cento ao ano.
§2° O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área
onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o §2° do art.
5° desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatórios.
§3° Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para
pagamento de tributos.
§4° O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no
prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao
patrimônio público.
§5° O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente
pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§6° Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do §5° as
mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas
no art. 5° desta Lei.

Esse artigo 8º da lei preconiza, portanto, a desapropriação


com o caráter de sanção,12 aplicável ao proprietário de imóvel que

12
O caráter de sanção atribuído ao instituto da desapropriação já foi objeto de observação
de nossa parte, nos seguintes termos: “Emerge, todavia, a noção de que, não cumprida
pelo proprietário a função social, estabelecida pelo Ordenamento positivo, deve o direito

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CLOVIS BEZNOS
124 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

descumpra a sua função social, como derradeira consequência imposta


ao proprietário renitente, que mesmo após a imposição do IPTU
progressivo pelo prazo de cinco anos consecutivos, omita-se em tomar
as providências para a adequação do solo urbano de sua titularidade,
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor.
A primeira observação quanto à previsão em tela é a de que se
constitui em instrumento para o atendimento de uma das diretrizes
fixadas no Capítulo I da lei, que dispõe sobre as diretrizes gerais
do diploma, contida em seu artigo 2º, inciso VI, alínea e, que assim
estabelece:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvi-


mento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
as seguintes diretrizes gerais:
(...)
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
(...)
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subu-
tilização ou não utilização.

De outra parte, cumpre desde logo tornar expresso que a espécie


de desapropriação prevista na lei somente se viabiliza ante a exis­tência
de plano diretor, vez que é a sua desconformidade com o aproveita­
mento mínimo definido em aludido plano que será deter­minante desse
tipo de desapropriação.
Destarte, ainda que não obrigatória a existência de plano diretor,
como se dá com as cidades com menos de vinte mil habitantes (§1º do
art. 182 da Constituição Federal), para que ocorra a desapropriação em
trato, necessária será a prévia edição de lei municipal estabelecendo
o plano diretor.
Além da necessária preexistência de plano diretor, necessária
também é a precedente edição de lei municipal,13 de caráter concreto,

de propriedade extinguir-se, passando das mãos do seu titular, ou para o Estado, ou para
quem lhe dê a função almejada.
Disso se segue, que diante das leis definidoras da função social da propriedade, encontra-
se o Poder Público, na situação de impor uma atuação positiva ao proprietário, sob
penalidades inscritas no Ordenamento, que logicamente devem conduzir à extinção do
uso nocivo ou do não uso, e, se preciso for, com a conseqüente expropriação”. BEZNOS.
Direito Administrativo na Constituição de 1988, p. 112.
13
Cumpre observar que a lei exigida nesse caso é lei de efeitos concretos, ou seja: é lei apenas
quanto ao aspecto formal, vez que materialmente se equipara ao ato administrativo,

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
125

determinando, conforme a hipótese, o parcelamento, a edificação ou a


utilização de solo urbano subutilizado ou não utilizado.
Finalmente, para viabilizar-se a desapropriação, necessário é
o esgotamento de todas as medidas previstas como precedentes pelo
diploma, consistentes: a) na determinação, conforme a hipótese, de
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; b) na imposição
de IPTU progressivo.
Observa Celso Antônio Bandeira de Mello, todavia, que a hipótese
dessa desapropriação será muito difícil de ocorrer, considerando as
medidas anteriores impostas ao proprietário do imóvel.14
Aliás, tenha-se em conta que diante da imposição do IPTU
progressivo durante cinco anos que antecedem à desapropriação,
chegando a sua alíquota a 15%, dificilmente teria o proprietário con­
dições de resistir ao cumprimento do dever de adequar o imóvel à sua
função social.
Assim, para chegar-se à desapropriação, necessária é a prévia
edição de lei municipal que, considerando área incluída no plano
diretor, determine, conforme a hipótese, o parcelamento, a edificação
ou a utilização compulsória do solo urbano, desde que não edificado ou
subutilizado, considerando-se como tal o imóvel cujo aproveitamento
seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação
dele decorrente, fixando condições e prazos para implementação dessa
obrigação.
Em seguida, deve ser o proprietário notificado pelo Executivo
municipal para o cumprimento dessa obrigação, devendo ser a
notificação averbada no Registro Imobiliário.
Tal notificação deverá ser pessoal, vez que dispõe a lei seja ela
efetuada por funcionário do órgão competente do Poder Público ao
proprietário do imóvel ou ao representante que tenha poderes de
gerência geral ou administração, em se tratando de proprietária pessoa
jurídica.
Frustrada a tentativa de notificação, por três vezes, legitima-se
seja ela efetuada por edital.

inserindo-se desde logo na esfera jurídica de seus destinatários, o que possibilita de


imediato o seu controle pelo Judiciário.
14
“Percebe-se que será muito difícil que ocorra hipótese ensejadora dessa desapropriação,
pois não é de crer que o proprietário, alertado pelas medidas prévias que têm de
antecedê-la, ainda assim se mantenha inerte.” BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito
Administrativo, p. 723.

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CLOVIS BEZNOS
126 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Descumpridas as condições e os prazos legais, aplicar-se-á sobre


o imóvel o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial (IPTU)
progressivo no tempo, pela majoração da alíquota no prazo de cinco
anos consecutivos.
Essa alíquota terá seu valor anual previamente fixado na lei
municipal específica, determinante das medidas aludidas de parce­
lamento, edificação ou utilização compulsórios, sendo vedado que
exceda ao dobro da alíquota do ano anterior e limitada a alíquota
máxima a 15%.
Após o decurso desse prazo de cinco anos com a cobrança do
IPTU progressivo sem que tenha o proprietário cumprido a obri­
gação imposta pela lei específica, poderá o Município proceder à
desapropriação mediante o pagamento em títulos da dívida pública.
Como se lê do seu artigo 8º, a Lei nº 10.257/01 estabelece uma
faculdade ao Município no que tange à desapropriação, vez que utiliza
o termo “poderá” e não “deverá”.
Essa faculdade explica-se, vez que os títulos que se constituem
na moeda do pagamento da desapropriação dependem de prévia
aprovação do Senado Federal, o que retira das mãos do Município a
decisão plena sobre a efetivação das desapropriações.
Segundo o artigo 52, inciso IX, da Constituição Federal, é de
competência privativa do Senado Federal o estabelecimento de limites
globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
O Senado Federal, no exercício dessa competência, baixou a
Reso­lução nº 43, de 2001, publicada em 21 de dezembro de 2001 e repu­
blicada em 10 de abril de 2002.
Conforme o artigo 11 dessa resolução, até 31 de dezembro de 2010,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios somente poderão emitir
títulos da dívida pública no montante necessário para o refinanciamento
do principal, devidamente atualizado, de suas obrigações existentes,
representada por essa espécie de títulos.
Tal dispositivo, que bem reflete o desejo do controle dos débitos
das pessoas públicas, inviabiliza, atualmente, a emissão de títulos novos
da dívida pública por parte dos Municípios, o que leva à conclusão de
que dificilmente ocorrerá essa espécie de desapropriação, não apenas
pelas razões aludidas pelo Professor Celso Antônio Bandeira de Mello,
suprarreferidas, mas também pela impossibilidade de emissão de títulos
da dívida pública pelos Municípios para a finalidade da desapropriação,
que se estende a um período de quase cinco anos.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
127

Quanto à indenização, prevê a lei que esses títulos da dívida


pública serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros de seis por cento ao ano.
De outra parte, o §2º do artigo 8º fixou que o “valor real da
indenização” será o valor da base de cálculo do IPTU, descontado
o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder
Público na área do imóvel, após a notificação efetuada pelo Poder
Público para que o proprietário promova o parcelamento, a edificação
ou a utilização do imóvel, conforme a hipótese.
Pois bem, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel,
segundo estabelece o artigo 33 do Código Tributário Nacional, Lei
nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.
Tal valor venal nem sempre reflete o real valor do imóvel, ainda
mais em se considerando que normalmente é este fixado em planta
geral de valores, baixada pelas Prefeituras Municipais, muitas vezes
defasadas no tempo.
Significa isso que a lei, ao estabelecer um parâmetro prefi­
xado para fixar-se o valor da indenização, afastou o critério da justa
indenização como pressuposto para a efetivação da desapropriação
do solo urbano, quanto ao qual tenha o proprietário descumprido a
obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, tal como previsto
em seu artigo 8º.
Ao exame do tema, em trabalho elaborado ao advento da Cons­
tituição de 1988, sustentamos a tese de que a previsão do inciso III
do seu artigo 182, que preconiza essa desapropriação mediante o
pagamento em títulos da dívida pública, não assegurava o direito à
justa indenização.
Com efeito, afirmamos então que a desapropriação em trato,
por um lado, ao contrário da desapropriação por necessidade ou
utilidade pública, ou interesse social, configurava uma penalidade, e,
de outra parte, em sua previsão constitucional não se encontra a justa
indenização, existindo tão somente a referência à preservação do valor
real de indenização, que então entendemos como a manutenção do
valor da desapropriação, ao longo dos anos, pela correção monetária.15
Hoje revimos nossa posição anterior. De fato, nenhuma dúvida
existe quanto ao fato de que, sendo o fundamento jurídico desse tipo
de desapropriação a prática de um ilícito, a indenização pode e deve

15
BEZNOS, op. cit., p. 114 e 115.

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CLOVIS BEZNOS
128 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

ser diferenciada da incidente na desapropriação por necessidade ou


utilidade pública, ou interesse social, ostentando um caráter penal.
Todavia, o desapropriado já é suficientemente sancionado pelo
fato de não receber a indenização prévia e em dinheiro, mas sim em
parcelas anuais, em até dez anos, em títulos, que não se prestam sequer
como meio de pagamento de tributos, conforme a previsão do §3º do
artigo 8º.16
De outra parte, parece-nos que o termo indenização, por si, é
suficiente para assegurar a indenização correspondente ao valor integral
do bem, e assim a sua previsão constitucional no artigo 182, inciso III,
no sentido de que sejam “assegurados o valor real da indenização e os
juros legais”, é suficiente para vincular o legislador a não se afastar
da integralidade da composição do valor retirado ao desapropriado.
De fato, o verbo indenizar, segundo o Dicionário Aurélio tem a
sua formação pela composição do termo indene, do latim indemne, com
o sufixo izar. Ora, indene significa “que não sofreu dano ou prejuízo;
íntegro, ileso, incólume”.
Assim, justa indenização nada mais é que uma expressão
pleonástica, pois para ser íntegra a recomposição patrimonial bastaria
a referência à indenização.17
De outra parte, cabe referir que, em relação à desapropriação
como sanção pelo descumprimento da função social da propriedade
rural, prevê a Constituição Federal o requisito da justa indenização, como
se observa do artigo 184 da Carta Política.
Ora, não havendo razão jurídica para o discrímen em idêntica
situação de descumprimento da função social da propriedade, somente
se pode concluir que a preservação do valor real da indenização, tal como
prevê o artigo 182, quer significar a mesma coisa que justa indenização.
De fato, o termo real significa verdadeiro, concluindo-se, pois,
que a indenização verdadeira nada mais é que a justa indenização.
Observe-se ademais que, enquanto o artigo 182 da Constituição
Federal se refere ao valor real da indenização que deve ser assegurado,

16
Observe-se a disparidade de tratamento legal com os Títulos da Dívida Agrária (TDAs),
que desde a sua criação, pela Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, ostentam a
possibilidade de utilização para pagamento de até 50% do ITR (art. 105, §1º, alínea a),
não obstante também constituam meio de pagamento da desapropriação-sanção, pelo
descumprimento da função social da propriedade rural.
17
Celso Antônio Bandeira de Mello, ao cuidar do instituto da desapropriação, leciona:
“indenização justa, prevista no artigo 5º, XXIV, da Constituição, é aquela que corresponde
real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe
o expropriado indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio.” BANDEIRA DE MELLO,
op. cit., p. 740.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
129

o artigo 184, quando se refere ao real valor, o faz em referência aos títulos
da dívida agrária, aos quais estabelece o pressuposto da existência de
“cláusula de preservação do valor real”, a indicar que nesse passo se
encontra simplesmente a prever a atualização monetária desses títulos,
preservando-se seu valor real.
Assim, nada tem que ver essa preservação do real valor dos
títulos na desapropriação para a reforma agrária, com o asseguramento
do valor real de indenização na desapropriação do imóvel urbano que
descumpra sua função social, eis que nessa hipótese o termo real
tem o mesmo sentido de “justa”, sendo ambas as expressões — justa
indenização, como real indenização — pleonásticas.
Destarte, parece-nos inconstitucional o inciso I do §2º do artigo 8º
da Lei nº 10.257/01, na medida em que o atendimento de sua previsão,
ao possibilitar a retirada da propriedade com base em valor prefixado
com a possibilidade de não ficar indene o proprietário, vulnera o
preceito da real indenização previsto pelo artigo 182, §4º, inciso III, da
Constituição Federal.
Além disso, esse dispositivo ostenta outro defeito, a nosso ver,
consistente na previsão do desconto do valor incorporado, em razão de
obras realizadas pelo Poder Público na área onde se localize.
Com efeito, tal previsão nada mais configura que uma contri­
buição de melhoria, portanto de tributo que somente pode ser cobrado
como tal, mediante a edição de lei específica oriunda da pessoa política
dele beneficiária, que obedeça a uma série de requisitos previstos nos
artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional.
Nesse sentido, a jurisprudência afasta o abatimento da indeni­
zação do valor correspondente à valorização da área desapropriada, ao
argumento de que a valorização decorrente de obra pública somente
pode ser cobrada como contribuição de melhoria, além do que, sendo
geral a valorização, seria descabido cobrar apenas do desapropriado.18
De outra parte, o inciso II do §2º do artigo 8º da lei preconiza que
no valor da indenização não deverão ser computados “expectativas de
ganhos”, “lucros cessantes” e “juros compensatórios”.
Nesse passo, parece que a lei incide em tautologia, eis que a
figura dos lucros cessantes, como tradicionalmente são concebidos
por definição legal, consiste naquilo que razoavelmente se deixou de
lucrar (art. 402 do CC).

18
Nesse sentido a decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, ao julgamento
da Apelação Cível nº 262.561-2/Piraju. Nesse mesmo sentido a decisão da mesma Corte
na Apelação Cível nº 020.108-5/Jacupiranga. In: “Jurisprudência Informatizada Saraiva”,
CD-ROM nº 24, 2º trimestre de 2001.

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CLOVIS BEZNOS
130 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Destarte, parece-nos que expectativa de ganho, desde que


razoável, outra coisa não configura que os próprios lucros cessantes.
Ora, se a Constituição Federal, na espécie, preconiza a real inde­
nização que, para nós, como anteriormente exposto, tem o mesmo
significado da justa indenização, evidentemente para que seja ela
realizada haverá de compreender os danos causados ao proprietário,
que compreendem não apenas o que se perdeu (dano emergente), como
o que razoavelmente se deixou de lucrar (lucros cessantes).
De outra parte, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, os
juros compensatórios são devidos ao expropriado como compensação
pela perda antecipada da posse, em razão da imissão de posse initio
litis. Daí diz o autor: “Como a justa indenização só é paga no final da
lide, o expropriado, cuja posse foi subtraída no início dela, se não fosse
pelos juros compensatórios, ficaria onerado injustamente com a perda
antecipada da utilização do bem”.19
Tenha-se presente, contudo, que tal observação foi formulada
pelo autor em relação à desapropriação tradicional, por necessidade
ou utilidade pública, ou interesse social.
Que dizer, entretanto, da espécie expropriatória em trato, em que
a indenização pode dar-se ao longo de dez anos, em prestações anuais?
Ora, considerando-se que o artigo 182 da Constituição Federal,
ao tratar dessa espécie de desapropriação, afirma que ela se efetuará
com pagamento mediante títulos da dívida pública, etc., conclui-se que
somente poderá ser efetivada a desapropriação mediante a entrega
desses títulos ao expropriado.
Ora, se assim é, a imissão antecipada na posse, anterior à efe­
tivação da desapropriação que implique sua perda antecipada, haverá
de ser compensada pelo pagamento dos juros compensatórios, pena
da vulneração do preceito indenizatório que preconiza a recomposição
integral do patrimônio afetado.
Por outro lado, nos termos do §4º do artigo 8º, efetuada a desa­
propriação, surge para o Município o dever de conferir ade­quado
aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contados
de sua incorporação ao patrimônio público, podendo dar-se o apro­
veitamento diretamente pelo Poder Público, ou mediante a alienação
ou concessão a terceiros, via de procedimento licitatório, transferindo-
se ao adquirente do imóvel as mesmas obrigações de parcelamento,
edificação, utilização, conforme a hipótese.

19
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 741.

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
131

Duas questões nos ocorrem quanto a essa possibilidade: a


­ rimeira, consistente no prazo que teria o novo adquirente para pro­
p
ceder às providências que lhe cabem para cumprir a função social da
propriedade, e a segunda, que envolve a possibilidade de o desapro­
priado participar da licitação para a aquisição do imóvel.
A solução que nos ocorre quanto à primeira questão é a de que os
prazos poderão ser estabelecidos no edital do procedimento licitatório
para a alienação do imóvel, mas se não o forem, o que seria lamentável,
os prazos da lei haverão de ser devolvidos ao adquirente e, assim, teria
ele o prazo de um ano para apresentar projeto e de dois para dar início
às obras, após a aprovação do projeto; a partir daí, todos os prazos de
aplicação por cinco anos do IPTU progressivo para, ao final, dar-se
novamente a desapropriação.
Quanto à segunda indagação, parece-nos que o desapro­
priado que já descumpriu a função social da propriedade encontra-se
proibido de participar da licitação, até porque o interesse social, como
aspecto relevantíssimo do direito de propriedade, não pode ficar ao
sabor de situações configuradoras de abuso de direito, ainda mais
tendo-se em conta o árduo caminho percorrido até a concretização da
desapropriação.
Finalmente, cabe indagar qual o rito judicial aplicável a esse tipo
de desapropriação.
Enquanto não editada lei especial regulando a matéria, consi-
derando a inaplicabilidade dos diplomas que regem a desapropriação
por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social,20 a solução
encontra-se no artigo 271 do Estatuto Processual Civil, que preconiza
que, salvo disposição em contrário, do próprio Código ou de lei especial,
aplica-se a todas as causas o procedimento comum que, segundo o arti-
go 272 do mesmo Estatuto Processual, pode ser o ordinário ou sumário.
Assim sendo, enquanto não receber disciplina específica,
haverá essa ação expropriatória de obedecer ao procedimento comum,
ordinário ou sumário, conforme o valor da causa.

8.3 A reforma agrária


Tal como ocorre em relação à propriedade urbana, fixou o Texto
Constitucional que o imóvel rural encontra-se também vinculado a
atender a sua função social, pena de desapropriação.

20
Respectivamente o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e a Lei nº 4.132, de 10 de
setembro de 1962.

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CLOVIS BEZNOS
132 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Essa desapropriação, conforme expressa previsão constitucional


e legal, deve ser precedida de prévia e justa indenização.
Assim como a desapropriação para fins de reforma urbana, essa
indenização deve ser efetuada em títulos, nesse caso, da dívida agrária
(TDAs), com cláusula de preservação de seu valor real, resgatáveis no
prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão.
Observe-se, contudo, que as benfeitorias úteis e necessárias
devem ser indenizadas em dinheiro.
Tal desapropriação deve dar-se por interesse social e é privativa
da União, conforme se colhe do artigo 184, §2º, da Constituição Federal.
Anote-se, ainda, que o artigo 185, incisos I e II, do Texto exclui
da desapropriação para fins de reforma agrária a pequena e média
propriedade rural, como tal definida em lei, desde que seu proprietário
não possua outra, excluindo também desse tipo de desapropriação a
propriedade produtiva.
O artigo 186, incisos I a IV, define o que a Constituição Federal
considera como atendimento à função social da propriedade rural,
cuidando de estabelecer como implemento dessa função não apenas
o aproveitamento adequado, mas também a utilização dos recursos
naturais de sorte que se preservem o meio ambiente e o cumprimento
da legislação do trabalho. Curiosamente o constituinte inseriu também
como condição da configuração da função social da propriedade que
a exploração rural seja efetuada de sorte que contemple não somente
o bem-estar dos trabalhadores, mas também o dos proprietários,
parecendo evidente que esse último requisito21 foi resultado do jogo
político de forças antagônicas na Constituinte.
De outra parte, a desapropriação-sanção em exame configura um
tipo de desapropriação por interesse social, porém para a finalidade
específica da reforma agrária.
A desapropriação por interesse social, disciplinada pela Lei
nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, basicamente se distingue da
desapropriação por necessidade/utilidade pública pelas hipóteses que
elenca, que caracterizam legalmente o interesse social, a viabilizar a
desapropriação.

21
“A função social é cumprida quando a propriedade rural atende simultaneamente,
segundo os critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I) aproveitamento racional e adequado; II) utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente; III) observância das disposições que regulam
as relações de trabalho; IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.”

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
133

A efetivação dessa espécie de desapropriação é de atribuição das


mesmas pessoas políticas que têm competência para desapropriar por
necessidade/utilidade pública, conforme estabelecido no artigo 2º do
Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941: União Federal, Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios.
Todavia, para a finalidade específica da reforma agrária, a com­
petência para essa espécie de desapropriação por interesse social é
exclusiva da União Federal.
Em nível infraconstitucional, diferentemente das demais hipó­
teses de desapropriação por interesse social, o diploma que regula
a desapropriação por interesse social, para a finalidade de reforma
agrária, é a Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993.
O objeto desse tipo de desapropriação é, portanto, o imóvel rural
que não cumpre sua função social.
O artigo 4º da lei, em seu inciso I, define o imóvel rural como
o “prédio rústico de área contínua que se destine ou possa se desti­
nar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou
agroindustrial”, independentemente de sua localização, o que significa
a sujeição à desapropriação para a reforma agrária, independentemente
do zoneamento efetuado pelos Municípios, esteja o imóvel situado em
zona rural ou zona urbana.
O §2º do artigo 2º do diploma autoriza a União, pelo seu órgão
competente, a ingressar nos imóveis rurais para levantamento de dados
e informações, mediante prévia notificação.
Esse tipo de vistoria tem caráter de fiscalização e preordena-se à
constatação de estar ou não cumprindo o imóvel rural sua função social.
Isso se evidencia pelo disposto no §4º do mesmo artigo, que
fixa a desconsideração de qualquer modificação quanto ao domínio,
à dimensão e às condições de uso do imóvel, verificada até seis meses
posteriores à data da comunicação da vistoria.
Essa vistoria é pressuposto da desapropriação, vez que segun­
do os §§6º e 7º do mesmo artigo 2º a vistoria não será realizada,
respectivamente pelo prazo de dois anos e quatro anos, em hipótese
de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário e sua
reincidência.
Tal previsão tem nítida finalidade de conter o Movimento dos
Sem-Terra (MST), ao que tange às invasões de imóveis rurais, na expec­
tativa de forçar desapropriações e assentamentos rurais.
De outra parte, o artigo 2-A da lei preconiza a punição com multa
severa em hipótese de simulação de esbulho ou invasão de parte do
proprietário ou de quem legalmente detenha sua posse.

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CLOVIS BEZNOS
134 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

O tipo de vistoria de caráter prévio de verificação do cumpri­


mento ou não das funções sociais do imóvel rural não se confunde com
a vistoria de caráter avaliatório, preconizada pelo §2º do artigo 2º da Lei
Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, que disciplina o processo de
desapropriação para a finalidade de reforma agrária, estabelecendo-lhe
um rito especial, sumário.
O ingresso na propriedade para essa finalidade de avaliação
fica condicionado à prévia declaração de interesse social; é realizado
mediante o auxílio de força policial, se necessário, mediante prévia
autorização judicial.
O prazo de validade da declaração de interesse social é de dois
anos, devendo a ação expropriatória ser proposta nesse prazo, pena de
caducidade da declaração e consequente carência da ação.
Ocorrida a caducidade da declaração de interesse social, pode ser
ela repetida? Entendemos que sim, desde que se respeite o interregno
de um ano entre a caducidade e a nova declaração de interesse social.
Com efeito, embora a Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, não
ofereça disposição nesse sentido, seu artigo 5º estabelece a aplicabilidade
do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, às desapropriações por
interesse social, naquilo em que a lei for omissa.
Vale referir que, em ocorrendo a hipótese de caducidade da
declaração de utilidade/necessidade pública, pelo escoamento do prazo
de cinco anos, prevê o Decreto-Lei nº 3.365/41, como se lê de seu artigo
10, a possibilidade de nova declaração, após o decurso de um ano da
data do termo final de sua validade.
A repetição da declaração de interesse social, relativa à desa­
propriação para o fim de reforma agrária, contudo, dependerá de nova
vistoria e da constatação de que o imóvel rural, pelos motivos anteriores,
ou por novos motivos, descumpre sua função social.
Quanto à indenização, as benfeitorias úteis e necessárias devem
ser pagas em dinheiro.
Quanto aos títulos da dívida agrária, pelos quais se efetiva a
indenização, seus prazos de vencimento variam conforme a dimensão
do imóvel.
Assim, o imóvel de dimensão de até setenta módulos fiscais22 será
indenizado por TDAs, com cláusula de preservação de seu valor real,
resgatáveis do segundo ao décimo quinto ano; do segundo ao décimo

22
O módulo fiscal, conforme o Decreto nº 84.685, de 6 de maio de 1980, de cada Município
é expresso em hectares e deve ser fixado pelo INCRA, considerando-se o tipo de
exploração do imóvel; a renda obtida no tipo de exploração predominante; outras
explorações existentes no Município, que embora não predominantes sejam expressivas;

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CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
135

oitavo ano para a indenização de imóveis com área acima de setenta e


até cento e cinquenta módulos fiscais, e do segundo ao vigésimo ano,
para indenização dos imóveis com área superior a cento e cinquenta
módulos fiscais.
Todavia, existe a possibilidade de alteração desses prazos em
hipótese de aquisição por compra e venda de imóveis rurais pela União,
para a implementação do Programa Nacional de Reforma Agrária, ou
em decorrência de acordo judicial, em audiência de conciliação na ação
expropriatória.
A lei considera como efetivada a justa indenização, em confor­
midade com seu artigo 12, pelo pagamento do preço atual de mercado
do imóvel em sua totalidade, incluídas as terras e acessões naturais,
matas e florestas e as benfeitorias do imóvel, observados os aspectos
relativos à localização do imóvel, sua aptidão agrícola, a dimensão do
imóvel, a área ocupada e ancianidade das posses, a funcionalidade,
tempo de uso e estado das benfeitorias.
Diz a lei que, aferido o preço de mercado atual da totalidade do
imóvel, efetuar-se-á a dedução do valor das benfeitorias indenizáveis
em dinheiro, obtendo o preço da terra a ser indenizado em TDAs.
Entretanto, se o justo preço definido em lei não significar a
indenização do imóvel, no sentido de conferir ao proprietário despojado
de seu patrimônio o valor correspondente ao preço de aquisição de
imóvel das mesmas características e valor do bem desapropriado,
estará ferida a Constituição Federal, que preconiza a desapropriação,
condicionando-a, porém, à indenização do valor integral do imóvel.
Considere-se, de outra parte, que a desapropriação em questão
é efetuada mediante o pagamento em longo prazo.
Qual seria o valor de mercado? Seria o preço à vista, porém
pago a prazo?
Como se sabe, não obstante a cláusula de preservação do valor
real das TDAs, ao longo do prazo de seus vencimentos, o preço de
mercado normalmente é colhido para o valor pago à vista.
Assim, para a aferição do valor de mercado, haveria de ser consi­­
derado o preço de imóvel rural, para o pagamento nas mesmas con­
dições da desapropriação, e isso evidentemente não se encontrará para
cotejo no mercado, eis que ninguém vende imóvel rural para pagamento

e o conceito de “propriedade familiar”, constante do artigo 4º, inciso II, da Lei nº 4.504,
de 30 de novembro de 1964: “o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado
pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a
subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e
tipo de explo­ração, e eventualmente trabalhado com a ajuda de terceiros”.

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CLOVIS BEZNOS
136 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

em quinze, dezoito ou vinte anos; e supondo-se que esse tipo de venda


se verificasse, o preço, mesmo com a correção monetária do valor a ser
pago a prazo, seria infinitamente maior que o preço pago em dinheiro.
Daí por que se nos afigura despida de praticidade ou mesmo
de constitucionalidade a fixação do justo preço com base no preço de
mercado.
A indenização deve ser prévia, por expressa disposição consti­
tucional.
É por essa razão que a expedição de mandado translativo de
domínio, ao Registro Imobiliário, em favor do expropriante, somente
se verifica após o depósito judicial em dinheiro, para o pagamento das
benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais,
e em Títulos da Dívida Agrária, para o pagamento da terra nua. É o que
se colhe dos artigos 14 e 15 da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de
1993. Nessas hipóteses, prevê a lei o pagamento em Títulos da Dívida
Agrária, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, com vencimento a
partir do segundo ano da emissão, no seguinte escalonamento:

imóveis com área de até três mil hectares, no prazo de cinco anos; imóveis
com área superior a três mil hectares: a) o valor relativo aos primeiros três
mil hectares, no prazo de cinco anos; b) o valor relativo à área superior a
três mil hectares e até dez mil hectares, em dez anos; c) o valor relativo
à área superior a dez mil hectares até quinze mil hectares em quinze
anos; d) o valor da área que exceder quinze mil hectares em vinte anos.

Ao exame da desapropriação-sanção em nosso ordenamento,


não poderíamos deixar de referir a previsão do artigo 243 da Consti­
tuição Federal, que preconiza a retirada da propriedade do imóvel,
sem nenhuma indenização, quando utilizado no cultivo de plantas
psicotrópicas.
Tais áreas, após a retirada da propriedade de seu titular,
vulne­rador da lei penal, devem ser destinadas especificamente ao
assen­ta­mento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e
medi­camentosos.
Esse tipo de retirada da propriedade, não obstante denominada
de expropriação pela Constituição Federal, em verdade não se amolda
ao instituto da desapropriação, que não prescinde da indenização para
a sua configuração, tendo na realidade o caráter de confisco.
Examinados os aspectos da desapropriação com característica
de sanção em nosso ordenamento, passaremos ao derradeiro tópico,
objeto de nossa detença neste estudo, consistente na tormentosa questão
da execução do título judicial decorrente da ação de desapropriação.

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CAPÍTULO 9

A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA
AÇÃO EXPROPRIATÓRIA

A execução contra a Fazenda Pública em nosso ordenamento


é especialmente regulada, não se podendo, em tese, sujeitar o Poder
Público ao mesmo tipo de execução comum às demais pessoas, uma
vez que os bens públicos são em princípio impenhoráveis.1

1
Fizemos a ressalva quanto à impenhorabilidade dos bens públicos, porque nos dias atuais
essa regra não é mais absoluta, considerando a alteração do artigo 100 e seus parágrafos,
introduzida pela Emenda Constitucional nº 30, em especial ao que refere o §3º, quanto
ao pagamento das obrigações de pequeno valor, devidas em razão de sentença judicial
transitada em julgado, pela Fazenda Federal, Estadual, Municipal e Distrital, que
excepciona a forma de execução preconizada pelo caput do artigo 100 da Constituição
Federal. Em razão desse fato, também não é aplicável, em relação a essas obrigações, o
disposto nos incisos I e II do artigo 730 e no artigo 731 do Código de Processo Civil, que
regulam a execução contra a Fazenda Pública, nos moldes do artigo 100 da Constituição
Federal. A Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, que dispôs sobre a instalação dos Juizados
Especiais Federais, no âmbito da Justiça Federal, define obrigações de pequeno valor,
como as de valor até sessenta salários mínimos (art. 17, §1º, combinado com o art. 3º, do
diploma). Segundo o artigo 17 da lei, após o trânsito em julgado da decisão (naturalmente
compreende a regra a liquidação da sentença), sendo o valor devido de até sessenta
salários mínimos, mediante requisição do juiz (a lei diz à autoridade citada para a causa,
devendo entender-se: ao representante legal do réu) deverá ser efetuado o pagamento,
no prazo de sessenta dias contados da entrega da requisição, na agência mais próxima da
Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil (naturalmente em conta aberta em nome
do credor), pena do sequestro judicial do numerário suficiente ao cumprimento da decisão
judiciária, nos termos do §2º desse artigo 17. Anote-se que embora essa modalidade de
sequestro do valor devido somente se aplique aos débitos da Fazenda Federal, quanto
às Fazendas Estaduais, Municipais e Distritais o mais se aplica, ou seja: o limite de até
sessenta salários mínimos (advirta-se que nos termos do §4º do artigo 100 da Constituição
Federal, também introduzido pela Emenda Constitucional nº 30, poderá a lei fixar valores
distintos quanto a esse limite, para as pessoas públicas, considerando a capacidade de cada
uma; mas enquanto isso não for feito, vale o limite atual de sessenta salários mínimos), que
configura obrigações de pequeno valor, bem como a não incidência do disposto no artigo
100 da Constituição Federal, nem dos incisos I e II do artigo 730 e artigo 731 do Código de
Processo Civil nas execuções até esse valor. Assim, aplicáveis subsidiariamente serão as

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CLOVIS BEZNOS
138 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

De fato, o artigo 100 da Constituição Federal preconiza que os


pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença
judiciária, devem efetivar-se exclusivamente na ordem de apresentação
dos precatórios, e à conta dos créditos respectivos.
A sistemática preconizada pela Constituição Federal compreende
a inclusão no orçamento das entidades públicas da verba necessária
ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciais,
apresentados até 1º de julho, quando serão atualizados seus valores,
fazendo-se, em tese, o pagamento até o final do exercício seguinte.
Afirmamos que em princípio o pagamento será efetuado até o
final do exercício seguinte porque o §2º desse artigo 100, após fixar que
as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao
Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição
competente, preconiza caber ao Presidente do Tribunal que proferir a
decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades
do depósito, que pode não ser suficiente, como frequentemente ocorre.2

regras da execução comum, para essas hipóteses, podendo inclusive se dar a penhora de
seus bens dominicais, que Celso Antônio Bandeira de Mello define como aqueles que “são
os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem
ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de
qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal”.
BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 769.
2
Nos idos de 1986, o douto Vicente Greco Filho publicou a obra Da Execução contra a
Fazenda Pública, e considerando a oportunidade da instalação da Assembleia Nacional
Constituinte, formulou proposta de alteração do artigo 117 da Constituição revogada,
equivalente ao atual artigo 100, procurando dar efetividade à execução contra a Fazenda
Pública, propondo regra expressa sobre a consequência do inadimplemento, assim
fixada: “No caso de descumprimento pelo Poder Executivo dos parágrafos anteriores,
sem prejuízo das demais sanções cabíveis, fica o Presidente do Tribunal Federal de
Recursos ou o Presidente do Tribunal de Justiça, conforme o caso, autorizado a anular,
total ou parcialmente, dotações orçamentárias consignadas a outras finalidades da pessoa
jurídica de direito público devedora, fazendo diretamente o empenho em favor da conta
própria, para a efetiva liquidação dos precatórios que deverão ser pagos no exercício
quando a dotação ou a liberação de recursos para pagamento dos precatórios se mostrar
insuficiente”. Era reflexo tal proposta à “crise de efetividade” de que padecia a justiça,
como logo na introdução de seu livro salientou o autor, em que, trazendo à baila os escólios
de Barbosa Moreira, salientou então: “Meditando sobre essas proposições e convencidos
de que a ordem jurídica deve tender à sua concretização, contemplamos perplexos o que
vem acontecendo com os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, mesmo nos Estados
e Municípios mais ricos da Federação, quando os direitos dos indivíduos, como a justa
indenização na desapropriação, os direitos de funcionários que obtiveram na justiça
o reconhecimento de vantagens, os direitos de todos os prejudicados pela atuação do
Estado, ainda que necessária, e que propuseram ações com fundamento no art. 107 da
Constituição Federal, e outros, ficam postergados pela omissão da Administração em
efetivar o pagamento o mais rápido possível”. GRECO FILHO. Da execução contra a Fazenda
Pública, p. 101 e 102.

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CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA
139

Considere-se que, quanto ao aspecto em tela, é evidente a crise


de efetividade da justiça, o que acarreta descrédito, colocando em xeque
a credibilidade do Poder Judiciário e das instituições democráticas,
eis que intermináveis são as filas de precatórios, além do fato de que
usualmente as Fazendas Públicas, salvo honrosas exceções, utilizam
todos os expedientes possíveis para retardar os feitos em que se lhes
possam impor condenações em favor dos administrados, atuando como
verdadeiras litigantes de má-fé, o que é simplesmente lamentável.3
Entretanto, após essa rápida abordagem da execução contra a
Fazenda Pública, afirmamos que esta foi efetivada apenas em caráter
ilustrativo, eis que o objeto de nossa indagação circunscreve-se à sua
pertinência quanto à ação expropriatória, para expressamente negá-la,
pelas razões que adiante vão desenvolvidas.
Ao termo do processo de desapropriação, estabelecido o valor
da indenização em caráter definitivo, o desejável seria que o Poder
Público espontaneamente efetuasse o pagamento da indenização, para
que em seguida, sendo imóvel o objeto da ação expropriatória, fosse
expedido mandado judicial ao Registro Imobiliário para a efetivação
da matrícula em nome do expropriante.
Todavia, o que se vê na prática é a promoção da execução pelo
expropriado contra a Fazenda Pública, que, após tornar-se líquido o

3
A possibilidade de intervenção federal, em hipóteses da suspensão do pagamento de
dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, ou pelo descumprimento de sentença
judiciária, nos Estados e Distrito Federal, constitui-se em possibilidade prevista na
Constituição Federal, em seu artigo 34, incisos V, alínea a, e VI. Achava-se em julgamento,
então, perante o Supremo Tribunal Federal, pedido de intervenção federal no Estado de
São Paulo, em razão de não pagamento de precatórios de débitos de caráter alimentar.
Segundo a Revista Consultor Jurídico (publicada no site <www.conjur.com.br>) edição de
17 de agosto de 2002, após os votos do Ministro Marco Aurélio, que concedia a
intervenção, acompanhado parcialmente pelo voto do Ministro Ilmar Galvão e dos votos
contrários dos Ministros Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Maurício Corrêa e Nelson Jobim,
verificando-se pedido de vista do Ministro Carlos Velloso. A revista em questão efetuou
a seguinte previsão: “Dos cinco ministros que ainda vão votar, o decano, Moreira Alves,
já se manifestou, anteriormente, contra a intervenção. Dois outros, de perfil conservador
— Carlos Velloso e Sydney Sanches — devem seguir o mesmo caminho. Confirmada
essa contabilidade, mesmo que Celso de Mello e Sepúlveda Pertence votem com o
relator, a questão já estará decidida”. Independentemente da previsão da revista e de sua
pertinência com a realidade, o que importa nessa matéria efetivamente é o elenco dos
números de intervenções pedidas em relação aos diversos Estados da Federação, valendo
salientar que o Estado de São Paulo é alvo de 2.822 processos de pedido de intervenção.
Por último, referência também importante no artigo em tela é o fato de que até hoje o
Supremo Tribunal Federal, em sua história concedeu somente três intervenções federais,
no Maranhão (IF 25, de 5.4.1965), no Mato Grosso (IF 46, de 23.03.1966) e no Rio Grande
do Norte (IF 47, de 08.08.1966), anotando a revista que, dessas três, apenas o pedido
maranhense não se sustentava em descumprimento de decisão judicial.

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CLOVIS BEZNOS
140 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

quantum debeatur, efetiva requerimento de expedição de precatório,


com fundamento no artigo 100 da Constituição Federal, procedendo
na forma dos artigos 730 e 731 do Estatuto Processual Civil.
Entretanto, essa prática é inquestionavelmente desafiadora da
lógica e desconforme com o regramento da espécie.
O expropriado é o réu na ação de desapropriação, em que, a
teor do artigo 20 do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, sua
contestação é limitada à arguição de vício no processo judicial, ou à
impugnação do preço, sendo expresso que qualquer outra questão
deverá ser decidida por ação direta.
Ora, considerando, além disso, que o artigo 9º desse diploma
veda ao juiz, no processo expropriatório, decidir sobre a existência ou
não da utilidade pública, que propicia a efetivação da desapropriação,4
evidencia-se que em princípio, nada mais pode o expropriado opor ao
pedido expresso na ação expropriatória que a impugnação da oferta
da indenização, que se constitui no pressuposto constitucional para a
efetivação da desapropriação.
A impugnação do preço, pois, constitui a defesa de mérito do
desapropriado, sendo patente que o rito especial desse feito, com
a limitação imposta pelo artigo 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41, não
comporta reconvenção.5
Ora, tirante a hipótese preconizada pelo §1º do artigo 278, que no
rito sumário confere ao réu a possibilidade de, na contestação, formular
pedido em seu favor, e a hipótese de reconvenção, outra possibilidade

4
Tenha-se presente a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, que admite a possibilidade
de arguição de vício da declaração de utilidade pública na própria ação de desapropriação,
quando se possa demonstrar “objetiva e indisputavelmente” a ocorrência de desvio de
poder na declaração de utilidade pública, para evitar-se que o bem se integre indevi­
damente ao patrimônio público, com a vulneração do direito de propriedade: “Cumpre
que tal apreciação possa ser feita até mesmo na ação expropriatória, que, se assim não
fora, de nada valeria ao particular demonstrar-lhe o vício posteriormente, pois, uma vez
integrado o bem, ainda que indevidamente, ao patrimônio público — ex vi do art. 35 do
Decreto-Lei nº 3.365 —, a questão resolver-se-ia por perdas e danos, donde ser ineficiente
tal meio para garantir ao proprietário despojado a proteção estabelecida no art. 5º, XXIV, da
Carta Magna, que assegura a propriedade, salvo quando o interesse público (entende-se,
efetivamente existente) requeira sua conversão na correspectiva expressão patrimonial”.
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 747.
5
Nesse sentido averba José Carlos de Moraes Salles: “A impugnação do preço, portanto,
como matéria de mérito, deve verificar-se na própria contestação. Não há contra-ataque
que possa ser desfechado pelo expropriado por meio de reconvenção, porque a natureza
da ação de desapropriação não permite que outras questões — além daquelas referidas
pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41 — possam ser discutidas e decididas em seu âmbito,
cumprindo ao interessado valer-se da ação direta, mencionada naquele dispositivo legal,
para debatê-las”. SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 389.

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CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA
141

não há, em nosso Direito Processual, de o réu obter com a sentença


título judicial condenatório.
É óbvio, aliás, que na ação expropriatória a sentença não confere
ao expropriado um título condenatório, até porque tal não poderia
ocorrer sem pedido condenatório formulado pelo réu, que como se viu,
nesse tipo de ação não pode ocorrer, com exceção, é lógico, dos ônus
da sucumbência que podem ser impostos ao autor, comportando em
relação a eles, e exclusivamente quanto aos mesmos, a execução em
favor do réu.
Tenha-se presente que a indenização fixada na sentença do feito
expropriatório não é condenatória, mas meramente declaratória, não
constituindo ipso facto um título judicial em favor do desapropriado.
Nesse sentido já decidiu o egrégio Superior Tribunal de Justiça,
ao julgamento da Reclamação nº 471/SC, relator o Ministro Humberto
Gomes de Barros, de cuja ementa se colhe o seguinte tópico:

I. No processo de desapropriação, a sentença que fixa o valor do ressar-


cimento é declaratória. Por isso não se presta à execução.
II. Não é correto falar em execução para a cobrança do valor arbitrado
no processo expropriatório: a teor do princípio da prévia indenização,
o bem só estará desapropriado após pago o preço; por outro lado, ape-
nas o sucumbente está legitimado para ser réu no processo executório,
não sendo possível executar-se o expropriante [certamente por erro de
digitação foi consignado na ementa “expropriado”, o que seria contra-
ditório com o acórdão, sendo certo que se quis consignar expropriante],
vitorioso no processo de conhecimento.

Vale consignar os seguintes tópicos do voto do ilustre relator:

Assim, a sentença que fixa o valor da indenização carece de força con-


denatória; ela tem evidente natureza declaratória: nela o juiz explicita
qual o valor da indenização que derrogará o direito a ser expropriado.
Merece destaque a circunstância de que a sentença não efetiva a desa-
propriação. Nela o juiz limita-se em dizer ao Estado autor: ‘Se quiser
consumar a desapropriação, pague ao expropriado o valor tal’.
Abre-se, então, em favor do Estado a faculdade de depositar o preço e
consumar a desapropriação.
Fique bem claro: a sentença não condena o Estado a efetuar a de-
sapropriação; ela simplesmente acerta o valor a ser entregue, como
indenização.
Tanto isso é verdadeiro que — desaparecida a necessidade motivadora —
pode o Estado desistir da pretensão expropriatória [a redação consigna

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CLOVIS BEZNOS
142 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

“pretensão indenizatória” por evidente erro de digitação] (em verdade,


ele fica impedido de consumar a desapropriação, por haver desaparecido
um de seus requisitos).

O artigo 584, inciso I, do Código de Processo Civil, ao tratar


dos títulos executivos judiciais refere-se à sentença condenatória,
evidenciando que a sentença declaratória não se constituindo em título
executivo judicial, não se presta para embasar a execução. Nesse sentido,
afirma Chiovenda:

a sentença declaratória, obtida antes do vencimento da obrigação, não se


converte em título executório quando do vencimento. A sentença que não teve
originariamente função preparatória de execução não pode adquiri-la
depois. Seria grave que o réu ficasse sujeito à execução, quando é possível
surgirem, após a sentença declaratória, novas exceções a seu favor, e ser-
lhe-ia forçoso fazê-las valer, então, sob a incômoda forma de embargos
à execução. A actio iudicati, pois, que se extrai da sentença declaratória,
não pode endereçar-se à execução mas unicamente à emanação de uma
nova sentença (de condenação).6

Nesse sentido, tratando da ação declaratória, afirma Moacyr


Amaral Santos:

Em tais termos, proposta a ação para tão-só declarar a existência de um


crédito do autor em face do réu, e julgada procedente a ação, a declaração
de certeza esgota a função do juiz. A sentença valerá como declaração
de certeza da existência de uma relação de crédito, valerá como preceito,
como norma jurídica concreta. Mas para o vencedor fazer valer o seu
crédito contra o vencido, exigindo-lhe o respectivo pagamento, terá
que propor outra ação contra o devedor, esta de natureza condenatória,
fundada na declaração da sentença declaratória.7

Nesse diapasão preleciona Alcides de Mendonça Lima:

No Brasil, pelo menos doutrinariamente, a sentença que autoriza a


execução é sempre condenatória, ainda que tal condição nela se revele
apenas numa parte secundária.8

6
CHIOVENDA. Instituições de Direito Processual Civil, p. 275 e 276.
7
SANTOS. Primeiras linhas de Direito Processual Civil, p. 31.
8
LIMA. Comentários ao Código de Processo Civil, p. 315.

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CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA
143

A jurisprudência é pacífica no sentido de que a ação meramente


declaratória não comporta execução.9
Como se vê, não existe na ação expropriatória provimento con­
denatório, contra o autor da desapropriação, eis que a indenização
fixada pelo decisum é simplesmente declaratória, constituindo-se em
simples condição, para a efetivação da desapropriação.
Assim, a indenização na desapropriação não se constitui em
direito autônomo em favor do réu, a ensejar a sua cobrança ao trânsito
em julgado da decisão prolatada na sentença expropriatória.
Fica a desapropriação subordinada ao implemento da inde­
nização, que deve efetivar-se como andamento lógico e final do processo
expropriatório.
Estabelece o artigo 100 da Constituição Federal:

Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos


devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida
a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos
créditos adicionais abertos para este fim.

Vê-se que não se aloca a indenização na desapropriação no


conceito de pagamento devido pela Fazenda Pública em virtude de
sentença judiciária, mesmo porque, como acima foi referido, não se
constitui a indenização na ação expropriatória em direito autônomo
do réu, exequível como um provimento condenatório.
O que aparta essa situação judicial das condenações da Fazenda
Pública, sujeitas aos trâmites preconizados nos artigos 730 e 731 do
Código de Processo Civil, com base no artigo 100 da Constituição
Federal, é que a sentença declaratória na desapropriação, ao contrário
das sentenças condenatórias, não faz surgir o título determinante de
uma execução, mas tem por objetivo tão somente, com seu trânsito em
julgado, fixar o valor devido, para a concretização da desapropriação.
Desse modo só se pode concluir que é absolutamente equivo­
cada a prática da execução da indenização pelos expropriados, com

9
Confiram-se nesse sentido os ven. acórdãos prolatados pelo Superior Tribunal de Justiça
nos Recursos Especiais nºs 153.353-SP, relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira:
“Na lição de Chiovenda, o nome de sentenças declaratórias (‘judgements déclaratoires’,
‘Festsllungsurteils’, ‘declaratory judgements’) compreende ‘lato sensu’ todos os casos em
que à sentença do juiz não se pode seguir execução”; 180.852-RS, relator o Ministro Edson
Vidigal; 226.030-SP, relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira e 237.383-SC, relator o
Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira.

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CLOVIS BEZNOS
144 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

fundamento no artigo 100 da Constituição Federal e nos termos dos


artigos 730 e 731 do Código de Processo Civil.
Dessa situação apercebeu-se de há muito o ilustre Sergio Ferraz,
eis que no Encontro Jurídico sobre Desapropriação, realizado em
outubro de 1984,10 em palestra denominada “A Justa Indenização e
o Anteprojeto da Lei de Desapropriação”, analisando o artigo 37 do
anteprojeto, objeto do “Encontro”, afirmou o seguinte:

O art. 37 substitui o regime do mandado requisitório por uma intimação


para depósito, num prazo curto a fim de que realmente se possa habilitar
o expropriante às conseqüências que buscava. Nesse ponto me parece
estar um ‘punctum dolens’ na prática da desapropriação no Brasil. No
Brasil as indenizações expropriatórias, por comodismo dos advogados,
por equívoco dos julgadores, por omissão da doutrina, se tem resolvido
na expedição de precatórios. Esses precatórios em absoluto realizam
a prescrição constitucional da justa e prévia indenização. Submeter o
pagamento da indenização a precatório/expropriatório é praticar um
atentado à Constituição. Nem se diga que a própria Constituição con-
tém preceitos que mandam que as sentenças condenatórias da Fazenda
Pública sejam expressas, na sua realização, em ordens de pagamento,
que são exatamente esses precatórios, os quais, segundo a previsão
constitucional, terão que ser pagos efetivamente na estrita ordem de sua
apresentação, sob pena até de configuração de crime de responsabilida-
de. Nem se diga isso por uma pura e simples razão: a sentença, na ação
de desapropriação, não condena o expropriante a pagar indenização; o
que ela faz é declarar o valor da indenização.

Pois bem, tratando-se de imóvel o objeto da desapropriação,


como usualmente ocorre, como se soluciona a questão se o expropriante
não pagar a indenização e, portanto, não der continuidade ao processo,
para a efetivação do registro do bem em seu nome, mediante o mandado
judicial a ser expedido ao Registro Imobiliário?
Como se sabe, a teor do artigo 42 do Decreto-Lei nº 3.365/41,
ao processo expropriatório aplica-se subsidiariamente o Código de
Processo Civil.
A inércia do expropriante caracteriza a sua contumácia e,
assim, aplicando-se por analogia o artigo 267, inciso III, do Código de
Processo Civil, a pedido do desapropriado, deve ser a pessoa jurídica
expropriante intimada na pessoa de seu representante legal, para dar

10
As conferências realizadas nesse seminário foram publicadas pela Furnas Centrais
Elétricas S.A., em 1984.

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CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA
145

continuidade ao processo, requerendo a expedição do mandado de


registro da propriedade em seu nome ao Registro Imobiliário, mediante
o pagamento da indenização, pena do decreto da extinção do processo,
nos termos do §1º do artigo 267 do Código de Processo Civil.11
Em hipótese de ter ocorrido a imissão provisória de posse sem a
prévia e justa indenização, como devido, conforme exposto no Capítulo
2 deste estudo, e se torne inviável a devolução do bem ao expropriado
pela sua desfiguração ou irreversível “incorporação” ao patrimônio do
expropriante, pela construção sobre ele da obra pública, caracterizar-
se-á a “desapropriação indireta”, ensejando então nessa hipótese a
indenização, com as consequências expostas no Capítulo 3 deste estudo,
ao qual nos reportamos.

11
Nossa posição tem sido acolhida pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, valendo destacar o v. acórdão prolatado na Apelação com Revisão nº 765.717-
5/0-00, da Comarca de São Vicente, Relator o Desembargador Xavier de Aquino, e o
v. acórdão prolatado no Agravo de Instrumento nº 2028507-49.2014.8.26.0000, Relator o
Desembargador Aliende Ribeiro.

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CONCLUSÕES

1 A Constituição Federal estabelece a função social da propriedade,


em sentido lato, como parâmetro informador do perfil do direito de
propriedade, fixando de outro lado essa função em sentido estrito,
quando a define como dever a ser implementado à propriedade urbana,
ou quando especifica a compreensão da função social da propriedade
rural.
2 Como elemento integrante do perfil do direito de propriedade,
a função social é determinante da diretriz estabelecida no ordena­
mento, no sentido de que a propriedade privada, além de proporcionar
a sua fruição individual pelo proprietário, também é direcionada à
satisfação dos interesses da sociedade, podendo por isso extinguir-se,
diante da necessidade/utilidade pública ou interesse social, mediante a
indenização correspondente, indenização essa informada pelo princípio
da igualdade.
3 Pela incidência de dois princípios, o da função social da pro­
priedade e o da igualdade, pode-se concluir que a satisfação dos inte-
resses coletivos, com a implementação da função social da pro­priedade,
não se constitui em carga atribuível tão somente ao proprietário, mas
a toda a sociedade. Nesse sentido, em nível constitucional, a função
social da propriedade é o fundamento da desapropriação.
4 Cabe à lei disciplinar as hipóteses caracterizadoras da neces­
sidade e utilidade públicas, ou interesse social. Todavia, o legislador
encontra-se limitado aos parâmetros lógicos, que se colhem do próprio
ordenamento jurídico, no sentido de que as hipóteses eleitas ostentem
adequação com a estruturação da atividade administrativa, conferida
pelo próprio ordenamento, para a missão de realizar o interesse público.
5 O fundamento da desapropriação tradicional, por necessidade/
utilidade pública ou interesse social, em nosso direito positivo se extrai

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CLOVIS BEZNOS
148 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

do próprio perfil do direito de propriedade, tal como é ele concebido


no ordenamento, com uma carga de exaustão, diante da ocorrência da
necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, assim definidos
pela lei.
6 Rejeita-se a teoria que fundamenta a desapropriação na su­
premacia do interesse público sobre o interesse privado, quando
em confronto, porque no Estado de Direito não se pode conceber
a priori a existência de supremacia de um certo tipo de interesse que
se sobreponha a outros. Diante de um conflito de interesses, caberá ao
Poder Judiciário, considerando os fatos e o direito aplicável, definir qual
o interesse (sinônimo de direito em nosso ordenamento) prevalente.
A desapropriação decorre de expressa previsão constitucional, ante
a ocorrência de pressupostos fáticos normativamente determinados
a priori.
7 Fora das hipóteses de desapropriação-sanção, a imissão pro­
visória de posse somente se pode efetuar mediante prévia e justa
indenização em dinheiro.
8 Em se considerando a posse como mera expressão do direito de
propriedade, sua retirada significa a exaustão desse direito, ensejando,
portanto, o pagamento da prévia e justa indenização, ainda que apurada
sob forma provisória em razão da urgência.
9 Por outro lado, ainda que se considere a posse como direito
autônomo, apartado do direito de propriedade, sua retirada, signifi­
cando a desapropriação do direito de posse, enseja o pagamento
prévio da justa indenização, em razão do comando constitucional dela
determinante.
10 A previsão constitucional da desapropriação alcança tanto
os bens móveis, como os bens imóveis, os bens corpóreos como os
incorpóreos, alcançando, assim, os direitos em geral, entre os quais se
inclui o direito de posse.
11 São patentemente inconstitucionais as previsões legais que
prescrevem o levantamento pelo expropriado apenas de parte do
valor depositado, quando da imissão de posse. De fato, tais prescrições
vulneram o preceito constitucional do pagamento da prévia e justa
indenização, estabelecido como condicionante da efetivação da desa­
propriação, o que ocorre com a ablação do direito de posse, quando da
incidência da chamada imissão provisória de posse.
12 A imissão provisória de posse, em relação ao processo
expropriatório, amolda-se na figura da tutela antecipada, configurando
a urgência, seu único pressuposto de concessão.

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CONCLUSÕES 149

13 O disposto no artigo 46 da Lei Complementar nº 101, de 4 de


maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, ao preconizar
a nulidade do ato de desapropriação do imóvel urbano, expedido sem
o atendimento do disposto no §3º do artigo 182 da Constituição Federal
ou sem o depósito judicial do valor da indenização, inviabiliza a imissão
provisória de posse, sem o pagamento ou depósito do valor integral da
indenização, que significa o valor da justa indenização.
14 A regra do artigo 35 do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de
junho de 1941, não alcança os bens supostamente incorporados ao
patrimônio público em decorrência de desapropriação indireta, pois
ela disciplina a impossibilidade da reivindicação dos bens expropriados,
integrados ao patrimônio das pessoas públicas. De fato, os bens
atingidos pela “desapropriação indireta” não podem ser considerados
como expropriados pela ausência do requisito constitucional da prévia
indenização, carecendo ainda do pressuposto do processo legal, necessário
para tanto.
15 Inexistindo situação fática que desfigure o bem, de sorte que
se torne inviável seu retorno à situação anterior ao esbulho possessório
praticado pela Administração, é cabível a ação reivindicatória da
propriedade pelo proprietário esbulhado, com os remédios possessórios
adequados, em cumulação com o pleito de perdas e danos, pela privação
da propriedade, consistentes nos lucros cessantes, quando incidirem
tais perdas.
16 Sendo o esbulho irreversível, caberá cumulativamente o
res­sarcimento de perdas e danos, materiais e morais, podendo ser
proposta a ação diretamente em face do agente público responsável
pelo esbulho, ou em face da pessoa de Direito Público responsável ou,
ainda, em face de ambos, podendo a conduta do agente ser enquadrada
em improbidade administrativa, nos termos do inciso I do artigo 11 da
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.
17 Na mesma medida em que o artigo 225 da Constituição
Federal confere a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente
equi­librado, impõe, em contrapartida, ao Poder Público e à coletividade
o dever de sua defesa e preservação para as presentes e futuras ge­
rações. Considerando, pois, que esse dever de preservação do equilíbrio
ecológico de longo alcance constitui-se em um dever de toda a cole­
tividade, não se pode carrear seus ônus apenas a alguns, mas devem
ser eles distribuídos por toda a coletividade, realizando-se, nesse passo,
também o pressuposto da igualdade perante os encargos sociais, em
contraposição à fruição que alcança igualmente a todos.

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CLOVIS BEZNOS
150 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

18 Os encargos decorrentes da preservação de áreas de florestas,


existentes em propriedades privadas, que não configurem apenas um
benefício ao proprietário da área devem ser distribuídos pela cole­
tividade, o que se realiza com a indenização.
19 O dever de integração do bem privado à sua função social não é
excludente da indenização nessa hipótese, porque o descumprimento da
função social da propriedade em nosso ordenamento não é determinante
do desfazimento do direito de propriedade sem indenização, mas,
antes, configura hipótese de desapropriação, mediante indenização,
pelo pagamento que, embora efetuado em títulos públicos, deve
corresponder à justa indenização.
20 A preservação de áreas florestais imposta às pessoas privadas
não configura meramente limitação à propriedade componente de
seu perfil, mas amolda-se no instituto da servidão, sendo, ipso facto,
indenizável.
21 O benefício que se colhe da preservação das áreas verdes,
em terras particulares, é diretamente decorrente do bem colocado sob
especial serventia da coletividade, o que não se passa com as limitações,
cujo benefício é colhido de modo indireto. O dever de suportar, assim
imposto ao proprietário, sobre sua propriedade, para o benefício da
coletividade, configura servidão, impondo-se a indenização, na medida
de seu prejuízo, e unicamente nessa medida.
22 Considerando que as áreas de reserva legal, nos termos do
§8º do artigo 16 da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, devem ser
averbadas à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no Registro
Imobiliário, em que se estabelece, inclusive, a vedação da alteração
de sua destinação, ainda que, em caso de alienação, somente após a
efetivação desse registro é que se concretiza o comando legal sobre a
esfera jurídica de seus destinatários, passando, então, a fluir o prazo
prescricional para ações indenizatórias em decorrência do sacrifício
de direito. De fato, não tendo a lei em tese aptidão para ferir direitos,
não pode determinar a fluência do prazo prescricional, o que apenas
se verifica pela sua incidência em concreto.
23 O princípio da constitucionalidade, informador da supremacia
da Constituição Federal, frente às demais normas do ordenamento e da
presunção da necessária existência de meios para a sua defesa, é fator
determinante da possibilidade da impugnação judicial da coisa julgada
inconstitucional, tendo em conta ainda que a previsão constitucional
da proteção à coisa julgada somente a resguarda da lei nova, que não
pode alcançá-la.

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CONCLUSÕES 151

24 É viável e recomendável o uso da ação popular como meio


de ataque à coisa julgada decorrente de inconstitucionalidade ou até
mesmo apenas de simples ilegalidade, quando esses vícios forem
determinantes de lesão ao Erário, sendo relevante considerar que a
coisa julgada, a teor do artigo 472 do Código de Processo Civil, não
alcança o autor popular, que, tendo legitimação ordinária para a lide
popular, é terceiro quanto à res judicata.
25 São imprescritíveis as ações de ressarcimento de danos ao
Erário, causados por qualquer agente público, servidores ou não,
incluindo-se entre essas ações a ação popular, que aninha entre seus
objetos imediatos o provimento condenatório ao ressarcimento de
danos ao Erário.
26 A desapropriação de imóveis urbanos que descumpram sua
função social a ser efetuada em títulos da dívida pública, deve atender
ao pressuposto da justa indenização, que é o significado do valor real
da indenização, preconizado pelo artigo 182, inciso III, da Constituição
Federal.
27 O termo indenização, por si, compreende a contrapartida
integral, e o cotejo com a previsão da justa indenização preconizada na
Constituição Federal para os imóveis rurais que igualmente descum­
pram sua função social produz elementos suficientes a indicar que a
inteligência do valor real da indenização aludido pela Constituição
Federal, quanto aos imóveis urbanos, quer significar o valor da justa
indenização.
28 A fixação do valor da indenização do imóvel rural, desa­
propriado para a finalidade da reforma agrária nos termos da Lei
nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, segundo o preço atual de mercado,
conforme o artigo 12 do diploma em questão, não oferece praticidade,
eis que nesse mercado certamente inexiste oferta de imóveis rurais
para pagamento em quinze, dezoito ou vinte anos, o que na prática
inviabiliza o cotejo. Além disso, sujeitar-se o valor da indenização às
oscilações de um mercado sempre dependente de fatores vários, como
a instabilidade política, ou a situações ocasionais, como, v.g., a super­
produção agrícola, pode ser determinante da indenização não justa, e,
portanto, inconstitucional.
29 A regra da impenhorabilidade dos bens públicos não é
abso­luta nos dias atuais, vez que o §3º do artigo 100 da Constituição
Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 13 de
setembro de 2000, excepciona da execução contra a Fazenda Pública o
dis­posto no caput do artigo, no que tange à expedição de precatórios para
o pagamento de obrigações definidas pela lei como de pequeno valor.

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CLOVIS BEZNOS
152 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

30 Ao assim dispor, afastou esse dispositivo a modalidade da


execução pela via dos precatórios para esse tipo de débito público,
aplicando-se ipso facto a regra geral da execução preconizada pelo
Código de Processo Civil, para as hipóteses não reguladas pela
lei, parecendo perfeitamente possível a penhora de bens públicos
dominicais, ainda mais em se considerando que, em nível federal, a Lei
nº 10.259, de 12 de julho de 2001, prevê a possibilidade de sequestro de
dinheiros públicos, com o caráter satisfativo de pagamentos ordenados
pelo juiz da execução e não cumpridos no prazo de sessenta dias.
31 É meramente declaratória a natureza jurídica da sentença
prolatada na ação expropriatória, quanto ao aspecto que fixa a
indenização, não conferindo título condenatório ao réu — o expropriado
—, não podendo por isso constituir-se em título judicial executivo em
favor do réu, nos termos do artigo 584, inciso I, do Código de Processo
Civil, não assistindo ao expropriado o direito à promoção da execução.
32 A indenização devida na desapropriação não se enquadra
no conceito de “pagamento devido pela Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, em virtude de sentença judiciária”, não se podendo sujeitá-
la ao artigo 100 da Constituição Federal.
33 Após ser fixada judicialmente a indenização, em caráter
definitivo, cabe ao expropriado requerer ao juiz da desapropriação
a intimação da Fazenda, para que dê prosseguimento ao processo
expropriatório, praticando os atos necessários à concretização da
desapropriação, entre eles o pagamento da indenização, pena de
extinção do processo e da própria desapropriação.
34 Em hipótese de ser irreversível de fato, a situação do bem, pela
antecipada imissão de posse, caracterizar-se-á a desapropriação indireta
um ilícito sujeito a graves consequências, determinante, inclusive, de
responsabilização pessoal do agente público e seu enquadramento em
improbidade administrativa, como visto em conclusão supra.

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SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil. 16. ed. (póstuma)
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THEODORO JR., Humberto. Revista da Advocacia Geral da União, ano II, n. 9, abr. 2001.
VELLOSO Carlos Mário da Silva. O Direito na Década de 80: Estudos Jurídicos Em Home­
nagem a Hely Lopes Meirelles. In: WALD, Arnold (Org.). Da retrocessão na Desapropriação.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 257 a 281.

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ANEXO

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LEI Nº 4.132, DE 10 DE SETEMBRO DE 1962
(DOU 07.11.1962)

Define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço VIII – a utilização de áreas, locais ou bens


saber que o Congresso Nacional decreta que, por suas características, sejam apro-
e eu sanciono a seguinte lei: priados ao desenvolvimento de atividades
turísticas. (Inciso acrescentado pela Lei 6.513,
Art. 1º A desapropriação por interesse DOU 20.12.1977)
social será decretada para promover a § 1º O disposto no item I deste artigo só
justa distribuição da propriedade ou con­ se aplicará nos casos de bens retirados
dicionar o seu uso ao bem estar social, na de produção ou tratando-se de imóveis
forma do art. 147 da Constituição Federal. rurais cuja produção, por ineficientemen-
Art. 2º Considera-se de interesse social: te explorados, seja inferior à média da
I – o aproveitamento de todo bem impro­ região, atendidas as condições naturais
dutivo ou explorado sem correspondência do seu solo e sua situação em relação aos
com as necessidades de habitação, traba- mercados.
lho e consumo dos centros de população a § 2º As necessidades de habitação, traba-
que deve ou possa suprir por seu destino lho e consumo serão apuradas anualmente
econômico; segundo a conjuntura e condições econô-
II – a instalação ou a intensificação das micas locais, cabendo o seu estudo e ve-
culturas nas áreas em cuja exploração rificação às autoridades encarregadas de
não se obedeça a plano de zoneamento velar pelo bem estar e pelo abastecimento
agrícola, VETADO; das respectivas populações.
III – o estabelecimento e a manutenção de Art. 3º O expropriante tem o prazo de
colônias ou cooperativas de povoamento 2 (dois) anos, a partir da decretação da
e trabalho agrícola: desapropriação por interesse social, para
IV – a manutenção de posseiros em efetivar a aludida desapropriação e iniciar
terrenos urbanos onde, com a tolerância as providências de aproveitamento do
expressa ou tácita do proprietário, tenham bem expropriado.
construído sua habilitação, formando Parágrafo único – VETADO.
núcleos residenciais de mais de 10 (dez) Art. 4º Os bens desapropriados serão ob-
famílias; jeto de venda ou locação, a quem estiver
V – a construção de casa populares; em condições de dar-lhes a destinação
VI – as terras e águas suscetíveis de valo- social prevista.
rização extraordinária, pela conclusão de Art. 5º No que esta lei for omissa aplicam-
obras e serviços públicos, notadamente de se as normas legais que regulam a desa­
saneamento, portos, transporte, eletrifica- propriação por unidade pública, inclusive
ção armazenamento de água e irrigação, no tocante ao processo e à justa indeni­
no caso em que não sejam ditas áreas zação devida ao proprietário.
socialmente aproveitadas; Art. 6º Revogam-se as disposições em
VII – a proteção do solo e a preservação de contrário.
cursos e mananciais de água e de reservas Brasília, 10 de setembro de 1962; 141º da
florestais. Independência e 74º da República.
JOÃO GOULART

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
Institui o novo Código Florestal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço raima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e


saber que o Congresso Nacional decreta nas regiões situadas ao norte do paralelo
e eu sanciono a seguinte Lei: 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás,
e ao oeste do meridiano de 44º W, do
Art. 1° As florestas existentes no território Estado do Maranhão ou no Pantanal mato-
nacional e as demais formas de vegetação, grossense ou sul-mato-grossense;
reconhecidas de utilidade às terras que b) cinqüenta hectares, se localizada no
revestem, são bens de interesse comum polígono das secas ou a leste do Meridiano
a todos os habitantes do País, exercendo- de 44º W, do Estado do Maranhão; e
se os direitos de propriedade, com as c) trinta hectares, se localizada em qual-
limitações que a legislação em geral e quer outra região do País;
especialmente esta Lei estabelecem. II – área de preservação permanente: área
§1º As ações ou omissões contrárias às protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta
disposições deste Código na utilização e Lei, coberta ou não por vegetação nativa,
exploração das florestas e demais formas com a função ambiental de preservar os
de vegetação são consideradas uso noci- recursos hídricos, a paisagem, a estabili-
vo da propriedade, aplicando-se, para o dade geológica, a biodiversidade, o fluxo
caso, o procedimento sumário previsto no gênico de fauna e flora, proteger o solo
art. 275, inciso lI, do Código de Processo e assegurar o bem-estar das populações
Civil. (Parágrafo único renumerado e com humanas;
redação dada pela Medida Provisória nº 2166- III – Reserva Legal: área localizada no in-
67, DOU 25.08.2001) terior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservação permanente,
Redação original / Lei 4.771/65 – “Pa­ necessária ao uso sustentável dos recursos
rágrafo único – As ações ou omissões naturais, à conservação e reabilitação dos
contrárias às disposições deste Código processos ecológicos, à conservação da
na utilização e exploração das florestas biodiversidade e ao abrigo e proteção de
são consideradas uso nocivo da pro- fauna e flora nativas;
priedade (art. 302, XI b, do Código de IV – utilidade pública:
Processo Civil).” a) as atividades de segurança nacional e
proteção sanitária;
§2º Para os efeitos deste Código, entende-se b) as obras essenciais de infra-estrutura
por: (Parágrafo, incisos e alíneas acrescentados destinadas aos serviços públicos de trans-
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU porte, saneamento e energia; e
25.08.2001) c) demais obras, planos, atividades ou pro-
I – pequena propriedade rural ou posse jetos previstos em resolução do Conselho
rural familiar: aquela explorada mediante Nacional de Meio Ambiente – CONAMA;
o trabalho pessoal do proprietário ou V – interesse social:
posseiro e de sua família, admitida a ajuda a) as atividades imprescindíveis à prote-
eventual de terceiro e cuja renda bruta seja ção da integridade da vegetação nativa,
proveniente, no mínimo, em oitenta por tais como: prevenção, combate e controle
cento, de atividade agroflorestal ou do do fogo, controle da erosão, erradicação
extrativismo, cuja área não supere: de invasoras e proteção de plantios com
a) cento e cinqüenta hectares se localizada espécies nativas, conforme resolução do
nos Estados do Acre, Pará, Amazonas, Ro­ CONAMA;

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CLOVIS BEZNOS
162 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

b) as atividades de manejo agroflorestal d) no topo de morros, montes, montanhas


sustentável praticadas na pequena pro- e serras;
priedade ou posse rural familiar, que não e) nas encostas ou partes destas, com
descaracterizem a cobertura vegetal e não declividade superior a 45°, equivalente a
prejudiquem a função ambiental da área; e 100% na linha de maior declive;
c) demais obras, planos, atividades ou f) nas restingas, como fixadoras de dunas
projetos definidos em resolução do ou estabilizadoras de mangues;
CONAMA; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas,
VI – Amazônia Legal: os Estados do Acre, a partir da linha de ruptura do relevo, em
Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em
Amapá e Mato Grosso e as regiões situa-
projeções horizontais; (Redação dada pela
das ao norte do paralelo 13º S, dos Estados
Lei nº 7.803 DOU 20.07.1989)
de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meri-
h) em altitude superior a 1.800 (mil e
diano de 44º W, do Estado do Maranhão.
oitocentos) metros, qualquer que seja a
Art. 2° Consideram-se de preservação
per­ma­nente, pelo só efeito desta Lei, as vegetação. (Redação dada pela Lei nº 7.803
flo­restas e demais formas de vegetação DOU 20.07.1989)
na­tural situadas: i) (Alínea acrescentada pela Lei nº 6.535,
a) ao longo dos rios ou de qualquer DOU 16.06.1978 e implicitamente suprimida
curso d’água desde o seu nível mais alto quando da redação dada pela Lei nº 7.803 DOU
em faixa marginal cuja largura mínima 20.07.1989)
será: (Redação dada pela Lei nº 7.803 DOU Parágrafo único – No caso de áreas urba-
20.07.1989) nas, assim entendidas as compreendidas
1 – de 30 (trinta) metros para os cursos nos perímetros urbanos definidos por lei
d’água de menos de 10 (dez) metros de municipal, e nas regiões metropolitanas e
largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 aglomerações urbanas, em todo o territó-
DOU 20.07.1989) rio abrangido, obervar-se-á o disposto nos
2 – de 50 (cinquenta) metros para os cursos respectivos planos diretores e leis de uso
d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cin- do solo, respeitados os princípios e limites
quenta) metros de largura; (Redação dada a que se refere este artigo. (Parágrafo acres­
pela Lei nº 7.803 DOU 20.07.1989) centado pela Lei nº 7.803 DOU 20.07.1989)
3 – de 100 (cem) metros para os cursos
d’água que tenham de 50 (cinquenta) a Redação anterior / Lei 6.535, DOU
200 (duzentos) metros de largura; (Redação 16.06.78 – “Art. 2º -.......
dada pela Lei nº 7.803 DOU 20.07.1989) 5 – ............................................................
4 – de 200 (duzentos) metros para os cur-
i) nas áreas metropolitanas definidas
sos d’água que tenham de 200 (duzentos)
em lei..............................”
a 600 (seiscentos) metros de largura; (Nú­
Redação anterior / Lei 7.511, DOU
mero acrescentado pela Lei nº 7.511, DOU
08.07.86 – “Art. 2º -......
08.07. 1986 e alterado pela Lei nº 7.803 DOU
20.07.1989) a) ..............................................................
5 – de 500 (quinhentos) metros para os cur- 1 – de 30 (trinta) metros para os rios de
sos d’água que tenham largura superior menos de 10 (dez) metros de largura;
a 600 (seiscentos) metros; (Número acres­ 2 – de 50 (cinqüenta) metros para os
centado pela Lei nº 7.803 DOU 20.07.1989) cursos d’água que tenham de 10 (dez)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservató- a 50 (cinqüenta) metros de largura;
rios d’água naturais ou artificiais; 3 – de 100 (cem) metros para os cursos
c) nas nascentes, ainda que intermitentes d’água que meçam entre 50 (cinqüenta)
e nos chamados “olhos d’água”, qualquer e 100 (cem) metros de largura;
que seja a sua situação topográfica, num 4 – de 150 (cento e cinqüenta) metros
raio mínimo de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que possuam
de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 entre 100 (cem) e 200 (duzentos) metros
DOU 20.07.1989) de largura;

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
163

igual à distância entre as margens para f) a asilar exemplares da fauna ou flora


os cursos d’água com largura superior ameaçados de extinção;
a 200 (duzentos) metros; g) a manter o ambiente necessário à vida
..................................................................” das populações silvícolas;
Redação original / Lei 4.771/65 – h) a assegurar condições de bem-estar
“Art. 2° – Consideram-se de preserva- público.
ção permanente, pelo só efeito desta §1° A supressão total ou parcial de flores-
Lei, as florestas e de- mais formas de tas de preservação permanente só será
vegetação natural situadas: admitida com prévia autorização do Poder
a) ao longo dos rios ou de outro qual- Executivo Federal, quando for necessária
quer curso d’água, em faixa marginal à execução de obras, planos, atividades
cuja largura mínima será: ou projetos de utilidade pública ou inte-
1 – de 5 (cinco) metros para os rios de resse social.
menos de 10 (dez) metros de largura: §2º As florestas que integram o Patrimônio
2 – igual à metade da largura dos Indígena ficam sujeitas ao regime de
cursos que meçam de 10 (dez) a 200 preservação permanente (letra g) pelo só
(duzentos) metros de distancia entre efeito desta Lei.
as margens; Art. 3º -A A exploração dos recursos
3 – de 100 (cem) metros para todos os flo­restais em terras indígenas somente
cursos cuja largura seja superior a 200 po­derá ser realizada pelas comunidades
(duzentos) metros.
in­dígenas em regime de manejo florestal
b) ao redor das lagoas, lagos ou reser-
sustentável, para atender a sua subsis-
vatórios d’água naturais ou artificiais;
tência, respeitados os arts. 2º e 3º deste
c) nas nascentes, mesmo nos chamados
Código. (Artigo acrescentado pela Medida
“olhos d’água”, seja qual for a sua
Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)
situação topográfica;
Art. 4º A supressão de vegetação em área
d) no topo de morros, montes, monta-
de preservação permanente somente po-
nhas e serras;
derá ser autorizada em caso de utilidade
e) nas encostas ou partes destas, com
declividade superior a 45°, equivalente pública ou de interesse social, devidamen-
a 100% na linha de maior declive; te caracterizados e motivados em proce-
f) nas restingas, como fixadoras de dimento administrativo próprio, quando
dunas ou estabilizadoras de mangues; inexistir alternativa técnica e locacional ao
g) nas bordas dos taboleiros ou cha- empreendimento proposto. (Redação dada
padas; pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU
h) em altitude superior a 1.800 (mil e 25.08.2001)
oitocentos) metros, nos campos natu- §1º A supressão de que trata o caput des­
rais ou artificiais, as florestas nativas e te artigo dependerá de autorização do
as vegetações campestres.” órgão ambiental estadual competente,
com anuência prévia, quando couber, do
Art. 3º Consideram-se, ainda, de preser­ órgão federal ou municipal de meio am-
vação permanentes, quando assim de- biente, ressalvado o disposto no §2º deste
claradas por ato do Poder Público, as artigo. (Parágrafo acrescentado pela Medida
flo­restas e demais formas de vegetação Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)
na­tural destinadas: §2º A supressão de vegetação em área de
a) a atenuar a erosão das terras; preservação permanente situada em área
b) a fixar as dunas; urbana, dependerá de autorização do
c) a formar faixas de proteção ao longo de órgão ambiental competente, desde que
rodovias e ferrovias; o município possua conselho de meio
d) a auxiliar a defesa do território nacional ambiente com caráter deliberativo e pla-
a critério das autoridades militares; no diretor, mediante anuência prévia do
e) a proteger sítios de excepcional beleza órgão ambiental estadual competente fun-
ou de valor científico ou histórico; damentada em parecer técnico. (Parágrafo

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CLOVIS BEZNOS
164 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

acrescentado pela Medida Provisória nº 2166- c) a difusão e a adoção de métodos


67, DOU 25.08.2001) tecnológicos que visem a aumentar
§3º O órgão ambiental competente poderá economicamente a vida útil da ma-
autorizar a supressão eventual e de baixo deira e o seu maior aproveitamento
impacto ambiental, assim definido em em todas as fases de manipulação e
regulamento, da vegetação em área de transformação.”
preservação permanente. (Parágrafo acres­
centado pela Medida Provisória nº 2166-67, Art. 5° (Revogado pela Lei nº 9.985, DOU
DOU 25.08.2001) 19.07.2000)
§4º O órgão ambiental competente indica-
rá, previamente à emissão da autorização Redação anterior / Lei 7.875, DOU
para a supressão de vegetação em área de 14.11.89 _ “Art. 5º – ..........
preservação permanente, as medidas miti- Parágrafo único – Ressalvada a cobran-
gadoras e compensatórias que deverão ser ça de ingresso a visitantes, cuja receita
adotadas pelo empreendedor. (Parágrafo será destinada em pelo menos 50%
acrescentado pela Medida Provisória nº 2166- (cinquenta por cento) ao custeio da
67, DOU 25.08.2001) manutenção e fiscalização, bem como
§5º A supressão de vegetação nativa de obras de melhoramento em cada
protetora de nascentes, ou de dunas e unidade, é proibida qualquer forma
mangues, de que tratam, respectivamente, de exploração dos recursos naturais
as alíneas “c” e “f” do art. 2º deste Código, nos parques e reservas biológicas
somente poderá ser autorizada em caso de criados pelo poder público na forma
utilidade pública. (Parágrafo acrescentado deste artigo.”
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU Redação original / Lei 4.771/65 – “Art.
25.08.2001) 5º – O Poder Público criará:
§6º Na implantação de reservatório arti- a) Parques Nacionais, Estaduais e
ficial é obrigatória a desapropriação ou Municipais e Reservas Biológicas, com
aquisição, pelo empreendedor, das áreas a finalidade de resguardar atributos
de preservação permanente criadas no excepcionais da natureza, conciliando
seu entorno, cujos parâmetros e regime a proteção integral da flora, da fauna
de uso serão definidos por resolução e das belezas naturais com a utilização
do CONAMA. (Parágrafo acrescentado para objetivos educacionais, recreati-
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU vos e científicos;
25.08.2001) b) Florestas Nacionais, Estaduais e
§7º É permitido o acesso de pessoas e ani­ Municipais, com fins econômicos, téc-
mais às áreas de preservação permanente, nicos ou sociais, inclusive reservando
para obtenção de água, desde que não áreas ainda não florestadas e destina-
exija a supressão e não comprometa a re­ das a atingir aquele fim.
generação e a manutenção a longo prazo Parágrafo único – Fica proibida qual-
da vegetação nativa. (Parágrafo acrescentado quer forma de exploração dos recur-
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU sos naturais nos Parques Nacionais,
25.08.2001) Estaduais e Municipais.”

Redação original / Lei 4.771/65 _ Art. 6º – (Revogado pela Lei nº 9.985, DOU
“Art. 4° – Consideram-se de interesse 19.07.2000)
público:
a) a limitação e o controle do pastoreio Redação original / Lei 4.771/65 – “O
em determinadas áreas, visando à pro­prietário da floresta não preser-
adequada conservação e propagação vada, nos termos desta Lei, poderá
da vegetação florestal; gravá-la com perpetuidade, desde
b) as medidas com o fim de prevenir ou que verificada a existência de interesse
erradicar pragas e doenças que afetem público pela autoridade florestal. O
a vegetação florestal; vínculo constará de termo assinado

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
165

perante a autoridade florestal e será espécies necessárias à subsistência das


averbado à margem da inscrição no populações extrativistas, delimitando
Registro Público.” as áreas compreendidas no ato, fazendo
depender de licença prévia, nessas áreas,
Art. 7° Qualquer árvore poderá ser de- o corte de outras espécies;
clarada imune de corte, mediante ato do
Poder Público, por motivo de sua loca- Redação original / Lei 4.771/65 _
lização, raridade, beleza ou condição de “b) proibir ou limitar o corte das espé-
porta-sementes. cies vegetais consideradas em via de
Art. 8° Na distribuição de lotes destinados extinção, delimitando as áreas com-
à agricultura, em planos de colonização e preendidas no ato, fazendo depender,
de reforma agrária, não devem ser inclu- nessas áreas, de licença prévia o corte
ídas as áreas florestadas de preservação de outras espécies;”
permanente de que trata esta Lei, nem
as florestas necessárias ao abastecimento c) ampliar o registro de pessoas físicas
local ou nacional de madeiras e outros ou jurídicas que se dediquem à extração,
produtos florestais. indústria e comércio de produtos ou sub-
Art. 9º As florestas de propriedade par- produtos florestais.
ticular, enquanto indivisas com outras, Art. 15 Fica proibida a exploração sob
sujeitas a regime especial, ficam subor- forma empírica das florestas primitivas da
dinadas às disposições que vigorarem bacia amazônica que só poderão ser utili-
para estas.
zadas em observância a planos técnicos de
Art. 10 Não é permitida a derrubada de
condução e manejo a serem estabelecidos
florestas, situadas em áreas de inclinação
por ato do Poder Público, a ser baixado
entre 25 a 45 graus, só sendo nelas tolerada
dentro do prazo de um ano.
a extração de toros, quando em regime de
Art. 16 As florestas e outras formas de ve-
utilização racional, que vise a rendimentos
getação nativa, ressalvadas as situadas em
permanentes.
área de preservação permanente, assim
Art. 11 O emprego de produtos florestais
ou hulha como combustível obriga o uso como aquelas não sujeitas ao regime de
de dispositivo, que impeça difusão de fa- utilização limitada ou objeto de legislação
gulhas suscetíveis de provocar incêndios, específica, são suscetíveis de supressão,
nas florestas e demais formas de vegetação desde que sejam mantidas, a título de
marginal. reserva legal, no mínimo: (Redação dada
Art. 12 Nas florestas plantadas, não con- pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU
sideradas de preservação permanente, é 25.08.2001)
livre a extração de lenha e demais produ- I – oitenta por cento, na propriedade rural
tos florestais ou a fabricação de carvão. situada em área de floresta localizada na
Nas demais florestas dependerá de norma Amazônia Legal;
estabelecida em ato do Poder Federal ou II – trinta e cinco por cento, na proprie-
Estadual, em obediência a prescrições dade rural situada em área de cerrado
ditadas pela técnica e às peculiaridades localizada na Amazônia Legal, sendo no
locais. mínimo vinte por cento na propriedade
Art. 13 O comércio de plantas vivas, oriun- e quinze por cento na forma de compen-
das de florestas, dependerá de licença da sação em outra área, desde que esteja
autoridade competente. localizada na mesma microbacia, e seja
Art. 14 Além dos preceitos gerais a que averbada nos termos do §7º deste artigo;
está sujeita a utilização das florestas, o III – vinte por cento, na propriedade ru-
Poder Público Federal ou Estadual poderá: ral situada em área de floresta ou outras
a) prescrever outras normas que atendam formas de vegetação nativa localizada nas
às peculiaridades locais; demais regiões do País; e
b) proibir ou limitar o corte das espécies IV – vinte por cento, na propriedade rural
vegetais raras, endêmicas, em perigo ou em área de campos gerais localizada em
ameaçadas de extinção, bem como as qualquer região do País.

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CLOVIS BEZNOS
166 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

§1º O percentual de reserva legal na pro- I – reduzir, para fins de recomposição, a


priedade situada em área de floresta e reserva legal, na Amazônia Legal, para
cerrado será definido considerando separa­ até cinqüenta por cento da propriedade,
damente os índices contidos nos inci­sos I excluídas, em qualquer caso, as Áreas de
e II deste artigo. (Redação dada pela Me­dida Preservação Permanente, os ecótonos,
Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001) os sítios e ecossistemas especialmente
§2º A vegetação da reserva legal não protegidos, os locais de expressiva bio-
pode ser suprimida, podendo apenas ser diversidade e os corredores ecológicos; e
utilizada sob regime de manejo florestal lI – ampliar as áreas de reserva legal, em
sustentável, de acordo com princípios até cinqüenta por cento dos índices pre-
e critérios técnicos e científicos estabe- vistos neste Código, em todo o território
lecidos no regulamento, ressalvadas as nacional.
hipóteses previstas no § 3º deste artigo, §6º Será admitido, pelo órgão ambiental
sem prejuízo das demais legislações espe- competente, o cômputo das áreas relativas
cíficas. (Redação dada pela Medida Provisória à vegetação nativa existente em área de
nº 2166-67, DOU 25.08.2001) preservação permanente no cálculo do
§3º Para cumprimento da manutenção percentual de reserva legal, desde que
ou compensação da área de reserva legal não implique em conversão de novas áreas
em pequena propriedade ou posse rural para o uso alternativo do solo, e quando
familiar, podem ser computados os plan- a soma da vegetação nativa em área de
tios de árvores frutíferas ornamentais preservação permanente e reserva legal
ou industriais, compostos por espécies exceder a:
exóticas, cultivadas em sistema inter­ I – oitenta por cento da propriedade rural
calar ou em consórcio com espécies na- localizada na Amazônia Legal;
tivas. (Redação dada pela Medida Provisória II – cinqüenta por cento da propriedade
nº 2166-67, DOU 25.08.2001) rural localizada nas demais regiões do
§4º A localização da reserva legal deve ser País; e
aprovada pelo órgão ambiental estadual III – vinte e cinco por cento da pequena
competente ou, mediante convênio, pelo propriedade definida pelas alíneas “b” e
órgão ambiental municipal ou outra ins- “c” do inciso I do § 2º do art. 1º. (Parágrafo
tituição devidamente habilitada, devendo acrescentado pela Medida Provisória nº 2166-
ser considerados, no processo de aprova- 67, DOU 25.08.2001)
ção, a função social da propriedade, e os §7º O regime de uso da área de preserva-
seguintes critérios e instrumentos, quando ção permanente não se altera na hipótese
houver: (Parágrafo acrescentado pela Medida prevista no § 6º. (Parágrafo acrescentado
Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001) pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU
I – o plano de bacia hidrográfica; 25.08.2001)
lI – o plano diretor municipal; §8º A área de reserva legal deve ser aver-
III – o zoneamento ecológico-econômico; bada à margem da inscrição de matrícula
IV – outras categorias de zoneamento do imóvel, no registro de imóveis com-
ambiental; e petente, sendo vedada a alteração de sua
V – a proximidade com outra Reserva destinação, nos casos de transmissão, a
Legal, Área de Preservação Permanente, qualquer título, de desmembramento ou
unidade de conservação ou outra área de retificação da área, com as exceções
le­galmente protegida. previstas neste Código. (Parágrafo acres­
§5º O Poder Executivo, se for indicado centado pela Medida Provisória nº 2166-67,
pelo Zoneamento Ecológico Econômico DOU 25.08.2001)
– ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ou- §9º A averbação da reserva legal da peque-
vidos o CONAMA, o Ministério do Meio na propriedade ou posse rural familiar é
Ambiente e o Ministério da Agricultura e gratuita, devendo o Poder Público prestar
do Abastecimento, poderá: (Parágrafo acres­ apoio técnico e jurídico, quando neces-
centado pela Medida Provisória nº 2166-67, sário. (Parágrafo acrescentado pela Medida
DOU 25.08.2001) Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
167

§10 Na posse, a reserva legal é assegurada a) nas regiões Leste Meridional, Sul e
por Termo de Ajustamento de Conduta, Centro-Oeste, esta na parte sul, as der-
firmado pelo possuidor com o órgão am- rubadas de florestas nativas, primitivas
biental estadual ou federal competente, ou regeneradas, só serão permitidas,
com força de título executivo e contendo, desde que seja, em qualquer caso,
no mínimo, a localização da reserva legal, respeitado o limite mínimo de 20% da
as suas características ecológicas básicas e área de cada propriedade com cober-
a proibição de supressão de sua vegetação, tura arbórea localizada, a critério da
aplicando-se, no que couber, as mesmas autoridade competente;
disposições previstas neste Código para a b) nas regiões citadas na letra anterior,
propriedade rural. (Parágrafo acrescentado nas áreas já desbravadas e previamente
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU delimitadas pela autoridade compe-
25.08.2001) tente, ficam proibidas as derrubadas
§11 Poderá ser instituída reserva legal de florestas primitivas, quando feitas
em regime de condomínio entre mais de para ocupação do solo com cultura e
uma propriedade, respeitado o percentual pastagens, permitindo-se, nesses ca-
legal em relação a cada imóvel, mediante sos, apenas a extração de árvores para
a aprovação do órgão ambiental estadual produção de madeira. Nas áreas ainda
competente e as devidas averbações re­ incultas, sujeitas a formas de desbra-
ferentes a todos os imóveis envolvidos. vamento, as derrubadas de florestas
(Parágrafo acrescentado pela Medida Pro­ primitivas, nos trabalhos de instalação
de novas propriedades agrícolas, só
visória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)
serão toleradas até o máximo de 30%
da área da propriedade;
Redação anterior / Lei 7.803, DOU
c) na região Sul as áreas atualmente
18.07.89 – “Art. 16 – ........
revestidas de formações florestais em
§1º – Nas propriedades rurais, compre-
que ocorre o pinheiro brasileiro, “Arau­
endidas na alínea a deste artigo, com
caria angustifolia” (Bert – O. Ktze), não
área entre vinte (20) a cinqüenta (50)
poderão ser desflorestadas de forma
hectares computar-se-ão, para efeito de a provocar a eliminação permanente
fixação do limite percentual, além da das florestas, tolerando-se, somente a
cobertura florestal de qualquer nature- exploração racional destas, observadas
za, os maciços de porte arbóreo, sejam as prescrições ditadas pela técnica, com
frutícolas, ornamentais ou industriais. a garantia de permanência dos maciços
§2º – A reserva legal, assim entendida em boas condições de desenvolvimen-
a área de , no mínimo, 20% (vinte por to e produção;
cento) de cada propriedade, onde não d) nas regiões Nordeste e Leste Se­
é permitido o corte raso, deverá ser ten­trional, inclusive nos Estados do
averbada à margem da inscrição de Maranhão e Piauí, o corte de árvores
matrícula do imóvel, no registro de e a exploração de florestas só será
imóveis competente, sendo vedada, a permitida com observância de normas
alteração de sua destinação, nos casos técnicas a serem estabelecidas por ato
de transmissão, a qualquer título, ou do Poder Público, na forma do art. 15.
de desmembramento da área. §1º – Nas propriedades rurais, compre-
§3º – Aplica-se às áreas de cerrado a endidas na alínea a deste artigo, com
reserva legal de 20% (vinte por cento) área entre vinte (20) a cinqüenta (50)
para todos os efeitos legais.” hectares computar-se-ão, para efeito de
Redação original / Lei 4.771/65 – “Art. fixação do limite percentual, além da
16 – As florestas de domínio privado, cobertura florestal de qualquer nature-
não sujeitas ao regime de utilização li- za, os maciços de porte arbóreo, sejam
mitada e ressalvadas as de preservação frutícolas, ornamentais ou industriais.”
permanente, previstas nos artigos 2° e
3° desta lei, são suscetíveis de explora- Art. 17 Nos loteamentos de propriedades
ção, obedecidas as seguintes restrições: rurais, a área destinada a completar o

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CLOVIS BEZNOS
168 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

limite percentual fixado na letra a do III – nos casos que lhe forem delegados
artigo antecedente, poderá ser agrupada por convênio ou outro instrumento admis-
numa só porção em condomínio entre os sível, ouvidos, quando couber, os órgãos
adquirentes. competentes da União, dos Estados e do
Art. 18 Nas terras de propriedade privada, Distrito Federal. (Inciso acrescentado dada
onde seja necessário o florestamento ou o pela Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006)
reflorestamento de preservação perma- § 3º No caso de reposição florestal, deverão
nente, o Poder Público Federal poderá ser priorizados projetos que contemplem
faze-lo sem desapropriá-las, se não o fizer a utilização de espécies nativas. (Parágrafo
o proprietário. acrescentado dada pela Lei nº 11.284, DOU
§1° Se tais áreas estiverem sendo utiliza- 03.03.2006)
das com culturas, de seu valor deverá ser
indenizado o proprietário. Redação anterior / Lei 7.803, DOU
§2º As áreas assim utilizadas pelo Poder 20.07.89 – “Art. 19 – A exploração de
Público Federal ficam isentas de tribu- florestas e de formações sucessoras,
tação. tanto de domínio público como de
Art. 19 A exploração de florestas e forma- domínio privado, dependerá de apro-
ções sucessoras, tanto de domínio público vação prévia do Instituto Brasileiro
como de domínio privado, dependerá de do Meio Ambiente e dos Recursos
prévia aprovação pelo órgão estadual Naturais Renováveis – IBAMA, bem
competente do Sistema Nacional do Meio como da adoção de técnicas de con-
Ambiente – SISNAMA, bem como da ado- dução, exploração, reposição florestal
ção de técnicas de condução, exploração, e manejo compatíveis com os variados
reposição florestal e manejo compatíveis ecossistemas que a cobertura arbórea
com os variados ecossistemas que a cober- forme.
tura arbórea forme. (Redação dada pela Lei Parágrafo único – No caso de reposi-
nº 11.284, DOU 03.03.2006) ção florestal, deverão ser priorizados
§ 1º Compete ao Ibama a aprovação de projetos que contemplem a utilização
que trata o caput deste artigo: (Parágrafo de espécies nativas.
acrescentado dada pela Lei nº 11.284, DOU Redação anterior / Lei 7.511, DOU
03.03.2006) 08.07.86 – “Art. 19 – Visando a rendi-
I – nas florestas públicas de domínio da mentos permanentes e à preservação
União; (Inciso acrescentado dada pela Lei nº de espécies nativas , os proprietários
11.284, DOU 03.03.2006) de florestas explorarão a madeira so­
II – nas unidades de conservação criadas mente através de manejo sustentado,
pela União; (Inciso acrescentado dada pela efetuando a reposição florestal, su­
Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) cessivamente, com espécies típicas
III – nos empreendimentos potencialmen- da região.
te causadores de impacto ambiental nacio- §1º – É permitida ao proprietário a
nal ou regional, definidos em resolução reposição com espécies exóticas nas
do Conselho Nacional do Meio Ambiente florestas já implantadas com estas
– CONAMA. (Inciso acrescentado dada pela espécies.
Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) §2º – Na reposição com espécies re-
§ 2º Compete ao órgão ambiental munici- gionais, o proprietário fica obrigado a
pal a aprovação de que trata o caput deste comprovar o plantio das árvores, assim
artigo: (Parágrafo acrescentado dada pela Lei como os tratos culturais necessários a
nº 11.284, DOU 03.03.2006) sua sobrevivência e desenvolvimento.”
I – nas florestas públicas de domínio do Redação original / Lei 4.771/65 – “Art.
Município; (Inciso acrescentado dada pela Lei 19 – Visando a maior rendimento eco­
nº 11.284, DOU 03.03.2006) nômico é permitido aos proprietários
II – nas unidades de conservação criadas de florestas heterogêneas transformá-
pelo Município; (Inciso acrescentado dada las em homogêneas, executando tra­
pela Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) balho de derrubada a um só tempo ou

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
169

sucessivamente, de toda a vegetação a pelo órgão executivo específico do


substituir desde que assinem, antes do Ministério da Agricultura, ou em con-
início dos trabalhos, perante a autori­ vênio com os Estados e Municípios, a
dade competente, termo de obrigação aplicação das normas deste Código,
de reposição e tratos culturais.” podendo, para tanto, criar os serviços
indispensáveis.”
Art. 20 As empresas industriais que, por
sua natureza, consumirem grande quan- Art. 23 A fiscalização e a guarda das flo-
tidades de matéria prima florestal serão restas pelos serviços especializados não
obrigadas a manter, dentro de um raio excluem a ação da autoridade policial por
em que a exploração e o transporte sejam iniciativa própria.
julgados econômicos, um serviço orga- Art. 24 Os funcionários florestais, no exer-
nizado, que assegure o plantio de novas cício de suas funções, são equiparados aos
áreas, em terras próprias ou pertencentes agentes de segurança pública, sendo-lhes
a terceiros, cuja produção sob exploração assegurado o porte de armas.
racional, seja equivalente ao consumido Art. 25 Em caso de incêndio rural, que
para o seu abastecimento. não se possa extinguir com os recursos
Parágrafo único – O não cumprimento ordinários, compete não só ao funcionário
do disposto neste artigo, além das pena- florestal, como a qualquer outra autorida-
lidades previstas neste Código, obriga os de pública, requisitar os meios materiais
infratores ao pagamento de uma multa e convocar os homens em condições de
equivalente a 10% (dez por cento) do prestar auxílio.
valor comercial da matéria-prima florestal Art. 26 Constituem contravenções penais,
nativa consumida além da produção da puníveis com três meses a um ano de
qual participe. pri­são simples ou multa de uma a cem
Art. 21 As empresas siderúrgicas, de trans­ vezes o salário-mínimo mensal, do lugar
porte e outras, à base de carvão vegetal, e da data da infração ou ambas as penas
lenha ou outra matéria prima florestal, cu­mulativamente:
são obrigadas a manter florestas próprias a) destruir ou danificar a floresta consi-
para exploração racional ou a formar, di- derada de preservação permanente, mes­
retamente ou por intermédio de empreen- mo que em formação ou utilizá-la com
dimentos dos quais participem, florestas infringência das normas estabelecidas ou
destinadas ao seu suprimento. previstas nesta Lei;
Parágrafo único – A autoridade competen- b) cortar árvores em florestas de preser-
te fixará para cada empresa o prazo que vação permanente, sem permissão da
lhe é facultado para atender ao disposto autoridade competente;
neste artigo, dentro dos limites de 5 a c) penetrar em floresta de preservação
10 anos. permanente conduzindo armas, substân-
Art. 22 A União, diretamente, através cias ou instrumentos próprios para caça
do órgão executivo específico, ou em proibida ou para exploração de produtos
convênio com os Estados e Municípios, ou subprodutos florestais, sem estar mu-
fiscalizará a aplicação das normas deste nido de licença da autoridade competente;
Código, podendo, para tanto, criar os d) causar danos aos Parques Nacionais,
serviços indispensáveis. (Redação dada pela Estaduais ou Municipais, bem como às
Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989) Reservas Biológicas;
Parágrafo único – Nas áreas urbanas, a e) fazer fogo, por qualquer modo, em flo-
que se refere o parágrafo único do art. 2º restas e demais formas de vegetação, sem
desta Lei, a fiscalização é da competência tomar as precauções adequadas;
dos municípios, atuando a União suple- f) fabricar, vender, transportar ou soltar
tivamente. (Parágrafo acrescentado pela Lei balões que possam provocar incêndios nas
nº 7.803, DOU 20.07.1989) florestas e demais formas de vegetação;
g) impedir ou dificultar a regeneração
Redação original / Lei 4.771/65 – “Art. 22 natural de florestas e demais formas de
– A União fiscalizará diretamente, vegetação;

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CLOVIS BEZNOS
170 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

h) receber madeira, lenha, carvão e outros a) diretos;


produtos procedentes de florestas, sem b) arrendatários, parceiros, posseiros,
exigir a exibição de licença do vendedor, gerentes, administradores, diretores, pro-
outorgada pela autoridade competente e mitentes compradores ou proprietários
sem munir-se da via que deverá acompa- das áreas florestais, desde que praticadas
nhar o produto, até final beneficiamento; por prepostos ou subordinados e no inte-
i) transportar ou guardar madeiras, lenha, resse dos preponentes ou dos superiores
carvão e outros produtos procedentes de hierárquicos;
florestas, sem licença válida para todo o c) autoridades que se omitirem ou faci­
tempo da viagem ou do armazenamento, litarem, por consentimento legal, na
outorgada pela autoridade competente; prática do ato.
j) deixar de restituir à autoridade, licenças Art. 30 Aplicam-se às contravenções pre-
extintas pelo decurso do prazo ou pela vistas neste Código as regras gerais do
entrega ao consumidor dos produtos Código Penal e da Lei de Contravenções
procedentes de florestas; Penais, sempre que a presente Lei não
l) empregar, como combustível, produtos disponha de modo diverso.
florestais ou hulha, sem uso de dispositivo Art. 31 São circunstâncias que agravam a
que impeça a difusão de fagulhas, susce- pena, além das previstas no Código Penal
tíveis de provocar incêndios nas florestas; e na Lei de Contravenções Penais:
m) soltar animais ou não tomar precau- a) cometer a infração no período de queda
ções necessárias para que o animal de das sementes ou de formação das vege-
sua propriedade não penetre em florestas
tações prejudicadas, durante a noite, em
sujeitas a regime especial;
domingos ou dias feriados, em épocas de
n) matar, lesar ou maltratar, por qualquer
seca ou inundações;
modo ou meio, plantas de ornamentação
b) cometer a infração contra a floresta de
de logradouros públicos ou em proprie-
preservação permanente ou material dela
dade privada alheia ou árvore imune
provindo.
de corte;
Art. 32 A ação penal independe de quei-
o) extrair de florestas de domínio público
ou consideradas de preservação perma- xa, mesmo em se tratando de lesão em
nente, sem prévia autorização, pedra, propriedade privada, quando os bens
areia, cal ou qualquer outra espécie de atingidos são florestas e demais formas
minerais; de vegetação, instrumentos de trabalho,
p) (Vetado). documentos e atos relacionados com a
q) transformar madeiras de lei em carvão, proteção florestal disciplinada nesta Lei.
inclusive para qualquer efeito industrial, Art. 33 São autoridades competentes para
sem licença da autoridade competente. instaurar, presidir e proceder a inquéritos
(Alínea acrescentada pela Lei nº 5.870, DOU policiais, lavrar autos de prisão em fla-
28.03.1973) grante e intentar a ação penal, nos casos
Art. 27 É proibido o uso de fogo nas flores- de crimes ou contravenções, previstos
tas e demais formas de vegetação. nesta Lei, ou em outras leis e que tenham
Parágrafo único – Se peculiaridades locais por objeto florestas e demais formas de
ou regionais justificarem o emprego do vegetação, instrumentos de trabalho,
fogo em práticas agropastoris ou flores- documentos e produtos procedentes das
tais, a permissão será estabelecida em ato mesmas:
do Poder Público, circunscrevendo as áre- a) as indicadas no Código de Processo
as e estabelecendo normas de precaução. Penal;
Art. 28 Além das contravenções estabele- b) os funcionários da repartição florestal
cidas no artigo precedente, subsistem os e de autarquias, com atribuições corre-
dispositivos sobre contravenções e crimes latas, designados para a atividade de
previstos no Código Penal e nas demais fiscalização.
leis, com as penalidades neles cominadas. Parágrafo único – Em caso de ações penais
Art. 29 As penalidades incidirão sobre os simultâneas, pelo mesmo fato, iniciadas
autores, sejam eles: por várias autoridades, o Juiz reunirá os

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
171

processos na jurisdição em que se firmou serão estabelecidos em regulamento,


a competência. considerando, dentre outros dados rele-
Art. 34 As autoridades referidas no item vantes, o desempenho da propriedade nos
b do artigo anterior, ratificada a denúncia últimos três anos, apurado nas declarações
pelo Ministério Público, terão ainda com- anuais do Imposto sobre a Propriedade
petência igual à deste, na qualidade de Territorial Rural – ITR. (Parágrafo acres­
assistente, perante a Justiça comum, nos centado pela Medida Provisória nº 2166-67,
feitos de que trata esta Lei. DOU 25.08.2001)
Art. 35 A autoridade apreenderá os pro- §3º A regulamentação de que trata o § 2º
dutos e os instrumentos utilizados na estabelecerá procedimentos simplifica-
infração e, se não puderem acompanhar dos: (Parágrafo acrescentado pela Medida
o inquérito, por seu volume e natureza, Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)
serão entregues ao depositário público I – para a pequena propriedade rural; e
local, se houver e, na sua falta, ao que for II – para as demais propriedades que
nomeado pelo Juiz, para ulterior devo- venham atingindo os parâmetros de pro-
lução ao prejudicado. Se pertencerem ao dutividade da região e que não tenham
agente ativo da infração, serão vendidos restrições perante os órgãos ambientais.
em hasta pública. §4º Nas áreas passíveis de uso alternativo
Art. 36 O processo das contravenções do solo, a supressão da vegetação que
obedecerá ao rito sumário da Lei n. 1.508 abrigue espécie ameaçada de extinção,
de l9 de dezembro de 1951, no que couber. dependerá da adoção de medidas com-
Art. 37 Não serão transcritos ou averba- pensatórias e mitigadoras que assegurem
dos no Registro Geral de Imóveis os atos a conservação da espécie. (Parágrafo acres­
de transmissão “inter-vivos” ou “causa centado pela Medida Provisória nº 2166-67,
mortis”, bem como a constituição de ônus DOU 25.08.2001)
reais, sobre imóveis da zona rural, sem §5º Se as medidas necessárias para a
a apresentação de certidão negativa de conservação da espécie impossibilitarem
dívidas referentes a multas previstas nesta a adequada exploração econômica da
Lei ou nas leis estaduais supletivas, por propriedade, observar-se-á o disposto na
decisão transitada em julgado. alínea “b” do art. 14. (Parágrafo acrescentado
Art. 37-A Não é permitida a conversão pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU
de florestas ou outra forma de vegetação 25.08.2001)
nativa para uso alternativo do solo na pro- §6º É proibida, em área com cobertura flo-
priedade rural que possui área desmatada, restal primária ou secundária em estágio
quando for verificado que a referida área avançado de regeneração, a implantação
encontra-se abandonada, subutilizada ou de projetos de assentamento humano
utilizada de forma inadequada, segundo a ou de colonização para fim de reforma
vocação e capacidade de suporte do solo. agrária, ressalvados os projetos de assen-
(Artigo acrescentado pela Medida Provisória tamento agro-extrativista, respeitadas as
nº 2166-67, DOU 25.08.2001) legislações específicas. (Parágrafo acres­
§1º Entende-se por área abandonada, centado pela Medida Provisória nº 2166-67,
subutilizada ou utilizada de forma ina- DOU 25.08.2001)
dequada, aquela não efetivamente utili- Art. 38 (Revogado pela Lei nº 5.106, DOU
zada, nos termos do § 3º, do art. 6º da Lei 05.09.1966)
nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, ou Art. 39 (Revogado pela Lei nº 5.868, DOU
que não atenda aos índices previstos no 14.12.1972)
art. 6º da referida Lei, ressalvadas as áreas
de pousio na pequena propriedade ou Redação original / Lei 4.771 – “Art. 39
posse rural familiar ou de população tra- – Ficam isentas do imposto territorial
dicional. (Parágrafo acrescentado pela Medida rural as áreas com florestas sob regime
Provisória nº 2166-67, DOU 25.08.2001) de preservação permanente e as áreas
§2º As normas e mecanismos para a com- com florestas plantadas para fins de
provação da necessidade de conversão exploração madeireira.

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CLOVIS BEZNOS
172 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Parágrafo único – Se a floresta for Parágrafo único – Para a Semana Florestal


nativa, a isenção não ultrapassará de serão programadas reuniões, conferências,
50% (cinqüenta por cento) do valor jornadas de reflorestamento e outras so-
do imposto, que incidir sobre a área lenidades e festividades com o objetivo
tributável.” de identificar as florestas como recurso
natural renovável, de elevado valor social
Art. 40 (Vetado). e econômico.
Art. 41 Os estabelecimentos oficiais de Art. 44 O proprietário ou possuidor de
crédito concederão prioridades aos pro- imóvel rural com área de floresta nativa,
jetos de florestamento, reflorestamento natural, primitiva ou regenerada ou outra
ou aquisição de equipamentos mecânicos forma de vegetação nativa em extensão
necessários aos serviços, obedecidas as inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III
escalas anteriormente fixadas em lei. e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos
Parágrafo único – Ao Conselho Monetário seus §§ 5º e 6º, deve adotar as seguintes
Nacional, dentro de suas atribuições le- alternativas, isoladas ou conjuntamen-
gais, como órgão disciplinador do crédito te: (Redação dada pela Medida Provisória
e das operações creditícias em todas suas nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)
modalidades e formas, cabe estabelecer as I – recompor a reserva legal de sua pro-
normas para os financiamentos florestais, priedade mediante o plantio, a cada três
com juros e prazos compatíveis, relacio- anos, de no mínimo 1/10 da área total
nados com os planos de florestamento e necessária à sua complementação, com
reflorestamento aprovados pelo Conselho espécies nativas, de acordo com critérios
Florestal Federal. estabelecidos pelo órgão ambiental esta-
Art. 42 Dois anos depois da promulgação dual competente;
desta Lei, nenhuma autoridade poderá II – conduzir a regeneração natural da
permitir a adoção de livros escolares de reserva legal; e
leitura que não contenham textos de edu­ III – compensar a reserva legal por outra
cação florestal, previamente aprovados área equivalente em importância ecológica
pelo Conselho Federal de Educação, ou- e extensão, desde que pertença ao mesmo
vido o órgão florestal competente. ecossistema e esteja localizada na mesma
§1° As estações de rádio e televisão in­clui­ microbacia, conforme critérios estabeleci-
rão, obrigatoriamente, em suas pro­gra­ dos em regulamento.
mações, textos e dispositivos de inte­­resse §1º Na recomposição de que trata o in­
florestal, aprovados pelo órgão com­pe­tente ci­so I, o órgão ambiental estadual com­pe­
no limite mínimo de cinco (5) mi­nu­tos ten­te deve apoiar tecnicamente a pe­que­na
semanais, distribuídos ou não em dife­ pro­priedade ou posse rural fami­liar. (Pa­
rentes dias. rá­gra­fo acrescentado pela Medida Provi­sória
§2° Nos mapas e cartas oficiais serão obri­ nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)
gatoriamente assinalados os Parques e §2º A recomposição de que trata o in-
Flo­restas Públicas. ciso I pode ser realizada mediante o
§3º A União e os Estados promoverão a plantio temporário de espécies exóticas
criação e o desenvolvimento de escolas como pio­neiras, visando a restauração
para o ensino florestal, em seus diferentes do ecos­sistema original, de acordo com
níveis. cri­térios técnicos gerais estabelecidos
Art. 43 Fica instituída a Semana Florestal, pelo CONAMA. (Parágrafo acrescentado
em datas fixadas para as diversas regiões pela Medida Provisória nº 2.166-67, DOU
do País, do Decreto Federal. Será a mes- 25.08.2001)
ma comemorada, obrigatoriamente, nas §3º A regeneração de que trata o inciso II
escolas e estabelecimentos públicos ou será autorizada, pelo órgão ambiental es­
subvencionados, através de programas tadual competente, quando sua viabilida­de
obje­tivos em que se ressalte o valor das for comprovada por laudo técnico, po­
florestas, face aos seus produtos e utili- den­do ser exigido o isolamento da área.
dades, bem como sobre a forma correta (Pa­rágrafo acrescentado pela Medida Provisória
de conduzi-las e perpetuá-las. nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)

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LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965
(DOU 19.06.1965, RET. DOU 20.09.1965)
173

§4º Na impossibilidade de compensação permissível desde que permaneça com


da reserva legal dentro da mesma micro- cobertura arbórea, pelo menos 50% da
bacia hidrográfica, deve o órgão ambiental área de cada propriedade.”
estadual competente aplicar o critério de
maior proximidade possível entre a pro- Art. 44-A O proprietário rural poderá
priedade desprovida de reserva legal e a instituir servidão florestal, mediante a
área escolhida para compensação, desde qual voluntariamente renuncia, em caráter
que na mesma bacia hidrográfica e no permanente ou temporário, a direitos de
mesmo Estado, atendido, quando houver, supressão ou exploração da vegetação
o respectivo Plano de Bacia Hidrográfica, nativa, localizada fora da reserva legal e
e respeitadas as demais condicionantes da área com vegetação de preservação per-
estabelecidas no inciso III. (Parágrafo acres­ manente. (Artigo acrescentado pela Medida
centado pela Medida Provisória nº 2.166-67, Provisória nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)
DOU 25.08.2001) §1º A limitação ao uso da vegetação da
§5º A compensação de que trata o inciso área sob regime de servidão florestal deve
III deste artigo, deverá ser submetida à ser, no mínimo, a mesma estabelecida para
aprovação pelo órgão ambiental estadual a Reserva legal. (Parágrafo acrescentado
competente, e pode ser implementada pela Medida Provisória nº 2.166-67, DOU
mediante o arrendamento de área sob 25.08.2001)
regime de servidão florestal ou reserva §2º A servidão florestal deve ser averbada
legal, ou aquisição de cotas de que trata o
à margem da inscrição de matrícula do
art. 44-B. (Parágrafo acrescentado pela Medida
imóvel, no registro de imóveis competen-
Provisória nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)
te, após anuência do órgão ambiental esta-
§6º O proprietário rural poderá ser de-
dual competente, sendo vedada, durante o
sonerado, pelo período de trinta anos,
prazo de sua vigência, a alteração da des-
das obrigações previstas neste artigo,
tinação da área, nos casos de transmissão
mediante a doação, ao órgão ambiental
a qualquer título, de desmembramento
competente, de área localizada no interior
ou de retificação dos limites da proprie-
de Parque Nacional ou Estadual, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, Reserva dade. (Parágrafo acrescentado pela Medida
Biológica ou Estação Ecológica pendente Provisória nº 2.166-67, DOU 25.08.2001)
de regularização fundiária, respeitados Art. 44-B Fica instituída a Cota de Reserva
os critérios previstos no inciso III deste Florestal – CRF, título representativo de
artigo. (Parágrafo acrescentado pela Medida vegetação nativa sob regime de servi-
Provisória nº 2.166-67, DOU 25.08.2001) dão florestal, de Reserva Particular do
Patrimônio Natural ou reserva legal ins-
Redação anterior / Lei 7.803, DOU tituída voluntariamente sobre a vegetação
20.07.89 – “Art. 44 – ......... que exceder os percentuais estabelecidos
Parágrafo único – A reserva legal, assim no art. 16 deste Código. (Artigo acrescenta­
entendida a área de, no mínimo, 50% do pela Medida Provisória nº 2.166-67, DOU
(cinquenta por cento), de cada pro- 25.08.2001)
priedade, onde não é permitido o corte Parágrafo único – A regulamentação deste
raso, deverá ser averbada à margem da Código disporá sobre as características,
inscrição da matrícula do imóvel no natureza e prazo de validade do título de
registro de imóveis competente, sendo que trata este artigo, assim como os meca-
vedada a alteração de sua destinação, nismos que assegurem ao seu adquirente
nos casos de transmissão, a qualquer a existência e a conservação da vegetação
título, ou de desmembramento da área. objeto do título. (Parágrafo acrescentado
Redação original / Lei 4.771/65 – “Art. 44 pela Medida Provisória nº 2.166-67, DOU
– Na região Norte e na parte Norte da 25.08.2001)
região Centro-Oeste enquanto não for Art. 44-C O proprietário ou possuidor que,
estabelecido o decreto de que trata o a partir da vigência da Medida Provisória
artigo 15, a exploração a corte razo só é nº 1.736-31, de 14 de dezembro de 1998,

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CLOVIS BEZNOS
174 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

suprimiu, total ou parcialmente florestas Art. 46 No caso de florestas plantadas,


ou demais formas de vegetação nativa, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
situadas no interior de sua propriedade e dos Recursos Naturais Renováveis –
ou posse, sem as devidas autorizações IBAMA zelará para que seja preservada,
exigidas por Lei, não pode fazer uso dos em cada município, área destinada à
benefícios previstos no inciso III do art. 44. pro­dução de alimentos básicos e pasta-
(Artigo acrescentado pela Medida Provisória gens, visando ao abastecimento local.
nº 2.166-67, DOU 25.08.2001) (Ar­ti­go acrescentado pela Lei nº 7.803, DOU
Art. 45 Ficam obrigados ao registo no 20.07.1989)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente Art. 47 O Poder Executivo promoverá, no
e dos Recursos Naturais Renováveis – prazo de 180 dias, a revisão de todos os
IBAMA os estabelecimentos comerciais contratos, convênios, acordos e concessões
responsáveis pela comercialização de relacionados com a exploração florestal
moto-serras, bem como aqueles que ad- em geral, a fim de ajustá-las às normas
quirirem este equipamento. (Artigo acres­ adotadas por esta Lei. (Art. 45 renumerado
centado pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989) pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989)
§1º A licença para o porte e uso de Art. 48 Fica mantido o Conselho Florestal
moto-serras será renovada a cada 2 (dois) Federal, com sede em Brasília, como órgão
anos perante o Instituto Brasileiro do consultivo e normativo da política flores-
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais tal brasileira. (Art. 46 renumerado pela Lei
Renováveis – IBAMA. (Parágrafo acres­ nº 7.803, DOU 20.07.1989)
centado pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989) Parágrafo único – A composição e atri-
§2º Os fabricantes de moto-serras ficam buições do Conselho Florestal Federal,
obrigados, a partir de 180 (cento e oitenta) in­tegrado, no máximo, por 12 (doze)
dias da publicação desta Lei, a imprimir, mem­bros, serão estabelecidas por decreto
em local visível deste equipamento, nu- do Poder Executivo.
meração cuja seqüência será encaminhada Art. 49 O Poder Executivo regulamentará
ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente a presente Lei, no que for julgado neces-
e dos Recursos Naturais Renováveis – sário à sua execução. (Art. 47 renumerado
IBAMA e constará das correspondentes pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989)
notas fiscais. (Parágrafo acrescentado pela Art. 50 Esta Lei entrará em vigor 120 (cento
Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989) e vinte) dias após a data de sua publicação,
§3º A comercialização ou utilização de revogados o Decreto nº 23.793, de 23 de ja-
moto-serras sem a licença a que se refere neiro de 1934 (Código Florestal) e demais
este artigo constitui crime contra o meio disposições em contrário. (Art. 48 renu­
ambiente, sujeito à pena de detenção de merado pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989)
1 (um) a 3 (três) meses e multa de 1 (um) Brasília, 15 de setembro de 1965;
a 10 (dez) salários mínimos de referência 144º da Independência e 77º da República.
e a apreensão da moto-serra, sem prejuízo H. CASTELLO BRANCO
da responsabilidade pela reparação dos Hugo Leme
danos causados. (Parágrafo acrescentado Octavio Gouveia de Bulhões
pela Lei nº 7.803, DOU 20.07.1989) Flávio Lacerda

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LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993
(DOU 26.02.1993)

Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária,


previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço § 4º Não será considerada, para os fins


saber que o Congresso Nacional decreta desta Lei, qualquer modificação, quanto
e eu sanciono a seguinte lei: ao domínio, à dimensão e às condições
de uso do imóvel, introduzida ou ocorrida
Art. 1º Esta lei regulamenta e disciplina até seis meses após a data da comunicação
disposições relativas à reforma agrária, para levantamento de dados e informa-
previstas no Capítulo III, Título VII, da ções de que tratam os §§ 2º e 3º. (Parágrafo
Cons­tituição Federal. acrescentado pela Medida Provisória nº 2183-
Art. 2º A propriedade rural que não cum- 56, DOU 27.08.2001)
prir a função social prevista no art. 9º é § 5º No caso de fiscalização decorrente do
passível de desapropriação, nos termos exercício de poder de polícia, será dispen-
desta lei, respeitados os dispositivos cons­ sada a comunicação de que tratam os §§
titucionais. 2º e 3º. (Parágrafo acrescentado pela Medida
§ 1º Compete à União desapropriar por in- Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
teresse social, para fins de reforma agrária, § 6º O imóvel rural de domínio público ou
o imóvel rural que não esteja cumprindo particular objeto de esbulho possessório
sua função social. ou invasão motivada por conflito agrário
§ 2º Para os fins deste artigo, fica a União, ou fundiário de caráter coletivo não será
através do órgão federal competente, vistoriado, avaliado ou desapropriado nos
autorizada a ingressar no imóvel de pro- dois anos seguintes à sua desocupação, ou
priedade particular para levantamento no dobro desse prazo, em caso de reinci-
de dados e informações, mediante prévia dência; e deverá ser apurada a responsa-
comunicação escrita ao proprietário, pre- bilidade civil e administrativa de quem
posto ou seu representante. (Redação dada concorra com qualquer ato omissivo ou
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU comissivo que propicie o descumprimento
27.08.2001) dessas vedações. (Parágrafo acrescentado
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
Redação original – “Art. 2º – ....................... 27.08.2001)
§ 2º – Para fins deste artigo, fica a União, § 7º Será excluído do Programa de Re­
através do órgão federal competente, auto- forma Agrária do Governo Federal quem,
rizada a ingressar no imóvel de proprieda- já estando beneficiado com lote em Projeto
de particular, para levantamento de dados de Assentamento, ou sendo pretendente
e informações, com prévia notificação.” desse benefício na condição de inscrito
em processo de cadastramento e seleção
§ 3º Na ausência do proprietário, do pre- de candidatos ao acesso à terra, for efeti-
posto ou do representante, a comunicação vamente identificado como participante
será feita mediante edital, a ser publicado, direto ou indireto em conflito fundiário
por três vezes consecutivas, em jornal de que se caracterize por invasão ou esbulho
grande circulação na capital do Estado de imóvel rural de domínio público ou
de localização do imóvel. (Parágrafo acres­ privado em fase de processo administra-
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, tivo de vistoria ou avaliação para fins de
DOU 27.08.2001) reforma agrária, ou que esteja sendo objeto

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CLOVIS BEZNOS
176 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

de processo judicial de desapropriação respectivo período. (Parágrafo acres­


em vias de imissão de posse ao ente centado pela Medida Provisória nº 2183-56,
expropriante; e bem assim quem for efe- DOU 27.08.2001)
tivamente identificado como participante Art. 3º (Vetado)
de invasão de prédio público, de atos de § 1º (Vetado)
ameaça, seqüestro ou manutenção de ser- § 2º (Vetado)
vidores públicos e outros cidadãos em cár- Art. 4º Para os efeitos desta lei, concei-
cere privado, ou de quaisquer ou­tros atos tuam-se:
de vio­lência real ou pessoal pra­ticados I – Imóvel Rural – o prédio rústico de área
em tais situações. (Parágrafo acres­c en­ contínua, qualquer que seja a sua locali-
tado pela Medida Provisória nº 2183-56, zação, que se destine ou possa se destinar
DOU 27.08.2001) à exploração agrícola, pecuária, extrativa
§ 8º A entidade, a organização, a pessoa ju- vegetal, florestal ou agro-industrial;
rídica, o movimento ou a sociedade de fato II – Pequena Propriedade – o imóvel rural:
que, de qualquer forma, direta ou indire- a) de área compreendida entre 1 (um) e
tamente, auxiliar, colaborar, incentivar, 4 (quatro) módulos fiscais;
incitar, induzir ou participar de invasão b) (Vetado)
de imóveis rurais ou de bens públicos, ou c) (Vetado)
em conflito agrário ou fundiário de caráter III – Média Propriedade – o imóvel rural:
coletivo, não receberá, a qualquer título, a) de área superior a 4 (quatro) e até
recursos públicos. (Parágrafo acrescentado 15 (quin­ze) módulos fiscais;
b) (Vetado)
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
Parágrafo único – São insuscetíveis de de-
27.08.2001)
sapropriação para fins de reforma agrária
§ 9º Se, na hipótese do § 8º, a transfe-
a pequena e a média propriedade rural,
rência ou repasse dos recursos públicos
desde que o seu proprietário não possua
já tiverem sido autorizados, assistirá ao
outra propriedade rural.
Poder Público o direito de retenção, bem
Art. 5º A desapropriação por interesse
assim o de rescisão do contrato, convênio
social, aplicável ao imóvel rural que não
ou instrumento similar. (Parágrafo acres­
cumpra sua função social, importa prévia
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, e justa indenização em títulos da dívida
DOU 27.08.2001) agrária.
Art. 2º-A Na hipótese de fraude ou simu- § 1º As benfeitorias úteis e necessárias
lação de esbulho ou invasão, por parte serão indenizadas em dinheiro.
do proprietário ou legítimo possuidor § 2º O decreto que declarar o imóvel como
do imóvel, para os fins dos §§ 6º e 7º do de interesse social, para fins de reforma
art. 2º, o órgão executor do Programa agrária, autoriza a União a propor ação
Nacional de Reforma Agrária aplicará de desapropriação.
pena administrativa de R$ 55.000,00 (cin- § 3º Os títulos da dívida agrária, que conte-
qüenta e cinco mil reais) a R$ 535.000,00 rão cláusula assecuratória de preservação
(quinhentos e trinta e cinco mil reais) e o de seu valor real, serão resgatáveis a partir
cancelamento do cadastro do imóvel no do segundo ano de sua emissão, em per-
Sistema Nacional de Cadastro Rural, sem centual proporcional ao prazo, observados
prejuízo das demais sanções penais e civis os seguintes critérios:
cabíveis. (Artigo acrescentado pela Medida I do segundo ao décimo quinto ano, quan-
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) do emitidos para indenização de imóvel
Parágrafo único Os valores a que se com área de até setenta módulos fiscais;
refere este artigo serão atualizados, a (Redação dada pela Medida Provisória nº
par­tir de maio de 2000, no dia 1º de 2183-56, DOU 27.08.2001)
janeiro de cada ano, com base na va­ II – do segundo ao décimo oitavo ano,
riação acumulada do Índice Geral de quando emitidos para indenização de
Preços – Disponibilidade Interna – IGP- imóvel com área acima de setenta e
DI, da Fundação Getúlio Vargas, no até cento e cinqüenta módulos fiscais;

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LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993
(DOU 26.02.1993)
177

e (Redação dada pela Medida Provisória úteis e necessárias integralmente em


nº 2183-56, DOU 27.08.2001) TDA. (Parágrafo acrescentado pela Medida
III – do segundo ao vigésimo ano, quando Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
emitidos para indenização de imóvel com § 6º Aceito pelo proprietário o pagamento
área superior a cento e cinqüenta módulos das benfeitorias úteis e necessárias em
fiscais. (Redação dada pela Medida Provisória TDA, os prazos de resgates dos respec-
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) tivos títulos serão fixados mantendo-se
§ 4º No caso de aquisição por compra a mesma proporcionalidade estabelecida
e venda de imóveis rurais destinados à para aqueles relativos ao valor da terra e
implantação de projetos integrantes do suas acessões naturais. (Parágrafo acres­
Programa Nacional de Reforma Agrária, centado pela Medida Provisória nº 2183-56,
nos termos desta Lei e da Lei nº 4.504, DOU 27.08.2001)
de 30 de novembro de 1964, e os decor-
rentes de acordo judicial, em audiência Redação original – “Art. 5º – ....................
de conciliação, com o objetivo de fixar a § 3º – ........................................................
prévia e justa indenização, a ser celebrado I – do segundo ao quinto ano, quando
com a União, bem como com os entes emitidos para indenização de imóveis
federados, o pagamento será efetuado de com área inferior a 40 (quarenta) mó-
forma escalonada em Títulos da Dívida dulos fiscais;
Agrária – TDA, resgatáveis em parcelas II – do segundo ao décimo ano, quando
anuais, iguais e sucessivas, a partir do emitidos para indenização de imóvel
segundo ano de sua emissão, observadas com área acima de 40 (quarenta) até
as seguintes condições: (Parágrafo acres­ 70 (setenta) módulos fiscais;
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, III – do segundo ao décimo quinto ano,
DOU 27.08.2001) quando emitidos para indenização de
I – imóveis com área de até três mil hecta- imóvel com área acima de 70 (setenta)
res, no prazo de cinco anos; (Inciso acres­ até 150 (cento e cinqüenta) módulos
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, fiscais;
DOU 27.08.2001) IV – do segundo ao vigésimo ano,
II – imóveis com área superior a três mil quando emitidos para indenização de
hectares: (Inciso acrescentado pela Medida imóvel com área superior a 150 (cento
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) e cinqüenta) módulos fiscais.”
a) o valor relativo aos primeiros três mil
hectares, no prazo de cinco anos; (Alínea Art. 6º Considera-se propriedade produ-
acrescentada pela Medida Provisória nº 2183- tiva aquela que, explorada econômica e
56, DOU 27.08.2001) racionalmente, atinge, simultaneamente,
b) o valor relativo à área superior a três graus de utilização da terra e de eficiência
mil e até dez mil hectares, em dez anos; na exploração, segundo índices fixados
(Alínea acrescentada pela Medida Provisória pelo órgão federal competente.
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) § 1º O grau de utilização da terra, para
c) o valor relativo à área superior a dez mil efeito do caput deste artigo, deverá ser
hectares até quinze mil hectares, em quin- igual ou superior a 80% (oitenta por
ze anos; e (Alínea acrescentada pela Medida cento), calculado pela relação percentual
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) entre a área efetivamente utilizada e a área
d) o valor da área que exceder quinze mil aproveitável total do imóvel.
hectares, em vinte anos. (Alínea acrescenta­ § 2º O grau de eficiência na exploração da
da pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU terra deverá ser igual ou superior a 100%
27.08.2001) (cem por cento), e será obtido de acordo
§ 5º Os prazos previstos no § 4º, quando com a seguinte sistemática:
iguais ou superiores a dez anos, poderão I – para os produtos vegetais, divide-se
ser reduzidos em cinco anos, desde que a quantidade colhida de cada produto
o proprietário concorde em receber o pelos respectivos índices de rendimento
pagamento do valor das benfeitorias estabelecidos pelo órgão competente do

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CLOVIS BEZNOS
178 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Poder Executivo, para cada Microrregião § 6º Para os produtos que não tenham ín-
Homogênea; dices de rendimentos fixados, adotar-se-á
II – para a exploração pecuária, divide- a área utilizada com esses produtos, com
se o número total de Unidades Animais resultado do cálculo previsto no inciso I
(UA) do rebanho, pelo índice de lotação do § 2º deste artigo.
estabelecido pelo órgão competente do § 7º Não perderá a qualificação de pro-
Poder Executivo, para cada Microrregião priedade produtiva o imóvel que, por
Homogênea; razões de força maior, caso fortuito ou de
III – a soma dos resultados obtidos na renovação de pastagens tecnicamente con-
forma dos incisos I e II deste artigo, di- duzida, devidamente comprovados pelo
vidida pela área efetivamente utilizada e órgão competente, deixar de apresentar,
multiplicada por 100 (cem), determina o no ano respectivo, os graus de eficiência
grau de eficiência na exploração. na exploração, exigidos para a espécie.
§ 3º Considera-se efetivamente utilizadas: § 8º São garantidos os incentivos fiscais
I – as áreas plantadas com produtos ve­ referentes ao Imposto Territorial Rural
getais; relacionados com os graus de utilização
II – as áreas de pastagens nativas e plan­ e de eficiência na exploração, conforme
tadas, observado o índice de lotação o disposto no art. 49 da Lei nº 4.504, de
por zona de pecuária, fixado pelo Poder 30 de novembro de 1964.
Executivo; Art. 7º Não será passível de desapropria-
III – as áreas de exploração extrativa ve- ção, para fins de reforma agrária, o imóvel
que comprove estar sendo objeto de im-
getal ou florestal, observados os índices
plantação de projeto técnico que atenda
de rendimento estabelecidos pelo órgão
aos seguintes requisitos:
competente do Poder Executivo, para cada
I – seja elaborado por profissional legal-
Microrregião Homogênea, e a legislação
mente habilitado e identificado;
ambiental;
II – esteja cumprindo o cronograma físico-
IV – as áreas de exploração de florestas na-
financeiro originalmente previsto, não
tivas, de acordo com plano de exploração
admitidas prorrogações dos prazos;
e nas condições estabelecidas pelo órgão
III – preveja que, no mínimo, 80% (oitenta
federal competente; por cento) da área total aproveitável do
V – as áreas sob processos técnicos de imóvel seja efetivamente utilizada em,
formação ou recuperação de pastagens no máximo, 3 (três) anos para as culturas
ou de culturas permanentes, tecnicamente anuais e 5 (cinco) anos para as culturas
conduzidas e devidamente comprovadas, permanentes;
mediante documentação e Anotação de IV – haja sido aprovado pelo órgão federal
Responsabilidade Técnica. competente, na forma estabelecida em re-
gulamento, no mínimo seis meses antes da
Redação original – “Art. 6º – .............. comunicação de que tratam os §§ 2º e 3º do
§ 3º – ........................................................ art. 2º. (Redação dada pela Medida Provisória
V – as áreas sob processos técnicos de nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
formação ou recuperação de pastagens
ou de culturas permanentes. Redação original – “Art. 7º – ...................
........................” IV – haja sido registrado no órgão
competente no mínimo 6 (seis) meses
§ 4º No caso de consórcio ou intercalação antes do decreto declaratório de inte-
de culturas, considera-se efetivamente resse social.”
utilizada a área total do consórcio ou
intercalação. Parágrafo único – Os prazos previstos no
§ 5º No caso de mais de um cultivo no ano, inciso III deste artigo poderão ser prorro-
com um ou mais produtos, no mesmo es- gados em até 50% (cinqüenta por cento),
paço, considera-se efetivamente utilizada desde que o projeto receba, anualmente,
a maior área usada no ano considerado. a aprovação do órgão competente para

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LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993
(DOU 26.02.1993)
179

fiscalização e tenha sua implantação ini- contratos coletivos de trabalho, como às


ciada no prazo de 6 (seis) meses, contado disposições que disciplinam os contratos
de sua aprovação. de arrendamento e parceria rurais.
Art. 8º Ter-se-á como racional e adequado § 5º A exploração que favorece o bem-
o aproveitamento de imóvel rural, quando estar dos proprietários e trabalhadores
esteja oficialmente destinado à execução rurais é a que objetiva o atendimento das
de atividades de pesquisa e experimenta- necessidades básicas dos que trabalham a
ção que objetivem o avanço tecnológico terra, observa as normas de segurança do
da agricultura. trabalho e não provoca conflitos e tensões
Parágrafo único – Para os fins deste artigo sociais no imóvel.
só serão consideradas as propriedades que § 6º (Vetado.)
tenham destinados às atividades de pes- Art. 10 Para efeito do que dispõe esta lei,
quisa, no mínimo, 80% (oitenta por cento) consideram-se não aproveitáveis:
da área total aproveitável do imóvel, I – as áreas ocupadas por construções e
sendo consubstanciadas tais atividades instalações, excetuadas aquelas destinadas
em projeto: a fins produtivos, como estufas, viveiros,
I – adotado pelo Poder Público, se perten- sementeiros, tanques de reprodução e
cente a entidade de administração direta criação de peixes e outros semelhantes;
ou indireta, ou a empresa sob seu controle; II – as áreas comprovadamente impres-
II – aprovado pelo Poder Público, se par- táveis para qualquer tipo de exploração
ticular o imóvel. agrícola, pecuária, florestal ou extrativa
vegetal;
Art. 9º A função social é cumprida quando
III – as áreas sob efetiva exploração mi-
a propriedade rural atende, simultanea-
neral;
mente, segundo graus e critérios estabe-
IV – as áreas de efetiva preservação per­
lecidos nesta lei, os seguintes requisitos:
manente e demais áreas protegidas por
I – aproveitamento racional e adequado;
legislação relativa à conservação dos
II – utilização adequada dos recursos
recursos naturais e à preservação do meio
naturais disponíveis e preservação do
ambiente.
meio ambiente; Art. 11 Os parâmetros, índices e indicado-
III – observância das disposições que res que informam o conceito de produtivi-
regulam as relações de trabalho; dade serão ajustados, periodicamente, de
IV – exploração que favoreça o bem-estar modo a levar em conta o progresso cientí-
dos proprietários e dos trabalhadores. fico e tecnológico da agricultura e o desen-
§ 1º Considera-se racional e adequado volvimento regional, pelos Ministros de
o aproveitamento que atinja os graus Estado do Desenvolvimento Agrário e da
de utilização da terra e de eficiência na Agricultura e do Abastecimento, ouvido
exploração especificados nos §§ 1º a 7º do o Conselho Nacional de Política Agrícola.
art. 6º desta lei. (Redação dada pela Medida Provisória
§ 2º Considera-se adequada a utilização nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
dos recursos naturais disponíveis quando
a exploração se faz respeitando a vocação Redação original – “Art. 11 – Os pa-
natural da terra, de modo a manter o po- râmetros, índices e indicadores que
tencial produtivo da propriedade. informam o conceito de produtividade
§ 3º Considera-se preservação do meio serão ajustados, periodicamente, de
ambiente a manutenção das características modo a levar em conta o progresso
próprias do meio natural e da qualidade científico e tecnológico da agricultura
dos recursos ambientais, na medida ade- e o desenvolvimento regional, pelo
quada à manutenção do equilíbrio ecológi- Ministério da Agricultura e Reforma
co da propriedade e da saúde e qualidade Agrária, ouvido o Conselho Nacional
de vida das comunidades vizinhas. de Política Agrícola.”
§ 4º A observância das disposições que
regulam as relações de trabalho implica Art. 12 Considera-se justa a indenização
tanto o respeito às leis trabalhistas e aos que reflita o preço atual de mercado do

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CLOVIS BEZNOS
180 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

imóvel em sua totalidade, aí incluídas as b) capacidade potencial da terra;


terras e acessões naturais, matas e florestas c) dimensão do imóvel.
e as benfeitorias indenizáveis, observa- § 2º – Os dados referentes ao preço
dos os seguintes aspectos: (Redação dada das benfeitorias e do hectare da terra
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU nua a serem indenizados serão levan-
27.08.2001) tados junto às Prefeituras Municipais,
I – localização do imóvel; órgãos estaduais encarregados de
II – aptidão agrícola; avaliação imobiliária, quando houver,
III – dimensão do imóvel; Tabelionatos e Cartórios de Registro
IV – área ocupada e ancianidade das de Imóveis, e através de pesquisa de
posses; mercado.”
V – funcionalidade, tempo de uso e estado
de conservação das benfeitorias. Art. 13 As terras rurais de domínio da
§ 1º Verificado o preço atual de mercado União, dos Estados e dos Municípios ficam
da totalidade do imóvel, proceder-se-á destinadas, preferencialmente, à execução
à dedução do valor das benfeitorias in­ de planos de reforma agrária.
de­nizáveis a serem pagas em dinheiro, Parágrafo único – Excetuando-se as re-
obtendo-se o preço da terra a ser in­de­ servas indígenas e os parques, somente
nizado em TDA. (Redação dada pela Medida se admitirá a existência de imóveis rurais
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) de propriedade pública, com objetivos
§ 2º Integram o preço da terra as florestas diversos dos previstos neste artigo, se o
naturais, matas nativas e qualquer outro poder público os explorar direta ou indi-
tipo de vegetação natural, não podendo retamente para pesquisa, experimentação,
o preço apurado superar, em qualquer demonstração e fomento de atividades re-
hipótese, o preço de mercado do imó- lativas ao desenvolvimento da agricultura,
vel. (Redação dada pela Medida Provisória pecuária, preservação ecológica, áreas de
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) segurança, treinamento militar, educação
§ 3º O Laudo de Avaliação será subscrito de todo tipo, readequação social e defesa
por Engenheiro Agrônomo com registro nacional.
de Anotação de Responsabilidade Téc­ Art. 14 (Vetado.)
nica – ART, respondendo o subscri­tor, Art. 15 (Vetado.)
civil, penal e administrati­va­mente, pela Art. 16 Efetuada a desapropriação, o órgão
su­peravaliação com­pro­vada ou fraude na expropriante, dentro do prazo de 3 (três)
identificação das in­for­mações. (Parágrafo anos, contados da data de registro do títu-
acres­cen­tado pela Medida Provisória nº 2183-56, lo translativo de domínio, destinará a res-
DOU 27.08.2001) pectiva área aos beneficiários da reforma
agrária, admitindo-se, para tanto, formas
R e d a ç ã o o r i g i n a l – “A r t . 1 2 – de exploração individual, condominial,
Considera-se justa a indenização que cooperativa, associativa ou mista.
permita ao desapropriado a reposição, Art. 17 O assentamento de trabalhadores
em seu patrimônio, do valor do bem rurais deverá ser realizado em terras
que perdeu por interesse social. economicamente úteis, de preferência na
§1º – A identificação do valor do bem região por eles habitada, observado o se-
a ser indenizado será feita, preferen- guinte: (Redação dada pela Medida Provisória
cialmente, com base nos seguintes nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
referenciais técnicos e mercadológicos, I – a obtenção de terras rurais destinadas à
entre outros usualmente empregados: implantação de projetos de assentamento
I – valor das benfeitorias úteis e ne- integrantes do programa de reforma
cessárias, descontada a depreciação agrária será precedida de estudo sobre a
conforme o estado de conservação; viabilidade econômica e a potencialidade
II – valor da terra nua, observados os de uso dos recursos naturais; (Inciso acres­
seguintes aspectos: centado pela Medida Provisória nº 2183-56,
a) localização do imóvel; DOU 27.08.2001)

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LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993
(DOU 26.02.1993)
181

II – os beneficiários dos projetos de que tra- tado pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
ta o inciso I manifestarão sua concordância 27.08.2001)
com as condições de obtenção das terras § 2º Na implantação do projeto de assenta-
destinadas à implantação dos projetos de mento, será celebrado com o beneficiário
assentamento, inclusive quanto ao preço do programa de reforma agrária contrato
a ser pago pelo órgão federal exe­cutor de concessão de uso, de forma individual
do programa de reforma agrária e com ou coletiva, que conterá cláusulas reso-
relação aos recursos naturais; (Inciso acres­ lutivas, estipulando-se os direitos e as
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, obrigações da entidade concedente e dos
DOU 27.08.2001) concessionários, assegurando-se a estes o
III – nos projetos criados será elaborado direito de adquirir, em definitivo, o título
Plano de Desenvolvimento de Assen­ de domínio, nas condições previstas no
tamento – PDA, que orientará a fixação de § 1º, computado o período da concessão
normas técnicas para a sua implantação e para fins da inegociabilidade de que
os respectivos investimentos; (Inciso acres­ trata este artigo. (Parágrafo acrescentado
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
DOU 27.08.2001) 27.08.2001)
IV – integrarão a clientela de trabalhadores § 3º O valor da alienação do imóvel
rurais para fins de assentamento em pro- será definido por deliberação do Con­
jetos de reforma agrária somente aqueles selho Diretor do Instituto Nacional de
que satisfizerem os requisitos fixados
Colonização e Reforma Agrária – INCRA,
para seleção e classificação, bem como as
cujo ato fixará os critérios para a apu-
exigências contidas nos arts. 19, incisos I
ração do valor da parcela a ser cobrada
a V e seu parágrafo único, e 20 desta Lei;
do beneficiário do programa de reforma
(Inciso acrescentado pela Medida Provisória
agrária. (Parágrafo acrescentado pela Medida
nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
V – a consolidação dos projetos de assen-
§ 4º O valor do imóvel fixado na forma
tamento integrantes dos programas de
do § 3º será pago em prestações anuais
reforma agrária dar-se-á com a concessão
de créditos de instalação e a conclusão dos pelo beneficiário do programa de reforma
investimentos, bem como com a outorga agrária, amortizadas em até vinte anos,
do instrumento definitivo de titulação. com carência de três anos e corrigidas
(Inciso acrescentado pela Medida Provisória monetariamente pela variação do IGP-
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) DI. (Parágrafo acrescentado pela Medida
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
Redação original – “Art. 17 – O as- § 5º Será concedida ao beneficiário do
sentamento de trabalhadores rurais programa de reforma agrária a redução de
deverá ser efetuado em terras economi- cinqüenta por cento da correção monetária
camente úteis, de preferência na região incidente sobre a prestação anual, quando
por eles habitada. efetuado o pagamento até a data do venci-
Parágrafo único. (Vetado.)” mento da respectiva prestação. (Parágrafo
acrescentado pela Medida Provisória nº 2183-
Art. 18 A distribuição de imóveis rurais 56, DOU 27.08.2001)
pela reforma agrária far-se-á através de § 6º Os valores relativos às obras de
títulos de domínio ou de concessão de uso, infra-estrutura de interesse coletivo,
inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos. aos custos despendidos com o plano de
§ 1º O título de domínio de que trata este de­­senvolvimento do assentamento e
artigo conterá cláusulas resolutivas e será aos serviços de medição e demarcação
outorgado ao beneficiário do programa de topográficos são considerados não reem­
reforma agrária, de forma individual ou bolsáveis, sendo que os créditos con­
coletiva, após a realização dos serviços cedidos aos beneficiários do programa
de medição e demarcação topográfica do de reforma agrária serão excluídos do
imóvel a ser alienado. (Parágrafo acrescen­ valor das prestações e amortizados na

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CLOVIS BEZNOS
182 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

forma a ser definida pelo órgão federal Parágrafo único – Na ordem de preferên-
executor do programa. (Parágrafo acres­ cia de que trata este artigo, terão priori-
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, dade os chefes de família numerosa, cujos
DOU 27.08.2001) membros se proponham a exercer a ati-
§ 7º O órgão federal executor do programa vidade agrícola na área a ser distribuída.
de reforma agrária manterá atualizado o Art. 20 Não poderá ser beneficiário da
cadastro de áreas desapropriadas e de distribuição de terras, a que se refere esta
beneficiários da reforma agrária. (Antigo lei, o proprietário rural, salvo nos casos
parágrafo único alterado e renumerado dos incisos I, IV e V do artigo anterior,
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU nem o que exercer função pública, autár-
27.08.2001) quica ou em órgão paraestatal, ou o que
se ache investido de atribuição parafiscal,
Redação original – “Art. 18 – ................... ou quem já tenha sido contemplado ante-
Parágrafo único. O órgão federal com- riormente com parcelas em programa de
petente manterá atualizado cadastro reforma agrária.
de áreas desapropriadas e de benefi- Art. 21 Nos instrumentos que conferem o
ciários da reforma agrária.” título de domínio ou concessão de uso, os
beneficiários da reforma agrária assumi-
Art. 19 O título de domínio e a concessão rão, obrigatoriamente, o compromisso de
de uso serão conferidos ao homem ou à cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou
mulher, ou a ambos, independentemente através de seu núcleo familiar, mesmo que
através de cooperativas, e o de não ceder o
de estado civil, observada a seguinte or-
seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo
dem preferencial:
prazo de 10 (dez) anos.
I – ao desapropriado, ficando-lhe assegu-
Art. 22 Constará, obrigatoriamente, dos
rada a preferência para a parcela na qual
instrumentos translativos de domínio ou
se situe a sede do imóvel;
de concessão de uso cláusula resolutória
II – aos que trabalham no imóvel desa-
que preveja a rescisão do contrato e o
propriado como posseiros, assalariados,
retorno do imóvel ao órgão alienante ou
parceiros ou arrendatários;
concedente, no caso de descumprimento
III – aos ex-proprietários de terra cuja de quaisquer das obrigações assumidas
propriedade de área total compreendida pelo adquirente ou concessionário.
entre um e quatro módulos fiscais tenha Art. 23 O estrangeiro residente no País e a
sido alienada para pagamento de débitos pessoa jurídica autorizada a funcionar no
originados de operações de crédito rural Brasil só poderão arrendar imóvel rural
ou perdida na condição de garantia de na forma da Lei nº 5.709, de 7 de outubro
débitos da mesma origem; (Inciso acres­ de 1971.
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, § 1º Aplicam-se ao arrendamento todos os
DOU 27.08.2001) limites, restrições e condições aplicáveis
IV – aos que trabalham como posseiros, à aquisição de imóveis rurais por estran-
assalariados, parceiros ou arrendatários, geiro, constantes da lei referida no caput
em outros imóveis; (Inciso renumerado deste artigo.
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU § 2º Compete ao Congresso Nacional auto-
27.08.2001) rizar tanto a aquisição ou o arrendamento
V – aos agricultores cujas propriedades além dos limites de área e percentual
não alcancem a dimensão da propriedade fixados na Lei nº 5.709, de 7 de outubro de
familiar; (Inciso renumerado pela Medida 1971, como a aquisição ou arrendamento,
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) por pessoa jurídica estrangeira, de área
VI – aos agricultores cujas propriedades superior a 100 (cem) módulos de explo-
sejam, comprovadamente, insuficientes ração indefinida.
para o sustento próprio e o de sua família. Art. 24 As ações de reforma agrária devem
(Inciso renumerado pela Medida Provisória ser compatíveis com as ações de política
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) agrícola, e constantes no Plano Plurianual.

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LEI Nº 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993
(DOU 26.02.1993)
183

Art. 25 O orçamento da União fixará, Art. 26 São isentas de impostos federais,


anualmente, o volume de títulos da dívi- estaduais e municipais, inclusive do
da agrária e dos recursos destinados, no Distrito Federal, as operações de trans-
exercício, ao atendimento do Programa de ferência de imóveis desapropriados para
Reforma Agrária. fins de reforma agrária, bem como a
§ 1º Os recursos destinados à execução do transferência ao beneficiário do programa.
Plano Nacional de Reforma Agrária deve- Art. 26-A Não serão cobradas custas ou
rão constar do orçamento do ministério emolumentos para registro de títulos
responsável por sua implementação e do translativos de domínio de imóveis ru-
órgão executor da política de colonização rais desapropriados para fins de reforma
e reforma agrária, salvo aqueles que, por agrária. (Artigo acrescentado pela Medida
sua natureza, exijam instituições especia- Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
lizadas para a sua aplicação. Art. 27 Esta Lei entra em vigor na data de
§ 2º Objetivando a compatibilização dos sua publicação.
programas de trabalho e propostas orça- Art. 28 Revogam-se as disposições em
mentárias, o órgão executor da reforma contrário.
agrária encaminhará, anualmente e em Brasília, 25 de fevereiro de 1993, 172º da
tempo hábil, aos órgãos da administração Independência e 105º da República.
pública responsáveis por ações comple- ITAMAR FRANCO
mentares, o programa a ser implantado Lázaro Ferreira Barbosa
no ano subseqüente.

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política
urbana e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço Município e do território sob sua área de


saber que o Congresso Nacional decreta influência, de modo a evitar e corrigir as
e eu sanciono a seguinte Lei: distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
Capítulo I V – oferta de equipamentos urbanos e co-
Diretrizes gerais munitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades
Art. 1o - Na execução da política urbana, da população e às características locais;
de que tratam os arts. 182 e 183 da Cons­ VI – ordenação e controle do uso do solo,
tituição Federal, será aplicado o previsto de forma a evitar:
nesta Lei. a) a utilização inadequada dos imóveis
Parágrafo único - Para todos os efeitos, urbanos;
esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, b) a proximidade de usos incompatíveis
estabelece normas de ordem pública e ou inconvenientes;
interesse social que regulam o uso da pro- c) o parcelamento do solo, a edificação
priedade urbana em prol do bem coletivo, ou o uso excessivos ou inadequados em
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, relação à infra-estrutura urbana;
bem como do equilíbrio ambiental. d) a instalação de empreendimentos ou
Art. 2o - A política urbana tem por objetivo atividades que possam funcionar como
ordenar o pleno desenvolvimento das pólos geradores de tráfego, sem a previsão
funções sociais da cidade e da propriedade da infra-estrutura correspondente;
urbana, mediante as seguintes diretrizes e) a retenção especulativa de imóvel ur-
gerais: bano, que resulte na sua subutilização ou
I – garantia do direito a cidades susten­ não utilização;
táveis, entendido como o direito à terra f) a deterioração das áreas urbanizadas;
urbana, à moradia, ao saneamento am­ g) a poluição e a degradação ambiental;
biental, à infra-estrutura urbana, ao trans­ VII – integração e complementaridade
porte e aos serviços públicos, ao tra­ba­lho entre as atividades urbanas e rurais, tendo
e ao lazer, para as presentes e futuras em vista o desenvolvimento socioeconô-
gerações; mico do Município e do território sob sua
II – gestão democrática por meio da par- área de influência;
ticipação da população e de associações VIII – adoção de padrões de produção e
representativas dos vários segmentos da consumo de bens e serviços e de expan-
comunidade na formulação, execução e são urbana compatíveis com os limites
acompanhamento de planos, programas da sustentabilidade ambiental, social e
e projetos de desenvolvimento urbano; econômica do Município e do território
III – cooperação entre os governos, a sob sua área de influência;
iniciativa privada e os demais setores da IX – justa distribuição dos benefícios e
sociedade no processo de urbanização, em ônus decorrentes do processo de urba-
atendimento ao interesse social; nização;
IV – planejamento do desenvolvimento X – adequação dos instrumentos de po-
das cidades, da distribuição espacial da lítica econômica, tributária e financeira
população e das atividades econômicas do e dos gastos públicos aos objetivos do

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CLOVIS BEZNOS
186 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

desenvolvimento urbano, de modo a saneamento básico e transportes urbanos;


privilegiar os investimentos geradores de V – elaborar e executar planos nacionais
bem-estar geral e a fruição dos bens pelos e regionais de ordenação do território e
diferentes segmentos sociais; de desenvolvimento econômico e social.
XI – recuperação dos investimentos do
Poder Público de que tenha resultado a Capítulo II
valorização de imóveis urbanos; Dos instrumentos da política urbana
XII – proteção, preservação e recuperação
do meio ambiente natural e construído, do Seção I
patrimônio cultural, histórico, artístico, Dos instrumentos em geral
paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público munici- Art. 4o - Para os fins desta Lei, serão utili-
pal e da população interessada nos proces- zados, entre outros instrumentos:
sos de implantação de empreendimentos I – planos nacionais, regionais e estaduais
ou atividades com efeitos potencialmente de ordenação do território e de desenvol-
negativos sobre o meio ambiente natural
vimento econômico e social;
ou construído, o conforto ou a segurança
II – planejamento das regiões metropo-
da população;
litanas, aglomerações urbanas e micror-
XIV – regularização fundiária e urbaniza-
regiões;
ção de áreas ocupadas por população de
III – planejamento municipal, em especial:
baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanização, uso a) plano diretor;
e ocupação do solo e edificação, consi- b) disciplina do parcelamento, do uso e da
deradas a situação socioeconômica da ocupação do solo;
população e as normas ambientais; c) zoneamento ambiental;
XV – simplificação da legislação de par- d) plano plurianual;
celamento, uso e ocupação do solo e das e) diretrizes orçamentárias e orçamento
normas edilícias, com vistas a permitir a anual;
redução dos custos e o aumento da oferta f) gestão orçamentária participativa;
dos lotes e unidades habitacionais; g) planos, programas e projetos setoriais;
XVI – isonomia de condições para os agen- h) planos de desenvolvimento econômico
tes públicos e privados na promoção de e social;
empreendimentos e atividades relativos IV – institutos tributários e financeiros:
ao processo de urbanização, atendido o a) imposto sobre a propriedade predial e
interesse social. territorial urbana - IPTU;
Art. 3o - Compete à União, entre outras b) contribuição de melhoria;
atribuições de interesse da política urbana: c) incentivos e benefícios fiscais e finan-
I – legislar sobre normas gerais de direito ceiros;
urbanístico; V – institutos jurídicos e políticos:
II – legislar sobre normas para a coopera- a) desapropriação;
ção entre a União, os Estados, o Distrito b) servidão administrativa;
Federal e os Municípios em relação à po- c) limitações administrativas;
lítica urbana, tendo em vista o equilíbrio d) tombamento de imóveis ou de mobi-
do desenvolvimento e do bem-estar em liário urbano;
âmbito nacional; e) instituição de unidades de conservação;
III – promover, por iniciativa própria e f) instituição de zonas especiais de inte-
em conjunto com os Estados, o Distrito resse social;
Federal e os Municípios, programas de g) concessão de direito real de uso;
construção de moradias e a melhoria das
h) concessão de uso especial para fins de
condições habitacionais e de saneamento
moradia;
básico;
i) parcelamento, edificação ou utilização
IV – instituir diretrizes para o desen-
compulsórios;
volvimento urbano, inclusive habitação,

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)
187

j) usucapião especial de imóvel urbano; ser averbada no cartório de registro de


l) direito de superfície; imóveis.
m) direito de preempção; § 3o - A notificação far-se-á:
n) outorga onerosa do direito de construir I – por funcionário do órgão competente
e de alteração de uso; do Poder Público municipal, ao proprie-
o) transferência do direito de construir; tário do imóvel ou, no caso de este ser
p) operações urbanas consorciadas; pessoa jurídica, a quem tenha poderes de
q) regularização fundiária; gerência geral ou administração;
r) assistência técnica e jurídica gratuita II – por edital quando frustrada, por três
para as comunidades e grupos sociais vezes, a tentativa de notificação na forma
menos favorecidos; prevista pelo inciso I.
s) referendo popular e plebiscito; § 4o - Os prazos a que se refere o caput não
VI – estudo prévio de impacto ambiental poderão ser inferiores a:
(EIA) e estudo prévio de impacto de vizi- I - um ano, a partir da notificação, para
nhança (EIV). que seja protocolado o projeto no órgão
§ 1o - Os instrumentos mencionados neste municipal competente;
artigo regem-se pela legislação que lhes é II - dois anos, a partir da aprovação do
própria, observado o disposto nesta Lei. projeto, para iniciar as obras do empre-
§ 2o - Nos casos de programas e projetos endimento.
habitacionais de interesse social, desenvol- § 5o - Em empreendimentos de grande
vidos por órgãos ou entidades da Admi­ porte, em caráter excepcional, a lei mu-
nistração Pública com atuação específica nicipal específica a que se refere o caput
nessa área, a concessão de direito real de poderá prever a conclusão em etapas,
uso de imóveis públicos poderá ser con- assegurando-se que o projeto aprovado
tratada coletivamente. compreenda o empreendimento como
§ 3o - Os instrumentos previstos neste arti- um todo.
go que demandam dispêndio de recursos Art. 6o - A transmissão do imóvel, por ato
por parte do Poder Público municipal inter vivos ou causa mortis, posterior à
devem ser objeto de controle social, garan- data da notificação, transfere as obrigações
tida a participação de comunidades, mo- de parcelamento, edificação ou utilização
vimentos e entidades da sociedade civil. previstas no art. 5o desta Lei, sem interrup-
ção de quaisquer prazos.
Seção II
Do parcelamento, edificação ou Seção III
utilização compulsórios Do IPTU progressivo no tempo

Art. 5o - Lei municipal específica para Art. 7 o - Em caso de descumprimento


área incluída no plano diretor poderá das condições e dos prazos previstos na
determinar o parcelamento, a edificação forma do caput do art. 5o desta Lei, ou
ou a utilização compulsórios do solo ur- não sendo cumpridas as etapas previstas
bano não edificado, subutilizado ou não no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município
utilizado, devendo fixar as condições e os procederá à aplicação do imposto sobre a
prazos para implementação da referida propriedade predial e territorial urbana
obrigação. (IPTU) progressivo no tempo, mediante a
§ 1o - Considera-se subutilizado o imóvel: majoração da alíquota pelo prazo de cinco
I – cujo aproveitamento seja inferior ao anos consecutivos.
mínimo definido no plano diretor ou em § 1o - O valor da alíquota a ser aplicado a
legislação dele decorrente; cada ano será fixado na lei específica a que
II – (VETADO) se refere o caput do art. 5o desta Lei e não
§ 2o - O proprietário será notificado pelo excederá a duas vezes o valor referente ao
Poder Executivo municipal para o cumpri- ano anterior, respeitada a alíquota máxima
mento da obrigação, devendo a notificação de quinze por cento.

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CLOVIS BEZNOS
188 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

§ 2o - Caso a obrigação de parcelar, edificar Seção V


ou utilizar não esteja atendida em cinco Da usucapião especial de imóvel
anos, o Município manterá a cobrança urbano
pela alíquota máxima, até que se cumpra
a referida obrigação, garantida a prerro- Art. 9o - Aquele que possuir como sua área
gativa prevista no art. 8o. ou edificação urbana de até duzentos e
§ 3o - É vedada a concessão de isenções ou cinqüenta metros quadrados, por cinco
de anistia relativas à tributação progres- anos, ininterruptamente e sem oposição,
siva de que trata este artigo. utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
Seção IV que não seja proprietário de outro imóvel
Da desapropriação com pagamento em urbano ou rural.
títulos § 1o - O título de domínio será conferido
ao homem ou à mulher, ou a ambos, inde-
Art. 8o - Decorridos cinco anos de cobrança pendentemente do estado civil.
do IPTU progressivo sem que o proprie- § 2o - O direito de que trata este artigo não
tário tenha cumprido a obrigação de será reconhecido ao mesmo possuidor
par­celamento, edificação ou utilização, o mais de uma vez.
Mu­nicípio poderá proceder à desapropria- § 3o - Para os efeitos deste artigo, o her-
ção do imóvel, com pagamento em títulos deiro legítimo continua, de pleno direito,
a posse de seu antecessor, desde que já
da dívida pública.
resida no imóvel por ocasião da abertura
§ 1o - Os títulos da dívida pública terão
da sucessão.
prévia aprovação pelo Senado Federal e
Art. 10 - As áreas urbanas com mais de
serão resgatados no prazo de até dez anos,
duzentos e cinqüenta metros quadrados,
em prestações anuais, iguais e sucessivas,
ocupadas por população de baixa renda
assegurados o valor real da indenização e
para sua moradia, por cinco anos, ininter-
os juros legais de seis por cento ao ano.
ruptamente e sem oposição, onde não for
§ 2o - O valor real da indenização: possível identificar os terrenos ocupados
I – refletirá o valor da base de cálculo do por cada possuidor, são susceptíveis de se-
IPTU, descontado o montante incorpo- rem usucapidas coletivamente, desde que
rado em função de obras realizadas pelo os possuidores não sejam proprietários de
Poder Público na área onde o mesmo se outro imóvel urbano ou rural.
localiza após a notificação de que trata o § 1o - O possuidor pode, para o fim de
§ 2o do art. 5o desta Lei; contar o prazo exigido por este artigo,
II – não computará expectativas de ga- acrescentar sua posse à de seu antecessor,
nhos, lucros cessantes e juros compen- contanto que ambas sejam contínuas.
satórios. § 2o - A usucapião especial coletiva de
§ 3o - Os títulos de que trata este artigo não imóvel urbano será declarada pelo juiz,
terão poder liberatório para pagamento mediante sentença, a qual servirá de tí-
de tributos. tulo para registro no cartório de registro
§ 4o - O Município procederá ao adequado de imóveis.
aproveitamento do imóvel no prazo má- § 3o - Na sentença, o juiz atribuirá igual
ximo de cinco anos, contado a partir da fração ideal de terreno a cada possuidor,
sua incorporação ao patrimônio público. independentemente da dimensão do ter-
§ 5o - O aproveitamento do imóvel poderá reno que cada um ocupe, salvo hipótese
ser efetivado diretamente pelo Poder de acordo escrito entre os condôminos, es-
Público ou por meio de alienação ou con- tabelecendo frações ideais diferenciadas.
cessão a terceiros, observando-se, nesses § 4o - O condomínio especial constituído
casos, o devido procedimento licitatório. é indivisível, não sendo passível de extin-
§ 6o - Ficam mantidas para o adquirente ção, salvo deliberação favorável tomada
de imóvel nos termos do § 5o as mesmas por, no mínimo, dois terços dos condômi-
obrigações de parcelamento, edificação nos, no caso de execução de urbanização
ou utilização previstas no art. 5o desta Lei. posterior à constituição do condomínio.

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)
189

§ 5o - As deliberações relativas à adminis- ou indeterminado, mediante escritura


tração do condomínio especial serão toma- pública registrada no cartório de registro
das por maioria de votos dos condôminos de imóveis.
presentes, obrigando também os demais, § 1o - O direito de superfície abrange o
discordantes ou ausentes. di­reito de utilizar o solo, o subsolo ou o
Art. 11 - Na pendência da ação de usuca- espaço aéreo relativo ao terreno, na forma
pião especial urbana, ficarão sobrestadas estabelecida no contrato respectivo, aten-
quaisquer outras ações, petitórias ou dida a legislação urbanística.
possessórias, que venham a ser propostas § 2o - A concessão do direito de superfície
relativamente ao imóvel usucapiendo. poderá ser gratuita ou onerosa.
Art. 12 - São partes legítimas para a pro- § 3o - O superficiário responderá inte-
positura da ação de usucapião especial gralmente pelos encargos e tributos que
urbana: incidirem sobre a propriedade superfici-
I – o possuidor, isoladamente ou em li- ária, arcando, ainda, proporcionalmente
tisconsórcio originário ou superveniente; à sua parcela de ocupação efetiva, com
II – os possuidores, em estado de com- os encargos e tributos sobre a área objeto
posse; da concessão do direito de superfície,
III – como substituto processual, a as- salvo disposição em contrário do contrato
sociação de moradores da comunidade, respectivo.
regularmente constituída, com persona- § 4o - O direito de superfície pode ser trans-
lidade jurídica, desde que explicitamente ferido a terceiros, obedecidos os termos do
autorizada pelos representados. contrato respectivo.
§ 1 o - Na ação de usucapião especial § 5o - Por morte do superficiário, os seus
urbana é obrigatória a intervenção do direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Ministério Público. Art. 22 - Em caso de alienação do terreno,
§ 2o - O autor terá os benefícios da justiça e ou do direito de superfície, o superficiário
da assistência judiciária gratuita, inclusive e o proprietário, respectivamente, terão
perante o cartório de registro de imóveis. direito de preferência, em igualdade de
Art. 13 - A usucapião especial de imóvel condições à oferta de terceiros.
urbano poderá ser invocada como maté- Art. 23 - Extingue-se o direito de super-
ria de defesa, valendo a sentença que a fície:
reconhecer como título para registro no I – pelo advento do termo;
cartório de registro de imóveis. II – pelo descumprimento das obrigações
Art. 14 - Na ação judicial de usucapião es- contratuais assumidas pelo superficiário.
pecial de imóvel urbano, o rito processual Art. 24 - Extinto o direito de superfície, o
a ser observado é o sumário. proprietário recuperará o pleno domínio
do terreno, bem como das acessões e ben-
Seção VI feitorias introduzidas no imóvel, indepen-
Da concessão de uso especial para fins dentemente de indenização, se as partes
de moradia não houverem estipulado o contrário no
respectivo contrato.
Art. 15 - (VETADO) § 1o - Antes do termo final do contrato,
Art. 16 - (VETADO) extinguir-se-á o direito de superfície se
Art. 17 - (VETADO) o superficiário der ao terreno destinação
Art. 18 - (VETADO) diversa daquela para a qual for concedida.
Art. 19 - (VETADO) § 2o - A extinção do direito de superfície
Art. 20 - (VETADO) será averbada no cartório de registro de
imóveis.
Seção VII
Do direito de superfície Seção VIII
Do direito de preempção
Art. 21 - O proprietário urbano poderá
conceder a outrem o direito de superfície Art. 25 - O direito de preempção confere
do seu terreno, por tempo determinado ao Poder Público municipal preferência

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CLOVIS BEZNOS
190 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

para aquisição de imóvel urbano objeto do imóvel nas condições da proposta


de alienação onerosa entre particulares. apresentada.
§ 1o - Lei municipal, baseada no plano § 3o - Transcorrido o prazo mencionado
diretor, delimitará as áreas em que incidirá no caput sem manifestação, fica o pro-
o direito de preempção e fixará prazo de prietário autorizado a realizar a alienação
vigência, não superior a cinco anos, reno- para terceiros, nas condições da proposta
vável a partir de um ano após o decurso apresentada.
do prazo inicial de vigência. § 4o - Concretizada a venda a terceiro, o
§ 2o - O direito de preempção fica assegu- proprietário fica obrigado a apresentar ao
rado durante o prazo de vigência fixado Município, no prazo de trinta dias, cópia
na forma do § 1o, independentemente do instrumento público de alienação do
do número de alienações referentes ao imóvel.
mesmo imóvel. § 5o - A alienação processada em condições
Art. 26 - O direito de preempção será diversas da proposta apresentada é nula
exercido sempre que o Poder Público de pleno direito.
necessitar de áreas para: § 6o - Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o
I – regularização fundiária; Município poderá adquirir o imóvel pelo
II – execução de programas e projetos valor da base de cálculo do IPTU ou pelo
habitacionais de interesse social; valor indicado na proposta apresentada,
III – constituição de reserva fundiária; se este for inferior àquele.
IV – ordenamento e direcionamento da
expansão urbana; Seção IX
V – implantação de equipamentos urbanos Da outorga onerosa do direito de
e comunitários; construir
VI – criação de espaços públicos de lazer
e áreas verdes; Art. 28 - O plano diretor poderá fixar áreas
VII – criação de unidades de conservação nas quais o direito de construir poderá ser
ou proteção de outras áreas de interesse exercido acima do coeficiente de aprovei-
ambiental; tamento básico adotado, mediante contra-
VIII – proteção de áreas de interesse his- partida a ser prestada pelo beneficiário.
tórico, cultural ou paisagístico; § 1o - Para os efeitos desta Lei, coeficiente
IX – (VETADO) de aproveitamento é a relação entre a área
Parágrafo único. A lei municipal prevista edificável e a área do terreno.
no § 1o do art. 25 desta Lei deverá enqua- § 2o - O plano diretor poderá fixar coe-
drar cada área em que incidirá o direito de ficiente de aproveitamento básico único
preempção em uma ou mais das finalida- para toda a zona urbana ou diferenciado
des enumeradas por este artigo. para áreas específicas dentro da zona
Art. 27 - O proprietário deverá notificar urbana.
sua intenção de alienar o imóvel, para que § 3o - O plano diretor definirá os limites
o Município, no prazo máximo de trinta máximos a serem atingidos pelos coefi-
dias, manifeste por escrito seu interesse cientes de aproveitamento, considerando
em comprá-lo. a proporcionalidade entre a infra-estru-
§ 1o - À notificação mencionada no caput tura existente e o aumento de densidade
será anexada proposta de compra assina- esperado em cada área.
da por terceiro interessado na aquisição Art. 29 - O plano diretor poderá fixar áreas
do imóvel, da qual constarão preço, con- nas quais poderá ser permitida alteração
dições de pagamento e prazo de validade. de uso do solo, mediante contrapartida a
§ 2o - O Município fará publicar, em órgão ser prestada pelo beneficiário.
oficial e em pelo menos um jornal local Art. 30 - Lei municipal específica estabele-
ou regional de grande circulação, edital cerá as condições a serem observadas para
de aviso da notificação recebida nos ter- a outorga onerosa do direito de construir e
mos do caput e da intenção de aquisição de alteração de uso, determinando:

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)
191

I – a fórmula de cálculo para a cobrança; VII – forma de controle da operação,


II – os casos passíveis de isenção do paga- obrigatoriamente compartilhado com
mento da outorga; representação da sociedade civil.
III – a contrapartida do beneficiário. § 1o - Os recursos obtidos pelo Poder Pú­
Art. 31 - Os recursos auferidos com a blico municipal na forma do inciso VI des-
adoção da outorga onerosa do direito te artigo serão aplicados exclusivamente
de construir e de alteração de uso serão na própria operação urbana consorciada.
aplicados com as finalidades previstas nos § 2o - A partir da aprovação da lei específica
incisos I a IX do art. 26 desta Lei. de que trata o caput, são nulas as licenças
e autorizações a cargo do Poder Público
Seção X municipal expedidas em desacordo com
Das operações urbanas consorciadas o plano de operação urbana consorciada.
Art. 34 - A lei específica que aprovar a ope-
Art. 32 - Lei municipal específica, baseada ração urbana consorciada poderá prever
no plano diretor, poderá delimitar área a emissão pelo Município de quantidade
para aplicação de operações consorciadas. determinada de certificados de potencial
§ 1 o - Considera-se operação urbana adicional de construção, que serão aliena-
consorciada o conjunto de intervenções dos em leilão ou utilizados diretamente
e medidas coordenadas pelo Poder no pagamento das obras necessárias à
Público municipal, com a participação dos própria operação.
proprietários, moradores, usuários per- § 1o - Os certificados de potencial adi-
manentes e investidores privados, com o cional de construção serão livremente
objetivo de alcançar em uma área transfor- negociados, mas conversíveis em direito
mações urbanísticas estruturais, melhorias de construir unicamente na área objeto
sociais e a valorização ambiental. da operação.
§ 2o - Poderão ser previstas nas opera- § 2 o - Apresentado pedido de licença
ções urbanas consorciadas, entre outras para construir, o certificado de potencial
medidas: adicional será utilizado no pagamento da
I – a modificação de índices e caracterís- área de construção que supere os padrões
ticas de parcelamento, uso e ocupação do estabelecidos pela legislação de uso e ocu-
solo e subsolo, bem como alterações das pação do solo, até o limite fixado pela lei
normas edilícias, considerado o impacto específica que aprovar a operação urbana
ambiental delas decorrente; consorciada.
II – a regularização de construções, re­
for­m as ou ampliações executadas em Seção XI
de­sacordo com a legislação vigente. Da transferência do direito de construir
Art. 33 - Da lei específica que aprovar a
operação urbana consorciada constará o Art. 35 - Lei municipal, baseada no plano
plano de operação urbana consorciada, diretor, poderá autorizar o proprietário
contendo, no mínimo: de imóvel urbano, privado ou público,
I – definição da área a ser atingida; a exercer em outro local, ou alienar,
II – programa básico de ocupação da área; mediante escritura pública, o direito de
III – programa de atendimento econômico construir previsto no plano diretor ou
e social para a população diretamente em legislação urbanística dele decorrente,
afetada pela operação; quando o referido imóvel for considerado
IV – finalidades da operação; necessário para fins de:
V – estudo prévio de impacto de vizi- I – implantação de equipamentos urbanos
nhança; e comunitários;
VI – contrapartida a ser exigida dos pro- II – preservação, quando o imóvel for con-
prietários, usuários permanentes e inves- siderado de interesse histórico, ambiental,
tidores privados em função da utilização paisagístico, social ou cultural;
dos benefícios previstos nos incisos I e II III – servir a programas de regularização
do § 2o do art. 32 desta Lei; fundiária, urbanização de áreas ocupadas

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CLOVIS BEZNOS
192 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

por população de baixa renda e habitação cidade expressas no plano diretor, asse-
de interesse social. gurando o atendimento das necessidades
§ 1o - A mesma faculdade poderá ser con- dos cidadãos quanto à qualidade de vida,
cedida ao proprietário que doar ao Poder à justiça social e ao desenvolvimento das
Público seu imóvel, ou parte dele, para os atividades econômicas, respeitadas as
fins previstos nos incisos I a III do caput. diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
§ 2o - A lei municipal referida no caput Art. 40 - O plano diretor, aprovado por
estabelecerá as condições relativas à lei municipal, é o instrumento básico da
aplicação da transferência do direito de política de desenvolvimento e expansão
construir. urbana.
§ 1o - O plano diretor é parte integrante
Seção XII do processo de planejamento municipal,
Do estudo de impacto de vizinhança devendo o plano plurianual, as diretri-
zes orçamentárias e o orçamento anual
Art. 36 - Lei municipal definirá os em- incorporar as diretrizes e as prioridades
preendimentos e atividades privados ou nele contidas.
públicos em área urbana que dependerão § 2o - O plano diretor deverá englobar o
de elaboração de estudo prévio de impacto território do Município como um todo.
de vizinhança (EIV) para obter as licenças § 3o - A lei que instituir o plano diretor
ou autorizações de construção, amplia- deverá ser revista, pelo menos, a cada
ção ou funcionamento a cargo do Poder dez anos.
Público municipal. § 4o - No processo de elaboração do plano
Art. 37 - O EIV será executado de forma diretor e na fiscalização de sua implemen-
a contemplar os efeitos positivos e nega- tação, os Poderes Legislativo e Executivo
tivos do empreendimento ou atividade municipais garantirão:
quanto à qualidade de vida da população I – a promoção de audiências públicas e
residente na área e suas proximidades, debates com a participação da população
incluindo a análise, no mínimo, das se- e de associações representativas dos vários
guintes questões: segmentos da comunidade;
I – adensamento populacional; II – a publicidade quanto aos documentos
II – equipamentos urbanos e comunitários; e informações produzidos;
III – uso e ocupação do solo; III – o acesso de qualquer interessado aos
IV – valorização imobiliária; documentos e informações produzidos.
V – geração de tráfego e demanda por § 5o - (VETADO)
transporte público; Art. 41 - O plano diretor é obrigatório
VI – ventilação e iluminação; para cidades:
VII – paisagem urbana e patrimônio na- I – com mais de vinte mil habitantes;
tural e cultural. II – integrantes de regiões metropolitanas
Parágrafo único - Dar-se-á publicidade aos e aglomerações urbanas;
documentos integrantes do EIV, que fica- III – onde o Poder Público municipal pre-
rão disponíveis para consulta, no órgão tenda utilizar os instrumentos previstos
competente do Poder Público municipal, no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
por qualquer interessado. IV – integrantes de áreas de especial inte-
Art. 38 - A elaboração do EIV não substi- resse turístico;
tui a elaboração e a aprovação de estudo V – inseridas na área de influência de
prévio de impacto ambiental (EIA), reque- empreendimentos ou atividades com
ridas nos termos da legislação ambiental. significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional.
Capítulo III § 1o - No caso da realização de empreen-
Do Plano Diretor dimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos técnicos e
Art. 39 - A propriedade urbana cumpre financeiros para a elaboração do plano
sua função social quando atende às exi- diretor estarão inseridos entre as medidas
gências fundamentais de ordenação da de compensação adotadas.

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)
193

§ 2o - No caso de cidades com mais de Capítulo V


quinhentos mil habitantes, deverá ser Disposições Gerais
elaborado um plano de transporte urbano
integrado, compatível com o plano diretor Art. 46 - O Poder Público municipal pode-
ou nele inserido. rá facultar ao proprietário de área atingida
Art. 42 - O plano diretor deverá conter pela obrigação de que trata o caput do
no mínimo: art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o
I – a delimitação das áreas urbanas onde estabelecimento de consórcio imobiliário
poderá ser aplicado o parcelamento, edi- como forma de viabilização financeira do
ficação ou utilização compulsórios, consi- aproveitamento do imóvel.
derando a existência de infra-estrutura e § 1o - Considera-se consórcio imobiliário
de demanda para utilização, na forma do a forma de viabilização de planos de ur-
art. 5o desta Lei; banização ou edificação por meio da qual
II – disposições requeridas pelos arts. 25, o proprietário transfere ao Poder Público
28, 29, 32 e 35 desta Lei; municipal seu imóvel e, após a realização
III – sistema de acompanhamento e das obras, recebe, como pagamento,
controle. unidades imobiliárias devidamente ur-
banizadas ou edificadas.
Capítulo IV § 2o - O valor das unidades imobiliárias a
Da gestão democrática da cidade serem entregues ao proprietário será cor-
respondente ao valor do imóvel antes da
execução das obras, observado o disposto
Art. 43 - Para garantir a gestão democráti-
no § 2o do art. 8o desta Lei.
ca da cidade, deverão ser utilizados, entre
Art. 47 - Os tributos sobre imóveis urba-
outros, os seguintes instrumentos:
nos, assim como as tarifas relativas a servi-
I – órgãos colegiados de política urbana,
ços públicos urbanos, serão diferenciados
nos níveis nacional, estadual e municipal;
em função do interesse social.
II – debates, audiências e consultas pú-
Art. 48 - Nos casos de programas e pro-
blicas;
jetos habitacionais de interesse social,
III – conferências sobre assuntos de inte- desenvolvidos por órgãos ou entidades da
resse urbano, nos níveis nacional, estadual Administração Pública com atuação espe-
e municipal; cífica nessa área, os contratos de concessão
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de direito real de uso de imóveis públicos:
de planos, programas e projetos de desen- I – terão, para todos os fins de direito,
volvimento urbano; caráter de escritura pública, não se apli-
V – (VETADO) cando o disposto no inciso II do art. 134
Art. 44 - No âmbito municipal, a gestão do Código Civil;
orçamentária participativa de que trata a II – constituirão título de aceitação obriga-
alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei in- tória em garantia de contratos de financia-
cluirá a realização de debates, audiências mentos habitacionais.
e consultas públicas sobre as propostas do Art. 49 - Os Estados e Municípios terão o
plano plurianual, da lei de diretrizes or- prazo de noventa dias, a partir da entrada
çamentárias e do orçamento anual, como em vigor desta Lei, para fixar prazos, por
condição obrigatória para sua aprovação lei, para a expedição de diretrizes de em-
pela Câmara Municipal. preendimentos urbanísticos, aprovação de
Art. 45 - Os organismos gestores das projetos de parcelamento e de edificação,
re­giões metropolitanas e aglomerações realização de vistorias e expedição de
urbanas incluirão obrigatória e signifi- termo de verificação e conclusão de obras.
cativa participação da população e de Parágrafo único - Não sendo cumprida a
asso­ciações representativas dos vários determinação do caput, fica estabelecido
seg­mentos da comunidade, de modo a ga- o prazo de sessenta dias para a realização
rantir o controle direto de suas atividades de cada um dos referidos atos adminis-
e o pleno exercício da cidadania. trativos, que valerá até que os Estados e

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CLOVIS BEZNOS
194 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

Municípios disponham em lei de forma “Art. 1o .......................................................


diversa. ...................................................................
Art. 50 - Os Municípios que estejam III – à ordem urbanística;
enquadrados na obrigação prevista nos ..........................................................”
incisos I e II do art. 41 desta Lei que não
tenham plano diretor aprovado na data Art. 54 - O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985,
de entrada em vigor desta Lei, deverão passa a vigorar com a seguinte redação:
aprová-lo no prazo de cinco anos.
Art. 51 - Para os efeitos desta Lei, aplicam- “Art. 4o Poderá ser ajuizada ação caute-
se ao Distrito Federal e ao Governador do lar para os fins desta Lei, objetivando,
Distrito Federal as disposições relativas, inclusive, evitar o dano ao meio am-
respectivamente, a Município e a Prefeito.
biente, ao consumidor, à ordem urba-
Art. 52 - Sem prejuízo da punição de
nística ou aos bens e direitos de valor
outros agentes públicos envolvidos e da
artístico, estético, histórico, turístico e
aplicação de outras sanções cabíveis, o
Prefeito incorre em improbidade admi- paisagístico (VETADO).”
nistrativa, nos termos da Lei no 8.429, de
2 de junho de 1992, quando: Art. 55 - O art. 167, inciso I, item 28, da
I – (VETADO) Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
II – deixar de proceder, no prazo de alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho
cinco anos, o adequado aproveitamento de 1975, passa a vigorar com a seguinte
do imóvel incorporado ao patrimônio redação:
público, conforme o disposto no § 4o do
art. 8o desta Lei; “Art. 167. ...................................................
III – utilizar áreas obtidas por meio do I - ..............................................................
direito de preempção em desacordo com ..................................................................
o disposto no art. 26 desta Lei; 28) das sentenças declaratórias de
IV – aplicar os recursos auferidos com a usucapião, independente da regulari-
outorga onerosa do direito de construir e dade do parcelamento do solo ou da
de alteração de uso em desacordo com o edificação;
previsto no art. 31 desta Lei; .........................................................”
V – aplicar os recursos auferidos com
operações consorciadas em desacordo Art. 56 - O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015,
com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei; de 1973, passa a vigorar acrescido dos
VI – impedir ou deixar de garantir os seguintes itens 37, 38 e 39:
requisitos contidos nos incisos I a III do
§ 4o do art. 40 desta Lei;
“Art. 167. ...................................................
VII – deixar de tomar as providências
I – ..............................................................
necessárias para garantir a observância
37) dos termos administrativos ou das
do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50
desta Lei; sentenças declaratórias da concessão
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de uso especial para fins de moradia,
de preempção, nos termos dos arts. 25 a independente da regularidade do par­
27 desta Lei, pelo valor da proposta apre- celamento do solo ou da edificação;
sentada, se este for, comprovadamente, 38) (VETADO)
superior ao de mercado. 39) da constituição do direito de super-
Art. 53 – (Revogado pela Medida Provisória fície de imóvel urbano;”
nº 2.180-35, de 24.8.2001)
Art. 57 - O art. 167, inciso II, da Lei
Redação original: “O art. 1o da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido
no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa dos seguintes itens 18, 19 e 20:
a vigorar acrescido de novo inciso III,
renumerando o atual inciso III e os “Art. 167. ...................................................
subseqüentes: II – ..............................................................

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LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
(DOU 11.07.2001)
195

18) da notificação para parcelamento, Art. 58 - Esta Lei entra em vigor após de-
edificação ou utilização compulsórios corridos noventa dias de sua publicação.
de imóvel urbano; Brasília, 10 de julho de 2001; 180 o da
19) da extinção da concessão de uso Independência e 113o da República.
especial para fins de moradia; FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
20) da extinção do direito de superfície Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
do imóvel urbano.” Geraldo Magela da Cruz Quintão
Pedro Malan
Benjamin Benzaquen Sicsú
Martus Tavares
José Sarney Filho
Alberto Mendes Cardoso

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LEI COMPLEMENTAR Nº 76, DE 6 DE JULHO DE 1993
Dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de
desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço I - texto do decreto declaratório de inte-


saber que o Congresso Nacional decreta e resse social para fins de reforma agrária,
eu sanciono a seguinte lei complementar: publicado no Diário Oficial da União;
Art. 1º O procedimento judicial da desa- II - certidões atualizadas de domínio e de
propriação de imóvel rural, por interesse ônus real do imóvel;
social, para fins de reforma agrária, obe- III - documento cadastral do imóvel;
decerá ao contraditório especial, de rito IV - laudo de vistoria e avaliação admi-
sumário, previsto nesta lei Complementar. nistrativa, que conterá, necessariamente:
Art. 2º A desapropriação de que trata esta a) descrição do imóvel, por meio de suas
lei Complementar é de competência priva- plantas geral e de situação, e memorial
tiva da União e será precedida de decreto descritivo da área objeto da ação;
declarando o imóvel de interesse social, b) relação das benfeitorias úteis, necessá-
para fins de reforma agrária. rias e voluptuárias, das culturas e pastos
§ 1º A ação de desapropriação, proposta naturais e artificiais, da cobertura florestal,
pelo órgão federal executor da reforma seja natural ou decorrente de florestamen-
agrária, será processada e julgada pelo juiz to ou reflorestamento, e dos semoventes;
federal competente, inclusive durante as c) discriminadamente, os valores de
férias forenses. ava­lia­ção da terra nua e das benfeitorias
§ 2º Declarado o interesse social, para fins in­de­nizáveis.
de reforma agrária, fica o expropriante V - comprovante de lançamento dos
legitimado a promover a vistoria e a ava-
Títulos da Dívida Agrária correspondente
liação do imóvel, inclusive com o auxílio
ao valor ofertado para pagamento de terra
de força policial, mediante prévia autori-
nua; (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96)
zação do juiz, responsabilizando-se por
VI - comprovante de depósito em banco
eventuais perdas e danos que seus agentes
oficial, ou outro estabelecimento no caso
vierem a causar, sem prejuízo das sanções
de inexistência de agência na localidade,
penais cabíveis.
à disposição do juízo, correspondente
Art. 3º A ação de desapropriação deverá
ao valor ofertado para pagamento das
ser proposta dentro do prazo de dois
anos, contado da publicação do decreto benfeitorias úteis e necessárias. (Incluído
declaratório. pela LCP 88, de 23/12/96)
Art. 4º Intentada a desapropriação parcial, Art. 6º O juiz, ao despachar a petição
o proprietário poderá requerer, na contes- inicial, de plano ou no prazo máximo de
tação, a desapropriação de todo o imóvel, quarenta e oito horas:
quando a área remanescente ficar: I - mandará imitir o autor na posse do
I - reduzida a superfície inferior à da pe- imóvel; (Redação dada pela LCP 88, de
quena propriedade rural; ou 23/12/96)
II - prejudicada substancialmente em II - determinará a citação do expropriando
suas condições de exploração econômica, para contestar o pedido e indicar assisten-
caso seja o seu valor inferior ao da parte te técnico, se quiser; (Redação dada pela
desapropriada. LCP 88, de 23/12/96)
Art. 5º A petição inicial, além dos requisi- III - expedirá mandado ordenando a
tos previstos no Código de Processo Civil, averbação do ajuizamento da ação no
conterá a oferta do preço e será instruída registro do imóvel expropriando, para
com os seguintes documentos: conhecimento de terceiros.

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CLOVIS BEZNOS
198 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

§ 1º Efetuado o depósito do valor cor- Art. 7º A citação do expropriando será


respondente ao preço oferecido, o juiz feita na pessoa do proprietário do bem,
mandará, no prazo de quarenta e oito ou de seu representante legal, obedeci-
horas, imitir o autor na posse do imóvel do o disposto no art. 12 do Código de
expropriando. (Revogado pela LCP 88, Processo Civil.
de 23/12/96) § 1º Em se tratando de enfiteuse ou afo-
§ 1º Inexistindo dúvida acerca do domínio, ramento, serão citados os titulares do
ou de algum direito real sobre o bem, ou domínio útil e do domínio direto, exceto
sobre os direitos dos titulares do domí- quando for contratante a União.
nio útil, e do domínio direto, em caso § 2º No caso de espólio, inexistindo inven-
de enfiteuse ou aforamento, ou, ainda, tariante, a citação será feita na pessoa do
ine­xistindo divisão, hipótese em que o cônjuge sobrevivente ou na de qualquer
valor da indenização ficará depositado à herdeiro ou legatário que esteja na posse
disposição do juízo enquanto os interes- do imóvel.
sados não resolverem seus conflitos em § 3º Serão intimados da ação os titulares
ações próprias, poderá o expropriando de direitos reais sobre o imóvel desapro-
requerer o levantamento de oitenta por priando.
cento da indenização depositada, quitado § 4º Serão ainda citados os confrontantes
os tributos e publicados os editais, para que, na fase administrativa do procedi-
co­nhecimento de terceiros, a expensas mento expropriatório, tenham, funda-
do expropriante, duas vezes na imprensa mentadamente, contestado as divisas do
local e uma na oficial, decorrido o prazo imóvel expropriando.
de trinta dias. (Renumerado pela LCP 88,
Art. 8º O autor, além de outras formas
de 23/12/96)
previstas na legislação processual civil,
§ 2º O Juiz poderá, para a efetivação da
poderá requerer que a citação do expro-
imissão na posse, requisitar força policial.
priando seja feita pelo correio, através
(Renumerado pela LCP 88, de 23/12/96)
de carta com aviso de recepção, firmado
§ 3° No curso da ação poderá o Juiz desig-
pelo destinatário ou por seu representante
nar, com o objetivo de fixar a prévia e justa
legal.
indenização, audiência de conciliação, que
será realizada nos dez primeiros dias a Art. 9º A contestação deve ser oferecida no
contar da citação, e na qual deverão estar prazo de quinze dias se versar matéria de
presentes o autor, o réu e o Ministério interesse da defesa, excluída a apreciação
Público. As partes ou seus representantes quanto ao interesse social declarado.
legais serão intimadas via postal. (Incluído § 1º Recebida a contestação, o juiz, se for
pela LCP 88, de 23/12/96) o caso, determinará a realização de prova
§ 4º Aberta a audiência, o Juiz ouvirá as pericial, adstrita a pontos impugnados
partes e o Ministério Público, proprondo do laudo de vistoria administrativa, a
a conciliação. (Incluído pela LCP 88, de que se refere o art. 5º, inciso IV e, simul-
23/12/96) taneamente:
§ 5° Se houver acordo, lavrar-se-á o res- I - designará o perito do juízo;
pectivo termo, que será assinado pelas II - formulará os quesitos que julgar ne­
par­tes e pelo Ministério Público ou seus re­ cessários;
presentantes legais. (Incluído pela LCP 88, III - intimará o perito e os assistentes
de 23/12/96) para prestar compromisso, no prazo de
§ 6° Integralizado o valor acordado, nos cin­co dias;
dez dias úteis subseqüentes ao pactuado, IV - intimará as partes para apresentar
o Juiz expedirá mandado ao registro imo- quesitos, no prazo de dez dias.
biliário, determinando a matrícula do bem § 2º A prova pericial será concluída no
expropriado em nome do expropriante. prazo fixado pelo juiz, não excedente a
(Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) sessenta dias, contado da data do com-
§ 7° A audiência de conciliação não sus- promisso do perito.
pende o curso da ação. (Incluído pela Art. 10. Havendo acordo sobre o preço,
LCP 88, de 23/12/96) este será homologado por sentença.

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LEI COMPLEMENTAR Nº 76, DE 6 DE JULHO DE 1993 199

Parágrafo único. Não havendo acordo, o artificiais e, em Títulos da Dívida Agrária,


valor que vier a ser acrescido ao depósito para a terra nua.
inicial por força de laudo pericial acolhi- Art. 15. Em caso de reforma de sentença,
do pelo Juiz será depositado em espécie com o aumento do valor da indenização,
para as benfeitorias, juntado aos autos o o expropriante será intimado a depositar a
comprovante de lançamento de Títulos da diferença, no prazo de quinze dias.
Dívida Agrária para terra nua, como inte- Art. 16. A pedido do expropriado, após
gralização dos valores ofertados. (Incluído o trânsito em julgado da sentença, será
pela LCP 88, de 23/12/96) levantada a indenização ou o depósito
Art. 11. A audiência de instrução e julga- judicial, deduzidos o valor de tributos e
mento será realizada em prazo não supe- multas incidentes sobre o imóvel, exigí-
rior a quinze dias, a contar da conclusão veis até a data da imissão na posse pelo
da perícia. expropriante.
Art. 12. O juiz proferirá sentença na au- Art. 17. Efetuado ou não o levantamento,
diência de instrução e julgamento ou nos ainda que parcial, da indenização ou do
trinta dias subseqüentes, indicando os depósito judicial, será expedido em favor
fatos que motivaram o seu convencimento. do expropriante, no prazo de quarenta e
§ 1º Ao fixar o valor da indenização, o juiz oito horas, mandado translativo do domí-
considerará, além dos laudos periciais, nio para o Cartório do Registro de Imóveis
outros meios objetivos de convencimento, competente, sob a forma e para os efeitos
inclusive a pesquisa de mercado. da Lei de Registros Públicos. (Redação
dada pela LCP 88, de 23/12/96)
§ 2º O valor da indenização corresponde-
Parágrafo único. O registro da proprieda-
rá ao valor apurado na data da perícia,
de nos cartórios competentes far-se-á no
ou ao consignado pelo juiz, corrigido
prazo improrrogável de três dias, contado
monetariamente até a data de seu efetivo
da data da apresentação do mandado.
pagamento.
(Incluído pela LCP 88, de 23/12/96)
§ 3º Na sentença, o juiz individualizará
Art. 18. As ações concernentes à desa-
o valor do imóvel, de suas benfeitorias
propriação de imóvel rural, por interesse
e dos demais componentes do valor da social, para fins de reforma agrária, têm
indenização. caráter preferencial e prejudicial em rela-
§ 4º Tratando-se de enfiteuse ou aforamen- ção a outras ações referentes ao imóvel ex-
to, o valor da indenização será depositado propriando, e independem do pagamento
em nome dos titulares do domínio útil e de preparo ou de emolumentos.
do domínio direto e disputado por via de § 1º Qualquer ação que tenha por objeto
ação própria. o bem expropriando será distribuída, por
Art. 13. Da sentença que fixar o preço dependência, à Vara Federal onde tiver
da indenização caberá apelação com curso a ação de desapropriação, determi-
efeito simplesmente devolutivo, quando nando-se a pronta intervenção da União.
interposta pelo expropriado e, em ambos § 2º O Ministério Público Federal intervirá,
os efeitos, quando interposta pelo expro- obrigatoriamente, após a manifestação das
priante. partes, antes de cada decisão manifestada
§ 1º A sentença que condenar o expro- no processo, em qualquer instância.
priante, em quantia superior a cinqüenta Art. 19. As despesas judiciais e os honorá-
por cento sobre o valor oferecido na inicial, rios do advogado e do perito constituem
fica sujeita a duplo grau de jurisdição. encargos do sucumbente, assim entendido
§ 2º No julgamento dos recursos decorren- o expropriado, se o valor da indenização
tes da ação desapropriatória não haverá for igual ou inferior ao preço oferecido,
revisor. ou o expropriante, na hipótese de valor
Art. 14. O valor da indenização, estabele- superior ao preço oferecido.
cido por sentença, deverá ser depositado § 1º Os honorários do advogado do expro-
pelo expropriante à ordem do juízo, em priado serão fixados em até vinte por cento
dinheiro, para as benfeitorias úteis e ne- sobre a diferença entre o preço oferecido
cessárias, inclusive culturas e pastagens e o valor da indenização.

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CLOVIS BEZNOS
200 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

§ 2º Os honorários periciais serão pagos Art. 22. Aplica-se subsidiariamente ao pro-


em valor fixo, estabelecido pelo juiz, cedimento de que trata esta Lei Com­ple­
atendida à complexidade do trabalho mentar, no que for compatível, o Código
desenvolvido. de Processo Civil.
Art. 20. Em qualquer fase processual, Art. 23. As disposições desta lei comple-
mesmo após proferida a sentença, com- mentar aplicam-se aos processos em curso,
pete ao juiz, a requerimento de qualquer convalidados os atos já realizados.
das partes, arbitrar valor para desmonte Art. 24. Esta lei complementar entra em
e transporte de móveis e semoventes, a vigor na data de sua publicação.
ser suportado, ao final, pelo expropriante, Art. 25. Revogam-se as disposições em
e cominar prazo para que o promova o contrário e, em especial, o Decreto-Lei
expropriado. nº 554, de 25 de abril de 1969.
Art. 21. Os imóveis rurais desapropriados, Brasília, 6 de julho de 1993, 172º da Inde­
uma vez registrados em nome do expro- pendência e 105º da República.
priante, não poderão ser objeto de ação
reivindicatória.

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DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941
(DOU 18.07.1941)

Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.

O Presidente da República, usando da que se valorizarem extraordinariamente,


atribuição que lhe confere o art. 180 da em consequência da realização do ser-
Constituição, decreta : viço. Em qualquer caso, a declaração de
utilidade pública deverá compreendê-las,
Disposições Preliminares mencionando-se quais as indispensaveis à
continuação da obra e as que se destinam
Art. 1º A desapropriação por utilidade à revenda.
pú­blica regular-se-á por esta lei, em todo Art. 5º Consideram-se casos de utilidade
o território nacional. pública:
Art. 2º Mediante declaração de utilidade a) a segurança nacional;
pública, todos os bens poderão ser de- b) a defesa do Estado;
sapropriados pela União, pelos Estados, c) o socorro público em caso de calami-
Municípios, Distrito Federal e Territórios. dade;
§1º A desapropriação do espaço aéreo d) a salubridade pública;
ou do subsolo só se tornará necessária, e) a criação e melhoramento de centros de
quando de sua utilização resultar prejuizo população, seu abastecimento regular de
patrimonial do proprietário do solo. meios de subsistência;
§2º Os bens do domínio dos Estados, f) o aproveitamento industrial das minas
Municípios, Distrito Federal e Territórios e das jazidas minerais, das águas e da
poderão ser desapropriados pela União, energia hidráulica;
e os dos Municípios pelos Estados, mas, g) a assistência pública, as obras de higiene
em qualquer caso, ao ato deverá preceder e decoração, casas de saude, clínicas, esta-
autorização legislativa. ções de clima e fontes medicinais;
§3º É vedada a desapropriação, pelos h) a exploração ou a conservação dos
Estados, Distrito Federal, Territórios e serviços públicos;
Mu­nicípios de ações, cotas e direitos re­ i) a abertura, conservação e melhoramento
presentativos do capital de instituições de vias ou logradouros públicos; a execu-
e emprêsas cujo funcionamento dependa ção de planos de urbanização; o parcela-
de autorização do Govêrno Federal e se mento do solo, com ou sem edificação,
subordine à sua fiscalização, salvo me- para sua melhor utilização econômica,
diante prévia autorização, por decreto higiênica ou estética; a construção ou am-
do Presidente da República. (Parágrafo pliação de distritos industriais; (Redação
acrescentado pelo Decreto-lei nº 856, DOU dada pela Lei nº 9.785, DOU 01.02.1999)
12.09.1969) j) o funcionamento dos meios de trans-
Art. 3º Os concessionários de serviços porte coletivo;
públicos e os estabelecimentos de carater k) a preservação e conservação dos mo-
público ou que exerçam funções delega- numentos históricos e artísticos, isolados
das de poder público poderão promover ou integrados em conjuntos urbanos ou
desapropriações mediante autorização rurais, bem como as medidas necessárias
expressa, constante de lei ou contrato. a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos
Art. 4º A desapropriação poderá abranger mais valiosos ou característicos e, ainda,
a área contígua necessária ao desenvolvi- a proteção de paisagens e locais particu-
mento da obra a que se destina, e as zonas larmente dotados pela natureza;

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CLOVIS BEZNOS
202 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

l) a preservação e a conservação adequada Art. 6º A declaração de utilidade pública


de arquivos, documentos e outros bens far-se-á por decreto do Presidente da
moveis de valor histórico ou artístico; República, Governador, Interventor ou
m) a construção de edifícios públicos, Prefeito.
monumentos comemorativos e cemitérios; Art. 7º Declarada a utilidade pública, fi­cam
n) a criação de estádios, aeródromos ou as autoridades administrativas au­­­torizadas
campos de pouso para aeronaves; a penetrar nos prédios com­preen­didos na
o) a reedição ou divulgação de obra ou declaração, podendo recorrer, em caso de
invento de natureza científica, artística oposição, ao auxílio de for­ça policial.
ou literária; Àquele que for molestado por excesso ou
p) os demais casos previstos por leis abuso de poder, cabe indenização por per-
especiais. das e danos, sem prejuizo da ação penal.
§1º A construção ou ampliação de distri- Art. 8º O Poder Legislativo poderá tomar a
tos industriais, de que trata a alínea i do iniciativa da desapropriação, cumprindo,
caput deste artigo, inclui o loteamento das neste caso, ao Executivo, praticar os atos
áreas necessárias à instalação de indús- necessários à sua efetivação.
trias e atividades correlatas, bem como a Art. 9º Ao Poder Judiciário é vedado, no
revenda ou locação dos respectivos lotes processo de desapropriação, decidir se
a empresas previamente qualificadas. se verificam ou não os casos de utilidade
(Parágrafo acrescentado pela Lei nº 6.602, pública.
DOU 12.12.1978) Art. 10 A desapropriação deverá efetivar-
se mediante acordo ou intentar-se judi­
§2º A efetivação da desapropriação para
cialmente, dentro de cinco anos, contados
fins de criação ou ampliação de distritos
da data da expedição do respectivo de­
industriais depende de aprovação, prévia
creto e findos os quais este caducará. (Ver
e expressa, pelo Poder Público competen-
Decreto-lei nº 9.282, DOU 25.05.1946, que
te, do respectivo projeto de implantação.
suspende por 2 anos este artigo)
(Parágrafo acrescentado pela Lei nº 6.602,
Parágrafo único Extingue-se em cinco
DOU 12.12.1978)
anos o direito de propor ação que vise
§3º Ao imóvel desapropriado para
a indenização por restrições decorrentes
implantação de parcelamento popular, de atos do Poder Público. (Parágrafo acre­
destinado às classes de menor renda, centado pela Medida Provisória nº 2.183-56,
não se dará outra utilização nem haverá DOU 27.08.2001)
retrocessão. (Parágrafo acrescentado pela Lei Neste caso, somente decorrido um ano,
nº 6.602, DOU 12.12.1978) poderá ser o mesmo bem objeto de nova
declaração.
Redação anterior / Lei 6.602, DOU
12.12.1978 – “Art. 5º ................ Do Processo Judicial
i) a abertura, conservação e melho-
ramento de vias ou logradouros Art. 11 A ação, quando a União for autora,
públicos; a execução de planos de será proposta no Distrito Federal ou no
urbanização; o loteamento de terreno, foro da Capital do Estado onde for domi-
edificados ou não, para sua melhor ciliado o réu, perante o juizo privativo, se
utilização econômica, higiênica ou houver; sendo outro o autor, no foro da
estética; a construção ou ampliação de situação dos bens.
distritos industriais. Redação original Art. 12 Somente os juizes que tiverem
– “Art. 5º ................. garantia de vitaliciedade, inamovibili-
i) a abertura, conservação e melhora- dade e irredutibilidade de vencimentos
mento de vias ou logradouros públicos; poderão conhecer dos processos de de-
a execução de planos de urbanização; o sapropriação.
loteamento de terrenos edificados ou Art. 13 A petição inicial, alem dos requisi-
não para sua melhor utilização econô- tos previstos no Código de Processo Civil,
mica, higiênica ou estética; conterá a oferta do preço e será instruida

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DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941
(DOU 18.07.1941)
203

com um exemplar do contrato, ou do jor- vinte) dias. (Parágrafo acrescentado pela Lei
nal oficial que houver publicado o decreto nº 2.786, DOU 24.05.1956)
de desapropriação, ou cópia autenticada §3º Excedido o prazo fixado no parágrafo
dos mesmos, e a planta ou descrição dos anterior não será concedida a imissão
bens e suas confrontações. provisória. (Parágrafo acrescentado pela Lei
Parágrafo único – Sendo o valor da causa nº 2.786, DOU 24.05.1956)
igual ou inferior a dois contos de réis
(2:000$0), dispensam-se os autos suple- Redação anterior / Decreto-lei 9.811,
mentares. DOU 11.09.1946 – “Parágrafo único.
Art. 14 Ao despachar a inicial, o juiz de­ Mediante depósito de quantia igual
signará um perito de sua livre escolha, ao máximo da indenização prevista
sempre que possivel, técnico, para proce- no parágrafo único do art. 27, se a
der à avaliação dos bens. propriedade estiver sujeita ao impôsto
Parágrafo único – O autor e o réu poderão predial, ou de quantia correspondente
indicar assistente técnico do perito. ao valor lançado para a cobrança ao
Art. 15 Se o expropriante alegar urgência impôsto territorial, urbano ou rural,
e depositar quantia arbitrada de conformi- proporcional à área exproprianda, a
dade com o art. 685 do Código de Processo imissão de posse poderá dar-se inde-
Civil, o juiz mandará imití-lo provisoria- pendente da citação do réu.
mente na posse dos bens; Redação anterior / Decreto-lei
§1º A imissão provisória poderá ser feita, nº 4.152/1942 – “Parágrafo único.
Mediante o depósito de quantia igual
independente da citação do réu, mediante
ao máximo da indenização prevista no
o depósito: (Parágrafo acrescentado pela Lei
parágrafo único do art. 27, a imissão de
nº 2.786, DOU 24.05.1956)
posse poderá dar-se independente da
a) do preço oferecido, se êste fôr superior
citação do réu”.
a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o
imóvel esteja sujeito ao impôsto predial;
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
(Alínea acrescentada pela Lei nº 2.786, DOU
posse, na desapropriação por necessidade
24.05.1956)
ou utilidade pública e interesse social,
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) inclusive para fins de reforma agrária,
vezes o valor locativo, estando o imóvel havendo divergência entre o preço ofer-
sujeito ao impôsto predial e sendo menor tado em juízo e o valor do bem, fixado
o preço oferecido; (Alínea acrescentada pela na sentença, expressos em termos reais,
Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956) incidirão juros compensatórios de até
c) do valor cadastral do imóvel, para fins seis por cento ao ano sobre o valor da di-
de lançamento do imposto territorial, ferença eventualmente apurada, a contar
urbano ou rural, caso o referido valor da imissão na posse, vedado o cálculo
tenha sido atualizado no ano fiscal ime- de juros compostos. (Artigo acrescentado
diatamente anterior; (Alínea acrescentada pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU
pela Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956) 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2)
d) não tendo havido a atualização a que se §1º Os juros compensatórios destinam-se,
refere o inciso c, o juiz fixará independente apenas, a compensar a perda de renda
de avaliação, a importância do depósito, comprovadamente sofrida pelo proprie-
tendo em vista a época em que houver sido tário. (Parágafo acrescentado pela Medida
fixado originalmente o valor cadastral e a Provisória nº 2.183-56, DOU 27.08.2001)
valorização ou desvalorização posterior (Ver ADIN nº 2.332-2)
do imóvel. (Alínea acrescentada pela Lei §2º Não serão devidos juros compensa-
nº 2.786, DOU 24.05.1956) tórios quando o imóvel possuir graus de
§2º A alegação de urgência, que não pode- utilização da terra e de eficiência na explo-
rá ser renovada, obrigará o expropriante ração iguais a zero. (Parágafo acrescentado
a requerer a imissão provisória dentro pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU
do prazo improrrogável de 120 (cento e 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2)

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CLOVIS BEZNOS
204 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

§3º O disposto no caput deste artigo réu, a citação far-se-á por precatória, se
aplica-se também às ações ordinárias de ó mesmo estiver em lugar certo, fora do
indenização por apossamento admi­nis­ território da jurisdição do juiz.
trativo ou desapropriação indireta, bem Art. 18 A citação far-se-á por edital se o
as­sim às ações que visem a indenização citando não for conhecido, ou estiver em
por res­trições decorrentes de atos do lugar ignorado, incerto ou inacessível, ou,
Po­d er Público, em especial aqueles ainda, no estrangeiro, o que dois oficiais
des­ti­na­dos à proteção ambiental, inci­ do juizo certificarão.
din­d o os juros sobre o valor fixado Art. 19 Feita a citação, a causa seguirá com
na sen­t en­ç a. (Parágafo acres­c entado pe­ o rito ordinário.
l a M e ­d i d a P r o v i s ó r i a n º 2 . 1 8 3 - 5 6 , Art. 20 A contestação só poderá versar
DOU 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2) sobre vício do processo judicial ou impug-
§4º Nas ações referidas no §3º, não será nação do preço; qualquer outra questão
o Poder Público onerado por juros com- deverá ser decidida por ação direta.
pensatórios relativos a período anterior à Art. 21 A instância não se interrompe. No
aquisição da propriedade ou posse titula- caso de falecimento do réu, ou perda de
da pelo autor da ação. (Parágafo acrescenta­ sua capacidade civil, o juiz, logo que disso
do pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU tenha conhecimento, nomeará curador à
27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2) lide, ate que se lhe habilite o interessado.
Art. 15-B Nas ações a que se refere o art. Parágrafo único – Os atos praticados da
15-A, os juros moratórios destinam-se a
data do falecimento ou perda da capa-
recompor a perda decorrente do atraso no
cidade à investidura do curador à lide
efetivo pagamento da indenização fixada
poderão ser ratificados ou impugnados
na decisão final de mérito, e somente serão
por ele, ou pelo representante do espólio,
devidos à razão de até seis por cento ao
ou do incapaz.
ano, a partir de 1º de janeiro do exercício
Art. 22 Havendo concordância sobre o
seguinte àquele em que o pagamento
preço, o juiz o homologará por sentença
deveria ser feito, nos termos do art. 100
no despacho saneador.
da Constituição. (Artigo acrescentado
pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU Art. 23 Findo o prazo para a contestação
27.08.2001) e não havendo concordância expressa
Art. 16 A citação far-se-á por mandado quanto ao preço, o perito apresentará
na pessoa do proprietário dos bens; a do o laudo em cartório até cinco dias, pelo
marido dispensa a dá mulher; a de um menos, antes da audiência de instrução
sócio, ou administrador, a dos demais, e julgamento.
quando o bem pertencer a sociedade; a §1º O perito poderá requisitar das auto-
do administrador da coisa no caso de ridades públicas os esclarecimentos ou
condomínio, exceto o de edificio de apar- documentos que se tornarem necessários à
tamento constituindo cada um proprieda- elaboração do laudo, e deverá indicar nele,
de autonôma, a dos demais condôminos e entre outras circunstâncias atendiveis para
a do inventariante, e, se não houver, a do a fixação da indenização, as enumeradas
cônjuge, herdeiro, ou legatário, detentor no art. 27.
da herança, a dos demais interessados, Ser-lhe-ão abonadas, como custas, as des-
quando o bem pertencer a espólio. pesas com certidões e, a arbítrio do juiz, as
Parágrafo único – Quando não encontrar de outros documentos que juntar ao laudo.
o citando, mas ciente de que se encontra §2º Antes de proferido o despacho sa-
no território da jurisdição do juiz, o oficial neador, poderá o perito solicitar prazo
portador do mandado marcará desde especial para apresentação do laudo.
logo hora certa para a citação, ao fim de Art. 24 Na audiência de instrução e jul-
48 horas, independentemente de nova gamento proceder-se-á na conformidade
diligência ou despacho. do Código de Processo Civil. Encerrado o
Art. 17 Quando a ação não for proposta debate, o juiz proferirá sentença fixando o
no foro do domicilio ou da residência do preço da indenização.

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DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941
(DOU 18.07.1941)
205

Parágrafo único – Se não se julgar habili- Art. 27 O juiz indicará na sentença os fatos
tado a decidir, o juiz designará desde logo que motivaram o seu convencimento e
outra audiência que se realizará dentro de deverá atender, especialmente, à estima-
10 dias afim de publicar a sentença. ção dos bens para efeitos fiscais; ao preço
Art. 25 O principal e os acessórios serão de aquisição e interesse que deles aufere
computados em parcelas autônomas. o proprietário; à sua situação, estado de
Parágrafo único – O juiz poderá arbitrar conservação e segurança; ao valor venal
quantia módica para desmonte e trans- dos da mesma espécie, nos últimos cinco
porte de maquinismos instalados e em anos, e à valorização ou depreciação de
funcionamento. área remanescente, pertencente ao réu.
Art. 26 No valor da indenização, que se­ §1º A sentença que fixar o valor da inde-
rá contemporâneo da avaliação, não se nização quando este for superior ao preço
incluirão os direitos de terceiros contra o oferecido condenará o desapropriante a
expropriado. (Redação dada pela Lei nº 2.786, pagar honorários do advogado, que serão
DOU 24.05.1956) fixados entre meio e cinco por cento do
valor da diferença, observado o disposto
Redação anterior / Lei 4.686, DOU no §4º do art. 20 do Código de Processo
23.06.1965 – Art. 26 ............... Civil, não podendo os honorários ultra-
§2º Decorrido prazo superior a um passar R$ 151.000,00 (cento e cinqüenta
ano a partir da avaliação, o Juiz ou e um mil reais). (Redação dada pela Medida
o Tribunal, antes da decisão final,
Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001) (Ver
determinará a correção monetária do
ADIN nº 2.332-2)
valor apurado.”
§2º A transmissão da propriedade, de-
Redação anterior / Lei 2.786, DOU
corrente de desapropriação amigável ou
24.05.1956 – “Art. 26 ...........
judicial, não ficará sujeita ao impôsto de
Parágrafo único – Serão atendidas as
lucro imobiliário. (Parágrafo acrescentado
benfeitorias necessárias feitas após a
pela Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956)
desapropriação; as úteis, quando feitas
§3º O disposto no §1º deste artigo se
com autorização do expropriante.”
Redação original – “Art. 26 No valor da aplica: (Parágrafo acrescentado pela Medida
indenização, que será contemporâneo Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
da declaração de utilidade pública, não I ao procedimento contraditório especial,
se incluirão direitos de terceiros contra de rito sumário, para o processo de desa-
o expropriado. propriação de imóvel rural, por interesse
Parágrafo único – Serão atendidas as social, para fins de reforma agrária; (Inciso
benfeitorias necessárias feitas após a acrescentado pela Medida Provisória nº 2.183,
desapropriação; as uteis, quando feitas DOU 27.08.2001)
com autorização do expropriante.” II às ações de indenização por apossa-
mento administrativo ou desapropriação
§1º Serão atendidas as benfeitorias ne- indireta. (Inciso acrescentado pela Medida
cessárias feitas após a desapropriação; as Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
úteis, quando feitas com autorização do §4º O valor a que se refere o §1º será atua­
expropriante. (Antigo parágrafo único renu­ lizado, a partir de maio de 2000, no dia 1º
merado pela Lei nº 4.686, DOU 23.06.1965) de janeiro de cada ano, com base na va-
§2º Decorrido prazo superior a um ano riação acumulada do Índice de Preços ao
a partir da avaliação, o Juiz ou Tribunal, Consumidor Amplo – IPCA do respectivo
antes da decisão final, determinará a período. (Parágrafo acrescentado pela Medida
correção monetária do valor apurado, Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
conforme índice que será fixado, trimes-
tralmente, pela Secretaria de Planejamento Redação anterior / Lei 2.786, DOU
da Presidência da República. (Parágrafo 24.05.1956 – “Art. 27 ...........
acrescentado pela Lei nº 4.686, com a redação §1º A sentença que fixar o valor da
dada pela Lei nº 6.306, DOU 16.12.1978) indenização quando êste fôr superior

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CLOVIS BEZNOS
206 ASPECTOS JURÍDICOS DA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

ao preço oferecido, condenará o desa­ Redação original – “Art. 32 O paga-


propriante a pagar honorários de mento do preço será feito em moeda
advogado, sôbre o valor da diferença.” corrente. Mas, havendo autorização
Redação original – “Art. 27 ..................... prévia do Poder Legislativo em cada
Parágrafo único – Se a propriedade caso, poderá efetuar-se em títulos da
estiver sujeita ao imposto predial, o dívida pública federal, admitidos em
“quantum” da indenização não será bolsa, de acordo com a cotação do dia
inferior a 10, nem superior a 20 vezes anterior ao do depósito.”
o valor locativo, deduzida previamente
a importância do imposto, e tendo por Art. 33 O depósito do preço fixado por
base esse mesmo imposto, lançado no sentença, à disposição do juiz da causa,
ano anterior ao decreto de desapro- é considerado pagamento prévio da
priação. indenização.
§1º O depósito far-se-á no Banco do Brasil
Art. 28 Da sentença que fixar o preço da ou, onde este não tiver agência, em estabe-
indenização caberá apelação com efeito lecimento bancário acreditado, a critério
simplesmente devolutivo, quando inter- do juiz. (Antigo parágrafo único renumerado
posta pelo expropriado, e com ambos os pela Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956)
efeitos, quando o for pelo expropriante. §2º O desapropriado, ainda que discorde
§1º A sentença que condenar a Fazenda do preço oferecido, do arbitrado ou do
Pública em quantia superior ao dobro da fi­xado pela sentença, poderá levantar até
oferecida fica sujeita ao duplo grau de 80% (oitenta por cento) do depósito feito
jurisdição. (Redação dada pela Lei nº 6.071, para o fim previsto neste e no art. 15, obser­
DOU 04.07.1974) vado o processo estabelecido no art. 34.
§2º Nas causas de valor igual ou inferior (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 2.786,
a dois contos de réis (2:000$0), observar- DOU 24.05.1956)
se-á o disposto no art. 839 do Código de Art. 34 O levantamento do preço será
Processo Civil. deferido mediante prova de propriedade,
de quitação de dívidas fiscais que recaiam
Redação original – “Art. 28 ..................... sobre o bem expropriado, e publicação
§1º O juiz recorrerá ex-officio quando de editais, com o prazo de 10 dias, para
condenar a Fazenda Pública em quan- conhecimento de terceiros.
tia superior ao dobro da oferecida.” Parágrafo único – Se o juiz verificar que há
dúvida fundada sobre o domínio, o preço
Art. 29 Efetuado o pagamento ou a con- ficará em depósito, ressalvada aos inte-
signação, expedir-se-á, em favor do ex- ressados a ação própria para disputá-lo.
propriante, mandado de imissão de posse, Art. 35 Os bens expropriados, uma vez
valendo a sentença como título habil para incorporados à Fazenda Pública, não po­
a transcrição no registro de imoveis. dem ser objeto de reivindicação, ainda que
Art. 30 As custas serão pagas pelo autor fundada em nulidade do processo de de­
se o réu aceitar o preço oferecido; em caso sa­propriação. Qualquer ação, julgada pro­
contrário, pelo vencido, ou em proporção, cedente, resolver-se-á em perdas e danos.
na forma da lei. Art. 36 É permitida a ocupação tempo-
rária, que será indenizada, afinal, por
Disposições Finais ação própria, de terrenos não edificados,
vizinhos às obras e necessários à sua rea­
Art. 31 Ficam subrogados no preço quais- lização.
quer onus ou direitos que recaiam sobre o O expropriante prestará caução, quando
bem expropriado. exigida.
Art. 32 O pagamento do preço será pré- Art. 37 Aquele cujo bem for prejudicado
vio e em dinheiro. (Redação dada pela Lei extraordinariamente em sua destinação
nº 2.786, DOU 24.05.1956) econômica pela desapropriação de áreas

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DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941
(DOU 18.07.1941)
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contíguas terá direito a reclamar perdas e curso, não se permitindo depois de sua
danos do expropriante. vigência outros termos e atos além dos
Art. 38 O réu responderá perante tercei- por ela admitidos, nem o seu processa­
ros, e por ação própria, pela omissão ou men­to por forma diversa da que por ela
sonegação de quaisquer informações que é regulada.
possam interessar à marcha do processo Art. 42 No que esta lei for omissa aplica-se
ou ao recebimento da indenização. o Código de Processo Civil.
Art. 39 A ação de desapropriação pode ser Art. 43 Esta lei entrará em vigor 10 dias
proposta durante as férias forenses, e não depois de publicada, no Distrito Federal,
se interrompe pela superveniência destas. e 30 dias no Estados e Território do Acre,
Art. 40 O expropriante poderá constituir revogadas as disposições em contrário.
servidões, mediante indenização na forma Rio de Janeiro, em 21 junho de 1941, 120º
desta lei. da Independência e 53º da República.
Art. 41 As disposições desta lei aplicam- GETULIO VARGAS
se aos processos de desapropriação em Francisco Campos.

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Esta obra foi composta em fonte Palatino Linotype, corpo 10
e impressa em papel Offset 75g (miolo) e Supremo 250g (capa)
pela Gráfica e Editora O Lutador, em Belo Horizonte/MG.

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