A corrupcic—95n E1008, CCONONNIC =, OTR TIET TOR2 Administracién ptiblica y corrupcién 2 Introduccién Es un dato incontrovertible que el Estado necesita un cierto m= mero de personas y una determinada organizacién para poder cumplir sus funciones y prestar los servicios puiblicos pertinences de un modo adecuado. Este conjuato de personas, ls organiza~ cidn bajo Ia cual operan y hasta los servicios publicos que satis- facen reciben el nombre genérico de adminiscracién public Dado su caricter funcional, se puede decir que la administracién piiblica y sus agentes tienen una existencia instrumental! En ello parece haber pensado el constituyente espaiiol cuando ‘establecié que la aclminiseracién publica debe servir con objetivi- dad a los intereses generales, acrusndo con imparcialidad y de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquie, descentraliza- cidn, desconcentracién y coordinacién, siempre dentro del metimiento al derecho? Sin embargo, las formas de organizacién, las funciones; las ac~ tividades y la legitimacidn de la administracin pablica han va~ lado con el tempo. No haré aqui un pormenorizado desarroll |. Véase Edusrdo Garefade Adminisvativa, vol. 1. Madvids Civitas, 72 2,Constituciin Bspatiols,articulo 103, terra yT.Ramén Fernénder, Cuma de Derecho 30831histérico acerca de cémo se ha manifestado esta instituci6n. Me iimitaré a sefalar, en cambio, algunos hitos y consideraciones muy generales y bésicas que contribuyan a una comprensién mejor de cémo opera la corrugcién en su Ambito. ‘De hecho, se ha sefialado que existen{dos modelos/puros de administracién piiblica:fel estadounidense y el francés) aunque en la actualidad lo que prima Sea un modelo mixto. En el mode- Jo estadounidense, los funcionarios son nombrados directamen~ te por el poder ejecutivo, que ies designa para ocupar un deter- minado cargo. El reclutamiento del personal se Hleva a cabo de acuerdo a necesidades coneratas y, en genertl, los defensores de este modelo suelen pensar que cualquier persona puede desem- pefiar un cargo ptiblico. En Estados Unides, y bajo este modelo, se considers, histdrieamente, ademés, que la administracion pi- blica era una especie de «botin de guerrar, siempre a disposicion de fa fuerza vencedora en la centienda politica. Quien vencia en esa contienda quedaba legitimado no s6le para establecer estra- regias administrativas y criterios de actuacién sino también para Jespedir a los antiguos funcionarios y en su lugar nombrar a sus arios, El modelo francés, por el ecntrario, sobre todo después de las Jormas napolesnices, establece una administracidn publica com- pacta, fuertemente organizad: y estructurada jerérquicamente como una forma de ceaccién contra las précticas vigentes en el An- tiguo Régimen donde los cargos puiblicos se tenvan a perpetidad, disponer de ellos y hota se san, En este modelo, se parte de lz base de que el funcionario requiere wna preparacion especializada y por clio los furcionarios son escogides de acuer- do con sus méritos, ingresando en un cuerpo donde se puede cender en su estructura segiin sautas bien regladas. Como sefiala Ramén Parada, «ninguno de estos sistemas se cado puro, pero es claro que inspiran los modelos histé: ricos de funcién publica, que caminan en direccién 5 afol, partiendo de vn sistema tipico 0 cerrado de inspiracidn francesa, se orienta deci- Gidamente hacia un sistema abierto de influencie norteamer 40 10. [uJ Por el contrario, el sistema norteamericano, prototipo del sistema abierto, ha ido poco a poco aceptando elementos propios del sistema cerrado». Pero independientemente de cual sea el modelo organizativo del funcionariado que la administracidn pablica de un determi- nado pais asuma, las funciones y los objetivos a perseguir que Jes ha asignado y que han cumplido se han ido modificando sus- tancialmente. En realidad, se admi-e que existe tres grandes mo- mentos en la administracién publica que estin relacionados naturalmente con los diversos tipos de Estados vigentes. Asi, ha- bria que distinguir entre la administracién pablica que se corres- ponde con el aad [o-policia, con el Estado-providentir y CON et Estado-privatiaadoc’ En el Estado-policta, la administracién publica estd absolu- samente subordinada al poder politico de quien es su brazo me- cénicamente ejecutor. Las funcion2s que tiene asignada fa admi- nistracién son sélo aquellas estrictamente necesarias para que el Estado pueda realizar las actividades propias del ejercicio de su soberania. En este contexto el Estado asume como propia Ja area de garantizar los derechos y libertades negativas de todos fos ciudadanos por igual. En consecuencia, «lo que se cuids es Ia forma de la administracidn, los aspectos de aplicacin del or- denamiento juridico en su disefio y en fos procedimi actuacién. Su forma de organizacién es previsible, la de depar- tamentos que dependen del gobierno. Su forma de actuacidn os la garantista, de la primacia de Ia ley y del respeto eserupulose de los procedimientos legales. Le administracién es muy pe- 3, Véase RatnSn Parada, Derecho Admsnisrative. Vol 1. Org plea pablico, Madrid: Marcial Pons, 1: ed. 1997, 95g. 389, 4 Vease Rafael Barton Martner, «Los enfogues pas e estudio di 1s adminis. ibn pablica: origenes y endencia acuales, on Rafael Baan y Ereste Ceci lio, La neva adminiseracién piblice. Made: Alianza Universidad, 1997, pig. 33 Rafael Bain designs can el nombre de Estado-omapresente al que yo he deno rinado Estado: privatizador. He prefrido ea nomenclatura porque da una i ine clare aces de cules son los abietivos y funciones que cumple el Estado en esta neve eta. A pesar de este cambio de nombre, se seguirdacontinwacién bé slcamente el anlisie de este autorquefia de tamaito, muy delgada, y esté centralizada en el ejecu- tivo que llega mediante érganos unipersonales al tersitorio [..] Ello implica un sesgo reduccionista en el concepto de adminis- twacidn»> En el Estado-providencia o social, el Estado se caracteriza por ‘una manifiesta ampliacién de sus competencias respecto del mo- delo anterior. El Estado interviene cada vez més en la vida eco- némica de la sociedad y Ja satisfaccién de las necesidades bésicas de ja poblacién aparece como uno de sus imperativos legales. Por consiguiente, el Estado toma para si los servicios asistencia- Jes como el sanitario, la educacién o la proteccién social, entre otros. En esta instancia hay un ineremento manifiesto del gasto blico y, paralelamente a elle, del amaiio, de las funciones y de la actividad de la administeacién pablica. Al intervenir en la econo. mia, el Estado se transforma en un productor de bienes y de ser- icios de dimensiones considerables y, en muchos casos, en s primer consumidor, De ese modo, la oferta y la demanda de mu. chos bienes y de muchos servicios queda miediatizada por laa cién del Estado, proceso que se verifiea sobre todo a part lela suerra Mundial. En virtud de ello, finalizacidn de la Segunda Estado, a través de su administraci6n, establece interacciones cada vez mis frecuentes con la sociedad civil y con el mercado y, por lo tanto, tiende a inerementar los efeczivos adminiscratives tanto como sea necesario. Para dar una idea del incremento de la actividad estatal lle da a cabo a través de las diferentes instancias adminisirativas bas ta sefialar que «entre 1950 y 1982, el porcentaje de gastos publi cos en el PIB aumenté més de 20 puntos en el conjunto de los paises de la OCDE. Ex 1982, Ja propercidn ascilaba entre un 34 % en Japén y un 67 % en Suecia (...] Es evicente ia necesida de financiar todos esos gastos, y [a carga que representa dicha ft nanciaciGn viene indicada por ia parte de los ingresos fiscales to- tales en el PIB, expresada en porcentaje. En Suecia, esa parte es del orden del 50 % y, en algunos paises, ha registrado tltima SIDI, pg 24 mente un sensible aumento (en Irlanda, por ejemplo, pasé de un 35% aun 4t % entre 1979 y 1983} [...] Ademas, las Administra ciones pablicas se han convertido en importantes clientes del sector privado y en notables consumidores de recursos econémi- cos. En los paises de la OCDE, el promedio de participacién del sector ptiblico en el empleo total aumenté de un 11 % en 1960 un 18,4 % en 1982. En los paises sscandinavos, dicho aumento fue especialmente acusado; el casc espectacular es el de Suecia 12,8 % en 1960 y 31,8 % cn 1982 [...}».* E] Estado privatizador constituye una continvacién —no ne- ia~ de un Estado social que, no obstante tener asignadas es funciones, no cuenta con los recursos necesarios para acer frente a las erogaciones que ello conileva. Como conse cuencia de esto, el Estado se ve abocado a su contraccidn, y su administracién debe guiarse ahora por los criterios de eficiencia y racionalizacién, Se potencia la privatizacién de las empresas y de los servicios pilblicos y se exige alos funcionarios una eficacia en su accionar similar a la exigida en el sector privado. Paralela mente, hay ana demanda creciente por la calidad y por Ia eficien- cia de los servicios pablicas. «Eile significa que cada segmento de las administraciones de los poderes publicos tiene que com- pararse con oiras organizaciones privadas, no gubernamentales y pablicas en condiciones de igualdad para demostrar que su exis tencia y su actuacién son necesarias y no son mis costos: faeran desempeiadas por cualquier otro tipo de agen proposiciones, légicamente, estén vinculadas « ls exigencia de una adrainistracién menos intervencionista, de tamafio pequeio y flexible y de alcance limitada por la propia necesidad de justi- Ficar su actividad »” Como se puede observas, la organizacién, direccién y funcio- namiento de la administracién publica esté en relaciém directa con el esquema politica e institucional vigente y con las personas que detentan la autoridad politics, dado su eardccer instrumental, pigs 7, Véase Rafael Balin Marines, op. ct, pag, 37 48En este sentido, parece que existiera, como sefiala Lorenzo Mar- tin-Retortillo, una paradoja tal vez. mas aparente que real. Mien- tras se supone que los funcionarios pblicos realizan su cometi- do con objetividad, imparcialidad y exactitud, caracteristicas que se sustentan en los valores de neutralidad y de indiferencia pali- tica que se predica de esa organizaciéa, resulta que la adminis- tracién piiblica como tal no pede abstraerse de la realidad poli- rica, ni de los fines del Estado, Tan es asi que a veces se habla de Iaadministracién piblica como de una instancia importance en la conformacién del orden social* ‘Esta contradiccidn se disue ve, continda Marcin-Retortillo, si se piensa que lo exigible desde el punto de vista politico-ideols- gico al funcionario pablico en ua sistema demccratico-constitu- ional es que mantenga wn mirimo respeto constitucional. «Fue- ra de ello, cumplido ese minimum, es ya indiferente cualquiera covra cualificacidn que no sea la simplemente técnica [..] Solo de ese modo puede ofrecer la adrrinistracidn su fijeza y continuidad frente la kigica y necesaria teasidn y mutabilidad que caracte za, que debe caracterizar, la misma pugna entre distintas ideolo- fas politicas, que, sin embargo, deben realizar su juego en secto- res distintos al de la ordinaria y normal administracién de los asuntos piiblicos.»” ‘Ahora bien, el paso del Estado-policia al Estado-social o de bienestar,al ampliar las competencias del Estado, supuso la posi- bilidad de que sus funcionarios no tinicamente se multipliquen ue tomen decisiones que afeoten a fa set y social. El incremento en el niimero de funcionarios y en su ac- tividad se potencia atin més sicabe en aquellos Estados de orga- nizacién federal o autondmiea que ven précticamente duplicados sus efectivos ¥ orgenigramas administratives dado sus diversos ambitos de competencia. Sin clvidar, por cierto, tanto en ui ganizacién federal como unitarie de Estado, el ineludible contex- to municipal dad econémica 8, Véese Lorenzo Martin-Retortile, +:Funcionarios pibicos por gracia del pastido?s, RAP, n° 39, sptiembre-diciembre, 1962, pig, 253 y 9. bid, pa. “ Esta proliferacién de instancias administrativas, todas ellas con cierto poder diserecional para lz toma de decisiones, genera tuna estructura propicia para las acciones venales. En efecto, los funcionarios de los diferentes estamentos administrativos pue- den realizar comportamientos oportunistas en aquellos contex- tos donde pueden influir en los llamados derechos de propiedad, en los costes de transaccién admin'strativa o segdn dispongan de una informacién asimétrica respeco de los ciudadanos.”” En el primer caso, el funcionario dispone de discrecionalidad para otorgar o denegar una autorizacién o un derecho con inde- pendencia de siesta autorizacidn odenegacién estuviera regiada. Un funcionario puede no acceder a dar debido cumplimiento a ciertos pasos adiministrativos incleso cuando ello estuviese nor mativamente pautado. Enel segundo caso, el funcicnario puede imp tables al ciudadano que quiera cumplimentar un tramite ex dole simplemente una contribucién ajena a la establecida por la autoridad competente a cambio de hacer lugar a su peticién. O bien amenazar al administrado con hacerle pagar un precio exce- sivo en términos de demora. En el tercer caso, el funcicnaric puede manipular Ia i cin que posee para generar Ia percepci6n en el ciudadano some- tido a la presign adminiserativa de que los trémites son més com- plejos de fo que son en realidad, de que !a autoridad le denegard lo solicitado, de que puede perder tiempo en I consecucién de la autorizacié ado, de que los costes son superio~ a los supuestos o, directamente, de que nada conseguird si no accede al pago del canon venal." En todos estos casos, parece ra- zonable, como repetidameate se ba mostrado con modelos for- malizados, que la accidn racional tanto del funcionario como del administrado es fusionarse en un soborno. En estas hipétesis, cuando se presenta la cosrupeién, ésta debe entenderse como snes los tr combate «lk corrup nites adminiscratives. Una aproximaciSn teériess, Gein y politica ibiza, wo, [Df n° 2, segundo semestre del 2000, pig. 3:1y 8 4“un equilibrio de Nash, lo que implica que ninguno de los parti- cipantes tienen incentivos para actuar de forma diferente a la so- lucién corrupta; ya que siendo un intercambio, los participantes deben obtener beneficios superiores en esta accién a los que ob- tendrian con la accién alternativa, la de no corrupeidn».”” Obviamente, que el funcionario disponga de estas posibilida- des, entre otras, para comprometerse en un comportamiento co- rrupto depende en gran medida del esquema institucional que se adopre, de la calidad o de lo engorroso de ios trémites admini trativos exigidos a los ciudadanos para alcanzar determinados objetivos juridicos y, naturalmente, de los sistemas de controles y sanciones impuestos a los furcionarios para desincentivar tal comportamiento. Alfonso Sabin Godoy ha puesta de manifesto, respecto dela administracién publica espaiiola, c6mo el ordenamiento juridico puede generar las condiciones para la corrupeién e incentivar a Jos funcionarios pilblicos a practicarla.” Uno de los ejemplos da- dos por este autor es el siguiente, En el caso de la regulacién sobre contlictos de intereses, el Es- tado espaiol pretende asegurar la objetividad e imparcialidad de ja actuacién de los funcionatios a través de la separacién radical centre las acciones de éstos y la de los representantes del mercado. Com ese fin, y dado que en los Consejos de administracién de las empresas participadas de capital estatal se encuentran funcions- ios, existe una serie de normas que tratan de impedir que éstos aprovechen su doble calidad, en tanto funcionarios y administra- dores de empresas, en beneficie propio o de terveras, Pero si ela incompatibilidad es una técnica valida y oportuna para perseguir resultados corcuptos, en nuestro ordenamiento, sin embargo, re- cibe un tratamiento que, como poco, cabria calificar de sorpren- dente, pues se aplica a limites cconémices en la percepcién d Ingresos o a Ie exigencia de que los funcionarios cumplan sus obligaciones [..] Lo sorprendeme, sin embargo, es el tratamien- 12. Thid, pig. 343 13. Yésse Alfonso Sabsn Godoy, Ef marco jeridico de le cormapciin, Madi Civitas, 1991. “6 to deficiente, por liviano y contradictorio, de las propias incom- patibilidades cuando se refieren a empresas publicas». Tal es el caso, continiia Sabén, de la ley de sociedades an: ‘mas que imposibilita que un funcionario sea administrador de tuna sociedad si existe una relacién entre sus funciones y la acti- vidad mercantil, Sin embargo, ¢s comiin que un funcionario deje Ja administracidn y se traslade a la empresa privada con la que tuvo tratos cuando cumplia sus funciones y supuestamente la be neficiaba, Cuando deja de ser funcisnario publica el control y la posterior sancidn ya no son posibles. «Nos hallamos, en defini- tiva, ante una quiebra esencial de las defensas juridicas frente a la cotrupcién mediante fa que todo tipo de subvencionadores, mis o menos objetivos, fileradores de informacién, mas 0 menos dis- cretos, 0 simples cultivadores de su propio futuro reciben cf pago que su rechazable comportarsiente provoca y ello de for ‘ma, sino legal, si con toda impunidad.»'* En otras ocasiones, la venalidad administrativa se ve favoreci- da cuando efectivamente, en mayo: 0 menor grado, la adminis- tracién pablica pasa a ser «botin de guerra» del ganador. No es necesatio, por supuesto, que todos fos funcionarios piblicos sean removidos, la estrategia utilizeda puede ser més sutil y me- nos gravosa si se nombra en los puestos clave a partidarios det gobierno, a militantes del partido vencedor o simplemente 2 per~ sonas que no tienen mayor ambicién que la de tener un tcabajo seguro y tranquilo, En ciertas ocasiones es suficiente para que los gobiernos logren un romportamiento irregularmente aquiesc ie de los funcionarios relevantes incrementar cl niimero de fu cionatios con el nombramiento de personas adeptas al nuevo ré- gimen. En todos estos casos se pervierte la objetividad con que debe obrar fa administraci6n, se reisjan los controles y oe facilita fa corrupcién. «A este propésito ~lice Alejandro Nicto- el a potismo del PNV es uno de los peor afamados y lat maniobras que siempre han rodeade el ingreso en Is policfa autonémica hi sido muy aireadas. En los expedientes constan anotaciones sobre 14. Ibid, pigs. 34-32 15. Thid, pig. 34 alos antecedentes politicos de los candidatos, asi como recomen- daciones y vetos. En la convocetoria de 1986 no Hlegaron al 10 % los que superaron las pruebas sin apoyo expreso del PNV.»"* Pero sea debido a la razén que fuera la verdad es que existe tuna percepcién més o menos generalizada de que la administra- cin piblica es un foco donde puede florecer la corrupcién o a menos que su organizacién y funcionamiento estabiecen condi- ciones adecuadas para que los funcionarios publicos realicen comportamientos no aceptables. Tan es asf que se ha legado a afirmar que «la corrupcién acompaifia al poder como la sombra al cuerpor y aunque «las salas de palacio s6lo se utilizan para los actos de ceremonia; la administraci6n cotidiana discurre en pasi- Ios laberinticos en los que resulta imposible encontrar salida sin cierta ayuda. Hay una entrada para sefiores y una entrada de ser~ vicio, hay ascensor y esealera. En los corredores ascuros de los servicios publicos solo hay una luz que ilumine: la corrupeién. E] soborno es aceite que abre todas las puertas, motor de todas las facilidades, bula de todos les perdones, Hlave de todas las at cas, polvo de arena que ciega 2 jueces e inspectores, viento en popa para los negocios, seguro de politicos cesantes, trampolin ‘Quicn afirme, sin embargo, que una administracién publica, 0 algiin sector conereto de ella, padece de corrupeién debe prober lo empirieamente. Y aunque en algunos casos se oftezcan cifras, por ejemplo, de los funcionarics que son sancionados, adminis- arativ mente, por la comisida de accionos impropizs lo oe -_ rrupcidén existente. Al menos esa ¢s la opinién, ampliamente fo per 16, Vésse Algjandro Niew, Le eornpelin ele Expaa demoendtica, op. ct pig 191 17. Vease Alejandro Nieto, Conupeiin om le Espate demmocrétice, op. cit, igs. Py 1, Aunque a’ puede constatar que e pro fesor Nieto piensa que ls ecorsupcién acompai al poder como In sombea a cus 0° (pig. 7,10), e¢ deci, gue se tata dedos fenémenos indefecciblemente unidos, también hay que advevtic que, en sus propias palabras, vel poder no carrompe ne cepriamene, pero uns tentacénconane 2 que no todos saben reise (pig. 7. 48 compartida, de la Comisién Salmon, cuando dice refiriéndose a Gran Bretaiia que «no existe una manera objetiva de hacer una valoracién del nivel real de corrupcidn en el sector publico 0 si dicho nivel ha cambiado en las sitimas décadas»."® De cualquier modo, huelga reconocer que quienes pertenecen ale administracién publica disponen de un amplio abanico de posibilidades para llevar a cabo acciones corruptas. Una forma de acercatse a la consideracién de estas acciones consiste en ana~ lizar cules son los delitos que los funcionarics pblicos pueden llegar a cometer,” ya que buena parte de las practicas corruptas han sido calificada como tales, 2.2, Tipos de corrupcién en fa ad: La tipologia de los actos realizados por funcionarios publicos 0 por agentes de la administracién que pueden constituir ejemplas de co- rrupci6n es amplio y variado. Sin ninguna intencién de exhaustivi- dad, se analizaré a continuacién ciertos comporiamientos cormup- tos que tipicamente han sido calificados como delitos contra le admiaistracién publica. Nota predominante a todos ellos es fa alectacién de la conducta del infractor al correcto funcionamicn- 10 dela administracién publics, Exigiéndose para que se produz~ can estos ilicitos que se genere un dafio que afect chos de ciudadanos o que cause up grave dafo social oa la cosa publica.* 18, Vase Novis de Conducts en la Inaituconee Piblicas Primer Informe de ba Combis de Normas de Condiia en ls Initionciones Puiblces, Presidente Lord Nolan, vo. 1. Insivuto Vareo de Administracin Publica, 1995, pag, 26 15, Esta afirmaciin no debe conduit al crt de idensificarcorrapeién y del to. Esa cuetisn ya fue analizada en el capitulo 1. Ademis, existen supucstos Selvoscometidos por funeionarias péblicos, cemo el acoso sexual en el lugar de Iajo, por sjempla, que no constitayen actos de corsupcién, 20. Vease Adela Arua Baacrita, «La cuela penal de correeco funcionamiento de ia administracidn. Cuestiones politica crininsles erterios de imerpresacisn y Gelimitacia respecto a la potestad disciplinar, en Adela Asua Batarvita, Deltor contra le edrninistracién pili, Insticuta Vasco de Administracin Pb ica, 1997, pig 25 49‘Uno de los supuestas es la prevaricacin de funcionarios, que se verifica cuando un funcionario, definido en términos juridico- penales y no administrativos, dicta una resoluci6n arbitraria a sa~ biendas de su injusticia. Segiin el delito de cohecho, en cambio, seré punible cl funcionario que solicita 0 acepte una dédiva o re- galo, 0 aquel que los admitiere o recibiere cuando son ofrecidos por un tercero, a cambio de una promesa de realizar alguna fun- cin vinculada a su cargo. A diverencia del caso anterior que ad- mite un comportamiento culpeso, aqui se exige que le comisién della accién sea dolosa.” “Tanto la prevaricacién como el cohecho son, por asi deciclo, figuras clisicas en el derecho penal, figuras destinadas 2 asegurar, en lamedida en que puede hacerlo el derecho penal, que los funciona: rios cumplan sus obligaeiones como un medio para garantizas, al menos en parte, el correcto funsionamiento de la administracién piblica. A cambio, el Estado se arroga para sf el monopolio del pago de sus salatios e ingresos. Resulta dificil, si no imposible, entender un Estado moderno que cumpla eficazmente con sus funciones sin estas dos modalicades punicivas Un ejemplo de prevaricacién vendria dado cuando un funcio- nario extiende un certificado de habitabilidad a sabiendas de que 10 se han cumplide los requisitos necesarios. Un caso de cahe- cho seria el un policia que exigedinero aun automovilista a cam- bio de la no imposicién de una multa por una infraccién de era fico; «la mordida» como se la conoce en México, . ppaicla, ademés, hizo su gislacioncs como Ix En algunas aparici6n como un delito auténomo la vieja y conocida préc dal rifico de influencias, A rebufo de eseéndalas politicos admi- rativos y ante la necesidad ce dar una respuesta también sint- nis [Na prsstaré stein ages alae catimtes modalidades del eahecho,P ss ce eta gar legen el ordenarienta juridico expat, puede cons Miguel Diaz Garis Conlledo, El deito de cohechow,on Adela Asua Baris, Belts contra le adiinctracinpublce op. it, pig. i61 ys. eTnmeculada Vela je Alvare, El ratamiento penal de a crepe de! funcionariorel deli de cobe~ ho, 1996. Para un examen del deio de prevaricacié, ease: Mari José Vico Lt fruscsin, “El delto de prvariesisn de funconario publican, en Adda Asia Butera, op typ. 19 5. 50 bélica a estos hechos, el parlamento espafiol decidié castigar a quien influenciare, sea éste funcionario o particular, a un funcio- nario piblico 0 a una autoridad coa el fin de obtener un bene- ficio econémico para s{o para un tercero.” Hasta qué punto esta figura se solapa con la prevaricacién y genera problemas sistémi- cos en el derecho penal espaiil no seré discutido aqui, simple- mente quiero sefialar que dada la percepcién que en ocasiones tiene la opinién publica sobre el funcionamiento del derecho la tipificacién de esta figura fue aplaudida por ella como algo ne- cesario, aunque fuera recibida con enorme reserva por los te6- Otros de los comportamientos punibles que son susceptibles de ser cometidos por funcionarias ptiblicos y que sin duda son ddenotados como cozruptos son: la malversacién de caudales pxi- blicos, esto es, la apropiacién por pate del funcionario de bienes {que tenga a su cargo 0 que preste el consentimiento para que un tercero se apropie de ellos; el fraude donde un funcionasio en r3~ z6n de su cargo acverda con un tercera defraudar a cualquier ente ptiblico; las exacciones ilegates que consister en que un fun- cionario exige derechos, tarifas o minutas no debidas a las exige por una cuantla mayor de lo legalmente establecido y la revela~ cidn de secretas ¢ informaciones cuando con ese actos el funcio- nario espera obtener un beneficio para si o para un tereero, eco- némico 0 de otro tipo, ya que si tal expectativa de obtener el beneficio esté ausente, entonces habré un delito pera no un acto de corrupcién.” Estas no son las tinieas hipétesis imaginables de actos que co- sruptamente pueden ser realizados por un funcionaria publico Por todo véas, Miguel Diae y Garefa Conlledo, «El delito de ersfico dein- fiuenciaee, en Adela Asus Batarsita, Delitr cantra la adbiniiraion pblica, op. citypig. 71 yas. 23. Para un examen de das y de otras custiones ancsas puede consultarse Miriam Cugat Mauri, La devia: del enterés general y of nifico do infbuencies Barcelona: Cedecs Editorial, 1997. 24, Para un andliss de éstasy de otras figumas penales que afecran ala adminis luacién publiea puede consultarse, entre uns sbundante bibliografia, lv citads compilacién de Adela Asua Batarrita, Dalits conira la administrcién pitaen contra de la administracidn en la que presta servicios y frente ala cual ~y frente a los ribunales- debe responder por sus accio- nes, pero da una idea de la multipticidad de formas que pueden asumir los comportamientos impropics. Pero la corrupeién administrativa también puede distinguirse si se realiza «sin robo» 0 «con robo». Para explicar estas catego- ‘Andrei Shleifer y Robert Vishny han presentado un mode~ Io simple cuyas notas principales son las siguientes.” Una admi~ nistracién ptiblica ofrece o vende unos bienes o servicios, cuyos funcionarios tienen la oportunidad de restringir la cantidad de ese bien 0 servicio, Por ejemp.o, pueden vender o negar una de- terminada licencia, pueden negarse 0 no a otorgar un pasaporte o un carnet de conducir, exeéters. El modelo supone, ademés, que el funcionario corrupto puede zctuar sin temor a ser devectado y castigado y que cl coste que para él significa el bien o servicio que vende es igual a cero, ya que dicho coste es sufragado por el Es- tado en su totalidad. En este contexto, la activicad corrupta puede realizarse sin robo»; esto es, el funcionario cobra al administrado el precio fija- do por el Estado det bien 0 de servicio que vende, cuyo importe ingresa en el erario pablico, més ls cuota corrupta cuyo importe in- ‘gresa en su patrimonio personal, Se trata de una corrupeién «sin robo» porque el funcionario no se apropia del carton que legal- mente le corresponde al Estado, tinicamente se queda con el im- porte adicional de su cuota co-rupta. Eor el contrario, en la corrupcién «con robo», ¢} funcionario oculta al Estado fa venta del bien o servicio y, en consecuencia, se abstiene de ingresar cantided alguna en cl patrimonio estatal El precio del bien, en este caso, estard dado simplemente por la cantidad que el funcionario corrupto ingresa en su propic pa- trimonto, es decir, por el importe del sobornc o de fa extorsion. Naturalmente, la suma que paga el administrado en esta hips- tesis puede ser menor que el precio oficial estabiecido, lo que 25, Esta clasifcacin y sv cadlisis corresponde a Andrei Shleifer y Robert Vishay, «Cotruptions, The Quarter! Journal of Economics, val. CVE, n° 3, agosto de 1995, pig. 599 y 5. 52 hace que la corrupcidn «“con robo” sea ebviamente més atrac- tivaque la corrupcion “sin robo” para los compradores (los admi- nistrados)>.?* Segiin el andlisis de los autores mencionados, las diferencias entre estos dos tipos de corrupcién cobra una mayor relevancia sise toma en consideracién cémo funciona la competencia entre los funcionarios que venden los bienes y servicios estatales y cémo la competencia entre los administrados 0 compradores de tales bienes y servicios, y se observa de qué manera se expande el sistema de corrupcién. En el caso de la corrupcisn «con robo», la competencia entre los compradores aparece como un dato central para su expan- sin, Si un comprador A puede conseguir un bien de la adminis- tracién més barato que su competidor B a través del pago de un soborno, entonces sobornaré al furcionario. Pero para el com- prador B la siruacién es idéntica, por lo que recurriré aun fun- cionario para conseguir ef misma bien a un coste inferior al de su competidor A. Asf, quien se nieguea pagar un soborno, 0 pague un precio mayor, tended pocas posibilidades de sobrevivir en fa competencia econdmica porque scportarfa mayores costes. «La competencia entre compradores de servicios gubernamentales asegura la expansin de la corrupcién que reduce los costes. Es interesante sefalar que tal competencia no contribuye a la ex pansi6n de la corrupcién “sin robo"».”” En la corrupeidn «con robo», el edministrado, por otra parte, no tiene ningiin incentive para denunciar la corrupcion, hecho que también contribuye a favorecer su expansién. " Por otra parte, si en el modelo se piensa un sistema donde los funcionarios pablicos accedieran a su cargo pagando por ello en ‘una subasta, prospectivamente aquél que no consiguiera obtener fondos por medio de sobornos o de extorsiones en el futuro no podrfa pujar en la subasta por conseguir un trabajo, mientras que aquellos que mas sobornos o extorsiones esperen conseguir po~ drfan ofrecer un mayor precio para asegurarse los mejores car- 08, que a su vez le permitirian conseguir mayores ingresos por sobornos 0 extorsiones, y asf sucesivamente. De ese modo, «la competencia entre funcionarios asegurara que se recauden los méximos sobornos».” Por todo ello, deber‘a ser una prioridad entre quienes se pre- cocupan por combatir la corrapcién tomar todas aquellas medi- das conducentes a la eliminacién 0 al maximo control de la co- rrupcién «con robo». En todos los casos analizedos anteriormente se ha podido observar que es posible distinguir entre uno 0 varios actos de corrupcién realizados por un anico funcionario, que actia indi- vidualmente, sin conexiéa alguna con otros funcionarios para recibir sobornos o llevar a cabo sus extorsiones, por una parte, y la corrupeién sistémica que se produce cuando los mecanis- imos y las practicas corruptas vigentes efectivamente traspasan el entramado legal y organizativo de al menos una parcela de la ad- ministraciéa, por la otra. Segiin Gerald Caiden y Naomi Caiden, la corrupci6n sistémi- a dentro de la administtacién pablica se caracterizarta porque las incorrecciones son la norma y los estindares de comporta- mientos exigibles a los funcionarios para que !a administracion pueda alcanzar sus objetivos de un modo exitoso son la excep- cidn. Aqui la conducta desviada esté tan instivucionalizada que 26, Ibid. 29. Ibid 50. Es obvio que un pais puede tener un sector de su administracin pblica muy eorrupto, par ejemplo, el vinculad ala concesién de obra pica y otro ste- tor relativamente impoluto como el urverstario. 54 raramente se castiga a un corrupto, mientras se protege los com- portamientos indebidos.” En la corrupcién administrativa sistémica, airman los autores mencionados, la administracién posee un cédigo externo que sin embargo es contradicho por practicas internas, que alientan, de- sarrollan y ocultan sus violaciones. Quienes violan Ia ley son protegidos y quienes hacen publicos dichos comportamientos son degradados y sometidos a represalias. De ese modo, quienes no compazten las practicas venales son intimidados y obligados a guardar silencio. En este contexto, todos son conocedores de las, practicas corruptas, y la administraciOn publica se transforma ea una herramienta mas para el beneficio no del interés general como cabria esperar sino de quienes participan en el entramado corrupto, Ahora bien, dado que la administracién piblica constituye ‘una organizacién estructurada jerarquicamente es posible pensar en tres hipétesis bésicas segtin estén corrompidos sus niveles su- periores, sus niveles inferiores o toda la estructura. Hacer esta distincidn es importante para describir con exactitud el estado de la cuestién en primer lugar y, en segundo lugas, para implemen- tar medidas adecuadas para su ertadicacién, 23. Administracién publica, estructura jerarquica y niveles de corrupcién Una de las cuestiones que recientemente se ha suscitaco en ef anilisis te6rico de la corrupcién que afecta a la administracién publica hace referencia a las implicaciones que tiene la corrup- cin de las més altas jerarquias polf-ico-burocréticas de un pais comparadas con las que tendria la co:rupcién de los funcionarios publicos de ese mismo pais pero de un nivel jerérquico inferior. Si se piensa que el éptimo de presencia de corrupcién en un determinado contexto puede no ser igual 2 cero debido a que 31. Wéase Gerald Caiden y Nzomi Caiden, «Administrative Corruption, Pu Diic Administration Review, mayoljunio de 1977, pég. 306.para llegar a ese resultado se deberia invertir mas recursos de los costes que generaria una cierta cantidad de corrupeién, conven- dria saber cuales son las consceuencias de tener una corrupcién cn los estratos mas altos 0, por el contratio, en los més bajos de Ja administracién publica, ya que existe evidencia suficiente en el mundo acerca de la presencia de corrupeidn en esos dos niveles De ese modo, es posible analizar tres hipétesis: el de un sistema de corrupcién que se desarrolla en los mas altos niveles y se vier- ze hacia abajo {corrupcién de «arriba-abajo»], el de un sistema de corrupcia que se otigina en los niveles més bajos y se mucve en sentido ascendente en la jerarquia (corrupeién de «abajo-arri bas] y el de un sistema donde toda la administracién padece de corrupeién sin distincién de niveles. Segtin los andlisis usvales, ejemplificados por el realizado por Susan Rose-Ackerman, en la corrupcién «arriba-abajo», quienes deciden, planifican y ejecutan los actos de corrupcién son los bu- récratas de mayor jerarquia. Y, en ese sentido, la actividad para extorsionar o solicitar sobornes es centralizada y monopolist E] monto que constituye el precio de la transaccién corrupra es fijado por ellos, como asi también la porcidn que sera repartida entre los funcionarios de los esralones inferiores. Este reparto de los beneficios corruptos puede deberse 2 diferentes razones: [a necesidad de comprar complicidad respecto de lo actuado, la ne- cesidad de que los receptores realicen determinadas acciones necesarias para el perfeccionamiento del acto administrativo que causa la corrupeién, lx intencién de dar estabilidad al siscema nal, etcétera. Por cierto, en esta hipdtess, la jerarquia burocr ca corrupta puede permitis que el resto de los funcionarios reali~ ceactos de corrupcién menores ex la medida en que esa actividad no comporte una disminucié sustancial de sus gasiancias.” Naturalmente, los jerarcas de la administracidn pueden deci- die no compartir sus ventajas zon sus subordinados ya sea me- diante el uso de amenazas creibles o bien estableciendo remune- zaciones muy altas para todos fos empleados piblicos, como en 52. Véase Susan Rose-Ackerinan, Le comupcién y los gobiemes, ap. city pag Lis ys 56 el caso de Gabén, «donde los politicos de los escalones superio- res se benefician de los pagos de la industria del petrdleo, mien- tras que el funcionariado en general gana altos sueldos».” Puede suceder también, simplemente, que los niveles inferiores sean en general honestos. Tal parece ser el caso de Espaiiz. Seguin Alejan- dro Nieto, «hay zonas singularmerte corrompidas y otras salo- bres por milagro en las que a nadie se le ocurre ni tenar ni caer en [a tentacién. La corrupcién, po: otra parte, ama las alturas. Hoy en Espafia los niveles modesios se encuentran aceptable- meate limpios; pero conforme se sube en la escala administrativa se va enrareciendo el ambiente y al llegar a los niveles politicos todo esté corrompida: a por comisién 0 por complicidad ¢ por encubrimiento».* En la corrupcidn «abajo-arriba», quienes deciden, planifican y ejecutan los actos de corrupcisn son los funcionarios de los es- calones més bajos de la administracién, que luego reparten lo recaudado con sus superiores, A cambio, éstos garantizan silen- cio, estabilidad e impunidad.” Aqui se da por supvesto que k corrupeidn esté descentralizada a diferencia de la corrupci6n xarriba-abajo». Este parece ser el modelo imperante en [a policia ico mexicana. Es posible pensar también que s6lo haya co- rrupcién en los niveles mas bajos y cue sus funcionarios no quie ran compartir con sus superiores fos recursos extrafdos corrup- tamente asumiendo el riesgo de ser detectados y castigados. Obviamente no existe una respuesta sencilla y univoca a la pregunta de cudies son todas las quema o predecir con exactitud el resultado de ciertas medidas uno u otro es- ‘jandro Nico, Corupcn on la Epa democitica, op cc pi 136, Bn sentido general Eduardo Gard Enter rn qu sn parce ce ‘eo miter speveni delsnem enero crn oon co ae tes pblicon sea que encuentra ms fncuestemente en fos nivele soe y snedio dela clase polities que on la estitamenteburocrities. Ease, Eduardo Garcia de Entiri, Democacs, jeer contra del adminisracién. Madi Ci iat 2 ed. ampliads 1956, 4 35, Vee Suir Rose-Ackean La comp los pobiernos,op. ci. 9g. 118 oTen su contra, Todo ello dependerd de la estructura del sistema de corrupcién que se analice y de variantes tales como el niime- 10 de funcionarios, los salarios que cobren o la posibilidad de ser controlades y castigados.® Si el ejercicio de la corrupcién esté descentralizado y afecta a Jos niveles més bajos de la burocracia, la cantidad de cada uno de los sobornos o de las extorsiones serd elevada porque los fun cionatios individualmente no tomardn en cuenta que sus coleges pueden solicitar igualmente una contraprestaci6n corrupta y, por ello, tenderan a pedir una comtribucién demasiada alta. Ademés, «en est0s casos, el funcionario corrupto del nivel més bajo no pue- de garantizar que el de su nivel superior, también candidato a ser sobornado, cumpla a su vez con su posible y respectiva pacto co rrupte y, por lo tanto, que el wamire administrativo pueda seguir su curso; idéntica cuesti6n sucederd en el tercer nivel superior, y asi sucesivamente. Por esta raz6n, quien paga el soborno en los niveles mas bajos de la administracién piblica para cumplimentar tun wamize que requiere la participacién de funcion: ru siempre en un marco de gran in- proceso rados jerdrquicamente se muex certidumbre. Y no s6lo respecto del resultado final det —cumplimentar con éxito el procedimiento adminiscrativo-, sino también del coste total de los sobornos, ya que frente a cada ins- tancia fencionarial corrupta ~a cada paso del procedimient bré que pagar una cuota que se supone que no es fija y que ser mayor a medida que se ascionca on Is escala burocsitica En cambio, si fa corrupeién se concentra en las altas instancias adminiseracivas, éstas of pueden determinar el monto total de la operaci6n corrapta, Ello podr'a llevar a pensar que el importe de ser menor qué en el caso anterior debido a que esas cpulas tienen una visién de conjunto acerca de qué alicuo- tas repartirin entre los subordinados. Pero no se puede alvid que si se tiene el poder monopélico para imponer el precio de la cortupeién, como en esta hipéresis, su monto puede ser muy ele- vado. Por todo ello, si la corrupcién se mide por la cantidad a pa- sari en uaa extorsion 0 en un soborne, por la corrupe gar por un emp: ejemplo, para adjudicarse un proyecto de inversi6n, la cormuy cién centralizada en los niveles més altos de la administracion puede ser mis elevada que la que se pagaria si los corruptos fue- ran fancionarios de baja jerarquia, Pero a cambio de este mayor precio, este tipo de cotrupeién earriba-abajo», garantiza, en la medida en que ello es posible, que el administrado pueda aleanzar su objetivo. Conviene sefialar al respecto que en estos niveles altos se dispone de herramientas adecuadas para asegurar el cumplimiento de este resultado. Ade~ mis, al estar centralizada la toma de decisiones corruptas, los costes de transacciones en términos de tiempo y de energias in- vertidas por el administrado para lleger al acuerdo es menor que el que insumiria hacerlo en un sistema corrupto que afecte a las estructuras mas bajas de la adminis:raci6n, Ello hace pensar que desde el punto de vista del administrado es mas eficiente un sistema de corrupcién monopélico y centralizado en las altas je- rarquias comparado con uno descentralizado que afecte a fun- clonarios de las escalas mds bajas.” ‘Analisis de este tipo son titiles también para realizar compara~ ciones entre diferentes paises. Por ello es que Pranab Bardhan sostiene que «un determinado pais de Africa pueda ser en algiin sentido més corrupto que un determinado pais del este asiético, incluso si la cantidad total de dinere corrupio que cambia de ma- nos pueda ser mucho mayor en el dltimo; esto puede deberse simplemente a que la corrupcisn sampante puede haber atestado Ja mayor parce de Jas trausaceioaes econ: Lego existen casos donde el soboro por unidad de transaccidn (y’ la consiguieate ineficiencia) puede ser mas alta (en el caso de corrupcién descentralizada) que en situaciones de corrupcién centralizada donde la ineficiencia pueda ser menor, aun cuando la cantidad total de sobornos pagados pueda ser mayors." 37, Esa es Ia conclusion ai que artiban C. Waller. T. Verdier y R. Garden 0 Corruption: Top Down of Bottom Up», Delte-Ceras, Working Paper. Decu- mento n.° 1999-12, septiembre de 1999, pig -y ss 538, Vase Pranab Bardhan, «Corruption and Development: & Review of Is- sucsr, Jounal of Economics Literature, vol. XXXN, septiembre de 1997, pigs 121-1322. 59Es claro, por otra parte, que [a corrupcién de los miembros de un organismo de! Estado en los niveles jerdrquicamente elevados y en los bajos es la peor de las situaciones posibles respecto de la eficiencia econdmica. Pero muchas veces tal es el caso. Quizis un ejemplo representativo de este problema sea la situacién en la {que se encontraba el ejército Faitiano en la época de los Duvalier Segiin Michel Laguerre nc se pueden comprender los meca- nismos de las operaciones mercantiles en ese momento histérico sin incorporar en el analisis el aberintico mundo dela corrupciéi. Y no se puede entender ese mundo sin examinar la organizaci6n militar einante en aquella larga época. Las fuerzas armadas tenfan encomendadas una doble misién, [a militar y fa policial. Ello les dotaba de un gran poder de control, disponfan del uso de la fuer~ za estatal como militares y santenian la vigilancia sobre la po- blacién como policias. Si se excedian en el cumplimiento de al- guna de esas funciones, no existia atro cuerpo que lo impidiera o que los sancionara Pero ademés de esta faceta profesional, dice Laguerre, los mi- litares operaban como verdaderos buscadores de rentas que in- tentaban maximizar sus ganancias para si o para sus allegados. Y aunque eran multiples las formas que tenfan para alcanzar sus objetivos, oftectan sus servicios para evitar que las empresas pa- garan las tasas correspondientes, para evitar o facilitar el paso por aduanas de determinadas mercancias, para ponerse en con~ facto con otros militares que tenian competencia sobre alguna instancia en el proceso mercantil del cual se trataba o simple- mente para dar proteccida y cobertura de la operacién comercial frente a la aceién de Jos delincuentes y de matias organizadas das entre otros tambiéa por militares).” na de actuar hizo que se tejieran innumerables made- jas de relaciones corruptas en el cuerpo militar debido a su pro- pio funcionamiento vertical. Si se queria ascender en el escalafén de la carrera profesional, un oficial debia comportarse de acuer- do a los eriterios de su superos, y no precisamente controlario. 29, ease Michel Laguerre, «Businss and Corruption Framing the Haitian Mi Inary Questions, Cabfermia Management Revie, vel. 35, 0." 3, 1994, pig. 90 y ss 60 Entre pares, se prestaba la colaborscién como un modo de ase- jgurar su propia posicién y de garantizar su impunidad. Sise deseaba hacer negocios se debfa contar con la anuencia de los militares, Naruralmente, los efectos que esta situacién tenia sobre la eliciencia econémica no podian ser més perversos. De los tres modelos mencionados, este dhtimo genera Ja peor situacién posible excepto para los propios burécratas. En este comtexto, los diferentes niveles jerérquicos aumentan capas de corrupcién que empeoran fa eficiencia econémica de los recursos corruptes in- vertidos por los administrados. 2.4, Efectos de la corrupcién administrative Las consecuencias de cener una administracidn publica corrupta son variadas y su consideracién depende del punto de vista con que se analice dicho fendmeno en ss conjunto. Asi, hay quienes piensan que la corrupeién juega un papel modernizador y dina- mizador en la sociedad en general y en la burocracia en particu- Jar, mientras que atros sostienen qus los efectos de la corrupein son siempre negatives. ‘Tal vez el autor que mejor represente las tesis mencionadas en primer lugar, y que reciben el nombre de «tesis revisionistas», sea Samuel] Huntington.” Hay que hacer notar, sin embargo, que e: tas tesis revisionistas no constituyer. una teoris homogénea, se li- mitan a sestalar simplemente que pacece existir cierta correlacisn entre fa corrupeiéa y la modemnizsciin de un Estado y que, por lo tanto, bajo ciertas circunstanclas, conviene incentivar las practicas corruptas, y no precisamente prohibirlas. Los efectos «moderni- zadores de la carrupeidn, de acuerdo con estas resis, pueden rinarse segin el impacto que tengaa en el desarrollo econémico de ia sociedad, en la estructura y en la integracidn social, y en el cambio en las instituciones politicas y administrativas. Tan slo 40, Vase C. Wallen: Verdier y R, Garde op. itp, 14 4. ease Samuel Fioington, EF den polite en a sacdades en combi erin cantllnu Flvean Maria, Buenos Aes Pa, 1990. 61sedalaré aqui las ventajas mas importantes que supuestamente traeria aparejadalaconrupcicn administrativa cn las institaciones politicas y buroeréticas." La primera de ellas es que permiciria superar los inconvenien- tes ocasionados por un entramado legal ¢ institucional poco ela~ 10, extenso, que otorgara amplios poderes discrecionales a los funcionarios. Se supone que este eta ef casa de algunos paises africanos y asiéticos que inmediatamente después de su indepen dencia construyeron unidades estatales sin ningun control, con una administracin publica claborada sin criterios profesionales, eligiendo a los funcionarios mas de acuerdo a las lealtades triba- Jes 0 étnicas que por sus prop.os méritos. Estas burocracias pronto tuvieron que tomar medidas econé- micas importantes respecto del desarrollc de sus respectivos p ses, a veces en condiciones de monopolio, sin la preparacion tée- nica adecuada, haciendo un uso excesivo de las regulaciones. En tales casos, debido ademés a la discrecionalidad que gabernaba la actuacién de los funcionarios, quienes deseaban operar en el terreno econémico-empresarial fo hacfan en un marco de una enorme incertidumbre, ineficaciae ineficiencia.” Pero esta situa- ién no s6io die lugar, segin los datos disponibles, «a que las bu- rocracias publicas en algunos de estos paises en desarrollo se ha- yan transformade en centras incontrolados ¢ irresponsables {que perseguéan sus propias intereses a través de [a institucionali- n de la extorsién y del schorno sistematicos»,* sina que este a procedimiento 4 s se vefan necesitados rdmites burocréticos pudieran superar los inconvenientes que se presentaban precisameate a través de la corrupeién, 42. Para un anilisis descriptive y también ertica de ls tess revisionistas. puede consularse el magnifica trabajo de Gabriel Ben-Dor, «Corruption, Instn tionalization and Political Developmest: The Revisionist Thesis Revisited, Com porate Polite! Studies, vl. 7, n° 1, abril de 1974, pigs. 62-84, 43, Véase David Gould y Jose Amuaro-Reyes, The Effects of Corruption an Ad- ministrative Performance, Hxstration: from Developing Connies. Woskd Bank Stat Working Papers, n° $89, Managesient and Development Serie, n° 7, 1983, pigs. 1715. 4. Ibid, pig. 17 6 En ese sentido, la corrupcisn se rransformé en un mecanismo que otorgaba seguridad y certeza relativas a las acciones de los agentes privados que interactuaban con el Estado. La corrupeién permitia eludir los engorrosos trémites burocréticos originades ‘muchas veces en una legislacida erritica, en ocasiones excesiva- mente ambiciosa. Por paradjico que pudiera parecer, la corrup- cién se presentaba como el tinico medio para obtener una estabi- lidad y unas garantias minimas entre particulares y gobierno que permitiera las operaciones deseadas. Asi, la corrupeién habria contribuido a que un sistema caético 0 arbitratio pudiera funcio- nar bajo ciertas reglas, lo que posibilitaba, a su vez, realizar pre~ dicciones aproximativas sobre comportamientos futuros. «En cérminos de crecimiento en este terreno [el del desarrollo econé- mico], més negativa que una sociedad con burocracia rigida, ul- tracentralizada y deshonesta, es aquella con las dos primeras ca racteristicas, pero que es honesta.>" Vinculado con lo anterior se suele esgrimir un argumento si- mila a favor de ciertas formas de corrupcién, en esta ocasi6n re- lacionados con los llamados epagos de engrase>. A veces se sue~ leafirmar que tales pagos deben ser distinguides de los sobornos y-que no sélo cumplen una funcién benéfice, descle el punto de vista econdmico y burocrético, sino que estin moralmente just: ficados. Como es sabido, muchas veces la administracién publi ca exige que se cumplimente una serie de trémites para alcanzar determinados objetivos. Este procedimicnto consume tiempo y energias tanto para la administracior publica como para el admi- nistrado, La funcién de los epagos ce engrase» consiste precisa mente en agilizar, no por la via normativa sino por la vis de los hechos, dichos trdmites. Obsérvese que aqui se le solicita al fun- cionario que cumpla con su debe, pero que lo haga con eeleri- dad, haciendo ahorrar esfuerzas al administrado, a cambio de ello éste ie recompensa més o menos generosamente. La administracién de la justicia suele mianifesterse como un jemplo claro de este modo de aetuar, Manuela Carmenva Castri- 45, Véase §. Huntington, El orden politico en las sociedader ow cara bio, op- cit, pig. 72.