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“Mejorandola Participación Ciudadana en el Proceso de

Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”

Centro Internacional de Investigaciones


para el Desarrollo
(CIID)

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)


Environmental Law Institute (ELI)
Canadian Institute for Environmental Law and Policy (CIELAP)
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA)
Comité Pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF)
TABLA DE CONTENIDO

CRITERIOS Y TÉRMINOS DE REFERENCIA

CRITERIOS PARA SELECCIONAR LOS ESTUDIOS DE CASO

CRITERIOS PARA DESARROLLAR LOS ESTUDIOS DE CASO

TÉRMINOS DE REFERENCIA

MATRICES

I. MATRIZ SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL


DE MINERÍA: CANADÁ, CHILE, ESTADOS UNIDOS, MÉXICO Y PERÚ

II ELEMENTOS CENTRALES PARA EVALUAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS


PROYECTOS MINERO – METALÚRGICOS

REPORTES DE PAÍS

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERÍA EN CANADÁ

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERÍA EN CHILE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERÍA EN ESTADOS UNIDOS

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERÍA EN MÉXICO

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERÍA EN EL PERÚ

ESTUDIOS DE CASO

ESTUDIO DE CASO EN CANADÁ: MINA AQUARIUS

ESTUDIOS DE CASO EN CHILE: MINA ESCONDIDA Y MINA PELAMBRES

ESTUDIO DE CASO ESTADOS UNIDOS: STILLWATER MINE Y ZORTMAND AND LANDUSKY MINES

ESTUDIO DE CASO DE MÉXICO: MINERA SAN XAVIER Y MINA MARIQUITA

ESTUDIO DE CASO DE PERÚ: ANTAMINA Y TAMBOGRANDE


“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso de


Evaluación de Impacto Ambiental en Minería
I. Introducción

La Evaluación de Impacto Ambiental contituye un instrumento central de la gestión


ambiental. Es de naturaleza preventiva, antes que correctiva, y está destinado a generar en
la autoridad a su cargo elementos suficientes para un proceso informado de toma de
decisiones en el titular del proyecto; brindar conocimiento sobre los potenciales y previsibles
impactos que la ejecución de este puede generar y ayudar a la planificación de las medidas
a adoptar a fin de prevenir, disminuir, mitigar o en la medida de lo posible, eliminar esos
impactos. Para el ciudadano, la Evaluación del Impacto Ambiental es fundamentalmente
una herramienta de información oportuna, adecuada y suficiente para el conocimiento de las
características ambientales y sociales del proyecto; momento en el cual puede y debe ser
consultado sobre sus preocupaciones, inquietudes, aprehensiones respecto al proyecto
propuesto.

Es en ese sentido que la Evaluación de Impacto Ambiental debe responder a ciertos


elementos claves:

1. Constituye un proceso compuesto por diversas fases.


2. Es un instrumento de gestión ambiental preventivo.
3. El proceso es previo al inicio o desarrollo de la actividad sujeto a sus reglas y
procedimientos.
4. Constituye un instrumento fundamental en el proceso de toma de decisiones.
5. Forma parte del proceso típico de planificación de un proyecto.
6. Es un proceso eminentemente participativo.

Es el componente de la Participación Ciudadana de la EIA la que la vincula a otras diversas


facetas y derechos ciudadanos, como son el derecho a un ambiente saludable, la
gobernabilidad como requisito para la toma de decisiones, la responsabilidad compartida, la
transparencia y el respeto por los aportes del público.

Principios y derechos, concernientes tanto a la EIA como a la Participación Ciudadana,


permitirán garantizar el cumplimiento de los objetivos que llevaron a su desarrollo político y
en muchos casos legislativo. Sin embargo, ambos presentan en la actualidad, problemas de
aplicación a lo largo del hemisferio, cuyo análisis forma parte de esta publicación.

Por su lado, la ciudadanía ha perdido confianza en la Evaluación de Impacto Ambiental


como instrumento determinante para una decisión creíble, o como decisivo en la
determinación de los verdaderos impactos de la actividad a lo que podemos agregar que en
muchas cosas su desarrollo ha estado al margen de conceptos de sostenibilidad al no
incorporar el análisis social, ni criterios de gobernabilidad.

Respecto a la participación, la incorporación de herramientas que la garanticen de manera


efectiva y eficaz ha sido resultado, en muchos casos, no de la voluntad de los gobiernos,
quienes en muchos casos no llegan a reconocer las ventajas que representa dotar al
ciudadano de información adecuada, suficiente y oportuna y de espacios en que pueda

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

expresarse sin obstáculos; sino de iniciativas de los propios ciudadanos que entienden que
la participación ciudadana no se limita al ejercicio ciudadano de aquello que la ley permite,
sino al ejercicio de toda acción lícita que pueda tener por objeto tomar conocimiento
adecuado de la iniciativa que pretende desarrollarse.

Cuando incorporamos la participación ciudadana en la Evaluación de Impacto Ambiental


debemos tener en cuenta todas estas variables, y las razones para ello son múltiples; en
consideración a la naturaleza de los proyectos resulta fundamental incorporar la variable
social; sea por factores éticos; para mejorar el diseño del proyecto o actividad que se
pretenda desarrollar; para disminuir los procesos de corrección y reparación; para eliminar
los riesgos ambientales; para garantizar una mayor equidad social o para evitar costos
innecesarios en tiempo y dinero.

Sin embargo la realidad viene confirmando la ausencia de estos elementos,


desnaturalizando el objeto de la Evaluación. En Montana, las organizaciones que
suscribieron un "Acuerdo de Buena Vecindad" con la empresa minera Stillwater, que
constituye un ejemplo de participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones, lo
hicieron luego que las autoridades habían aprobado un Estudio de Impacto Ambiental,
siguiendo todos los procedimientos establecidos por las leyes federales y del Estado de
Montana. Este Estudio generó no sólo el rechazo de la población, sino también la
preparación de acciones judiciales para impugnarlo.

En el Perú, la población de Tambogrande rechaza que se continúe con el Estudio de


Impacto Ambiental. La razón no es obviamente, que la población no desee conocer los
impactos ambientales que una actividad minera en esa localidad pueda causar. Temen, más
bien, que la finalización del Estudio de Impacto Ambiental determine la autorización definitiva
de un proyecto al que se oponen, por la amenaza de una actividad que se desarrollaría al
interior de la propia localidad y es que el Estudio de Impacto Ambiental ha pasado a ser un
informe para obtener permisos y no un documento que constituya parte integral de la
planificación del proyecto.

Esta situación de debilidad en la participación ciudadana, es reconocida por los propios


operadores mineros. Como parte de la encuesta 2001 de sostenibilidad de minería y
minerales elaborada por Pricewaterhouse Coopers, se destacaba una cita (sin identificar la
fuente) en donde se indicaba que “la industria no tiene las habilidades de comunicación
adecuadas ... no sabe cómo formular un mensaje positivo. La Percepción es un asunto
importante porque el público ve a la minería como es: minería ... la minería es mala y no
importa de qué minería estemos hablando”

El problema, sin embargo, no se puede resolver analizando los instrumentos de participación


ciudadana y la evaluación de impacto ambiental desde un enfoque exclusivamente legal-
ambientalista. Los problemas, conflictos, expectativas, escapan a este nivel de análisis.
Esta ha sido justamente la premisa del proyecto y de este reporte. Salir del nivel formal, del
simple análisis legal, para identificar otros factores que pueden incidir al funcionamiento de
estos.

Por ello, como resultado de los estudios de caso, del análisis de la legislación y de los
mecanismos formales e informales de participación ciudadana, se obtuvieron una serie de
conclusiones cuyo detalle aparece en la publicación:

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- La evaluación del impacto ambiental como instrumento preventivo de impactos.


- La influencia que en su eficacia tiene la participación ciudadana.
- El proceso de toma de decisiones.
- La autoridad a cargo del proceso.
- La organización política.
- Las condiciones de pobreza de la población.

En este escenario, el proyecto se hizo una pregunta clave: cuánto podía contribuir la
participación ciudadana dentro del proceso de Evaluación del Impacto Ambiental a corregir o
limitar los impactos descritos.

Las respuestas a esta interrogante son variadas y forman parte de la publicación y de lo que
de manera integral vienen trabajando parte de las organizaciones ejecutoras del proyecto.
Los resultados constituyen iniciativas de políticas concretas, algunas de las cuales se han
venido incorporando como mecanismos formales derivados de modificaciones legislativas y
otros son aportes para el desarrollo de mecanismos no formales que permitan balancear la
participación de la ciudadanía frente al nivel de participación del Estado y las propias
empresas.

Estas propuestas políticas concretas están referidas a:


1. Mecanismos formales:
a. Legitimación para acceder al proceso administrativo.
b. Acceso a la información y a la justicia.
c. Consulta pública y elementos básicos de oportunidad y extensión.
d. Audiencias públicas, cómo garantizar la incorporación de los aportes
e. Publicidad del proceso. Aviso oportuno.
f. Mecanismos internacionales, el uso de foros internacionales.
g. Programas de participación. Guías metodológicas. Participación ciudadana
temprana.
h. Consulta normativa.
i. Iniciativa legislativa.
j. Comités Asesores y Grupos Técnicos.
k. Acceso a la tierra.
l. Referéndum.

2. Mecanismos no formales:
a. Activismo público.
b. Acuerdo de buena vecindad.
c. Mesas de concertación, mesas de diálogo.
d. Talleres, grupos o subgrupos de trabajo.
e. Campañas de difusión y generación de conciencia.
f. Encuestas.
g. Informes técnicos.

En ese sentido, esta publicación, resultado de un análisis concreto del grado de participación
ciudadana como parte de la evaluación del impacto ambiental, pretende constituir un aporte
que no se limite a mejorar este importante instrumento de gestión, sino que, reconociendo el

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contexto dentro del cual estos instrumentos operan, permita generar un mayor grado de
confianza de los ciudadanos en ambos, único medio a través del cual se podrá cumplir con
el objetivo de prevención que persiguen.

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II. La Evaluación del Impacto Ambiental: Un instrumento de Prevención de Impactos


Ambientales y Sociales

La Evaluación de Impacto Ambiental o Evaluación Ambiental – EA - se inicia en 1969, en los


Estados Unidos de América, año en que se institucionalizó formalmente este instrumento en
la legislación federal de ese país a través de la “National Environmental Policy Act” – NEPA
o Ley Nacional de Política Ambiental. Esta norma tenía como propósito el perfeccionamiento
del procedimiento administrativo, cuyo fin era mejorar la calidad de toma de decisiones
desde la perspectiva ambiental y social.

En los países latinoamericanos, el proceso de institucionalización de la EA respondió


inicialmente a satisfacer los requisitos para el otorgamiento de créditos por parte de los
organismos financieros multilaterales. “Así, este proceso latinoamericano priorizó el enfoque
de la presentación de estudios o informes de impacto ambiental, antes que el procedimiento
a través del cual mejorar el sistema de decisiones públicas.” 1 Este defectuoso enfoque de
origen en la formulación de este instrumento explica en parte la actual fuente de conflictos y
desconfianza que la población muestra sobre los resultados de su aplicación.

El ciclo en el proceso de toma de decisiones implica cumplir una serie de etapas


consecutivas que empiezan por la notificación, consulta, decisión, implementación y revisión2
Es por ello que la Evaluación Ambiental debería ser considerada, en primer lugar, como una
herramienta de gestión ambiental y social que favorezca la participación, en 1) la selección
de proyectos según sus impactos ambientales y sociales; 2) para el diseño de los mismos y
3) en el proceso de toma de decisiones. Así, la EA debe aspirar a ser un proceso destinado
a mejorar el sistema de toma de decisiones públicas y orientado a resguardar que las
opciones de proyectos, programas o políticas en consideración, sean ambiental y
socialmente sostenibles y no un mero requisito para el otorgamiento de créditos o permisos
por la banca o por el Estado.

La Evaluación Ambiental, ha demostrado ser una sistema fundamental para mejorar la


viabilidad a largo plazo de muchos programas y proyectos de desarrollo. Además su uso
puede contribuir, de manera definitiva, a evitar errores u omisiones que pueden implicar altos
costos ambientales, sociales y/o económicos y llevarnos por el camino del desarrollo
sostenible.

Los beneficios de una EA desde una aproximación ambiental son: 3


- Aceptación o cancelación anticipada de propuestas no calificadas ambientalmente.
- Identificación e incremento de aspectos ambientales favorables.
- Identificación e implantación de alternativas ambientales costo-efectivas.
- Identificación y participación de las partes interesadas y afectadas.
- Diseño de proyectos más eficientes y equitativos.

1 PROGRAMA BUENOS AIRES SUSTENTABLE. Evaluación de Impacto Ambiental. Hacia la construcción de


regímenes jurídicos de calidad ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires: FARN. Marzo, 1999, p. 16.
2 PETKOVA Elena, MAURER Crescencia, HENNINGER Norbert, IRWIN Frances, Closing the Gap: Information,

Participation and Justice in Decisión-making for the environment. 2002, p. 71


3 ALEGRE, Ada. Gestión y Evaluación de Impacto Ambiental en Proyectos de Inversión. La Evaluación de Impacto

Ambiental en la Gestión Ambiental Peruana. Curso adaptado del Programa de Capacitación BID, 2001. Abril
2002.

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- Integración adecuada de cuestiones económicas, ambientales y sociales

Por su lado las consecuencias de no desarrollar la EA, o hacerlo de manera deficiente son:
- Toma de decisiones inadecuadas
- Falta de compromiso con las partes involucradas
- Retraso en la decisión
- Perjuicios políticos y malas relaciones institucionales
- Pérdidas financieras
- Fracaso del proyecto.

Muchas veces por deficiencia legislativa, en otros casos por limitaciones en el seguimiento
por parte de las autoridades a cargo de la EA y en algunos otros por no contarse con un
sistema de etapas diferenciadas, se omiten los pasos claves que debe contar todo EA4 y
con ello se limita la participación ciudadana que resulta posible en cada uno de ellos.

Caracterización de la Acción Inicial de


Impacto Ambiental

Definición del Ámbito de Acción

Análisis Detallado de Impacto Ambiental

Revisión del Estudio de Impacto Ambiental

Implementación y Seguimiento de las


Acciones Propuestas

Dicho de otra forma, la EA es un proceso compuesto por diversas etapas que permiten el
cumplimiento de su objetivo de instrumento preventivo de impactos ambientales y sociales.
Estas etapas son:5

1) Screening o identificación y clasificación: primer paneo para decidir donde se encuadra


el proyecto en consideración.

4 CASA DE LA PAZ, PARTICIPA, PRACTICA, Manual de Participación Ciudadana en el Proceso de Evaluación de


Impacto Ambiental. Santiago de Chile, setiembre 1995. p 19
5 PULGAR-VIDAL, Manuel, La Evaluación del Impacto Ambiental en el Perú: Bases para un necesario consenso.

Lima, junio de 2000.

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2) Evaluación Ambiental Preliminar: Evaluación de Impacto Ambiental reducida para


proyectos de bajo o dudoso impacto.
3) Scoping o preparación y análisis del alcance del Estudio de Impacto Ambiental: Incluye
la elaboración de los términos de referencia del estudio.
4) Estudio de Impacto Ambiental: Revisión y Decisión. Producción del documento técnico
de la Evaluación Ambiental.
5) Acto Administrativo de aprobación de la EA: Control y seguimiento realizado por la
autoridad de aplicación.

No todos los proyectos de desarrollo recorren cada una de estas etapas mencionadas.
Tampoco todos los proyectos son susceptibles de ser incorporados al régimen de EA, por
ello las tres primeras etapas son extremadamente importantes a fin de determinar tanto la
aplicabilidad de la EA, como el alcance y la focalización que serán requeridas en las etapas
posteriores.

La fase de scoping resulta fundamental para la incorporación de mecanismos de consulta


ex-ante, es decir como parte de la preparación del estudio de impacto ambiental y no cuando
ya han sido elaborados. Ni siquiera ante el desarrollo de uno de los más importantes
proyectos mineros en el Perú como es el caso de la Mina Antamina, se cumplió con la etapa
de la consulta previa.6

La realización de una consulta previa permitiría un mejor entendimiento de la actividad por


parte de la comunidad.7 Es claro que el titular de actividad minera puede estar dispuesto a
cumplir esta fase de consulta pero no encuentra la mejor manera de hacerlo. Las grandes
interrogantes son en qué momento debe realizarse la consulta y con qué extensión.

El objetivo principal de la fase de “scoping” es hacer una identificación preliminar de los


impactos ambientales y sociales que pueden ser causados por el proyecto, identificando a su
vez a quiénes y cómo pueden verse afectados. La consulta pública durante dicha fase debe
permitir asegurar que la EA tome en cuenta la preocupaciones prioritarias de la población
que puede verse afectada por el proyecto e identificar todo el rango de potenciales
impactos.8

El proceso de consulta debe tener objetivos claros y debe ser parte del proceso de EA y no
posterior a éste. Así el proceso de consulta permitirá9:

- A las comunidades ejercer su derecho de preferencia


- Determinar cuáles y cuantas comunidades se verían afectadas y en qué medida, a fin de
tomar las decisiones y provisiones necesarias.

6 SCHMIDT, Corinne. Public Participation, Environmental Policy and Transnational Mining in Peru: A case study of
the Antamina Mining Company. Baltimore, Maryland, 1999: “Compañía Minera Antamina staff recognized the
company’s failure to consult early and often with stakeholders. According to one executive, We just launched into
it, but we could have done better if we’d had a scoping process”.
7 PULGAR-VIDAL, Manuel. “Actividad Minera y Comunidades: Bases para un mejor entendimiento.” Ponencia
presentada en el Congreso Internacional de Legislación Minera. Lima, 14 de octubre de 1999. Disponible en:
http://www.spda.org.pe.
8 INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION, Doing Better Business Through Effective Public Consultation and
Disclosure. Octubre 1998.
9 DEFENSORIA DEL PUEBLO. Petroleras, Estado y Pueblos Indígenas: El Juego de las Expectativas. Lima,
Agosto 1998.

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- Definir acuerdo de compensación y participación en beneficios


- Iniciar la elaboración de proyecto de sostenibilidad para la localidad.

Respecto al EIA que constituye tan sólo una de las etapas de la EA, debe tenerse en cuenta
que está diseñado para identificar, predecir, interpretar y comunicar información acerca de
los impactos que producen las propuestas legislativas, las políticas, los programas, los
proyectos y los procedimientos operacionales sobre el ambiente biogeofísico, la salud
humana y el bienestar.10 El EIA debe comprender un análisis técnico e interdisciplinario,
además de proponer las acciones y medidas para prevenir, controlar o corregir los efectos
degradantes de los impactos ambientales.

Debemos tener en cuenta que la Evaluación Ambiental es un proceso formal conducido y


controlado por una autoridad gubernamental, mientras que los Estudios de Impacto
Ambiental generalmente son responsabilidad del proponente del proyecto, sea éste del
sector público o privado. Así, la Evaluación Ambiental es el diagnóstico de lo existente: el
sistema, mientras que el Estudio de Impacto Ambiental es el instrumento o documento que
permite ordenar ese análisis.

El interesado en desarrollar un proyecto o actividad, sometido a evaluación ambiental,


deberá presentar una declaración de impacto ambiental o un estudio de impacto ambiental
en función al riesgo de la actividad establecido a su vez en función a criterios de riesgo o
determinado por listados contenidos en las propias normas. El EIA es entonces, un análisis
pormenorizado de las características del proyecto o actividad y de sus impactos, y como tal
puede ser el más valioso instrumento para la generación de mejores relaciones de confianza
entre una actividad como la minera y las comunidades locales, y la realidad y los estudios
de caso contenidos en este reporte permiten concluir que ello no está sucediendo.

Debemos reconocer que el Estudio de Impacto Ambiental aún posee deficiencias


conceptuales, tal como se determinó en la Cuarta Reunión de Consulta sobre el Medio
Ambiente de junio de 1993: 1) enfatiza desproporcionadamente aspectos descriptivos y de
diagnóstico del contexto ambiental; 2) crea confusión en la aplicación de metodologías de
análisis ambiental; 3) carece de un proceso analítico que claramente establezca la relación
causa-efecto entre actividades, impactos y medidas mitigadoras; 4) no define una estrategia
de protección ambiental y mitigación de impactos, que separe operacionalmente aquellas
actividades mitigadoras que pueden integrarse en la ejecución misma de las intervenciones
de aquellas medidas de carácter estratégico, cuya ejecución depende de una estructura
institucional paralela; 5) carece de una articulación económico-financiera-institucional de las
medidas de mitigación con el fin de determinar su viabilidad; y 6) carece de un análisis
institucional para evaluar la capacidad operacional y determinar las necesidades de
fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación, formación y equipamiento de las
instituciones y entidades encargadas de la ejecución de los programas de protección y
mitigación de impacto ambiental.

A esto se unen deficiencias de orden operacional como: 1) falta de asignación


presupuestaria adecuada para estudios ambientales; 2) debilidad institucional y
metodológica en tratar la problemática ambiental de proyectos de desarrollo; 3) reducción

10
BUROZ CASTILLO, Eduardo. La gestión ambiental: marco de referencia para las evaluaciones de
impacto ambiental. Caracas: Fundación Polar, 1998. p.60.

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de capacidad técnica de análisis ambiental; 4) falta de una definición clara de la población


afectada directa e indirectamente; y 5) deficiencia institucional durante la fase de ejecución y
seguimiento de las medidas de mitigación. 11

El análisis de los estudios de caso y de la legislación de cada uno de los países con los que
se ha trabajado este proyecto permite afirmar que a estas deficiencias conceptuales y
operacionales se suman otras que podrían considerarse de carácter “coyuntural”, pero que
por lo permanente de las mismas podría afirmarse que son “estructurales”.

En efecto, que las deficiencias del proceso de EA y del EIA se debe tan sólo a las
deficiencias conceptuales y operacionales antes citadas, es limitado y no permite revertir la
situación de falta de confianza que existe respecto a este importante instrumento preventivo.
A estas otras deficiencias de tipo coyuntural nos referimos en este reporte: a las que derivan
de problemas de pobreza, de falta de representatividad, de pérdida de credibilidad de las
autoridades a cargo de la administración del instrumento, a expectativas de desarrollo
frustradas y truncas; autonomías no reconocidas, antecedentes históricos poco favorables,
etc.

Tanto las deficiencias de orden conceptual como operacional, a las que se deben sumar las
citadas en el párrafo precedente, determinan que el estudio de impacto ambiental no sea
una herramienta efectiva en la práctica. Se requiere principalmente que el EIA sirva para
incorporar la dimensión ambiental en la toma de decisión relacionada al proceso de
desarrollo.

La utilidad del EIA dependerá, entre otros, de los siguientes elementos: la cronología y
sincronía de la evaluación de impacto ambiental en relación a otros análisis de un proyecto
(técnico, económico, financiero); el nivel de definición del contexto ambiental, del área de
influencia y del tipo de impacto ambiental; el nivel de participación popular, medida en el
sentido de la efectividad del proceso de consulta y de contribución al diseño, ejecución y
seguimiento de un proyecto por parte de la población afectada; el nivel de formulación
(técnico, económico y financiero) de las medidas preventivas, correctivas y mitigadoras de
impactos negativos; y, finalmente las estructuras y la capacidad institucional para ejecutar
medidas mitigadoras, supervisar su puesta en operación (monitoreo) y evaluar su calidad y
efectividad (auditoria ambiental).

En vista de ello y de la situación actual de los Estudios de Impacto Ambiental, proponemos,


en primer lugar, fortalecer la figura del estudio de impacto ambiental, redefinirla como un
verdadero instrumento de prevención y dirigirla hacia una correcta evaluación del proyecto,
antes que surjan problemas costosos, tanto desde el punto de vista económico como social.
Es necesario también, fortalecer el estudio de impacto ambiental a nivel de fiscalización y
control, de normatividad, de información base para el monitoreo de avances o perjuicios
producidos por actividad minera, y de coordinaciones entre autoridades competentes.

Un elemento clave para una evaluación ambiental efectiva y un verdadero Estudio de


Impacto Ambiental es, la coordinación interinstitucional. A menudo los problemas
11 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Comité del Medio Ambiente. División de Protección del Medio
Ambiente. Cuarta Reunión de Consulta sobre el Medio Ambiente. Panamá: 28 – 30 de junio de 1993. Segunda
Sesión plenaria. Tema 4: Revisión del Concepto y Práctica de las Evaluaciones de Impacto Ambiental en América
Latina. Participación de las Poblaciones Afectadas y las ONG locales.

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ambientales son complejos y variados, necesitan de información detallada y especializada


de más de un organismo gubernamental. Así, la implementación exitosa de las
recomendaciones contenidas en el EIA dependerá de la capacidad de las instituciones
dedicadas al manejo ambiental de cada uno de los organismos referidos.

Asimismo, y ello está detallado posteriormente, para que un proceso de evaluación


ambiental sea exitoso desde el inicio, éste debe contar con mecanismos de participación
ciudadana claros, sistemáticos y accesibles a toda la comunidad. Asimismo, quienes
realizan el proceso deberán emitir datos confiables y claros, sobre los cuales todos los
actores – agencias de gobierno, comunidad afectada, gobierno municipal, ONG,
Comunidades, etc. – puedan tomar decisiones racionales.

En el caso antes citado de la mina Stillwater, las ONG’s locales formaron parte de un
Acuerdo de Buena Vecindad con la empresa minera, que si bien es posterior al proceso de
EA, determina los beneficios que la transparencia de la información y el involucramiento en
el proceso de toma de decisiones tiene en la generación de relaciones de confianza entre
operaciones mineras y comunidades.

Aun cuando dicho acuerdo incorporó muchas reglas y procesos para la participación
ciudadana, al no ser legalmente obligatorio, la empresa minera violó el acuerdo en
numerosas oportunidades. Parece ser que el cumplimiento del acuerdo dependía en gran
parte de un arduo trabajo de las partes y en recurrir a mecanismos legales tradicionales para
asegurar que la compañía lo cumpla. En ese sentido, aún no tenemos claro si un acuerdo
voluntario como el de Buena Vecindad, puede funcionar sin la garantía de mecanismos
legales tradicionales que sirvan para presionar a la compañía a que cumpla con sus
compromisos. Ese análisis es parte de este reporte.

Un aspecto altamente positivo, sin embargo, es que la negociación y la implementación del


acuerdo voluntario tuvo un gran efecto en la construcción de relaciones entre las autoridades
y las comunidades, y abrió puertas para el diálogo en casos de significativas controversias.

La organización de la población en Montana ayudó a que el proceso de negociación del


acuerdo de Buena Vecindad hasta su consecución tuviera efectos positivos para las partes.
En el caso de los países latinoamericanos, el problema es que en la mayoría de casos las
comunidades involucradas se encuentran en situación de extrema pobreza, con limitados
recursos y dificultades para lograr solucionar sus necesidades básicas, al no tener acceso a
la educación y la salud, con lo cuál es necesario planear estrategias de desarrollo y de lucha
contra la pobreza antes de estrategias de negociación y de cómo construir capacidades. A
ello se suma la ausencia recurrente y la lejanía permanente del Estado que agrava la
situación.

En el caso de la mina Aquarius en Canadá, no hay un acuerdo similar al Acuerdo de Buena


Vecindad de Montana. La población no está tan organizada. Sin embargo, existieron
pequeñas negociaciones con los residentes locales y los poseedores de las tierras de forma
individual. De este modo, se lograron acuerdos en base a negociaciones individuales con
cada uno de los dueños y poseedores de las tierras, los que en su mayoría eran cazadores.

En Canadá, a pesar de que la población no estaba bien organizada, algunos residentes


lograron cambios importantes en el propósito inicial del proponente, mediante estudios

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ambientales adicionales a los exigidos por la ley. El resultado final fue que el proyecto fue
aprobado por el gobierno canadiense a través de la autoridad federal. Sin embargo, muy
pocos cambios fueron hechos a la propuesta inicial y muchos de los propietarios y
poseedores de las tierras no fueron recompensados como el proceso ameritaba, siendo
presionados de forma individual. Los términos de la compensación fueron disímiles de una
familia a otra. Por ello, se necesita una estrategia de comunicación social que permita
mantener informada a la población en su conjunto, sobre el proceso de evaluación de
impacto ambiental y seguimiento a las resoluciones.

Un Estudio de Impacto Ambiental debe precisar los conceptos, criterios, lineamientos y


métodos de elaboración y monitoreo permanente del proyecto minero, de manera que
garanticen beneficios socio ambientales, y evite el desequilibrio entre los actores claves y el
desarrollo del proyecto. Los mecanismos voluntarios de participación ciudadana que no
pueden funcionar sin mecanismos legales tradicionales son muy interesantes porque
demuestran que se debe fortalecer el EIA pero no eliminarlo.

Es importante identificar cual es el propósito del diálogo en cada una de las etapas y a
medida que el proceso se está desarrollando. En la mayoría de los casos, cuando se inicia
la actividad minera puede ser más efectivo para ambos el cumplimiento de las normas
legales o el tratar de llegar a un acuerdo voluntario al margen de las mismas. Cuando se
está llegando al final del proceso casi siempre es para llegar a resolver un conflicto.
III. Los distintos actores y su rol en la Evaluación de Impacto Ambiental

La EA y la participación ciudadana, son instrumentos de múltiples actores, no es un asunto


de Estado y pobladores o empresa y pobladores. Tiene que ver con calidad de vida, con
derecho a un ambiente sano, con democracia, con representatividad y con muchos otros
elementos que nos obligan a identificar el rol que en la actualidad viene cumpliendo cada
actor:

3.1 El Estado

3.1.1. Gobierno Nacional.- “Si bien son varias las áreas de gobierno que inciden en las
decisiones sobre el desarrollo minero, como las de desarrollo y economía o de
planeamiento, este proceso se ha concentrado especialmente en las de minería y medio
ambiente”12

El Gobierno Nacional incorpora de por sí una serie de actores. La dificultad de identificar


donde se produce el real proceso de toma de decisiones sobre un proyecto de
envergadura como puede ser el minero puede llevar a orientar las acciones de
participación donde no resulte más conveniente. Esto ocurre comúnmente en América
Latina, en donde la viabilidad de los proyectos no depende ni de las autoridades
ambientales, ni de los Ministerios de Minas, sino de políticas de fomento a las
inversiones y frecuentemente de los Ministerios de Economía o Hacienda.

Este fraccionamiento del rol del Gobierno Central profundiza la distancia que existe entre
el Estado y las Comunidades afectadas por los proyectos mineros. Si de por sí las

12 EQUIPO MMSD AMERICA DEL SUR. Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América del Sur. IIED.
2002. p 607

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autoridades mineras están distantes de la identificación de los problemas y


preocupaciones de las comunidades, ello resulta peor respecto a los Ministerios de
Economía o Hacienda.

En parte problema surge de la visión clásica que se tiene del Estado como “custodio” o
“tenedor” del patrimonio natural de la nación, así como de promotor de la inversión en la
exploración y acceso a los recursos Naturales. Esto trae como consecuencia un Estado
que debe dictar normas para facilitar el aprovechamiento de dichos recursos, el acceso a
la tierra, medidas tributarias, y flexibilidad en los instrumentos de gestión ambiental y en
la aplicación de recursos administrativos. En suma, el Estado es el eje que capta y
redistribuye la riqueza. Un Estado paternalista, que “haga la minería más atractiva para
la inversión ...y más competitiva.”13

Por ello, la actividad del Estado en el manejo de los recursos naturales se ejerce en la
mayoría de los casos desde el gobierno central, sin la necesidad de estar
permanentemente en la zona misma del proyecto. En la mayoría de casos, hemos
encontrado que la presencia en la zona de ejecución del proyecto de las autoridades
mineras, ambientales y de desarrollo social, es muy limitada.

En ese sentido, debe redefinirse la visión del Rol del Estado, y establecerlo como un
promotor del desarrollo sostenible, que por un lado incentiva la innovación tecnológica y
por el otro regula con visión y elabora políticas creativas y flexibles, debiendo “estimular
la sostenibilidad y competitividad global de la actividad minera y el desarrollo del país”.14
Su rol frente a instrumentos de gestión ambiental como el Estudio de Impacto Ambiental
debe destacar la sostenibilidad en su uso y aplicación, así como exigir que sea utilizado
como una herramienta preventiva de conflictos ambientales y sociales.

Cuánto podría corregirse de los problemas actuales con una autoridad con competencias
y visión de sostenibilidad, es un tema que merece ser analizado. La realidad de la
región confirma que las Comisiones de Desarrollo Sostenible no han sido exitosas en
integrar las variables ambiental, económica y social en proyectos como los mineros.
Más aun, han duplicado esfuerzos frente a lo que hacen las autoridades ambientales y
han terminado desconociéndose unas a otras.

Sin embargo si vemos respuestas positivas a la acción del Estado a nivel local. La
solución de problemas a través de los acuerdos locales antes mencionados en países
como USA y Canadá, o la formación de grupos como la Mesa Técnica de Apoyo a
Tambogrande en el caso peruano, o el Comité Técnico Académico en el caso de la Mina
San Xavier en México, nos permiten concluir que en el nivel de actores del Estado, las
poblaciones se sienten más confiadas cuando se interrelacionan con autoridades
locales. El reto en consecuencia pasa por definir con claridad el rol de las autoridades
descentralizadas a cargo de la articulación del diálogo y la promoción de la participación
en la relación minería y comunidades.

13 ROJAS MARCOS, Carlos. “Empresas Mineras y Comunidades campesinas: Responsabilidades Sociales y


Ambientales”, p. 87 En: Coordinadora Nacional de Comunidades del Perú afectadas por la Minería. CONACAMI.
Informe: El Rostro de la Minería en las Comunidades del Perú. Lima.
14 Ibid.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

3.1.2. Gobiernos Locales.- “Un tema clave para el desarrollo sustentable es la participación de
las localidades y regiones en los procesos de decisión sobre la minería y en la
distribución de las rentas de dicho sector. En este sentido, es necesario comprender la
perspectiva pública local, sus requerimientos de información, de capacitación y de
participación en la gestión y evaluación de impacto en la minería15.

La descentralización es un proceso que supone realizar una reforma profunda del


Estado a efectos de revisar las competencias ya asignadas y consolidar la capacidad de
adoptar decisiones propias en los gobiernos regionales y locales. Este proceso
transciende la simple transferencia de funciones e implica dotar a estos gobiernos de las
herramientas que les permitan definir sus propias políticas de manera participativa.

La minería por su naturaleza es la actividad que mayor centralismo genera en la


institucionalidad pública a cargo de su regulación. Los impactos son sin embargo, en la
mayoría de los casos, de naturaleza local. Negar a los gobiernos locales la capacidad
de establecer sus propias estrategias, políticas y acciones respecto a dicha actividad y
negarles el rol de articuladores de diálogo entre operadores mineros y pobladores, es
desconocer su potencial de acercar a las partes.

Los gobiernos locales debieran constituir el instrumento o mecanismo que facilite la


consulta a la población, el diálogo entre las partes y que canalice y priorice las
preocupaciones de la población respecto al proyecto a desarrollarse. Tiene en
consecuencia un rol central dentro de la promoción de la participación efectiva en los
procesos de EA.

3.2 Los operadores mineros

Los operadores mineros han reconocido que son muchos casos se carece de mecanismos
efectivos de comunicación con la población involucrada con la actividad minera y que no hay
habilidades de comunicación adecuadas que implique una recepción positiva de la minería
por parte de dicha población. La falta de iniciativa de la empresa o de la población para
establecer contactos iniciales, puede ocasionar muchas veces que la relación entre ambos
culmine en la carencia e inutilidad de los mecanismos de gestión ambiental.

Ante la ausencia del Estado en temas sobre EA, el operador minero trata algunas veces de
entrelazar por la vía de mecanismos informales o voluntarios, aspectos relacionados a su
responsabilidad social con la población afectada por la actividad minera. Sin embargo, la
empresa puede cumplir un rol complementario pero el Estado no puede estar ausente y lo
que ha venido sucediendo es que el Estado está ausente. Cuando llega una empresa a un
lugar no es que vaya a reemplazarlo, puede complementarlo pero nunca lo va a reemplazar.

15 EQUIPO MMSD AMERICA DEL SUR. Op cit. P 607

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Cuando uno habla de responsabilidad social a nivel de operadores o empresas mineras, hay
que lograr distinguir lo que constituye en realidad una empresa socialmente responsable, de
empresas que actúan con un carácter paternalista o filantrópico.

De acuerdo a Caravedo16, el paternalista o filantrópico es el tipo de relación que se basa en


donaciones a instituciones locales con el objetivo de realizar obras de caridad o asistencia.
El inversionista social por su parte es el tipo de relación que se caracteriza por poseer una
visión de mediano plazo de la localidad, aunque no necesariamente la comparte con otros
actores locales y la empresa socialmente responsable es el tipo de relación que se
caracteriza por poseer una visión de largo plazo de la localidad y la comparte con otros
actores locales, invierte en acciones o proyectos sostenibles que generan beneficio para la
empresa y la comunidad.

Es sin embargo muy difícil llegar al nivel de empresa socialmente responsable, si al inicio del
proceso, es decir, al formularse la EA, no se involucró a la población, ni se le consultó sobre
sus preocupaciones respecto al proyecto a ser desarrollado. La responsabilidad social
implica dialogar, escuchar y adoptar las recomendaciones de la población que permitan la
minimización de impactos y la satisfacción de la población en su relación con el operador
minero.

3.3 Los pobladores

Hablar de pobladores es hablar de ciudadanos individualmente considerados, de grupos


poblacionales que constituyen comunidades locales no necesariamente organizadas y
comunidades que constituyen poblaciones indígenas.

Hablar de pobladores es también hablar de aquellos que pueden tener una afectación directa
de una operación como la minera, por sea por que tienen la propiedad sobre la tierra, por
recibir directamente los impactos que esta actividad puede causar en sus estilos de vida o en
el desarrollo de sus actividades habituales; o porque forma parte de la masa laboral de la
empresa. Es también referirnos a aquellos que indirectamente se benefician de la actividad
o se perjudican por los impactos que ella causa.

Esta diferenciación que por su formulación parece bastante simple, no lo es tanto cuando
nos referimos no sólo a estos grupos poblacionales, sino también a los distintos intereses
que frente a una actividad productiva pueden tener cada uno de ellos. Así por ejemplo entre
los que poseen la propiedad de la tierra sobre la cual se desarrollará la actividad, podemos
encontrar a aquellos que ven en la operación una oportunidad para mejorar sus condiciones
de vida, sea por los beneficios que ésta le puede reportar o por su reubicación en mejores
zonas, pero a su vez podremos encontrar a aquellos que se niegan a desplazarse o
rechazan la presencia de la operación por el temor y la desconfianza que esta puede
generar.

Asumir a los grupos poblaciones como “bandos”, de aliados y opositores, es un error.


Pensar que el proyecto no resulta viable por existir un grupo de radicales que se oponen sin
fundamento al proyecto, mientras que otro está interesado en que se desarrolle, no hace
sino exacerbar los conflictos y profundizar la desconfianza.

16 CARAVEDO MOLINARI, Baltasar. Lo Social y la Empresa a fines de Siglo. Lima 1999.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Se trata de obtener los consensos que resulten posibles y ello sólo se puede lograr cuando
la información es transparente lo que reduce la asimetría de la información y los beneficios
se perciben como superiores a los perjuicios. Y para que ello funcione, ambos deben ser
conocidos y es precisamente aquí que la EA juega un rol fundamental.

Del análisis de la legislación de los cinco países estudiados podemos ver como la
oportunidad de la consulta, lo adecuado de la información y de la notificación del proyecto,
en Canadá, o el desarrollo de los programas de participación con la debida sistematización y
ponderación de las observaciones, en Chile o el derecho de petición para consulta pública
en México, constituyen preocupaciones de los pobladores referidas a la eficacia de la EA
como instrumento preventivo.

La pregunta central es cómo “empoderar” y fortalecer el rol del ciudadano para canalizar
estas preocupaciones y ejercer las acciones que estime pertinentes y cuál es el rol que las
ONG’s u otros grupos organizados deben jugar en este aspecto.

Con ocasión de un Taller sobre Acciones de Interés Público17 se identificaron oportunidades


para el trabajo futuro en esta rama que en muchos casos resultan aplicables al trabajo con
poblaciones. Se destacaron aspectos tales como estrategias comunicacionales, estrategias
de empoderamiento y mecanismos que permitan transmitir las reales preocupaciones de las
poblaciones.

3.4 Las organizaciones no gubernamentales

Las ONG’s han sido importantes actores en la generación de soluciones dentro de los
conflictos sociales y ambientales surgidos a raíz de la actividad minera. Las ONG’s “cumplen
roles diversos, tales como facilitar la participación de la población local en conflictos
socioambientales, defensa del interés público ante proyectos de inversión que generan
impactos ambientales y sociales, y articuladoras de la participación de organismos externos
a una localidad en la resolución de conflictos socioambientales.”18

En Tambogrande, además del Frente de Defensa existe la Mesa Técnica de Apoyo a


Tambogrande, conformada por Diaconía para la Justicia y la Paz de Piura, APRODEH,
CEAS, CEPES, COOPERACCIÓN, ECO, FEDEPAZ, Asociación Civil Labor, SPDA y
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la misma que se encarga de estudiar los
sustentos para la inviabilidad del proyecto minero en la zona.

En Canadá, las ONG’s con experiencia en protección ambiental, participan de la revisión del
proyecto como terceros, proveyendo de equilibrio a la relación entre residentes y tenedores
de tierras y empresarios. Sin embargo, estas ONG’s no tienen recursos suficientes para
financiar la revisión del EIA y la población no tiene la capacidad suficiente para revisar la
documentación técnica del proyecto, al igual que en Perú.

17 FUNDACIÓN FORD. Rompiendo la Indiferencia: Acciones ciudadanas en Defensa del Interés Público. Santiago
de Chile. Octubre de 2000
18 Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable – América del Sur. LAGOS, Gustavo E., BLANCO, Hernán, TORRES,

Valeria Y Beatríz BUSTOS. Capítulo 2: Hallazgos y Desafíos desde la Investigación, p. 33. Borrador del Informe
Regional. Enero, 2002.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El rol de las ONG’s es fundamental en la construcción de capacidades, en la articulación del


diálogo, en la canalización de la información, en la solución de conflictos y en muchas otras
acciones relativas a la relación minería-comunidad. Sus estrategias sin embargo no pueden
generar un “efecto anestesia” de las preocupaciones de las poblaciones.

Las ONG’s pueden cumplir respecto al EA un rol central como terceros independientes y con
capacidad técnica para procesar la información que se canalice sobre el proyecto. Puede en
tal sentido, con un objetivo temporal y con la visión de construir la capacidad local
compensar las limitaciones que la población pueda tener para cumplir dicho rol.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

IV. La participación ciudadana, ¿un real mecanismo para la toma de decisiones?

Los Estados han venido reconociendo en diversos foros que la aspiración de lograr el
desarrollo de las naciones en forma sostenible implica un compromiso de largo plazo, que
sólo se puede alcanzar fortaleciendo la participación comprometida de todos los ciudadanos.
Así, los Estados han asumido diversos compromisos de iniciar procesos internos orientados
a la evaluación de opciones de política pública y mecanismos conducentes a fortalecer la
representación ciudadana en las decisiones para alcanzar el desarrollo sostenible. Estos
procesos tienen por objeto establecer y desarrollar sus propias prioridades legislativas y
mecanismos institucionales para ampliar los medios de participación, facilitar la participación
responsable, y fortalecer la participación en las instituciones representativas, en los
esfuerzos orientados a impulsar el desarrollo sostenible.

La participación ciudadana es uno de los temas más frecuentemente encontrados en la


Declaración de Río y la Agenda 21 de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo. El
Principio 10 de la Declaración de Río estableció que los problemas ambientales son mejor
manejados con la participación de todos los ciudadanos involucrados en los
correspondientes niveles, sea en el nacional o el internacional. A nivel nacional, cada
individuo debe tener el acceso adecuado a la información manejada por las autoridades
públicas y la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones, accediendo al
proceso y a la justicia.

Por su parte, en la Agenda 21 se establece que los gobiernos deberían ampliar las opciones
de participación pública en los procesos de toma de decisiones y formulación de políticas de
desarrollo sostenible. Asimismo, se expone lo que deberán hacer dichos gobiernos para
consolidar el esfuerzo conjunto con los ciudadanos a fin de lograr el desarrollo sostenible de
nuestro planeta.

La Conferencia Mundial sobre Desarrollo Sostenible de los pequeños Estados Insulares de


Mayo 1994, en su Declaración de Barbados, acuerdan establecer alianzas entre gobiernos,
organizaciones y agencias intergubernamentales, organismos no gubernamentales y otros
grupos con el fin de cumplir el Programa 21 y su Plan de Acción.

En la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, el tema de la participación


ciudadana / comunitaria está tratado en su relación con el fortalecimiento de la democracia a
nivel hemisférico y la definición de mecanismos para ampliar la participación. El Plan de
Acción manda que los gobiernos revisen los marcos regulatorios de los actores no
gubernamentales, de manera de facilitar sus operaciones y aumentar su capacidad para
obtener fondos; mejoren la participación de grupos tradicionalmente marginados;
intercambien informes de avance en la Cumbre de Bolivia sobre actividades de las
organizaciones de la sociedad civil y consideren el establecimiento en el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) de un nuevo programa de sociedad civil.

Asimismo, en la sección del Plan de Acción que contempla iniciativas ambientales, se alude
a la necesidad de impulsar la participación del público en la formulación de políticas que
comprendan la conservación y el uso sostenible de los ambientes naturales y en la
formulación de políticas relativas al impacto ambiental de los proyectos de desarrollo y en la
elaboración y cumplimiento de las leyes ambientales. La reunión Cumbre Sobre el Desarrollo

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Sostenible de Bolivia de 1996 brinda a los gobiernos la oportunidad de identificar acciones


concretas que cumplan estos principios.

La importancia de la participación se ha hecho particularmente evidente en lo que concierne


a temas ambientales y a las acciones en búsqueda del desarrollo sostenible, ya que dichos
temas son poderosos catalizadores de participación cívica y excelentes motivadores de
acción ciudadana y de democracia responsable.

El supuesto fundamental es que sólo una ciudadanía comprometida y responsable,


universalmente representada y activamente participativa, será capaz de aportar a las
decisiones públicas una auténtica representación de las prioridades nacionales. En términos
generales esto implica la necesidad de crear los espacios para forjar una ciudadanía que se
sienta dueña del espacio público, responsable del éxito o fracaso de la sociedad y que vea al
estado como su instrumento y colaborador y no como su obstáculo.

Por ello la participación ciudadana no puede quedar limitada a permitir el acceso a la


información de un instrumento como el EA, o facultar al ciudadano al acceso a la justicia en
defensa de sus derechos ambientales, reconocido como derecho fundamental o el acceso al
proceso. La participación implica; entre otros derechos:

- Acceder al nivel real donde se desarrolla el proceso de toma de decisiones.


- Tener el derecho, como parte del mecanismo participativo de rechazar un proyecto.
- Participar de manera efectiva en los beneficios que el proyecto puede generar.
- Exigir de las autoridades objetividad y representatividad en la decisión.
- Etc.

La participación ciudadana posee vital importancia, ya que a partir de ella podemos


comprender la naturaleza y extensión de los potenciales impactos, especialmente
socioculturales, y evaluar la sostenibilidad y aceptabilidad de las diversas medidas que
podrían ser empleadas para evitar o atenuar los impactos, o para compensar a los grupos
afectados por aquellos que sean inevitables. Por otro lado, a partir de ella podremos hacer
un mejor análisis de la distribución de los costos y beneficios del proyecto.

En la práctica, esto significa que los ejecutores de los proyectos, especialmente de aquellos
que potencialmente tienen impactos adversos al ambiente, deban incluir desde el inicio, las
variables de carácter socio-ambiental que permitan en primer lugar, cumplir con la normativa
legal, y en segundo lugar, anticipar reacciones, comportamientos, formas de proceder, entre
otros, que finalmente conduzcan a darle viabilidad social a los proyectos, tal como la pautan
las más sencillas prácticas del desarrollo sostenible.

La participación ciudadana en los países donde hemos focalizado nuestro estudio, muestra
en general una necesidad del fortalecer el instrumento del EIA, como herramienta clave para
evitar que los posibles impactos ambientales, como producto de la actividad minera, afecten
a quienes interactúan directamente con dicha actividad, ya sea directa o indirectamente.
Dicho fortalecimiento debe canalizarse a través de una legislación más rígida y menos
paternalista, donde las compañías se vean a obligadas a establecer ciertos parámetros en el
transcurso del desarrollo de la actividad misma.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Por ello, si bien la participación ciudadana esta integrada a los requerimientos necesarios
para la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, lo está en la mayoría de los casos en
forma extemporánea. Mayormente dicha participación se realiza a través de mecanismos no
formales, en los que la ciudadanía encuentra la salida ante vacíos legales y falta de atención
por parte de las autoridades.

La participación debe ser independiente, y además, una combinación de conocimiento y


motivaciones locales con asesoría adecuada. Ésta requiere de fondos suficientes para
mantener tareas rutinarias de monitoreo y motivada positivamente. Asimismo, debe ser
auditada social y financieramente. Lo ideal sería establecer mecanismos de control continuo,
lo suficientemente participativos y adecuadamente financiados para que efectivamente
"obliguen al cumplimiento de las promesas indicadas en el EIA".

En lo que a minería se refiere, cada caso en particular nos mostró los diferentes matices
sobre los cuales se puede desarrollar una política de participación ciudadana, sea por la
existencia de mayor o menor nivel de participación formal o informal, según sea el caso,
dándose incluso casos de negociación mixta (ambos tipos: formal e informal). Las visitas de
campo nos demostraron el grado de efectividad de la legislación existente y la importancia
de informar a la población, escuchando su problemática e intereses, así como también
propiciar el diálogo e intercambio entre los actores claves.

En esta medida, algunas empresas, comprendiendo que el tema de participación ciudadana


es cada vez más importante, han venido generando espacios de diálogo cada vez más
frecuentes con la población que se encuentra dentro del área de influencia del proyecto
minero. Se necesita ir más allá de las exigencias legales, las mismas que muchas veces
resultan insuficientes en materia de participación.

Por otro lado, otro problema sobre el estudio de impacto ambiental, reside en que éste
carece de un contenido integral que reúna en la misma medida el tema ambiental junto al
tema social. Esto se debe en gran parte a la falta de exigencia legal en los requisitos para la
presentación de un EIA.

Los acuerdos sobre beneficios socio ambientales en Canadá son voluntarios, sin embargo,
hay leyes relacionadas a este tema específicamente a la minería y otras actividades de
recursos naturales. Un aspecto interesante del acuerdo voluntario es que permite abordar y
discutir de forma directa los temas de interés de la población. Eso no lo permiten
normalmente los mecanismos legales tradicionales, limitándose el EIA muchas veces a
temas mayormente técnicos, pudiendo requerirse que ciertos puntos socio-económicos sean
discutidos. Los proponentes deben compensar al gobierno si las actividades mineras ocurren
en sus territorios. El gobierno federal tiene una obligación fiduciaria de negociar con el
proponente en beneficio de la población. El fortalecimiento de capacidades tanto técnicas
como en recursos financieros son claves fundamentales. Por otro lado, es importante para
los miembros de la comunidad no sólo tener representantes técnicos para participar del
diálogo, sino también que ellos sientan que sus verdaderas preocupaciones deben ser
sumadas.

Una de las observaciones claves en el reporte de Canadian Institute for Environmental Law
and Policy (CIELAP) es que la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana
depende en gran medida del nivel de sofisticación de los pobladores locales y residentes

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

respecto al impacto ambiental, social y económico del desarrollo minero. Otro tema
importante es el objetivo de sostenibilidad que debe tener la participación pública, en cuyo
caso se hace más urgente la consulta al inicio del proceso incluyendo las variables
económica, ambiental y social.

En Chile, son muy importantes los mecanismos informales de participación ciudadana como
mecanismo para fortalecer el entendimiento de la comunidad respecto del proyecto. Siendo
ello así, si la empresa tiene una apreciación adecuada de estos mecanismos no formales,
ello los hará tan sólidos como si fueran imposiciones legales.

Respecto a la participación dentro del proceso de EA, debe tenerse en cuenta que por la
complejidad del proceso minero, lo que se consulta que corresponde a una perspectiva
inicial, puede variar a lo largo del proceso, por lo que se deben incorporar mecanismos
intermedios de participación que pueden estar asociados a actividades tales como el
monitoreo del plan de manejo ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

V. Como reconstruir la confianza en la Evaluación de Impacto Ambiental

Parte de las conclusiones de los casos de estudio materia de este proyecto, están referidas
a la pérdida de confianza en el EIA como herramienta de prevención y al hecho que las
personas no confían en que el proceso de EA pueda ir de la mano con aspectos sociales.
Por ello la pregunta es si el proceso de EA puede ir a la par con los puntos antes expuestos,
como diálogo, desarrollo sostenible, construcción de capacidades, etc; o si es necesario
desarrollar una alternativa paralela a estos mecanismos.

En muchos casos se han desarrollado mecanismos o instrumentos alternativos o paralelos


como el Estudio de Impacto Social (EIS) pero el reto es recobrar la confianza en el EIA como
instrumento eficaz que incorpore no sólo el análisis ambiental, sino a su vez el social.

Respecto a ello y de acuerdo al documento antes citado del International Finance


Corporation19 del IFC la consulta en la fase de “scoping” es una importante herramienta para
ganar la confianza de la gente que puede verse afectada por el proyecto, tomar conciencia
de que las poblaciones locales tienen el conocimiento y la experiencia respecto a su propia
localidad y que ello puede redundar en beneficio del proyecto a ser desarrollado y demostrar
la intención de considerar sus preocupaciones a lo largo de la vida del proyecto. Para ello se
establecen una serie de tareas que resultan fundamentales en esta meta de ganar
confianza:

- Acompañar cercanamente el proceso de consulta


- Consultar con los grupos que potencialmente pueden verse afectados
- Cuando resulte pertinente trabajar con los representantes de los grupos de interés
- Consultar con todos los grupos de interés relevantes
- Actualizar el plan de consulta
- Finalizar los términos de referencia del EIA.

Pero, es que acaso ¿ello es suficiente?. Se realizan constantes esfuerzos por mejorar los
mecanismos que forman parte del sistema de EA, pero a pesar de dichos esfuerzos, los
resultados no han sido positivos. Los mecanismos establecidos para generar la participación
en instrumentos tales como el proceso de EA no han logrado revertir la sensación de poca
eficacia de este instrumento, que llevan en algunos casos a posiciones que plantean su
reformulación integral, especialmente a nivel de los ciudadanos.

A nivel de las empresas la situación no ha sido sustancialmente distinta. La posición de ellas


respecto al EA en muchos de los casos es de cumplimiento de una formalidad u obligación
legal.

La pregunta que nos hacemos actualmente es ¿qué es lo que está generando la gradual
pérdida de confianza de la población y de las organizaciones hacia un instrumento de
gestión ambiental preventivo como es la EA?.

Las razones pueden ser diversas. Páginas atrás hicimos referencia a las deficiencias
conceptuales, operacionales y “coyunturales” existentes respecto a este instrumento de

19 INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION. Op cit. p. 30

73
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

gestión. En este capítulo queremos hacer referencia especialmente a las deficiencias que
derivan de la “coyuntura”, de la situación país, sobre las cuales hay que dar no sólo una
mirada, sino establecer recomendaciones que puedan, aunque sea de manera temporal,
preparar un mejor escenario para la eficacia del proceso de EA en un esquema participativo.

Cuando preguntamos a los distintos actores sobre las razones por las cuáles no confían en
el proceso de EA, las respuestas son diversas y las podríamos agrupar en aquellas referidas
al sistema en sí, y aquellas referidas a cuestiones externas al proceso. Ellas, por citar un
ejemplo son:
- Referidas al sistema en sí:
o Términos de referencia insuficientes o inexistentes.
o No incorporación de la variable social como parte del EIA
o Ausencia de visión de sostenibilidad como parte del Sistema
o Falta de participación ciudadana.
o Ausencia de formalización de todas las etapas del proceso.
o Línea de base abultada frente a Plan de Manejo débil.
o Ausencia de mecanismos de fiscalización
- Externas al Sistema:
o Poca credibilidad en las instituciones.
o Percepción de que no se obtienen beneficios.
o Temor de pérdida de la tierra que ocupan.
o Antecedentes poco favorables en el desarrollo de actividades
productivas.
o Sensación de que la actividad no promoverá el desarrollo de la
localidad.
o Expectativas frustradas, etc.

Por el lado de los operadores mineros, atribuyen la situación al poco entendimiento que
tienen las comunidades o los propietarios de la tierra a la que acceden para el desarrollo de
sus operaciones, de la importancia de la actividad minera como motor de desarrollo en el
país. Al temor de las agencias gubernamentales de enfrentar decididamente los conflictos y
resolver los procedimientos, a la participación de algunas Organizaciones No
Gubernamentales que elevan las expectativas de las Comunidades, etc

Lo que resulta evidente es que existe una mutua relación de desconfianza originada en
algunos casos a la naturaleza ancestral de la actividad minera, en países como Perú y
México, sin reglas ambientales y sociales claras. Es seguro que el poco tiempo de
desarrollo de normas ambientales y sociales para la minería no son suficientes para revertir
esta desconfianza. Por otro lado existe falta de entendimiento sobre el derecho de propiedad
que le asiste a las comunidades y la real extensión del mismo.

Entrando al análisis de estas dificultades coyunturales, podríamos mencionar:

5.1 El fomento de las inversiones20

20 PULGAR-VIDAL, Manuel. “Inversión y ambiente hacia un necesario equilibrio”. Lima: Calidad & Excelencia. Año 4,
Número 16. Edición Internacional.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

América Latina se caracterizo en la década pasada por agresivas políticas de fomento a las
inversiones. De acuerdo a información de CEPAL21 en el período 1990-2000 las empresas
transnacionales casi duplicaron su participación dentro de las 500 mayores empresas de
América Latina entre comienzos y finales de la década, casi triplicando su participación en
las ventas. En este escenario la participación de la inversión extranjera en operaciones
mineras también creció en países como Perú y Chile. El porcentaje de participación de las
exportaciones del sector primario en la región varió entre el 30 al 45.7% del total de las
exportaciones, lo que es significativo frente a otros sectores. Las exportaciones mineras en
1998 fueron en Perú de 2.706.8 millones de dólares de un total de exportaciones de 5.735
millones. En Chile de 6.481, frente a 14.831 millones de dólares, a diferencia de México en
donde las exportaciones mineras fueron de 2.112 frente a un total de 117.325 millones

Los 90’s por su parte significaron una mayor conciencia ambiental a nivel del ciudadano y de
avances significativos en políticas ambientales del Estado. En el sector empresarial por su
lado, también se produjeron cambios sustanciales. El uso de instrumentos de gestión
ambiental como el Estudio de Impacto Ambiental, constituye un factor común que ha llevado
a que sea parte del proceso regular de constitución y planificación de una empresa. La
orientación hacia procesos de producción más limpia y la obtención de certificados de
gestión ambientalmente adecuada es una tendencia cada vez más acentuada.

La promoción de las inversiones en la mayoría de países de América Latina representa


probablemente el más claro reflejo de la nueva orientación económica. Fuertes inversiones
en minería por parte de empresas europeas, americanas e incluso australianas, grandes
conglomerados de telecomunicaciones a manos de las mayores empresas del rubro en el
mundo. Exploraciones y explotaciones petroleras por las compañías líderes en la actividad.
Muchas de estas inversiones provienen de empresas cuyos capitales de origen están en
países desarrollados; países que, por razones que no es del caso tratar en este artículo, los
avances políticos, legislativos, institucionales y técnicos en materia ambiental son bastante
mayores a los que se vienen dando en países en vías de desarrollo. El accionariado
difundido y en algunos casos la cotización de acciones en los mercados de valores son
también característicos de las grandes empresas inversionistas. Por ello la performance
empresarial ha dejado de ser preocupación de pocos y es más bien interés colectivo.

Ambos factores generan en el inversionista foráneo una fuerte disposición a cumplir con las
mayores exigencias ambientales de sus países de origen que las que puedan existir en el
país de destino de la inversión. Se genera una inclinación por satisfacer el interés y el
reconocimiento de la sociedad en su conjunto, en donde la materia ambiental se convierte en
preocupación. En este escenario la existencia de un marco jurídico e institucional adecuado
para la protección ambiental y la conservación de los recursos naturales en los países de
destino de la inversión se convierte más en una exigencia que en un obstáculo.

Muchos podrán señalar sin embargo que lo señalado líneas arriba es cierto pero no en la
mayoría de los casos. Que la experiencia enseña que muchas veces el inversionista busca
escapar de la rigidez de las disposiciones ambientales en su país de origen para buscar
marcos jurídicos más flexibles donde orientar sus capitales. En estos casos las búsqueda de
eficiencia empresarial, el rol que juega la sociedad y los organismos no gubernamentales y
el compromiso del Estado son fundamentales en el objetivo de lograr que estas inversiones

21 CEPAL, Naciones Unidas. La Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe. Panorama Regional. 2001.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

incorporen la variable ambiental, en evitar que el desarrollo de determinadas actividades


extractivas represente el agotamiento de los recursos que le sirven de base o el deterioro del
entorno o que generen externalidades negativas.

Una adecuada política de promoción de las inversiones debe tener siempre presente que las
variables social y ambiental son centrales en el desarrollo sostenible, al mismo nivel de
importancia que el crecimiento económico. No hacerlo genera lo que alguna vez un
economista denominó “crecimiento espureo”.

Y ese es justamente el problema que constituye una “dificultad coyuntural”. El proceso de


fomento a las inversiones y de privatización no ha generado confianza, especialmente en las
poblaciones más pobres y ello se da por distintas razones:
- Porque no se ha reflejado en un mayor crecimiento local o en políticas que
promuevan el desarrollo de las localidades donde se encuentran las
operaciones.
- Porque no ha implicado soluciones a los pasivos ambientales.
- Porque no se ha reflejado en nuevos puestos de trabajo.
- Porque en algunos casos ha implicado relocalizaciones involuntarias, etc.

Entender esta realidad es fundamental para mejorar los procesos de participación al interior
del EIA y como parte del proceso de EA. Algunas recomendaciones de mejora podrían
incluir referencias expresas en la fase de scoping del EIA a consultas sobre pasivos
ambientales y cuestiones relativas a la relocalización e incluirse como parte de este estudio,
un “Plan de Desarrollo Local” que sea debidamente consultado a las poblaciones afectadas.

5.2 La dependencia a la actividad minera

No cabe duda que la actividad económica más importante actualmente en la mayoría de


países latinoamericanos es la minería. Por ello, el Estado debería priorizar el diseño,
elaboración y ejecución de políticas dirigidas a implementar y reglamentar dicha actividad en
todos los aspectos, siendo uno de ellos, la protección ambiental y el desarrollo sostenible,
los mismos que van de la mano con una participación ciudadana efectiva y determinante.

En muchos de estos países el desarrollo de actividades de las comunidades, no genera la


misma rentabilidad para el Estado y representa un ingreso menor al de una empresa como
sucede en el caso de las actividades agrícolas, en comparación a la minera. Se dice que
esta última otorga 10 veces más de ingresos que la agricultura, esas cifras no son muy
ciertas, debido a que la actividad agrícola es un ingreso directo para el poblador, mientras
que “el canon”22 para las regiones, producto de la actividad minera es muy bajo, aunque es
rentable para el Estado no lo es para la comunidad.

Siendo ello así, la consecuencia lógica a esta dependencia de la actividad minera de los
Estados - al ser la misma, una principal fuente de recursos a nivel macroeconómico –
debería ser la generación de programas sociales de lucha contra la pobreza, la elaboración
de planes ambientales, sociales, y económicos adecuados para el manejo de los proyectos

22 El Canon es definido como “la pensión que se paga, en reconocimiento del dominio directo de algún predio, por la
persona que tiene el dominio útil del mismo.” Ver en: CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental.
Buenos Aires: Editorial Heliasta, 1979.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

mineros y la inversión por el lado de las empresas y del Estado en estrategias de


participación ciudadana temprana, en la fase de scoping, donde la población tome
conciencia y confianza sobre el proyecto y establezca vínculos sólidos con la empresa y las
agencias del gobierno.

Otras vía posible es la creación de fondos de desarrollo local como el Fondo Chavín en
Antamina o el fondo creado en Ecuador como consecuencia de la instalación del oleoducto.
Pero esta no es la única alternativa. Como señalamos en el último párrafo del 4.1, es
fundamental incluir como parte de la EIA y someter a conceso un Plan de Desarrollo Local.

5.3 La situación de pobreza

La lucha contra la pobreza puede tener un papel preponderante en la definición de políticas


dirigidas a mejorar la situación de desigualdad existente entre los operadores y la
comunidad. Dichas políticas deberán ser analizadas y evaluadas en forma previa, antes de
establecer cambios o estrategias dirigidas a luchar contra la pobreza.

Una pregunta central cuando uno evalúa el tema de pobreza y medio ambiente es ¿en qué
medida los problemas ambientales tienen su origen en las condiciones de pobreza o si son
estas últimas efecto del deterioro ambiental?. Ciertamente el debate en torno a esta
pregunta podría constituir toda una publicación en paralelo. Si pensamos en una actividad
minera antigua con mala performance ambiental en zona de pobreza podríamos pensar de
inmediato que las condiciones ambientales de la operación han profundizado la condición de
pobreza de la zona, con baja calidad de agua y aire, actividades económicas dependientes
de la operación y sujetas a las variaciones económicas que la minería sufre a partir de la
variable del precio de los minerales. Sin embargo podríamos también concluir que fue la
condición de pobreza de la zona, la urgente necesidad de contar con fuentes generadoras
de empleo, la poca consideración y priorización de variables de calidad ambiental, basados
en el poco conocimiento que su inexistencia tiene en la salud de las personas, la que hace
posible que una actividad como la minera tenga una mala performance ambiental.

Un ejemplo distinto es el de una nueva empresa, como el caso de TamboGrande, en el


Departamento de Piura, Perú, en donde aun cuando existe un Frente de Defensa
abiertamente opuesto al desarrollo de la actividad minera de la compañía Manhattan
Sechura, no necesariamente representa a la totalidad de la población que ve a la actividad
minera como alternativa de desarrollo local, al margen de los impactos ambientales que ella
puede causar con el consiguiente deterioro de las condiciones de vida de la población.

La evaluación es distinta cuando nos referimos al aprovechamiento directo de recursos


naturales por los mismos pobladores. Los ejemplos pueden ser diversos: actividad agrícola,
actividad forestal, pesca, entre otras. Las condiciones de pobreza promueven una
explotación intensiva del recurso, con baja tecnología, prácticas no necesariamente
adecuadas que originan una pérdida en la base de estos recursos lo cual, a su vez, agrava
las condiciones de pobreza.

La minería, así como el cese de la actividad cuando se torna antieconómica, puede


profundizar condiciones de pobreza y afectar gravemente las condiciones de vida de los

77
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

sectores pobres y otros grupos vulnerables. Sin embargo, la actividad minera por sí misma
también puede causar pobreza al disminuir la calidad de vida de la población y de los
trabajadores de la mina, causando daños a la salud y al medio ambiente, cuando es
desarrollada sin ofrecer las mínimas garantías de una ejecución limpia y un plan de cierre
idóneo del proyecto.

Por ello, es necesario que se establezcan acuerdos entre los que se encuentran
directamente relacionados a la actividad minera (Estado, operador, comunidad), respecto de
las posibles actividades que se pueden realizar en beneficio de la población afectada en
contrapartida con los impactos ambientales que trae consigo la actividad minera y la posible
disminución de la calidad de vida de la población.

5.4 La ausencia de representación política

Una pregunta importante que surge al analizar temas ligados al medio ambiente es ¿Dónde
está el Estado?. Un problema real es que la visión de sostenibilidad no está integrada y ésta
tiene que ver con el crecimiento económico, con la protección ambiental y con el sector
social. Esta visión no se integra en ninguno de los actores mencionados anteriormente de
manera clara. Lo que ocurre es que hay muchas cosas que las empresas no hacen porque
creen que es responsabilidad del Estado y otras cosas que éste no hace porque creen que
es responsabilidad de la empresa. Hay una frontera difusa que es necesario precisar porque
aún cuando haya una empresa el Estado no puede alejarse de su responsabilidad primaria
que es el bienestar de la población, esencialmente lo que son los servicios básicos.

La empresa puede cumplir con un rol complementario pero el Estado no puede estar
ausente y lo que ha venido sucediendo es que el Estado está ausente. Cuando llega una
empresa a un lugar no es que vaya a reemplazarlo, puede complementarlo pero nunca lo va
a reemplazar.

En Tambogrande por ejemplo, hay un conflicto entre una empresa que pretende desarrollar
un yacimiento en el futuro y una población que se opone. Este es un problema claro de falta
de liderazgo estatal, es un problema en el que se evidencian que por muchos años el Estado
favoreció una irrigación y el desarrollo de una actividad agrícola que de un momento a otro
sin ningún anuncio o aviso a la comunidad, ya no es agricultura: ahora es minería.

El problema adicional se presenta cuando vemos los sistemas de representación política.


Las poblaciones en muchos países de América Latina no sienten que cuentan con una
representación política adecuada y muchas veces ello es reflejo de sistemas electorales con
circunscripciones territoriales demasiado amplias. El impacto de ello en las poblaciones no
sólo es de desconfianza en las autoridades que eligen, sino a su vez en todo el aparato
político. La ausencia de representantes directos lleva la demanda a otros niveles de
decisión política donde la credibilidad es bastante baja.

Combatir esta percepción no es fácil desde la perspectiva ambiental – minera. De manera


alterna deben constituirse formas de coordinación intersectorial, grupos técnicos de expertos
y mecanismos de participación que compensen la carencia de representación.

5.5 Los derechos de propiedad

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Una estrategia fundamental para combatir la pobreza creciente desde una perspectiva
jurídica es la regulación efectiva de los derechos de propiedad, situación en la que hemos
visto afectada a México con las tierras ejidatarias y a Perú con los conflictos por el uso de la
tierra entre el estado y las Comunidades.

Salis23 afirma que “a pesar del esfuerzo por titular las tierras, la tenencia está muy poco
consolidada. Existen todavía superposiciones de uso (concesiones agrícolas, forestales) y
tierras de libre acceso sobre todo en las cabeceras de cuenca donde se concentran las
mayores degradaciones (deforestación, quemas), lo que corrobora la importancia de la
consolidación de derechos de propiedad para asegurar un manejo sustentable de los
recursos naturales”.

Considerando el factor de utilidad, ¿puede el derecho evolucionar hacia un reconocimiento


del derecho sobre el predio que se extienda a los recursos naturales?, en todo caso, ¿se
pueden definir mecanismos a través de los cuáles el superficiario reciba una retribución por
la riqueza del subsuelo bajo su predio?. Cambios de esa naturaleza no son imposibles, pero
si inviables en el corto plazo. Por ello, resulta primordial abrir un debate conceptual sobre
ello, y en el transcurso, establecer mecanismos voluntarios donde prime un trato justo que
implique la capacidad de desarrollar minería en forma sostenible.

Este trato igualitario debe equiparar el derecho de propiedad que tiene quien vive dentro de
las ciudades, al que tiene un miembro de una comunidad nativa o indígena ubicado lejos de
dichas ciudades pero cerca de la actividad económica: “En el caso de los pobres urbanos, la
formalización de la propiedad de la vivienda es muy importante. el reconocimiento de la
propiedad permite el acceso al crédito a través de la posibilidad de contratar garantías
hipotecarias y crea incentivos para la inversión en la propiedad. En ese sentido los esfuerzos
de titulación son una estrategia correcta”24

En forma paralela al manejo que se tenga de mecanismos voluntarios debe estar la revisión
de los mecanismos formales existentes, referidas a la extensión del derecho de propiedad
sobre la tierra en el aprovechamiento de recursos naturales.

23 Op. Cit. pp. 374-375


24 Reseña del Banco Mundial en Instituto Apoyo. Op. cit. p. 23

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

VI. Mejorando la participación en el Estudio de Impacto Ambiental a través de


mecanismos formales e informales. Recomendaciones concretas.

6.1 Rol de la ley y otros mecanismos formales

El reconocimiento legal de mecanismos de participación ciudadana en el Estudio de Impacto


Ambiental de las operaciones mineras, va desde la incorporación de mecanismos generales
de participación pública, pasando por mecanismos de participación en la gestión ambiental,
para finalmente establecer mecanismos específicos de participación ciudadana en el EIA de
minería. Cada uno de ellos, desde su ubicación normativa, tiene como finalidad el
permitirnos el acceso a una información adecuada, idónea y oportuna para una efectiva toma
de decisiones respecto del proyecto minero.

La Ley en ese sentido cumple un rol fundamental, ya que la exigencia de ésta hará que se
realice un EIA a conciencia y que en la práctica, mediante mecanismos también formales de
supervisión y monitoreo, el Estudio de Impacto Ambiental se cumpla. Hemos notado que en
países como Perú por ejemplo, la exigencia en el estudio de línea base que realiza la
empresa así como en el EIA posterior, existen niveles más bajos de exigencia que en
Canadá, si los comparamos bajo los criterios establecidos para casos como el de la Mina
Aquarius. Estos últimos sin embargo, deben ser fortalecidos en la práctica por la población.

La pregunta que surge del análisis de los mecanismo legales es ¿efectivamente es


necesario un mecanismo como el Estudio de Impacto Ambiental?. Del análisis podemos
concluir que este mecanismo es necesario si viene complementado por un sistema de
participación ciudadana efectiva y temprana, y por argumentos ambientales , jurídicos y
socio-económicos equilibrados donde se toma en cuanta la opinión de la población. En
suma, creemos en el EIA como mecanismo formal de gestión ambiental, y en que éste debe
estar sujeto a un fortalecimiento que involucre las experiencias de los casos que
presentamos y las recomendaciones concretas que hemos elaborado.

Cuando se piensa en mecanismos formales se piensa de inmediato en mecanismos legales


que nos deben llevar a la reflexión respecto a las normas jurídicas. Es habitual el
comentario respecto a la ineficacia de los marcos jurídicos y las respuestas a este
percepción pueden darse de dos aproximaciones:

1) ausencia de mecanismos complementarios a los marcos jurídicos tales como


institucionalidad sólida, mecanismos de participación ciudadana, recursos
financieros y voluntad política.
2) la esencia de las normas jurídicas. La norma jurídica es aquella que para “un
supuesto de hecho” incorpora una consecuencia jurídica. El punto central es que
dicha consecuencia debe generar algún tipo de incentivo que genere su
cumplimiento. Estos incentivos deben partir de la naturaleza racional del hombre y
de su deseo de maximizar sus propios beneficios. Adicionalmente debe tener en
cuenta los costos de transacción que implican la relación entre las partes y la norma
en sí.
En esta reflexión uno debe siempre preguntarse si la actividad que se pretende
regular puede producir algún tipo de daño o no. Si la respuesta fuera positiva, la
segunda pregunta es si los privados pueden evitar ese perjucio. Luego de ello si

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

existen algunas alternativas a la regulación y finalmente si el beneficio excede al


costo de la regulación. Muchas veces se omiten estas reflexiones y las normas
resultan inaplicables.
Por ello en este documento se recogen sugerencias en la forma de mecanismos
formales e informales para la mejora en la participación ciudadana como parte
del proceso de EA.

6.1.1 Estudio de Impacto Ambiental

Deberá existir una evaluación integral obligatoria del proyecto por parte de las autoridades,
donde se deberá considerar los impactos de carácter socioambiental tales como:
modificaciones a usos comunes de recursos naturales, o bien modificación al uso de bienes
nacionales con afectación a grupos sociales, afectación a la salud humana de grupos
sociales previamente establecidos, la reubicación de asentamientos que puedan a su vez
provocar impactos ambientales significativos asociados por tal actividad; todo ello, basado
en normatividad existente y que necesita ser implementada y reglamentada.

La fase de scoping (preparación y análisis) del estudio de impacto ambiental debe considerar
la consulta previa a las comunidades. Para ello debe identificarse a las partes involucradas,
es decir las comunidades afectadas directa e indirectamente, las organizaciones
representativas de las poblaciones, las partes cuya aceptación sea vital o cuya exclusión sea
susceptible de impedir el progreso y las organizaciones cuyo conocimiento del ambiente o de
las personas afectadas pueda ayudar a asegurar que las decisiones se implementen
exitosamente.25

La evaluación ambiental minera para casos de exploración debe derivar en un estudio de


impacto ambiental parcial, sujeto a determinadas condiciones del estudio de impacto
ambiental para explotación.

Necesitamos pensar en un nuevo y creativo mecanismo formal para integrar los diferentes
elementos de desarrollo sostenible, y así también sea preferible considerar y revisar todos
estos puntos. La información provista por las compañías muchas veces no es clara ni
suficiente, pero nuevamente el problema es la capacidad de la población para entenderla.
Esto significa que se deben simplificar algunos de los elementos del proceso de EIA, y
deben ser trasladarlos en lenguaje local, haciéndolos físicamente entendible para las
comunidades. Finalmente quizás haya un camino para desarrollar algún tipo de consulta a
bajo costo.

6.1.2 Costos y Sanciones originados por el Daño Ambiental

Debe fortalecerse el sistema de responsabilidad civil, administrativo y penal en materia


ambiental, incrementando las sanciones económicas a fin de que reflejen el costo de los
montos de los daños ambientales y contribuyan a desincentivar a los infractores del
incumplimiento de la legislación ambiental.

25 Defensoría del Pueblo. Petroleras, Estado y Pueblos Indígenas: El juego de las expectativas. Tobin, Brendan;
Noejovich, Flavia; Yañez, Carlos. Lima, agosto de 1998.

81
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Las empresas de auditoria e inspectoría deben ser encargadas de evaluar y fiscalizar el


cumplimiento de obligaciones sociales que puedan estar contenidas en el estudio de impacto
ambiental.

Es conveniente la creación de un fondo público al que puedan acudir las organizaciones


civiles para obtener fondos para la realización de evaluaciones de impacto ambiental de
proyectos que representen un riesgo contra sus intereses, porque muchas veces es ese el
motivo de indefensión de la sociedad civil, el factor económico.

6.1.3 Transparencia de la Evaluación de Impacto Ambiental

La transparencia es fundamental. Muchas veces es un riesgo que la autoridad pueda


influenciar en la postura de las comunidades. Pero debemos considerar que la gran cantidad
de información puede generar e incluso hacerse entendible al público, y también, el público
puede no tener ningún impacto real en la toma de decisiones del proceso de EIA.

En el caso de la mina Aquarius por ejemplo, el proponente preparó un estudio integral y


detallado que fue entendido por el público. Sin embargo, el reporte detallado - el mismo que
incluyó el plan ambiental de la mina - fue desarrollado sin haberse realizado una consulta
pública anterior, ya que el reporte fue completado antes que cualquier consulta ocurriera. De
esta manera, el público es puesto en una posición donde ellos deben responder de forma
completa al estudio emitido, lo cual es técnicamente complejo y porqué no decirlo,
esencialmente complicado.

El Plan de Manejo del Estudio de Impacto Ambiental debe hacerse llegar con un lenguaje
claro a los representantes de las comunidades del entorno a fin que éstos puedan conocer
adecuadamente las medidas de mitigación de la actividad.

6.1.4 Legitimación para acceder al proceso administrativo.

El derecho comparado coincide al otorgar a las acciones de defensa del medio ambiente un
carácter público, lo cual significa que a diferencia de otras, estas acciones le otorgan
legitimidad activa a todas las personas, aún en el caso de que no se afecte su interés
económico o moral. Incluso se permite que organizaciones no gubernamentales sin fines de
lucro intervengan en procesos en defensa del ambiente.

Sin embargo, el otorgamiento del poder de la ciudadanía de activar la jurisdicción y forzar


decisiones administrativas o ejecutorias a todo nivel legal también enfrenta limitaciones de
carácter institucional. En algunos casos enfrentan la experiencia de una duplicidad de
sistemas: federal–provincial, federal–estatal, como en Estados Unidos, México y Canadá; y
en otros, la debilidad de las agencias estatales, cuando se trata de un sistema nacional único
como en Perú y Chile.

Estas dificultades van unidas por otro lado de una falta de conciencia ciudadana sobre el
derecho a un ambiente sano, o de mero conocimiento, respecto de las acciones a tomar
para salvaguardar ese derecho que les asiste. La falta de recursos económicos no sólo de
la población, sino también de las organizaciones sin fines de lucro, que desean tomar parte
en un proceso administrativo, son otro factor importante para que dichas acciones no se
lleven a cabo.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La participación ciudadana en la EA de minería enfrenta grandes retos, respecto de la


legitimación activa en los procesos litigiosos o en procedimientos administrativos. Si bien se
le otorga a la población la potestad de acceder a la justicia por medio de intereses difusos,
sin embargo, en la realidad, dicho intereses son muy pocas veces reconocidos por los jueces
o entidades estatales, y si lo son, existen limitaciones durante el proceso o vacíos legales
que no permiten asegurar el legítimo ejercicio de la acción pública para la defensa del
ambiente que estamos entablando.

Cuando se pide información respecto de la situación del proyecto minero, muchas veces se
limita la capacidad de acceso a otros ciudadanos que pueden residir en la zona del proyecto
o en zonas adyacentes, ya que las autoridades se valen de un registro público para
determinar quienes son las personas a las que se le va a notificar su derecho a estar
informado sobre el EIA, además de otros requisitos para acceder a dicha información. Un
ejemplo de ello es Canadá, donde a nivel federal se recurre a un registro público de
personas legitimadas para pedir la información no confidencial que poseen las autoridades
ambientales.

Un primer paso para mejorar las reglas que rigen hoy la legitimación activa en los procesos,
son la difusión y capacitación a la población sobre los mecanismos formales y no formales
existentes, la concientización y sensibilización de los problemas ambientales existente en su
comunidad, y el fortalecimiento e instalación de capacidades técnicas y legales para la
defensa del ambiente.

6.1.5 Acceso a la información y a la justicia.

El objetivo fundamental para el ejercicio legítimo de la acción pública en defensa del medio
ambiente es el tener acceso a la información oportuna y adecuada de los impactos
ambientales - negativos y positivos – contenidos en el Estudio de Impacto Ambiental, o de lo
contrario el poder acceder a mecanismos legales idóneos para lograrlo. El derecho de
acceso a la información y a la justicia, son de relevante importancia para efectivizar una serie
de derechos inherentes a la persona. Por ello están contenidos en la mayoría de
constituciones políticas de los Estados y forman parte del derecho consuetudinario de otros.

El acceso a la información, como hemos referido anteriormente, es un derecho de las


personas a obtener de las autoridades pertinentes – en este caso las ambientales – la
información no confidencial, o que no atente con la seguridad nacional. Por su parte, quien
recibe la información debe hacer un uso adecuado de la misma ya que podría responder a
los daños que de su accionar se derive.

En Canadá, el acceso a la información a nivel federal se enmarca dentro de la Access to


Information Act (Ley de Acceso a la Información), donde se establece el proceso y los
términos de las solicitudes de información a cargo de las autoridades federales. Por otro
lado, existen leyes provinciales que establecen sus propios mecanismos cuando se trata de
información que se encuentra en el ámbito provincial. Existen mecanismos comunes a nivel
federal, provincial e inclusive internacional sobre acceso a la información y a la justicia, los
cuáles en algunos casos generan problemas de duplicidad de EA o de ejecución de paneles
conjuntos sobre un mismo caso. Ello ocasionó que en 1998 se adoptara un acuerdo entre el
gobierno federal y las provincias para unificar procesos en materia ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Un gran problema con el proceso de impacto ambiental es que la mirada está en primer
lugar en el impacto ambiental y no en el desarrollo sostenible. En los Estados Unidos uno de
los grandes problemas es la jurisdicción, muchos de los temas que contiene el tema de
desarrollo sostenible son divididos a través de diferentes agencias. Por ejemplo, en el caso
de estudio de Montana, el Estado requiere planeamiento para ciertos impactos económicos y
sociales pero esto es un proceso separado del proceso de EIA. Esto se conecta sin embargo
a traer el permiso de operaciones.

Por otro lado, el acceso a la justicia es el derecho de las personas a poder acceder o acudir
a las instancias – en este caso las ambientales, a nivel administrativo, o las judiciales, a nivel
jurisdiccional – para ejercer su derecho de acción en defensa del ambiente. En este caso en
particular, podría ser una acción en defensa de su derecho de acceso a la información sobre
un determinado Estudio de Impacto Ambiental.

En Estados Unidos uno de los mecanismos más frecuentes es la Revisión Judicial, donde
los ciudadanos pueden acceder a un tribunal judicial ante la vulneración de un derecho o
cuando se ve perjudicado por alguna acción de la empresa, en razón de una ley aplicable.
Otro mecanismo frecuente es el litigio ciudadano, donde la población tiene un derecho
amparado en la legislación que no ha sido reconocido o ha sido utilizado de forma incorrecta
por la autoridad ambiental, o por otro lado, cuando la empresa no ha cumplido con los
términos de su permiso ambiental. Este mecanismo le permite al ciudadano o al grupo de
ellos, iniciar una acción contra el gobierno o la empresa, según sea el caso.

En Canadá por su parte, no es muy frecuente la Revisión Judicial, ya que al ser éste
procedimiento muy costoso, los ciudadanos temen que se pueda emitir un fallo adverso al
emitido por la autoridad ambiental y que ello le origine gastos significativos por litigio. Otros
mecanismos legales son las acciones penales privadas, las mismas que generan, en caso
de haberse cometido un delito, una multa donde la mitad se le paga al querellante privado; y
las acciones civiles por la afectación directa ocasionada por algún impacto de operaciones
mineras. Los litigios ciudadanos, tanto penales como civiles, no son muy frecuentes debido
a los altos costos del proceso y las dificultades del mismo.

6.1.6 Consulta pública y elementos básicos de oportunidad y extensión.

En Canadá, el principio general es que “mientras más amplia será la evaluación, la


ciudadanía tendrá más oportunidades de aportar sus comentarios”.26 Sin embargo, estas
oportunidades se rigen por la discrecionalidad de la autoridad ambiental federal y en su gran
mayoría terminan en una primera etapa, que es la de selección de proyectos, donde ya se
puede decidir si el proyecto procede o no, sin la necesidad de elaborar un estudio integral.

La consulta pública puede ser una salida importante ante los conflictos entre la población
local y la empresa, generados por la falta de comunicación y la desconfianza. Un ejemplo
importante de ello, es la Consulta Pública que se dio en Tambogrande el 2 de junio de 2002,
la misma que surgió como iniciativa de la Mesa de Apoyo a dicha comunidad. Esta consulta

26 Ver en Régimen Federal de Evaluación Ambiental del Reporte de País sobre Canadá.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

pública, denominada “Consulta vecinal”, se creó sobre la base de un dispositivo legal


municipal, y se realizó bajo la presencia de observadores internacionales de Holanda,
Alemania y Canadá, así como de otras organizaciones nacionales e internacionales, y
vigilada por los denominados Defensores de Derechos Humanos (Human Rights Defenders).
El resultado fue sorprendente: un 93.9% voto en contra de la actividad minera en la zona.

Una de las lecciones aprendidas más importantes de este proceso, fue que es necesario
implementar mecanismos de consulta como parte del proceso de ejecución de obras o
actividades del proyecto que pueden tener un impacto relevante, tales como la realización de
un tajo abierto o traslados involuntarios de poblaciones.

6.1.7 Audiencias públicas, cómo garantizar la incorporación de los aportes.

La audiencia pública constituye uno de los avances más significativos en materia ambiental y
de participación ciudadana, sin embargo como parte de las relaciones de confianza que
deben generarse con las poblaciones del entorno de los proyectos mineros, deben realizarse
algunos ajustes destinados a eliminar los siguientes problemas:

- Acceso al resumen ejecutivo y no el estudio integral.


- Limitación del tiempo del aviso para su realización.
- Limitación de la audiencia pública sólo a personas jurídicas.
- Mecánica de la reunión que no permite el intercambio de opiniones.
- Realización de la audiencia en áreas lejanas a la población afectada.
- Realización de la audiencia sólo para algunos proyectos.

Estas condiciones limitan la participación comunal como parte de la audiencia pública y le


resta eficacia a este instrumento participativo.

La audiencia pública puede configurar la oportunidad institucional más importante para


garantizar el máximo flujo informativo posible entre actores de la sociedad y sus propias
autoridades con relación a una decisión acotada.

En el caso de la mina Aquarius por ejemplo, se comprobó que el conocimiento de los


residentes locales sobre actividad minera en su zona, permitió que la participación
ciudadana cumpla mejor su rol de mecanismo de verificación y equilibrio. Sin embargo, el
desconocimiento del proyecto minero de otras poblaciones como la de Tambogrande o de
Cananea en el caso de la Mina Mariquita en México, genera desconfianza antes de la
realización de la audiencia pública que establece la ley.

Asimismo, se debe establecer un régimen legal especial para la evaluación de impacto


ambiental de proyectos mineros, en el que se considere la audiencia pública obligatoria, la
obligación de las autoridades a dar respuesta a los peticionarios, suspensión de la obra en
caso de motivos fundados, y la evaluación de las medidas de mitigación a través del método
de análisis costo-beneficio.

Se deben prever formalidades de la convocatoria de participación ciudadana, establecer qué


información debe proporcionar el que responde a la consulta, cuales son las formalidades

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

que deben presentar las observaciones y cómo se incorporan en el expediente del proyecto,
en qué supuestos las comunidades afectadas pueden solicitar la suspensión del
procedimiento de evaluación y, por último se debe prever en qué casos la autoridad debe
organizar el proceso de consulta popular y en que casos autoridades o particulares podrán
solicitar la suspensión de un proyecto con motivo de una razón fundada y motivada por parte
de terceros y cuales son los requisitos formales para acreditarla.

Para dar mayor fuerza al proceso de consulta pública, quien la realiza podría ser contratada
por la autoridad y pagada por el concesionario del proyecto. Se necesita de un proceso
público transparente, y que no genere temor en la población, para ello se debe contar con
expertos independientes, que no dependan de la empresa minera ni de la autoridad que
directamente va a dirimir sobre el EIA.

Por su parte, el proponente debe requerir una consulta en una etapa temprana del proceso,
con lo cual los residentes locales, usuarios de la tierra y ONG’s ambientales pueden
influenciar en la designación del proyecto en etapas tempranas también.

La audiencia pública debe realizarse en la capital del Estado y en la localidad donde se va a


realizar el Proyecto, permitiendo el acceso al estudio de impacto ambiental y no sólo su
resumen ejecutivo y con una mecánica que permita un adecuado intercambio de opiniones.

La eficacia de la participación ciudadana en la Evaluación del Impacto Ambiental depende en


gran medida a la familiaridad que tienen los ciudadanos con la industria minera y los
impactos ambientales negativos que ésta puede ocasionar. Es importante también si la
actividad minera se realiza en zonas donde reside la población o donde realiza su actividad
productiva, por ejemplo en Tambogrande, que es una zona donde hay área urbana cuya
actividad económica principal es la agricultura.

Por otro lado, la Audiencia Pública debe ser un mecanismo obligatorio ubicado en la
elaboración del Estudio de Impacto Ambiental y no ser una facultad potestativa de la
autoridad ambiental. Asimismo, debe reglamentarse dentro de la etapa de elaboración del
EIA, como hemos referido anteriormente. También, se deben establecer algunos criterios
para determinar qué importancia le va a dar la autoridad competente a las observaciones
realizadas por la comunidad, y cómo lo va a fundamentar.

Finalmente, la participación ciudadana en el proceso de EIA podría reforzarse para cumplir


con los objetivos que estamos buscando. La comunidad muchas veces no puede
beneficiarse por los siguientes problemas: 1. la inflexibilidad de los mecanismos y limites
legales. 2. las presiones de las autoridades para aprobar los proyectos. 3. la falta de
educación sobre sus derechos y el entendimiento del EIA en las actividades, en el caso de la
minería puede ser compleja e impredecible referirse a sus efectos en el tiempo. 4. la falta de
recursos para ayudar a la comunidad en su posibilidad de participar.

6.1.8 Publicidad del proceso. Aviso oportuno.

En el régimen federal canadiense, los comentarios ciudadanos son obligatorios sólo si el


proyecto es objeto de un estudio integral. Para ello, la autoridad ambiental deberá notificar
respecto de cómo y cuándo se pueden obtener copias del informe ambiental y sobre la fecha
límite de presentación de comentarios, estableciendo un tiempo prudencial para que los

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ciudadanos puedan emitir su opinión sobre el proyecto y luego poder llegar a una mejor
decisión sobre su procedencia. La autoridad ambiental tendrá un registro público de los
ciudadanos vinculados al proyecto.

Si no se llega a tomar una decisión sobre la procedencia o no del proyecto, éste podría ser
derivado a un panel para su revisión o se podría buscar una solución para la controversia a
través de una mediación. En caso de que el proyecto sea sometido a un panel, la
participación de los ciudadanos se limitaría a una mera revisión de los hechos ya que los
comentarios no son permitidos en esta etapa. Por esta razón, la opción del panel es la
menos atractiva para los ciudadanos.

Es importante que toda la información relevante del proyecto llegue a la población con
anterioridad a la ejecución del proyecto, y a la realización de la audiencia misma, para que
este aviso oportuno derive en un diálogo razonado al momento de la toma de decisiones
conjuntas respecto del proyecto.

El costo de la publicación del Estudio de Impacto Ambiental puede constituir un impedimento


para una participación ciudadana efectiva. El Estado debe buscar que el estudio de impacto
ambiental esté siempre a disposición del público, sin que éste asuma los costos de la
información principal y básica que necesita para elabora sus argumentos respecto del
proyecto minero. Se debe establecer la obligación de publicar el EIA o en su defecto un
resumen ejecutivo del mismo, en el Diario Oficial del país o en otro medio de comunicación
masivo como los medios electrónicos, a efecto de que las diferentes ONG y la sociedad
puedan vigilar el cumplimiento de las condiciones de aprobación del proyecto.

Un problema real es que la visión de sostenibilidad no está integrada y ésta tiene que ver
con el crecimiento económico, con la protección ambiental y con el sector social. Esta visión
no se integra en ninguno de los actores de manera clara (Estado, operador, y comunidad).
Lo que ocurre es que hay muchas cosas que las empresas no hacen porque creen que es
responsabilidad del Estado y otras cosas que éste no hace porque cree que es
responsabilidad de la empresa. Hay una frontera difusa que es necesario precisar porque
aún cuando haya una empresa el estado no puede alejarse de su responsabilidad primaria
que es el bienestar de la población, esencialmente lo que son servicios básicos.

6.1.9 Mecanismos internacionales, el uso de foros internacionales.

Existen mecanismos internacionales jurisdiccionales y no jurisdiccionales, así como una


serie de foros internacionales donde se entablan los problemas referidos a la protección de
los derechos ciudadanos ligados directa o indirectamente al medio ambiente. Uno de ellos
es la Comisión sobre Cooperación Ambiental (CEC), a la que puede acceder Canadá,
Estados Unidos y México, en virtud del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte –
TLCAN (North American Free Trade Agreement - NAFTA), donde se puede acceder a un
arbitraje en casos de conflictos generados por el incumplimiento de normas ambientales.

Por su parte, los ciudadanos de Chile, México y Perú pueden recurrir ante la Comisión
Interamericana de Derecho Humanos respecto de problemas de vulneración a su derecho de
propiedad a su derecho de acceso a la tierra. Sin embargo, aunque permite una legitimación
activa amplia, ya que pueden acceder las personas, grupo de personas u organizaciones no
gubernamentales sin fines de lucro, los derechos protegidos deben estar dentro de la

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Convención Americana de Derechos Humanos, o en su defecto dentro de la Declaración


Americana de Derechos Civiles y Políticos. Asimismo, comprende solamente a los Estados
miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), y llegan a la Corte
Interamericana sólo los casos de Estados que han accedido a su jurisdicción contenciosa.

Dentro de los Foros Internacionales más importantes en materia ambiental, tenemos la


Conferencia sobre medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río en el año 1992, la misma
que estableció un plan en la “Agenda 21” sobre mecanismos efectivos de participación
ciudadana en el ámbito nacional e internacional. Recientemente, se celebró en
Johannesburgo la Segunda Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llamada
“Cumbre de Johannesburgo”, donde se resaltó la importancia de los mecanismos de gestión
ambiental y la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones.

6.1.10 Programas de participación. Guías metodológicas. Participación ciudadana temprana.

Una de las principales garantías para el ejercicio de una participación ciudadana oportuna y
responsable, es el establecimiento de programas de participación ciudadana a través de
instancias idóneas, accesibles y responsables. La Comisión Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) está desarrollándolos a través de proyectos interregionales y regionales que
buscan entregar información que permita a la población formular sus observaciones a los
proyectos de manera fundada, y ayudar a generar espacios equilibrados de participación
entre las personas, grupos y/o comunidades con menos posibilidades de acceso a la
información con aquellos que sí las tienen.

Por su parte, en Canadá, sobretodo a nivel provincial existen muy pocas oportunidades de
participación temprana o preventiva. Por lo general se realizan después de la aprobación del
proyecto. No existen guías sobre participación ciudadana temprana, como en Chile, donde la
CONAMA ha desarrollado también una guía para titulares de proyectos de inversión sobre
participación ciudadana temprana en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental. Esta guía pretende evitar la generación de conflictos entre la población local y la
empresa, o la generación de temores y desconfianza al inicio del proyecto, ya que luego de
que éstos han surgido son difíciles de subsanar, como ocurrió en el caso peruano de
Tambogrande entre la empresa Manhattan y la población de ese lugar.

6.1.11 Consulta normativa.

Es un mecanismo de participación común en estados Unidos, mediante el cual el poblador


de forma individual tiene la oportunidad de comentar sobre algún proyecto de ley o una ley
ya promulgada durante una audiencia conducida por la cámara Legislativa de los Estados
Unidos. Esta es una práctica difícil en los demás países, por la dificultad de acceso a
instancias gubernamentales del poder legislativo, ya sea por la lejanía a su lugar de origen o
por los procedimientos rigurosos que se deben seguir para acceder a dichas audiencias. Sin
embargo, también puede darse respecto de dispositivos legales a nivel administrativo, donde
el acceso si bien es riguroso, lo es en un sentido menos estricto.

88
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

6.1.12. Iniciativa legislativa.

Es un mecanismo que permite a los ciudadanos otorgar leyes siguiendo una serie de
requisitos establecidos en la Constitución Política del país o en la ley. En el Perú se ha
establecido a la iniciativa legislativa como un derecho constitucional que permite a las
personas presentar proyectos de ley ante el Congreso para ser tramitados. Esta requiere
estar acompañada de firmas aprobatorias de no menos del 0.3% de la población electoral
nacional.

3.1 6.1.13 Comités Asesores y Grupos Técnicos.

Las Evaluaciones Ambientales canadienses de Estudios Integrales incluyen algunas veces


tipos de participación ciudadana como reuniones, casa abiertas, comités de asesorías,
oficinas de enlace o visitas a emplazamientos. En el caso de la Mina Aquarius por ejemplo,
hubo reuniones de “casa abierta” antes y después de la preparación del Informe del Estudio
Integral. Estas reuniones reunían a todos los actores involucrados en el proyecto junto a un
grupo de expertos y asesores técnicos, financiados en su mayoría por la empresa.27

Por otro lado, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), organismo coordinador de
políticas ambientales transectoriales en Perú, puede crear y conformar grupos técnicos,
instancias multi-sectoriales público-privadas, para elaborar propuestas para el
funcionamiento, aplicación y evaluación de los instrumentos de gestión ambiental y proponer
soluciones ante los conflictos ambientales de oficio o a pedido de parte, lo cual crea una
puerta de entrada a la población para solicitar mecanismos alternativos de solución como la
mediación o la conciliación en materia medioambiental.

3.2 6.1.14 Acceso a la tierra.

El acceso a la tierra se entiende como el derecho de la población a elegir sobre las


actividades económicas que van a desarrollarse en su comunidad o alrededor de ella. Un
caso tipo es el de Tambogrande, donde se generó un conflicto, como hemos mencionado,
principalmente porque la población no quiere actividad minera en su zona, quiere seguir
desarrollando actividad agrícola, y no se ha demostrado que ambas actividades productivas
puedan convivir en armonía.

3.3 6.1.15 Referéndum.

El referéndum es un proceso usado por algunos Estados para elaborar leyes o discutir las
leyes existentes a votación de los ciudadanos, logrando con ello que se omita la decisión de
su aprobación, modificación o derogación a nivel legislativo. Se constituye como un
mecanismo de carácter general, ya que puede ser utilizado en las diferentes materias
legislativas, además de la ambiental.

Sostenibilidad Si enfocamos la reflexión en la meta del desarrollo sostenible concluiremos


que este se alcanza cuando se logra equilibrar políticas de desarrollo económico, desarrollo
social y protección ambiental. En el sector minero hay en la actualidad un fuerte énfasis en

27 En el caso de la mina Diavik por ejemplo, la empresa puso a disposición de los ciudadanos la suma de $750,000
dólares para asesoría técnica.

89
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

la primera variable, un interesante desarrollo en la tercera y una preocupante ausencia en lo


social. Los titulares de actividades mineras reclaman con razón una mayor presencia del
Estado en el desarrollo social y esto pasa por políticas claras de descentralización,
fortalecimiento institucional, educación, salud, etc.

6.2 Capacidad de crear nuevos instrumentos no formales

Debido a la falta de un marco legal ambiental destaque por su legitimación en la población y


su eficacia, respecto de temas tan importantes como protección ambiental y participación
ciudadana, es que surgen nuevos instrumentos de gestión por la vía informal. Si bien es
importante fortalecer el EIA como instrumento de gestión, también es importante que se
desarrollen en el corto plazo la implementación de los mecanismos voluntarios, ya que se ha
demostrado en casos como el de la Mina María en México donde se utilizaron mecanismos
de negociación, que existen casos en donde sin haber legalidad hay legitimidad de los
instrumentos por parte de las partes involucradas.

6.2.1 Responsabilidad Social y el Desarrollo Sostenible

En un esquema de sostenibilidad, las operaciones mineras actúan en una esfera económica,


en donde la realidad actual permite apreciar que los beneficios no son percibidos por la
población y se distribuyen entre pocos, en una esfera social donde constituye fuente
frecuente de conflictos, un legado de poblaciones fantasmas, pobreza, disputas por la tierra
y una esfera ambiental signada por serios problemas de contaminación y un pasivo
ambiental de tal magnitud que no existe capacidad para manejarlo.

La participación responsable significa que las organizaciones cívicas sean establecidas y


operadas de manera responsable y transparente, y que tengan capacidad para participar en
el debate público en forma eficiente y con competencia técnica. La participación responsable
puede fortalecerse por medio de la educación y capacitación, acceso a información y
asistencia técnica, y por medio de una estructura regulatoria que facilite el establecimiento,
el financiamiento y la operación de organizaciones no gubernamentales, mientras fomenta
su responsabilidad fiscal y transparencia, y la rendición de cuentas por ellos ante la
sociedad.

La relación entre comunidades locales y empresas mineras se está consolidando como un


campo de análisis de interés mayor, en la medida que se configura como un criterio válido
para evaluar la calidad de la inversión minera, y por que significa una oportunidad para
garantizar inversiones sostenibles por parte de las comunidades. Esta relación está
dominada en su base por visiones o percepciones unilaterales sustentadas en el
denominado paradigma indígena, que exacerba la dualidad entre lo andino y lo occidental, y
dificulta seriamente un marco ideológico para las prácticas e iniciativas que permitan la
simbiosis entre ambas vertientes culturales.

Una visión de desarrollo que tenga como una de sus premisas la conservación y el
aprovechamiento creativo de la diversidad cultural y biológica, exige un replanteo en nuestra
aproximación al agro y el desarrollo rural, no por que la agricultura y la minería sean
necesariamente incompatibles ni por que esta debe reemplazar o eliminar a la otra, sino por

90
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

que se requiere generar alternativas a la excesiva dependencia que tiene la economía


peruana a las exportaciones mineras.

Se requiere redefinir los roles que actualmente detentan las autoridades vinculadas a los
recursos naturales, a fin de evitarse que una misma autoridad sea sector, autoridad
ambiental, asignador del recurso a los particulares, órgano regulador y sancionador. Un
nuevo esquema institucional para la gestión de recursos naturales debería separar el rol de
definición política y fiscalización del rol de asignador de recursos y de organismo regulador.
Igualmente debería incluir espacios formales para la resolución de controversias en la
fijación de prioridades cruzadas que pueda existir entre los sectores, evitándose con ello que
sean las empresas o los particulares beneficiarios los que tengan que resolver las
incertidumbres generadas en las comunidades locales y se les brinde con ello mayor
seguridad jurídica a su inversión.

Los principios que sustentan todo procedimiento concertado de resolución de controversias


que involucre al Estado, las empresas y comunidades que permita el logro de soluciones
conciliadas y evite el unilateralismo, son: 1) la buena fe; 2) actuación oportuna; 3) realizarse
de preferencia en la localidad; 4)definición clara de actores involucrados y procedimientos
prefijados; 5) fijación de espacios para el intercambio de información clave, 6) debe ser
significativa en la medida que puede incluir cambios en el proyecto presentado por la
empresa; 7)debe incluir las reales preocupaciones e intereses de las partes.

En esa línea, un requisito fundamental para alentar la responsabilidad social de las


empresas es la participación y presencia del Estado para invertir en la infraestructura y
actividad que como Estado le corresponde (carreteras, colegios, postas medicas) y centros
de información fiable y sistemática sobre la inversión y sus potenciales efectos. En principio
la empresa no debería cargar con la frustración social generada por la falta de inversión del
propio Estado. Lo ideal es que el Estado y la empresa concierten en la realización de
inversiones conjuntas, asumiendo la empresa un rol subsidiario al Estado, por ejemplo,
completando la inversión que el Estado no puede cubrir.

6.2.2 Activismo público.

En Canadá, existen diversas agencias no gubernamentales relacionadas al tema del


activismo público respecto de temas específicos como los problemas ambientales generados
por la actividad minera, en áreas como la capacitación, la información y difusión oportuna a
los ciudadanos, la asesoría legal y técnica, la defensa en los litigios de tipo penal o civil
entablados a las empresas, entre otras.

En Perú, una muestra de activismo público causado por un caso de participación ciudadana
en un estudio de impacto ambiental es el caso del Colectivo Tambogrande, quienes
buscaron la sensibilización de la población y el generar un mayor interés en el tema de
participación en Tambogrande a través de campañas de difusión como boletines, carteles,
teatro, pasacalles, medios de comunicación radial y televisiva, etc.

6.2.3 Respecto al Fortalecimiento de Capacidades

El éxito del proceso de evaluación ambiental depende en gran medida a la existencia de


capacidad administrativa y medioambiental en quienes elaboran los EIA y principalmente en

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

quienes los evalúan: las instituciones públicas.

Actualmente, existe incapacidad para evaluar los impactos ambientales, por ello, es
necesario resaltar la necesidad de capacitación en la evaluación de impacto ambiental, ya
que siempre es necesario un personal capacitado para manejar las unidades ambientales
del sitio del proyecto, y para supervisar o controlar los aspectos ambientales de su
implementación.

Cuando una empresa actúa sobre determinado lugar y complace al pueblo con alguna obra
importante con el fin de explotar sus recursos debiera haber una implementación de un
sistema de capacidad local para entender lo que va a significar la actividad, Entonces
debería contar con la asesoría precisa por parte de la empresa y el Estado para que la
población entienda exactamente qué es lo que va a pasar con esta actividad, qué impactos
ambientales puede generar y cómo se puede mitigar.

A veces se financia la construcción de una infraestructura que no siempre es de desarrollo


como una plaza de toros o de armas, postas, antenas de televisión, etc. Es muy común en
nuestro país y puede estar evidenciando dos cosas. Una vieja tradición paternalista por parte
de las empresas que no genera ningún desarrollo. Felizmente en algunas empresas ya están
apostando por lo que se llama responsabilidad social. Sobretodo porque las poblaciones no
han estado en capacidad de planificar su desarrollo, porque ellas deberían orientar el
cumplimiento de sus metas locales y plantear metas de desarrollo sostenible.

Por ello, se necesita fortalecer las capacidades ambientales, en todos los campos, no sólo
en la fase de ejecución del proyecto minero, sino también, en la agencia de línea y demás
departamentos o ministerios del gobierno. De esta manera, se podrá analizar de forma
adecuada el proyecto y se podrán tomar decisiones acertadas en cuanto a estrategia,
política, legislación y organización ambientales del sector minero.

Normalmente quienes elaboran el estudio de impacto ambiental siguiendo los términos de


referencia de la empresa ejecutora del proyecto son los consultores. Sin embargo, no
siempre la empresa ejecutora tiene la capacidad necesaria para dirigir el trabajo de dichos
consultores, y analizar la evaluación ambiental para poder ejecutar sus recomendaciones sin
problemas. Por ello, se torna necesario que se desarrolle esta habilidad en los expertos
locales incluyéndolos en el equipo de consultores ambientales que realizan el EIA, así se
benefician de la capacitación en la práctica de la elaboración de un estudio de impacto
ambiental y en la comprensión de su posterior aplicación.

Asimismo, es necesario que exista un estrecho trabajo entre la autoridad y los diferentes
grupos de la comunidad (puntos de vista relativos a materias ambientales) y del mundo
académico (para involucrarse amplia, crítica e independientemente en los programas de
evaluación y monitoreo que incluye auditorias periódicas), de información e intercambio.

Los resultados de los estudios de impacto ambiental y de las auditorias deben satisfacer
exigencias ambientales y de sostenibilidad. La falta de preparación o capacidad de gestión
de organismos públicos, y las presiones económicas y políticas, no permiten muchas veces
que las recomendaciones sean llevadas a la práctica.

92
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Debe ser difícil cambiar formalmente las leyes para acomodar todos estos objetivos en el
proceso de EIA. Hay tal vez un camino para establecer lineamientos voluntarios para que las
compañías promuevan diferentes tipos de diálogos y acuerdos. En términos de construcción
de capacidades, la gran pregunta parece ser quién financiaría esto, el gobierno o las
compañías, y a quién debería dirigirse primero este financiamiento. Algunas veces hay
posiciones encontradas en la comunidad y no es claro quién la representa realmente.

En Canadá, hay un número de ONG con capacidad de proporcionar ayuda técnica a los
residentes locales y poseedores de tierras pero sus recursos son limitados. El gobierno
federal provee de fondos al público en algunos casos, sin embargo, esto pasa en casos
particulares. Normalmente, en Canadá, la meta de mejorar el desarrollo sostenible no está
implícita en los requerimientos de participación ciudadana del proceso de EIA; de este modo,
el gobierno federal revisa la propuesta y consideraciones o comentarios hechos por la
población, guiado por los problemas de impactos ambientales relevantes. El margen de
aprobación es que se trate de un ‘impacto relevante’. No hay iniciativas para mejorar los
requisitos del desarrollo sostenible. El resultado es que los problemas públicos sobre
desarrollo sostenible no son frecuentemente considerados como relevantes, y no es
necesariamente la autoridad federal quien debe dirigir las modificaciones que deben ser
hechas.

Esto es importante para nuestra discusión porque puede que el público espere que el
gobierno esté preocupado por el desarrollo sostenible, cuando ciertamente, dicho problema
no dirige la decisión tomada por la autoridad. La falta de confianza temprana puede dificultar
las cosas, porque esta discrepancia acrecienta la distancia entre lo que la población cree y lo
que el proceso es realmente.

Finalmente, podemos señalar que hay otros puntos importantes, como los lineamientos para
acuerdos voluntarios incluyendo todo lo anteriormente expuesto; el divorcio entre las
expectativas de las comunidades y que el proceso, que es designado para acoplar la falta de
información y conocimiento sobre los derechos de la población; y, que las normas son muy
fuertes, estrictas y no permiten flexibilidad alguna.

6.2.4 Acuerdo de buena vecindad.

Los acuerdos de buena vecindad se establecen entre las comunidades y los operadores
mineros que desean usar sus tierras ubicadas tanto cerca como dentro de la jurisdicción de
dichas comunidades. Este mecanismo fue utilizado, como mencionamos anteriormente, en
Montana, en las actividades mineras de Stillwater, donde los ciudadanos lograron obtener lo
que a través de mecanismos legales tradicionales – tanto federales como estatales - no
podían, estableciendo reglas de juego más estrictas en beneficio de la salud de la población
y del medio ambiente.

Asimismo, mediante esta clase de acuerdo, tal como fue demostrado en Montana, pueden
establecerse mecanismos innovativos de participación ciudadana, acceso a la información y
toma de decisiones4, tales como el acceso a consultores especializados que representan a
la población a ejecutar acciones de monitoreo e inspección de las actividades mineras, como

93
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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permitir el acceso directo a grupos de ciudadanos para comentar y revisar los documentos
administrativos de la empresa – tales como permisos, licencias y modificaciones a los planes
de manejo de la mina -, y financiar a los consultores técnicos y científicos que realizan las
auditorias ambientales.

Sin embargo, esta clase de acuerdos funcionan en la medida en que surjan de bases sólidas
tanto en lo formal como en lo no formal. En Montana la experiencia fue exitosa porque se
combinaron mecanismos formales con campañas en medios de comunicación y solidez
organizativa y técnica de los Consejos que representaron a las comunidades. Es difícil
predecir si la situación hubiera sido similar en otra comunidad, incluso dentro de los Estados
Unidos. Y por otro lado, la experiencia demuestra que aún son necesarios los mecanismos
formales para sujetar a ambas partes a cumplir con sus obligaciones. En Montana existe un
trabajo arduo para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del acuerdo.

6.2.5 Mesas de concertación, mesas de diálogo.

Podemos mencionar en este punto, la importancia de la formación de grupos como la Mesa


Técnica de Apoyo a Tambogrande en el caso peruano, o el Comité Técnico Académico en el
caso de la Mina San Xavier en México, que como mencionamos anteriormente, son
importantes para equilibrar la relación entre la población, la empresa y el Estado; y generar
confianza en la población hacia esas dos instituciones. Así, este es un medio por el cual la
población se puede interrelacionar con autoridades locales de modo indirecto, a través del
diálogo y del intercambio de propuestas mediante representantes capacitados y
especializados.

Desarrollo local es fundamental. El desarrollo de las comunidades no es la tarea principal de


la actividad minera, es parte de sus acciones de responsabilidad social. Si es en cambio
tarea, responsabilidad y obligación del Estado dentro de sus políticas de desarrollo.

6.2.6 Talleres, grupos o subgrupos de trabajo.

Son actividades complementarias y voluntarias de participación ciudadana temprana.


Permiten desarrollar y fomentar una relación coordinada entre la empresa y las
comunidades, ya que permite involucrar a los distintos actores vinculados al proyecto, así
como a especialistas y técnicos ambientales, para buscar soluciones a aspectos puntuales
del EIA.

En la mina Escondida, en Chile, se utilizaron mecanismos no formales desde le inicio de las


actividades, ante la carencia de mecanismos formales efectivos. Para ello, se hizo un listado
de actores claves para el proyecto formando grupos de trabajo que se reunían cada cierto
tiempo para la realización de paneles, seminarios, campañas de información ante la prensa,
publicaciones breves, contactos con estudiantes, apoyo a la formación e investigación
científica respecto de la salud y el desarrollo social en la zona.

6.2.7 Campañas de difusión y generación de conciencia.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Las campañas de difusión y generación de conciencia son mecanismos no formales


complementarios a la utilización de otros mecanismos, ya sean estos formales o no, y
buscan involucrar a la población en los problemas e impactos que se van a generar o que se
están generando con el proyecto.

6.2.8 Consultas.

Como mecanismo informal, las consultas se realizan para conocer la opinión general sobre
diferentes temas referidos al EIA de minería. No es un mecanismo vinculante, por lo que
puede ser respondido de forma anónima y libre por la población en forma directa o indirecta,
y a través de diferentes medios de comunicación, y sin una preparación previa.

6.2.9 Informes técnicos.

Un ejemplo importante es el Informe Técnico elaborado por Robert Morán, experto


internacional en Estudios de Impacto Ambiental, sobre la situación del estudio de línea base
elaborado por la empresa Manhattan, bajo el auspicio de entidades privadas. En dicho
informe se señaló como resultado que los estudios preliminares de la empresa eran
extremadamente mediocres e inadecuados, de acuerdo a los criterios establecidos por la
Oficina de Estudios Ambientales de Columbia Británica, que en el caso de la empresa
Manhattan hubiera sido quien la hubiera evaluado de tratarse de un proyecto en su país de
origen.

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CRITERIOS Y
TERMINOS DE REFERENCIA

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CRITERIOS PARA SELECCIONAR LOS ESTUDIOS DE CASO

Objetivo

Lograr que los estudios de caso seleccionados permitan conocer de manera integral el estado
actual de la participación ciudadana en el proceso de evaluación del impacto ambiental de los
proyectos mineros en los 5 países seleccionados: Canadá, Chile, Estados Unidos, México y
Perú.

Los criterios permiten evaluar el grado de cumplimiento de las políticas y normas sobre
participación ciudadana y paralelamente extraer recomendaciones para mejorar la eficacia de
este instrumento en la toma de decisiones relativas a la evaluación ambiental de los proyectos
minero-metalúrgicos.

Criterios

Los siguientes criterios de selección de los casos, permitirán identificar homogéneamente casos
adecuados para alcanzar los objetivos del proyecto. Sin embargo estos criterios deben ser
considerados en la medida que lo permita la experiencia de cada país. De acuerdo a ello, si por
la particularidad de las experiencias de participación ciudadana en la evaluación de impacto
ambiental de los países comprendidos en este proyecto, se optase por otros criterios distintos, es
conveniente su justificación y explicación.

1. Localización

Se recomienda que los casos seleccionados estén ubicados en distintas zonas del país. De
esta manera se podrá evaluar:

• Las similitudes o divergencias en los comportamientos que pueden haber adoptado los
actores clave en cada proceso de participación ciudadana (PC).
• Si es que el grado de centralización o descentralización de las competencias ambientales del
país influye en el origen de estos procesos y en su propio desarrollo.
• La influencia en el mayor o menor cumplimiento de las exigencias legales, ya que las
acciones de seguimiento y control de las autoridades no son siempre homogéneas, ni tienen
la misma contundencia en todas las zonas del país.

Debe tenerse en cuenta que muchas veces, se producen interesantes experiencias de


participación ciudadana voluntarias o informales debido a la excesiva centralización en la
actuación del Estado o por otras limitaciones del marco legal e institucional del país.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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2. Replicabilidad

Debe procurarse que los casos seleccionados permitan extraer experiencias útiles para otros
procesos. Es necesario tener en cuenta que las experiencias sui generis no son de tanta
utilidad, aún cuando hayan sido exitosas, debido a que al ser singulares, no permiten extraer
lecciones para mejorar la participación ciudadana, como instrumento de gestión ambiental. En
este sentido, al no ser extrapolables a otros lugares o situaciones, sus resultados pierden
relevancia para la elaboración de recomendaciones objeto del proyecto.

3. Representatividad

Debe procurarse la selección de casos referidos a proyectos que por su magnitud o importancia,
puedan influir en otros procesos. Los casos aislados o poco representativos no suelen ser
tomados en cuenta por otros actores. En cambio, la mayor parte de la población está pendiente
de las acciones emprendidas por las empresas líderes o más representativas.

4. Amplitud del proceso

Debe procurarse seleccionar casos que involucren estrategias de participación ciudadana


amplias, a distintos niveles o que hayan incluido mecanismos de participación en diversas etapas
del proyecto minero. De esta forma, se conseguirán lecciones más enriquecedoras y, en general,
mayores aportes relacionados con los objetivos de este proyecto.

5. Zonas críticas

Sería bueno que por lo menos algún caso esté asociado a zonas ambientalmente críticas, para
evaluar el grado de eficacia de los mecanismos de participación ciudadana seleccionados, en
relación a la contención o prevención del conflicto. Ello además, permitirá apreciar la flexibilidad
de los instrumentos de participación ciudadana para ofrecer respuestas eficientes ante
situaciones generales y las que se producen en zonas sensibles, las cuales normalmente
presentan mayor complejidad.

6. Distintos ecosistemas

Asimismo, es importante que los casos seleccionados se encuentren ubicados en diferentes


ecosistemas, de esta manera se podrán analizar las facilidades y limitaciones de implementar la
participación ciudadana en los diferentes proyectos minero-metalúrgicos.

7. Lecciones

Es conveniente que el caso a seleccionar tenga elementos de participación ciudadana claros y


bien enfocados a efectos de extraer lecciones generales para mejorar la participación ciudadana.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Asimismo, debe procurarse que dichas experiencias sean distintas unas de otras y que de su
estudio conjunto se extraiga el mayor número de aportes posible, para mejorar la participación
ciudadana en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos minero-metalúrgicos.

8. Potenciales impactos sobre la población

Es necesario que en los casos seleccionados se identifiquen cuales son los potenciales impactos
que los proyectos minero-metalúrgico van a generar sobre la población. Este es un criterio
importante, si tenemos en cuenta que de acuerdo al mayor o menor impacto del proyecto
minero-metalúrgico, la población se sentirá más sensible a una mayor o menor participación en
el proceso de evaluación del impacto ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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CRITERIOS PARA DESARROLLAR LOS ESTUDIOS DE CASO

Objetivos

• Identificar aportes o limitaciones que deben ser superados, a fin de mejorar la participación
ciudadana en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos minero-metalúrgicos.

• Identificar las particularidades de cada proceso de evaluación de impacto ambiental, teniendo


en cuenta que la participación ciudadana no obedece a “fórmulas o recetas generales” y, que
en consecuencia, cada proceso de participación es único y tiene sus propias peculiaridades

• Identificar las recomendaciones que a partir de dichas particularidades pueden formularse.

Criterios

Los casos deben ser evaluados teniendo en cuenta el marco legal vigente que les es aplicable,
el grado de cumplimiento de dicha legislación y los mecanismos de participación ciudadana de
carácter voluntario que han sido adoptados. Se recomienda leer previamente la Matriz sobre
Elementos Centrales para Evaluar la Participación Ciudadana en los Proyecto Minero-
Metalúrgicos, debido a que este instrumento sintetiza los aspectos y elementos de la
participación ciudadana que han sido priorizados para efectos de este proyecto.

Asimismo, es preciso observar que la participación ciudadana no es una formalidad y no se


circunscribe al cumplimiento de un mandato legal, sino que es una herramienta que contribuye a
hacer más eficientes los proyectos sometidos a la evaluación de impacto ambiental, facilita la
toma de decisiones y mejora la relación entre empresa y población.

A continuación se detallan algunas pautas para el desarrollo de los estudios de caso:

1. Identificar a los Actores Clave

Es importante identificar a los actores clave de la localidad donde se ejecutará el proyecto y


evaluar si es que efectivamente participaron en la estrategia de la empresa. Esto se debe a que
en todo proceso de participación ciudadana hay un conjunto de personas que necesariamente
deben ser convocadas y consultadas, ya que de no hacerlo, se podrían perder frutos importantes
del proceso de participación ciudadana y se desperdiciarían las oportunidades y beneficios de la
estrategia desarrollada.

Los actores clave pueden ser personas que podrían ser afectadas por la ejecución del proyecto,
que podrían tener conocimientos importantes sobre la zona de ejecución o sobre la idiosincrasia
del lugar, líderes locales, autoridades de la zona, investigadores, ONG, consultores, entre otros.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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2. Ambito de la Estrategia de Participación Ciudadana

Es necesario determinar el alcance de la estrategia de participación ciudadana, a fin de evaluar


su cobertura en relación a las etapas del estudio ambiental (EIA, DIA, MIA, ...), así como en lo
que respecta a los actores involucrados y al alcance geográfico de las acciones emprendidas.
Esto permitirá evaluar la relación existente entre el ámbito de la estrategia y los resultados
obtenidos. En general, a mayor amplitud de la estrategia, deberían conseguirse mayores
resultados positivos del proceso de participación ciudadana.

3. Oportunidad y Calidad de la Información Suministrada

Debe tenerse en cuenta que ninguna estrategia de participación ciudadana puede ser efectiva
sin una adecuada información puesta al alcance de la colectividad en general y de los actores
clave en particular. La población necesita conocer el proyecto y las particularidades del estudio
ambiental para poder emitir sus observaciones y recomendaciones. Sin embargo debe tenerse
en cuenta que la información debe presentar algunas características básicas, sin las cuales
también pueden mermarse los resultados del proceso de participación ciudadana.

La información debe ser oportuna, es decir, que debe llegar a los destinatarios con la antelación
debida para que la estudien o comprendan antes de que se ejecuten los mecanismos de
participación. También debe ser clara y debe ser presentada en forma acorde a las
particularidades de los destinatarios. Así será distinta la información, el lenguaje y la forma de
presentación de la información destinada a pobladores en general, de la que está dirigida a una
audiencia especializada, como pueden ser las universidades o investigadores. Del mismo modo,
la información provista debe ser suficiente para que los consultados puedan tener una idea cierta
y clara acerca de las operaciones de la empresa.

4. Eficacia de los mecanismos de participación ciudadana utilizados

Este es otro aspecto que requiere de una evaluación detenida: la pertinencia de los mecanismos
de participación utilizados, con sus destinatarios. Los mecanismos deben ser acordes con las
peculiaridades del sector de la población al que están dirigidos. Debe tenerse en cuenta que la
población no es un grupo homogéneo de personas, sino que por el contrario, está compuesta por
diversos grupos con características particulares (idiomáticas, culturales, de formación
académica, etc.). En este sentido, las herramientas utilizadas para “llegar” a los actores clave
deben ser acordes a sus características y condiciones. Así por ejemplo, en algunos casos será
conveniente convocar a un taller de trabajo, mientras que en otros bastará con difundir la
información sobre el proyecto a través de la radio o parlantes colocados en alguna plaza pública
y convocar a una audiencia pública. Frente a algunos grupos pueden utilizarse entrevistas o
encuestas. En este último caso, debe evaluarse la neutralidad de las preguntas de la encuesta
para verificar que no conduzcan o dirijan las respuestas esperadas. En general, los mecanismos
de convocatoria, de provisión de información y de participación, pueden diferir sustancialmente
según sus destinatarios sean de extracción urbana o rural.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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5. Compromisos asumidos por la empresa

También debería haber correspondencia entre los compromisos que asume la empresa frente a
la autoridad y el proceso de participación ciudadana que lleva a cabo la empresa. Normalmente
cuando los compromisos adoptados por la empresa durante el proceso de participación
ciudadana, no son asimilados a los que suscribe frente a la autoridad, hay más probabilidades de
que los primeros sean incumplidos. Debe verificarse si los compromisos fueron asumidos
verbalmente, o si se cuenta con mecanismos de garantía establecidos para resguardar su
cumplimiento (convenios, declaraciones de compromiso, actas, etc.). También debe
considerarse el grado de cumplimiento de dichos compromisos para evaluar su repercusión en
los resultados del proceso de participación ciudadana.

6. Confianza de la población

Un aspecto importante para evaluar la eficacia de un proceso de participación ciudadana, es el


grado de confianza o credibilidad que tienen la población y, en particular, los actores clave, en el
proceso de participación ciudadana. Para conseguir que ésta sea efectivamente una herramienta
útil para introducir mejoras al proyecto en cuestión, debe tenerse en cuenta que la población
debe percibir transparencia y real voluntad de considerar sus observaciones y recomendaciones
en el proceso. Debe tenerse en cuenta sin embargo, que tal confianza no implica que los aportes
emitidos durante el proceso de participación ciudadana tengan que ser necesariamente
recogidos o asimilados por la empresa o la autoridad que efectúa la consulta pública, sino que
simplemente sean considerados, evaluados y adoptados en caso sea necesario o conveniente.
La participación ciudadana no implica que la población tome las decisiones, sino tan sólo que
tenga la oportunidad real de plantear sus inquietudes. Esto debe ser entendido por los
destinatarios de la estrategia y es una de las bases para que exista confianza en la población y
una buena comunicación entre ésta, la empresa y la autoridad.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

TERMINOS DE REFERENCIA PARA EL RESUMEN SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA


EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL

INFORMACION GENERAL

Se busca un resumen conciso pero comprehensivo del ámbito, los distintos aspectos y actores
relacionados con la participación ciudadana en el proceso de evaluación ambiental del sector
minero de cada uno de los países seleccionados: Canadá, Chile, Estados Unidos, México y
Perú.

Cada resumen debe tener aproximadamente 10 páginas.

OBJETIVOS

El resumen tiene como objetivos:

1. Realizar una breve descripción del proceso de evaluación de impacto ambiental de los
proyectos mineros.

2. Identificar y describir los aspectos más resaltantes de las normas legales que incorporan
mecanismos de participación ciudadana expresos en el proceso de evaluación del impacto
ambiental.

3. Identificar y describir los aspectos más resaltantes de otras normas legales que sin estar
directamente relacionados al proceso de evaluación del impacto ambiental, proporcionan
oportunidades para la participación ciudadana.

4. Identificar espacios de participación ciudadana, formales e informales facilitados por el


sector público o privado.

5. Identificar las limitaciones formales e informales a la participación ciudadana.

CONTENIDO

El resumen debe contener una descripción general de los siguientes aspectos:

1. El proceso de evaluación de impacto ambiental del sector minero en el país, incluyendo un


“diagrama de flujo” de las etapas del proceso y las entidades participantes en el mismo. La
descripción deberá incluir un análisis de las debilidades y fortalezas del proceso.

2. Los mecanismos de participación ciudadana comúnmente utilizados en la gestión


ambiental.

103
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

3. Los mecanismos de participación ciudadana que de manera expresa están contenidos en


las leyes, reglamentos y demás normas que regulan la actividad minera, con énfasis
particular en los establecidos para el proceso de evaluación del impacto ambiental.

4. Las oportunidades que otras leyes, reglamentos y normas en general proporcionan para la
participación ciudadana en el proceso de evaluación del impacto ambiental del sector
minero.

5. Otros espacios de participación formales o informales para el proceso de evaluación del


impacto ambiental del sector minero tanto públicos como privados.

6. Experiencias exitosas de participación ciudadana en la gestión ambiental de su país,


haciendo referencia de ser posible, a casos concretos.

ESQUEMA

El esquema del resumen es el siguiente:

1. Introducción

2. Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

2.1. Actividades comprendidas en el ámbito de aplicación de la legislación minera


2.2. Descripción del proceso de evaluación de impacto ambiental
2.3. Etapas dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental en las cuales se
implementa la participación ciudadana
2.4. Autoridades encargadas del proceso de evaluación de impacto ambiental

3. Mecanismos de participación ciudadana: experiencias de participación ciudadana en la


evaluación del impacto ambiental del sector minero

3.1. Mecanismos de participación ciudadana usados en la gestión ambiental general del


país
3.2. Mecanismos de participación ciudadana en el proceso de evaluación de impacto
ambiental
3.3. Mecanismos de participación ciudadana voluntarios o informales

4. Fortalezas y limitaciones a la participación ciudadana en el proceso de evaluación del


impacto ambiental

5. Conclusiones

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MATRICES

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de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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I. MATRIZ SOBRE PARTICIPACION CIUDADANA EN LA EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL DE MINERIA: CANADA, CHILE, ESTADOS UNIDOS,
MEXICO Y PERU

No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

1. El proceso de Canadian Environmental Ley No. 19.300 y Decreto National Environmental Ley General del Decreto Legislativo No.
evaluación de Assessment Act (CEAA) y No. 30 Policy Act (NEPA) Equilibrio Ecológico y la 613, Código del Medio
impacto ambiental otras normas federales y Protección Ambiente y los Recursos
se encuentra estatales Naturales y otras normas
previsto en la sectoriales
legislación nacional.

2. El proceso de X ! X X X
evaluación de
impacto ambiental
se ha configurado
como un sistema
3. Actividades incluidas IND • Todos los proyectos, •El EA se requiere cuando • Se establece un listado • La autoridad sectorial
obras y/o actividades exista una propuesta para de obras y actividades competente determinará
deben someterse. una acción federal de que están sujetas a las actividades que
trascendencia significativa autorización previa (hay requerirán la elaboración
que afecte la calidad del excepciones) de un EA.
ambiente humano (de
acuerdo a la NEPA)
4. Existen normas IND ! ! ! !
específicas sobre
participación
ciudadana en
general

107
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

5. Existen normas X X X X !
específicas sobre
participación
ciudadana en
minería
6. Existen guías o IND ! IND IND X
recomendaciones
sobre participación
ciudadana
7. Existe una única X ! X Si a nivel federal X
autoridad que Los estados también
administra la tienen competencia
evaluación de
impacto ambiental
8. Existen mecanismos X X ! X X
de participación
ciudadana en la
elaboración del EA
9. Existen mecanismos ! ! ! ! !
de participación
ciudadana en la
revisión o
aprobación del EA

108
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

10. Etapas en las cuales • En la fase inicial de • Revisión del EA • Durante la fase de •Previa ala evaluación • Durante la fase de
puede preparación (scoping) no preparación (scoping) del en la etapa de consulta. aprobación del EA
implementarse la se requiere la EA, se puede publicar •Durante la fase de
participación participación pública, sin avisos solicitando al aprobación del EA
ciudadana embargo la autoridad público su participación a
responsable podrían fin de identificar los
invitar a que se realicen potenciales impactos y
algunos comentarios alternativas que podrían
(esto sucede en raras ser estudiadas en el EA.
ocasiones) • Participación de la
población para la revisión
y observaciones del
borrador del EA.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

11. Mecanismos Generales: Específicos para el EA: Generales: Generales: Generales:


legalmente • Acudir a la Comisión de • Programas de participación • Notice and comment •Consejo Consultivo • Acceso a la información
establecidos Cooperación Ambiental de la ciudadana rulemaking Nacional para el (protegido por la acción
NAFTA para presentar • Guía sobre participación
• Legislative hearings Desarrollo Sustentable de Hábeas Data)
reclamos relativos a la ciudadana en el marco del
minería. SEIA • Referendum (participación social) • Derecho a la
• Aplicación de normas • Consejo Consultivo • Judicial review •Impugnación de actos participación ciudadana
relacionadas con la minería, Nacional y Regional • Citizen suits administrativos que • Grupos Técnicos
en las cuales se requiere de • Good Neighbor contravengan (comisiones de trabajo)
la participación de la Agreement disposiciones legales • Legitimación para actuar
población a fin de obtener los • Advisory committees
permisos necesarios para •Denuncias ante la en defensa del ambiente
• Administrative hearings PROFEPA. (intereses difusos
operar.
• Aplicación de normas • Public rights of access to •Derecho a la • Iniciativa legislativa
ambientales, en las cuales se information held by the información ambiental • Derecho de petición
requiere de la participación government
de la población a fin de Específicos para el EA: Específicos para el EA:
obtener permisos cuando las Específicos para el EA:
operaciones mineras puedan •Colocación del EA a • Colocación del EIA a
• Notice and comment disposición del público. disposición del público
alterar elementos naturales.
• Acceso a la información
rulemaking •Consulta pública. • Audiencia Pública en la
• Judicial review of rules
• Private prosecutions •La reunión pública no etapa de aprobación
• Civil Actions • Notice and comment on
es obligatoria.
permitting
Específicos para el EA: • Administrative
• Panel review para la appeal/judicial review of
determinación de permits
lineamientos a ser seguidos
• Access to information
por el proponente y para la
aprobación del EA (se podría • State provisions for bond
invitar al público a participar). releases
• Plan de consulta pública, • Citizen Suits for
cuando se exige que el EA enforcement
sea más detallado debido a
su complejidad.
• Registro público, en el cual se 110
tiene una lista de los EA y la
manera de como acceder a
ellos.
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

12. Mecanismos libres o • Public activism • Reuniones con la • Reuniones,donde puedan Reunión pública. • Prepublicación de
voluntarios • Industry Initiatives población revisar un borrador del normas
• Impact Benefit EA. • Campañas de difusión
Agreements • Good Neighbor • Comisiones, talleres,
• Meetings Agreements. grupos o subgrupos de
• Open houses trabajo
• Advisory committees • Consultas
• Liaison offices • Entrevistas
• Site visits • Encuestas
• Publicación de informes

13. Autoridad IND ! IND ! !


competente debe
establecer, fomentar
los mecanismos que
aseguren la
participación
ciudadana

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

14. Limites a la • Se han establecido IND • En el caso del judicial • Consulta pública:
participación mecanismos legales para review, está limitado a las facultad dispositiva de
ciudadana la participación cuestiones de la autoridad
ciudadana, sin embargo procedimiento. • No mecanismo de
éstos no siempre se han revisión de resolución
implementado. que aprueba la EA
• Incapacidad técnica
para evaluar los EA
• No se ha reglamentado
la participación
ciudadana.

15. La presentación del • El EA se encuentra ! ! ! !


EA se publica en los registrado en un registro
diarios público

16. Los EA y otros • Los EA se encuentran ! ! ! !


documentos inscritos en el registro
relevantes (por público y se incluye la
ejemplo resumenes forma como adquirir
ejecutivos) deben dichos EA
encontrarse a
disposición del
público.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

17. Se puede solicitar la IND ! IND Si, de conformidad con la !


reproducción del EA Ley federal de
(a costo del procedimiento
solicitante) administrativo y siempre
y cuando la información
no esté reservada

18. Presentación de • Dependiendo


de nivel de • Organizaciones ! ! !
observaciones al EA
evaluación que la ciudadanas con
autoridad responsable personalidad jurídica por
determine para cada intermedio de sus
proyecto, la formulación representantes
de comentarios por parte • Personas naturales
de la población no son directamente afectadas
siempre obligatorios.
19. Se realiza una • Cuando el proyecto se x ! ! !
consulta pública refiere a una comisión de • Audiencia pública • Audiencia Pública (hay
revisión, ésta podría proyectos que pueden
invitar al público a ser exonerados de la AP)
participar y el reporte final
de esta comisión debería
ser publicada y estar a
disposición del público

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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No. TEMAS CANADA CHILE ESTADOS UNIDOS MEXICO PERU

20. Las observaciones ! • Señalando los motivos • Señalando los motivos ! • De acuerdo a su
realizadas por el cuando estas cuando estas “importancia” serán
público son observaciones no hayan observaciones no hayan considerados al momento
ponderadas por la sido aceptadas sido aceptadas de decidir sobre la
autoridad Cuando las aprobación del EA
competente observaciones no hayan • No se regula que aportes
sido debidamente deben ser considerados
ponderadas, se puede necesariamente o que se
interponer recurso de exija que la autoridad
reclamación resuelva
fundamentadamente
21. La consulta pública IND • Se realiza en un lugar IND • De preferencia en un
se realiza en un cercano al proyecto lugar cercano al proyecto
lugar central o en el
lugar cercano al
proyecto

! Si
X No
EA = Estudio Ambiental (EIS, DIA, EIA, MIA)
IND= Información No Disponible

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II. ELEMENTOS CENTRALES PARA EVALUAR LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS PROYECTOS MINERO - METALURGICOS

Ámbito de Ámbito de AMBITO DE Ámbito de


Evaluación AMBITO Evaluación APLICACION Evaluación AMBITO EXTRA-
NORMATIVO DE LA LEGAL
Criterios Criterios NORMATIVIDAD Criterios

1. ¿Se ha regulado el proceso de Evaluación 1. ¿Se cumple mayoritariamente con la 1. ¿Se suelen utilizar mecanismos de
de Impacto Ambiental? presentación de los EA? participación ciudadana no exigidos o
establecidos normativamente?

2. ¿Se ha constituido un Sistema de 2. ¿Funciona en la práctica la Evaluación 2. ¿Estos mecanismos son promovidos por la
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)? de Impacto Ambiental como un proceso que empresa titular del proyecto sometido a la
cuente con una autoridad o criterios únicos, Evaluación de Impacto Ambiental?
que se han configurado como un sistema?

3. ¿La Evaluación de Impacto Ambiental o el 3. ¿Son más de una las autoridades que 3. ¿Son promovidos por la autoridad?
SEIA comprende a los proyectos que intervienen en el proceso de Evaluación de
venían siendo ejecutados antes de que se Impacto Ambiental?
establezca la exigibilidad del EA?

4. ¿Se ha previsto alguna modalidad de EA 4. ¿Existe una adecuada coordinación 4. ¿Son promovidos por organizaciones de la
para actividades de bajo impacto entre estas autoridades? sociedad civil?
ambiental?
5. ¿Existen guías de orientación para la 5. ¿La participación ciudadana es 5. ¿Son promovidos por la iglesia?
elaboración del EA en los proyectos administrada por más de una autoridad?
mineros?
6. ¿Se han previsto mecanismos de 6. ¿Prima en la práctica la aplicación de las 6. ¿Estos mecanismos han surgido para evitar
participación ciudadana en la fase de normas generales de participación problemas debido a conflictos previos entre
exploración minera? ciudadana, sobre las específicas de la empresa y la población?
participación ciudadana en minería?

7. ¿Se han previsto mecanismos de 7. ¿Priman las normas específicas de 7. ¿Operan adecuadamente estos
participación ciudadana en la fase de participación ciudadana sobre las mecanismos?
explotación minera? generales?

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Ámbito de Ámbito de AMBITO DE Ámbito de


Evaluación AMBITO Evaluación APLICACION Evaluación AMBITO EXTRA-
NORMATIVO DE LA LEGAL
Criterios Criterios NORMATIVIDAD Criterios

8. ¿Se han previsto mecanismos de 8. ¿Se utilizan efectivamente las guías de 8. ¿Estos mecanismos o procesos de
participación ciudadana en la fase de elaboración del EA? participación ciudadana se utilizan respecto
refinación? de proyectos que recién van a ejecutarse?

9. ¿Se han previsto mecanismos de 9. ¿Se utilizan efectivamente las guías de 9. ¿Se utilizan respecto de proyectos que ya
participación ciudadana en actividades participación ciudadana en el proceso de venían siendo ejecutados antes de que se
minero-metalúrgicas? Evaluación de Impacto Ambiental en estableciera la exigibilidad de la Evaluación
minería? de Impacto Ambiental?

10. ¿Incluyen los mecanismos de 10. ¿Opera adecuadamente la participación 10.¿Se utilizan respecto de las actividades o
participación ciudadana las actividades de ciudadana en la fase de exploración proyectos de bajo riesgo?
transporte de minerales? minera?

11. ¿Incluyen los mecanismos de 11. ¿Opera adecuadamente la participación 12. ¿Estos mecanismos de participación
participación ciudadana la actividad de ciudadana en la fase de explotación ciudadana son utilizados desde el inicio de
almacenamiento fuera de la concesión, p.e. minera? la Evaluación de Impacto Ambiental y
en puertos? durante todo su proceso?

12. ¿Existen normas generales para la 12. ¿Opera adecuadamente la participación 12.¿Son utilizados sólo en algunas etapas de
participación ciudadana? ciudadana en la fase de refinación? la Evaluación de Impacto Ambiental?

13. ¿ Existen normas específicas para la 13. ¿Opera adecuadamente la participación 13.¿Son utilizados sólo en la etapa final
participación ciudadana en proyectos ciudadana en las actividades minero - cuando ya está elaborado el EA?
mineros? metalúrgicas?
14. ¿Existen normas específicas para la 14. ¿Opera adecuadamente la participación 14. ¿Se provee información adecuada y
participación ciudadana en el proceso de ciudadana en las actividades de transporte? oportuna durante estos procesos
evaluación de impacto ambiental del sector extralegales de participación ciudadana?
minero?

15. ¿Se han previsto mecanismos de 15. ¿Opera adecuadamente la participación 15. ¿Hay restricciones para la participación
participación ciudadana para las ciudadana en la actividad de de algún sector de la población en estos
modalidades de EA para actividades de almacenamiento fuera de la concesión procesos
bajo riesgo ambiental? minera, p.e. en puertos?

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Ámbito de Ámbito de AMBITO DE Ámbito de


Evaluación AMBITO Evaluación APLICACION Evaluación AMBITO EXTRA-
NORMATIVO DE LA LEGAL
Criterios Criterios NORMATIVIDAD Criterios

16. Las guías de elaboración del EA, 16. ¿Operan adecuadamente los 16. ¿Existen experiencias particulares de
¿establecen pautas específicas para la mecanismos de participación ciudadana en procesos de participación ciudadana
participación ciudadana? las actividades que ya venían promovidos o que han involucrado un rol
desarrollándose antes de que se activo de mujeres?
estableciera la exigibilidad del EA?
17. ¿Existen guías o recomendaciones 17. ¿Operan adecuadamente los 17. ¿Se convoca a sectores informados
específicas sobre la participación mecanismos de participación ciudadana en (universidades, investigadores, consultores,
ciudadana? las actividades de bajo riesgo ambiental? ONG) para que participen en estos
procesos?

18. ¿Se definen mecanismos de 18. ¿Opera adecuadamente la participación 18. ¿Se utilizan medios de prensa para la
participación ciudadana en la fase de ciudadana en la fase de elaboración del convocatoria o difusión del proyecto?
elaboración del EA? EA?

19. ¿Se han establecido mecanismos de 19. ¿Funciona adecuadamente en la fase de 19. ¿Se pone a disposición del público la
participación en la etapa de revisión y revisión y aprobación del EA? información relevante?
aprobación del EA?
20. ¿Hay mecanismos para la etapa de 20. ¿Funciona adecuadamente en la fase de 20. ¿Se realizan audiencias o talleres
seguimiento y control? seguimiento y control? públicos?

21. ¿Los mecanismos de participación 21. ¿Funciona adecuadamente el acceso a 21. ¿Se designa a una persona de contacto
ciudadana se aplican a los proyectos que la información? para facilitar el proceso de participación
venían operando antes de que se ciudadana?
establezca la exigibilidad del EA?
22. ¿Está reconocido el derecho de acceso 22. ¿Funcionan adecuadamente las 22. ¿Se difunde la designación de dicha
a la información? garantías al derecho de acceso a la persona?
información?
23. ¿Existen garantías para este derecho? 23. ¿Hay restricciones no formales que en la 23. ¿Se utilizan encuestas?
practica limitan el acceso a la información?
24. ¿Existen mecanismos procesales para 24. ¿Es adecuada la información a la que se 24. ¿Las encuestas suelen ser objetivas y
el acceso a la información? tiene acceso? neutras (no dirigen las respuestas)?

25. ¿Hay restricciones formales al acceso a 25. ¿Se puede acceder a la información 25. ¿Se involucra a la autoridad en estos
la información? oportunamente? procesos?

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Ámbito de Ámbito de AMBITO DE Ámbito de


Evaluación AMBITO Evaluación APLICACION Evaluación AMBITO EXTRA-
NORMATIVO DE LA LEGAL
Criterios Criterios NORMATIVIDAD Criterios

26. ¿Puede la población presentarse ante la 26. ¿Los medios de prensa utilizados en el 26. ¿Sólo se le informa?
autoridad para plantear sus observaciones proceso de participación ciudadana son
en cualquier momento? adquiridos sólo por un sector reducido de la
población?
27. ¿Sólo puede presentarse en etapas 27. ¿Tienen amplia difusión entre el público 27. ¿La empresa otorga a la población
predefinidas del proceso de Evaluación de en general? alguna guía acerca de cómo participar?
Impacto Ambiental?
28. ¿Se utilizan medios de prensa para 28. ¿Tienen amplia difusión entre la 28. ¿Los plazos de estos procesos de
divulgar el proceso de participación población del lugar de ejecución del participación ciudadana son adecuados?
ciudadana? proyecto?

29. ¿Los EA son puestos a disposición del 29. ¿Es asequible a la población 29. ¿Estos procesos complementan los que
público en una sede central? posiblemente afectada, el lugar donde los se inician por mandato legal?
EA son puestos a disposición del público?
30. ¿Los EA son puestos a disposición del 30. ¿Hay restricciones para el acceso de 30. ¿Estos procesos se han desarrollado
público en más de una sede, o en un lugar algún sector de la población a este lugar? ante la ausencia de normatividad relativa a
cercano al de ejecución del proyecto? la participación ciudadana?
31. ¿Se pueden obtener copias del EA y 31. ¿Hay restricciones fácticas para obtener 31. ¿Estos procesos se realizan en una sede
otros documentos relevantes? copias del EA y otros documentos central?
relevantes?
32. ¿Se realiza alguna audiencia pública? 32. ¿Funciona adecuadamente la audiencia 32. ¿Se realizan en la propia localidad del
pública? proyecto a ejecutar/ejecutado?

33. ¿Hay restricciones formales para la 33. ¿Hay restricciones fácticas o no 33. ¿El titular del proyecto informa sobre su
participación ciudadana en la audiencia formales para la participación de algún posición acerca de las observaciones o
pública? sector de la población en la audiencia recomendaciones planteadas durante el
pública? proceso de participación ciudadana?
34. ¿Los asistentes pueden hacer uso de la 34. ¿ Hay restricciones fácticas o no 34. ¿La empresa titular del proyecto asume
palabra durante la audiencia pública? formales para la participación de la mujer compromisos concretos durante estos
en la audiencia pública? procesos?

35. ¿Se han previsto mecanismos de 35. ¿Se presentan aportes sustantivos a 35. ¿Se cumplen luego estos compromisos?
participación ciudadana específicos para través de los mecanismos de participación
facilitar la participación de personas de ciudadana?
sectores vulnerables de la población?

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Ámbito de Ámbito de AMBITO DE Ámbito de


Evaluación AMBITO Evaluación APLICACION Evaluación AMBITO EXTRA-
NORMATIVO DE LA LEGAL
Criterios Criterios NORMATIVIDAD Criterios

36. ¿Se han previsto mecanismos de 36. ¿Participan normalmente en el proceso 36. ¿Se deja abierto permanentemente algún
participación ciudadana específicos para de participación ciudadana actores mecanismo de participación ciudadana?
promover la participación de la mujer o de informados (universidades, investigadores,
asociaciones de mujeres durante el proceso consultores)?
de Evaluación de Impacto Ambiental?
37. ¿Se han previsto mecanismos para 37. ¿Se utilizan recurrentemente los 37. ¿Los mecanismos son abiertos sólo
promover la participación de actores mecanismos de participación ciudadana mientras dura el proceso de participación
informados en el proceso de participación para fines ajenos al proceso de Evaluación ciudadana?
ciudadana (p.e. universidades, de Impacto Ambiental, p.e., fines políticos?
investigadores, consultores)?
38. ¿Está la autoridad obligada a incorporar 38. ¿Adopta generalmente la autoridad las 38. ¿La población participa activamente en
algún tipo de observación o recomendación observaciones o recomendaciones estos procesos?
planteada en el proceso de participación? planteadas?
39. ¿Está obligada la autoridad a 39. ¿Fundamenta en la práctica la autoridad 39. ¿Tienen credibilidad ante la población?
fundamentar en su resolución de sus resoluciones de aprobación del EA
aprobación del EA, la adopción o no de las haciendo referencia a las observaciones o
observaciones o recomendaciones recomendaciones del proceso de
planteadas? participación ciudadana?

40. ¿Hay vías legales establecidas para que 40. ¿Operan adecuadamente los medios 40. ¿Es fluida la comunicación entre los
la población pueda impugnar la resolución impugnatorios de las resoluciones de representantes de la empresa y la
de aprobación del EA? aprobación del EA? población?
41. ¿Hay restricciones prácticas para la
utilización de dichos medios impugnatorios?

119
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Cuantifique su opinión general considerando: Cuantifique su opinión general considerando:

1= Excelente 1= Excelente
2= Bueno 2= Bueno
3= Aceptable 3= Aceptable
4= Malo 4= Malo
5= Pésimo 5= Pésimo

COMENTARIOS FINALES COMENTARIOS FINALES


(Generales o específicos a alguno (Generales o específicos a alguno
de los criterios establecidos) de los criterios establecidos)

Cuantifique su opinión general considerando:

1= Excelente
2= Bueno
3= Aceptable
4= Malo
5= Pésimo

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

COMENTARIOS FINALES
(Generales o específicos a alguno
de los criterios establecidos)

Completar la matriz según corresponda, considerando las siguientes claves:

! = Si
X = No
M = Medianamente
N.A. = No aplicable al país
NOTA:

Esta matriz es una herramienta auxiliar que debe ser llenada a partir de un trabajo previo de diagnóstico del marco legal e institucional de la participación ciudadana en la Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos minero-metalúrgicos y de la
constatación de su aplicación a través del análisis de los estudios de caso seleccionados para evaluar el real funcionamiento de la participación ciudadana en dichos proyectos.

120
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Octubre, 2002

REPORTES DE PAÍS

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Octubre, 2002

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA MINERÍA EN CANADÁ

I. INTRODUCCIÓN

Canadá es uno de los cinco principales países mineros del mundo y en 1999 registró un valor de
producción que ascendió en total a $18.53 Mil Millones. Hay más de 900 establecimientos mineros en
Canadá. El siguiente informe detalla brevemente los principales componentes de los mecanismos de
consulta ciudadana que se aplican a las propuestas mineras en Canadá cuando se realiza una
evaluación ambiental del proyecto y en otras ocasiones durante la vida útil de una mina.

II. PROCESOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

2.1 Régimen Federal EA

La Ley de Evaluación Ambiental de Canadá (CEAA) contempla un espectro de evaluaciones, desde las
selecciones menos rigurosas hasta estudios integrales intensivos. El nivel de evaluación está sujeto al
criterio discrecional de la autoridad responsable (AR)28 previsto en la Ley. El principio general que se
aplica es que mientras más amplia sea la evaluación, la ciudadanía tendrá más oportunidades de
aportar sus comentarios.

En la etapa inicial de determinación de los alcances, no es necesario que la ciudadanía aporte sus
comentarios, aunque la AR puede decidir convocarlos (esto ha sucedido sólo en contadas ocasiones).

Todas las evaluaciones requieren que el proponente prepare un informe que describa los impactos
ambientales de un proyecto. Estos informes deben figurar en el registro público que establece la Ley.
El registro especifica con detalle todas las evaluaciones e incluye información sobre cómo adquirir los
informes EA y otros documentos pertinentes a la EA. Esta información no debe dejar de ser accesible
hasta que se lleve a término el programa de seguimiento de la EA, o hasta que el panel de revisión
emita su informe.

a) Nivel Uno: Selección

Si el proyecto pasa por un proceso de selección (proceso al que están sujetos la mayoría de las EA de
proyectos mineros) la AR puede, pero no es necesario, solicitar comentarios de la ciudadanía sobre el
informe de selección ya terminado. Luego de solicitar los aportes de la ciudadanía, la AR debe
considerar los comentarios para llegar a una decisión acerca de la importancia de los efectos
ambientales y si el proyecto debe proceder o no.

b) Nivel Dos: Estudio Integral

Si el proyecto es objeto de un estudio integral, son obligatorios los comentarios ciudadanos sobre el
informe del estudio, una vez que éste llega a su término. La AR debe notificar a la ciudadanía (a través
del registro público) respecto a cuándo y cómo se puede obtener copias del informe y la fecha límite
para la presentación de los comentarios. La AR debe considerar los comentarios ciudadanos para
llegar a una decisión respecto a si el proyecto debe proceder o no, si la evaluación necesita derivarse a
la mediación o a la revisión de un panel.

28 La Autoridad Responsable es el ministerio o agencia gubernamental identificada como la autoridad responsable de la


ejecución de la evaluación ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

c) Nivel Tres: Revisión de Panel

Si el proyecto es remitido a un panel para su revisión, el panel puede invitar al público a que aporte sus
comentarios para fijar los términos de referencia de la DIA del proponente. Es posible que se disponga
de financiamiento para los participantes (sólo para la revisión por el panel). Todas las audiencias
deben ser públicas y la documentación pertinente se debe revelar a menos que el panel sea de la
opinión de que la divulgación de la información podría perjudicar a un testigo o las pruebas. El informe
que finalmente produzca el panel de revisión se debe poner a disposición del público para su revisión,
pero no se permitirá ulteriores comentarios. No es obligatorio realizar un monitoreo después de la
elaboración de la EA.

d) Oportunidades de Impugnar la Decisión del Ministro después de la Elaboración de la EA

Los ciudadanos pueden solicitar a la Corte Federal una revisión judicial de la decisión del Ministro o del
informe que condujo a dicha decisión. Sin embargo, la posibilidad de que se emita un fallo adverso de
costos y los gastos significativos que origina el litigio constituyen impedimentos serios para que los
ciudadanos inicien este proceso de revisión ante una corte. Además, recientes decisiones judiciales
sostienen que los jueces, con escasas excepciones, no pueden y no deben interferir con el criterio
discrecional del Ministro en el proceso de evaluación ambiental. Es muy difícil objetar el contenido de
una evaluación y la decisión del Ministro (véase el caso Friends of the West Country Assn. contra
Canadá (1999), 248 N.R. 25 (F.C.A.).

e) Participación Ciudadana Efectiva en las Propuestas de Minería sujetas a la CEAA

- Procesos de selección: Se han producido cientos de procesos de selección de


proyectos o actividades mineras de conformidad con la CEAA, menos de 20 estudios
integrales y sólo dos revisiones de panel (Mina de Níquel de Voisey’s Bay y la mina
Cheviot). La ciudadanía sólo ha participado en aproximadamente 10 a 15% de las
selecciones.

- Estudios Integrales: Un estudio realizado en 1999 por encargo de la Agencia de


Evaluación Ambiental de Canadá encontró que todas las EA de los Estudios Integrales
hasta entonces incluían alguna forma de participación ciudadana (reuniones, casas
abiertas, comités de asesoría, oficinas de enlace o visitas a emplazamientos) antes de
la etapa de revisión y comentario. En la revisión de la mina Aquarius, hubo reuniones
“casa abierta” y presentaciones para los grupos meta como usuarios de tierras,
comités de ciudadanos locales, la autoridad de conservación regional y para el público
en general antes de la preparación del Informe del Estudio Integral (CSR), y se celebró
reuniones “casa abierta” y otras sesiones después de la conclusión del CSR. En la
revisión de Diavik, se celebró más de 300 reuniones de consulta ciudadana entre las
exploraciones de 1993 y la conclusión del informe en 1999. El plazo para que la
ciudadanía presentara comentarios sobre el informe de EA del proponente se amplió a
seis meses y se puso a disposición de las partes interesadas del norte la suma de
$750,000 para asesoría técnica y para la participación en el estudio integral. Un
comunicado de prensa de la Agencia indicó que las inquietudes tratadas en estas y
otras consultas dieron lugar a que el Ministro del Medio Ambiente agregara
condiciones a la aprobación del proyecto. Estas condiciones incluyen el requisito de
diseñar e implementar un marco para el control de los efectos acumulativos y que las
ONG participen en ello; así como el establecimiento de un mecanismo de monitoreo e
informes regulares de Diavik sobre las operaciones y la forma en que se está

123
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

abordando las preocupaciones de la ciudadanía. La evaluación de la mina de


diamantes de BHP en los territorios del noroeste creó la Agencia de Monitoreo
Ambiental Independiente dirigida por poblaciones nativas como condición para obtener
la aprobación. La Agencia revisa el diseño de los programas de monitoreo y examina
los sistemas y los resultados de manejo ambiental. BHP corre con la mayoría de los
gastos de esta Agencia.

- Revisiones del Panel: Como paso preliminar de la revisión de Voisey´s Bay, un


Memorando de Acuerdo celebrado entre dos grupos aborígenes y dos gobiernos es en
parte responsable de lo que puede considerarse los lineamientos más amplios (de EA)
hasta ahora elaborados para la actividad minera de conformidad con procedimientos
federales de evaluación ambiental. Se realizaron sesiones para determinar los
alcances con la ciudadanía en diez comunidades. Hubo un período de 105 días para
la revisión de la DIA del proponente. Se celebraron audiencias públicas durante dos
meses en 11 comunidades que incluyeron sesiones comunitarias, generales y
técnicas. Un panel independiente encargado de los fondos otorgó $150,000 a 12
grupos para la fase de la fijación de los alcances de la EA, así como $259,000 a 13
grupos para la fase de las audiencias públicas de la EA. De las revisiones del panel
llevadas a término o en curso bajo la Ley de Evaluación Ambiental de Canadá, se
otorgó un total de CN$850,000 para fondos de los participantes o de los intervinientes,
habiéndose aceptado 62 de 85 solicitudes. La concesión promedio de fondos fue de
$10,000, siendo la mayor de $80,000 a cada uno de los grupos aborígenes en la
revisión de la mina de Voisey’s Bay.

2.2. Otros Regímenes Federales EA

Hasta hace poco, CEAA se aplicaba a los territorios del norte. En la actualidad, el Territorio de Nunavut
tiene su propio régimen de evaluación y la recientemente aprobada Mackenzie Valley Resource
Management Act (Ley de Manejo de Recursos del Valle Mackenzie) (MVRMA) creó un nuevo régimen
EA para los territorios del noroeste. Se ha elaborado, pero no aprobado aún, La Ley de Evaluación de
Desarrollo de Yukon. Los últimos dos regímenes EA parecen debilitar el componente participación
ciudadana de la evaluación ambiental en estas jurisdicciones.

El Comité de Recursos Árticos de Canadá (CARC) observó lo siguiente: Los derechos de participación
ciudadana que contempla la CEAA se reducen en la MVRMA a una garantía en el sentido de que se
tomarán en cuenta las preocupaciones ciudadanas. No existen garantías de que se aportarán fondos a
los participantes ni de la existencia de un registro público. Si bien la junta debe consultar con las
Primeras Naciones y los representantes gubernamentales acerca del establecimiento de lineamientos
para el proceso y los términos de referencia de EA, no se menciona la necesidad de consultar con la
ciudadanía. Además, aunque la Parte 6 de la Ley establece el requisito de monitorear los impactos
ambientales, no se ha establecido un mecanismo y proceso claros en este sentido.

La Ley Yukon crearía un régimen de evaluación para revisar propuestas de proyectos y posiblemente
planes y políticas. Si bien el proyecto de la Ley indica que se debe dar oportunidades de participación
ciudadana, no especifica cuándo o cómo. Contempla normas que se debe establecer para
proporcionar fondos a los participantes únicamente para las revisiones de los paneles. No existe un
requisito explícito en el proyecto de la Ley en el sentido de que las revisiones de los paneles deban ser
abiertos al público o que la ciudadanía debe poder participar.

2.3 Nivel Provincial

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

2.3.1 Columbia Británica

Todas las provincias canadienses tienen alguna forma de legislación en materia de evaluación
ambiental. Este informe se centra en el régimen de Columbia Británica (CB) por el número de
evaluaciones mineras que se han dado en esa provincia. La Ley de Evaluación Ambiental de CB se
aplica a los proyectos que figuran en el reglamento y los proyectos que ha designado el Ministro del
Medio Ambiente, Tierras y Parques (MELP) con fines de revisión.

La Ley establece una evaluación autodirigida de dos etapas, una DIA preliminar y luego, si un comité
del proyecto lo considera necesario, una DIA más detallada. La Ley establece la revisión por parte de
un panel independiente si es que una evaluación más detallada demuestra que los efectos ambientales
de un proyecto podrían ser significativos. La ciudadanía puede participar en diversas oportunidades de
conformidad con los términos de esta Ley, que requiere la consulta ciudadana durante el primer nivel
de la EA.

a) Evaluaciones en la Primera y Segunda Etapas

El proponente debe consultar con la ciudadanía durante la etapa de desarrollo preliminar de la DIA, y
debe incluir información acerca de estas consultas y los comentarios recibidos en la DIA. El informe
de la DIA también debe estar abierto al comentario público. Se puede pedir a un comité asesor público
que asesore al comité del proyecto en asuntos de interés público. Si el proyecto procede con la etapa
dos, las especificaciones del informe del proyecto pueden incluir el requisito de un plan de consulta
ciudadana para desarrollar una DIA más detallada, que debe estar a disposición de la ciudadanía para
sus comentarios. Del mismo modo es preciso que la nueva DIA detallada esté a disposición del público
para que éste lo comente. Si el proyecto luego pasa a ser revisado por un panel independiente, el
borrador de los términos de referencia para esa revisión debe estar abierto al comentario del público y
la revisión del panel, ser de carácter público. En la práctica, son pocos los proyectos mineros en CB
que han debido pasar por la evaluación del segundo nivel.

b) Registro Público

Se debe llevar un registro público de todos los proyectos que se han de revisar en virtud de la Ley,
incluyendo una lista de proyectos e indicaciones sobre cómo acceder a documentos no confidenciales
pertinentes a la EA. A su criterio discrecional, el Ministro puede proveer fondos y acceso a
conocimientos y experiencia técnica para la participación ciudadana en cualquier etapa del proceso de
revisión.

c) Revisiones de Panel

Se han aprobado seis minas importantes y varios otros proyectos mineros en virtud de esta Ley sin
proceder a la revisión de un panel. Al igual que con la CEAA, las partes interesadas pueden solicitar a
la corte que revise la decisión del Ministro, pero el riesgo y los gastos hacen poco atractiva esta opción.

2.3.2. Unificación

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

En 1998, las provincias de Canadá y el gobierno federal adoptaron el Acuerdo sobre Unificación
Ambiental para todo el Canadá con un Subacuerdo sobre Evaluación Ambiental que se aplicará cuando
más de un gobierno emita una aprobación para algún aspecto de un proyecto luego de una EA. El
propósito del acuerdo es evitar dos o más EA o revisiones de panel conjuntas. El subacuerdo indica en
la cláusula 4.2 que una “evaluación debe incluir disposiciones sobre la participación ciudadana” y que
esto incluirá la divulgación de la propuesta del proyecto, comentarios sobre el informe EA, notificación
de celebración de audiencias públicas y la oportunidad de participar en la audiencia. Asimismo puede
incluir, pero no necesariamente, comentarios sobre los términos de referencia para la evaluación y
aportes durante el desarrollo de un informe de evaluación.

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN COMÚN

Esta sección trata otros mecanismos de participación ciudadana fuera del proceso DIA. Son pocas las
oportunidades de intervención temprana o preventiva. En general, la mayoría de los mecanismos que
se describen a continuación –monitoreo, investigación y ejecución- se aplican después de la
aprobación de un proyecto.

3.1 Nivel Internacional

Un miembro de la ciudadanía puede presentar un asunto relacionado con una mina a la Comisión
sobre Cooperación Ambiental (CEC) en virtud de NAFTA. La CEC debe decidir si investigará el asunto.
Si decide investigar, se puede convocar a un panel de arbitraje para que emita una decisión sobre el
cumplimiento de las normas que vengan al caso. Sierra Legal Defense Fund (El Fondo de Defensa
Legal de Sierra) ha presentado una referencia a la CEC para tres minas en Columbia Británica
(Tulsequah, Chief, Mount Washington y Britannia) pero la CEC aún no ha emitido su informe final en
cuanto a si se iniciará o no una investigación.

3.2 Nivel Federal

3.2.1. Operaciones Mineras

a) La Ley Federal se aplica a Operaciones de Mina de Radio

Con excepción de las minas de uranio y las minas localizadas en los territorios del norte, la regulación
de las minas y la minería per se está generalmente fuera de la jurisdicción federal de Canadá. La
Nuclear Safety and Control Act (Ley de Seguridad y Control Nuclear) regula y establece el requisito de
licencias y aprobaciones para todos los aspectos operativos de las minas de uranio. La ciudadanía
puede acceder a partes de las solicitudes y aprobaciones, pero el acceso es difícil. La información no
está electrónicamente disponible y no ha sido archivada para una fácil recuperación.

b) Los Permisos Federales pueden dar inicio a las Consultas Ciudadanas

La concesión de permisos en virtud de algunas leyes motivan la consulta ciudadana. La Yukon Quartz
Mining Act (Ley de Minería de Cuarzo de Yukon) y la Yukon Placer Mining Act (Ley de Explotación de
Yacimientos Aluvionales de Yukon) establecen planes operativos de exploración, y algunas actividades
de exploración requieren permisos. Otros requisitos para las minas y la recuperación exigen
aprobaciones también. En los Territorios del Noroeste, la Waters Act (Ley de Aguas) y la Parte 3 de la
Mackenzie Valley Resource Management Act (Ley de Manejo de Recursos del Valle Mackenzie)
establecen licencias para el uso de las tierras, incluyendo los derechos sobre subsuelos. La

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ciudadanía debe ser notificada antes de la expedición de una licencia o permiso, y el Ministro puede
requerir que se realice una consulta ciudadana con sujeción a los términos y condiciones de la licencia.

3.2.2 Leyes Ambientales

a) Las Acciones Penales Privadas pueden hacer cumplir Leyes en materia Ambiental

La Fisheries Act (Ley de Pesquería) federal y la Navigable Waters Protection Act (Ley de Protección de
Aguas Navegables) contemplan permisos para realizar actividades que pueden afectar aguas que
constituyen el hábitat de peces y aguas navegables. Se pueden entablar acciones penales privadas al
amparo de ambas leyes, y en efecto ya se han iniciado algunas acciones (tanto de parte del gobierno
como de parte de ciudadanos particulares) contra compañías mineras en virtud de la Ley de
Pesquería.

b) Las Leyes de Aguas de la Región Norte estimulan la Participación Ciudadana

La Ley de Aguas de Yukon establece que es necesario obtener licencias para hacer uso del agua y
efectuar descargas en la misma, lo que se puede aplicar a operaciones mineras, en tanto que las
audiencias del Consejo de Agua pueden ser abiertas al público. La Ley de Aguas de los Territorios del
Noroeste y la Parte 3 de la Ley de Manejo de Recursos del Valle Mackenzie estipulan que es necesario
obtener licencias para hacer uso de tierras, aguas y el depósito de desechos. El Consejo debe notificar
a las comunidades afectadas sobre cualquier aplicación y permitir un plazo razonable para que los
miembros de la comunidad puedan hacen llegar sus declaraciones al Consejo. Asimismo, es preciso
llevar un registro público de las solicitudes. Los inspectores controlan el cumplimiento y, al parecer, es
posible iniciar acciones penales privadas.

3.2.3 Acceso a Información

El acceso a la información es necesario para que el público pueda comentar o actuar. En virtud de la
CEPA, el Inventario Nacional de Liberación de Contaminantes especifica liberaciones o transferencias
de sustancias tóxicas que regula la CEPA. Los agentes contaminantes directamente relacionados con
la extracción mineral están exonerados del requisito de presentación de informes a NPRI; en cambio se
debe especificar los contaminantes relacionados con el procesamiento o fundición de minerales. La
Access to Information Act (Ley de Acceso a la Información) federal establece el proceso y los términos
de las solicitudes de información que se encuentra en manos del gobierno federal.

3.3. Nivel Provincial

3.3.1 Ontario

a) Ley de Minería

En Ontario, la Ley de Minería regula muchas operaciones mineras desde la presentación de reclamos
hasta el cierre y la rehabilitación. El Ministro permite el acceso público (usualmente por el pago de un
derecho) a datos geológicos, archivos de evaluación industrial, yacimientos minerales y otra
información. El Comisionado de Minería puede exigir la notificación pública de planes de exploración
avanzada y debe exigir la notificación pública de los planes de cierre.

b) Legislación de Protección Ambiental y Declaración de Derechos Ambientales (EBR)

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La Ley de Protección Ambiental de Ontario y la Ley de Recursos Hídricos de Ontario establecen


permisos o aprobaciones de contaminación del aire, tierras y aguas y para hacer uso del agua. Estas
leyes están sujetas a la Declaración de Derechos Ambientales de Ontario, que establece el anuncio del
permiso o aprobación propuesta en el registro público electrónico de la EBR (administrado por la
Oficina del Comisionado Ambiental) y a una disposición sobre comentarios ciudadanos. El Ministro
debe tomar en consideración todos los comentarios cuando determine si se debe otorgar o no
aprobaciones o permisos. Asimismo, el Ministerio expide informes públicos periódicos sobre el
cumplimiento de aprobaciones en virtud de la OWRA y la EPA. Los informes expedidos de
conformidad con esta última Ley tienden a ser de carácter regional e industrial, no específicos en
relación con la compañía.

En virtud de la EPA, los tribunales pueden ver apelaciones con respecto a aprobaciones y solicitudes
contempladas en la EPA para minas nuevas o modificadas. Estas aprobaciones y solicitudes están
abiertas al público y los ciudadanos pueden presentar solicitudes para intervenir en dichas audiencias.
La ciudadanía también tiene un derecho limitado de apelación en virtud de la EBR en relación con la
concesión de aprobaciones del Ministro, pero con la condición de que el solicitante haya presentado
previamente algún comentario sobre la aprobación, y sólo si una persona no idónea pudiera haber
otorgado la aprobación y ésta diera lugar a daños significativos en el medio ambiente. La ciudadanía
tiene derecho a iniciar litigios civiles ciudadanos por perjuicios ocasionados a los recursos públicos,
contra cualquier supuesto violador de una Ley, reglamento o permiso que contemple la EBR (hasta la
fecha no se ha entablado juicios).

Dos ciudadanos pueden solicitar que el Ministro conduzca la investigación de alguna supuesta
contravención a las Leyes y reglamentos a lo que se aplica la EBR. Corresponde al Ministro realizar
una investigación, y si no lo hace, debe notificar sobre su negativa explicando a los solicitantes el
motivo de porqué no procede con la investigación. Rara vez se presentan solicitudes de investigación
en virtud de la EBR.

c) Acceso a Información

El Reglamento del Sector Minero de Metales en virtud de la EPA exige que se revele al público
información sobre el cumplimiento de las normas. La Ontario Freedom of Information and Protection of
Privacy Act (Ley de Libertad de Información y Protección de la Privacidad de Ontario) (FIPPA) se
aplicaría ampliamente a otras solicitudes de información, y establece el proceso y las condiciones para
obtener acceso a información que se encuentra en manos de autoridades provinciales. Existe una
FIPPA similar en Columbia Británica.

3.3.2 Columbia Británica

a) Ley de Minas

En Columbia Británica, muchas de las operaciones mineras requieren un permiso en virtud de la Ley de
Minas, y según el criterio discrecional del Jefe Inspector, éste puede exigir que se publique la solicitud
de permiso en un diario local. Si se publica dicha solicitud, cualquier persona afectada puede presentar
comentarios al Jefe Inspector. Si el permiso se relaciona con la apertura de una mina nueva, es
preciso presentar la solicitud y el plan a un comité asesor que hará recomendaciones al Jefe Inspector,
quien adoptará una decisión final, pero debiendo tomar en cuenta todo comentario proveniente de los
ciudadanos.

b) Legislación de Protección Ambiental

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La Waste Management Act (Ley de Manejo de Desechos) (WMA) establece permisos para descargas y
desechos especiales, y la Ley de Aguas exige la obtención de permisos para hacer uso de este
elemento. La WMA también regula la rehabilitación de lugares contaminados. Asimismo establece los
requisitos de notificación a la ciudadanía y la aceptación de comentarios (mediante un registro
electrónico) con respecto a todos los permisos y aprobaciones que emita MELP; además, establece
requisitos de consulta ciudadana en relación con la rehabilitación de las minas. La Ley de Aguas
requiere que se notifique a la ciudadanía sobre las licencias para el uso del agua, pero no contempla la
presentación de comentarios al respecto por parte de la ciudadanía.

Se pueden entablar acciones penales privadas en virtud de la EA, las Leyes de Minas y de Manejo de
Desechos, pero el Procurador General de Columbia Británica cuenta con una política largamente
establecida de iniciación y sobreseimiento de acciones penales privadas. La revisión judicial de
decisiones ministeriales en virtud de estas y otras leyes de Columbia Británica es el curso que los
ciudadanos generalmente toman. Estas leyes no contemplan disposiciones sobre los litigios
ciudadanos.

IV. OTROS MECANISMOS LEGALES

4.1 Acciones Penales Privadas

Las acciones penales privadas son un derecho que confiere el derecho consuetudinario para
entablar una causa a fin de que se condene cuasipenalmente algún delito cometido contemplado en
algún dispositivo legal (véase líneas anteriores). En virtud de la Ley de Pesquería, la mitad de
cualquier multa aplicada en una acción privada se paga al querellante privado. Sin embargo, el
Procurador General provincial también tiene derecho a iniciar alguna acción penal privada.

4.2 Acciones Civiles: Actos Ilícitos y Litigios Ciudadanos

Los ciudadanos privados pueden iniciar un juicio por negligencia, daños o violación, pero sólo si los
afecta directamente algún impacto de operaciones mineras. Tanto para los litigios normales como para
los litigios ciudadanos en virtud de alguna ley (cualquier persona puede entablar este último) un
demandante que pierda la causa puede verse enfrentado a un fallo adverso de costos, especialmente
de conformidad con las nuevas normas de la Corte Federal. Los litigios ciudadanos son muy raros
debido a los gastos que genera y las dificultades procesales.

V. MECANISMOS NO LEGALES

Los límites de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la ley canadiense, evidentes
incluso en el muy breve tratamiento que se le ha hado en líneas anteriores, deja en la ciudadanía la
necesidad de encontrar otras formas de participación.

5.1 Activismo Público

La educación pública y las campañas de presión han influenciado las decisiones relacionadas con la
actividad minera en Canadá. A principios de 1990, individuos y grupos de interés público elevaron su
voz contra la propuesta de desarrollo de la mina Windy Craggy que limita con el Parque Nacional
Glacier Bay en Alaska. En 1993, el Gobierno de Columbia Británica revocó el permiso de minería de la
compañía y en 1994 la UNESCO le dio la designación de Patrimonio de la Humanidad.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El monitoreo por parte de la comunidad del cumplimiento de las normas y de los agentes
contaminantes es otra opción que se ha utilizado con algún efecto en Canadá. Actualmente, grupos de
ciudadanos monitorean y analizan con regularidad la calidad del agua. La supervisión pública de la
política y planificación de recuperación y rehabilitación (por ejemplo, para las minas Equity Silver,
Sullivan y Deloro) con frecuencia se maneja a través de comités de enlace público.

Diversas agencias no gubernamentales de Canadá, incluyendo CIELAP, trabajan para mejorar la


comprensión ciudadana de los temas ambientales relacionados con la minería, informar a la ciudadanía
sobre temas de minería, abogar por un mejor reglamento ambiental de la minería, entre muchas otras
iniciativas relacionadas con la minería. Los grupos incluyen el Consejo Ambiental de Minería de
Columbia Británica, MiningWatch, el Comité de Recursos Articos de Canadá, el Equipo de Trabajo de
Iglesias y Responsabilidad Corporativa, la Asociación de Derecho Ambiental de Canadá y otros.

5.2 Iniciativas de la Industria

Algunas iniciativas voluntarias de la industria crean espacio para la participación directa de la


ciudadanía. La Iniciativa Minera Whitehorse constituye un conjunto de objetivos de desarrollo
sostenible creado mediante la consulta de múltiples partes interesadas durante 1992 a 1994 donde
intervienen grupos ambientales y otros grupos de interés público, así como la industria. Este proyecto
ha mejorado la comunicación entre los interesados, pero no ha producido cambios significativos en las
prácticas de la industria minera. The Trail Community Lead Task Force (con representantes de la
compañía, sindicato, comunidad y gobierno) se estableció en 1990 para reducir los niveles de plomo en
la sangre de los niños y ha tenido algunos buenos resultados.

La Asociación de Minería de Canadá es el primer órgano de minería nacional del mundo que adopta
una política ambiental. Esta política incluye el requisito de que las compañías trabajen proactivamente
con el gobierno y la ciudadanía en el desarrollo de leyes de protección ambiental, y mejoren la
comunicación con otras partes interesadas.

5.3 Acuerdos de Impactos y Beneficios

5.3.1 Propósito y Descripción de Acuerdos de Impactos y Beneficios

Se ha convertido en una práctica cada vez más creciente entre las compañías mineras de Canadá
negociar acuerdos con comunidades aborígenes afectadas al margen de que exista o no algún
requisito legal específico para hacerlo. Los acuerdos entre las comunidades aborígenes y las
compañías mineras se conocen como Acuerdos de Impactos y Beneficios (AIB), pero también se
llaman acuerdos socioeconómicos, acuerdos de participación, acuerdos de cooperación, acuerdos de
participación en las ganancias, entre otros nombres. Su propósito general es minimizar los impactos
ambientales, socioeconómicos y culturales negativos de proyectos específicos, mientras que al mismo
tiempo garantiza que los beneficios del desarrollo de los recursos se conserven a nivel local. Las
compañías mineras con frecuencia consideran al AIB como un medio para abordar preocupaciones
locales y garantizar la aceptación de su proyecto.

5.3.2 Base Legal de los Acuerdos de Impactos y Beneficios en Canadá

El contexto legal y de las políticas de los AIB varía enormemente en el territorio canadiense.
Constituyen variables importantes el poder político y la capacidad de las organizaciones aborígenes
individuales o la política de gobierno territorial y si se ha reconocido formalmente o no los derechos

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

aborígenes colectivos de una comunidad mediante acuerdos o tratados de reclamos de tierras.


Recientes decisiones de las cortes canadienses han fortalecido y definido mejor los derechos
aborígenes protegidos en la Constitución Canadiense.

a) Los reclamos de tierras pueden requerir un AIB

Diversos acuerdos sobre reclamos de tierras que atañen la región norte de Canadá (Acuerdo Definitivo
Inuvialuit, Acuerdo Nunavut, Acuerdo Gwich’in, Acuerdo Sahtu, Acuerdo Global Yukon) disponen
requisitos legales específicos para los AIB (aunque frecuentemente con otros nombres) según los
cuales las tierras aborígenes se utilizarán o se accederá a ellas para la explotación de recursos
incluyendo la actividad minera. El Acuerdo Nunavut contempla requisitos para AIB en toda su zona de
colonización sin considerar la propiedad o el acceso a la tierra.

b) La política de gobierno puede requerir los AIB

La política de gobierno o la legislación pueden requerir también la celebración de un AIB. La


legislación federal que contempla la exploración de hidrocarburos y el desarrollo en el NWT, Yukon y
Nunavut, establece planes de beneficios para las comunidades afectadas. Los contratos de
arrendamiento de tierras celebrados para proyectos mineros en Saskatchewan se utilizan con el fin de
traer beneficios socioeconómicos a las comunidades. El Ministro federal de Asuntos Indígenas y de la
Región Norte hizo uso de su capacidad discrecional en relación con una licencia de aguas otorgada a
la mina de diamantes BHP Ekati para garantizar que se habían hecho “progresos satisfactorios” en los
AIB como condición para aprobar el funcionamiento de la mina.

5.3.3 Contenido General de los Acuerdos de Impactos y Beneficios en Canadá

Los AIB generalmente reflejan la estructura de los acuerdos contractuales con un propósito o
preámbulo, definiciones, objetivos y otras disposiciones similares. Es importante una descripción
detallada del proyecto ya que los proyectos se modifican o amplían.

Existe un elemento “quid pro quo” en los acuerdos. Las comunidades aborígenes con frecuencia deben
apoyar un proyecto a cambio de los beneficios económicos que les ofrecen. Estos beneficios
usualmente incluyen preferencias en empleo y capacitación, contratación, lugar de contratación, idioma
utilizado en el proyecto, rotaciones de trabajo y evaluación. Otras disposiciones económicas
generalmente tienen que ver con compensación, pagos en efectivo, regalías, participación en el capital
social y reembolso de costos de negociación e implementación. El uso final de las ganancias
económicas usualmente está abierto a negociación, pero puede utilizarse para pagos individuales,
esparcimiento comunitario o diversificación económica. Los AIB frecuentemente contienen
disposiciones relativas a la protección de recursos arqueológicos y culturales, monitoreo ambiental,
cumplimiento de normas, abandono y recuperación.

5.3.4 Aspectos Positivos y Negativos de los Acuerdos de Impactos y Beneficios

Constituye un aspecto positivo de los AIB el hecho de que en la actualidad las compañías mineras
generalmente están dispuestas a negociar con las comunidades. Los recursos financieros y humanos
que una comunidad puede llevar a las negociaciones con frecuencia influyen en los resultados. Es
posible que muchas comunidades no puedan confrontarse con las corporaciones multinacionales y el
apoyo que brinda el gobierno es con frecuencia limitado. Sin embargo, los AIB siguen siendo una
mejora con respecto a otras opciones.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La mayoría de los AIB son confidenciales. Éste es un aspecto negativo ya que la confidencialidad
puede dificultar la negociación, ratificación y evaluación de las comunidades aborígenes. Las
comunidades con frecuencia deben aprender acerca de los AIB sin compartir sus experiencias o las
lecciones que han aprendido otros. Si un AIB contiene una cláusula de confidencialidad y medidas de
protección ambiental, frecuentemente resulta difícil para los organismos reguladores del gobierno, la
ciudadanía y quizás incluso los residentes de las comunidades establecer adecuados términos y
condiciones para las aprobaciones de los proyectos.

Otro aspecto negativo es la naturaleza “quid pro quo” de los acuerdos. Un AIB que establece el apoyo
comunitario para un proyecto puede impedir u obstaculizar la participación en una evaluación ambiental
pública u otro proceso si primero se negocia aquél. Las disposiciones sobre el apoyo comunitario
también pueden restringir la capacidad de criticar o comentar un proyecto. Una vez que se aprueba un
proyecto mediante la evaluación ambiental, con frecuencia hay menos incentivos para que el
proponente negocie un AIB con las comunidades aborígenes.

Finalmente, muchos AIB ofrecen el objetivo del despliegue de los “mejores esfuerzos” por parte de las
compañías mineras. A menos que se establezcan disposiciones específicas sobre los beneficios con
sanciones o recursos claros, será difícil hacerlos cumplir.

VI. RESULTADOS EXITOSOS

En Canadá, hay varias oportunidades, por lo menos en papel, de participación ciudadana en el derecho
y la práctica minera. Sin embargo, la eficacia de estas oportunidades para evitar o mitigar los efectos
ambientales negativos de la minería es cuestionable especialmente porque sólo unos pocos proyectos
mineros han dado lugar a audiencias en el marco de la evaluación ambiental. La percepción es que si
bien la ciudadanía tiene oportunidades legales de ser atendida, éstas son pocas, esporádicas y de
influencia limitada.

La situación de las comunidades aborígenes es diferente a la gran mayoría de la ciudadanía


canadiense, ya que estas comunidades viven donde se están explotando minas. Debido al lugar donde
se encuentran y debido al estado del derecho aborigen y los derechos aborígenes de Canadá, estas
comunidades han desarrollado con el gobierno y la industria una variedad de mecanismos incluyendo
los AIB. El hecho más prometedor que ha surgido de este contexto, que es también parte de una
evaluación ambiental, es la creación de la Agencia Independiente de Monitoreo Ambiental para la mina
de diamantes BHP en los Territorios de la Región Norte, lo que sienta un precedente. De todos los
mecanismos descritos en este documento, al parecer éste es el que cuenta con el mayor potencial
como modelo para mejorar la participación ciudadana en el proceso EIA.

132
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERIA EN CHILE

I. INTRODUCCIÓN

La minería, actividad tradicional de Chile, ha jugado un rol importante en la economía nacional, lo que
actualmente viene en descenso por la existencia de empresas transnacionales a cargo de la
explotación. Sin embargo, se estima que Chile posee cerce del 40% del cobre existente en el planeta,
por lo que resulta de suma importancia la evaluación de las operaciones mineras, sobretodo cuando
conviven con otras actividades. El siguiente informe detalla brevemente los principales mecanismos de
participación ciudadana que se aplican a los proyectos mineros cuando, según la legislación, se exige
la elaboración de un estudio de impacto ambiental.

II. EL PROCESO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

2.1 Descripción del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

En Chile este procedimiento se encuentra consagrado y regulado en la Ley de Bases del Medio
Ambiente Nº 19.30029 (en adelante LBMA), en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental30 (en adelante Reglamento del SEIA) y en sus modificaciones recientemente aprobadas.31
Estas normas han dispuesto que el proceso de evaluación de impacto ambiental se inicie con la
presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o una Declaración de Impacto Ambiental (DIA),
según sea el caso, a la Comisión Regional de Medio Ambiente (COREMA) respectiva32, o a la Dirección
Ejecutiva de la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)33.

Dentro de los cinco (5) días siguientes a tal presentación, la COREMA o CONAMA deberá examinar si
cumple con todos los requisitos legales y reglamentarios que menciona el artículo 20 del Reglamento
del SEIA34. Si el EIA o la DIA no cumplen con tales requisitos no se admitirá a tramitación, debiendo
dictarse una resolución fundada al efecto que se notificará al titular del proyecto o actividad mediante
carta certificada. Si cumple con todos los requisitos, el EIA o la DIA será acogido a tramitación,
mediante resolución que será notificada al titular del proyecto o actividad de la misma manera recién
especificada.

Tratándose de un EIA la misma resolución ordenará la publicación, dentro del término de los diez (10)
días siguientes a su presentación, de un extracto visado en el Diario Oficial o en un diario o periódico
de la capital de la región respectiva o de circulación nacional.

Dentro de los tres (3) días siguientes al dictamen de la resolución citada, la COREMA o CONAMA
dispondrá que los ejemplares del EIA o DIA sean enviados a los órganos de la administración del
Estado con competencia ambiental y a las Municipalidades de las comunas donde se ejecutará el

29 Ley Nº 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de 09 de Marzo de 1994.
30 Decreto Nº 30 de 1997 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, publicado en el Diario Oficial de 03 de Abril
de 1997.
31 Decreto Supremo Nº 95/01, publicado en el Diario Oficial el 7 de diciembre de 2002.
32 Agencia ambiental de nivel regional.
33 Agencia ambiental de nivel nacional.
34 Esto es:

a) Si la presentación se hizo ante órgano competente;


b) Si la presentación se hizo por persona legalmente facultada;
c) Si el documento presentado cumple con los contenidos mínimos y demás requisitos formales;
d) Si se acompañó un número suficiente de ejemplares; y,
e) Tratándose de EIA, si se hizo entrega de una propuesta de extracto para su publicación.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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proyecto, adjuntando una copia de la resolución35. Además, tratándose de una DIA, dispondrá que los
antecedentes especificados en el artículo 30 de la LBMA, se incorporen a la lista que se publica
mensualmente, de acuerdo con lo establecido en el mismo artículo 30 de la LBMA36.

Luego del proceso reseñado se procede a la evaluación misma, que comienza con el informe que los
órganos de la administración del Estado que participan en el proceso37 deben remitir a la CONAMA o
COREMA respectiva dentro de un término de cuarenta (40) días contados desde el envío de los
ejemplares, en el caso de los EIAs, plazo que se reduce a veinte (20) días al tratarse de DIAs.

Con tales informes, la CONAMA o COREMA elaborará un informe técnico que deberá contener las
menciones especificadas en el artículo 28 del Reglamento del SEIA si se tratare de un EIA, o del
artículo 33 del mismo Reglamento, cuando sea una DIA. Tal informe será remitido a los órganos de la
administración que participan en el proceso para su visación final, quienes dispondrán para tal efecto
de un plazo máximo de cinco (5) días. Constando la visación final o la negativa, la CONAMA o
COREMA procederá a anexar tales visaciones o negativas al Informe Técnico, documento que se
denominará Informe Técnico Final del EIA o de la DIA del proyecto o actividad de que se trate.

El Informe Técnico Final será considerado, entre otros antecedentes, en la resolución de calificación
ambiental, la que deberá contener los requisitos establecidos en los artículos 37, 38 y/o 39 del
Reglamento del SEIA, y será dictada en sesión de los integrantes de la COREMA, convocada por el
Presidente de la misma. Ahora bien, si se tratare de una EIA o DIA que se ha tramitado ante la
Dirección Ejecutiva de la CONAMA, será el Director Ejecutivo quien dicte la resolución respectiva. Esta
resolución dictada por la COREMA o por el Director Ejecutivo de la CONAMA recibe la denominación
de Resolución de Calificación Ambiental, como bien lo indica esta denominación, esta resolución
califica ambientalmente el proyecto o actividad de que se trate, sobre la base de la información
aportada en el EIA o DIA. Dicha resolución puede entonces ser favorable o desfavorable al proyecto o
actividad.

Claro está que los órganos de la administración que participen en la calificación ambiental del proyecto,
pueden solicitar aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que se estimen necesarias para la
adecuada comprensión del EIA o de la DIA, las cuales se incluirán en un informe consolidado

35 El término “órganos de la administración del Estado” u “órganos del Estado” se refiere a agencias nacionales de gobierno.
36 Este artículo 30 de LBMA se encarga de establecer el sistema de información a la comunidad aplicable a las DIAs, sistema que
permitirá la participación ciudadana en la calificación ambiental de los proyectos o actividades de que se trate. En términos generales,
este sistema consiste en la publicación mensual de un listado de proyectos o actividades que se han sometido al SEIA por la vía de la
presentación de una DIA.
37 Estos órganos son aquellos que deben otorgar los permisos ambientales sectoriales contemplados en el Título VII del Reglamento del
SEIA. Conforme al sistema de la ventanilla única que pretendió instaurar nuestra legislación ambiental marco, tales organismos deben
pronunciarse sobre los aspectos ambientales relativos al otorgamiento de estos permisos en el marco del SEIA, de manera tal que la
resolución de calificación que resulte del mismo procedimiento tiene un carácter vinculante respecto de ellos. Para estos efectos el
sistema contempla que la información ambiental que el titular deba proporcionar a tales órganos para la obtención de los respectivos
permisos sectoriales sea incorporada en el EIA o DIA, según corresponda. Como parte del procedimiento de calificación, se envían
ejemplares del EIA o DIA a los órganos correspondientes, quienes deben informar a la CONAMA o COREMA respectiva, indicando si
el proyecto o actividad cumple con la normativa ambiental específica. Asimismo, a fin de coordinar su participación el SEIA,
representantes de los mismos órganos se reúnen en comités ejecutivos.
Finalmente, la calificación ambiental de un proyecto es decidida en una sesión de los integrantes de la CONAMA o COREMA. Tal
decisión ha de considerar, entre otros antecedentes el Informe Técnico Final del proyecto, que debe recoger el informa de cada uno de
los órganos sectoriales competentes que han participado del procedimiento. Tal resolución de calificación ambiental es vinculante, en
materia ambiental, para todos estos órganos sectoriales que deberán otorgar un permiso sectorial, incluyéndose a aquellos que, en sus
respectivos informes, hubiesen formulado algún tipo de objeción.
En el mismo sentido, tal como lo dispone expresamente el artículo 40 del Reglamento del SEIA, si la resolución de calificación
ambiental es desfavorable, no es posible realizar el proyecto o actividad o la modificación, y los órganos de la administración del
Estado con competencia ambiental, quedan obligados a denegar los correspondientes permisos en razón del impacto ambiental del
proyecto, aún cuando se satisfagan todos los demás requisitos.

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de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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elaborado por la CONAMA O COREMA, el cual será notificado al titular del proyecto o actividad por
carta certificada, otorgándosele un plazo para su respuesta.

Todo este procedimiento deberá tramitarse dentro de un plazo de 120 días cuando se trate de un EIA,
o de 60 días, si fuere una DIA38.

2.2 Diagrama de flujo de los pasos del procedimiento del SEIA, entidades participantes y las
etapas de participación ciudadana39

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El principio de la participación ciudadana fue uno de los principales principios orientadores de la LBMA.
En materia de SEIA, la ley contempla las siguientes normas orientadas a permitir la información y
participación de la comunidad en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental:

El artículo 26 de la LBMA dispone: “Corresponderá a las Comisiones Regionales y a la


Comisión Nacional del Medio Ambiente, según el caso, establecer los mecanismos que
aseguren la participación informada de la comunidad organizada en el proceso de
calificación de los Estudios de Impacto Ambiental que se les presenten”40.

38 Para un mayor detalle en relación con el procedimiento descrito, ver los artículos 17 a 42 del Reglamento del SEIA.
39 Fuente: Participación Ciudadana Temprana en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Guía para titulares de
proyectos de inversión. CONAMA, 1999.
40 Nótese que la misma norma ha sido reiterada en el artículo 50 del Reglamento del SEIA, el que agrega dos incisos complementarios

en el sentido de señalar que tales mecanismos deben ser establecidos en forma específica en cada caso, dependiendo de las

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Para estos efectos, la LBMA y el Reglamento del SEIA disponen la obligación para los titulares de
proyectos o actividades que hubiesen presentado un EIA, en cuanto a publicar un extracto visado del
mismo en el Diario Oficial o en un diario o periódico de la capital de la región respectiva o de circulación
nacional, dentro del término de los 10 días siguientes a la presentación del EIA41 42.

Una vez efectuada esta publicación, el titular del proyecto o actividad debe remitir un ejemplar del
periódico o diario en que se publicó a la CONAMA o COREMA respectiva, a fin de que sea incorporado
al expediente43. A su vez, la CONAMA O COREMA debe remitir una copia de la publicación a las
Municipalidades y a los gobernadores provinciales en cuyo ámbito comunal o provincial se realizarán
las obras o actividades44.

Ahora bien, las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por intermedio de sus
representantes, y las personas naturales directamente afectadas pueden imponerse del contenido de
los EIA y documentos acompañados e incluso reproducirlos total o parcialmente45 46. Estas entidades
también pueden formular observaciones por escrito y debidamente fundadas al EIA, ante la autoridad
competente y dentro de un plazo de 60 días contados desde la publicación respectiva47. En los casos
en que se formulen este tipo de observaciones, dentro del plazo indicado y en la forma dispuesta en el
artículo 54 del Reglamento del SEIA, ellas deberán ser ponderadas por la CONAMA o COREMA en los
fundamentos de la respectiva Resolución de Calificación Ambiental48, debiendo ser ésta notificada por
carta certificada a las entidades autoras de las observaciones.

Para el caso en que dichas observaciones no fuesen debidamente ponderadas en los fundamentos de
la Resolución de Calificación Ambiental, la LBMA y el Reglamento del SEIA permiten a las

características propias del proyecto o actividad, pudiendo la COREMA o CONAMA solicitar la participación de los órganos con
competencia ambiental o competencia en materia comunitaria o social y/o participación de la ciudadanía para su implementación.
41 Ver artículo 51 del Reglamento del SEIA.
42 El artículo 27 de la LBMA señala los contenidos mínimos del extracto del EIA que debe publicarse:
a) Nombre de la persona natural o jurídica responsable del proyecto o actividad;
b) Ubicación del lugar o zona en la que el proyecto o actividad se ejecutará;
c) Indicación del tipo de proyecto o actividad de que se trata;
d) Monto de la inversión estimada, y
e) Principales efectos ambientales y medidas mitigadoras que se proponen.
Por su parte el Reglamento del SEIA complementa esta disposición en su artículo 51 que dispone en relación con los contenidos
mínimos, lo siguiente:
a) Nombre de la persona natural o jurídica responsable del proyecto o actividad, indicando el nombre del proyecto o actividad.
b) Indicación y breve descripción del tipo de proyecto o actividad de que se trata.
c) Ubicación del lugar o zona en la que el proyecto o actividad se pretende ejecutar, indicando los principales elementos del medio
ambiente considerados en la línea de base.
d) Monto de la inversión estimada.
e) Indicación de las instituciones o lugares incluyendo dirección y horarios de atención, en que se pondrá a disposición el EIA para
su consulta y/o para su reproducción, y la indicación de los plazos dentro de los cuales se podrán formular observaciones,
incluyendo la dirección de los órganos donde deberán remitirse.
Además este extracto debe señalar expresamente que fue visado por la CONAMA o COREMA.
43 Así lo dispone el artículo 52 del Reglamento del SEIA.
44 Ver artículos 31 de la LBMA y 23 inciso final del Reglamento del SEIA.
45 Ver artículos 28 de la LBMA y 53 del Reglamento del SEIA
46 Sólo podran substraerse del conocimiento público aquellos antecedentes técnicos, financieros u otros en que dicha substracción se
estime necesaria para asegurar la confidencialidad comercial e industrial, o bien, para proteger invenciones o procedimientos
patentables, cuando la CONAMA o COREMA, a petición del titular del proyecto o actividad, haya resuelto mantener su reserva. Para
un mayor detalle, sírvase el lector consultar los artículos 56 y 57 del Reglamento del SEIA.
47 Ver artículos 29 de la LBMA y 54 del Reglamento del SEIA.
48 Así lo dispone tanto el inciso 6º del artículo 54 como la letra b) del artículo 37 del Reglamento del SEIA, este último relativo a las
menciones que debe contener la Resolución de Calificación Ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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organizaciones ciudadanas o las personas naturales autoras de las mismas, presentar un recurso de
reclamación en contra de tal resolución, ante la autoridad superior, dentro de los 15 días siguientes a
su notificación49.

Tratándose de DIA, la obligación de informar a la comunidad adopta una forma distinta, consistente en
la publicación mensual de un listado de los proyectos o actividades sujetas a Declaración de Impacto
Ambiental que se hubieren presentado a tramitación en el mes inmediatamente anterior. El artículo 30
de la LBMA dispone que la CONAMA y las COREMAs deben publicar este listado, el primer día hábil
de cada mes en el Diario Oficial y en un periódico de circulación regional o nacional, según
corresponda, “con el objeto de mantener debidamente informada a la ciudadanía”50. Además, la
CONAMA o COREMA debe remitir una copia de esta lista a las Municipalidades en cuyo ámbito
comunal se realizarán las obras o acciones que contemple el proyecto o actividad.

Dado que el SEIA en Chile es de aplicación general para todos los proyectos, obras y/o actividades que
deben someterse al mismo, las normas ya referidas son las que se aplican a todos ellos, sin que
existan a este respecto normas de aplicación específica para la minería. Luego, no existen otras
normas que versen sobre participación pública en SEIA de proyectos mineros.

IV. OTROS MECANISMOS FORMALES

4.1 Programas de Participación Ciudadana

A partir del marco legal existente, y sobre la base de la responsabilidad que se atribuye a CONAMA o
COREMA, según corresponda, de "establecer los mecanismos que aseguren la participación informada
de la comunidad organizada en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental que se
le presenten" (art. 26 Ley 19.300), CONAMA está desarrollando Programas de Participación Ciudadana
para proyectos interregionales y regionales, diseñados como un proceso continuo, articulado por
etapas sucesivas, que contienen un conjunto de actividades definidas según la particularidad de cada
caso.

Su objetivo central es garantizar oportunidades de participación informada y responsable a través de


instancias organizadas y accesibles a los distintos sectores sociales involucrados, dentro del plazo de
60 días establecido por la Ley.

Sus objetivos específicos son:


- Entregar la información que permita formular observaciones ciudadanas fundadas a quienes
deseen presentarlas;

49 Ver artículos 29 inicio 3º de la LBMA, 47 y 48 del Reglamento del SEIA.


50 El mismo artículo 30 de la LBMA se encarga de establecer los contenidos mínimos del listado que debe publicarse, a saber:
a) Nombre de la persona natural o jurídica responsable del proyecto o actividad;
b) Ubicación del lugar o zona en la que el proyecto o actividad se ejecutará, y
c) Indicación del tipo de proyecto o actividad de que se trata.
Por su parte, el artículo 55 del Reglamento del SEIA establece al respecto los siguientes contenidos mínimos:
a) Nombre de la persona natural o jurídica responsable del proyecto o actividad.
b) Ubicación del lugar o zona y comuna en la que el proyecto o actividad se pretenda ejecutar.
c) Indicación del tipo de proyecto o actividad de que se trata.
d) Fecha en que el proyecto o actividad se aceptó a tramitación.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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- Equiparar oportunidades de participación para aquellas personas, grupos y/o comunidades con
menores posibilidades de acceso a la información;
- Asegurar que la diversidad de opiniones tenga expresión dentro del proceso;
- Facilitar el diálogo e intercambio de información entre las partes involucradas como una
instancia de comunicación entre ellas.

Para hacer posible tales objetivos, los Programas de Participación se basan en una metodología
institucional cuyas etapas, que se desarrollan durante el período de 60 días que establece la LBMA son
las siguientes:

a) Diagnóstico y Focalización: Consiste en desarrollar las actividades que permitan identificar a los
actores involucrados y las características del escenario donde se desarrollará el proceso de
participación.
b) Preparación o Apresto: Consiste en el conjunto de actividades que permitan entregar a la
población la información que ésta requiere para participar.
c) Discusión Ciudadana: Entregada la información a las comunidades, esta etapa pretende reunir a
las distintas partes involucradas (titular del proyecto, comunidad local, juntas de Vecinos,
organizaciones externas interesadas, entre otros) en una misma instancia para intercambiar
información y opiniones que permitan a la ciudadanía comprender mejor los alcances del proyecto
y así entregar observaciones ciudadanas con la debida fundamentación.
d) Sistematización y ponderación de las observaciones: Finalizado el período de participación, esta
etapa consiste en recoger, ordenar e incorporar las observaciones ciudadanas recibidas al
proceso de calificación ambiental del proyecto, para, finalmente, hacer la ponderación de ellas
según establece la Ley.
e) Información de la Resolución de Calificación Ambiental: Durante esta etapa se informa a las
personas y organizaciones ciudadanas que presentaron observaciones sobre la decisión tomada
por la COREMA o CONAMA y la forma en que estas observaciones fueron ponderadas, a través
del envío de la Resolución de Calificación Ambiental.

Los Programas terminan una vez concluidos los 60 días, para pasar a una última etapa que es la de
ponderación de las observaciones e información de la Resolución de Calificación Ambiental a quienes
hicieron observaciones.

4.2 Guía sobre Participación Ciudadana Temprana en el marco del SEIA elaborada por le
CONAMA

En 1999 CONAMA desarrolló la Guía para titulares de proyectos de inversión sobre Participación
Ciudadana Temprana en el Marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Tal guía ha sido
desarrollada teniendo como base la norma contenida en el artículo 12 letra j) del Reglamento del SEIA,
disposición que contempla la posibilidad de que los titulares de proyectos realicen actividades de
participación antes del ingreso de su proyecto al SEIA, “bajo la idea de que es conveniente tener un
acercamiento temprano con los potenciales involucrados en un proyecto, antes de que se instalen
temores y desconfianza difíciles de subsanar.
Dicha guía pretende:
- Aportar los elementos conceptuales básicos para comprender el sentido de la participación
temprana y los argumentos para conocer sus alcances y beneficios;
- Situar la participación ciudadana dentro de una perspectiva estratégica de largo plazo, cuya meta
es lograr relaciones armónicas entre empresas y comunidades;

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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- Entregar herramientas prácticas que sirvan de apoyo para la planificación e implementación de


procesos de participación ciudadana tempranas.

Tal guía define participación ciudadana temprana como toda instancia de involucramiento y consulta
ciudadana que ocurre antes de que un proyecto ingrese al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental y que, por lo tanto, se implementa en forma voluntaria por los proponentes.

Existen dos grandes momentos en que es posible implementar la participación temprana, a saber:

- En la etapa de diseño de los proyectos: es decir, cuando los proponentes se encuentran definiendo
su localización y tecnología.
- Durante la realización de los Estudios de Impacto Ambiental; en este caso las comunidades
pueden realizar importantes contribuciones sobre materias como localización y diseño de procesos
contaminantes definición de medidas de prevención o mitigación de impactos y la priorización de
recursos naturales a ser protegidos.

La guía referida destaca las ventajas que la participación ciudadana temprana representa tanto para el
proponente o titular del proyecto, como para la comunidad, a saber:

a) Para los proponentes:

- Ayuda a que la imagen del proponente y el proyecto, que tempranamente se forma la comunidad,
descanse en información más completa y acertada.
- Permite identificar las inquietudes y temores respecto del proyecto y despejarlos antes de que se
conviertan en situaciones inmanejables.
- Permite logra mayores niveles de respaldo hacia el proyecto durante todas las fases de su
implementación.
- Aumenta la confianza y credibilidad hacia el proponente en la media que sus planes estén abiertos
a sugerencias y mejoras.
- Permite contar con soluciones simples y creativas para resolver problemas ambientales gracias al
conocimiento de la comunidad sobre su medio físico.
- Aumenta información para línea de base sobre el medio humano.

b) Para las comunidades:

- Aumenta la probabilidad de que las recomendaciones de la gente se incorporen en el diseño y


localización de los proyectos, así como en las medidas de prevención, mitigación o compensación
de impactos.
- Disminuye el estrés asociado a los conflictos por proyecto que se originara en desinformación y en
rumores u que causan temor y alarma.
- Representa una oportunidad de capacitación técnica en materia relacionada con el proyecto.
- Abre la posibilidad de obtener mejores beneficios ambientales y sociales derivados de la llegada de
un proyecto.
- Abre la posibilidad de obtener mejores beneficios ambientales y sociales derivados de la llegada a
un proyecto.

La guía entrega una serie de directrices y recomendaciones dirigidas a la planificación de la


participación ciudadana temprana.

4.3 Consejo Consultivo Nacional y Regional

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Los artículos 78 y 79, 82 y 83 de la Ley 19.300 se refieren al Consejo Consultivo Nacional y a los
Consejos Consultivos Regionales, los cuales son integrados por representantes del sector académico
universitario, ONGs, empresariado, trabajadores y gobierno.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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V. EXPERIENCIAS EXITOSAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL51

Una experiencia exitosa de participación ciudadana ha sido la de Minera Escondida. La operación del proyecto
Escondida se inició a fines de 1990 en la Segunda Región de Antofagasta, en el norte de Chile. Sin perjuicio de que en ese
momento no existía la LBMA, sino únicamente normas sectoriales con relevancia ambiental, la referida compañía decidió
hacer un EIA y así cumplir con las directrices y políticas corporativas de sus propietarios, y con el Programa Mínimo de
Evaluación de Impacto Ambiental requerido por la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante.

Aún cuando no existía la obligación de participación ciudadana el estudio se realizó mediante un estrecho trabajo con la
Autoridad e informando sobre ello a diferentes grupos de la comunidad y mundo académico.

En 1992 Minera Escondida decidió construir una Planta de Cátodos en Coloso y para ello preparó un EIA que fue sometido
voluntariamente a las autoridades sectoriales pertinentes. Como parte del proyecto se realizaron mas de cuarenta reuniones
con la comunidad interesada en el proyecto durante tres meses aproximadamente. A ese entonces ya se había consolidado
como practica habitual la participación de la misma compañía en Congresos tales como el de la Sociedad Chilena de
Ciencias del Mar, con el fin de dar a conocer su experiencia particular en el programa de monitoreo y control de Coloso
Luego vinieron proyectos sucesivos donde siempre se realizaron reuniones previas con la comunidad interés, incluso con
anterioridad a la presentación del estudio para su evaluación. De esta manera, la compañía aprovechaba la posición de
considerar aspectos que resultaran relevantes, desde el punto de vista de la comunidad

En los últimos años ha avanzado en la realización de talleres de participación temprana para sus proyectos de inversión.
También ha explorado otros mecanismos de comunicación, como la edición de libros de carácter científico que resumen
años de investigación. Estos últimos tienen el valor de contar con Comités Editoriales de indudable prestigio que han
permitido la divulgación de información de gran utilidad y valor científico en forma masiva. De la misma manera, otro
mecanismo ha sido la continua participación en Congresos Nacionales e internacionales, así como la edición de videos de
carácter educativo que dan cuenta de los logros y desafíos en materias ambientales y de participación.

En palabras de los ejecutivos de la propia compañía Minera Escondida la lección aprendida de estas experiencias ha sido la
conveniencia de escuchar atentamente a las partes interesadas. Una forma es la creación de espacios en que la comunidad
expresa sus puntos de vista en lo relativo a materias ambientales que involucran a la empresa, y otra reside en el
involucramiento amplio, critico e independiente de la comunidad científica en los programas de evaluación y monitoreo, que
incluye auditorias periódicas.

En este sentido Minera escondida constituye verdaderamente un ejemplo exitoso de participación ciudadana en la
evaluación y gestión ambiental de sus proyectos de inversión. En tales instancias de participación CODEFF ha participado
como uno de los actores involucrados convocados.

51 La Bibliografía utilizada del numeral II al VI es la siguiente:


- ASTORGA JORQUERA, Eduardo. Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Regímen Jurídico. En especial aplicado a la
actividad minera. Edit. Jurídica ConoSur Ltda. Santiago, Abril 2000.
- GOBIERNO DE CHILE, CONAMA. Lineamientos Institucionales de Participación Ciudadana para el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (http: //www.conama.cl/seia/infogen_seia.htm).
- GOBIERNO DE CHILE, CONAMA. Participación Ciudadana Temprana en el Marco del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental. Guía para Titulares de Proyectos de Inversión:
(http:// www.conama.cl/seia/participación_ciudadana_temprana.htm).
- Cuerpos legales: Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente, Decreto 30 de 1997 MINSEGPRES Reglamento del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA MINERÍA EN LOS ESTADOS UNIDOS

1. INTRODUCCIÓN

II. PROCESO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

La Ley de Política Nacional en materia de Medio Ambiente (NEPA) establece la preparación de una
declaración de impacto ambiental (DIA) en los casos en que (1) exista una “propuesta”, (2) se deba
adoptar alguna acción federal importante, (3) ello pudiera afectar significativamente la calidad del
entorno humano.52 La ley tiene por objeto promover la toma de decisiones informada, pero no requiere
que la agencia federal seleccione los enfoques más convenientes desde el punto de vista ecológico.
La NEPA se aplica a acciones federales de importancia, es decir, entre otros, acciones de compañías
privadas que necesitan obtener un permiso o aprobación formal de una agencia federal para proceder.
Por lo cual, los procedimientos que contempla la NEPA pueden entrar a tallar si alguna operación de
extracción o exploración ha de realizarse en tierras federales o si la operación en tierras privadas
requiere de un permiso federal. En muchos casos, las operaciones mineras que se llevan a cabo en
tierras no federales (es decir, tierras privadas o de propiedad total del estado) no requieren de un
permiso federal y, por lo tanto, no necesariamente dan comienzo al procedimiento DIA. Los dos tipos
de permisos federales que puede precisarse para ejecutar alguna operación minera en tierras no
federales y, con ello, iniciar el procedimiento DIA son los permisos para rellenar tierras húmedas o los
permisos de descarga de aguas contaminadas en los pocos estados que no contemplan aprobaciones
federales para aplicar sus programas de permisos de descarga.

2.1. Procedimiento DIA

De conformidad con los términos de la NEPA, la agencia federal de administración de tierras o emisora
de las licencias es responsable de la conducción del proceso de evaluación de impacto ambiental53. El
proceso empieza cuando una compañía minera solicita la aprobación de un plan de operaciones para
explotar minerales en tierras federales o solicita un permiso federal en relación con operaciones de
minería que se ejecutarán en tierras privadas. La agencia federal debe determinar si es necesario
presentar una declaración de impacto ambiental (DIA). Las agencias federales pueden adoptar
reglamentos que identifiquen algunas actividades rutinarias de bajo impacto que pueden estar
excluidas categóricamente (EC) de la preparación de una DIA. Las actividades EC típicamente
involucran actividades tales como la prospección minera que no supone la alteración de la superficie
del terreno o el uso de equipo mecanizado. Si la actividad no es elegible para un EC, la agencia puede
preparar una “Evaluación Ambiental” inicial (EA) que se usa para determinar la importancia que puede
tener una acción para el medio ambiental. Si EA dejara ver que un proyecto de exploración o minería
puede afectar significativamente la calidad del entorno humano, entonces es necesario elaborar una
DIA completa. La EA debe incluir un debate sobre la necesidad de la acción propuesta, alternativas a
la acción propuesta e impactos ambientales de la misma. La agencia federal prepara la EA basándose
en la propia información de la agencia, así como en la información que presente el explotador de la
mina. En caso de que la EA demostrara que no habrá impactos significativos, la agencia federal
prepara un “hallazgo de impacto no significativo” (FONSI) que explica brevemente por qué el proyecto
no afectará significativamente el medio ambiente. Si se emitiera un FONSI, entonces no es necesario

52 42 Código de los Estados Unidos de América, Sección 4332.


53 Los procedimientos resumidos en esta sección siguen el reglamento de NEPA adoptado por el Consejo de Calidad
Ambiental, 40 CFR, Partes 1500-1508, que establece los parámetros a los cuales se deben adecuar procedimientos
específicos de NEPA adoptados por las agencias federales.

142
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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elaborar una DIA. En caso de que la acción propuesta se asemejara a las que normalmente requieren
de una DIA, se debe hacer público el FONSI durante un período de treinta (30) días para su examen
antes de que la agencia tome una determinación definitiva respecto a si preparará o no una DIA.

Si la EA revelara impactos potencialmente significativos, es preciso elaborar una DIA. Asimismo, una
agencia puede determinar la necesidad de una DIA sin tener que preparar primero una EA. En caso de
requerirse una DIA—como es normal en el caso de proyectos mineros de gran escala—la agencia
federal responsable debe invitar al público a participar en “la determinación de los alcances ” de la DIA.
Esta determinación “consiste en un proceso temprano y abierto para establecer los alcances de los
asuntos que se tratarán, así como para identificar los problemas significativos relacionados con la
acción propuesta.”54 La agencia deberá publicar una “notificación de intención” en el Registro Federal y
en otros medios a los que puede acceder el público, como periódicos en las cercanías del
emplazamiento minero propuesto, invitando al público y a otras agencias a identificar problemas,
impactos potenciales y alternativas que deben ser objeto de estudio en la DIA.

Luego de este proceso, la agencia responsable prepara el borrador de la DIA. Además de presentarlo
ante la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) y el Consejo de Calidad del Medio Ambiente
(CEQ), este documento se pone a disposición del público para que lo examine y ofrezca sus
comentarios. El borrador de la DIA contiene: una descripción de la acción propuesta, alternativas a la
acción, posibles medidas de mitigación, una descripción del área donde se realizará la acción, los
efectos significativos (tanto en el corto como en el largo plazo) de la acción sobre el medio ambiente,
los cambios irreversibles que la acción puede provocar en el medio ambiente, programas de monitoreo
y las organizaciones que fueron consultadas durante la preparación del borrador de la DIA. El público
podrá presentar sus comentarios sobre el borrador y la agencia que prepare la DIA debe responder a
todo comentario con la introducción de una modificación en la DIA final o indicando por qué los
comentarios no justificaron la introducción de modificaciones en la DIA final. La DIA final se publica, se
presenta ante EPA y CEQ y se pone a disposición del público. Sigue un plazo de espera de 30 días
entre la presentación de la DIA final y la decisión de la agencia sobre el proyecto, lo que permite que la
agencia disponga de tiempo suficiente para considerar la DIA antes de tomar una decisión, y brinda la
oportunidad de ofrecer comentarios adicionales.55

2.2 Administradores de la DIA

Las dos principales agencias federales responsables de la administración de la explotación minera en


tierras públicas de propiedad federal son el Servicio Forestal (FS) y la Dirección de Administración de
Tierras (BLM). Estas agencias son dependencias de diferentes departamentos del gobierno federal (el
Departamento de Agricultura y el Departamento del Interior, respectivamente) y operan con
reglamentos diferentes.

De conformidad con los reglamentos de FS56, toda persona que tenga la intención de conducir
operaciones de extracción mineral debe presentar un plan de operaciones o una notificación de su
intención de operar. Es preciso presentar un plan de operaciones cuando exista la certeza de que las
operaciones alterarán los recursos de superficie. Esta notificación se presenta sólo cuando es posible
que las operaciones produzcan alteraciones en los recursos de superficie. FS examina las
notificaciones para determinar si se debe presentar o no un plan de operaciones. FS debe preparar
una EA en relación con la revisión de un plan de operaciones, a menos que determine desde el inicio la

54 40 C.F.R Secciones 1501.7, 1508.25


55 El Diagrama de flujo del procedimiento DIA se encuentra al final del documento.
56 36 C.F.R. Sección 281

143
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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preparación de una DIA. La aprobación de un plan de operaciones para una mina que ocasionaría
considerable alteración a la superficie, de más de 700 acres en un área de 10,000 acres o menos,
requiere siempre de una DIA en virtud de los procedimientos de FS. Asimismo, la DIA es necesaria en
otras circunstancias si es que la actividad propuesta ha de afectar significativamente el medio
ambiente.

Determinar si las actividades mineras en las tierras BLM requieren una EA o una DIA depende de bajo
qué categoría de operaciones se pueden clasificar las actividades propuestas. El reglamento de BLM
establece tres categorías de operaciones mineras basadas en el impacto de las operaciones: uso
ocasional, operaciones indicadas en la notificación y el plan de operaciones.57 Las operaciones de “uso
casual” son aquellas que involucran actividades que usualmente originan una alteración insignificante
en el terreno y en los recursos—como en el caso de la prospección sin el uso de equipo para
desplazamiento de tierras—y no requiere de aprobación alguna de BLM ni una EA o una DIA. Las
operaciones indicadas en la notificación son aquellas que ocasionan una alteración acumulativa de la
superficie de cinco acres o menos durante cualquier año calendario. Aunque la notificación de tales
operaciones debe presentarse 15 días antes del inicio de las mismas, no es necesario que BLM
apruebe la notificación y, por lo tanto, no se requiere una EA o una DIA. Todas las actividades mineras
que superen el nivel de alteración de cinco acres o que se lleven a cabo en determinadas áreas de
conservación designadas requieren de un plan de operaciones que es preciso aprobar antes del inicio
de las operaciones. Los funcionarios de BML realizarán una EA en relación con el examen del plan de
operaciones y, dependiendo de la importancia del impacto, puede requerirse una DIA. Será necesario
presentar una DIA en relación con la aprobación de alguna operación minera en los casos en que el
área que se explotará durante la vigencia del plan de explotación, incluyendo el área disturbada,
equivalga a 640 acres o exceda esta superficie.

Si una actividad minera o de exploración se realizara íntegramente en tierras no federales (estatales o


privadas) y no se requiriera de un permiso federal debido al tipo de operación contemplada, no se
aplicará la NEPA y no se necesitará una EA o una DIA. No obstante, varios estados donde se produce
la explotación minera de metales—incluyendo California, Montana y Washington—tienen sus propias
leyes “NEPA a pequeña escala” que establecen la preparación de evaluaciones de impacto ambiental
en relación con actividades privadas que necesitan permisos del estado. Los procesos se coordinan en
áreas en las que las leyes federales y estatales rigen el proceso DIA.

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN COMÚN

En los Estados Unidos, numerosos procedimientos contemplan la participación ciudadana en el


proceso de toma de decisiones del gobierno. Algunos de los mecanismos de participación más
comúnmente usados en los Estados Unidos son:

- Notificación y comentarios de adopción de normas: Un procedimiento para crear “normas” que


requiere que la agencia notifique al público acerca de una norma propuesta y considere los
comentarios que la ciudadanía presenta por escrito antes de adoptar la norma.

- Audiencias legislativas: Audiencias conducidas por la cámara legislativa durante el proceso


legislativo que brinde al público la oportunidad de comentar sobre alguna ley antes de su creación
o durante la misma.

57 43 C.F.R, Sección 3809

144
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

- Referéndum: Un proceso usado en algunos estados (occidentales) mediante los cuales algunos
ciudadanos pueden elaborar leyes y ponerlas a votación del público (omitiendo así la intervención
de la cámara legislativa).

- Revisión judicial: El derecho de los ciudadanos de objetar las decisiones administrativas en un


tribunal judicial cuando un ciudadano sufre un perjuicio legal debido a una acción de la agencia o
se ve afectado en forma negativa o agraviado por alguna acción de la agencia de acuerdo con los
términos de alguna ley aplicable.

- Litigios ciudadanos: El derecho que asiste a la ciudadanía, al amparo de determinados dispositivos


legales, de entablar acción contra el gobierno cuando no se ejecuta o no se emplea
apropiadamente un dispositivo, o de iniciar acción contra una compañía que no haya cumplido con
los términos de su permiso ambiental. A fin de iniciar un litigio ciudadano, el ciudadano o el grupo
debe notificar primero al gobierno y a la compañía de modo que éstos puedan adoptar las acciones
pertinentes para subsanar la situación. El ciudadano debe demostrar también de qué forma la
omisión del gobierno en ejecutar o la omisión de la compañía en cumplir puede perjudicar al
ciudadano.

- Acuerdo del Buen Vecino: Acuerdo entre una comunidad y la compañía que desea usar las tierras
ubicadas cerca a la comunidad o dentro de la jurisdicción de la misma (Véase la Sección V).

- Comités de Asesoría: Comités establecidos por el gobierno, con miembros que representan
diversos grupos de partes interesadas y cuya meta es brindar asesoría al gobierno sobre
problemas específicos.

- Audiencias Administrativas: Audiencias públicas conducidas por las agencias para obtener los
puntos de vista de personas y organizaciones interesadas con respecto a decisiones pendientes
ante la agencia (tales como decisiones sobre permisos, decisiones respecto a creación de normas).

- Derecho del público a acceder a información que posee el gobierno (Véase la Sección IV.E. más
adelante).

Además, las normas del Consejo de Calidad Ambiental, del Servicio Forestal, de la Dirección de
Administración de Tierras y de otras agencias federales brindan oportunidades para la participación del
público en el proceso DIA. Cuando se requiere una DIA, la participación ciudadana se inicia en la
etapa de la determinación de los alcances, con la publicación de la “notificación de intención” en el
Registro Federal y en publicaciones locales como los periódicos. Esta determinación de los alcances
por lo general se realiza en una reunión o en una serie de reuniones en las que participan el público, la
compañía minera y las agencias gubernamentales responsables. Dichas reuniones tienen lugar por lo
general en uno o más lugares cerca del emplazamiento del proyecto y/o en las ciudades cercanas al
emplazamiento. El proceso de la determinación de los alcances lo organiza la agencia principal que
conduce la DIA; esta agencia recibe la colaboración de otras agencias con jurisdicción o experiencia,
denominadas agencias de cooperación.58

Posteriormente, el público está facultado para examinar el borrador de la DIA preparado por la agencia.
Luego de notificarse públicamente el borrador de la DIA, el público dispone de por lo menos
cuarenticinco (45) días para preparar y presentar comentarios al respecto. A menudo se celebra una
audiencia pública para recibir comentarios adicionales sobre el borrador. A continuación, la agencia

58 40 C.F.R., Sección 1501.5

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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responsable prepara la DIA final, que debe incluir respuestas a todos los comentarios recibidos.
Además de ponerlo en circulación entre todas las agencias, organizaciones y personas naturales que
presentaron los comentarios registrados, el documento final se presenta ante la EPA y CEQ y la
notificación de la DIA final se publica en el Registro Federal. El reglamento de NEPA establece un
periodo de espera de treinta (30) días entre la presentación de la DIA final y la decisión de la agencia
sobre el proyecto, lo que garantiza que la agencia tenga la oportunidad de considerar la DIA antes de
tomar su decisión y brinda un plazo para comentarios adicionales.

Después de concluir la DIA, la agencia responsable toma su decisión. No obstante, la agencia no está
obligada a aprobar la alternativa más conveniente desde el punto de vista ambiental indicada en la DIA
ni está obligada a adoptar todas las medidas de mitigación y monitoreo que se recomienda en la DIA.
El registro de decisiones de la agencia puede adoptar tales requisitos (destinados a formar parte de los
permisos, planes de operaciones u otros documentos ejecutables). La revisión judicial de la DIA (o la
EA en caso de que no se haya preparado una DIA) se limita a cuestiones de procedimiento y al
proceso de verificar que el documento contenga el análisis requerido de las alternativas, impactos
ambientales y mitigación. Siempre que la agencia responsable haya cumplido con los requisitos de
procedimientos de la legislación—incluyendo la consideración de alternativas e identificación de los
impactos—las cortes no evaluarán los méritos de la decisión sustantiva de la agencia sobre el proyecto.

El Servicio Forestal y la Dirección de Administración de Tierras poseen también reglamentos sobre


acceso del público a información relacionada con actividades mineras que pueden aplicarse en el
proceso de la DIA. (Véase la Sección IV.R. más adelante).

IV. OTROS MECANISMOS LEGALES

4.1 Notificación y comentarios de adopción de normas

La notificación y comentarios de adopción de normas requiere que la agencia del gobierno notifique al
público acerca de una norma propuesta y considere los comentarios escritos que presente la
ciudadanía antes de adoptar la norma. El proceso de notificación y comentario de la adopción de
normas también contempla la consulta de la agencia con las partes afectadas por la norma propuesta,
así como el derecho del público a presentar una petición solicitando a una agencia que inicie este
proceso en relación con la creación de alguna norma. Los procedimientos de notificación y comentario
se contemplan en la Ley de Procedimientos Administrativos, así como en otra legislación.

4.2 Examen Judicial de las Normas

Después de la adopción de una norma, cualquier persona agraviada puede presentar una petición
solicitando a una corte que examine la norma. La revisión judicial de una norma examina la
constitucionalidad de la norma, su congruencia con los dispositivos legales al amparo de los cuales
cual se emitió la misma y si se siguieron procedimientos adecuados en la creación de la norma. La
corte puede anular la norma en base a cualquiera de estos fundamentos. Además, se puede declarar
la invalidez de la norma si se considera que la misma es “arbitraria y caprichosa” o contraria a la ley.

4.3 Notificación y Comentario de Permisos

Un permiso es un documento legal usado a nivel federal, estatal y local que especifica las condiciones
bajo las cuales puede operar una empresa regulada, los tipos y la cantidad de contaminantes que la

146
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

misma puede liberar y los requisitos con respecto a la presentación de informes, operación,
mantenimiento y todos los aspectos del monitoreo y la conservación de registros. El público tiene
muchas oportunidades de intervenir en el proceso de concesión de permisos. Puede participar en la
identificación de compañías que necesitan un permiso. Una vez que se ha presentado una solicitud de
permiso, se notifica al público sobre la misma y se establece un periodo para que éste presente sus
comentarios. En algunos casos, cuando el público muestra bastante interés o se produce alguna
controversia, la agencia puede celebrar una audiencia pública para recibir comentarios sobre la
decisión del permiso. La audiencia pública se sumaría a los comentarios escritos sobre la solicitud de
permiso. Los reglamentos FS y BLM que rigen la aprobación de planes de operaciones constituyen
ejemplos de procesos de concesión de permisos que requieren notificaciones y comentarios del
público. A menudo, los comentarios sobre una solicitud de permiso se coordina con los comentarios
sobre la DIA que acompañan el proceso de decisión del otorgamiento de los permisos, pero estos son
requisitos legales independientes.

4.4 Apelación Administrativa / Revisión Judicial de Permisos

Las decisiones sobre la concesión de permisos están sujetas a apelaciones administrativas y judiciales.
La Ley de Procedimientos Administrativas, la Ley Federal de Administración de la Política de Tierras, la
Ley Orgánica del Servicio Forestal y las normas y otras leyes sustantivas que se ocupan del
otorgamiento de permisos tanto a nivel estatal como a nivel federal contemplan procedimientos
específicos de apelación administrativa para todos los tipos de permiso. En caso de que la parte que
presenta la apelación administrativa siguiera insatisfecha con el resultado, podrá solicitar una revisión
judicial de la decisión.

4.5 Acceso a Información

En los Estados Unidos de América, el público puede obtener acceso a registros del gobierno federal
gracias a la Ley de Libertad de Información (FOIA), una ley con fines generales que se aplica a la
mayor parte de la información del gobierno. La FOIA establece que “cada agencia, previa solicitud que
describa en forma razonable los registros de interés y que se presente de conformidad con las normas
publicadas que establecen la fecha, el lugar, los derechos (si los hubiere) y los procedimientos que se
seguirán, ponga a disposición de cualquier persona los registros sin demora”59. Otros dispositivos
legales que contienen disposiciones para acceder a información son la Ley del Aire Limpio, la Ley del
Agua Limpia, la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos y leyes estatales individuales.

FS y BLM cuentan también con reglamentos sobre el acceso del público a información relacionada con
actividades mineras. Todos los datos presentados a FS pueden ser objeto de examen por el público en
la Oficina del Guardia Forestal de Distrito. La información que la compañía clasifique como información
confidencial con respecto a secretos comerciales o información comercial o financiera privilegiada no
estará disponible para el público y puede incluir la ubicación conocida o planificada de determinados
fosos de exploración, agujeros de perforación y excavaciones relacionadas con la ubicación e ingreso.
No obstante ello, la información necesaria para preparar la DIA se hace de conocimiento público y muy
poca información califica realmente como secreto comercial de conformidad con FOIA. El público
puede examinar cualquier otra información presentada en la oficina del funcionario autorizado, de
conformidad con las disposiciones de FOIA.

El público también puede obtener acceso a información acerca de los efectos ambientales de la minería
y otras industrias a través de la Ley de Planificación de Emergencia y Derecho a la Información de la

59 5 Código de los Estados Unidos de América, Sección 552

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Comunidad (EPCRA), que exige medios para registrar y presentar información sobre las cantidades y
tipos de descarga contaminada de estas industrias. La EPA mantiene los datos en su Inventario de
Liberación Tóxica (TRI). El público tiene derecho de examinar la información contenida en el TRI sobre
los elementos contaminantes liberados por las instalaciones en el medio ambiente (por ejemplo, aire,
agua, tierra y transferencia de desechos). Se puede acceder a la base de datos del TRI por internet, a
través de copias del inventario legibles por computadora que se pueden adquirir de EPA, o solicitando
a EPA que busque en el inventario determinada información. Mediante el acceso a la base de datos
TRI, un ciudadano puede informarse sobre qué compañías están descargando, qué clase de productos
químicos, en qué cantidades, a qué medios en alguna parte del país. En 1997, EPA promulgó un
reglamento que agregaba siete grupos de la industria (incluyendo la industria minera) a la lista de
medios sujetos a los requisitos de presentación de informes EPCRA. Este mandato se hizo aplicable a
la industria minera para el periodo de presentación de informes de 1998.60 La Ley del Aire Limpio, la
Ley del Agua Limpia y la Ley de Control y Recuperación Minera a Cielo Abierto también establecen la
divulgación de información sobre descargas contaminantes.

Las leyes federales y estatales de explotación minera y recuperación también exigen la elaboración de
planes de monitoreo para operaciones mineras. Los reglamentos propuestos para las tierras de BLM
establecen la preparación de un plan para monitorear el efecto de las operaciones que demostrarán
cumplir con el plan de operaciones aprobado y otras leyes y reglamentos en materia ambiental
federales o estatales para lograr una detección temprana de problemas potenciales y suministrar
información que ayude a dirigir las acciones correctivas que sean necesarias. Además, se puede
requerir el monitoreo y la presentación de informes como elementos de los diversos planes que se
debe presentar a las autoridades reguladoras estatales, en relación con las operaciones de extracción
minera, como parte de la concesión de permisos estatales u otros procesos regulatorios. Muchos
estados también requieren de informes anuales sobre las superficies en acres explotadas y la
recuperación lograda durante el año.

4.6 Disposiciones Estatales y Liberación de Fianzas

Algunos estados preven la formulación de comentarios de la ciudadanía sobre las decisiones de la


agencia de proceder o no a la liberación de garantías de seguridad financiera que otorgan las
compañías mineras para garantizar que llevarán a término la recuperación. Los comentarios públicos
tienen inicio cuando la compañía minera informa que ha cumplido con sus obligaciones de
recuperación y solicita la liberación de la fianza de cumplimiento, carta de crédito y otro aval.

4.7 Litigios Ciudadanos para Ejecución de Dispositivos Legales

Los litigios ciudadanos son autorizaciones con respecto a algún dispositivo legal específico que
permiten que los ciudadanos demanden al gobierno para que haga cumplir dicha legislación. Las
disposiciones de los juicios ciudadanos también permiten que los ciudadanos interpongan causas
contra aquellas personas que incurren en prácticas de contaminación, lo cual permite, a su vez, que los
ciudadanos actúen como “fiscales privados”. La posibilidad de entablar juicios ciudadanos impulsa los
esfuerzos de ejecución del gobierno, pues faculta a las personas que se ven directamente perjudicadas
por la contaminación a actuar para enfrentarla. La Ley del Agua Limpia, la Ley del Aire Limpio, la Ley
sobre Especies en Peligro de Extinción y la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos, entre
otras leyes estatales y federales, contemplan los litigios ciudadanos.

60 62 Reglamento Federal 23890 (1 de mayo de 1997). Este reglamento incorpora, entre otros, el código 10 a la
Clasificación Industrial Estándar, con la excepción de los códigos 1011 (Extracción de Mineral de Hierro), 1081 (Servicios
de Extracción de Metales) y 1094 (Minerales de Uranio-Radio-Vanadio).

148
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

4.8 Ley sobre Especies en Extinción

La Ley sobre Especies en Extinción (ESA) permite que la ciudadanía solicite la colocación de una
especie que consideran que está desapareciendo en la lista de especies amenazadas o en extinción.
El otro foro principal para la participación de la ciudadanía que contempla ESA es la oportunidad de
que el público entable juicios ciudadanos contra el gobierno cuando considere que la Ley no está
siendo ejecutada en forma adecuada. En el caso de la minería, esto podría incluir el derecho de los
ciudadanos de entablar litigios cuando alguna operación minera dañe el habitat de las especies
amenazadas/en peligro de extinción o, en su defecto, produzca la muerte sin autorización de estas
especies o cause daños a las mismas.

4.9 Ley del Comité de Asesoría Federal

El Congreso de los Estados Unidos promulgó la Ley Federal del Comité de Asesoría en 1972 con la
finalidad de regir el establecimiento, operación y administración de comités de asesoría. Los comités
de asesoría permiten al gobierno adquirir asesoría especializada, ideas y opiniones del público con
respecto a problemas que van desde preguntas de política hasta problemas específicos o asuntos
normativos. Los comités de asesoría deben mantener una posición equilibrada frente a los grupos de
interés, notificar al público sobre las reuniones y abrir todas las asambleas de comités al público.

V. MECANISMOS NO LEGALES

Las leyes y reglamentos de los Estados Unidos de América garantizan muchos derechos de
participación ciudadana. No obstante, las agencias federales y estatales pueden decidir
voluntariamente si permiten o no la participación ciudadana. Por ejemplo, a pesar de que no existen
requisitos para la participación ciudadana en la EA (distintos al derecho limitado del público de revisar
un FONSI antes de determinar finalmente si es necesario o no elaborar una DIA) la agencia federal
que conduce la EA puede optar por conducir reuniones públicas para la fijación de los alcances y
permitir que el público examine algún borrador de EA.

Además, las compañías que proponen un proyecto minero pueden proporcionar voluntariamente
oportunidades a la comunidad local y terceros para que participen en el diseño y operación del
proyecto, especialmente cuando estén involucrados problemas delicados relacionados con el uso de
tierras, etc. Estas oportunidades pueden incluir asambleas municipales o la negociación de Acuerdos
del Buen Vecino. Los Acuerdos del Buen Vecino permiten que una comunidad negocie compromisos
específicos con pequeñas y grandes industrias en relación con temas de interés en materia de salud y
medio ambiente. Los dos grupos pueden negociar términos para el uso de la tierra y conducir la
operación que aborde dichos temas. Por lo general, este proceso no involucra al gobierno federal.

VI. LOGROS

Los elementos más importantes y eficaces para la participación ciudadana en el proceso DIA son la
determinación de los alcances, el análisis de alternativas, comentarios del borrador de la DIA y el
examen judicial del procedimiento DIA.

El proceso de determinación de los alcances contempla el aporte público desde el inicio del proceso
DIA, permitiendo así que la agencia conozca y evalúe, desde el principio, las diversas opiniones y
preocupaciones del público acerca de la acción propuesta. La intervención de la ciudadanía desde el

149
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

inicio es provechosa no sólo porque se informa al público sobre las acciones propuestas en las
primeras etapas del proceso, sino también porque con frecuencia la ciudadanía puede proporcionar a la
agencia o a los contratistas sugerencias que la agencia no había tomado en consideración
anteriormente. Más aún, garantiza que los asuntos que son importantes para la ciudadanía, los
gobiernos locales u otras organizaciones se estudien durante el proceso DIA. Permitir al público
sugerir y comentar acerca de las alternativas es vital dado que éste puede sugerir modificaciones o
alternativas a la acción propuesta con el efecto de evitar o minimizar los daños al medio ambiente.
Este requisito también garantiza a la ciudadanía que la agencia probará todas las alternativas
razonables, incluyendo la alternativa de no proceder en absoluto con la acción.

Este proceso de permitir que la ciudadanía examine y presente comentarios sobre la DIA es
beneficioso debido a que brinda al público otra oportunidad de expresar sus puntos de vista sobre la
propuesta, corregir errores y evaluar las alternativas y medidas de mitigación. Los reglamentos de la
NEPA requieren que la agencia que elabora la DIA reconozca y responda a los comentarios
ciudadanos y, además, que garantice que no desestimará o ignorará sin más los comentarios
razonables. El área final del proceso DIA que permite incorporar la participación del público es la
capacidad ciudadana de llevar ante la corte a la agencia que realizó la DIA cuando ésta no se ciña
adecuadamente a los procedimientos establecidos en la DIA. La capacidad del público de hacer las
veces de vigilante del proceso obliga a las agencias a seguir las normas que regulan la realización de
una DIA y a convocar la participación de la ciudadanía. Sin embargo, NEPA no garantiza ni establece
que la agencia seleccione la mejor alternativa ambiental, pero, en cambio, exige una completa
transparencia y una toma de decisiones informada.

Las disposiciones de la NEPA, FOIA y otras leyes afines que garantizan el acceso del público a los
planos de las minas, las solicitudes de permisos e información en materia ambiental son elementos de
importancia fundamental para el éxito de la participación ciudadana en el sistema EIA de los Estados
Unidos.

VII. DEFICIENCIAS

Aunque los procedimientos formales e informales de la EIA en los Estados Unidos de América brindan
numerosas oportunidades de participación ciudadana en el proceso, el enfoque que da los EE.UU. a la
participación de la ciudadanía presenta algunas deficiencias significativas. Y lo que es más importante,
una DIA sólo es necesaria cuando hay de por medio “acciones federales de importancia”. Por lo tanto,
a menos que exista una ley estatal que disponga una DIA para las tierras no federales (es decir, tierras
de propiedad privada y estatal) la mayoría de las acciones sobre estas tierras no requerirá la
elaboración de una DIA. Sin embargo, un permiso federal, que se considera como una acción federal
importante, activará el proceso DIA. Ejemplos de actividades que necesitarían de un permiso federal
son el relleno de tierras húmedas y actividades de extracción en lugares donde viven especies en
peligro de extinción.

La coordinación del procedimiento DIA con el proceso de expedición de permisos independientes se


considera por lo general como una deficiencia del sistema. El hecho de no coordinar estos dos
procedimientos puede dilatar en gran medida el tiempo necesario para concluir el proceso entero. Aun
cuando en muchas ocasiones un proceso prolongado garantiza la consideración de todas las
alternativas, también es cierto que puede hacer que las compañías busquen oportunidades en otros
países donde no existen tantas normas o éstas son menos estrictas.

Elegir el uso de la Evaluación Ambiental (EA) a la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) puede
disminuir la eficacia de la participación ciudadana en el proceso EIA, pues no se han establecido

150
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

requisitos para esta participación en el proceso EA. Con frecuencia el público no interviene sino hasta
después de que se ha preparado y emitido un FONSI en estos casos. Sin embargo, la mayoría de
las minas importantes ubicadas en tierras federales así como las modificaciones significativas de que
son objeto las mismas requieren de una DIA o una DIA complementaria, en último caso.

Finalmente, aunque NEPA exige que la DIA identifique medidas de mitigación para la acción propuesta,
no obliga a los responsables de tomar las decisiones que adopten dichas medidas. Aun cuando exista
una decisión para adoptar la alternativa preferible desde el punto de vista ambiental (o cualquier otra
alternativa) no se podrá implementar las medidas de mitigación relacionadas con la alternativa elegida
a menos que se incorpore el requisito en un permiso o aprobación de un plan de operaciones. Las
medidas de mitigación identificadas en la EIA sólo son ejecutables cuando (1) el responsable de tomar
las decisiones decide que estás deben implementarse, y (2) las incorpora en un documento que es por
sí mismo independientemente ejecutable (por ejemplo, un permiso, contrato de arrendamiento, etc.).

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERIA EN MÉXICO

I. INTRODUCCIÓN

La evaluación de impacto ambiental en México ha constituido uno de los principales instrumentos de la


política ambiental, sin embargo, en el caso de la minería la aplicación de este instrumento ha
representado algunas dificultades, algunas propias de la regulación de esta herramienta; otras
resultado de la propia actividad minera.

En relación a la regulación del instrumento cabe mencionar que desde la publicación de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en 1988 y ya con las reformas en 1996 este
instrumento de la política ambiental ha carecido de mecanismos y procedimientos que permitan al
público participar en las distintas etapas de instrumentación, a saber: la formulación de la manifestación
de impacto ambiental; la evaluación de los impactos ambientales; y finalmente, en la etapa de
seguimiento y en su caso impugnación de actos tanto de la autoridad como de los responsables de los
proyectos que contravengan la legislación ambiental. Si bien la ley desde 1988 establecía la consulta
de los expedientes, no existía un procedimiento para participar, fue hasta 1996, con las reformas a la
LGEEPA y con la expedición del reglamento en materia de impacto ambiental, que se establece un
procedimiento de consulta pública más definido. En él ya se establecen algunos mecanismos y
procedimientos que facilitan la participación como son; la integración de un expediente para consulta al
público; la posibilidad de acceder al expediente en la delegación estatal en que se vaya a realizar el
proyecto; la posibilidad de solicitar se lleve a cabo una reunión pública de información; y por último, la
posibilidad de que cualquier persona interesada pueda formular observaciones al proyecto con objeto
de que estas sean consideradas por la autoridad.

En el caso de los proyectos mineros los mecanismos y procedimientos de consulta pública son
inadecuados ya que difícilmente una población minera tiene acceso a los expedientes debido a la
lejanía de éstas de las delegaciones y a la imposibilidad material de tener acceso a internet para
verificar las manifestaciones que han sido presentadas para su evaluación. Adicionalmente cabe
mencionar que existen factores sociales que dificultan las relaciones entre los responsables de
instalaciones mineras y las poblaciones aledañas, lo que dificulta el proceso de transparencia y
comunicación que debe existir en relación a las actividades mineras. Por lo anterior es necesario
explorar nuevos mecanismos y procedimientos que promuevan el acceso a la información por un lado,
y por otra parte la comunicación de los impactos y riesgos ambientales a la población y la
corresponsabilidad de las empresas, sociedad y gobierno para contribuir a evitar y en su caso
mitigarlos.

152
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

II. EL PROCESO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN MÉXICO

2.1 Definición de Evaluación de Impacto Ambiental

La definición de Evaluación de Impacto Ambiental se encuentra en el artículo 28 de la Ley General del


Equilibrio Ecológico y la Protección (LGEEPA)61, que a la letra dice así:

"La Evaluación de Impacto Ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece
las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar
desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones
aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o
reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente (…)”.

2.2 Autoridades Encargadas del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

En los artículos 5, 7 y 8 de la LGEEPA se establecen las competencias de la Federación, los Estados y


los Municipios en materia de participación social, información, evaluación de impacto ambiental y
regulación de las actividades mineras.

"Artículo 5.- Son facultades de la Federación:


...
X.- La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28
de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes;
...
XIV.- La regulación de las actividades relacionadas con la exploración, explotación y beneficio de
los minerales, substancias y demás recursos del subsuelo que corresponden a la Nación, en lo
relativo a los efectos que dichas actividades puedan generar sobre el equilibrio ecológico y el
ambiente;
...
XVI.- La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo
dispuesto en esta Ley;
..."

"Articulo 7.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes
locales en la materia, las siguientes facultades:
...
X.- La prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las
sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los
componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo
puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras;
...
XIV.- La conducción de la política estatal de información y difusión en materia ambiental;
XV.- La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo
dispuesto en esta Ley;
XVI.- La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades que no se encuentren
expresamente reservadas a la Federación, por la presente Ley y, en su caso, la expedición de las

61 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988 y modificada el 13 de diciembre de 1996.

153
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

autorizaciones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 BIS 2 de la


presente Ley;..."

"ARTICULO 8.- Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las
leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
...
XIII.- La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia
ambiental;
XIV.- La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de
competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción
territorial;..."

2.3. Obras y Actividades que quedan sujetas al Proceso de EIA

El artículo 28 de la LGEEPA establece las obras y actividades que están sujetas a autorización previa
en materia de impacto ambiental de la federación, a través de la Secretaría de Medio ambiente
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), a saber:

- Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos,


poliductos
- Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y
eléctrica
- Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación
- Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como
residuos radiactivos
- Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración
- Plantaciones forestales
- Cambios de uso del suelo de áreas forestales, selvas y zonas áridas
- Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas
- Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos, y esteros conectados con
el mar, litorales o zonas federales
- Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación
- Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro especies o
causar daños al ecosistema
- Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar
daños.

El propio artículo 28 y el artículo 31 de la LGEEPA establecen excepciones a esta obligación indicando


que: (1) El reglamento puede determinar obras o actividades de las señaladas en el artículo 28 que por
su ubicación, dimensiones, características o alcances no produzcan impacto ambiental significativo y
que por lo tanto no deben sujetarse a una EIA; (2) En los casos que señala el artículo 31 debe
presentarse un informe preventivo para que la Secretaría, en un plazo de 20 días, decida sobre la
necesidad de presentar la Manifestación de Impacto Ambiental.

Cabe señalar que el artículo 5 del reglamento establece que obras y actividades deben presentar
manifestación de impacto ambiental, así como algunos casos de excepción.

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de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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2.4 Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

Los artículos 31 a 35 bis de la LGEEPA, así como los artículos 9 a 28 del Reglamento establecen el
procedimiento administrativo a seguir para la tramitación del estudio y evaluación del mismo por parte
de la SEMARNAP, a saber:

El procedimiento administrativo de EIA comprende 6 etapas: (1) la presentación de la MIA;(2)


integración del expediente y revisión de su contenido; (3) la puesta a disposición del público y en su
caso realización de la consulta pública, así como recepción de observaciones del público; (4) la
evaluación; (5) la resolución definitiva; y (6) la verificación y cumplimiento de la resolución (Ver ANEXO
II).

1. La presentación de una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA), debe de realizarse por el


promovente en forma previa a la realización de cualquier obra o actividad prevista en el listado del
artículo 28 de la LGEEPA, salvo que el reglamento la exceptúe de dicha obligación, o bien se
encuentren en alguno de los supuestos del artículo 31 de la LGEEPA. En estos casos las obras o
actividades de que se trate únicamente requerirán de un Informe Preventivo (IP),62 y la Secretaría
deberá resolver en un plazo de 20 días si considera que se está en alguno de los supuestos del
artículo 31 y por tanto no requiere de una manifestación de impacto ambiental, debiendo sujetarse
la actividad proyectada a lo previsto en la norma oficial mexicana, plan de ordenamiento ecológico
o cualquier otra disposición aplicable.

El articulo 30 de la LGEEPA prevé cual debe ser el contenido mínimo de la MIA, a saber:
descripción de los posibles efectos en el o los ecosistemas que pudieran ser afectados por la obra
o actividad de que se trate, así como las medidas preventivas, de mitigación y las demás
necesarias para evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente. Así mismo
señala que cuando se realicen actividades altamente riesgosas, se deberá incluir además un
Estudio de Riesgo. Los contenidos, así como las características y las modalidades de las
manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo serán establecidos por el
Reglamento de la LGEEPA, el cual se encuentra actualmente en elaboración.

La manifestación de impacto ambiental deberán presentarse en cualquiera de las dos modalidades


establecidas en los artículos 10 a 13 del reglamento, a saber: MIA regional o particular.

2. Una vez presentada una MIA la Secretaría continuará el procedimiento con la integración de un
expediente en un plazo no mayor de 20 días.

La Secretaría deberá revisar que la solicitud cumpla con todos los requisitos establecidos en la ley,
su reglamento y normas oficiales mexicanas aplicables, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 35 de la LGEEPA. En caso de que la MIA presente insuficiencias que impidan la
evaluación de impacto ambiental, la secretaria podrá solicitar, en una sola ocasión, aclaraciones,
rectificaciones o ampliaciones al contenido de la MIA dentro del plazo de cuarenta días siguientes a
la integración del expediente.

Asimismo cabe señalar que el artículo 26 del reglamento establece la obligación de la autoridad de
ir agregando al expediente: la información adicional que se genere; las opiniones técnicas que se
soliciten; los comentarios y observaciones que formulen los interesados en el proceso de consulta

62 El informe preventivo consiste en el documento mediante el cual se da a conocer de manera general y conforme al instructivo que
publica la SEMARNAP las características de la obra y el impacto ambiental, significativo y potencial que ésta generaría.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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pública; el extracto del proyecto publicado; la resolución; las garantías otorgadas; y las
modificaciones que se hagan al proyecto.

3. Hecho lo anterior la Secretaria procederá a poner a disposición del público el expediente, así como
a llevar a cabo una consulta pública. en los términos de lo dispuesto por el artículo 34 de la
LGEEPA.

A través de esta etapa del procedimiento las personas interesadas en el proyecto pueden participar
coadyuvando con la autoridad en la identificación de posibles impactos ambientales, y con
propuestas para el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las
observaciones que consideren pertinentes.

Cabe agregar que los artículos 37 a 43 del reglamento establecen disposiciones en relación a los
siguientes aspectos:
- Obligación de la secretaría de publicar semanalmente en la Gaceta Ecológica un listado de las
solicitudes de autorización, informes preventivos y MIA que reciba;
- Obligación de la Secretaría de poner a disposición del público el expediente;
- El derecho a consultar los expedientes en días y horas hábiles en las oficinas de la Secretaría,
como en la Delegación que corresponda;
- El derecho de petición, por parte de cualquier persona de la comunidad de que se trate, a
solicitar se lleve a cabo una consulta pública respecto de determinado proyecto y la facultad
discrecional de la autoridad de decidir llevarla a cabo o no.
- En caso de que la autoridad decida llevar a cabo una consulta pública, el reglamento establece
la obligación de realizarlas de conformidad con las siguientes bases: Notificando al
promovente; publicación e un extracto del proyecto en un periódico de amplia circulación en la
entidad de que se trate; obligación de poner a disposición el público el expediente en la entidad
de que se trate previa solicitud por parte de cualquier persona de la comunidad; derecho de
cualquier interesado a presentar observaciones y presentar medidas de prevención y mitigación
dentro de los 20 días siguientes a aquel en que la MIA sea puesta a disposición del público en
la entidad de que se trate; y por último, obligación e la Secretaría de consignar en la resolución
el proceso de consulta pública, así como los resultados y propuestas formulados y publicarlos
en la Gaceta Ecológica.

4. Una vez que la Secretaría cuente con la información necesaria conforme a los instructivos, así
como integradas las observaciones del público al expediente, esta procederá a evaluar los
impactos ambientales manifestados sujetándose a lo que establezcan: los ordenamientos
aplicables, los criterios ecológicos y lineamientos de política ambiental previstos en los planes y
programas de gobierno, así como los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico
del territorio, así como las normas oficiales mexicanas que resulten aplicables. Asimismo, el
artículo 35 de la LGEEPA señala que la Secretaría deberá evaluar los posibles efectos de dichas
obras o actividades en el o los ecosistemas de que se trate, considerando el conjunto de elementos
que los conforman y no únicamente los recursos que, en su caso, serían sujetos de
aprovechamiento o afectación.
Cabe señalar que la Secretaría puede suspender, por una sola vez, el término de 60 días previstos
para dictar resolución a fin de solicitar aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones. Así mismo y de
manera excepcional, la Secretaría podrá ampliar hasta por sesenta días adicionales dicho término
cuando por la complejidad y las dimensiones de una obra o actividad ésta justifique que requiere de
este tiempo para su evaluación.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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5. Finalmente la Secretaría deberá dictar la resolución correspondiente a la manifestación de impacto


ambiental en un plazo de 60 días a partir de su presentación.

La resolución la Secretaría podrá: 1) autorizar la realización de la obra o actividad en los términos


solicitados en la MIA; 2) autorizar de manera condicionada la obra o actividad de que se trate, a la
modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales; o bien, 3) negar la
autorización solicitada en los supuestos establecidos en el propio artículo 35.

La Secretaría puede exigir el otorgamiento de seguros o garantías respecto al cumplimiento de la


condiciones establecidas en la autorización cuando durante la obra puedan producirse daños graves
a los ecosistemas.

6. Al procedimiento de evaluación le sigue el proceso de verificación por parte del Instituto Nacional
de Ecología, el cual deberá dar seguimiento a las medidas establecidas en la autorización.
Asimismo, en caso de incumplimiento, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá
iniciar un procedimiento de inspección.

2.5 Participación de los Gobiernos Estatales y Municipales en el Proceso

Cuando se trate de obras incluidas en el artículo 28, la Secretaría notificará a los gobiernos estatales y
municipales que ha recibido la MIA, para que manifiesten lo que a su derecho convenga, conforme a lo
señalado en el artículo 33. Después inicia el procedimiento de evaluación. En una primera fase se
revisa que la solicitud se ajuste a las formalidades previstas en la ley, reglamento y normas oficiales
mexicanas aplicables. Asimismo, pueden solicitarse aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones del
contenido de la MIA.

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.1 Participación Social en el Proceso

Para el proceso de consulta pública el primer paso es la publicación de la solicitud de evaluación. Esta
deberá ser publicada por parte de la Secretaría en la Gaceta Ecológica. Así mismo el promovente
deberá publicar el extracto del proyecto en un periódico de amplia circulación de la entidad en que éste
se realice, dentro de los siguientes 5 días contados a partir de su presentación. Dentro del plazo de 10
días desde la publicación del extracto, cualquier ciudadano podrá solicitar a la Secretaría que ponga a
disposición del público el expediente. Los promoventes pueden requerir que se mantenga en reserva la
información integrada al expediente en los casos en los que pueda estar en riesgo información
comercial considerada como confidencial de conformidad con la legislación aplicable en materia de
propiedad industrial.

La Secretaría en coordinación con el promovente podrá organizar una reunión pública con el objeto de
informar sobre los aspecto técnicos y ambientales de la obra o actividad de que se trate de acuerdo a lo
establecido en el artículo 34 fracción III. Cualquier interesado podrá, en un plazo de 20 días contados a
partir de la publicación de la solicitud, promover el establecimiento de medidas de prevención y
mitigación adicionales y observaciones.

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El artículo 34 fracción V de la LGEEPA y 41 fracción IV del reglamento establecen que la Secretaría


agregará las observaciones realizadas por los interesados al expediente respectivo y consignará, en la
resolución que emita, el proceso de consulta pública. Asimismo deberá publicar estos en la Gaceta
Ecológica.

3.2 El Derecho a la Información Ambiental

El derecho a la información ambiental está recogido en el Capítulo II, Título V de la LGEEPA, el cual
establece la obligación que tiene las autoridades de los tres niveles de gobierno de proporcionar la
información ambiental de que dispongan a cualquier ciudadano que lo solicite.

Cabe señalar que la información puede negarse por parte de las autoridades cuando se esté ante un
caso de información confidencial o cuando la seguridad nacional pueda ser afectada. Además, quien
reciba esta información ambiental es responsable de hacer un uso apropiado de la misma y en su caso
deberá de responder por los daños que pueda causar su uso inadecuado.

3.3 Limitaciones y Obstáculos a la Participación Social

La LGEEPA establece en su artículo 34 el derecho a la participación social en el procedimiento de


Evaluación de Impacto Ambiental. Sin embargo, en la práctica existen deficiencias en el procedimiento
de consulta pública ocasionados por la falta de congruencia entre este procedimiento y aquel previsto
para la evaluación de impacto ambiental, y por la falta de mecanismos para hacer efectivas las
observaciones y propuestas que se formulen a la autoridad.

Los problemas que impiden lograr procedimientos con una participación social eficaz son los
siguientes:

- Falta de publicidad de las solicitudes de MIA, ya que si bien la Ley y el reglamento establecen que
estas deben publicarse semanalmente en la Gaceta Ecológica, esta publicación no se lleva a cabo.
Adicionalmente cabe agregar que si bien la Secretaría pública éstas solicitudes a través de su
página de internet, este medio no esta al alcance de la mayor parte de la población en México.
- Incongruencia entre la ley y el reglamento en cuanto al acceso al expediente de EIA, mientras que
el artículo 34 de la Ley señala que se pondrá a disposición el público la MIA, los artículos 20 y 38
señalan que se podrá consultar todo el expediente, lo que en la práctica genera diferencias en la
interpretación de la autoridad respecto a la información que esta disponible para consulta pública.
- Falta de mecanismos efectivos para tener acceso oportuno a la información contenida en la EIA, ya
que para tener acceso a los expedientes en las entidades federativas es necesario que se solicite.
- Falta de definición en la ley en cuanto a que personas tienen interés jurídico para promover el
cumplimiento de la legislación. En caso de llegar a acreditar el interés jurídico es necesario pagar
una garantía para lograr la suspensión del acto reclamado, es decir la obra o actividad motivo de
EIA.

- Falta de instrumentos tales como la mediación o arbitraje que permitan la comunicación entre los
distintos actores sociales y que a su vez promuevan la integración de intereses y propuestas de
éstos. La falta de mecanismos que promuevan consensos entre los promoventes y el público
interesado antes de la evaluación del proyecto tan sólo ha dado lugar a generación de conflictos
posteriores a la resolución.

Este problema tiene particular importancia tratándose de proyectos de interés público, como
carreteras, aeropuertos, vías férreas, presas, etc, así como en proyectos con impactos

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socioambientales asociados al mismo, es decir, cuando el proyecto genera impactos a los grupos
sociales en sus usos y costumbres asociados a su ambiente. Algunos de estos aspectos incluyen
métodos de caza, producción y consumo; tradiciones asociadas al entorno; empleo y conocimientos
de los elementos naturales para la satisfacción de necesidades de salud y alimentación.

La consulta pública regulada en el artículo 34 de la LGEEPA consiste en una facultad potestativa de la


autoridad ambiental, lo cual puede dar lugar a arbitrariedades en cuanto a la decisión de convocar o no
a ésta. Además la ley no prevé un instrumento para solicitar la revisión de la resolución en caso de que
la autoridad actúe arbitrariamente.

La obligación de poner a disposición pública las Manifestaciones de Impacto Ambiental ha resultado


únicamente en un trámite más. Por diversas razones, son pocos los sujetos que han recurrido y
aprovechado este mecanismo. Entre otras se pueden contar el desconocimiento de este derecho, la
centralización de la información, y la falta de capacidad para interpretar el significado de la MIA.

En muchas ocasiones los medios legales resultan insuficientes y para defender el medio ambiente las
organizaciones no gubernamentales se ven en la obligación de acudir a los medios extralegales, que
son aquellos que están fuera de la Ley pero que no son necesariamente ilegales.

Algunos de estos mecanismos son los siguientes. Como herramienta básica está el testimonio, que
consiste en llamar la atención sobre el problema. Luego se cuenta con la información, la confrontación,
la protesta, la acción directa, llegando incluso a acciones ilegales en términos jurídicos pero legítimos
en términos éticos. Pueden ser útiles para evitar que la evaluación de impacto ambiental de un
proyecto se convierta en un proceso que solamente maquille de verde una decisión predeterminada.

Cabe destacar la incapacidad técnica de la autoridad para evaluar las MIA, tanto por la cantidad que se
presentan como por la diversidad de especialidades técnicas que se requieren para su evaluación.

En numerosas ocasiones la empresa privada contratada por el promovente del proyecto para elaborar
la MIA, simplemente sugiere modificaciones al proyecto, pero es muy difícil, que esa empresa concluya
la inviabilidad del proyecto. Una alternativa factible es que se cuente con fondos públicos para que las
organizaciones civiles puedan contratar consultores y evaluar los proyectos.

IV. OTROS MECANISMOS FORMALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El artículo 157 de la LGEEPA establece la obligación para el Gobierno Federal de promover la


participación pública en la planeación, implementación, evaluación y vigilancia de la política ambiental y
de recursos naturales. En este mismo sentido existen diferentes artículos en la LGEEPA que
promueven la participación social en la planeación ambiental, en la formulación, implementación y
evaluación de diversos instrumentos de política ambiental, como el ordenamiento ecológico del
territorio, el establecimiento y manejo de áreas naturales protegidas, los programas de restauración
ecológica, la prevención y control de la contaminación ambiental y protección de los recursos naturales.

Otro artículo de la LGEEPA que promueve la participación social es el 159, que establece la obligación
para la SEMARNAP de integrar mecanismos de consulta con las organizaciones sociales. Esto se ha
materializado a través del Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable, que tiene la
función de asesorar y dar opiniones y observaciones a la Secretaría, y evaluar la política ambiental
nacional.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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En el artículo 180 de la LGEEPA se establece el derecho de las personas físicas o morales de las
comunidades afectadas para impugnar los actos administrativos que autoricen obras o actividades que
contravengan las disposiciones legales, los programas de ordenamiento ecológico, o las declaratorias
de áreas naturales protegidas.

Finalmente, el artículo 189 de la LGEEPA establece que toda persona, grupos sociales, organizaciones
no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la PROFEPA todo hecho, acto
u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico, daños al ambiente o a los recursos
naturales, o contra- venga las disposiciones de la Ley.

V. MECANISMOS NO FORMALES

Entre los mecanismos no formales la sociedad civil ha hecho uso de mecanismos extra-legales tales
como manifestaciones pacíficas en contra de determinado proyecto.

Adicionalmente, cabe señalar que la autoridad ha propiciado la negociación entre las partes afectadas
directa o indirectamente en un proyecto, a través de foros de consulta informales.

VI. EXPERIENCIAS EXITOSAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTION DE


PROYECTOS MINEROS

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MINERIA EN EL PERU

I. INTRODUCCIÓN

El Perú es un país ubicado en la costa occidental y central de Sudamérica. Su relieve accidentado y la


presencia de la Cordillera de los Andes que atraviesa su territorio de norte a sur, ha permitido el
desarrollo de múltiples actividades socioeconómicas sustentadas en la gran riqueza natural del territorio
peruano, que no sólo lo ubica entre los países con mayor diversidad de especies de flora y fauna
silvestre del mundo, sino también entre los principales productores de harina de pescado y de ciertos
minerales.

Ciertamente, la minería es una de las actividades productivas más importantes del país, por la
dinamización de la economía local en los lugares donde se asienta, pero además por el flujo de divisas
que genera hacia la economía nacional. No obstante, históricamente la minería en el Perú ha
ocasionado fuertes impactos sociales y ambientales, que se explican por razones como la falta de
regulaciones expresas en estos aspectos, el sesgo de las competencias asignadas a las autoridades
nacionales hacia el fomento de la actividad económica, en desmedro de la tutela de otros valores y la
difícil accesibilidad de las zonas donde se desarrollan los proyectos mineros, normalmente ubicados en
zonas de montaña, a gran altura y con escasas vías de acceso que dificultan la fiscalización de las
autoridades, que además cuentan con recursos muy limitados para ejercer esta función.

Esta situación viene cambiando progresivamente en el país. En la década de los años noventa se
empieza a forjar un sistema de gestión ambiental basado en una autoridad nacional, el Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM), en la definición y fortalecimiento de las competencias de autoridades
ambientales sectoriales, como la minero energética, en la reglamentación de la protección ambiental en
las actividades productivas y en el establecimiento de instrumentos de gestión ambiental orientados a
viabilizar el cumplimiento de la política ambiental en el país.

El instrumento privilegiado en este proceso es la evaluación del impacto ambiental, la cual se ha


constituido en la herramienta articuladora de los principios de la gestión ambiental, como son el de
integralidad, prevención y contaminador-pagador y, además, de las obligaciones que deben ser
cumplidas por los titulares de operaciones productivas, a efectos de garantizar un desempeño
ambiental eficiente y compatible con los objetivos de conservación de los recursos naturales y la
calidad ambiental.

El Sector Minero Energético es el que marcó las pautas iniciales de este proceso. Gracias al
financiamiento recibido del Banco Mundial a través del Proyecto EMTAL (Energy and Mine Technical
Assistance Loan), el Ministerio de Energía y Minas fortaleció su unidad ambiental y emprendió un
proceso de reglamentación ambiental, centrado en un conjunto de instrumentos de gestión ambiental
que fueron posteriormente recogidos en los reglamentos de otros sectores productivos.

La participación ciudadana es un principio que se vió reflejado en los instrumentos del Sector Minero
Energético aún cuando cabe destacar, que de una manera limitada. Sólo se estableció la obligación de
celebrar una audiencia pública durante el proceso de revisión y aprobación del Estudio de Impacto
Ambiental y, por cierto, con fuertes deficiencias sobre todo en la primera regulación de la audiencia. No
se establecieron mecanismos de participación ciudadana durante la etapa de elaboración del Estudio
de Impacto ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

No obstante, cabe señalar que en el Perú la participación ciudadana y el consecuente derecho a la


información, es reconocida en distintos instrumentos legales que incluyen a la propia Constitución
Política del Estado.

Los impactos ambientales negativos que puede causar el desarrollo de actividades mineras en el país
son numerosos, razón por la cual normatividad ambiental ha regulado al igual que otros sectores el
proceso de evaluación de impacto ambiental a fin de adoptar las medidas necesarias para evitar o
reducir los impactos ambientales que puedan generarse. En este contexto, la participación ciudadana
en todas las etapas del proceso de evaluación de impacto ambiental es importante a fin de asegurar su
adecuada implementación.

II. EL PROCESO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA) aprobado el 8 de setiembre de 1990
mediante el Decreto Legislativo No. 613, señalaba en su artículo 8 que: “Todo proyecto de obra o
actividad, sea de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente,
requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de la autoridad competente”
y a continuación establecía una lista de actividades para las cuales debía presentarse un EIA63. Sin
embargo ésta norma fue derogada por la Primera Disposición Final del Decreto Legislativo No. 75764.

Para suplir el vacío dejado por la derogación del artículo 8 del CMA, el artículo 51 del Decreto
Legislativo No. 757, estableció que: “La autoridad sectorial competente determinará las actividades que
por su riesgo ambiental pudieran exceder de los niveles o estándares tolerables de contaminación o
deterioro del medio ambiente, de tal modo que requerirán necesariamente la elaboración de estudios
de impacto ambiental previos al desarrollo de dichas actividades...”. De esta manera se encargaba a
cada autoridad sectorial competente la determinación de los casos ante los cuales procedería presentar
un EIA.

A raíz de esta norma, las diferentes autoridades sectoriales competentes empezaron a dictar normas
específicas sobre la materia a fin de regular el EIA en su sector. Esta reglamentación sectorial y la falta
de coordinación entre los diferentes sectores ha generado que la regulación del EIA en cada sector
difiera en cuanto a los criterios que se han utilizado al momento de regular el EIA.

En este contexto, el Reglamento de Procedimientos Mineros65 dispuso que uno de los requisitos para
obtener una concesión de beneficio, sea para concentración, refinación o fundición, es la presentación
de un EIA. Posteriormente se aprobó en mayo de 1993 el Reglamento para la Protección Ambiental en
la Actividad Minero-Metalúrgica66, la primera norma que reglamento el EIA en el Perú. Este Reglamento
Ambiental establece que los titulares de actividades minero-metalúrgicas son responsables por las
emisiones, vertimientos y disposición de desechos al medio ambiente que se produzcan como
resultado de los procesos efectuados en sus instalaciones. Asimismo, establece que éstos titulares se

63 De acuerdo a lo señalado por el Código del Medio Ambiente, los EIA contendrán una descripción de la actividad propuesta, y de los
efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la
evaluación técnica de los mismos. Deberán indicar igualmente, las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a nivel tolerable, e
incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad.
64 Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, publicada el 13/11/91.
65 Decreto Supremo No. 050-92-EM, publicado el 08/09/92.
66 Decreto Supremo No. 016-93-EM, publicado el 01/05/93, modificado por Decreto Supremo No. 059-93-EM, publicado el 13/12/93,
Decreto Supremo No. 029-99-EM, publicado el 12/07/99 y el Decreto Supremo No. 058-99-EM, publicado el 24/11/99

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encuentran obligados a presentar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o Programa de Adecuación y


Manejo Ambiental (PAMA)67 según sea el caso.

Este Reglamento Ambiental dispone que el EIA es exigible a las siguientes personas:

- Los titulares de actividades mineras que pasen de la etapa de exploración a la de explotación.


- El solicitante de una concesión minera y/o de beneficio.
- Los que realicen ampliaciones de producción en sus operaciones o tamaño de planta de beneficio
superiores al 50%

Inicialmente las actividades de exploración minera quedaron fuera del ámbito del proceso de
evaluación ambiental del Sector, sin embargo, posteriormente se aprobó el Decreto Supremo No. 038-
98-PCM68, que estableció que las actividades de exploración se sujetan a la presentación de una
Evaluación Ambiental, figura muy similar al EIA, con la diferencia que en su reglamentación se excluyó
el tema de la audiencia pública en la fase de revisión por la autoridad. Sin embargo, dos años después,
al aprobarse el nuevo reglamento de participación ciudadana del Sector69 que establece la exigencia de
realizar la audiencia pública en la fase de revisión del EIA, incluso para la figura de la Evaluación
Ambiental exigida para la exploración minera.

El contenido del EIA se encuentra regulado en el Anexo No. 2 del Reglamento Ambiental, así como en
la Guía para la elaboración de los EIA, la cual es aprobada por el Ministerio de Energía y Minas (MEM)
con la finalidad de orientar la elaboración del EIA y las demás obligaciones y labores asociadas a las
operaciones mineras. Aún cuando esta guía no tienen carácter obligatorio o vinculante, normalmente es
considerada por las empresas consultoras, dado que así se ajustan a la política del Ministerio en esos
aspectos. Al respecto cabe señalar que a fin de darle mayor fuerza al contenido de las Guías, mediante
Decreto Supremo No. 053-99-EM, se dispuso que la estructura de los EIA debe ser formulada en base
a las Guías del Sector.

Asimismo, se ha establecido que la elaboración del EIA debe ser realizada por una empresa
consultora, la cual debe encontrarse inscrita en el Registro conducido por la Dirección General de
Asuntos Ambientales (DGAA) del MEM, para lo cual ésta deberá cumplir con los requisitos señalados
por el Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del MEM.

En lo concerniente a la calificación y decisión de la autoridad, debe observarse que estas funciones son
ejercidas por el propio personal de la DGAA, desarrollándose una audiencia pública como requisito
previo a la emisión de la resolución administrativa correspondiente. Anteriormente, este requisito era
obligatorio para todos los EIA, sin embargo, el nuevo Reglamento de Participación Ciudadana en el
Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales presentados al MEM, establece que hay
proyectos que pueden ser exonerados de este requisito.

Las actividades de fiscalización, luego de aprobado el EIA, están a cargo de empresas auditoras
privadas, que ejercen las funciones de control y seguimiento en representación del MEM. Dada las
limitaciones del MEM para hacer una fiscalización efectiva, tanto por la carencia de personal, recursos

67 En el Reglamento Ambiental se incluyó la figura del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) para aquellas actividades
que estaban siendo desarrolladas cuando se aprobó esta norma. El PAMA contiene las acciones e inversiones necesarias para
incorporar a las operaciones minero-metalúrgicas los adelantos tecnológicos y/o medidas alternativas que tengan como propósito
reducir o eliminar las emisiones y/o vertimientos para poder cumplir con los niveles máximos permisibles establecidos por la Autoridad
Competente.
68 Publicado el 30/11/98.
69 Resolución Ministerial No. 728-99-EM/VMM, publicada el 09/01/2000.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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financieros y técnicos suficientes, en 1992 se aprobó la Ley de Fiscalización por Terceros, a partir de la
cual se aperturó un registro para habilitar a empresas auditoras que se encargarían de fiscalizar el
cumplimiento de la normatividad del Sector, por cuenta económica de las empresas, pero a nombre del
MEM.

Han habido algunas deficiencias en la aplicación de esta norma, sobre todo por la prohibición expresa
de que los funcionarios del Ministerios hagan inspecciones directamente, lo cual les ha restado una
importante posibilidad de supervisar adecuadamente el trabajo de las auditoras, que además son
contratadas por la empresa titular del EIA o PAMA y es ésta quien paga sus servicios. Estos aspectos
del modelo de fiscalización adoptado han sido cuestionados porque se dice, permiten que se pierda
objetividad en el trabajo de las auditoras. En la actualidad el MEM viene revisando la norma para
mejorar el sistema de supervisión de las empresas auditoras. Sin embargo, el modelo es aceptado en
términos generales, al punto que ha sido recogido por los otros Sectores en sus respectivos
Reglamentos de Protección Ambiental.

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.1 Normas de Carácter General

La participación de la sociedad civil en la gestión ambiental y, en particular, en el proceso de evaluación


de impacto ambiental ha sido aceptada y reconocida en el ordenamiento legal peruano a través de
varios dispositivos legales, aún cuando su aplicación material, aún es incipiente. Hay aún, varias
dificultades que vencer para la efectiva aplicación de este instrumento, como son la falta de
sensibilización respecto de los beneficios que representa, el temor a la politización de los mecanismos
de participación, la falta de una experiencia participativa de la población, el centralismo, el desbalance
de poderes entre los actores involucrados, entre otros.

En relación a la gestión ambiental, la primera norma que reconoció el principio de participación


ciudadana y el consecuente derecho a la información, fue el CMA, el cual hace referencia a la
posibilidad que tiene la población de participar en la definición de la política nacional ambiental y en la
ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política. De igual manera, en esta norma señala
que los EIA se encuentran a disposición del público en general, sin perjuicio de que los interesados
puedan solicitar se mantenga en reserva determinada información cuya publicidad pueda afectar sus
derechos de propiedad industrial o comerciales de carácter reservado o seguridad personal.

Asimismo, se ha asignado al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), como autoridad nacional
ambiental la función de fomentar la participación ciudadana de manera coordinada y concertada a
través de mecanismos formales y no formales.70

3.2 Mecanismos de Participación ciudadana generalmente usados en la gestión ambiental

3.2.1 Legitimación para actuar en defensa del medio ambiente

El artículo III del Título Preliminar del CMA ha establecido que: “Toda persona tiene derecho a exigir
una acción rápida y efectiva ante la justicia en defensa del medio ambiente y de los recursos naturales
y culturales. Se puede interponer acciones, aún en los casos en que no se afecte el interés económico

70 Artículo 4 inciso g de la Ley de creación del CONAM y el artículo 31 de su Reglamento de Organización y Funciones.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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del demandante o denunciante. El interés moral autoriza la acción aún cuando no se refiera
directamente al agente o a su familia.”

De esta manera se establece una excepción a la normatividad procesal peruana, la cual exige tener
interés económico y moral para poder interponer una demanda, e incluso se señala que las
organizaciones sin fines de lucro que tengan como finalidad la defensa del medio ambiente podrán
interponer esta acción, lo cual constituye un gran avance en la legislación ambiental en tanto se
reconoce la necesidad de protección de los intereses difusos.

3.2.2 Acceso a la información

El acceso a la información se encuentra consagrado en el artículo 2 inciso 5 de la Constitución Política


del Perú y en el artículo VI del Título Preliminar del Código del Medio Ambiente. Asimismo, cabe
señalar que la Constitución Política ha establecido la Acción de Hábeas Data como el instrumento para
la protección del derecho de acceso a la información.

Este mecanismo de participación ciudadana es muy importante, si tenemos en cuenta que si no se


brinda la información que resulte idónea, necesaria, suficiente y oportuna para que la población
conozca, de manera veraz y objetiva acerca del proyecto o la actividad del proponente, entonces
resultarán vanos e insuficientes los esfuerzos y el despliegue de recursos a fin de conseguir resultados
positivos de un plan de participación ciudadana. Ya que sin información, la población adoptará
posiciones en base a prejuicios o criterios errados.

Finalmente, es conveniente resaltar, que a pesar de la existencia de normas, no siempre resulta fácil
acceder a la información que obra en los despachos de las autoridades e incluso no se han previsto
mecanismos para acceder a cierta información, como por ejemplo, a los resultados de la fiscalización
efectuada a las empresas, a través de las auditoras contratadas para este efecto. De este modo:

“Es importante destacar en lo que se refiere a mecanismos de participación ciudadana, que la


Corte Suprema de la República ha resuelto en el mes de agosto 1996 una acción judicial de
Habeas Data71, interpuesta por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental contra el Ministerio de
Energía y Minas, con el fin de acceder a información relativa a dicho Sector. La Resolución ordena
al Ministerio entregar al demandante la información solicitada amparado en el derecho de acceso
a la información contenida en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución Política del Perú y en el
Código del Medio Ambiente. Esta Jurisprudencia obligará no sólo al Sector Energía y Minas, sino
de manera general a todos los Sectores a regular mecanismos de acceso a la información,
especialmente en asuntos ambientales” 72

3.2.3 Grupos Técnicos

El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) tiene un función eminentemente coordinadora, promueve
la armonización de las políticas ambientales de las otras autoridades del país, para lo cual ha creado el
Marco Estructural de Gestión Ambiental73 con el objeto de establecer mecanismos de coordinación
transectorial que permitan lograr la armonización de políticas sectoriales con la política nacional del
ambiente, la resolución de conflictos generados por la superposición de funciones o vacios de

71 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 04/09/96.


72 CONAM/BID. Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Lima, 1999, p. 88.
73 Decreto del Consejo Directivo No. 001-97-CD/CONAM, publicado el 13/11/97.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

competencia, el fortalecimiento de la capacidad del sector público en el manejo ambiental y la


concertacion con el sector privado y la sociedad civil.

Se ha establecido que el MEGA se rige por el principio de participación y concertación, a fin de promover la
integración de las organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en el proceso de
toma de decisiones.

Las coordinaciones para la gestión ambiental al interior del MEGA se realizan en cuatro niveles operativos,
para:

(i) Definir los principios y objetivos de la gestión ambiental y el desarrollo sostenible;


(ii) Definir la Política Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Acción Ambiental y el proceso de
coordinación y concertación intersectorial;
(iii) Facilitar la coordinación entre dependencias del Estado con funciones ambientales, así como con el
sector privado y la sociedad civil; y,
(iv) Ejecutar y controlar los instrumentos, políticas y acciones para la protección ambiental.

A través del MEGA, se ha establecido que el Consejo Directivo del CONAM podrá crear y conformar
Grupos Técnicos, los cuales son instancias multisectoriales público-privadas, encargadas de la elaboración de propuestas para el
funcionamiento, aplicación y evaluación de los instrumentos de gestión ambiental; la preparación de
propuestas específicas para el establecimiento de políticas, planes, programas y actividades
intersectoriales; proponer alternativas de solución de conflictos de competencias ; proponera altenativas de
solución a problemas ambientales que involucren o afecten a más de un sector de oficio o a petición de
alguna de las partes; proponer la eliminación de facultades sectoriales superpuestas.

3.2.4 Prepublicación de normas

La prepublicación de normas ha venido siendo una practica utilizada en los últimos años. Tenemos el
caso del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales que
ha venido prepublicando sus normas ambientales a fin de que la población pueda emitir cualquier
comentario o sugerencia al respecto.

3.2.5 Audiencia Pública

Este mecanismo de participación ciudadana concentra las mayores formalidades ya que se establece que
en la audiencia pública se presenten todos aquellos actores involucrados: las autoridades del gobierno, la
población, los consultores ambientales, expertos en la materia y los empresarios involucrados. La
finalidad de la realización de la audiencia pública es el de recibir los aportes y comentarios, así como
resolver las dudas que éstos actores tengan respecto de la propuesta presentada por el proponente de la
obra o actividad a fin. De esta manera, con los aportes recibidos se tratará de mejorar la propuesta
presentada, sobre la base de la información conseguida y puesta a disposición por los interesados.

3.3 Mecanismos de Participación Ciudadana contenidos en normas que regulan el proceso de


evaluación de impacto ambiental

En particular, respecto del EIA, se han establecido distintos mecanismos, aunque el más aceptado en
los diversos sectores es la audiencia pública en la fase de revisión del EIA. A continuación señalaremos
los mecanismos de participación ciudadana que se han venido usando.

166
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

3.3.1 Colocación del EIA a disposición del público

El artículo 11 del CMA ha establecido que el EIA se encuentra a disposición del público en general.
Similar disposición se encuentra incluida en el Reglamento de Participación Ciudadana en el
Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales presentados ante el Ministerio de Energía y
Minas74, el cual sustituye la anterior norma de este Sector, aprobada en el mes de julio de 199675, la
misma que fue objeto de múltiples críticas, dada la rigidez que imponía al mecanismo de la audiencia
pública.

Conforme al nuevo Reglamento, la participación ciudadana en el procedimiento de aprobación de los


EIA presenta como una de las modalidades, la colocación del EIA a disposición del público. Se ha
dispuesto que los EIA se encontrarán a disposición del público, para su revisión y consulta, en el MEM
y en la Dirección Regional de Energía y Minas del lugar donde se realizará el proyecto, pudiendo
obtenerse una copia del Estudio, previo el pago de la tasa correspondiente.

3.3.2 Audiencia Pública

Un aporte de importancia de este Reglamento de Participación Ciudadana en el Procedimiento de


Aprobación de los Estudios Ambientales presentados ante el Ministerio de Energía y Minas consiste en
que ahora se establece expresamente que las audiencias públicas se podrán realizar en una localidad
cercana al área del proyecto, ya que anteriormente con el derogado Reglamento de Participación
Ciudadana, las audiencias se realizaron sólo en Lima, limitando así la participación de quienes
pudieran verse afectados con el desarrollo de la actividad. No obstante, quizás hubiera sido interesante
que la norma establezca algunos criterios para la convocatoria, como que la audiencia se realice en
zonas accesibles y se convoque a representantes de entidades como autoridades regionales y locales,
organizaciones sociales del área, universidades de la zona, ONG, entre otros.

Los participantes podrán ingresar libremente a la audiencia pública. Este es otro punto positivo del
nuevo Reglamento, debido a que el anterior Reglamento exigía que los asistentes sean representantes
de alguna organización y que se inscriban con anterioridad a la fecha de celebración de la audiencia, lo
cual limitaba la participación de personas naturales por sí mismas y ponía trabas innecesarias a la
participación. La nueva norma indica que durante el desarrollo de la audiencia, los participantes
recibirán copia del resumen ejecutivo del EIA.

Ahora se exige un contenido mínimo del resumen ejecutivo, evitando que las empresas presenten
resúmenes ejecutivos que no permiten conocer realmente los términos del EIA elaborado, así por
ejemplo, se indica que el resumen debe incluir el índice del EIA completo, para que quienes deseen
puedan consultar o fotocopiar las partes que sean de su interés. Incluso se señala que el
incumplimiento del contenido mínimo del resumen ejecutivo originará que el EIA se tenga por no
presentado. Además, se ha abierto un mecanismo para recoger el resumen hasta 4 días antes de la
realización de la audiencia, tanto en Lima, como en la Dirección Regional de la zona del proyecto.

Los participantes podrán acreditar un traductor ante la mesa directiva. A través de este traductor, o del
secretario, las personas analfabetas o con dificultad para expresarse en castellano podrán preguntar o
realizar observaciones, esto es importante debido a que en el interior del país se hablan distintos
idiomas y dialectos.

74 Aprobado mediante Resolución Ministerial No. 728-99-EM/VMM, publicada el 09/03/2000.


75 Aprobado mediante Resolución Ministerial No. 335-96-EM/SG, publicada el 28/07/96. Modificada por Resolución Ministerial No. 391-
96-EM/SG, publicada el 01/10/96.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

A pesar de que se mantiene una modalidad de participación por escrito, se admite la posibilidad de
conceder la palabra a alcaldes, presidentes de comunidades y representantes de otras entidades
públicas, de acuerdo a la importancia de la audiencia. Este último criterio es subjetivo y puede ser un
factor limitante de este mecanismo, el cual también debería haber sido extendido a otras entidades,
como las indicadas líneas arriba, para la convocatoria a la audiencia.

Las preguntas y respuestas formuladas en la audiencia y los documentos que los participantes hayan
entregado, se tomarán en cuenta para la evaluación del EIA. Además, luego de realizada la audiencia,
los interesados podrán consultar el EIA y hacer llegar sus opiniones y sugerencias, los que, de acuerdo
a su “importancia”, serán tomados en cuenta al momento de realizar la evaluación. Una vez más se
utiliza el criterio de importancia, cuando un criterio más adecuado pudo ser la “fundamentación” o
“pertinencia”.

No hay normas que regulen qué aportes deben ser considerados necesariamente o que exijan que la
autoridad fundamente porque ha adoptado o descartado dichos aportes.

Sin embargo, como podemos apreciar las audiencias públicas se restringen a la etapa de revisión del EIA,
más no a la etapa en la cual el proponente está elaborando el EIA. Es necesario señalar que la
participación de la población en la etapa de elaboración del EIA es muy importante, sobretodo debido a la
experiencia y conocimientos que pueden tener los pobladores de la zona acerca de los impactos
ambientales negativos que podrían causarse.

3.3.3 Consulta Pública

El nuevo Reglamento establece la posibilidad de exonerar a ciertos proyectos del procedimiento de


audiencia pública, dentro de la etapa de revisión de su EIA. En este caso, la consulta pública se
efectuará a través de un aviso en el Diario Oficial El Peruano y en un diario de la región donde se
realizará el proyecto. Los interesados podrán hacer llegar sus comentarios directamente a la DGAA o a
través de la Dirección Regional de Energía y Minas, hasta 25 días calendario después de publicado el
aviso. Esta es una medida necesaria, dada la alta carga de trabajo de la unidad ambiental, pero en
todo caso, su aplicación deberá ser debidamente fundamentada.

IV. OTROS MECANISMOS FORMALES

4.1 Iniciativa Legislativa

La Constitución Política del Perú ha señalado que los ciudadanos tienen conforme a la ley, el derecho
de iniciativa legislativa. La iniciativa legislativa es el derecho de presentar proyectos de ley que deben
ser tramitados obligatoriamente por el Congreso. Asimismo, la Constitución Política y la Ley de
Participación Ciudadana76 han señalado que la iniciativa legislativa por parte de los ciudadanos requiere
estar acompañada por las firmas comprobatorias de no menos del 0.3% de la población electoral
nacional.

76 Ley No. 26300

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

4.2 Derecho a formular peticiones


LaLey Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales ha señalado que cualquier persona tiene derecho a ser informada, así como a
s Por lo que se reconoce el derecho que tiene
participar en la definición y adopción de políticas relacionadas con la conservación y uso so tenible de los recursos naturales.

cualquier persona a formular peticiones y promover iniciativas tanto de carácter individual como colectivo ante las autoridades competentes, de conformidad con la ley de
la materia.

V. MECANISMOS NO FORMALES

5.1 Campañas de difusión y generación de conciencia ambiental

Las campañas de difusión o de sensibilización generan en la población un mayor interés en la


participación oportuna y en la búsqueda de soluciones de consenso. Estas campañas son acciones
complementarias a la utilización de otros mecanismos de participación ciudadana y permiten que la
población, así como las entidades involucradas, tengan un conocimiento más preciso de la naturaleza,
características y ámbito del proyecto, obra o actividad del proponente. Se evitan así las distorsiones
propias de una comunicación indirecta.

5.2 Comisiones, talleres, grupos o subgrupos de trabajo

Por medio de este mecanismo se busca conocer la opinión de grupos especializados o representativos de
los distintos sectores de la sociedad (personas involucradas, expertos en temas específicos o de
diferentes grupos de acción). Estos mecanismos son utilizados normalmente, para efectuar análisis finos
respecto de aspectos puntuales de la propuesta.

5.3 Consultas

Mecanismo que permite conocer la opinión general, intereses y aspiraciones de grupos sociales
heterogéneos, a través de diversas técnicas como las asambleas, foros de consulta, y otros, que pueden
realizarse en forma directa o tradicional, y a través de medios de comunicación social o de medios no
tradicionales como el correo electrónico e internet.

5.4 Entrevistas

Para conocer las percepciones y recomendaciones de actores clave individualmente convocados o en


grupos muy reducidos, o para hacer alianzas estratégicas.

5.5 Encuestas

Este mecanismo puede utilizarse para realizar consultas puntuales que se efectúan a grupos sociales
amplios. Debe tenerse en cuenta que el diseño del formato de la encuesta debe ser objetivo y claro, para
captar respuestas veraces y evitar influir en la persona consultada.

5.6 Publicidad de Informes

La publicidad de los informes que se vayan obteniendo a través de las diversas etapas de la estrategia de
participación ciudadana del proponente, constituye uno de los mejores medios para lograr resultados
eficaces en el proceso de participación ciudadana. Dichos informes deben ser publicitados a través de

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

medios idóneos para que la población interesada pueda tomar conocimiento de ellos, con facilidad y
oportunidad.

VI. EXPERIENCIAS EXITOSAS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION AMBIENTAL

Al inicio la implementación de mecanismos de participación ciudadana tuvo cierto rechazo por parte de
los proponentes de actividades u obras que requerían la presentación de un EIA. Sin embargo al
hacerse evidente que los conflictos surgidos entre la población y la empresa proponente podían
evitarse con una adecuada implementación de estos mecanismos de participación ciudadana, entonces
se empezaron a adecuar éstos al proceso de evaluación de impacto ambiental.

Si bien no se podría calificar de exitosas las experiencias que hemos tenido en cuanto a participación
ciudadana, podemos señalar que éstas reflejan el avance en la legislación ambiental, aún cuando
existen deficiencias como las ya reseñadas.

En el caso del EIA del proyecto Camisea presentado por Shell, estos implementaron mecanismos de
participación ciudadana no formales, a través de los cuales buscaban facilitar espacios adecuados
abiertos a debate y diálogo. Entre los mecanismos implementados tenemos a:
• Los grupos de trabajo, que involucraba a aquellos actores interesados que habían sido
seleccionados para participar en una o varias actividades,
• Los talleres, que permitía que un gran grupo de actores interesado participe en un foro abierto al
debate,
• Las reuniones individuales con los actores interesados claves, a fin de que proporcionen sus
aportes especializados sobre determinada materia.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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ESTUDIOS DE CASO

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIOS DE CASO
ESTUDIO DEL CASO DE LA MINA AQUARIUS, TIMMINS, ONTARIO

Introducción:

Este estudio se preparó como parte de un proyecto hemisférico de participación ciudadana en la


evaluación de impacto ambiental en el sector minero. Los socios están establecidos en Canadá,
EE.UU., México, Chile y Perú. En todo el continente americano se utiliza difusamente el término
“participación ciudadana” con numerosos significados diferentes dentro de contextos diferentes. El
presente es un estudio sobre la fase de participación ciudadana ordenada por el gobierno de la
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de una mina propuesta que se encuentra en territorio
canadiense. El estudio considera la Mina Aquarius, una mina de oro ubicada cerca de Timmins,
Provincia de Ontario, y además de describir los alcances de la participación ciudadana que requiere el
proceso federal EIA de Canadá, toma en cuenta las virtudes y defectos del proceso público utilizado en
este emplazamiento minero en particular. Este estudio de caso no examina detalladamente el marco
legal de la participación ciudadana en el sector minero en Canadá; sin embargo, se citan numerosas
referencias a los requisitos que establece la ley.

En una etapa anterior de este proyecto hemisférico, el Canadian Institute for Environmental Law and
Policy (“Instituto Canadiense de Derecho y Políticas del Medio Ambiente” (CIELAP) preparó un cuadro
panorámico detallado de los mecanismos legales y de otra naturaleza para la participación ciudadana y
la minería en Canadá, titulado: La Participación Ciudadana y la Minería en Canadá. El estudio adjunto
llegó a la conclusión de que: “La percepción es que si bien la ciudadanía tiene oportunidades legales
para hacerse escuchar, en realidad éstas son pocas, infrecuentes y de influencia limitada”. Hasta cierto
grado, los resultados de este estudio de caso corroboran las conclusiones del estudio de CIELAP antes
mencionado.

El estudio del caso de la Mina Aquarius confirma que si bien existen mecanismos de participación
ciudadana en el marco de la EIA para el sector minero, la ciudadanía tiene muy poca influencia real en
el desarrollo de los planes ambientales de emplazamientos mineros o en la ubicación de los varios
componentes de las instalaciones mineras. Según se ha propuesto, la razón principal por la cual la
fase de la participación ciudadana tiene tan poco impacto en la planificación real de las operaciones
mineras es que esta fase apunta principalmente a ocuparse de los intereses individuales en la
propiedad (y posibles reclamos por molestias) y no necesariamente a mejorar el desarrollo sostenible.
La fase de la participación ciudadana de la EIA se utiliza también para lograr una “adopción” más
amplia del proyecto minero por parte de la comunidad. En la medida en que la participación ciudadana
haya de tener un impacto significativo en la planificación ambiental o en la aprobación de un proyecto
minero será necesario introducir cambios sustanciales en la forma en que la ciudadanía participa en el
proceso EIA. Además, la participación ciudadana en el proceso EIA, según lo establece la legislación
federal de Canadá, no necesariamente conduce a mejores resultados desde una perspectiva de
desarrollo sostenible o de sostenibilidad. Si la participación ciudadana debe mejorar el desarrollo
sostenible y brindar protección contra los impactos ambientales adversos, entonces dichas metas
deben guiar a la autoridad responsable y al proponente en el planteamiento de estrategias para
involucrar a la ciudadanía.

172
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Conclusiones Clave

Aprovechamiento de Conocimientos Ambientales Locales de Residentes y Usuarios de Tierras

En general, la eficacia de la fase de la participación ciudadana de la EIA dependerá, en parte, de cuán


familiarizados están los residentes y los usuarios de tierras locales con la industria minera y los
impactos ambientales potencialmente adversos. Cuanto más conozca la ciudadanía sobre el impacto
ambiental de las operaciones mineras, más constructivas e incisivas serán sus críticas. Obviamente, si
un proyecto propuesto se encuentra en un área donde viven pocos residentes o usuarios de tierras
locales, habrá aportes comunitarios mucho menos eficaces a la planificación ambiental de ese
proyecto. De este modo, como existen actualmente, los resultados de la fase de la participación
ciudadana de una EIA variarán dramáticamente dependiendo de la ubicación regional del proyecto
propuesto y de su proximidad a los residentes y los usuarios de tierras familiarizados con los impactos
de la minería. La planificación ambiental de una nueva mina puede beneficiarse del conocimiento
ambiental local de los residentes del lugar sólo si éstos participan desde las primeras etapas en el
proceso de planificación.

Participación de Organizaciones No Gubernamentales (ONG)

La participación de las organizaciones no gubernamentales con experiencia y conocimientos en


protección ambiental (y minería, específicamente) es esencial para contar con una revisión informada
de la propuesta minera por parte de terceros. Las organizaciones no gubernamentales con experiencia
en evaluación ambiental elevan las normas globales del proceso EIA, y aportan un mecanismo de
verificación y equilibrio que es muy necesario al proceso EIA administrado por el gobierno y el
proponente.

La capacidad de las organizaciones no gubernamentales de desempeñar funciones de vigilante está


limitada por los recursos financieros de las ONG y la ciudadanía que las apoya. La participación de las
ONG en la revisión o elaboración de una EIA es esencial para que la fase de la participación ciudadana
de una EIA sea creíble. Sin embargo, la eficacia de la participación de la ONG depende de si esos
grupos cuentan con recursos adecuados para realizar análisis significativos del estudio global.
Simplemente no hay garantías de que la comunidad de la ONG tendrá recursos suficientes para
examinar cada propuesta de proyecto y, de este modo, no existen garantías de que todas las EIA se
beneficiarán de las revisiones de terceros informados. Sin la participación de las ONG en el proceso de
revisión, el gobierno queda como la única institución que tiene la capacidad técnica para examinar
propuestas de proyectos. La capacidad de los ciudadanos individuales para examinar documentos
técnicos de planificación ambiental de emplazamientos mineros es extremadamente limitada. Es
probable que en algunas áreas, los residentes locales y los usuarios de tierras no cuenten con los
conocimientos técnicos para considerar adecuadamente los méritos de una propuesta de mina; en esos
casos, es incluso más importante que las ONG ambientales y otros consultores participen en la revisión
de la EIA.

Tendencia Actual hacia Intereses Individuales en la Propiedad

Actualmente, la fase de la participación ciudadana del proceso EIA está principalmente relacionada con
el tratamiento del impacto potencial sobre los intereses individuales (como los derechos de propiedad)
que pueden verse afectados por la explotación minera, más que sobre el mejoramiento del desarrollo
sostenible y la sostenibilidad ambiental. En el caso de la Mina Aquarius, la fase de la participación
ciudadana de la EIA se utilizó principalmente para identificar y responder a las preocupaciones
individuales por el impacto potencial del proyecto en los derechos individuales de la propiedad. El

173
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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proceso de la EIA se utilizó para identificar preocupaciones potenciales de ciudadanos que podrían
aliviarse mediante acuerdos de compensación u otros acuerdos negociados. El mejoramiento del
desarrollo sostenible no figuró como un área de interés durante la fase de la participación ciudadana,
es decir, el proponente no buscó activamente aportes del público acerca de las formas en que podrían
mejorar los valores de desarrollo sostenible. Las sesiones de participación ciudadana que celebró la
compañía se realizaron principalmente para transmitir información a la ciudadanía acerca de los planes
del proyecto.

Una de las Metas de la Participación Ciudadana debe ser mejorar el Desarrollo Sostenible

La fase de la participación ciudadana no tiene por objeto ayudar a maximizar el desarrollo sostenible y
la sostenibilidad ambiental; sin embargo, el escrutinio público de los planes ambientales podrían servir
como un mecanismo adicional de verificación y equilibrio en el proceso global de la EIA. El escrutinio
público de las actividades del proponente y de la respuesta del gobierno es necesario para garantizar
por lo menos un nivel mínimo de exactitud y confiabilidad con respecto al proceso de concesión de
permisos gubernamentales.

Democracia, Imparcialidad y Desarrollo Sostenible

Los tres juegos de valores que se pueden abordar mediante la participación ciudadana en el proceso
EIA son: democracia (justicia ambiental); imparcialidad (intereses individuales y comunitarios) y
desarrollo sostenible. Sin embargo, actualmente, los gobiernos y las corporaciones están
principalmente orientados a responder a las personas cuyos intereses privados pueden verse
afectados. El desarrollo sostenible sólo se aborda si la ciudadanía o los grupos de las ONG plantean
específicamente preocupaciones ambientales.

Hasta este momento, una gran parte del tiempo que han empleado el gobierno y el proponente en la
fase de la participación ciudadana de la EIA es para responder a las inquietudes individuales acerca del
impacto potencial de la mina en los residentes o los usuarios de tierras locales. Esto tiene muchos
beneficios colaterales que, a su vez, puede conducir a la sostenibilidad ambiental (por ejemplo,
personas cuyos intereses privados se ven afectados por un proyecto pueden ejercer presión sobre el
proponente para que considere enfoques alternativos). Sin embargo, el grado hasta el cual la
participación ciudadana mejorará la sostenibilidad estará condicionada por el hecho de si los residentes
locales, los usuarios de las tierras y las ONG realmente participan o no en el proceso, y dependerá en
gran parte de si los ciudadanos individuales realmente enfocan temas de interés ambiental generales.

Recomendaciones Clave que Surgen de este Estudio de Caso

Mejora de la Participación en la Parte Inicial de la Fase de Planificación

Los usuarios de las tierras y los residentes locales pueden brindar conocimiento ambiental muy valioso
al proponente y las agencias gubernamentales. Para beneficiarse de este conocimiento, deben ser
consultados antes de procederse a la elaboración del borrador de los planes de desarrollo del
emplazamiento. El desarrollo del emplazamiento se debe realizar en colaboración con los usuarios de
tierras y los residentes locales en su etapa más temprana si es que se espera que el conocimiento local
tenga alguna influencia sobre el desarrollo y la operación del proyecto. Muchos residentes y usuarios
de tierras locales poseen conocimientos profundos de las tierras y la ecología donde viven y trabajan.
Sus aportes en las etapas de planificación podrían tener una influencia positiva significativa en la
sostenibilidad ambiental de un proyecto minero; sin embargo, en el sistema actual, no se recurre al
conocimiento local pertinente con la suficiente anticipación en el proceso. De hecho, el proponente

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

usualmente no considera los conocimientos del medio ambiente que poseen los residentes y los
usuarios locales residentes en ninguna etapa del desarrollo y la operación del proyecto, salvo en
respuesta a las inquietudes acerca del impacto ambiental en los intereses privados.77

Los Valores del Desarrollo Sostenible se deben Tratar directamente en la Fase de la


Participación

Si uno de los propósitos de la fase de la participación ciudadana del proceso EIA es mejorar el
desarrollo sostenible y la sostenibilidad ambiental de un proyecto particular, entonces dichos valores
deben incorporarse durante toda la implementación de la fase de la participación ciudadana. De este
modo, la legislación sobre EIA en todos los niveles (federal y provincial) debería establecer claramente
que la mejora del desarrollo sostenible es una de las metas de la participación ciudadana. Más aun, la
ciudadanía, incluyendo los residentes locales, los usuarios de las tierras y las ONG deben ser
alentados en una etapa temprana del proceso para que aporten información que podría mejorar el
desarrollo sostenible.78

La Mejora de la Participación de las ONG conducirá a Resultados Más Creíbles

Si la mejora del desarrollo sostenible es realmente una de las metas que se persigue al dar espacio
para la participación ciudadana, entonces los gobiernos deben establecer requisitos para mejorar la
participación ambiental de las ONG en el proceso de la EIA. El aporte de financiamiento gubernamental
para que las ONG examinen independientemente las EIA es una de las formas de lograr este resultado.
Las revisiones tempranas independientes también pueden ayudar a evitar litigios costosos en el futuro.
Dichas revisiones también pueden ayudar a identificar en el plan del proyecto prácticas eficientes en
términos económicos que permitan ahorrar dinero. Sin embargo, las propuestas para incrementar el
financiamiento gubernamental para los revisores independientes sería una publicidad agresiva en el
clima actual de los recortes gubernamentales. No obstante ello, es esencial la participación ciudadana
eficaz por parte de las ONG, los grupos locales de ciudadanos, las Primeras Naciones y otros
ciudadanos informados si se desea que el proceso EIA no pierda credibilidad.

Notificación Adecuada significa Notificación Informada

Para un proceso eficaz de participación ciudadana, se debe informar bien a la ciudadanía de antemano
acerca del proyecto de minería propuesto y de oportunidades de participación ciudadana. En general,
la legislación sobre la EIA debería garantizar que se notifique debidamente a la ciudadanía sobre las
consultas públicas y que ésta sea claramente informada sobre el derecho que le asiste de participar en
la revisión de la EIA. Además, cualquier evento público (como una reunión “casa abierta” u otra reunión
pública) que convoque el proponente como parte del proceso EIA, se debe identificar con claridad
como tal, es decir, la ciudadanía debería estar al tanto de los hechos que son parte de un proceso EIA
realizado en virtud de una orden.

77 Principio 22 de la Declaración del Medio Ambiente y Desarrollo de Río establece claramente que las comunidades
indígenas y otras comunidades locales juegan un papel en términos de participación ciudadana: “Los pueblos indígenas y
sus comunidades y otras comunidades locales tienen un rol vital en la gestión y desarrollo ambiental debido a su
conocimiento y prácticas tradicionales. Los estados deben reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e
intereses y permitir su participación eficaz en el logro del desarrollo sostenible.”
78 Para obtener un cuadro panorámico del proceso de la participación ciudadana en virtud de la Ley de Evaluación
Ambiental de Canadá, véase las Múltiples Caras de la Minería: Derecho y Política Ambiental en Minería en Canadá,
(CIELAP) pp-30-31.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El Acceso a la Información requiere el Mantenimiento Adecuado de Bancos de Datos de Información.

Si el público ha de tener acceso significativo a la información, entonces se deben llevar adecuados


recursos de información gubernamental. Es preciso crear bases de datos gubernamentales de forma
que la ciudadanía pueda acceder a la información de su interés con relativa facilidad.

Revisores Independientes Terceros

La participación ciudadana carece de sentido a menos que sea informada y


se produzca oportunamente. En áreas donde los residentes y los usuarios de tierras locales no están
familiarizados con el sector minero, se debe proveer a la ciudadanía los recursos que necesiten para
obtener asistencia profesional independiente de terceros en la revisión de la EIA.

Participación Ciudadana en la EIA en una Región no Minera

En regiones donde la minería se ha desarrollado en poca o ninguna medida con anterioridad, es mucho
menos probable que los ciudadanos tengan conocimiento de toda la variedad de posibles temas de
interés. Es posible que el proceso de participación ciudadana en estas áreas sea mucho menos
extenso y menos útil desde una perspectiva práctica; sin embargo, esto no obvia la necesidad de la
participación ciudadana extensa. Indica que se debe considerar enfoques diferentes de participación
ciudadana en áreas donde no existe experiencia previa con el sector minero. En tales situaciones, las
comunidades pueden necesitar la asistencia de ONG ambientales capaces de brindar ejemplos de
experiencia anterior de otras regiones. Las ONG también juegan un papel vital cuando se predice que
los impactos ambientales se extenderán más allá del ambiente local, o cuando se predicen efectos
regionales. Por ejemplo, un proyecto minero puede tener un impacto sobre las aguas subterráneas que
se extenderá a otras municipalidades o regiones.

Preguntas Conexas de Investigación:

Definición de la Participación Ciudadana en el proceso EIA.

La participación ciudadana tiene diferentes significados según los diferentes pueblos involucrados. En
el continente americano (los socios de este proyecto están establecidos en Canadá, EE.UU., México,
Perú y Chile) hay diferentes concepciones de lo que constituye la participación ciudadana. Dado que
los gobiernos son instituciones públicas, es posible que la intervención gubernamental (en muchos
niveles: federal, provincial, municipal, Primeras Naciones) constituya intervención cuasi-ciudadana. Es
claro que mientras más fuertes y democráticas son las instituciones públicas pertinentes, más eficaz
será el grado de intervención cuasi-ciudadana en los procesos gubernamentales. En las regiones
donde las instituciones públicas son débiles y cuentan con financiamiento y personal insuficientes,
sufrirá la calidad de la intervención cuasi-ciudadana en la EIA. Las instituciones públicas fuertes
garantizarán un mínimo de credibilidad en el desarrollo y operación globales y otros planes de
desarrollo de recursos naturales. Sin embargo, usualmente se conviene en que la participación
ciudadana en el proceso EIA se refiere a participación no gubernamental, sino de la ciudadanía. Por lo
tanto, este informe se centra en la participación no gubernamental, es decir en la participación
ciudadana.

No obstante, las siguientes preguntas podrían llegar a formar parte de una investigación mayor sobre el
rol que desempeñan las instituciones públicas como defensoras de los intereses ciudadanos en el

176
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

proceso EIA. Resulta útil considerar hasta qué grado la participación gubernamental es una forma de
“participación ciudadana”? ¿Los departamentos gubernamentales del medio ambiente y recursos
naturales actúan siempre en beneficio de los intereses ciudadanos? ¿Incluye la participación
ciudadana la participación de las agencias, es decir, diferentes niveles de gobierno? ¿Incluye la
participación ciudadana procesos que son extrínsecos al proceso EIA, como las Audiencias de los
Consejos Municipales y apelaciones relativas a zonificaciones y la concesión de permisos requeridos
en virtud de otra legislación /estatutos municipales? ¿Cómo caracterizamos la participación ciudadana
que se produce mediante opiniones ante dichos órganos como el Consejo Municipal de Ontario sobre
modificaciones de la zonificación? ¿Se consideran dichas intervenciones un aspecto de la participación
ciudadana? Estas y otras preguntas son pertinentes cuando se considera los puntos fuertes de las
instituciones públicas al realizar las funciones que le han sido delegadas, según lo determinan las leyes
y políticas ambientales de los diferentes países.

Suficiencia de Requisitos Legales de la Participación Ciudadana

Este estudio de caso no evalúa si se cumplieron suficiente o exitosamente los requisitos que establece
la Ley de Evaluación Ambiental del Canadá (CEAA)79 con respecto a la participación ciudadana. Más
bien, considera un ejemplo específico sobre la forma cómo se implementaron los mecanismos que
ordena la CEAA, y considera si dichos procesos se ocuparon o no eficazmente de los intereses,
expectativas y conocimientos de la ciudadanía en el estudio de un caso específico.

Alcances de la Participación Ciudadana (Amplitud de la Consulta Ciudadana)

Al examinar la documentación de la EIA, se consideraron las siguientes preguntas: ¿Hasta qué grado
intervinieron las organizaciones ambientales locales y no locales en el proceso de participación
ciudadana de la EIA? ¿Hasta qué punto participaron las organizaciones ambientales no locales?
¿Hasta que grado el éxito o nivel de la participación ciudadana está determinado por los alcances
geográficos limitados de la participación ciudadana? ¿Existen intereses / partes interesadas no locales?
¿Hasta qué punto los intereses /partes interesadas no locales tienen la oportunidad de participar? En
Canadá, ¿se abordan adecuadamente las preocupaciones no locales durante el plazo de 45 días que
concede el gobierno federal para la presentación de los comentarios?

Participación Ciudadana y Desarrollo Sostenible

¿Mejora el proceso de participación ciudadana el desarrollo sostenible? ¿Hasta qué punto los aportes
de la ciudadanía contribuyen a las mejoras en la planificación ambiental de los proyectos? ¿Condujeron
los procesos de participación ciudadana amplia en la EIA para la minería a mejores resultados desde la
perspectiva del desarrollo sostenible? ¿Qué cambios se podrían efectuar para que la participación
ciudadana conduzca a impactos más positivos sobre el desarrollo sostenible? ¿Qué cambios se podría
introducir en el proceso de participación ciudadana para conseguir impactos más positivos en el
desarrollo sostenible?

¿Cuáles son las Preocupaciones Principales?

¿Cuáles son las preocupaciones principales de la ciudadanía? ¿En qué medida el proponente y las
agencias responsables de realizar la EIA tomaron con seriedad las preocupaciones ciudadanas?
¿Tuvo éxito la ciudadanía en influenciar el diseño global del proyecto? ¿El proponente pareció estar
dispuesto a modificar el plan del proyecto para acoger algunos de los intereses y preocupaciones de la

79 Ley de Evaluación Ambiental de Canadá, SC 1992, c. 37.

177
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ciudadanía? ¿Qué criterios utilizaron el proponente y las agencias gubernamentales para determinar si
las preocupaciones ciudadanas fueron legítimas y requirieron que se modificara el plan existente? ¿En
qué medida el proponente se basó en derechos legales estrictamente definidos cuando consideró las
preocupaciones de partes interesadas individuales? ¿Se tomaron en cuenta otros factores cuando se
atendieron las preocupaciones comunitarias, como la estética (impactos sobre la calidad del ambiente
visto, por ejemplo, la construcción de líneas de transmisión que son visibles desde la carretera, etc.)
usos tradicionales del área, etc.

Observaciones y Análisis

Antecedentes del Proyecto de la Mina Aquarius

En virtud de la CEAA el proponente debía llevar a término un Estudio Integral formal para presentarlo a
la autoridad federal responsable. El Estudio Integral de la Mina Aquarius concluyó en 1999 y lo aprobó
el Departamento de Pesquería y Océanos del Gobierno Federal en el año 2000. La Consulta acerca de
los requisitos del Estudio Integral con las diversas agencias gubernamentales comenzó a inicios de
abril de 1995. La fase de la participación ciudadana empezó en enero de 1997, cuando el proponente
emitió una serie de comunicados de prensa sobre el proyecto. La mayoría de los aspectos técnicos del
proyecto, incluyendo la ubicación propuesta de un depósito de relaves y los caminos de acceso se
determinaron mucho antes de iniciar alguna consulta pública no gubernamental.

Retraso Indefinido de la Construcción de la Mina

Debido a los precios bajo del oro, el proponente no ha iniciado la fase de desarrollo, aun cuando el
gobierno federal ha aprobado el proyecto. En efecto, el emplazamiento minero sigue actualmente
abandonado, y la compañía no ha indicado cuándo planea comenzar el desarrollo del emplazamiento.
No obstante, el proceso EIA concluyó y el gobierno federal aprobó el plan ambiental para el
emplazamiento. De este modo, este estudio se centra en los éxitos y defectos de la fase de la
participación ciudadana de la EIA, aun cuando en este momento la mina no está en desarrollo.
Actualmente no se sabe en qué fecha el proponente tiene intención de iniciar la construcción de la
mina; sin embargo, el proponente está legalmente autorizado para comenzar el desarrollo de la mina
en cualquier momento.

Ubicación de la Mina y Proximidad a otras Minas

El proponente de la Mina Aquarius es Echo Bay Mines Ltd. con base en Englewood, Colorado, EE.UU.
El emplazamiento de la mina propuesta está ubicado en la región noreste de la provincia de Ontario,
Canadá, cerca de la ciudad de Timmins, Ontario. Timmis es un centro minero importante desde hace
varias décadas. El emplazamiento minero propuesto yace en un área geográfica que ha sido testigo de
mucha actividad minera.

El hecho de que la Mina Aquarius esté tan cerca de un centro minero importante es muy pertinente
para las conclusiones globales que surgen de este estudio. La eficacia de la fase de participación
ciudadana de la EIA depende, en parte, de cuán familiarizados estén los ciudadanos locales con el
proceso minero. Los residentes y los usuarios de tierras locales que viven cerca del emplazamiento de
la Mina Aquarius propuesta están en general familiarizados con el sector minero y tienen un sentido de
lo que los costos y beneficios del desarrollo minero significan para la comunidad. Más aun, el
desarrollo económico y el empleo en la zona de Timmins están muy estrechamente vinculados al sector
minero; de este modo, muchos ciudadanos afectados tienen potencialmente algún interés en una
operación minera exitosa. Existe una cultura prominera en la

178
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

zona de Timmins, lo que puede llevar a favorecer el desarrollo minero cuando esté involucrada la
participación ciudadana. Por estos motivos, es necesario un proceso de participación ciudadana
amplia que involucre a los residentes y usuarios de tierras locales, así como a las ONG ambientales,
las Primeras Naciones y otros grupos para que la fase de la participación ciudadana haga las veces de
un mecanismo de verificación y equilibrio en todo el proceso global de la EIA.

Proximidad a Residentes y Usuarios de Tierras Locales Familiarizados con el Sector Minero

La ubicación física de la Mina Aquarius y su proximidad a los residentes y propietarios de tierras locales
quienes están familiarizados con el sector minero es también muy pertinente a este estudio de caso.
Este estudio se debe confrontar con situaciones en las que una mina propuesta se ubica en un área
donde existen muy pocos residentes y usuarios de tierras locales. Es más probable que esta última
situación se produzca en la región norte de Canadá en otras partes del continente americano donde la
minería es una actividad económica relativamente nueva. En otro caso, si un emplazamiento minero
propuesto se ubica en áreas menos pobladas o cerca de las comunidades de las Primeras Naciones,
entonces estas comunidades deben recibir recursos suficientes para realizar evaluaciones
profesionales de la EIA.

La credibilidad del Informe del Estudio Integral que ordena CEAA depende, en parte, de si el público
puede cumplir con su rol de mecanismo de verificación y equilibrio del proceso EIA. Sin recursos
técnicos adecuados, los residentes y usuarios de tierras locales están en condiciones menos
ventajosas para desempeñar este rol eficazmente.

Con respecto a la Mina Aquarius, la proximidad de la mina a residentes conocedores de la minería y el


proceso minero tuvo un gran impacto sobre la calidad y la eficacia de la fase de la participación
ciudadana de la EIA para esta mina. Una de las conclusiones clave que se ha extraído de este estudio
es que la eficacia de la participación ciudadana en el proceso de la EIA se ve grandemente afectado
por el nivel de sofisticación de residentes y grupos de ciudadanos afectados con respecto a los
impactos ambientales y sociales previstos de la minería. Los residentes y los usuarios de tierras
locales del área de Timmins están también plenamente conscientes de los beneficios sociales y
económicos que aporta la actividad minera, y de este modo, sus intervenciones en el proceso con
frecuencia están determinadas por motivos de diversa índole, que son tanto de apoyo como de cautela
con respecto a la actividad minera propuesta. Muchos residentes de la zona Timmins apoyan la
actividad minera por las oportunidades económicas que se espera que aquélla brinde. Al mismo
tiempo, a muchos residentes también les preocupa el impacto ambiental potencialmente negativo del
desarrollo minero, incluyendo los impactos adversos en los peces y en los animales de caza e impactos
adversos en las aguas subterráneas y en el turismo de la región. Más aun, muchos de los residentes
del área de Timmins son propietarios de casas de campo que tienen un gran interés en conservar la
herencia natural de la región.

El Proyecto

La mina se encuentra ubicada en el Municipio de Macklem al este del Lago Night Hawk e
inmediatamente al sur de la Carretera 101, al este de Timmins, Ontario (48°30’00’’/080°48’00’’). El
emplazamiento propuesto se ubica en el mismo emplazamiento de la ex Mina Aquarius (explotación
minera mucho más pequeña) que funcionó de 1984 a 1989. La anterior Mina Aquarius era una mina
subterránea que producía 300 toneladas de mineral al día. Sin embargo, recientemente, la exploración
del área ha identificado un cuerpo mineralizado de unas 12,700,000 toneladas con aproximadamente
2.54 gramos de oro por tonelada. Los mismos estudios indicaron que el único método
económicamente factible para extraer el mineral era construir una mina a tajo abierto. La compañía

179
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

estima que una vez que se encuentre plenamente operativa, la mina de oro producirá 7,500 toneladas
al día de extracción y molienda durante cinco años. La mina se ubica en una región clasificada como
Escudo Boreal, cerca del Lago Legare, en el Distrito de Cochrane.

Usos de Tierras en el Area: Cercanía a Otras Minas

La mayor parte del proyecto propuesto se ejecuta dentro de los límites municipales de la Ciudad de
Timmins, Ontario. Timmins tiene una población de 47,461 personas [véase EIA p. ix. según el censo
de 1991]. Las principales actividades económicas del área de Timmins son la explotación forestal y la
minería. La propuesta de Echo Bay Mines no constituye un ejemplo peculiar de uso de tierras en la
región; de hecho, ya existen seis minas activas ubicadas dentro de los límites municipales de la Ciudad
de Timmins. El Plan Oficial de la Ciudad reconoce la minería como una de las actividades pilares de la
economía local. La Ciudad apoya activamente el desarrollo de nuevas minas dentro de los límites de
la ciudad. La mayor parte de las tierras en estos límites municipales han sido designadas como tierras
vírgenes. Según el plan oficial, el desarrollo minero está permitido dentro de estas tierras.

Los residentes rurales locales viven en toda la región general de la mina propuesta y un gran número
de pequeños complejos de casas de campo están ubicados a 2 km al norte del emplazamiento minero
propuesto. El parque provincial de Kettle está localizado a 2 km al norte.

Representación Gubernamental / Actividad dentro de la Región

La Mina Aquarius está ubicada en una región donde se encuentran las entidades administrativas de los
gobiernos federal y provincial. La cercanía de los funcionarios gubernamentales de la región en este
estudio se debe contrastar con situaciones donde la presencia de los funcionarios gubernamentales
(especialmente de departamentos de recursos naturales y medio ambiente) es muy limitada o incluso
inexistente. A diferencia de muchos de los nuevos proyectos mineros que se han iniciado en el
continente americano durante las décadas pasadas, el proyecto propuesto de la Mina Aquarius se
encuentra en una región que ha visto anteriormente un gran desenvolvimiento de la actividad minera.
Es evidente que cuando se desarrollan nuevos proyectos mineros en zonas que no han visto en el
pasado desarrollo de actividad minera alguna, el gobierno y el proponente enfrentarán retos diferentes
en la fase de la participación ciudadana.

La fase de la participación ciudadana de la Mina Aquarius se vio grandemente influenciada por el hecho
de que la Ciudad de Timmins es un centro administrativo regional. De este modo, los funcionarios
gubernamentales y los burócratas viven dentro de los límites de la ciudad, los residentes locales
pueden tener conexiones cercanas con estos organismos. Varios ministerios tienen oficinas distritales
en la ciudad, incluyendo el Ministerio de Desarrollo y Minas de la Región Norte (MNDM), el Ministerio
del Medio Ambiente (MOE), el Ministerio de Recursos Naturales (MNR) y el Ministerio de Trabajo. Es
probable que la proximidad de las instituciones públicas a los proyectos mineros influyan en la forma en
que se ejecuta la fase de la participación ciudadana de la EIA. Esto se debe a que los funcionarios
gubernamentales pueden estar más activamente dedicados a actividades de participación ciudadana
(mediante la asistencia a reuniones públicas, visita a emplazamientos, interactuación directa con el
público afectado, etc.). El personal del ministerio también vive en la región y puede incluso residir
cerca del emplazamiento minero propuesto. La proximidad de sus residencias a la actividad minera
propuesta puede tener una influencia indirecta sobre el proceso.

Aprobación Federal de Informe de Estudio Integral EIA

180
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El Departamento Federal de Pesquería exigió que se llevara a cabo un Estudio Integral de conformidad
con los términos de CEAA. El 30 de junio de 2000, el gobierno federal anunció la aprobación de la
evaluación de impacto ambiental (el número de referencia de la Aprobación Federal es 9130). La mina
se clasifica como Explotación Aurífera. La mina no se considera como una operación múltiple sino que
ha sido aprobada como una operación independiente.

Descripción del Proyecto Minero

La Mina Aquarius propuesta se ubica en una región forestal boreal junto al lado occidental de Frederick
House Esker, una colina maciza que se formó por un movimiento glacial durante la última Era Glacial.
El recubrimiento de esta área es muy profundo, con un espesor de 60 a 80 metros, según los
estimados. Se tiene que retirar todo este terreno a fin de construir la mina a tajo abierto. La
profundidad máxima de la mina será de 160 a 170 metros debajo de donde corresponde. El manejo de
las aguas subterráneas cerca de la mina a tajo abierto se considera un componente esencial del plan
de manejo ambiental global debido a la proximidad de un acuífero regional (conectado a Frederick
House Esker). Una de las principales preocupaciones de la ciudadanía era el impacto potencialmente
negativo de la mina en los niveles de las aguas subterráneas de la región. El proponente y la autoridad
gubernamental reconocieron ampliamente que incluso una reducción pequeña en los niveles de las
aguas subterráneas debido a la mina a tajo abierto podría tener un impacto muy grande sobre los
lagos, ríos y corrientes del área inmediata. Por ello, una de las características más importantes de los
planes de desarrollo del proponente fue la construcción de una barrera de aguas subterráneas
alrededor del perímetro del emplazamiento minero.

Durante su vida útil, la mina generará aproximadamente 55 millones de toneladas de terreno de


recubrimiento y 18.9 millones de toneladas de desechos rocosos. Esta cantidad masiva de
recubrimiento se colocará apilada al lado oeste del tajo abierto. Según el informe integral, la
composición química de los desechos rocosos no conducirá a la acidificación del drenaje. De similar
modo, se observa que el mineral es bajo en metales pesados. Sin embargo, la ciudadanía tuvo
numerosas preocupaciones acerca de dónde se almacenaría el terreno de recubrimiento, tanto por
cuestiones estéticas como por cuestiones relacionadas con el deslizamiento de este terreno hacia un
lago cercano.

Durante la operación de la mina, el mineral será transportado a una planta procesadora en las
cercanías, donde el mineral será procesado en una planta que está precisamente al sur de la mina. La
molienda se realizará en dos etapas: primero, mediante la concentración de gravedad; y segundo,
mediante la lixiviación convencional con cianuro de los relaves obtenidos de la concentración de
gravedad y recuperación del carbón en la pulpa del oro restante.

Se tratará el efluente de la planta para eliminar el cianuro y otros metales pesados. Luego los
desechos del metal tratado se descargarán en un depósito de contención de relaves donde quedan los
sólidos de los relaves. Se ha propuesto construir este depósito en el valle ya existente de South
Crooked Creek, que yace muy cerca del emplazamiento minero propuesto. Según el estudio integral,
la descarga final del efluente cumplirá los estándares normativos del Ministerio del Medio Ambiente de
Ontario del año 2000 para las descargas [Página vii de EIA]. El efluente final se descargará en Crooked
Creek, corriente arriba del Lago Moose.

Infraestructura

Echo Bay Mines propone construir una planta de beneficio, instalaciones de mantenimiento y
almacenamiento, instalaciones de secado, una oficina pequeña, un camino de acceso de 4 kilómetros,

181
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

pozos abiertos de desagüe, tuberías para relaves y agua, una línea de energía de 115kV con una
extensión de 9 kilómetros, un depósito de combustible, un relleno de desechos peligrosos in situ, dos
plantas de refrigeración e instalaciones de drenaje en el emplazamiento.

Monitoreo Ambiental

Echo Bay Mines monitoreará permanentemente el comportamiento de las paredes congeladas, la


calidad de las aguas superficiales y las aguas subterráneas, las emisiones de vapor y ruido y de las
comunidades biológicas del área. [Véase a continuación los detalles sobre la construcción de las
paredes congeladas].

Plan de Cierre

El Ministerio de Desarrollo y Minas de la Región Norte de Ontario (MNDM) exigió que se preparará un
plan de cierre detallado. El propósito del plan de cierre es devolver el lugar a un estado “natural o casi
natural” al término de las actividades mineras. El plan de cierre de la mina debe incluir el retiro de todo
el equipo de superficie, maquinaria e infraestructura. Además, se requiere la restauración general del
lugar, incluyendo la construcción de un lago de tajo abierto con una pesquería productiva, y la
revegetación de todas las áreas afectadas. El depósito de los relaves también será restaurado. Todos
los hábitats acuáticos y terrestres afectados se deben restaurar de acuerdo con los requisitos del
Departamento de Pesquería y Océanos del Gobierno Federal (DFO) y el Ministerio de Recursos
Naturales de Ontario (MNR). El proponente debe ofrecer garantías financieras para cubrir los costos de
cierre.

Construcción del Emplazamiento Minero

Se ha propuesto la construcción de la mina en tres fases: desarrollo exploratorio; inicio de la


construcción de las paredes congeladas y la construcción principal. La fase preparatoria se inició en
1997, e incluyó la construcción del camino de acceso, la limpieza del área a tajo abierto, la perforación
de pozos congelados, instalación de tubo de concentración/colector; construcción de la planta de
congelación e instalación de la línea de energía eléctrica.

En la fase dos, el proponente iniciará la construcción de la pared congelada (para mayor información
sobre el propósito de esta pared, léase las líneas siguientes). La construcción de la pared comenzará
en invierno, cuando el suelo ya está congelado. El proponente ha indicado que desea demostrar el
éxito de la pared congelada para apoyar el financiamiento del proyecto.

La fase final de la construcción durará aproximadamente 16 meses hasta su conclusión.

Construcción de la Pared Congelada

Durante la fase de la participación ciudadana, uno de los aspectos más controversiales de la propuesta
de la Mina Aquarius fue la propuesta de la construcción de una “pared congelada” para evitar que las
aguas subterráneas fluyan al tajo abierto. La ciudadanía y las ONG ambientales que participaron en la
revisión del estudio (incluyendo Northwatch y Mining Watch Canada) plantearon una serie de
preocupaciones alrededor de la viabilidad de la pared congelada. El proponente citó numerosos
estudios que pretendían apoyar la viabilidad del concepto; sin embargo, la ciudadanía siguió
mostrándose escéptica acerca de la disponibilidad de la pared congelada y manifestó repetidamente su
preocupación por un “fracaso catastrófico” de la misma.

182
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La pared congelada se propuso como un modo de proteger las aguas subterráneas de la región del
impacto adverso de la mina a tajo abierto. La pared congelada tiene el propósito de funcionar como
una barrera congelada subterránea que impide que las aguas subterráneas drenen a la mina a tajo
abierto. La intención es construir la pared de modo que ésta rodeé todo el perímetro del tajo abierto.
Según los estudios realizados por el proponente, la pared separará la mina del acuífero adyacente, e
impedirá cualquier impacto adverso sobre las aguas subterráneas de la región.

Para construir la pared congelada, el proponente debe instalar aproximadamente 2,200 tuberías de
congelación en el terreno de recubrimiento hasta la profundidad del lecho rocoso. Las tuberías
rodearán los 3,500 metros del perímetro del pozo. Estas tuberías se conectarán a dos plantas de
refrigeración que bombearán brina a –20° hacia las tuberías. Una vez en funcionamiento, el suelo
alrededor de las tuberías se congelará, creando una barrera para el flujo de humedad y aguas
subterráneas. La pared congelada será un sistema de circuito cerrado.

Preocupaciones de la Ciudadanía en torno a la Pared congelada

Durante la fase de la participación ciudadana de la EIA, la factibilidad de la pared congelada fue


cuestionada repetidamente por los ciudadanos y las organizaciones ambientales. Especialmente, las
ONG ambientales, Northwatch y Mining Watch Canada, expresaron serias preocupaciones acerca de la
validez de los estudios del proponente con respecto a la viabilidad de la pared congelada (véase a
continuación una mayor discusión sobre las preocupaciones de las ONG ambientales respecto a dichas
paredes). Las preocupaciones del público y las ONG no desaparecieron con los informes que
prepararon los consultores del proponente. A pesar de algunos ejemplos que mostraron que se
habían construido paredes congeladas similares en otras partes de América del Norte, el público se
mantuvo, en general, escéptico acerca de la factibilidad del concepto de la pared congelada.

En términos generales, el público se mostró muy preocupado por el hecho de que la pared congelada
no protegiera las aguas subterráneas y que el resultado fuera un drenaje significativo hacia lagos,
corrientes y acuíferos en la región. A pesar de la preocupación del público, la propuesta fue aprobada
en base a informes técnicos preparados por consultores de la compañía y por un informe independiente
preparado por un ingeniero profesional de Queen’s University.

Requisitos de Concesión de Permisos y Licencias

Varios requisitos federales, provinciales y municipales determinan la planificación global de la mina


propuesta.

Requisitos Federales

El departamento federal de Pesquería exigió un Estudio Integral formal en virtud de la Ley de


Evaluación Ambiental del Canadá. Esta ley se inició en Canadá porque el Departamento Federal de
Pesquería y Océanos (DFO) determinó que el proyecto producirá la “alteración, interrupción o
destrucción del hábitat de los peces” [EIA p. viii] Por lo tanto, se necesitaba una Evaluación Ambiental
(EA). Y ya que el proyecto superaría las 600 toneladas de mineral por día, se necesitaba un “Estudio
Integral” de conformidad con los términos de CEAA. Un Estudio Integral debe adecuarse al
Reglamento federal de Estudios Integrales. El proceso CEAA se inició en respuesta a los datos
presentados en un Prospecto Ambiental de 1996 realizado por un consultor ambiental AGRA en
representación del proponente. Los funcionarios gubernamentales se reunieron con el proponente a

183
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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inicios de 1997 para conversar, entre otras cosas, sobre los mecanismos de la intervención ciudadana
en general en el proceso. Una de las principales preocupaciones sobre la falta de participación
ciudadana en el proceso provino de Mining Watch Canada, que indicó que no se había aclarado a la
ciudadanía que las sesiones de información que la compañía organizó eran realmente parte de CEAA.

Requisitos Provinciales

Echo Bay Mines debió obtener varios permisos en virtud de la Ontario Water Resources Act (Ley de
Recursos Hídricos de Ontario) (OWRA), la Ley de Protección Ambiental de Ontario, la Ley de Mejora
de Lagos y Ríos y la Ley de Planificación. Específicamente, se necesitan permisos para el desagüe de
tajos abiertos, la construcción de un depósito de relaves, el tratamiento de aguas servidas de la planta
procesadora, limpieza del emplazamiento, construcción de vías y líneas de energía eléctrica, formación
de un relleno y emisiones de aire y ruidos.

Requisitos Municipales

Era necesario que la Mina Aquarius se adecuara a las disposiciones de zonificación y el plan oficial de
la Ciudad de Timmins y el Municipio de Black River-Matheson. Como están las cosas, la propuesta de
la mina fue congruente con el plan oficial de la Ciudad de Timmins que incluye el desarrollo de la
minería como una de las actividades de desarrollo económico de la región.

Otros Permisos y Requisitos y Armonización con la Ley Ambiental

Asimismo, se aplican varios reglamentos, lineamientos y normas. El Departamento de Pesquería y


Océanos (DFO) fue la agencia responsable. Como agencia responsable, el DFO coordinó la
armonización de los requisitos provinciales y federales.

Elementos de la Evaluación Ambiental

La EIA incluyó todos los aspectos de la operación minera, pero se centró en el impacto potencial sobre
el ambiente hidrológico. El estudio consideró muy cuidadosamente el impacto sobre las aguas
superficiales y subterráneas y sobre el ambiente acuático. El enfoque en el ambiente hidrológico parte
de disposiciones contempladas en la Ley de Industria Pesquera y los requisitos de la DFO como la
Autoridad Responsable.

Niveles de Agencia y Consulta Ciudadana

En forma discutible, en el contexto del continente americano, la participación extensa de una institución
pública (en el gobierno Federal) en la revisión de una EIA constituye una forma de intervención cuasi-
ciudadana. El Departamento de Pesquería y Océanos (DFO) tiene la responsabilidad de examinar la
EIA de manera competente y exhaustiva, así como la obligación de garantizar que se cumplan con los
requisitos legales (tanto federales como provinciales). La autoridad responsable tiene la obligación de
garantizar que se protejan los intereses de la ciudadanía, y que se eviten los impactos ambientales
significativos en la medida de lo posible. Sin embargo, se necesitan mecanismos de verificación y
equilibrio para garantizar que la autoridad gubernamental responsable cumpla con sus deberes para
con los intereses ciudadanos. En ese sentido, la participación gubernamental en la EIA no se puede
considerar de igual modo que la participación ciudadana. La ciudadanía tiene un papel en el proceso,
que es garantizar que tanto el proponente como la autoridad gubernamental correspondiente no dejen
de responder ante la ciudadanía.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Dicho esto, uno debe considerar la participación de las agencias gubernamentales en la revisión de la
EIA como un componente importante de la intervención de la ciudadanía y de los encargados de tomar
las decisiones en el proceso EIA. Las siguientes agencias federales, provinciales y municipales
participaron en el componente agencias gubernamentales de la revisión del proyecto de la Mina
Aquarius:

Agencias Federales

Agencia de Evaluación Ambiental de Canadá (CEAA)


Departamento de Pesquería y Océanos (DFO)
Departamento del Medio Ambiente de Canadá (DOE)
Recursos Naturales de Canadá (NR Can)

Agencias Provinciales

Ministerio del Medio Ambiente de Ontario (MOE)


Ministerio de Recursos Naturales de Ontario (MNR)
Ministerio de Desarrollo y Minas de la Región Norte de Ontario (MNDM)
Ministerio de Transporte de Ontario (MTO)

Agencias Municipales

Ciudad de Timmins
Corporación Municipal de Black River-Matheson

Documentos Gubernamentales

En virtud de las leyes de evaluación ambiental de Canadá y Ontario, el proponente debe preparar
varios documentos oficiales que describan el proyecto. Estos documentos se ponen a disposición del
público mediante el registro ambiental y la autoridad responsable. La ciudadanía tiene la oportunidad,
aunque en forma limitada, de comentar sobre los documentos, antes de que la autoridad responsable
los apruebe. Echo Bay Mines elaboró varios documentos como parte de los requisitos de la EIA. Estos
documentos son pertinentes para la revisión de la participación ciudadana, pues están a disposición del
público:

• Prospecto Ambiental que se centra en los Efectos en el Medio Acuático, Proyecto Aquarius –
AGRA, diciembre de 1996;

• Estudio Ambiental de Línea de Base, Proyecto Aquarius, Timmins, Ontario – AGRA, febrero de
1997;

• Borrador y Versión Final de Evaluación Ambiental del Estudio Integral, Proyecto Aquarius,
Timmins, Ontario – AGRA, marzo de 1997;

• Plan de Cierre de la Mina, Proyecto Aquarius, Timmins, Ontario – AGRA, julio de 1997; y

• Documentos técnicos y material de apoyo relacionado con hidrogeología, consideraciones


geotécnicas, ingeniería de planta, ingeniería de pared congelada, construcción de embalse de
relaves, ruta de línea de energía eléctrica y mitigación de ruidos.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Todos los agentes públicos antes mencionados revisaron y comentaron los documentos, especialmente
el borrador del Estudio Integral. La mayoría de los comentarios recibidos se centraron en
preocupaciones acerca de la construcción de la pared congelada y el mantenimiento del control de las
aguas subterráneas, la ubicación del emplazamiento de los relaves, la calidad y el manejo de las aguas
superficiales, las emisiones de vapores y ruidos, la protección de parques cercanos de la Provincia,
protección y compensación del hábitat de los peces y recuperación de emplazamientos [EIA p. xxiv].

Consulta Pública No Gubernamental

Tal como se mencionó anteriormente, algunos ciudadanos y ONG participaron en una etapa posterior
del proceso de la EIA. El grado de su participación se limitó principalmente a revisiones y comentarios
sobre el borrador ya concluido del estudio integral, o cartas que indicaban preocupaciones particulares.
Ciudadanos preocupados escribieron docenas de cartas al proponente o a los funcionarios de la
agencia gubernamental. Los siguientes grupos no gubernamentales/individuos participaron durante la
fase de la participación ciudadana de la EIA [véase pp. 249-279, Proyecto Aquarius (CEAA)
Evaluación de Impacto Ambiental de Echo Bay Mines Ltd.]:

Resumen de Participantes:

• Residentes locales
• Habitantes de casas de campo
• Dueños de cabañas
• Tramperos
• Cazadores de osos
• ONG (Northwatch y Mining Watch Canada)
• Comités de ciudadanos locales
• Primeras Naciones (ninguna respuesta recibida – véase a continuación)
• Público en general (durante el plazo de 45 días para presentar comentarios)

Naturaleza de la Participación

• Cartas individuales y cartas de varios autores dirigidas a funcionarios de la compañía;

• Pliego de “preocupaciones de la comunidad”;

• Cartas dirigidas a funcionarios gubernamentales solicitando que el gobierno de Ontario designe el


proyecto en virtud de la Ley de Evaluación Ambiental de Ontario, que daría inicio a una
evaluación posterior en virtud de la Ley de Ontario;

• Negociación directa con la compañía con respecto a la compensación que se debe otorgar en
caso de que se produzcan impactos sobre la propiedad individual;

• Asistencia y participación del público a tres sesiones “casa abierta” de la compañía;

• Inicio de audiencias del Consejo Municipal de Ontario (OMB).

Residentes Locales y Usuarios de Tierras

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Tal como se menciona anteriormente, el caso de la Mina Aquarius es único en muchos aspectos, pues
un gran número de residentes locales viven en áreas alrededor del emplazamiento de la mina
propuesta. Muchos de los asentamientos mineros de Canadá se encuentran en áreas rurales o zonas
vírgenes donde hay muy pocos residentes locales. En algunos casos, la compañía minera debe
construir comunidades enteras cerca del emplazamiento minero para que puedan servir a la mina.

Debido a que muchas personas vivían muy cerca del emplazamiento, el nivel de participación
ciudadana de individuos y grupos NGO fue alto. Muchos de los residentes locales contribuyeron al
proceso de participación ciudadana mediante la asistencia a reuniones públicas, cartas, solicitudes y el
inicio de procesos administrativos vinculados a permisos. Además de los residentes, una gran variedad
de usuarios de tierras operan dentro de las cercanías del proyecto propuesto. Sin embargo, incluso
con un nivel bastante alto de intervención ciudadana, Mining Watch Canada expresó su preocupación
de que no se hubiera puesto debidamente al corriente a los residentes locales en el sentido de que las
sesiones de información pública que celebró la compañía fueron en realidad parte del proceso CEAA
ordenado a nivel federal [Mining Watch Canada, Revisión Federal y Provincial del CSR (Informe de
Estudio Integral), Diciembre de 1999].

En la versión final del Estudio Integral, Echo Bay asevera que se invitó a los residentes y los usuarios
locales a participar en varios eventos:

• Sesiones “casa abierta” previas al Borrador CS-EA, en Timmins (13 de febrero de 1997);

• Sesión “casa abierta” posterior al Borrador CS-EA, en Timmins (8 de mayo de 1997) y Connaugh
(9 de mayo de 1997);

• El borrador CS-EA y el Estudio Ambiental de Línea Base se “pusieron a disposición en tres


lugares públicos” antes de las sesiones “casa abierta”;

• El 12 de febrero, 3 de junio, 25 de junio, 14 de agosto y 22 de agosto se celebraron otras


reuniones para examinar preocupaciones específicas con los residentes y los usuarios de tierras
locales. Según Echo Bay Mines, se abordó estos temas en dichas reuniones;

• Se proporcionaron respuestas escritas a residentes y usuarios de tierras que se habían puesto en


contacto con el proponente comunicándoles por escrito preocupaciones específicas.

El proponente indicó que la compañía adquirió propiedades seleccionadas después de que los
residentes involucrados iniciaron las conversaciones. En algunos casos, se hicieron arreglos de
compensación cuando era claro que se afectaría los intereses de los residentes locales. Si bien estas
discusiones constituyen parte importante del proceso en virtud del cual se garantiza que la ciudadanía
no se verá perjudicado por el proyecto minero, estas preocupaciones no deben constituir el foco
principal de la fase de participación ciudadana del proceso EIA.

Notificación Previa

En su informe integral, Echo Bay Mines formula las siguientes declaraciones con respecto a la
participación ciudadana:

“Echo Bay es de la opinión que se ha tratado adecuadamente las preocupaciones legítimas


de los residentes y usuarios de tierras locales mediante el proceso CEAA y mediante la

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

concesión de los permisos respectivos por MRN, y que la operación del Proyecto se adecuará
a los requisitos reguladores gubernamentales aplicables”.

Sin embargo, Mining Watch Canada sostuvo que no se había informado adecuadamente a la
ciudadanía acerca del proyecto, pues se había puesto mal el nombre y el distrito de la mina en la
página web CEAA [véase Mining Watch Canada, Revisión Federal y Provincial del CSR, diciembre de
1999]. Más aun, sostuvieron que:

“Si bien se realizaron tres reuniones “casa abierta” hace algunos años, la gente de la
localidad desconocía que éstas eran consultas que constituyeran parte del proceso CEAA, y
la mayoría de los miembros de la comunidad pensó que se trataba del ejercicio de relaciones
comunitarias de la compañía. Como resultado de ello, estuvieron presentes unos pocos
asistentes, si bien es grande la preocupación en la comunidad local y en las organizaciones
ambientales de la provincia y el país. Existen diez residencias en el radio de 1 km de la
explotación minera propuesta, las que resultarán considerablemente afectadas”.

A los residentes del municipio de Black River Matheson “les preocupaba que sólo unos pocos
residentes del área estuvieran enterados de la reunión “casa abierta”. Se sostuvo conversaciones con
funcionarios de Echo Bay Mines sobre lo inadecuado del enfoque adoptado para notificar a la
ciudadanía acerca del proyecto propuesto.

Asistieron a las sesiones “casa abierta” celebrada el 13 de febrero de 1997 en Timmins un total de 146
personas. 91 asistieron a una reunión similar el 8 y 9 de mayo. A algunos residentes locales les
preocupaba que no se les hubiera informado adecuadamente sobre estas sesiones, es decir, no se
informó bien sobre estas reuniones. Echo Bay Mines sostiene que la mayoría de los comentarios que
se acogieron en dichos encuentros estaban a favor del proyecto y se centraron principalmente en los
aspectos técnicos del proyecto.

Las preocupaciones de Mining Watch tienen que ver esencialmente con la comunicación adecuada. La
fase de la participación ciudadana sólo puede ser eficaz si se notifica debidamente de las consultas
que se están realizando. No es razonable creer que la ciudadanía estará enterada de cuáles son los
requisitos legales para la participación ciudadana en el proceso EIA. Sólo por ese motivo, la
intervención de las ONG ambientales en el proceso es muy importante. Las ONG como Northwatch y
Mining Watch pueden ayudar a la ciudadanía a intervenir de forma eficaz e informada. A Northwatch
también le preocupaba que la compañía no declarara con apego a la verdad sobre el nivel de la
preocupación ciudadana acerca del proyecto en el informe integral final de la compañía [véase los
comentarios de Northwatch sobre la Mina Aquarius SR, mayo de 2000, p.1].

Las preocupaciones que plantean Northwatch y Mining Watch indican que mejorar los requisitos legales
y métodos para notificar es una forma de mejorar la credibilidad y la utilidad de la fase de la
participación ciudadana de la EIA. La legislación o las políticas deberían ocuparse de las siguientes
preocupaciones: ¿Cómo garantizan la compañía y las agencias gubernamentales que todas las partes
interesadas, los residentes locales, las personas con inquietudes sean puestas al tanto del proyecto
oportunamente y de forma adecuada. ¿Cuán exhaustivas deben ser las notificaciones si se busca la
participación ciudadana eficaz? ¿Cuáles son los diferentes métodos disponibles para informar a la
ciudadanía sobre el proyecto? y ¿Cuáles son los medios más eficaces en el contexto socioeconómico
diferente de una explotación minera? ¿En qué forma los diferentes métodos de información del público
afectan la eficacia del proceso de la participación ciudadana?

188
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Participación muy Limitada de Primeras Naciones

La intervención de las Primeras Naciones en la fase de participación ciudadana fue insignificante, aun
cuando el proyecto se desarrolla dentro del territorio tradicional de la Primera Nación Matachewan.
Una de las principales deficiencias del estudio es que sólo se consultó al Consejo Tribal de Wabun, y
no a las Primeras Naciones. El proponente manifestó que el Consejo no expresó ningún motivo de
preocupación; sin embargo, las Primeras Naciones no siempre reconocen a los Consejos Tribales
como representantes legítimos de los intereses de las Primeras Naciones. El Gobierno Federal
estableció los Consejos Tribales, los cuales no necesariamente gozan del apoyo de las comunidades
de las Primeras Naciones. Sin embargo, los puntos de vista políticos entre las Primeras Naciones con
respecto a la autoridad de los Consejos Tribales son diversos.

En sus comentarios sobre el CSR de la Mina Aquarius, Northwatch sostuvo que la compañía “parece
tergiversar el nivel de diálogo y consulta que se ha alcanzado con las Primeras Naciones. La compañía
informa que ha consultado al Consejo Tribal de Wabun, al cual consideran el órgano representativo.
Sin embargo, miembros de la Primera Nación Matchewan siguen viviendo en el Lago Nighthawk y
utilizan el área, incluyendo el área que puede verse afectada por las operaciones de la mina y, según
informa el Consejo Tribal de Wabun, no se ha dado algún contacto directo entre esa organización y
Echo Bay Mines Ltd. o sus agentes”. [véase los Comentarios de Northwatch sobre el CSR de
Aquarius Mine, mayo de 2000, p.5]

La completa ausencia de la participación de las Primeras Naciones en el proceso EIA es notable. Una
de las deficiencias más obvias en el proceso de participación ciudadana es que la compañía no
contactó directamente a las Primeras Naciones del área.

La ausencia de una consulta real con las Primeras Naciones en el proyecto de la Mina Aquarius lleva a
formular varias preguntas relacionadas con los alcances de la participación ciudadana. Mediante carta
cursada el 23 de abril de 1997 el Gran Jefe Charles Fox de la Nación Nishnabe Aski (el órgano
representativo regional de las Primeras Naciones que es independiente de los Consejos Tribales) fue
informado sobre el proyecto. El registro documentario indica que la compañía no recibió ninguna
respuesta formal de la Nación Nishnabe Aski con respecto al proyecto. Si bien se comunicó al Gran
Jefe sobre el proyecto, no se hizo lo propio con las Primeras Naciones individuales de la región. ¿Por
qué la compañía o las agencias no informaron a las comunidades individuales de las Primeras
Naciones? Aunque se distribuyeron notificaciones entre el gran público en Timmins, no ocurrió así con
las comunidades de las Primeras Naciones de la región. Esto plantea la cuestión de si el gobierno
federal tiene o no una política válida y consistente acerca de qué nivel del gobierno de las Primeras
Naciones debe ser informado como parte de los requisitos legales de la EIA.

Comités de Ciudadanos Locales

A mediados de la década de 1990, el Ministerio de Recursos Naturales de Ontario estableció un gran


número de Comités de Ciudadanos Locales (CCL) como parte de su iniciativa de planificación regional
Tierras para la Vida. El propósito de estos comités era incorporar los aportes de un grupo diverso de
intereses ciudadanos en el proceso de planificación. Sin embargo, el Ministerio mismo estableció los
comités ciudadanos, por lo que éstos no fueron el resultado de alguna acción ciudadana
independiente. Los comités locales se crearon para examinar el proceso de planificación regional del

189
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

gobierno. Si bien los comités representan un espectro bastante amplio de intereses, no son
representativos en ningún sentido democrático real -no son directamente responsables ante las
personas a las que supuestamente representan. Aunque es cierto que la compañía consultó a los
CCL, se pone en tela de juicio la independencia política de estos comités y, de este modo, el valor de
este nivel de consulta pública no es claro.

Echo Bay sostiene que el CCL representa a varios grupos de intereses locales, entre otros,
negociantes de equipos para campamento para turistas; campistas; operadores de bosques; Primeras
Naciones; la Autoridad de Conservación de la Región de Mattagami; naturalistas; tramperos;
pescadores y cazadores; propietarios de casas de campo; operadores de la industria minera y el
público en general. Afirman que al consultar con el comité de ciudadanos, en parte estaban
cumpliendo con su obligación de consultar con la ciudadanía. Sin embargo, es cuestionable la
independencia de los comités locales.

Echo Bay sostiene que CCL apoyó en general el proyecto, pero que expresó estar preocupado por la
ubicación del depósito de relaves. El CCL indicó que era preferible un emplazamiento en las tierras
altas, pero al final, aceptó la pericia y competencia de la Autoridad Responsable (en este caso, el
Departamento Federal de Pesquería y Océanos).

La consulta ciudadana no será creíble a menos que los órganos que son consultados sean
independientes tanto del proponente como del gobierno. Podría decirse que el CCL no es un órgano
representativo independiente; de hecho, uno podría sostener que el CCL es en realidad un vehículo
partidario del gobierno provincial. Es esencial para la credibilidad de la fase de participación ciudadana
de la EIA que todo órgano que pretenda representar los intereses ciudadanos responda de algún modo
ante su grupo de sostenedores.

El Ministerio de Recursos Naturales estableció los CCL en virtud de la Ontario Crown Forests
Sustainability Act (Ley de Sostenibilidad de los Bosques de la Corona de Ontario). Es importante
considerar qué intereses representan los CCL y si los comités son o no verdaderamente representantes
de la opinión pública, pues ya que los comités han sido establecidos por el Ministerio de Recursos
Naturales, uno podría verlos como órganos cuasigubernamentales. Si los CCL no son independientes
del gobierno, entonces su participación en la fase de la participación ciudadana de la EIA es
potencialmente engañosa.

Revisión del Estudio Integral por parte de la Ciudadanía dentro del Plazo de 45 Días establecido
por Dispositivo Federal

La Subsección 22(2) de la Ley de Evaluación Ambiental de Canadá (CEAA) contempla un plazo de 45


días para que la ciudadanía pueda hacer llegar sus comentarios sobre todos los proyectos que
requieren un estudio integral. La Mina Aquarius necesitaba de un estudio integral. En virtud de la
CEAA, la autoridad responsable (en este caso, el Departamento Federal de Pesquería y Océanos)
debe notificar a la ciudadanía a través del registro público acerca de cuándo y cómo se pueden obtener
copias del referido estudio integral. La CEAA requiere que la autoridad responsable considere los
comentarios de los ciudadanos para llegar a una decisión respecto a si un proyecto puede proceder o
no, o si la propuesta debe remitirse al siguiente nivel de evaluación ambiental (la Revisión del Panel).
[Para mayor información sobre el marco legal de la evaluación ambiental en Canadá, véase el informe
previamente indicado por CIELAP sobre la Participación Ciudadana y la Minería en Canadá, p. 3 líneas
arriba].

190
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Se recibió varios comentarios de la ciudadanía y de las ONG ambientales durante el plazo de 45 días.
Dos ONG ambientales, Northwatch y Mining Watch Canada, recibieron extensos comentarios escritos.
Estas dos ONG tienen oficinas ubicadas en Ontario del Norte y regularmente revisan las EIA para
proyectos mineros en el Canadá. Sólo tres personas hicieron llegar sus comentarios durante la revisión
de 45 días. El DFO sostuvo que los comentarios no plantearon temas nuevos y, por tanto, el DFO no
solicitó una ulterior respuesta del proponente. En su conjunto los comentarios de los ciudadanos
abordaron dos temas bien diferenciados: el proceso de la fase de la participación ciudadana
(implementación) e inquietudes acerca del proyecto mismo. [Véase: Revisión federal, provincial y
ciudadana del Informe del Estudio Integral de la Mina Aquarius (Diciembre de 1999), p.1-6].

Resumen de inquietudes expresadas con respecto al proceso:

1. Acceso a información

La ONG ambiental Northwatch tuvo un papel fundamental en la respuesta dada


extemporáneamente a las solicitudes de información.

2. Defectos técnicos del Índice de Evaluación Ambiental

Se recibió comentarios críticos que indicaban que era difícil ubicar los documentos del
proyecto en el registro de internet debido a que el proyecto minero figuraba bajo “aguas
internas” (esto se aplicaba porque el gobierno federal determinó que el proyecto
produciría “una alteración dañina, trastorno o destrucción del hábitat de los peces).
Desde la revisión, el Departamento de Pesquería y Océanos ha incluido múltiples
descriptores para las búsquedas en “tipo de proyecto”. Si se quiere que la
ciudadanía tenga un acceso significativo a la información, es preciso llevar adecuados
recursos de información gubernamental.

3. Efectos acumulativos

La ONG ambiental Northwatch afirmó que el estudio integral no se ocupó debidamente


de los efectos acumulativos del efluente de la mina. Sin embargo, el DFO indicó que
consideraba que había tratado adecuadamente estas preocupaciones. En su resumen
al respecto, el DFO señaló que consideraba que se había ocupado adecuadamente de
las inquietudes relacionadas con los efectos acumulativos.

4. Comunicaciones con Primeras Naciones

La ONG ambiental Northwatch criticó formalmente la revisión basándose en que no se


consultó adecuadamente a las Primeras Naciones. En virtud de la CEAA, el DFO tiene
la responsabilidad de determinar si un proyecto producirá o no impactos sobre las
tierras tradicionales de las Primeras Naciones. Sólo el consejo tribal local y el Gran
Jefe de la Nación Nishnabe Aski fueron notificados como parte de la EIA. No se notificó
individualmente a las Primeras Naciones. No se recibió comentarios del Consejo Tribal
o del Gran Jefe. Northwatch indicó que las Primeras Naciones no recibieron una
notificación adecuada con respecto a la propuesta. Sin embargo, el DFO sostiene que
si bien se había determinado que no habría “impactos previsibles” sobre el territorio
tradicional de las Primeras Naciones, se procedió a notificar a las Primeras Naciones
acerca del proyecto. El DFO también sostuvo que el Consejo Tribal de Wabun

191
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

representó los intereses de las Primeras Naciones Matachawan, New Post, Wahgoshig
y Mattagami; sin embargo, numerosas Primeras Naciones no consideran a los
Consejos Tribales como una autoridad legítima que actúe a favor de sus intereses. De
este modo, las preocupaciones que planteó Northwatch tienen que ver con las
relaciones políticas entre las Primeras Naciones y los Gobiernos Federales y
Provinciales. Esta crítica subraya uno de los problemas políticos que sigue sin
resolverse con respecto a la intervención de las Primeras Naciones en el proceso EIA,
es decir, a quien debe notificar el proponente a fin de cumplir con su responsabilidad
contemplada en las disposiciones de la participación ciudadana de la CEAA.

Resumen de inquietudes expresadas con respecto al Proyecto

1. Falla de la Pared Congelada

De todas las preocupaciones en materia del medio ambiente que planteó la


ciudadanía, aquellas relacionadas con la pared congelada propuesta dominaron los
debates en todos los niveles de la EIA. Específicamente, se plantearon
preocupaciones durante el período de 45 días estipulado para presentar comentarios
con respecto a los siguientes temas:

a) la falta de experiencia previa con tecnología exitosa en paredes congeladas;


b) la liberación accidental o planificada de salmuera de las unidades de congelación;
c) el efecto del cabezal hidrostático en la parte externa de la pared congelada;
d) descarga de agua de refrigeración;
e) revisión independiente limitada de la factibilidad de la pared congelada propuesta.

La respuesta del DFO a estas inquietudes fue que ya se habían abordado


adecuadamente todas ellas en el informe del estudio integral. El DFO también
defendió su uso de la revisión independiente muy limitada de la propuesta de la pared
congelada por la Facultad de Minería de Queen’s University. [Véase más adelante
información adicional sobre las preocupaciones de la ciudadanía acerca de la pared
congelada].

2. Manejo de Relaves (ubicación de depósito de relaves)

Una gran parte de las preocupaciones ciudadanas se centraron también en el manejo


de los relaves. Se expresó motivos de preocupación en torno a los siguientes temas:

a) La selección del emplazamiento para los relaves;


b) La posibilidad de que los relaves generen ácidos;
c) Alternativas al procesamiento in situ;
d) Asuntos pendientes relacionados con los usuarios de tierras.

Una vez más, el DFO respondió a estas preocupaciones indicando que estaban
satisfechos con el nivel de detalle que proporcionó el proponente con respecto a estos
temas.

Papel del Conocimiento Local y Uso del Conocimiento Local dentro de la EIA

192
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Un gran número de residentes y usuarios de tierras locales contribuyeron a la EIA mediante


comentarios escritos y otros medios. Muchos de estos residentes poseían un conocimiento profundo
de las condiciones ambientales y ecológicas locales. Los residentes locales con conocimiento del área
incrementaron el nivel de sofisticación de las preguntas y preocupaciones planteadas ante el
proponente y las agencias gubernamentales. Muchas preguntas acerca de los impactos locales
obedecieron al conocimiento local específico de los residentes. Muchos de los residentes locales que
tomaron parte en el proceso EIA participan activamente en el manejo de recursos naturales como la
madera, recursos hídricos, pesca, animales de piel, turismo ecológico, protección de los osos, caza y
otras actividades recreativas.

Sin embargo, a pesar del gran número de residentes y usuarios de tierras locales, el proponente no
utilizó el conocimiento local durante las etapas iniciales de planificación o en la preparación del
borrador del CSR elaborado por el proponente. Los residentes y usuarios de tierras locales sólo fueron
consultados en reuniones comunitarias después de que se había elaborado el plan del proyecto.

Es probable que la planificación ambiental del proyecto habría salido beneficiada si se hubiera
consultado previamente a la ciudadanía. Si la consulta se hubiera producido un poco antes en el
proceso, se podría haber evaluado e incorporado a la planificación ambiental del proyecto las
preocupaciones que responden al conocimiento del manejo de los recursos naturales locales.

La importancia del conocimiento local en la eficacia de la fase de la participación ciudadana plantea


una serie de asuntos con respecto a la participación ciudadana en la minería, en términos más
generales:

¿En qué forma la ausencia de residentes locales con conocimiento ambiental local afecta la suficiencia
o utilidad de la participación ciudadana en regiones donde existen muy pocos residentes locales? ¿En
qué forma el proceso de participación ciudadana difiere cuando los residentes no cuentan con
experiencia anterior con la industria minera? ¿Hasta qué punto el éxito o la utilidad del proceso de la
participación ciudadana de la EIA depende de la experiencia o conocimiento anterior que la ciudadanía
posee? De este modo, en áreas donde la comunidad local tiene menos conocimientos sobre el sector
minero, la fase de participación ciudadana de la EIA no puede cumplir adecuadamente su rol de
mecanismo de verificación y equilibrio. La legislación que requiere el aporte de consultores terceros
(es decir, independientes) de otras partes de la región (es decir, ONG o especialistas) debe contemplar
la posibilidad de que la participación ciudadana no cumpla su función. Sin la intervención de un tercero
(y el financiamiento suficiente para las ONG participantes) en la revisión de la EIA, se echa a perder
completamente una de las metas de la fase de participación pública (responsabilidad).

Participación Ciudadana en una Región Minera

La minería es uno de los sectores primarios de la economía del área de Timmins. La larga historia de
la minería en la región y la familiaridad de los residentes locales con el sector minero influyeron en el
proceso de participación ciudadana de varias formas.

Los residentes o usuarios de tierras locales en la Mina Aquarius por lo general conocen bastante bien
la industria minera y los posibles impactos ambientales, sociales y económicos de la minería. Algunos
ciudadanos que hicieron comentarios escritos al proponente y a los funcionarios de las agencias

193
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

demostraron poseer una comprensión muy sofisticada del proceso de planificación ambiental, los
impactos ambientales potenciales y el proceso EIA. Varios residentes locales conocían bastante bien
el tipo de impactos que se debe prever y estaban enterados de una amplia variedad de temas que les
suscitaban preocupaciones, como el ruido, polvo, impactos sobre las aguas subterráneas, tráfico, etc.
Muchos de los residentes y usuarios de tierras locales han visto desarrollarse minas en otras partes de
la región y saben qué esperar de nuevos desarrollos mineros. Su nivel de participación dependerá, en
parte, del éxito pasado o el fracaso de proyectos mineros para mitigar los daños ambientales. Muchos
de los residentes o usuarios de tierras locales pueden también haber participado en procesos EIA
anteriores. Cuando los ciudadanos han participado anteriormente en un proceso EIA, están muchos
mejor equipados para abordar defectos potenciales en el plan de manejo ambiental.

El alcance de las preocupaciones expresadas por los residentes y usuarios de tierras locales indica una
considerable previsión de los ciudadanos de los posibles impactos que puede tener en su comunidad
una explotación minera en el área. [Véase más adelante mayores detalles sobre las preocupaciones
expresadas por la ciudadanía].

No es necesario decir que si se prevé impactos ambientales regionales o más allá de las fronteras en el
desarrollo de una nueva mina, entonces se requerirá alcances mucho más amplios de participación
ciudadana. Proyectos mineros muy grandes pueden conducir a impactos ambientales sobre una zona
mayor (dentro de una cuenca, estuario, etc.).

Influencia real sobre la Toma de Decisiones / Proceso de Planificación

A pesar de la participación extensa/aportes en la EIA de ciudadanos y las ONG, no se introdujo


cambios significativos en el plan de manejo ambiental global de la Mina Aquarius. Se abordó
preocupaciones individuales con respecto a usurpaciones de la propiedad sobre una base ad hoc con
residentes y propietarios de tierras individuales. Los propietarios de tierras individuales que se
mostraron preocupados por el impacto del proyecto minero en sus propiedades no recibieron asistencia
o mediación de alguna junta independiente en relación con sus reclamos. De este modo, el éxito de los
acuerdos negociados entre el proponente y los propietarios individuales dependieron de todos aquellos
recursos que los individuos pudieron obtener. No se implementó ningún proceso estandarizado o
previamente acordado para decidir sobre reclamos entre propietarios, usuarios de tierras y el
proponente.

Inquietudes Comunitarias

Una revisión de los registros documentarios del proceso de participación ciudadana indica esta serie de
preocupaciones comunitarias en relación con el desarrollo de la Mina Aquarius.

Inquietudes relacionadas con el proceso:

• Carácter oportuno de la consulta ciudadana

• Insuficiencia de información, respuestas a preocupaciones

• Notificación pública inadecuada

• Consulta inadecuada con las Primeras Naciones

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

• Presión del tiempo en negociaciones sobre compensación

Inquietudes relacionadas con asuntos ambientales/sociales/económicos

• Ruido

• Polvo

• Olores

• Impacto adverso sobre el valor de propiedades

• Pérdida de ingresos provenientes de caza mediante trampas, pesca, negocio de equipos para
campamento

• Impacto sobre aguas subterráneas

• Impacto sobre aguas superficiales

• Impacto sobre área de protección de osos

• Seguridad vial

• Estética (altura de depósito de terreno de recubrimiento y ángulos visuales desde carretera, Lago
Night Hawk)

• Plan de contingencias en caso de falla de la pared congelada

• Estabilidad geotécnica (reducción de depósito de terreno de recubrimiento en el Lago Night


Hawk)

• Ubicación/permiso de depósito de desechos in situ

• Falla de depósito de relaves

• Ubicación de depósito de relaves (destrucción de un arroyo alimentado por un manantial)

• Ubicación de camino de acceso

• Garantías financieras contra daños a propiedades adyacentes

• Seguro

• Uso de mano de obra local

• Garantías financieras para cubrir cierre de mina

• Apoyo de proyectos comunitarios

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

• Efectos potenciales sobre la salud de la línea de energía eléctrica debido a emisiones de bajo
voltaje

• Impacto sobre hábitat de fauna y flora silvestre, incluyendo el hábitat de truchas de arroyo

• Inundación potencial

• Beneficios sociales/económicos que no superen costos ambientales

• Efectos potenciales del cianuro sobre la salud humana y la vida acuática

• Factibilidad del lago de tajo abierto después del cierre

• Acceso a tierras para cazar/restricciones sobre la caza

• Uso público de camino de acceso a la mina

Preguntas Adicionales

Se ha planteado varias preguntas adicionales durante la preparación de este estudio. Por ejemplo,
¿cómo se relaciona el proceso de participación ciudadana que inició Echo Bay con todo el proceso EIA
en Canadá y la eficacia del proyecto, de conformidad con lo que establece la legislación? ¿Cómo se
compara esto con otros proyectos mineros, otros procesos de participación ciudadana que iniciaron
diferentes compañías en diferentes sectores (explotación forestal, energía)? Un examen de estas y
otras preguntas nos pueden ayudar a evaluar la eficacia global del régimen de evaluación de impacto
ambiental en el continente americano.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Fuentes

Informe de Estudio Integral y Evaluación Ambiental del Proyecto Aquarius, Timmins, Ontario (preparado
de conformidad con la Ley de Evaluación Ambiental de Canadá, CEAA), diciembre de 1999.

Revisión Federal, Provincial y Ciudadana del Informe del Estudio Integral de Aquarius (diciembre de
1999).

Mejora de Participación Ciudadana en el Proceso EIA de Minería, Sociedad Peruana de Derecho


Ambiental, Perú, Lima, marzo de 2001.

Las Caras Múltiples de la Minería, Política y Leyes Ambientales que Rigen la Minería en Canadá,
Instituto Canadiense de Derecho y Políticas Ambientales

Programa de Consulta Ciudadana y a las Agencias del Proyecto Aquarius, Documento K Adjunto,
Volumen I (Correspondencia de Agencias Gubernamentales Federales y Representantes; Primeras
Naciones – Correspondencia del Consejo Tribal de Wabun; Correspondencia de Comité Ciudadano
Local (CCL); Comunicaciones y Consultas del Público en General; Partes Interesadas Individuales).

Mining Watch Canada / Mines Alerte Canada, Revisión de Estudio Integral, mayo de 2000.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIOS DE CASO EN CHILE: MINA ESCONDIDA Y MINA PELAMBRES

ESTUDIO DE CASO MINERA ESCONDIDA

1. DATOS GENERALES

1.1 Introducción

El estudio de caso de la Minera Escondida es de un caso de interés debido a que corresponde a la


mayor extractora de cobre del mundo, y viene evolucionando en el desarrollo de estrategias de
comunicación, integración y participación con la comunidad. Es importante considerar que este
proyecto inicia sus actividades en Chile antes de que se aprobara el Sistema Obligatorio de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA) y por ende somete el proyecto a una Evaluación Ambiental Voluntaria.
Posteriormente, nuevas fases o proyectos de expansión o complementarios de la operación minera
originaria son ingresados al SEIA obligatorio, vigente en Chile desde 1997.

Este proyecto minero, es característico por la localización geográfica de sus distintas operaciones con
diversas incidencias e interacciones especificas dependiendo del tipo de faena minera, la extractiva
ubicada en el desierto, alejada de centros poblados, con impactos básicamente sobre el
medioambiente desértico, recursos hídricos y fauna; lugar dónde también se efectúa el procesamiento
de los minerales.

Por otro lado, en la costa del Pacífico, se encuentra emplazado el puerto de embarque del mineral
aledaño a la Caleta Coloso y a 15 Km. al Sur de la ciudad de Antofagasta, zona en que confluyen
intereses de pescadores artesanales y de balneario, todo lo cual permitirá extraer lecciones y
aprendizaje de la estrategia y mecanismos de participación ciudadana utilizados por la empresa y la
respuesta de la ciudadanía.

1.2 Localización de la Mina

Las principales instalaciones de Minera Escondida Limitada están ubicadas en el Desierto de Atacama,
a 170 kilómetros al Sudeste de la ciudad de Antofagasta y a 3.100 metros sobre el nivel del mar, a una
latitud 24°15'30" Sur y a una longitud 69°4'15" Oeste.

1.3 Descripción Geográfica

Las instalaciones mineras consisten en: la mina a tajo abierto, una planta concentradora, una planta de
óxidos para la producción de cátodos y un mineroducto para transportar el concentrado de cobre desde
las instalaciones de la mina hasta el puerto de Coloso ubicado a 14 kilómetros al Sur de la ciudad de
Antofagasta. Allí se sitúan las instalaciones para el filtrado y almacenamiento del concentrado y
portuarias para el embarque del mismo.

1.4 Circuitos de Operación de la Mina

Para abordar este caso debe previamente dejarse establecido que las operaciones mineras
desarrolladas en la localización antes indicada, comprenden diversos proyectos que se fueron
implementando sucesivamente, a partir del año de 1988, conformando la actualidad una operación
minera integrada.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Este estudio de caso presentará una descripción del desarrollo de estos proyectos, en lo que a
participación ciudadana se refiere, con el objeto de detectar aquellos aspectos de relevancia que
permitan establecer la disposición de la empresa y los mecanismos de participación formal e informal
implementados.

Para estos efectos, se describirá más adelante y de forma sucinta, el desarrollo cronológico y las
acciones implementadas en tal sentido, distinguiendo los siguientes proyectos identificados con la
denominación que en cada caso se indica:

- Proyecto Escondida (Base), 1988 - 1990.


- Proyecto Cátodos, 1992.
- Proyecto Óxidos, 1997.
- Proyecto Fase IV, 1999.
- Proyecto Escondida Norte, 2000 - 2001.

Las reservas probadas y probables de sulfuros a fines de 1999 alcanzan a 1,96 mil millones de
toneladas con una ley promedio de 1,2% de cobre, con una ley de corte de 0,7%. Además de
sulfuros, el yacimiento Escondida contiene grandes reservas de óxidos. La zona principal de
mineral oxidado, adyacente al actual tajo de sulfuros ha sido perforada extensamente. La
compañía estima que las reservas de óxido probadas y probables alcanzan a 296 millones de
toneladas, con una ley promedio de 0,7% de cobre soluble en ácido. La mineralización de
cobre del yacimiento Escondida cubre una extensión aproximada de 1,6 por 4 kilómetros, con
una zona rica en mineral de alta ley de un espesor aproximado de 400 metros. Esta zona está
cubierta con una capa lixiviada estéril de un espesor de entre 100 y 300 metros.

1.5 Historia de la Mina

Escondida es una de las operaciones mineras más grande del mundo en términos de producción.
Desde el inicio de sus operaciones en 1990, ha ampliado su capacidad nominal de producción de
320.000 toneladas anuales a 925.000 toneladas por año de cobre fino contenido en concentrado y
cátodos.

La producción de Escondida representa el 8% del cobre de mina a nivel mundial. Es la mayor


operación minera productora de cobre en Chile, correspondiéndole el 20% del total del cobre producido
en el país. Su producción de concentrado de cobre corresponde al 26% del total comercializado
internacionalmente.

El Tiempo de vida del proyecto minero es de aproximadamente 50 años y depende en gran medida
entre otros factores de los adelantos tecnológicos para utilizar minerales de menor ley.

Actualmente, la propiedad de minera Escondida limitada se distribuye de la siguiente manera: BHP


Billiton ( 57,5), de Australia; Río Tinto Plc. (30%); JECO Corporation (10%), Consorcio japonés liderado
por Mitsubishi Corporation; e, International Finance Corporation (2,5%), Filial del Banco Mundial.

2. EXPERIENCIAS DE LA MINA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

2.1 Proceso Obligatorio de Participación Ciudadana

2.1.1 Preparación del EIA y Revisión del Proceso

En el proyecto se identifican claramente cinco zonas o áreas diferentes de participación ciudadana:

a) Proyecto Escondida (Base), 1988 – 1990.- Este proyecto corresponde a la operación minera inicial,
fue forjado en el año 1988, y comprende las faenas de explotación minera en el yacimiento y la
instalación de un puerto de embarque en la costa (conocido con el nombre de Coloso), cercano a la
ciudad de Antofagasta.

En la época en que se inició este proyecto, no existía en Chile un sistema obligatorio de evaluación de
impacto ambiental. No obstante, la empresa, por instrucciones de sus directivos internacionales, se
preocupó de buscar aquellas instancias que le permitieran dar a conocer su proyecto.

En lo relativo al sometimiento de cierta evaluación, solamente con respecto a la instalación del puerto
de embarque y específicamente, al vertido al mar de las aguas residuales provenientes de la planta
ubicada en este sector, al proyecto le fue aplicada una resolución administrativa que le obligaba a
cumplir ciertas exigencias para efectuar dicho vertimiento al mar. En este contexto, la empresa encargó
la elaboración de un estudio de impacto ambiental, a una empresa consultora internacional, que al
parecer constituyó uno de los primeros de su especie en el país. Este estudio inicial, solicitado por la
autoridad encargada de la vigilancia de contaminación costera (Directemar), circunscrito al
emplazamiento de las operaciones y descarga de aguas de descarte al mar, fue dado a conocer a
profesionales científicos y universidades locales, y se expuso a la comunidad científica en talleres en
Valparaíso y en las denominadas "Jornadas del Mar" en Antofagasta. Además fue voluntariamente
expuesto al Alcalde y concejales de la ciudad de Antofagasta.

En general no hubo mayor participación de la comunidad; lo que sí se dio fue participación informal de
ésta a través de la prensa escrita y medios de comunicación, en que la comunidad hizo ver sus
aprensiones respecto al vertimiento de aguas de descarte minero en la costa de la bahía, en el punto
del emisario submarino (Coloso).

La comunidad, en esa época, en particular con respecto a las operaciones que se emplazaban en la
costa (puerto de embarque), mineroducto y descarga de aguas de descarte en el mar, vio fuertemente
resentida sus aprensiones que no fueron consideradas por la autoridad ni la empresa. No existía un
mecanismo de participación formal ni informal. Incluso, el destino del lugar donde se instaló el puerto
de embarque, había sido ofrecido por las autoridades de la época a los pescadores y comunidad de
Coloso para mejorar las instalaciones de pesca artesanal; y en cambio, se vieron frustrados en esta
aspiración. Y en el plano ambiental, cuando se instaló el mencionado puerto, la acumulación de mineral
en el lugar sin mayores, medidas de prevención afectó gravemente a la comunidad.

Es necesario considerar que en esta instancia, la postura de la empresa tuvo una tendencia
comunicativa e informativa hacia la comunidad; pero sin comprender aún una actitud receptiva de la
misma. Como se verá luego, esta situación será uno de los aspectos más relevantes del cambio de
estrategia que se originó después; y que permitió recoger las inquietudes de la comunidad y avanzar
hacia un mejor entendimiento. La falta inicial de estas consideraciones ha sido francamente reconocida
por la empresa.

200
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

b) Proyecto Cátodos, 1992.- Este proyecto se desarrolló en el Puerto de Coloso, al sur de la Ciudad de
Antofagasta, inaugurándose en enero de 1995 y su objetivo fue procesar parte del concentrado de
cobre mediante lixiviación amoniacal. A la fecha del proyecto, tampoco existía en el país un sistema
obligatorio reglado de Evaluación de Impacto Ambiental. Aún así la compañía presentó un Estudio de
Impacto Ambiental voluntario a la autoridad ambiental de la región.

El proyecto generó una mayor reacción de la comunidad local, incluyendo la intervención


universidades, ONG, entre ellas CODEFF, y pescadores.

La empresa elaboró una estrategia de comunicación reconociendo que el proyecto tenía impactos y en
tres meses se informó a los diversos actores de la comunidad de Antofagasta, iniciando un proceso de
información y comunicación y luego, la comunidad, ya informada, evidenció un cambio de opinión
respecto de los impactos del proyecto. En este caso la empresa activamente entregó información
acerca del proyecto y se abrió a la comunidad en una campaña comunicacional.

Después de aprobarse este proyecto, según los dichos de sus representantes, la empresa comprendió
y aprendió que no sólo bastaba con comunicar y dar a conocer el contenido del proyecto, sino que era
necesario también escuchar y recoger las aprensiones de la comunidad.

Por situaciones operacionales que no fueron posibles de resolver, la planta dejó de operar, siendo
comunicado esto oficialmente a las autoridades respectivas como a la comunidad a través de la prensa
local.

c) Proyecto Óxidos, 1997.- Este se trata de un proyecto ubicado en el sector del yacimiento minero, en
el interior de la región; y consistió en operaciones de lixiviación del mineral óxido y aumento de la
capacidad de tratamiento del mineral sulfurado.

A la fecha de aprobación del proyecto por parte de la autoridad ambiental, acababa de instaurarse el
sistema obligatorio de evaluación de impacto ambiental en Chile.

Dentro de lo que pudiera enmarcarse de una "participación informal", la empresa desarrolló una intensa
actividad comunicacional de difusión del proyecto; y organizó un ciclo de presentaciones dirigidas a los
distintos actores estratégicos de la región, y en especial, a las comunidades de Antofagasta, Caleta
Coloso y Peine. Este ciclo comprendió cerca de 25 encuentros con la comunidad, comprendiendo una
participación registrada de unas 700 personas. Estos actores claves consideraron:
- Autoridades regionales, comunales y parlamentarias.
- Sector Privado (industriales locales, cámara de comercio local, cámara de turismo local,
de la construcción, y empresarios de la región).
- Sector Público ( servicios públicos con competencia en materia de recursos naturales).
- Sector de Educación (universidades, institutos, colegios y liceos).
- Sector Comunidad regional (juntas de vecinos, organizaciones sociales y de voluntariado,
asociaciones de pescadores y comunidades locales).
- Medios de comunicación.

En el plano de la "participación formal", la situación contrasta con la circunstancia anterior, por cuanto,
pese a que se cumplió con todas las instancias de participación ciudadana, prácticamente no hubo
interés de ésta en intervenir en la instancia formal. Tal vez, la circunstancia se debió a la lejanía que la
comunidad visualizaba el emplazamiento del proyecto, a más de 170 Kilómetros de la ciudad de
Antofagasta. Como se verá enseguida, a propósito de otro proyecto complementario, esta conducta de
la comunidad se repetirá.

201
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

d) Proyecto Fase IV, 1999.- Este proyecto complementario se localiza también en el yacimiento minero,
con influencia en otras áreas de las operaciones, y consiste en un aumento de producción,
incrementando la capacidad de procesamiento de mineral en un 85%, con el correlativo aumento de la
producción total. Comprende el emplazamiento de una nueva planta concentradora de minerales y sus
complementos de funcionamiento, un nuevo mineroducto y entre la mina y el puerto de embarque, un
nuevo tranque de relaves y recuperación de aguas, modificaciones a las instalaciones del puerto de
embarque (en Coloso) y aumento de la capacidad de filtrado y almacenamiento de concentrado de
mineral en dicho puerto. A la fecha de este informe, las operaciones comprendidas en este proyecto,
aún no se inician.

Se sometió el referido proyecto al sistema de evaluación de impacto ambiental, presentándose el


respectivo Estudio de Impacto Ambiental, complementado con una Declaración de Impacto Ambiental
posterior.

En el plano de la participación informal, la empresa continuó con su política de difusión y conocimiento


del proyecto a la comunidad.

En el plano de la participación formal, la que se espera se dé a través del mecanismo de consulta de la


ciudadanía de acuerdo al reglamento no fue, al igual que las anteriores, de una gran participación
dentro de estos márgenes, aparentemente, también dentro de la perspectiva de visualizar las
operaciones del proyecto como lejanas a su realidad local.

e) Proyecto "Escondida Norte", 2000 – 2001.- Este proyecto, en actual evaluación ambiental, se
localiza al interior de la región y consiste en la habilitación de un nuevo rajo de explotación minera
situado al norte del actual, e independiente de éste. Cuando entre en operación esta explotación, la
alimentación a las dos plantas concentradoras y a la de óxidos provendrá desde ambos tajos.

Antes de la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, la empresa promovió y realizó una actividad
que se denominó "Participación ciudadana temprana - Proyecto Escondida Norte", con la concurrencia
de sectores diversos de la comunidad, comprendiendo las organizaciones ambientalistas, de estudio,
universitarias y entidades públicas con competencia en recursos naturales. En esta actividad se
presentaron los aspectos generales del proyecto y sus consideraciones ambientales, y se debatió y
recogió una serie de interrogantes de la comunidad concurrente.

Las inquietudes recogidas de la comunidad en el referido taller, fueron incorporadas en el Estudio de


Impacto Ambiental que se presentó para evaluación del proyecto.

En la etapa de evaluación formal, la Autoridad Ambiental encargada de velar por el proceso de


participación ciudadana, convocó y realizó un encuentro para recoger observaciones de la comunidad
al proyecto, dentro de los plazos previstos para esta instancia en la legislación. En esta ocasión, la
ciudadanía tuvo una mayor participación formal, aunque una buena parte de sus inquietudes se
centraron en aspectos de la operación de Escondida que no formaban parte del proyecto bajo
evaluación.

2.1.2 Normatividad sobre Participación Ciudadana

202
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

En el ámbito de la participación ciudadana formal, debe recordarse que al comienzo del proyecto
minero en examen, no existía en el país un sistema obligatorio de evaluación de impacto ambiental ni
de participación ciudadana; por lo que todo lo que se hizo respecto del emplazamiento principal del
proyecto quedó al margen de la participación formal. Posteriormente, a medida que se fueron
desarrollando las demás etapas del proyecto dentro de la nueva legislación, la empresa contempló
estrategias de participación formal, de acuerdo con la legislación vigente en el marco de la evaluación
de impacto ambiental.

En el plano de la participación ciudadana informal, en que se comprende todas las actividades de


participación que se encuentran fuera de las instancias oficiales, a medida que se han implementado
los sucesivos proyectos, la empresa ha desarrollado toda una estrategia de relación continua con la
comunidad. La política de la empresa parece ser comunicar a la ciudadanía todos los planes y
proyectos de mejoramiento de las operaciones.

La estrategia de participación ciudadana de la empresa se basa en la aplicación de una política que


emana de los programas generales de la empresa y que se encuentran escritas en una declaración o
código de conducta general. Esto da un marco teórico que es un mandato para que sea implementado
a nivel de las gerencias respectivas (ver anexo).
Esta materia se encuentra bajo la responsabilidad de la gerencia ambiental de la empresa, en coordinación con su gerencia
de asuntos externos. La modalidad de participación que Escondida ejecuta es producto de una política que a su más alto
nivel ejecutivo respalda y exige su implementación; son desarrollados e implementados por la gerencia ambiental a través
del Gerente Ambiental quien es el responsable de la gestión. No hay un instructivo base de la empresa con relación a como
desarrollar los mecanismos de participación. Sin perjuicio de esto, se ha desarrollado una metodología que ha ido
evolucionado desde los inicios de las operaciones y que ha respondido a las experiencias de la empresa con la ciudadanía
en torno a los diferentes proyectos. No ha existido una receta tipo para la participación ciudadana y no hay un procedimiento
escrito al respecto, lo que sí existe al interior de la empresa es un procedimiento de comunicaciones interna y externa, hacia
la comunidad en forma de una guía de Comunicaciones. A este nivel también existe una vocería única para el tema de las
relaciones con la comunidad que recae en el Gerente de Asuntos Corporativos.

En la práctica, desde los inicios de las operaciones mineras, en sus distintas ámbitos, y particularmente en lo concerniente a
las instalaciones emplazadas en la costa, las medidas de recepción de las inquietudes de la comunidad se adoptaron por el
expreso respaldo que los ejecutivos ambientales recibieron de la Presidencia de la empresa. Después se implementaron las
demás políticas.

En el ámbito ambiental la empresa estableció una Vocería Única en el tema ambiental con la
ciudadanía. Esta vocería recae en la referida gerencia ambiental que tiene pleno respaldo de la
presidencia de la empresa, según lo señalan sus directivos.

2.2 Proceso Voluntario de Participación Ciudadana

2.2.1 Iniciativa de la Empresa

Desde el inicio de las operaciones mineras, y a medida que se iban sucediendo los proyectos
complementarios, la empresa se preocupó de encontrar puntos de encuentro con la comunidad a fin
de dar a conocer la información de aquellos, así como crear vínculos de acercamiento y mutua
colaboración con diversos sectores de la comunidad.

Dentro de la evolución que ha tenido la relación de la empresa con la comunidad, se puede dejar
establecido que al comienzo la empresa tuvo una estrategia de información preponderantemente
técnica, que no era comprendida por la comunidad (salvo la comunidad científica y las autoridades).
Posteriormente, se modificó la estrategia comunicacional y de entendimiento con la comunidad,

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

respondiendo a las inquietudes de la comunidad y entregando información en contenido y lenguaje


adecuado para ser entendido por los distintos estamentos de la comunidad.

Por consiguiente, se puede señalar que en la actualidad la oportunidad y calidad, en lenguaje y


contenido es suficientemente adecuada.

De los antecedentes que se tienen del caso en estudio, se advierte una especial preocupación de la
empresa en cumplir todos los compromisos adquiridos con la comunidad y con la autoridad, tanto en
aspectos informales como obligatorios.

2.2.2 La Población

En un análisis global y en el tiempo, la empresa identificó y estableció una conducta de relación con los
principales interlocutores para la participación ciudadana, tanto en ámbito formal como informal,
distinguiéndose los siguientes actores:

- La comunidad de la región donde se emplazan las operaciones mineras.


- Organizaciones formales existentes en esa Región (Sindicato de pescadores de Puerto Coloso,
Junta de Vecinos de Coloso, agrupados en la Junta de Adelanto de Coloso, ONG ambientales (
CODEFF II Región hasta su disolución, CIPMA, Casa de la Paz, etc.), centros universitarios
regionales y nacionales.
- Las autoridades Ambientales Regionales, y de servicios públicos en general.

Estos actores claves corresponden y representan una amplia gama de la comunidad.

Adicionalmente, la empresa elaboró y mantiene un listado de personas e instituciones como actores


claves, en al ámbito regional y nacional, a los cuales invita a participar en los distintos mecanismos de
participación informal que implementa sucesivamente.

A través del transcurso del tiempo la comunidad y la empresa parecen haber logrado un nivel de
confianza adecuado respecto del proceso de participación ciudadana. Este nivel de confianza y
credibilidad se ha debido en gran parte al cambio de estrategia comunicacional y a la adecuada
política y directrices de la empresa en recoger las inquietudes la comunidad; y por parte de ésta, la
comunidad parece haberse percatado que existen mecanismos para la interacción seria y responsable
en que son escuchados y recogidas sus aprensiones.

Lo anterior ha llevado a disminuir el grado de posibles conflictos por el desarrollo de las operaciones
mineras.

2.2.3 Otros Actores

Los medios de participación ciudadana implementados por la empresa fuera del ámbito establecido por
la legislación ambiental y dentro de la Evaluación de Impacto Ambiental han sido diversos y se
destacan los siguientes:

204
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

- Reuniones, paneles, seminarios y mesas redondas con los distintos actores, comprendiendo desde
los más técnicos y profesionales hasta los más diversos organizaciones comunitarias; en que se
daba a conocer a la comunidad la información técnica de los proyectos.
- Adicionalmente se emplearon campañas de información de prensa; y se han utilizado medios de
comunicación audiovisuales, escritos y electrónicos, tales como: videos, cartillas, trípticos,
publicaciones científicas y monografías, encuestas, CD ROM, DVD, etc. Todo esta información se
distribuye a la comunidad en los eventos, o son enviados por correo a los destinatarios. La
empresa emplea estos antecedentes para demostrar la apertura que ha tenido para con la
comunidad.
- Difusión, con periodicidad mensual, de las principales actividades realizadas por la empresa en los
ámbitos productivo, ambiental y comunitario, a través de la publicación denominada “Breves de
Escondida”. Dicha publicación tiene 7 años de existencia y se distribuye a más de 1.000 líderes de
opinión y representantes de la comunidad regionales y nacionales.
- La empresa ha mantenido una vía directa de comunicación e integración con estudiantes de
enseñanza media de la zona, con actividades que permiten conocer la mina y demás instalaciones
de la empresa. Durante varios años esto se hizo a través de un programa de invitaciones a los
diferentes colegios. Actualmente las visitas se realizan previa solicitud de parte de los colegios.
Además, permanentemente se realizan visitas de estudiantes universitarios y de diferentes
organizaciones de la comunidad a las instalaciones de Escondida.
- Apoyo a la investigación científica, particularmente en lo que se refiere a los ecosistemas
involucrados en la región donde se emplazan las operaciones de la empresa. Es posible
mencionar: la realización de convenios con las autoridades y con las organizaciones (CONAF;
SAG; Universidades, ONGS) para realizar actividades de conservación de los recursos naturales
especialmente en la región y en zonas de influencia de las operaciones de la empresa.
- Creación y manutención de una fundación, bajo la denominación de "Fundación Minera
Escondida", que constituye una institución con personalidad jurídica independiente de la empresa,
y que se vincula directamente a la comunidad, con el propósito de contribuir a su desarrollo, como
expresión de la responsabilidad social de esa empresa minera; su labor consiste en realizar
aportes en las áreas de educación, salud y desarrollo social, con énfasis en la juventud de la
comunidad local. Este desempeño se enmarca dentro de lo que la empresa ha querido denominar
el sostenimiento social de la actividad minera.

Toda esta estrategia de participación parece contrastar con una débil y discontinua participación
ciudadana por parte de la comunidad en la región de Antofagasta, lo cual parece deberse en gran
medida a la inexistencia de ONGs fuertes y desarrolladas en la zona. CODEFF filial II región fue una
organización que tuvo un rol importante durante los primeros años de la llegada de la Empresa, sin
embargo esta filial regional de CODEFF se disolvió el año 1997.

Los actores más relevantes a nivel regional y que persisten en la actualidad en este sentido, han sido
las comunidades organizadas de la caleta Coloso, pescadores y junta de vecinos, reunidas en un
Comité de Adelanto: la empresa contribuye materialmente desde hace varios años con este comité
mediante la entrega de fondos de dinero (unos U.S $ 50.000.- anuales) para que se destinen a fines de
obras de adelanto y cultura de esa específica comunidad.

Conforme se ha señalado precedentemente, y dentro de la evolución de la estrategia de participación,


se puede indicar que la multiplicidad de mecanismos utilizados han terminado siendo eficaces y

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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adecuados para los objetivos envueltos en los procesos de participación ciudadana, ya que la empresa
reconoció las deficiencias advertidas en el inicio y debió adaptarse a los requerimientos de las distintas
comunidades involucradas, en una zona con tradición minera, pero con ciertas aprensiones históricas y
socio culturales respecto del sustento de las operaciones.

3. CONCLUSIONES GENERALES

De las actividades de participación informal gestados por la empresa, se advierte claramente una
constante que se repite a lo largo de toda su existencia, y que se refiere a su permanente y sistemática
preocupación por dar a conocer los antecedentes relacionados con las operaciones mineras, su
incidencia ambiental y mantener un vínculo con el desarrollo socio cultural de la comunidad local a
través de actividades de extensión y asistencia.

En lo que se refiere específicamente a participación en el sistema de evaluación de impacto ambiental,


se advierte una clara evolución de la actitud de la empresa respecto a la importancia de este punto,
como legitimación de sus operaciones, desde una preocupación simplemente informativa de
antecedentes hacia una efectiva consideración de las preocupaciones de la comunidad local acerca de
los riesgos que la actividad minera de la empresa pudiera afectar su salud y el medio ambiente en que
se desenvuelven.

La empresa en el transcurso del tiempo ha incrementado, dado mayor relevancia y puesto en práctica
diversos mecanismos de participación no formal de la comunidad regional y también nacional, lo que ha
marcado una gestión pionera y poco frecuente en Chile en el ámbito de las operaciones mineras.

Adicionalmente, debe señalarse que la Empresa se ha sometido al sistema de certificación ISO 14.001,
en sus distintas operaciones. Se espera que en el 2002 la mina en su totalidad este certificada.
En este sentido la certificación ISO 14001 es un proceso auditado externamente que obliga a las
empresas a las buenas practicas, lo cual es interesante de considerar como un mecanismo importante
desde la perspectiva de la relación con la comunidad y la participación ciudadana. La certificación ISO
1401 de los distintos proyectos y procesos de Escondida es una decisión de política empresarial que
incide positivamente en la participación ya que al certificar la compañía debe cumplir con los criterios
de transparencia sociales y de relación con la comunidad establecidos en la ISO.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIO DE CASO MINERA LOS PELAMBRES

1. DATOS GENERALES

1.1 Introducción

El caso en informe, corresponde a un proyecto minero que presenta interés para la participación
ciudadana dentro del sistema de evaluación de impacto ambiental, en consideración a la localización
de las operaciones, en zonas en que confluyen diversos intereses mineros, agrícolas, ambientales,
comerciales, marítimos y turísticos, como se precisará más adelante. Por otra parte, de este caso se
pueden extraer experiencias aplicables a otros proyectos mineros, atendidas las realidades
concurrentes; y que involucran estrategias de participación ciudadana dinámicas. De la misma manera,
del caso seleccionado, se puede evaluar la eficacia o ineficacia de los mecanismos de participación
ciudadana aplicados, de donde se pueden extraer lecciones susceptibles de considerar más
generalmente en la materia de estudio, según lo reseñado precedentemente.

Para el desarrollo del caso, se siguió las pautas señaladas para esta etapa en la formulación del
presente proyecto, como identificación de los actores claves; estrategias de participación; oportunidad y
calidad de la información suministrada; eficacia de los mecanismos de participación ciudadana
utilizados; y confianza de la población.

Para el desarrollo de este informe de caso, este profesional informante se trasladó a la región donde se
emplaza el proyecto, y procedió a la revisión personal de todos los antecedentes que constan en el
expediente administrativo de tramitación del estudio de Impacto Ambiental del referido proyecto minero
Los Pelambres; a entrevistarse con los funcionarios de la entidad ambiental encargada de la evaluación
y tramitación del proyecto; y a contactarse con los actores claves, de manera de contar con todos los
antecedentes que fuere posible obtener para el cumplimiento del cometido. Como se dijo,
inexplicablemente y sin respuesta hasta ahora, el operador del proyecto, la Compañía Minera Los
Pelambres, no accedió a participar en el proyecto, en forma desconcertante para este profesional.

1.2 Localización de la Mina

El proyecto minero Los Pelambres, se estructura sobre la base de tres escenarios básicos de
operación: el yacimiento minero, la planta de beneficio de minerales, el mineroducto y el puerto
marítimo de embarque de concentrados de minerales.

El yacimiento minero "Los Pelambres" se encuentra localizado en la comuna de Salamanca, Provincia


de Choapa, IV Región de Chile, en sector cordillerano, en las nacientes del Río Los Pelambres a 3.100
metros sobre el nivel del mar.

1.3 Descripción Geográfica

La planta de beneficio de minerales se ubica siempre dentro del mismo sector, a 1.600 metros sobre el
nivel del mar en un área en que confluyen los Ríos Los Pelambres y Piuquenes. El puerto marítimo de
embarque de minerales, se ubica en la costa marina de la IV Región, en la comuna de Los Vilos, a
unos 3 kilómetros al norte de esa ciudad. La planta de beneficio de minerales se conecta con el puerto
de embarque mediante una tubería (mineroducto) de unos 120 kilómetros de longitud que atraviesa
áreas rurales en línea casi directa en distancia hacia la costa.
1.4 Circuitos de Operación de la Mina

207
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La operación minera del proyecto consiste, en síntesis, en la explotación a rajo abierto del yacimiento,
que contempla leyes moderadas de cobre, con agregados de importancia de molibdeno y cantidades
menores de plata y oro. La relación de estéril a mineral, se presenta en el estudio con la razón de 0,5,
con un movimiento aproximado de 454 millones de toneladas de estéril destinado a depósitos. El
mineral obtenido del yacimiento se transporta a la planta de beneficio de minerales, en que el mineral
se somete al proceso de concentración por flotación, que arroja como residuo relaves que son llevados
a un estanque de retención y luego, por mecanismos técnicos eficientes, a los depósitos que los
contendrá en forma definitiva. El concentrado de mineral resultante, se trasforma en pulpa líquida y se
impulsa a través del mineroducto de 120 kilómetros hasta el puerto de embarque de minerales
localizado en la costa de la región, en Los Vilos; en este puerto, se establecen instalaciones destinadas
a extraer el líquido de la pulpa, y convertir el mineral en un concentrado casi seco, que, por
mecanismos gravitacionales, es depositado y almacenado dentro de un galpón especialmente
diseñado, desde donde se cargará a las naves que concurran al embarque, todo ello con correas y
métodos que eviten la caída o pérdida de mineral por acción del viento u otros factores externos. El
agua extraída del concentrado se destina para regar una plantación arbórea que se emplaza en la zona
adyacente al puerto.

1.5 Historia de la Mina

El estudio de impacto ambiental, en atención a que el yacimiento se encontraba en explotación


subterránea desde cinco años anteriores, y con una planta de beneficio de minerales de unas 5.300
toneladas de mineral por día, es que al proyecto se le denominó como "Proyecto de Expansión
Minera Los Pelambres 85.000 tpd", en alusión a la nueva capacidad de procesamiento que se
plantea.

Por la localización de las distintas fases de la operación minera, y la concurrencia de espacios


cordilleranos, convergencia de ríos y canales de riego agrícola, valles y quebradas, crianza de ganado
menor y producción agropecuaria en la zona interior; y la circunstancia de confluir en la costa de Los
Vilos actividades de pesca y turismo, hacen de este proyecto extraordinariamente dinámico en lo que a
participación ciudadana pudiera considerarse al tiempo de aplicarlo a operaciones mineras modernas.
Precisamente esta particularidad es lo que propicia su selección para este informe. Es decir, no es la
envergadura del proyecto (que resulta ser de mediano tamaño para los otros de su especie en el país),
sino la particularidad de su localización y dinámica con un medio complejo lo que motivó su selección.

2. EXPERIENCIAS DE LA MINA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

2.1 Proceso Obligatorio de Participación Ciudadana

2.1.1 Preparación del EIA y Revisión del Proceso

En el proyecto se identifican claramente tres zonas o áreas diferentes de participación ciudadana:

a) La comuna de Salamanca.- Dentro de este territorio comunal se localiza el yacimiento


minero, el emplazamiento de la planta de beneficio de minerales y la disposición final de los
residuos provenientes de la misma. En esta zona, se identifican los siguientes actores claves:

- La Asociación de Regantes del Río Choapa (junta de vigilancia del río y sus efluentes).
- Juntas de vecinos y residentes del Valle y localidades involucradas (como Cuncumen y Chillepín).

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

- El comercio de la ciudad de Salamanca.


- La Municipalidad de Salamanca.

En esta zona, dentro de las actividades de participación ciudadana desarrolladas, se realizaron


reuniones ampliadas con la concurrencia de las comunidades involucradas, la empresa minera, la
Municipalidad respectiva, y la autoridad de la Comisión Regional del Medio Ambiente. En esta ocasión,
la autoridad pública, promovió y estimuló a la concurrencia para que se formularan consultas, las que
se recogieron e incorporaron después a la evaluación del proyecto, obligando luego al titular del
proyecto a hacerse cargo de ellas en el respectivo procedimiento e informes posteriores,
comprendiendo la empresa la necesidad lógica de esta consideración.

Como antecedente de importancia, que permitirá luego establecer ciertas conclusiones de interés, debe
mencionarse que, de los antecedentes recabados, se advierte que la comunidad de esta zona interior
no pareció comprender en su real dimensión las incidencias involucradas en la operación minera
propuesta en aquella época en el estudio de impacto ambiental; es decir, un proyecto minero de gran
envergadura. Estas personas, en lo que a minería se refiere, parecían imaginarse sólo las operaciones
a que estaban acostumbrados ver en su zona, de pequeños mineros, y no un proyecto minero de
mayor envergadura como el que, en términos para ellos ininteligibles, se les presentaba (este punto
será muy importante para evaluar luego la pauta “información suministrada a la comunidad”, según las
particularidades de los destinatarios de la participación). Sin perjuicio de lo anterior, la empresa titular
del proyecto, desde que inició sus operaciones, y siete años antes del proyecto de ampliación,
mantenía muy buenas relaciones con la comunidad local de esos sectores rurales. Esta buena relación
pudo haber tenido su motivación en una franca voluntad de integración y colaboración mutua, o bien en
algún interés particular o de conveniencia estratégica no precisado, al decir de los propios actores
entrevistados.

Dentro de este mismo contexto, de los antecedentes recabados se puede apreciar que la empresa
parece haber logrado una buena integración con la Directiva Asociación de regantes de la comuna de
Salamanca, pero no necesariamente con sus Bases.

El comercio de la ciudad Salamanca, por su parte, apoyó decididamente el proyecto minero, por las
ventajas de índole económica que en la posible venta de servicios visualizaba con su implementación;
incluso sus integrantes llegaron a adoptar una actitud aprensiva ante la Autoridad Ambiental, por
considerar que podía entorpecer el normal y rápido establecimiento y operación del proyecto minero en
esa zona.

b) La comuna de Illapel.- Esta zona se encuentra involucrada en el proyecto debido a que por parte de
su territorio comunal se emplaza el mineroducto; y tiene lugar el acceso y transporte de materiales de
construcción para la implementación y operación del proyecto.

Esta ciudad tenía un interés claramente comercial en la instalación del proyecto, por los negocios y
servicios que podrían proporcionar, visualizando un eventual mayor dinamismo de su comercio interior.

En este caso de Illapel, la participación ciudadana tuvo una orientación más objetiva que la anterior;
aquí, hubo básicamente observaciones y dudas relativas a vialidad, transporte, emergencias y
accidentes; el mineroducto, sus filtraciones, riesgos, y manejo de emergencias. Además, aquí también
fue importante el tema de las servidumbres mineras relacionadas con el transporte.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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c) La comuna de Los Vilos.- En esta zona, se identifican los siguientes actores claves: La Municipalidad
de Los Vilos; y dos caletas de pescadores. Cada una con visiones diferentes e intereses distintos
respecto del proyecto, incluso con asesores técnicos contradictorios entre sí.

En Los Vilos, se organizó también una convocatoria o encuentro con la comunidad. Se efectuaron tres
reuniones ampliadas a la que asistieron los distintos actores claves, pero principalmente con asistencia
de las personas dedicadas a la pesca. Puede destacarse que la agrupación de pescadores tuvo
importante influencia en la localización y orientación final del muelle o terminal de embarque marítimo
en Los Vilos.

El cúmulo de observaciones que la comunidad de Los Vilos formuló al proyecto pueden resumirse y
sistematizarse en los siguientes tópicos descriptivos:

- Respecto a la línea de base del medio marino que presentó la empresa para su consideración
en el proyecto de evaluación ambiental. Se objetaron algunos aspectos técnicos relacionados con
la fauna marina y otros de conservación.
- Ubicación y orientación del muelle. Hubo preocupación por los efectos en la actividad de pesca
artesanal del lugar y en el turismo.
- Manejo de aguas de filtrado del concentrado de mineral, en la zona adyacente a la costa
marina y muelle de embarque. Les preocupó que esas aguas filtradas iban a arrogarse al mar (lo
que el proyecto en todo caso descartó siempre); y que si esas aguas regarían la vegetación costera
y de un importante humedal; filtración y casos de riesgo.
- Naves. Posible evacuación en la bahía de aguas de lastre de las naves concurrentes al puerto
de embarque (atendida la existencia de ciertas plagas marinas asociadas a esas aguas de otros
lugares desde donde provienen las naves de embarque), por afectar ese medio natural.
- Derrames de concentrado en el muelle de carga. Pese a la alta tecnología que contemplaba el
proyecto, los pescadores tenían igualmente la preocupación por la pesca y por el turismo y medio
marino óptimo.

2.1.2 Normatividad sobre Participación Ciudadana

Como es sabido, la participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental en Chile,


se efectúa con ocasión de las publicaciones y presentación del proyecto ante la comunidad y las
observaciones que puedan realizarse dentro de ciertos plazos, de conformidad a la legislación
específica que asegura ese grado de participación (ver documento 1- general).

En el caso en examen, se generó una serie de instancias de participación formales e informales. Desde
luego, la autoridad ambiental convocó y propició encuentros y presentaciones del proyecto en cada una
de las zonas de incidencia antes identificadas. Estas actividades facilitaron la posibilidad que la
comunidad, ya sea organizada o no, pudiera enterarse del contenido del proyecto que se exponía y
representar las observaciones respectivas.

De la misma manera, la autoridad ambiental dirigió los antecedentes a las municipalidades


correspondientes de cada una de aquellas zonas; a los Gobernadores provinciales respectivos; y se
propuso facilitar la recepción de las observaciones que se formularan. Se efectuaron las publicaciones
de rigor y se recibieron las observaciones formales dentro y fuera de plazo.

Tales observaciones específicas fueron remitidas a los entes competentes para que se hicieran cargo
de ellas; y, dictada que fuera la resolución calificatoria ambiental, se dirigió un oficio a las personas que
habían efectuado observaciones al proyecto. La misma comunicación se efectuó cuando la empresa

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

había presentado una especie de reconsideración de algunos puntos de la referida resolución, que la
autoridad ambiental regional acogió parcialmente, volviéndose a comunicar esta circunstancia
públicamente a las personas que habían efectuado observaciones al proyecto.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

2.2 Proceso Voluntario de Participación Ciudadana

2.2.1 Iniciativa de la Empresa

La empresa minera y titular del proyecto, que corresponde a la sociedad chilena denominada
“Compañía Minera Los Pelambres”, declinó participar en el presente Proyecto, pese a que este
profesional informante lo solicitó formalmente. En efecto, personalmente se concertó una entrevista con
el Abogado de la referida empresa, luego de lo cual, mediante nota de 30 de marzo de 2001 este
informante le envió y entregó los antecedentes del Proyecto para su conocimiento y revisión; como
después de diversas comunicaciones sin respuesta, este informante le dejó con su asistente personal
una nota de fecha 30 de abril de 2001, en que se le representa el desconcierto por semejante
incomunicación, y de lo cual tampoco hubo ni ha habido respuesta de su parte hasta ahora.

Como ante tales circunstancias, hubiera debido optarse por otro caso de estudio, al no contar con la
concurrencia de la empresa; debe dejarse constancia, sin embargo, que atendidas las particularidades
del proyecto minero Los Pelambres y la compleja dinámica de su participación ciudadana en la
evaluación de impacto ambiental, este informante, previa consulta con la entidad Directora del
programa, decidió desarrollar el caso, no obstante la pasividad de la empresa en participar; y el
desconcierto por tal motivo.

2.2.2 La Población

a) Participación efectiva
De los antecedentes revisados, se puede considerar que, pese a las buenas intenciones que tuvo la
empresa titular del proyecto en este punto, aparentemente no hubo una participación efectiva de la
comunidad, por cuanto las municipalidades fueron tremendamente contradictorias entre ellas, y
demostraron que la comunidad no puede confiar en su gestión para la debida y eficaz representación
de sus intereses en la participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental en
proyectos mineros.

En efecto, de las tres municipalidades involucradas, dos de ellas tenían y presentaban un decidido
apoyo al emplazamiento y desarrollo del proyecto minero; y la otra, en cambio, manifestó y sostuvo una
posición de antemano contraria al proyecto. Esta circunstancia tuvo en el hecho importancia, en
consideración a que las autoridades municipales participaban siempre como organizadores de los
eventos de presentación del proyecto, de manera que al dar inicio a la presentación dejaban en claro la
posición municipal frente a la comunidad concurrente, la que en cierto sentido, se veía inclinada por
alguna de esas posturas “oficiales”, lo que ciertamente pudo haberse traducido, indistintamente, en que
la comunidad tuviese un inmerecido prejuicio contra el proyecto, o bien, un confuso apoyo incondicional
al proyecto, nada de lo cual es sano y ventajoso para una participación ciudadana integral, como se
quiere idealmente en estas materias.

Por consiguiente, como corolario de este punto, debe rescatarse la experiencia que no debe dejarse la
convocatoria de la comunidad local a cargo de las municipalidades, por no ser transparentes en su
actuar, existir eventuales intereses particulares y en definitiva, obstaculizar la correcta participación
ciudadana en el sistema.

Por otra parte, y pese a que la empresa mantuvo una nutrida relación con cada una de las tres
municipalidades involucradas, se advirtió de los antecedentes y documentos auténticos que constan,
que a las municipalidades les preocupó más los aspectos de índole social y económicos susceptibles

212
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

de considerar, que la conservación de los recursos naturales de la comuna, o las preocupaciones de la


comunidad; siendo en todo caso contradictorias en sí mismas.

b) Mecanismos de participación utilizados


A fin de determinar si los mecanismos de participación ciudadana utilizados fueron o no acordes con
las particularidades de la comunidad local, debe hacerse la distinción entre las áreas de operación.

- En la zona de Los Vilos. Hubo buen nivel de concordancia con la realidad que se quería
aplicar.
- En la zona de Illapel. Hubo un bajo índice de participación consistente; se priorizó un enfoque
errado de la realidad, con participación principalmente de estudiantes; y la influencia dirigida
municipal.
- En la zona de Salamanca. Se produjo un fuerte contraste y discordancia entre los mecanismos
de participación utilizados y las particularidades de la comunidad local, y la raigambre cultural de
las mismas. Dentro de este aspecto, la estrategia comunicacional fue dirigida por especialistas
técnicos en determinadas materias y por la empresa titular del proyecto, no siendo simplificada
para hacerla comprensible por la comunidad local; circunstancia que fue representada por la
autoridad local. En el fondo, la estrategia comunicacional no fue acorde con la realidad del medio a
que iba dirigida. Incluso, se llegó al absurdo de establecer en plazas y calles de los pueblos
interiores paneles explicativos del proyecto, en los mismos términos ininteligibles para la
comunidad, con la participación de promotoras con vestimenta sugestiva, que entregaban a las
personas dípticos informativos a quienes se lo pidieran. Esta circunstancia, revela que la
participación ciudadana en esa fase informal, se estructuró en mecanismos absolutamente alejados
de las particularidades, sensibilidades y cultura de la comunidad local de aquellas localidades
rurales.

c) Confianza de la Población
Efectivamente, se constató un importante nivel de confianza de la comunidad en las actividades que
patrocinaba la autoridad ambiental regional y las medidas adoptadas, al recibirse y ponderarse las
observaciones planteadas incluso fuera del plazo legal. De la misma manera, al hacerse cargo la
autoridad y la empresa titular del proyecto de aquellos aspectos que más preocupaban a la gente y de
los detalles y aprensiones de posibles riesgos para su seguridad, del medio y las actividades de las
respectivas zonas.

d) Amplitud de Estrategia y Resultados Obtenidos


Aparentemente, en este caso se produjo una discordancia entre la amplitud de estrategia utilizada y los
resultados obtenidos, sin corresponder a la constante lineal que se reconoce entre ambas.

En efecto, la amplitud de la estrategia de participación utilizada pareciera haber sido buena,


abarcándose las tres áreas de influencia de las operaciones mineras; pero, en cambio, los resultados
obtenidos no guardaron correspondencia con esa amplitud, probablemente por que se trataba de una
de las primeras experiencias de participación ciudadana realizadas en la zona de influencia; y por que
nunca se comprendió por la comunidad cómo una persona cualquiera podía representar sus
observaciones u objeciones ante un proyecto de esa naturaleza (actitud fatalista o complaciente). Por lo
tanto, debe concluirse que en este caso hubo un contraste entre la amplitud de estrategia y resultados
obtenidos, lo que se tradujo en número de observaciones formuladas, pertinencia y consistencia pobre
de esas observaciones.

213
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Al respecto, cabe señalar que una buena estrategia de participación ciudadana, supone
necesariamente un adecuado diagnóstico, es decir, entender e identificar las implicancias del proyecto
y los actores sociales organizados y no organizados; enseguida, aprestarse para abordar y entenderlo,
a través de actividades de educación previa dirigidas a la población para preparar a la comunidad con
elementos que le sirvan en la adecuada y eficaz utilización de los mecanismos de participación
ciudadana, tanto en general como para el caso en concreto: es decir, explicar la naturaleza de la
actividad del proyecto ( en este caso, minero) y los problemas ambientales que podrían generarse;
explicar los derechos de las personas. Asimismo, debe identificarse el área de influencia, tratando de
abarcar con tales actividades todas las áreas. Como se dijo y se reiterará a continuación, en el caso en
informe, si bien se intentó una amplia magnitud de información, no hubo una buena estrategia, por
deficiencia de lenguaje en la formulación, con respecto a la población a la que iba dirigida.

f)Información suministrada a la comunidad


Con relación a la circunstancia de si la información suministrada a la comunidad en el proceso de
participación ciudadana del caso en informe fue oportuna, clara, acorde con la particularidad y
suficiente para apreciar la magnitud de las operaciones, se puede señalar lo siguiente:

- La información no fue suficiente para apreciar la real dimensión del proyecto sometido a
evaluación ambiental. En efecto, respecto de operaciones mineras, resultó evidente que la
comunidad de la zona local interior sólo visualizaba como tales aquellas de tipo artesanal, de
pequeña envergadura y con escasos y mínimos efectos individuales en el medio ambiente; por
consiguiente, a falta de una debida educación, cuando se les representó la proximidad de un nuevo
proyecto minero en la zona, jamás lo dimensionaron en su real magnitud.
- En cuanto a la oportunidad de la información suministrada, cabe señalar que ésta tal vez pudo
haber sido considerada oportuna para cuando se proyectaron inicialmente las operaciones; pero al
poco tiempo se advirtió que el proyecto se iría ampliando rápidamente, a volúmenes de producción
cada vez mayores. En tanto, la "vida útil" del proyecto minero se ha ido incrementando: de 25 años,
como se presentó en un inicio en el estudio, a 50 años, como se estima ahora. Y aún más,
actualmente, la compañía minera que tiene la operación del yacimiento minero correspondiente al
caso en informe, ha anunciado oficialmente la expansión del mismo aumentando la capacidad de
procesamiento de la planta de beneficio de minerales de 90.000 a 114.000 toneladas diarias de
mineral, adelantando que "no se descarta en el futuro evaluar la posibilidad de incrementar a
165.000 toneladas diarias la capacidad instalada de la planta procesadora" (ver: Boletín Minero.
Sociedad Nacional de Minería. Nº 1.146, junio 2001, p. 38).

Esta circunstancia, que puede anotarse como importante experiencia tratándose de participación
ciudadana en proyectos de operaciones mineras en general, en el caso en informe implica que la
comunidad, por una parte, no tuvo una suficiente y clara información sobre la dimensión real del
proyecto, y que, por tales consideraciones, tampoco oportuna, pues no puede resultar lógico ni sensato
que la comunidad local, para representar observaciones, parta de una información parcial que permita
visualizar la real y completa dimensión que pocos años después puede tener el proyecto minero,
producto de sucesivas ampliaciones y expansiones menores que van convirtiéndolo en una operación
de dimensiones insospechadas; todo ello con incidencias y riesgos ambientales que no se habrían
podido tener presente en un comienzo, lo cual, tratándose del caso en informe, tiene particular
complejidad, atendida la concurrencia simultánea de espacios geográficos, intereses disímiles y cultura
diferentes.

Por otra parte, la información suministrada a la comunidad pudo verse afectada por la influencia y
dirigismo que tuvo la intervención de las municipalidades en el proceso de participación ciudadana,
cada una de ellas con clara posición de apoyo o rechazo al desarrollo del proyecto, en que los

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

intereses de la comunidad no siempre fueron los que se priorizaban. No debe perderse de vista que el
alcalde de una municipalidad sólo es un "actor clave" más; distinto a como se presentó en el proceso
de participación, prácticamente dirigiendo y discriminando en positivo o en negativo a la concurrencia
que asistía a los encuentros de presentación.

Atendida la falta de educación y preparación de la comunidad en cuanto a los efectos de un proyecto


minero y de sus derechos, quedó de manifiesto en el caso de informe que los mecanismos legales de
participación ciudadana no guardaron en absoluto concordancia con la cultura y particularidades de la
comunidad local.

Dentro de este punto, debe destacarse la preocupación que le cupo a la autoridad ambiental regional a
cargo del procedimiento, en el sentido de hacer siempre extensivo a la comunidad local la posibilidad
de participación ciudadana. A modo de ejemplo, de la revisión de los antecedentes del expediente
administrativo de evaluación de impacto ambiental del Proyecto Los Pelambres, se pueden mencionar
las siguientes instancias promovidas por dicha autoridad ambiental para salvaguardar la participación
ciudadana en las distintas áreas o zonas geográficas involucradas:

- Confección y distribución de formularios tipo, para orientar y facilitar a la comunidad la


presentación de observaciones al estudio de impacto ambiental presentado.
- Promoción de participación informal en encuentros entre la comunidad, autoridades y la
empresa.
- Publicación de extracto de Estudio de Impacto Ambiental en diario de la zona, de fecha 13 febrero
1997.
- Oficio 042, de 13 febrero 1997, dirigido a alcaldes de la Provincia de Choapa, remitiendo copias del
estudio de impacto ambiental presentado.
- Oficio 246, de 28 mayo 1997, dirigido a la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados
de Chile, remitiendo resumen ejecutivo de las observaciones formuladas por la ciudadanía el
estudio de impacto ambiental presentado.
- Oficio 589, de 26 julio 1997, de la Municipalidad de Los Vilos, dirigido a la autoridad ambiental, en
que envía informe sobre observaciones al estudio de impacto ambiental presentado.
- Oficio 535, de 24 septiembre 1997, dirigido a la Autoridad Marítima de Chile, en que le solicita
contestar observaciones de la ciudadanía referentes al medio marino.
- Oficio 12.600 /20/74, de 26 septiembre 1997, de la Autoridad Marítima dirigido a la Autoridad
Ambiental, en que en anexo responde opiniones e inquietudes planteadas por la ciudadanía.
- Oficio 572, de 09 octubre 1997, dirigida a las personas naturales y jurídicas que realizaron
observaciones al estudio de impacto ambiental, remitiéndoles copia de la Resolución Exenta Nº
071, de 06 de octubre 1997, que califica favorablemente el proyecto minero Los Pelambres.
- Publicación de extracto de la presentación de reconsideración presentada por la empresa respecto
de la resolución que calificó el estudio de impacto ambiental presentado, de fecha 13 octubre 1997.
- Oficio 691, de 02 diciembre 1997, dirigido a las personas naturales y jurídicas que realizaron
observaciones al estudio de impacto ambiental, comunicándoles y remitiéndoles copia de la
Resolución Exenta Nº 101, que se pronunció sobre la reconsideración solicitada por la empresa.

2.2.3 Otros Actores

De la revisión del estudio de impacto ambiental y de los antecedentes comprendidos en el expediente


administrativo de su tramitación, se debe dejar constancia de ciertos aspectos deficientes en la
asesoría técnica y legal que se advierte en las actuaciones de los “actores claves” del proyecto en
examen; que se hacen consistir en los siguientes aspectos relativos:

215
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

a) La empresa titular del proyecto


Se advierte una descuidada asesoría legal en la consideración del estudio y dictámenes posteriores. La
deficiencia anotada, por ejemplo, se manifiesta en uno de los puntos planteados por la comunidad local
en su participación formal, como fue el caso de la incertidumbre de aplicación de la norma de calidad
de agua para riego, tratándose del que se haría en la zona adyacente al puerto de embarque;
circunstancia que la doctrina del derecho ambiental y minero ha dejado suficientemente acotado con
mucha anterioridad a la fecha del estudio.

b) Las municipalidades y parte de la comunidad local


En estos “actores claves” se advierte la influencia que éstos recibieron de una agrupación ambientalista
denominada “Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales” , que con su intervención en la
asesoría a la Municipalidad de Los Vilos y ciertos grupos de pescadores de esa comuna, influyeron en
lo que respecta a los aspectos técnicos y legislación aplicables a un proyecto de operación minera; con
incidencia en el entendimiento y participación de la comunidad local.

3. CONCLUSIONES GENERALES

De los antecedentes evaluados, se puede establecer algunas experiencias que son importantes de
destacar, en lo que respecta a la participación ciudadana en un proyecto minero.

El emplazamiento de las operaciones mineras en tres áreas socio culturalmente diversas y con
intereses diferentes, otorgó al proyecto una especial complejidad desde la perspectiva de la
participación ciudadana en el sistema de evaluación ambiental.

Pese a la buena disposición de la empresa de entregar antecedentes y dar a conocer el proyecto y del
eficiente cometido de la Autoridad Ambiental a cargo del proceso de evaluación ambiental en facilitar la
participación ciudadana, se advirtió, sin embargo, un profundo contraste entre el lenguaje utilizado en la
comunicación y las particularidades sociales y culturales de la comunidad local a que iba dirigido ese
mensaje; quienes, pese a situarse en una zona de tradición minera, no fueron capaz de visualizar la
verdadera envergadura del proyecto minero.

En relación con lo inmediatamente anterior, se detecta la imposibilidad fáctica de poder acotar en su


real dimensión el alcance que puede llegar a alcanzar un proyecto de esta naturaleza, situado en una
zona compleja, en atención a la aleatoriedad propia y la naturaleza de las actividades mineras: los
proyectos pueden irse expandiendo o reduciéndose, según las factibilidades técnicas y económicas, a
veces impredecibles al iniciar las operaciones.

La influencia de la Municipalidades en la postura que pudo adoptar la comunidad civil también debe
anotarse, pues se revela que esos entes públicos no necesariamente representan el interés general de
la comuna ni juegan un rol de transparencias en la coordinación o canalización de sus inquietudes
como un actor clave más; sino que se presentan influenciando a la comunidad, tal vez por aspiraciones
específicas diversas que no siempre se vinculan directamente con la conservación de los recursos
naturales.

Que estas circunstancias llevó a que se advirtieran contradicciones entre las posiciones de la
comunidad local; la que, en todo caso, demostró un alto grado de confianza en el sistema y en la
recepción de las inquietudes que plantearon.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIOS DE CASOS EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA:


MINA STILLWATER Y MINAS ZORTMAN Y LANDUSKY

ESTUDIO DE CASO DE LA MINA STILLWATER

1. INTRODUCCIÓN

Los pintorescos valles de los ríos Stillwater y East Boulder en las Montañas Beartooth de Montana –con
su aire limpio, espumosos arroyos y vistas panorámicas –constituyen el hogar de rancheros, granjeros,
pescadores de truchas y millonarios que buscan refugiarse de las grandes ciudades. Son también el
centro de las operaciones mineras de Stillwater Mining Company (SMC), el único productor
estadounidense de paladio y metales preciosos que son componentes fundamentales en el proceso de
producción de convertidores catalíticos.

Debido al enorme impacto negativo que la minería puede tener sobre la calidad de vida en los valles,
organizaciones de base comunitaria como Northern Plains Resource Council y sus grupos afiliados,
Stillwater Protective Association (SPA) y Cottonwood Resource Council (CRC) han monitoreado
cuidadosamente las operaciones y los planes de SMC. SPA se ha centrado en las operaciones de la
compañía minera en Nye ( “Mina Stillwater”) y CRC en las operaciones del Río East Boulder ( “Mina
East Boulder”).

Durante años, estos grupos han identificado una amplia gama de temas de interés ambiental y social
relacionados con la explotación de la mina y han intentado utilizar numerosas herramientas legales
tradicionales, incluyendo la participación en el proceso de la declaración de impacto ambiental (DIA) y
litigios ciudadanos –para resolver sus demandas. A finales de la década de los 90 las preocupaciones
de la ciudadanía se agudizaron ya que la compañía aumentó las cifras de sus planes de producción de
400,000 onzas al año a más de 1 millón de onzas para 2003 y también trató de abrir un inmenso
embalse para los relaves. Luego de reconocer que los recursos tradicionales no habían rendido frutos,
los grupos comenzaron a explorar el uso de una nueva herramienta: el Acuerdo del Buen Vecino
(ABV). En un Acuerdo del Buen Vecino, la comunidad negocia directamente con una compañía local
para establecer un conjunto de principios y prácticas que regirán los aspectos de las actividades de la
compañía que afectan más profundamente a la comunidad.

Los grupos locales que negociaron el Acuerdo del Buen Vecino trajeron a la mesa de negociaciones
sus años de experiencia proveniente del empleo de una variedad de estrategias, y esta experiencia
ayudó a dar forma al ABV. Con la suscripción del Acuerdo el 8 de mayo de 2000, los Consejos y
Stillwater Mining Company dieron inicio a un nuevo experimento a fin de mejorar el desempeño
ambiental y social de la compañía. Una de las estrategias clave que establece el Acuerdo para mejorar
el desempeño de la compañía es la participación comunitaria en la planificación y gestión ambiental, lo
cual es un hecho sin precedentes. Esta estrategia se refleja en la creación de una amplia variedad de
mecanismos que permiten que la comunidad monitorée las operaciones de la compañía y la involucre
en un diálogo continuo sobre aspectos fundamentales como el manejo de desechos, contaminación del
agua y transporte.

A fin de comprender mejor el modo en que se llegó a materializar este acuerdo innovador, el siguiente
estudio de casos describirá la historia de las minas, sus impactos ambientales y sociales, los
protagonistas clave involucrados en las negociaciones, las estrategias legales y de otra índole que se
utilizó para llevar a la compañía minera a la mesa de negociaciones y los términos del acuerdo. El
estudio luego identifica y analiza los factores fundamentales que condujeron a la negociación del
acuerdo y resume las lecciones aprendidas de la experiencia.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

2. ANTECEDENTES

2.1 Historia de las Minas

El complejo minero Stillwater consiste de dos (2) minas, la Mina Stillwater y la Mina East Boulder.
Aproximadamente 80 millas al sureste de Billings, Montana, las minas se localizan en las cabeceras de
los Ríos Bolder y Stillwater, en tierras del Servicio Forestal Nacional. Estas minas son de propiedad
absoluta de Stillwater Mining Company y cuentan con reservas probadas y probables de 36.2 millones
de onzas de paladio y platino. La producción de la compañía consiste de 75% de paladio y 25% de
platino.

La mina Stillwater inició sus operaciones en 1986 y las expandió significativamente durante el año
2000. La expansión, aprobada en 1998, permitió que la mina superara el límite de producción de 2,000
toneladas por día y que se construyeran nuevas instalaciones para los relaves. Las instalaciones
cubren aproximadamente 150 acres de superficie y las operaciones mineras subterráneas se extienden
por cinco millas.

Según lo programado, la mina East Boulder debe iniciar sus operaciones en 2002 de manera limitada.
East Boulder está ubicada a 13 millas directamente al oeste de la Mina Stillwater cerca del pueblo de
Big Timber. Cuando East Boulder alcance el pleno de su capacidad productiva, se espera que
produzca de 450,000 a 500,000 onzas de paladio y platino anualmente con un costo de $140-160 por
onza. Según se espera, producirá a un ritmo de 2,000 toneladas al día y está preparada para futuras
expansiones.

2.2 Temas de Interés Ambiental y Social

La mayor parte de las tierras que rodean las minas de SMC se utilizan con fines agrícolas y de
recreación, especialmente la pesca de trucha. Una de las amenazas principales del uso de estas
tierras es la contaminación de las aguas superficiales y las aguas subterráneas debido a la descarga
potencial de sustancias nocivas como el cobre, zinc, plomo y nutrientes tales como nitratos resultantes
de las operaciones mineras. Los nitratos, cuando se descargan en aguas superficiales, son nutrientes
que pueden aumentar las poblaciones de plantas y algas en la corriente, disminuyendo los niveles de
oxígeno y afectando de modo negativo la vida acuática. En un esfuerzo por atender esta tema, en el
año 2000 la compañía construyó dos (2) plantas de tratamiento por biodesnitrificación anaeróbica en la
Mina East Boulder que pueden eliminar el 80% o más de los nitratos presentes en el agua. Los
desechos rocosos resultantes de la operaciones de SCM son bajos en sulfuros, reduciendo de este
modo el potencial del drenaje ácido de las minas.

Además de los temas de contaminación que se planteaban a finales de la década del 90, los
ciudadanos locales también estaban preocupados por el aumento del flujo de tráfico en las carreteras
que acompañaría a la expansión de la Mina Stillwater y la construcción de la Mina East Boulder. El
crecimiento dramático en el número de vehículos que transitan por las carreteras de las altas montañas
tortuosas aumenta la probabilidad de accidentes así como la necesidad de dar mantenimiento a las
carreteras. Mayores niveles de tráfico también podrían tener efectos adversos sobre la vida silvestre,
las aguas superficiales y los recursos acuáticos.

El impacto potencial del crecimiento y el desarrollo demográfico en lo que actualmente son pequeñas
comunidades rurales también fue un tema que preocupaba a los grupos comunitarios. Estos impactos
son principalmente un problema en el Valle del Río Boulder donde se proyecta que se dará un aumento

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

significativo de la población cuando la mina East Boulder funcione en toda su plenitud. Al albergar a un
mayor número de habitantes, la comunidad verá aumentar sus necesidades de salones de clases,
agentes del orden público, mantenimiento de las carreteras y servicios de alcantarillado y agua potable.
En este caso, puede ser necesario aumentar los impuestos para pagar tales servicios.

Los planes propuestos para el almacenamiento de relaves y las instalaciones de desechos en las
minas Stillwater y East Boulder también atrajeron la atención de los grupos comunitarios. En 1998, la
propuesta de Stillwater Mining Company para expandir sustancialmente su depósito de relaves en la
Mina Stillwater de una capacidad de 3.5 millones de toneladas que abarca 12 acres a una capacidad
de 15 millones de toneladas sobre 163 acres, provocó gran preocupación entre los habitantes del valle
del Río Stillwater. La construcción de las nuevas instalaciones de relaves, denominadas el Embalse
Hertzler, incluyó una planta de tratamiento de desechos de 730 acres donde se encuentra el embalse
que comprende 163 acres, un corredor de tuberías de relaves desde el área de la mina hasta el
embalse, y una planta de tratamiento de agua de 182 acres. Los temas que preocupaban
principalmente a la comunidad con respecto al Embalse de Hertzler eran los valores prediales
inferiores, la pérdida de espacio abierto, la contaminación proveniente del ruido y efectos adversos
sobre la fauna y flora silvestre de la región.

2.3 Los Protagonistas Clave

The Stillwater Mining Company es una compañía minera pequeña cuyas acciones se cotizan en bolsa.
SMC recientemente transfirió su oficina central a Columbus, Montana, a fin de vincular sus oficinas de
administración con sus operaciones administrativas. Por lo general Stillwater es considerada como una
de las compañías mineras que muestra mayor conciencia en lo que a asuntos ambientales se refiere en
los EE.UU. y no registra citaciones ambientales luego de 14 años de funcionamiento.

Desde el inicio de las operaciones de SMC, tres organizaciones no gubernamentales con base en
Montana asumieron la responsabilidad de monitorear las actividades de la compañía y presionarla para
que mejorara su desempeño ambiental y social. Desde su fundación en 1975, la Stillwater Protective
Association (SPA), un grupo de ciudadanos con base en el Condado de Stillwater, ha centrado su
atención en las operaciones de SMC cerca de Nye, Montana (la “Stillwater”). El Cottonwood Resource
Council (CRC), con base en el Condado de Sweet Grass, se formó en 1988 para monitorear y
responder al desarrollo de operaciones mineras en el Río East Boulder al sur de Big Timber, Montana.
El Northern Plains Resource Council (NPRC) es una organización de base estatal, ubicada en Billings,
Montana, a la cual están afiliados los consejos de recursos locales. Su misión es promover la custodia
del territorio, preservar las granjas familiares, ranchos y pequeñas empresas y brindar a los ciudadanos
la información y las herramientas necesarias para que tengan una voz eficaz en decisiones que afectan
sus vidas. Su consejo directivo está compuesto por dos (2) representantes de cada uno de sus 11
afiliadas locales, más algunos cargos de amplio alcance.

Varias agencias federales y estatales tienen también la responsabilidad de regular los impactos
ambientales y sociales de la mina. Aunque no estuvieron representadas en la mesa de negociaciones
para la celebración del ABV, sus acciones o incapacidad para actuar de muchos modos prepararon el
escenario para el ABV. El Departamento de Calidad Ambiental de Montana (MDEQ) es la principal
agencia responsable de normar la minería en el estado. Diferentes divisiones de la agencia expiden
permisos de explotación y permisos para aguas superficiales y aguas subterráneas y toman la iniciativa
en el examen de evaluaciones ambientales y la elaboración de declaraciones de impacto ambiental que
son necesarias de acuerdo con lo dispuesto por las leyes del estado en relación con la expedición de
permisos de explotación. El Servicio Forestal de los EE.UU. (USFS) una agencia federal, también

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

participa en el examen de declaraciones de impacto ambiental porque el complejo minero se extiende


hasta las tierras del Servicio Forestal de los EE.UU.

3. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Desde 1978 los Consejos han utilizado una variedad de estrategias y herramientas legales en su
campaña para garantizar el respeto de las voces locales en la toma de decisiones relacionadas con la
mina. NPRC, SPA y CRC han examinado y comentado cinco (5) diferentes declaraciones de impacto
ambiental relacionadas con las operaciones de SMC. Asimismo, han impugnado judicialmente las
decisiones de varias agencias de Montana que regulan las operaciones de SMC. Después de crear
presión sobre la compañía mediante juicios y campañas en los medios de comunicación en 1999,
NPRC y sus socios recurrieron a un mecanismo relativamente nuevo, el acuerdo del buen vecino, como
vehículo para mejorar el desempeño de la compañía y promover la participación comunitaria en
decisiones relativas a la mina.

Si bien SPA y CRC coordinaron sus campañas, las estrategias utilizadas para influenciar las
actividades de la compañía en cada emplazamiento difirieron significativamente debido a varios
factores. Estos factores incluyeron: las diferentes etapas de desarrollo de cada mina; las diferentes
opciones legales disponibles; consideraciones de costos y acceso a los medios de comunicación. El
siguiente debate examina los hechos fundamentales que finalmente condujeron a SMC a la mesa de
negociaciones con ambas organizaciones.

4. HECHOS RELATIVOS A LA MINA STILLWATER

En 1966, SMC buscó dramáticamente expandir sus operaciones en la Mina Stillwater. Como se
mencionó anteriormente, la compañía quería eliminar el tope de producción existente de 2,000
toneladas al día y crear un embalse de relaves enorme de 120 acres a siete millas de la ubicación
original de la mina Stillwater. Los ciudadanos locales recurrieron a diferentes iniciativas para detener o
minimizar el impacto de la expansión.

Una de las primeras oportunidades legales de SPA para influenciar los alcances y los impactos de la
expansión fue su participación en la declaración de impacto ambiental. Para proceder con la expansión
SMC presentó una solicitud de modificación del permiso de explotación. Debido a que la expansión
propuesta tendría un impacto ambiental significativo, la Ley de Política Ambiental de Montana (MEPA)
pidió que las agencias con jurisdicción prepararan una declaración de impacto ambiental (DIA) antes de
proceder a aprobar la modificación del permiso.

En marzo de 1998, el Departamento de Calidad Ambiental de Montana (MDEQ) y Custer National


Forest (CNF), las agencias responsables, entregaron el borrador de la DIA para el plan de tratamiento
de desechos revisado y un nuevo embalse de relaves. Los miembros de SPA prestaron testimonio en
audiencias públicas y presentaron sus comentarios por escrito sobre el borrador de la DIA. Se
opusieron al embalse propuesto, pues alcanzaría la altura de 160 pies en tres fases, con lo cual se
borraría la vista del horizonte y se amenazaba la calidad original de las aguas superficiales y las aguas
subterráneas. SPA objetó también el hecho de que la DIA no impusiera requisitos de minimización de
los desechos, como la eliminación subterránea, así como la carencia de examen de alternativas al

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embalse. Si bien la compañía indicó que el embalse tenía una periodo de funcionamiento de 30 años,
SPA concluyó que en realidad se trataba de un embalse que serviría solamente por 20 años.
Asimismo, consideraba que una vez que la compañía se comprometiera a utilizar el embalse, tendría
poco incentivo en el futuro para utilizar con mayor eficiencia y con conciencia ecologista prácticas
amistosas de tratamiento de desechos.

Casi por la misma época otro grupo de ciudadanos locales –independientes de SPA- trataron de
detener la construcción del nuevo embalse de relaves creando un distrito de zonificación que
restringiría el uso de la tierra destinada al embalse a actividades agrícolas. En virtud de las leyes de
Montana, se puede crear un distrito de zonificación a petición del 60% de los propietarios de tierra
absolutos en el distrito. Hace 30 años se formó un distrito de zonificación agrícola similar en el Valle
Stillwater. Los Comisionados del Condado Stillwater aprobaron el distrito de zonificación agrícola
propuesto (el Corredor Stillwater). Sin embargo, se interpusieron diversas impugnaciones a la petición
de que el condado creara el nuevo distrito y posteriormente los comisionados del Condado de Stillwater
anularon el distrito de zonificación debido al hecho de que los solicitantes no contaron con el número
necesario de firmas en su solicitud.

En noviembre de 1998, después de la expedición de la DIA definitiva, CNF y MDEQ aprobaron la


expansión de la mina. Si bien varios de los temas que SPA había planteado en las audiencias y en sus
comentarios escritos sobre el monitoreo y el manejo del embalse se adoptaron en la DIA definitiva,
SPA consideró que este documento tenía enormes defectos en muchos aspectos. SPA luego decidió
que entablar un juicio era la mejor ruta legal para impugnar la suficiencia de la DIA definitiva. El grupo
se vio impedido de presentar una apelación administrativa de la decisión de MDEQ porque el cuerpo
legislativo de Montana había modificado la ley para eliminar este derecho. SPA también consideró y
preparó una apelación ante el Servicio Forestal. Sin embargo, ya que el Servicio Forestal había
sostenido inicialmente que SPA no jugaría un papel importante en la apelación pues su propiedad no
comprendía el embalse propuesto, SPA decidió no hacer uso de esta opción80

En febrero de 1999 SPA y NPRC notificaron su intención de interponer una acción legal ante una corte
estatal contra el Departamento de Calidad Ambiental de Montana, objetando la suficiencia de la
declaración de impacto ambiental definitiva. El juicio buscaba que SMC implementara diversas medidas
de mitigación que redujeran los impactos de la expansión. Estas medidas, que serían monitoreadas y
ejecutadas por MDEQ, comprendían el requisito de transporte en autobús para los trabajadores
mineros que viajaban por el Valle Stillwater, el monitoreo de planes para recursos acuáticos y
contaminación de aguas superficiales y aguas subterráneas, y auditorías ambientales externas.

Aunque SPA notificó su intención de iniciar juicio, sus miembros decidieron que también valía la pena
abordar a la compañía directamente. El 31 de marzo de 1999, el Presidente del Consejo Directivo de
SPA, Arleen BOYD, envió una carta al Gerente General de Stillwater, William NETTLES, solicitándole
que brindara a los ciudadanos la oportunidad de sentarse con los funcionarios de la empresa para
conversar sobre la posibilidad de celebrar un acuerdo del buen vecino. SPA y NPR convocaron a SMC
para que se les uniera en la elaboración de requisitos escritos a fin establecer un acuerdo de transporte
en autobús y/o movilidad en automóviles particulares; minimizar el tráfico que origina el aumento del
número de trabajadores mineros; un plan de monitoreo sólido para el agua y recursos acuáticos; un
programa para evaluar continuamente e implementar tecnología y prácticas conducentes a reducir los
impactos sociales y ambientales; auditorías periódicas realizadas por terceros y creación de un grupo
de trabajo con representantes de SMC y los ciudadanos interesados a fin de mantener abiertas las

80 Considerando el asunto en retrospectiva, ahora es claro que debió haberse interpuesto un recurso de apelación
administrativa porque el Servicio Forestal podría haber sopesado los efectos acumulativos del embalse.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

líneas de comunicación y abordar temas urgentes. Se envió una carta similar a NETTLES en
representación de CRC.

En un primer momento, NETTLES no estuvo dispuesto a reunirse con los grupos locales,
clasificándolos de adversarios. Una combinación de hechos que involucraban tanto a la mina Stillwater
como a la mina East Boulder (descritos más adelante) lo hicieron cambiar de opinión. En un esfuerzo
por granarse el apoyo del público para la expansión de la compañía, NETTLES y otros habían
enfatizado los antecedentes de SMC como organización social y ecológicamente comprometida, casi
garantizado de este modo que la compañía necesitaría participar en las negociaciones. Además, la
compañía era muy consciente del efecto que una impugnación o litigio tendría en la confianza de los
inversionistas. El posible litigio de SPA, que planteaba una amenaza creíble para la expansión de las
operaciones de la compañía, ciertamente perjudicaría las relaciones con los inversionistas. En
consecuencia, en el mes de mayo se iniciaron las negociaciones del Acuerdo del Buen Vecino.

Al inicio de las negociaciones del Acuerdo del Buen Vecino, SPA informó a MDEQ que no procedería
inmediatamente con el litigio. En ese entonces la ley concedía el plazo de doce (12) meses después
de la entrega de la notificación para la incoación del juicio. Posteriormente el cuerpo legislativo de
Montana modificó la ley para establecer el requisito de que la notificación de la demanda se diera en el
plazo de dos (2) meses y no doce (12) meses. SPA consideró que este cambio se introdujo en
respuesta a la estrategia que ella había tomado. De este modo, en junio de 1999, SPA decidió notificar
a MDEQ sobre la demanda judicial. SPA informó a la compañía que si bien continuarían con las
negociaciones, también procedería con el litigio a fin de no perder su derecho a litigar.

Cuando se interpuso la causa judicial, SPA y NPRC manifestaron públicamente que no se oponían a la
mina o a su expansión, sino que creían que la DIA entonces existente permitía que la mina prosiguiera
durante los siguientes 30 años sin la aplicación de adecuadas medidas de protección. Entre las
insuficiencias específicas que plantearon en el litigio estaban el hecho de no evaluar los impactos
acumulativos de las actividades mineras y de extracción de petróleo y gas en las cercanías, no exigir la
adopción de medidas de mitigación como por ejemplo, el transporte de los trabajadores en autobús, no
brindar un plan adecuado de fianza y recuperación y no exigir un debido monitoreo de la calidad del
agua. Asimismo, les preocupaba que DEQ no exigiera que la mina realizara evaluaciones continuas e
implementara tecnología nueva adecuada. Aun cuando tenían estas inquietudes y se había entablado
el litigio, SPA y NPRC se abstuvieron de proseguir con el caso durante estas negociaciones porque
consideraban que se encontraban mejor en la mesa de negociaciones que ante una tribunal de justicia.

4.1. Hechos relativos a la Mina East Boulder

En 1991, el antecesor de SMC en el emplazamiento de la Mina East Boulder, Stillwater PGM


Resources, consideró que las normas locales de calidad del agua necesitaban atenuarse a fin de que el
desarrollo y explotación futuras de la mina no desencadenaran una violación de la ley. De acuerdo con
ello, el antecesor de SMC solicitó a la Junta de Salud y Ciencias Ambientales modificaciones con
respecto a la calidad de las aguas ambientales adyacentes al emplazamiento de la mina East Boulder.
CRC y NPRC se opusieron a la petición por la vía administrativa. A pesar de esta oposición, la Junta
aprobó la petición. CRC y NPRC posteriormente iniciaron un litigio ante la Corte del Primer Distrito
Judicial de Montana, sosteniendo que la acción violaba la Ley de Calidad del Agua de Montana cuya
cláusula de no degradación exigía que las nuevas fuentes de contaminación mantuvieran la calidad de
agua existente y brindaran el grado de tratamiento necesario para mantener esa calidad. El cuerpo
legislativo del estado luego modificó la ley para dejar margen a un aumento mínimo de nivel de

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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contaminación. Este hecho llevó a las partes a aceptar la desestimación del caso sin efectos jurídicos.
El antecesor de SMC luego puso en espera los planes para el desarrollo de la mina East Boulder.

La siguiente oportunidad legal importante de impugnar las actividades de la mina se presentó en 1997.
SMC asumió el control de la mina East Boulder y anunció que planeaba proseguir con el desarrollo de
la misma. Presentó una solicitud para renovar el permiso de descarga de agua (anteriormente
expedido en abril de 1988 en virtud de su permiso de exploración) y una propuesta de Plan de Manejo
de Agua. El plan contemplaba una expansión del área original propuesta para el desarrollo. En
respuesta a estas acciones, CRC y NPRC solicitaron que MDEQ y Gallatin National Forest prepararan
una declaración de impacto ambiental complementaria (DIAC) para la expansión del área en cuestión.
No se preparó jamás la DIAC porque los grupos entraron en negociaciones directas con SMC.

En relación con el examen de la solicitud de renovación del permiso de descarga de agua, CRC
convocó a una reunión que involucraba a la compañía, el Servicio Forestal de los EE.UU. y MDEQ.
Estas conversaciones hicieron evidente el hecho de que los funcionarios estatales iban a aprobar el
permiso que autorizaba un nivel de descarga para nitratos que, según CRC, no cumplían con las
normas del estado. Considerando que ya se habían gastado alrededor de $60,000 sin resultados
concluyentes en su último intento judicial, CRC se mostraba indeciso respecto a volver a la sala del
tribunal para impugnar las acciones del estado. Por otro lado, CRC era consciente de que SMC
necesitaba un permiso de descarga de agua aprobado para poder recibir su permiso de explotación.
Toda impugnación legal que retrasara la aprobación de este permiso impediría que se abriera la nueva
mina.

SMC también necesitaba contar con un plan de impacto de la minería en la roca dura a fin de que
aprobaran su permiso de explotación. Cuando se abre una mina nueva, la comunidad local con
frecuencia enfrenta mayores obligaciones fiscales para financiar nuevas carreteras, escuelas y otros
gastos de infraestructura. Sin embargo, con frecuencia deben pasar algunos años antes de que haya
suficiente recaudación tributaria proveniente de las operaciones mineras para cubrir estos gastos. A
fin de ayudar a aliviar la carga tributaria inicial que pesa sobre estas comunidades locales, el Estado de
Montana ahora exige que la mina pague por adelantado sus impuestos por un monto que se indica en
el plan del impacto de la minería en la roca dura que deben aprobar las municipalidades, condados,
juntas escolares y otras entidades gubernamentales locales.

En su plan original del impacto de la minería en la roca dura elaborado en 1995, SMC proyectó que
con 600 mineros y sus familias que vendrían al Condado de Sweet Grass, se necesitaría una nueva
escuela primaria. En 1998 modificó el plan para reflejar el programa acelerado de producción minera.
En este plan, la compañía indicaba que ya no se necesitaba una escuela porque la experiencia con la
mina Stillwater había demostrado que muchos trabajadores preferían viajar al emplazamiento minero
antes que mudarse a la comunidad local . Además, SMC construiría un “campamento para los
trabajadores”, un dormitorio que alojaría a los trabajadores durante la semana. Las familias de estos
trabajadores mantendrían residencias permanentes fuera de Big Timber. La junta escolar no continuó
con el nuevo plan, en parte porque había escepticismo en la comunidad respecto a si efectivamente se
procedería con el desarrollo de la mina, y la comunidad no quería que se le achacara una escuela que
no necesitaba. A medida que las operaciones mineras avanzaban, a los miembros de CRC les
preocupaba cada vez más que el plan de impacto no se ocupara debidamente de los impactos en la
escuela y la infraestructura local.

En el verano de 1998, aparecieron dos artículos en el New York Times que ayudaron a iniciar el
diálogo que condujo a la negociación del Acuerdo del Buen Vecino. El 1 de agosto de 1998, Thomas
McGUANE, un autor conocido a nivel nacional y residente del Condado de Sweet Grass, escribió un

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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artículo de editorial para el Times donde cuestionaba el ritmo y la naturaleza del desarrollo de la mina
East Boulder, mientras reconocía que Montana necesitaba empleos de la minería. Criticó que hubieran
retirado al Río East Boulder, donde se realizarían las operaciones de minería, la calificación de “área
amenazada” y suscitó preocupación en torno a la posible instalación de un “campamento de
trabajadores” en un lugar indeterminado.

El Presidente del Directorio de SMC, William E. NETTLES, respondió inmediatamente al artículo de


McGUANE mediante una carta dirigida al editor del Times, calificando al tema planteado en el artículo
de McGUANE como desarrollo versus conservación del ambiente. Subrayó la importancia de SMC por
su condición de único productor importante de platino y paladio en el hemisferio occidental (indicando
que el mayor proveedor de paladio de la actualidad, es decir Rusia, era poco confiable) y remarcó la
significancia de las operaciones de extracción de paladio y platino para el ambiente (los fabricantes de
automóviles dependen de ellos para fabricar vehículos que cumplan con las normas de emisión).
NETTLES también negó que la compañía hubiera ocultado sus planes y manifestó que se estaba
considerando a los funcionarios públicos correspondientes y los residentes en el proceso de la toma de
decisiones.

La respuesta de NETTLES no puso fin al debate sobre el desarrollo de East Boulder en el Times. El 13
de agosto, el Times publicó una editorial acusando a DEQ de Montana de dar a SMC “licencia para
contaminar” con respecto a la mina East Boulder, e invocó a SMC “a tomar la iniciativa en la aplicación
de prácticas mineras sanas que preservaran el medio ambiente”.

SMC estaba muy preocupada por el impacto de estos artículos en el financiamiento y el precio de las
acciones de la compañía. Los inversionistas ya estaban nerviosos por otras operaciones mineras que
habían sido suspendidas poco antes.

Además de responder mediante la prensa a los alegatos de McGUANE, NETTLES, Gerente General,
llamó directamente a McGUANE. Posteriormente McGUANE invitó a NETTLES a encontrarse con
varios miembros de la comunidad en una reunión social. Este era el primer encuentro frente a frente de
los activistas comunitarios con el Gerente General y fue un paso de suma importancia en su estrategia
para iniciar negociaciones con la compañía. En marzo de 1999, Paul HAWKS de CRC envió una carta
a SMC proponiendo negociaciones directas con la compañía y en mayo de 1999, se iniciaron las
negociaciones.

4.2 Acuerdo del Buen Vecino

La negociación del Acuerdo del Buen Vecino duró gran parte del año. Participaron en representación
de la compañía durante las conversaciones iniciales los siguientes altos funcionarios de la empresa:
John ANDREWS, Presidente Ejecutivo, William NETTLES, Gerente General y Chris ALLEN,
Vicepresidente de Seguridad y Asuntos de Gobierno. Los Consejos estuvieron representados por
Arleen BOYD, Presidente del Consejo Directivo de SPA y Jack HEYNEMAN, Daryl JENSEN, Noel
KEOGH y Henri CONNOR, miembros de SPA; y Paul HAWKS, Presidente del Consejo Directivo de
CRC y Jerry IVERSON, Tammi TRAGAKISS, Jeanne ALLER, Margaret VERMILLION y Connie
ANDERSON, miembros de CRC. HEYNEMAN también representó a NPRC en las negociaciones.
Mike REISNER de NPRC se desempeñó como estratega de SPA y CRC.

Luego de alcanzar un pacto del “apretón de manos” en setiembre de 1999, las negociaciones casi se
derrumban por problemas de indiscreción y litigios mientras se elaboraba el borrador del documento
legal. Debido a que es una sociedad cuyas acciones se cotizan en bolsa, SMC consideraba que no
podía permitir legalmente que los Consejos accedieran a información que no se había revelado al

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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público en general. Quería también estar en condiciones de rescindir el acuerdo si los grupos de
ciudadanos impugnaban legalmente alguna acción futura de SMC o un sucesor suyo. Los Consejos se
vieron obligados a romper las negociaciones. Finalmente, luego de tratar los términos del “pacto del
apretón de manos” y reconocer que en principio hubo un acuerdo, las dos partes regresaron a la mesa
de negociaciones para un nuevo intento.

Al final, los grupos de ciudadanos lograron crear lo que habían buscado originalmente y no habían
podido obtener directamente por medios legales tradicionales: un acuerdo ejecutable legalmente
vinculante que impusiera sobre la compañía normas, prácticas y procedimientos ambientales más
estrictos de los que exigen las leyes de Montana o la legislación federal. En el acuerdo, SMC se
comprometió claramente a:

- desarrollar e implementar nuevas tecnologías de tratamiento de agua y reducción de desechos


para conseguir una descarga cero de aguas servidas y eliminar o reducir en gran medida le
necesidad de vertederos grandes;

- colocar miles de acres de tierras de pasto y habitat de flora y fauna silvestre en servidumbres
ecológicas;

- implementar un programa amplio de protección del agua, incluyendo el monitoreo ampliado de


descargas directas en las aguas, aguas superficiales y descargas indirectas con parámetros
diseñados para identificar violaciones potenciales y reales;

- realizar auditorías independientes de cumplimiento de normas ambientales y llevar a la práctica


las recomendaciones de auditoría; y

- construir viviendas para trabajadores sólo dentro de centros poblacionales ya existentes y


limitar el tráfico.

El acuerdo también establece disposiciones innovadoras acerca del acceso del ciudadano a la
información, así como sobre la participación ciudadana en el monitoreo y la toma de decisiones
respecto a la mina. En este aspecto SMC convino en:

- permitir a los consultores de los grupos de ciudadanos inspeccionar las instalaciones mineras,
entrevistar a los trabajadores y tomar fotos y muestras con consultores técnicos y científicos
externos;

- permitir a grupos de ciudadanos que examinen y comenten las modificaciones y revisiones


futuras de la compañía de los permisos de explotación minera y permisos del MPDES para las
minas East Boulder y Stillwater tan pronto como sea posible, pero por lo menos tres (3) meses
antes de su presentación a la agencia correspondiente;

- consultar con los ciudadanos antes de adquirir propiedades para relaves y eliminación de
desechos rocosos en el futuro o construir campamentos para alojar a los trabajadores;

- apoyar la creación de un comité de supervisión ciudadana para monitorear la implementación


del acuerdo y establecer un proceso a fin de considerar nuevos temas;

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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- pagar los gastos de consultores técnicos y científicos externos quienes realizarían auditorías
ambientales, una evaluación del plan de recuperación y concesión de fianzas de la compañía,
un plan de estudio y monitoreo de la industria pesquera, un proyecto para minimizar la
producción de relaves y desechos rocosos, un informe de calidad del agua de línea de base y
estudios de aguas subterráneas;

- pagar los gastos administrativos y viáticos de miembros de los comités y consultores así como
los gastos del muestreo ciudadano hasta por el monto de US$270,000 durante los dos
primeros años del acuerdo; y

- notificar al comité de supervisión correspondiente si se excede algún nivel crítico de la calidad


de agua y preparar un programa correctivo de cumplimiento, con la participación de los
Consejos en alguna investigación o auditoría de rehabilitación y aprobación del programa
correctivo por parte de los Consejos.

A cambio de estos compromisos, SPA convino en desistirse del juicio respecto el embalse y CRC
aceptó no impugnar el permiso de MPDES. Asimismo, los consejos convinieron en trabajar con SMC
para impedir la incoación de litigios en el futuro incluyendo los iniciados por terceros.

4.3 Factores que Contribuyeron al Éxito para Alcanzar el Acuerdo

Fueron diversas las estrategias y circunstancias que condujeron a SMC a la mesa de negociaciones y
que contribuyeron a que los equipos de negociación lograran llegar a un acuerdo legalmente vinculante
e innovador que abordara una amplia gama de temas sociales y ambientales e institucionalizara la
participación ciudadana en el monitoreo, planificación y gestión de la compañía.

El primer factor fue la solidez organizativa de los Consejos. SPA y CRC son organizaciones locales de
las bases con miembros dedicados que monitorean cuidadosamente el desenvolvimiento y la
explotación de las minas Stillwater y East Boulder desde hace varios años. Como miembros de NPRC,
estos grupos tuvieron un inmediato acceso al conocimiento y experiencia legal, técnica y de apoyo del
grupo general coordinador. La misma NPRC cuenta con 30 años de experiencia impugnando
compañías mineras en las salas judiciales y a través de los medios de comunicación. Esta capacidad
institucional fue de importancia fundamental para la eficacia que mostraron los Consejos al crear el
clima político que llevó a SMC a la mesa de negociaciones y para que todo se condujera exitosamente
en el proceso de las mismas. “Uno de los elementos más importantes del éxito de CRC es que durante
años hemos presionado activamente a la cámara legislativa, prestado testimonios en audiencias
públicas, formulado comentarios en numerosas Declaraciones de Impacto Ambiental, patrocinado
forums de candidatos, informado al público sobre el Plan del Impacto en la Roca Dura y dirigido cartas
a los editores de los periódicos locales. Hemos hecho de todo y la gente nos conoce. Y cuando el
estado y la compañía minera actuaban de un modo que consideramos que era inadecuado,
entablábamos acciones judiciales. Es así como se construye la influencia” manifestó Jerry IVERSON,
miembro de CRC.”81

Otro factor importante fue la decisión inicial de los Consejos de restringir la agenda de las
negociaciones a temas locales y no de alcance nacional como la reforma de la Ley de Minería 1872.
Esta decisión hizo que la agenda de las negociaciones fuera más atractiva para SMC. Los Consejos

81 Anne Fitzgerald y Laura Goldman, “En busca de un Sendero del Acuerdo: Estudio de un caso de Acuerdo del Buen
Vecino, (16 de noviembre de 2001) [editor?].

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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también decidieron en los inicios con sus miembros que los grupos no se opondrían a la mina, sólo
presionarían para que condujeran con responsabilidad las operaciones de extracción minera.

Los datos demográficos cambiantes de las comunidades locales también jugaron un papel. En los
últimos tiempos se habían mudado a la zona nuevos propietarios de tierras que mostraban grandes
signos de riqueza en busca de aire y agua limpios y espacio abierto. Estaban dispuestos a prestar
apoyo económico a los Consejos y a ayudar a poner el reflector de los medios de comunicación
nacional sobre las operaciones de SMC.

Los Consejos también se beneficiaron con el fuerte apoyo legal y técnico que recibieron de fuentes
externas durante las negociaciones. Además de la experiencia legal de NPRC, Jim KUIPERS, un
experto en minería con décadas de experiencia en la industria, que normalmente trabaja con grupos
comunitarios, asesoró a los Consejos en temas técnicos. NPRC también dispuso que los
representantes de los Consejos que condujeron las negociaciones participaran en una sesión intensa
de capacitación en habilidades de negociación dirigida por un experto externo.

Las cualidades peculiares y el liderazgo de SMC constituyeron factores importantes en la negociación


exitosa del ABV. Históricamente, la compañía ha tenido un enfoque más progresivo y responsable de
los temas ambientales y sociales que muchas compañías mineras que participaron en la negociación
del acuerdo. Por ejemplo, sus prácticas ambientales ya incluyen el uso de circuitos cerrados y la
recuperación de desechos rocosos. SMC es también afortunada por no tener que enfrentar el problema
complejo del drenaje ácido de las minas. El nutriente clave de interés es el nitrógeno, que es un
contaminante derivado de los agentes de voladura. La compañía se sintió básicamente bien con el
proceso de regulación ambiental existente, pues no registraba antecedentes de violaciones, sino más
bien de diálogo y consulta con la comunidad.

SMC debió soportar una presión considerable de otras compañías mineras y asociaciones artesanales
para que no celebrara un acuerdo. Sin embargo, a los altos funcionarios de la compañía que viven en
la zona les preocupaba conservar la belleza y la calidad de la vida en los valles. NETLLES, Gerente
General ,dirigió todos sus esfuerzos personales para que se concretara el acuerdo. Establecer
relaciones personales con las partes negociantes y desarrollar un nivel de confianza fue esencial para
el éxito de los resultados obtenidos.

Finalmente, SMC es una sociedad cuyas acciones se cotizan en bolsa. Entre sus inversionistas se
cuentan fondos mutualistas sociales. Por ello, los precios de sus acciones y su capacidad para atraer
inversiones fueron el blanco de las críticas públicas, especialmente las críticas que aparecían en un
periódico como el New York Times que es un diario que circula normalmente y goza de respeto entre
los inversionistas.

El carácter económico del acuerdo también contribuyó a su conclusión exitosa. Los términos definitivos
del Acuerdo del Buen Vecino no afectaron el número de empleos ni perjudicaron la rentabilidad, si bien
imponían algunos costos adicionales sobre la compañía. La creciente demanda y la escasez del
paladio habían aumentado cada vez más los precios proporcionando algo parecido a un colchón
financiero a la compañía. Además, las disposiciones del acuerdo que promocionaban prácticas
mineras responsables y una nueva tecnología podían verse como una oportunidad para ahorrar en los
costos, pues reducían potencialmente los costos de saneamiento y promovían la eficiencia en las
operaciones.

Finalmente, la situación política de Montana dió a la compañía la motivación necesaria para llegar a un
acuerdo con la comunidad local. Los electores de Montana habían aprobado recientemente una

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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iniciativa que prohibía las lixiviaciones de cianuro en pilas y los funcionarios estaban considerando
temas del agua relacionados con la actividad minera. La posibilidad de un gobernador democrático en
Montana y un presidente democrático en la Casa Blanca dieron la impresión de que se contaría con
una legislación más restrictiva. El Acuerdo del Buen Vecino representó para la compañía la oportunidad
de proteger su situación.

4.4 Temas de Interés Futuros

El Acuerdo del Buen Vecino enfrentará retos considerables en el futuro. Tanto a los miembros de SPA
y CRC como a los funcionarios de SMC les preocupa profundamente las habilidades que los
voluntarios de los Consejos poseen para sostener los esfuerzos que se requieren a fin de que el
acuerdo se mantenga operativo, incluyendo la participación en el monitoreo y el servicio en los comités.
Los Consejos ahora están tratando de hacer intervenir a más miembros de la comunidad en la
implementación del acuerdo.

Desde la perspectiva de la compañía, trabajar simultáneamente con los dos grupos ciudadanos que
mostraban diferencias para redactar e implementar el acuerdo ha sido un reto constante. En cierto
momento, por ejemplo, los grupos no estuvieron de acuerdo respecto a si debía pagarse o no alguna
compensación a los voluntarios que participaban en los comités de trabajo.

El acuerdo ha sido blanco de críticas desde muchos lados. Desde la perspectiva de los Consejos,
algunas de estas críticas se deben a la falta de familiaridad y comprensión de los términos reales del
ABV por parte de sus críticos. Algunas de las críticas también provienen de grupos ambientalistas,
como el Centro de Política Mineral, que tiene una agenda más amplia de la reforma minera que la de
los Consejos.

Existe también preocupación en torno a lo que sucedería si se produjera algún cambio en el liderazgo
de la compañía o si compraran la compañía. Ya se ha elegido a un nuevo Gerente General, pero el
Vicepresidente, que inicialmente representó un papel importante en las negociaciones del acuerdo,
sigue ocupando su puesto. En este momento el acuerdo indica específicamente que es vinculante
para los sucesores y cesionarios de SMC, y las partes reconocen que uno de los propósitos expresos
del instrumento es vincular a SMC, sus sucesores y cesionarios. También se pidió a SMC que
registrara un resumen del ABV ante el Secretario y registrador de todo condado donde se ubicaran los
inmuebles que afecta el Acuerdo. Queda sin respuesta la pregunta sobre que sucedería si una
compañía más grande, pero menos responsable desde el punto de vista ambiental, comprara SMC. Si
bien algunos activistas comunitarios saludan la oportunidad de tratar de influenciar las prácticas de una
compañía minera más grande, existe la apreciación aguda de que ABV no podría sobrevivir eficaz y
legalmente a un cambio de control.

Recientemente se ha cuestionado el compromiso de SMC de cumplir con los procedimientos y normas


señalados en el Acuerdo. En 2001 SMC solicitó que las agencias elevaran el tope de producción en la
mina East Boulder como parte de otra DIA. Los grupos comunitarios consideraron desafiante esta parte
de la DIA. SMC aceptó que los consejos podían impugnar la eliminación del tope máximo de
producción sin provocar la extinción del acuerdo, un resultado que mantendría a SMC sujeta a otras
disposiciones clave del Acuerdo. Recientemente SMC eligió eliminar el tope máximo de producción de
la DIA debido a los costos. Otro reto se presentó cuando, debido a una caída en el precio del paladio,
SMC decidió detener el programa de transporte en autobús para las operaciones de la mina Stillwater
sin seguir los procedimientos indicados en el ABV. Debido a las negociaciones con SPA, la compañía
ha acordado desde entonces seguir con el transporte en autobús por lo menos hasta marzo de 2002 y

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continuará trabajando con los Consejos de otra manera para reducir los impactos del tráfico si SMC
necesitara suspender el transporte por motivos económicos.

5. CONCLUSIÓN

Si bien la fuerte confianza inicial puesta por los Consejos en los mecanismos legales tradicionales
como la participación en el proceso de evaluación del impacto ambiental, las impugnaciones a las
decisiones de varias agencias de Montana y los litigios ciudadanos para mejorar el desempeño de la
compañía tal vez no han arrojado resultados inmediatos en el terreno, el uso de estos mecanismos
combinados con estrategias no tradicionales como las campañas en los medios de comunicación
fueron factores críticos para preparar el escenario de la negociación y la suscripción del Acuerdo del
Buen Vecino. Sin embargo, debido a que muchos otros factores peculiares, desde la solidez
organizativa y técnica de los Consejos pasando por la situación política en Montana hasta las
cualidades progresivas y el liderazgo de SMC contribuyeron a la elaboración de este Acuerdo, otras
comunidades mineras en los EE.UU. y en el extranjero pueden considerar que es difícil repetir esta
experiencia.

A primera vista, el Acuerdo del Buen Vecino tiene mucho que recomendar a la compañía. La
compromete a tomar medidas críticas (más allá de las que exige la ley) para proteger el medio
ambiente y el bienestar de las comunidades locales. Establece la participación pública extensiva en el
manejo de la compañía. Sin embargo, la fragilidad del Acuerdo se hace evidente por la aparente
rapidez con la cual SMC viola sus términos clave sin seguir los procedimientos delineados en el ABV.

Tal vez la mayor contribución del ABV ha sido desarrollar relaciones entre funcionarios de la compañía
y miembros de la comunidad y abrir las puertas para un diálogo constructivo sobre el desempeño de la
compañía. Sin embargo, el éxito a largo plazo del ABV parece seguir en gran parte vinculado a la
buena voluntad y el trabajo arduo de los dos lados del Acuerdo –factores que no se pueden garantizar
durante la vida útil de la mina.

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ESTUDIO DE CASO DE LAS MINAS ZORTMAN Y LANDUSKY

1. INTRODUCCIÓN

En Montana del norte, las Montañas Little Rocky se yerguen de manera separada y por encima de las
colinas cercanas. Las poblaciones indígenas nombraron a estas montañas las Montañas Islas porque
se asemejan a tierras que se elevan desde el mar circundante. Las Montañas Islas son el hogar de
una vasta variedad de plantas y animales silvestres y juegan un papel importante en las actividades
espirituales y culturales de las dos tribus americanas nativas que residen en las cercanías. Albergan
también a las Minas Zortman y Landusky (minas ZL), las primeras minas de lixiviación de cianuro en
pilas a nivel mundial y fuente de los daños ambientales que sufren estas montañas y la cuenca
circundante.

La Reserva India del Fuerte Belknap, hogar de las tribus nativas Assiniboine y Gros Ventre, yace al
norte de las minas ZL y depende en parte de los arroyos y las aguas subterráneas que emanan de las
Montañas Islas para abastecerse de agua potable. Pese a las reiteradas advertencias que las tribus y
sus representantes han dirigido a los funcionarios federales y estatales, el drenaje ácido de las minas
(DAM) y el cianuro de las minas ZL contaminaron las aguas superficiales y subterráneas adyacentes a
la Reserva. Muchos miembros de las tribus han experimentado efectos negativos en su salud que
atribuyen a la contaminación proveniente de las minas ZL. Las actividades y la contaminación de las
minas también han destruido muchos de los sitios de importancia cultural y derrumbado una montaña
de importancia espiritual para los habitantes del lugar.

Desde que Pegasus Gold Corporation (Pegasus) y su subsidiaria totalmente controlada Zortman Mining
Inc. (ZMI) abrieron las minas en 1979, las tribus han recurrido a una serie de recursos legales para
proteger sus recursos naturales y estilo de vida. Uniendo fuerzas con abogados y expertos mineros
técnicos, comentaron e impugnaron por la vía administrativa las numerosas evaluaciones ambientales y
diversos estudios de impacto ambiental que realizaron el Estado de Montana y la Oficina de
Administración de Tierras de los Estados Unidos. Asimismo, interpusieron juicios ciudadanos al
amparo de una diversidad de leyes, incluyendo la Ley del Agua Limpia y la Ley sobre la Calidad del
Agua de Montana, en sus esfuerzos por detener prácticas mineras dañinas y devolver las tierras a su
anterior estado.

Las tribus buscaron influenciar la selección de una opción de recuperación con respecto a las minas.
En noviembre de 1998, se reconoció el derecho de las tribus a ser formalmente consultadas en la
selección de la alternativa de recuperación como resultado de una impugnación anterior a la expansión
de la mina.

El Departamento de Calidad Ambiental de Montana (MDEQ) y BLM decidieron después utilizar un


proceso conocido como Análisis de Cuentas Múltiples (MAA) en relación con las consultas sobre la
medida correctiva. El proceso MAA fue un esfuerzo de equipo en el que personas del gobierno y de la
Reserva del Fuerte Belknap, junto con sus consultores técnicos y la empresa de ingeniería nombrada
por la agencia, identificaron, revisaron y evaluaron alternativas de recuperación para los
emplazamientos mineros. El proceso MAA dio a las tribus la oportunidad de identificar y priorizar los
impactos de mayor interés para ellos. Asimismo, concluyó con la identificación de altenativas de
recuperación preferidas para las minas ZL. Si bien el registro posterior de la decisión (ROD) endosó
las alternativas preferidas identificadas a través del proceso MAA, también incluyó alternativas de
respaldo menos costosas en caso de que no se pudiera reunir los fondos necesarios para ejecutar las

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

alternativas preferidas. Ahora las tribus están preocupadas pues temen que el Congreso no financie
las alternativas de recuperación preferidas, que son más costosas.

Este estudio de caso examina procesos de participación ciudadana en torno a las minas ZL. Se centra
en los procesos utilizados para evaluar la expansión y selección de alternativas de recuperación para
las minas ZL, dando especial énfasis al uso del proceso MAA para consultar con las tribus. El estudio
de caso describirá la historia de la mina, las partes interesadas clave y sus experiencias con estrategias
legales y de otro tipo para fomentar la participación de la ciudadanía. El estudio del caso luego
identifica y analiza el éxito relativo y los fracasos del proceso MAA y de otras estrategias de
participación desde la perspectiva de las tribus y otras partes interesadas.

2. ANTECEDENTES

2.1 Historia de la Mina

En 1851, los Estados Unidos de América y varias naciones independientes de americanos nativos,
incluyendo las Tribus Assiniboine y Gros Ventre, firmaron el Tratado del Fuerte Laramie. El tratado
reservó territorios para las naciones de americanos nativos que intervinieron en las negociaciones. De
conformidad con el tratado, un tramo de tierra conocido como la Reserva del Fuerte Belknap fue
reservado y separado para las Tribus Assiniboine y Gros Ventre en 1888. La Ley que asignaba estas
tierras reservaba a las tribus el uso completo de todas las aguas que fluían e ingresaban a las tierras
de la reserva, incluyendo el agua proveniente de las Montañas Islas.

En 1895, Pike LANDUSKY y Pete ZORTMAN descubrieron oro en tierras ubicadas dentro de la
Reserva del Fuerte Belknap. Posteriormente, el gobierno estadounidense inició negociaciones con las
tribus de la reserva para que cedieran las Montañas Islas de la Reserva del Fuerte Belknap de modo
que pudieran explotar estas tierras. Las tribus solicitaron garantías de que los recursos hídricos de la
reserva no se verían afectadas por algún acuerdo y que las tribus contarían con todo el agua que
necesitaran. Los Estados Unidos de América les otorgaron tales garantías por escrito, pero, según se
sabe, también las amenazaron con la pérdida de sus abastos de invierno si se negaban a ceder las
tierras al gobierno. Frente a estas perspectivas, las tribus firmaron el Acuerdo Grinnell el 9 de octubre
de 1895 y con ello vendieron por lo menos 40,000 acres de tierra al gobierno estadounidense.

Casi inmediatamente después de suscribir el Acuerdo Grinnell, el gobierno estadounidense abrió las
tierras cedidas a la minería. La explotación subterránea de oro y plata se inició a comienzos del siglo
XX y siguió hasta inicios de la década del 50. Es por esta época que la explotación minera en las
Montañas Islas se hace poco rentable. Las grandes vetas de fácil acceso habían sido explotadas en
toda su capacidad y sólo quedaba oro de baja ley. El gobierno federal de hecho inició conversaciones
sobre la devolución de las tierras cedidas a la Reserva del Fuerte Belknap, pero estas negociaciones
finalizaron pronto después de que Pegasus anunciara que había descubierto un nuevo método para
extraer el oro de baja ley utilizando cianuro y la explotación a tajo abierto.

A inicios de la década del 70, Pegasus y ZMI propusieron reiniciar la explotaciónn de las minas de las
Montañas Islas con el nuevo método de lixiviación de cianuro en pilas. En 1979, el Estado de Montana
concluyó una declaración de impacto ambiental para la mina ZL y posteriormente otorgó a ZMI dos
permisos de explotación. Debido a que estas minas se encontraban parcialmente en tierras federales,
la Dirección Federal de Administración de Tierras también tenía jurisdicción. Después de que el
reglamento de manejo/explotación a tajo abierto de BLM entró en efecto en 1981, la agencia aprobó el

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

plan de operaciones de las dos minas. Los permisos estatales y los planes de explotación aprobados
por el gobierno federal autorizaban a las compañías mineras disturbar 273 acres en el emplazamiento
de la mina Zortman y 256 acres en la mina Landusky. Los permisos permitían la explotación de
minerales oxidados de acuerdo con la solicitud de ZMI. No contemplaban la explotación del mineral de
sulfuro porque ZMI afirmó que explotaría minerales oxidados y no los minerales de sulfuro también
presentes en el emplazamiento minero. Los sulfuros, cuando son expuestos al aire y el agua, pueden
crear una mezcla acídica conocida como drenaje ácido de mina.

Mientras se encontraban en producción, las minas ZL eran las que extraían el oro de más baja ley en
Estados Unidos. La producción de una onza de oro requería procesar de 60 a 100 toneladas de
mineral. Las minas solicitaron expandir y disturbar cantidades crecientes de tierra a fin de seguir
siendo rentables. Entre 1980 y 1990, ZMI recibió diez permisos adicionales y permitió la introducción
de modificaciones para expandir las operaciones de explotación en la mina Landusky. Ni BLM ni
MDEQ prepararon una declaración de impacto ambiental (DIA) en relación con algunos de los permisos
de expansión. Sin embargo, efectuaron evaluaciones ambientales (EA). Pero con respecto a cada EA,
las agencias hicieron un hallazgo de impacto no significativo (FONSI) en el ambiente. En virtud de las
leyes federales y estatales, estos hallazgos FONSI exoneraron a las agencias de realizar una DIA para
las expansiones.

Al autorizar la décima expansión, las agencias también expidieron permisos adicionales con una serie
de finalidades incluyendo vías de acceso, amortiguadores de lixiviación y estanques de aguas de
lluvias. Como resultado de la expansión y de los permisos adicionales, el área total que contaba con un
permiso de disturbio en la Mina Zortman aumentó a 401 acres. De similar modo, los nuevos permisos
en el emplazamiento de Landusky produjeron un incremento del área aprobada de disturbio a 814
acres.

2.2 Intereses Ambientales y Sociales

La explotación en las minas ZL tuvo impactos ambientales devastadores en los emplazamientos


mineros y en la región circundante. Las minas ZL generaron significativas cantidades de material de
desecho, incluyendo aguas servidas, desechos rocosos y desechos de procesos. Las minas ZL
también produjeron DAM cuando ZM extrajo mineral de sulfuro que su permiso de explotación inicial no
autorizó. Los impactos del DAM luego se expandieron más allá de los emplazamientos mineros hasta
las cuencas de las Montañas Islas ya que ZMI no logró contenerlo adecuadamente en las minas.
Finalmente ZMI entró en quiebra e incumplió con sus obligaciones de mantener y recuperar estos
emplazamientos.

Dos de los tributarios de las cuencas que rodean las minas ZL –King Creek y Lodgepole Creek-
desembocan en la parte sureña de la Reserva del Fuerte Belknap. Las tribus utilizan las aguas
superficiales y las aguas subterráneas de las Montañas Islas con fines de irrigación y, lo que es más
importante, para beber. Los datos de la calidad del agua del emplazamiento minero indican niveles
superiores a los normales de sulfato, hierro, aluminio, selenio y nitrato en King Creek, y las tribus
sostienen que la calidad del agua de Lodgepole Creek también se ha degradado. Las tribus afirman
que se necesitarán años para que estas cuencas vuelvan a su estado anterior de seguridad y dejen de
estar contaminadas .

Además de los dos tributarios que desembocan en la Reserva del Fuerte Belknap, las tribus sostienen
que las minas Zortman-Landusky han contaminado las cuencas que desembocan al sur de las
Montañas Islas, lejos de la reserva. Aunque estas cuencas no drenan en la reserva, las tribus afirman

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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que son importantes desde el punto de vista histórico y cultural y atraviesan tierras tribales tradicionales
y lugares culturales, y que es posible que el DAM de las minas ZL haya perjudicado estos
emplazamientos.

El DAM de las minas ZL amenaza seriamente la salud de las tribus y la vida silvestre que rodea la
reserva. Los habitantes de las tribus informan sobre pruebas de un número inusual de partos de niños
muertos y otros problemas de salud mayores en la reserva que atribuyen a la contaminación del
cianuro proveniente de las minas ZL. Además, las tribus afirman que la contaminación de las minas ZL
ha acabado con peces y la vida silvestre nativa que vive en las cuencas de las Montañas Islas.

Las Montañas Islas también representan un lugar de gran importancia espiritual, religiosa y cultural
para la tribu. Todas las Montañas Islas cumplen con los requisitos necesarios (y actualmente se está
considerando ello) para ser designadas en el Registro Nacional de Lugares Históricos como patrimonio
cultural tradicional en virtud de la Ley de Preservación Nacional. El área se utiliza con fines
ceremoniales y las sepulturas de muchos habitantes de las tribus están localizadas en las mismas
Montañas Islas y en sus alrededores. Los habitantes de las tribus ya no pueden utilizar algunas áreas
sagradas de las Montañas Islas debido en parte a la contaminación de las aguas por las minas y el
cierre de algunas áreas que ha realizado ZIM. La misma BLM ha reconocido que la explotación minera
en la zona ha tenido un impacto negativo importante en los recursos culturales de las tribus.

2.3 Protagonistas Clave

Las tribus americanas nativas Gros Ventre y Assiniboine residen en la Reserva India del Fuerte
Belknap. Esta reserva comprende 652,000 acres de tierra en la parte norte-central de Montana,
inmediatamente al lado de las minas ZL. El Consejo de la Comunidad India del Fuerte Belknap es el
cuerpo regente de ambas tribus.

En sus esfuerzos por oponerse a las acciones de MDEQ y BLM en las minas ZL, varios grupos de
ciudadanos ayudaron a las tribus o se unieron a las mismas. El Centro de Recursos Jurídicos para los
Pueblos Indígenas (ILRC) en Helena, Montana, que busca hacer valer las leyes que preservan los
derechos de los pueblos indígenas, representó a las tribus en las impugnaciones presentadas ante la
corte estatal contra las acciones de MDEQ y BLM en relación con las minas ZL. El Western
Environmental Law Center (WELC) representó a las tribus en sus objeciones a las acciones federales
relativas a las minas. Actualmente, WELC e ILRC participan como coasesores de las tribus en el juicio
que éstas siguen contra BLM, la Oficina de Asuntos Indígenas (BIA) y los Estados Unidos de América
por la violación de sus obligaciones fiduciarias para con las tribus. Además, los Protectores de las
Montañas Islas es una asociación de miembros de la Reserva India del Fuerte Belknap y fue la primera
organización en interponer demandas contra ZMI y Pegasus. Un grupo similar, Red Thunder Inc.,
también impugnó las decisiones de MDEQ y BLM con respecto a las operaciones de las minas ZL.
Red Thunder es una asociación sin fines de lucro compuesta por americanos nativos tradicionales y se
ubica en el extremo sur de la Reserva India del Fuerte Belknap.

Los grupos ambientalistas nacionales y regionales también interpusieron demandas objetando las
acciones de MDEQ y BLM con respecto a las minas ZL. La National Wildlife Federation (NWF) es una
organización nacional de preservación de la vida silvestre sin fines de lucro que se unió a las tribus
oponiéndose a la expansión de las minas ZL. El NWF objetó la expansión de las minas arguyendo que
violaría la Montana Metal Mine Reclamation Act (Ley de Recuperación de Minas de Metal de Montana)
y la Constitución de Montana que exigen la recuperación efectiva de minas a tajo abierto. El Centro de
Información Ambiental de Montana (MEIC), un grupo estatal abocado a la protección de los recursos

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

naturales de Montana, también se unió a la impugnación que presentaron las tribus a la expansión de
las minas.

Varias agencias federales y estatales tienen la responsabilidad de regular los impactos ambientales y
sociales de las minas ZL. U.S. Bureau of Land Management (Dirección de Administración de Tierras de
los EE.UU.) (BLM) es una agencia del Departamento del Interior de los EE.UU. que es responsable, en
virtud de la Federal Land Policy and Management Act (Ley Federal de Política y Administración de
Tierras) (FLPMA) y su reglamento, de la gestión de las actividades mineras en tierras públicas
federales, incluyendo las Montañas Islas y las mina ZL. En virtud de FLPMA y su reglamento, BLM no
debe permitir que las actividades mineras generen la “degradación innecesaria e indebida” de las
tierras federales. BLM también tiene el encargo de cumplir con las obligaciones fiduciarias de los
EE.UU. para con las tribus de la Reserva India del Fuerte Belknap con respecto a las actividades
mineras en las Montañas Islas. Además de BLM, la Dirección de Asuntos Indios de los EE.UU. del
Departamento del Interior y el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EE.UU. tienen
responsabilidades como fideicomisarios de los EE.UU. de proteger y mejorar la calidad de vida y la
salud de las tribus. El Interior Board of Land Appeals (IBLA) (Junta de Apelaciones de Tierra del
Departamento del Interior), un tribunal administrativo del Departamento del Interior de los EE.UU.,
posee jurisdicción para examinar las actividades de las agencias del Departamento del Interior, al igual
que BLM.

A nivel estatal, el Departamento de Calidad Ambiental de Montana tiene la responsabilidad, en virtud de


la Ley de Recuperación de Minas de Metal de Montana, de garantizar que todas las tierras del estado
que son disturbadas por la explotación minera reciban el “mayor grado razonable” de protección y
recuperación para un uso provechoso. En virtud de esta Ley, MDEQ está autorizada para expedir
permisos de explotación e inspeccionar las minas en cumplimiento de los permisos y las leyes de
protección ambiental aplicables. MDEQ es también responsable de la administración y cumplimiento
de la Montana Water Quality Act (Ley de Calidad del Agua de Montana) y la State Public Water Supply
Act (Ley de Abastecimiento Público de Agua del Estado). Asimismo, Montana tiene su propia ley de
evaluación del impacto ambiental. Los requisitos de la DIA de Montana y de la DIA federal se
cumplieron en este caso mediante la preparación de una DIA conjunta federal-estatal.

Desde 1979 hasta 1999, ZMI explotó las minas ZL. Pegasus Gold Corporation, una compañía minera
canadiense, explotó diversas minas en América del Norte y en otros lugares. Sin embargo, en enero
de 1998, Pegasus y sus subsidiarias totalmente controladas, incluyendo ZMI, se declararon en quiebra.
Con la quiebra de Pegasus, ésta abandono varias de sus minas, incluyendo las minas ZL. En 1999, los
propietarios de Pegasus adquirieron varias propiedades suyas del proceso de quiebra, y actualmente
operan bajo un nuevo nombre, Apollo Gold Inc.

III. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.1 Hechos en las Minas Zortman y Landusky

Desde el inicio de las operaciones mineras a tajo abierto y a gran escala en las minas ZL, mediante las
múltiples expansiones de los emplazamientos mineros, y la selección de medidas provisionales de
recuperación y rehabilitación, las tribus y otros buscaron diligentemente presentar sus inquietudes
mediante recursos legales. En 1979, el Montana Department of State Lands (Departamento de Tierras
Estatales de Montana) preparó el borrador de una DIA para examinar los impactos asociados con
operaciones de explotación minera a tajo abierto y a gran escala por parte de Pegasus Gold

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Corporation y ZMI. Las tribus presentaron comentarios detallados a la DIA de 1979 en oposición a la
apertura de las minas ZL.

En sus comentarios, las tribus observaron que no existían pruebas de que se pudiera efectivamente
recuperar el área y solicitaron que se exigiera la presentación de pruebas concretas de recuperación
antes de reiniciar las actividades de explotación minera. En respuesta, el Departamento de Tierras del
Estado de Montana manifestó solamente que el plan de recuperación era suficiente. El Departamento
de Pesca y Juego también presentó comentarios a la DIA de 1979, indicando que el DAM podía ser un
gran problema para las minas ZL propuestas. El Departamento de Tierras del Estado de Montana
respondió que el DAM no sería un problema porque los pozos propuestos no serían excavados en
áreas de minerales con sulfuro. En mayo de 1979, se emitió la DIA definitiva y se aprobó dos permisos
de explotación para las minas. BLM aprobó estos permisos y sus planes operativos auxiliares en 1981.

Entre 1981 y 1990, se modificó diez veces los planes operativos y los permisos de las minas ZL. Cada
una de estas modificaciones tomaron en cuenta la expansión de las actividades mineras. Las agencias
responsables no prepararon una DIA para ninguna de las expansiones. En lugar de ello, concluyeron
una EA y, posteriormente, emitieron un FONSI para cada expansión propuesta. Para elaborar las EA
de las expansiones propuestas, BLM y MDEQ realizaron reuniones públicas y aceptaron comentarios
públicos sobre las expansiones. Las tribus y otros objetaron las expansiones y plantearon preguntas
respecto al impacto ambiental de las minas. Sin embargo, las agencias autorizaron las diez (10)
expansiones.

Representantes de las comunidades indígenas intentaron repetidas veces sacar a la luz el potencial de
las minas de producir drenaje ácido. En 1990, por ejemplo, Red THUNDER y el Consejo Comunitario
del Fuerte Belknap objetaron la suficiencia de la evaluación ambiental de la expansión de la Mina
Landusky. Los grupos sostuvieron ante IBLA que BLM no logró analizar adecuadamente los impactos
de la explotación del mineral de oro y plata de sulfuro en el emplazamiento. Sin embargo, IBLA
encontró que se había permitido a BLM segmentar el examen ambiental de modo que los efectos de la
extracción del mineral (óxido) sin sulfuro se consideraran independientemente de los efectos
potenciales de la extracción del mineral de sulfuro, lo que entonces no propuso ZMI. La misma ZMI
reconoció en la apelación que se debía preparar una DIA si presentaba una solicitud de explotación de
materiales de sulfuro en la mina Landusky.

Esta misma objeción demostró también que las leyes que protegen los derechos indígenas se pueden
interpretar de modo limitado. Quienes presentan las impugnaciones afirmaron que BLM no había
cumplido con la American Indian Religious Freedom Act (Ley de Libertad Religiosa de los Indios
Americanos) de 1978 (AIRFA), que indica lo siguiente:

Desde el 11 de agosto de 1978, constituirá política de los Estados Unidos proteger y preservar a favor
de los Indios Americanos su derecho inherente a la libertad de credo, expresión y ejercicio de las
religiones tradicionales del indio americano, eskimo, aleut y hawaianos nativos, incluyendo, a título
enunciativo y no limitativo, el acceso a los lugares, el uso y posesión de objetos sagrados y la libertad
de culto mediante ceremoniales y ritos tradicionales.

En respuesta, IBLA determinó que mientras algunos de los efectos de la explotación propuesta –como
la eliminación de todo un pico de montaña—podían ser perjudiciales para las prácticas religiosas
individuales de las poblaciones indígenas”, BLM no tiene que evitar otros usos de las tierras públicas
simplemente porque los americanos nativos tal vez no estén de acuerdo con ese uso. En otras
palabras, AIRFA sólo exige que las agencias federales consideren pero no que se sometan a los
valores religiosos de los americanos nativos.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

En 1992, ZMI presentó planes para su décimoprimera expansión importante de las Minas ZL. MDEQ y
BLM comenzaron entonces un proceso de examen, que en última instancia demostró que el DAM se
había convertido en un problema de manejo significativo en las Minas ZL. A fines de 1992, BLM envió
a ZMI algunas cartas donde le notificaba a la compañía que necesitaba modificar sus planes de
explotación y recuperación a fin de abordar el tema del DAM en las minas ZL. A inicios de 1993, BLM y
MDEQ emitieron un comunicado de prensa sobre el DAM en las minas, que apareció en los titulares de
los periódicos de todo el estado. ZMI, a su vez, respondió que sólo modificaría sus planes si las
agencias seguían el proceso administrativo adecuado. En consecuencia, en abril de 1993, BLM emitió
una orden administrativa formal exigiendo que ZMI modificara formalmente su plan de recuperación.

En junio de 1993, los grupos ambientalistas, los Protectores de las Montañas Islas y Red Thunder Inc.,
en representación de los intereses de las tribus, cursaron una notificación escrita a EPA donde le
comunicaban que tenían la intención de iniciar un juicio ciudadano al amparo de la Ley federal del Agua
Limpia contra las minas fundamentándose en las desventajas del DAM. Las tribus también
comenzaron a documentar violaciones en las minas, y organizaron protestas y marchas oponiéndose a
la expansión. Sin embargo, en julio de 1993, luego de una fuerte tormenta, un flujo masivo de DAM
desde las minas de ZL terminó en el pueblo de Zortman. Posteriormente ZMI propuso modificaciones
para sus planes de recuperación, los mismos que, en un momento posterior, fueron presentados a la
opinión pública para su examen. BLM y MDEQ luego exigieron que se preparara una DIA para
examinar la expansión propuesta de ambas minas.

En todas las reuniones públicas y durante la preparación del borrador de la DIA, la Reserva del Fuerte
Belknap, grupos ambientalistas y algunas personas ofrecieron numerosos comentarios escritos y
orales en relación con sus inquietudes por la expansión de las minas ZL. Los temas que representaban
mayor preocupación fueron los impactos ambientales de la extracción expandida en el entorno y en los
recursos culturales y naturales de las tribus. Además, algunos comentarios cuestionaron el impacto de
la extracción expandida en la calidad y el suministro del agua de la zona, incluyendo el efecto del DAM
de la mina en las aguas superficiales, el agua potable, la vida silvestre y las tierras húmedas. Las tribus
también afirmaron que BLM y MDEQ estaban trabajando con información inadecuada sobre el
movimiento de las aguas subterráneas en las áreas involucradas.

Mientras BLM y MDEQ preparaban la nueva DIA, el Departamento de Ciencias de la Salud y el Medio
Ambiente de Montana emitió una orden de ejecución contra ZMI por las descargas de DAM en las
aguas del estado. En 1993, el Estado de Montana enjuició a ZMI y Pegasus ante la corte del estado
alegando violaciones de la Ley sobre la Calidad del Agua de Montana. En 1995, la Agencia de
Protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos de América (EPA) también enjuició a las minas
por la contaminación de las cuencas circundantes debido al DAM. Posteriormente, el estado volvió a
incoar juicio en la corte federal. Los juicios iniciados a nombre de la ciudadanía contra ZMI por el
Consejo de la Comunidad India del Fuerte Belknap y los Protectores de las Montañas Islas también
fueron entablados en la corte federal alegando violaciones de leyes federales y estatales. Pegasus
finalmente llegó a una conciliación con EPA y convino en pagar $37 Millones en derechos y bonos a
los gobiernos federales y estatales y a las tribus. La mayor parte del dinero ($32 Millones) se destino a
construir instalaciones de tratamiento del agua. Es notable el hecho de que el pago no cubrió la
recuperación de superficies, un aspecto que no abordan las leyes estatales y federales en materia de
calidad del agua, pero que está sujeto a los permisos de extracción de metales del estado y a los
planes de operaciones de BLM.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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Después de que se finalizara la DIA en octubre de 1996, MDEQ y BLM aprobaron la expansión de la
explotación minera en ambas minas en un registro de decisión (ROD) que también requirió la
implementación de medidas específicas para controlar el drenaje de ácidos. De conformidad con la
aprobación del estado y de BLM, la alteración total en las minas aumentaría a 2,195 acres. Se
producirían ochenta millones de toneladas de mineral, y 60 millones de toneladas de desechos rocosos
de la mina de Zortman.

El Consejo de la Comunidad del Fuerte Belknap, los Protectores de las Montañas Islas y NWF
objetaron la aprobación federal de la expansión de BLM antes IBLA. Sostuvieron que BLM había
nuevamente violado su obligación fiduciaria para con las tribus al no reunir información adecuada sobre
los recursos culturales y naturales de las poblaciones nativas que resultarían afectadas por la
expansión de la extracción minera. Además, las tribus sostenían que BLM no analizó medidas de
recuperación alternativa como el relleno. Asimismo, las tribus manifestaron que BLM no abordó
adecuadamente estos impactos en la DIA. Las tribus sostuvieron, asimismo, que las operaciones de
extracción expandidas desviarían el agua de la Reserva del Fuerte Belknap violando sus derechos
sobre el agua.

En 1997, el Consejo de la Comunidad del Fuerte Belknap, NWF y el Centro de Información Ambiental
de Montana apelaron la aprobación de MDEQ del ROD estatal de 1996 ante la corte de distrito del
estado. A diferencia de BLM, MDEQ no tiene una obligación fiduciaria para con las tribus. Del mismo
modo, MDEQ administra varias leyes estatales no aplicables a la decisión de BLM. De este modo, las
tribus tuvieron que entablar una juicio separado contra la agencia estatal. Los cargos que se sostenían
para el juicio fueron violaciones de la constitución del estado y de varias leyes ambientales estatales.

Antes de que IBLA o la corte estatal pudieran emitir su decisión, ZMI y Pegasus complicaron la
situación aún más al declararse en quiebra en enero de 1998. El 10 de marzo de 1998, MZI anunció
que ya no tenía la intención de proceder con la expansión minera aprobada. En lugar de ello, planeaba
recuperar las minas y luego cerrarlas permanentemente. Cuando se produjo la quiebra, existían $30
Millones en bonos de garantía financiera para los dos emplazamientos mineros.

Como resultado de la quiebra, MDEQ y BLM asumieron la plena responsabilidad de las actividades de
recuperación en las minas ZL. Al hacerlo, las agencias se vieron obligadas a recuperar estos
emplazamientos y encargarse de la contaminación utilizando el dinero disponible de los bonos de
recuperación que habían dejado las compañías en quiebra. En este momento, las tribus presentaron
un plan de recuperación ante MDEQ y BLM para que las agencias lo consideraran. El plan de
recuperación de las tribus se preparó sin la intervención de las agencias. Las tribus prepararon el plan
para indicar a las agencias que existían mejores opciones de recuperación que las opciones que
identificaban aquéllas. El plan de recuperación de las tribus apoyaba la plena recuperación de las
Montañas Islas como un prerrequisito para las operaciones de extracción.

En junio de 1998, MDEQ y BLM seleccionaron una alternativa de recuperación que se había analizado
en 1996 antes de la autorización de expansión de la mina. Esta alternativa requería medidas de
mitigación como la recolección de DAM y la cobertura del suelo. Para financiar la recuperación, las
agencias utilizarían $30 millones en fondos de los bonos de recuperación que había establecido ZMI
para las dos minas. Según las tribus, la alternativa no abordó adecuadamente la protección de las
aguas subterráneas o la recuperación de las paredes de pozos generadoras de ácido. Las tribus
sostuvieron que se debería concluir una nueva DIAC del emplazamiento para tratar la expansión
propuesta y la recuperación necesaria en las minas ZL.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Antes de que BLM y MDEQ pudieran implementar las medidas de recuperación seleccionadas, IBLA
emitió su orden en la apelación que estuvo pendiente por largo tiempo de la impugnación de las tribus a
la DIA de 1996 que autorizaba la expansión de las minas ZL. IBLA determinó que BLM había violado
sus obligaciones fiduciarias para con la tribu cuando aprobó una DIA que no contemplaba
adecuadamente el tema de los flujos subterráneos en las cercanías de las minas. Sin dicha
información, IBLA sostenía que la DIA no proporcionaba el análisis de los posibles impactos en las
aguas subterráneas necesarios para efectuar una elección razonada entre las alternativas de
recuperación de las minas. BLM tenía una obligación en virtud de la National Environmental Policy Act
(Ley de Política Nacional en materia de Medio Ambiente) (NEPA) ya sea para obtener la información
necesaria sobre las aguas subterráneas o para aclarar que faltaba dicho material. Al no hacerlo, BLM
no cumplió con sus obligaciones contempladas en la NEPA

IBLA determinó también que, al no cumplir con sus obligaciones previstas en la NEPA, BLM tampoco
protegió las tierras públicas de la “degradación innecesaria o indebida” como debe hacerlo en vista de
sus obligaciones fiduciarias. Más aun, IBLA observó que el mero cumplimiento de las leyes
ambientales no significaba que BLM hubiera observado sus obligaciones fiduciarias. Para atender
estas obligaciones, BLM debe consultar con las tribus al tomar decisiones en relación con la DIA. Al
efectuar el reenvío, IBLA exigió que BLM consultara debidamente con la tribu con respecto a la
recuperación de las minas ZL.

3.2 Análisis de Cuentas Múltiples

Luego de la decisión de IBLA sobre la necesidad de efectuar consultas adecuadas a las partes
interesadas pertinentes, MDEQ y BLM intentaron en primer lugar entablar varias conversaciones con
las tribus. MDEQ y BLM también realizaron numerosas reuniones con el Consejo de la Comunidad
India del Fuerte Belknap, BIA y EPA. Durante estas reuniones, las tribus presentaron a BLM su plan de
recuperación alternativa para que lo consideraran.

Luego de meses de reuniones con poco o ningún avance, Robertson Geoconsultants, un subcontratista
de la empresa contratado por las agencias para supervisar la recuperación, sugirió utilizar el proceso
de Análisis de Evaluaciones Múltiples (MAA). El subcontratista había desarrollado y utilizado este
proceso en otros emplazamientos. En julio de 1999, Robertson presentó el MAA al grupo y hubo un
acuerdo tentativo de probarlo. Las partes acordaron formar un grupo técnico de trabajo conformado por
MDEQ, BLM, las tribus representadas por el Consejo de la Comunidad India del Fuerte Belknap, el
Centro de Ciencias en Participación Ciudadana (CSP2) como asesores técnicos para las tribus,
Spectrum Engineering, Inc. y EPA. El grupo técnico de trabajo evaluaría las condiciones existentes y la
recuperación potencial así como las alternativas de manejo del agua en el emplazamiento. Después de
varias reuniones, el grupo aceptó en 1999 utilizar el proceso MAA para evaluar las diversas alternativas
de recuperación.

Durante el debate del MAA, el Consejo de la Comunidad India del Fuerte Belknap solicitó que las
agencias prepararan una DIA complementaria (DIAC) para la recuperación de las minas. En marzo de
2000, las agencias aceptaron realizar una DIAC y se invitó al Consejo de la Comunidad India del
Fuerte Belknap a participar como agencia colaboradora en la realización de la DIAC. El Consejo de la
Comunidad India del Fuerte Belknap convino en colaborar con la preparación de la nueva DIAC como
gobierno tribal participante. El 25 de abril de 2000, las tribus también dieron inicio a un juicio planificado
por largo tiempo contra BLM, BIA y los Servicios de Salud Pública por la violación de sus
responsabilidades fiduciarias al no proteger adecuadamente a la tribu de los impactos de las
operaciones de extracción de las minas ZL. Las tribus intentaron obligar a BLM y a los demás
demandados a recuperar completamente las minas ZL. A pesar del juicio entablado contra BLM, las

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Octubre, 2002

tribus siguieron participando en el grupo técnico de trabajo y el Departamento de Justicia de los EE.UU.
permitió que BLM y MDEQ continuaran dedicándose a su trabajo con las tribus.

Según el representante de BLM involucrado en la recuperación de las minas ZL, el juicio entablado por
las tribus “agrió el proceso MAA” en algunos aspectos para BLM y otros participantes gubernamentales
dentro del grupo técnico de trabajo . Las agencias vieron el juicio de las tribus como una indicación de
que la participación de las tribus en el proceso MAA no era de buena fe porque, según lo expresó BLM,
estaban litigando por una decisión que aún no se había tomado. No obstante, el grupo continuó su
labor en el proceso MAA y MDEQ y BLM siguieron adelante con la DIAC.

MDEQ y BLM describen el MAA como “un proceso interactivo para considerar posibles medidas de
recuperación bajo un tema central, evaluando la eficacia de las alternativas de recuperación, y luego
modificando las alternativas para optimizar su eficacia”. En general, el proceso MAA sirvió como marco
dentro del cual el grupo técnico seleccionó las alternativas más convenientes o ventajosas con fines de
recuperación. Esto implicó tres pasos básicos:

- identificar los impactos, beneficios y costos, que se debían incluir en la evaluación;


- cuantificar los beneficios y los costos; y
- evaluar los impactos combinados o acumulados de cada alternativa y compararlos con las
demás alternativas para elaborar una lista de preferencias de las alternativas.

Aunque se caracterizó como un análisis de costo/beneficio, el proceso MAA no se limitó a enfocar los
costos y beneficios económicos de cada posible alternativa. El MAA para ambas minas identifica
cuatro categorías amplias de temas, denominadas “cuentas”. Estas cuentas comprendieron una cuenta
técnica, una cuenta económica del proyecto, una cuenta ambiental y una cuenta socioeconómica.
Cada una de estas cuentas o asuntos incorporaron subcuentas. Las subcuentas se definieron como
beneficios o costos relacionados con algunas de las posibles alternativas y esencialmente sirvieron
como categorías de cada uno de los asuntos de interés o temas que planteaban las partes
interesadas. Por ejemplo, si un grupo de partes interesadas, como las tribus, tenía inquietudes con
respecto a la calidad de las aguas superficiales de la región circundante y su recuperación, se creaba
una subcuenta bajo la cuenta ambiental.

El grupo técnico de trabajo organizó después subcuentas en uno o más indicadores que miden,
cualitativa o cuantitivamente, el impacto de cada alternativa. El valor indicador hizo las veces de un
método claro y comprensible de calibrar los posibles impactos bajo cada una de las subcuentas. Por
ejemplo, después de asignar la subcuenta sobre la calidad de las aguas superficiales a la cuenta
ambiental, se definió un indicador o varios indicadores para medir los impactos de cada alternativa.

En enero de 2001, luego de evaluar las alternativas en los dos emplazamientos mineros de ZL durante
dos años, el grupo técnico de trabajo se reunió para finalizar las alternativas preferidas de cada
emplazamiento. Las agencias identificaron la alternativa conocida como Z6 como su alternativa
preferida para la recuperación de la Mina Zortman. Esta alternativa preveía la revegetación de áreas
disturbadas, aislamiento o control de materiales tóxicos o nocivos, y la cobertura virtual de todas las
porciones de sulfuro de las paredes altas del pozo de mina con relleno. La alternativa no requeriría
relleno adicional en drenajes que fluyen hacia las cuencas que suministran los recursos hídricos de las
tribus.

239
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Para la recuperación de la mina Landusky, MDEQ y BLM seleccionaron la alternativa conocida como
L4 como su preferida . Esta alternativa requiere la revegetación de áreas disturbadas, el aislamiento o
el control de material tóxicos o nocivos y la cobertura de la mayoría de las porciones de sulfuro de las
paredes altas del pozo de la mina con relleno o pendientes de grava. Esta alternativa también utilizaría
todo el material fácilmente disponible generador de sustancias no ácidas como relleno en los pozos de
las minas. Con la alternativa L4, se retiraría el amortiguador de lixiviación que obstruye un drenaje.

Sin embargo, el Consejo Indio del Fuerte Belknap expresó su preferencia por la alternativa L5 para el
emplazamiento de Landusky y solicitó que las agencias explicaran la elección de L4 por frente a la
opción L5. Además de las medidas de recuperación identificadas en la alternativa L4, la alternativa L5
proporcionaría relleno adicional para cubrir las paredes altas sulfídicas con material extraído de las
minas presente en el drenaje bloqueado por el amortiguador de lixiviación. MDEQ y BLM prefirieron no
rellenar las paredes altas sino reducir su impacto visual mediante la reducción de las paredes y el
relleno parcial. Las agencias sostuvieron que el relleno adicional contemplado en la alternativa L5
conduciría a la colocación de material DAM adicional en la cabeza de los drenajes que desembocan en
la Reserva del Fuerte Belknap.

Luego de intentar conciliar las diferencias ente la alternativa L5 y L4, el grupo técnico de trabajo
identificó algunos cambios para la alternativa L4. En febrero de 2001, MDEQ y BLM convinieron en
que las alternativas seleccionadas por las agencias (L4 y Z6) se identificarían en el DIAC como las
alternativas preferidas. El borrador de DIAC se publicó en abril de 2002 y la versión definitiva de la
misma se publicó en diciembre de 2001.

En mayo de 2002, MDEQ y BLM emitieron el registro definitivo de la decisión (ROD). En el ROD,
MDEQ y BLM seleccionaban las alternativas Z6 y L4 como las alternativas preferidas para las minas
ZL. Las agencias reconocieron que la implementación total de las alternativas Z6 y L4 requerirá un
financiamiento significativo además del que está disponible en virtud de la fianza de garantía de ZMI.
Esto incluye una suma adicional de $5 Millones para trabajar en la Mina Zortman. $17.5 Millones para
la Mina Landusky y $11 Millones para el fondo de fideicomiso a largo plazo destinado al tratamiento de
agua. En caso de que no recaudaran estos fondos complementarios en dos años, BLM y MDEQ han
seleccionado otro conjunto de alternativas de recuperación que se puede implementar completamente
con los fondos disponibles en virtud de la fianza de garantía, pero que requerirá un monitoreo y
mantenimiento a más largo plazo.

3.3 Perspectivas del MAA y Otros Recursos Legales para la Participación

3.3.1. Las Tribus de la Reserva del Fuerte Belknap

Desde el inicio de la explotación a gran escala de las minas, los recursos administrativos tradicionales
no ayudaron a las tribus en su campaña por proteger sus recursos naturales y su cultura. Durante años
sus advertencias acerca del DAM fueron ignoradas. Desde la perspectiva de las tribus, MDEQ y BLM
casi nunca, si alguna vez, buscaron o consideraron los aportes de las tribus en la evaluación de las
minas ZL y su impacto en las Montañas Islas. Incluso cuando las tribus lograron sacar a la luz estos
aspectos, las leyes ambientales e indígenas se interpretaron de un modo perjudicial para los intereses
de las tribus o vindicaron derechos demasiado tarde. Las tribus creían que sólo recurriendo a los
litigios podrían participar en el proceso de consulta para la recuperación de las minaz ZL.

Las tribus no creen que el proceso MAA haya cumplido con los requisitos de consulta que impone
IBLA. En lugar de ello, consideran el proceso MAA como un ejercicio técnico que fue útil en promover

240
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

el proceso de recuperación e identificar más alternativas de recuperación. Como tal, las tribus
consideran que el proceso MAA es “mejor que nada”.

Mediante MAA, MDEQ y BLM por lo menos hicieron un intento realista de considerar las inquietudes de
las tribus. El MAA proporcionó un marco para las tribus y las agencias lo utilizaron al abordar los temas
que planteaba cada lado. Dentro del marco, las inquietudes de cada parte recibieron igual atención, y
el resultado final del proceso MAA no requirió un consenso, lo que habría sido difícil, si no imposible, de
negociar.

No obstante, las tribus hubieran preferido usar un proceso que diera lugar a lo que ellos consideraban
una consulta adecuada. Para ellos, la consulta adecuada les proporcionaría cierto poder en la toma de
decisiones al seleccionar las alternativas de recuperación para las minas ZL. El proceso MAA no
garantiza que las inquietudes de las tribus sean tomadas en cuenta en el plan de recuperación. BLM y
MDEQ conservan la facultad de tomar la decisión final en relación con las medidas de recuperación
seleccionadas para el emplazamiento.

Antes de la emisión del ROD definitivo, las tribus habían acordado trabajar con las agencias para reunir
o encontrar los fondos que faltaban y eran necesarios para financiar las actividades de recuperación
identificadas en las alternativas preferidas. Las tribus ahora consideran que se ha puesto en peligro la
posibilidad de recolectar los fondos para las alternativas preferidas indicadas en el ROD. Desde su
perspectiva, ningún senador o representante financiaría el monto necesario para realizar las
actividades de recuperación de las alternativas preferidas cuando el ROD dispone el uso de
alternativas menos costosas, pero supuestamente adecuadas, si no se puede reunir estos fondos. En
consecuencia, las tribus se están preparando ahora para entablar juicio con el objeto de eliminar del
ROD las alternativas de respaldo.

3.3.2. MEDQ y BLM

En su calidad de agencias que supervisan la recuperación de las minas ZL, MDEQ y BLM identificaron
tres objetivos que quisieron lograr mediante la participación de la ciudadanía y el DIAC posterior. Las
agencias deseaban: (1) implementar la orden de IBLA para consultar con las tribus; (2) determinar un
plan de recuperación aceptable para las minas considerando el déficit de los fondos; y (3) seguir el
trabajo de recuperación en las minas ZL en consulta con las tribus. Desde la perspectiva de las
agencias, el proceso MAA les permitió lograr cada uno de estos objetivos en lo que se consideró una
manera relativamente eficaz. El verdadero indicador de la respuesta de las agencias al proceso MAA
es que éstas estuvieran dispuestas a utilizarlo de nuevo en un futuro para temas técnicos de
recuperación similares.

Cuando las agencias implementaron el proceso MAA, reconocieron que éste permitiría a las partes
alcanzar un consenso sobre los impactos de una acción en particular mientras concedía a las partes la
facultad de discrepar con las decisiones finales. Las agencias consideraron este resultado como un
éxito. El proceso MAA en realidad excedió sus expectativas porque mientras las agencias
reconocieron que el MAA podría generar un consenso sobre los impactos, no esperaban que este
proceso produjera el consenso relativo entre el grupo técnico de trabajo sobre las alternativas de
recuperación preferidas.

MDEQ y BLM también consideraron el proceso MAA como un método más eficiente para consultar al
público que los procedimientos tradicionales de notificación-y-comentario porque mientras el proceso
duró muchos años, el producto final fue más del agrado de las partes. En otras palabras, el proceso

241
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

MAA produjo un mejor plan de recuperación que el que BLM esperaba. Considerando las leyes de
minería y medio ambiente aplicables y la cantidad de fondos disponibles, BLM sostuvo que la
alternativa que preferían las tribus que requería la recuperación y rehabilitación a un estado previo a la
extracción no era deseable por diferentes razones, incluyendo el impacto que esta recuperación podría
tener sobre los recursos de las tribus. Según las agencias, el proceso MAA permitió al grupo técnico
de trabajo sortear este conflicto y con ello evitar un desacuerdo que podría haber paralizado un proceso
de participación ciudadana tradicional. En resumen, el proceso MAA permitió que las partes del grupo
técnico de trabajo “estuvieran de acuerdo y disintieran” y procedieran a la consideración de otras
alternativas u otros asuntos.

MDEQ y BLM también favorecieron el proceso MAA porque permitía a las partes del grupo técnico de
trabajo priorizar sus elecciones para el trabajo de recuperación. En el marco del MAA, ante todo se
debía financiar las alternativas de recuperación de primera prioridad dejando para un segundo
momento las alternativas de menor prioridad. De este modo, MAA permitió que las agencias tomaran
en cuenta el déficit de fondos al seleccionar la alternativa preferida. El proceso MAA también permitió
evaluar el desempeño ambiental independientemente de los costos. Finalmente, se podía continuar
con el trabajo de recuperación provisional en las minas ZL durante las consultas ya que existía un
proceso para que los miembros del grupo técnico de trabajo se pusieran de acuerdo con estas medidas
mientras seguían negociando otros asuntos.

MDEQ y BLM también consideran que el MAA puede mejorar y acelerar el proceso de la DIA. Las
alternativas identificadas mediante el proceso MAA pueden articularse en una DIA. Trabajar con las
partes interesadas mediante el grupo técnico permite una intervención significativa mayor que las
reuniones públicas o los grupos de asesoría. Según las agencias, el proceso MAA permitió a las tribus
hacer públicas sus inquietudes acerca de los impactos de las minas ZL y las medidas de recuperación
potenciales. El proceso MAA también exigía que se concediera al aporte de las tribus el mismo peso y
valor que el de otras partes del proceso.

En una presentación que delineaba el proceso MAA, varios miembros del grupo técnico de trabajo de
MAA, incluyendo el consultor técnico de las tribus, el consultor técnico de las agencias y un gerente de
BLM, indican que el MAA fue útil para muchos propósitos al abordar las alternativas de recuperación en
las minas ZL. Estos propósitos comprenden:

- identificar las brechas de información y las necesidades de datos que requerían del desarrollo
de estudios científico;

- suministrar un marco para todas las partes interesadas a fin de que identificaran y debatieran
asuntos de importancia y el costo de las alternativas de recuperación;

- identificar claramente medidas comunes a todas las alternativas y tener en cuenta una
recuperación provisional continua durante todo el proceso de evaluación;

- proporcionar un objetivo y una base simplificada sobre la cual se pudiera debatir temas
delicados;

- suministrar una herramienta defendible y transparente con la cual los encargados de tomar las
decisiones podrían evaluar los impactos positivos y negativos de las alternativas disponibles; y

- crear un marco para redactar la declaración de impacto ambiental complementaria.

242
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

IV. CONCLUSIÓN

La historia de la participación ciudadana en las minas ZL está lejos de concluir debido a que sigue
pendiente el resultado del juicio iniciado por las tribus y hay un nuevo litigio en proceso. En este
momento, es evidente la frustración de las tribus con la EIA y otros mecanismos de participación
formal. El uso del marco del MAA para incorporar las inquietudes de las tribus a la última ronda del
proceso EIA (es decir, después del abandono) no produjo un proceso o resultados sustantivos que
satisficiera a los líderes de las tribus. Muchos factores pueden haber contribuido a este descontento,
incluyendo la necesidad de confiar fuertemente en los representantes técnicos en las consultas, el
cambio del liderazgo de la tribu después de la conclusión del proceso MAA y el hecho de que el marco
MAA sólo puede garantizar que se considerarán las preocupaciones de las tribus, no que éstas serán
adoptadas. Por otro lado, los funcionarios de gobierno determinaron que el marco MAA era
enormemente útil como herramienta de consulta pública así como para identificar y clasificar
alternativas de acción. Su experiencia positiva, más el reconocimiento por parte de las tribus de que el
marco MAA fue una herramienta técnica constructiva, indica que es probable que el proceso MAA se
utilice nuevamente en las consultas con el público.

Más aun, el proceso de la EIA durante la historia de las minas ZL demostró ser un mecanismo poco
eficaz para evitar una de las mayores preocupaciones que aquejan a las tribus que residen cerca de las
minas, es decir el drenaje ácido de las minas. Desde un inicio y con frecuencia, las tribus denunciaron
el potencial de este problema en sus comentarios formales, notificando debidamente a los reguladores
gubernamentales para que tomaran las medidas adecuadas a fin de evitar los daños. Sin embargo,
éstos no consideraron mecanismos adecuados en el permiso o en el ROD que impidieran la extracción
efectiva del sulfuro.

El proceso del litigio ciudadano arrojó resultados combinados para las tribus. Si bien, por un lado,
éstas se vieron favorecidas con una sentencia significativa contra la compañía obteniendo fondos para
el tratamiento del agua, por otro lado, no se pudo tratar los aspectos relacionados con la recuperación
ya que estos temas no se encontraban dentro de los alcances de las leyes federales y estatales en
materia de agua. Los reclamos de recuperación estuvieron pendientes ante IBLA y en otras cortes. Y
cuando las tribus intentaron hacer cumplir las garantías extendidas de conformidad con leyes
especialmente elaboradas para proteger los derechos indígenas, se hizo evidente que el gobierno
federal no tenía obligaciones sustantivas para proteger sus intereses anteponiéndolos a los de la
compañía minera. Aun cuando las tribus pudieron hacer cumplir su derecho a ser consultadas en el
proceso de la EIA, hasta ahora no se les ha consultado debidamente en relación con la explotación y la
recuperación de las minas ZL, según expresan los representantes de las tribus.

La experiencia de las tribus en las minas ZL también subraya la insuficiencia del proceso de
otorgamiento de fianzas. Aun cuando la garantía financiera de la compañía proporcionaba más de 70
Millones de Dólares para ocuparse del legado ambiental creado por sus operaciones, más de la mitad
de este monto ya se ha gastado en el tratamiento del agua y la implementación de las alternativas de
recuperación que se están debatiendo actualmente superarán de manera sustancial el resto. Además,
considerando que la compañía entró en quiebra, el único recurso que le queda a las tribus es presionar
al Congreso para que suministre fondos. Visto que el ROD contempla alternativas de apoyo menos
costosas, en este momento se pone en tela de juicio la probabilidad de que las tribus puedan reunir
fondos para implementar las alternativas preferidas en cuestión. Debido a que estas alternativas de
apoyo constituyen las opciones de recuperación que BLM y MDEQ propusieron al inicio del proceso,
puede ocurrir que las tribus regresen básicamente “a fojas cero”.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIOS DE CASO DE MÉXICO: MINERA SAN XAVIER Y MINA MARIQUITA

ESTUDIO DE CASO DE MINERA SAN XAVIER

1. ANTECEDENTES

En de noviembre de 1996, la empresa Minera San Xavier inició la exploración en la cercanías del
poblado Cerro de San Pedro, 20 km. al noreste de San Luis Potosí, con 100 barrenas cuya longitud
total era de 20,000 km. afectando una superficie total de 129,083 km2. Esta fase de exploración finalizó
en septiembre de 1997. La empresa ha calculado su inversión en aproximadamente 30 millones de
dólares.

El proyecto cuenta con reservas de 77 millones de toneladas (.67 gr./ton de oro y 25 gr./ton de plata).
Opera con una capacidad de 32,000 ton/día, utilizando minado convencional de tajo a cielo abierto y
lixiviación en montones. Además implica una serie de proyectos asociados a saber: caminos de
acceso, instalación de oficinas, comunicaciones externas, construcción de talleres de mantenimiento de
equipo y vehículos, oficinas adyacentes, almacenes explosivos o polvorines, líneas de construcción
eléctrica (10 km.).

El 1° de agosto de 1997 Minera San Xavier presentó una manifestación de impacto ambiental (MIA)
general, con clave 24SL97M0004, ante la Delegación Federal de la entonces Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP82). Así mismo, solicita el cambio de uso de suelo
de 360,400-00 has. en terrenos de los ejidos: Palma de la Cruz, Cerro de San Pedro, Cuesta de Campa
y otros de propiedad privada. El motivo de esta solicitud es que no existe clasificación oficial para uso
de suelo en el área. Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) define
indistintamente como “uso forestal o de agostadero para cría de ganado y de uso colectivo”; por lo
cual, Minera San Xavier solicita el cambio de uso de suelo a “otros” cuyo destino específico será para el
desarrollo de un complejo industrial minero.

2. PROCESO DE EIA

En agosto de 1997 Minera San Xavier inicia el procedimiento para tramitar la Manifestación de Impacto
Ambiental (MIA), de conformidad con lo establecido en los artículos 6°, 9° y 10 del reglamento en
materia de impacto ambiental de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (R-
LGEEPA-IA) y el estudio de riesgo detallado correspondiente, según lo señalado en el artículo 30 de la
propia LGEEPA. En ese mismo mes Minera San Xavier, con fundamento en los artículo 7° y 8° del R-
LGEEPA-IA, presenta un informe preventivo para la construcción de 2 polvorines en el distrito minero
Cerro San Pedro a 2 km. de aire del poblado Cerro de San Pedro.

En septiembre de 1997, la Delegación Federal solicita especificar y complementar la información


presentada en el informe preventivo. Un mes más tarde, Minera San Xavier S.A. de C.V. continua con
el trámite de la MIA en su modalidad general ante la Delegación Federal de la SEMARNAP en el
estado de San Luis Potosí (S.L.P.) y solicita autorización para la construcción del proyecto minero-
metalúrgico: Cerro San Pedro, en las inmediaciones de la población con el mismo nombre. Para estos
fines, la empresa presenta el estudio de riesgo en su modalidad detallada y los estudios
correspondientes para la definición y establecimiento de los componentes del subsuelo cerca y bajo los
edificios del pueblo San Pedro:

82 Actualmente Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

- consideraciones de voladuras para edificios antiguos


- análisis de los efectos no deseables en el uso de explosivos par fragmentar roca.
- Reporte de resistividad para determinar la existencia de obras subterráneas bajo el templo de San
Pedro.
- Reporte de estudio de tomografía sísmica alrededor del templo de San Pedro.
- Proyecto de construcción de polvorines y su camino de acceso.

La Delegación Federal de la SEMARNAP en S.L.P., en el mes de octubre de 1997, remite la MIA a la


Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental (DGOEIA), en las oficinas centrales
del Instituto Nacional de Ecología (INE). Dos semanas más tarde la DGOEIA solicita la opinión técnica
de la Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas. Asimismo, en noviembre del
mismo año, la Delegación Federal solicita a la Comisión Nacional del Agua (CNA) su opinión técnica
con relación a la evaluación de impacto ambiental (EIA) correspondiente al uso y consumo de agua en
los procesos de explotación de tajo a cielo abierto y el tratamiento de minerales por lixiviación; y la
obtención por parte de Minera San Xavier de los derechos para uso y aprovechamiento del agua. En
respuesta a esta solicitud, la CNA requiere información adicional por parte del promovente. Así, en
diciembre de 1997 la DGOEIA nuevamente solicita infamación técnica complementaria (25 puntos) al
promovente, la cual deberá presentarse en un lapso no mayor a 3 meses.

Debido a la polémica e importancia de éste proyecto, en enero de 1998, el Gobierno del Estado de
S.L.P., conforma un Comité Técnico Académico, encabezado por la Universidad Autónoma de S.L.P.
(UASLP), que analizará el proyecto y sus implicaciones.

Entrado el mes de febrero de 1998, la Dirección de Administración y Riesgos Ambientales informa a la


DGOEIA que no tiene objeciones al proyecto Cerro San Pedro, siempre y cuando se apegue a los
términos señalados. Aún así, en julio de 1998 la DGOEIA solicita más información complementaria a
Minera San Xavier a fin de reanudar la evaluación del proyecto. A lo que la empresa responde en
agosto presentando la información adicional requerida; misma que la Delegación Federal remite a la
Universidad Autónoma de S.L.P. para que elabore su dictamen técnico, 15 días después.

Así, un año más tarde, el 26 de febrero de 1999, el INE mediante la DGOEIA, brinda su autorización a
Minera San Xavier en materia de impacto ambiental para el cambio de uso de suelo solicitado, de
manera condicionada y en apego a los términos que la autoridad establece, con una vigencia de 12
años.

3. CONFLICTO

La opinión de la empresa es que el proyecto representa para la comunidad: fuentes de empleos


estables, salarios dignos, servicios de salud, caminos transporte, capacitación, reforestación y
protección ambiental. Esto debido a que se tomarán medidas para no generar descargas de agua
residual; se realizará reforestación en la zona; los procesos que se llevarán a cabo en estricto apego a
las normas de control internacionales; y se utilizarán técnicas avanzadas para la protección de las
construcciones y caminos de la zona.

245
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Sin embargo, varias personas y organizaciones civiles consideran que existen importantes impactos y
riesgos ocasionados por el mencionado proyecto minero de carácter ambiental: desperdicio de agua,
pérdida de especies de lora y fauna protegidas por la ley (endémicas y en riesgo); históricos y
culturales: daños a edificios con valor histórico, daños a las casas de los habitantes del poblado, daños
en el templo de San Pedro; y económicos: explotación de los obreros sin una equitativa distribución de
la riqueza.

4. ACTORES INVOLUCRADOS

- Minera San Xavier S.A. de C.V.: Empresa potosina subsidiaria de CLAMIS GOLD LTD y
METALLICA Resources Inc.
- SEMARNAT / Delegación Federal en San Luís Potosí: Representante de la autoridad ambiental
federal en el Estado.
- INE / Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental: Responsable de brindar
la autorización en materia de Impacto Ambiental.
- Comisión Nacional del Agua (CNA): Responsable de la opinión técnica en materia de agua.
- Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH): Responsable del cuidado de obras y
monumentos con valor histórico y cultural.
- Ejidos: Palma de la Cruz, Cerro San Pedro, Cuesta de Campa: Afectados directamente por la
realización del proyecto
- Universidad Autónoma de San Luís Potosí (UASLP): Encargada del Comité Técnico Académico
que analiza impactos y riesgos del proyecto.
- Sociedad civil: Habitantes del pueblo Cerro de San Pedro; Coalición de Grupos de Defensa
Ciudadana; Educación y Defensa Ambiental A.C. ; Sr. Sergio Serrano Soriano; Sra. María Esther
Abaunza Hurtado y Sra. Beatriz Septien.

5. PROCESO DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

En octubre de 1997 la Delegación Federal informa la Gobernador Constitucional de S.L.P. sobre la


gestión realizada por Minera San Xavier; así como la obligación de poner a disposición de la sociedad
civil el expediente correspondiente, de conformidad con el artículo 34 de la LGEEPA; e informa sobre la
posibilidad de celebrar una reunión pública de información y el proceso de consulta.

Asimismo, la Delegación Federal de la SEMARNAP responde a individuos en particular (como el C.


Sergio Serrano Soriano) la solicitud realizada para que se ponga a disposición del público del Estado la
MIA, informándole que la referida manifestación podrá ser consultada a partir del día 3 de noviembre de
1997 en las oficinas de esa Delegación. El mismo aviso es dado a la Minera San Xavier a fin de que
ésta indique cual información puede ser del dominio público, sin afectar los derechos de propiedad
industrial y mercantil; a lo que la minera responde que toda la información del expediente podrá ser de
carácter público y consultada pues ésta no atenta contra los derechos de propiedad industrial ni de
seguridad mercantil.

Así las cosas, la Delegación Federal publica un boletín de prensa, con fecha 31 de octubre de 1997,
informando sobre el proceso de consulta pública previsto en la legislación ambiental, y divulgando que
el expediente de la MIA presentada por Minera San Xavier para el proyecto: Cerro San Pedro, estará a
disposición del público en las oficinas de la Delegación Federal de SEMARNAP a partir del día 3 de
noviembre del referido año.

En diciembre de 1997 se lleva a cabo una reunión pública de información con fundamento en el artículo
34, fracción III de la LGEEPA, dónde se exponen diferentes opiniones y cuestionamientos por parte de

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

diversos representantes de la sociedad civil. Posteriormente, la Delegación Federal envía a la DGOEIA


del INE los resultados de la consulta pública para que sean incorporados al expediente.

Asimismo, el Gobierno del Estado de San Luís Potosí, decide conformar un comité Técnico Académico,
encabezado por la UASLP que analizará el proyecto a partir de enero de 1998. En abril del mismo año,
la Coalición de Grupo de Defensa Ciudadana envía un comunicado al INE en el cual plantea que se
requiere una opinión alternativa sobre la MIA, pues la presentada por Minera San Xavier no ofrece
razonamientos o argumentos técnicos suficientes como para hacer una evaluación de impacto
ambiental confiable.

Los principales temas sobre los cuáles se formularon recomendaciones por parte de la sociedad civil y
el Comité Técnico Académico son los siguientes:

- Escenarios y compromisos (conformación de un comité adhoc para el seguimiento de los


compromisos y acuerdos que establecidos, así como de los mecanismos de control de calidad, y
fijar fianzas y garantías con el propósito fundamental de asegurar la restauración y mantenimiento
del área del proyecto y de sus alrededores).
- Caracterización básica (Resolver incongruencias con la superficie del terreno involucrada directa e
indirectamente en el proyecto; estudios de biodisponibilidad de los metales en los polvos que se
generan de la mina y terreros, utilizando animales de experimentación; el tratamiento de los
metales, prevención y el control de los drenajes; estudios de caracterización ambiental y de salud).
- Impactos y riesgos relacionados con los acuíferos (pozos previstos y uso limitado del agua de la
autorizada, impermeabilización de patios y piletas; controlar y restaurar la contaminación de los
acuíferos).
- Impactos bióticos (plan completo de restauración biótica con medidas de prevención, reducción,
rehabilitación y compensación de impactos; un jardín botánico; área de amortiguamiento alrededor
del proyecto).
- Riesgos derivados del manejo de elementos peligrosos (programa de contingencias para
contaminación de cianuro en metales de suelo y aire; programa detallado de atención a
emergencias medicas; programa de monitoreo y atención a contingencias para contaminación de
cianuro y metales en suelo y aire).
- Polvos y contaminantes a la atmósfera (sistema de monitoreo de los gases que emanen del área
de retorta, fundición y laboratorio).
- Otros Impactos y riesgos (protocolo para los estudios ambientales y biológicos bajo las
especificaciones marcadas en este documento; monitoreo biológico etc.)
- Control de calidad (programa de control de calidad antes del inicio de la construcción, sistema de
certificación de los servicios de laboratorio).
- Plan de cierre.
- Alternativas planteadas por el proyecto (mantenimiento del área del proyecto hasta que no exista
riesgo y haya tenido éxito la restauración biótica).

Durante 1998, el INE recibe comunicados como los de la Sra. Ma Esther Abaunza Hurtado y la Sra.
Beatriz Septién, en los que solicitan la intervención de la autoridad ambiental para una adecuada
evaluación de impacto ambiental. Dichos comunicados son atendidos por la DGOEIA quien informa a
los remitentes sobre el proceso mediante el cual se ha revisado el proyecto Cerro San Pedro. Así las
cosas, en junio del 1998 la “Coalición de Grupos de Defensa Ciudadana” informan al representante del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en México sobre lo que considera
graves impactos y riesgos que representa el proyecto Cerro San Pedro, desde el punto de vista
ecológico, cultural, histórico, jurídico, social y religioso.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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En abril de 1999 la Delegación Federal informa al la Coalición de Grupos de Defensa Ciudadana que
pueden tramitar las copias certificadas de la autorización de manera condicionada, emitida por el INE a
Minera San Xavier en materia de impacto ambiental para el cambio de uso de suelo solicitado, en
apego a los términos que la autoridad indique, mismo que tiene una vigencia de 12 años para la
ejecución del proyecto.

En enero de 2001 la Lic. María Luciana Mata García intorpone el recurso de oposición, con fundamento
en el artículo 84 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo contra la autorización otorgada por
el INE a Minera San Xavier en materia de impacto ambiental.

6. PRINCIPALES RESULTADOS

- INE a través de la DGOEIA brinda su autorización a Minera San Xavier en materia de impacto
ambiental para el cambio de uso de suelo solicitado, de manera condicionada y en apego a los
términos que la autoridad indique, con una vigencia de 12 años.
- Minera San Xavier está obligada a informar a la autoridad sobre cualquier cambio en el proyecto,
tramitar cualquier otra autorización requerida y observar las condicionantes establecidas.
- El diseño de tajo utilizado en el proyecto respeta el límite de protección establecido por el Instituto
Nacional de Antropología e Historio (INAH) y las voladuras seguirán un diseño especial que
garantice la seguridad del poblado Cerro de San Pedro.
- Se ha realizado el pago de una fianza para cubrir cualquier daño provocado por la unidad minera.
- Minera San Xavier elabora el programa de trabajo para la estabilización y restauración del templo
de San Pedro, y mantendrá un monitoreo de las vibraciones que lo puedan afectar.
- La empresa se ha obligado a la construcción de un jardín botánico con especies endémicas,
amenazadas y en peligro de extinción.
- Se han implementado sistemas de recuperación de polvos en el equipo de barrenación.
- El uso y almacenamiento de explosivos se realizará en apego a la normatividad establecida por la
Secretaría de la Defensa Nacional.
- Tras concluir su trabajo, Minera San Xavier tendrá 2 años más de permanencia a fin de estabilizar
los taludes o bancos de tajos, la neutralización de toda reacción residual del cianuro y la
reforestación de las zonas afectadas y aledañas, compromisos establecidos en los permisos y
convenios realizados con las autoridades competentes.
- Minera San Xavier calcula invertir 70 millones de dólares adicionales para la instrumentación
completa de la nueva infraestructura requerida para cumplir con las obligaciones establecidas en
su autorización en materia de impacto ambiental.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIO DE CASO DE MINA MARIQUITA

1. ANTECEDENTES

La Sierra Mariquita, ubicada en el Estado de Sonora, al norte del territorio nacional Mexicano, cuenta
con una gran tradición minera. De hecho, la mina de cobre más antigua del país se encuentra en las
inmediaciones del pueblo de Cananea, cuyo desarrollo siempre ha dependido de la explotación de los
recursos minerales de la zona.

Debido a sus condiciones favorables climatológicas y geográficas, en 1987 comenzó el funcionamiento


de el Observatorio Astronómico Guillermo Haro del Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y
Electrónica (INAOE) en la Sierra Mariquita.

Desde hacía mucho tiempo que en las cercanías del Observatorio existía una pequeña mina de
socavón, que no representaba ningún problema para el funcionamiento del mismo. De hecho el INAOE
afirma que desde 1992 existía un convenio con Minera María, quien debía de informar cualquier
modificación o ampliación en él. Sin embargo, en 1994, a 3 km. en línea recta del Observatorio, se
inició la construcción, instalación y operación de un complejo minero-metalúrgico para la explotación de
reservas de cobre en la denominada Mina Mariquita, con la técnica de minado convencional de tajo a
cielo abierto y lixiviación en montones. La actividad de esta minera afectaría directamente el normal
funcionamiento del Observatorio Astronómico.

Debido a la falta de normatividad que permitiera la tutela de la actividad astronómica, el conflicto fue
resuelto de forma alternativa, bajo un esquema de cooperación no previsto en la legislación, la
negociación.

2. PROCESO DE EIA

El 23 de mayo de 1994, Minera María presentó ante la entonces Dirección de Normatividad Ambiental
del INE una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) en su modalidad general, con clave 94M0018.
Esto de conformidad con lo establecido en los artículos 28, 29 y 34 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y 5° y 20 del reglamento de la citada Ley en materia
de Impacto Ambiental. Sin embargo, la manifestación señalada no declaraba la existencia del
Observatorio Guillermo Haro, el cual se ubica a tan solo 3 kilómetros de la mina y funcionaba desde 7
años atrás.

Cuando los funcionarios del INAOE, se enteraron del proyecto y de la seria omisión de información en
la MIA sometida a la autoridad ambiental, presentaron ante el INE su inconformidad debido a las
afectaciones que el proyecto minero ocasionaría para el funcionamiento del Observatorio. Dichas
afectaciones serían provocadas por las vibraciones, las emisiones de polvo, además de la luz
provenientes de la mina.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La Minera debió conseguir las autorizaciones por parte de la Comisión Nacional del Agua (C.N.A.) para
el suministro de agua; de la entonces Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos (S.A.R.H.).
Además de los permisos de la autoridad Municipal para la disposición de los residuos sólidos; y de la
Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) para el almacenamiento y manejo de explosivos.

El INE otorgó una autorización por 10 años, otorgando el derecho a Minera María S.A. de C.V. para
desarrollar y operar el proyecto denominado Mariquita, consistente en la exploración, extracción y
recuperación de cobre; la cual está sujeta a la aplicación de las medidas de mitigación establecidas en
la misma como condicionantes.

Es necesario resaltar que, a pesar de que la legislación no prevé medidas de protección para la
actividad astronómica, el INE incluyó una condicionante en la autorización de funcionamiento de la
Mina Mariquita, señalando que la actividad en la Mina Mariquita no debería de afectar el normal
funcionamiento del Observatorio Astronómico Guillermo Haro.

3. CONFLICTO

Para poder funcionar legalmente la Minera María debía obtener autorización por parte del Instituto
Nacional de Ecología (INE) en materia de Impacto Ambiental, por lo cual presentó su Manifestación de
Impacto Ambiental ante de la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental
(DGOEIA). Sin embargo, cuando Minera María presentó su MIA, omitió declarar la existencia del
Observatorio, y por otro lado evita informar a la comunidad sobre el proyecto.

Funcionarios del INAOE, responsable del Observatorio, se enteraron del proyecto de forma
circunstancial, ante lo cual inmediatamente se presentaron ante el INE para manifestar su
inconformidad debido a las afectaciones que el proyecto minero ocasionaría para el funcionamiento del
Observatorio, debido a las vibraciones, las emisiones de polvo y la luz provenientes de la mina.

Por otro lado, los posibles problemas de índole ambiental generaron movilizaciones y protestas
resaltando la problemática de la comunidad de Cananea y el estado de Sonora con la industria minera
y el excesivo centralismo en la planeación y toma de decisiones.

De tal forma que, originalmente, existían 2 posturas antagónicas y excluyentes una de otra: normal
funcionamiento del Observatorio o funcionamiento de la Mina Mariquita.

Debido a la laguna jurídica existente por la falta de legislación específica para la protección de la
actividad astronómica, así como por carecer de experiencias similares previas, fue necesario buscar
mecanismos alternativos que permitieran una resolución del conflicto. Por lo cual fue indispensable
trabajar bajo un esquema de cooperación, por lo cual en este caso en particular se optó por la técnica
conocida como negociación.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

4. ACTORES INVOLUCRADOS

- Minera María S.A de C.V. integrante del Grupo Fisco, responsable del proyecto: Mina Mariquita.
- SEMARNAT / Delegación Federal en San Luís Potosí: Representante de la autoridad ambiental federal
en el Estado.
- INE /Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental: Responsable de brindar la
autorización en materia de Impacto Ambiental.
- Observatorio Astronómico Guillermo Haro del Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica
(INAOE)
- Sociedad civil: Habitantes de Cananea; C. Margarita Otis; periódicos locales y nacionales.

5. PROCESO DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

Dado que tanto la población de Cananea como el INAOE carecían de información relativa al proyecto
Mina Mariquita, y que la MIA presentada ante el INE por parte de la empresa minera omitía mencionar
la existencia del Observatorio Astronómico Guillermo Haro, los representantes del Observatorio y
ecologistas independientes de Cananea, iniciaron una campaña de prensa denunciando lo ocurrido y
en defensa del observatorio.

Por un lado, Mina Mariquita buscaba la autorización para su funcionamiento, para lo cual presentó una
MIA, que presentaba información incompleta, pues omitía mencionar la existencia del Observatorio
Guillermo Haro. Por otro lado, el INAOE pretendía el rechazo de dicha autorización, pues el
funcionamiento del Observatorio se vería afectado; al igual que algunos ecologistas independientes,
quienes también pretendían el rechazo de la autorización en materia de impacto ambiental, para evitar
los riesgos y posibles impactos ambientales ocasionados por el proyecto minero. Las dos posturas
antagónicas y excluyentes con lo cual, aparentemente no podría existir consenso entre las partes en
conflicto.

Al mismo tiempo, la polémica ocasionada por los temas de índole ecológica generaron movilizaciones y
protestas resaltando la problemática de la comunidad de Cananea y el estado de Sonora con la
industria minera y el excesivo centralismo en la planeación y toma de decisiones. La C. Margarita Otis
interpuso un recurso de inconformidad contra la autorización del INE, mismo que fue desestimado por
la misma autoridad administrativa.

La falta de comunicación y mala comunicación entre las partes fue la principal fuente de conflicto. A
partir de la campaña de prensa contra la minera, el manejo de la información y su impacto en la opinión
pública se fue el peor enemigo de la Minera pues la población día a día se manifestaba en contra del
proyecto. En palabras del ingeniero Moreno Turrent, Director de Ecología del Grupo Frisco, propietario
de Mina María:
La situación del conflicto se produjo por que en la manifestación de impacto ambiental no se tuvo en cuenta al Observatorio.
No sospechamos que la actividad de la Mariquita pudiera afectarlo, la falta de comunicación fue la causante del conflicto, o
mejor dicho la mala comunicación, ya que la minera se empezó a dar cuente que un inconveniente había por cierto tipo de
impedimentos de parte de la autoridad. Luego comenzó a haber una campaña de prensa en contra del proyecto Mariquita,
donde se utilizaron datos confidenciales, deformándose inclusive. 83

El papel que desempeño el INE como conciliador entre las partes dentro del proceso de negociación
fue crucial para la resolución de este conflicto. El primer paso fue establecer una metodología que
permitiera el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la resolución en materia de EIA y adoptar

83 Enrique Sienfield, Proyectos de Inversión y Conflictos Ambientales, SEMARNAP – PNUD,, México, D.F. 1999, pág. 63.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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las medidas que garantizarán la compatibilidad de ambas actividades, para lo cual se firmó un acuerdo
entre las partes. De forma que en caso de no alcanzar acuerdos, las partes se someterían al arbitraje
por parte del INE.

Así mismo, fue instalado un grupo de trabajo integrado por 4 miembros ( 2 representantes de la Minera
María y 2 del INAOE) que, con apoyo de técnicos expertos tomaron las decisiones pertinentes. Bajo
este esquema cooperativo las partes en conflicto se analizaron el conflicto de intereses. El objetivo del
Observatorio no era que la Mina Mariquita no funcionara, su interés real era poder realizar sus
funciones normalmente. Mientras que el interés de la Minera era realizar sus actividades, no el
perjudicar las labores del Observatorio. De esta forma, el problema fue replanteado ¿cómo desarrollar
ambas actividades sin perjudicarse el uno al otro?.

Así las cosas, se definieron tres áreas de impacto: Vibraciones por explosiones que podían afectar el
telescopio, independientemente de la estructura del edificio; contaminación lumínica; y emisiones de
polvo.

5. PRINCIPALES RESULTADOS

- Se estableció un recolector de polvos para evitar que las particulas o polvos que la mina genera
interfieran con el funcionamiento del Observatorio.
- La intensidad luminosa de las instalaciones de la mina, no deben interferir con la operación del
Observatorio.
- La calidad del agua, tanto superficial como subterránea, no debe afectarse.
- Al finalizar sus actividades, la Minera debe neutralizar el material de los montones de lixivación.
- Elaboración de un Plan de Restitución de los procesos naturales del sitio; así como de un
Programa Integral de Protección Ambiental
- Como medida compensatoria a los impactos irreversibles que ocasionará el proyecto, Minera
María, debe establecer un fondo, a través de aportaciones anuales, destinado a proyectos de
investigación y a la ejecución de acciones de conservación en áreas o ecosistemas de la región.

Las condicionantes establecida por el INE de la no afectación a la actividad del Observatorio, dio
cabida a la interpretación de un concepto amplio de impacto ambiental en su aspecto sociocultural,
incluyendo a la actividad científica, que permitió la instrumentación de un mecanismo alternativo para
resolver el conflicto de forma colaborativa.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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ESTUDIOS DE CASO DE PERU: ANTAMINA Y TAMBOGRANDE

ESTUDIO DE CASO COMPAÑÍA MINERA ANTAMINA

1. DATOS GENERALES

1.1 Introducción

El caso de estudio de la Compañía Minera Antamina (CMA) es uno de los caso más importante en lo
que a participación ciudadana se refiere, ya que nos muestra no sólo el mero cumplimiento formal de lo
ordenado por la legislación actual en dicha materia, sino que a su vez, incorpora en su desarrollo
nuevas formas de participación voluntaria, donde forma parte la población y sectores organizados de
ésta, como es el caso de la Comunidad de San Marcos.

Si bien durante los dos primeros años de las operaciones sólo hubo contacto entre las comunidades y
la CMA de manera escueta y formal, casi nula. El Comité de Medio Ambiente de San Marcos se reúne
constantemente con representantes del Área de Ambiente, Salud y Seguridad de la CMA para el
seguimiento de los temas y proyectos ambientales concernientes al proyecto Antamina, manteniendo
una estrecha comunicación. Actualmente se viene dando un diálogo leal de diferentes maneras y a
distintos niveles. Esperemos que en este caso los resultados del EIA no sean de sobremanera
optimistas cuando se comparan con la realidad.

Además del Comité de la comunidad de san marcos, se han creado tres comités más en las
comunidades de Huarmey, Ayash y Carhuayoc, que a pedido de la CMA recibirían asesoría legal
directa de la SPDA, en un proyecto que se está implementando en para iniciarse a más tardar a fines
de este año.

1.2 Localización de la Mina

La mina se encuentra ubicadas a 4800m. Sobre el nivel del mar (s.n.m.) en el distrito de San Marcos,
Provincia de Huari, Departamento de Ancash, llegando hasta la costa peruana, específicamente hasta
Puerto Huarmey, Departamento de Ancash.

1.3 Descripción Geográfica

El depósito polimetálico de Antamina se ubica en el Callejón de Conchucos, a una elevación de entre


4200m y 4800m sobre el nivel del mar. Está en el flanco oriental de la Cordillera Occidental de los
Andes, en el norte y centro del Perú, en el departamento de Ancash. Se encuentra situado a 385Km al
noreste de Lima.

La Cordillera es una zona montañosa accidentada donde la agricultura se limita al cultivo del maíz y
papa en los pequeños valles andinos de menor altitud. En la zona del proyecto minero, la actividad
económica se concentra principalmente en la crianza de ganado y la agricultura a pequeña escala.
La mina está situada en las nacientes de dos quebradas pequeñas (quebrada Ayash y quebrada
Canrash), que desembocan en el río Puchca. Este río forma parte de la cuenca del Alto Amazonas. El
yacimiento minero se encuentra situado dentro de dos ecoregiones. La ecoregión de la Sierra, situada
entre los 2000 y los 3800m. sobre el nivel del mar, se caracteriza por la presencia de bosques. La
ecoregión de la Puna, ubicada a más de 3800m. sobre el nivel del mar, tiene pastizales extensos.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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1.4 Circuitos de Operación de la Mina

El Mineroducto tiene un recorrido de poco más de 300Km. desde la mina hasta su destino final en el
Puerto. Las facilidades portuarias que se vienen construyendo en el puerto Huarmey tiene por finalidad
el exportar el mineral luego del proceso de concentración al cual está sujeto en el puerto. Cabe
mencionar que Compañía Minera Antamina (CMA) no tiene asociado ningún proceso de fundición de
cobre.

Con relación al estado del proyecto en el área de la mina, la construcción de la planta Chancadora
primaria se encuentra casi terminada (98% al 15 de enero de 2001). Asimismo, la faja Transportadora
se encuentra terminada y en periodo de prueba. Con relación a la Planta Concentradora, la
construcción de ésta ya se encuentra terminada e igualmente se encuentra en proceso de prueba. El
inicio de la etapa de operaciones de la mina fue en el mes de junio de 2001.

La construcción de la Presa de Aguas Frescas (DAM D) se encuentra concluida y la Presa de Relaves,


con una capacidad de almacenamiento de 546 millones de toneladas métricas está terminada en su
primera etapa.

La construcción del Mineroducto (301.7Km.) está casi finalizada, éste transportará cobre y zinc, los
cuales serán mezclados con agua y transportados de manera independiente de la mina hasta el Puerto
de Huarmey.

La construcción del Puerto está terminada en un 80% y la construcción de las instalaciones en tierra,
en un 95% del total de las obras. Con relación al tratamiento del mineral en Puerto Huarmey, éste será
separado del agua a través de filtros especiales. El mineral recuperado será depositado en el edificio
de almacenamiento de concentrados, luego del tratamiento técnico correspondiente, éste será
transportado a los buques de carga a través de una faja transportadora.

Cabe resaltar, que tanto las instalaciones de almacenamiento de los concentrados minerales y de la
faja transportadora son totalmente cubiertas.

1.5 Historia de la Mina

A principios de la segunda mitad del siglo XIX se llevaron a cabo actividades mineras en pequeña
escala en zonas cercanas al depósito de Antamina. Las primeras referencias de una temprana
actividad minera en el área de Antamina (minas Taco y Rosa) aparecen en “El Perú”, obra de Antonio
Raimondi publicada en 1860. La actividad minera fue esporádica hasta mediados del presente siglo.

La “Cerro de Pasco Corporation” obtuvo los derechos sobre diversas concesiones mineras en Antamina
en 1952. El lugar fue explorado esporádicamente en las décadas de los cincuenta y sesenta. Durante
este periodo, se desarrollaron más de 5000m. de labores subterráneas y adicionalmente se hicieron
más de 3000m. en perforaciones, que fueron tanto subterráneas como en superficie.

En 1973, Minero Perú y Geomín, una empresa rumana, suscribieron un contrato de empresa de riesgo
compartido a fin de realizar trabajos condujo a la rehabilitación de más de 3200m. de labores, la
ejecución de más de 11000m. de perforaciones diamantinas, y la excavación de 3200m. de trincheras
con fines de muestreo geoquímico en la superficie.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Sin embargo, a pesar de que esta empresa a riesgo compartido realizaba sus labores de exploración y
explotación, se avanzó poco hacia el desarrollo de una operación mineral comercial. Esto trajo como
resultado que el gobierno convocara a licitación para la concesión de la propiedad a mediados de 1990.

1.6 Problemas Sociales y Ambientales de la Zona

Los efectos sociales del proyecto en la región son la reubicación, la inmigración, un aumento en la
demanda de vivienda y mayor tránsito vehicular. También se procura mejoras en los centros educativos
y de salud, mayores oportunidades de empleo, mayor construcción de viviendas y una mejora a nivel
de infraestructura y servicios sociales.

Los habitantes de las zonas del proyecto se verán afectados por la pérdida de tierras agrícolas y de
pastoreo. Estas familias serán reubicadas en zonas similares o mejores que sus localidades actuales,
en conformidad con las políticas de Compañía Minera Antamina y los lineamientos del Banco Mundial.

En la elaboración del plan de reubicación, CMA identificó y consultó a todas las familias que podrían
verse afectadas por el emplazamiento del proyecto, así como con las entidades normativas
correspondientes. El objetivo global del plan de reubicación es proporcionar opciones de vivienda y
servicios apropiadas para el contexto sociocultural de las familias, con el propósito de mejorar sus
condiciones de vivienda y de acceso a los servicios básicos.

El Comité de Medio Ambiente de San Marcos, conformado en junio de 1999, a raíz de reclamaciones
de los pobladores por posibles afectaciones ambientales, atiende quejas y reclamos de la población por
contaminación ambiental causada por la CMA, sin embargo esta función se ve restringida en la medida
que carecen de información necesaria para poder tramitar dicha información ante las autoridades
competentes. En esta medida el Comité de Medio Ambiente de San Marcos ha solicitado a la SPDA el
dictado de un Taller de Capacitación en Legislación Ambiental a fin de poder conocer la normatividad
legal ambiental.

Otro de los problemas que se pudo observar, deviene de la falta de una estrategia integral y de planes
de desarrollo en la material, ya que al no contar con éstos a pesar de que aseguran que la política de la
CMA no es subsidiaria y proteccionista, se ha podido observar que la CMA asume gastos económicos
directos de las comunidades, lo que en algunas ocasiones causa distorsiones en la relación que lleva la
CMA con las poblaciones. Sin embargo, cabe señalar que la CMA también se encuentra llevando a
cabo programas sostenibles, en los que no se requiere a la CMA para seguir funcionando.

Uno de los factores que más alimenta la desconfianza de las comunidades frente a las actividades de
la CMA es el comportamiento de las empresas que CMA contrató en los principios del proyecto,
empresas que para solucionar los problemas ambientales o de otra índole que se producían,
negociaban con la población afectada a fin de lograr una “adecuada” indemnización por los daños
ocasionados. Estas formas de solucionar los conflictos ha afectado gravemente a la CMA, toda vez que
la población que conoce de estos acuerdos, no diferencia entre CMA y empresas contratistas
consideran que actualmente CMA quiere seguir solucionando sus problemas de esa manera.

A la vez, debemos tener en cuenta como lo reconoce tanto el propio Comité de Medio Ambiente de San
Marcos, como la CMA que las expectativas generadas en la comunidades ubicadas en el área de
influencian el proyecto Antamina fueron desmedidas. Estas expectativas en muchas ocasiones fueron
alentadas por funcionarios de la CMA, debido a la falta de un Plan de Comunicaciones, sin embargo

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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cabe señalar que las comunidades también en muchas ocasiones exageraron las expectativas que
tenían de este proyecto. Es así que al encontrarse ante una realidad que no cubre todas las
expectativas de trabajo desarrollo generadas con la instalación del proyecto Antamina, aunado a los
malos antecedentes y en algunas ocasiones a la falta de información (o información demasiado técnica
y especializada que no permite su comprensión por parte de la comunidad) genera un malestar en las
comunidades.

El establecimiento de la mina ha provocado grandes expectativas en la población local y regional,


alrededor de posibles impactos positivos sobre empleo, ingreso y encadenamiento con nuevas
opciones productivas, pero hasta ahora sólo está provocando reclamos y frustraciones en algunos
sectores sociales locales.

La Compañía Minera Antamina compró tierras a campesinos del distrito de San Marcos para el
desarrollo de sus operaciones mineras, comprometiéndose al pago correspondiente y, si fuera
necesario, a la reubicación de las familias y la reconstrucción de sus viviendas. La compra de tierras
comunales ha generado el desplazamiento de la población y ahora los conflictos no sólo son por la
reubicación, sino también por delimitar las áreas adquiridas por la empresa.

Para Huarmey, ciudad tradicionalmente pesquera, los problemas empezaron en 1998, cuando
Antamina inició sus actividades sin cumplir con la debida consulta a la población, ni informar
adecuadamente sobre los impactos ambientales de la construcción de un mineroducto y un muelle de
embarque de minerales, que actualmente son las principales causas del conflicto.

Actualmente se ha destacado la contaminación de zonas de cultivo y de algunos centros poblados


circundantes, mientras que en San Marcos, la empresa no ha cumplido con la reubicación del caserío
de Chipta-Pincullo. Además, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) plantea que las aguas residuales y
contaminadas del proceso de filtrado de minerales (cobre, y zinc) en la tierra serán descargadas al mar,
particularmente si se presenta el fenómeno de El Niño.

Entre mayo y junio del 2001 se realizaron dos paros regionales en los que se acusó a la empresa
minera de ocultar información sobre los impactos negativos que ocasionará. La sociedad civil de
Huarmey demanda una revisión exhaustiva e independiente del EIA y el respeto de su derecho a
participar en el monitoreo y vigilancia de los aspectos ambientales y sociales de esta actividad minera.

2. EXPERIENCIAS DE LA MINA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

2.1 Proceso Obligatorio de Participación Ciudadana

2.1.1 Preparación del EIA y revisión del Proceso

Antes de emprenderse cualquier nuevo proyecto minero, es necesario preparar y presentar al Ministerio
de Energía y Minas (MEM), un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El Reglamento exige que el EIA
sea presentado en una audiencia pública como parte del proceso de aprobación. La actividad minera
relacionada al transporte del mineral y la infraestructura de energía también debe contar con un Estudio
de Impacto Ambiental, el mismo que deberá ser aprobado antes del inicio de la construcción.

El proceso de evaluación de impacto ambiental, pasa por las fases de: i) Screening o identificación y
clasificación; ii) Scoping o preparación y análisis; iii) Revisión y decisión; y, iv) Control y seguimiento.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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La fase de scoping resulta fundamental para la incorporación de mecanismos de consulta ex-ante, es


decir como parte de la preparación del estudio de impacto ambiental y no cuando ya han sido
elaborados. Ni siquiera ante el desarrollo de uno de los más importantes proyectos mineros en el Perú
como es el caso de la Mina Antamina, se cumplió con la etapa de la consulta previa. 84

Es claro que el titular de actividad minera puede estar dispuesto a cumplir esta fase de consulta pero
no encuentra la mejor manera de hacerlo. Las grandes interrogantes son en qué momento debe
realizarse la consulta y con qué extensión.

2.1.2 Requisitos de Permiso y Licencia

El anexo 2 del Decreto Supremo Nº 016-93-EM, el Reglamento para la Protección Ambiental en la


Actividad Minero-Metalúrgica –publicado el 1 de mayo de 1993- contiene una lista de los temas que
deberán ser cubiertos por el EIA requerido para cualquier nueva operación minera. Además, el MEM ha
publicado una guía para elaborar estudios de impacto ambiental para las actividades mineras,
denominada Guía para la Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental.

El Estudio de Impacto Ambiental debe ser preparado por un consultor registrado en el Ministerio y
presentado al MEM para su aprobación por parte de la Dirección General de Minería (DGM) con el
asentimiento de la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA). KC-SVS es una empresa
consultora registrada ante el MEM. El Ministerio dispone de 45 días para revisar el Estudio de Impacto
Ambiental, plazo dentro del cual deberá informar al recurrente si el EIA ha sido aprobado o si se
requiere subsanar alguna observación.

2.2 Normatividad sobre Participación Ciudadana

La audiencia pública es programada por la DGM, generalmente poco después de la presentación del
Estudio de Impacto Ambiental al Ministerio y se envía una comunicación escrita a la empresa minera y
a los representantes de los consultores. La notificación pública de l audiencia es publicada en el diario
oficial “El Peruano” y el un periódico regional, por lo menos 12 días antes de que tenga lugar la
audiencia.

Para participar en la audiencia, se debe dirigir una solicitud por escrito al DGM, incluyendo los
documentos que prueben la representación de una organización pública, privada o comunitaria, no más
tarde de ocho días después de la publicación en “El Peruano”. Las preguntas planteadas durante la
audiencia y cualesquier interrogantes adicionales en nombre de la DGM o de la DGAA son presentadas
al proponente del Proyecto por escrito, de manera que se pueda dar una respuesta formal. De allí en
adelante, se emite una aprobación formal del Estudio de impacto Ambiental en forma de una
Resolución Directoral, que puede o no hacer referencia a obligaciones ambientales específicas que el
proyecto debe cumplir.

84 Schmidt Corinne, Public Participation, Environmental Policy and Transnational Mining in Peru: A case study of the
Antamina Mining Company. Baltimore, Maryland, 1999. “Compañía Minera Antamina staff recognized the company’s
failure to consult early and often with stakeholders. According to one executive, We just launched into it, but we could
have done better if we’d had a scoping process”. Citado por: Manuel Pulgar-Vidal, Actividad Minera y Comunidades:
bases para un mejor entendimiento, p. 6. ver en: http://www.spda.org.pe .

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

En términos generales, el Estudio de Impacto Ambiental debe incluir una descripción del proyecto con
detalles de la ubicación, diseño y operación de todas las instalaciones que se requieran, así como de
las medidas técnicas propuestas para asegurar la estabilidad física y química de las instalaciones y
asegurar el cierre definitivo y la rehabilitación futura de las áreas usadas para el Proyecto. También
debe incluirse una descripción detallada de las medidas que debe tomar el operador para eliminar
todos los desechos de la mina (roca de desmonte, relaves y agua del proceso).

El Capítulo IV de la Guía para elaborar el programa de Adecuación y manejo Ambiental MEM; 1995b,
contiene una descripción detallada de todos los aspectos del proyecto que deberán considerarse en el
plan de cierre.

3. PROCESO VOLUNTARIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.1 La Empresa

La Declaración de la Política de Medio Ambiente, Salud y Seguridad de Compañía Minera Antamina


señala el compromiso de la empresa de administrar responsablemente los recursos y velar por el
bienestar del personal y las comunidades donde ésta operará. Esta política establece los principios de
manejo ambiental que regirán el proyecto.

La Compañía está comprometida con la consulta pública y tiene un programa para reunirse con las
comunidades locales y los organismos ambientales y de la comunidad., así como con los funcionarios
gubernamentales a nivel local, regional y nacional durante la revisión del estudio de Impacto Ambiental,
el proceso de obtención de licencias y el desarrollo de la mina. Asimismo, al Compañía Minera
Antamina inició este proceso durante el desarrollo de datos de la línea de base para el estudio de
Impacto Ambiental a través de reuniones formales e informales, así como en la definición de los
alcances del Proyecto. Sin embargo, la realización de una consulta previa hubiera permitido un mejor
entendimiento de la actividad por parte de la comunidad.

3.2 La Población

La Compañía Minera Antamina ha elaborado un Plan de desarrollo de la Comunidad, cuyo principal


objetivo es ofrecer una estructura para la creación de condiciones de vida mejores para las poblaciones
y comunidades circundantes de manera sostenible, de tal forma que permita la generación de los
ingresos necesarios para el auto-desarrollo.

Las comunidades rurales es decir, caseríos y pueblos, ubicados dentro del área propuesta para la
explotación de la mina son:

Caseríos:
- Cotonga, caserío ubicado en el valle de la Quebrada Callapo y asociado a la mina Cotonga.
- La Tranca, caserío agrícola ubicado en el valle de la Quebrada Antamina;
- Juproc (San Antonio), caserío agrícola ubicado en el valle de la Quebrada Juporc; y
- Huancha (Canrash), caserío agrícola ubicado en el valle de la Quebrada Canrash.

Pueblos:
- Ayash, pueblo agrícola ubicado en la parte alta del valle de la Quebrada Ayash; y

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de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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- Carhuayoc, pueblo más grande que incluye una comunidad campesina ubicada en el valle de
la Quebrada Antamina. Este pueblo cuenta con infraestructura comunal, tal como un colegio y
una posta médica.

4. CONCLUSIONES GENERALES

Las audiencias públicas se realizan en la etapa de revisión del EIA, y no en la cual el proponente está
elaborando el EIA. Si bien se han realizado reuniones antes de la aprobación del EIA, es necesario
señalar que la participación de la población en la etapa de su elaboración es muy importante, sobretodo
debido a la experiencia y conocimientos que pueden tener los pobladores de la zona acerca de los
impactos ambientales negativos que podrían causarse.

La visita realizada a la mina Antamina por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), tuvo
como principal objetivo el verificar el estado de participación de las comunidades en las operaciones
mineras de la Compañía Minera Antamina (CMA) en materia ambiental. En la visita a la comunidad de
Ayash, pudimos observar al Comité de Medio Ambiente de San Marcos, el mismo que se reúne
constantemente con representantes del Área de Ambiente, Salud y Seguridad del CMA para el
seguimiento de los temas y proyectos ambientales, concernientes al proyecto Antamina. De esta
manera, se puede apreciar que la CMA mantiene una estrecha comunicación con el Comité de Medio
Ambiente de San Marcos, reconociéndolo como el interlocutor valido y representativo de la comunidad.

En esta medida durante el último año, la CMA ha venido generado espacios de diálogo cada vez más
frecuentes con las comunidades que se encuentran dentro del área de influencia del proyecto. CMA ha
venido realizando talleres de información a los pobladores, porque si bien CMA brindar la información
que las comunidades requieren es difícil que pueda existir una adecuada participación y entendimiento
de la población, ya que no se cuenta con todos los elementos necesario para poder emitir un juicio
adecuado, puesto que la información resultaba ser tan técnica o especializada que la población no la
pude entender. Asimismo, cabe resaltar que la presencia de los representantes tanto del Ministerio de
Energía y Minas como del Ministerio de Salud en la zona ha sido muy escasa.

La población reconoce que una vez aprobado el Proyecto Antamina, no se preocuparon de comunicar a
las comunidades acerca de lo que implicaba el establecimiento de dicho proyecto en la zona, no
indicaron ni los beneficios, problemas, dificultades que se podrían originar. El Ministerio de Energía y
Minas de acuerdo a la normatividad legal se encuentra en la obligación de fiscalizar el trabajo de la
CMA para verificar que se encuentra cumpliendo con sus obligaciones ambientales, sin embargo
durante estos años, las empresas auditoras contratadas por el Ministerio nunca se preocuparon de
conversar con los pobladores sobre su percepción respecto al desempeño de la CMA .

Como se mencionará anteriormente, un grave problema de la CMA reside en la falta de una estrategia
integral para enfrentar el tema ambiental así como social. Estrategia que debería verse plasmada en
planes de desarrollo sobre la materia, si bien durante el último año se han superado vacíos creados
durante los dos primeros años en estas materias, la carencia de una estrategia integral y de planes de
desarrollo generan una desorganización en el tratamiento del tema. Cabe mencionar que existe el Área
de Desarrollo Comunitario, área que en teoría debería encontrarse estrechamente relacionada con el
Área de Medio Ambiente, Salud y Seguridad, toda vez que ambas buscan optimizar la comunicación
entre la CMA y la comunidad, involucrando a las autoridades del gobierno y a las instancias locales, sin
embargo en la practica en muchas ocasiones se desconoce el trabajo de la otra área, lo que ocasiona
contradicciones y posiciones diferentes frente a las comunidades.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

ESTUDIO DE CASO TAMBOGRANDE

1. DATOS GENERALES

1.1 Introducción

El proyecto minero de Tambo Grande, es uno de los casos de estudio peruanos, que representa la
difícil relación entre la actividad minera y las comunidades en el Perú. Esto se debe a que, el 72% de la
población económicamente activa de Tambogrande se dedica a la actividad agrícola, siendo el mando
de la zona el 90% de las exportaciones nacionales de este producto. Asimismo, se producen 150 mil
toneladas métricas de limón por año, por un valor aproximado de 24 millones de dólares.

El agua es otro gran problema, ya que esta escasea pese al proyecto de irrigación que se instauró en
los años 50 en la zona agrícola del valle. Este es un tema de preocupación para los agricultores, ya que
no ha sido definido bien por la empresa Manhattan Minerals, quien es la que actualmente tiene la
concesión de las operaciones mineras en Tambogrande.

Todo parece indicar que el proyecto de Tambo Grande, constituye el mayor proyecto de la referida
empresa a nivel mundial, y es la posibilidad de desarrollarse como empresa minera en grandes
magnitudes, ya que se trata de una junior canadiense. Sin embargo, la mayoría de pobladores de la
región optan por el desarrollo agrario de la misma. Es por ello que la Municipalidad de Tambogrande de
acuerdo a la Constitución Política del Perú y a las leyes de participación ciudadana, convocó a una
consulta vecinal para que el pueblo de Tambogrande exprese su decisión sobre su modelo de
desarrollo, el día 2 de junio de 2002, referéndum en el cual, el 90% de la población decidió que la
actividad minera no era bienvenida en la zona. Pese a ello, el 9 de diciembre de 2002, Manhattan
Sechura Cia. Minera S.A. presentó al INRENA en Lima y en la Dirección Regional de Energía y Minas
de Piura, el EIA para el Proyecto Minero Tambogrande.

El caso Tambogrande es reconocido por la opinión pública como un caso emblemático del esfuerzo y la
lucha de una comunidad local por el reconocimiento de su derecho a ser consultados de las actividades
extractivas que se pretenden llevar a cabo en su jurisdicción. En ese sentido, responde a una estrategia
muy clara de fortalecimiento del actor local que ha buscado en todo momento ser un actor de su propio
destino dentro de las reglas de juego permitidas por el sistema democrático y sin afectar la
gobernabilidad del actual régimen.

En ese sentido, al analizar este proyecto trataremos de ver cómo es que los actores claves se
organizan, dialogan y se relacionan en pro de objetivos diferentes: la minería y la agricultura;
actividades que hasta hoy no se ha demostrado objetivamente podrían convivir sin dificultades.

1.2 Localización de la Mina

Tambogrande es una zona constituida como una zona urbana, por el valle de San Lorenzo, a la margen
derecha del río Piura, así como por terrenos de propiedad de tres comunidades campesinas y bosques
de algarrobo respectivamente, todos ubicados a la margen izquierda de dicho río. El Valle de San
Lorenzo es consecuencia de un gran proyecto de irrigación, se encuentra ubicado en el Norte del Perú,
departamento de Piura, distrito de Tambogrande y las Lomas, provincia de Piura y Ayabaca.

Durante la década de los cincuenta ésta área estaba conformada por terrenos mayormente eriazos con
bosque seco y existían algunas propiedad agrícolas y ganaderas de escaso impacto económico.

260
“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La irrigación San Lorenzo es producto de un descomunal esfuerzo iniciado por el Estado a mediados
de la década de los 50 destinado a ampliar la frontera agrícola en las áreas desérticas del Bajo Piura y
lograr el abastecimiento y regulado del agua para un área total de 50,000 has entre los ríos Piura; Chira
y Chipillico.

Las obras de derivación de las aguas del Río Quiroz hacia la quebrada El Totoral que conduce al río
Chipillico realizadas entre 1948 y 1953, se financiaron con US$ 12.4 millones aportados por el Estado
Peruano. La construcción del reservorio de San Lorenzo y sus canales de distribución del agua
realizados entre los años de 1948 y 1954 a un costo de US$ 32.8 millones, financiados en un 55% por
el Banco Mundial, un 37% por el gobierno de USA y un 8% por el Estado peruano.

Toda esta obra permitió irrigar más de 20,000 has ubicadas entre el río Chipillico y el pueblo de
Tambogrande y 51 mil has. del Bajo Piura.

En la primera mitad de los años sesenta se logró la adjudicación de tierras a 1300 colonos, contando
con la asistencia técnica, económica y social respaldada por el financiamiento del Banco Mundial, la
Agencia Internacional de Desarrollo (USAID) y el entonces Banco de Fomento Agropecuario del Perú.

El proyecto de apoyo a la colonización y asentamiento fue concebido como un proyecto piloto de


desarrollo rural en América Latina.

Así se dio origen a lo que hoy es el Valle de San Lorenzo, constituyéndose las comunidades
campesinas “Apóstol San Juan Bautista de Loreto”; “Ignacio Tabara”, y “Señor de los Milagros de Cruz
de Caña”, en la margen izquierda del río Piura, cuyo reconocimiento recién se produjo entre 1988 y
1990.

El Valle de San Lorenzo es producto de un gran esfuerzo por ganarle tierra productiva al desierto. En la
actualidad ha alcanzado una extensión de 57,373 has con 42,186 has bajo riego regulado en el que
trabajan aproximadamente 7,988 agricultores; produciendo frutales como el mango y el limón ácido,
utilizado en la preparación del ceviche peruano y cultivos de arroz, algodón, trigo y maíz.

1.3 Descripción Geográfica

Las concesiones del proyecto se ubican en un área que va desde ondulada hasta plana, a altitudes que
varían entre 60m y 200m sobre nivel del mar. El acceso al área del proyecto es a través de una vía
asfaltada desde el puerto de Paita en el Océano Pacífico, pasando por las ciudades de Piura y Sullana.
Se puede también acceder al área del proyecto desde la ciudad de Piura a través de la antigua
Carretera Panamericana que une Piura con Chulucanas. La distancia entre el pueblo de Tambogrande
y la ciudad de Piura es de aproximadamente 75Km. y hasta la ciudad portuaria de Paita 104Km.

El río Piura no posee caudal todo el año, sólo en la época de lluvias, las cuales se dan entre los meses
de febrero y marzo de cada año aproximadamente. Esta es la razón por la cual fue necesario realizar
una gran inversión para construir la represa de San Lorenzo así como el resto del proyecto de irrigación
que han permitido el desarrollo agrícola en este valle, ganándole terrenos al desierto.

Es una zona de agudo impacto de fenómenos del Niño así como de fuertes vientos (Piura: 17 km/hora),
pocas lluvias y limitada disponibilidad de aguas superficiales, por lo que hay un déficit de agua para la
agricultura que incluso con el proyecto de irrigación no puede suplir. De esta manera se busca aguas
subterráneas mediante pozos como opción única al corto plazo.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

En la zona urbana, capital del distrito de Tambogrande, viven 25,000 personas y en la zona rural
45,000, entre agricultores y campesinos. El valle de San Lorenzo es uno de los principales valles
productivos de la costa peruana y quizás el valle frutícola más importante del país. Este valle posee
57,373 hectáreas, las cuales 42,188 están bajo riego, 26,181 están cultivadas y 15,057 son frutícolas.
Los agricultores del valle producen 150 mil toneladas métricas de limón y 70 mil toneladas métricas de
mango, cubriendo dichos cultivos el 96% del área frutícola. Existen siete plantas de procesamiento de
mango, tres de aceite de limón y diecinueve molinos de arroz. Cuenta en la actualidad con
aproximadamente 2 millones 600 mil árboles frutales y una producción agrícola que abastece tanto
mercados externos como al interno, valorizada en aproximadamente U.S.$. 150 millones de dólares
anuales. La agricultura es por lo tanto no solo la principal actividad económica, sino también la principal
fuente de trabajo para la población (68% de la Población Económicamente Activa -PEA).

En Tambogrande no existe antecedente alguno de desarrollo de la actividad minera y su población se


siente fuertemente identificada con la agricultura.

1.4 Circuitos de Operación de la Mina

El proyecto minero de Tambogrande, el mismo que esta siendo ejecutado por la empresa canadiense
Manhattan Minerals Corp., comprende 97 concesiones mineras y ocupa una extensión de
aproximadamente 87,000 hectáreas. El proyecto esta ubicado en el Departamento de Piura y la mayor
parte de éste en el Distrito de Tambogrande, Provincia de Piura. El proyecto ha sido dividido en tres
sub-proyectos: el área de la concesión Tambogrande -TG1, el área de la concesión Lancones -TG2 y el
área de la concesión El Papayo -TG3.

La Concesión Tambogrande comprende 10 concesiones y tiene un área de aproximadamente 10000


ha. Las concesiones son de propiedad de Minero Perú, empresa que ha otorgado a Manhattan
Minerals Corp. (MMC) una opción por tres años. MMC designará a Manhattan Sechura Compañía
Minera S.A. para desarrollar sus compromisos dentro del convenio de opción para el sub-proyecto
Tambogrande.

De acuerdo con esta opción, Manhattan deberá preparar un estudio de factibilidad de los recursos
naturales en el área de la concesión, y si al término de tres años, el estudio indicara que el proyecto es
viable, Minero Perú transferirá a MMC el 75% de la propiedad del proyecto. Si MMC ejerciera la opción,
se constituirá la Empresa Minera Tambo Grande S.A. (EMTG), la misma que será 75% de propiedad de
MMC y 25% de Minero Perú. EMGT retendrá el 100% de la propiedad de las concesiones, empezando
el desarrollo de la mina, y construcción en el cuarto año y estás a cargo de las operaciones cuando
ésta entre en producción.

La concesión de Lancones comprende 80 concesiones, en un área de aproximadamente 73700 ha. Las


concesiones son 100% de propiedad de Compañía Minera Manhattan S.A. (CMM). En estas
concesiones, CMM llevará a cabo un programa de estudios de los recursos y elaborará un estudio de
factibilidad. Si se descubriera un depósito cuyo aprovechamiento fuera económicamente viable, CMM
desarrollará una operación minera.

La concesión Papayo comprende siete concesiones, en un área aproximada de 3200 ha. Las
concesiones son 100% de propiedad de CEDIMIN S.A.

CMM tiene el derecho de adquirir una participación llevando a cabo un programa de estudios de los
recursos existentes y de factibilidad dentro de los siguientes cuatro años. Si se hiciera un

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

descubrimiento y el estudio de factibilidad demostrara que su aprovechamiento es económicamente


viable, CMM y CEDIMIN podrán optar por desarrollar una operación minera.

1.5 Historia de la Mina

La mineralización en Tambogrande fue detectada inicialmente como una ocurrencia de hierro. La


presencia de metales base como el cobre, zinc y plomo, fue posteriormente descubierta en 1977 por
INGEMET y BRGM, que desarrollaron actividades de exploración en la zona.

Durante el periodo 1979-1981, estudios geofísicos gravimétricos identificaron una anomalía que yace
parcialmente debajo del poblado de Tambogrande. Esta anomalía (identificada como TG-1) fue
perforada por BRGM, identificándose un yacimiento de 42.3 millones de toneladas con leyes de 2.04%
de cobre, 1.47% de zinc, 0.36% de plomo y 37.7 g/t de plata. Desde 1981 se ha hecho muy poco
trabajo en la zona donde se ubica el depósito y sólo recientemente se ha renovado el interés en el
potencial del área.

1.6 Problemas Sociales y Ambientales de la Zona

1.6.1 Problemas Sociales

Si bien las inversiones programadas para la ejecución del proyecto Tambogrande está entre las diez
inversiones futuras más importantes del país (ver cuadro) el principal problema es que no toma en
cuanta la voluntad de la población local, la misma que ha expresado su negativa al proyecto en forma
contundente a través de un proceso absolutamente inédito en el Perú de consulta ciudadana. Esta
omisión es más grave aún si tenemos en cuenta que como consecuencia de la explotación de TG1, se
deberá reubicar a más de 2,000 pobladores del área urbana aparentemente en contra de su voluntad.

Inversiones Futuras en millones de US$


Inversionista País Monto
Cambior Inc Canadá 2,300
Southern Perú USA 1,000
Shell, Occidental y otros USA 768
Cyprus Amax USA 638.30
Repsol YPF Perú B.V. España/Argentina 600
Minera de Mantos Blancos Chile 515
Co. Minera Manhattan Sechura Canada 510
Pan World Minerals Inc USA 450
Consorcio Noranda, Rio Algon
Teck, corp. Mitsubishi Canada 416
Cominco / Marubeni Canada/Japón 300

Esta información es a junio del 2000 y no incluye la inversión del Consorcio Aeropuerto de Frankfurt Bechtel y Cosapi, concesionario
del Aeropuerto Jorge Chávez que asciende a US$ 1,214 millones en 30 años de concesión.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El inicio del proyecto corresponde a la explotación a tajo abierto del depósito denominado TG1, ubicado
en la parte sur del pueblo de Tambogrande. En el TG1 se ha encontrado un yacimiento importante de
oro de muy alta calidad y plata cuya recuperación alcanzará sólo las 800 mil onzas de oro y 10 millones
de onzas de plata en tres años y medio. En la parte inferior del yacimiento hay mayormente cobre, zinc
y en menor escala oro y plata, los que se recuperarían en 10 años.

Como quiera que la empresa Manhattan es una empresa mediana del Canadá de solo 62 millones de
dólares de patrimonio, existe el temor fundado que su escaso patrimonio y su casi inexistente
experiencia de trabajo en zonas altamente vulnerable como es el caso de Tambogrande, la lleve a
explotar por tres años el yacimiento casi superficial de oro y plata pero luego vende el proyecto a un
tercero o, en el mejor de los casos, que transfiera el yacimiento una vez culminado el EIA y que la
nueva empresa sea la que realice la inversión de 270 millones de dólares que se requiere. En ese
sentido, la población asume con desconfianza una negociación con una empresa que puede retirarse y
comercializar el yacimiento a otra empresa que imponiendo nuevas condiciones ejecute la explotación
en base a nuevas reglas de juego.

De otro lado la población percibe que una negociación sobre las condiciones ambientales del proyecto
TG1 que como dijimos, comprende la zona urbana de Tambogrande, abre las posibilidades de
explotación de las otras concesiones de la Manhattan y las demás concesiones que cubren todo el
Valle de San Lorenzo, las cuales comprenden intereses de la empresa minera Buenaventura; Phelp
Doge (USA); Cyprus (USA) y otras constituidas en la margen derecho del río Piura. En tal sentido, la
concesión de Manhattan en la punta de un iceberg de una realidad que compromete la integridad de
todo el valle. Es por esta razón que un sector mayoritario de la Mesa técnica, promovida por la SPDA
considera que como base para el diálogo con el gobierno se eliminen las concesiones otorgadas en la
zona del valle y, de ser necesario, se declare la intangibilidad del mismo.

En Tambogrande nunca ha existido actividad minera, por lo que las poblaciones locales están al
margen de la experiencia de las comunidades alto andinas donde tradicionalmente esta actividad se ha
desarrollado. De otro lado, son propietarios de sus tierras producto de su programa de colonización
promovido por el propio Estado por lo que su actividad económica principal está basada en la tierra, la
actividad agrícola y agroindustrial. Los agricultores del Valle producen 150 mil TM de limón y 70 mil TM
de mango, cubriendo dichos cultivos el 96% del área frutícola. Hay siete plantas de procesamiento de
mango, tres plantas de aceite de limón y diecinueve molinos de arroz. El ingreso por venta de mango y
limón asciende a US$ 100 millones por año estando el rendimiento del mango y limón todavía en la
mitad de su potencial.

1.6.2 Problemas Ambientales

Se cuestionan los estudios técnicos preparados por la compañía minera y otros consultores. Las
críticas más relevantes provienen del experto Robert Morán85 el mismo que desarrolló sus
investigaciones durante el Gobierno de transición del Presidente Valentín Paniagua bajo los auspicios
de tres entidades privadas: la Mineral Policy Center; OXFAM America y la Environmental Mining
Council of British Columbia con sede en Canadá.

La investigación tanto de campo como de gabinete concluyó que la información presente con el Estudio
línea de Base es inadecuada para permitir al público detectar futuros impactos y para asignar

85 Robert Morán, hidrólogo y experto reconocido internacionalmente en el campo de los estudios de impactos ambientales
de la minería. Estudió en la Universidad de Texas y se graduó con un PhD en Ciencias Geológicas en 1974, Ha
trabajado en diferentes países, tales como Australia, Chile, México, Canadá, Gran Bretaña y Estados Unidos.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

responsabilidades por estos impactos si llegan a ocurrir. De otro lado advierte que el Estudio no reporta
análisis que indiquen que la Compañía Manhattan haya evaluado los impactos potenciales del
incremento dramático de las lluvias producidas por el fenómeno del Niño. Aunque el promedio de
participación local puede ser de alrededor de 60 mm por año, cerca de 4,000 mm de lluvia se
reportarán durante el evento “Niño” de 1998. Según Morán las instalaciones de la empresa podrían
colapsar, provocando el vaciado de estrechos altamente contaminados a los ríos, aguas subterráneas y
áreas agrícolas y el pueblo. Se advierte también problemas en la disponibilidad de aguas
subterráneas, calidad del agua, peligrosidad de futuros desechos.

2. EXPERIENCIAS DE LA MINA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

2.1 Proceso Obligatorio de Participación Ciudadana

2.1.1 Preparación del EIA y Revisión del Proceso

El proceso de evaluación de impacto ambiental se desarrolla para minimizar o mitigar los impactos
potenciales en la zona como consecuencia del desarrollo de las operaciones mineras propuestas.
Requiere por ello, en este caso, un mínimo de un año de estudios de línea base, seguido de la
preparación de un informe de evaluación de impactos. La recolección de la información de línea base
incluye información regional y local sobre:
a) Condiciones atmosféricas (clima y calidad de aire);
b) Recursos hídricos (claridad y cantidad de agua superficial y subterránea, hidrología, recursos
hidrobiológicos); y,
c) Recursos terrestres (vegetación, vida salvaje, uso de la tierra).

Los estudios de ingeniería, deberán recolectar información sobre posibles lugares para la disposición
de la roca de desmonte, sobre la estabilidad de las instalaciones mineras y para el establecimiento de
nuevas instalaciones de infraestructura o mejoramiento de las existentes.

Asimismo, deberá considerar el potencial de impactos en los recursos ambientales, tanto locales como
regionales ocasionados por el eventual desarrollo minero.

La evaluación deberá tomar en consideración los efectos potenciales de la extracción de mineral, de su


procesamiento, disposición de desmonte, carreteras y el transporte del concentrado desde la mina
hasta las instalaciones del puerto.

Sin embargo, aún no ha podido ser analizado el EIA presentado por la Manhattan; sólo se ha podido
analizar con detenimiento el estudio de línea base, el mismo que fue criticado severamente por Robert
Moran.

2.1.2 Requisitos de Permiso y Licencia

La presentación de un amplio estudio de impacto ambiental es un requisito establecido por el gobierno


peruano para aprobar un nuevo proyecto minero en el Perú. El gobierno revisará el informe de
evaluación ambiental para asegurar que los estudios son amplios, precisos y cumplen con los
requisitos y estándares actuales.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

El Gobierno a su vez, deberá propiciar en el área del proyecto, una revisión pública para recibir las
opiniones de la comunidad, para efectos de la aprobación de la construcción de la mina sólo si el
proyecto fuera considerado aceptable desde el punto de vista ambiental.

Los permisos y aprobaciones para la construcción de la mina y las subsecuentes operaciones mineras
establecen además, los niveles máximos permisibles para las descargas de efluentes y emisiones,
estándares formulados tanto por el gobierno peruano como por el Banco Mundial.

Por otro lado, la legislación peruana adoptada en diciembre de 1998, prohíbe específicamente la
exploración o la producción minera en áreas urbanas, tales como la ciudad de Tambogrande. Según
dicha legislación la empresa tuvo un período de dos años para solicitar una excepción a dicha
disposición, el mismo que venció y fue extendido por medio de un Decreto Supremo otorgado en el
gobierno de Fujimori, y desde entonces se ha venido aplazando la fecha de término del estudio de
impacto ambiental.

2.2 Normatividad sobre Participación Ciudadana

Los mecanismos de participación ciudadana que se han venido usando en la ejecución de este
proyecto han sido en su mayoría informales. Incluso, se ha querido restar importancia al referéndum del
2 de junio, a pesar de haber sido dirigido por la Municipalidad de Tambogrande y promovida por la
Mesa de Diálogo. 86

Si bien, dentro del procedimiento de aprobación de los EIA, luego de su elaboración, estos se deben
colocar a disposición del público, los pobladores de la zona no dejan que se concluyan los estudios
porque tiene la certeza que una vez realizados, las autoridades competentes, tanto el MEM como la
Dirección Regional de Energía y Minas, darán aprobación al EIA sin tomar en cuanta la decisión de los
pobladores, ya que dichas autoridades así lo han adelantado en distintas declaraciones.

Los pobladores de la zona se han agrupado en colectivos sociales no regulados por la normatividad
existente, porque esta es insuficiente y no explica como se deben ejercer las reuniones, ni la votación
ni el quórum. Asimismo, no hay normas que regulen qué aportes deberán ser considerados
necesariamente o exigir en su defecto, que la autoridad fundamente porque ha adoptado o descartado
dichos aportes.

Sin embargo, como podemos apreciar las audiencias públicas se restringen a la etapa de revisión del EIA,
más no a la etapa en la cual el proponente está elaborando el EIA. Es necesario señalar que la
participación de la población en la etapa de elaboración del EIA es muy importante, sobretodo debido a la
experiencia y conocimientos que pueden tener los pobladores de la zona acerca de los impactos
ambientales negativos que podrían causarse.

Como ya hemos dicho, las campañas de difusión o de sensibilización generan en la población un mayor
interés en la participación oportuna y en la búsqueda de soluciones de consenso, siendo complementarias
a la utilización de otros mecanismos de participación ciudadana. En ese sentido, existen movimientos que
apoyan al Frente de Defensa de Tambogrande, como Diaconía de Piura la misma que agrupa diferentes

86 La Mesa de Diálogo está conformada por el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Agricultura, el Frente de
Defensa de Tambogrande, entere otros, los mismos que discuten el tema de la viabilidad o no de que Manhattan haga el
EIA.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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organizaciones, y el Colectivo Tambogrande de Lima, que ha empezado a difundir el problema de las


zonas agrícolas en las universidades, colegios y medios de difusión.

Es importante resaltar la las comisiones de grupos especializados o representativos de distintos sectores


de la sociedad.

3. PROCESO VOLUNTARIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.1 Iniciativa de la Empresa

La empresa Manhattan Minerals ha iniciado sus actividades en el subproyecto Tambogrande -TG1, el


más importante del proyecto. Esta concesión sería explotada a tajo abierto en la parte sureste del
pueblo de Tambogrande, razón por la cual es necesaria la reubicación de la ciudad y de sus habitantes,
y sumado a los impactos que generaría la mina, ha creado un profundo malestar tanto entre los
pobladores de la zona urbana como los de la zona rural, quienes se oponen a la ejecución del
proyecto.

En la fase de exploración se ha encontrado, según algunos especialistas, en su parte superior de la


concesión, oro y plata cuya recuperación alcanzará solo 800 mil onzas de oro y 10 millones de onzas
de plata en tres años y medio, y en la parte inferior, cobre con zinc y plomo, oro y plata, los cuales se
recuperarían en 10 años aproximadamente. Estos números son inferiores a los dados por la empresa
Manhattan, quienes a decir de estos especialistas, están elevando el valor, ley y cantidad del mineral
encontrado debido a que el proyecto requiere para su ejecución ser ofrecido a inversores más grandes.
(Manhattan es una junior canadiense que cuenta con un patrimonio de 62 millones de dólares, mientras
que el proyecto requiere una inversión de 270 millones de dólares, aunque según información dada por
Manhattan a la prensa nacional, la inversión será de un total de 510 millones de dólares). Por esta
razón sabemos que Manhattan necesita levantar el proyecto y venderlo o asociarse con alguna otra
empresa minera de mayor capacidad financiera, por lo que lo dicho por esta empresa tanto en nuestro
país como en el extranjero, no necesariamente se ajusta a la verdad.

Respecto a la fase de exploración, debemos dejar constancia que la empresa inicia estas actividades
gracias al otorgamiento del Decreto de Alcaldía No. 010-99, una norma emitida unilateralmente por el
Alcalde de Tambogrande, quien autoriza estas actividades en calles y veredas de la ciudad, sin
consultar previamente con el resto de personas que integran la máxima autoridad municipal,
denominado en nuestro país como Concejo Municipal. Esta autorización según las leyes peruanas,
debió haber sido aprobada y emitida mediante una norma municipal denominada Acuerdo del Concejo,
que representa la decisión tomada por todos sus integrantes (alcalde y regidores). Al no haberse
cumplido con esta formalidad, la autorización deviene en nula e ilegal.

3.2 La Población

El Frente de Defensa de Tambogrande es el actor social más representativo de la zona, y reúne a


diferentes grupos de parceleros, pobladores y comunidades campesinas entre otros. Dichos pobladores
de la zona rural, agricultores del valle de San Lorenzo y comunidades campesinas, conocen de los
impactos que produciría una mina a tajo abierto sobre sus tierras agrícolas y sus bosques de algarrobo
(eso es teniendo en cuenta únicamente la primera fase del proyecto, ya que luego se ampliará a las
concesiones de Lancones y Papayo) por lo que también están en contra del proyecto.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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En una primera etapa y a solicitud de la organización Diaconía Piura, vinculada al Obispado de la


jurisdicción de Piura, se priorizó el fortalecimiento del Frente de Defensa de Tambogrande, como
entidad representativa de las poblaciones locales que debía actuar como interlocutora válida y legítima
ante la empresa minera y el Estado en los distintos espacios de diálogo e interlocución.

El Frente de Defensa está conformada por los pobladores del pueblo de Tambogrande y de los
agricultores del Valle de San Lorenzo y la margen izquierda del río Piura.

Como parte de la estrategia de incidencia, se constituye la Mesa Técnica de Apoyo a Tambogrande87,


que tiene como objetivo brindar asistencia técnica e información calificada al Frente de Defensa.

El esquema de organización de la Mesa técnica es la siguiente:

Mesa Técnica

Coordinador Diaconía Piura

Grupo Grupo Grupo Grupo


Social Ambiental Económico Legal

La SPDA ha venido desarrollando sus actividades en el Grupo Social y el Grupo Legal, sin descuidar
su participación activa en las decisiones y acuerdos adoptados en los temas y actividades de la propia
Mesa Técnica.

3.3. Otros actores

Luego de dicho Paro y ante el peligro de un mayor agravamiento del conflicto, se ha producido una
vasta movilización y pronunciamientos de un conjunto de organizaciones, autoridades civiles y
eclesiásticas del departamento de Piura y regiones vecinas, pidiéndole a la empresa Manhattan que se
retire de Tambogrande y buscando propiciar una salida pacífica al conflicto:

a) Municipio del Distrito de Tambogrande

87 La Mesa técnica está conformada por Diaconía para la Justicia y Paz de Piura; Aprodeh; la Comisión Episcopal de
Acción Social; CEPES; Cooperación; ECO; Fedepaz; Asociación Civil Labor; Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos y la SPDA.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
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Su intervención inicial en el conflicto fue sumamente cuestionado por la población en razón a que
expidió el Decreto de Alcaldía que autorizó la realización de actividades de exploración en el área
urbana de Tambogrande. En efecto mediante Decreto de Alcaldía Nº 010-99-MDT de fecha 18 de
noviembre de 1999 el Alcalde de Tambogrande autorizó a la empresa Manhattan Sechura Compañía
Minera S.A. a realizar las perforaciones diamantinas al interior del área urbana de Tambogrande, las
mismas que se realizaron en calles y veredas de la ciudad. Esta decisión se tomó sin haber consultado
previamente a la población afectada y menos aún sin la aprobación del resto de autoridades que
integran el Concejo Municipal. En efecto, según las leyes peruanas, para expedir válidamente una
autorización de esta naturaleza, la Municipalidad de Tambogrande debió emitir un Acuerdo de Concejo
y no un Decreto de Alcaldía. Los Decretos de Alcaldía son expedidos por el propio Alcalde
precisamente para ejecutar mandatos emanados por Concejo Municipal.

Al no haberse cumplido con esta formalidad, la autorización deviene en ilegal. Ello mereció una
movilización ciudadana en Tambogrande para promover la revocatoria formal del Alcalde, iniciativa
que no llegó a concretarse. Cabe precisar que con posterioridad a los hechos el Alcalde revocó su
propio Decreto y fue un promotor activo de la consulta ciudadana para que el pueblo opine sobre la
procedencia o no de la actividad en el área urbana y rural de Tambogrande. A pesar de ello, el pueblo
no manifiesta simpatías sobre dicha autoridad.

b) Frente de Defensa de Tambogrande


Es el actor social más representativa de la zona. Reúne a diferentes grupos de parceleros, pobladores
(comunidades campesinas, entre otros). Dichos pobladores conocen de los impactos que produciría
una mina o tajo abierto sobre sus tierras agrícolas y bosques de algarrobos –eso si consideramos
únicamente la primera fase del proyecto que ocupa toda la zona urbana del pueblo de Tambogrande,
ya que luego se ampliara a las concesiones de Lancores y Papayo. El Frente enarbola la posición
contraria al proyecto.

Los funcionarios de la empresa Manhattan han tratado en vano de sustentar técnicamente su proyecto,
sin embargo el Frente a través de diversos pronunciamientos y estudios, muchos de ellos canalizados a
través de la Mesa Técnica, ha refutado en forma reiterada cada uno de los puntos que la sustentan. El
Frente se consolidó como actor principal en este conflicto luego de una etapa de severa debilidad inicial
y desconcierto posterior, a raíz de su activa participación en la Consulta Ciudadana realizada en el
distrito de Tambogrande, en la que la posición por el No al proyecto minero alcanzó más del 92%.

Cabe precisar de los municipios del departamento de Piura y la Asociación de Municipalidades del Sur
de Ecuador y el Norte del Perú han emitido un comunicado de respaldo y apoyo al agro y por la
conservación del ambiente de Tambogrande.

c) La Iglesia Católica
La posición de la Iglesia Católica se ha materializado en las declaraciones y pronunciamientos públicos
del Obispo de Piura y Tumbes Monseñor Oscar Cantuarias y el Obispo de Chulucanas Monseñor
Daniel Turley, quienes han solicitado que “la compañía minera Manhattan Sechura se retire
inmediatamente de Tambogrande para que se restablezca la tranquilidad y la paz en nuestros pueblos”.

Si bien no existe un pronunciamiento expreso del pleno de los Obispos respecto de la situación en
Tambogrande, debido principalmente a la autorización que cada Obispo tiene en las cuestiones de su
jurisdicción, es posible deducir una posición mayoritaria a favor de las posiciones expresadas por los
Obispos locales en la medida que la Comisión Episcopal de Acción Social, una organización de apoyo
y promoción de los derechos humanos directamente vinculados a los Obispos del Perú, está
trabajando muy activamente con la Mesa Técnica de apoyo a Tambogrande.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

d) Organizaciones de la Sociedad Civil de Piura


Las organizaciones locales están organizadas en el denominado “Colectivo Tambogrande”, una red de
voluntariado principalmente conformado por jóvenes e instituciones populares y de Derechos Humanos
de Piura, que organizan y movilizan campañas de opinión en Piura en respaldo a la población de
Tambogrande. El colectivo Tambogrande ha logrado reportar cerca de 28,000 firmas certificadas
notarialmente protestando por la continuación de la explotación minera, de un total de 37,000 votantes
potenciales, siendo desmerecidas tanto por el gobierno como por la empresa.

e) Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMINPE)


Entidad gremial representativa del sector empresarial minero y petrolero del Perú. Es un gremio
sumamente fuerte y muy consolidado en el panorama político institucional del país. A lo largo de todo
el conflicto ha mantenido una posición de relativa neutralidad – no ha emitido pronunciamiento a favor
ni en contra. Algunos advierten desavenencias al interior de dicho gremio, en la medida que un sector
del empresariado reconocería que las consecuencias negativas que podrían genera el proyecto
Tambogrande en su relación con las comunidades locales, podría perjudicar otros proyectos en curso
y la imagen global de la minería en el Perú.

Sin embargo a raíz de la realización de la consulta ciudadana celebrada el 2 de junio del 2002 la
Presidencia de la SNMINPE declaró públicamente que la consulta vecinal era ilegal y que cualquiera
sea el resultado, éste no influirá en la aprobación del proyecto minero, en la medida que no forma parte
de los requisitos legales exigidos por la normatividad peruana. Este es un debate aún polémico entre la
población y las autoridades competentes.

4. MECANISMO DE CONSULTA POPULAR PARA TAMBOGRANDE

Como consecuencia de los compromisos asumidos por funcionarios de la empresa Manhattan así
como por funcionarios del Gobierno Central en el sentido que “si la población de Tambogrande se
opone al proyecto, éste no se realiza”, la población organizada de esta localidad presionó a su alcalde
distrital a efectos de encontrar un mecanismo para expresar su oposición. En un primer momento, el
Alcalde organizó una campaña para recabar el mayor número de firmas de los pobladores en unos
planillones elaborados por su municipio, mediante le cual ratificaban su oposición al proyecto minero.

A pesar de que con esta campaña se logró recabar más de 28,000 firmas, no se tuvo mayor impacto
debido a que ni el Gobierno ni los funcionarios de la empresa respetaron esta opinión señalando que
los planillones carecían de validez y que la mayoría de las firmas eran falsas o duplicadas. Esto generó
un gran malestar entre la población del distrito, quienes a través de su Alcalde y otras personas que los
representan, solicitaron a la Mesa Técnica encuentre alguna salida legal a este entrampamiento.

La Mesa Técnica le encargó al Grupo Legal la elaboración de una propuesta de solución. El Grupo
planteó la creación y posterior regulación de una Consulta Pública, como alternativa no vinculante para
conocer de manera indubitable la opinión de la gente sobre el proyecto.

En setiembre del 2001, el grupo se reunió con el objetivo de elaborar las normas respectivas que luego
de aprobadas por el Municipio de Tambogrande, permitirían la realización de una consulta pública que
manifieste únicamente la opinión de la población de Tambogrande respecto de la actividad minera en el
modelo de desarrollo de su distrito.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

La primera norma creó el mecanismo de Consulta Popular denominándola “Consulta Vecinal” y la


segunda norma contiene el Acuerdo de Concejo que se requería para la realización de la Consulta.
Mediante este mecanismo de participación ciudadana se solicitaba a la población que manifieste su
opinión respecto a si quieren o no incluir la actividad minera dentro de su modelo de desarrollo.

Una vez publicadas estas dos normas en el Diario Oficial El Peruano, el Municipio de Tambogrande
solicitó apoyo a la Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE- entidad encargada de organizar
y ejecutar este tipo de procesos. Si bien la ONPE desde un inicio nos manifestó su interés en organizar
la consulta, posteriormente cambiaron de opinión debido principalmente a la intensa presión política
proveniente del Ministerio de Energía y minas quien se oponía de pleno a la Consulta Vecinal. Es por
ello que con fecha 19 de enero de 2002 la ONPE publicó en el Diario Oficial El Peruano una resolución
mediante la cual resuelve no organizar, sino “brindar asesoría electoral a la Municipalidad Distrital de
Tambogrande para el desarrollo de la consulta popular aprobada mediante Acuerdo de Concejo...”.

No obstante que esta resolución ratificaba la legalidad de la consulta, el Ministerio de Energía y Minas
mediante resolución publicada también en el Diario Oficial El Peruano, autorizó a su Procurador Público
impugnar judicial y administrativamente la resolución de la ONPE, aduciendo inexistentes ilegalidades
en la misma. Luego de presentado el correspondiente recurso de impugnación por parte de este
Procurador Público, la Mesa Técnica asesoró a la Municipalidad de Tambogrande en el proceso
administrativo iniciado. Así presentó un escrito en el que se señalaba los argumentos a favor de la
cuestionada resolución de la ONPE. Con fecha 26 de abril del 2002 la ONPE emite una segunda
resolución ratificando la primera, y en consecuencia, confirma su apoyo a al realización de la Consulta
Vecinal.

Cabe señalarse sin embargo que, con posterioridad y sin una explicación razonable, la ONPE emitió
una tercera resolución mediante la cual de oficio retiraba su apoyo y colaboración a esta Consulta,
cuando en realidad faltaba aproximadamente un mes para la realización de la misma.

No obstante estos y otros inconvenientes, la Consulta Vecinal de Tambogrande se celebró el domingo


02 de junio de 2002, gracias a la participación y colaboración activa de la población local y al esfuerzo
desplegado por la Mesa Técnica. Desde tempranas horas la población acudió a los seis centros de
votación ubicados en diversos planteles en los que se instalaron 200 mesas para una población
electoral de 36,936 sufragentes. Jóvenes y ancianos, en un ambiente de verdadero espíritu
democrático, acudieron a emitir su voto bajo la protección de más de 400 efectivos de la policía,
ubicados en puntos estratégicos al igual que periodistas locales y extranjeros.

Destacó la presencia de observadores internacionales de Holanda, Alemania y Canadá, así como la de


los integrantes de la Asociación de Voluntarios Italianos en el Perú, Grupo Latinoamericano de Iglesias,
del Grupo Peruano de Resolución de Conflictos, Centro Internacional de Recursos Jurídicos, Centro de
Investigación sobre América Latina y el Caribe de la Universidad de York, Misión Belén y Canadiense,
a quienes se sumaron la Defensoría del Pueblo y el Grupo Transparencia, los denominados
Defensores de los Derechos Humanos que actuaron como un Comité de Vigilancia. Todas estas
entidades garantizaron la limpieza del proceso. Esta consulta fue seguida de cerca por los
congresistas Johnny Peralta (APRA) y José Luis Risco /UN), así como los regidores Otto Seminario y
Luis Ortiz Granda de la municipalidad de Piura, y por el secretario departamental del APRA, César
Trelles Lara.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental en Minería”
Octubre, 2002

Los resultados de esta consulta son:


Por el No 25,381 93.9%
Por el Sí 347 1.3%
Votos Nulos 889 3.3%
Votos Blancos 398 1.5%

Total de Votos emitidos 27,015

Para la SPDA la consulta y el debate posterior que ella ha suscitado significa la culminación de una
etapa, importante ciertamente, de este proceso. Al interior de todas las instancias generadas este
tema se ha iniciado un proceso de reflexión y debate para definir la estrategia post consulta. Las
tendencias son claras: 1) exigir al gobierno que reconozca la consulta legal y políticamente y que
desista del proyecto, 2) mantener la premisa reconocida desde el inicio en el sentido de reconocer que
la consulta no era vinculante sino que representa una línea base de la opinión que tiene la gente sobre
la inversión y un reto implícito para que la empresa logre la licencia social del proyecto.

Se están realizando una serie de reuniones en Lima y Piura para definir la mejor estrategia. Una de las
opciones pasa por hacer público todo el trabajo realizado por la Mesa Técnica e incorporar en dicho
evento la presentación de un representante del Frente de Defensa que haría pública las condiciones
que previamente el MEM debería cumplir para continuar con el diálogo, una de las cuales es la
eliminación de las concesiones mineras que se superponen al Valle de Tambogrande.

El esfuerzo desplegado hasta la fecha ha sido muy intenso y se ha logrado un fortalecimiento


importante de la comunidad de Tambogrande para que defiera de sus tierras ante la amenaza del
desarrollo de una actividad extractiva.

Hay varios aspectos por destacar en este caso:

1. Es la primera vez en el Perú que una comunidad local, por demás desconocida o no muy
relevante en términos culturales y económicos en el Perú, hace uso del derecho de la consulta
vecinal para auscultar la opinión de la gente, como requisito previo a la implementación de una
actividad extractiva.
2. La implementación de la consulta ha evidenciado en el Perú, la necesidad de desarrollar este
mecanismo como parte del proceso de ejecución de obras o actividades que puedan 1) tener
un impacto altamente relevante como pueda ser, por ejemplo, un tajo abierto que haga
inmovible posteriormente el ejercicio de la propiedad del terreno; o 2) la realización de
traslados involuntarios de poblaciones por la implementación de este tipo de obras o
actividades.
3. Las autoridades peruanas, especialmente el MEM se ha visto en la necesidad de redefinir el
régimen de participación ciudadana en el proceso de implementación de la actividad minera,
iniciativa que ha sido asumida por la Defensoría del Pueblo quienes han presentado un
proyecto de modificación del régimen de Audiencia Pública el cual no ha sido debidamente
analizado y comentado por la SPDA a pedido de la población de Tambogrande y la misma
Defensoría del Pueblo.
4. Se ha implementado un esquema institucional que para enfrentar este conflicto que ha
resultado ser eficiente y eficaz. Nos referimos a la Mesa Técnica de Apoyo a Tambogrande.
Lo interesante de esta iniciativa es que ha podido complementar los diversos enfoques y
aproximaciones al conflicto sean estos temáticos o de Derecho Ambiental; Derechos Humanos;
economía; derecho; difusión, etc.

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“Mejorando la Participación Ciudadana en el Proceso
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5. Se ha abierto una vía democrática y participativa para buscar una solución al conflicto socio-
ambiental generado.

5. CONCLUSIONES GENERALES

El principal problema social, es que no se toma en cuenta la voluntad de la población de la zona, la


misma que es importante en el proceso de toma de decisiones, además de los estudios preparados por
la compañía minera u otros consultores.

Uno de estos estudios es el que realizó Robert Moran,88 el mismo que se desarrolló durante el gobierno
de transición de Valentín Paniagua, bajo el auspicio de tres entidades privadas 89. La investigación tanto
de campo como de gabinete, dio como resultado que los estudios preliminares al estudio de impacto
ambiental (EIA), hechos por la minera canadiense en Tambogrande son extremadamente inadecuados
y mediocres, si se juzga de acuerdo a los criterios establecidos por la Oficina de Estudios Ambientales
de Columbia Británica, criterios que la minera Manhattan tendría que cumplir si estuviera proponiendo
la explotación de una mina en su país de origen.

Asimismo, se han reportado cerca de 28000 firmas notarizadas protestando por la continuación de la
explotación de la mina que fueron recogidas por los votantes dentro del distrito de Tambogrande, de un
total de 37000 votantes potenciales, siendo desmerecidas tanto por la empresa como por las
autoridades. Como señalamos anteriormente, el día 2 de Junio de 2002, se celebró una consulta
vecinal encabezada por la Municipalidad de Tambogrande, la cual tuvo como resultado a más del 90%
de la población en desacuerdo con la actividad minera en la zona.

Frecuentemente, la voluntad de la población no se tiene en cuenta, considerándose que deberían


basar sus opiniones en estudios técnicos, que aún no han sido concluidos. Lamentablemente, estos
estudios son muy a menudo menos objetivos de lo que se sostiene. A menudo los resultados son
inexactos o de sobremanera optimistas cuando se comparan con la realidad. Se requiere por ello, de
datos reales y recogidos por agentes independientes, pero ello es muy costoso.

Hasta el 9 de diciembre de 2002 la empresa no había revelado ningún estudio, ni de impacto ambiental
ni de factibilidad, que describa a la población los impactos futuros y los procesos propuestos. Se cree
que dicho estudio, probablemente sea aprobado por el Ministerio competente. Es por ello que, es
necesaria la realización de un estudio independiente y que garantice a los pobladores que su actividad
agrícola no va a verse perjudicada, ni tampoco la zona donde viven con sus familiares. Este tema
causa mayor controversia, por el hecho de tratarse de la convergencia de dos recursos: los agrícolas y
los mineros; especialmente si los ciudadanos locales no están familiarizados con los impactos
esperados, y si estos cuestionan si se van a beneficiar de tal proyecto y de los desplazamientos.

El Valle de San Lorenzo, primer productor de limón y mango, al verse amenazado por la posible
explotación de un yacimiento en el subsuelo, ha dado origen después de muchos conflictos a la
convocatoria de una Consulta Vecinal de la cual obtuvo como resultado a más del 90% de la población
tambograndina en pro de la actividad agraria de la región. Casi 37 mil pobladores asistieron a la

88 Robert Moran, hidrólogo y experto reconocido internacionalmente en el campo de los estudios de impactos ambientales
de la minería. Estudió en la Universidad de Texas y se graduó con un Ph.D en Ciencias Geológicas en 1974. Ha
trabajado en diferentes países, tales como Australia, Chile, México, Canadá, Gran Bretaña y Estados Unidos.
89 Estas son: Mineral Policy Center, Oxfam America (ambas con sede en Estados Unidos) y Environmetal Mining Council of

British Colombia (con sede en Canadá).

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consulta, la cual se realizó ante el temor de que los trabajos de la minera contamine un río de la zona y
las 57 mil hectáreas del valle que producen limones y mangos.

Por su parte, el presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, Ricardo Briceño,
señaló que la consulta vecinal es ilegal y cualquiera sea el resultado no influirá en la aprobación del
proyecto minero Tambogrande, puesto que no forma parte de los requisitos legales exigidos. Este es
un debate que aún genera polémica en la población y las autoridades competentes.

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