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IV. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN

AMÉRICA LATINA

Para los países de América Latina para ser

capaz de extraer lecciones de la experiencia
de los países más avanzados, que deben ser
capaces de juzgar si la cura es adecuada para
la síntomas, y los síntomas a las causas de la
enfermedad. En esta sección, que indican la
desafíos que enfrenta la reforma de la
administración pública en los países de
América Latina y sugerir algunas
hipótesis sobre los orígenes y los síntomas de
una mala administración pública.

El "productivo" desafíos que los gobiernos

de América Latina enfrentan, en una época de
reforma, parecen ser mayores que las de los
países avanzados. (Para una visión
estimulante de
estos desafíos ver Naim, 1993).
· En primer lugar, los gobiernos deben
ampliar el alcance de los servicios básicos
que ofrecen - la educación,
la salud, la ley y el orden y la justicia, las
comunicaciones, el acceso a los bienes
económicos - a la
pobres, que a menudo han sido en gran
medida excluidos del ámbito del Estado.

· En segundo lugar, las ganancias muy

grandes en la eficiencia son necesarias para
ello.

· En tercer lugar, una mayor continuidad y

legitimidad en la política de decisiones y
ejecución, lo que permite
gobierno para beneficiarse más de la
experiencia acumulada y la memoria
institucional, también
es necesario.

· Por último, estos tres primeros objetivos no

pueden lograrse sin una profesionalización de
la
la administración pública.

Pero para afrontar estos retos, los países

latinoamericanos pueden enfrentar críticas
genéricas
problemas de gobierno. Estos países hoy
tienen, al menos superficialmente, en
términos similares
problemas a los países más avanzados en
términos de gobierno de gran tamaño y la
crisis fiscal, pero
los obstáculos políticos e institucionales son
mayores.

· En muchos países de América Latina, es

particularmente difícil para los votantes de
control
políticos. Las instituciones de la democracia
han estado evolucionando por un período más
corto que
los de la mayoría de los países más
avanzados. Pesos y contrapesos, por muy
bien
inscrito en las constituciones, no funcionan
así.
6
En el pasado, con los más débiles - a veces
las instituciones democráticas, los gobiernos
o facciones disfrutar de áreas de poder dentro
- ausente
gobierno, han sido motivados a servir a sus
propios intereses, en lugar de los de
los ciudadanos. Y puesto que los gobiernos
latinoamericanos a menudo no han tenido la
posibilidad de
poder disfrutar durante un período
prolongado, su propio interés se ha atendido a
más mediante el uso de
su monopolio temporal de la potestad
tributaria, a través del clientelismo y la
búsqueda de rentas, que a
invertir en bienes públicos. La modernización
de la administración pública es, pues,
limitada por una
heredó la historia política.
7
 (Para un tratamiento más estilizada de la
cuestión del control político,
véase el recuadro 1).

· Es también a menudo parece ser

extraordinariamente difícil para los políticos
el control público
los funcionarios. Esto es difícil de explicar, y
uno se siente tentado a concluir que esto
refleja una
problema social más amplio de la confianza
que subyace a una sociedad civil activa.
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Es razonable argumentar que esta mayor

gravedad de los problemas genéricos en
América Latina es
asociadas a un perfil de comportamiento
dentro de las administraciones públicas que
los hacen muy diferentes
de la norma de los países industriales
avanzados.
9
Las administraciones de América Latina
poseen
normas y estructuras formales muy
coherentes con los tradicionales (jerárquicos
y
centralizada) modelo prevalente en los países
más avanzados. Pero el comportamiento
burocrático real es
diferentes. La mejor caracterización de esta
estilizada, con algunas excepciones, es una de
la informalidad.
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· La informalidad se produce cuando reales

(informal) comportamiento burocrático no se
corresponde con
las reglas formales. A pesar de que a menudo
parecen ser cumplidas, las reglas son rotas o
dobladas
- El Estado de Derecho está ausente.
· La informalidad es un acuerdo institucional
con los costos y beneficios nacionales.
Oportunismo
(Corrupción, el fraude, el clientelismo y la
búsqueda de rentas) y la ineficiencia florecer
y se
"Institucionalizada", mientras que los costos
de las transacciones burocráticas se plantean.
Por otro
parte, la informalidad permite que algunas
transacciones esenciales para ser completado,
a pesar de las normas.

· Según de Soto (1989), la informalidad

florece cuando el ordenamiento jurídico
impone reglas
que rebasen el marco socialmente aceptada y
cuando el estado no tiene suficientes
coercitivas
autoridad. (De este modo, la informalidad
está directamente relacionada con los
obstáculos políticos e institucionales
a la buena administración pública que hemos
mencionado más arriba.)

· Existe a menudo un círculo vicioso en el

que el fracaso del Estado razas normas más
correctivas
que el reformador aplaude (bajo equivocada
nociones formalistas y legalistas acerca de
cómo
reforma) y que el oportunista aplaude (porque
sabe que la reforma se
frustrados). En efecto, la existencia de
muchas leyes - contaminación legal - puede
significar la
antítesis del estado de derecho. La
informalidad parece reflejar la brecha entre
las expectativas de
lo que el Estado debe hacer y la realidad de lo
que puede hacer.
11
· La informalidad presenta un dilema para la
reforma de la administración pública.
Cambiar lo que
está en el papel no cambia de
comportamiento. En efecto, el
incumplimiento reiterado de papel - o
legalista
- Reformas alienta la informalidad mediante
el fomento de la indiferencia de los
burócratas a los nuevos
reglas.

Cuadro 2, citando Riggs (1964) descripción

de los problemas de un reformador que se
enfrenta un no-
sistema de presentación del espectáculo, es
un ejemplo de síntesis de la informalidad en
un país en desarrollo-del condado
administración pública y el dilema que esto
plantea para la reforma.

La informalidad en el sector público no ha

sido descubierta recientemente, aunque puede
a estas alturas se han convertido en
demasiado olvidado. Brevemente caracterizar
la informalidad con mayor detalle en
términos de la no delegación (centralización)
de la toma de decisiones, la informalidad
general de
normas de procedimiento, y la informalidad
en el personal y los sistemas de gestión
financiera. los organismos y los beneficios de
la delegación (y de contacto con los usuarios
finales)
son percibidos. Este
refleja una falta de cooperación y confianza.
Y, sin embargo, la toma de decisiones
también es fragmentado
ya que los técnicos en los niveles inferiores a
menudo se acumulan información técnica.

· Las reglas formales de procedimiento son

excesivos, porque los gerentes no la
confianza del público
los empleados. Sin embargo, ellos tienen un
efecto limitado, ya sea por un exceso de
normas medios
normas contradictorias (a veces reflejan un
marco legal que ha sido diseñado en
piezas que no encajan entre sí), o porque no
hay mecanismos efectivos de
normas de aplicación y por escrito pueden ser
simplemente ignorados. Muy a menudo,
cuando una ley se ve
ser ineficaz, otro que se promulgue, por lo
general con un esfuerzo suficiente para anular
el efecto de
el primero - por lo tanto una acumulación de
la "contaminación legal". Un efecto es
reducir al mínimo el número de
interacciones administrativa (es decir,
transacciones): Las agencias no se coordinan,
la información es
acumulado. Otro efecto es fomentar
soluciones informales. Si la línea-ministerios
no
trabajo, las nuevas agencias fuera de la
estructura administrativa formal se crean. Si
la carrera de
los funcionarios públicos no son efectivos,
correspondientes a nombramientos especiales
se hacen para hacer el trabajo. Otro
efecto, por supuesto, es animar a
comportamientos oportunistas (corrupción y
la improductividad).

normas · Personal basada en el mérito se

eludan a favor de los procedimientos que
permiten
trabajo por motivos de patrocinio o de la
confianza personal. Normalmente, el sistema
de méritos es
utilizado como una cubierta para practicar el
clientelismo o para elegir a los empleados
que será personalmente
leales. O bien el sistema se elude a través de
nombramientos especiales.

· Las normas para el establecimiento y

ejecución de los presupuestos a menudo
tienen poco significado. Los presupuestos son
realista: un aumento inesperado en una
disminución del gasto y repentina de los
ingresos son los
norma. Información de las agencias sobre los
gastos es exacta, a menudo tan
deliberadamente.
Así, el presupuesto ejecutado no se parece a
lo que se planeó originalmente. Cuadro 3
proporciona Caiden y (1964) descripción
sintética Wildavsky del círculo vicioso de la
incertidumbre fiscal y la informalidad que
caracteriza los sistemas presupuestarios en
los países en desarrollo.

Para la caracterización de la
informalidad no es, por supuesto, un
diagnóstico completo de los problemas de
la administración pública en América
Latina. Hay otros elementos importantes,
tales como los bajos salarios
y habilidades, y una estructura salarial
dañado que, aunque sin duda vinculada a
la informalidad, han
No se ha mencionado anteriormente. Por otra
parte, la caracterización de un modo
dominante de informales
comportamiento se ha estilizado y
generalizada. En realidad, la informalidad es
un fenómeno en todo el mundo
de la administración pública en los países en
desarrollo, y no está ausente en los países
avanzados.
No todos los países de América Latina son
los mismos. Chile, en particular, es un país
donde, a través de un largo
proceso de construcción y reforma, la
informalidad se ha reducido, y tiene hoy en
día la práctica
cerca de avanzada a la de los países más
avanzados (véase Valencia, de próxima
publicación). Al igual que Chile,
los pequeños países de habla Inglés del
Caribe, herederos de la tradición de
Westminster
gobierno y administración, también
proporcionan un papel interesante. Estos
países tienden a tener
marco legal más claro (con menos
solapamiento entre las agencias), un público
más profesionalizado
servicio, más centralizada y una mejor
aplicación de los controles financieros y de
personal, y menos
comportamiento oportunista que los típicos
de los países latinoamericanos. En efecto, el
sistema de control de las obras
hasta el punto de que la centralización
efectiva y la rigidez asociada con esto es -
algo
como en los países más avanzados - uno de
los principales problemas que los reformistas
tienen que hacer frente a
en el Caribe Inglés y en Chile. El
diagnóstico dominante que muchos
gobiernos latinoamericanos están haciendo
hoy,
y con frecuencia han hecho en el pasado, es
que sus administraciones públicas sufren
de un exceso de control.
Este diagnóstico es, en cierta medida,
compartida por las instituciones
financieras internacionales. Este
diagnóstico
dice, al menos implícitamente, que el
enfoque tradicional de la administración
pública ha fallado. Por lo tanto
el atractivo de los nuevos enfoques basados
en el mercado a la flexibilidad de gestión.
(Curiosamente
tal vez, también hay otros diagnósticos, el
reconocimiento de síntomas similares en
diferentes países, pero
proponiendo diferentes causas -. una guerra
civil aquí, idiosincrasias culturales allí) Se ha
producido un
variedad de enfoques para la reforma - la
mejora de las leyes, el desarrollo de los
organismos autónomos (total o
parcialmente fuera de la estructura jurídica de
la administración pública), la inversión en
sistemas y
hardware (sistemas de gestión financiera en
particular). En cierta medida los diferentes
enfoques implican
diagnósticos diferentes. Ninguno de los
métodos hasta ahora ha resultado
particularmente exitosa, y el diagnóstico de
El exceso de control puede ser precipitada. Es
evidente que existe una sobre-control,
pero se sugiere que es un síntoma de la
informalidad - del cumplimiento de baja - en
lugar de una
causa (aunque hay un evidente círculo
vicioso de los controles y el cumplimiento de
baja). Por la misma
modo, se podría argumentar que, lejos de
haber fracasado, el modelo tradicional se
ha instalado sólo en
nombre (es decir, en leyes escritas), pero
que lo que funciona, de hecho, era un
sistema informal. La aplicación de
técnicas modernas de gestión, de forma
aislada, no puede llegar a estos problemas
de la informalidad.
Además, los problemas en la arena política
puede limitar o afectar a su aplicación.

V. ALGUNOS COMENTARIOS Y
CONCLUSIONES

Las conclusiones del trabajo, por lo menos

en cuanto a la dirección de las reformas
deberían ir, se
modesto. Nuestra primera preocupación de
las conclusiones del diagnóstico, y en
segundo lugar, sugerencias de políticas. En la
primera
tema, se sugiere que el puente debe ser
efectuada: el centro de atención del
diagnóstico debe cambiar
hacia los países menos avanzados, por lo que
las soluciones apropiadas se pueden casar con
las correspondientes
análisis. El diagnóstico debe ser completado
en dos áreas relacionadas.

· Creemos que las consecuencias de las

diferencias políticas e institucionales entre los
más
y los países menos avanzados orden de
continuar sus estudios en el contexto de la
reforma de la
la administración pública. Hay, por ejemplo,
una serie de teóricos y empíricos
la literatura, un poco dispersa entre las
disciplinas y subdisciplinas, sobre la
gobernanza y
desarrollo económico que podría ser mejor
dirigido a América Latina y su público
problemas de la administración (véase, por
ejemplo, McGuire y Olson, 1996, y
Wintrobe,
1996).

· Nosotros también creemos que va a ser

rentables a pensar sobre los problemas de la
administración pública
dentro de un marco de informalidad énfasis
(y su opuesto, el imperio de la ley). Ya es
hora
para revivir el diagnóstico de la informalidad
que existe en algunos de la administración
pública
la literatura. También parece claro que la
informalidad en los espejos de la
administración pública
la informalidad de la sociedad en general. Por
lo tanto, tendría sentido aplicar algunas de las
más amplia metodología y el análisis de la
informalidad. (La literatura es la informalidad
problemática, pero el trabajo del Instituto de
Perú y Libertad, Democracia, tal como se
refleja en el de
Soto, 1989, proporciona un excelente punto
de partida.) Un diagnóstico basado en
observaciones
comportamiento (y las razones para ello), así
como las leyes, deberían proporcionar una
mejor base para la reforma.
Para ver un ejemplo de este enfoque - la
formalización de los derechos de propiedad
real en el Perú - ver
Recuadro 4.
 En segundo lugar, sospechamos que tratar
de introducir nuevos enfoques basados en el
mercado antes de
puesta en marcha de las condiciones de los
enfoques para tener éxito corre un grave
riesgo de fracaso. Incluso
si un sistema centralizado al parecer, parece
haber fracasado en el pasado, vemos poco
más remedio
para la reforma de comenzar con los sistemas
de control central financieros y de personal
que efectivamente
forzada, incluyendo un sistema
presupuestario eficaz de arriba hacia abajo,
cierto control central sobre los residuales
personal, y notificación a tiempo completo, y
el control de los planes y presupuestos. Este
es el punto de partida
de profesionalizar el servicio público. Sin
esto, los intentos de introducir más en los
resultados
formas de gestión están orientados al fracaso.
(Ver Reid, 1996, sobre los pasos necesarios
para hacer
reforma gerencial de trabajo en América
Latina).

Al sugerir, como este trabajo lo ha hecho,

que la modernización de la opinión pública
la administración está íntimamente ligada al
desarrollo político, un programa de reforma
también está obligado a aumentar
la cuestión de la reforma política. (De hecho,
la democratización puede ser interpretado
como el proceso de
la instalación de unas normas justas y
aplicadas de la partida.) Este documento no
es el lugar para seguir el tema
directamente. Pero un enfoque más técnico
también puede ayudar, al margen por lo
menos. Técnico reformas
pueden contribuir a la reforma política si
aumentan la información disponible al
público, ofrecer
las empresas públicas en los niveles de
servicio, crear mecanismos para que el
gobierno "escuchar"
clientes, o técnicamente fortalecer otras
ramas del gobierno, como el legislativo o el
oficina del auditor general. Para finalizar con
una nota optimista, la fuerte ola de políticos y
la reforma económica en América Latina
ofrece precisamente el contexto en el que el
sector público
que se proceda a la modernización