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1. Introducción
Tarea nada fácil de abarcar y sintetizar la constituye el tema del proceso constituyente y la
reforma del Estado en América Latina, pues de entrada por una parte, nuestros procesos constituyentes
han tenido grandes dificultades en consolidar las instituciones políticas, sobre todo en el denodado afán
por construir instituciones democráticas, orientadas por la necesaria jerarquización del principio del
Estado de Derecho, jaqueado permanentemente por la brecha difícil de cerrar entre el "país legal",
guiado por el derecho, y el "país real", perturbado por la violencia y la arbitrariedad; y por la otra, de
idear el perfil del Estado que queremos, consustanciado con la realidad, que responda al exigente reto
vislumbrado por Simón Rodríguez: "¿Dónde iremos a buscar modelos? La América Española es
original. Original han de ser sus Instituciones y su Gobierno. Y originales los medios de fundar unos y
otro. O inventamos o erramos" 1.
Ríos de tinta han corrido, por lo menos desde las revoluciones burguesas de fines del siglo XVIII
y principios del siglo XIX (donde por lo demás es justo mencionar el constitucionalismo fundador de
las recién independizadas repúblicas hispanoamericanas), en la tentativa de la teoría constitucional por
precisar el concepto de poder constituyente, sus elementos configuradores, su titularidad, sus límites,
sus formas de manifestación, como su relación con los poderes constituidos, donde cobra su mayor
importancia el loable cometido del Estado constitucional, de ordenarlo en las fórmulas normativas que
atienden al principio de supremacía constitucional, es decir, en palabras de Pedro de Vega: "Porque la
actuación del poder constituyente termina con la aprobación de la Constitución, la única manera
imaginable de perpetuar la legitimidad democrática en el funcionamiento normal del sistema, no puede
ser otra que transformar el principio político de soberanía popular en la fórmula jurídica de la
supremacía constitucional"2.
La lucha por la supremacía constitucional ha sido una lucha sisífica, tanto que en la célebre
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tipología de Loewenstein , generalmente nuestras constituciones son conceptualizadas como
constituciones nominales, es decir, de aplicación práctica imperfecta, con graves déficits de
efectividad. Sin embargo, seríamos profundamente injustos si no sopesáramos positivamente la lucha
por la justicia y el derecho que se ha dado desde sus orígenes coloniales en estas latitudes, lo cual si
bien no ha cuajado en sólidos documentos normativos, integra una vena cultural con creciente arraigo
colectivo.
En efecto, como corolario de la experiencia derivada de la dolorosa herencia de las muchas veces
sangrientas dictaduras, de manera particular en los últimos decenios, el Estado de Derecho ha adquirido
una justa valoración como principio cardinal del orden democrático, a costa afortunadamente de su
tradicional percepción adjetiva, de base positivista. Hoy en día la simbiosis democracia-Estado de
Derecho constituye un axioma indiscutible, no sólo para amplios sectores de las clases dirigentes
latinoamericanas, sino para cada vez mayor número de ciudadanos que, comprometidos directa o
indirectamente en la batalla por los derechos humanos, aprecian de forma afirmativa y hasta
existencialmente, la relevancia de la carta de derechos estampada en la Constitución, abandonándose
así, tanto la visión pesimista que los consideraba flores marchitas de un transplante infecundo del
ideario liberal, como la visión marxista que los interpretaba como recursos ideológicos encubridores de
la estructura de poder en beneficio de la clase dominante.
Las consecuencias de este nuevo enfoque, como veremos infra, serán de suma significación para
los renovados issues del Derecho Constitucional latinoamericano.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
3. El reto postpopulista
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
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Los procesos constituyentes que experimentan, cierto que con discronías variables y hasta
distintas, los países latinoamericanos, tienen un hecho unificador indudable en la crisis del populismo,
fenómeno que abarca no sólo una cultura, sino un modo de pensar y actuar respecto del Estado y la
sociedad civil. Las relaciones Estado-sociedad civil han sido resquebrajadas por la crisis del Estado, lo
que ha derivado en una renovada conceptualización de ambas esferas.
En cierta manera, a su modo y dentro de su propio tempus, América Latina experimenta la crisis
del denominado Estado de Bienestar, lo cual tiene su vórtice en el redespertar y rebelión de la sociedad
civil frente a un Estado hipertrofiado y omnipresente, jaqueado por la contradicción insalvable, por un
lado, entre las siempre crecientes demandas, que su brazo administrativo muestra cada vez mayor
incapacidad de satisfacer, y por el otro, en el agotamiento de su insaciable capacidad extractiva,
colapsada por su abusivo rol empresarial, y sus consecuencias en una profunda y agobiante crisis de
legitimación. Es como si presenciáramos absortos el desenlace de la prolongada aventura de
expropiación de las funciones sociales por parte del Estado, tal cual alcanzó su momento más aberrante
con el totalitarismo.
Estamos, ni más ni menos, ante una ruptura epistemológica de la relación Estado-sociedad civil,
que significa la desaparición, por inoperante, cierto que paulatina pero en todo caso irreversible, del
paradigma que gira, como una suerte de Deus ex machina, en torno al Estado-Nación excesivamente
intervencionista, tal como lo hemos asumido y soportado en estos últimos cincuenta años.
El tránsito a la era postpopulista pasa, entre otras situaciones, por la superación del concepto de
planificación, por lo menos del que aprendimos a conocer, es decir, el denodado afán por prever y
controlar todo, una suerte de atrevimiento por atrapar y domesticar la libertad, construido en función de
una visión del hombre y su entorno, debidamente resguardada por los cánones de la ingeniería social.
La revalorización de las pequeñas cosas, lo directamente asible, la levedad, la incertidumbre, que guían
cual faros ocultos las infinitas posibilidades de la acción humana, me hacen recordar las palabras de
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Unamuno : "¡Nada de plan previo, que no eres edificio! No hace el plan a la vida, sino que ésta lo traza
viviendo".
Ha crecido un clamor acuciante de rechazo ante los atropellos del omnímodo poder burocrático
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del Estado, esas jaulas de hierro antevistas por Max Weber , que enajenan al hombre, descarnando su
ser ciudadano en los laberintos del procedimiento, y su tortuoso objetivo de hacer del gobierno un
pesado oficio, costoso e ineficaz. La gobernabilidad, ese don tan preciado como escaso, exige
necesariamente la sencillez, la simplicidad y el contacto directo, "sin ventanillas", con la sociedad. En
suma, la lucha por la desburocratización y el control democrático del Estado, se ha erigido en un
bastión en el cambio de la percepción de la óptica de la relación de la sociedad civil respecto al Estado.
Al unísono, la profunda crisis que experimentan las instituciones par excellence de articulación
de los intereses sociales hacia el Estado, los "paquidérmicos" partidos de masas, guiados por el otrora
dogma del centralismo democrático (sobre lo cual volveremos infra), es reveladora del anhelo cada vez
más presente por trastocar su fisonomía, en función de la invención de movimientos políticos flexibles
y de articulación débil, que respondan mejor a los desafíos de la teledemocracia y la participación
ciudadana.
La larga marcha en pro de la universalización y protección internacional de los derechos
humanos, derechos concebidos como anteriores y superiores al Estado, cuya obligación es proteger y
defender, nunca menoscabar y menos atropellar, ha implicado un cambio, no suficientemente percibido
aunque radical, en la jerarquización subordinada del Estado frente a la sociedad civil y al ciudadano. La
nueva concepción de la Constitución, entendida por sobre todo, como la positivación de unos valores
que la anteceden y llenan de sentido, ha modificado el tradicional enfoque organicista y formalista que
nos legó el positivismo jurídico.
Para finalizar, no por ello menos importante, la agonía de la excesiva centralización y
concentración de poderes del Estado, que impulsó y llevó hasta sus últimas consecuencias,
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
precisamente que los partidos políticos tienen puesto un pie en la sociedad civil y el otro en las
instituciones, dado que son los articuladores modernos de muchas relaciones cruciales dentro del
Estado y dentro de la sociedad civil? Además, la sociedad civil no puede sustituir, dada la morfología y
la sectorialización fragmentaria de los intereses que la conforman, a la capacidad integradora de un
sistema de partidos medianamente viable.
Por último, no podemos dejar de mencionar una tendencia preocupante, consistente en llenar el
vacío que han dejado los partidos con la personalización excesiva del poder, un fenómeno recurrente en
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la región, que alguna vez Max Weber definió como "democracia plebiscitaria del líder", la cual
disimula potenciales y actuantes tentaciones autoritarias, proclives a desbordar las esclusas de la
alternabilidad (medítese en los escarceos reeleccionistas, saltándose a la torera o modificando la
Constitución, que tienden a propagarse en América Latina), y romper las reglas de juego de la
ingeniería democrática.
En conclusión, la reconversión o reinvención de los partidos constituye uno de los desafíos más
apremiantes de la actual hora latinoamericana.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
delega el Presidente, entre ellas la de gozar de una amplia capacidad de designación de los funcionarios
al servicio de la Administración Central.
El Primer Ministro debe ser políticamente responsable ante el Congreso, quien lo puede censurar
así como decidir su destitución, lo cual acarrea la reorganización del gabinete en pleno. Con ello
logramos algo crucial, una válvula de escape, un "fusible", para la resolución de las crisis políticas, sin
socavar la autoridad y la necesaria estabilidad de la institución presidencial evitándose, en
consecuencia, la erosión de la legitimidad del sistema de gobierno.
No obstante, un recurso también requiere el Presidente para asegurar la gobernabilidad, y no ser
jaqueado por una mayoría hostil y circunstancial, reacia a toda colaboración, que se apodere en un
momento dado del Congreso: el poder de su disolución, si éste ha censurado o negado la confianza en
dos oportunidades al Primer Ministro, y la correspondiente convocatoria a nuevas elecciones en un
plazo perentorio. El pueblo, en definitiva, tiene entonces la última palabra en la decisión sobre el
respaldo o el rechazo a las políticas gubernamentales.
Otros temas del debate constituyente los son el balotaje, por cierto de amplia difusión en las
recientes reformas constitucionales, la duración del mandato y el siempre espinoso tema de la
reelección presidencial, sobre lo cual quiero sólo puntualizar mi desacuerdo con la modificación del
texto fundamental para favorecer la inmediata reelección del Presidente en funciones, por la sencilla
razón de que una reforma constitucional no debe adelantarse bajo la presión del interés directo del
primer mandatario, más aún en una región donde el rol del Congreso recurrentemente aparece
disminuido, y la rama judicial no tiene suficiente fortaleza en la resolución de los conflictos de poderes,
así como en su definitiva función de celosa guardiana de la Constitución.
Rafael Caldera condensa en estas frases el sino del debate sobre el rol de la institución
parlamentaria en la democracia: "El Parlamento defiende la democracia para defender su existencia
pero al mismo tiempo ha de defender su prestigio para defender la democracia. Y si es cierto que el
menosprecio de la institución parlamentaria conduce rápidamente al naufragio de la institucionalidad
democrática, también es cierto - y no hay que llamarse a engaño - el que el Parlamento es la primera
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víctima obligada de todo accidente que represente la quiebra de la democracia" .
En conclusión, fortalecer la institución parlamentaria es un requisito ineludible de la
consolidación democrática. Ello tiene varias dimensiones, como son las del sistema electoral y la
representatividad de los partidos, algo que puede contribuir a mejorar el Parlamento, gracias a la
legislación; y otras más directamente vinculadas a su quehacer institucional, como lo son sus clásicas
funciones legislativa y de control.
El desafío de la gobernabilidad democrática en América Latina está ligado al cometido de
fortalecer la institución parlamentaria, sin que ello sobrelleve el estéril obstruccionismo de la acción de
gobierno.
La función legislativa, tan importante, ha visto reducir su relevancia ante la ampliación del poder
reglamentario y la delegación legislativa a favor del gobierno. Por otra parte, cada vez tenemos menos
legisladores entre nuestros parlamentarios, y la técnica legislativa deja mucho que desear. Se ha
planteado, cierto que todavía más como especulación teórica, la posibilidad de crear una cámara
exclusivamente legislativa18, o bien delegar la legislación en una comisión legislativa, en ambos
supuestos integrada por parlamentarios dedicados exclusivamente a legislar. Incluso, no resulta
descabellado debatir la propuesta de Forsthoff19 en la que el Parlamento se limita a dictar las normas
políticamente relevantes, que establezcan el marco de la regulación detallada, a asumir por el Gobierno
y la Administración.
Por lo demás, en los congresos latinoamericanos es notable observar la carencia de adecuados
staff técnicos, que contribuyan a mejorar el desempeño de sus tareas. El clientelismo político continúa
siendo el principal medio de reclutamiento de sus pretendidos asesores20.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
6. Federalismo y descentralización
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El federalismo tiene una tradición que se remonta a los años aurorales de las repúblicas
latinoamericanas, principalmente en México, Venezuela, Brasil y Argentina. Inspirado en el modelo
norteamericano, pronto el federalismo pasó a ser más una idea que una realidad, unida en Venezuela al
igualitarismo social, pero también expresión de fuerzas desintegradoras -el caudillismo decimonónico-,
sometidas a la larga, con la moderna construcción del Estado nacional.
Sin embargo, el federalismo, más bien el "nuevo federalismo", para distinguirlo de las
peculiaridades que caracterizaron al federalismo del siglo pasado, ha reasumido su importancia, ante la
excesiva concentración y centralización de la vida pública, en nuestros países. El centralismo unido a la
hipertrofia del Estado y su penetración excesiva en la sociedad civil, se ha mostrado disfuncional en el
cumplimiento de los cometidos del Estado.
La consecuencia ha sido el despertar de las políticas descentralizadoras, tanto en su dimensión
política (la elección directa de gobernadores y alcaldes), como en su dimensión administrativa, a través
de la asunción directa de competencias, que se había reservado el Estado central, por parte de las
entidades regionales y locales, o su amplia participación en el conjunto de posibilidades que ofrece la
concurrencia de competencias.
En suma, la descentralización está hoy efectivamente unida al logro de una mayor eficacia de los
cometidos estatales, como en la democratización de la sociedad, gracias al impulso de la participación
comunitaria en los asuntos públicos, al acercar más los ámbitos de poder al acceso directo de los
ciudadanos.
No obstante, es todavía prematuro el destacar éxitos concluyentes en el nuevo proceso, amén de
las dificultades de avizorar un real redespertar federalista, es decir, el reacomodo de las estructuras del
poder del Estado en un nuevo "pacto federal". La discusión está abierta, y muestra algunos signos de
resurgimiento en los recientes debates constitucionales, en los procesos constituyentes de los países
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
líderes con alguna tradición federal, como los mencionados de México, Argentina y Brasil, e incluso en
Venezuela, donde la discusión constitucional incluye necesariamente su abordaje.
Las tendencias descentralizadoras no han cerrado la puerta, al contrario, han impulsado sus
posibilidades de despliegue, al concepto de región, ya no con las características dirigistas y
desarrollistas de las políticas de regionalización de los años sesenta y setenta, sino como concepto que
atiende a una realidad geoeconómica y geoestratégica (la disminución de las desigualdades regionales),
en donde, a todo evento, su conformación en comunión con el nuevo federalismo, pasa por la
manifestación de voluntad política de los estados o las provincias.
Por último, no puedo dejar de mencionar aquí el debate abierto en América Latina en torno a las
consecuencias de la descentralización sobre el proceso de integración nacional, revivido por cierto ante
el recuerdo de los funestos efectos desintegradores del federalismo decimonónico sobre la frágil
arquitectura del Estado, tema que fue, por lo demás, motivo de profunda preocupación en la mente de
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algunos de los fundadores de nuestras repúblicas .
En síntesis, comparto el punto de vista que sostiene que la descentralización no desintegra per se
la unidad nacional, aunque si la propenden las fuerzas centrífugas de una política anárquica,
desordenada y fetichista de la descentralización. La diversidad que conlleva debe enriquecer, fortalecer
la unidad, no disolverla. Mientras, al Estado central le corresponde, aparte de sus cometidos
específicos, indelegables e intransferibles, coordinar, controlar, monitorear el proceso. Además, él es,
en definitiva, el garante último de la integración nacional, frente a los monstruos fundamentalistas,
cada vez más acechantes, en palabras de Boissier, del internacionalismo hegemónico, el nacionalismo
negativo y la "archipielagización" regional.
7. A manera de conclusión
En conclusión, vastos son los desafíos de los procesos constituyentes latinoamericanos y sus
implicaciones para la reforma del Estado, en función de la meta de mejorar la capacidad de gobernar,
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que a falta de un término más preciso, tiende a cobijarse bajo el neologismo de gobernabilidad .
Cierto que dentro de la amplia gama de posibilidades insertas en la capacidad de gobernar, y producto
de mi formación (o deformación) jurídico-política, he acentuado seguramente en demasía la
importancia del rol institucional.
Con ello no quiero ni puedo obviar la relevancia de otros enfoques y aproximaciones a la
realidad; sin embargo, a favor de mi punto de vista juega el hecho de que, independientemente de
cuales sean sus dimensiones y variables, la gobernabilidad alude de manera especial a la capacidad de
respuesta de las instituciones gubernamentales frente a las demandas y aspiraciones de la sociedad
civil.
Ello explica el que tantos ojos dirijan la mirada hacia el rediseño institucional, y de allí la
inteligencia de los gobernantes, y el núcleo dirigencial que integra la clase política, en antever y abrirle
cauces a los cambios exigidos por la dinámica social. Si ello se logra en paz, pero con decisión y
firmeza, en un clima de respeto a la metodología democrática, sus alcances serán mucho mayores, y las
heridas que inevitablemente se infrinjan serán mucho más fáciles de cicatrizar. De lo contrario, el
estigma de la violencia, sempiterna compañera de la mala hora latinoamericana (dentro de ella incluyo
la violencia institucional), y sus deletéreos efectos, por más que sean edulcorados por la retórica
revolucionaria, nos volverán una vez más a azotar.
Notas
1
Rodríguez (1988).
2
Vega (1988), p. 40.
3
Loewenstein (1976), pp. 216 y ss.
9
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
4
Lassalle (1964), pp. 163 y ss.
5
Cfr. Cappelletti (1980).
6
Schmitt (1982), pp. 93-94.
7
Se trata de un debate de prosapia en la historia del constitucionalismo, como lo revela la mismísima
experiencia constitucional de la Revolución Francesa. Cfr. Kriele (1980).
8
El término discronía hace referencia a la amplitud de desfases y desniveles de los distintos
componentes (jurídico, político, económico, técnico) de la realidad, que obstaculizan una tendencia
coherente de desarrollo económico. (Cfr. Soriano (1989).
9
Unamuno (1964), I, p. 239.
10
Weber (1991), pp. 103 y ss.
11
Cfr. Combellas (1995) y Hofmeister y Thesing (1995).
12
Combellas (1995), p. 135.
13
Bobbio (1986) y (1996).
14
Cfr. Mommsen (1981), pp. 49 y ss.
15
Nohlen (1991), p. 51.
16
En América Latina se debate acerca de si el Primer Ministro debe ser un colaborador privilegiado del
Presidente en las funciones atinentes a la jefatura de gobierno, o asumirlas directamente, caso en el cual
estamos frente a un sistema semipresidencial. Cfr. Comisión Andina de Juristas. (1993).
17
Caldera (1984), p. 39.
18
Cfr. Planchart (1993).
19
Forshoff (1975).
20
Cfr. Prats i Catalá (1996).
21
PNUD (1996).
22
Díaz (1977), p. 44.
23
Cfr. Bresser (1995).
24
He seguido mi exposición en Combellas (1996), I, pp. 12-13.
25
Estoy pensando fundamentalmente en Bolívar y Miranda.
26
Cfr. VV. AA. (1996) y Dror (1996).
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
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