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Citar como: Galindo, Mariana y Viridiana Ríos (2015) “Deuda Pública” en Serie de
Estudios Económicos, Vol. 1, Agosto 2015. México DF: México ¿cómo vamos?*
*Los autores agradecen los comentarios de Paola Pernas y el apoyo de México ¿cómo
vamos? para la realización y publicación de este documento.
DEUDA PÚBLICA 2
La deuda pública son todas las obligaciones insolutas del sec- Existen dos tipos de deuda: deuda bruta y deuda neta. La
tor público, contraídas en forma directa o a través de sus deuda neta es igual a la deuda bruta menos los activos finan-
agentes financieros (The World Bank, 2015). La deuda es una cieros del país (nacionales e internacionales). En marzo 2015,
herramienta del gobierno para diferir sus gastos en el tiempo la deuda neta de México fue de 7.1 billones de pesos (i.e.
y así poder cumplir el conjunto de funciones que le son millones de millones de pesos) y la deuda bruta de 7.6 billo-
encomendadas. nes de pesos (SHCP, 2015c).
Sin embargo, las cifras de deuda pública no reflejan la verda- Protección al Ahorro Bancario (IPAB), del Fondo Nacional de
dera posición de la deuda del sector público ya que (1) algu- Infraestructura (FONADIN), los asociados a proyectos de
nas operaciones han sido registradas con enfoque contable y inver sión pública f inanciados por el sec tor pr ivado
(2) la deuda no considera todas las actividades del sector pú- (PIDIREGAS) y los Programas de Apoyo a Deudores, se ob-
blico (SHCP, 2015b). tiene el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP).
Por tal motivo, para verdaderamente conocer el total de las
obligaciones insolutas del sector público es necesario incor- El SHRFSP es el total neto de las obligaciones contraídas para
porar en la deuda tradicional datos sobre las entidades y fun- alcanzar los objetivos de las políticas públicas, tanto de las
ciones públicas que la conforman y sobre las actividades de- entidades adscritas al sector público como de las entidades
sarrolladas por el sector privado por cuenta y orden del privadas que actúan por cuenta del Gobierno Federal (SHCP,
sector público (SHCP, 2015b). 2015b).
Al incorporar a la deuda tradicional la deuda y los activos fi- A marzo de 2015, la SHRFSP era de 7.6 billones de pesos
nancieros del resto de las entidades paraestatales financieras (SHCP, 2015c), es decir, 523 mil millones de pesos más que la
y no financieras, así como los pasivos netos del Instituto de deuda neta (SHCP, 2015c).
CONCEPTO
(millones de pesos corrientes) 2012 2013 2014 marzo 2015
No debe confundirse a la deuda con el balance público. El (t-1) es el periodo anterior. De forma que rt – I B t – 1 es el pago
balance público es una medida de flujo que muestra la dife- al servicio de la deuda contratada en el periodo anterior que
rencia entre los ingresos totales y los egresos totales del sec- se contabiliza como parte del déficit total del periodo actual.
tor público en un periodo de tiempo determinado. Existen
varios tipos de balances.1 De la misma manera en la que el balance público es el flujo y
la deuda pública el acervo, los Requerimientos Financieros
Balance público = G t – It + rt-1D t-1 del Sector Público (RFSP) son el flujo de los SHRFSP.
REQUERIMIENTOS FINANCIEROS
DEL SECTOR PÚBLICO (RFSP)
Fuente: Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP, 2015c).
CONCEPTO 2015
(millones de pesos corrientes) (enero-marzo)
1 ADEMÁS EXISTE EL BALANCE OPERACIONAL (BALANCE PÚBLICO MENOS EL COMPONENTE INFLACIONARIO DE LA DEUDA INTERNA DENOMINADA EN MONEDA
NACIONAL), EL BALANCE NO PETROLERO (SEPARA EL EFECTO DE LA ACTIVIDAD PETROLERA SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS), Y EL BALANCE NO PETROLERO (SIN
INGRESOS NO RECURRENTES, ELIMINA LOS COMPONENTES MÁS VOLÁTILES DEL INGRESO PÚBLICO) (SHCP, 2015A).
DEUDA PÚBLICA 5
La deuda puede clasificarse de varias formas (SHCP, 2015b): La deuda es una herramienta financiera del gobierno para
repartir sus costos en el tiempo. Si bien la deuda puede ser
Por su origen. Se clasifica en interna o externa de acuerdo a utilizada para ejercer la política fiscal, así como financiar inver-
la residencia del poseedor de la deuda (en función de la ubi- siones necesarias para mejorar la provisión de bienes públi-
cación y no de la nacionalidad del acreedor). cos, y con ello fomentar el desarrollo económico, si se emite
sin mesura puede dañar al crecimiento económico. Esto ge-
a. Deuda interna son los financiamientos obtenidos en nera un dilema para algunos gobiernos que tienen que deci-
el mercado doméstico, mediante la colocación de va- dir entre invertir en infraestructura (a costa de una mayor
lores gubernamentales y de créditos directos con deuda) o mantener un bajo nivel de endeudamiento (Ostry,
otras instituciones, cuyas características principales Ghosh, y Espinoza 2014).
son el ser pagaderos dentro del país y en pesos mexi-
canos. A marzo de 2015, la deuda interna del sector Un alto nivel de deuda puede traer consecuencias adversas
público era de 4.762 billones de pesos. para la economía porque aumenta el riesgo potencial de una
b. Deuda externa se considera a los créditos contrata- crisis soberana, y porque existe una relación inversa entre
dos por el sector público con entidades financieras nivel de deuda y crecimiento económico (Ostry, Ghosh, y
del exterior y pagaderos en el extranjero en moneda Espinoza 2014). De hecho, existe evidencia empírica de que
diferente a la moneda nacional. A marzo de 2015, la un alto nivel de deuda pública afecta la acumulación de capi-
deuda externa del sector público era de 155,293 mi- tal y la productividad (Kumar y Woo 2010). En promedio, un
llones de dólares. aumento de 10 puntos porcentuales en el nivel inicial de deu-
da como porcentaje del PIB puede desacelerar el crecimiento
Por periodo de contratación. Se clasifica en corto o largo plazo. del PIB per cápita anual en 0.2 puntos porcentuales (Kumar y
Woo 2010).
c. Corto plazo son préstamos que se obtienen a plazo
menor de un año. Los canales específicos por los que un alto nivel de deuda
d. Largo plazo son préstamos que se contratan a un pla- puede impactar el crecimiento son:
zo de un año o más.
1. Un alto nivel de deuda tiende a afectar la acumulación
Por fuente de financiamiento. Se clasifica según la naturaleza de capital por medio de un aumento en las tasas de
de los acreedores financieros. Para la deuda externa: merca- interés que, a su vez desincentiva la inversión y por
do de capitales, organismos financieros internacionales, mer- tanto, reduce el crecimiento (Gale & Orszag, 2003).
cado bancario, comercio exterior, deuda reestructurada y
pasivos PIDEREGAS. Para la deuda interna: valores guberna- 2. Una deuda demasiado alta tiende a disminuir el ahorro
mentales, banca comercial, Sistema de Ahorro para el Retiro público y, por lo tanto, la inversión pública en capital.
(SAR), Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos Si la inversión privada no compensa la caída en la in-
para el Retiro (Siefores), entre los más importantes. versión pública, el crecimiento se reduce, ejerce pre-
sión sobre las tasas de interés y reduce la productivi-
Por moneda de contratación. Según moneda de contrata- dad de los trabajadores (Elmendorf & Mankiw, 1998).
ción o divisa en la cual se contrató el crédito.
3. Endeudarse en el presente implica que en el futuro
Por país. Según el origen de la institución financiera acreedora. se tendrá que reducir el gasto o aumentar los ingre-
sos (vía impuestos). Tanto una reducción en el gasto
Por instrumento. Según las características jurídicas de los como mayores impuestos distorsionantes afectan el
instrumentos que describen la relación que existe entre el crecimiento (Barro, 1979; Kumar & Woo, 2010).
acreedor y el deudor. Los instrumentos que actualmente es-
tán vigentes son los pagarés, bonos, valores gubernamentales
y los contratos o líneas de crédito.
DEUDA PÚBLICA 6
4. En tiempos turbulentos, la deuda soberana ofrece para que la inversión productiva contrarreste los efectos ne-
mayores retornos a compradores domésticos que gativos del aumento en el endeudamiento es una eficiente
extranjeros (existe menos probabilidad que el go- selección y ejecución de proyectos (International Monetary
bierno incumpla a acreedores residentes), provocan- Fund, 2014). Incluso, si la deuda se utiliza para crear infraes-
do que proyectos productivos de inversión domésti- tructura que aumente la productividad, incurrir en mayor
ca sean sustituidos por compra de deuda (Broner, deuda puede tener por efecto una reducción en la deuda en
Erce, Martin, & Ventura, 2013). el mediano plazo como porcentaje del PIB (ello si se genera
suficiente crecimiento económico a partir de los incrementos
5. Un nivel alto de deuda restringe la capacidad del go- en productividad) (International Monetary Fund, 2014).
bierno para utilizar políticas contracíclicas (contrac-
ción en tiempo de bonanza y expansión en tiempos De hecho, se ha argumentado que la emisión de deuda sólo
de recesión) lo que podría afectar el crecimiento en debe usarse para proyectos con tasa de retorno social mayor
el corto plazo (Aghion, Kharroubi, & de France, 2007; a la tasa de interés del mercado. Así, se asegura que se com-
Kumar & Woo, 2010). pense el efecto negativo que ocasionarán los impuestos dis-
torsionantes al trabajo y capital que serán necesarios para
6. Cuando el nivel de deuda externa excede la capaci- pagar la deuda (Ostry, Ghosh, & Espinoza, 2015). 2
dad de pago de un país, el pago futuro de los intere-
ses de la deuda a los prestamistas extranjeros se
vuelve dependiente del nivel de producción del país NIVEL ÓPTIMO DE LA DEUDA
(es decir, entre más produzca el país mayor será su
capacidad de pago). Esto resulta en un impuesto a la El nivel óptimo de deuda para cada país es sin duda, una pre-
inversión, ya que el retorno de las inversiones do- gunta sujeta a distintas respuestas. No hay evidencia contun-
mésticas es usado para pagar la deuda. (Krugman, dente sobre el umbral al cual la deuda empieza a tener un
1988; Clements, Bhattacharya, & Nguyen, 2003). De efecto negativo sobre el crecimiento económico. Estudios
hecho, existe evidencia de que cuando se paga mu- más recientes argumentan que la trayectoria de la deuda (su
cho por concepto de deudas anteriores, la inversión crecimiento) puede ser tan importante para el crecimiento
pública disminuye. Así, un incremento de un punto como el nivel de deuda (Pescatori, Sandri, & Simon, 2014).
porcentual del PIB en el servicio de la deuda, reduce
la inver sión pública en 0.2 por ciento del PIB
(Clements, Bhattacharya, & Nguyen, 2003). LA DEUDA DE MÉXICO
En general, un desarrollo exitoso no se financia a través de deu- La deuda neta en México al primer trimestre de 2015 es de
da, sino que está asociado con cumplimiento de deuda y acu- 7.1 billones de pesos, mostrando un incremento de 152% con
mulación neta de activos extranjeros (Aguiar & Amador, 2013). respecto a 20053, pasando de 18.2% del PIB a 40.9%. En 2006,
los Saldos Históricos de los Requerimientos Financieros del
Sin embargo, una deuda moderada y utilizada en proyectos Sector Público (SHRFSP) eran de 3.1 billones de pesos (28.7%
productivos puede ser positiva sí logra estimular la demanda del PIB), mientras que para el primer trimestre de 2014 eran
agregada y el crecimiento económico en el cor to plazo de 7.6 billones de pesos (43.9% del PIB) (SHCP, 2015a).
(International Monetary Fund, 2014). Una condición necesaria
2 ES UNA MODIFICACIÓN A LA LLAMADA “REGLA DE ORO”, LA CUAL APUNTA A QUE ENDEUDAMIENTO UTILIZADO EN INVERSIÓN PÚBLICA AUMENTA LA
PRODUCCIÓN QUE A SU VEZ QUE INCREMENTA LA RECAUDACIÓN, ES DECIR, GENERA SU PROPIA FUENTE DE PAGO (HURTADO & ZAMARRIPA , 2013).
3 CRECIMIENTO DE LA DEUDA A PESOS CONTANTES DEL 2010. DE 2005 AL PRIMER TRIMESTRE DE 2015 PASÓ DE 2,441,862 A 6,146,683 MILLONES DE PESOS
CONSTANTES.
DEUDA PÚBLICA 7
JAPÓN
41.8%
38.7%
PORTUGAL
36.3%
35.0%
ITALIA
34.4%
40.9%
34.3%
33.0%
IRLANDA
39.0%
35.4%
28.7%
FRANCIA
27.5%
33.0%
REINO UNIDO
31.1%
30.1%
29.7%
ALEMANIA
MÉXICO
21.1%
18.2%
17.1%
CANADÁ
CHILE
SUECIA
0%
2011
2012
2013
2014
2015
2010
2007
2009
2006
2008
México en comparación internacional no es un país altamente con 134%. Ese año, de acuerdo a los datos recolectados por
endeudado. De acuerdo al Fondo Monetario Internacional el FMI, México reportó sólo 38% (International Monetary
(FMI), en 2012, Grecia fue el país con mayor deuda como Fund, 2013).4
porcentaje de su PIB con 155%, seguido de Japón y Líbano
4 LOS DATOS DEL FMI DIFIEREN DE LOS DATOS DE LA SHCP. SHCP ESTIMA QUE LA DEUDA NETA COMO PORCENTAJE DEL PIB FUE DE 33% EN 2012 (SHCP, 2015A).
DEUDA PÚBLICA 8
De 2006 al primer trimestre 2015 la deuda (i.e. obligaciones 2. Existe riesgo moral (moral hazard), es decir, que tanto
financieras) de los estados y municipios crecieron significati- acreedores como deudores acuerden un monto de
vamente de 196.4 a 438.7 miles de millones de pesos cons- deuda más alto al esperar que el Gobierno Federal se
tantes, es decir, un crecimiento real de 123%. responsabilizará en caso de impago.
Entre las razones que explican este aumento están: nuevas 3. La deuda no se traduce en un aumento en los ingre-
responsabilidades de las entidades, derivadas de una descen- sos propios debido a la baja recaudación impositiva
tralización en la provisión de servicios públicos y una crecien- de los estados.
te demanda de infraestructura en las ciudades; disponibilidad
de nuevos instrumentos financieros, producto del desarrollo 4. Si la deuda de una entidad es insostenible sería nece-
de los mercados financieros y de la descentralización de re- sario reestructurarla con costos para los acreedores
cursos fiscales; el recorte en los recursos transferidos por la y ciudadanos.
Federación a los estados en 2009, los cuales fueron compen-
sados (en algunos casos sobre compensados) con los recur- 5. Si la insostenibilidad de la deuda se da en la mayoría
sos del Fondo de estabilización de los ingresos de las entida- de las entidades, puede representar un riesgo sisté-
des federativas (FEIEF) y la contratación de deuda (Hurtado mico que impacte en el desempeño del sistema fi-
& Zamarripa , 2013). nanciero en su conjunto.
Por su naturaleza la deuda sub-nacional puede enfrentar los 6. Podrían darse problemas de transparencia en el mar-
siguientes problemas (Hurtado & Zamarripa , 2013): co regulatorio, la rendición de cuentas y capacidades
administrativas.
1. Se pueden desembocar conflictos entre los gobier-
nos estatales y la Federación, a raíz de que el segun-
do se vea presionado a responder por las obligacio-
nes adquiridas por las entidades.
$500
$400
$300
$200
$100
$0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
DEUDA PÚBLICA 9
Es impor tante hacer notar que la deuda repor tada por la Los estados con mayor deuda, medida como porcentaje de
SHCP únicamente incluye la deuda bancaria registrada y emi- sus participaciones en los ingresos federales, son Quintana
siones de instrumentos bursátiles, pero no incluye la totalidad Roo (280.6%), Coahuila (251.7%), Chihuahua (239.8%),
de la deuda de corto plazo, ya que solo están obligados a Nuevo León (225.5%) y Sonora (115.2%) (SHCP 2015).
reportar la deuda que comprometa las participaciones recibi-
das (Hurtado & Zamarripa , 2013).
Pescatori, A., Sandri, D., & Simon, J. (2014). Debt and Growth:
Is There a Magic Threshold? International Monetary Fund.
EVIDENCIA que enfrentan los países entre impulsar la economía con in-
versión financiada por deuda pública y el riesgo de compro-
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