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Instituciones de Derecho de la Unión Europea.

Curso 2014/2015

FACULTAD DE DERECHO

APUNTES DE
INSTITUCIONES DE DERECHO DE LA UNIÓN
EUROPEA

Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales


Departamento de Derecho Público
Curso 2017-2018
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Advertencia: los apuntes solo proporcionan un contenido mínimo que debe completarse con
los desarrollos expuestos en las clases teóricas; la jurisprudencia analizada en las clases
prácticas también es relevante.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

I. CREACIÓN, EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y CARACTERES GENERALES DE LA


UNIÓN EUROPEA

LECCIÓN 1. El proceso de cooperación e integración en Europa

1. La cooperación y la integración en Europa


A) Organizaciones de cooperación y organizaciones de integración

En atención a sus características, conviene distinguir entre dos tipos de organización


internacional, las de cooperación y las de integración.

Las organizaciones de cooperación son aquellas que se caracterizan porque sus funciones
se concilian con el carácter soberano de sus Estados miembros, es decir, no existe una cesión
de soberanía a favor de la organización. Sus rasgos más característicos son los siguientes:

 Respeto de soberanía de los Estados participantes, la organización es una mera


fórmula de cooperación que no atenta con la soberanía de aquéllos.
 Carecen de poderes propios similares a los estatales, el ejercicio de poder se realiza a
través de éstos.
 Poseen una estructura institucional simple y su sostenimiento económico se realiza
por medio de contribuciones de los Estados miembros.
 El proceso de toma de decisiones se acomoda al respeto de la soberanía de los EM, al
no quedar obligados más que los Estados que han consentido.
 El ordenamiento jurídico se caracteriza por su sencillez y por poseer una naturaleza
ad intra de la propia organización: los actos jurídicos no conciernen más que al
funcionamiento interno de la organización.
 Su personalidad jurídica está reducida al mínimo, careciendo incluso de ellas en
ocasiones.

Frente a las organizaciones de cooperación se encuentran las de integración que se


caracterizan por:

 Los Estados miembros ceden a favor de la organización parte de su soberanía, es


decir, consienten en auto-limitar sus poderes en determinados aspectos atribuyendo su
ejercicio a favor de la organización.
 Disponen, en materias en las que tengan reconocida la competencia, de poderes
propios similares a los desempeñados por los órganos superiores del Estado antes de
la transferencia.

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 Se dotan de una estructura institucional compleja y como consecuencia de ello gozan


de un sistema financiero de recursos propios.
 Las decisiones o acuerdos pueden ser adoptados según la regla de mayoría de forma
que los Estados miembros pueden quedar vinculados incluso a decisiones que no han
consentido.
 El ordenamiento jurídico de estas organizaciones está muy desarrollado, con una
complejidad similar a la de los ordenamientos estatales, pudiendo incluso crear
derechos que los tribunales de justicia internos deben tutelar, y por otro lado la
interpretación y aplicación uniforme del derecho se garantiza por un tribunal.
 Estas organizaciones tienen plena personalidad jurídica.

B) El contexto histórico del proceso de cooperación e integración europea

El contexto histórico en el que surgen las distintas iniciativas de organización en Europa


está caracterizado por tres notas:

 La sucesión de dos guerras mundiales, que genera la conciencia de la necesidad de


garantizar un sistema de seguridad colectiva, un nuevo sistema de equilibrio y de paz.
 Época de crisis económica producida por la guerra en la cual es necesario reconstruir
las economías de los Estados, al tiempo que los EEUU necesitan abrir nuevos
mercados. (Plan Marshall).
 Bipolarización del orden internacional que se traduce en una política de bloques que
impregna todos los ámbitos.

Todas las iniciativas coinciden con la necesidad de reconstruir un espacio europeo y


articular una respuesta colectiva a los problemas políticos, económicos y de seguridad y
defensa. De las diferentes propuestas subyace la idea de Europa como Unidad.

Los instrumentos para la reconstrucción van a ser las organizaciones internacionales y


dentro de ellas los dos tipos de estrategias aplicadas para esta reconstrucción, por un lado
aquellas de cooperación y por otro las de integración. En concreto, la mayoría de las
organizaciones internacionales europeas se van a construir bajo el principio de cooperación y
sólo el proceso de las Comunidades Europeas surge sobre la base de la integración. A
continuación veremos los ejemplos más importantes de organizaciones europeas de
cooperación.

2. Principales manifestaciones organizativas de la cooperación europea en los


campos político, económico, cultural y militar

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A) La cooperación política: el Consejo de Europa y la OSCE

Consejo de Europa: Es una organización internacional de cooperación en el ámbito


regional europeo que agrupa actualmente a 47 miembros, todos los Estados de Europa a
excepción de Bielorrusia y Kazajstán ya que no cumplen los requisitos democráticos exigidos
para la pertenencia a la organización, 5 Estados observadores (EEUU, Canadá, Japón, Israel
y México), la Santa Sede y 3 parlamentos nacionales observadores de la asamblea
parlamentaria (Canadá, Israel y México).

Los Estados Miembros del Consejo de Europa estás comprometidos con los objetivos que
señala su propia carta constitutiva: (Estatuto del Consejo de Europa, hecho en Londres en 5
mayo de 1949):

- Participar en la acción a favor de una unión política europea más estrecha.


- La mejora de las condiciones de vida y desarrollo de los valores humanos en Europa.
- La defensa de los principios de la democracia parlamentaria y de los derechos
humanos bajo el postulado de la preeminencia del Estado de derecho.

El Consejo de Europa es la más antigua de las organizaciones internacionales de


cooperación política existente en el ámbito estrictamente europeo. Ha auspiciado
importantes pasos en el terreno de la armonización de las políticas y legislaciones de los
Estados miembros gracias a sus poderes recomendatorios, a través de la realización de un
gran número de tratados internacionales y en particular, con la configuración de un sistema
de protección de los derechos humanos, articulado a través del Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el
4 de noviembre de 1950, que constituye la más lograda realización en el ámbito de la
protección internacional de los derechos humanos. España forma parte desde 1977, ya que
con anterioridad no cumplía con los requisitos estatutarios, pues que carecía de un régimen
democrático.

Para el acceso a la condición de miembro de pleno derecho, es necesario que el candidato


sea formalmente invitado a ingresar en la organización en virtud de la resolución adoptada
por unanimidad en el seno del Comité de Ministros y previo dictamen de la Asamblea
parlamentaria. El Estado candidato debe obligarse también por el Convenio Europeo de
Derechos Humanos de 1950.

En cuanto a los órganos del Consejo de Europa, tienen todos ellos sede en Estrasburgo y
son:

- Comité de Ministros: Agrupa a los Ministros de Asuntos Exteriores de los EM, cada
Estado un voto. La presidencia de este comité se alterna cada seis meses y se sigue el

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orden alfabético en inglés del Estado. Celebrando sus sesiones a puerta cerrada y por
lo menos dos veces al año. Sus decisiones revisten la forma de Resoluciones, y hay
que destacar que las resoluciones se limitan a sugerir ciertas medidas a los Gobiernos
de los EM, pero no se encuentran obligados a llevarlas a cabo.

- Asamblea Parlamentaria: en la actualidad tiene un total de 318 miembros titulares,


e igual número de suplentes. El número de representantes depende de la demografía
del E (entre 2-18). España tiene 12 miembros titulares. En su seno existen 5 grupos
políticos pero ello no significa que todos los miembros de la asamblea tengan que
estar afiliados a alguno de ellos. La Asamblea se reúne cuatro veces al año en sesión
plenaria pública durante una semana en el hemiciclo del Palacio de Europa, en
Estrasburgo. La Asamblea elige a su presidente entre sus miembros, tradicionalmente
por tres mandatos consecutivos de un año. El Presidente, los Vicepresidentes y los
presidentes de los cinco grupos políticos componen la mesa de la Asamblea. La
Asamblea representa a las principales tendencias políticas de sus Estados miembros y
es el marco en el que se sitúa y ejerce la cooperación de los representantes de las 47
estructuras parlamentarias nacionales de nuestro continente. Las funciones de la
asamblea son de naturaleza consultiva, es el órgano deliberante del Consejo de
Europa en todas las cuestiones que son competencia de esta organización. La
Asamblea a su vez se organiza en Comisiones especializadas en diversos temas:
derechos humanos, cooperación e integración europea, etc…

- La Secretaría General: frente a la misma se encuentra el Secretario General, elegido


por la Asamblea Parlamentaria por un periodo de 5 años y a propuesta del Comité de
Ministros. Actualmente está compuesta por 1800 funcionarios de los diferentes EM.
Asiste a los diferentes órganos desarrollando importantes funciones de comunicación
entre los diferentes órganos del Consejo.

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE): tiene su origen


en la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), celebrada en
Helsinki en 1975, y está formada actualmente por 57 Estados participantes, todos ellos son
países de Europa (incluyendo la Federación Rusa y todos los países de la Unión Europea),
Asia Central y América del Norte (Canadá y Estados Unidos). Está reconocida como
organismo regional conforme al Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas.

Las instituciones de la OSCE son:

 La Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno (cuya periodicidad es discrecional);

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 El Consejo Ministerial (que reúne una vez al año a los Ministros de Asuntos
Exteriores de los Estados participantes en el país que ejerce la Presidencia en
Ejercicio);
 El Consejo Permanente (que reúne semanalmente a los Embajadores
Representantes Permanentes de los Estados participantes en Viena y es el
principal órgano decisorio y de consulta política de la OSCE);
 La Asamblea Parlamentaria (integrada por más de 300 parlamentarios de todos
los Estados participantes de la OSCE, y cuyo principal período anual de sesiones
tiene lugar en el mes de julio);
 El Foro de Cooperación en materia de Seguridad (que se ocupa del control de
armamentos y de las medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad);
 La Presidencia de la OSCE, ejercida anualmente por un país miembro.
 El Secretario General de la OSCE. Del Secretariado dependen las siguientes
unidades: Unidad de Acción contra el Terrorismo (UAT); el Centro de Prevención
de Conflictos (CPC); Cooperación Exterior; Oficina del Coordinador para las
Actividades Económicas y Medioambientales de la OSCE; Unidad para Asuntos
Estratégicos de Policía; y una Sección de Formación.

Como organismo regional conforme al Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas,
la OSCE constituye el instrumento primario en su región en materia de alerta temprana,
prevención de conflictos, gestión de crisis y rehabilitación post-conflicto.

El enfoque de la OSCE en materia de seguridad tiene un carácter global y


cooperativo. Global, dado que se ocupa de una amplia gama de cuestiones relacionadas con
la seguridad, entre las que destacan el control de armamentos, la diplomacia preventiva, las
medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad (MFCS), los derechos humanos, la
protección de minorías, la validación de elecciones, los aspectos económicos y
medioambientales, así como la promoción de sistemas democráticos y de la economía de
mercado. Todos estos aspectos se encuadran en tres grandes cestas que afectan a la
seguridad: la dimensión humana, la político-militar, y la económica-medioambiental. El
enfoque de la seguridad es cooperativo toda vez que todos los Estados participantes en la
OSCE gozan de igual rango, independientemente de su tamaño poblacional o territorial y de
su potencial económico o militar, y las decisiones se adoptan por consenso sobre una base
políticamente vinculante, a diferencia de los tratados que obligan jurídicamente.

B) La cooperación en materia económica: OCDE, AELC y otras organizaciones

La Organización de Cooperación y Desarrollo económico (OCDE): Esta


organización de cooperación tiene como finalidad fomentar el desarrollo económico y social

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de sus Estados miembros. Actualmente está integrada por 34 Estados pertenecientes a varias
áreas geográficas.

Sus orígenes se sitúan en su antecesora, la Organización Europea de Cooperación


Económica (OECD), establecida por el Tratado de París de 1948, y creada al fin de que
gestionara la ayuda económica proveniente del Plan Marshall o Plan de reconstrucción
europeo por parte de EEUU. Sin embargo a finales de los años 50 una vez satisfechos los
objetivos, se produce una grave crisis en el seno de la OECE, debido que el saneamiento de
las economías europeas y la creación de las Comunidades Europeas pusieron de manifiesto
que los fines asignados para la organización carecían ya de sentido por haber cumplido de
manera satisfactoria con los objetivos asignados, de ahí que se propusiera la creación de una
nueva organización, y esa labor culminó el 14 de diciembre de 1960 con la firma del Tratado
constitutivo de la Organización de Cooperación y Desarrollo económico. En cuanto a los
objetivos más importantes de la OCDE son:

- Promover la utilización eficiente de sus recursos económicos;


- En el terreno científico y técnico, promover el desarrollo de sus recursos, fomentar la
investigación y favorecer la formación profesional;
- Perseguir políticas diseñadas para lograr el crecimiento económico y la estabilidad
financiera interna y externa y para evitar que aparezcan situaciones que pudieran
poner en peligro su economía o la de otros países;
- Continuar los esfuerzos por reducir o suprimir los obstáculos a los intercambios de
bienes y de servicios y a los pagos corrientes y mantener y extender la liberalización
de los movimientos de capital.

Su estructura responde al modelo clásico ya que cuenta con un Consejo, un Comité


ejecutivo y una Secretaría, y a su vez aparecen diferentes Comités, grupos de trabajo, grupos
de expertos, agencias y otros órganos consultivos.

La Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y el Espacio Económico Europeo


(EEE):

La AELC nace a partir de una propuesta británica sometida al Consejo de OECE a


mediados de los años 50. En ella se proponía acoger tanto a los 6 EM de la CECA como a los
restantes miembros de la OECE, pero esa iniciativa se vio quebrantada con la firma y
posterior entrada en vigor del Tratado Constitutivo de la CEE, al propiciar los 6 Estados de la
CECA una integración económica mucho más ambiciosa que la establecida en la propuesta
británica. Pese a ello el fuerte impacto de las medidas arancelarias impuestas por la CEE,
obligó a los Estados ajenos a la CEE a recuperar la propuesta británica con miras a establecer
una zona de libre comercio entre aquellos estados que habían optado por mantenerse al
margen el proyecto de integración que suponía la CEE. Así se firma el 4 de enero de 1960 el

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Tratado Constitutivo de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) entre


Reino Unido, Dinamarca, Noruega, Suiza, Suecia, Austria y Portugal.

El objetivo es mucho más modesto que el perseguido por la CEE, se limita a la


instauración de una zona de libre comercio, concepto que alude sólo a la eliminación de las
barreras arancelarias existentes entre los EM, sin embargo no persigue ni la fijación de un
arancel común de los Estados frente a las mercancías provenientes de terceros estados, ni
busca eliminar barreras físicas, técnicas y jurídicas existentes en la circulación de mercancías
entre los estados miembros. Como consecuencia de las sucesivas ampliaciones de las
Comunidades Europeas en la actualidad forman parte de la AELC sólo 4 Estados: Noruega,
Suiza, Liechtenstein e Islandia.

En cuanto al objetivo del Espacio Económico Europeo se concretaba en extender el


Mercado interior operativo en el ámbito de las Comunidades Europeas a los estados
miembros de la AELC, estableciendo en esa área económica una serie de libertades como la
libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales y pudiéndose aplicar también
el régimen europeo de competencia. En ese sentido se adopta un acuerdo entre los miembros
de la Unión Europea y la AELC entrando en vigor el 1 de enero de 1994 permitiendo a los
países de la AELC participar en el mercado único europeo sin tener que adherirse a la UE.
Suiza, como miembro de la AELC, también tenía derecho a entrar en el Espacio Económico
Europeo, pero tras un voto negativo a la entrada en un referéndum nacional el diciembre de
1992, no ratificó el acuerdo. Posteriormente se adhiere al espacio Schengen el 12 diciembre
del 2008.

C) La cooperación en materia militar: la OTAN

El Tratado del Atlántico Norte de 4 de abril de 1949, constituye un tratado de


cooperación militar y legítima defensa colectiva del que son parte originarias el Reino Unido,
Francia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, EEUU, Canadá, Italia, Islandia, Dinamarca,
Noruega y Portugal, y que posteriormente contó con otras adhesiones, siendo a día de hoy 28
Estados los que forman parte de la organización. Este Tratado contiene una cláusula de
legítima defensa colectiva sobre la base del art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas y
establece las bases de la creación de la OTAN.

La estructura orgánica de esta organización es muy compleja, siendo los principales


organismos el Consejo del Atlántico Norte, el Comité Planificador de Defensa y la Secretaría
General.

- El Consejo del Atlántico Norte es la máxima autoridad de la OTAN. Proporciona un


foro de amplia consulta política y de coordinación entre los aliados. Se le denomina
también Consejo de Ministros y está formado por representantes de los países

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miembros que actualmente componen el Tratado del Atlántico Norte. Las reuniones
de los Consejos tienen lugar a dos niveles: el de los Ministros de los gobiernos
aliados, que celebran dos o tres reuniones al año, en las que participan los titulares de
Defensa, Asuntos Exteriores, Finanzas y, en algunas ocasiones, los Primeros
Ministros o Presidentes de los Consejos de Ministros; y el de Representantes
Permanentes o Embajadores de los países miembros que, como mínimo, se reúnen
una vez a la semana.

- El Secretario General de la OTAN es el presidente en funciones del Consejo a todos


los niveles. La presidencia honorífica es asumida, en rotación anual, por un
representante de cada país miembro. Al Consejo le corresponde decidir las líneas
maestras de actuación de los comités militares, políticos y económicos. Las
decisiones se toman por consenso y no por mayoría de votos.

No hay ningún elemento supranacional en la organización y los miembros tienen el


mismo derecho para expresar sus puntos de vista en el Consejo; asimismo, las decisiones se
toman sobre la base del consenso y común acuerdo. La política militar se debate en el
Comité de Planes de Defensa (DPC), órgano creado en 1966, y que también se reúne dos
veces al año en sesiones ministeriales, con la representación de los ministros de Asuntos
Exteriores y de Defensa. Su presidencia también corresponde al secretario general de la
Alianza y la importancia de sus decisiones le sitúan al mismo nivel que el Consejo.

- El Comité Militar está compuesto por los jefes de Estado Mayor de todos los
Estados miembros, excepto Islandia, y es la más alta autoridad militar en la Alianza.
Su función es la de asesorar al Consejo o al DPC sobre asuntos militares; asimismo se
encarga de cursar directivas a los comandantes principales de la OTAN.

- La puesta en práctica de la política militar y de las decisiones del Comité Militar corre
a cargo del Estado Mayor Internacional (IMS).

La zona de defensa de la OTAN está dividida en dos mandos estratégicos: el Mando


Aliado de Europa y el Mando Aliado del Atlántico. Cada mando estratégico está bajo la
responsabilidad de un comandante principal de la OTAN o MNC (Major NATO
Commander). Éstos son conocidos respectivamente como comandante supremo aliado en
Europa (SACEUR) y comandante supremo aliado del Atlántico (SACLANT). Bajo la
dirección general del Comité Militar, los comandantes principales de la OTAN son
responsables del planeamiento de la defensa de sus respectivas regiones y de dirigir los
ejercicios terrestres, navales y aéreos de la OTAN.

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- La Secretaría General se creó para coordinar el Consejo y el Comité de Defensa. Su


titular, el Secretario General, es la persona más importante de la estructura orgánica
de la OTAN, encarna su imagen pública, y es elegido por los ministros de Asuntos
Exteriores de los países miembros.

Preside el Consejo del Atlántico Norte, el Comité Planificador de Defensa, el Comité


de Asuntos de Defensa Nuclear y el Grupo de Planificación Nuclear. Puede intervenir en
determinados conflictos entre los Estados miembros, aunque está subordinado al Consejo.
Asimismo, propone temas para la discusión y, con el consentimiento de los Estados
miembros, puede iniciar investigaciones, mediaciones o procedimientos de conciliación o
arbitraje. De la Secretaría Internacional de la OTAN dependen las divisiones de Asuntos
Políticos, de Planificación y Política de Defensa, así como de Asuntos Científicos.

En la OTAN existen, además, las siguientes agencias civiles: Sistemas de Oleoductos


de Europa Central (CEPS), Organización para la Producción y Logística del misil OTAN
Haek, Organización para el Mantenimiento, Organización del Sistema Integrado de
Comunicaciones de la OTAN y Organización para el Desarrollo y Administración de la
Producción del avión polivalente de combate de la OTAN.

3. El proceso de integración europea

La integración europea iniciada en los años cincuenta con la constitución de las


Comunidades Europeas se caracteriza por su carácter dinámico y progresivo; al constituir un
proceso que, aunque no de forma lineal, sino con retrocesos temporales, con bloqueos y
avances, se ha profundizado y perfeccionado a lo largo de las décadas transcurridas y
ampliado desde los seis Estados fundadores a los veintiocho que componen en la actualidad
la Unión Europea. Este proceso, sin embargo, posee unos antecedentes históricos que
conviene conocer.

A) Antecedentes históricos de la idea de integración europea

En efecto, pese a los caracteres novedosos que como organizaciones internacionales


de integración encarnan las Comunidades Europeas conviene precisar que el objetivo último
que anima a estas realizaciones institucionales enlaza con un fenómeno que hunde sus raíces
en la historia de nuestro continente: la idea de la integración europea, o lo que es lo mismo
el intento por conseguir una unificación política en el conjunto de este área geográfica; la
cual puede rastrearse en los escritos de filósofos, políticos, ideólogos y poetas de muy varia
condición, tales como LEIBNITZ o DANTE, por sólo citar los más significativos. No es
necesario, sin embargo, retrotraerse más allá del presente siglo para esbozar los hitos más

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relevantes en que se han traducido las aspiraciones en pos de la integración y la unificación


de Europa, de la que se hacían eco aquellos personajes.
Ciertamente, las iniciativas más importantes en orden a traducir jurídicamente esa
vieja aspiración se han multiplicado y fructificado sólo en el curso del presente siglo,
constituyendo la realidad de las Comunidades y la Unión Europea su manifestación más
perfecta. Siguiendo a TRUYOL Y SERRA cabe recordar entre sus antecedentes la iniciativa
de “Unión Europea” formulada por Ministro de AAEE francés, A. BRIAND, en el marco de
la Sociedad de Naciones; paralelamente, desde ámbitos privados otras fuerzas también
aparecen empeñadas en promover lo que será el germen del movimiento europeísta; así, en
1923 el Conde COUDENHOVE-KALERGI publica su obra Paneuropa, la cual dará origen
al posterior movimiento paneuropeo.
Esta y otras iniciativas, no obstante, se estrellarán contra la incomprensión de los
Estados, máxime en un clima tan adverso como el que revela el crítico periodo de
entreguerras. Ha de esperarse pues al término de la II Guerra Mundial para que en un nuevo
clima, lastrado por la miseria que asola Europa, se multipliquen las iniciativas, tanto
públicas como privadas, que promueven la integración política de Europa. Así, en 1945 se
desarrolla en París la Conferencia Federal Europea -de carácter no gubernamental- pero con
la que se solidarizan personalidades de la talla del MARISCAL MONTGOMERY y el
GENERAL DE GAULLE. En 1946, en el curso de una conferencia dictada en la
Universidad de Zurich, el saliente W. CHURCHILL formula la idea de constituir “una
especie de Estados Unidos de Europa”. En 1947 tiene lugar en la localidad suiza de
Montreux una reunión europea de federalistas. En 1948, La Haya es el escenario del
“Congreso de Europa”, donde 800 delegados no gubernamentales se manifiestan en favor de
una Europa unida. Todos estos acontecimientos coinciden con la creación de numerosas
organizaciones internacionales de carácter gubernamental, tales como la Unión Europea
Occidental (UEO), la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE) -más tarde
transformada en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)-, el
Consejo de Europa, etc. Sin embargo, los modestos objetivos y competencias asignados a
estas organizaciones hicieron que los “europeístas” decididos propugnasen una iniciativa
más ambiciosa concretada en la propuesta de creación de una auténtica “organización
supranacional”.

B) Las Comunidades Europeas

La nueva estrategia encuentra eco en la histórica “Declaración Schuman”, de 9 de


mayo de 1950 -el Parlamento Europeo ha declarado posteriormente el 9 de mayo como “Día
de Europa” para conmemorar esta iniciativa- en la que el Ministro francés de AAEE,
ROBERT SCHUMAN, directamente influido por su asesor JEAN MONNET, advertía en
una frase que se ha hecho justamente célebre que: “Europa no se hará de un solo golpe ni

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en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando


primero una solidaridad de hecho”.
Con este objetivo, y teniendo presente que “la reunión de las naciones europeas”
exigiría en primer término la eliminación de la “oposición secular de Francia y Alemania”,
el Ministro francés proponía una “acción sobre un punto limitado, pero decisivo” y en
concreto:
“colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una Alta Autoridad
común, en una organización abierta a la participación de los demás países de Europa.
La puesta en común de las producciones de carbón y acero asegurará inmediatamente el
establecimiento de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y
cambiará el destino de estas regiones mucho tiempo consagradas a la fabricación de armas de guerra
de las cuales han sido las más constantes víctimas… Así se realizará simple y rápidamente la fusión de
intereses indispensables para el establecimiento de una comunidad económica, y se introducirá el
fermento de una comunidad más ancha y más profunda entre países mucho tiempo opuestos por
divisiones sangrientas.
Por la puesta en común de una producción de base y la institución de una alta autoridad nueva, cuyas
decisiones vincularán a Francia, Alemania y a los países que se adhieran, esta propuesta realizará las
primeras bases los de una federación europea, indispensable para el mantenimiento de la paz”

Fruto de la invitación contenida en la histórica Declaración es la creación con la


participación de Francia, la República Federal de Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos,
Italia y Bélgica, tras breve negociación, de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
cuyo Tratado constitutivo firmaban en París los Ministros de AAEE de estos Estados el 18
de abril de 1951. Animados por los resultados satisfactorios obtenidos, los “seis” se deciden
a ampliar los objetivos de la integración económica para abarcar un mayor número de
sectores: fruto de este espíritu es la celebración de la Conferencia de Mesina, de 1-2 de junio
de 1955, en donde se gestan las líneas de lo que serán la Comunidad Económica Europea
(CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA). En efecto, la Conferencia
encarga a un Comité intergubernamental presidido por el político belga PAUL HENRI
SPAAK, el análisis de las posibilidades de creación de sendas organizaciones de integración
económica general y de integración en el campo de la explotación pacífica de la energía
nuclear. Sobre la base de las conclusiones del informe sometido por el “Comité Spaak”, se
inician a mediados de 1956 las negociaciones que culminan con la firma en Roma el 25 de
marzo de 1957 de los tratados constitutivos de las nuevas Comunidades.
Aunque respondiendo a una filosofía común, es posible establecer claras diferencias
entre los diferentes Tratados constitutivos, inherentes las unas a los sectores cuya
integración se propicia, resultado otras del diferente contexto histórico en que se elaboran.
En atención a las materias sobre las que versan es inequívoco el mayor grado de
especialización que revisten los dos Tratados “sectoriales”, el Tratado CECA y el Tratado
CEEA -también conocido como Tratado EURATOM-.por interesar específica y
respectivamente a la instauración de un vasto mercado común del carbón y del acero y a la

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creación y desarrollo de una poderosa industria nuclear; frente a los cuales, el Tratado
constitutivo de la Comunidad Económica Europea se caracteriza por su mayor alcance, al
prever la creación de un mercado común operativo en el territorio de los Estados miembros,
que presentaría las mismas características de un mercado nacional, instituyendo al efecto
una unión aduanera, garantizando además la libre circulación de los factores de producción
(personas, empresas, servicios y capitales) y protegiendo la libre competencia de los
operadores económicos en el interior de ese mercado. Precisamente en razón de los más
ambiciosos objetivos perseguidos por este último tratado, también se prevén compromisos
entre los Estados miembros respecto de la armonización de las políticas económicas
generales y la ejecución de políticas sectoriales comunes en variados ámbitos (agricultura,
transportes y relaciones comerciales con terceros Estados).
En atención al contexto histórico en que se elaboran, es inequívoca la necesidad de
distinguir entre el Tratado CECA y los Tratados CEE y CEEA. En el primero, la firme
apuesta por la integración se traduce en el establecimiento como órgano principal en la
gestión de la comunidad de una Alta Autoridad -de características supranacionales-
integrada por personalidades independientes de los Estados miembros, a la que se confía la
administración del mercado común, asignándosele correlativamente los necesarios poderes
de decisión reglamentaria y administrativa y los recursos propios -exacciones- necesarios
para financiar sus intervenciones con independencia de los Estados. Frente a esta institución,
los restantes órganos se ciñen a garantizar la estrecha relación con los gobiernos (Consejo
Especial de Ministros) y parlamentos nacionales (Asamblea), así como la correcta aplicación
del Derecho dentro del sistema (Tribunal de Justicia). En cambio, tal y como destaca
autorizadamente ISAAC, los Tratados de Roma de 1957 se caracterizan por apostar por un
esquema institucional menos abiertamente supranacional : el centro de gravedad del sistema
institucional no reposa ya sobre el órgano supranacional independiente -que se denomina
ahora significativamente Comisión- sino sobre el órgano intergubernamental (El Consejo);
por lo mismo, en lo inmediato -otra cosa será su evolución futura- las nuevas Comunidades
carecen de la autonomía financiera reconocida a la CECA financiándose en base a
contribuciones estatales que ponen de manifiesto la mayor dependencia y control, que sobre
su funcionamiento mantienen los Estados miembros.

C) Evolución institucional, profundización comunitaria y ampliación

El transcurso de los años y la experiencia adquirida por el proceso de integración


protagonizado por las diferentes Comunidades ha ido favoreciendo la paulatina evolución
del proyecto comunitario. Como resultado, tanto la estructura institucional como los medios
y las técnicas de la integración han ido experimentando una transformación de la que daban
prueba las sustanciales modificaciones operadas con la creación de las nuevas Comunidades
en 1957. También es reflejo significativo de ello el proceso de unificación institucional
iniciado ese mismo año y que tiene por objetivo el dotar al conjunto de estas organizaciones

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de una estructura institucional única, sin merma, eso sí, de la condición jurídica
independiente y distinta de cada una de las Comunidades existentes. En este sentido,
conviene destacar que la firma de los Tratados constitutivos de la CEEA y de la CEE se
acompañaba en la misma fecha de la firma de un tercer tratado relativo a ciertas
instituciones comunes, con el cual, desde la misma entrada en funcionamiento de las nuevas
Comunidades se dotaba al conjunto de las mismas de una única Asamblea y un único
Tribunal de Justicia; proceso que se culmina el 8 de abril de 1965 con la firma del Tratado
de Bruselas, conocido como Tratado de Fusión de los Ejecutivos, con el cual se instituyen
formalmente un Consejo y una única Comisión/Alta Autoridad para el conjunto de las tres
Comunidades.
En otro orden de cuestiones, esta misma década ofrece importantes desarrollos de
cara al afianzamiento del proyecto de integración comunitaria. En efecto, los años sesenta se
caracterizan por plantear una excepcional coyuntura económica que es maximizada en el
seno de los Estados miembros. Esta circunstancia, entre otras razones, motivará la solicitud
de adhesión del Reino Unido a las Comunidades, con lo cual este Estado abandonaba su
tradicional actitud de oposición al ideal de la integración europea encarnado por las
Comunidades; petición a la que, tras vencer las resistencias francesas, se dará curso en la
“Cumbre” de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en La Haya el 1-2 de diciembre de
1969, culminando las negociaciones con la firma el 22 de enero de 1972 de las Actas de
Adhesión de este Estado, así como de Dinamarca, Noruega e Irlanda, quienes, asimismo
habían presentado su candidatura a la sazón, y verificándose el ingreso efectivo de los
nuevos miembros el 1 de enero de 1973. Conviene destacar, empero, que el ingreso noruego
en las Comunidades no se haría realidad ante el resultado negativo que deparó el plebiscito
convocado para refrendar la adhesión por parte del cuerpo electoral.
A salvo este obstáculo y otros originados por la grave situación planteada por la
“crisis energética” a comienzos de la década, los años 70 se encuentran marcados por el
signo de la expansión de las Comunidades. En efecto, ampliación y profundización
constituyen a partir de entonces dos signos inequívocos de su devenir. Respecto a lo
primero, conviene destacar que en esta década se presentan nuevas solicitudes de adhesión
por parte de los Estados mediterráneos que franqueaban en esos momentos el umbral de la
democracia: Grecia, el 12 de junio de 1975, Portugal, el 28 de marzo de 1977 y España, el
28 de julio de 1977, presentaban formalmente sus candidaturas de cara a la adhesión. La
solicitud griega se materializará con la firma de las Actas de Adhesión el 28 de mayo de
1979, haciéndose efectiva el 1 de enero de 1981; en cambio, las peculiaridades que
entrañaba la integración de los países ibéricos harán necesarias arduas negociaciones que
sólo se verán culminadas en la década posterior con la firma de las Actas de Adhesión el 12
de junio de 1985, haciéndose efectiva la integración el 1 de enero de 1986. Por lo que
respecta a lo segundo, la profundización del proceso de integración comunitaria se traducirá
en una consolidación de las mismas y en una intensificación del proyecto comunitario. Así,
en este periodo culmina la instauración de la Unión Aduanera prevista en los Tratados, al
tiempo que se introducen importantes reformas en materia financiera -en concreto, la

15
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

supresión de las contribuciones estatales a través de la creación de un efectivo sistema de


recursos propios de las Comunidades que se nutre fundamentalmente de exacciones,
porcentajes sobre el IVA y la renta de aduanas-. Por otra parte, también en este periodo se
asiste a la formulación del “embrión” de la futura Unión Económica y Monetaria,
concretado sucesivamente en la creación del Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, la
“Serpiente Monetaria”, el ECU (European Currency Unit) y ulteriormente desarrollado con
la instauración del Sistema Monetario Europeo. Más importante aún es el hecho de que en
este periodo las Comunidades propicien nuevos desarrollos en el plano institucional,
tendentes fundamentalmente a realzar el papel de la institución parlamentaria -ahora
conocida como Parlamento Europeo- y a favorecer el diálogo político entre los Estados
miembros al más alto nivel -creación del Consejo Europeo en 1974-, el que se potencie el
desarrollo de las políticas sectoriales -instituyendo incluso alguna nueva como es el caso de
la Política de Medio Ambiente- y el que se verifiquen las primeras manifestaciones de la
Cooperación Política Europea en materia de política exterior entre los Estados miembros de
las Comunidades; a través de todo este conjunto de desarrollos, se imprimía un nuevo sesgo
al proceso de integración ya no volcado exclusivamente en los aspectos económicos que
hasta entonces lo habían monopolizado.
En la década de los 80 la dinámica de ampliación y profundización del proyecto
comunitario se concreta en la ya apuntada integración de España y Portugal, así como en la
elaboración del Acta Única Europea (AUE) de 17 y 28 de febrero de 1986 con la que se
acometió definitivamente la instauración de un Mercado Interior, concebido como un
espacio sin fronteras interiores entre los Estados miembros de las Comunidades en el que las
libertades de circulación de mercancías, personas, servicios y capitales se encuentra
garantizada, a través de la progresiva eliminación de las fronteras físicas y las barreras
técnicas y fiscales, a lo largo de un periodo concluido el 31 de diciembre de 1992, se facilitó
la adopción de decisiones por mayoría cualificada, al tiempo que se contempló la
potenciación de las políticas sectoriales (transportes, investigación, medio ambiente, etc.) y
de los aspectos sociales vinculados con el desarrollo de este mercado único (cohesión
económica y social ). Asimismo, ya en la década de los 90 del siglo pasado, a una tónica
semejante responden desarrollos tales como la elaboración del Tratado de la Unión
Europea, de 7 de febrero de 1992, las adhesiones de Austria, Finlandia y Suecia, hechas
efectivas el 1 de enero de 1995, o la elaboración del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre
de 1997, en vigor desde el 1 de mayo de 1999. También, ya en el presente siglo, hay que
apuntar la conclusión del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001 –en vigor desde el 1 de
febrero de 2003-, la extinción del Tratado CECA en julio de 2002 por expirar el periodo de
vigencia del mismo (50 años), las adhesiones de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y R. Checa, efectivas desde el 1 de mayo de
2004, la fallida Constitución Europea, las adhesiones de Rumanía y Bulgaria en 2007, la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, y la adhesión a la Unión
Europea de Croacia, que tuvo lugar el 1 de julio de 2013.

16
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

D) El Tratado de la Unión Europea (TUE) hecho en Maastricht en 1992

El Tratado de la Unión Europea (TUE) fue el resultado de los trabajos desarrollados


desde diciembre de 1990 por sendas Conferencias intergubernamentales sobre la Unión
Política y la Unión Económica y Monetaria, sintetizados en un único texto merced a las
discusiones desarrolladas en el Consejo Europeo de Maastricht de 9-10 de diciembre de 1991
y adoptado y autenticado solemnemente en esa ciudad holandesa el 7 de febrero de 1992. Su
estructura formal se articula través de VII títulos (Disposiciones comunes, Disposiciones por
las que se modifica el Tratado CEE con vistas a la constitución de la Comunidad Europea,
Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero, Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea de Energía Atómica, Disposiciones relativas a la Política Exterior y de
Seguridad Común, Disposiciones relativas a la Cooperación en los ámbitos de Justicia y de
los Asuntos de Interior y Disposiciones finales, complementados con dos anexos en los que
se contienen un conjunto de Protocolos y Declaraciones.

Esta visión de conjunto permite extraer una primera conclusión sobre el alcance del
TUE: se trata de un tratado que integra y vertebra los Tratados constitutivos de las tres
Comunidades entonces existentes y, al mismo tiempo, engloba la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en asuntos de Justicia e Interior (CAJAI). Estos
cinco elementos, aunque conservando identidades separadas, se unifican por medio de unas
disposiciones comunes, en las que se crea la Unión Europea -un ente de caracteres difusos- y
se sientan sus objetivos, y unas breves disposiciones finales sobre entrada en vigor, revisión
y futuras adhesiones al Tratado.
En lo que respecta a las disposiciones relativas a la modificación de los tres Tratados
constitutivos (Títulos II, III y IV), el TUE confirma definitivamente al hasta entonces
Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea como espina dorsal del sistema, y
ello porque, de un lado, suprime la palabra “Económica” -delimitación histórica hoy
superada- de la denominación oficial de la misma para constituir en lo sucesivo la
Comunidad Europea; de otro, por cuanto limita la reforma del TCECA y TCEEA a meras
disposiciones institucionales que hacen patente en el momento actual el carácter
complementario de ambos tratados sectoriales una vez que el Tratado de la Comunidad
Europea (TCE) ya está dotado de un carácter general y augurando una no muy lejana
desaparición de los mismos; a este respecto, cabe apuntar que el TCECA se concluyó por un
periodo de tiempo limitado, habiendo expirado en el año 2002.
Centrándonos en el TCE, el Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht
comporta:

1. La ampliación del ámbito competencial comunitario, con atribución parcial o total de


nuevas competencias a la CE (cultura, salud pública, redes transeuropeas, etc.) y

17
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

reforzamiento de competencias previamente atribuidas (medio ambiente, desarrollo


tecnológico, etc.).
2. La creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM), con la cual a través de una
serie de fases temporalmente trazadas y de acuerdo con unos estrictos requisitos -
susceptibles de excluir a determinados Estados- se transfieren por parte de los
Estados miembros a la UEM un cúmulo de poderes que implican la aceptación de un
sistema de valoración multilateral de los respectivos cursos monetarios y la
consiguiente pérdida de autonomía para decisiones ligadas a la política monetaria.
3. La ciudadanía de la Unión. Con la formulación de esta figura se aspira a superar la
visión del nacional de otros Estado miembro como un “extranjero privilegiado”,
configurando un elenco de derechos jurídico-públicos de las personas físicas y
eventualmente de las jurídicas en función del criterio de la residencia y no de la
nacionalidad.
4. La reforma institucional. En este ámbito conviene destacar el incremento de los
poderes del Parlamento Europeo que se convierte en institución colegisladora en
relación con los actos adoptados en virtud del nuevo procedimiento introducido por
el nuevo art. 251 TCE y conocido informalmente como procedimiento de codecisión.
Por otra parte, esta institución se enriquece también con el reconocimiento formal del
derecho de petición ante el mismo y el establecimiento de la figura del Defensor del
Pueblo. Otras innovaciones institucionales de relieve se advierten en relación con el
Tribunal de Cuentas, al que se le eleva al rango de quinta institución (art. 7 TCE) o
con la creación del Comité de las Regiones, integrado por representantes regionales y
locales, al que se dota de una función consultiva y con el que se busca transmitir a las
instituciones comunitarias una visión distinta de la propia de los Estados miembros.
En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común, constituye un
perfeccionamiento del antiguo mecanismo de la Cooperación Política Europea, con la cual
se establecen una serie de compromisos en orden a la concertación de las respectivas
políticas exteriores de los miembros de la Unión, mientras que por lo que se refiere a la
inicialmente denominada Cooperación en los ámbitos de la Justicia y de los asuntos de
Interior (CAJAI), se trata sin duda, de un variado “cajón de sastre” en el que aparecen
materias heterogéneas (política de asilo, tránsito de personas, inmigración, represión del
narcotráfico, lucha contra el terrorismo, cooperación judicial en materia civil y penal, etc.) y
respecto del que se prevé la posibilidad de adopción de acciones comunes, la celebración de
convenios internacionales, etc.

E) El Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza

Por lo que se refiere al Tratado de Ámsterdam, por el que se modifican el Tratado de


la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Actos conexos, fue el resultado de las negociaciones iniciadas en marzo de 1996 en la ciudad
italiana de Turín y proseguidas en diferentes sedes en ejecución de las previsiones de revisión
de los Tratados contempladas en el TUE. El contenido sustancial de sus disposiciones fue
objeto de acuerdo en el marco del Consejo Europeo de Ámsterdam de junio de 1997, si bien
su firma se produjo en esa ciudad holandesa el 2 de octubre del mismo año. Formalmente el
texto del tratado de Ámsterdam se inserta en el cuerpo del acta final de la Conferencia
intergubernamental, acompañándose de 13 protocolos y un nutrido conjunto de declaraciones
anejas (59).

La reforma comprendió tanto aspectos formales como materiales o sustantivos. En el


plano formal, el Tratado de Ámsterdam prevé en sus Disposiciones generales y finales (art.
12), una nueva numeración del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de las Comunidad
Europea, con lo que varían asimismo las remisiones y concordancias entre estos dos
instrumentos y las que a ellos efectúan los demás tratados comunitarios. Estas
modificaciones formales se insertan en una tarea más amplia de simplificación - mediante
derogación o enmienda- de un complejo normativo de cerca de ochocientos artículos,
integrados en una docena de Tratados y actos básicos con sus correspondientes protocolos
anexos. Sin embargo, el Tratado de Ámsterdam no efectúa una codificación de los Tratados,
ya que tal tarea supondría la fusión de los mismos en un instrumento único, limitándose a
eliminar disposiciones concretas ya caducas o, con carácter excepcional, a modificarlas.

En el plano material o de los contenidos, el Tratado de Ámsterdam supuso un nuevo


paso -aunque tímido (de hecho, no aborda en él la reforma institucional que hubiera debido
de constituir su núcleo central)- en el proceso de integración comunitaria. Entre sus rasgos
más sobresalientes destacan:

 El reforzamiento del principio democrático como fundamento de la Unión Europea.


Éste se subraya en el art. 6.1 TUE mediante la afirmación de que “la Unión Europea
se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales y el estado de Derecho, principios que son comunes a
los Estados miembros”. La vinculación al principio democrático se refuerza mediante
la posibilidad de suspender al Estado miembro que viole grave y persistentemente los
principios enunciados en el art. 6.1, del disfrute de determinados derechos derivados
de la aplicación del Tratado (art. 7 TUE).

 La comunitarización de determinadas materias sujetas anteriormente al régimen de


cooperación intergubernamental. Cuestiones como el asilo, los visados, la
inmigración y los controles en las fronteras exteriores se someten ahora a las normas
y a los procedimientos comunitarios, al quedar incluidas en un nuevo Título IV del
TCE (nuevos artículos 61 a 69) bajo la rúbrica “Visados, asilo, inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre circulación de personas”. En coherencia con estas

19
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

modificaciones, el antiguo pilar de la cooperación en los ámbitos de la justicia y de


los asuntos de interior (CAJAI) regulado en el Título VI del TUE se denomina ahora
como “cooperación policial y judicial en materia penal” (CPJP).

 El establecimiento de medios de corrección de los efectos negativos del mercado


interior mediante la comunitarización de la política social y el establecimiento de
una política de empleo. El Tratado de Ámsterdam integra definitivamente en el TCE
(nueva redacción del capítulo 1 del nuevo Título IX, artículos 136 a 142) el acuerdo
alcanzado en Maastricht sobre política social del que se había autoexcluido el Reino
Unido, excepción a la que el Tratado de Ámsterdam pone fin. En materia de empleo,
el Tratado de Ámsterdam incluye entre los objetivos de la UE (nueva redacción del
futuro art. 2) “el promover... un alto nivel de empleo”. Asimismo, sienta una base
jurídica explícita en el TCE (nuevos arts. 125-130) para coordinar las políticas
nacionales de fomento del empleo.

 El mantenimiento del principio de cooperación intergubernamental en Política


Exterior y de Seguridad Común. Aunque en este ámbito las innovaciones son muy
limitadas (modificación de reglas decisorias, nuevos procedimientos, etc.)

 La introducción de la cooperación reforzada o principio de “flexibilidad”. Con ello


se hace posible que una mayoría de los Estados miembros de la UE establezcan entre
sí una cooperación más estrecha en ciertas materias sin necesidad de que la
compartan todos los miembros de la UE. El sistema permite profundizar en la
integración comunitaria aunque algunos Estados no se incorporen a ella.

El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001, concluyó la Conferencia


Intergubernamental (CIG) que se inició el 14 de febrero de 2000. La CIG tenía por objetivo
adaptar el funcionamiento de las instituciones europeas a fin de permitirles acoger a nuevos
Estados miembros tras la culminación del proceso de ampliación en curso de negociación,
pretendía, en definitiva, cerrar tres cuestiones, fundamentalmente de naturaleza institucional,
sobre las que fue imposible llegar a acuerdos en el Tratado de Ámsterdam:

 la ponderación de voto en el seno del Consejo.


 la composición de la Comisión, y
 la posible extensión de la votación por mayoría cualificada.

A estas materias se añadía el estudio de "otras modificaciones de los Tratados",


modificaciones innominadas que sólo se identificaban por referencia: "en tanto en cuanto
resulten pertinentes respecto de los órganos europeos en relación con las citadas cuestiones y
a efectos de la puesta en práctica del Tratado de Ámsterdam".

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El T. Niza entró en vigor el 1 de febrero de 2003, si bien muchas de sus disposiciones


institucionales no recibieron aplicación hasta el año 2004. En todo caso, en el plano
institucional el nuevo Tratado supuso:

 una redefinición a partir de noviembre de 2004 de la mayoría cualificada en el seno


del Consejo, incluyendo una nueva ponderación del número de votos de cada Estado
miembro;
 la fijación a partir de noviembre de 2004 de un número de Comisarios igual al de
Estados miembros (25);
 el sometimiento de 30 nuevas materias al procedimiento de mayoría cualificada (antes
se requería la unanimidad);
 una revisión del número de miembros del PE, del TJCE y del TPI, del TC, del CES y
del Comité de las Regiones;
 una reforma del sistema jurisdiccional de la UE;
 la previsión del número de votos y de miembros en las instituciones y demás órganos
que se asignará a cada nuevo Estado que se adhiera a la UE.

En otros ámbitos, el T. de Niza supuso modificaciones de distinto alcance en materia


de:

 Cooperación reforzada;
 seguridad y defensa;
 control preventivo del cumplimiento del principio democrático por los Estados
miembros;
 procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales en el
ámbito de los servicios, de la propiedad intelectual y de las inversiones;
 cooperación económica, financiera y técnica con terceros países;
 estatuto de los partidos políticos a nivel europeo

F) El fallido Tratado constitucional de 2004 y el Tratado de Lisboa de 13 de


diciembre de 2007

Con el T. Niza no concluyó el proceso de revisión de los tratados. De hecho, el propio


tratado incluyó como Anexo una «Declaración sobre el futuro de la Unión», en la que se
preveía un debate entre los Gobiernos de los Estados miembros, en cooperación con la
Comisión y con la participación del Parlamento Europeo, al que asociarán a los parlamentos
nacionales, los medios políticos, económicos y universitarios y los representantes de la
sociedad civil europea, así como a los países candidatos. Tras él, habría de convocarse una
nueva CIG en la que se afrontara:

21
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 la simplificación de los Tratados (reagrupación de las disposiciones fundamentales de


los cuatro Tratados en un único Tratado que deberá presentarse de una manera más
clara y más legible para los ciudadanos);
 la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros de modo
que se garantice una mejor complementariedad de los distintos niveles de acción
legislativa y administrativa;
 el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales, proclamada en Niza, en los
Tratados;
 el cometido de los parlamentos nacionales en la arquitectura europea.

En ejecución de tales compromisos, el Consejo Europeo de Laeken de 15 de


diciembre de 2001 decidió convocar una Convención europea encargada de preparar las
reformas de la UE. Esta Convención, presidida por el ex presidente francés V. Giscard
d’Estaing estaba compuesta por 105 miembros que representaban a los gobiernos y los
parlamentos nacionales de los entonces 15 Estados miembros y de los (entonces) 12 Estados
candidatos a la adhesión, al Parlamento Europeo y a la Comisión, así como por 13
observadores designados por el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, los
interlocutores sociales y el Defensor del Pueblo europeo. Sus trabajos se articulaban a través
de un órgano restringido –el Presidium, que impulsaba sus trabajos- el plenario y 11 grupos
de trabajo que se encargaban de profundizar en temas concretos (personalidad jurídica,
simplificación de procedimientos, política exterior, defensa, espacio de libertad, seguridad y
justicia, etc) elaborando informes y propuestas sobre el particular; asimismo para ampliar el
debate se creó un foro abierto a la participación de la sociedad civil.
Los trabajos de la Convención concluyeron en junio de 2003 con la presentación de
un “Proyecto de tratado por el que se instituye una Constitución para Europa” que fue luego
examinado por la Conferencia Intergubernamental (CIG 2004), en dos etapas sucesivas
(octubre-diciembre 2003 y enero-junio 2004) tras el fracaso de la cumbre de Bruselas de
diciembre de 2003. Finalmente, el Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa (en lo sucesivo, Constitución Europea) fue firmado por los Jefes de Estado y de
Gobierno en un acto solemne celebrado en Roma el 29 de octubre de 2004.
En todo caso, la Constitución Europea presentaba unos resultados muy significativos,
en concreto:
 simplificaba en un único texto todo el conjunto de los tratados (aunque el texto es
por sí mismo bastante extenso y complejo)
 racionalizaba la estructura jurídica de la UE a la que dota de personalidad jurídica,
extinguiendo la CE y eliminando la estructura en pilares;
 incorporaba a su articulado la Carta de derechos fundamentales, proclamada en Niza
el 7 de diciembre de 2000, a la que dota de fuerza jurídica;

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 configuraba al Consejo Europeo como institución, juridificando sus procedimientos


de actuación;
 reformaba el Consejo, denominándolo Consejo de Ministros y simplificando sus
formaciones;
 reducía el tamaño de la Comisión y acentuaba el presidencialismo en cuanto a su
funcionamiento;
 creaba la figura del Ministro de AAEE de la Unión, al que configuraba a un tiempo
como Alto representantes para la Política Exterior (presidiendo el Consejo de
Ministros de AAEE) y como miembro de la Comisión (Comisario de Relaciones
Exteriores);
 clarificaba las competencias de la UE (exclusivas, compartidas y de apoyo,
coordinación y complemento);
 reducía los instrumentos jurídicos y establece una nueva tipología tanto en el ámbito
comunitario (Ley europea, Ley marco europea, Reglamento europeo, decisión
europea, dictamen y recomendación) como en el campo de la política exterior
(Decisiones);
 simplificaba los procedimientos legislativos (supresión de la cooperación y revisión
del dictamen conforme-ahora aprobación) y ampliaba el voto por mayoría
cualificada, revisando el mecanismo decisorio (55% de los miembros -siendo al
menos 15 Estados- que representaren el 65% de la población de la UE), etc.

Por otro lado, la necesaria ratificación de la Constitución Europea por parte de todos
los Estados miembros, el fracaso de los plebiscitos desarrollados en algunos de ellos
(Francia y Países Bajos) y la posposición de las consultas programadas inicialmente en otros
(Portugal y Reino Unido) abocaron finalmente a un abandono del texto, algunas de cuyas
aportaciones –excluida obviamente toda referencia de índole constitucional- han sido
incorporadas, no obstante, a un nuevo Tratado de reforma del TUE y de los Tratados
constitutivos: el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.
En efecto, el rechazo al Tratado Constitucional en los referéndums de Francia, 29
mayo 2005, y de los Países Bajos, 1 junio de 2005, provocó una crisis en el proceso de
construcción europea. A partir de ese momento se entra en una etapa de "reflexión" para
intentar aunar las aspiraciones de aquellos que pretendían sacar adelante el Tratado
Constitucional y aquellos que deseaban enterrarlo definitivamente. Durante este paréntesis
algunos de los países que habían ratificado el Tratado Constitucional aprovecharon para
hacer presión en aras de un "retroceso en la evolución del proceso europeo" en favor de las
competencias y atribuciones de los Estados. Sería el caso de países como el Reino Unido,
Polonia, Dinamarca o la República Checa.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Fue el Consejo Europeo de junio de 2007 el que aprobó un mandato de convocatoria


de una nueva conferencia intergubernamental (CIG) para elaborar un tratado de reforma que
modificaría los actuales Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (TCE), aprobados en Maastricht y modificados posteriormente en
Ámsterdam y Niza. En realidad, las pautas de este mandato eran tan precisas y detalladas
que recogían casi el contenido final del tratado de reforma. Por lo tanto, se trataba de
convocar una CIG fugaz y sin margen de negociación para no reabrir viejas heridas. La CIG
se celebró en Lisboa del 23 de julio 2007 hasta el 18 de octubre y allí finalmente se firmó el
texto del Tratado el 13 de diciembre de 2007.
El resultado negativo del referéndum celebrado en Irlanda el 12 de junio de 2008
retrasó las previsiones iniciales que contemplaban la entrada en vigor del Tratado. Ante tal
situación, los Consejos Europeos de junio y diciembre de 2008 acordaron las garantías
jurídicas requeridas por Irlanda para someter de nuevo el Tratado a referéndum. Por fin, el
Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, tras el segundo referéndum, esta
vez positivo, de Irlanda en octubre de 2009 y las concesiones finales a la República Checa.

En todo caso, el Tratado de Lisboa supone la recuperación de buena parte de los


contenidos del fracasado tratado Constitucional, aunque ha sido elaborado en el marco de
una CIG y se presenta como un mero tratado modificativo de los Tratados anteriores. De
hecho, con él subsiste el TUE y el TCEEA (este último en un Protocolo anexo), aunque el
TCE experimenta una significativa variación al convertirse ahora en el Tratado relativo al
funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dado que una de las previsiones del Tratado
de Lisboa es precisamente la desaparición de la Comunidad Europea que se integra en la
Unión Europea, la cual se convierte en una organización internacional en sentido propio
dotada de personalidad jurídica. En lo demás, el Tratado de Lisboa:

 incorpora por referencia de la Carta de derechos fundamentales, (re)proclamada en


Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007 y dotándola de fuerza jurídica;
 desarrolla especialmente la Política común de seguridad y defensa (PCSD),
primando los mecanismos de flexibilidad para su desarrollo (Cooperaciones
reforzadas, Agencia Europea de Defensa, Misiones ad hoc, cooperación estructurada
permanente, cláusula de defensa mutua, etc.)
 disuelve la estructura de pilares al integrarse la cooperación policial y judicial penal
en las restantes políticas integradas en el TFUE, aunque se mantiene la
excepcionalidad (intergubernamentalismo) de la PESC y de los desarrollos relativos
a la Seguridad y la Defensa (denominada ahora PCSD).
 crea la Presidencia del Consejo Europeo
 transforma al Consejo Europeo y al BCE en instituciones, que pasan ahora a ser siete
 reforma el Consejo, simplificando sus formaciones;

24
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 reduce el tamaño de la Comisión (según el Tratado, a partir del 2014 la integrará un


número de Comisarios igual a los 2/3 de los Estados miembros; no obstante, esta
previsión ha sido alterada con posterioridad por acuerdo del Consejo Europeo), y
acentúa el presidencialismo en su funcionamiento;
 crea la figura del Alto representantes de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de seguridad, que preside el Consejo de AAEE y es al mismo tiempo miembro de la
Comisión (Vicepresidente y Comisario de Relaciones Exteriores); se habla al
respecto del “doble sombrero”;
 reforma la institución jurisdiccional, denominada ahora Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, integrada por el Tribunal de Justicia, el Tribunal General (antiguo
TPI) y los Tribunales Especializados y amplía el número de Abogados Generales (de
8 a 11).
 clarifica las competencias de la UE (exclusivas, compartidas y de apoyo,
coordinación y complemento);
 simplifica los procedimientos legislativos (supresión de la cooperación y revisión del
dictamen conforme- denominado ahora aprobación) y amplia el voto por mayoría
cualificada, revisando el mecanismo decisorio (55% de los miembros que
representen el 65% de la población de la UE), etc;
 incorpora nuevas políticas (inmigración, seguridad energética, protección civil).

LECCIÓN 2. CONCEPTO, CARACTERES GENERALES Y PRINCIPIOS BÁSICOS


DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Concepto y estructura de la Unión Europea

La denominación de Unión Europea designa jurídicamente la fase actual del proceso


de integración europea, cristalizado en una superestructura de características singulares que
en el momento presente articula las relaciones entre 28 Estados europeos en materias cada
vez más amplias. Su creación se lleva a cabo en el Tratado de la Unión Europea hecho en
Maastricht en 1992, el cual la presenta como la forma de “salvar una nueva etapa en el
proceso de integración europea emprendido con la constitución de las Comunidades
Europeas”, lo que se lleva a cabo mediante la constitución de “una Unión Europea… nueva
etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de
Europa” (art. 1 TUE). En definitiva, la Unión Europea es “una idea de síntesis, es la

25
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

concepción común, global y coherente de un proyecto cuya realización plena deberá


proseguirse” (A. Mangas Martín, 1992, 29).
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión Europea sustituye y sucede a
la Comunidad Europea (art. 1 TUE) y tiene personalidad jurídica (art. 47 TUE). De esta
forma, dejó de ser una superestructura para convertirse en una organización internacional en
sentido estricto.

A) Antecedentes

Sin embargo, la creación de una Unión Europea no constituye un objetivo reciente; al


contrario, está ya presente en la redacción originaria de los Tratados de Roma: los Estados
que firman el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea en 1957 lo hacen
“resueltos a sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos
europeos”. Años más tarde, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París
en octubre de 1972 conviene en “transformar antes del fin de la década el conjunto de sus
relaciones en una Unión Europea con respeto absoluto a los tratados ya suscritos” y
encargan la elaboración de lo que se denominará el Informe Tindemans (1975), el cual
delimita los componentes indispensables de esa Unión: una política exterior común;
políticas comunes en el campo económico y monetario y en ciertos sectores como la energía,
la industria y la investigación así como el desarrollo de una política regional y de una
política social; proximidad al ciudadano y marco institucional democrático. Paralelamente,
el objetivo reaparece en la Declaración sobre la identidad europea, presentada en la Cumbre
de Copenhague de diciembre de 1973 y en el Informe sobre las instituciones europeas
(1979).
En los años ochenta, dos nuevas iniciativas prosiguen este propósito de unión
política. La primera surge del primer Parlamento Europeo elegido por sufragio universal,
que aprobó un Proyecto de Tratado de la Unión Europea (1984). La segunda corresponde al
Consejo Europeo, que en su reunión de Stuttgart (junio 1983) adoptó la Declaración
solemne sobre la Unión Europea, en la que se reafirma “la voluntad de transformar el
conjunto de las relaciones entre los Estados en una Unión Europea”.
Por último, en el Acta Única Europea los Estados miembros reiteran la misma
afirmación en su Preámbulo, eligiendo para ello la doble vía de profundizar en la integración
fortaleciendo las Comunidades Europeas y de institucionalizar la entonces denominada
Cooperación Política Europea con el “objetivo de contribuir conjuntamente a hacer
progresar de manera concreta la Unión Europea” (art. 1 TUE).

B) La consolidación jurídica del concepto de Unión Europea

26
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Como ya se ha señalado, la creación jurídica del concepto de Unión Europea se


realiza en el Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht, cuyo primer artículo
proclama que “Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una
Unión Europea, en lo sucesivo denominada ‘Unión’”. De esta forma, el objetivo político
enunciado reiteradamente a lo largo de los años setenta y ochenta adquiere en 1992 con el
TUE realidad autónoma, formalizada jurídicamente. Su art. 1 crea, con duración ilimitada,
una nueva entidad política en el proceso de integración europea, la Unión Europea, cuyos
elementos integrantes y finalidad recoge en su apartado tercero:
“La Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas complementadas con las políticas y
formas de cooperación establecidas en el presente Tratado. Tendrá por misión organizar de modo
coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos”.

De esta forma, la UE tiene su origen en el Tratado, surge de la voluntad de los


Estados soberanos. Por otra parte, la voluntad de integración que se expresa en el acto
constitutivo de la UE es permanente, ya que el TUE “se concluye por un período de tiempo
ilimitado” (art. 51 TUE) pero se inserta en un proceso abierto en el que, como el propio
Preámbulo del TUE pone de manifiesto, “habrá que salvar (ulteriores etapas) para avanzar
en la vía de la integración europea”.

C) Finalidad y estructura de la Unión

La definición normativa de la Unión Europea (art. 1 TUE) configura a ésta como una
realidad compleja, de singulares características e imprecisos perfiles jurídicos y sintetiza dos
aspectos centrales del concepto de la UE: su finalidad y sus componentes. La misión expresa
inmediata de la Unión es “organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los
Estados miembros y entre sus pueblos”; la mediata, alcanzar una unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa.
En cuanto a sus componentes, conviene destacar que la UE tiene una estructura
compleja y una composición heterogénea, en la que coexisten relaciones estatales de
integración y relaciones de cooperación. Tal como se desprende del art. 1 TUE la Unión
engloba: a) un ámbito material en el que se ejercen competencias atribuidas por los Estados
miembros, sujeto a reglas de integración y constituido por las tres Comunidades, que se
califican como el fundamento de la UE; b) unas políticas y ámbitos de cooperación
intergubernamental que complementan a las Comunidades, la política exterior y de
seguridad común y un conjunto de materias vinculadas al establecimiento de un espacio de
libertad, seguridad y justicia.
Esta composición da lugar a la distinción en la estructura de la Unión de diversos
pilares: el pilar comunitario integrado por la CE, y la CEEA y dos pilares de cooperación

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

intergubernamental regulados en el propio TUE, el relativo a la política exterior y de


seguridad común (PESC) y el dedicado a regular la cooperación policial y judicial en
materia penal (CPJP).
Con los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa, desaparecen las
singularidades hasta aquí señaladas para dar lugar a la Unión Europea como organización
internacional con personalidad jurídica. La actual Comunidad Europea desaparece pero no
ocurre lo mismo con la CEEA, que pervive a través de un Protocolo anexo al TUE y al
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tampoco se mantiene la estructura en
pilares, pasando a una estructura única, aunque la política exterior y de seguridad común
siga estando basada en el método de cooperación. Por otro lado, el art. 2 del TUE consagra
los valores en los que se fundamenta la Unión: respeto de la dignidad humana, libertad,
democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías.

2. Objetivos de la Unión Europea

Se deducen del Preámbulo y son completados por el artículo 3 del TUE, que
establece de forma más clara y precisa cuales son los objetivos de la Unión.

- La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos.
- Constituir un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores.
- Desarrollar un mercado interior en el que la competencia sea libre, en el marco de
una economía social de mercado tendente al pleno empleo
- El desarrollo sostenible, un crecimiento económico capaz de cubrir las necesidades
de bienestar de nuestras sociedades a corto, medio y, sobre todo, largo plazo.
- La promoción del progreso científico y técnico.
- La lucha contra la exclusión social y la discriminación, y a favor del fomento de la
justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad
entre las generaciones, y la protección de los derechos del niño.
- El fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros.
- Asimismo, la Unión Europea aspira a respetar la riqueza de su diversidad cultural y
lingüística y a velar por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural
europeo.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

A) Objetivos y medios de la Unión

Los objetivos de la UE, así como los medios para alcanzarlos se deducen, como ya
hemos mencionado anteriormente, del Preámbulo y del artículo 3 del TUE:

“1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.

2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas
adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha
contra la delincuencia.

3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa
basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía
social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel
elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso
científico y técnico.

La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección


sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de
los derechos del niño.

La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados
miembros.

La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el


desarrollo del patrimonio cultural europeo.

4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.

5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y
contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo
sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la
erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del
niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de
los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que
se le atribuyen en los Tratados”.

Como se advierte, aunque el objetivo último del proceso de integración europea sea
la unión política de los pueblos y de los Estados europeos, la forma real de construirla que
concibieron sus artífices fue comenzarla mediante la integración progresiva de las
economías nacionales, pensando que sólo las integraciones económicas crearían lazos y
solidaridades efectivas sobre las que podrían construirse ulteriormente otro tipo de

29
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

solidaridades de tipo voluntario, las de orden político. Ahora bien, la liberalización de las
relaciones económicas entre Estados y la progresiva integración de sus economías puede
articularse mediante diversas formas que oscilan entre la instauración de una zona de libre
cambio y la instauración de una unión económica y monetaria.
La Zona de Libre Cambio supone la eliminación de los obstáculos arancelarios y
no arancelarios, de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente, a
los intercambios de mercancías entre los Estados firmantes del acuerdo de creación de la
zona, pero no conlleva una identidad de comportamientos de cada país de la Zona en
relación con los intercambios procedentes de terceros países, ya que la igualdad de trato
respecto de las mercancías se predica y establece entre las que proceden exclusivamente de
los países integrantes de la Zona de libre cambio.
La Unión Aduanera supone, profundizando sobre la Zona de Libre Cambio, la
identidad de comportamiento de los países que la integran frente a los intercambios
procedentes de terceros países; implica por ello la libertad de intercambios en el interior de
la Unión Aduanera, la eliminación de obstáculos arancelarios y no arancelarios, incluidas las
limitaciones cuantitativas, a los intercambios entre los países de la Unión y además el
establecimiento de un arancel exterior común, de forma que las mercancías procedentes de
terceros países liquiden idéntico arancel -momento a partir del cual se encuentran en libre
práctica- con independencia de la frontera del país por la que ingresan en la Unión
Aduanera. El establecimiento de esta frontera común arancelaria supone una cierta
coordinación de las políticas de los Estados miembros, al menos una política comercial
común.
El Tratado CEE se propuso el establecimiento de una Unión Aduanera y de un
Mercado Común de acuerdo con el principio de progresividad, por fases, en un plazo de 12
años, aunque el proceso se completó anticipadamente, el 30 de junio de 1968 para los 6
Estados fundadores. En cambio, este proceso fue sucesiva y gradualmente ampliado en
relación con los nuevos Estados miembros: p. e. para España y Portugal se previó un plazo
general de 7 años.

Zona de libre Unión Mercado Mercado Unión


cambio Común Económica y
Aduanera Interior
Monetaria

Eliminación X x x x X
de obstáculos
arancelarios
y no
arancelarios

Arancel x x x x

30
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

común,
Política
común

4 libertades: x x X
mercancías,
personas,
servicios y
capitales

Eliminación X X
de barreras
(AUE)
fiscales y
técnicas

Coordinación X
de las
políticas
económicas.
Moneda
Única

El Mercado Común no sólo liberaliza la circulación de las mercancías, sino que


exige condiciones de igualdad en el mercado para el resto de los factores del proceso
productivo: las personas, los capitales y los servicios. Ello implica no sólo medidas de
eliminación de obstáculos - las denominadas “integraciones negativas”- a la libre circulación
de estos factores, sino a) la adopción de medidas de integración positiva, la adopción de
políticas comunes -agrícola, comercial, de transportes, por ejemplo-, b) la aceptación y
aplicación uniforme del acervo comunitario, del ordenamiento jurídico que regula todo el
proceso de liberalización tanto en sentido negativo como positivo, y c) la garantía de unas
reglas de funcionamiento del mercado que preserven las condiciones de igualdad de los
agentes en el mismo, unas reglas que garanticen el régimen de libre competencia y que
excluyan, por ejemplo, las prácticas que la falseen.
El Mercado Interior supone un perfeccionamiento del Mercado Común y designa
un “espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas,
servicios y capitales está asegurada”. Implica por ello no sólo la eliminación de los
obstáculos clásicos a la libre circulación de los factores del proceso productivo, sino la de
todo tipo de barrera física, técnica o fiscal. Este objetivo constituyó el principal del AUE,
con la finalidad de establecer un auténtico mercado interior el 1 de enero de 1993.
La Unión Económica y Monetaria constituye la fase presente y más intensa de
integración económica y se formula como el objetivo económico central de la Comunidad
Europea tras la reforma de su Tratado por el TUE. Entraña a) una armonización y
coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros - imposición de

31
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

determinados comportamientos en las políticas presupuestarias de los Estados (prohibición


de déficits excesivos, de su financiación monetaria o en condiciones privilegiadas, o la
imposición del principio de responsabilidad de cada Estado en relación con su propia
deuda), y b) una fijación irrevocable de los tipos de cambio entre las monedas de los
distintos Estados miembros y su sustitución por una moneda única. La instauración de la
UEM se concibe también con carácter progresivo.

3. Principios y valores básicos de la Unión Europea


A) Principios relativos a la estructura de la UE

- Principio democrático y respeto de los derechos humanos.


- Comunidad de derecho.
- Principio de igualdad de los EM.
- Doble legitimidad.
- Marco institucional.

a) Principio democrático y respeto de los derechos humanos: Una de las novedades


que introduce el Tratado de Lisboa es el artículo 2 del TUE donde establece de forma
explícita cuales son los valores sobre los que se fundamenta la Unión y donde se recogen
precisamente el principio democrático y el respeto del Estado de Derecho y de los derechos
humanos:

“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia,
igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad
caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la
igualdad entre mujeres y hombres”.

Además, el artículo 6 del TUE:

“La Unión reconoce los derechos, libertades, y principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea de 7 de3 diciembre de 2000, tal como fue adoptada el 12 de diciembre de
2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”

El proyecto de Tratado Constitucional para Europa incluía la Carta de Derechos


Fundamentales de la UE en su Parte II. Durante la Conferencia Intergubernamental de 2007,
en la cual se negoció el Tratado de Lisboa, debido a la resistencia de algunos Estados
Miembros, se tuvo que abandonar el objetivo de integrarla en el texto de los Tratados. Sin

32
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

embargo, a pesar de no estar integrada en el Tratado, del artículo 6 del TUE se desprende
que la Carta es de obligado cumplimiento por parte de la Instituciones europeas actuando en
el marco de sus respectivas competencias y por parte de los Estados miembros cuando
apliquen el Derecho de la Unión.
Además, el artículo 6 del TUE ni amplía ni crea nuevas competencias de la Unión.
Asimismo, el Tratado de Lisboa incluye un Protocolo (n° 30) sobre la aplicación de la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y Reino Unido, el cual
afirma que:
"1. La Carta no amplía la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni de ningún otro
órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que las disposiciones legales o
reglamentarias o las disposiciones, prácticas o acciones administrativas de Polonia o del Reino Unido
sean incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales que reafirma.
2. En particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, nada de lo dispuesto en el título IV de la Carta crea
derechos que se puedan defender ante los órganos jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo
en la medida en que Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislación
nacional.
Artículo 2
Cuando una disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas nacionales, sólo se aplicará en
Polonia o en el Reino Unido en la medida en que los derechos y principios que contiene se reconozcan
en la legislación o prácticas de Polonia o del Reino Unido."

El Tratado de Lisboa, crea además la base jurídica para la adhesión al Convenio


Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(6.2 TUE)

El principio democrático se proyecta también como exigencia a los Estados


miembros ya que es una de las condiciones explícitas exigidas para poder ingresar en la UE
(artículo 49 TUE): “Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el
artículo 2 del TUE y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como
miembro de la Unión”.

El art. 7 TUE establece un sistema de control para el caso de que un Estado no respete el
principio democrático. Así el art. 7 TUE establece que:
“1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la
Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del
Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de
un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación,
el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle
recomendaciones.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen
siendo válidos.
2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la
Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación
grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras
invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir,
por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los
Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del
Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en
cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas
y jurídicas.
Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en
cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.
4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de
las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que
motivó su imposición.
5. Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea”.

En 2014, la Comisión Europea presentó el llamado Un nuevo marco de la UE para


reforzar el Estado de Derecho, que precede y complementa el art. 7 TUE. El Marco se
concibe como un proceso basado en los principios de diálogo, evaluación objetiva y
exhaustiva de la situación, igualdad de trato y adopción de acciones rápidas y concretas,
compuesto por 3 fases: 1ª) Evaluación de la Comisión: en la que puede tener en cuenta las
indicaciones recibidas del Consejo de Europa y de la Agencia de los Derechos
Fundamentales de la UE; dictamen motivado elaborado por la Comisión, resultado de un
diálogo con el Estado y que puede ir seguido de nuevos intercambios de carácter
confidencial; 2ª) Recomendaciones de la Comisión: indicando un plazo concreto, el
contenido principal será público; 3ª) Seguimiento de la recomendación de la Comisión, que
podrá basarse en nuevos intercambios con el EM. Si continúa la situación, la Comisión
“sopesará la posibilidad” de activar el art. 7 TUE. En definitiva, el mecanismo se concibe
como un diálogo político estructurado.

Este Mecanismo se ha aplicado sin éxito en el caso de Polonia; por ello, el pasado 20
de diciembre de 2017, la Comisión Europea elaboró una propuesta motivada con el objeto de
iniciar el proceso para activar el artículo 7 TUE por la amenaza del Estado de derecho en
Polonia, pero de momento no se ha adoptado ninguna medida por parte de las demás
instituciones de la Unión.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

b) Comunidad de Derecho: Junto al principio democrático, otro elemento nuclear de


la UE es la sujeción al Derecho, la preeminencia del derecho desde el momento mismo de su
constitución y en el desarrollo de sus funciones. La Comunidad ha sido creada por el
Derecho y se constituye, en palabras del Tribunal de Justicia, tributario de la teoría alemana
del “Estado de Derecho” (Rechtsstaat), fórmula que transpone al ordenamiento de la Unión,
en una Comunidad de Derecho:
“en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la
conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado” (STJCE de
23 de abril de 1986, “Partido ecologista Los Verdes c. Parlamento Europeo”, asunto 294/83).

Además, el Tribunal afirmó en el Informe del Tribunal de Justicia sobre


determinados aspectos de la aplicación del Tratado de la Unión Europea, presentado con
ocasión de la Conferencia Intergubernamental de 1996:
“… es primordial que la Unión, fundada en el principio de Estado de Derecho, disponga de un sistema
jurisdiccional capaz de garantizar la observancia del derecho. (…) Las Comunidades Europeas son
Comunidades de derecho y la Unión, fundada en ellas, comparte esta naturaleza. La condición misma
de su existencia es el reconocimiento del carácter vinculante de sus normas por parte de los Estados
miembros, las instituciones y los particulares”.

Esta afirmación se hace eco de la construcción jurisprudencial sobre la naturaleza del


derecho comunitario que data de los años sesenta, plasmada en pronunciamientos decisivos
en la doctrina del Tribunal como las sentencias de 5 de febrero de 1963 (“Van Gend en
Loos”, asunto 26/62) y 15 de julio de 1964 (“Costa c. Enel”, asunto 6/64), y resume una
idea básica del concepto de “Comunidad de Derecho”, la de sujeción plena a un
ordenamiento jurídico propio, integrado en el ordenamiento jurídico de los Estados
miembros desde su entrada en vigor y que dada su naturaleza vinculante, obligatoria, se
impone a ellos mismos, a sus nacionales y a las instituciones.

c) Principio de Igualdad de los Estados miembros: Los Estados miembros ostentan


una posición paritaria. Se plasma en la aceptación global del acervo y en la participación de
la estructura institucional de la Unión, aunque existen dos modulaciones:
- Los Estados miembros no tienen igualdad de voto en el seno del Consejo cuando este
adopta sus decisiones por mayoría cualificada, sino que su voto se pondera en
función de su importancia económica y a su relevancia política.
- El principio de igualdad no ha impedido la introducción del mecanismo de la
cooperación reforzada.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

d) Doble legitimidad: se asienta sobre la base de ser una Unión de Estados, que
institucionalmente se plasma en el Consejo, y al mismo tiempo ser una unión de ciudadanos,
representada por el Parlamento Europeo.

e) Marco Institucional: establecido en el artículo 13 del TUE:


“1. La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores,
perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de los ciudadanos y los de los Estados miembros, así
como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones:
Las instituciones de la Unión son:

• El Parlamento Europeo,
• El Consejo Europeo,

• El Consejo,

• La Comisión Europea,

• El Tribunal de Justicia de la Unión Europea,


• El Banco Central Europeo,

• El Tribunal de Cuentas.
2. Cada Institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados (…)
4. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y
Social y por un Comité de las Regiones que ejercerán funciones consultivas”.

B) Principios relativos a la acción y al funcionamiento de la UE

- Respeto a las identidades nacionales.


- Cooperación leal.
- Principio atributivo de competencias.
- Subsidiariedad y Proporcionalidad.
- Solidaridad económica, política y suficiencia de medios.
- Transparencia.
- Equilibrio institucional.
- Progresividad.

a) Respeto a las identidades nacionales: el respeto de la identidad nacional de sus


Estados miembros se encuentra recogido en el artículo 4.2 del TUE y se concreta en un

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

principio reiteradamente reconocido por el Tribunal de Justicia, el de autonomía


institucional de los Estados miembros. Éstos, son libres para organizar su estructura y
procedimientos internos, sin que el ordenamiento de la Unión imponga otros límites que el
de exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos y el de garantizar la primacía, el
efecto directo, el efecto útil y la aplicación uniforme del propio ordenamiento.

b) Cooperación Leal: El sistema del Tratado descansa asimismo sobre el principio de


cooperación leal, manifestación en suma del principio de buena fe en la aplicación de las
normas internacionales, en virtud del cual los Estados miembros asumen la obligación de
adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas del Tratado o resultantes de los actos de las instituciones, de
facilitar a la Unión el cumplimiento de su misión, y de abstenerse de toda medida que pueda
poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión (artículo 4.3 TUE)

c) Principio atributivo de competencias: El fundamento de la competencia de la


Unión está en la atribución de poderes que hacen los Estados miembros a favor de la Unión:
“(…), toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”
(art. 4.1 TUE)
“En virtud del principio de atribución la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le
atribuyen los estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. (…)”
(art. 5.2 TUE)

Además, el carácter especial y no general de competencia rige no sólo para la organización


sino también, como hemos visto anteriormente, para sus instituciones: “2. Cada institución
actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los tratados” (art. 13.2
TUE).
Como novedad, el Tratado de Lisboa logra incorporar un catálogo de competencias
que simplifica y clarifica en gran medida el sistema anterior. Este catálogo se inserta en el
Título I, artículos 2 a 6 del TFUE, que analizaremos más adelante con mayor precisión.

d) Principio de subsidiariedad y proporcionalidad: La Unión está sujeta a los


principios de subsidiariedad, interviniendo sólo en la medida en que los Estados miembros
actuando aisladamente no consigan alcanzar los fines perseguidos de forma igualmente
eficaz que lo haría la Unión (art. 5.3 TUE) y de proporcionalidad, adecuando los medios a
los fines (art. 5.4 TUE).
El principio de subsidiariedad opera articulando las competencias estatales con las
competencias de la Unión, proporcionando criterios para coordinar el ejercicio de los
poderes respectivos, señalando cuándo debe actuar la Unión y cuándo los Estados.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El principio de proporcionalidad, según el propio Tribunal de Justicia, forma parte de


los principios generales del Derecho de la Unión y exige que los actos de las instituciones de
la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los
objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida.
La importancia que los Estados otorgan a ambos principios quedó reflejada cuando
incorporaron al Tratado de Ámsterdam un Protocolo anejo al entonces TCE sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, hoy recogido en el
Protocolo nº2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
anejo al Tratado de Lisboa.

e) Solidaridad económica y política y suficiencia de medios. La Unión se fundamenta


en la solidaridad económica y política entre los Estados miembros. Mediante la solidaridad
económica, cada Estado miembro se compromete a no lesionar los intereses de los demás
Estados y todos, además, a contribuir a la cohesión económica y social del conjunto de la
Unión: “La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad
entre los Estados miembros” (art. 3.3)
Este principio se relaciona objetivamente con el principio de suficiencia de medios
del artículo 311 TFUE, según el cual deben existir con carácter general los medios
necesarios, incluidos los financieros, para llevar a cabo las políticas de la Unión.

f) Principio de transparencia: El principio de transparencia es un principio básico de


la Unión, y del cual encontramos diversas manifestaciones en el texto del Tratado. El
artículo 1 del TUE afirma que, en el seno de la Unión, las decisiones serán tomadas de la
forma más próxima y abierta a los ciudadanos, vinculándolo estrechamente al carácter
democrático del proceso decisorio, carácter que se identifica básicamente con el principio de
proximidad al ciudadano.
Otras de las manifestaciones de este principio de transparencia y en relación con lo
anterior, es el artículo 15 TFUE que establece que:

“1. A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil, las
instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de
apertura.
2. Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como las del Consejo en las que éste
delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo.
3. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio
social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y
organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones
que se establecerán de conformidad con el presente apartado.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El Parlamento Europeo y Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, determinarán


mediante reglamentos los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado,
que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos.
Cada una de las instituciones, órganos u organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y
elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de
conformidad con los reglamentos contemplados en el párrafo segundo.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de
Inversiones sólo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas.
El Parlamento Europeo y el Consejo garantizarán la publicidad de los documentos relativos a los
procedimientos legislativos en las condiciones establecidas por los reglamentos contemplados en el
párrafo segundo”.

g) Equilibrio institucional: La jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias


Meroni, 1958, y Chernobyl, 1990), ha consolidado otro principio básico de la Unión,
relativo a la forma de gobierno de la Unión y de las relaciones interinstitucionales, el de
equilibrio institucional, que hace referencia a la posición que los Tratados reservan a las
instituciones: un ámbito propio de competencia y un poder concreto de intervención en el
proceso decisorio y, en general, en el ejercicio de las misiones o funciones encomendadas
por los Tratados a la Unión.
Cada institución, en consecuencia, está dotada de poderes específicos y de tareas
concretas en los procesos de decisión, control, ejecución…y está obligada a respetar los de
las demás al tiempo que le asiste el derecho a que ninguna otra invada o menoscabe los
propios (art. 13 TUE). Este principio busca por lo tanto, el respeto de los poderes
reconocidos a cada una de las instituciones por los Tratados.
La norma que concreta el equilibrio institucional respecto de un acto determinado de
las instituciones es la correspondiente base jurídica, la disposición de los tratados que
habilita para la actuación y precisa la forma de hacerlo.

h) Principio de progresividad: en la consecución de los objetivos de la Unión. La


mayoría de los objetivos propuestos en el Tratado se prevé alcanzarlos de forma gradual, por
fases, en las condiciones y ritmos previstos en el propio Tratado. El principio de
progresividad rige también de manera específica en el momento de la adhesión de nuevos
Estados miembros, en cuyas condiciones de ingreso se establecen períodos transitorios
precisos para la adaptación de su economía y del entorno normativo a las reglas vigentes de
la Unión.

5. Derechos y obligaciones de los Estados miembros

39
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Aunque la Unión Europea se configura como un proceso de unión ‘cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa” (Preámbulo del TUE), el protagonismo en este
proceso corresponde hoy por hoy a los Estados. En efecto, la posición central de los Estados
se apoya en las siguientes manifestaciones:
 La Unión se constituye entre Estados. Son los Estados los que la crean, quienes tienen la
iniciativa para la reforma de los Tratados (artículo 48 TUE) y quienes aceptan nuevas
adhesiones, ya que el procedimiento de ampliación no se formaliza entre la Unión y el
Estado candidato, sino mediante un pacto interestatal, un tratado (artículo 49 TUE).

 Los Estados participan decisivamente en la estructura institucional de la Unión y en la


formación de su voluntad política y jurídica: los Estados miembros dirigen e impulsan el
proceso de la Unión a través del Consejo Europeo, formado por los Jefes de Estado o de
Gobierno; sus representantes integran la institución que ostenta el poder normativo de la
Unión, el Consejo; los Estados son sujetos legitimados privilegiados en los recursos ante
el Tribunal de Justicia, etc.

 El TUE reconoce el derecho de los Estados a que la Unión respete sus respectivas
identidades nacionales; derecho que se manifiesta básicamente en el principio de
autonomía institucional: como son los Estados, salvo supuestos muy concretos como el
derecho de la competencia, quienes con carácter general aplican el derecho de la Unión,
la ejecución por cada Estado de las obligaciones que surgen del ordenamiento de la
Unión se realiza respetando la estructura orgánica, los procedimientos y las
competencias derivados de la organización estatal interna. Esta autonomía, sin embargo,
encuentra un límite en la primacía y el efecto directo del Derecho de la Unión.

Por lo que respecta a las obligaciones de los Estados miembros, estas están
enunciadas en el artículo 4.3 TUE en el cual se establece que:
“3. Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán
mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.

Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar
el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las
instituciones de la Unión.

Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda


medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión”.

Tal como ha recordado el Tribunal de Justicia, el contenido concreto de esta


disposición conforma tanto obligaciones positivas, adoptar todas las medidas necesarias para
garantizar el efecto útil de la norma, como obligaciones negativas, abstenerse de acciones

40
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

que pongan en peligro la realización de los fines de la Unión, las cuales incumben a todas las
autoridades, incluidas las jurisdiccionales (SSTJCE de 25 de mayo de 1982, asuntos 96/81 y
97/81 Comisión c. Holanda ; STJCE 10 de abril de 1984, Von Colson c. Kamman).

Por último, destaquemos que el artículo 4.3 TUE enuncia un principio básico del
sistema de la Unión, el de cooperación leal, que constituye una cláusula básica de carácter y
alcance general, que no vincula sólo a los Estados miembros, sino que articula las relaciones
de estos con las instituciones de la Unión con un carácter de reciprocidad; este deber de
cooperación recíproca se manifiesta de múltiples formas: entre órganos jurisdiccionales en la
cuestión prejudicial; entre Comisión y órganos administrativos o jurisdiccionales en el
derecho de la competencia, o en el deber de suministrar información por parte de los Estados
a requerimiento de la Comisión.

6. La ciudadanía de la Unión

La ciudadanía de la Unión supone la introducción en el Derecho de la Unión de una


perspectiva del ciudadano no exclusivamente económica. El derecho de libre circulación de
las personas dentro del territorio de la entonces Comunidad fue introducido en el Tratado
constitutivo de la CEE, firmado en Roma en 1957, pero la libre circulación no aparecía
ligada a ningún concepto de ciudadanía, sino que estaba estrechamente vinculada al
desempeño de una actividad económica.
Esta idea de transcender el entonces objetivo prioritario de constituir un mercado
común a la creación de una comunidad de ciudadanos aparece por primera vez en el Informe
Tindemans en 1976, redactado por el que fuera el primer ministro belga, el cual proponía ya
entonces el surgimiento de una “conciencia europea” que tendría como consecuencia la
unificación de pasaportes, la desaparición de los controles de las fronteras…
Un paso posterior fue el Proyecto de Tratado de Unión Europea, aprobado por el
Parlamento Europeo en febrero de 1984, y presentado por el parlamentario europeo italiano
Alterio Spinelli (denominado Proyecto Spinelli) que en su artículo 3 establecía que: “Los
ciudadanos de los Estados miembros son, por dicho motivo, ciudadanos de la Unión. (…)
Los ciudadanos de la Unión participan en la vida política de la misma bajo las formas
previstas por el presente Tratado, gozan de los derechos que le son reconocidos por el
ordenamiento jurídico de la Unión (…)”.
El Acta Única Europea de 1986 apenas recogió ninguna de las propuestas del
proyecto Spinelli por lo que hubo que esperar hasta Maastricht para finalmente
institucionalizar la ciudadanía europea, que posteriormente fue complementada por las
siguientes reformas de los Tratados. El estatuto de ciudadano de la Unión no sólo no es
excluyente de la condición de la condición de las personas como nacionales de los Estados
miembros, sino que se construye precisamente sobre esa circunstancia, constituyendo la

41
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

condición de nacional de un Estado miembro de la Unión la conditio sine qua non para el
disfrute de la ciudadanía de la Unión.
La segunda parte del TFUE “No discriminación y ciudadanía de la Unión” regula el
estatuto de la ciudadanía de la Unión incluyendo los derechos reconocidos a los mismos. El
artículo 20 TFUE afirma que:

“1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la
nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin
sustituirla.

2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en
los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:

 de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;

 de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del
Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;

 de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que
sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado
miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;

 de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de
dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas de los
Tratados y de recibir una contestación en esa misma lengua.

Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por
las medidas adoptadas en aplicación de éstos”.

a) El derecho a la libre circulación y residencia: (art. 21 TFUE) en virtud del cual


todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir en el territorio de cualesquiera
de los Estados miembros, con las solas limitaciones derivadas del orden público y la
seguridad de éstos. Este derecho se ha desarrollado mediante la Directiva 2004/38/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n 1612/68 y
se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, recoge medidas cuyo objetivo es
facilitar el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos en la UE,
reducir los trámites administrativos, ofrecer una mejor definición del estatuto de los
miembros de la familia, limitar la posibilidad de denegar o poner fin a la residencia, e
introducir un nuevo derecho de residencia permanente.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

b) El derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en


las elecciones municipales: (art. 22 TFUE) se plasma en el derecho de todo ciudadano de la
Unión a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que resida en las mismas condiciones que los
nacionales, aun cuando son admisibles ciertas excepciones cuando así lo justifiquen
problemas específicos de un Estado miembro. La Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de
diciembre de 1994, estableció las modalidades por las que los ciudadanos de la Unión
Europea (UE) residentes en cualquier país de la UE podrán ejercer el derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones municipales.

c) El derecho de protección diplomática y consular: (art. 23 TFUE) por el que se


reconoce la facultad de todo ciudadano desplazado en el exterior de la Unión Europea de
acogerse a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado
miembro de la Unión. El derecho aquí reconocido interesa a una institución del Derecho
Internacional, la protección diplomática y consular, caracterizada habitualmente por resultar
operativa exclusivamente en relación con los propios nacionales. El TFUE, amplía el elenco
de beneficiarios para prever en ciertas condiciones y con ciertos límites la protección en el
exterior por los Estados miembros de cualesquiera personas nacionales de un Estado
miembro de la Unión. Las condiciones para beneficiarse de la protección diplomática y
consular son:

- Que no exista en el territorio de un país tercero donde se encuentra el ciudadano de la


Unión en dificultades una representación permanente accesible (embajada,
consulado) del Estado miembro de la nacionalidad del ciudadano;

- Que no exista cónsul honorario, accesible y competente, se su propio Estado miembro


u otro Estado miembro que lo represente de manera permanente;

- La presentación, por parte del ciudadano solicitante, de una prueba de nacionalidad


ante la autoridad a la que dirige su solicitud.

En 2015, el Consejo adoptó la Directiva 2015/637 de 20 de abril, sobre las medidas de


coordinación y cooperación para facilitar la protección consular de ciudadanos de la Unión
no representados en terceros países y por la que se deroga la Decisión 95/553/CE, con el
objetivo de reforzar el derecho a protección consular de los ciudadanos europeos.

d) El derecho de petición ante el Parlamento Europeo: (art. 24 y 227 TFUE) se plasma


en el derecho que posee todo ciudadano de la Unión, persona física o jurídica, a presentar
peticiones a la institución parlamentaria en relación con asuntos propios de ámbitos de
actuación de la Unión que le afecten directamente.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

e) El derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo: (art. 24 y 228


TFUE) se concreta en la facultad que se reconoce a los ciudadanos de la Unión de denunciar
a este comisionado del Parlamento Europeo todos los asuntos de mala administración en la
acción de las instituciones u órganos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

f) El derecho a dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones órganos u


organismos contemplados en el artículo 13 TUE, en cualquiera de las lenguas oficiales de la
Unión y a recibir contestación en esa misma lengua: (art. 24 TFUE). Se circunscribe a las
lenguas mencionadas en el apartado 1 del artículo 55 TUE que actualmente son 24 las
lenguas oficiales.

g) El derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos u organismos


de la Unión, con arreglo a los principios de apertura y transparencia: (art. 15.3 TFUE).
Aunque no se encuentre inserto en la segunda parte del TFUE “No discriminación y
ciudadanía de la Unión”, es reconocido como un derecho más del ciudadano europeo y está
desarrollado en el Reglamento nº 1049/2001 del Parlamento y del Consejo de 30 de mayo de
2001 y en los reglamentos internos de las instituciones.

7. La adhesión a la Unión Europea

A) Requisitos

La UE constituye un sistema abierto a la incorporación de otros Estados, pero exige


la unanimidad de sus miembros para acordar la incorporación de los nuevos. Desde la
entrada en vigor del TUE, la admisión se efectúa mediante un procedimiento único, regulado
en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea.
Este artículo prevé que:
“Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 TUE y se comprometa
a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esa solicitud al
Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al
Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa
aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo
componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo.

Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados
sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado
solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales”

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La adhesión a la Unión exige en primer lugar unos requisitos, expresos o implícitos,


por parte del solicitante:
 Condición de Estado, reconocido como tal por todos los Estados miembros.
 Condición de Estado europeo, lo que supuso que Marruecos, que solicitó en 1985 la
admisión la viera rechazada por el Consejo en 1987, que juzgó incompatible su petición
con el entonces vigente artículo 237 TCEE, que imponía un requisito semejante al
actualmente vigente.
 Respeto de los principios democráticos y de los derechos de la persona (exigencia que
paralizó durante años las solicitudes de España, Portugal y Grecia). Como ya
señaláramos, desde el Tratado de Ámsterdam este requisito no sólo se exige con carácter
previo a la adhesión, sino que posibilita una vez verificado el ingreso el que se adopten
medidas en contra del Estado que desconozca tales exigencias p. e. la suspensión del
derecho de voto en el seno del Consejo (art. 7 TUE).
 Aceptación del acervo, como expresión de la voluntad de participar en un proceso de
integración dinámico que supone transferencia o atribución del ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución e incluso posibles reformas ulteriores de ésta
 Homogeneidad económica y ‘cultural’, ya que la aceptación de la economía de mercado,
un aceptable grado de convergencia económica y un marco jurídico y administrativo
adecuado constituyen condiciones de hecho a la admisión.

B) Procedimiento de adhesión. Fases.

El procedimiento de adhesión tiene una naturaleza híbrida, institucional y


convencional. El procedimiento se inicia con la solicitud de ingreso del Estado como
miembro de la Unión dirigida al Consejo y de la que se informa al Parlamento Europeo y a
los Parlamentos nacionales. Previo un dictamen preliminar de la Comisión, el Consejo valora
la solicitud y decide la apertura de la fase de negociaciones entre los Estados miembros y el
Estado solicitante en torno a las condiciones de admisión y a las adaptaciones de los Tratados
en los que se funda la Unión. La decisión de admisión corresponde en la estructura
institucional al Consejo, que se pronuncia por unanimidad tras haber consultado a la
Comisión y haberse conseguido la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de los
miembros que lo componen. La decisión del Consejo no supone ni formaliza la admisión,
sino que ésta se efectúa mediante un acuerdo internacional celebrado entre el Estado
candidato y los Estados miembros que se somete a la ratificación de todos los Estados
contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

Conforme al art. 49 del TUE reformado, el Estado dirigirá su solicitud al Consejo y se


informará al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales; el Consejo se pronunciará
por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Se añade que “se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo
Europeo”, lo que supone remitir a los establecidos por el Consejo Europeo de Copenhague en
diciembre de 1993 y desarrollados por el Consejo Europeo de Madrid, de diciembre de 1995.

C) Los instrumentos de formalización de la adhesión

Los instrumentos de la adhesión de nuevos miembros en la Unión constituyen un


conjunto normativo complejo integrado básicamente por el Tratado de Adhesión y por el
Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados, la cual
constituye un anexo al Tratado y forma parte de éste.

El Acta es un instrumento complejo de derecho originario que materializa las


condiciones del ingreso: incluye los principios que rigen la incorporación del nuevo
miembro, la recepción del acervo comunitario, las reglas de aplicación temporal y espacial
del derecho comunitario, la adaptación de los Tratados constitutivos y de los actos de las
Instituciones, las medidas transitorias y las derogaciones o suspensiones temporales de
vigencia que concretan el principio de progresividad en la adhesión.

D) Desvinculación de la UE

El TUE no contiene en el momento presente ninguna disposición que regule la salida


voluntaria, el abandono de la UE; tampoco prevé procedimiento alguno de expulsión de los
Estados miembros. En la práctica, pese a que resultaran de aplicación los procedimientos
jurídicos de desvinculación de los tratados constitutivos propios del Derecho internacional, la
solidez de los vínculos y de la dependencia económica que produce en los Estados la
integración europea hace materialmente difícil que algún Estado llegue a plantearse la
hipótesis.

Por otra parte, la evolución constitucional de los Estados miembros ha ido erigiendo
otras barreras, éstas de naturaleza jurídica. En efecto, en algunos Estados miembros el
proceso de integración europea ha provocado reformas constitucionales, de modo que hoy
ciertas determinaciones políticas europeas constituyen opciones de contenido “formalmente
constitucional” (arts. 88-1 a 88-4 de la Constitución francesa, art. 23 de la Constitución
alemana, arts. 23.a) a 23.f) de la Constitución austriaca, etc.), lo que supone, en caso de
abandono de la UE, la necesidad de acometer reformas de sus respectivas Normas
Fundamentales mediante procedimientos complejos por agravados.

No obstante, el art. 50 del TUE reformado por el Tratado de Lisboa consagra el


derecho de retirada, al establecer que:

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la
Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las
orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que
establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.
Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa
aprobación del Parlamento Europeo.

3.Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor
del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2,
salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho
plazo.

4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al
Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo
Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se


someterá al procedimiento establecido en el artículo 49.

Si bien la inclusión de esta disposición se valoró entonces positivamente por abordar


por primera vez esta cuestión, la decisión del Reino Unido de retirarse de la UE como
consecuencia del resultado del referéndum celebrado en ese Estado el 23 de junio de 2016 ha
sacado a la luz las ambigüedades de la regulación. Así, no existe un plazo para iniciar el
proceso de retirada, con lo que el Reino Unido podría dilatar el inicio del procedimiento,
utilizando ese retraso en su favor, aunque en la práctica no lo ha hecho; tampoco está claro si
el Estado puede retirar la notificación de retirada una vez presentada y si el tratado de
retirada incluirá el nuevo estatuto de relaciones entre las dos partes o si esta trascendental
cuestión quedaría para otro acuerdo posterior, si bien tras el inicio de las negociaciones ya se
ha señalado que habrá dos acuerdos separados, siendo el primero de competencia exclusiva
de la UE y el segundo un acuerdo mixto. De lo que no cabe duda es que tanto en la puesta en
marcha del mecanismo como en su desarrollo el Estado que lo desencadena debe respetar el
principio de cooperación leal consagrado en el art. 4.3 del TUE. En la actualidad, tras la
notificación de retirada efectuada por el Reino Unido el 29 de marzo de 2017, el Consejo
Europeo extraordinario del mes siguiente aprobó las orientaciones para iniciar las
negociaciones sobre el Brexit. Por su parte, el Consejo, en su formación de Asuntos
Generales, adoptó el 22 de mayo, la decisión por la que se autorizó la apertura de las
negociaciones con el Reino Unido y una serie de directrices de negociación. El pasado mes
de diciembre, debido a los avances que se han producido en las negociaciones del Brexit, el

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Consejo Europeo ha adoptado unas nuevas orientaciones con el objetivo de pasar a la


segunda fase de las negociaciones.

8. Personalidad jurídica. Privilegios e inmunidades

Con el sistema anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las entonces dos
Comunidades, Comunidad Europea y el EURATOM, tenían personalidad jurídica, sin
embargo, no se encontraba disposición alguna sobre la personalidad jurídica de la Unión. El
problema de la personalidad jurídica se planteaba fundamentalmente por lo que se refería a
las relaciones exteriores y en concreto en la capacidad para celebrar tratados o adherirse a
convenios.

La resolución del Parlamento europeo sobre la personalidad jurídica de la Unión


Europea (2001/2021 (INI) se hacía eco precisamente de estas cuestiones considerando que la
cuestión de la estructura de la Unión debería de plantearse nuevamente en el marco de la
próxima Conferencia Intergubernamental anunciada en por la Conferencia de Niza en su
Declaración 23. El Parlamento Europeo consideró que dotar a la Unión Europea de
personalidad jurídica constituía una exigencia necesaria en aras de la claridad jurídica del
estatuto de la Unión política, y mejoraba la percepción de la Unión y su capacidad de acción
y significaría un paso adelante hacia una mayor coherencia, visibilidad y eficacia de la
acción exterior de la Unión, facilitando a su vez, la identificación del ciudadano con la
Unión.

Si bien es cierto que se preveían estas cuestiones para ser incluidas en la


Constitución Europea, tras su fracaso, hubo que esperar al reconocimiento explícito de la
personalidad jurídica de la Unión en el Tratado de Lisboa (art. 47 TUE): “La Unión tiene
personalidad jurídica”.

Respecto a los privilegios e inmunidades, se recogen en el artículo 343 TFUE:

“La Unión gozará en el territorio de los Estados miembros de los privilegios e inmunidades necesarios
para el cumplimiento de su misión, en las condiciones establecidas en el Protocolo de 8 de abril de 1965
sobre los privilegios y las inmunidades de Unión Europea. Lo mismo se aplicará al Banco Central
Europeo y al Banco Europeo de Inversiones”.

Además en el Protocolo nº 7 “sobre los privilegios y las inmunidades de La Unión


Europea”, anexo al TUE, TFUE y al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica, se incorporan las disposiciones del Protocolo del 8 de abril de 1965.

Los privilegios e inmunidades recogidos en el Protocolo no son absolutos, sino


funcionales y están limitados a los necesarios para garantizar el funcionamiento y la

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

dependencia de la Unión, reconocido por la propia jurisprudencia del TJUE. El Protocolo


reconoce:

- la inviolabilidad de los locales y edificios y archivos de la Unión, que no pueden ser


objeto de registro, requisa, confiscación o expropiación; las comunicaciones oficiales
y las transmisiones de la Unión reciben un trato análogo al que cada Estado miembro
concede a las misiones diplomáticas y la correspondencia oficial y demás
comunicaciones no pueden ser sometidas a censuras.

- Inmunidad de ejecución, los bienes y activos de la Unión no pueden ser objeto de


ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del TJUE.

- Exenciones fiscales sobres los activos, ingresos y demás bienes de la Unión que están
exentos de cualquiera de los impuestos directos; los gobiernos de los Estados
procurarán rembolsar los impuestos indirectos y el IVA sobre los bienes muebles e
inmuebles cuando la Unión lo destine al uso oficial o cuando los impuestos graven
“compras importantes”. Estarán asimismo exentos, derechos de aduanas para objetos
destinados al uso oficial.

- Inmunidades y privilegios de los miembros de las Instituciones y de sus funcionarios


y de sus agentes: los miembros de las instituciones, los funcionarios y otros agentes
de la Unión gozan de inmunidad de jurisdicción respecto de los actos con carácter
oficial, incluidas sus manifestaciones orales y escritas, aún después de haber cesado
en sus funciones; disponen asimismo, de salvoconductos, como documentos válidos
de viaje en terceros Estados; gozan de un régimen especial sobre sus rentas salariales
y sus familiares no están sujetos a las disposiciones que limiten la inmigración.

 Inmunidades y privilegios de los representantes de los Estados miembros que


participen en los trabajos de las instituciones y de las misiones de terceros Estados
acreditadas ante la Unión: gozan de inmunidades, privilegios y facilidades habituales.

9. El sistema de atribución de competencias

A) El concepto de competencia

La “competencia’ entraña la atribución de un conjunto de poderes y potestades a una


persona jurídica, distinta de los Estados miembros, que los ejercita a través de un marco
institucional específico sujeto al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.
Con la celebración de los Tratados constitutivos previa la habilitación constitucional
correspondiente se opera una transferencia del ejercicio de competencias de los Estados

49
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

miembros a la Unión. La atribución no es general, sino específica y en sectores materiales


concretos, como resulta coherente con el carácter de integración sectorial y funcional que
preside en sus orígenes el proceso de Unión europea. Rige en consecuencia en el derecho de
la Unión el principio de competencias atribuidas pues la Unión no dispone sino de aquellas
competencias específicas que le asignan los Tratados, y no actúan más que dentro de los
límites que se derivan de este acto de atribución. Este principio se deduce tanto de
disposiciones del TUE como del TFUE, incluyendo este último un catálogo de competencias
que ha sido introducido por el Tratado de Lisboa. El artículo 5.1 y 5.2 del TUE establece
que:
“1. La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio
de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le
atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda
competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembro”.

El principio atributivo no implica una fijación definitiva y estática de las


competencias de la Unión; al contrario, la evolución del proceso de integración europea,
revela un carácter dinámico, merced al cual se realizan periódicas transferencias del
ejercicio de competencias estatales a la Unión.
El principio de atribución de competencias protege la competencia estatal ya que
sólo se transfieren específicamente las contenidas en los Tratados y en los términos
enunciados en ellos. Este artículo supone la facultad de las instituciones de la Unión de
disponer de los poderes de acción necesarios para alcanzar objetivos previstos en el Tratado
cuando no existe atribución específica de las competencias expresas correlativas. Además, la
Unión no dispone sólo de las competencias expresamente atribuidas en los Tratados,
interpretadas restrictivamente; también son titulares de las que se deducen de una
interpretación extensiva o están implícitas en el título competencial, en la transferencia
específica efectuada por los Estados. Este desarrollo de las competencias implícitas merced
a la interpretación respaldada por el Tribunal de Justicia tuvo especial relevancia en el
campo de la acción exterior de la Unión (“doctrina AETR”).
Las competencias atribuidas, por último, tienen intensidad variable, no poseen
idéntico contenido en todas las materias, sino que su alcance es el que precisen los Tratados,
que determinan igualmente las condiciones para su ejercicio (instrumento normativo,
procedimiento de adopción del acto, mayoría requerida).

B) El principio de competencias de atribución. El concepto de base jurídica

50
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El carácter específico de la competencia de la Unión, su condición de competencia


atribuida y de intensidad variable, y el principio general, por último, que impide a la Unión y
a sus instituciones actuar fuera de los límites y de los objetivos que impone el Tratado exige
que toda actuación de la Unión disponga de título en que basarse, de fundamento jurídico en
su acción.
La base jurídica se identifica, en consecuencia, con la disposición del Tratado,
interpretada en su caso por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que otorga la
competencia en una materia o encomienda la consecución de un objetivo a la Unión, la
norma que la habilita para una actuación y determina el alcance y las condiciones de su
ejercicio. La base jurídica se configura como un parámetro esencial de la sujeción de la
Unión y de sus instituciones al principio de legalidad comunitaria ya que precisa:
a) el alcance o modalidad de la competencia, de los poderes y potestades que
implica,
b) la institución que puede ejercitarlos,
c) el tipo de acto, su contenido y el instrumento normativo al que puede recurrir para
formalizarlo,
d) el procedimiento para adoptarlo,
e) en lógica coherencia, el tipo de intervención que a las demás instituciones
garantiza el Tratado en la producción del acto, y
f) la mayoría requerida para acordarlo, para formar la voluntad de la institución.

La base jurídica garantiza la atribución de competencias entre los Estados miembros


y la Unión, salvaguarda las competencias de los Estados y también las de la Unión; garantiza
asimismo los poderes de cada institución y las relaciones interinstitucionales en el sistema
de la Unión de toma de decisiones, garantiza, en suma, el equilibrio institucional. Por ello, la
elección e identificación de la base jurídica no es sólo necesaria jurídicamente, sino que
tiene que ser motivada y estar fundada en elementos objetivos susceptibles de control
jurisdiccional por parte del Tribunal de Justicia, y no sostenida en la mera convicción de una
institución respecto al fin perseguido. Por otra parte, dada su transcendencia, se
comprenderá por qué la elección de base jurídica constituye uno de los motivos frecuentes
de litigiosidad entre las instituciones.

C) Clases de competencias

Una de las cuestiones más importantes que se planteó desde el comienzo del proceso
de reforma que desembocó en la firma del Tratado de Lisboa consistía en definir "quién hace

51
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

qué" en Europa y así aumentar la eficacia de la acción de la Unión y además ofreciera una
garantía suplementaria a todos los ciudadanos de la Unión.

El Tratado de Lisboa mantiene la mayoría de las disposiciones que recogía la fallida


Constitución europea sobre la delimitación de las competencias de la Unión. No obstante,
mientras que los principios que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión figuran en
las disposiciones generales del TUE, el catálogo de competencias se encuentra en el TFUE,
en su Título I, relativo a las "Categorías y ámbitos de competencias de la Unión".

El Tratado de Lisboa define las competencias de la Unión, distribuyéndolas en tres


categorías distintas: las competencias exclusivas de la Unión, las competencias compartidas
con los Estados miembros y las complementarias de las actuaciones de los Estados
miembros. El artículo 2 del TFUE recoge que:

“1. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado,
sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados
miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar
actos de la Unión.

2. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en
un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente
vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la
Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida
en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya.

[…]

5. En determinados ámbitos y en las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión dispondrá de


competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de
los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos”.

La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes (art.3 TFUE):

“a) la unión aduanera;


b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado
interior;
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;
e) la política comercial común.

2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo


internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea
necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas
comunes o alterar el alcance de las mismas”.

52
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Las competencias compartidas entre la Unión y Los Estados miembros se aplicarán en


los siguientes ámbitos (art.4 TFUE):

 “el mercado interior;


 la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado;
 la cohesión económica, social y territorial;
 la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos;
 el medio ambiente;
 la protección de los consumidores;
 los transportes;
 las redes transeuropeas;
 la energía;
 el espacio de libertad, seguridad y justicia;
 los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el
presente Tratado.

3. En los ámbitos de la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio, la Unión dispondrá de


competencia para llevar a cabo acciones, en particular destinadas a definir y realizar programas, sin
que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la
suya.

4. En los ámbitos de la cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria, la Unión dispondrá


de competencia para llevar a cabo acciones y una política común, sin que el ejercicio de esta
competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya”.

La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar,
coordinar o complementar la acción de los Estados miembros (art. 6 TFUE):

“a) la protección y mejora de la salud humana;


b) la industria;
c) la cultura;
d) el turismo;
e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte;
f) la protección civil;
g) la cooperación administrativa”.

D) Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

El sistema atributivo propio de los Tratados supone la transferencia del ejercicio de


competencias de los Estados miembros a las Unión y consiguientemente la reserva al Estado
de la competencia no atribuida. No obstante, incluso en los sectores en que existe

53
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

transferencia, el principio general es el de la coexistencia de las competencias de la Unión


con las estatales, ya que constituyen excepción las atribuidas a la Unión en régimen de
exclusividad. De modo que el régimen ordinario de las competencias de la Unión es, por
tanto, el compartido con las del Estado, ya sea porque complementan las estatales o porque
lo están en régimen de concurrencia.
La coexistencia de competencias de la Unión con las de los Estados miembros en la
mayoría de los ámbitos materiales impone unas reglas, por lo general muy genéricas, de
articulación de ambos campos. Dentro de ellas cobra un relieve especial el principio de
subsidiariedad, el cual, opera articulando y coordinando las competencias estatales con las
competencias no exclusivas de la Unión. Este principio, inicialmente no previsto, se recoge
en el artículo 5 TUE que dice:
“En virtud del principio de subsidiariedad en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la
Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel
regional y local, sino que puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
pretendida, a escala de la Unión”.

La definición del principio en el artículo 5 TUE implica, en síntesis, las siguientes


notas:
 Se aplica materialmente con carácter general, siempre que la competencia de la Unión
no sea exclusiva.
 Se define por un criterio de eficacia: sólo se justifica la intervención de la Unión si es
más eficaz que la nacional, tanto a nivel central, como regional o local.
 La eficacia, como concepto inicialmente indeterminado, está sujeta a un análisis previo
mediante el uso de dos parámetros alternativos: la dimensión de la acción (envergadura
y repercusiones, nacionales o supranacionales, del problema) y los efectos de la misma.
 La aplicación del principio requiere un análisis caso por caso.
 El principio de subsidiariedad se puede invocar ante el TJUE, que lo garantiza
judicialmente.

Por otra parte, el Tratado de Lisboa refuerza la obligación de la Unión de respetar los
principios de subsidiariedad y de proporcionalidad en el ejercicio de sus competencias. En el
Protocolo nº2 “sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”
establece nuevos mecanismos para garantizar el respeto de dichos principios, especialmente
reforzando la misión de los Parlamentos nacionales.

“Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo


sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales
velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el
mencionado Protocolo”.

54
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En cuanto al principio de proporcionalidad el artículo 5.3 del TUE establece que:

“4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no


excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el


Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”.

10. La estructura orgánico-institucional de la Unión Europea

A) El marco institucional

La evolución del proceso de integración europea refleja en la etapa representada por


el TUE la consolidación de la tendencia a la unificación institucional cuyos principales hitos
fueron examinados en la Lección anterior. Por su parte, el TUE, al crear la Unión Europea,
con su compleja conformación, pilar comunitario y pilares de cooperación
intergubernamental, consolidó un marco institucional único, estructura que se simplifica con
la desaparición del sistema de pilares en el Tratado de Lisboa. En síntesis, el marco
institucional regulado en el artículo 13 del TUE implica:

a) Una configuración en siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo,


Comisión, Tribunal de Justicia de la Unión, el Banco Central Europeo y Tribunal de
Cuentas

b) La elevación del Consejo Europeo y del Banco Central Europeo a rango de institución
con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

c) En este marco institucional, cada institución actúa dentro de los límites de las
atribuciones que le confieren los Tratados, con la finalidad de promover los valores y
perseguir los objetivos de la Unión.

d) Finalmente establece que algunas de las instituciones estarán asistidas por un Comité
Económico y Social y un Comité de las Regiones que serán los órganos consultivos
de la Unión.

B) La sede de las instituciones y de los organismos y servicios de la Unión

Los artículos 289 TCE y 189 TCEEA preveían que la sede de las instituciones de
cada Comunidad sería fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.

55
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La ausencia de unanimidad impidió un acuerdo definitivo hasta 1992, de forma que durante
todo el período anterior la asignación de sedes fue provisional. Finalmente, en el Consejo
Europeo de Edimburgo de 12 de diciembre de 1992, los Estados miembros acordaron una
Decisión adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros relativa a la fijación de las sedes de las Instituciones y de determinados
organismos y servicios.

El Tratado de Lisboa establece en su artículo 341 TFUE que la sede de las


instituciones será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Disposición que está completada con el Protocolo nº 6 “Sobre la fijación de las sedes de las
instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea”,
anexo al TUE, TFUE y TCEEA:

“a) El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se celebrarán los 12 períodos
parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria. Los períodos parciales de
sesiones plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas. Las comisiones del Parlamento Europeo se
reunirán en Bruselas. La Secretaría General del Parlamento Europeo y sus servicios seguirán
instalados en Luxemburgo.

b) El Consejo tendrá su sede en Bruselas. Durante los meses de abril, junio y octubre, el Consejo
celebrará sus reuniones en Luxemburgo.

c) La Comisión tendrá su sede en Bruselas. Los servicios que figuran en los artículos 7, 8 y 9 de la
Decisión de 8 de abril de 1965 se establecerán en Luxemburgo.

d) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrá su sede en Luxemburgo.

e) El Tribunal de Cuentas tendrá su sede en Luxemburgo.

f) El Comité Económico y Social tendrá su sede en Bruselas.

g) El Comité de las Regiones tendrá su sede en Bruselas.

h) El Banco Europeo de Inversiones tendrá su sede en Luxemburgo.

i) El Banco Central Europeo tendrá su sede en Frankfurt.

j) La Oficina Europea de Policía (Europol) tendrá su sede en La Haya”.

C) Régimen lingüístico

En lo que respecta al régimen lingüístico, el artículo 342 TFUE establece que éste
será “fijado por el Consejo, por unanimidad, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el
Estatuto del Tribunal de Justicia”. El reglamento nº1 de 15 de abril de 1958, modificado con

56
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

ocasión de las ampliaciones, y cuya última versión consolidada es del 1 de julio de 2013, fija
el régimen lingüístico de la Unión Europea determinando cuales son las lenguas oficiales.
Actualmente, son veinticuatro las lenguas oficiales en la Unión Europea. Por su parte, el
Tribunal de Justicia tiene un régimen lingüístico especial debido a la naturaleza de sus
actividades (procedimiento, comparecencia de particulares).

La realización de las actividades confiadas a la Unión implica la creación de un


cuerpo de funcionarios. Inicialmente este personal se encontraba diversificado en función de
las diferentes Comunidades existentes, si bien fue objeto de unificación en virtud del Tratado
de fusión de los ejecutivos de 1965. El sistema vigente es el de función pública cerrada y de
carrera, reclutada a través de procesos selectivos. La relación de empleo se encuentra
sometida al Derecho de la Unión y sus incidencias son susceptibles de control por el Tribunal
de la Función Pública de la Unión Europea. Debe tenerse presente, no obstante, que la
contratación del personal obedece a un criterio de reparto geográfico (cupos nacionales), lo
que es común a todas las organizaciones internacionales.

II. EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA

LECCIÓN 3. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN (I): EL CONSEJO EUROPEO Y


EL CONSEJO

1. El Consejo Europeo

A) Orígenes y regulación actual

Pese a las similitudes terminológicas, el Consejo europeo constituye una realidad


institucional netamente separada del Consejo de la Unión Europea al que se aludirá
posteriormente. Ni orgánica ni funcionalmente es posible confundir éstas dos instituciones. A
fortiori, conviene evitar toda confusión entre el Consejo Europeo y el Consejo de Europa,
organización internacional de cooperación radicada en Estrasburgo y creada en 1949
(Estatuto de Londres).

Las particularidades de esta institución quedan claras con sólo reparar en el hecho de
que surge en 1974 como resultado de una iniciativa política concretada en el comunicado
adoptado al término de la reunión en la “cumbre” de los Jefes de Estado y de Gobierno de los
entonces 9 Estados miembros de las Comunidades, celebrada en París los días 9-10 de
diciembre de 1974 y constituye la institucionalización de las reuniones a alto nivel que hasta

57
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

entonces se habían venido desarrollando esporádicamente con la participación de estos


mandatarios. En cambio, ha de esperarse al AUE de 1986 para que por primera vez aflore en
un instrumento de carácter jurídico la referencia al Consejo Europeo, mientras que el Tratado
de Maastricht, por su parte, precisó su papel como órgano de la Unión Europea, al mismo
tiempo que, por primera vez, reconocía formalmente su existencia en el marco de los
Tratados constitutivos.

El Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, le atribuye rango de


institución y, en consecuencia, pasa a formar parte del marco institucional del artículo 13
TUE. Además, esta figura se completa con las disposiciones de los artículos 15 TUE, 235 y
236 TFUE.

B) Composición y funciones

En cuanto a su composición, está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de


los Estados miembros de la Unión Europea, así como por su Presidente, y por el Presidente
de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad participará en los trabajos (art. 15 TUE). Por lo que respecta a los “Jefes de Estado
o de Gobierno” no debe de llevar a equívoco acerca de la composición concreta del órgano:
se tratará en la práctica de la mayoría de los “jefes de Gobierno”, (en el caso español el
Presidente del Gobierno) de los Estados Miembros y sólo excepcionalmente formarán parte
del Consejo Europeo los Jefes de Estado; como por ejemplo en los casos de Francia, Chipre,
Rumanía o Lituania, al que acuden sus presidentes y no los Primeros Ministros como
titulares efectivos del poder ejecutivo; de hecho ha sido esta particularidad la que ha
motivado la disyuntiva en la formulación de la composición de este órgano.

El Consejo Europeo se reunirá dos veces por semestre por convocatoria de su


Presidente, aunque caben reuniones extraordinarias. El lugar de reunión es Bruselas, si bien
en circunstancias excepcionales el Presidente del Consejo Europeo, con el acuerdo unánime
del Consejo de Asuntos Generales o del Comité de Representantes Permanentes (COREPER,
órgano auxiliar del Consejo) podrá decidir que una determinada reunión se celebre en otro
lugar (art. 1.2 Reglamento interno). La preparación de la sesión del Consejo Europeo la lleva
a cabo su Presidente, en estrecha cooperación con el Presidente rotatorio del Consejo y el
Presidente de la Comisión; toda reunión del Consejo Europeo va precedida de otra del
Consejo de Asuntos Generales (art. 3 Reglamento Interno).

La regla general para la adopción de acuerdos es el consenso (art. 15. 4 TUE) pero en
materias específicas los Tratados prevén que se pronuncie por mayoría cualificada y en ese
caso se aplicará la regla propia del Consejo (art. 235.1 TFUE).

58
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En relación con las competencias, el Tratado de Lisboa las ha ampliado


significativamente. En primer lugar, el Consejo Europeo tiene como función general la de dar
a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades
políticas generales, precisándose que “no ejercerá función legislativa alguna” (art 15.1 TUE).
Además, ostenta competencias específicas en relación con otras instituciones; así:

 Determinará la rotación en las presidencias del Consejo (art. 236 TFUE).


 Establecerá la lista de las formaciones del Consejo distintas de las de Asuntos
Generales y la de Asuntos Exteriores (art. 236 TFUE).
 Propondrá al Parlamento Europeo el candidato a Cargo de Presidente de la
Comisión (art. 17.7 TUE).
 Nombrará por mayoría cualificada al Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18.1 TUE).

Asimismo, tiene funciones específicas en el ámbito de la PESC y la PESD (política


común de seguridad y defensa), pues el Consejo Europeo “determinará los intereses y
objetivos estratégicos de la Unión” (arts. 22 y 26 TUE), y definirá la PESC junto con el
Consejo (art. 24 TUE), pudiendo actuar como instancia de arbitraje político (art. 31 TUE), y
será quien decida dar paso a una política de defensa común (art. 42.2 TUE). En otros
ámbitos, el Consejo Europeo define las orientaciones estratégicas de la programación
legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia (art. 68 TFUE), debate
conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados
Miembros y de la Unión (art. 121 TFUE), adopta conclusiones sobre el empleo (art. 148
TFUE), en la UEM, debate sobre la cuestión de los Estados Miembros acogidos a una
excepción (art. 140.2 TFUE), en relación con la cláusula de solidaridad, evalúa
periódicamente las amenazas a las que se enfrenta al UE (art. 222 TFUE). Por otra parte, es
la instancia a la que un Estado puede remitir un asunto, suspendiendo el procedimiento
legislativo en curso, en los mecanismos de “frenos de emergencia” previstos en materia de
seguridad social (art. 48 TFUE) y cooperación policial y judicial en materia penal (arts. 82.3,
83.3, 86 y 87 TFUE). Finalmente, se atribuye al Consejo Europeo un papel en relación con la
ampliación de la UE (art. 49 TUE) y la retirada de la misma (art. 50 TUE), el control del
respeto de los principios y valores básicos de la Unión (art. 7 TUE) y en la revisión de los
Tratados (art. 48 TUE).

La conversión del Consejo Europeo en institución y el aumento de sus competencias


ha traído consigo una cierta formalización de su funcionamiento, que se manifiesta en la
adopción de su Reglamento interno (art. 235.3 TFUE), lo que se ha hecho mediante la
Decisión del Consejo Europeo 2009/882/UE, de 1 de diciembre de 2009 (DOUE L 315, de
2.12.2009). El Consejo Europeo se pronuncia a través de Conclusiones, Decisiones o
Declaraciones (art. 8 del Reglamento interno) y los actos que producen efectos jurídicos
frente a terceros están sometidos a control jurisdiccional (arts. 263, 265 y 269 TFUE).

59
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La inserción del Consejo Europeo en el sistema institucional de la UE es un


reconocimiento del importante papel que este ente ha venido desempeñando en la integración
europea, sin perjuicio de que suponga también un aumento de la intergubernamentalidad. En
este sentido, hay que señalar que el Tratado de Lisboa no mejora la relación entre el Consejo
Europeo y el PE, la cual sigue reducida a la obligación de presentar un informe tras cada
Consejo Europeo, lo que ahora se hace a través de su Presidente (art. 15.6 TUE). Esta
situación no satisface al PE, como ha puesto de manifiesto en la Resolución de 7 de mayo de
2009 sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio
institucional en la UE.

C) El Presidente del Consejo Europeo

El cargo de Presidente, que se crea con el Tratado de Lisboa para dar más visibilidad
a la UE y mejorar el funcionamiento del Consejo Europeo, es elegido por mayoría
cualificada para un mandato de dos años y medio renovable una sola vez. El Consejo
Europeo ha desarrollado las previsiones de los Tratados mediante la Decisión 2009/909/UE,
de 1 de diciembre de 2009, por la que se fijan las condiciones de empleo del Presidente del
Consejo Europeo (DOUE L 322, de 9.12.2009), la Decisión 2009/879/UE, de 1 de diciembre
de 2009, por la que se eligió al Presidente del Consejo Europeo a H. Van Rompuy (DOUE L
315, de 2.12.2009) y posteriormente renovado mediante la Decisión 2012/151/UE del
Consejo Europeo, de 1 de marzo de 2012 (DOUE L 77, de 16 de marzo de 2012). En esa
misma fecha, los Estados miembros le nombraron Presidente de la Cumbre del Euro, creada
en octubre de 2011 para mejorar la coordinación y la supervisión de la política económica de
la zona euro (véase el apartado 9 de la Unidad 3). El 30 de agosto de 2014, se adoptó la
Decisión 2014/638/UE del Consejo Europeo por la que se eligió a D. Tusk como nuevo
Presidente del Consejo Europeo (DOUE L 262/5, de 2 de septiembre de 2014) para el
periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2014 hasta el 31 de mayo de 2017, el cual, al
haber sido reelegido, ocupará el cargo del 1 de junio de 2017 al 30 de noviembre de 2019
(Decisión (UE, Euratom) 2017/444 del Consejo Europeo, de 9 de marzo de 2017, por la que
se elige al presidente del Consejo Europeo, DOUE L 67, de 14 de marzo de 2017).

El Presidente del Consejo Europeo (art. 15.6 TUE):

 Representa a la UE en materia de política exterior y seguridad común (PESC) sin


perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad.
 Preside e impulsa los trabajos del Consejo Europeo y vela por la preparación y
continuidad de los trabajos del Consejo Europeo.
 Facilita la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo.

60
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 Tiene un deber de información al Parlamento Europeo después de cada reunión.

2. El Consejo: composición, naturaleza y funcionamiento. El Comité de Representantes


Permanentes (COREPER)

A) Composición y naturaleza

El Consejo está integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros
de la Unión Europea, los cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No obstante,
esta institución colegiada se caracteriza por carecer de unos miembros natos, requiriéndose
meramente que se trate de “representantes de cada Estado miembro de rango ministerial,
facultados para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que representen y para
ejercer el derecho de voto” (art. 16.2 TUE).

Si bien originariamente estos representantes eran los Ministros de Asuntos Exteriores,


los avances de la integración y la creciente especialidad de las materias abordadas en las
reuniones del Consejo hicieron pronto necesario el que en sus sesiones se diera cabida a otros
representantes estatales con un perfil más adaptado al orden del día de las diferentes
reuniones. Por otra parte, la redacción del art. 16.2 TUE posibilita que en el caso de los
Estados compuestos el representante del Estado para una sesión concreta sea el de una
entidad subestatal (Presidente de Länder o de Región), siempre que conforme al derecho
interno de ese Estado compuesto la persona en cuestión tenga rango ministerial y esté
facultado para comprometer al Estado en su conjunto y para votar en el seno del Consejo. En
España, hasta la actualidad, no está regulada esta posibilidad.

El Tratado de Lisboa establece que el Consejo de la Unión se reunirá en diferentes


formaciones, estableciendo dos de ellas de manera explícita en la letra del Tratado y
atribuyendo al Consejo Europeo la competencia para determinar otras posibles formaciones.
Conforme al art. 16.6 TUE:

“6. El Consejo se reunirá en diferentes formaciones, cuya lista se adoptará de conformidad con el
artículo 236 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones
del Consejo. Preparará las reuniones del Consejo Europeo y garantizará su actuación subsiguiente, en
contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión.

El Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas
estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión” (art.
16.6 TUE).

61
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Esta pluralidad de formaciones del Consejo, sin embargo, no debe inducir a error en
cuanto a la institución: existe un único Consejo que por razón de las materias presenta
diferentes formaciones. Por otra parte, en cuanto a su naturaleza, el Consejo es obviamente
un ente intergubernamental, incluido en el esquema institucional de la Unión, que representa
los intereses de los Estados miembros.

En cuanto a la presidencia de las formaciones del Consejo, el Consejo en su


formación de Asuntos Exteriores será siempre presidido por el Alto Representante para los
Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad (art. 18.3 TUE). Según el art. 16.9 TUE, la
presidencia de las demás formaciones, sin embargo, será desempeñada por los representantes
de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual y es el Consejo
Europeo quien toma la decisión por mayoría cualificada (art. 236 TFUE). La Declaración nº
9 anexa al Tratado de Lisboa estableció los criterios a seguir, señalando que se debe tener en
cuenta la diversidad y los equilibrios geográficos en la Unión, que serán presidencias
llevadas a cabo por grupos predeterminados de tres Estados miembros por períodos
consecutivos de 18 meses y que cada Estado miembro preside las formaciones del Consejo
durante 6 meses. Las previsiones de esta Declaración han sido materializadas en la Decisión
del Consejo Europeo, de 1 de diciembre de 2009, relativa al ejercicio de la presidencia del
Consejo (DOUE L 315, de 2.12.2009).

Por su parte, la Decisión del Consejo 2009/908/UE, de 1 de diciembre, (DOUE L 322,


de 9.12.2009 y L 344, de 23.12.2009) ha establecido las normas de desarrollo de la Decisión
del Consejo Europeo, estableciendo entre otras cosas el orden en que los Estados miembros
ejercen la Presidencia hasta junio del 2020. No obstante, el 26 de julio de 2016, el Consejo
adoptó la decisión (UE) 2016/1316 que modifica la decisión 2009/908/UE, por la que se
establece un orden revisado de los Estados miembros que ocuparán la Presidencia del
Consejo hasta 2030. Además, como consecuencia de la decisión del Reino Unido de
renunciar a su turno de Presidencia del Consejo en el segundo semestre de 2017, el Consejo
decidió adelantar seis meses el orden de los países, a partir de julio de 2017. Igualmente, la
decisión incluye a Croacia en el sistema de rotación ya que aún no era Estado miembro en el
momento de la decisión original, para el periodo de enero a junio de 2020.

El orden revisado de las Presidencias del Consejo abarca hasta 2030 y se ha fijado
como sigue:

62
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Malta enero-junio 2017


Estonia julio-diciembre 2017
Bulgaria enero-junio 2018
Austria julio-diciembre 2018
Rumanía enero-junio 2019
Finlandia julio-diciembre 2019
Croacia enero-junio 2020
Alemania julio-diciembre 2020
Portugal enero-junio 2021
Eslovenia julio-diciembre 2021
Francia enero-junio 2022
República Checa julio-diciembre 2022
Suecia enero-junio 2023
España julio-diciembre 2023
Bélgica enero-junio 2024
Hungría julio-diciembre 2024
Polonia enero-junio 2025
Dinamarca julio-diciembre 2025
Chipre enero-junio 2026
Irlanda julio-diciembre 2026
Lituania enero-junio 2027
Grecia julio-diciembre 2027
Italia enero-junio 2028
Letonia julio-diciembre 2028
Luxemburgo enero-junio 2029
Países Bajos julio-diciembre 2029
Eslovaquia enero-junio 2030
Malta julio-diciembre 2030

En lo que respecta al orden de las Presidencias a partir de enero de 2031, el Consejo


deberá adoptar una decisión antes del 31 de diciembre de 2029.

Además de las reglas básicas contenidas en los Tratados, el funcionamiento de esta


institución se regula en su Reglamento interno, cuya versión vigente se encuentra en la
Decisión del Consejo 2009/937/UE, de 1 de diciembre de 2009 (DOUE L 325, de
11.12.2009), modificado por la decisión 2014/900/UE, de 13 de diciembre de 2014, (DO L
358 de 13.12.2014).

B) Funcionamiento del Consejo

El Tratado de Lisboa instauró el sistema de “tríos”, según el cual, los Estados


miembros que ejercen la Presidencia colaboran estrechamente en grupos de tres. El trío fija
un programa común y fija unos objetivos decidiendo los asuntos que el Consejo abordará
durante un periodo de 18 meses. De esta forma, el Consejo es presidido durante un periodo

63
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de seis meses, de 1 de enero a 30 de junio y de 1 de julio a 31 de diciembre, sucesivamente


por cada uno de los Estados miembros ajustándose a un criterio de rotación. Durante el
semestre, el Estado de turno preside las sesiones en todas las formaciones del Consejo para
garantizar así la continuidad del trabajo de la UE en esa institución, a excepción de la
formación del Consejo de Asuntos Exteriores que será presidida por el Alto Representante de
la UE. Por otra parte, el Consejo y su Presidencia son asistidos por una Secretaría general al
frente de la que se encuentra un Secretario General.

Las sesiones del Consejo poseen carácter periódico, aunque su frecuencia no está
reglada. La convocatoria corresponde al presidente del Consejo, quien establece a indicación
de sus miembros un orden del día provisional, el cual es definitivamente aprobado al
comienzo de cada sesión; en él los asuntos a tratar se ordenan de acuerdo con la clasificación
entre “puntos A” y “puntos B”. Los primeros hacen referencia a aquellas cuestiones,
generalmente de naturaleza técnica, de mera gestión o de naturaleza procesal, acerca de las
cuales los representantes de los Estados miembros ya han llegado a un acuerdo previo en el
seno del COREPER, siendo aprobados generalmente sin debate alguno por el Consejo. Los
“puntos B”, en cambio, están constituidos por cuestiones preferentemente de alto contenido
político acerca de las cuales ha sido imposible alcanzar un acuerdo con anterioridad a la
reunión de la institución; su examen y eventual aprobación constituye pues el núcleo de las
sesiones del Consejo.

Con el fin de dar mayor visibilidad y transparencia a la función legislativa del


Consejo, el art. 16.8 TUE dispone que “El Consejo se reunirá en público cuando delibere y
vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá
en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de
la Unión y a las actividades no legislativas”. Concluida la deliberación sobre el
correspondiente punto del orden del día, el Presidente somete a votación la propuesta de
acuerdo. La regla general en el proceso de votación la constituye la mayoría cualificada (art.
16.3 TUE) estando facultado para pronunciarse también por mayoría simple y por
unanimidad según la base jurídica establecida en los Tratados. Se entiende por base jurídica
el artículo del Tratado que regula la concreta materia de que se trate.

C) Reglas de adopción de acuerdos y procedimientos de votación

Cuando se pronuncia por mayoría simple, cada representante posee un voto, siendo
necesarios 15 votos del total de 28 para que prospere la propuesta.

En cuanto a la votación por mayoría cualificada, que constituye la hipótesis más


frecuente, el Tratado de Lisboa ha cambiado las reglas aplicables, aunque a pesar de éste

64
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

entró en vigor en diciembre de 2009, este cambio no surtió efecto hasta el 1 de noviembre de
2014 (art. 16.4 TUE y 238 TFUE).

A partir del 1 de noviembre de 2014, la regla general introducida por el Tratado de


Lisboa (arts. 16.4 TUE) es una doble mayoría condicionada, abandonando así el sistema de
ponderación de votos. Para lograr esa doble mayoría cualificada es necesario:

 un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos 16 de ellos y;
 que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población
de la Unión, al tiempo que la minoría de bloqueo debe sumar por lo menos 4
miembros del Consejo.

Esta regla se completa en el art. 238.2 TFUE, en el que se exige una doble mayoría
agravada en los casos en que el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Alto
Representante; en estos casos, la mayoría cualificada se define como el 72% de los miembros
del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la
población de la Unión; asimismo, existe una regla específica para aquellos casos en que, en
aplicación de los Tratados, no todos los miembros del Consejo participen en la votación (art.
238.3 TFUE).

Además, en el Acta Final de la CIG 2007 se incluyó una Declaración (Declaración nº


7) que contiene un pacto político según el cual, a partir del 1 de abril de 2017, si un número
de miembros del Consejo que representen al menos el 55% de la población, o al menos el
55% del número de Estados miembros necesario para constituir una minoría de bloqueo
manifiesta su oposición a la adopción del acto. Lo acordado en esta Declaración ha sido
desarrollado mediante la Decisión del Consejo sobre la mayoría cualificada, de 13 de
diciembre de 2007 (DOUE L 314, de 1.12.2009).

Por último, el Tratado de Lisboa ha aumentado el número de materias a decidir por


mayoría cualificada, pero retiene la unanimidad en ámbitos de gran trascendencia: política de
seguridad y defensa común, fiscalidad, ampliaciones etc.

D) El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) y los Grupos de


trabajo del Consejo

La competencia decisoria asignada al Consejo hace necesaria una actividad previa


para preparar las materias sobre las que se producirá eventualmente el acuerdo en el seno de
esta institución. En esta labor destaca el Comité de Representantes Permanentes de los
Estados miembros (COREPER), órgano auxiliar del Consejo formado por miembros de las
representaciones permanentes de los Estados miembros acreditadas ante la UE.

65
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Según el art. 16.7 TUE, el COREPER se encarga de “preparar los trabajos del
Consejo”, lo que se reitera en el art. 240 TFUE: “El Comité de Representantes Permanentes
se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le
confíe”.

Cada representación nacional se integra por el Embajador o Adjunto correspondiente


y por funcionarios de los diferentes departamentos de las administraciones nacionales de los
Estados miembros. El COREPER se estructura a dos niveles:

- COREPER I, que agrupa a los representantes permanentes adjuntos y que examina las
materias técnicas
- COREPER II, que agrupa a los Embajadores y aborda las cuestiones eminentemente
políticas y en particular, prepara las reuniones del Consejo de Asuntos Generales.

Ambos niveles trabajan de manera autónoma y no existe jerarquía entre ellos. Por otra
parte, tanto en uno como en otro la presidencia es ejercida por el representante del Estado
que ostenta la presidencia del Consejo. Conviene advertir que jurídicamente el COREPER es
un órgano auxiliar del Consejo, cuyas reuniones meramente prepara, sin que su actividad
reduzca en absoluto el protagonismo de éste en el proceso decisorio; ahora bien, en el plano
eminentemente práctico la labor desarrollada por el COREPER posee mayor trascendencia
pues en él se adoptan en la práctica más de dos tercios de los actos normativos comunitarios
(los “puntos A” del orden del día del Consejo). El Reglamento interno del Consejo concreta
los poderes del COREPER, estableciendo su competencia para adoptar determinadas
decisiones de procedimiento (art. 19 Reglamento interno). De otro lado, para determinadas
materias específicas actúan otros comités, como el Comité Especial de Agricultura, el Comité
de Política Comercial o el Comité Político y de Seguridad.

En cuanto a los Grupos de trabajo, son órganos auxiliares –permanentes, temporales o


ad hoc- creados por el Consejo o por el COREPER, que estudian y revisan las propuestas
sometidas por la Comisión. El carácter especializado y la diversidad de materias a que se
extiende el proceso de creación normativa de la UE explican la multiplicidad y disimilitud de
estos grupos de trabajo; de igual forma, la entidad de sus actividades difiere sensiblemente
pues frente a la labor continuada de algunos de ellos se encuentran otros que agotan su
actividad en una única sesión. Poseen una composición tripartita: representantes de las
administraciones nacionales de los Estados miembros, representantes de la Comisión y
representantes del Consejo. Sus reuniones son presididas por un delegado del Estado
miembro al que le corresponda la presidencia del Consejo; por su parte, la delegación de la
Comisión no posee un estatuto privilegiado, sino que se comporta cual si se tratara de una
delegación nacional.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

3) Competencias

El Consejo posee un conjunto de poderes que hacen de él la institución predominante


en la estructura institucional de la Unión. Con carácter general, el art. 16.1 TUE dispone: “El
Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la
función presupuestaria. Ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en
las condiciones establecidas en los Tratados”.

Por lo que se refiere a las competencias legislativas, el Consejo es el órgano


legislativo principal junto con el Parlamento Europeo. En este orden, la evolución de la
Unión Europea ha permitido asistir al sustancial incremento de las funciones del PE en el
procedimiento legislativo, progresando desde las meras tareas consultivas hasta el papel de
colegislador en el procedimiento legislativo ordinario que establece el Tratado de Lisboa
(arts. 289 y 294 TFUE). En otros ámbitos el Consejo ha de recabar la aprobación del
Parlamento Europeo; finalmente, en algunos supuestos los Tratados obligan al Consejo a
solicitar dictamen previo del PE, exigencia que sin constituir en obligatorio el contenido del
dictamen, hace de este trámite un elemento insoslayable de cara a la regularidad del
procedimiento legislativo. Por otra parte, como se verá más adelante, la iniciación del
procedimiento está subordinada a la capacidad de propuesta de la Comisión.

Al no existir una división de poderes en el sistema de gobierno de la Unión, no ha de


resultar sorprendente el aludir a unos poderes de ejecución en manos de la institución
legisladora. Conviene precisar, no obstante que estos poderes interesan, no a la ejecución
estrictamente administrativa, sino a la ejecución normativa de los actos legislativos
previamente adoptados. Ceñidos a este ámbito, pese a ser los Estados miembros los llamados
en primer lugar a ejecutar los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, la institución que
desempeña primordialmente esta tarea es la Comisión, si bien en casos específicos puede ser
el Consejo (art. 291.2 TFUE).

De otro lado, el art. 16.1 TUE prevé expresamente la función de coordinación, en las
condiciones establecidas por los Tratados. Esta misión, que es expresión de un poder
genérico de dirección política o gubernamental, se desarrolla preferentemente –aunque no
exclusivamente- a través de actos de carácter no obligatorio, encomendando informes,
evacuando consultas, formulando recomendaciones etc.

Por último, debe consignarse que el Consejo posee importantes competencias en


materia presupuestaria, compartidas con el Parlamento a través de un procedimiento
legislativo especial (art. 314 TFUE). También las tiene en materia de relaciones exteriores,
respecto a las que el art. 21.3 TUE asigna al Consejo y a la Comisión, asistidos por el Alto
Representante, la misión de garantizar la coherencia del conjunto de la acción exterior de la

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

UE; por otra parte, al Consejo compete la autorización de la negociación de los tratados
internacionales –tarea cuyo desarrollo efectivo realiza la Comisión o el Alto Representante–
pudiendo incluso instruirla acerca de las directrices a observar en el proceso negociador
mediante mandatos de negociación. En esta línea, confirmando su relevante papel en este
dominio, a la institución gubernamental corresponde la manifestación del consentimiento de
la Unión en obligarse por todos los tratados internacionales (art. 218 TFUE). También será
quien celebrará en nombre de la Unión el acuerdo con el Estado que decida retirarse de ésta
(art. 50 TFUE).

LECCIÓN 4. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN (II). LA COMISIÓN EUROPEA

1. La Comisión: composición y naturaleza

A) Composición y naturaleza

Sin duda, la Comisión es la más original de las siete instituciones del marco
institucional de la Unión Europea. Es independiente de los Estados miembros y tiene como
misión velar y proteger los intereses estrictamente de la Unión. Su regulación se encuentra en
los artículos 13.1 y 17 TUE (Tratado de la Unión Europea) y 244-250 TFUE (Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea).

En la actualidad, la Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado


miembro, “elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, de
entre personalidades que ofrezcan garantías plenas de su independencia” según dispone el
artículo 17.3 TUE. Solamente los nacionales de los Estados miembros podrán ser miembros
de la Comisión. En relación con este tema del número de miembros de la Comisión, el
Tratado de Lisboa establece en su art. 17.5 TUE, que a partir del 1 de noviembre de 2014 la
Comisión estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del
número de Estados miembros, incluyendo al Presidente de la Comisión y al Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, añadiendo que el
Consejo Europeo podrá decidir por unanimidad modificar dicho número. Por ello, el art. 211
TFUE dispone que los miembros de la Comisión responderán a un sistema de rotación
estrictamente igual entre los Estados miembros, teniendo en cuenta la diversidad demográfica
y geográfica de los Estados.

No obstante, el Consejo Europeo de Bruselas de 11 y 12 de diciembre de 2008 acordó


que: “Siempre que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se adoptará una decisión, de

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios con el fin de que la Comisión siga
incluyendo a un nacional de cada Estado miembro”.

En virtud de esa disposición, el Consejo Europeo, adoptó la Decisión de 22 de mayo


de 2013 relativa al nº de miembros de la Comisión Europea (DOUE L165/98, de
18.06.2013), en la que estableció que:

“La Comisión estará compuesta por un número de miembros igual al número de Estados miembros, que
incluirá a su Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad.

El Consejo Europeo revisará la presente Decisión, en función de su repercusión sobre el funcionamiento


de la Comisión, con antelación suficiente al nombramiento de la primera Comisión siguiente a la fecha
de adhesión del trigésimo Estado miembro o al nombramiento de la Comisión siguiente a la que debe
asumir sus funciones el 1 de noviembre de 2014, si este tuviera lugar antes”.

Lo que supone que las previsiones del Tratado de Lisboa no se llevarán a la práctica y
la composición de la Comisión seguirá contando con un Comisario por Estado miembro, al
menos hasta el 1 de noviembre de 2019.

B) Procedimiento de nombramiento de los miembros de la Comisión

En cuanto al nombramiento, con anterioridad al TUE, los miembros de la Comisión


eran nombrados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros, en cambio,
los Tratados de posteriores han modificado sustancialmente la regulación. El sistema vigente
de nombramiento entraña el acuerdo común de los gobiernos de los Estados miembros previa
aprobación del PE (Parlamento Europeo), mediante un procedimiento regulado en el art. 17.7
TUE que conlleva las siguientes fases:

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE y tras mantener las consultas


apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al PE, por mayoría cualificada, un candidato al
cargo de Presidente de la Comisión. El PE elegirá al candidato por mayoría de los miembros
que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo
propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será
elegido por el PE por el mismo procedimiento. El Consejo, de común acuerdo con el
Presidente electo, adoptará la lista de personalidades a las que se proponga nombrar
miembros de la Comisión.

El Presidente, el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y


Política de Seguridad (que es uno de los Vicepresidentes de la Comisión, según el art. 18.4
TUE) y los demás miembros de la Comisión, se someterán colegiadamente al voto de
aprobación del PE que, de ser favorable, da paso a su nombramiento formal por el
Consejo Europeo por mayoría cualificada.

Hay que tener presente que el nombramiento del Alto Representante sigue un
procedimiento distinto, regulado en el art. 18.1 TUE, conforme al cual el Consejo Europeo lo
nombrará por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión. Su
condición de miembro de la Comisión con rango de Vicepresidente explica que se someta
colegiadamente al voto de aprobación del PE.

Con ocasión de las elecciones al PE en mayo de 2014, se ha producido un avance en


relación con el nombramiento del Presidente de la Comisión. Aprovechando que el art. 17.7
establece que el Consejo Europeo hará su propuesta “teniendo en cuenta el resultado de las
elecciones al PE y tras mantener las consultas apropiadas”, una Resolución del PE de 22 de
noviembre de 2012 “Insta a los partidos políticos europeos a que propongan candidatos a la
presidencia de la Comisión y espera que estos tengan un papel destacado en la campaña…
presentando personalmente sus programas en todos los EEMM”, al tiempo que una
Recomendación de la Comisión de 13 de marzo de 2013 afirmaba que “los partidos
políticos… deberían dar a conocer, antes de las elecciones al PE, el candidato al cargo de
presidente de la Comisión Europea al que apoyan y el programa de este”. De esta forma los
grupos políticos dieron a conocer sus candidatos a cargo de la Comisión Europea. Tras el
resultado de las elecciones de mayo en las que el Partido Popular Europeo consiguió mayor
número de votos, su candidato, Jean-Claude Juncker, fue nombrado oficialmente por el
Consejo Europeo como candidato a la presidencia de la Comisión el 27 de junio, con el
beneplácito de 26 de los 28 países de la UE y los votos en contra de Reino Unido y Hungría.

D) Duración del mandato y cese

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El mandato de los miembros de la Comisión es de 5 años, renovable (art. 17.3 TUE);


coincide así con el del Parlamento Europeo para mantener la simetría correspondiente al
establecimiento de una relación fiduciaria.

En cuanto al cese, cabe distinguir entre el individual de cada Comisario y el colectivo,


de la Comisión en su conjunto. La terminación individual del mandato de los Comisarios
puede producirse, aparte de por renovación periódica y fallecimiento, por dimisión voluntaria
y cese (art. 246 TFUE), decidido por el TJUE, a instancia del Consejo o de la Comisión, por
dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o por comisión
de una falta grave (artículo 247 TJUE). En cambio, el cese colectivo de la Comisión se
producirá por terminación del mandato o por moción de censura aprobada por el PE, a la que
se aludirá posteriormente.

De nuevo, el Alto Representante supone una excepción, pues su cese corresponde al


Consejo Europeo, por el mismo procedimiento que el seguido para su nombramiento (art.
18.1 TUE).

E) Estatuto de sus miembros

En cuanto al estatuto de sus miembros, el artículo 245 TFUE, dispone que los
Comisarios:

“se comprometerán solemnemente a respetar, mientras dure su mandato y aún después de finalizar éste,
las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de honestidad y discreción, en cuanto
a la aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas funciones o beneficios”.

Además, el artículo 17.3 TUE, establece que los miembros de la Comisión no


solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo,
absteniéndose de todo acto incompatible con sus obligaciones. El TJCE ha interpretado en
sentido amplio el concepto de “obligaciones derivadas de su cargo”, entendiendo que
incluye, además de las obligaciones de honestidad y discreción expresamente mencionadas
en el artículo 213 CE, apartado 2, párrafo tercero, (actual artículo 245 TFUE) todos los
deberes derivados del cargo de miembro de la Comisión, entre los cuales figura la obligación
enunciada en el artículo 213 CE, apartado 2, párrafo primero, de actuar con absoluta
independencia y en interés general de la Comunidad (STJCE de 11 julio 2006, Comisión c.
Édith Cresson, asunto C-432/04).

Como correlato de estas incompatibilidades y prohibiciones, los miembros de la


Comisión disfrutan de una serie de privilegios e inmunidades recogidos en los artículos 11 a
14 y 17 del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea (inmunidad

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de jurisdicción respecto de los actos realizados con carácter oficial, de la que se benefician
aun después de haber cesado en sus funciones; franquicias para el mobiliario, efectos
personales y automóvil, exención de impuestos nacionales sobre el sueldo, prestaciones
sociales, etc.).

2. Funcionamiento y estructura administrativa de la Comisión

A) Organización

Esta materia se regula en artículo 250 TFUE que se limita a establecer que los
acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría de sus miembros y en su Reglamento
interno de la Comisión, de 29 de noviembre de 2000, modificado parcialmente con
posterioridad en varias ocasiones, la última por Decisión de la Comisión de 24 de febrero de
2010, por la que se modifica su Reglamento interno, 2010/138/UE, Euratom.

La Comisión cuenta con un órgano unipersonal, el presidente que en la práctica


asume responsabilidades importantes: interviene en la designación de los restantes miembros
de la Comisión, coordina y orienta políticamente el trabajo de la ésta, preside sus reuniones,
participa en el Consejo Europeo, representa internacionalmente a la Comisión etc.

El art. 17.6 TUE proclama los poderes del Presidente para decidir la organización
interna de la Comisión, estructurar y repartir las responsabilidades y, en su caso,
reorganizarlas a lo largo del mandato, así como su autoridad sobre los comisarios. El
Presidente nombrará Vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión si bien el Alto
Representante de la Unión será siempre uno de los Vicepresidentes

B) Estructura administrativa

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Estructura organizativa de la Comisión

Presidente

Vicepresidente
Alto Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidente
Representante

Vertiente Política Vertiente Administrativa

Gabinetes Direcciones Servicios


Generales

32
Direcciones 11 Servicios
Generales

Secretaría Eurostat Ampliación Servicio OLAF Oficina de


General Jurídico Publicaciones

En la estructura administrativa de la Comisión puede distinguirse entre una vertiente


política, los Gabinetes y otra administrativa, direcciones generales y servicios. En marzo de
1999, la Comisión adoptó un Código de Conducta relativo a las relaciones entre los
Comisarios y los servicios, cuya última versión es de 2011, en el que partiendo de que tales
relaciones deben estar regidas por los principios de lealtad y confianza, establece directrices
para asegurar el reparto de las actividades entre Gabinetes y servicios de una manera
complementaria.

La creación de los Gabinetes, formados por personas reclutadas discrecionalmente


por cada Comisario, a los fines de “asistirles en el cumplimiento de sus funciones y en la
preparación de las decisiones de la Comisión”; así, ejercen funciones de consejo, de relación,
de contactos, de ayuda e incluso de sustitución del Comisario en las reuniones del colegio.
Las reuniones de los Jefes de Gabinete preparan las de la Comisión.

Las Direcciones Generales se clasifican según los ámbitos a los que se dedican entre
ellas se incluyen por ejemplo, la Secretaria General cuya función principal es la de asistir al
Presidente en la preparación de los trabajos y reuniones del colegio, garantizar el respeto de
los procedimientos de decisión y velar por su ejecución, asegurar la coordinación entre los
servicios, adoptar las medidas necesarias para asegurar la notificación y publicación de los
actos de la Comisión, mantener las relaciones oficiales con las demás instituciones
comunitarias, etc.. También se incluyen en esta categoría el Euroestat o la Dirección General

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de Ampliación. Entre los servicios destacan el Servicio Jurídico, el cual emite dictamen
vinculante a los efectos de posibilitar la utilización del procedimiento escrito y debe ser
consultado con relación a todos los proyectos de actos y propuestas de actos jurídicos; la
Oficina de Publicaciones Oficiales o la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

Junto a la estructura administrativa descrita, se ha ido configurando con el paso del


tiempo una denominada “administración paralela” que incluye, por un lado, todo un conjunto
de comités de naturaleza consultiva integrados por funcionarios, expertos y profesionales
nacionales, muchos de ellos creados por el Consejo para controlar el ejercicio de la
habilitación normativa efectuada en favor de la Comisión, otros a iniciativa de la propia
Comisión y, por otro lado, las agencias dotadas de personalidad jurídica independiente (de
Medio Ambiente, de Seguridad y Salud en el Trabajo etc.). Se han inventariado al menos 260
comités consultivos de composición variable que configuran un gran cuerpo tecnocrático.

Por otra parte, conviene reseñar que siguiendo la influencia anglosajona la UE y sus
instituciones contemplan el lobbying como una actividad normal y la Comisión es
precisamente el ámbito donde aquél se ejerce con mayor intensidad, ya sea para influir en las
fases preparatorias del proceso legislativo, para obtener subvenciones o para participar en la
gestión de los programas de la Unión.

C) Funcionamiento

El funcionamiento de la Comisión se basa en el principio de colegialidad, conforme


al cual los acuerdos de la Comisión se adoptan por mayoría del número de miembros y se
confirmar en el artículo 1 del Reglamento interno, al establecer que “La Comisión actuará
colegiadamente”. Este principio, como señala el TJUE en su Sentencia de 29 de septiembre
de 1998 (“Comisión c. Alemania”, asunto C-191/95), que reproduce casi literalmente la de
15 junio 1994 (“Comisión c. BASF y otros”, asunto 137/92 P)

“Según reiterada jurisprudencia, el principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros


de la Comisión en cuanto a la participación en la adopción de decisiones e implica en particular que se
delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma
colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas”.

El principio de colegialidad no impide que exista un reparto de tareas entre los


distintos Comisarios; en este sentido, el art. 3.1 del Reglamento interno establece que el
Presidente podrá asignar a los miembros de la Comisión determinados sectores de actividad,
en los que serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la
Comisión y de la ejecución de sus decisiones. El Presidente también puede constituir entre
los miembros de la Comisión grupos permanentes o ad hoc que contribuirán a coordinar y
preparar los trabajos de la Comisión (arts. 3.2 y 18 del reglamento interno).

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La Comisión se reúne una vez por semana en sesión ordinaria (en principio los
miércoles) y además siempre que se considere necesario, bajo la dirección del Presidente.
Las sesiones no son públicas y se puede distinguir entre las sesiones denominadas
restringidas, a las que pueden asistir miembros de los gabinetes y de los servicios de la
Comisión, y las muy restringidas, en las que están presentes exclusivamente los comisarios y
el secretario general. El quórum necesario para adoptar acuerdos válidamente es igual a la
mayoría del número de miembros previsto en el Tratado. La votación procede a petición de
cualquiera de los miembros de la Comisión y las decisiones de la Comisión se adoptan por
mayoría del número de sus miembros.

Cabe distinguir cuatro procedimientos de toma de decisiones (art. 4 Reglamento


interno):

- El procedimiento ordinario

Es la reunión de los Comisarios para debatir y votar los asuntos incluidos en el orden
del día. La convocatoria de las reuniones de la Comisión corresponde al Presidente, que
establecerá el orden del día a la luz del programa de trabajo anual. De las reuniones se
levanta acta que, en forma de proyecto, es sometida a la aprobación de la Comisión en la
sesión siguiente.

- El procedimiento escrito

El artículo 12 del Reglamento regula este procedimiento por el que la propuesta se


comunica por escrito, siempre que haya obtenido el acuerdo de las Direcciones Generales
directamente interesadas y el dictamen favorable del Servicio Jurídico, a todos los miembros
de la Comisión, con indicación del plazo fijado para trasladar reservas o enmiendas. En el
curso del procedimiento, todo miembro de la Comisión puede solicitar que la propuesta sea
sometida a debate; en tal caso, se incluirá en el orden del día de la reunión de la Comisión
más inmediata.

La propuesta se entiende adoptada si ningún comisario formula objeción o reserva o,


caso de haberlas formulado, las mantiene al final del plazo prefijado y debe quedar recogida
en una nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más
inmediata.

- Las habilitaciones en favor de los Comisarios

El artículo 13 del Reglamento, siempre que se respete plenamente el principio de


responsabilidad colegiada, prevé la adopción de medidas de gestión o de administración

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

claramente definidas por uno o varios Comisarios previa habilitación de la Comisión.


También, la Comisión podrá encargar a uno o varios de sus miembros, de acuerdo con el
presidente, la adopción del texto definitivo de un acto o de una propuesta que deba someterse
a las otras instituciones, cuya sustancia haya definido en sus deliberaciones. Las decisiones
adoptadas mediante este procedimiento de habilitación se recogen preceptivamente en una
nota diaria de la que se deja constancia en el acta de la Comisión más inmediata.

- Las delegaciones en los Directores Generales y Jefes de Servicio

El art. 14 del Reglamento prevé estas delegaciones para la adopción, en nombre de la


Comisión y dentro de los límites y condiciones que establezca, de medidas de gestión o
administración. Al igual que en las habilitaciones, las decisiones adoptadas mediante este
procedimiento de delegación se recogerán en una nota diaria de la que se dejará constancia
en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata.

Los actos adoptados por la Comisión, cualquiera que sea el procedimiento por el que
fueron aprobados, se incorporan como anexos al acta y se autentican mediante la firma del
Presidente y del Secretario General. En esta vía, la caída en desuso del procedimiento de
autenticación en la práctica de la Comisión ha sido declarada irregular por el TJUE, el cual
en su sentencia de 15 de junio de 1994 (“Comisión c. BASF y otros”, asunto C-137/92 P)
declaró que la autenticación constituye un requisito de forma sustancial (en el mismo sentido,
las SSTPI de 29 de junio de 1995, “Solvay S A c. Comisión”, asunto T-32/91 e “Imperial
Chemical Industries c. Comisión”, asunto T-37/91).

3. Competencias de la Comisión

Las competencias de la Comisión se enuncian con carácter general en el artículo 17.1


TUE, según el cual:

“la Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con
este fin. Velaré por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud
de éstos. Supervisará la aplicación del derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de
coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados.
Con excepción de la Política Exterior y de Seguridad Común y de los demás casos previstos en los
Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación
anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales”.

Partiendo de estos enunciados, pueden sistematizarse en tres grandes categorías:


competencias de iniciativa; de control; normativas y de ejecución.

76
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

A) Competencias de iniciativa

La competencia de iniciativa significa que el legislador de la UE debe adoptar sus


actos, salvo raras excepciones, basándose en una propuesta de la Comisión; así se le reconoce
a la Comisión el derecho de participar en la formación de los actos del Consejo y del
Parlamento Europeo en las condiciones previstas en los Tratados. Si bien es cierto que en
virtud del artículo 241 TFUE el Consejo puede pedir a la Comisión que proceda a efectuar
todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos
comunitarios y que la someta las propuestas pertinentes, la Comisión conserva su
independencia para presentar o no una propuesta; el Consejo no puede sustituirle en esta
función. Tampoco, desde luego, puede hacerlo el Parlamento Europeo pese a que el artículo
225 TFUE le reconoce capacidad de solicitar a la Comisión la presentación de propuestas. En
ambos casos, si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones a la
institución que la ha requerido. De esta forma, la Comisión monopoliza casi en exclusiva la
primera fase del proceso normativo de la Unión.

Este poder se ve reforzado por lo dispuesto en art. 293 TFUE, según el cual, el
Consejo sólo podrá desviarse de la propuesta de la Comisión mediante una decisión adoptada
por unanimidad y hasta que el Consejo no se haya pronunciado la Comisión puede modificar
en cualquier momento su propuesta inicial.

No obstante, conviene tener presentes algunas limitaciones: en primer lugar, la


Comisión debe respetar el principio de subsidiariedad al formular su iniciativa; además, de
un lado, en el ámbito de la UEM, el poder de iniciativa lo comparte la Comisión con el BCE,
y se reduce muchas veces a la presentación de recomendaciones al Consejo; de otro, el art.
310.4 TFUE dispone que “a fin de garantizar la disciplina presupuestaria, la Unión no
adoptará actos que puedan incidir de manera considerable en el presupuesto sin dar
garantías de que los gastos derivados de dichos actos puedan ser financiados dentro del
límite de los recursos propios de la Unión y del marco financiero plurianual”.

Por otra parte, a partir del Tratado de Lisboa, la Comisión está obligada a transmitir
sus propuestas de actos legislativos a los Parlamentos Nacionales, los cuales tendrán un plazo
de ocho semanas para emitir un dictamen motivado sobre la conformidad de la propuesta con
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; cuando los dictámenes motivados que
indiquen que un proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad
representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos Nacionales
(cada Parlamento dispondrá dos votos), la propuesta deberá volverse a estudiar por parte de
la Comisión. Además, en el marco del procedimiento legislativo ordinario, cuando tales
dictámenes motivados representen al menos la mayoría simple de los votos, la propuesta
deberá volverse a estudiar y si la Comisión decide mantenerla, deberá justificarlo mediante
dictamen motivado; el legislador de la Unión tendrá en cuenta los dictámenes de los

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Parlamentos Nacionales y el de la Comisión y antes de que concluya la primera lectura podrá


desestimar la propuesta por mayoría del 55% de los miembros del Consejo o por mayoría de
los votos emitidos en el PE (Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos Nacionales en la
UE y Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad).

A estas cortapisas hay que añadir la iniciativa ciudadana (art. 11.4 TUE y 24 TFUE),
mediante la cual un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean
nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de
invitar a la Comisión Europea a que presente una propuesta sobre cuestiones que estos
ciudadanos estimen que requiere un acto jurídico de la Unión. El Reglamento (UE) Nº
211/2011 del PE y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana
(DOUE L 65, de 11.3.2011), establece que los firmantes de una iniciativa ciudadana habrán
de proceder de, al menos, un cuarto de los Estados miembros y en cada uno de ellos deberán
representar, al menos, un número mínimo de ciudadanos correspondiente al número de
diputados al PE multiplicado por 750.

Desde otra perspectiva, la iniciativa de la Comisión se condiciona con frecuencia en


la práctica a una fase de “prenegociación”, durante la cual, en consulta con todo tipo de
Comités, la Comisión sondea y asegura la viabilidad de su propuesta y modula sus posiciones
anticipándose a posibles objeciones o renuencias. Incluso constituye práctica habitual que la
Comisión anuncie la orientación de sus posibles iniciativas mediante Comunicaciones o que
abra debates en torno a sus proyectos mediante la elaboración de Libros Verdes y Libros
Blancos.

El poder de iniciativa no se agota en el procedimiento estrictamente normativo,


alcanza también, aunque atenuado, al ámbito presupuestario, en el que la Comisión elabora el
anteproyecto (art. 314 TFUE), al campo de las relaciones internacionales, en el que puede
recomendar abrir negociaciones con terceros Estados (artículo 218.3 TFUE), e incluso al
“constitucional” de la propia UE, ya que la Comisión (artículo 48.2 y 6 TUE) puede
presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Además, la Comisión ha visto
respetada su capacidad de propuesta en relación con la cooperación reforzada; en efecto, el
art. 329.1 TFUE dispone que los Estados miembros que se propongan establecer una
cooperación reforzada dirigirán una solicitud a la Comisión, que podrá presentar una
propuesta al Consejo, de forma que la concesión de la autorización por éste depende de la
propuesta previa de la Comisión pero ésta no está obligada a hacerla e incluso puede aceptar
la iniciativa estatal total o parcialmente.

B) Competencias de control

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Las competencias de control atribuidas por los Tratados a la Comisión hacen que ésta
sea considerada como la “guardiana de los Tratados”: el artículo 17.1 TUE le encomienda
esta función con los términos de: “velar por la aplicación de las disposiciones del presente
tratado, así como de las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estas”.

En este orden, la Comisión dispone de un poder general de información e


investigación en virtud del cual tanto los Estados como los particulares están obligados a
facilitarle toda la información necesaria sobre medidas o actos que puedan afectar a los
objetivos de la Unión. Por otra parte, en el ejercicio de sus poderes de control, persigue las
infracciones al Derecho de la Unión y tiene potestades para intervenir en los procedimientos
de adopción de cláusulas de salvaguardia, que suspenden temporalmente y en ámbitos
materiales específicos el régimen de los tratados y, en consecuencia, las obligaciones de los
Estados miembros derivadas del Derecho de la Unión.

C) Competencias de ejecución

En cuanto a las competencias normativas y de ejecución, la introducción por el


Tratado de Lisboa de las categorías de “actos delegados” y de “actos de ejecución” abre
nuevas perspectivas para la Comisión. En efecto, según el art. 290.1 TFUE, “un acto
legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de
alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo”, si bien los actos legislativos delimitarán de forma expresa los objetivos, el
contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes y fijarán las condiciones a las
que estará sujeta la delegación, conforme a las cuales el PE o el Consejo podrán revocar la
delegación y el acto delegado no entrará en vigor si estas instituciones han formulado
objeciones en el plazo fijado en el acto legislativo.

En cuanto a los actos de ejecución, hay que señalar en primer término que -como se
ha indicado más arriba- sólo muy excepcionalmente la Comisión tiene poderes de ejecución
material del derecho de la Unión, habida cuenta de que ésta corresponde con carácter general
a las administraciones nacionales; existen no obstante sectores muy específicos del Tratado
que le atribuyen tal potestad como sucede en el ámbito del derecho de la competencia
(control de las ayudas públicas, autorización de acuerdos entre empresas susceptibles de
falsear la competencia, etc.). En todo caso, el art. 291.2 TFUE afirma que “cuando se
requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la
Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión”. El ejercicio de estas
competencias de ejecución se regula mediante un reglamento del PE y del Consejo (art. 291.3
TFUE); en la actualidad, se trata del Reglamento (UE) 182/2011 del PE y del Consejo, de 16
febrero 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las
modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de ejecución por la Comisión (DOUE L 55, de 28.2.2011). Por otro lado, la Comisión tiene
competencias de ejecución del Presupuesto de la Unión (art. 317 TFUE).

D) Otras competencias

En cuanto a otras competencias, la Comisión tiene competencias de representación,


tanto ante los Estados miembros como ante terceros Estados y Organizaciones
internacionales. Por lo que se refiere a los primeros, el artículo 335 TFUE dispone que “la
Unión gozará en cada uno de los Estados miembros de la más amplia capacidad jurídica que
las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas; podrá, en particular, adquirir
o enajenar bienes muebles e inmuebles y comparecer en juicio. A tal fin, estará representada
por la Comisión”. Respecto a las relaciones con terceros Estados, aunque los tratados no
dicen nada expresamente, la Comisión ha constituido, en el marco de sus poderes de
autoorganización, delegaciones ante otros Estados que reciben ordinariamente el nombre de
Oficinas. En cambio, las relaciones con las organizaciones internacionales están previstas en
el artículo 220 TFUE, el cual atribuye al Alto Representante y a la Comisión el
mantenimiento de las relaciones con otras organizaciones internacionales.

Además, a lo largo de los Tratados aparecen otras competencias: sin ánimo de


exhaustividad, cabe recordar que la Comisión es una de las instituciones que puede proponer
al Consejo que constate la existencia de riesgos o de una violación grave y persistente por
parte de un Estado miembro de los valores en los que se basa la UE (art. 7 TUE); en materia
de empleo, la Comisión tiene capacidad de propuesta en la elaboración de las orientaciones
anuales por parte del Consejo y elaborará con el Consejo un informe anual conjunto para el
Consejo Europeo (art. 148. 2 y 5 TFUE); en política social tiene diversos cometidos, en
particular, la Comisión también tiene capacidad de propuesta (art. 153 TFUE), de fomento de
consultas a los interlocutores sociales (art. 154 TFUE), de fomento de colaboración entre los
Estados miembros (art. 156 TFUE) y de elaboración de un informe anual (art. 159 TFUE)
etc.

LECCIÓN 5. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN (III). EL PARLAMENTO


EUROPEO, EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y EL BANCO CENTRAL EUROPEO

1. El Parlamento Europeo

A) Naturaleza y composición

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La denominación de esta institución ha sufrido una evolución. En efecto, aunque cada


Tratado constitutivo hacía referencia a la existencia de una Asamblea, el artículo primero del
Convenio sobre determinadas instituciones comunes de 1957 instituyó una Asamblea única,
la cual por Resolución de 30 de marzo de 1962 pasa a denominarse a sí misma Parlamento
Europeo; denominación que ha sido consagrada a nivel de los tratados constitutivos por el
AUE. Además, el Parlamento ha demostrado desde su creación una tendencia expansiva que
se ha visto fortalecida desde su elección por sufragio universal (1979) y que ha tenido como
resultado la ampliación progresiva de sus competencias.

El Consejo Europeo de Edimburgo fijó la sede del Parlamento Europeo en


Estrasburgo, donde se celebran los doce períodos parciales de sesiones plenarias mensuales,
incluida la sesión presupuestaria, reuniéndose sin necesidad de previa convocatoria el
segundo martes de marzo. Los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales se
celebran en Bruselas, donde asimismo tienen sede las comisiones del Parlamento Europeo.
Cuestiones que han sido confirmadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la
sentencia de 1 de octubre de 1997, República Francesa c. Parlamento Europeo (asunto C-
345/95) y en la sentencia de 13 de diciembre de 2012, República Francesa c. Parlamento
Europeo (asuntos acumulados C-237/11 y C-238/11). La Secretaría General está instalada en
Luxemburgo.

El Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la


Unión que se reúnen en grupos políticos transnacionales que representan las grandes
tendencias políticas presentes en los Estados miembros, que se eligen cada 5 años por
sufragio universal directo. En el Tratado de Lisboa, se fijó un límite máximo de 751
eurodiputados (750 + el presidente). Según lo anterior, para la legislatura 2014-2019, el
Consejo Europeo adoptó la decisión de 28 de junio de 2013 por la que se fijó la composición
del Parlamento Europeo (2013/312/UE) y el número de representantes en el Parlamento
Europeo a elegir en cada Estado miembro fue el siguiente:

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Bélgica 21
Bulgaria 17
República Checa 21
Dinamarca 13
Alemania 96
Estonia 6
Irlanda 11
Grecia 21
España 54
Francia 74
Croacia 11
Italia 73
Chipre 6
Letonia 8
Lituania 11
Luxemburgo 6
Hungría 21
Malta 6
Países Bajos 26
Austria 18
Polonia 51
Portugal 21
Rumanía 32

Eslovenia 8
Eslovaquia 13
Finlandia 13
Suecia 20
Reino Unido 73
28 Estados 751

Respecto a las próximas elecciones al Parlamento Europeo en 2019, habrá que tener
presente el hecho de que para entonces ya será efectiva la salida del Reino Unido de la UE, lo
que permitirá transferir parte de los 73 escaños que deja libres este Estado con el objetivo de

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

obtener un adecuado reparto para los Estados y permitir ciertos ajustes respecto a la
infrarrepresentación de algunos Estados miembros. Aunque todavía no existe una propuesta
definitiva, un proyecto de informe sobre la composición del Parlamento Europeo
(2017/2054(INL)) elaborado por la Comisión de Asuntos Constitucionales apunta a que para
la legislatura 2019-2024, una vez que la retirada del Reino Unido de la Unión se haga
efectiva, el número de representantes al Parlamento Europeo sería de 700 y se repartiría del
siguiente modo:

83
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En cuanto al procedimiento de elección, tras un período transitorio en el que el PE


estaba compuesto por delegados que los Parlamentos Nacionales designaban de entre sus
miembros, la Decisión 76/787 del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, a la que va aneja el
Acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo
posibilitó la celebración de las primeras elecciones por sufragio universal directo en 1979.

El Acta constituye la norma jurídica común del procedimiento electoral. Su contenido


es, sin embargo, restringido: se limita a prohibir votar más de una vez en cada elección, y a
regular algunas cuestiones básicas relativas al derecho electoral activo y pasivo. Regula
también el Acta el reparto de escaños entre los Estados miembros, los períodos en que han de
celebrarse las elecciones, los principios electorales, la naturaleza y duración del mandato y
los privilegios e inmunidades de los parlamentarios, así como el régimen básico de
incompatibilidades. No regula el Acta, en cambio, un procedimiento electoral uniforme,
remitiendo su artículo 7 a las disposiciones nacionales y ello pese a que ya los Tratados
constitutivos señalaban la conveniencia de su establecimiento.

Mientras se mantenga la situación actual, cada Estado miembro determina, respetando


los principios básicos del Acta, el sistema de elección electoral de los miembros del PE que
le corresponden, siendo libre para establecer, respetando las escasas reglas básicas del Acta,
el marco territorial de la elección, la fórmula proporcional de asignación de escaños entre el
número de votos, la mayoría de edad para el ejercicio del sufragio activo y pasivo las
condiciones de elegibilidad e incompatibilidad, la características de la campaña electoral o el
contencioso electoral. El TJUE ha tenido ocasión de deslindar algunos extremos de las
competencias del PE y los Estados miembros; así, ha señalado que la afirmación del art. 12
del Acto de 1976 según la cual el PE, para verificar las credenciales de sus miembros, tomará
nota de los resultados oficialmente proclamados por los Estados” debe interpretarse en el
sentido de que “señala la absoluta falta de margen de apreciación del Parlamento en esta
materia” (STJCE de 30 abril 2009, Donnici, asuntos acumulados C-393/07 y C-9/08).

El Acta ha sido modificada por Decisión del Consejo de 25 de junio y de 23 de


septiembre de 2002 (2002/772/CE, Euratom, DOCE L 283, de 21 de octubre de 2002) para
añadir una mayor determinación del sistema electoral en algunos aspectos, por ejemplo,
impone un sistema de representación proporcional o permite el establecimiento de un umbral
mínimo para la atribución de escaños.

Además, para el ejercicio pleno de éste derecho se aprobó la directiva 93/109/CE del
Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del
derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los
ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales, que

84
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

recientemente ha sido modificada por la directiva 2013/1/UE del Consejo de 20 de diciembre


de 2012.

En España, los elementos del procedimiento electoral se regulan en la Ley Orgánica


5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG), modificada específicamente
por la Ley Orgánica 1/1987, de 2 de abril, que añade el Título VI (Disposiciones especiales
para las elecciones al Parlamento Europeo) y completada, en especial, con la reforma
introducida por la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, que incorpora al derecho interno la
Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 (DOCE, L 329, de 30 de diciembre de
1993), sobre modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones al Parlamento Europeo y por la Ley Orgánica 1/1997, de 30 de mayo, de
modificación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General para la transposición de la
Directiva 94/80/CE, de Elecciones Municipales (BOE número 130, de 31 de mayo); la
normativa electoral se complementa con los Reales Decretos 509/87, de 13 de abril y
421/1992, de 5 de abril, modificado a su vez por el Real Decreto 2118/1993, de 16 de abril.

El mandato de los parlamentarios europeos tiene una duración de 5 años (art. 14.3
TUE), aunque puede finalizar asimismo por fallecimiento o renuncia escrita. En caso de
vacante corresponde a cada Estado miembro establecer el procedimiento apropiado para
cubrirla.

En relación con el Estatuto de los Diputados al Parlamento Europeo, hay que tener
presente que el artículo 223.2 TFUE señala que: “El Parlamento Europeo establecerá el
estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus miembros, previo
dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo”.

Tras un largo proceso de elaboración, finalmente se logró adoptar, por Decisión del
Parlamento Europeo, de 28 de septiembre de 2005, el Estatuto de los diputados, aunque no
entró en vigor inmediatamente, sino el primer día de la legislatura del Parlamento Europeo
que se inició en el año 2009. El Estatuto fija las normas y condiciones generales para el
ejercicio de las funciones del diputado, declara que éstos son libres e independientes, que
emiten su voto de forma individual y personalmente y que no están sujetos a instrucciones ni
mandato imperativo alguno.

El diputado tiene derecho de iniciativa, ejercido mediante la presentación de


propuestas relativas a actos de la Unión, en las condiciones que fije el Reglamento de la
Cámara; tiene derecho de acceso a todos los documentos que obren en poder del Parlamento,
y derecho a organizarse en grupos políticos.

El Acta establece un régimen imperativo de incompatibilidades que alcanza a la


condición de miembro del Gobierno de un Estado, miembro de las demás instituciones y

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

órganos de la Unión así como de los comités y organismos creados en virtud o en aplicación
del Tratado, miembro de los órganos de dirección o empleado del Banco Europeo de
Inversiones y a la de funcionario o agente en servicio activo de las instituciones u
organismos; el Tratado de Ámsterdam añadió a este elenco la condición de miembro del
Comité de las Regiones y la reforma del Acta de 2002, la de parlamentario nacional. Este
régimen de incompatibilidades se completa con el que establezca cada Estado miembro.

Por otra parte, los diputados gozan de una serie de privilegios e inmunidades
establecidos en el capítulo III del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la UE,
que se extienden a: la libertad de movimiento cuando se dirijan al lugar de reunión del PE o
regresen de éste, facilidades aduaneras y de control de cambios, inviolabilidad por los votos u
opiniones emitidas en el ejercicio de sus funciones, inmunidad en su propio territorio
nacional idéntica a la reconocida a los miembros del Parlamento de su país e inmunidad
frente a toda medida de detención y a toda actuación judicial en el territorio de cualquier otro
Estado miembro. Este es un tema que ha dado lugar a varios litigios ante los tribunales
nacionales; por eso, en su Sentencia de 21 de octubre de 2008, el TJUE recordó que el PE y
las autoridades jurisdiccionales nacionales deben cooperar a fin de evitar todo conflicto en la
interpretación y la aplicación de las disposiciones del Protocolo (Alfonso Luigi Marra y
Eduardo De Gregorio, Antonio Clemente, asuntos acumulados C-200/07 y C-201/07); a su
vez, en la STJUE de 6 de septiembre de 2011 (Aldo Patriciello, asunto C-163/10) ha aclarado
el concepto de opinión emitida por un eurodiputado “en el ejercicio de sus funciones” (art. 8
del Protocolo), exigiendo para que esté amparada por la inmunidad la existencia de una
relación directa y evidente entre la opinión expresada y las funciones parlamentarias.

B) Organización interna y funcionamiento

Los tratados reconocen al PE autonomía reglamentaria para su autoorganización: “El


Parlamento Europeo establecerá su propio reglamento interno por mayoría de los miembros
que lo componen” (art. 232 TFUE). La autonomía para regular su propia organización
interna ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia (sentencias de 10 de febrero de 1983,
Luxemburgo c. Parlamento, as. 230/81 y de 1 de octubre de 1997 “Francia c. Parlamento
Europeo, asunto C-345/95).

La estructura interna de dirección del Parlamento se integra por:

– El Presidente.

– La Mesa, órgano colegiado de dirección compuesto por el Presidente, los


Vicepresidentes y los Cuestores, éstos con voz pero sin voto.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

– La Conferencia de Presidentes, en la que se integran el Presidente del Parlamento y


los presidentes de los grupos políticos.

Estos órganos se completan con el Colegio de Cuestores (encargado de los asuntos


administrativos y económicos que afecten directamente a los diputados, particularmente los
gastos y dietas), la Conferencia de los Presidentes de Comisión (integrada por los Presidentes
de todas las comisiones parlamentarias permanentes o temporales) y la Conferencia de
Presidentes de Delegación (que agrupa a los Presidentes de todas las delegaciones
interparlamentarias permanentes).

El órgano unipersonal de dirección del PE es el Presidente, elegido por un período de


dos años y medio en votación secreta. Las funciones del Presidente consisten en la dirección
del conjunto de actividades del Parlamento y de sus órganos, en la presidencia de sus
deliberaciones y en la representación del Parlamento en las relaciones internacionales, así
como en los asuntos administrativos, jurídicos y financieros. Junto al Presidente existen
también 14 Vicepresidentes, elegidos por un período de dos años y medios en votación
secreta. Los Cuestores, en número de 5, se eligen por un período de dos años y medios por
idéntico procedimiento que los Vicepresidentes; sus funciones consisten en encargarse de los
asuntos administrativos y económicos que afecten directamente a los diputados.

La Mesa ejerce tareas de administración, de preparación y ejecución del presupuesto


interno y de resolución de los asuntos referentes al desarrollo de las sesiones, siendo también
el órgano competente para autorizar las reuniones de las Comisiones Parlamentarias fuera de
los lugares habituales de trabajo, las audiencias y los viajes de estudio o de información.

A la Conferencia de Presidentes le corresponde pronunciarse sobre las cuestiones


concernientes a la organización de los trabajos del Parlamento y sobre los asuntos
relacionados con la programación legislativa, las relaciones tanto con las instituciones y
órganos de la Unión Europea y los Parlamentos de los Estados miembros como con los de
terceros países e instituciones y organizaciones extracomunitarias, el establecimiento del
proyecto de orden del día de los períodos de sesiones y la concertación con la Comisión del
programa legislativo anual.

Toda esta estructura se encuentra respaldada por la Secretaría General a cuyo frente
se sitúa el Secretario General, que tiene como misión asistir a los órganos del Parlamento,
preparar los contactos con otras instituciones comunitarias o extracomunitarias, actuar como
secretario del PE ejecutando sus decisiones y dirigir los trabajos del secretariado y
administrar su presupuesto.

Por lo que se refiere al funcionamiento, el artículo 229 TFUE, dispone que

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

“el Parlamento Europeo celebrará cada año un período de sesiones. Se reunirá sin necesidad de previa
convocatoria el segundo martes de marzo. El Parlamento Europeo podrá reunirse en período parcial de
sesiones extraordinario de sesiones a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la
Comisión”.

En la práctica, la sesión anual nunca cierra y el PE se reúne en período de sesión


plenaria, salvo en agosto, una semana de cada mes, reservándose otras dos para el
funcionamiento de las Comisiones.

El Parlamento funciona en Pleno o en Comisiones; también existen las Delegaciones


interparlamentarias. Las Comisiones Parlamentarias se dividen en permanentes, temporales
y de investigación.

– Las Comisiones Permanentes preparan las deliberaciones del Pleno, utilizando


como regla general la técnica del informe, integrado por una propuesta de resolución con su
exposición de motivos.

– Las Comisiones temporales se crean con relación a un asunto específico, debiendo


determinar el Parlamento en el momento de su constitución tanto sus atribuciones como su
mandato.

– Las Comisiones de investigación. Su misión consiste en “examinar, sin perjuicio de


las competencias que el presente Tratado confiere a otras instituciones u órganos, alegaciones
de infracción o de mala administración en la aplicación del derecho comunitario, salvo que
de los hechos alegados esté conociendo un órgano jurisdiccional, hasta tanto concluya el
procedimiento jurisdiccional”.

Las Delegaciones interparlamentarias pueden tener carácter permanente o ad hoc.


Las primeras están pensadas para mantener y desarrollar una vinculación con Parlamentos de
otros países no asociados ni en vías de adhesión, ejerciendo las facultades que les atribuya el
PE. Las segundas son creadas por la Conferencia de Presidentes para una cuestión específica.
Como una modalidad de Delegación, a pesar de su nombre, existen también las Comisiones
parlamentarias Mixtas (artículo 190 del Reglamento), formadas por diputados del PE y de
Parlamentos de los estados asociados a la Unión o de los Estados con los que se hayan
iniciado negociaciones de adhesión.

El quórum se regula en el artículo 168 del Reglamento: según su apartado segundo,


“habrá quórum cuando se encuentre reunida en el salón de sesiones la tercera parte de los
miembros que integran el Parlamento”; no obstante, el PE puede deliberar y aprobar el orden
del día y el acta de las sesiones sea cual fuere el número de diputados presentes. En relación
con las votaciones, es válida toda votación, sea cual fuere el número de votantes, a no ser que

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

con ocasión de la misma el Presidente compruebe, previa solicitud de cuarenta diputados


como mínimo, que no existe quórum.

Las votaciones se efectúan por regla general a mano alzada, aunque si el Presidente
decide que el resultado es dudoso, se votará por otros procedimientos.

En cuanto a las mayorías requeridas, la regla general es la mayoría absoluta del


número de votos emitidos, aunque en determinados casos los Tratados o el Reglamento
exigen mayoría absoluta del número de miembros o determinadas mayorías reforzadas.

Los diputados se agrupan en grupos políticos por ideologías políticas, no por


nacionalidades. El Reglamento del PE dispone que después del 1 de julio de 2004 todo grupo
político estaría integrado por diputados elegidos en al menos una quinta parte de los Estados
miembros. El número mínimo de diputados necesario para constituir un grupo político será
de 25.

C) El Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo fue creado por el TUE adoptado en Maastricht en conexión
con el estatuto de la ciudadanía de la Unión. El Defensor del Pueblo se regula en el 228
TFUE, desarrollados por el Estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones
generales del ejercicio de sus funciones, aprobado por Decisión del PE de 9 de marzo de
1994 (DOCE L 113, de 4 de mayo de 1994), modificada por Decisión del PE de 14 de marzo
de 2002 (DO L 92, de 9 de abril de 2002) y completado a su vez por la Decisión del Defensor
del Pueblo por la que se adoptan normas de ejecución, aprobada el 8 de julio de 2002 y de
18 de junio de 2008 (DO L 189 de 17 de julio de 2008.

El Defensor del Pueblo, está facultado, según el artículo 228 TFUE, para:

“recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica
que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración
en la acción de las instituciones u órganos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales”.

Sólo actúa por tanto con relación a los casos de mala administración de la Unión, sin
que pueda ser objeto de reclamación ante él la actuación de ninguna otra autoridad o persona.
Además de las actuaciones en los casos concretos, el Defensor del Pueblo presentará al
Parlamento Europeo un Informe anual sobre el conjunto de sus actividades y particularmente
sobre el resultado de sus investigaciones; el Informe podrá contener recomendaciones; podrá
remitir también cuantos Informes especiales considere oportunos, tanto éstos como el
Informe anual se publicarán en el DOUE Serie C.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El Defensor del Pueblo será nombrado después de cada elección del Parlamento
Europeo para toda la legislatura y su mandato será renovable. El procedimiento se regula en
el artículo Reglamento: la elección se produce por el Pleno, mediante votación secreta entre
una lista, ordenada alfabéticamente, de candidaturas elaborada por la Comisión de Peticiones
previa audiencia de los candidatos. La mayoría requerida es la mayoría de votos emitidos; si
no se alcanza en las dos primeras votaciones, la tercera se produce sólo entre los dos
candidatos más votados en la segunda. En caso de empate, se proclama al candidato de
mayor edad.

El artículo 6.2 de su Estatuto dispone que como Defensor del Pueblo deberá ser
elegida una personalidad que tenga la ciudadanía de la Unión, se encuentre en pleno disfrute
de sus derechos civiles y políticos, ofrezca plenas garantías de independencia y reúna las
condiciones requeridas en su país para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales
o posea experiencia y competencia notorias para el ejercicio de las funciones de Defensor del
Pueblo. Además, el artículo 228.3 TFUE completa la afirmación anterior, en cuanto que
establece que el Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total independencia y en el
ejercicio de las mismas no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún gobierno, institución
u órgano u organismo.

Cesará en sus funciones por término del mandato, renuncia o destitución; en este
sentido, a petición del PE el TJUE podrá destituir al Defensor del Pueblo si éste dejare de
cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido falta
grave.

Durante su mandato, el Defensor del Pueblo no podrá desempeñar ninguna otra


actividad profesional, sea o no retribuida, y tras el cese de sus funciones deberá respetar los
deberes de honestidad y discreción en cuanto a la aceptación de determinadas funciones o
beneficios (artículo 8 del Estatuto y 228.3 TFUE).

En lo que se refiere a su remuneración, complementos salariales y pensión de


jubilación, el Defensor del Pueblo está equiparado a los jueces del TJUE y disfruta los
privilegios e inmunidades establecidos en los artículos 12 a 15 y 18 del Protocolo sobre
Privilegios e Inmunidades de las Comunidades Europeas. En su trabajo, está asistido por una
Secretaría.

Las actuaciones del Defensor del Pueblo, como ha declarado el Tribunal de Justicia
en la sentencia de 23 de marzo de 2004 (Lamberts, asunto 234/02 P), están sujetas al control
del Parlamento Europeo, pero esto no excluye un control judicial, por ejemplo, por
responsabilidad extracontractual, aunque debe ejercerse tomando en consideración la
singularidad de sus cometidos.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

2. Competencias del Parlamento Europeo

A lo largo de la evolución de las Comunidades Europeas, es sin duda el PE la


institución cuyas competencias se han desarrollado más, pasando de ser una simple asamblea
consultiva a una institución colegisladora junto con el Consejo de la Unión. Ello se ha
debido, de un lado, a las constantes reivindicaciones del propio PE y, de otro, a la extendida
conciencia de la necesidad de superar el “déficit democrático”.

El artículo 14 TUE establece que: “El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente


con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de
control político y consultivas, en las condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al
Presidente de la Comisión”.

A) Competencias de control político

El PE ejerce poderes de control político y orientación sobre la Comisión y en menor


medida sobre el Consejo y sobre el Consejo Europeo. El más importante es el primero, como
consecuencia de la relación de confianza que existe entre ambas instituciones. Así, el control
se realiza desde el momento inicial del nombramiento de la Comisión, continúa a lo largo del
desempeño de sus funciones y puede finalizar poniendo fin a su mandato mediante la moción
de censura.

En cuanto al primero, como se ha visto al abordar el nombramiento de la Comisión, el


TUE ha establecido la propuesta del candidato a Presidente de la Comisión, al Parlamento
Europeo por parte del Consejo Europeo, y la posterior elección del mismo por mayoría de
miembros que componen el Parlamento Europeo (17.7 TUE) y posteriormente, el voto de
aprobación del colegio de Comisarios (artículo17.7 TUE).

En cuanto al segundo, control durante el mandato de la Comisión, éste se manifiesta a


través de los debates y las preguntas parlamentarias. Durante el mandato de la Comisión, el
control y orientación política tiene varias manifestaciones de naturaleza ordinaria:

- Mediante la discusión, en sesión pública, del Informe general anual que la Comisión
debe presentar en cumplimiento del artículo 233 TFUE. Se trata de un documento
muy extenso que abarca de manera exhaustiva no sólo las actividades desarrolladas
por la Comisión sino también las de las otras instituciones.
- Junto a este informe, el artículo 37 del Reglamento establece que el PE, junto con la
Comisión y el Consejo, participará en la definición de la programación legislativa de
la UE.

91
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

- Además, la actividad de la Comisión está sujeta permanentemente a los


procedimientos ordinarios de control por la vía de las preguntas parlamentarias, a las
que debe responder por imperativo del artículo 230 TFUE. El Reglamento del PE
(arts. 128-131) contempla las preguntas orales con o sin debate (a petición de una
Comisión, un grupo político o 40 diputados como mínimo), las preguntas con
respuesta escrita (abiertas a cualquier diputado) y el turno de preguntas (una vez por
período parcial de sesiones, pudiendo ser formuladas por cualquier diputado).
- El PE realiza también específicamente funciones de orientación e impulso de la
Comisión mediante la aprobación de resoluciones.

Finalmente, el control extraordinario sobre la Comisión puede consistir en la moción


de censura sobre la gestión de la Comisión, prevista en el artículo 234 TFUE. Si la moción de
censura resultare aprobada, los miembros de la Comisión deberán renunciar colectivamente a
sus cargos, aunque continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta su
sustitución.

En cuanto al control sobre el Consejo y al Consejo Europeo, el artículo 230 TFUE


señala que “El Consejo Europeo y el Consejo comparecerán ante el Parlamento Europeo en
las condiciones fijadas por el reglamento interno del Consejo Europeo y por el del Consejo”.
No obstante, desde 1973 el Consejo se somete voluntariamente a las preguntas
parlamentarias.

Debe señalarse que en relación con todas las actividades de control y orientación e
impulso a las que acabamos de referirnos el PE utiliza dos herramientas comunes
fundamentales: los debates y las resoluciones, reguladas ambas en el Reglamento interno.
Los debates pueden producirse después de la intervención del representante de la institución
de que se trate y suelen terminar en la adopción de una Resolución en la que se recoge la
posición del Parlamento. Las resoluciones pueden presentarse por cualquier diputado en
relación con un asunto propio de la actividad de la Unión Europea (artículo 133
Reglamento). Los debates terminan con la votación de propuestas de resolución.

B) Competencias legislativas

La participación del Parlamento Europeo en el procedimiento de toma de decisiones


de la Unión ha ido incrementándose paulatinamente para culminar en ser una institución
colegisladora junto con el Consejo. En la actualidad y según el acto de que se trate, el
Parlamento Europeo se asocia a la tarea legislativa a través de diversos procedimientos: el
procedimiento legislativo ordinario y los procedimientos legislativos especiales:

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

- El procedimiento legislativo ordinario: con anterioridad denominado procedimiento


de codecisión, se regula en el artículo 294 TFUE. Otorga al Parlamento Europeo un
peso similar al del Consejo a lo largo del procedimiento en un sistema de triple
lectura en el que el Parlamento puede llegar a vetar definitivamente la toma de la
decisión. La condición de colegislador del PE explica su papel de control sobre la
acción de la Comisión en los actos delegados y de ejecución (arts. 290 y 291 TFUE).

- Los Procedimientos legislativos especiales: de los que también emanan actos


legislativos de la Unión (reglamentos legislativos o directivas legislativas), pero con
una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos Instituciones en su
elaboración, siendo en la práctica el Consejo de la UE el único legislador y
consistiendo la función del Parlamento Europeo en la aprobación o consulta según los
casos:

o Procedimiento de aprobación: permite también al Parlamento vetar la


decisión y se diferencia del procedimiento legislativo ordinario en la forma de
tramitación.

o El procedimiento de consulta: previsto en los Tratados constitutivos en


determinados supuestos ampliados después bien por la práctica bien por
modificaciones en los Tratados. El dictamen del Parlamento Europeo en este
procedimiento no es vinculante pero su ausencia constituye un vicio esencial
de procedimiento, susceptible de ocasionar la nulidad del acto.

C) Competencias presupuestarias

Respecto a las competencias presupuestarias, forman parte de las más importantes


atribuidas al PE y sus poderes en relación con el presupuesto de la Unión se vinculan tanto
con su elaboración, como con su ejecución. Según el art. 314 TFUE, “El PE y el Consejo
establecerán el presupuesto anual de la Unión con arreglo a un procedimiento legislativo
especial” en el que ha desaparecido la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios,
de forma que el PE se pronuncia al igual que el Consejo sobre el conjunto del proyecto e
incluso se posibilita que el PE tome la decisión final pronunciándose por mayoría de los
miembros que lo componen y 3/5 partes de los votantes. En cuanto a la ejecución, el art. 319
TFUE atribuye al PE la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del
presupuesto.

D) Otras competencias

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Así, junto a las ya citadas, cabe señalar las de representación, las vinculadas con la
ciudadanía de la Unión y las de participación en la PESC y en las cooperaciones reforzadas.
Por lo que se refiere a las primeras, el PE mantiene relaciones con organizaciones
internacionales, con terceros países y con Parlamentos nacionales de los Estados miembros,
pudiendo crear Delegaciones Interparlamentarias permanentes para relacionarse con
Parlamentos no asociados con la Comunidad o en vías de adhesión. Dentro de la estructura
del Parlamento, como ya hemos visto, corresponde a la Conferencia de Presidentes
pronunciarse sobre estas cuestiones. Especial importancia tienen las relaciones mantenidas
con el Consejo de Europa, a cuya Asamblea Parlamentaria se remite un Informe anual y con
la Asamblea Consultiva ACP–CE creada en los Convenios de Lomé y compuesta por
parlamentarios europeos y parlamentarios nacionales de los países ACP.

También merecen una consideración especial las relaciones con los Parlamentos de
los Estados miembros, cuyo escaso papel de control sobre la acción de los gobiernos en el
ámbito comunitario da lugar a lo que se denomina el segundo déficit democrático. Este
problema preocupa particularmente al PE y para superarlo, desde 1963 tienen lugar
Conferencias de los Presidentes de los Parlamentos Nacionales y del Parlamento Europeo y
desde 1990 se lleva a cabo la Conferencia de los Parlamentos, también denominada
“Assises”, formada por miembros del PE y de los Parlamentos nacionales.

En segundo lugar, el PE ostenta ciertas competencias derivadas de la ciudadanía de la


Unión. En este sentido, a la figura del Defensor del Pueblo de la que ya hemos hablado hay
que añadir el derecho de petición, previsto en los artículos 24 y 227 TFUE. Según éste
último, “cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al
Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una
petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte
directamente”.

En lo que atañe a la PESC, el artículo 36 TUE dispone que el Alto Representante


consultará periódicamente con el Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y las
opciones fundamentales de la PESC y la PESD y le informará sobre la evolución de dichas
políticas; asimismo, velará por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del
Parlamento Europeo. En esta dirección, este artículo del TUE extiende la capacidad de
control político del PE al ámbito de la PESC, al prever que aquél dirija preguntas o formule
recomendaciones al Consejo y al Alto Representante y que dos veces al año realice un debate
sobre los progresos realizados en estos ámbitos.

Por lo que se refiere a las cooperaciones reforzadas, el art. 329 TFUE amplía
considerablemente las competencias del PE en estos ámbitos pues le atribuye un poder de
aprobación salvo en el caso de la PESC, en el que el PE será simplemente informado.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

3. El Tribunal de Cuentas. Composición y funciones

Fue un órgano auxiliar creado por iniciativa del Parlamento Europeo en el Tratado de
Bruselas de 1975 hasta que el TUE hecho en Maastricht lo elevó al rango de institución de la
Unión. Se configura como la institución encargada de la fiscalización y control de las cuentas
(ingresos y gastos) de la Unión, así como de las de cualquier organismo creado por éstas en
la medida en que el acto constitutivo no lo excluya expresamente. Su sede está en
Luxemburgo. Se regula en los arts. 285-287 TFUE. Pese a su denominación, no es una
institución jurisdiccional.

Está compuesto por un nacional por cada Estado miembro nombrados por el Consejo
previa consulta al Parlamento Europeo de entre personas que pertenezcan o hayan
pertenecido en sus respectivos países a las instituciones de control externo o que estén
especialmente calificadas para esta función y que ofrezcan absolutas garantías de
independencia. Su mandato dura 6 años, renovable y de entre ellos eligen a su Presidente por
un período de tres años, también renovable. Están asistidos por un Secretario que junto con el
personal de la secretaría proporciona el apoyo administrativo.

El mandato de sus miembros concluirá, aparte de por renovación periódica y


fallecimiento, por dimisión voluntaria o cese declarado por el TJUE a instancia del Tribunal
de Cuentas si aquél considera que dejan de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las
obligaciones que dimanan de su cargo. En cuanto a su estatuto es similar al de los de otras
instituciones de la Unión. Por otra parte, gozan de los privilegios e inmunidades establecidos
en el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea.

La función principal del Tribunal de Cuentas consiste en (art. 287.1 y 2 TFUE):

“1. El Tribunal de Cuentas examinará las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión.
Examinará también las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier órgano u
organismo creado por la Unión en la medida en que el acto constitutivo de dicho órgano u organismo
no excluya dicho examen.

El Tribunal de Cuentas presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la


fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes que será
publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea. Dicha declaración podrá completarse con
observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la actividad de la Unión.
2. El Tribunal de Cuentas examinará la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantizará
una buena gestión financiera. Al hacerlo, informará, en particular, de cualquier caso de irregularidad.

El control de los ingresos se efectuará sobre la base de las liquidaciones y de las cantidades entregadas
a la Unión.
El control de los gastos se efectuará sobre la base de los compromisos asumidos y los pagos realizados”

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Además, el control se lleva a cabo sobre el examen de la documentación que se


encuentre tanto en las instituciones de la Unión como, en caso necesario, en los Estados
miembros en la medida en que gestionen recursos de la Unión (287.3 TFUE).

El Tribunal de Cuentas, pese a su denominación, carece de funciones jurisdiccionales.


Su labor se plasma en un Informe anual que será transmitido a las instituciones de la Unión y
publicado en el DOUE, acompañado de las respuestas de estas instituciones a las
observaciones del Tribunal. Junto a esta tarea principal, el Tribunal ejerce funciones
consultivas, y de asistencia a las autoridades presupuestarias y especialmente al Parlamento
Europeo en su tarea de control de la ejecución del presupuesto.

4. El Banco Central Europeo

El Tratado de Maastricht estableció una estructura institucional para gestionar desde


1999 la tercera fase de la unión económica y monetaria, compuesta esencialmente por el
Banco Central Europeo (BCE) y el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

El Banco Central Europeo se regula en los arts. 127-133 y 282-284 TFUE y en un


Protocolo adicional anexo que contiene los Estatutos del SEBC y del BCE. Desde el Tratado
de Lisboa, tiene rango de institución de la UE y como tal está citado en el art. 13.1 TUE.
Tiene su sede en Frankfurt y goza de personalidad jurídica propia. Le corresponde en
exclusiva autorizar la emisión del euro. De acuerdo con el art. 282 TFUE:

“El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales constituirán el Sistema Europeo de
Bancos Centrales (SEBC). El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados
miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el Eurosistema, dirigirán la política monetaria de la
Unión”

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Así pues, el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), integra al Banco Central
Europeo (BCE) y a todos los Bancos centrales de los Estados miembros, que siguen
existiendo, pero conforme a un principio de jerarquía, el BCE ocupa la cúspide de esta
estructura institucional, ya que la actuación de los bancos centrales nacionales debe ajustarse
a las orientaciones e instrucciones del BCE, el cual puede demandar ante el TJ a alguno de
los bancos centrales nacionales cuando considere que ha incumplido alguna de sus
obligaciones. El objetivo general del SEBC es el de mantener la estabilidad de precios y
apoyar las políticas económicas generales de la Unión, actuando según el principio de una
economía de mercado abierta y de libre competencia. Los órganos del SEBC son al mismo
tiempo los del BCE.

Los órganos rectores del BCE, según el art. 283 TFUE, son: el Comité Ejecutivo y el
Consejo de Gobierno.

- El Consejo de Gobierno: lo integran el Comité Ejecutivo del BCE y los Gobernadores


de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro
(artículo 283.1 TFUE). Sus reuniones tienen carácter confidencial, aunque los
resultados suelen explicarse en una rueda de prensa posterior. Es el órgano más
importante del SEBC porque adopta las orientaciones y decisiones necesarias para
garantizar el cumplimiento de las funciones del Sistema y formula la política
monetaria de la Unión. El procedimiento de votación es complejo y varía según la
cuestión a tratar.

- El Comité Ejecutivo: está integrado por un Presidente, un Vicepresidente y cuatro


miembros, designados por un periodo de 8 años no renovable. Serán nombrados por

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

el Consejo Europeo de entre personas de reconocido prestigio y experiencia


profesional en asuntos monetarios o bancarios sobre la base de una recomendación
del Consejo, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del
Banco Central. Sus poderes consisten en la puesta en práctica de la política monetaria
de acuerdo con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno,
impartiendo en este contexto instrucciones a los bancos centrales nacionales.
También se ocupa de preparar las reuniones del Consejo de Gobierno y de la gestión
ordinaria del BCE.

Mientras haya Estados miembros de la UE cuya moneda no sea el euro, existe


también otro órgano llamado Consejo General, compuesto por el Presidente y el
Vicepresidente del BCE y los Gobernadores de todos los bancos centrales de los Estados
miembros. Su misión es servir de foro de cooperación entre todos ellos. El Presidente del
BCE preside las reuniones de los tres órganos, goza de un voto de calidad para resolver los
empates en las votaciones y representa a la institución en el exterior.

El BCE ostenta la competencia exclusiva de autorizar la emisión de billetes de banco


en la Unión y ejerce las funciones propias de una autoridad monetaria central en el ámbito de
la UE; puede también efectuar recomendaciones al Consejo de la Unión o ser consultado por
éste, o por las autoridades nacionales, en materias que entren en el campo de sus
competencias. Además, para el ejercicio de sus funciones dispone del poder de dictar actos
jurídicos (reglamentos, decisiones, recomendaciones y dictámenes), con arreglo a un
procedimiento decisorio singular en el que la iniciativa de la Comisión está disminuida y el
papel del Parlamento Europeo muy reducido. Por otra parte, para garantizar la aplicación de
los reglamentos y decisiones, el BCE está autorizado por el Tratado a imponer multas a tanto
alzado y coercitivas a las empresas. Dispone asimismo, bajo la forma de recomendaciones,
de un derecho de iniciativa, en el que concurre con la Comisión, en materias de política
monetaria. Los actos del BCE están sujetos al control jurisdiccional del TJUE, tanto por vía
de recurso directo como en cuestión prejudicial de interpretación o validez.

El BCE actúa protegido por el principio de independencia, de forma que no puede


solicitar o aceptar instrucciones de las Instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de
los gobiernos de los Estados miembros ni de ningún otro órgano (art. 130 TFUE). Este
principio se manifiesta en diversos aspectos concretos: el BCE tiene independencia
institucional, funcional, personal, financiera y de gestión interna. Tantas garantías son
criticadas por algunos sectores políticos y doctrinales, que denuncian la existencia de un
déficit democrático y reclaman la posibilidad de ejercer un mayor control sobre las
decisiones del BCE.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

LECCIÓN 6. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN (IV). EL TRIBUNAL DE


JUSTICIA

1. La estructura jurisdiccional de la Unión Europea

En la estructura de integración diseñada por los Tratados constitutivos, el Tribunal de


Justicia de la Unión Europea es una pieza clave dada su condición de institución que garantiza
el respeto del derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (art. 19 TUE). En
efecto, los autores de dichos Tratados fueron conscientes de que la organización no podría
funcionar sin la existencia de un órgano judicial dotado de todas las características propias de
un auténtico poder judicial, es decir, un poder independiente e imparcial. Por ello, cada
Tratado preveía la creación de un Tribunal de Justicia; no obstante, la inconveniencia evidente
de mantener tres órganos judiciales distintos llevó a su unificación a través del Convenio
relativo a ciertas instituciones comunes, firmado en 1957 al mismo tiempo que los Tratados de
Roma.

Conviene en todo caso tener presente que la función de asegurar el respeto del derecho
de la Unión no le incumbe en exclusiva al Tribunal de Justicia de la Unión, sino que éste la
comparte con los órganos jurisdiccionales nacionales, de forma que aquél posee unas
competencias de atribución y éstos son los jueces encargados de aplicar el derecho de la Unión
en su ámbito de competencia territorial y funcional. Esto explica las necesarias relaciones de
colaboración que se mantienen entre el TJ y los jueces y tribunales nacionales. De otro lado,
dentro de la estructura judicial comunitaria, el Tribunal de Justicia (TJ) comparte actualmente
sus tareas con el Tribunal General (TG), creado en 1988.

En el momento presente la institución Tribunal de Justicia de la Unión Europea es


única pero está formada por 2 grados de jurisdicción independientes: el TJ y el TG. A
continuación, estudiaremos cada uno de estos grados.

2. El Tribunal de Justicia: Naturaleza y composición

A) Naturaleza

Desde su creación, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene por misión


garantizar «el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación» de los Tratados. En el
marco de esta misión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea controla la legalidad de los
actos de las instituciones de la Unión Europea, vela por que los Estados miembros respeten las
obligaciones establecidas en los Tratados e interpreta el Derecho de la Unión a solicitud de los
jueces nacionales.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

B) Composición y estatuto de sus miembros

En la composición del TJ cabe destacar tres figuras: los Jueces, los Abogados
Generales y el Secretario.

a) Los Jueces. Tras la adhesión de Croacia en julio de 2013, el Tribunal de Justicia está
compuesto por veintiocho Jueces (un juez por Estado miembro), designados de común acuerdo
por los gobiernos de los Estados miembros de entre:

"personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones
requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que
sean jurisconsultos de reconocida competencia, por un período de 6 años, tras consultar al comité a que
se refiere el artículo 255 TFUE"

El comité del artículo 255 TFUE es una de las novedades que introdujo el Tratado de
Lisboa en relación con esta institución. Se trata de un comité independiente que se pronunciará
sobre la idoneidad de los candidatos a cargo de las funciones de juez y abogado general del
Tribunal de Justicia y Tribunal General antes de que los gobiernos de los Estados miembros
procedan a los nombramientos. La Decisión del Consejo de 25 de febrero de 2010 establece las
normas de funcionamiento de este comité del artículo 255 TFUE.

Los Tratados no prevén ningún requisito de nacionalidad para los jueces pero en la
práctica operan criterios de distribución, según los cuales hay un juez de cada una de las
nacionalidades. Cada tres años tiene lugar una renovación parcial que afectará a catorce
Jueces. La independencia es su atributo principal y junto con una elevada formación jurídica,
aquella nota forma parte de los requisitos inherentes a su nombramiento. Durante su mandato,
esta independencia se garantiza con una serie de deberes (no ejercicio de actividad política o
profesional, secreto de las deliberaciones, etc.) y derechos (inmunidad de jurisdicción, ciertos
privilegios, etc.). El cese de los Jueces puede producirse por terminación del mandato,
fallecimiento, dimisión, pérdida de las condiciones requeridas o incumplimiento de las
obligaciones derivadas del cargo; en estos dos últimos casos, por decisión unánime de los
Jueces y de los Abogados Generales, excluido el interesado.

b) Los Abogados Generales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.2 TUE,


el TJ está asistido por Abogados Generales. Tras la última ampliación de la UE, el número de
Abogados Generales se fijó en ocho por la Decisión del Consejo de 1 de enero de 1995 por la
que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la
UE. No obstante, el artículo 252 TFUE establece que si el TJ lo solicitara, el Consejo por
unanimidad podría aumentar el número de abogados generales.

En esta línea, la Declaración nº 38 anexa al TUE, TFUE y al Tratado Constitutivo del


EURATOM, establece que, si el TJ finalmente solicitare aumentar el número de Abogados

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Generales, aumentaría en tres ese número pasando de los 8 actuales a 11. La declaración
continúa en el sentido de que de aumentarse este número, a los 5 países que tienen Abogado
General permanente se les sumaría también Polonia, siendo entonces 6 Abogados Generales
permanentes y los otros 5 hasta llegar a 11 seguirían con el sistema de rotación.

Tras la solicitud del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2013, el


Consejo adoptó la decisión de 25 de junio de 2013 por la que se aumenta el número de
abogados generales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (DOUE 179/92, de
29.06.2013) de la forma en que se recogía en la Declaración nº38: “Se aumenta el número de
abogados generales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a:

— nueve, con efectos a partir del 1 de julio de 2013;


— once, con efectos a partir del 7 de octubre de 2015”

En consecuencia, se ha incorporado ya un Abogado General propuesto por Polonia.

La función del Abogado General consiste: "en presentar públicamente, con toda
imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que de conformidad
con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervención" (art. 252 TFUE).

La figura del Abogado General es peculiar de la estructura judicial de la Unión,


careciendo de equivalencia en el ordenamiento español pues no puede equipararse ni al
abogado de parte ni al ministerio fiscal. Por otra parte, al igual que los Jueces, no representan
ningún tipo de interés y deben de actuar con total independencia. Su estatuto es idéntico al de
los Jueces en todo lo que se refiere a condiciones de elección, mandato, derechos y deberes.

c) El Secretario. Es nombrado por el Tribunal por un período de seis años, renovables,


una vez oídos los Abogados Generales. Sus funciones son de carácter judicial (recepción,
transmisión y notificación de los documentos, asistencia en las vistas, custodia de archivos,
publicación de la Recopilación de Jurisprudencia, etc.) y administrativas (administración del
Tribunal, gestión financiera, etc.). Del Secretario dependen los funcionarios y agentes del
tribunal. Su estatuto incluye un régimen de privilegios e inmunidades idéntico al de Jueces y
Abogados Generales.

Al frente del TJ hay un Presidente, que es elegido por los Jueces de entre ellos,
mediante escrutinio secreto. Su mandato es de tres años, renovable. El Presidente dirige los
trabajos del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones. Sus competencias jurisdiccionales
propias, que ejerce por medio de autos, son limitadas.

Mediante la modificación del Estatuto del TJ efectuada mediante el Reglamento (UE,


EURATOM) Nº 749/2012, de 11 de agosto de 2012, se ha creado la figura del Vicepresidente,

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

el cual asistirá al Presidente en las condiciones establecidas en el Reglamento de


Procedimiento y le sustituirá en caso de impedimento o de vacancia de la Presidencia.

3. Funcionamiento y organización interna. El procedimiento ante el TJ

El Tratado de Lisboa prevé que el Tribunal de Justicia actuará en Salas (3 y 5 jueves),


Gran Sala (15 jueces tras la citada modificación del Estatuto) y en Pleno (artículo 251 TFUE).

El Tribunal sólo podrá deliberar válidamente en número impar, exigiéndose un quórum


de 17 Jueces para el Pleno, 11 para la gran Sala y de 3 para las Salas formadas por tres y cinco
jueces (art. 17 del Protocolo nº3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea). El Presidente no tiene voto de calidad y las decisiones se toman por mayoría, sin que
existan los "votos particulares" ni los "votos disidentes", con miras a evitar valoraciones que
menoscaben la cohesión y la autoridad del Tribunal.

El procedimiento ante el TJ se caracteriza por las siguientes notas:

 carácter inquisitorio y acusatorio a la vez, puesto que por un lado es el Tribunal quien
organiza y dirige el procedimiento y por otro la apertura de éste se basa en la
presentación ante el Tribunal de una pretensión, jugando las partes un papel importante
también en el desarrollo del proceso;
 carácter contradictorio, que se deduce de la libertad que se deja a las partes para
presentar su versión del litigio;
 carácter escrito y oral, pues el procedimiento consta de ambas fases;
 carácter uniforme, dado que todos los recursos principales interpuestos ante el TJ
obedecen a las mismas reglas de procedimiento;
 carácter público, ya que en principio la vista lo es, aunque el Tribunal por causas
graves puede acordar que se celebre a puerta cerrada;
 carácter gratuito, porque no se exige ninguna tasa judicial si bien existe la posibilidad
condene en costas.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En cuanto a las Sentencias, reseñemos que su elaboración entraña un complejo proceso


en el que interviene como ponente uno de los jueces, que elabora el anteproyecto de sentencia,
su adopción se efectúa por mayoría de votos y contiene los datos relativos a la identificación
del asunto, las conclusiones de las partes, referencia a que ha sido oído el Abogado General,
una breve exposición de los hechos, los fundamentos de derecho y la parte dispositiva,
incluido lo relativo a las costas. Se lee en audiencia pública en la lengua del procedimiento.

4. Competencias: consultivas, prejudiciales. Otras competencias del Tribunal de Justicia

Las competencias del TJ pueden agruparse bajo las categorías de contenciosas,


prejudiciales y consultivas. Dentro de las competencias contenciosas (se trata de todas las vías
de derecho mediante las cuales se somete un asunto directa e inmediatamente al Tribunal, casi
siempre por vía de una acción pero a veces también por vía de excepción, el cual resuelve
decidiendo sobre el fondo y poniendo fin al litigio), el TJ es competente para resolver:

- La cuestión prejudicial

El Tribunal de Justicia trabaja en colaboración con los órganos jurisdiccionales de los


Estados miembros, que son jueces ordinarios encargados de aplicar el Derecho de la Unión.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Para garantizar la aplicación efectiva y homogénea de la legislación de la Unión y evitar


interpretaciones divergentes, los jueces nacionales pueden, y a veces deben, dirigirse al
Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestión de interpretación del Derecho de
la Unión, a fin de poder, por ejemplo, comprobar la conformidad de la normativa nacional con
este Derecho. La cuestión prejudicial también puede tener por objeto el control de la validez de
un acto del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia no responde mediante un mero
dictamen, sino mediante una sentencia o un auto motivado. El órgano jurisdiccional nacional
destinatario está vinculado por la interpretación efectuada a la hora de resolver el litigio que se
le ha planteado. La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo al resto de los órganos
jurisdiccionales nacionales que conozcan de un problema idéntico. También en este marco de
las cuestiones prejudiciales, cualquier ciudadano de la Unión puede contribuir a que se
precisen las normas de la Unión que le afectan. Aunque este procedimiento sólo puede
iniciarlo un órgano jurisdiccional nacional, las partes litigantes en el asunto de que conoce, los
Estados miembros y las instituciones de la Unión pueden participar en el procedimiento
iniciado ante el Tribunal de Justicia. De este modo, algunos de los principios más importantes
del Derecho comunitario se han establecido a partir de cuestiones prejudiciales, a veces
planteadas por órganos jurisdiccionales nacionales de primera instancia.

- El recurso por incumplimiento

Permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados miembros respetan las


obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión. Antes de someter el asunto
ante el Tribunal de Justicia tiene lugar un procedimiento previo dirigido por la Comisión, por
el que se requiere al Estado miembro afectado para que responda a las imputaciones que se le
hayan hecho. Si tras este procedimiento el Estado miembro no ha puesto fin al
incumplimiento, puede interponerse un recurso ante el Tribunal de Justicia por vulneración del
Derecho de la Unión.

Este recurso puede iniciarlo bien la Comisión -es el caso más frecuente en la práctica-
bien un Estado miembro. Si el Tribunal de Justicia declara que se ha producido un
incumplimiento, el Estado de que se trate está obligado a adoptar sin demora las medidas
necesarias para ponerle fin. Si después de serle sometido de nuevo el asunto por la Comisión el
Tribunal de Justicia declara que el Estado miembro de que se trate no ha cumplido su
sentencia, podrá imponerle el pago de una cantidad a tanto alzado o de una multa coercitiva.
No obstante, en caso de que no se hayan comunicado a la Comisión las medidas tomadas para
la adaptación del Derecho interno a una directiva, el Tribunal de Justicia, a propuesta de la
Comisión, podrá imponer una sanción pecuniaria al Estado miembro afectado en la primera
sentencia por incumplimiento.

- El recurso de anulación

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Mediante este recurso, el demandante solicita la anulación de un acto de una


institución, de un órgano o de un organismo de la Unión (en particular, reglamentos, directivas
y decisiones). Se reservan al Tribunal de Justicia los recursos interpuestos por un Estado
miembro contra el Parlamento Europeo y/o contra el Consejo (salvo los interpuestos contra el
Consejo en relación con las ayudas de Estado, el dumping o las competencias de ejecución) y
por una institución de la Unión contra otra institución. El Tribunal General es competente para
conocer de todos los demás recursos de este tipo y, en concreto, de los interpuestos por los
particulares.

- El recurso por omisión

Permite controlar la legalidad de la inactividad de las instituciones, de un órgano o de


un organismo de la Unión. No obstante, sólo cabe interponer este recurso después de haber
requerido a la institución para que actúe. Una vez declarada la ilegalidad de la omisión,
corresponde a la institución de que se trate adoptar las medidas necesarias para ponerle fin. La
competencia para conocer de los recursos por omisión se reparte entre el Tribunal de Justicia y
el Tribunal General conforme a los mismos criterios que se aplican para los recursos de
anulación.

- Los recursos de casación

Pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de casación limitados a las


cuestiones de Derecho contra las sentencias y autos del Tribunal General. Si el recurso de
casación es admisible y está fundado, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal
General. Cuando el estado del asunto así lo permita, el Tribunal de Justicia resolverá el litigio.
En caso contrario, devolverá el asunto al Tribunal General, que estará vinculado por la
decisión adoptada por el Tribunal de Justicia en el marco del recurso de casación.

(http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/#competences)

5. El Tribunal General

A) Naturaleza

El considerable aumento de la carga de trabajo del TJ experimentado sobre todo a partir


de los años 70 puso de relieve el peligro que esta situación podía suponer para el cumplimiento
de su misión de asegurar el respeto del derecho de la Unión y su interpretación e hizo pensar
en la necesidad de adoptar medidas estructurales que permitiesen atajar de una manera eficaz
una situación que comenzaba a mostrarse preocupante. En esta vía, en el momento de la

105
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

elaboración del Acta Única Europea el Tribunal envió una comunicación a la Conferencia
Intergubernamental proponiendo la inclusión en los Tratados constitutivos de una disposición
que autorizase al Consejo a crear un Tribunal de Primera Instancia, lo que fue aceptado,
introduciéndose un nuevo artículo en el que se contenía tal previsión. Así pues, el AUE no
instituyó el entonces Tribunal de Primera Instancia, sino que facultó al Consejo para hacerlo,
lo que este llevó a cabo, previa propuesta del TJ, mediante Decisión de 24 de octubre de 1988,
en la cual, además, se regulaba la composición, competencias y funcionamiento del nuevo
Tribunal.

El entonces Tribunal de Primera Instancia, no era una institución nueva y autónoma o


una institución secundaria, sino que, desde un punto de vista institucional formaba parte
integrante de la institución "Tribunal de Justicia", la cual desde 1988 es una institución única
que comprende jurisdicciones independientes: el Tribunal de Justicia en sentido estricto, el
ahora Tribunal General y los Tribunales Especializados, pero ligadas en función del recurso de
casación.

Por otra parte, la unidad institucional se manifiesta en que el Tribunal General carece
de infraestructura material propia, su sede está en la del Tribunal de Justicia y no cuenta con
un presupuesto particular sino que se integra en el general del TJ. No obstante, para garantizar
su independencia jurisdiccional, el Tribunal General nombra su propio Secretario, del que
dependen diversos funcionarios y agentes. Esta situación obedece precisamente a la necesidad
de conjugar la unidad institucional con la independencia jurisdiccional, principios ambos que
están en la base de la creación del Tribunal General.

Con la última reforma de los Tratados, en vigor desde diciembre de 2009, el Tribunal
de Primera Instancia ha pasado a denominarse Tribunal General.

Las reformas introducidas por el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2000, permitieron


crear un tercer grado jurisdiccional: los Tribunales especializados, a los que se concibe como
órganos jurisdiccionales con una competencia limitada. Esta previsión facultó al Consejo para
crear dichas Salas, por decisión unánime, bien a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia de la Unión, bien a propuesta del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión. Así,
mediante la Decisión del Consejo de 2 de noviembre de 2004 se creó el Tribunal de la Función
Pública de la Unión Europea; sin embargo, en 2015 ha tenido lugar una reforma de la
arquitectura jurisdiccional del TJUE que ha implicado el incremento progresivo el número de
jueces del Tribunal General hasta llegar a 56 en 2019 y el traspaso al Tribunal General de las
competencias del Tribunal de la Función Pública, que ha sido disuelto el 1 de septiembre de
2016 (Reglamento (UE, Euratom) 2015/2422, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
diciembre de 2015, por el que se modifica el Protocolo nº 3 sobre el Estatuto del TJUE;
Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de

106
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

2016, relativo a la transferencia al Tribunal General de la competencia para conocer, en


primera instancia, de los litigios entre la Unión Europea y sus agentes).

B) Composición

Hasta el 25 de diciembre de 2015, el TG estaba formado por 28 jueces elegidos de


común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros por un período de 6 años, tras
consultar al comité del artículo 255 TFUE, de entre personas que ofrezcan absolutas garantías
de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales (art. 254 TFUE). Con la adopción del ya citado Reglamento (UE, Euratom)
2015/2422 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2015, por el que se
modifica el Protocolo n° 3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el
Tribunal General está compuesto por:

a) cuarenta Jueces a partir del 25 de diciembre de 2015; (28+12 = 40)


b) cuarenta y siete Jueces a partir del 1 de septiembre de 2016 (40+7[7 puestos de TFP ya
que fusionan]=47);
c) dos Jueces por Estado miembro a partir del 1 de septiembre de 2019 (47 + 9) = 56

No se contempla la figura del Abogado General en el Tribunal General, dejándolo por


tanto al criterio del Consejo. El artículo 49 del Estatuto del Tribunal de Justicia dispone que los
miembros del Tribunal General podrán ser llamados a desempeñar las funciones de Abogado
General y define su función en los mismos términos que en el caso del Tribunal de Justicia. En
estos casos, por tanto, uno de los Jueces actuará como Abogado General y en ese supuesto no
participará en la resolución del asunto.

El TG nombra a su Secretario por un período de seis años, siéndole aplicables las


mismas reglas que al del TJ en cuanto a su estatuto.

C) Funcionamiento

Por lo que se refiere al funcionamiento del Tribunal General, hay que destacar en
primer lugar que a su frente hay un Presidente, elegido por el propio Tribunal de entre sus
miembros, con un mandato de tres años, renovable. Tras la modificación del Estatuto en 2012,
existe también la figura del Vicepresidente. De otro lado, la regla general es que el Tribunal
General se reúne en Salas de tres o cinco jueces, Gran Sala y en Pleno.

Señalemos, por último, que el procedimiento ante el Tribunal de Justicia consta, por
tanto, de dos fases, escrita y oral, y termina normalmente con la Sentencia. Contra las

107
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

decisiones del Tribunal General cabe interponer un recurso de casación ante el Tribunal de
Justicia, siendo éste el cauce procesal a través del cual se asegura la unidad de interpretación
del Derecho de la Unión, junto con el reexamen, este último en las condiciones previstas en el
art. 256.2 y 3 TFUE.

D) Competencias

En cuanto a sus competencias, la Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988


atribuyó al TPI competencias para conocer de:

- recursos de anulación o por inactividad interpuestos contra una institución de la Unión


por personas físicas o jurídicas que se refieran a la ejecución de las normas sobre la
competencia aplicables a las empresas.

- ciertos recursos de indemnización por responsabilidad extracontractual de la Unión.

La Decisión se reservaba la posibilidad de que el Consejo, a la vista de la experiencia


adquirida, volviese a revisar al cabo de dos años esta atribución de competencias con miras a
ampliarla. Sobre esta base, posteriores decisiones han transferido al Tribunal General, entre
otros, el conjunto de los recursos de anulación, inactividad e indemnización interpuestos por
las personas físicas o jurídicas con arreglo a los Tratados. Con posterioridad, el Tratado de
Niza previó incluso la eventual atribución de competencias para UE resolver cuestiones
prejudiciales, aunque tal posibilidad no se ha concretado aún, pues requiere una modificación
del Estatuto que todavía no se ha realizado en lo que se refiere a esta cuestión. El Tratado de
Lisboa ha ampliado de nuevo las competencias del TG.

Por tanto, serán competencias del TG:

- los recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas para obtener la anulación de
los actos de las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea de los que
sean destinatarias o que les afecten directa e individualmente (se trata, por ejemplo, del
recurso formulado por una empresa contra una decisión de la Comisión que le impone
una multa), así como contra los actos reglamentarios que les afecten directamente y que
no incluyan medidas de ejecución, y los recursos interpuestos por estas mismas
personas con objeto de que se constate la inacción de dichas instituciones, órganos u
organismos;
- los recursos formulados por los Estados miembros contra la Comisión;
- los recursos formulados por los Estados miembros contra el Consejo en relación con los
actos adoptados por éste en el ámbito de las ayudas de Estado, las medidas de defensa
comercial («dumping») y los actos por los que ejerce competencias de ejecución;

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

- los recursos dirigidos a obtener la reparación de los daños causados por las
instituciones o por los órganos u organismos de la Unión Europea o sus agentes;
- los recursos basados en contratos celebrados por la Unión Europea que prevean
expresamente la competencia del Tribunal General;
- los recursos en el ámbito de la propiedad intelectual dirigidos contra la Oficina de
Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) y contra la Oficina
Comunitaria de Variedades Vegetales;
- los recursos de casación, limitados a las cuestiones de Derecho, que se interpongan
contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de la Función Pública.

(http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7033/es/#compet)

LECCIÓN 7. LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS DE LAS INSTITUCIONES

1. Los órganos consultivos de las instituciones

Los tratados prevén la existencia y regulan directa o inmediatamente de manera básica


otros órganos sin rango de "institución", pero con notable relevancia en el proceso decisorio de
la Unión dadas sus funciones consultivas: el Comité Económico y Social (CESE) y el Comité
de las Regiones (CR). El Tratado de Lisboa pasa a denominarlos “órganos consultivos”, en vez
de “órganos auxiliares” como se les llamaba con anterioridad. El art. 13.4 TUE dispone: “El
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y
Social y por un Comité de las Regiones que ejercerán funciones consultivas”.

Los miembros de estos órganos no están vinculados por ningún mandato imperativo y
ejercerán sus funciones con plena independencia, en interés general de la Unión (art.
300.4TFUE).

A) El Comité Económico y Social

Está regulado en los arts. 300-304 TFUE. Se trata de un órgano compuesto por:
“representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores
representativos de la sociedad civil, en particular en los ámbitos socioeconómico, civil,
profesional y cultural” (art. 300.2 TFUE)

Su número de miembros no excederá de los 350 (art. 301 TFUE), y se distribuirán entre
los Estados en razón a su importancia demográfica y peso. Actualmente y hasta el año 2020 su
número de miembros es de 350. La asignación oscila entre los 5 de Malta y los 24 miembros

109
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

que corresponden a Alemania, Francia, Italia y Reino Unido; España cuenta con 21
representantes. El nombramiento se efectúa por acuerdo del Consejo, previa consulta de la
Comisión, que de hecho elige de entre la lista que propone el Estado miembro con doble
número de candidatos. El mandato es de cinco años, renovable.

El órgano adopta su Reglamento interno; la versión en vigor ha sido adoptada el 14 de


julio de 2010. En la organización del CESE, destacan el Presidente y la Mesa, designados por
el Comité de entre sus miembros por un período de 2 años y medio. Por otra parte, los
miembros del CESE no se organizan por grupos nacionales sino por grupos de interés según su
procedencia profesional o social; según su Reglamento interno, existen 3 grupos, que
representan, respectivamente, a los empresarios, a los trabajadores y a los demás componentes
de la sociedad civil organizada. Asimismo, los miembros del CESE podrán agruparse
voluntariamente en sectores que representen a los distintos intereses de carácter económico y
social de la sociedad civil organizada de la UE. El CESE actúa en Pleno (Asamblea) y se
organiza internamente en 6 secciones especializadas, las cuales elaboran informes sobre los
asuntos sometidos a consulta pero los dictámenes se emiten por el Pleno.

El CES es consultado preceptivamente por el Parlamento Europeo, Consejo o la


Comisión en todos los supuestos que el Tratado lo prevé expresamente (304 TFUE). Algunos
ejemplos son: ciudadanía de la Unión, armonización fiscal, agricultura, libre circulación de
trabajadores, libertad de establecimiento, libertad de prestación de servicios, etc. Con carácter
facultativo puede ser consultado cuando se considere oportuno (304, 2º par, TFUE) y además
desde 1974 emite dictámenes por iniciativa propia. Ninguno de estos dictámenes es vinculante,
si bien la omisión de la solicitud de consulta cuando resulte preceptiva puede constituir un
vicio esencial de procedimiento que conlleve la nulidad del acto.

110
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Con el fin de evitar retrasos obstaculizadores, el art. 304 TFUE dispone que si lo
estimaren necesario, el PE, el Consejo o la Comisión fijarán al Comité un plazo para la
presentación de su dictamen, que no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de la
notificación. Transcurrido el plazo sin haberse emitido el dictamen, podrá prescindirse del
mismo.

B) El Comité de las Regiones

Pese a su denominación, está constituido por representantes de los entes regionales y


locales que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan
responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.3 TFUE). Con él se ha
formalizado la participación de entidades subestatales en el proceso de decisión de la Unión,
canalizando una vieja aspiración de participación de las regiones en la vida de la Unión y, en
menor medida, también una demanda de las corporaciones locales.

El CR está regulado en los artículos 13.4 TUE y 300, 305 a 307 TFUE. Su
composición, al igual que el CES no excederá de los 350, actualmente está integrado por 350
representantes de entes regionales y locales distribuidos entre los Estados miembros de forma
idéntica a la del CES. Sus miembros son nombrados por el Consejo por unanimidad, a
propuesta de los Estados, por un período de cinco años, renovable y tiene carácter
representativo, no imperativo, por lo que los representantes ejercen sus funciones con absoluta
independencia y en interés general de la Unión. Los 21 representantes españoles representan a
todas las Comunidades Autónomas (17 miembros, ya que ninguna carece de representación, si
bien no se contempla el estatuto de Ceuta y Melilla) y a corporaciones locales (4), siguiendo
un sistema que podría calificarse como de representación preferente, pero no excluyente, de
las Comunidades Autónomas. Por Acuerdo del Senado de 20 de octubre de 1993 la propuesta
de nombramiento recoge, por un lado, la decisión de las Comunidades Autónomas respectivas
y, por otro, la de la Federación Española de Municipios y Provincias.

El CR goza de autonomía organizativa y establece su propio reglamento interno (la


última versión ha sido adoptada el 31 de enero de 2014 y está publicada en el DOUE L 65/41,
de 5.3.2014). El Comité designa de entre sus miembros al Presidente y la Mesa, por 2 años y
medio. Los miembros del CR se organizan por delegaciones nacionales y pueden agruparse
por afinidades políticas, constituyendo grupos políticos, para lo que se requiere un mínimo de
18 miembros o suplentes, de los cuales al menos la mitad deberán ser miembros, siempre que
en conjunto representen al menos a 1/5 de Estados miembros. También se podrán constituir
grupos interregionales. El CR se reúne en Pleno (Asamblea) y en Comisiones, que preparan el
trabajo de la Asamblea.

Al igual que en el CESE, la función del CR no es vinculante: emite dictámenes con


carácter preceptivo en los casos previstos en el Tratado (funciones, objetivos y prioridades de

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

los Fondos estructurales, aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER),
medidas o acciones de cohesión económica y social al margen de los Fondos, cooperación
transfronteriza, medio ambiente, formación profesional, transportes etc.), a instancias del
Parlamento Europeo, Consejo o de la Comisión, o con carácter facultativo cuando dichas
instituciones lo estimen oportuno; también puede actuar a iniciativa propia. En los supuestos
en que es consultado el CESE, el Comité de las Regiones puede emitir dictamen cuando
juzgue que hay intereses regionales específicos en juego. La ausencia de consulta cuando es
preceptiva puede dar lugar a un recurso de anulación por vicio esencial de procedimiento. Al
igual que en el caso del CES, para evitar tácticas dilatorias la institución que solicita el
dictamen puede fijar un plazo para la presentación del dictamen (art. 307 TFUE).

Con el Tratado de Lisboa, mejora su posición con respecto al CESE, ya que se le


reconoce legitimación activa ante el Tribunal de Justicia en el recurso de anulación en defensa
de sus prerrogativas (263 TFUE) y para garantizar el principio de subsidiariedad (Protocolo
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad).

LECCIÓN 8. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Y PROCEDIMIENTOS DE


TOMA DE DECISIONES

1. El sistema de gobierno de la Unión

A) El sistema de gobierno

El sistema de gobierno de la Unión no obedece a la estructura clásica de las formas de


gobierno estatales establecidas por la teoría política, sino a un modelo propio, que algunos
autores han acuñado como “modelo comunitario” o “modelo de la Unión”, y que entraña un
proceso de toma de decisiones “en red” articulado sobre el llamado triángulo institucional
formado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. La complejidad del sistema
obedece a la mezcla de tres lógicas institucionales: la lógica de la institución supranacional, la
de la representación estatal y la lógica democrática.

En efecto, la posición central de los Estados en la estructura de la Unión explica que en


el Consejo se manifiesten recurrentemente comportamientos propios del principio de soberanía
estatal o, eventualmente, de la cooperación intergubernamental antes que los genuinos de la
integración y que primen con frecuencia laboriosos procesos de negociación y pacto en la toma
de decisiones. La deliberada representación y articulación del interés de la Unión atribuida a la
Comisión, explica la independencia en su actuación, pero también el que se vea obligada de
hecho a adoptar complejos procedimientos de elaboración de sus iniciativas para garantizar su
viabilidad. La necesidad de fortalecer la legitimidad democrática, por último, es la razón de la

112
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

defensa enérgica que de su propia competencia realiza el Parlamento Europeo, incluso en


ocasiones por encima de la propia literalidad del Tratado.

B) El equilibrio institucional y proceso decisorio

Lo primero que resalta al examinar el conjunto de relaciones interinstitucionales es la


falta de simetría entre los esquemas de organización estatal y los propios de la Unión. Las
funciones propias de cada órgano o institución no responden al esquema clásico de atribución
del poder legislativo al órgano representativo - la Asamblea o Parlamento - y del ejecutivo al
Consejo. En la Unión no rigen estas identificaciones tradicionales; al contrario, las funciones
de las instituciones están trastocadas y junto a los dos órganos clásicos ya citados, un tercero,
la Comisión, dispone de competencias -iniciativa normativa y de ejecución, por ejemplo- que
en el sistema tradicional se reparten entre la Asamblea y el Ejecutivo. Tampoco rige el
esquema de relaciones interorgánicas tradicional, el de la división de poderes, sino uno
genuino del sistema de la Unión, el equilibrio institucional.

Este principio fue formulado por el Tribunal de Justicia al referirse en 1958, en el


marco del Tratado CECA, al "equilibrio previsto por el tratado entre las instituciones de la
Comunidad", y constituye una regla no escrita básica del sistema de la Unión. Consecuencia
del principio atributivo de competencias, el principio de equilibrio institucional, aunque
distinto del clásico de división de poderes, busca asegurar a cada institución el ejercicio de los
que el Tratado le atribuye expresamente. No busca por tanto una equivalencia o igualdad de
poderes entre las instituciones, sino el respeto a los reconocidos a cada una de ellas en los
tratados, no siempre idénticos, ya que está en función de la posición que los Estados miembros
han querido determinar para las Instituciones en cada Tratado.

El respeto a las prerrogativas propias de cada institución, expresamente querido por los
Tratados según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tiene como causa fundamental la
percepción por los autores de los Tratados de una multiplicidad de intereses cuya compleja
articulación e integración en el proceso decisorio de la Unión es preciso garantizar para que los
actos de la Unión respondan a sus objetivos y sean eficaces, tanto en el proceso de su
elaboración y formación como en el de su aplicación. El principio no hace sino reflejar la
presencia y diversa naturaleza de los intereses en presencia, así como la de las instituciones u
órganos que los articulan y expresan. Refleja también en su desarrollo las alternativas que ha
experimentado la construcción comunitaria, con prevalencia en unas épocas de las técnicas
propias de la cooperación intergubernamental y en otras, de la integración, o la supremacía de
unas instituciones sobre otras.

Por su parte, la posición central de los Estados en la estructura de la Unión explica que
en el Consejo se manifiesten recurrentemente comportamientos propios del principio de

113
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

soberanía estatal o, eventualmente, de la cooperación intergubernamental antes que los


genuinos de la integración y que primen con frecuencia laboriosos procesos de negociación y
pacto en la toma de decisiones. La deliberada representación y articulación del interés de la
Unión atribuida a la Comisión, explica la independencia en su actuación, pero también el que
se vea obligada de hecho a adoptar complejos procedimientos de elaboración de sus iniciativas
para garantizar su viabilidad. La necesidad de fortalecer la legitimidad democrática, por
último, es la razón de la defensa enérgica que de su propia competencia realiza el Parlamento
Europeo, incluso en ocasiones por encima de la propia literalidad del Tratado.

Todas las funciones de la Unión, y los procesos decisorios correspondientes, tienen su


fundamento en los Tratados, y éstos, en el ejercicio de un poder de integración por parte de los
Estados miembros. A efectos de su análisis distinguiremos entre la función de dirección
política, la normativa y la ejecutiva; dado el carácter sumario de estos Apuntes, en cambio,
dejaremos de lado el examen de la función presupuestaria, si bien ya hemos tenido ocasión de
incidir en ella al abordar los poderes del PE y las funciones del Tribunal de Cuentas.

2. La función de dirección, orientación y control políticos

Reside de forma mediata en los propios Estados, tanto en el momento de creación de la


organización como, en su caso, en el momento de reforma de los Tratados. Son los Estados
quienes protagonizan la función constituyente, manifestada en la posición central que ocupan
en la elaboración y modificación de los Tratados y en los procedimientos de admisión de
nuevos miembros. No obstante, de forma inmediata, los poderes de dirección son ejercidos
principalmente por las instituciones de representación de los Estados. Así, según el art. 15
TUE, la función de dirección e impulso políticos del proceso de integración y la definición de
sus orientaciones políticas generales, corresponde al Consejo Europeo: “El Consejo Europeo
dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones
políticas generales”

Junto a él, el Consejo de la Unión “ejercerá funciones de definición de políticas y


coordinación” (art. 16 TUE). El Parlamento Europeo también tiene competencias de dirección
e impulso pero hay que señalar que en relación con estas dos instituciones citadas, el
Parlamento dispone sólo de instrumentos limitados de orientación y control político surgidos
de la práctica, recogidos en el Reglamento interno y que el Tratado enuncia en el art. 230
TFUE para el Consejo de la UE y para el Consejo Europeo diciendo que “El Consejo Europeo
y el Consejo comparecerán ante el Parlamento Europeo en las condiciones fijadas por el
reglamento interno del Consejo Europeo y por el del Consejo”. Esto permite al PE ejercer
ciertos poderes de información (a través de preguntas orales, preguntas con respuesta escrita,
etc.) y de orientación (mediante propuestas de resolución de carácter general, etc.). El
Parlamento, en cambio, carece de poderes de control político sobre estas instituciones, y no

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

interviene en su formación. Tampoco existe, en consecuencia, relación de confianza entre estas


instituciones, ni principio de responsabilidad política que pueda ponerse en práctica.

En cambio, las técnicas e instrumentos clásicos del control parlamentario, tan endebles
en relación con el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión, los ejerce el Parlamento Europeo
sobre la Comisión. Para empezar, en relación con su nombramiento, pues el Consejo Europeo
propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato a cargo de Presidente
de la Comisión, y el Parlamento elegirá al candidato por mayoría de miembros que lo
componen (art. 17 TUE). Además, el Consejo, de acuerdo con el Presidente electo, adoptará la
lista de las demás personalidades. Éstas, junto al Presidente y el Alta Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que ostentará siempre una de las
vicepresidencias de la Comisión) se someterán colegiadamente al voto de aprobación del
Parlamento Europeo (art. 17.2 TUE). Ello supone la instauración de una relación de confianza
entre ambas instituciones que se desarrolla a lo largo de todo el mandato de la Comisión, sobre
la cual el control ordinario del Parlamento sobre la Comisión reviste formas diversas
(preguntas, resoluciones, discusión en sesión pública del informe anual de la Comisión, etc.).
Esta relación puede ser quebrada por el PE mediante la moción de censura, la cual es un
procedimiento de control extraordinario y de exigencia del principio de responsabilidad
política. Según el art. 234 TFUE, si la moción de censura es aprobada por mayoría de dos
tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que
componen el Parlamento Europeo, los miembros de la Comisión deberán dimitir
colectivamente de sus cargos.

3. La función legislativa de la Unión Europea

A) Base jurídica y procedimiento legislativos. El papel de los Parlamentos


Nacionales. La Iniciativa ciudadana europea

Como ya se ha anticipado, la función normativa en el seno de la Unión se distribuye


entre las instituciones de forma distinta a como se asigna en el seno de un Estado democrático:
reside con carácter general en el Consejo y el Parlamento, los cuales no dispone, salvo casos
excepcionales, de la iniciativa normativa, ya que ésta corresponde a la Comisión. Por otra
parte, el carácter atribuido de las competencias de la Unión convierte a la base jurídica en el
fundamento de la actuación de la Unión. Dicha base jurídica no constituye sólo el título que
autoriza y delimita el alcance de la acción comunitaria, es también la garantía del equilibrio
institucional, la regla que determina la modalidad de la intervención de cada institución en la
adopción de un acto normativo y condiciona el procedimiento a seguir y la forma que el acto
debe revestir. La base jurídica es el artículo de los Tratados aplicable a la materia concreta. Su
elección debe motivarse y estar fundada en elementos objetivos que son susceptibles de control
por el TJUE.

115
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

El Tratado de Lisboa establece una tipología de actos de las instituciones de naturaleza


vinculante:

- actos legislativos, son los actos jurídicos que se adoptan mediante procedimiento
legislativo: reglamentos, directivas y decisiones.
- actos no legislativos, son los actos delegados: un acto legislativo podrá delegar en la
Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que
completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo y
que deberán titularse con el calificativo de “delegado” o “delegada” (art. 290.1 TFUE).
- actos de ejecución adoptados por la Comisión cuando se requieran condiciones
uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes, deberán titularse con la
expresión “de ejecución” (art. 291 TFUE).

A lo que debe añadirse que como la Unión tiene personalidad jurídica internacional,
ostenta capacidad para celebrar tratados internacionales con otros sujetos de derecho
internacional (terceros Estados u otras organizaciones internacionales), de los que también se
derivarán obligaciones jurídicas, aunque éste es un ámbito particular que no va a ser
considerado aquí.
De otro lado, conforme a los Tratados y según lo dispuesto en cada base jurídica, la
función normativa para la adopción de los distintos tipos de actos se desarrolla a través de
diferentes clases de procedimientos:

- Procedimiento legislativo ordinario (art. 289.1 y 294 TFUE)


- Procedimientos legislativos especiales (art. 289.2 TFUE)
- Procedimiento de delegación (art. 290 TFUE)
- Procedimiento de ejecución (art. 291 TFUE)
- Procedimiento de conclusión de acuerdos internacionales (art. 218 TFUE)

El Tratado de Maastricht de 1992 introdujo un nuevo procedimiento legislativo,


entonces llamado procedimiento de codecisión, el cual convirtió al Parlamento en cotitular del
poder normativo en materias concretas, aquéllas en las que el Tratado exige para la adopción
de actos el recurso a dicho procedimiento. El Tratado de Lisboa lo denomina procedimiento
legislativo ordinario y lo define como la adopción conjunta por el PE y el Consejo, a propuesta
de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión (art. 289.1 TFUE).

A su vez, los procedimientos legislativos especiales pueden definirse como la adopción


de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el PE con la participación del
Consejo, bien por el Consejo con la participación del PE (art. 289.2 TFUE).

116
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En todos estos procedimientos, que son los que conducen a la adopción de los actos
legislativos de la Unión, es posible distinguir básicamente tres fases: iniciativa; tramitación e
intervención parlamentaria; y decisión.

a) La iniciativa. En el procedimiento legislativo ordinario, la iniciativa corresponde a


la Comisión, lo que significa que el legislador de la UE debe adoptar sus actos, salvo
contadas excepciones, basándose en una propuesta de la Comisión; de esta forma, se le
reconoce a la Comisión el derecho de participar en la formación de los actos del Consejo y
del Parlamento Europeo en las condiciones previstas en los Tratados. Si bien es cierto que en
virtud del artículo 241 TFUE el Consejo puede pedir a la Comisión que proceda a efectuar
todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos
comunitarios y que la someta las propuestas pertinentes, la Comisión conserva su
independencia para presentar o no una propuesta; el Consejo no puede sustituirle en esta
función. Tampoco, desde luego, puede hacerlo el Parlamento Europeo pese a que el artículo
225 TFUE le reconoce capacidad de solicitar a la Comisión la presentación de propuestas. En
ambos casos, si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones a la
institución que la ha requerido. De esta forma, la Comisión monopoliza casi en exclusiva la
primera fase del proceso normativo de la Unión. Este poder se ve reforzado por lo dispuesto
en el art. 293 TFUE, según el cual, el Consejo sólo podrá desviarse de la propuesta de la
Comisión mediante una decisión adoptada por unanimidad y hasta que el Consejo no se haya
pronunciado la Comisión puede modificar en cualquier momento su propuesta inicial.

Así, la iniciativa corresponde a la Comisión con carácter que podría calificarse de


exclusivo pues constituyen excepción los supuestos en los que los Tratados posibilitan la
adopción de un acto normativo por parte del Consejo sin la propuesta previa de la Comisión.
El monopolio de la iniciativa por parte de la Comisión se atenúa, no obstante, en el ámbito de
la política monetaria, donde la comparte con el Banco Central Europeo; también se debilita
en el ámbito del espacio de libertad y justicia, en el que la Comisión comparte la iniciativa
con los Estados miembros, y en el de la política exterior y de seguridad común, donde quien
la ejerce es el Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de
seguridad.

No obstante, conviene tener presentes algunas limitaciones al poder de iniciativa de la


Comisión. De un lado, la Comisión debe respetar el principio de subsidiariedad al formular
su iniciativa. Conforme a este principio, en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva, la Unión sólo intervendrá en caso de que los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a
nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión. De otro, el art.
310.4 TFUE dispone que “a fin de garantizar la disciplina presupuestaria, la Unión no
adoptará actos que puedan incidir de manera considerable en el presupuesto sin dar garantías

117
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de que los gastos derivados de dichos actos puedan ser financiados dentro del límite de los
recursos propios de la Unión y del marco financiero plurianual”.

Precisamente en relación con el primero de los límites apuntados, a partir del Tratado
de Lisboa (en concreto del Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos Nacionales en la
UE y del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad), la Comisión está obligada a transmitir sus propuestas de actos legislativos
a los Parlamentos Nacionales, los cuales tendrán un plazo de ocho semanas para emitir un
dictamen motivado sobre la conformidad de la propuesta con los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad; cuando los dictámenes motivados que indiquen que un proyecto de acto
legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total
de votos atribuidos a los Parlamentos Nacionales (cada Parlamento dispondrá dos votos), la
propuesta deberá volverse a estudiar por parte de la Comisión. Además, en el marco del
procedimiento legislativo ordinario, cuando tales dictámenes motivados representen al menos
la mayoría simple de los votos, la propuesta deberá volverse a estudiar y si la Comisión
decide mantenerla, deberá justificarlo mediante dictamen motivado; el legislador de la Unión
tendrá en cuenta los dictámenes de los Parlamentos Nacionales y el de la Comisión y antes de
que concluya la primera lectura podrá desestimar la propuesta por mayoría del 55% de los
miembros del Consejo o por mayoría de los votos emitidos en el PE (lo que se ha dado en
denominar la “tarjeta roja” del legislador).

En el caso de España, la emisión del Dictamen es competencia con carácter general


de la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales; así se dispone en la
Ley 24/2009 (que modifica la Ley 8/1994 por la que se regula la Comisión Mixta para la
UE), la cual establece también que el Congreso de los Diputados y el Senado, tan pronto
como reciban una iniciativa de la UE, la remitirán a los Parlamentos de las Comunidades
Autónomas sin prejuzgar la existencia de competencias autonómicas afectadas, a efectos de
su conocimiento y de que, en su caso, remitan a las Cortes Generales un dictamen motivado
sobre la aplicación del principio de subsidiariedad, el cual deberá remitirse al Congreso o al
Senado en un plazo de 4 semanas desde la remisión de la iniciativa por las Cortes. Si la
Comisión Mixta aprobase un dictamen motivado sobre la vulneración del principio de
subsidiariedad, incorporará la relación de los dictámenes emitidos por los Parlamentos de las
CC AA.

A todo lo anterior hay que añadir la iniciativa ciudadana europea, introducida por el
Tratado de Lisboa (art. 11.4 TUE y 24 TFUE), mediante la cual un grupo de al menos un
millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados
miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea a que presente una
propuesta sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requiere un acto jurídico de la
Unión. El Reglamento (UE) Nº 211/2011 del PE y del Consejo, de 16 de febrero de 2011,
sobre la iniciativa ciudadana (DOUE L 65, de 11.3.2011), establece que los firmantes de una

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

iniciativa ciudadana habrán de proceder de, al menos, un cuarto de los Estados miembros (7
de los 28 Estados miembros de la UE) y en cada uno de ellos deberán representar, al menos,
un número mínimo de ciudadanos correspondiente al número de diputados al PE
multiplicado por 750.

Estado miembro Número mínimo de firmantes


Alemania 74250
Austria 14250
Bélgica 16500
Bulgaria 13500
Chipre 4500
Dinamarca 9750
Eslovaquia 9750
Eslovenia 6000
España 40500
Estonia 4500
Finlandia 9750
Francia 55500
Grecia 16500
Hungría 16500
Irlanda 9000
Italia 54750
Letonia 6750
Lituania 9000
Luxemburgo 4500
Malta 4500
Países Bajos 19500
Polonia 38250
Portugal 16500
Reino Unido 54750
República Checa 16500
Rumania 24750
Suecia 15000

Las iniciativas deben plantearse a propuesta de un comité de ciudadanos, integrado


por siete o más ciudadanos de la UE que tengan edad suficiente para votar en las elecciones
al Parlamento Europeo (18 años excepto en Austria, donde se vota a partir de los 16) y
residan en al menos siete Estados miembros distintos. Constituido el comité, los
organizadores deberán solicitar el registro de su propuesta de iniciativa a la Comisión. En el
plazo de dos meses a partir de la solicitud, ésta registrará la iniciativa propuesta siempre que:

- se haya constituido el comité de ciudadanos y se haya nombrado a las personas de


contacto;

119
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

- la iniciativa no esté manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión


para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de
los Tratados;
- no sea manifiestamente abusiva, frívola o temeraria, y;
- no sea manifiestamente contraria a los valores de la Unión establecidos en el artículo 2
del Tratado de la Unión Europea.

Posteriormente, si se acredita la recogida del número necesario de declaraciones de


apoyo -un millón en total, alcanzando los mínimos establecidos en al menos siete Estados
miembros-, los organizadores pueden presentar su iniciativa ante la Comisión. Hay que
advertir, no obstante, que ante una iniciativa ciudadana la obligación final de la Comisión se
reduce a recoger en una comunicación sus conclusiones de carácter jurídico y político sobre
la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar o para no
hacerlo.

Desde otra perspectiva, la iniciativa de la Comisión se condiciona con frecuencia en


la práctica a una fase de “prenegociación”, durante la cual, en consulta con todo tipo de
Comités, la Comisión sondea y asegura la viabilidad de su propuesta y modula sus posiciones
anticipándose a posibles objeciones o renuencias. Incluso constituye práctica habitual que la
Comisión anuncie la orientación de sus posibles iniciativas mediante Comunicaciones o que
abra debates en torno a sus proyectos mediante la elaboración de Libros Verdes y Libros
Blancos. Mediante los primeros, la Comisión abre un proceso de consultas a escala europea
sobre una determinada materia y suelen ser seguidos por los Libros Blancos, que contienen la
posición de la propia institución e incorporan propuestas de acción que pueden incluir la
presentación posterior de propuestas de actos normativos.

En esta fase inicial de preparación de la propuesta por parte de la Comisión, es


frecuente que actúen los lobbies. En la Unión Europea se reconoce su existencia, entendiendo
que la relación de las instituciones con asociaciones ciudadanas, ONG, empresas,
organizaciones comerciales y profesionales, sindicatos, grupos de reflexión, etc. es normal y
legítima y que lo importante es asegurar la transparencia y el respeto de unos principios
éticos. Para ello, mediante un Acuerdo entre el PE y la Comisión celebrado en 2011 se ha
creado un Registro de Transparencia para las organizaciones y las personas que trabajan por
cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la UE (DOUE
L 191, de 22.7.2011); la inscripción en ese Registro implica la aceptación de un Código de
Conducta, cuyo incumplimiento puede acarrear la suspensión o incluso la cancelación de la
inscripción.

120
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Formulación de la iniciativa
legislativa en la Comisión Europea
Seminarios
Consulta a los agentes
económicos y sociales

Contexto Proyecto de
Texto
Proyecto de
Contactos Libro blanco
texto Consultas
bilaterales intenas
Consultas
internas Colegio de Colegio de
Comisarios Comisarios
Colegio de
Comisarios Consultas
internas
Libros verdes Propuesta de la
Proyecto de Comisión
texto al Consejo y
al Parlamento Europeo
Consulta agentes sociales :
Estados miembros, industria,
consumidores

b) La Tramitación Parlamentaria. El Parlamento, según el procedimiento


predeterminado por la base jurídica, interviene a través de diferentes cauces de entre los que
conviene destacar entre el procedimiento legislativo ordinario y los procedimientos legislativos
especiales. Téngase presente, que los Tratados en ciertos supuestos, imponen la consulta no
vinculante al Comité Económico y Social o al Comité de las Regiones.

c) La decisión. El procedimiento legislativo de la Unión concluye con la decisión final


de la institución que ostenta el poder normativo de la Unión. En el procedimiento legislativo
ordinario, como ya es conocido, se precisa la concurrencia de la voluntad del Consejo y
Parlamento Europeo. En los demás casos, se precisará de la voluntad del Consejo o del
Parlamento Europeo.

B) El procedimiento legislativo ordinario

Regulado en los art. 289.1 y 294 TFUE, el procedimiento legislativo ordinario equipara
el Parlamento al Consejo en la decisión sobre la mayoría de las materias del Tratado: se inicia
con la remisión al Consejo y al PE de la propuesta por parte de la Comisión. En un primer
momento el Consejo puede aprobar el acto por mayoría cualificada si acepta las enmiendas
introducidas por el PE en su dictamen o si éste no ha introducido enmienda alguna. En otro
caso, el Consejo debe adoptar una posición común que transmite al PE, recibida la cual por
éste puede ocurrir lo siguiente:

-aprobarla, con lo cual el acto se entiende adoptado conforme a la decisión común;

121
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

-no tomar ninguna decisión en el plazo de tres meses, con lo cual también se considera
aprobada implícitamente en idénticos términos;

-rechazar la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, con lo cual el acto
se considera no adoptado;

-puede proponer enmiendas a la posición común por mayoría absoluta de sus


miembros, las cuales son transmitidas al Consejo y a la Comisión (ésta dictaminará sobre las
enmiendas).

A partir de este momento le corresponde al Consejo nuevamente pronunciarse. En este


caso, caben las siguientes hipótesis:

-el Consejo aprueba las enmiendas, que han sido dictaminadas favorablemente por la
Comisión, introducidas por el PE por mayoría cualificada;

-el Consejo aprueba las enmiendas -que han sido dictaminadas negativamente por la
Comisión, introducidas por el PE por unanimidad;

-el Consejo no aprueba las enmiendas, y de acuerdo con el Presidente del PE convoca
al Comité de conciliación.

El "Comité de Conciliación", con representación paritaria del Consejo y del Parlamento


y la participación de la Comisión, que adopta iniciativas que favorezcan el acercamiento entre
las posiciones de las partes, es el órgano en el seno del cual ambas instituciones pueden
alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto que es objeto de aprobación separada por los
representantes del Consejo y del Parlamento, por mayoría cualificada y mayoría simple,
respectivamente. Finalmente, el texto así aprobado por el Comité de conciliación es remitido al
Consejo y al PE que deberán adoptarlo por mayoría cualificada y mayoría de los votos
emitidos respectivamente. Precisemos que, si cualquiera de los implicados, Comité de
conciliación, Consejo o PE, rechaza el acto, éste se considera no adoptado.

Por último, reseñemos que la cotitularidad en el poder normativo propia del


procedimiento legislativo ordinario se manifiesta en que los actos adoptados por aplicación del
artículo 294 TFUE son firmados conjuntamente por el Presidente del Parlamento y por el del
Consejo (artículo 297.1 TFUE).

En suma, el procedimiento legislativo ordinario concede al Parlamento un derecho de


veto absoluto: la cámara no puede adoptar un acto por sí mismo sino en concurrencia con el

122
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Consejo; tampoco puede imponer su voluntad positiva a éste ni sustituirle en el poder


normativo, pero sí puede impedir que el Consejo adopte el acto sin su voluntad concurrente.

Primera lectura:

 La (1) Comisión presenta un texto legislativo al (2) Parlamento y al (3) Consejo


simultáneamente.
 El Parlamento adopta (4) su posición y la presenta al Consejo.
 Si el Consejo está de acuerdo con el resultado de la primera lectura en el Parlamento, se
aprueba el (5) texto legislativo.

Segunda lectura:

123
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 Si el (1) Consejo no acepta la posición del Parlamento en primera lectura, adopta su (2)
posición.
 El (3) Parlamento dispone de un plazo de tres meses (ampliable a cuatro, previa
petición) para reaccionar. Si aprueba la posición del Consejo o no se pronuncia, se
adopta el (4) texto legislativo en la versión de la posición del Consejo.
 El Parlamento puede también presentar enmiendas a la posición del Consejo (con
determinadas restricciones). En este caso:

• bien el (5) Consejo las acepta, en un plazo de tres meses (ampliable a cuatro, previa
petición), y se aprueba el (6) texto legislativo,
• bien el Consejo las rechaza y se convoca al Comité de Conciliación (28 miembros del
Parlamento y 28 miembros del Consejo) para que busque el modo de aproximar las
distintas posiciones.
• Otra posibilidad es que el Parlamento rechace la posición del Consejo por mayoría
absoluta de sus miembros, en cuyo caso el texto legislativo es rechazado.

Conciliación y tercera lectura

124
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 Una vez alcanzado un acuerdo, el (1) Comité de Conciliación adopta un (2) texto
conjunto basado en la posición del Consejo y en las enmiendas del PE en segunda
lectura.
 Si el Consejo y el (3) Parlamento aprueban el texto conjunto en su totalidad, se adopta
el (4) texto legislativo.
 Si el Comité de Conciliación no logra ponerse de acuerdo sobre un texto conjunto, o si
el Parlamento o el Consejo no lo aprueban, el (5) acto legislativo se considera no
adoptado.

Gráfico del procedimiento:


(http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/es/0080a6d3d8/Ordinary-legislative-
procedure.html)

125
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

126
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

C) Otros procedimientos

Procedimientos legislativos especiales:

Aprobación  en algunos casos tratados exigen para la decisión o adopción de actos


por el Consejo en determinadas materias, la aprobación del Parlamento, una modalidad de
veto absoluto que difiere del procedimiento legislativo ordinario en su tramitación. El AUE
introdujo este procedimiento y su ámbito de aplicación se ha ido ampliando con las sucesivas
modificaciones a los Tratados.

La tramitación de este procedimiento legislativo especial de aprobación se caracteriza


porque el Parlamento se pronuncia sobre la base de un informe de la comisión competente que
contenga un proyecto de resolución en el que se recomienda la aprobación o rechazo de la
propuesta en su totalidad, ya que no caben enmiendas parciales. La mayoría necesaria para la
aprobación del dictamen es la indicada en el artículo correspondiente de los tratados, que no
siempre coincide, ya que, si bien el régimen ordinario de adopción del acuerdo es la mayoría
absoluta de los votos emitidos, en algunos casos se requieren mayorías agravadas.

Consulta  en debida forma al Parlamento, puede venir exigida por los Tratados una
consulta preceptiva o facultativa; sin embargo siempre es no vinculante, de forma que el
Parlamento cuando es consultado no puede modificar la propuesta sin el acuerdo del Consejo,
por lo que sus enmiendas tienen efectos más políticos que jurídicos. La omisión de la consulta
cuando es preceptiva constituye un vicio grave, al constituir una violación sustancial del
procedimiento.

127
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Procedimiento de delegación (art 290 TFUE):

Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no
legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no
esenciales del acto legislativo.

Los actos legislativos delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el


alcance y la duración de la delegación de poderes. La regulación de los elementos esenciales
de un ámbito estará reservada al acto legislativo y, por lo tanto, no podrá ser objeto de una
delegación de poderes.

Los actos legislativos fijarán de forma expresa las condiciones a las que estará sujeta la
delegación, que podrán ser las siguientes:

a. el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir revocar la delegación;


b. el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han
formulado objeciones en el plazo fijado en el acto legislativo.

4. La función ejecutiva de la Unión Europea

El artículo 291 TFUE establece que:

“1. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la
ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

128
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

2. Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la


Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente
justificados y en los previstos en los artículos 24 y 26 del Tratado de la Unión Europea, al Consejo.

3. A efectos del apartado 2, el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán previamente, mediante


reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios
generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las
competencias de ejecución por la Comisión.

4. En el título de los actos de ejecución figurará la expresión "de ejecución"”.

Por lo tanto, serán los Estados miembros los que de manera principal tengan la
competencia de ejecución, sin embargo, cuando se requieran condiciones “uniformes” de
ejecución, la competencia de ejecución será desarrollada por la Comisión, la cual, en mayor o
menor medida, tiene que tener en cuenta el parecer de determinados comités, razón por la cual
a esta cuestión se suele denominar “comitología”.

Con el Tratado de Lisboa se simplifica el complejo sistema de la comitología. El


objetivo de esta reforma fue, por un lado, simplificar el procedimiento por el cual la Comisión
ejercita las competencias delegadas de ejecución y por otro, darle un papel más relevante al
Parlamento Europeo en este sistema. Con la entrada en vigor del Reglamento 182/2011 del
Parlamento Europeo y el Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las
normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los
Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión, en vigor
desde el 1 de marzo de 2011, se establecen nuevas modalidades de control del ejercicio de las
competencias de ejecución de la Comisión.

Según el Reglamento de comitología, los comités siguen dos tipos de procedimientos.


Según la base jurídica, el legislador de la UE determina el procedimiento que corresponde a
cada comité en función del carácter de las competencias de ejecución:

• procedimiento de examen: se aplica fundamentalmente a los actos de ejecución de


alcance general. La Comisión debe obtener el acuerdo del Comité que se pronuncia
por mayoría cualificada para que la medida pueda entrar en vigor. Si el Comité se
opone al proyecto por mayoría cualificada, la Comisión no puede adoptar el proyecto
de acto de ejecución. Sin embargo, si la medida se juzga necesaria, la Comisión puede:
 someter una versión modificada del proyecto de acto de ejecución al mismo Comité,
en el plazo de dos meses,
 o presentar el proyecto de acto de ejecución, en el plazo de un mes, al Comité
de apelación para una nueva deliberación. Si el Comité no emite un dictamen, la
Comisión puede adoptar el proyecto de acto salvo excepciones.

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

• procedimiento consultivo no es tan vinculante para la Comisión. Se aplica a los actos


de ejecución en los ámbitos que no entran en el ámbito de aplicación del
procedimiento reglamentario. La Comisión debe tener en cuenta "en la mayor medida
posible" las conclusiones de los debates del Comité y el dictamen que se aprueba por
mayoría simple de los miembros que componen el Comité.

Pero también se aplica aún el procedimiento de reglamentación con control, basado en


el artículo 5 bis de la Decisión sobre la comitología, a todos los actos cuya base jurídica así lo
prevea. En febrero de 2017, la Comisión ha presentado una propuesta de reforma de la
Comitología.

III. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

LECCIÓN 11. LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN

1. El ordenamiento jurídico

A) El derecho de la Unión: caracteres distintivos

Los Tratados constitutivos han creado una organización de integración a la que los
Estados miembros, mediante la autolimitación de sus soberanías, atribuyen el ejercicio de
competencias derivadas de sus respectivas Constituciones. Este peculiar sistema de
integración tiene como consecuencia inmediata y característica más singular la creación de un
ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros, y
que ISAAC define como un "conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas" que
dispone de:

a) fuentes propias,
b) órganos de producción también propios, sujetos a procedimientos y esquemas de
relaciones reglados,
c) un sistema judicial de garantía en la aplicación del orden jurídico, en su interpretación
y sanción uniforme.

Ha sido el propio Tribunal de Justicia quien a través de sucesivos pronunciamientos


definió el sistema instituido por los Tratados como una Comunidad de derecho (Dictamen
TJCE 1/91, de 14 de diciembre de 1991). Esta comunidad se caracteriza por poseer un

130
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

ordenamiento jurídico cuyos rasgos más sobresalientes ha ido conformando la jurisprudencia


del propio Tribunal de Justicia a través de un rosario de decisiones que arrancan con las
célebres STJCE de 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, "Van Gend en Loos" y STJCE de 15
de julio de 1964, asunto 6/64, "Costa c. Enel". En síntesis, la construcción jurisprudencial
entraña una idea del Derecho de la Unión como un ordenamiento:

 nuevo o propio, de características singulares en relación con las clásicas del Derecho
internacional, pero surgido con el consentimiento originario de los Estados que
autolimitan su soberanía y atribuyen a una organización de integración el ejercicio de
competencias estatales en ámbitos específicos;

 autónomo en relación con los derechos de los Estados miembros;

 integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros, con primacía sobre los
ordenamientos jurídicos nacionales y aplicabilidad o efecto directo en los mismos, y
que vincula a los órganos jurisdiccionales internos;

 creado por una estructura orgánico- institucional propia, con competencias atribuidas
y según procedimientos reglados de producción normativa;

 garantizado jurisdiccionalmente en su aplicación e interpretación uniforme por el


Tribunal de Justicia.

B) El sistema de fuentes

El ordenamiento jurídico de la Unión está constituido por un complejo conjunto


organizado y estructurado de normas jurídicas que dispone de fuentes propias, de órganos de
producción normativa propios y sujetos a procedimientos reglados, así como de un sistema
judicial de garantía de interpretación y aplicación uniforme. Dentro de las fuentes, a su vez, es
factible distinguir fundamentalmente y por este orden entre el Derecho originario, el Derecho
derivado, el Derecho complementario, los principios generales del Derecho y la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En cuanto a las fuentes internacionales, concretadas
en el Derecho internacional comprenden tanto las normas consuetudinarias del Derecho
internacional como los tratados en los que es parte la Unión o en los que éstas han sucedido a
los Estados miembros.

Este conjunto de fuentes estructuradas con arreglo al principio de jerarquía, pueden


clasificarse como:

131
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

➢ Internas: Derecho primario u originario, Derecho derivado o secundario, Derecho


complementario, los principios generales del Derecho y la jurisprudencia del TJUE.
➢ Internacionales:

a. escritas: tratados internacionales; actos de las Organizaciones internacionales.


b. no escritas: normas consuetudinarias

2. El derecho originario. Posición jerárquica en el sistema de fuentes

Los Tratados constituyen las fuentes de derecho primario o el derecho comunitario


originario; integran lo que se ha denominado "constitución comunitaria". Estos tres Tratados
han sido reformados en varias ocasiones, especialmente con motivo de la adhesión de nuevos
Estados, y de forma profunda por el Acta Única Europea (1986) y por los Tratado de
Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001) y el Tratado de Lisboa (2007). El
Derecho originario de las Unión está contenido en el TUE y en el TFUE (recuérdese que
desde el 22 de julio de 2002 se ha extinguido, tras expirar su vigencia de 50 años el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea del carbón y del Acero); el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea ha sido sustituido por el Tratado de Lisboa y su contenido se ha
integrado en el TFUE; y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (Euratom) está en un Protocolo al TUE y al TFUE):

Los Tratados de reforma son:

 Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias, firmado en


Luxemburgo el 22 de abril de 1970; en vigor desde el 1 de enero de 1971.

 Decisión de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones


financieras por recursos propios de las Comunidades Europeas; en vigor desde 1 de
enero de 1971. (Reformada posteriormente en sucesivas ocasiones)

 Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones del Protocolo sobre los
Estatutos del BEI, firmado en Bruselas el 10 de julio de 1975.

 Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones financieras de los Tratados


constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado por el que se constituye un
Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, firmado en
Bruselas el 22 de julio de 1975; en vigor desde el 1 de enero de 1977.

132
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 Acto relativo a la elección de diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal


directo, aneja a la decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976; en vigor desde 1
de julio de 1978 (modificado por Decisión de 21 de mayo de 2002).

 Tratado por el que se modifican los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas
en lo que respecta a Groenlandia, firmado en Bruselas el 13 de marzo de 1984; en
vigor desde el 1 de febrero de 1985.

 Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero y en La Haya el 28 de


febrero de 1986, en vigor desde el 1 de julio de 1987.

 Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992; en vigor


desde 1 de noviembre de 1993.

 Tratado de Ámsterdam, hecho en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997.

 Tratado de Niza, hecho en Niza el 26 de febrero de 2001.

 Tratado de Lisboa, hecho en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, en vigor desde el 1 de


diciembre de 2009.

Los Tratados y actas relativas a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los
Tratados son:

 Adhesión a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda y del Reino Unido de


Gran Bretaña e Irlanda del Norte, firmado en Bruselas el 22 de enero de 1972; en
vigor desde el 1 de enero de 1973.

 Adhesión a las Comunidades Europeas de Grecia, firmado en Atenas el 28 de mayo de


1979; en vigor desde el 1 de enero de 1981.

 Adhesión a las Comunidades Europeas de España y Portugal, firmado en Lisboa y


Madrid el 12 de junio de 1985; en vigor desde 1 de enero de 1986.

 Adhesión a la Unión Europea de Austria, Finlandia y Suecia, firmado en Corfú el 24


de junio de 1994; en vigor desde 1 de enero de 1995.

 Adhesión a la Unión Europea de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría,


Letonia, Lituania, Malta, Polonia y R. Checa, hecho en Atenas el 16 de abril de 2003;
en vigor desde el 1 de mayo de 2004.

133
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 Adhesión a la Unión Europea de Rumanía y Bulgaria, hecho en Luxemburgo el 25 de


abril de 2005; en vigor desde el 1 de enero de 2007.

 Adhesión de la República de Croacia a la Unión Europea, firmado en Bruselas el 9 de


diciembre de 2011; en vigor a partir del 1 de julio de 2013.

En cuanto a la estructura y composición de los Tratados, distinguimos entre:

 TUE
 TFUE
 PROTOCOLOS
 ANEXOS
 DECLARACIONES

TUE  6 Títulos
– TÍTULO I: Disposiciones comunes
– TÍTULO II: Disposiciones sobre los principios democráticos
– TÍTULO III: Disposiciones sobre las instituciones
– TÍTULO IV: Disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas
– TÍTULO V: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y
disposiciones específicas relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común.
– TÍTULO VI: Disposiciones finales.

TFUE  7 Partes

– 1ª Parte: Principios
– 2ª Parte: No discriminación y ciudadanía de la Unión
– 3ª Parte: Políticas y acciones internas de la Unión
– 4ª Parte: Asociación de los Países y territorios de ultramar
– 5ª Parte: Acción exterior de la Unión
– 6ª Parte: Disposiciones institucionales y financieras
– 7ª Parte: Disposiciones generales y finales.

PROTOCOLOS: 37
ANEXOS: 2
DECLARACIONES: 65

– A. Declaraciones relativas a disposiciones de los Tratados

134
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

– B. Declaraciones relativas a los Protocolos anejos a los Tratados


– C. Declaraciones de los Estados miembros.

Los tratados determinan el campo de aplicación del Derecho de la Unión en el tiempo


y en el espacio. En relación con el primer aspecto, los Tratados se concluyen por un período
de tiempo "ilimitado" (artículo 53 TUE y 356 TFUE), en cambio, el Tratado CECA se
concluyó “por un período de 50 años a partir de su entrada en vigor”, razón por la cual
expiró en el mes de julio del año 2002.

Por lo que respecta a la aplicación en el espacio, hay que advertir en primer lugar que
la Unión carece de territorio en el sentido clásico en que lo poseen, lo adquieren, ceden o
protegen los Estados, y que las decisiones de éstos respecto a la modificación de su propio
territorio se imponen a la Unión: éste ha sido precisamente el procedimiento que permitió
aplicar los Tratados constitutivos en la antigua RDA. Así pues, la Unión sólo dispone de
territorio en sentido funcional, en relación con las competencias comunitarias atribuidas por
los Estados. En este contexto, los Tratados, artículos 52 TUE y 355 TFUE, se aplican a los
veintiocho Estados miembros, siguiendo la técnica de enunciar uno a uno y no la de remitir el
ámbito de aplicación a 'los territorios' de los Estados, con lo que la competencia de la Unión
se extiende también a la plataforma continental, zona económica exclusiva, etc. El art. 355
TFUE contiene excepciones o atenuaciones de carácter general en su ámbito espacial:

“1. Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la
Reunión, San Bartolomé, San Martín, las Azores, Madeira y las islas Canarias, de conformidad con el
artículo 349.

[…]

3. Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores
asuma un Estado miembro.

4. Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a las islas Åland de conformidad con las disposiciones
del Protocolo no 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la
República de Finlandia y del Reino de Suecia.

5. No obstante lo dispuesto en el artículo 52 del Tratado de la Unión Europea y en los apartados 1 a 4


del presente artículo:

los Tratados no se aplicarán a las islas Feroe;

los Tratados no se aplicarán a las zonas de soberanía del Reino Unido de Akrotiri y Dhekelia en Chipre
salvo en la medida que sea necesaria para garantizar el cumplimiento de las disposiciones establecidas
en el Protocolo relativo a las zonas de soberanía del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
en Chipre adjunto al Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de
Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de

135
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República


Eslovaca a la Unión Europea y de conformidad con lo dispuesto en dicho Protocolo;

las disposiciones de los Tratados sólo serán aplicables a las islas del Canal y a la isla de Man en la
medida necesaria para asegurar la aplicación del régimen previsto para dichas islas en el Tratado
relativo a la adhesión de nuevos Estados miembros a la Comunidad Económica Europea y a la
Comunidad Europea de la Energía Atómica, firmado el 22 de enero de 1972.

6. El Consejo Europeo, por iniciativa del Estado miembro de que se trate, podrá adoptar una decisión
que modifique el estatuto respecto de la Unión de alguno de los países o territorios daneses, franceses o
neerlandeses a que se refieren los apartados 1 y 2. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad,
previa consulta a la Comisión”.

En el caso español, los Tratados se aplican en el territorio peninsular, y con


excepciones en lo que se refiere al régimen arancelario y en algunos aspectos de las políticas
agraria y pesquera comunes, a las islas Canarias y en Ceuta y Melilla.

En cuanto al procedimiento de revisión de los tratados, hay que distinguir entre el


procedimiento de revisión ordinario y los procedimientos de revisión simplificados.

Procedimiento de revisión ordinario (art. 48 TUE):

En el procedimiento ordinario el gobierno de un Estado miembro, el Parlamento


Europeo o la Comisión presentan propuestas de modificación al Consejo. Este las remitirá al
Consejo Europeo y las notificará a los Parlamentos Nacionales.

El Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, decide


por mayoría simple, si se debe examinar las enmiendas. Si es aprobado, la Presidencia del
Consejo Europeo convocará una Convención compuesta por representantes de los
Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del
Parlamento Europeo y de la Comisión. En el caso de modificaciones institucionales en el
ámbito monetario, el Banco Central Europeo será también consultado.

Después de examinar las propuestas de la Convención, se adoptará por consenso una


recomendación a una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros convocadas por el Presidente del Consejo para determinar de común acuerdo las
modificaciones que deban introducirse en los Tratados. Tras las enmiendas de este, pasará por
el proceso de ratificación en cada Estado miembro. El Consejo Europeo podrá decidir por
mayoría simple, previa consulta a la Comisión y con el consentimiento del Parlamento
Europeo para eludir el proceso de la Convención y proceder directamente a la Conferencia de
los representantes.

136
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Requiere la ratificación por todos los EEMM y si, transcurridos 2 años desde la firma,
las 4/5 partes de los EEMM lo han ratificado y uno o varios EEMM han encontrado
dificultades, el Consejo Europeo examinará la cuestión.

Procedimientos de revisión simplificados (art. 48.6 y 7 TUE):

Se contemplan las siguientes posibilidades:

En primer lugar, el gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la


Comisión podrán presentar al Consejo Europeo proyectos de revisión de la totalidad o parte
de las disposiciones de la tercera parte del TFUE, relativas a las políticas y acciones internas
de la Unión.

El Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que modifique la totalidad o parte de
las disposiciones de la tercera parte del TFUE. El Consejo Europeo se pronunciará por
unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo y la Comisión (art. 48.6 TUE)
La decisión sólo entrará en vigor cuando haya sido aprobada por los EEMM de conformidad
con sus normas constitucionales.

En segundo lugar, cuando el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o el


título V del presente Tratado dispongan que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un
ámbito o en un caso determinado, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que
autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito o en dicho caso.
Esto no se aplicará a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la
defensa.

En tercer lugar, cuando el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea disponga


que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a un procedimiento legislativo especial,
el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que autorice a adoptar dichos actos con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario (art. 48.7 TUE)

La iniciativa del Consejo Europeo se transmitirá a los Parlamentos Nacionales. En


caso de oposición de un Parlamento Nacional notificada en un plazo de 6 meses, no se
adoptará la decisión. A falta de oposición, el Consejo Europeo podrá adoptar la decisión. El
Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad previa aprobación del PE, que se
pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.

La primera vez que se ha puesto en marcha el procedimiento de revisión simplificado


previsto por el artículo 48.6 del TUE ha sido mediante la Decisión 2011/199/UE del Consejo
Europeo, de 25 de marzo de 2011, que modifica el artículo 136 del Tratado de

137
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Funcionamiento de la Unión Europea en relación con un mecanismo de estabilidad para los


Estados miembros cuya moneda es el euro y en vigor desde el 1 de enero de 2013. La reforma
se limita a añadir un apartado tercero al artículo 136 del TFUE: “Los Estados miembros cuya
moneda es el euro pueden establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando
sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto. La
concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a
condiciones estrictas”.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la


validez de la Decisión 2011/199/UE del Consejo Europeo, de 25 de marzo de 2011, en
respuesta a una cuestión prejudicial planteada por la Corte Suprema Irlandesa (Sentencia del
Tribunal de Justicia de la UE de 27 de noviembre de 2012, Pringle, asunto C-370/12),
declarando que:

“De cuanto precede resulta que la Decisión 2011/199 cumple la condición enunciada en el artículo
48 TUE, apartado 6, párrafos primero y segundo, de que una revisión del Tratado FUE por el
procedimiento simplificado sólo puede tener por objeto disposiciones de la tercera parte del
Tratado FUE.

(…) que la Decisión 2011/199 no aumenta las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados.

(…) De todas las consideraciones precedentes resulta que se debe responder a la primera cuestión que
el examen de ésta no ha revelado ningún aspecto que pueda afectar a la validez de la Decisión
2011/199”.

Los Tratados constitutivos y sus modificaciones son la categoría jurídica más elevada
del ordenamiento jurídico de la Unión; integran, en palabras del Tribunal de Justicia, "la carta
constitucional de la Comunidad de Derecho" en que consisten las Comunidades (STJCE de 23
de abril de 1986, asunto 294/83,"Los Verdes c, Parlamento"), aunque no son, sin embargo,
una "constitución" en sentido jurídico formal.

Los Tratados constitutivos gozan de superioridad jerárquica en relación con el resto


del derecho derivado, y prevalecen sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados
miembros en las materias atribuidas a la Unión, aunque sobre esta última afirmación algunas
jurisdicciones constitucionales mantuvieron en el pasado y mantienen en la actualidad
reservas en relación con algunos valores fundamentales en los ordenamientos jurídicos
internos.

Prevalecen también sobre los acuerdos internacionales celebrados por los Estados
miembros en los ámbitos competenciales atribuidos:

138
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

a) Con carácter general, los tratados celebrados en la misma materia entre Estados
miembros con anterioridad a la entrada en vigor de los Tratados constitutivos son sustituidos
por la norma de la Unión salvo que resulten compatibles con ella. (Benelux).

b) Los acuerdos entre Estados miembros posteriores a la entrada en vigor de los


Tratados están sujetos al principio general de cooperación leal.

c) Los acuerdos celebrados por los Estados miembros con Estados terceros anteriores
a la entrada en vigor de los Tratados no resultan afectados (artículo 351 TFUE), aunque en la
medida en que resulten incompatibles, los Estados miembros deben adoptar los medios
necesarios para eliminar dichas incompatibilidades.

d) Los acuerdos posteriores celebrados con terceros Estados resultan inaplicables si


son contrarios a los Tratados.

Por último, la preeminencia de los Tratados se salvaguarda a priori también respecto


de cualquier acuerdo internacional que pretenda celebrar la Comunidad y uno o más Estados u
organizaciones internacionales, o los Estados miembros con un tercer Estado o una
organización internacional en materias regidas por los Tratados, mediante un control
preventivo de legalidad (art. 218 TFUE). Asimismo, el Tribunal de Justicia ha admitido la
posibilidad de un control a posteriori de los acuerdos internacionales (Dictamen TJCE 1/75,
de 11 de noviembre de 1975).

3. El Derecho derivado: los actos de las Instituciones

El conjunto de los actos adoptados por las instituciones con el fin de cumplir los
objetivos de los Tratados y en aplicación de los mismos constituye el Derecho derivado. No
es por tanto un derecho establecido directamente en los Tratados (primario u originario), ni
"convencional", sino que emana de éstos (secundario o derivado) a través de las instituciones
por ellos creadas y tiene por consiguiente el carácter de derecho "legislado" (ISAAC). El
carácter "derivado' supone una subordinación a los Tratados que se manifiesta en que los
Tratados constituyen el fundamento, el marco y el límite del derecho derivado y en que las
instituciones, al carecer de competencia general, no pueden adoptar actos sobre cualquier
materia, sino sólo en aquellas que tengan atribuidas o resulten necesarias para alcanzar los
objetivos de los Tratados.

Dentro del Derecho derivado es posible distinguir entre los actos típicos y los actos
atípicos, en función de poseer o no una denominación específica consagrada por los tratados.

139
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

A) Los actos típicos. Aspectos generales

Los "actos típicos" son aquellos que adoptan las instituciones en el ejercicio de su
poder de decisión y que aparecen enunciados en el artículo 288 TFUE. Con carácter general
es el Consejo y el Parlamento Europeo las instituciones dotadas del poder decisorio principal,
en el procedimiento legislativo ordinario. En el ámbito de la Unión Económica y Monetaria,
el BCE dispone también de poder de decisión.

Los Tratados enumeran como actos típicos a los reglamentos, las directivas, las
decisiones, las recomendaciones y los dictámenes. Los actos típicos expresamente
identificados en los Tratados son todos actos unilaterales de las instituciones bien de
naturaleza obligatoria (Reglamento, Directiva y Decisión), bien de naturaleza no obligatoria -
Recomendaciones y Dictámenes).

B) Actos típicos de naturaleza obligatoria. Examen particular

El Reglamento es una creación genuina del Derecho de la Unión, su acto normativo más
completo y eficaz, que se aproxima en su estructura y caracteres a la "ley" en el derecho
interno, y en el que se manifiesta de manera más precisa el poder decisorio de naturaleza
legislativa de la Unión. El reglamento, en los términos del artículo 288 TFUE, tiene alcance
general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado
miembro.

-El "alcance general" denota desde una perspectiva material que el Reglamento produce
efectos en relación a una categoría o conjunto indeterminado de personas, y que regula
relaciones definidas de forma abstracta, objetiva. Desde una perspectiva geográfica supone
que el Reglamento se aplica simultáneamente en el conjunto del territorio de la Unión.

-La obligatoriedad del reglamento en todos sus elementos implica la autoridad absoluta
y completa del poder normativo de este tipo de actos; a diferencia de las directivas que sólo
obligan a la obtención de un resultado, los reglamentos se imponen en la totalidad de sus
disposiciones.

- La aplicabilidad directa del reglamento supone que el reglamento no precisa


recepción de tipo alguno en el orden interno: su validez es inmediata y el despliegue de sus
efectos vinculantes en toda la Unión se realiza sin necesidad de interposición de ningún poder
normativo nacional. Por esta razón, el Tribunal de Justicia ha considerado contrarias al
Tratado cualquier modalidad de aplicación que pudieran tener como consecuencia
obstaculizar el efecto directo de los reglamentos y comprometer así su aplicación simultánea y
uniforme en el conjunto de la Unión.

140
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La Directiva obliga "al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y los
medios" (artículo 288 TFUE).

-La directiva es un acto obligatorio pero no tiene alcance general, no obliga sino al
destinatario, los Estados. Constituye la directiva por ello una norma característica de la
técnica legislativa mediata o de acción indirecta: se dirige a los Estados para que éstos a su
vez adopten, las medidas precisas para garantizar el resultado prescrito y les obliga en su
conjunto, pero no prejuzga, dado el principio de autonomía institucional, el órgano interno
competente para transponerla.

- La directiva impone una obligación de resultado y deja a los destinatarios, los


Estados, la elección de la forma y de los medios. La directiva conduce por ello a una
legislación nacional armonizada en el ámbito de la Unión, no a un derecho común y único
como en el caso del reglamento.

- La transposición de la directiva constituye un ámbito en el que el Estado tiene un


amplio pero no ilimitado margen de apreciación, de discrecionalidad. En efecto, el Estado
está sujeto en la transposición a dos límites:

a) debe respetar el plazo que impone la directiva para efectuarla;


b) b) debe elegir las formas y los medios adecuados para garantizar la
eficacia plena de la directiva, su efecto útil.

La Decisión es un acto obligatorio "en todos sus elementos. Cuando designe


destinatarios, sólo será obligatoria para éstos" (artículo 288 TFUE). Cabe distinguir:

- Decisiones con destinatarios: los destinatarios pueden serlo desde personas


físicas o jurídicas (empresas) hasta los Estados. La decisión que designa destinatarios
se distingue del reglamento en que carece de alcance general, ya que se dirige a
destinatarios determinados, tiene alcance individual; y de las directivas, en la
obligatoriedad de todos sus elementos y no sólo del resultado.

- Decisiones sin destinatarios: con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las
decisiones ya no tienen que designar necesariamente destinatarios.

141
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

C) La jerarquía de los actos obligatorios. Clases de actos jurídicos de la Unión

Los distintos actos del derecho derivado, cuando desarrollan directamente los tratados
constitutivos, son fuentes autónomas que no están articuladas entre sí mediante una relación
de jerarquía. Los Tratados sólo prevén el rango superior del derecho originario, estableciendo
una jerarquía relativa de las normas de derecho derivado: distinción entre actos legislativos,
actos delegados y actos de ejecución.

D) Los actos típicos de naturaleza no obligatoria

Los Dictámenes y las Recomendaciones son actos de carácter no obligatorio por lo


que no vinculan jurídicamente al destinatario (art. 288 TFUE). El dictamen (que no debe
confundirse con los que emite en función consultiva el TJ) es la expresión de una opinión
sobre una cuestión concreta o un asunto determinado, y la recomendación es un instrumento
de acción indirecta, de alcance político indudable pese a su carácter no vinculante, que busca
promover -no imponer- un comportamiento en un sentido dado.

E) El régimen jurídico de adopción y publicación o notificación de los actos


típicos

En cuanto al régimen jurídico de su adopción, conviene señalar que todos los actos
típicos gozan de la presunción de validez. Del principio de atribución y de legalidad se deduce
además que sólo las instituciones que tienen expresamente atribuidos poderes normativos
según el tratado son competentes para adoptar actos típicos de derecho derivado y que deben
respetar en su actuación como requisito de validez de los actos que adopten los
procedimientos prescritos en las normas de la Unión.

El artículo 296 TFUE exige que los reglamentos, directivas y decisiones estén
motivados y el Tribunal de Justicia considera la motivación como un requisito esencial, de
modo que su ausencia constituye vicio grave de procedimiento y causa de invalidez del acto.
En cuanto al régimen de publicación o notificación el art. 297 TFUE establece que:

“1. (…) Los actos legislativos se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea. Entrarán en
vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.

2. (…) Los reglamentos, las directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, así
como las decisiones que no indiquen destinatario, se publicarán en el Diario Oficial de la Unión
Europea. Entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su
publicación.

142
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Las demás directivas, así como las decisiones que indiquen un destinatario, se notificarán a sus
destinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación”.

Por tanto, la entrada en vigor de todos los actos a los que los Tratados exigen la
publicación en el Diario Oficial se produce "en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de
ella, a los veinte días de su publicación" (artículo 297.1 TFUE). En todos los demás casos, la
entrada en vigor se produce con la notificación al destinatario (artículo 297.2 TFUE).

Con arreglo al Reglamento (UE) nº 216/2013 del Consejo, de 7 de marzo de 2013,


sobre la publicación electrónica del Diario Oficial de la Unión Europea (DO L 69 de
13.3.2013, p. 1), a partir del 1 de julio de 2013 solo la edición electrónica del Diario Oficial se
considera auténtica y produce efectos jurídicos.

Cuando no sea posible publicar la edición electrónica del Diario Oficial debido a
circunstancias imprevisibles y excepcionales, la edición impresa será auténtica y tendrá
efectos jurídicos, de conformidad con los términos y condiciones establecidos en el artículo 3
del Reglamento (UE) n o 216/2013.

F) Los actos atípicos. Concepto y clases

Los actos atípicos, también calificados por algunos autores de actos "innominados",
constituyen una categoría de actos de entre los adoptados por las instituciones europeas.
Pueden estar relacionados con la organización interna de la Unión Europea o tener un alcance
más general que afecte a ámbitos políticos concretos. Se denominan “atípicos” porque no
forman parte de la nomenclatura de los actos jurídicos recogidos en los artículos 288 al 292
del TFUE. Algunos de ellos están previstos por otras disposiciones de los tratados
constitutivos de la UE, mientras que otros se han desarrollado a través de la práctica
institucional.

A pesar de su atipicidad, pueden clasificarse en:

a) Internos, que afectan al funcionamiento de las instituciones u órganos de la Unión y


constituyen la manifestación genuina de su poder de auto-organización (reglamentos internos
de las instituciones o de los órganos auxiliares y los actos aprobados en el marco del diálogo
político entre las instituciones de la UE).

b) Sui generis, como es el caso de las resoluciones o declaraciones en las que el


Parlamento Europeo expresa sus posturas políticas a escala internacional. Igualmente, el
Consejo adopta con regularidad conclusiones, resoluciones u orientaciones tras sus reuniones.
Estos actos suponen la opinión de las instituciones sobre determinadas problemáticas
europeas o internacionales. Su ámbito de aplicación es general, pero no tienen efecto

143
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

vinculante. La Comisión también aprueba varios actos atípicos propios. Se trata de las
comunicaciones que por lo general presentan nuevos programas políticos. Además, la
Comisión aprueba libros verdes cuyo objetivo es lanzar consultas públicas sobre determinadas
problemáticas europeas. En función de los resultados de los libros verdes, en ocasiones la
Comisión adopta libros blancos que presentan propuestas de acciones europeas detalladas.

4. Los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros. Los
acuerdos entre Estados miembros

a) Los Acuerdos entre los Estados miembros celebrados para realizar un objetivo de
la Unión en casos no previstos en los Tratados. Nada impide que los Estados miembros, en
el ámbito de sus competencias propias, concluyan acuerdos, de características similares a los
anteriores en materias que no están expresamente enunciadas pero que complementan los
objetivos de la Unión. A esta práctica respondieron en su día el Convenio de 7 de septiembre
de 1967 para la asistencia mutua entre las administraciones aduaneras, el Convenio de 15 de
diciembre de 1975 relativo a la patente comunitaria en el Mercado Común o el de 19 de junio
de 1980 sobre ley aplicable a las obligaciones contractuales.

b) Las Decisiones y acuerdos de los representantes de los Estados miembros reunidos


en el seno del Consejo. En ausencia de competencias específicamente atribuidas a la Unión, la
práctica ha generado un tipo singular de actos, las decisiones y los acuerdos de los
representantes de los gobiernos reunidos en el seno del Consejo, institución que constituye el
marco de reuniones de una conferencia diplomática y que en algún caso incluso es también
parte en el acuerdo mismo.

Por lo que respecta a la posición de este derecho en el ordenamiento jurídico de la


Unión, se caracteriza por no estar subordinado al derecho originario, ya que no tiene su
fundamento en los tratados constitutivos, aunque su finalidad postula una relación de
compatibilidad con él. Por otra parte, su relación con el derecho derivado depende de la
materia sobre la que verse.

 Si ésta constituye competencia exclusiva de la Unión, el convenio entraña


violación de los tratados y no puede prevalecer sobre ellos;
 si la materia es de competencia concurrente entre la Unión y los Estados
miembros, prevalece el derecho de la Unión sobre el derecho complementario;
 si, por último, la materia es de competencia nacional exclusiva, el derecho de
la Unión sólo opera por expresa remisión del derecho complementario y está
subordinado a él.

144
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

5. Otras fuentes

A) El derecho internacional

Como afirma J.V. LOUIS, la especificidad del orden jurídico de la Unión se


manifiesta precisamente en el hecho de que el derecho internacional no está llamado a
desempeñar -salvo en el momento constitutivo- una posición central en el sistema de fuentes.
No obstante, el ejercicio de competencias atribuidas por los Estados en ciertas materias y el
hecho de que se la Unión tenga personalidad jurídica en el plano internacional determinan:

a) que la actuación de éstas en la esfera internacional esté sujeta a las normas


internacionales, y

b) que los propios tratados prevean la conclusión de acuerdos entre la Unión (en
ocasiones también con los Estados miembros, acuerdos "mixtos"), y terceros países u
organizaciones internacionales por lo que el derecho internacional convencional se integra en
el orden jurídico de la Unión

En cuanto al Derecho internacional general, tanto la jurisprudencia del TJ como la


doctrina admiten la aplicación de la costumbre y de los principios generales del Derecho
Internacional en el ordenamiento jurídico de la unión y que la Unión, en su condición de
sujeto de Derecho Internacional, está sometida a las normas de Derecho Internacional general:
derecho de los tratados, derecho de legación, privilegios e inmunidades de las organizaciones
internacionales, etc.

Por lo que respecta al Derecho internacional convencional, los acuerdos externos


celebrados regularmente por la Unión en ejercicio de las competencias expresas o implícitas
en la materia constituyen fuentes del derecho de la Unión y se integran en él con un rango
específico, pues - en palabras del TJ- "forman parte integrante, desde su entrada en vigor, del
orden jurídico comunitario".

B) La costumbre y los principios generales del derecho

La costumbre no está prevista en los Tratados y hasta el momento el Tribunal de


Justicia no se ha referido a ella. Se establece como una hipótesis doctrinal que preserva la
posibilidad de desempeñar algún día un papel en el sistema jurídico de la Unión.

El Tribunal de Justicia ha declarado la existencia de principios generales aplicables en


el ordenamiento jurídico de la Unión, que se imponen al derecho derivado, a partir
precisamente de los reconocidos en los sistemas jurídicos de los Estados miembros. También

145
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

en ocasiones ha calificado de "principios" diversas reglas -solidaridad entre los Estados


miembros, equilibrio institucional, etc.- que se derivan de la naturaleza misma de los
Tratados, lo que para algunos autores no configura a estos últimos como auténticos principios
generales del derecho, sino como consecuencias de la interpretación que el Tribunal hace del
derecho originario.

Entre los principios generales que el Tribunal de Justicia ha tenido presentes en sus
sentencias destacan: el de seguridad jurídica, el respeto al derecho de defensa, la
irretroactividad de las disposiciones penales, el respeto a los derechos adquiridos y la
intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas, etc.

C) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia

La labor del Tribunal de Justicia asegurando el respeto del Derecho en la


interpretación y la aplicación de los Tratados es de importancia decisiva en la configuración
del Derecho de la Unión. El Tribunal ha puesto de relieve la dificultad particular que entraña
la interpretación del ordenamiento de la Unión dadas sus múltiples versiones lingüísticas, sus
categorías específicas, la ausencia de concordancia con las categorías de los ordenamientos
jurídicos nacionales, la necesidad de contextualizar la norma de la Unión o de interpretarla a
luz del conjunto de las disposiciones de la Unión, de su finalidad y de su evolución.

LECCIÓN 12. LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO DE LA UNIÓN Y EL


DERECHO DE LOS ESTADOS MIEMBROS. LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE
LA UNIÓN

1. Introducción al sistema de relaciones interordinamentales: Los principios de primacía


y efecto directo

La primacía es, junto al efecto directo, un rasgo esencial del ordenamiento jurídico de
la Unión Europea. Como es sabido, este ordenamiento surge de la atribución, realizada
mediante los Tratados constitutivos, del ejercicio de competencias estatales a la organización
internacional de integración que es la Unión Europea. Los Tratados constitutivos crean así, en
palabras del Tribunal de Justicia, un nuevo ordenamiento jurídico en favor del cual los
Estados limitan, en ámbitos restringidos pero cada vez más amplios, sus derechos de
soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros, sino también sus
nacionales (Dictamen 1/91, de 14 de diciembre de 1991, apartado 21).

Este nuevo ordenamiento jurídico se integra en los ordenamientos de cada uno de los
Estados miembros, configurándose, como se deduce de su denominación misma, como un

146
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

ordenamiento común a todos ellos. No obstante, el ordenamiento de la Unión Europea se


aplica en un contexto institucional y normativo conformado por tantos ordenamientos
nacionales como Estados de la Unión Europea. En consecuencia, este ordenamiento coexiste
con los ordenamientos de los Estados miembros. Sin embargo, esta pluralidad de
ordenamientos y su necesaria cooperación no pueden comprometer la fuerza vinculante, la
imperatividad uniforme del ordenamiento común ni su eficacia.

Los principios estructurales que permiten garantizar en este contexto la fuerza


vinculante y eficacia plenas del ordenamiento europeo, su unidad y la uniformidad en su
aplicación, son su primacía con respecto a los Derechos de los Estados miembros y el efecto
directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos.
Ambos principios son considerados por el Tribunal de Justicia como “rasgos esenciales” del
ordenamiento de la Unión Europea (Dictamen 1/91, de 14 de diciembre de 1991, apartado
21). La primacía y efecto directo son categorías coordinadas que garantizan la fuerza
vinculante y la eficacia plena del derecho de la Unión Europea. Ambas aseguran la aplicación
de la norma europea, su efecto útil: la primacía, mediante la eliminación de los obstáculos que
el ordenamiento de los Estados miembros podría oponer a la eficacia de la norma europea; el
efecto directo, mediante la proclamación de la autosuficiencia de la norma de derecho de la
Unión Europea para desplegar por si misma efectos jurídicos en relación a todos los órganos
el Estado y a sus nacionales.

2. La primacía del derecho de la Unión

El principio de primacía articula la relación entre el ordenamiento de la Unión Europea


y el ordenamiento de los Estados miembros. La primacía entraña la prevalencia o prioridad de
aplicación del derecho de la Unión sobre el derecho nacional del Estado miembro en caso de
conflicto e implica fundamentalmente que la norma interna quede privada de eficacia frente a
la norma europea con la que resulta incompatible. En efecto, el Derecho de la Unión Europea
impide mediante la primacía que los ordenamientos nacionales en los que se integra puedan
condicionar o limitar su eficacia pues implica la presunción lógica a priori de que, en caso de
conflicto, el derecho de la Unión Europea es aplicable con preferencia al interno.

A) La argumentación de la primacía en la jurisprudencia del Tribunal de


Justicia.

La primacía, como sucede con el efecto directo, desde su origen carecía de regulación
positiva en los Tratados constitutivos en vigor1. Ante la ausencia en los Tratados en vigor de

1
En el Tratado de Lisboa, la única referencia a la primacía del Derecho de la Unión se encuentra en la

147
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

una disposición expresa, la primacía se formuló jurisprudencialmente: fue el Tribunal de


Justicia el que enunció el principio, induciéndolo del propio ordenamiento jurídico y precisó
su contenido y alcance.

El pronunciamiento que sienta el principio de primacía del Derecho de la Unión


Europea sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros es la sentencia del
Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1964, Costa c. ENEL, 6/64, que resuelve una cuestión
prejudicial. Esta sentencia establece que la determinación del estatuto del Derecho de la
Unión Europea en los ordenamientos nacionales en los que se integra es competencia del
ordenamiento mismo y no de los ordenamientos estatales. En consecuencia, la
fundamentación del principio se argumenta por el Tribunal con una cadena de razonamientos
que resulta posible sintetizar del siguiente modo.

 Los Estados miembros constituyen en virtud de los tratados una Comunidad de


duración ilimitada, dotada de instituciones propias y de personalidad jurídica
interna e internacional. Al hacerlo, los Estados autolimitan su soberanía en ámbitos
materiales concretos atribuyendo a la Comunidad el ejercicio de competencias
derivadas de sus constituciones, con lo que la dotan de poderes análogos a los del
Estado.
 En el ejercicio de dichos poderes, la organización crea un ordenamiento jurídico
propio, surgido de una fuente autónoma distinta de las de los Estados miembros,
que se integra en los ordenamientos internos y se aplica a los Estados y a sus
nacionales. Para que el ordenamiento sea común y uniforme, para que conserve su
unidad, el principio de lealtad comunitaria exige que se garantice que el derecho
de la Unión Europea no varía una vez establecido por la existencia o la adopción
por parte los Estados miembros de medidas internas; en otro caso, el derecho
dejaría de ser común y uniforme al quedar condicionada la atribución de
competencias operada por el Tratado y la eficacia de su ejercicio efectivo por la
acción o la abstención ulterior del Estado miembro.
 La fuerza vinculante y preeminencia del derecho de la Unión se refleja en los

declaración 17 aneja al TUE y al TFUE, que establece respecto a la primacía del derecho de la Unión. Según
esta: “La Conferencia recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el
Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia. Además, la
Conferencia ha decidido incorporar a la presente Acta Final el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo
sobre la primacía, tal como figura en el documento 11197/07 (JUR 260): Dictamen del Servicio Jurídico del
Consejo de 22 de junio de 2007: Resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la primacía del
Derecho comunitario es un principio fundamental del Derecho comunitario. Según el Tribunal de Justicia, este
principio es inherente a la naturaleza específica de la Comunidad Europea. En el momento de la primera
sentencia de esta jurisprudencia constante (Costa/ENEL, 15 de julio de 1964, asunto 6/641) el Tratado no
contenía mención alguna a la primacía, y todavía hoy sigue sin contenerla. El hecho de que el principio de
primacía no esté incluido en el futuro Tratado no cambiará en modo alguno la existencia de este principio ni la
jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia".

148
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Tratados, ya que éstos prevén expresamente el carácter obligatorio de


determinados actos de las instituciones.

En conclusión, el ordenamiento común requiere para ser tal que resulte imposible
oponerle una norma interna de cualquier clase que sea, ya anterior, ya posterior:

“Del conjunto de estos elementos resulta, que, surgido de una fuente autónoma, el derecho nacido del
Tratado, no podría, pues, en razón de su naturaleza específica original, dejarse oponer judicialmente un
texto interno de cualquier clase que sea, sin perder su carácter comunitario y sin cuestionarse la base
jurídica misma de la Comunidad; (…) la transferencia operada por los Estados, de su ordenamiento
jurídico interno en beneficio del ordenamiento jurídico comunitario, de los derechos y obligaciones
correspondientes a las disposiciones del Tratado, implica, pues, una limitación definitiva de sus
derechos soberanos contra la cual no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con la
noción de Comunidad” (sentencia TJCE de 15 de julio de 1964, Costa c. ENEL, 6/64)

La doctrina sentada en la sentencia Costa c. ENEL se consolida en pronunciamientos


posteriores, que la reiteran en términos que constituyen hoy la formulación canónica del
principio de primacía. Afirmaciones que fueron reiteradas enérgicamente y precisadas en
detalle en la posterior STJCE de 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77,"Simmenthal").

Según la jurisprudencia del TJ, y como veremos a continuación, la primacía comporta


entre otras las siguientes características y consecuencias:

a) Se predica no sólo del derecho originario, sino también del derivado;


b) El derecho de la Unión prevalece sobre el derecho interno contrario, anterior o
posterior y de cualquier rango;
c) La primacía del ordenamiento de la Unión ante el estatal no la salvaguardan las
instituciones, ni siquiera el Tribunal de Justicia -ya que éste no puede sustituir la
norma interna contraria o declarar su nulidad- sino los jueces nacionales, asistidos en
su caso por aquél mediante el recurso prejudicial;
d) La primacía se realiza mediante la inaplicación -que no eliminación- de la norma
interna contraria por parte del órgano jurisdiccional nacional;
e) La inaplicación por el juez nacional de la norma interna contraria no dispensa, sin
embargo, a los Estados miembros de la obligación de eliminar de su ordenamiento la
disposición incompatible;
f) La primacía impone a la autoridad nacional competente la obligación de interpretar en
caso de duda la disposición del derecho interno conforme al Derecho de la Unión,
(STJCE de 13 de noviembre de 1990, asunto C-106/89, “Marleasing”;
g) La primacía del derecho de la Unión entraña, por último, la obligación de las
autoridades nacionales de reparar el daño ocasionado por la adopción por parte del
Estado de un acto contrario al derecho de la Unión o si con su incumplimiento
impidiera al particular la invocación de derechos derivados del derecho de la Unión
(STJCE de 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6 y 9/90, "Francovich y
Bonifaci"); conclusión que se ha visto detallada con más precisión en la STJCE de 5

149
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de marzo de 1996, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Brasserie du


Pêcheur/Factortame III y posteriormente, en la STJCE de 8 de octubre de 1996,
asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-189/94 y C-190/94, “Dillenkofer”.

Como veremos, la primacía entraña como principal cautela el desplazamiento de la


norma interna contraria, la suspensión de su fuerza obligatoria, pero no agota ahí sus
manifestaciones: obliga a interpretar el derecho interno de conformidad con el derecho
comunitario o, exige de los Estados miembros que adopten todas las medidas necesarias para
garantizar la eficacia del derecho de la Unión Europea y que reparen los daños que se deriven
de sus incumplimientos del ordenamiento jurídico europeo.

B) Alcance y manifestaciones de la primacía en el derecho de la Unión. Las


potestades del juez nacional en relación con la norma interna incompatible.

A tenor de la jurisprudencia del TJ la primacía del derecho de la Unión Europea es


general, absoluta e incondicional. La primacía es general, pues se predica no sólo del derecho
originario o primario, sino también de las demás fuentes del ordenamiento, en especial del
derecho derivado. En palabras del Tribunal, la primacía beneficia “al derecho nacido del
Tratado”, al ordenamiento en su conjunto. Resulta irrelevante, además, dada la pluralidad de
manifestaciones de la primacía, que la norma europea tenga o no efecto directo. La primacía
es además absoluta e incondicional: “el Tratado, no podría, en razón de su naturaleza
específica original, dejarse oponer judicialmente una norma interna de cualquier clase que
sea”. En consecuencia, el derecho de la Unión prevalece sobre el derecho interno contrario de
cualquier rango, opera frente a cualquier fuente del derecho interno, y tanto si es anterior
como posterior a la norma europea.

La primacía, además, vincula a todos los órganos del Estado (y los órganos de las
administraciones públicas, incluidas las administraciones locales), esto es, todos los órganos
del Estado están sujetos a lo que el TJ denomina “obligación de primacía”. Esta obligación
implica que el legislador debe derogar la norma interna incompatible, la Administración no
ejecutarla (o revisar de oficio actos administrativos contrarios a la norma europea) y el Poder
judicial garantizar que no produzca efecto jurídico alguno.

Precisamente, es necesario aludir a la posición singular del juez nacional en la garantía


de la primacía, ya que ésta vincula de modo especial a los órganos jurisdiccionales nacionales.
El ordenamiento europeo confiere al juez nacional la potestad-deber de dejar inaplicada, por
su propia autoridad, cualquier norma interna contraria al Derecho de la Unión, tanto anterior
como posterior, sin que haya que recurrir para depurar el ordenamiento al órgano que en el
Estado ejerza, en su caso, un control en forma concentrada ni esperar a la modificación o

150
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

derogación por el poder legislativo de la norma interna incompatible. El ordenamiento de la


Unión produce, en definitiva, una modificación de la posición y de las potestades de los
órganos jurisdiccionales ordinarios nacionales, que se convierten en jueces europeos que
controlan la aplicación del ordenamiento por parte de los demás órganos el Estado, protegen
los derechos que confiere a los particulares y ven incrementadas sus potestades, ya que
pueden y deben por su propia autoridad remover los obstáculos que les impidan dar plena
eficacia al derecho de la Unión o tutelar los derechos que éste reconozca:

“el juez nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones de Derecho
comunitario, tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de estas normas, dejando inaplicada si
fuera necesario, en virtud de su propia autoridad, toda disposición contraria de la legislación nacional,
incluso posterior, sin que para ello tenga que pedir o esperar su previa eliminación por vía legislativa o
por cualquier otro procedimiento constitucional” (sentencia TJCE de 9 de marzo de 1978, Simmenthal,
106/77).

En efecto, la citada sentencia (Simmenthal, 106/77, apartado 17) es donde el Tribunal


de Justicia perfila de forma casi definitiva las consecuencias de la primacía: la norma europea
produce la inaplicabilidad de pleno derecho de la norma interna contraria anterior y bloquea la
adopción válida de nuevos actos legislativos nacionales incompatibles. En virtud del principio
de la primacía del Derecho de la Unión –afirma el Tribunal–, las disposiciones del Tratado y
los actos de las instituciones directamente aplicables tienen por efecto, en sus relaciones con
el Derecho interno de los Estados miembros,

“no sólo hacer inaplicable de pleno Derecho, por el hecho mismo de su entrada en vigor, toda
disposición contraria de la legislación nacional existente, sino también -en cuanto que estas
disposiciones y actos forman parte integrante, con rango de prioridad, del ordenamiento jurídico
aplicable en el territorio de cada uno de los Estados miembros-, impedir la adopción válida de nuevos
actos legislativos nacionales en la medida en que éstos fueran incompatibles con normas comunitarias”

En consecuencia, la primacía confiere a la norma europea frente a la interna contraria


fuerza pasiva (resistencia a la sustitución, modificación o derogación) y preferente aplicación
(desplazamiento de la norma interna contraria). Pero en la sentencia Simmenthal el Tribunal
parece también inclinarse por configurar el efecto de la primacía como una suerte de fuerza
activa que bloqueara o impidiera la adopción válida de las normas nacionales incompatibles.
Sin embargo, una afirmación tan radical como la contenida en la sentencia Simmenthal, que
parece sancionar el conflicto entre ordenamientos en términos de validez/invalidez, implicaría
una regulación exhaustiva de los efectos de la primacía en los derechos nacionales de los
Estados miembros y reposaría sobre la concepción de que el derecho europeo y los derechos
nacionales integran un único ordenamiento articulado exclusivamente por el principio de
jerarquía normativa y no por el de competencia. Así, en la sentencia de 4 abril de 1968 (Lück,
34/67), ante el dilema de pronunciarse sobre si en presencia de una norma contenida en el
Tratado el juez nacional debía considerar inaplicable la norma interna contraria o bien
declararla nula, el Tribunal recuerda que la norma de derecho de la Unión excluye la
aplicación de la interna incompatible, pero que no limita el poder de los órganos

151
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

jurisdiccionales competentes para elegir, entre los diversos procedimientos previstos en el


ordenamiento nacional, los más apropiados para salvaguardar los derechos individuales
conferidos por el Derecho europeo.

Además, tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 9 de marzo de


1978 (Simmenthal), todo Juez nacional, en los asuntos que sean de competencia, está obligado
a aplicar íntegramente el Derecho europeo y a proteger los derechos que éste confiere a los
particulares, dejando inaplicada si es necesario, cualquier disposición de la legislación
nacional que pueda ser contraria.

“el Juez Nacional (…) está obligado a garantizar los plenos efectos a dichas normas (las disposiciones
del Derecho comunitario) dejando de oficio inaplicada, si es necesario, cualquier disposición de la
legislación nacional que pueda ser contraria, sin que sea preciso pedir o esperar la derogación previa
de dicha disposición”

La tesis se ratifica en la sentencia TJCE de 22 de octubre de 1998, (IN.CO.GE.`90 y


otros, C-10 a 22/97, apartado 21), en la que el Tribunal establece que de la sentencia
Simmenthal no puede deducirse que la incompatibilidad con el Derecho europeo de una
norma de Derecho nacional posterior produzca el efecto de determinar la inexistencia de ésta.
Ante semejante situación, el Juez nacional está obligado, en cambio, a descartar la aplicación
de dicha norma, en la inteligencia de que esta obligación no limita la facultad de los órganos
jurisdiccionales nacionales competentes para aplicar, entre los distintos procedimientos del
ordenamiento jurídico interno, aquellos que sean apropiados para salvaguardar los derechos
individuales conferidos por el Derecho de la Unión. Este pronunciamiento del Tribunal aclara
definitivamente que la sanción que el ordenamiento europeo exige para la norma interna
incompatible es la inaplicación, aunque no descarta que los ordenamientos opten por otra más
apropiada “para salvaguardar los derechos individuales reconocidos por el Derecho
europeo”.

C) La interpretación conforme

El conflicto entre la norma de derecho de la Unión y la norma interna no siempre se


salda con la inaplicación, con el desplazamiento de la norma nacional incompatible; a menudo
resulta posible superarlo mediante la interpretación del Derecho nacional de conformidad con
el Derecho europeo, es decir, mediante la opción, entre las varias interpretaciones posibles,
por la que adecua la norma interna a la de derecho de la Unión. Esta vía, que preserva en su
integridad el Derecho interno, “es inherente al régimen del Tratado en la medida en que
permite al órgano jurisdiccional garantizar, en el marco de sus competencias, la plena
efectividad del Derecho comunitario cuando resuelve el litigio que conoce” (sentencias de 15
de mayo de 2003, Mau, C- 160/01 y 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-
403/01).

152
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

La exigencia de interpretación conforme debe ser intentada con carácter preferente en


el momento de la aplicación judicial, postergando la inaplicación de la norma interna
contraria:

“Según reiterada jurisprudencia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, dentro del margen de
apreciación que le conceda su Derecho nacional, interpretar y aplicar una disposición de Derecho
interno en un sentido conforme conformes con las exigencias del Derecho comunitario (...). Si dicha
interpretación conforme no es posible, el órgano jurisdiccional nacional debe aplicar íntegramente el
Derecho comunitario y tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de
aplicar, en su caso, cualquier disposición contraria del Derecho interno” (STJCE de 11 de enero de
2007, ITC, C-208/05).

La primacía del ordenamiento jurídico de la Unión sobre el ordenamiento de los


Estados miembros y su fuerza vinculante para todos los órganos del Estado se manifiesta así,
en conjunción con el deber de lealtad, en la obligación de interpretar el derecho interno de
conformidad con el Derecho europeo, tenga o no efecto directo. El Tribunal de Justicia ha
proclamado este deber de forma constante: en las sentencias de 10 de abril de 1984, Von
Colson y Kamann, 14/84 y Harz 79/83, en relación con las directivas; en la de 4 de febrero de
1988, Murphy, 157/86, en relación a derecho originario.

La síntesis más aquilatada de este deber se formula en la sentencia de 13 de noviembre


de 1990:

“La obligación de los Estados miembros, derivada de una directiva, de conseguir el resultado previsto
por la misma, así como su deber en virtud del artículo 5 TCE de adoptar todas las medidas generales o
particulares precisas para asegurar la ejecución de esta obligación, se imponen a todas las autoridades
de los Estados miembros, incluidas, en el marco de sus competencias, las autoridades jurisdiccionales.
Ello implica que, cuando aplica el derecho nacional, y en particular las disposiciones de una ley
aprobada con la finalidad de ejecutar una directiva, los órganos jurisdiccionales nacionales están
obligados a interpretar su derecho nacional a luz del texto y de la finalidad de la directiva para
alcanzar el resultado previsto por el artículo 189, párrafo 3 (actual artículo 249)” (Marleasing, C-
106/89, apartado 9).

El deber de interpretación conforme se configura así como una vía para garantizar la
eficacia del ordenamiento europeo, cuyas normas deben ser tenidas en cuenta por todos los
órganos del Estado miembro, en especial por los jurisdiccionales a la hora de interpretar el
derecho nacional. Esta necesaria ponderación del derecho de la Unión, incluso cuando carece
de efecto directo, acomoda el derecho interno al europeo por vía interpretativa, opera lo que
un sector doctrinal denomina efecto indirecto y constituye un derecho de los particulares que
los órganos jurisdiccionales están obligados a salvaguardar.

La vía interpretativa tiene especial eficacia en relación con las directivas, y alcanza no
sólo al derecho nacional específicamente orientado a incorporarlas al ordenamiento interno,
sino a todo el derecho nacional. Como ha recordado el Tribunal de Justicia, el principio de
interpretación conforme del Derecho nacional se refiere, en primer lugar, a las normas

153
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

internas establecidas para adaptar el Derecho nacional a la directiva de que se trate, pero no se
limita, sin embargo, a la exégesis de dichas normas, sino que requiere que el órgano
jurisdiccional nacional tome en consideración todo el Derecho nacional para apreciar en qué
medida puede éste ser objeto de una aplicación que no lleve a un resultado contrario al
perseguido por la directiva; a este respecto, si el Derecho nacional, mediante la aplicación de
los métodos de interpretación reconocidos por éste, permite, en determinadas circunstancias,
interpretar una disposición del ordenamiento jurídico interno de tal manera que se evite un
conflicto con otra norma de Derecho interno o reducir con este fin el alcance de dicha
disposición aplicándola sólo en la medida en que resulta compatible con la referida norma, el
órgano jurisdiccional tiene la obligación de utilizar los mismos métodos con objeto de
alcanzar el resultado perseguido por la directiva (sentencia TJCE de 5 de octubre de 2004,
Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01).

La adecuación del derecho interno al derecho de la Unión en virtud del principio


interpretativo debe hacerse por el órgano jurisdiccional “en el marco de sus competencias” y
requiere lógicamente: a) que exista norma interna, y b) que no conduzca a una interpretación
contra legem, ya que en este caso, invocando la obligación de tomar en consideración la
norma europea, se estaría efectuando no una interpretación de la norma, sino su simple
inaplicación y su sustitución por la europea. En otras palabras, el principio interpretativo debe
permitir concordar, “en la medida de todo lo posible”, la norma de derecho de la Unión y las
disposiciones de la norma interna, pero siempre que ésta consienta un margen de
interpretación

Además de estas exigencias lógicas, la obligación de interpretación conforme está


limitada también por los principios generales del Derecho y, en particular, por los de
seguridad jurídica y no retroactividad. Dichos principios se oponen, concretamente, a que la
vía interpretativa pueda conllevar la determinación o el agravamiento de la responsabilidad
penal o implicar, en el caso de las directivas, un “efecto directo inverso” (la exigibilidad al
particular de obligaciones inherentes al resultado prescrito en una directiva por parte del
Estado que no adaptó su ordenamiento interno a la directiva) (sentencias TJCE de 26 de
septiembre de 1996, Arcaro, C-168/95, apartados 36, 37, 38 y 42; 3 de mayo de 2005, Silvio
Berlusconi y otros, s C-387/02 y 403/02; 5 de julio de 2007, Kofoed, C-321/05; 15 abril 2008,
Impact, C-268/06).

D) La tutela cautelar de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de


la Unión

La tutela de los derechos conferidos por el ordenamiento de la Unión Europea tiene


una manifestación relevante en el reconocimiento de un derecho a su tutela cautelar. En
efecto, la tutela judicial efectiva no sólo se alcanza a través de un control jurisdiccional, de un
derecho al juez sobre la cuestión de fondo, sino también mediante la posibilidad de arbitrar

154
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

medidas provisionales de aseguramiento del derecho invocado en tanto se llega a una


resolución sobre el fondo.

Los ordenamientos nacionales de los Estados miembros, sin embargo, en relación con
los derechos conferidos al particular por el ordenamiento de la Unión, o bien no permitían al
juez nacional conceder medidas cautelares eficaces o bien limitaban en ocasiones de forma
drástica su mera posibilidad. El Tribunal de Justicia, en una sucesión de pronunciamientos en
la década de los 90, ha extraído todas las consecuencias de los principios de primacía y
eficacia plena del Derecho de la Unión y ha removido los obstáculos internos que impedía al
juez nacional dispensar la tutela cautelar.

Para garantizar la plena tutela de los derechos conferidos al particular por el


ordenamiento europeo, el Tribunal de Justicia reconoce al juez nacional el poder, que le
negaba o limitaba el derecho interno, de adoptar medidas cautelares de índole negativa, es
decir, consistentes en la suspensión provisional de:
a) normas nacionales, aun de rango formal de ley, presuntamente contrarias al derecho
europeo (STJCE de 19 junio 1990, Factortame I);
b) normas internas de mera ejecución de un acto de la Unión presuntamente inválido, lo
que implica privar provisionalmente de eficacia a normas del derecho europeo cuya
invalidez se presume;
c) actos nacionales de una autoridad no europea cuando existe riesgo de infracción
inminente del Derecho de la Unión.

El juez nacional no sólo puede adoptar medidas de tutela cautelar negativas


(suspensión provisional de los efectos de la norma interna, incluso de rango legal, de la que es
mera aplicación de una norma europea e incluso de actos de una autoridad de un tercer
Estado), sino también medidas provisionales positivas, es decir, el juez puede configurar o
regular provisionalmente las situaciones o las relaciones jurídicas controvertidas respecto a un
acto administrativo nacional basado en un reglamento de cuya validez en el ordenamiento
europeo se duda (STJCE de 21 febrero 1991, Zuckerfabrik: STJCE de 9 noviembre 1995,
Atlanta).

La tutela cautelar, tanto la de carácter negativo como la de naturaleza positiva, se


configura como una protección jurisdiccional provisional frente a los efectos de actos
nacionales o de derecho de la Unión, cuya compatibilidad con el ordenamiento europeo o
cuya validez, respectivamente, se cuestiona ante el Tribunal de Justicia mediante la cuestión
prejudicial. Por tanto, el control de la inactividad de las Instituciones corresponde en
exclusiva al Tribunal de Justicia por vía de acción directa, ya que no puede ser objeto de
remisión prejudicial, la protección jurisdiccional cautelar en estos casos nunca podrá
otorgarse por los órganos jurisdiccionales nacionales.

La potestad-deber de los órganos jurisdiccionales nacionales de tutelar cautelarmente


los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión deriva del principio de

155
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

cooperación leal y de la acción conjunta de los dos principios esenciales del ordenamiento de
la Unión, de su primacía sobre los ordenamientos nacionales de los Estados miembros y de su
eficacia plena. En efecto, según jurisprudencia constante del TJ, la primacía impone a todos
los órganos del Estado miembro, incluidos los órganos jurisdiccionales, la obligación de dar
eficacia plena a la norma europea. En consecuencia, resulta incompatible con las exigencias
inherentes a la propia naturaleza del Derecho de la Unión toda disposición de un
ordenamiento jurídico nacional o toda práctica legislativa, administrativa o judicial que
reduzca la eficacia del Derecho europeo por el hecho de negar al juez competente para aplicar
ese derecho, el juez nacional, la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación,
todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que puedan constituir
un obstáculo, incluso temporal, a la plena eficacia de las normas europeas.

E) El principio de responsabilidad del Estado miembro por violaciones de


derecho de la Unión

La primacía del derecho de la Unión Europea y la necesidad de garantizar su plena


eficacia generan, por último, la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado miembro
por violaciones del derecho de la Unión Europea y la obligación de las autoridades nacionales
de reparar el daño ocasionado por los actos y omisiones contrarias al derecho europeo. El
principio de responsabilidad del Estado miembro en estos casos es, a juicio del tribunal de
Justicia, ha tenido un importante desarrollo en los años noventa en la jurisprudencia del
Tribunal (STJCE de 19 de noviembre de 1991, “Francovich y Bonifaci c. Italia”, asuntos
acumulados C-6 y 9/90; Sentencias de 5 de marzo de 1996, “Brasserie du Pêcheur SA c.
República Federal de Alemania”, y “The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte:
Factortame Limited y otros”, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93; 26 de marzo de 1996,
“The Queen c. H. M. Treasury ex parte: British Telecommunications”, asunto C-392/93; 8 de
octubre de 1996, “Erich Dillenkofer y otros c. Bundesrepublik Deutschland”, asunto C-
178/94; y múltiples sentencias posteriores).

La sentencia Francovich, representó un hito decisivo porque a diferencia de la


fundamentación del principio en los pronunciamientos anteriores, el Tribunal estimó que la
responsabilidad del Estado por daños causados por violaciones del derecho de la Unión que le
son imputables “era inherente al sistema del Tratado”. El Tribunal explicitó la
argumentación seguida para concluir el carácter inmanente del principio en la sentencia
Brasserie. En primer lugar, el tribunal estableció que:

“A falta de disposiciones en el Tratado que regulen de forma expresa y precisa las consecuencias de las
infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, corresponde al Tribunal de
Justicia, en el ejercicio de la misión que le confiere el artículo 164 del Tratado, consistente en
garantizar la observancia del Derecho en la interpretación y la aplicación del Tratado, pronunciarse
sobre tal cuestión según los métodos de interpretación generalmente admitidos, recurriendo, en

156
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

particular, a los principios fundamentales del sistema jurídico comunitario y, en su caso, a principios
generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros”, Sentencias de 5 de marzo de
1996, “Brasserie du Pêcheur SA c. República Federal de Alemania”, y “The Queen c. Secretary of State
for Transport, ex parte: Factortame Limited y otros”, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93; apartado
27).

A continuación, el Tribunal advirtió que en materia de responsabilidad


extracontractual, el Tratado se remitía a los principios generales comunes a los derechos de
los Estados miembros, entre los que se encuentra el principio general conforme al cual una
acción u omisión ilegal produce la obligación de reparar el daño causado, del que la
responsabilidad extracontractual de la Unión Europea no es sino una expresión concreta. Si el
principio rige para la organización, debe regir paralelamente para los Estados miembros, de
forma que también existe la obligación de los poderes públicos de indemnizar los daños
causados en el ejercicio de sus funciones. El corolario era que el principio de responsabilidad
del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del derecho de la Unión tenía
un triple fundamento: la plena eficacia del derecho de la Unión Europea, la necesidad de
tutela efectiva de los derechos reconocidos por éste a los particulares, y el principio de
cooperación leal en virtud del cual los Estados miembros deben adoptar todas las medidas
generales o particulares para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en
virtud del derecho europeo, entre las que se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas
de una violación del derecho de la Unión (Sentencia Francovich).

La responsabilidad del Estado, no es, sin embargo, incondicional: de hecho, no toda


infracción entraña responsabilidad, ya que ésta depende de la naturaleza de la violación del
derecho de la Unión que origine el perjuicio causado. Según la sentencia Francovich, el
derecho a la reparación del daño causado por un incumplimiento estatal –no haber adaptado
su derecho interno a lo dispuesto en una directiva- que privaba al particular de la satisfacción
inmediata del derecho invocado era exigible si concurren tres requisitos:

1) que el contenido de la directiva sea atribuir derechos a los particulares;


2) que el contenido de estos derechos pueda determinarse basándose en las
disposiciones de la Directiva, y
3) que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación
que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.

En la sentencia Brasserie, en función de los principios propios del ordenamiento de la


Unión que sirven de fundamento a la responsabilidad del Estado y de la traslación a este
ámbito de los requisitos que se exigen en los supuestos de responsabilidad extracontractual en
la Unión, el Tribunal estableció que el derecho europeo reconoce un derecho a indemnización
cuando se contemplen tres requisitos:

1) que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares;
2) que la violación esté suficientemente caracterizada y

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

3) que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación


que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas.

La formulación es aparentemente distinta de la efectuada en la Sentencia Francovich.


La divergencia, sin embargo, como tuvo ocasión de aclarar el propio Tribunal en la Sentencia
Dillenkofer, no era tal. En efecto, la apreciación de los requisitos varía en función de cada tipo
de situación. En concreto, la existencia de una violación suficientemente caracterizada solo se
da cuando concurre una inobservancia manifiesta y grave del margen de apreciación con que
cuenta el Estado miembro a la hora de cumplir con el derecho europeo. En unos casos –la
transposición en plazo de una directiva o el cumplimiento de una sentencia condenatoria por
incumplimiento- el margen de apreciación de que se dispone es nulo; en otros varía. Cuando
la obligación del Estado miembro consiste en la adopción de un acto normativo, el margen de
que dispone el Estado es amplio, pero en el supuesto de que el Estado miembro no esté, en el
momento que comete la infracción, confrontando a opciones normativas y disponga de un
margen de apreciación considerablemente reducido, incluso inexistente, es decir, cuando se le
imponen obligaciones de resultado y obligaciones de actuar o de abstenerse que reduzcan
considerablemente su margen de apreciación, la mera infracción del derecho de la Unión
puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada, lo
que sucede cuando un Estado no adopta, como en el caso de Francovich ninguna de las
medidas para conseguir el resultado prescrito en una directiva.

Sin embargo, cuando el Estado está en ejercicio de una facultad normativa,


especialmente en el campo económico, su margen de apreciación es amplio y para valorar si
concurre una violación suficientemente caracterizada, es decir, una inobservancia manifiesta y
grave de este margen de apreciación, el juez nacional puede recurrir a ponderar el grado de
claridad y de precisión de la norma europea vulnerada; la amplitud del margen de apreciación
que la norma infringida deja a las autoridades nacionales; el carácter intencional o
involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado; el carácter excusable o
inexcusable de un eventual error de derecho; la actitud adoptada por las instituciones, en la
medida en que hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o el mantenimiento de
medidas o prácticas nacionales contrarias al derecho de la Unión, y la existencia de
jurisprudencia del TJ en materia.

La responsabilidad del Estado se origina con independencia de que la norma violada


tenga o no efecto directo. En el primer caso porque “el derecho de reparación constituye un
corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya
infracción ha dado lugar al daño causado”, (Sentencia Brasserie). En el segundo, porque el
efecto directo solo constituye una “garantía mínima”, insuficiente por si sola para asegurar la
plena eficacia de las normas europeas y la protección de los derechos que el ordenamiento
reconoce a los particulares.

El concepto de órgano estatal cuyo comportamiento compromete la responsabilidad

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

del Estado es amplio e incluye al poder legislativo:

“el pincipio (de responsabilidad) es válido para cualquier supuesto de violación del Derecho
comunitario por parte de un Estado miembro, independientemente de cual sea el órgano del Estado
miembro a cuya acción u omisión se deba el incumplimiento”, (Sentencia Brasserie).

El Tribunal fundamenta esta conclusión en dos razones: la existencia en el


ordenamiento jurídico internacional del principio por el cual el Estado que incurre en
responsabilidad por haber incumplido una obligación internacional es considerado en su
unidad, independientemente de que la violación que haya causado el perjuicio sea imputable
al poder legislativo, al poder judicial (STJCE de 30 de septiembre de 2003, Köbler, asunto C-
224/01; STJCE de 13 de junio de 2006, Traghetti del Mediterraneo, asunto C-173/03), o al
poder ejecutivo, y el hecho de que en el ordenamiento jurídico de la Unión:

“todas las instancias del Estado, incluso el poder legislativo, están obligadas, en el cumplimiento de sus
funciones, a respetar las normas impuestos por el Derecho comunitario que pueden regir directamente
la situación de los particulares” (Sentencia Brasserie)

La reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar
una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado el daño, e
incluye tanto el lucro cesante como el daño emergente.

Por último, en el plano procesal, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio
causado en el marco del derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de
que las condiciones, en particular las relativas a los plazos, establecidas por las legislaciones
nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las
referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia, trato
nacional o de no discriminación), y que no pueden articularse de manera que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de
efectividad o umbral mínimo de eficacia), (STJCE de 26 de enero de 2010, Transportes
Urbanos y Servicios Generales, asunto C-118/08; STJCE de 25 de noviembre de 2010, Fuß,
asunto C-429/09).

3. El efecto directo del Derecho de la Unión

A) Concepto y clases de efecto directo

El efecto directo se entiende en sentido material, como la obligación de los órganos


estatales, especialmente del juez nacional, de tomar en consideración, como premisa de actuación
y de decisión, la norma europea. Correlativamente, desde la perspectiva del particular, persona
física o jurídica (o de cualquier litigante potencial, aunque no sea un particular), el efecto directo
se configura como una atribución de derechos exigibles frente al Estado u otro particular y, en

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

consecuencia, como la posibilidad de invocar la norma de derecho de la Unión ante las


jurisdicciones nacionales. En palabras de un antiguo presidente del Tribunal de Justicia, R.
Lecourt, el efecto directo sería “el derecho para toda persona de pedir a su juez que le aplique los
tratados, reglamentos, directivas o decisiones comunitarias (y) la obligación para el juez de hacer
uso de sus textos cualquiera que sea la legislación del país al que pertenece”.

Dentro de la categoría del “efecto directo”, se distingue entre efecto directo vertical y
horizontal. El vertical consiste en la invocación de derechos conferidos por el ordenamiento de
derecho europeo frente al Estado, que se halla en posición de supremacía, es decir, en relación
asimétrica con el particular, cualquiera que sea el órgano o administración que actúa, incluso
cuando lo hace con formas de personificación jurídico-privada. El horizontal es la invocación del
derecho frente a otros particulares, situados en situación paritaria o simétrica, en cuya esfera
jurídica la norma europea impone obligaciones correlativas al derecho generado en la esfera de
otro particular.

El efecto directo tampoco está regulado expresamente en los Tratados (sólo respecto de los
reglamentos el artículo 288 TFUE establece su carácter “directamente aplicable” en cada Estado
miembro). Ante el silencio de los Tratados, el efecto directo, igual que la primacía, ha sido
reconocida por el TJUE a lo largo de una jurisprudencia evolutiva que se remonta a los años
sesenta. Sin embargo, la construcción jurisprudencial del efecto directo no se efectuó con carácter
general para el conjunto del ordenamiento, sino de forma progresiva, según las distintas fuentes,
ya que las características formales de todas ellas no se prestan por igual para gozar de efecto
directo.

B) El efecto directo del derecho originario

El Tribunal de Justicia estableció la noción de efecto directo en el derecho de la Unión


Europea en la sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos al examinar la invocabilidad
de una disposición del Tratado constitutivo. El Tribunal recurrió a una interpretación teleológica,
sistemática y literal del Tratado (de su “espíritu, economía y términos”) y reconoció que el efecto
directo, entendido como la posibilidad de que los nacionales de los Estados miembros invocaran,
basándose en artículos del Tratado, derechos que el juez nacional debía proteger, constituía un
principio inherente al ordenamiento de la Unión y no una regla establecida en los distintos
ordenamientos nacionales. La argumentación se desarrolla del siguiente modo:

"la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, en beneficio del
cual los Estados han limitado, aunque sea campos restringidos, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos
no son solamente los Estados miembros sino también sus nacionales;
que, en consecuencia, el Derecho comunitario, independiente de la legislación de los Estados miembros,
así como crea obligaciones para los particulares, está también destinado a engendrar derechos que
entran en su patrimonio jurídico;

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

que, éstos nacen no sólo cuando el Tratado hace una atribución explícita a su favor, sino también en
favor de obligaciones que el Tratado impone de manera bien definida, tanto a los particulares como a
los Estados miembros y a las instituciones comunitarias
…que según el espíritu, la economía y el texto del Tratado, el artículo 12 debe ser interpretado en el
sentido de que produce efectos inmediatos y engendra derechos individuales que los órganos jurisdic-
cionales deben salvaguardar".

En esta sentencia, en concreto, un tribunal holandés pedía al Tribunal de Justicia en el


reenvío prejudicial que interpretase el antiguo artículo 12 del TCEE en el sentido de si podría
ser invocado por un particular en un asunto que enfrentaba a la empresa de transportes Van
Gend en Loos contra el Estado holandés que había aumentado en 1960 un arancel de aduana
de un determinado producto y, por tanto, había incumplido el mencionado artículo. El
Tribunal de Justicia dedujo su efecto directo tras argumentar que la disposición enunciaba una
prohibición clara e incondicional de abstenerse, y que no entrañaba reserva alguna a los
Estados de subordinar su aplicación a un acto positivo de derecho interno ni precisaba
intervención legislativa ulterior. Esta jurisprudencia fue extendiéndose paulatinamente a
disposiciones cuyo contenido era enunciar obligaciones de "hacer" (STJCE de 16 de junio de
1966, asunto 57/65, "Lütticke") para, en una tercera fase, predicarse incluso de disposiciones
de los Tratados que enunciaban derechos para los particulares pero sometiéndolos a un
período transitorio y a su desarrollo en un plazo determinado por actos de derecho derivado
(directivas), una vez transcurso aquél sin haberse llevado a efecto (STJCE de 1 de junio de
1976, asunto 2/74, "Reyners").

En este sentido, los criterios para determinar si una norma de los Tratados tiene efecto
directo son, en síntesis:

a) Que se trate de una disposición clara e incondicional,

b) Que esta norma no requiera medidas de ejecución de la Comisión o de los Estados


miembros;

c) que no se haya concedido a los Estados ninguna facultad de apreciación.

Los criterios sentados en esta sentencia se extendieron paulatinamente a otro tipo de


disposiciones de los Tratados: a normas cuya estructura de mandato imponía obligaciones de hacer
sin conceder a los Estados margen alguno de apreciación discrecional en su ejecución (sentencias
de 16 de junio de 1966, Lütticke, 57/65; 19 de diciembre de 1968, Salgoil, 13/68); posteriormente,
a disposiciones que enunciaban derechos para los particulares pero sometiéndolos a un período
transitorio y a un desarrollo en plazo determinado por actos de derecho derivado (sentencias de 21
de junio de 1974, Reyners, 2/74; 8 de abril de 1976, Defrenne, 43/75 ). A partir de entonces, el
Tribunal de Justicia ha reconocido expresamente efecto directo vertical, horizontal o ambos, a
numerosos artículos de los Tratados constitutivos. También, no obstante, niega el efecto directo de
otros, bien porque enuncian obligaciones a cargo de los Estados formuladas en términos muy

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

generales (sentencias de 24 de octubre de 1973, Schlüter, 9/73; de 24 de enero de 1991, Alsthom


Atlantique, C-339/89), bien porque se trata de disposiciones de naturaleza institucional o
programática, bien porque su contenido no es suficientemente preciso o está condicionado, bien
porque concede al Estado miembro o a las instituciones amplios márgenes de discrecionalidad en
su ejecución.

C) El efecto directo del derecho derivado

- El efecto directo de los reglamentos:

El reglamento, norma de derecho derivado genuina del ordenamiento europeo, en razón de


su propia naturaleza y de su función en el sistema de fuentes del derecho de la Unión (el artículo
288 TFUE lo considera “directamente aplicable en cada Estado miembro”), produce efectos
inmediatos y es en cuanto tal apto para conferir a los particulares derechos que las jurisdicciones
nacionales tienen la obligación de proteger (sentencias TJCE de 14 de diciembre de 1971, Politi,
43/71; 17 de mayo de 1972, Leonesio, 93/71). El efecto directo del reglamento es pleno, tanto en
su dimensión vertical como horizontal.

- El efecto directo de las directivas:

Los caracteres que el tratado atribuye a las directivas (y a las decisiones dirigidas a los
Estados miembros) constituyen a primera vista razones negativas para que se les reconozca efecto
directo. El Tratado, a diferencia de lo que sucede con el reglamento, omite el carácter
“directamente aplicable” de las directivas y de las decisiones; la directiva tiene como destinatario
al Estado miembro y es, además, una norma prototipo de las de carácter mediato o indirecto ya que
precisa el complemento normativo del Estado, al que concede un margen de apreciación en cuanto
a la elección de medios y formas para alcanzar el resultado prescrito. No obstante, el TJ reconoció
la posibilidad de que las decisiones dirigidas a los Estados (sentencia de 6 de octubre de 1970,
Grad, 9/70), y las directivas gocen, si reúnen determinadas condiciones, de efectos análogos a los
de otras normas con efecto directo (sentencias de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn; 19 de enero
de 1982, Becker; 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84). La argumentación del Tribunal se basa
en las siguientes razones:

 el Tratado, al regular la cuestión prejudicial (artículo 267 TFUE), presupone la


aplicabilidad directa del derecho de la Unión en los litigios internos, sin distinción de
fuentes ni de formas de derecho derivado;
 el hecho de que el reglamento posea efecto directo expreso no permite concluir que las
demás normas carezcan de esta cualidad, máxime una vez que se admite para disposiciones
del Tratado cuya estructura de mandato (imponen al Estado miembro obligaciones de
hacer) es similar a la de la directiva;

162
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

 para alcanzar los objetivos del Tratado, la idea de efecto útil exige una interpretación del
ordenamiento de la Unión que lo haga lo más eficaz posible;
 por último, sería incompatible con la naturaleza obligatoria de la directiva excluir por
principio que el resultado que la misma impone pueda ser invocado por las personas a
quienes concierne, es decir, el Estado no puede oponer a los particulares el propio
incumplimiento de las obligaciones que la directiva comporta. En otro caso, el
ordenamiento, al consentir que el Estado aplique un derecho que estaba obligado a
modificar previamente, admitiría un comportamiento estatal incongruente con el carácter
imperativo del derecho europeo.

En efecto, en las sentencias de 6 de octubre de 1979 (asunto 9/70, Grad) y de 4 de


diciembre de 1974 (asunto 41/74, Van Duyn) el Tribunal de Justicia considera que:

“a) el hecho de que el artículo 189 TCE (actual 288 TFUE) enuncie el carácter directamente aplicable
del reglamento y su aptitud para producir efecto directo no implica que otras categorías de actos no
puedan jamás producir efectos análogos;

b) que sería incompatible con el efecto obligatorio que el artículo 189 reconoce a la directiva o a la
decisión dirigida al Estado excluir por principio que la obligación que impone no pueda ser invocada
por particulares interesados;

c) el efecto útil del acto comunitario se debilitaría, y la obligación impuesta a los Estados se disiparía,
si los particulares no pudieran invocar la disposición comunitaria ante los órganos jurisdiccionales
nacionales;

d) el artículo 234 TCE (actual 267 TFUE), por lo demás, permite a las jurisdicciones nacionales
recabar la colaboración del TJ acerca de la interpretación o validez de todos los actos de las
instituciones, sin distinción, lo que implica que todo tipo de acto es susceptible de ser invocado por los
particulares ante dichas jurisdicciones”.

En la STJCE de 26 de febrero de 1986 (asunto 152/84, Marshall), el Tribunal de


Justicia confirmó su anterior jurisprudencia y de una manera clara recordó que son la
inejecución de las directivas o su ejecución disconforme las circunstancias que abren la vía al
reconocimiento del derecho del particular la invocar la directiva, y ello en base a lo que
podríamos denominar fundamento sancionatorio de la conducta del Estado incumplidor. Por
otra parte, en coherencia con el carácter de acto obligatorio para el destinatario, el Tribunal
restringe al Estado la invocabilidad por los particulares de los derechos deducibles de la
disposición precisa, clara e incondicional de la directiva no transpuesta en plazo o transpuesta
incorrectamente (efecto directo vertical), negando en cambio su invocabilidad por los
particulares frente a otros particulares (efecto directo horizontal); desde entonces, el Tribunal
de Justicia ha reiterado constantemente esta jurisprudencia.

Al permitir al particular invocar ante el juez nacional y frente al Estado incumplidor el


resultado prescrito en la directiva, el efecto directo corrige la anomalía que implica el
incumplimiento de la directiva por parte del Estado, impidiéndole que puede sacar ventaja de

163
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

haber infringido el derecho de la Unión, configurándose como un mecanismo sancionatorio o


punitivo del comportamiento estatal y como una última garantía dirigida a asegurar la eficacia
vertical de la directiva (o de la decisión). Al Estado, además, no se le permite exigir al
particular el resultado de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente, es decir,
no se admite el efecto directo inverso, aunque el Estado sí puede, en principio, invocar frente
a los particulares una interpretación conforme del Derecho nacional (sentencia de 5 de julio
de 2007, Kofoed, C-321/05, con cita expresa de las sentencias de 8 de octubre de 1987,
Kolpinghuis, 80/86 #; 26 de febrero de 1996, Arcaro, C-168/95).

Según jurisprudencia constante del Tribunal, el efecto directo vertical de las directivas (y
de las decisiones dirigidas a los Estados miembros) no es incondicional, sino que se exige:

 que el Estado no haya adaptado el Derecho nacional a la directiva dentro del plazo fijado o
lo haya hecho incorrectamente, sin que resulte posible invocar el efecto directo de la
directiva antes de transcurrido el plazo concedido para la transposición (sentencia TJCE de
5 de abril de 1979, Ratti, 148/78; 3 de marzo de 1994, Vaneetveld, C-316/93; 5 de febrero
de 2004, Rieser, C-157/02). No obstante, el Tribunal admite invocar también la directiva
en aquellos casos en que las medidas nacionales por las que el Derecho interno se ha
adaptado correctamente a ella no se apliquen de manera que se alcance el resultado que
ésta persigue (sentencia de 11 de julio de 2002, Marks & Spencer, C-62/00). En el caso de
las decisiones sólo se requiere que estén en vigor, previa notificación o, en su caso,
publicación en el DOUE.
 que las disposiciones invocadas, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a
condición alguna y sean lo suficientemente precisas. En este sentido, el tribunal entiende
que una disposición es “incondicional”, cuando no está sujeta a ninguna condición ni
subordinada, en su ejecución o en sus efectos, a la adopción de ningún acto de las
Instituciones europeas o de los Estados miembros, y “suficientemente precisa” para ser
invocada por un particular y aplicada por el juez, cuando impone una obligación en
términos inequívocos (sentencia TJCE de 23 de febrero de 1994, Comitato di
Coordinamento per la difesa della Cava, C-236/92).

El concepto de "Estado" que utiliza el Tribunal es muy amplio (sentencias de 26 de febrero


de 1986, Marshall, 152/84, 22 de junio de 1989, Costanzo, 103/88 ; 12 de julio de 1990, Foster, C-
188/89): el Tribunal hace abstracción de la calidad en la que actúa el Estado, ya como empresario,
ya como entidad pública, y considera tal a cualquier autoridad, autónoma, central, regional o local,
o a sus formas personificadas jurídico-privadas, a los organismos o entidades que estén sometidos
a la autoridad o al control del Estado, incluso a concesionarios de un servicio de interés público
siempre que dispongan de poderes exorbitantes en relación con los que deriven de las normas
aplicables en las relaciones jurídicas entre particulares (sentencia de 19 de abril de 2007, Farrel,
C-356/05; sentencia de 10 de octubre de 2017, Farrell II, C-413/15).

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En relación con las directivas, el Tribunal admite el efecto directo limitado a su modalidad
vertical, pero rechaza el horizontal. Una jurisprudencia constante afirma que los derechos precisos
e incondicionales contenidos en una directiva pueden ser invocados frente a los Estados miembros,
pero no frente a otros particulares: el carácter obligatorio de la directiva existe sólo en relación al
Estado miembro destinatario, por lo que la directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a
cargo de un particular ni ser invocada contra dicha persona (sentencias de 26 de febrero de 1986,
Marshall, 152/84). La sentencia TJCE de 5 de octubre de 2004 (Pfeiffer y otros C-397/01 a C-
403/01), confirma esta doctrina con rotundidad: “una disposición clara, precisa e incondicional
de una directiva que tiene por objeto conferir derechos o imponer obligaciones a los particulares
no puede aplicarse como tal en el marco de un litigio exclusivamente entre particulares”.

El Tribunal de Justicia fundamenta su negativa en los principios de seguridad jurídica y


confianza legítima, en la naturaleza de la directiva, en la ilegitimidad de imponer cargas a quien no
es ni destinatario de la norma ni responsable de su incumplimiento, y en la imposibilidad de que la
Comunidad imponga obligaciones a cargo de los particulares por actos distintos de los
reglamentos o las decisiones (sentencias de 7 de marzo de 1996, Blázquez Rivero, C-192/94; 14 de
julio de 1994, Faccini Dori, C-91/92).

El Tribunal de Justicia, tras rechazar el efecto directo horizontal de las directivas, enuncia
tres vías para atenuar o mitigar las consecuencias de esta negativa y asegurar la eficacia de las
mismas:

a. la interpretación conforme (efecto indirecto en los ámbitos doctrinales


anglosajones), vía que impone al juez nacional hacer todo lo posible al aplicar el
derecho nacional, ya sea anterior o posterior a la directiva, para interpretarlo a la
luz de la letra y de la finalidad de la directiva y garantizar así su eficacia. Esta vía
interpretativa puede conducir, sin embargo, a un distinto nivel de tutela de los
derechos conferidos por la norma comunitaria a los particulares, ya que su alcance
será distinto según que el Estado miembro haya transpuesto o no la directiva (sólo
resulta posible interpretar una norma vigente, hacer otra cosa sería colmar una
laguna), o lo haya hecho incorrectamente (en cuyo caso, la eficacia dependerá del
grado en que se admita la interpretación intra legem, contra legem o para legem).
b. el deber del Estado de reparar los perjuicios causados como consecuencia del
incumplimiento estatal que priva al particular de la satisfacción inmediata del
derecho invocado.
c. el concepto amplio de Estado.

La negativa a reconocer efecto directo a las directivas en las relaciones jurídicas entre los
particulares no ha impedido al TJUE declarar que en determinadas situaciones un particular debe
soportar las consecuencias adversas derivadas del reconocimiento de ciertos efectos de las
disposiciones precisas e incondicionales, invocadas por otro particular, de directivas no

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

transpuestas o incumplidas por el Estado. Así, el Tribunal de Justicia ha establecido que el


incumplimiento estatal de disposiciones dotadas de efecto directo de una directiva conlleva en
ocasiones la inaplicabilidad de una norma nacional concreta en una relación jurídica entre
particulares. De este modo, la directiva produce lo que se ha denominado efecto directo incidental
en una relación horizontal, ya que aun sin imponer directamente a una de las partes obligaciones,
la somete a las consecuencias que se derivan de la inoponibilidad a la otra parte de la norma
interna (sentencias TJCE de 30 de abril de 1996, CIA Security, C-194/94; 12 de marzo de 1996,
Panagis Pafitis, C-441/93; 12 de noviembre de 1996, Smith and Nephew, C-201/94; 16 de junio de
1998, Lemmens, C-226/97; 26 de septiembre de 2000, Unilever Italia, C-443/98)

Estos efectos incidentales u oblicuos son especialmente perceptibles en las relaciones que
la doctrina conoce como “triangulares”, en las que la invocación por un particular de una directiva
frente al Estado repercute negativamente en la esfera jurídica de otro particular. El Tribunal los
admite expresamente:

“un particular no puede invocar una directiva contra un Estado miembro cuando se trata de una
obligación estatal que está directamente relacionada con la ejecución de otra obligación que incumbe a
un tercero, en virtud de esta directiva (…). En cambio, las meras repercusiones negativas sobre los
derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que se niegue a un
particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra el Estado miembro de que
se trate” (sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C-201/02; 17 julio 2008, Arcor y otros, C-152/07 a
C-154/07).

Para concluir, advirtamos que también las decisiones dirigidas a los particulares y las
dirigidas a los Estados siguen idéntico régimen al enunciado para las directivas (STJCE de 10 de
noviembre de 1992, asunto C-156/91, Hansa Fleisch Ernst Mundt), por lo que tienen en principio
efecto directo.

D) El efecto directo de los acuerdos internacionales

Los acuerdos entre la Unión Europea y uno o más Estados u organizaciones internacionales
y los acuerdos mixtos son vinculantes para las instituciones, así como para los Estados miembros y
forman parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión. El Tribunal de Justicia estima que
una disposición de un acuerdo celebrado por la Unión Europea es directamente aplicable cuando
contiene, a la vista de su tenor, de su objeto, así como por la naturaleza del acuerdo, una
obligación clara y precisa, cuya ejecución y efectos no se subordinan a la adopción de acto ulterior
alguno (sentencias 5 de febrero de 1976, Bresciani, 87/75; 26 de octubre de 1982, Kupfberg,
104/81; 30 de septiembre de 1987, Demirel; 31 de enero de 1991, Kziber, C-18/90; 2 de marzo de
1999, El-Yassini, C-416/96).

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

No obstante, la apreciación del efecto directo de una disposición de un acuerdo


internacional se ajusta a un método diferente al aplicado a otras fuentes del derecho de la Unión,
dado que no resulta posible hacer abstracción del origen internacional de las disposiciones
invocadas. En primer lugar, el TJUE examina caso por caso el “espíritu, el sistema y la letra” del
acuerdo en el que se inserta la disposición invocada, a fin de apreciar su idoneidad para conferir
derechos en favor de los particulares; en segundo lugar, y sólo si el acuerdo supera la primera
barrera, comprueba si en la disposición invocada concurren las características de precisión e
incondicionalidad requeridas para su aplicación directa. Este proceso hermenéutico busca probar
la voluntad de las partes de concluir un acuerdo internacional cuyo objeto es generar derechos
directamente en la esfera de los particulares, voluntad que, a diferencia de lo que sucede con otras
fuentes internas del derecho europeo, nunca se presume.

Con este método, y distinguiendo con frecuencia los efectos que produce el acuerdo
internacional en el ordenamiento interno de los Estados miembros y en el ordenamiento jurídico
de la Unión, el TJUE ha estimado el efecto directo de múltiples disposiciones de acuerdos en los
que es parte la Comunidad, pero también ha negado el de otros como el GATT, argumentando que
se trata de un acuerdo negociado “sobre la base de la reciprocidad y de las ventajas mutuas” y
caracterizado por la “gran flexibilidad de sus disposiciones” (sentencias de 12 de diciembre de
1972, International Fruit, 21 a 24/72; 5 de octubre de 1974, Alemania c. Consejo, C-280/93), o el
conjunto de Acuerdos relativos a la OMC (sentencia de 23 de noviembre de 1999, Portugal c.
Consejo, C-149/96).

4. Los Derechos Fundamentales. La Carta de los Derechos Fundamentales

La protección en las Comunidades Europeas de los Derechos fundamentales –


entendidos como un conjunto indisponible e inderogable de derechos esenciales e inalienables
de la persona– ha evolucionado tanto en lo que se refiere a su reconocimiento expreso en el
derecho originario como en el reconocimiento y protección efectiva que progresivamente les
ha dispensado el Tribunal de Justicia.

Los Tratados originarios, al contrario de lo que sucedía con los proyectos fracasados
de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea, carecían de un
catálogo de Derechos humanos y en su versión inicial guardaban silencio respecto a la
protección de los derechos fundamentales. Es cierto que el TCE recogía desde el principio
algunos derechos: principio de igualdad de trato o de no discriminación por razón de
nacionalidad, no discriminación entre productores y consumidores en la organización común
de mercados agrícolas, no discriminación por razón de la nacionalidad en la libre circulación
de personas en materia de empleo, retribución y otras condiciones de trabajo, no
discriminación en la libre circulación de servicios, igualdad de retribución entre trabajadores
masculinos y femeninos, pero estos derechos, de carácter socioeconómico todos ellos, se

167
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

incluyen sólo como elementos de un sistema diseñado con objetivos puramente económicos y
constituyen lo que D.J. Liñán Nogueras denomina los contenidos esenciales funcionales en
materia de protección de derechos en el ámbito comunitario, los cuales existen en función de
un ámbito material concreto que determina el principio de atribución de competencias. En
cambio, en lo que respecta a los derechos y libertades fundamentales en sentido estricto,
aquellos que son inherentes a la persona humana, en los Tratados originarios no había
mención expresa ni mucho menos se garantizaba su protección.

Partiendo de este vacío, se han producido importantes desarrollos en torno a dos ejes:
de un lado, la jurisprudencia del TJCE garantizando el respeto de los derechos, de otro, la
formulación jurídica de la protección de los derechos fundamentales en textos comunitarios,
en particular en el derecho originario.

Por lo que atañe al papel del TJ, en su posición se pueden observar dos etapas
claramente diferenciadas, una primera caracterizada por su reticencia a ocuparse de la
protección y una segunda en la que asume esta tarea, llevando a cabo una construcción
pretoriana que durante mucho tiempo fue la única que dio respuesta al problema de la
protección de los derechos humanos en el ámbito comunitario. Así, inicialmente –finales de
los años cincuenta y primeros sesenta– el TJCE rechazó la revisión de los actos comunitarios
a la luz de los derechos fundamentales protegidos en una Constitución nacional –se
invocaron, por ejemplo, los constitucionalizados en la Ley Fundamental de Bonn–, afirmando
que no era de su competencia garantizar el respeto de la ley nacional (STJCE de 4 de febrero
de 1959, “Friedrich Stork & Co c. Alta Autoridad Stork”, asunto 1/58, o STJCE de 12 de
febrero de 1960, “Comptoirs de vente du charbon de la Rhur, ‘Geitling’, ‘Mausegatt’,
‘Präsident’ y otros c. Alta Autoridad”, asuntos acumulados 16 a 18/59). A finales de los años
sesenta, el TJ rectificó esta posición y por primera vez, en la sentencia de 12 de noviembre de
1969 (“Stauder”, asunto 29/69) el Tribunal comunitario consideró que: “los derechos
fundamentales forman parte de los principios generales del derecho cuyo respeto garantiza el
Tribunal de Justicia”.

Poco después, en la sentencia de 17 de diciembre de 1970 (“Internationale


Handelsgesellschaft GmbH c. Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide”, asunto 11/70) el Tribunal
de Justicia declaró que: “la salvaguardia de estos derechos (fundamentales), que se inspiran
en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, debe ser asegurada en
el marco de la estructura y de los objetivos de la Comunidad”.

Posteriormente, en la sentencia de 14 de mayo de 1974 (“Nold c. Comisión”, asunto


4/73) el Tribunal añade a la jurisprudencia anterior que su actuación se inspira en las
indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de
los derechos humanos con los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han
adherido:

168
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

“Como este Tribunal ha declarado, los derechos fundamentales forman parte de los principios
generales del Derecho que debe respetar. Al velar por la protección de tales derechos, este Tribunal se
basa en la tradición constitucional común a los Estados miembros, de manera que no puede permitir
medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos y garantizados por las
Constituciones de los Estados miembros. Los Tratados internacionales relativos a la protección de los
derechos humanos en los que los Estados miembros hayan cooperado o a los que se hayan adherido
pueden facilitar indicaciones que es preciso tener en cuenta en el ámbito del Derecho comunitario”.

Esta referencia a los instrumentos internacionales cobra gran valor al ser parte, desde
hacía pocas semanas, todos los Estados miembros de las Comunidades –Francia fue el último
Estado en hacerlo– en el Convenio Europeo de 1950. El TJCE comienza a referirse a este
Convenio en su sentencia de 28 de octubre de 1975 (“Rutili c. Ministro del Interior (Rutili)”,
asunto 36/75) y reitera las remisiones en pronunciamientos sucesivos aunque nunca haga
explícito el fundamento jurídico de esta utilización de un Convenio del que sólo los Estados
son parte: la incorporación no se produce por considerar que la Comunidad esté jurídicamente
vinculada por el Convenio, sino que son los principios generales del derecho que el Tribunal
recoge los que permiten recibir en el ordenamiento jurídico comunitario los derechos
humanos.

En las sentencias de 15 de mayo de 1986 (“Johnston c. Chief Constable of the Royal


Ulster Constabulary”, asunto 222/84) y de 13 de julio de 1989 (“Wachauf c. Bundesant für
Ernährung und Forstwirtschaft”, asunto 5/88) el TJCE señalará que “el Convenio Europeo
reviste un significado particular, de modo que no pueden admitirse en la Comunidad medidas
incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos y garantizados de esta
manera”.

Por lo que se refiere al ámbito de aplicación del Convenio, es conveniente recordar


que en las sentencias de 11 de julio de 1985 (“Cinetèque c. Fédération Nationale des cinémas
français”, asuntos acumulados 60-61/84), 30 de septiembre de 1987 (“Demirel”), 18 de junio
de 1991 (“ERT”) y 4 de octubre de 1991 (“Society for the Protection of Unborn Children
Ireland” (Grogan), asunto C-159/90), el TJCE considera que:

“el Tribunal de Justicia no puede enjuiciar, en relación con el Convenio Europeo para la protección de
los Derechos Humanos una normativa nacional ajena al ordenamiento comunitario. Por el contrario,
desde el momento en que semejante normativa entre en el campo de la aplicación del Derecho
comunitario, el Tribunal de Justicia, que conozca del asunto planteado con carácter prejudicial, debe
proporcionar todos los elementos de interpretación necesarios para la apreciación por el órgano
jurisdiccional nacional, de la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales cuya
observancia garantiza el Tribunal de Justicia tal como están expresados, en particular, en el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos”.

M. Pi Llorens justifica la aparición de la jurisprudencia comunitaria en materia de


protección de los derechos fundamentales atendiendo a dos perspectivas distintas: desde el

169
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

punto de vista del contexto interno comunitario y la consideración global de su ordenamiento


jurídico, estima que una vez consagradas las categorías de efecto directo y primacía la
protección de los derechos fundamentales aparece como necesaria para un desarrollo
armonioso del ordenamiento jurídico comunitario; desde el punto de vista del contexto
externo, apunta que el cambio jurisprudencial pudo obedecer a la necesidad de atajar la
postura de algunos Tribunales Constitucionales como el alemán y el italiano, cuyo temor a
que la protección de los derechos fundamentales en el ámbito comunitario no fuera efectiva
les llevó a plantear reservas que amenazaban con quebrar la primacía del derecho
comunitario.

A estos efectos, el Tribunal Constitucional alemán en su sentencia de 29 de mayo de


1974, conocida como Solange I, consideraba que:

“la protección de los derechos fundamentales es un elemento esencial e irrenunciable de la


Constitución que no puede verse limitado ni siquiera por una ley constitucional (artículo 24 Ley
Fundamental). Es cierto que el Tribunal de Justicia protege también los derechos fundamentales, pero
no existe un catálogo preciso de derechos fundamentales establecido con la participación de un
parlamento elegido por sufragio universal. En tanto se mantenga esta situación, el juez (alemán) puede
dirigirse al Tribunal Constitucional que, si reconoce una violación de un derecho fundamental,
declarará el reglamento (comunitario) inaplicable en la República federal”.

Una posición similar aunque más matizada fue mantenida por el Tribunal
Constitucional italiano en sus sentencia de 27 de diciembre de 1973 en el caso Frontini y de 5
de junio de 1984 en el asunto Granital. Ambos tribunales coincidían así en aceptar el ejercicio
de un control de constitucionalidad sobre el derecho comunitario en caso de violación de los
derechos fundamentales y en negar la aplicabilidad en el territorio nacional de las normas
comunitarias que los vulneraran.

El desarrollo de la jurisprudencia comunitaria, unido a otros datos que ponían de


relieve la paulatina democratización del sistema comunitario como es la elección por sufragio
universal del Parlamento Europeo, llevó a estos Tribunales nacionales a rectificar su actitud.
De esta forma, el propio Tribunal Constitucional alemán en su sentencia de 22 de octubre de
1986 (“Solange II”) afirmó que: “Mientras las Comunidades Europeas, y más concretamente
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, garanticen una protección eficaz de los derechos
fundamentales, renunciará a decidir sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario
derivado”.

Los problemas que se pueden derivar de estas posiciones de algunos tribunales


constitucionales pone de relieve que la labor jurisprudencial del TJCE no es suficiente -no
puede serlo porque no puede suplir el papel del legislador- para cubrir todos los extremos
relativos a la protección de los derechos fundamentales; por el contrario, es necesario llevar a
cabo una formulación jurídica de éstos en los textos comunitarios.

170
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Pues bien, es éste un eje de desarrollo que comienza en un momento cronológico


posterior y que en buena medida es tributario de las aportaciones jurisprudenciales. En efecto,
fue necesario esperar al 5 de abril de 1977 para que en una Declaración común del
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, relativa a los derechos fundamentales,
efectuada en Luxemburgo, las tres Instituciones reconocieran que:

“los Tratados que instituyen las Comunidades Europeas se fundan en el principio del respeto del
Derecho. Derecho que comprende, además de los tratados y del derecho derivado, los principios
generales del derecho y, en particular, los derechos fundamentales; principios y derechos sobre los que
se funda el Derecho constitucional de los Estados miembros”.

Las tres Instituciones proclamaron en consecuencia:

“la importancia primordial que atribuyen al respeto de los derechos fundamentales tal como resultan,
en particular, de las Constituciones de los Estados miembros, así como de la Convención europea de
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (...) en el ejercicio de sus
competencias y en cumplimiento de los objetivos de las Comunidades Europeas respetarán y seguirán
respetando tales derechos”.

Esta Declaración común fue adoptada por el Consejo Europeo de Copenhague


celebrado los días 7 y 8 de abril de 1978, así como reiterada en la Declaración Solemne sobre
la Unión Europea realizada por el Consejo Europeo de Stuttgart el 19 de junio de 1983.

El primer Tratado comunitario que hace un reconocimiento explícito de los Derechos


humanos es el Acta Única Europea de 1986, en virtud de la cual los Estados miembros se
declaraban:

“decididos a promover conjuntamente la democracia, basándose en los derechos fundamentales


reconocidos en las Constituciones y leyes de los Estados miembros, en el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea,
y en particular la libertad, la igualdad y la Justicia”.

El Parlamento Europeo, por su parte, aprobó el 12 de abril de 1989 una declaración de


derechos y libertades fundamentales que contiene 28 artículos donde se recogen los principios
básicos de “una Comunidad de Derecho basada en el respeto de la dignidad humana y de los
Derechos fundamentales”.

Esta preocupación por la protección de los Derechos humanos se manifestó en el


Tratado de la Unión Europea de 1992, cuyo artículo F.2 determinaba que:

“La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para
la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de

171
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros como principios generales del Derecho comunitario”.

Del mismo modo, en el Tratado de Maastricht se establecía como objetivo de la


Política Exterior y de Seguridad Común, segundo pilar de la Unión Europea, “el desarrollo y
la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales” (antiguo artículo J.1.2. in fine).
También se reconocía expresamente la garantía de los derechos humanos en lo que se refiere
al tercer pilar, el de la Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior
(antiguo artículo K.2 TUE) y el respeto de los mismos se establecía como objetivo de la
cooperación al desarrollo (antiguo artículo 130 U.2 TCE). De este modo, desde el tratado de
Maastricht se consolidan en la UE dos dimensiones en materia de derechos humanos: una
interna, que incide sobre el funcionamiento de las instituciones y los Estados miembros en los
ámbitos de competencia comunitaria y que se corresponde con la construida por la
jurisprudencia del TJ y otra externa, que se proyecta sobre las relaciones de la UE con
terceros países.

El Tratado de Ámsterdam reafirmó el estatuto de los derechos humanos en la UE y


enriqueció su protección. Desde entonces, el respeto de los derechos humanos se convierte en
uno de los principios sobre los que se basa la UE, al proclamar el entonces artículo 6.1 TUE
que “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son
comunes a los Estados miembros”

En coherencia con ello, el artículo 49 TUE convierte el respeto de esos principios en


una condición expresa de adhesión, al decir en su redacción de entonces que “Cualquier
Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá
solicitar el ingreso como miembro de la Unión”. Además, esta consagración tiene otra
vertiente especialmente relevante: la posibilidad de suspender a un Estado miembro en alguno
de sus derechos si viola grave y persistentemente los derechos humanos. En este sentido, el
artículo 7 TUE regula esta hipótesis estableciendo un procedimiento que puede conducir a
“que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación del presente Tratado al
Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno
de dicho Estado miembro en el Consejo” si se constata que se ha producido tal violación.

Además, el Tratado de Ámsterdam incluyó menciones expresas a algunos derechos


específicos o desarrolló otros preexistentes. Es lo que ocurre con los derechos sociales o con
el principio de igualdad. Por su parte, el Tratado de Niza añadió en el artículo 7 TUE un
mecanismo preventivo conforme al cual se podrá constatar la existencia de un riesgo claro de
violación grave por parte de un Estado miembro, en cuyo caso el Consejo podrá dirigirle
recomendaciones.

172
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

En paralelo a esta evolución, se fue avanzando en relación con la positivación de los


derechos fundamentales en el ámbito de la UE. Esta necesidad se planteó porque durante
mucho tiempo los derechos protegidos eran aquellos que había ido proclamando el TJ a través
de su jurisprudencia, sin que existiera un catálogo general donde se enunciaran aquellos. Para
superar esta insatisfactoria situación, se manejaron dos opciones: la adhesión de la
Comunidad Europea al Convenio europeo de protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, de 1950 o la elaboración de un catálogo propio. Respecto a la
primera solución, fue propuesta por la Comisión en un Memorándum en 1979, coincidiendo
con reiteradas manifestaciones en idéntico sentido del PE; la iniciativa de la Comisión fue
reiterada por ésta en 1990, justificándola en la seguridad y previsibilidad que aportaría a los
ciudadanos en cuanto al carácter y a la extensión de sus legítimos derechos y por su
significado político, que simbolizaría, por una parte, los valores comunes que constituyen la
ciudadanía comunitaria y la credibilidad de las actividades de defensa de los derechos
humanos de las Comunidades Europeas y de sus Estados miembros en el mundo. En abril de
1994, el Consejo solicitó un dictamen al TJ con el fin de saber si tal adhesión sería compatible
con el TCE y éste emitió el Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996; en él, el TJ señaló que no
existía ninguna disposición expresa que confiriera a las instituciones comunitarias con
carácter general la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar
convenios en este ámbito y que el entonces artículo 235 TCE no constituía una base jurídica
adecuada porque la adhesión al Convenio entrañaría un cambio sustancial del actual régimen
comunitario de protección de los derechos humanos que tendría envergadura constitucional y
por ello sobrepasaría los límites del artículo citado, concluyendo que “Dicha modificación
únicamente puede realizarse a través de una modificación del Tratado”.

En cuanto a la segunda solución, la creación de un sistema propio de protección de los


derechos humanos que tendría su núcleo en la elaboración de un catálogo de derechos, es una
fórmula que se puso en marcha por el Consejo Europeo de Colonia (junio 1999), al adoptar
una Decisión relativa a la elaboración de una Carta de derechos fundamentales de la Unión
Europea cuya redacción se encargó a un órgano denominado Convención en el que
participaron delegados de los Jefes de Estado y de Gobierno y del Presidente de la Comisión
así como miembros del PE y de los Parlamentos nacionales, teniendo como observadores a
representantes del TJ y solicitando la opinión del Comité Económico y Social, del Comité de
las Regiones y de grupos sociales y de expertos. El trabajo de esta Convención dio lugar a la
Carta de los derechos fundamentales de la UE, proclamada solemnemente en Niza en
diciembre de 2000 pero sin atribuirle entonces valor jurídico obligatorio. La Carta está
compuesta por 54 artículos, divididos en 7 capítulos (Cap. I Dignidad, Cap. I Libertades, Cap.
III Igualdad, Cap. IV Solidaridad, Cap. V Ciudadanía, Cap. VI Justicia, Cap. VII
Disposiciones Generales).

El desarrollo de estas dos opciones de positivación culmina en el Tratado de Lisboa,


que modifica la redacción del artículo 6 TUE para incorporar por referencia la Carta y

173
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

establecer la base jurídica para la adhesión al CEDH, manteniendo al mismo tiempo el


sistema jurisprudencial tradicional de asegurar el respeto de los derechos fundamentales como
principios generales del derecho. De esta forma, el citado artículo 6 TUE dispone:

“1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos
fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados (…)
2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en
los Tratados.
3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales.”

Al mismo tiempo, con carácter general, el respeto de los derechos humanos constituye
uno de los valores sobre los que se fundamenta la Unión (art. 2 TUE) y además se mantiene y
refuerza la defensa de los derechos humanos en la acción exterior de la UE. Al respecto, el
artículo 21.1 TUE proclama como principios de dicha acción exterior el “fomentar en el resto
del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los
principios de igualdad y solidaridad”.

La incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE al derecho


primario ha permitido al TJUE interpretarla y aplicarla en diversas ocasiones. Cabe destacar
las SSTJUE de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, asunto C-617/10 y Melloni, asunto
C-399/11. En cuanto a la adhesión de la UE al CEDH, el proyecto de acuerdo preparado por
un grupo de trabajo conjunto UE-Consejo de Europa ha sido objeto de serias objeciones por
parte del TJ en su Dictamen 2/13, donde declara que el acuerdo previsto adolece de varias
incompatibilidades con el Derecho de la Unión, lo que ha abierto una preocupante
incertidumbre sobre el logro de aquel objetivo.

174
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UE

RECURSO POR INCUMPLIMIENTO (ESQUEMA)

Introducción
• Acción jurídica o recurso directo (arts. 258-260 TFUE; art. 271 TFUE)
• Manifestación de la competencia de naturaleza contenciosa y de la jurisdicción
obligatoria del TJUE.

Objeto
• Control de la actividad de los EEMM en relación con el cumplimiento de las
obligaciones asumidas en relación con el ordenamiento jurídico de la UE.
• También garantiza el control de las obligaciones asumidas por los EEMM en el
Estatuto del BEI (art. 271, a) TFUE) y las de los Bancos Centrales en los Estatutos
del SEBC (art. 271, d) TFUE).
• Correspondencia con el principio de lealtad comunitaria. Indirectamente, posibilita la
interpretación y el alcance del Derecho de la UE.

Concepto de incumplimiento
• Comportamiento estatal
Por acción u omisión
Cualquiera que sea el órgano, se imputa al Estado como un todo
• Que entrañe violación del Derecho de la UE
De cualquier tipo de fuente siempre que sea una
Norma obligatoria
• De carácter objetivo
Resulta irrelevante la gravedad o la existencia de perjuicio
Apenas se admiten excusas o causas eximentes: “un Estado miembro no puede alegar
disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el
incumplimiento de las obligaciones”.

Legitimación activa
• Comisión (demandante ordinario en la práctica)

175
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

• Estados miembros (resulta excepcional, hasta el presente sólo 6 casos)


• Casos singulares: BCE y Consejo de Administración del BEI

Legitimación pasiva
• Estado miembro (en el caso de incumplimiento por parte de Comunidades
Autónomas, el responsable demandado es siempre el Estado miembro)
• Casos singulares: Bancos Centrales nacionales

Procedimiento o tramitación diferente según el legitimado activo:

• Comisión, que actúa de oficio o previa denuncia (La actuación de la Comisión es


potestativa, pero en caso de denuncia de un particular, ésta se compromete a mantener
informado al denunciante)

Fase precontenciosa o administrativa (tras contactos preliminares, que en la actualidad


incluyen en muchas ocasiones el recurso al método PILOT): carta de emplazamiento
(también llamada escrito de requerimiento) más Dictamen motivado.

Fase contenciosa o jurisdiccional: interposición de la demanda ante el TJ –es un recurso de


su exclusiva competencia, que no puede conocer el TG- (sin plazo; la demanda debe ser
congruente con los instrumentos formales de la fase anterior sin que puedan alegarse en la
demanda motivos distintos de los imputados en los instrumentos que formalizan la fase
precontenciosa); la carga de la prueba corresponde a la Comisión; existe posibilidad de
solicitar y que el Tribunal imponga medidas cautelares.

• Estado miembro: le somete la cuestión previamente a la Comisión para que pueda


emitir Dictamen motivado; si ésta no lo emite, puede interponer la demanda a los tres
meses (art. 259 TFUE).

Sentencia
• Carácter declarativo: constata el incumplimiento
• Valor de cosa juzgada y fuerza obligatoria, pero
• No elimina el incumplimiento: ni anula actos ni suple las omisiones (es el Estado
condenado quien debe hacerlo)
• Implica una obligación de ejecución de la sentencia para todos los órganos del Estado
y de
• Reparar el daño

176
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

• Su inejecución cuenta desde el TUE adoptado en Maastricht con un sistema de


control a través de un procedimiento específico (antiguo art. 228.2 TCE; art. 260.2 y
3 TFUE): nuevo recurso que permite sancionar al Estado recalcitrante con multas a
tanto alzado o coercitivas. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
simplifica el procedimiento regulado hasta entonces en el artículo 228 TCE para
garantizar la ejecución de las sentencias declarativas del incumplimiento. En primer
lugar, suprime la necesidad de dictamen motivado en el procedimiento dirigido a
compeler al Estado miembro a ejecutar la sentencia (art. 260. 2 TFUE). En segundo
lugar, crea un procedimiento concentrado para los recursos por incumplimiento de la
obligación de los Estados de informar sobre las medidas de transposición de una
directiva aprobada por el procedimiento legislativo, de forma que la Comisión puede
demandar al Estado miembro incumplidor proponiendo ya la imposición de una
sanción pecuniaria, que el Tribunal puede imponer si declara el incumplimiento (art.
260.3 TFUE).

RECURSO DE ANULACIÓN (ESQUEMA)

Introducción
• Acción jurídica o recurso directo (arts. 263-264 TFUE)
• Manifestación de la competencia de naturaleza contenciosa y jurisdicción obligatoria
del TJUE.

Objeto
• Control de legalidad (y constitucionalidad comunitaria) de la adecuación de la
actividad de las Instituciones al ordenamiento jurídico de la UE
• No es la única vía que cumple este objetivo: también la cuestión prejudicial de
validez y la excepción de ilegalidad

Ámbito
• Arts. 263-264 TFUE
• Tratado de Lisboa y PESC: art. 275 TFUE. Tratado de Lisboa y procedimiento del
art. 7 TUE: art. 269 TFUE

Legitimación activa: Se distinguen tres tipos de legitimados activos

177
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

• Privilegiados: Estados miembros, Consejo, Comisión y Parlamento Europeo, de los


que se presume el interés general para interponer el recurso sin que deban probar
relación alguna con el acto recurrido
• No privilegiados: los particulares (personas físicas y jurídicas, a las que se asimilan
las regiones o Comunidades Autónomas), que pueden recurrir únicamente:

 Actos de los que son destinatarios

 Actos que, aunque revistan la forma de un reglamento, les afecten directa e


individualmente

 Actos dirigidos a terceros (otros particulares o EEMM) que les afecten directa e
individualmente

Se entiende por “Afectación directa”: el acto comunitario surte efectos de modo automático
en la situación jurídica del particular, sin mediación de norma interpuesta o si necesita de
ésta, no existe margen de apreciación para la autoridad que la ejecuta

Afectación individual: la posición jurídica del particular se ve afectada en razón de


determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que lo caracterizan
frente a cualquier otra persona o lo individualiza de manera análoga a la de un destinatario

La interpretación de estos dos requisitos (de exigencia acumulativa) por el TJUE es


restrictiva, sobre todo frente a los actos de alcance general (normas que, como en especial los
reglamentos, se aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos
jurídicos en relación con una categoría de personas contempladas de forma general y
abstracta). No obstante, el TJCE excepcionalmente, para garantizar la tutela judicial efectiva,
admite que “en determinadas circunstancias, un acto de alcance general puede afectar
individualmente a ciertas personas; esto ocurre precisamente cuando el acto en cuestión
afecta a una persona física o jurídica determinada debido a ciertas cualidades que le son
propias o a una situación de hecho que la caracteriza en relación con cualesquiera otras
personas” (STJCE 18.5.1994, Codorniú)

La STPI de 3.5.2002, Jégo-Quéré, revisó el requisito de afectación individual: éste sólo exige
que “la disposición afecte a la situación jurídica del particular, de forma cierta y actual,
restringiendo sus derechos o imponiéndole obligaciones”

Sin embargo, la STJCE de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores (UPA) c.


Consejo de la Unión Europea, asunto C-50/00P, reafirmó la jurisprudencia tradicional: “Una
persona física o jurídica sólo puede interponer un recurso de anulación contra un reglamento
si sus disposiciones le afectan directa e individualmente. Para establecer un sistema distinto,
sería necesario revisar el Tratado.” Tesis que confirmó expresamente el TJCE en el recurso

178
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

de casación interpuesto por la Comisión contra la sentencia Jégo-Quéré (STJCE de 1 de abril


de 2004)

 Actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de


ejecución: art. 263.4 TFUE: ATPI de 6 septiembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami,
STG de 25 octubre 2011, Microban Internacional, ATG de 4 junio 2012, Eurofer c.
Comisión, asunto T-381/11; ATG de 4 junio 2012, Hüttenwerke Krupp Mannesmann
y otros c. Comisión, asunto T-379/11; STJUE de 3 de octubre de 2013 (asunto C-
583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami y otros c. PE y Consejo: “el concepto de acto
reglamentario incluye cualquier acto de alcance general a excepción de los actos
legislativos”

• Singulares: Tribunal de Cuentas y BCE con el solo fin de salvaguardar sus


prerrogativas; Comité de las Regiones con el fin de salvaguardar sus prerrogativas y
en defensa del principio de subsidiariedad.

Actos recurribles
• Los actos legislativos, los actos del Consejo y de la Comisión que no sean
recomendaciones o dictámenes
• Los actos del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo (primer caso en el que se
cuestiona la validez de una Decisión del Consejo Europeo: STJUE 27 noviembre
2012, Pringle, asunto C-370/12), del BCE y de los órganos u organismos de la Unión
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
• También los actos de los órganos del BEI (art. 271, b) y c) TFUE).
• El concepto es material y no formal, de modo que son recurribles los actos que
producen efectos jurídicos frente a terceros cualquiera que sea su forma o
denominación (por ejemplo, los actos atípicos).

Procedimiento

• Plazo de dos meses, contados a partir de la publicación o, en su caso, de la


notificación al recurrente (a falta de ella, desde el conocimiento del acto)

Causas de anulación o motivos alegables

• Tasados en el art. 263 TFUE:


Incompetencia

179
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Vicios sustanciales de forma


Violación del tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución
Desviación de poder

Sentencia
• Declara nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado (aunque la anulación
puede ser parcial)
• Desde el momento de la adopción del acto (efectos retroactivos ex tunc)
• No obstante, el Tribunal puede “señalar aquellos efectos del reglamento que deban
ser considerados definitivos” (efectos ex nunc o irretroactividad de la sentencia,
doctrina que el TJUE aplica también a actos distintos del reglamento)
• Valor de cosa juzgada
• La institución de la que emana el acto anulado está obligada a adoptar las medidas
necesarias para la ejecución de la sentencia

180
Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

LA CUESTION PREJUDICIAL (ESQUEMA)

Introducción
• El Juez o Tribunal nacional que conoce un litigio y alberga una duda acerca de la
interpretación o validez de una norma del derecho de la UE cuya aplicación es
necesaria para resolverlo, puede plantear al TJUE la CP
• Es una manifestación de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los Jueces y
Tribunales nacionales
• Constituye un recurso de sometimiento indirecto o mediato al TJUE (no son las
partes, sino el Juez interno quien lo somete al Tribunal), regulado en el art. 267
TFUE.
• También, mediante cláusulas de aceptación de la jurisdicción del Tribunal, rige en
algunas de las manifestaciones del Derecho complementario
• No tiene naturaleza contenciosa
• Ni es un procedimiento contradictorio, sino un recurso de naturaleza objetiva (excede
del interés de las partes y está asociado al interés público)
• Jurisdicción obligatoria

Objeto o Finalidad
• Garantiza, en un ordenamiento de aplicación descentralizada, la interpretación y
aplicación uniformes del Derecho de la Unión; armoniza la jurisprudencia de las
jurisdicciones nacionales en el ámbito del Derecho de la Unión.
• En una de sus clases, controla la validez del ordenamiento jurídico de la UE
• Indirectamente, proporciona criterios para determinar la compatibilidad de la norma
nacional con la comunitaria

Recurso autónomo, pero también incidente procesal


• Desde la perspectiva del TJUE es un recurso autónomo
• Desde la perspectiva del litigio principal y del Juez nacional, la CP es un incidente
suspensivo y devolutivo, que no atribuye el conocimiento del litigio principal al
TJUE, pues éste sigue pendiendo ante el Juez nacional

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Tribunal Competente
• TJ (el grado más alto de jurisdicción)
• El Tratado de Niza introdujo la previsión de que también el TPI (ahora Tribunal
General) podría resolver cuestiones prejudiciales en las materias específicas que
determine el Estatuto del Tribunal (art. 256.3 TFUE), lo que aún no se ha llevado a la
práctica

Clases de Cuestión prejudicial


• De Interpretación
Establece el sentido y el alcance de la norma europea, su significado,
• De validez
Controla la legalidad del derecho de la UE
• El TJ, sin embargo,
No interpreta el derecho interno
Ni se pronuncia directamente, sólo de modo reflejo, sobre el derecho interno
Ni resuelve el litigio principal
Ni se pronuncia sobre los hechos
Ni examina los motivos del juez nacional para plantear la CP

Normas susceptibles del reenvío prejudicial


• En interpretación: cualquiera de las fuentes del Derecho de la UE
• En validez, se excluye el derecho originario o primario

Órgano jurisdiccional que plantea la CP


• El juez es el único que puede plantear la CP (ya que no es un derecho de las partes).
• Concepto de Juez: remisión en el art. 267 TFUE al derecho interno (criterio orgánico
o estructural)
• Pero complementado con un criterio funcional, ya que, con independencia de la
determinación estructural, el TJCE (asunto Vaassen Göbbels, 1996) considera órgano
judicial al que
Tiene independencia y autonomía

Origen legal (configuración legal)

Permanencia

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Jurisdicción obligatoria

Procedimiento contradictorio

Decisión en derecho

• Ejemplos: Tribunal de Defensa de la Competencia, Tribunales Económicos


Administrativos, tanto el Central como los regionales (STJCE de 21.3.2000,
Gabalfrisa). Se excluyen los árbitros y amigables componedores.
• El progresivo relajamiento de la jurisprudencia (denunciado en las Conclusiones del
Abogado General Ruiz Jarabo en De Coster, asunto C-17/00, pero no tomado en
consideración en la STJCE de 29 de noviembre de 2001, De Coster, asunto C-17/00
• El desarrollo del requisito de la independencia: STJCE de 30 mayo 2002, Schmid,
asunto C-516/99; STJCE de 31de mayo de 2005, Syfait, asunto C-53/03.
• El órgano judicial sólo puede plantearla en el ejercicio de funciones jurisdiccionales,
aunque no importa el tipo de proceso (puede ser sumario, es decir provisional, sin
efectos de cosa juzgada y con cognición limitada) ni el orden jurisdiccional. Incluso
se admite en procedimientos de jurisdicción voluntaria (inscripción de sociedades,
por ejemplo).

Obligación o facultad de plantear la CP

• Art. 267 TFUE: es una facultad del órgano judicial, salvo cuando se trate de un
órgano cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial conforme al
derecho interno.
• En la CP de invalidez (STJCE de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost), los órganos
judiciales nacionales carecen de competencia para declarar por sí mismos la invalidez
de los actos de las instituciones comunitarias; luego, salvo que despejen la duda en el
sentido de estimar la norma válida, están obligados, cualesquiera que sean, a plantear
la CP. Algún Abogado General postuló la necesidad de revisar la doctrina Foto-Frost,
pero el TJ la ha confirmado (STJCE de 6 de diciembre de 2005, Gaston Schul
Douane-expediteur BV, asunto C-461/03)

• Cuestiones en torno a la facultad:


- incidencia de la posibilidad de recurso contra la decisión de planteamiento de la
CP: asuntos Cartesio (2008) y Nationale Loterij (2009)

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

- límites del paralelismo CP-Cuestión de inconstitucionalidad: 1) ¿obligación de


plantear CP para inaplicar una disposición nacional? asunto Kücükdeveci (2010);
2) carácter prioritario de un procedimiento de control de constitucionalidad de una
ley nacional: asunto Melki (2010)

- incidencia de la CP planteada por un tribunal inferior cuando tras un recurso de


casación el tribunal superior le remite el asunto para que lo resuelva, dictando
instrucciones: asuntos Elchinov (2010) y Krizan (2013)

• Cuestiones en torno a la obligación:

En la CP de interpretación (STJCE de 6 de octubre de 1982, CILFIT), en el momento de


formular el “juicio de pertinencia” (determinar que la norma sobre la que se alberga duda es
necesaria y pertinente para resolver el litigio), en la apreciación del Juez puede operar el
“acto claro”, es decir, la posibilidad de que el órgano judicial despeje la duda por sí mismo,
mediante sus facultades de interpretación. Pero el TJ (asunto CILFIT, 1982) restringe esta
posibilidad, de modo que, salvo que el acto haya sido aclarado (asunto Da Costa, 1963) por
sentencia del TJUE, la ausencia de duda razonable:

Debe ser objetiva, no meramente subjetiva, ya que


Exige una presunción de convicción común
Una certeza razonable de que la claridad se impone con la misma
evidencia a los jueces nacionales y de otros EEMM
Pese a las distintas versiones lingüísticas en que se promulga el
derecho comunitario y
Valorando las características propias de este ordenamiento

* Dificultad de sancionar el incumplimiento por no planteamiento de CP cuando hay


obligación: en la práctica, la Comisión no interpone recurso por la omisión del juez de
plantear la CP. Sin embargo, existe la posibilidad de que dicho comportamiento genere el
derecho del particular a que se le indemnice por los daños y perjuicios causados por el juez
nacional por violación del derecho de la UE

EL JUICIO DE PERTINENCIA

Potestad del juez nacional, respetada por el TJ salvo cuestiones hipotéticas, consultivas, sin
relevancia para el caso (asuntos Foglia Novello I y II, 1980, 1981; Lourenço Dias y Meilicke,
1992)

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

Apreciación por el TJ de la utilidad de su respuesta. Para que el TJ pueda realizar esta


apreciación, es conveniente que la CP se plantee cuando los hechos estén establecidos y
resueltos los problemas de estricto derecho nacional; también es necesario que el juez
explique los motivos.

En todo caso, actitud constructiva del TJ, que admite la CP en la mayoría de los casos.

Procedimiento o tramitación
• Como incidente del litigio principal, remisión a las reglas procesales internas
• Como cuestión ante el TJUE (Título Tercero del Reglamento de Procedimiento del
TJ, arts. 93-118):
Simple comunicación al TJUE por parte del juez
Las partes, los EE y las instituciones pueden formular observaciones
Interviene el Abogado General
Clases de procedimiento ante el TJ: normal, acelerado (art.s 105-105 Reglamento de
Procedimiento), de urgencia (art. 267 TFUE in fine, arts. 107-114 Reglamento de
Procedimiento)

Sentencia
• Firme
• Vincula al juez que planteó la cuestión y condiciona el fallo
• Eficacia general o erga omnes
• Efectos retroactivos de la sentencia en la CP de invalidez
• Pero el TJUE, como en el recurso de anulación, puede limitar la retroactividad
• El TJUE, aunque es más infrecuente, también puede limitar los efectos temporales de
la sentencia en la CP de interpretación (pronunciando sólo una sentencia prospectiva)

LA CP EN EL DERECHO ESPAÑOL

Incidente suspensivo y devolutivo. No hay reglas procesales específicas. Se aplican por


analogía las normas procesales sobre incidentes y, en concreto, las de la cuestión de
inconstitucionalidad (art. 35 LOTC)

A) La CP y el TC:

a) omisión de planteamiento de la CP y derecho a la tutela judicial efectiva

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Instituciones de Derecho de la Unión Europea. Curso 2017/2018

• SSTC 111/1993 y 180/1993


• STC 58/2004
• STC 194/2006
• ATC 62/2007
• STC 78/2010
• STC 27/2013

B) el planteamiento de CP por el TC:

• El voto particular discrepante a la STC 199/2009

• El ATC 86/2011: primer planteamiento de CP por el TC

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