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1. Actualmente, el déficit social, es decir, la diferencia entre los niveles reales de consumo y
aquellos que se requeriría para que toda la población acceda a una canasta básica completa, asciende
a US$8,400 millones anuales. El 73.9% de la población no tiene acceso a esta canasta.
220 Nelson Shack
1. Antecedentes
Uno de los ejemplos más evidentes de los efectos nocivos en la pobreza de una
política de gasto público ineficiente fue la política económica implementada por el
gobierno del presidente García (1985-1990). Como se ha explicado en otros capítulos,
durante este período, la política económica se caracterizó por políticas monetarias y
fiscales expansivas, una creciente intervención del Estado en la economía, y controles de
los precios y del funcionamiento del mercado. Uno de los supuestos objetivos de esta
política fue elevar la capacidad adquisitiva de la población de menores recursos a través
de subsidios a los artículos de primera necesidad y otras transferencias indiscriminadas
de recursos fiscales. Esta política económica tuvo un elevado costo social para el país,
pues los desequilibrios fiscales que generó constituyeron una de las principales causas
de la hiperinflación y de la severa crisis que afectó a la economía peruana a fines de la
década de los ochenta.
La crisis económica provocó un dramático empobrecimiento de la población y un
serio deterioro de los indicadores de bienestar social. Los resultados de las Encuestas
sobre Niveles de Vida en Lima Metropolitana (ENNIV 1991) indican que en 1991 la
población redujo su consumo en 48.5% con respecto a 1985. Los efectos de la crisis
económica se hicieron sentir con mayor intensidad en los sectores de menores ingresos.
Entre 1985 y 1991, el decil más pobre de la población registró una contracción en sus
niveles de consumo superior al 60%.
La estimación de los indicadores de pobreza según el gasto familiar sobre la base
de la ENNIV 1985-1986 y ENNIV 1991 muestran que, entre 1985 y 1991, el porcentaje de
la población en situación de pobreza aumentó de 43% a 59% en el nivel nacional. El
incremento de la pobreza fue particularmente elevado en el sector urbano, donde dicho
porcentaje aumentó de 36% a 53% durante el referido período. Asimismo, en el sector
rural, el porcentaje de la población en situación de pobreza aumentó de 55% a 80%.
Como consecuencia de la caída en el gasto, el consumo de alimentos cayó
significativamente durante este período. El consumo de calorías y proteínas se redujo en
19% y 25%, respectivamente, en el nivel nacional. El sector rural registró una
contracción de 43% en el consumo de proteínas y de 14% en el de calorías.
El estudio de PRISMA/UPCH realizado en pueblos jóvenes al sur de Lima, entre
1989 y 1996, muestra que sólo entre 1987 y 1988, años en los que se agudizó la
hiperinflación, la tasa de mortalidad infantil creció de 25.1 por mil nacidos vivos a 30.3,
es decir, se incrementó en 20.7%. Asimismo, este estudio demostró que la tasa de
mortalidad perinatal se duplicó en dicho período, pues pasó de 15.9% a 29.2%2. Estas
cifras, aun cuando indicativas, pueden ser extrapoladas al resto del país.
Uno de los sectores que ha recibido mayor énfasis durante el gobierno del
presidente Fujimori ha sido el área social. Durante este gobierno, la política social ha
pasado por varias etapas. Inicialmente, se adoptó un enfoque de emergencia para
mitigar los efectos del ajuste macroeconómico en la población de menores recursos.
Posteriormente se intentó adoptar una estrategia de más largo plazo, con la formulación
de los Lineamientos Básicos de la Política Social en 1994. A partir de 1996 se ha
reconocido la necesidad de concentrar los esfuerzos en la erradicación de la pobreza
extrema.
Desafortunadamente, a pesar de los avances que se han logrado en esta materia,
aún no se ha podido definir una estrategia social de largo plazo, que asigne ordenada y
eficientemente los recursos hacia las principales prioridades. La ejecución del gasto
social sigue siendo desordenada y continúa careciendo de una debida coordinación. La
política social adolece de serias ineficiencias en su ejecución, por lo que su impacto en la
reducción de la pobreza es todavía limitado.
La estrategia de lucha contra la pobreza 223
(PAR) para facilitar el retorno a sus lugares de origen de las comunidades afectadas por
la violencia terrorista.
Por otro lado, con el fin de elevar la calidad de enseñanza en los niveles de
formación iniciales, se creó en 1996 el Programa Especial de Mejoramiento de la Calidad
de la Educación Primaria (MECEP). Ese mismo año, se creó el Ministerio de Promoción
de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH).
En 1997 se aprobó la Ley General de Salud que norma los derechos, los deberes y
las responsabilidades referidas a la salud individual, colectiva y del papel del Estado. En
este mismo año, se aprobó el Plan Nacional de Acción por la Infancia 1996-2000, la
Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema 1996-2000, y el Reglamento
Funcional de Mejora del Gasto Social Básico, el cual establece las orientaciones de
mediano y largo plazo para llevar adelante los programas relacionados con educación,
justicia, salud y saneamiento básico.
A partir de 1996, la estrategia del gobierno se concentró en la erradicación de la
extrema pobreza. En esta línea, PRES (1996) estableció que el objetivo general de la
Estrategia de Lucha contra la Pobreza Extrema era contribuir a la reducción del número
de pobres extremos a la mitad en el presente quinquenio, lo que significa que en el año
2000 por lo menos 2,200,000 pobres habrán dejado de serlo. Los postulados de base
que orientan la implementación de esta estrategia pueden resumirse de la siguiente
forma:
Cuadro No. 1
PRIORIDADES PROGRAMÁTICAS EN
EL MARCO DE LA ESTRATEGIA
(a) Atender a grupos vulnerables. La ejecución de acciones de asistencia social debe estar
dirigida a la población más vulnerable del país, especialmente a niños menores de 5 años,
con mayor énfasis entre los de 0 a 3 años, madres gestantes y lactantes y otros grupos
poblacionales en riesgo por su situación de pobreza extrema. En el marco de esta
prioridad se encuentran también las acciones de emergencia por fenómenos naturales
(sequías, sismos, entre otros).
(b) Crear las condiciones de seguridad alimentaria. Las acciones por desarrollarse están
orientadas a que la población más pobre tenga acceso a una cantidad suficiente de
alimentos que le permita llevar una vida activa y saludable. En tal sentido, deberá permitir
el incremento de la producción y productividad agrícola, y su relación con los mercados
locales en expansión, así como el crecimiento del nivel de ingresos de la población más
pobre, vía la generación de excedentes económicos.
(c) Potenciar las ciudades intermedias emergentes. Esta prioridad implica dirigir la inversión
social en infraestructura básica hacia ciudades intermedias, consideradas “mercados
emergentes” por su: (i) potencial económico y crecimiento demográfico, es decir, el grado
en que las ciudades y sus áreas colindantes demuestran posibilidades de generación de
ingresos y empleos; (ii) conexión con la pobreza extrema, o sea, el grado de articulación
que las actividades de promoción en las ciudades y sus áreas colindantes tengan con las
poblaciones que actualmente están en pobreza extrema; y (iii) cobertura geográfica, en
otras palabras, el área de influencia que el conjunto de las ciudades y sus áreas colindantes
tienen en la mayoría de la gente que habita en su territorio y están en situación de pobreza
extrema.
(d) Orientar la inversión pública hacia bienes públicos de alta rentabilidad social, tomando en
consideración como criterio de selección de los proyectos de inversión pública, la
rentabilidad social medida en términos del impacto social sobre las personas en extrema
pobreza que se beneficiarían de la acción.
(e) Incorporar programas de capacitación para el desarrollo y sostenibilidad de los proyectos.
En efecto, cada plan o programa debe ser complementado con la capacitación y el
seguimiento respectivo, con el fin de asegurar la sostenibilidad de la acción y potenciar el
desarrollo de la comunidad.
(f) Finalmente, fomentar la participación de la población en la formulación de los planes de acción
local. La participación activa de la población en los planes de acción local, en todas sus etapas,
garantiza la adecuada combinación, integración y dimensión de las prioridades anteriormente
citadas. Sólo a través de esta participación se asegura la armonía entre las necesidades más
urgentes de la población muy pobre, y la acción y los planes de inversión social del Estado.
3. Ciertamente hay dos tipos de subempleo, por horas (visible) y por ingresos (invisible). Sin
duda el más importante y del que actualmente padece gran parte de la PEA es el segundo.
La estrategia de lucha contra la pobreza 227
Asimismo, con el fin de garantizar el acceso real de la población más pobre a los
servicios de salud, durante los últimos años, se ha creado el seguro escolar en el nivel
nacional y el seguro materno-infantil.
cuenten con los recursos (Defensa de Oficio). Con relación a los defensores de oficio, en
1998 se inició un Proyecto de Apoyo Legal Directo en el establecimiento penitenciario de
Lurigancho para brindar asesoría y trámite legal a los internos.
En cuanto a las actividades comprendidas en la reintegración social, el Instituto
Nacional Penitenciario (INPE) está implementando, con el apoyo del Programa de
Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), el Sistema Integral de Registros de
Internos, el mismo que permitirá la identificación, la clasificación de los detenidos, y el
registro de los antecedentes judiciales y penales. Ello facilitará el seguimiento del
proceso de readaptación de los internos. En lo que respecta a la capacitación para el
trabajo se han establecido módulos de tipo industrial, los cuales consisten en talleres
pilotos de tejido y sastrería para la producción en serie de prendas de vestir.
En relación a la Defensa de los Derechos del Niño y del Adolescente, a junio de
1997, se realizaron las siguientes acciones:
Fuente: FONCODES.
Cuadro No. 3
(continuación)
Programa de lucha con la pobreza 3,492
Agricultura - Titulación de Tierras 60
Comisión Formalización Propiedad Informal 25
Alfabetización y Desarrollo de Educación 68
Seguro Escolar 85
Infraestructura de desarrollo social y económico 1,594
FONCODES 732
COOPOP (Inversiones) 17
Agricultura - Apoyo Al Agro 100
Agricultura - Pronamachs 199
Energía (Prodeis) 118
MTCVC (Caminos Rurales) 195
PRES (Alcantarillado) 87
INFES 120
Lucha contra la Pobreza Zona Urb. Marginal 26
Mejora del gasto social 492
Ministerio de Educación 24
Ministerio de Salud 318
Poder Judicial 35
Ministerio Público 19
Instituto Nacional de Salud 96
Figura No. 1
170.9
US dólares de 1997
150
100 96.6
85.1
70.3 68.5
59.0
50 40.1
12.1
0
1990 1991 1994 1995 1997
4. Proporción que subiría a 9.5% si consideramos que estudios preliminares sugieren que el
PBI actual está sobreestimado en alrededor del 15%.
236 Nelson Shack
Cuadro No. 4
Cuadro No. 5
EMPLEO EN LIMA
Figura No. 2
Sueldo privado
650 Salario
Sueldo público
550
450
350
250
150
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Cuadro No. 6
Cuadro No. 7
En el sector de salud y saneamiento los logros también han sido significativos. Por
su parte, los indicadores de saneamiento han mejorado notablemente. Destacan las
mejoras en el acceso de la población a servicios de desagüe (36%), alumbrado eléctrico
(36%) y agua potable (18%), servicios que tienen un importante efecto en la capacidad
de generación de ingresos y nivel de vida de los sectores más pobres.
Cuadro No. 8
Cuadro No. 9
Cobertura de atención
del seguro social de Miles de atendidos 7 375,7 8 989,0 21,87%
salud
Figura No. 3
20%
597.0
600 16.5%
4.4% 5%
400 368.9
2.3%
1.2%
0.4% 0%
100 -16.5%
-18.4% -20%
-25%
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Figura No. 4
35.3%
28.7% 28.2% 28.0% 26.2% 29.2% 28.0% 30.1% 28.9%
26.6% 27.6%
Total
I II III IV V VI VII VIII IX X
Figura No. 5
19.1% 19.0%
14.7%
8.6%
6.0% 5.3%
4.0% 3.4%
2.7% 2.2%
1.2%
Figura No. 6
ESTIMACIÓN NO PARAMÉTRICA DE LA
FUNCIÓN DE DENSIDAD DEL GASTO PER CÁPITA
0,10
CBC
0,09
CBA 1985
0,08
0,07
1991
0,06
Frecuencias
0,05
0,04
1997
0,03
0,02
1994
0,01
0,00
5 6 7 8 9 10 11
Figura No. 7
0.75
20.0%
0.739 16.5% Índice de Desarrollo Humano
0.74
15.0%
0.73 PBI per cápita
9.5% 10.0%
6.7%
0.72
4.4% 5.0%
0.71 1.2%
2.3% 0.4%
0.720 0.0%
0.70
-4.9%
-5.0%
0.69
0.684 0.692
-9.9% -10.0%
0.68 -14.6%
-15.7% -15.0%
0.67
0.66 -16.5% -18.4% -20.0%
0.65
-25.0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
6. Ciertamente trabajar con el ingreso hubiera sido lo óptimo, pues los niveles de desigualdad
en él son mayores al gasto, debido a la existencia del ahorro y otros factores; sin embargo, estima-
mos que ello no induce a un sesgo significativo pues el objetivo es apreciar la tendencia en la
desigualdad y no una medida puntual de ésta. Por otro lado, la determinación de los ingresos
resulta mucho más compleja (y por tanto insegura) frente a los datos relativos al gasto recogidos en
la encuesta.
246 Nelson Shack
7. Por esa razón, los indicadores que a continuación se presentan deben tomarse referencial-
mente. Adicionalmente, no debemos olvidar las limitaciones metodológicas de inferir resultados de
programas específicos a partir de un experimento estadístico (Encuesta de Hogares) no diseñado en
rigor para tal fin.
248 Nelson Shack
según niveles de complejidad. De hecho, en los hospitales del IPSS, el 42.1% de los
atendidos en 1997 pertenecen a los tres deciles superiores en la distribución del gasto
per cápita.
Algo similar ocurre con los programas focalizados de lucha contra la pobreza,
especialmente en los de carácter alimentario. Si analizamos la distribución de la
población que estaría siendo atendida por los Desayunos Escolares, Vaso de Leche y
Comedores Populares, por citar algunos ejemplos, se aprecia que cerca de un 20% de
la población atendida pertenece al 30% más rico de la población.
Cuadro No. 10
La falta de focalización del gasto social revela algunas de las ineficiencias que
existe en la ejecución del gasto social. Parte de estas deficiencias se explican por la
falta de coordinación y el desorden existente en el diseño e implementación de la
política social. Existen diversas entidades públicas que tienen un mismo objetivo y se
encargan de desarrollar actividades similares, pero con niveles de eficiencia y eficacia
bastante disímiles. Ése es, por ejemplo, el caso de los programas de nutrición. En esta
área existen diversos programas con similares objetivos, que son ejecutados por el
PROMUDEH a través del PRONAA, El Ministerio de la Presidencia a través del
FONCODES, el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Salud y el Ministerio de
Economía y Finanzas a través de las Municipalidades. Asimismo, además de los
programas desarrollados por el Ministerio de Educación, el Ministerio de la
Presidencia administra más de 6 programas educativos.
Esta diversidad de instituciones genera descoordinación, ineficiencias y
duplicidad en el gasto social, lo que impide que estas políticas generen un mayor
efecto en la reducción de la pobreza. Asimismo, existe un alto grado de improvisación
y una falta de control sobre el impacto de los programas sociales que impide efectuar
correcciones en aquellos que tienen un limitado impacto social y fortalecer las
acciones que tienen un efecto favorable.
En este sentido, se requiere una mayor centralización y orden en el diseño y la
coordinación de las políticas, así como una reducción del número de programas y
entidades encargadas. Para ello debiera evaluarse la eficiencia en el desempeño de
La estrategia de lucha contra la pobreza 249
cada uno de los ejecutores y reorientar recursos hacia las instituciones que mayor
efectividad muestran en la ejecución de sus programas.
Es indispensable mejorar la coordinación insterinstitucional y potenciar a la
Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) como instancia para la toma de
decisiones e implementación de políticas, así como el Viceministerio de Economía del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como ente proveedor de las grandes
orientaciones socioeconómicas y evaluador de las políticas desarrolladas.
Asimismo, es indispensable determinar claramente el campo de acción de cada
institución. Todas las entidades deberían saber qué hace cada institución en cada
localidad, con el fin de evitar duplicidades y aprovechar las sinergias existentes. Una
coordinación eficiente permitiría lograr intervenciones gubernamentales integradas (y
no de sectores o instituciones aisladas).
Igualmente, es importante establecer incentivos y responsabilidades en cada una
de las entidades ejecutoras del gasto social. Los incentivos deberían tener un efecto en
las asignaciones presupuestarias. La experiencia adquirida en la reforma de las
instituciones del Estado en otros países respecto a la aplicación de indicadores de
desempeño y convenios de gestión debería ser tomada en cuenta seriamente. Está claro
que propuestas como éstas no hacen más que poner en evidencia la necesidad de
ejecutar la reforma y la modernización del Estado, que lamentablemente hoy se
encuentran paralizadas.
Ciertamente, ello requiere en primer lugar la adecuada formulación de planes
operativos de naturaleza institucional, pero también funcional, con una perspectiva
temporal no menor de tres años, donde se especifique la imagen del país para el año
2002, por ejemplo, la misión, la visión, los objetivos y las estrategias que se llevarán a
cabo, las actividades por realizar y metas por conseguir, así como la cantidad y la
naturaleza de los recursos requeridos. En buena cuenta se trata de que el plan
operativo se traduzca de manera natural en cuadros de necesidades, presupuestos
valorados y, finalmente, en programas mensualizados de gasto que den origen a los
calendarios de compromisos. Este proceso pasa, indiscutiblemente, por determinar los
indicadores relevantes de cada actuación, a partir de los cuales se deberá medir,
controlar y seguir la ejecución de dichos planes. El Viceministerio de Economía del MEF
y el CIAS parecen ser las instancias llamadas a llevar a cabo el seguimiento antes
referido.
Sobre este mismo tema, resulta indispensable lograr identificar claramente las
responsabilidades de carácter funcional, que trasciendan la actual organización
institucional del Estado. Actualmente, una buena parte de los recursos asignados a las
áreas sociales están siendo administrados sin injerencia alguna por parte del supuesto
ente rector. Por ejemplo, el Ministro de Salud debería orientar (no necesariamente
controlar, y menos ejecutar a través de los órganos del ministerio) todo gasto en
salud, sea cual fuere la fuente de financiamiento y su ejecutor. Lo mismo se cumple
250 Nelson Shack
Bibliografía
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PARTE II:
LAS REFORMAS QUE TRANSFORMARON
LA ECONOMÍA PERUANA