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René Ramírez (coord.

)
Título de la obra: “CES: cinco años construyendo una educación superior incluyente, de
calidad y pertinente”

René Ramírez Gallegos


Presidente del Consejo de Educación Superior

Consejeros Académicos
Doctor Marcelo Cevallos Vallejos
Doctora Ximena Díaz Reinoso
Doctor Agustín Grijalva
Doctor Germán Rojas
Doctora Rocío Rueda Novoa
Doctor Enrique Santos Jara

Representantes del Ejecutivo


Sandra Naranjo
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

Doctora Elizabeth Larrea Granados,


Miembro delegado del Ministerio de Educación

Silvia Marcela Chávez Campos


Miembro delegado del Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad

Marcelo Calderón,
Secretario General del CES

Revisión Editorial Institucional: Verena Hitner, Claudia Ballas, Claudia Hérnandez


Diseño, diagramación e impresión: Juan Pablo Guarderas, Carlos Romo, Felipe Villaviciencio

ISBN:

CES
Consejo de Educación Superior
Alpallana E6-113 y Francisco Flor
Quito - Ecuador
(593-2) 3947820
www.ces.gob.ec

4
ÍNDICE


INTRODUCCIÓN 09
René Ramírez G.

PARTE I 35
EL CONSEJO DE DUCACIÓN SUPERIOR


CAPÍTULO 1 37
Institucionalización del Consejo de Educación
Superior
Andrés Jaramillo

PARTE II 71
EL TRABAJO DE LAS COMISIONES

CAPÍTULO 2 73
Comisión Permanente de Institutos y
Conservatorios Superiores
Germán Rojas, Jimena Orellana, Edwin Osorio,
Carol Guerra, Andrea Bustos

CAPÍTULO 3 99
Comisión Permanente de Universidades y
Escuelas Politécnicas
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

CAPÍTULO 4 123
Comisión Permanente de Posgrados
Rocío Rueda, Adriana Blanco, Pablo Valdivieso y
Maria Elena Verdezoto

CAPÍTULO 5 143
Comisión Permanente de Doctorados
Enrique Santos

CAPÍTULO 6 153
Comisión Ocasional de Educación: la
transformación académica de las carreras del
campo de la educación
Elizabeth Larrea

CAPÍTULO 7 171
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud
Ximena Díaz, Gregorio Montalvo y Nadya
Arteaga

5
PARTE III 185
GARANTÍA DE LOS PRINCIPIOS
DE AUTONOMÍA RESPONSABLE Y
COGOBIERNO

CAPÍTULO 8 187
El cogobierno: elemento sustancial de la
autonomía universitaria responsable
Rina Pazos

CAPÍTULO 9 209
Reforma de los estatutos de las universidades y
escuelas politécnicas
Mauricio Suárez, Jorge Padilla, Carla Cupueran
y Patricio Torres

PARTE IV 221
GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE CALIDAD


CAPÍTULO 10 223
El cierre de 17 universidades y el plan de
contingencia
Claudia Ballas

CAPÍTULO 11 271
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador
Enrique Santos

CAPÍTULO 12 283
Intervenciones

Universidad Estatal del Sur de Manabí 283


Emilia Rivadeneira

Universidad de Guayaquil 297


Ernesto Nieto

Universidad Luis Vargas Torres de Esmeraldas 337


Marcelo Cevallos, Rubén Páez, Cecilia Santana y
Washington Fuentes

Universidad Nacional de Loja 355
Agustin Grijalva

Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí 369


Ximena Díaz

6
PARTE V 383
GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE
PERTINENCIA

CAPÍTULO 13 385
Desarrollo de la pertinencia en el Sistema de
Educación Superior
Elizabeth Larrea

CAPÍTULO 14 411
Pertinencia y oferta académica de posgrados
Rocío Rueda, Adriana Blanco y Pablo
Valdivieso


PARTE VI 427
GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES

CAPÍTULO 15 429
Gratuidad de la Educación Superior en el
Ecuador
Lorena Araujo y Ernesto Mirt

CAPÍTULO 16 445
La diversidad de modelos de educación a
distancia y los problemas de la regulación. El
caso de Ecuador
Claudio Rama y Cecilia Santana

7
CES: 5 años construyendo una Educación Superior incluyente, de calidad y pertinente

Introducción

La universidad es lugar donde existe la búsqueda incondicional por la verdad, donde existe el
amor por la verdad y eso es lo que nos conduce a la investigación. Como las verdades no son
absolutas, nuestra búsqueda es permanente.
Sergio Flores, Presidente de la Asamblea del Sistema de Educación Superior, Rector
de la Escuela Politécnica del Litoral, Guayaquil.
INTRODUCCIÓN

CES: Cinco años construyendo una educación superior


incluyente, de calidad y pertinente

René Ramírez G.1

Cuando el Consejo de Educación Superior (CES) fue establecido como organismo


público de regulación, planificación y coordinación interna del Sistema de Educación
Superior (SES) —en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES, 2010) —, sus
funciones y atribuciones se definieron para enfrentar los problemas y dificultades
que atravesaban las Instituciones de Educación Superior (IES) frente a las políticas
adversas impuestas por el proyecto neoliberal a fines del siglo XX e inicios del
siglo XXI: privatización de la educación en todos los niveles, repliegue del Estado,
desfinanciamiento de la universidad pública, desregulación y proliferación de
instituciones con fines de lucro y pésima calidad (Ballas, cap. 10).
La situación en la educación superior era entonces un vector marcado en Ecuador
por procesos de mercantilización que generaron dinámicas de exclusión generalizada.
Desde los años ochenta del siglo XX se edificaron sistemas diferenciados en el acceso
a la salud, a la educación, a la seguridad social, que determinaban que el acceso a
estos bienes dependiera del poder adquisitivo de los ciudadanos. Lo público-estatal
fue representado y construido como residual al mercado y de mala calidad, como
profecía autocumplida para justificar procesos de privatización. De esta manera, se
instituyó la distinción y estratificación social. A la par de aquello, se profundizó,
a nombre de la libertad del mercado, una estructura productiva dependiente de
commodities de exportación con nulo valor agregado mientras se profundizaba —
con el justificativo de la especialización y las ventajas comparativas— la importación
de bienes industrializados y tecnológicos con alto valor agregado.

1 Presidente del Consejo de Educación Superior.


René Ramírez G.

La búsqueda de soluciones a esta situación comienza con el proyecto de gobierno de


la Revolución Ciudadana. En el campo de la educación superior, el giro de timón tiene
una fecha simbólica de inicio el 22 de julio de 2008, cuando la Asamblea Constituyente
formula el Mandato No. 14, que exige la evaluación urgente del desempeño de todas las
IES. A partir de entonces el gobierno empieza a interpelar crítica y propositivamente
a la universidad, iniciando con esto un proceso de transformación inédito desde el
retorno a la democracia en 1979. La Revolución Ciudadana puso así en el primer
plano del debate público la transformación de la educación superior como un medio
para transformar la sociedad: el supuesto es que una educación de calidad para todos
y todas es la principal estrategia para construir una democracia de calidad, y es un
mecanismo eficaz para cambiar la matriz productiva primaria-exportadora hacia la
generación de bienes con alto valor cognitivo.
Es en este nuevo escenario de transformación radical que se funda el CES para
apuntalar el proceso desde la regulación, planificación y coordinación del sistema.
Cuando han transcurrido casi seis años desde que el CES comenzó sus funciones, el
propósito de esta introducción2 es hacer un análisis amplio, en sentido diagnóstico y
pronóstico, sobre las acciones emprendidas, los objetivos alcanzados y los desafíos para
continuar construyendo una educación superior incluyente, de calidad y pertinente.
En la primera sección de la introducción se aborda la recuperación del sentido
de lo público en la educación superior como principio orientador del cambio. En el
segundo apartado se examina cuánto se ha avanzado en términos de igualdad de
oportunidades; la siguiente sección se enfoca en los adelantos en calidad; mientras
que en la cuarta parte se estudia cómo se ha ejercido la autonomía responsable. A
partir de estos análisis, y en el marco de lo sucedido a nivel macrosocial en el país
durante la década de la Revolución Ciudadana, la sección final proyecta un segundo
momento de desarrollo de la educación superior en tanto motor del intelecto
colectivo para el cambio social

1. La educación superior como bien público

Un eje primordial que atraviesa el cambio de mirada respecto a la educación superior


consiste en recuperarla como bien público y social (Ramírez, 2012, 2016). Partiendo
de esta idea, Ecuador ha iniciado un proceso de cambios profundos, que marca
distancias, inclusive con países de larga tradición de reforma universitaria.

1.1 Los efectos sociales

En primer lugar, la recuperación de lo público está relacionada con la consciencia del


impacto que produce el bien ‘educación superior’, el cual afecta, tarde o temprano,
a la sociedad en su conjunto, sin importar si es gestionado por actores estatales
o particulares. No existe, en este sentido, la posibilidad de ‘desentenderse’ como
sociedad de la producción del bien ‘educación superior’. Si tenemos profesionales y
científicos mal o bien formados, y producimos conocimiento erróneo o veraz, de mala
o buena calidad, el resultado colectivo no tardará en llegar. De la misma forma, al ser
la universidad un bien público, sus efectos, además de impactar individualmente,
inciden sobre toda la sociedad.

2 Partes de este capítulo retoman lo expuesto en Ramírez (2016).

12
Introducción

1.2 La necesaria democratización

En segundo lugar, lo público está relacionado con la deselitización del campo


universitario; o dicho de otro modo, con la democratización en el acceso, permanencia,
tránsito y egreso de la educación superior; y también con la democratización de la
toma de decisiones al interior de los centros de estudio (cogobierno). Por una parte,
en Ecuador, producto del arancelamiento de la universidad pública y el consiguiente
proceso privatizador de la oferta (proliferación de universidades, carreras y
programas particulares autofinanciadas), se generaron barreras de entrada y salida
al interior de las instituciones (Ramírez, 2010, p.p. 34-40). Por otro lado, la creación
de universidades privadas se hizo bajo una particular apropiación del concepto y
dimensiones que debe involucrar la universidad. Así, por ejemplo, se defendió una
noción restringida de autonomía universitaria, ligada sobre todo a lo financiero-
presupuestario, sin considerar su contraparte de cogobierno. Las universidades
privadas eludieron este crucial elemento y funcionaron como empresas o fundaciones
con promotores y gerentes. El desafío es, por tanto, democratizar la ‘torre de marfil’.

1.3 La pluralidad y los intereses compartidos

En tercer lugar, la recuperación de lo público alude al trabajo de articulación


de intereses plurales para alcanzar intereses compartidos respecto al campo
universitario. Algunos autores plantean que las supuestas ‘conquistas’ en este ámbito
no deben ser disputadas por nadie, peor aún por el Estado: pues se supone que, al
haber sido promovidas por actores universitarios son por definición ‘buenas’ y se
orientan per se al bien común. Sin embargo, debemos recordar que los órganos que
gobernaban el campo de la educación antes de la fundación del CES se arroparon
bajo la noción de “autorregulación del sistema” para instalar un desgobierno
cooptado por grupos, intereses y lógicas particularistas (Minteguiaga, 2010). En
lugar de representar el interés común de todos los involucrados, permitieron un
proceso de mercantilización y privatización sin precedentes. Cada actor, individual
o en grupo, buscó su mejor beneficio, y el Estado fue relegado del proceso decisorio,
limitando su rol a cumplir apenas con el flujo de fondos públicos.
Por ello, recobrar el carácter público de la educación superior se vincula a redefinir
qué actores participan en las decisiones colectivas y vinculantes del sector; y también
a reconectar al Estado al campo de la educación superior, bajo una nueva matriz de
sentidos que va más allá de la oposición universidad (neo)liberal vs. Estado. Así,
en el más absoluto respeto a la autonomía de las universidades, se trata de una
estatalidad que tiene como horizonte normativo la separación de los intereses de
clase, corporación, grupo, y/o estamento; y la reconstitución de las universidades
como actores fundamentales para alcanzar el bien común.

1.4 La despatriarcalización

En cuarto lugar, referido a una de las prácticas sociales quizás más arraigadas en la
sociedad ecuatoriana, el fortalecimiento del carácter público de la educación superior
alude a erradicar el patriarcalismo en este ámbito. La sociedad patriarcal proviene
de las relaciones familiares machistas (mundo de lo íntimo) que persisten en el
país. Resulta paradójico que mientras cada vez más mujeres que hombres ingresan,
transitan y se titulan, incluso con mejores calificaciones, las autoridades y las plantas

13
René Ramírez G.

académicas hayan estado integradas casi exclusivamente por hombres. Así, por
ejemplo, en las universidades públicas —incluidas las de posgrado— antes de la
reforma implementada no había ninguna rectora. Por ello, lo público tiene que ver
también con alumbrar una problemática que habitualmente se circunscribe al campo
de lo ‘privado’, de lo ‘doméstico’, y que se reproduce en las esferas universitarias.
(Charvet, 2012).

1.5 Reglas que premien el talento

En quinto término, una barrera que históricamente impidió garantizar el carácter


público de la educación superior en Ecuador se relaciona con las prácticas de
nepotismo, compadrazgo y tráfico de influencias que se encuentran en este sector. Se
observan que algunos cargos de autoridad que, sin respetar la más mínima regla de
una democracia universitaria, se traspasan o designan entre parientes consanguíneos
o cónyuges. También, y esto muy ligado al tema de lo patriarcal, en algunos casos las
docentes mujeres deben su ingreso y ascenso en la carrera académica a sus relaciones
parentales o familiares, más que a sus méritos o experiencia profesional, a pesar de
que los posean sobradamente. Se trata de una compleja lógica en la que las docentes
e investigadoras se ven obligadas a participar, para garantizar su inclusión en un
espacio eminentemente machista y sin equidad

1.6 Espacios de encuentro común

En sexto lugar, mirar a la educación superior como un bien público implica concebirla
en espacios de encuentro común. En el pasado, se constituyó a la universidad como
ámbito de reproducción de clase y distinción social. Durante el ciclo neoliberal y
hasta la Constitución del 2008 el ingreso a la universidad se cumplía en función del
precio que se podía y se estaba dispuesto a pagar, y no necesariamente su finalidad
era la obtención de formación sino el acceso a las clases dominantes y a las relaciones
sociales que de ellas se desprenden. Esto se había exacerbado como consecuencia
de la expansión de centros universitarios privados de corte empresarial y con un
sistema de aranceles que también estuvo vigente en las universidades públicas
hasta la aprobación de la nueva Constitución. Además, no existía regulación alguna
para los esquemas de cobro en el sector universitario privado que, a pesar de que
debían ajustar las matrículas y tasas a los “costos reales” de las carreras y programas
ofertados, siguieron lógicas monopólicas de mercado. Bajo la nueva óptica, la
educación superior debe permitir la concurrencia de diferentes grupos sociales, de
grupos étnicos diversos, de posiciones políticas plurales, de estratos económicos
diferentes, de territorios o regiones heterogéneas y de credos disímiles.

1.7 La misión de la educación superior

En séptimo lugar, reconocer a la educación superior como bien público tiene que
ver con la misma misión y finalidad de las IES. La y el profesional ecuatoriano
que se titula en las instituciones locales generalmente es formado para satisfacer
las necesidades del mercado o maximizar las utilidades de las instituciones
educativas en una lógica de corto plazo. No obstante, la producción de los centros
de estudio no debe estar vinculada exclusivamente a la acumulación del capital,
sino orientada a cubrir necesidades sociales, garantizar derechos, democratizar

14
Introducción

la sociedad, potenciar capacidades individuales y territoriales, generar riqueza


colectiva y democracia de calidad, se trata de un nuevo modelo para el desarrollo
que promueve la formación de ciudadanos en condiciones de participar
propositiva, creativa y críticamente en el mundo del siglo XXI (Nussbaum, 2005,
2010, 2012, 2016). Así se exige un sentido más amplio que lo propuesto por la
perspectiva meramente utilitaria, que subordinada la educación superior al
beneficio económico empresarial o nacional. Desde este enfoque, el conocimiento
—y su proceso de generación— debe ser contemplado y construido como un bien
público para la sociedad (pro-común) y no con fines de mercado.
Temáticas que también aparecen articuladas con el ámbito de la autonomía
universitaria, la cual en el período anterior sufrió un proceso de subordinación al
mercado; es decir, se transformó en una heteronomía mercantil. Como resultado
no se divulgaba el conocimiento ni su producción. Similar situación sucedió con
la planificación de la oferta académica, que respondió sobre todo a una lógica de
mercado, que mayoritariamente dejaba por fuera todo aquello que no respondiera
a un ideario empresarial de universidad. Lo que estamos señalando en definitiva es
que el rescate de lo público en el campo de la educación superior implica recuperar
el sentido de la autonomía, frente a la autarquía y heteronomía que reinó en las
instituciones en el período neoliberal.

1.8 La sostenibilidad de la educación superior

La recuperación de lo público también está vinculada con el hecho de asumir la


educación superior con un área prioritaria de la inversión pública. Nunca antes
Ecuador había invertido tanto en la educación superior, desde el año 2007 al
2016 se han asignado $13.904 millones de dólares y $11.720 millones solo en el
período que va desde la aprobación de la LOES (2010) en adelante. Durante estos
primeros cinco años el CES ha construido un modelo de distribución de recursos
públicos que promueve la calidad, la excelencia y la eficiencia en el uso de los
recursos del Estado.
En este contexto, es fundamental asumir que lo público requiere también la
sostenibilidad material más allá de los ciclos económicos. En otras palabras, el
financiamiento debe ser un compromiso social que permita el autogobierno al
interior de las universidades, el cumplimento de su misión y de los principios
establecidos en la Constitución.

1.9 La legitimidad social

En noveno lugar, se puede sostener que el rescate de la educación superior como


bien público exige la restauración de su legitimidad social como espacio de
discusión y crítica pública, que coadyuva efectivamente a una mayor calidad en
la deliberación democrática. Esta legitimidad se relaciona con la rigurosidad de la
información y del conocimiento a través de los debates teóricos y de los procesos de
investigación que se generan al interior de las aulas. El déficit de debates sólidos, la
insuficiente investigación científica, la falta de rigurosidad produjeron en el pasado
la deslegitimación de la voz de la universidad. Dicha legitimidad también pasa por
recuperar un rol protagónico para que las comunidades académicas contribuyan a
imaginar los horizontes de cambios posibles.

15
René Ramírez G.

1.10 El intelecto colectivo

En décimo lugar, restaurar a la educación superior como bien público demanda


desmercantilizar el conocimiento. Esto nos obliga a buscar formas alternativas de
generar nuevos saberes, recuperar su carácter colaborativo, colectivo y compartido,
por sobre los intereses individualistas y privados. Jamás el conocimiento podría ser
visto como un bien particular si se reconoce que su producción debe ser impulsada
como parte de un proceso de acción colectiva: en donde se discutan públicamente
las problemáticas sociales, se construyan respuestas respetando diferentes saberes y
se llegue a soluciones y compromiso en pro del bien común para todas y todos los
ecuatorianos.

1.11 Las diversidades y el quiebre epistemológico

Para finalizar, la recuperación de lo público implica la construcción de un sistema


(IES y actores) que reconozca lo diverso como parte del proceso de aprendizaje social.
Esto requiere edificar un sistema que incorpore en su pedagogía social un quiebre
epistemológico, que integre la pluralidad de saberes que existen en la sociedad y
concrete la inter y transdisciplinariedad. Lo público solo podrá reivindicarse en
el marco de la sociedad plurinacional e intercultural. De hecho, un componente
fundamental de la sostenibilidad de la democracia radica en el reconocimiento del
diverso como igual. En otras palabras, la recuperación de lo público en una sociedad
de diversos radica en construir sistemas donde pueda florecer un diálogo plural y
horizontal, sin jerarquías de poder. Un quiebre fundamental en este sentido es el
que se plantea en el nuevo Reglamento de régimen académico expedido por el CES, que
propone aplicar una pedagogía del aprendizaje-servicio según la cual el estudiante
aprenda en una experiencia compartida, en las comunidades reales en las que la
gente vive: de este modo la esfera pública, la vida cotidiana y la biósfera se convierten
en verdaderas aulas de aprendizaje.3
Como se ha señalado en otras ocasiones (Ramírez, 2010, 2016), la recuperación de
lo público en la educación superior implica edificar, a largo plazo, un sistema que
amplíe la mirada más allá de la universidad, que abarque los diferentes espacios
donde se genera el ‘intelecto colectivo social’, a través del funcionamiento de miles
de redes de producción, transmisión y creación de conocimiento en la sociedad.
La reconfiguración de este intelecto social colectivo dará cabida a la sociedad que
aprende a aprender en la vida cotidiana. En este nuevo panorama, las universidades
se constituirían como uno de los varios ‘núcleos’ de aprendizaje/conocimiento
existentes, aunque sin negar su rol preponderante. Tales focos activarían interacciones
sociales en una suerte de sistema de redes neuronales, como un intelecto colectivo
que al ampliarse en espacios, acciones, tiempos de debate, deliberaciones, críticas
socialmente valiosas y conocimientos, tendrán su efecto en la fundación de una
nueva forma de democracia: la democracia cognitiva, que conduce a su vez a una
democracia humana sostenible, social y ambientalmente, y que a su vez será el pilar
estructurante de la sociedad del buen vivir.

3 Disponible en línea en: http://www.ces.gob.ec

16
Introducción

2. La igualdad como pilar de la democracia humana sostenible

Más allá de que es imprescindible para la democracia que existan reglas del juego
claras, es decir, procedimientos e instituciones que regulen los equilibrios políticos y
de la competencia electoral, cabe sostener que tales normas no bastan para dar cabida
al pliego de relaciones que se establecen entre democracia, mercado y desarrollo,
en el seno de las cuales se construyen y bloquean las libertades fundacionales o
sustantivas de los individuos o colectivos.
Con esta perspectiva, en Ecuador los ciudadanos/as refrendamos un nuevo
pacto de convivencia en la Constitución de 2008, que busca construir la sociedad
del buen vivir, la cual se basa en un pacto en donde la democracia (representativa,
deliberativa, participativa) debe estar en armonía con un sistema social, económico,
cultural, ambiental que permita el florecimiento individual y colectivo a través de la
satisfacción intergeneracional de las necesidades, la expansión de las libertades y la
garantía de derechos de la naturaleza y de sus ciudadanos que habitan en el presente
o habitarán en el futuro. La convergencia de un régimen democrático humano con el
régimen del buen vivir hará posible construir la democracia humana sostenible.
Siguiendo el horizonte constitucional, la característica diferenciadora de la
Revolución Ciudadana es que, junto a la reducción de la pobreza, se está reduciendo
la desigualdad económica y al mismo tiempo se están implantando procesos de
redistribución de capacidades humanas. Al analizar la tasa de crecimiento en la
participación del consumo según percentiles, nos podemos percatar con claridad
cuál es la principal diferencia en la economía política de la redistribución económica
en Ecuador en comparación al período anterior. Como se puede observar en el
Gráfico 1, en el período 1999-2006 en todos los percentiles creció la participación del
consumo; empero, el crecimiento fue mayor en los percentiles más ricos. En cambio
en el período de la Revolución Ciudadana también se da un crecimiento en todos los
percentiles de consumo, con la diferencia de que los percentiles más pobres son los
que crecen a mayor velocidad.

Gráfico 1
Tasa de crecimiento anual del consumo según percentiles, 1999-2006 y 2006-2014

tasa efectiva anual


8 P2014 P2006
1999 - 2006
2006 - 2014
6

0
0 20 40 60 80 100

Fuente: Encuestas de Condiciones de Vida (ECV), varios años. Elaboración: INEC.

17
René Ramírez G.

En otras palabras, el crecimiento del consumo en los gobiernos anteriores fue


pro-rico; en tanto que en el gobierno de Rafael Correa ha sido pro-pobre. Reducción
de la desigualdad y de la pobreza que no será espuria si está acompañada de la
democratización de las capacidades humanas.
De ahí la importancia de democratizar el campo de la educación superior. Partimos
del principio constitucional de que recuperar el bien público ‘educación superior’
permite construir una democracia más cohesionada y en tal sentido más humano y
sostenible. Cuando buscamos trasladar este principio a la práctica, enfrentamos un
gran desafío. En la disputa de los procesos de reformas en el campo de la educación
superior ha existido el dilema del trade-off entre democratización y calidad. Pero
en estos años las políticas públicas implementadas han demostrado que se pueden
producir cambios radicales que combinen calidad con igualdad.
La Constitución de 2008 y la LOES de 2010 recuperaron la gratuidad de la
educación superior pública; asimismo el CES garantizó esta trascendental política
pública mediante la expedición del Reglamento para garantizar el cumplimiento de la
gratuidad de la educación superior pública.4 Los efectos de estas normativas son tangibles:
actualmente, en el sistema de educación superior existen 704 mil estudiantes. En
el período referido 2006-2014, en términos absolutos, la matrícula ha aumentado
alrededor de 240 mil estudiantes, equivalente a un crecimiento de 52%.5 En este
marco, la tasa de incremento de la matrícula en la educación superior es cuatro veces
mayor que al crecimiento de la población entre 18 y 24 años (12%). El aumento de la
participación nos ha permitido pasar de una tasa bruta de matrícula del 29% al 39%
en 8 años.
La cuestión de fondo es si este crecimiento ha estado acompañado de procesos
de democratización en el acceso a la educación superior. Quizá este ha sido uno de
los mayores logros en términos de revertir una tendencia perversa que se dio con
la privatización. La recuperación de un sistema de educación superior gratuito, la
política de becas que favorece a los grupos históricamente excluidos, la eliminación
del examen de conocimiento por uno de razonamiento cognitivo,6 la supresión
de mecanismos parainstitucionales (redes de influencia social) para acceder a las
universidades, más un sistema de nivelación que buscó compensar las disparidades
de la educación secundaria ha producido un sistema de acceso democratizado.
En efecto, hoy en día siete de cada diez estudiantes que acceden a la educación
superior pública provienen de familias en la que ninguno de sus padres tuvo
esta oportunidad (SNIESE, 2016). Este fenómeno reafirma la movilidad social
intergeneracional y la deselitización del acceso.
Tanto en términos absolutos como relativos, la matrícula de los dos quintiles más
pobres se ha duplicado. Al realizar un modelo probabilístico que permita visualizar
el cambio en la estructura social, entre el 2006 y el 2014, para estudiar la probabilidad
de matrícula de los quintiles más pobres, este nos deja translucir que la posibilidad
de entrar a la educación superior, siendo parte del 20% más pobre en el 2014 es del

4 Disponible en línea en: www.ces.gob.ec


5 Fuente: Datos 2006 Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) personas que asisten a la educación
superior 463.175. Datos 2014, corresponden a micro dato de estudiantes matriculados, reportados por
las instituciones de educación superior al SNIESE.
6 En Ecuador, antes del 2006 en 9 de cada 10 universidades se tomaba un examen de conocimiento para
el ingreso; este tipo de examen reproducía la estratificación existente en la sociedad, pues arrastraba
la brecha cognitiva producida desde la educación básica y secundaria.

18
Introducción

67%, en tanto que en el 2006 era del 33%.


Adicionalmente, es importante resaltar que en los últimos tres años ha aumentado
el porcentaje de estudiantes en las universidades públicas que provienen de colegios
fiscales. Hoy en día, siete de cada diez estudiantes que ingresan a través del Sistema
Nacional de Admisión y Nivelación (SNNA, 2016) proceden de un bachillerato
público.
Más allá de la estadística descriptiva, en términos globales los resultados
del modelo econométrico7 muestran que los grupos tradicionalmente excluidos,
por motivos económicos o por razones estructurales, vinculadas a las trayectorias
educativas de los padres, así como aspectos socio-culturales, han aumentado la
probabilidad de acceder a la educación superior.
Los datos muestran que se está democratizando el acceso a la educación superior
intergeneracionalmente, por nivel de ingreso, sexo y etnia. Claramente, la gratuidad
y el SNNA han permitido romper la disyuntiva democratización-calidad.

2.1 La igualdad en la oferta pública y privada

¿Existe diferencia en la democratización de capacidades en el campo de la educación


superior si analizamos por separado la oferta pública y la privada? Cuando se analiza
la curva de Lorenz de la distribución de la matrícula en la educación superior pública
y privada se evidencia que ambos tipos de instituciones mejoran la distribución de
matriculados entre los años 2006 y 2014. Este hecho permite construir una sociedad
más cohesionada al distribuir más equitativamente las capacidades dentro de la
sociedad. En las IES públicas del total de matriculados (participación total), mientras
la razón entre el 10% más rico y 10% más pobre en el 2006 era de 1 a 29 veces, en el
2014 este indicador se ha reducido a 7,5.

Gráfico 2
Curva de Lorenz de la matrícula en la educación superior pública y particular, 2006-2014

Matrícula pública 2016 Matrícula pública 2014 Matrícula privada2016 Matrícula privada 2014
100%
% acumulado de matrículas en educación superior

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
0 10% más 2 3 4 5 6 7 8 9 10% más
pobre rico

Fuente: ECV, 2006-2014. Elaboración: Propia.

7 Ver nota 6.
19
René Ramírez G.

No obstante, existe una diferencia significativa entre lo que sucede en las IES
públicas y las particulares. Mientras en la educación superior pública se duplica la
matrícula de los dos quintiles más pobres, al pasar su participación del 8% al 17%.
En la universidad privada, la matrícula sigue estando muy concentrada en los
estudiantes provenientes de los deciles de mayores ingresos. En efecto, mientras en
2006 el 84,6% de los matriculados provenían del 30% más rico de la población, en el
2014 se reduce solo al 78%.
Si uno de los objetivos más importantes de las reformas impulsadas es recuperar
el sentido público del bien educación superior, para edificar una democracia
sostenible, difícilmente la distribución social de la matrícula en el ámbito de las
universidades particulares está coadyuvando a conseguir tal meta. Una sociedad
democrática y un sistema de educación superior que se rige por el principio de
igualdad de oportunidades, no funciona bien si las instituciones privadas acogen
predominantemente a estudiantes provenientes de las élites de mayor ingresos
económicos (Nussbaum, 2010). Este es un reto importante que es necesario debatir
si queremos conseguir un sistema particular que no genere circuitos socialmente
diferenciados.
A su vez, en términos de democratización es de esperar que en el ámbito público
siga profundizándose la inclusión de los más pobres; desde 2013, de los estudiantes
que aceptan un cupo, el 36% proviene de familias que pertenecen al 40% más pobre
de la población. Este indicador es una clara evidencia de las capacidades que tienen
los ciudadanos que provienen de estratos socioeconómicos bajos.

Gráfico 3
Aceptación de cupo en el SNNA según quintiles de ingreso, 2014-2015 (cifra en porcentaje)

Fuente: SNNA, 2014-2015. Elaboración: Propia.

No obstante, es necesario tener claro que incluir no solo es abrir puertas. Sería
absurdo que en nombre del mérito se niegue que las condiciones sociales de los más
pobres no tienen un impacto en su desempeño como estudiantes. En este marco,
surge otro reto para el sistema: ¿qué deben hacer las IES para retener a los jóvenes de
menores recursos económicos que logran acceder a la educación superior?
Con pocas excepciones, las universidades no tienen políticas de retención
dirigidas a los estudiantes más pobres. Los datos —que no incluyen aún a
estudiantes que ingresaron con el nuevo sistema de admisión— no son alentadores.
Si bien la distribución de titulados ha mejorado en los estratos medios y bajos,
todavía el porcentaje de personas que terminan la universidad mayoritariamente
provienen de los quintiles de más altos ingresos. El objetivo, no solo es garantizar

20
Introducción

la democratización del acceso sin discriminación, sino también que permanezcan y


se titulen en instituciones que cumplen con los más altos estándares de calidad. Es
decir, es un deber del Estado evitar ‘inclusiones desiguales o discriminatorias’. Este
es un tema pendiente que requiere ser abordado por las IES.
Tampoco es suficiente que cambie únicamente la composición de la matrícula en
términos relativos, sino que es preciso que alcance crecimientos absolutos (en todos
los quintiles), al menos en la misma proporción de los bachilleres que terminan
el colegio. Si bien es cierto que la matrícula en educación superior ha crecido, su
velocidad de incremento no es igual al número de bachilleres que egresan cada año.
Por ello, una de las principales políticas de gobierno y Estado ha sido fortalecer la
educación técnica y tecnológica de nivel superior, que hasta el año 2017 nos permitirá
ofrecer 80 mil cupos adicionales al año.
En Ecuador se ha debatido sobre el libre ingreso. Tener una posición seria al respecto
implica analizar si existe la infraestructura física pertinente y el talento humano adecuado,
tanto en cantidad como en calidad del personal académico. Por ello, postulamos que en
el próximo período el desafío, no retornar el libre ingreso, sino lograr la universalización
del acceso a la educación superior con calidad, pertinencia e igualdad. Y en este marco,
la gratuidad de la educación superior pública es indispensable e innegociable, porque
es lo que nos ha permitido, entre otros, disminuir en casi 20 puntos porcentuales la no
asistencia por motivos económicos desde el año 2007.
El desafío, por tanto, es continuar avanzando en el incremento de oferta pública
por parte de las universidades y de los institutos técnicos y tecnológicos. Reto
que abre a su vez un segundo debate en torno a si los recursos económicos que se
asignan a la educación superior son suficientes para dar este paso y para garantizar
la sostenibilidad y la expansión del sistema.

2.2 La igualdad en perspectiva socioeconómica

La educación no es una mercancía. Durante el debate constituyente y posteriormente


en las discusiones de la LOES (2010) se pudo demostrar que el arancelamiento
impuesto por el neoliberalismo en las universidades públicas constituyó una barrera
de entrada para las personas de escasos recursos (Ramírez, 2010). No obstante, a
partir del 2008 se tomó la decisión política de desechar aquella perspectiva mercantil,
que perduró durante más de dos décadas en Ecuador, según la cual la educación
superior era vista como un bien de consumo.
Si bien, como describimos en la sección anterior, desde el 2006 se ha generado un
proceso de democratización de la matrícula, es necesario ir más allá y preguntarnos
si se está produciendo una sociedad más igualitaria en términos socioeconómicos.
En este sentido, cabe anotar que Ecuador ha incrementado la inversión en educación
superior del 1,1% del PIB en el 2006 al 2,1% en el 20148. Esto nos convierte en el país
que más ha incrementado el gasto público en la educación terciaria como porcentaje
del PIB, por sobre el promedio de la Unión Europea (1,2%) y de la OCDE (1,4%)9.
Pero no solo aumentamos la inversión en educación, sino que implementamos una
política pública consistente y pragmática que nos ha permitido mejorar la distribución
de los recursos públicos destinados anualmente a favor de las IES, lo que se plasma en
el Reglamento de aplicación de la fórmula de distribución de recursos destinados anualmente por

8 Ministerio de Finanzas. Disponible en: http://www.finanzas.gob.ec/ejecucion-presupuestaria


9 Fuente: UNESCO Institute for Statistic: Government expenditure on tertiary education as % of GDP (%).
21
René Ramírez G.

parte del Estado a favor de las instituciones de educación superior.10 Este nuevo esquema de
reparto ha favorecido la disminución de las brechas entre las instituciones que reciben
una mayor y menor asignación por estudiante, de 21 a 1 en el 2012 y de 4 a 1 en el 2016.
Sin embargo, un reto para el país en el campo de la educación particular es buscar
mecanismos que permitan democratizar el acceso en este sector, con el propósito de
que la distribución del gasto en la educación superior privada ayude a construir una
economía menos desigual (Ramírez, 2016). En este marco, el CES ha implementado
políticas y normas de regulación de los aranceles y matrículas en las instituciones
particulares, las que no podrán incrementar los aranceles más allá de la inflación 11,
asimismo establece que las matrículas cobradas a los estudiantes y sus familias no
podrá exceder el 10% del arancel y prohíbe cobros obligatorios a los estudiante.
Vinculado a lo anterior, y considerando que las universidades particulares en el
período 2012-2015 reportaron ingresos por $2.600 millones de dólares (SRI, 2016) y
que paralelamente en algunas Instituciones se han detectado prácticas lucrativas
que permiten extraer recursos desde las instituciones en beneficio de particulares,
incumpliendo la prohibición del lucro, el CES en julio de 2016 aprobó remitir a la
Asamblea Nacional un conjunto de disposiciones reformatorias a la LOES, que
tienen por finalidad garantizar la prohibición del lucro en la educación superior, lo
que favorecerá a los estudiantes y al sistema de educación superior en su conjunto.

2.3 Oferta institucional

Luego de las repercusiones que tuvo en la región latinoamericana la Reforma


Universitaria de Córdoba (primera reforma) y del más reciente proceso de
heteronomización mercantil de la educación superior (segunda reforma), Ecuador
busca consolidar una tercera agenda de transformación del sistema de educación
superior en general y de la universidad en particular.
Gráfico 4
Creación de universidades, 1826-2014

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1826

1868

1943

1952

1962

1969

1971

1984

1986

1990

1993

1995

1997

1999

2001

2004

2007

2009

2011

2013

Fuente: Ramírez (2016, p. 37)

10 Disponible en: www.ces.gob.ec


11 Disponible en: www.ces.gob.ec

22
Introducción

Ecuador, en el país se presenta un primer momento de emergencia de


universidades públicas. En el período inmediato a la fundación republicana se crea la
Universidad Central, la Escuela Politécnica Nacional, la Universidad de Guayaquil
y la Universidad de Cuenca. Estas son las únicas que ofertaban educación superior
hasta mediados del siglo XX.
Posteriormente, entre los años 40-60 del siglo XX, hubo un intento de reforma
frustrada que impulsaba Manuel Agustín Aguirre. Es una época que coincide con
el velasquismo, durante la cual se crean cinco de las ocho universidades religiosas
cofinanciadas, en contra del principio de laicidad; en este ciclo también se fundaron
cinco universidades técnicas y una politécnica. Si bien las propuestas de reforma
de Aguirre no prosperaron, estas tuvieron un impacto en la construcción de un
movimiento universitario crítico que ha tenido repercusiones hasta la actualidad.
En los años setenta, durante el período dictatorial, se crean dos universidades
ligadas a las Fuerzas Armadas: la Escuela Politécnica del Ejército (ESPE) y el Instituto
de Altos Estudios Nacionales (IAEN); la Escuela Politécnica del Chimborazo
(ESPOCH) y se establece la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
A partir del año 1979, al igual que en otros países de la región y en un contexto
de la liberalización de la educación, se crearon 53 universidades, de las cuales
39 (74%) eran privadas. La fase de mayor proliferación se da sobre todo a partir
del gobierno Sixto Durán Ballén (1992), época en que la privatización de la
oferta estuvo acompañada del deterioro de la calidad del sistema de educación
superior. En otras palabras, entre 1992 y 2006 no solo se dio un proceso de
mercantilización de la educación terciaria a través de su privatización, sino que
el impacto fue aún peor porque se crearon carreras y programas de muy baja
calidad educativa. En efecto, en la primera evaluación del sistema de educación
superior realizada ya durante la Revolución Ciudadana, las 26 universidades
que se ubicaron en la categoría más baja en calidad (categoría E) fueron creadas
durante la contrarreforma neoliberal (ver Tabla 2).

Tabla 2
Universidades categoría E y cerradas, según período presidencial
Universidades en Categoría E
Período presidencial (no cumplen con estándares Universidades cerradas %
de calidad)

Sixto Durán Ballén 2 2 100


Fabián Alarcón 6 3 50
Jamil Mahuad 3 2 67
Gustavo Noboa 8 2 25
Lucio Gutiérrez 3 3 100
Alfredo Palacios 4 3 75
Total 26 15 58

Fuente: Ramírez (2016, p. 38)

La creación de universidades de baja calidad es resultado de una “ingeniería


institucional legalmente avalada” (Ramírez, 2016, p.38). No son pocos los casos de
universidades creadas mediante decreto o aprobadas por el Congreso Nacional sin
contar con informes favorables por parte de las instituciones reguladoras (CONUEP-
CONESUP) (Long, 2013; Lucas, 2015; Pacheco, 2013; Ramírez, 2012, 2016)

23
René Ramírez G.

Lo que evidenciaron la instauración de políticas neoliberales en el campo de la


educación superior, es que la ampliación de la oferta institucional no necesariamente
conduce a la democratización, singularmente si se trata de una oferta académica no
pertinente y carente de calidad. Es común pensar que para aumentar la matrícula
se debe ampliar el número de instituciones. Sin embargo, también no son pocas las
posiciones que señalan que es más conveniente contar con una plataforma reducida
pero de calidad o inclusive fusionar universidades por asuntos de calidad, sin que
ello tenga un impacto en la disminución de la matrícula.
En el país, durante dos décadas, se crearon 53 universidades y paradójicamente
se produce la elitización de la matrícula y la exclusión de las mayorías, se fundaron
instituciones para una elite de alta calidad e instituciones particulares para los
sectores históricamente excluidos de baja calidad. En cambio entre 2007 y 2014 se
cerraron 17 universidades y se crearon cinco universidades; y no solo que creció la
matrícula, sino que se democratizó ampliamente el acceso a la educación superior.
Desde el punto de vista de la oferta del sistema, la tercera ola de transformación
de la educación superior empieza con la desmercantilización. Luego del proceso
de evaluación del 2008 y de brindarles una segunda oportunidad en el 2010, se
tomó la decisión de cerrar 15 universidades por no cumplir estándares mínimos de
calidad. A este grupo se suman dos instituciones que fueron suspendidas en el año
2008: las Universidad Cooperativa de Colombia y la Universidad Jefferson. Las 17
universidades cerradas durante este período son privadas, tema que es abordado
por Ballas en el capítulo 10 de este libro.
Adicionalmente a los procesos de suspensión y cierre, el CES ha impulsado
políticas de mejoramiento de la calidad y depuración de la oferta académica a través
del Reglamento de presentación y aprobación de carreras y programas de las instituciones
de educación superior, el que establece criterios y estándares rigurosos para las nuevas
carreras y programas que surjan en el país12 y evitar de esta forma, como ocurrió en
el pasado, la proliferación de una oferta que no cumplía estándares de calidad. En
este marco, uno de los principales trabajos del CES, a través de las Comisiones, ha
sido la regularización de la oferta académica y la aprobación de una nueva oferta
académica, asunto que es tratado en la Parte II de este documento.

2.4 Universidades emblemáticas

Por otra parte, a partir del 2007 se crearon cuatro universidades públicas (Jaramillo,
cap. 1) con el objetivo de impulsar la investigación científica en el país y la
generación de nuevo conocimiento e innovación. Si analizamos el casi nulo número
de patentes presentadas por universidades del país podemos señalar que es un reto
para el Ecuador avanzar en el desarrollo tecnológico, la investigación científica y la
innovación como piezas estructurales del cambio en la matriz social y productiva
del país.
Con la Universidad Nacional de Educación (UNAE), se pone en el centro del
debate que la construcción de un sistema educativo de calidad depende en grado
sustantivo de la formación de los docentes. Po ello y para apuntalar este proceso
de excelencia continua, se consideró indispensable contar con una universidad
especializada en pedagogía de vanguardia para mejorar el nivel educativo escolar.

12 Disponible en: www.ces.gob.ec.

24
Introducción

La Universidad de las Artes viene a ocupar un lugar vacío, tanto cuantitativo como
cualitativo, en la educación superior. Esta institución, asumió la responsabilidad de
lograr que los Conservatorios de Loja, Cuenca y Quito ofrezcan carreras de tercer
nivel. Con todo se trata de una iniciativa que busca impulsar el desarrollo del arte
y la cultura, campos del conocimiento que estuvieron fuertemente deprimidos
durante la época liberal.
No debemos olvidar que en este período se crea la primera ciudad del conocimiento
de la región y del país, Yachay, que constituye a la vez el primer parque científico,
tecnológico y de innovación en la historia del Ecuador.13

2.5 Formación técnica y tecnológica

Otra línea de acción fundamental y convergente consiste en impulsar la formación


técnica y tecnológica. En esta tercera ola de transformaciones, el gobierno del
Presidente Rafael Correa aprobó un proyecto de inversión de $308 millones de
dólares para crear 40 institutos técnicos y tecnológicos en todo el país14, proyecto
que se desarrolla según las disposiciones establecidas en el Reglamento de presentación
y aprobación de estatutos de los institutos y conservatorios superior expedido por el CES.15
En éste campo, se busca establecer institutos de formación dual que fomenten el
aprendizaje a través del hacer (learning by doing) para articular de mejor manera
educación-práctica-trabajo.
Debemos tener claro que proponer que la educación superior se vincule con la
sociedad, es pensar también en la construcción de un sistema que busca mejorar la
productividad. Esto no se opone a la idea de fomentar una universidad reflexiva,
creativa y crítica.

2.6 Formación en posgrado

Finalmente, es necesario señalar que otro eje fundamental en este período ha sido
el fomento de la formación de posgrado. Por ello, el CES aprobó el Reglamento de
doctorados (Santos, cap. 5), herramienta normativa fundamental para regular y
establecer incentivos que favorezcan la formación de posgrado, así como disponer
un entramado institucional que promueva e impulse la formación de investigadores
en estudios avanzados, que promueva la producción científica (UNESCO, 2011).
En paralelo, a esta iniciativa durante este período se ha implementado la política
de becas más ambiciosa de la historia del Ecuador. En el plano internacional, en lo que
va del período de gobierno, se han invertido $600 millones de dólares y se han becado

13 Vale señalar que la ciudad del conocimiento está inscrita dentro de la estrategia nacional de
desarrollo del país. En el marco del cambio en la matriz productiva se busca impulsar en la ciudad
del conocimiento Yachay principalmente los sectores agroecológicos, de energías renovables,
farmacéutico, petroquímico y de tecnologías de la información y la comunicación.
14 Es importante recalcar que la oferta vigente de educación superior técnica y tecnológica pública
antes del 2006 no contaba con infraestructura propia, dado que las instituciones eran apéndices
de los colegios. En este marco, ofertaban clase en los márgenes de la oferta del bachillerato, siendo
los docentes parte del Ministerio de Educación. Antes de la reforma, los docentes de los institutos
técnicos y tecnológicos recibían su salario principal como profesores del bachillerato, y su labor como
docentes técnicos y tecnológicos superiores era contabilizado ‘simplemente’ como horas extras.
15 Disponible en: www.ces.gob.ec
25
René Ramírez G.

a más de 15.200 ecuatorianos para estudiar en las mejores universidades del mundo.
Con la reinserción laboral de los becarios del exterior y los becarios nacionales, la
Revolución Ciudadana está iniciando programas para el fomento del posgrado a
nivel nacional también en otras disciplinas científicas o en otras localidades donde
antes no se podían ofertar por falta de talento humano especializado.
En el plano nacional también se ha apoyado la formación de cuarto nivel, las
tres universidades de posgrado durante el período 2007-2015 han recibido una
asignación de $281 millones de dólares16.

3. Una calidad que democratiza17

Usualmente en los debates de política pública se suele tratar a la calidad como algo
ajeno a la democratización. Los usuales procesos de reforma que han sucedido en
la región han supuesto un trade-off entre democracia y calidad. Aquellos países
que tuvieron como objetivo la calidad construyeron un sistema de élites, poco
democrático; y aquellos que buscaron democratizar lo hicieron con bajos estándares
de calidad. Ecuador se planteó hacer los dos objetivos paralelamente.
En el marco de la integralidad del sistema la primera pregunta que debemos
hacernos primero es si hay avances a nivel de bachillerato para edificar una educación
de calidad para todos y todas, dado que esto permite que el acceso a la educación
superior sea más democrático y con igualdad de oportunidades. De acuerdo al tercer
estudio regional de UNESCO, los estudiantes del Ecuador de escuelas y colegios son
los que, en promedio, más han mejorado su desempeño en la región. En el segundo
examen regional (2012), Ecuador se encontraba en el penúltimo puesto. En el más
reciente examen (2014) se encuentra a la par del promedio de la región.
Esto significa que hay un importante desarrollo del razonamiento, que involucra
la adopción de nuevos modelos pedagógicos que asumen la consigna de ‘aprender a
aprender’. Los resultados positivos en la educación secundaria se reflejan también en
el acceso a la educación terciaria. Mientras en el 2013, el 67,1% de los aspirantes no
aprobó alguno de los dos instrumentos (examen de conocimiento “Ser Bachiller” o
Examen de Razonamiento de Educación Superior – ENES), en el 2015, el 66% aprueba
ambos instrumentos (el 84,7% aprueba Ser Bachiller y el 80,5% aprueba ENES).

3.1 Convergencia hacia arriba

Ahora bien, en el campo de la educación superior una pregunta pertinente es si el


sistema está produciendo circuitos diferenciados de calidad. Usualmente se suelen
construir sistemas en que la calidad construye estratificación social: IES malas para
pobres y buenas para ricos. El objetivo de la transformación del sistema en este
ámbito es que la distribución de ‘calidades’ sea igualmente bueno para todos. En
este sentido debemos analizar si existe un proceso de convergencia o divergencia
entre universidades en términos de calidad.
En Ecuador podemos constatar una convergencia hacia arriba, hacia una mejor
calidad de las IES. Este ha sido el objetivo explícito de una nueva política de

16 Ministerio de Finanzas. Disponible en http://www.finanzas.gob.ec/estadisticas-fiscales/


17 Sección publicada originalmente en R. Ramírez (2016). Universidad urgente. Para una sociedad
emancipada. Quito: SENESCYT-IESALC

26
Introducción

distribución de recursos expedida por el CES, más homogénea a nivel de estudiantes.


Mientras que antes de la aplicación de la nueva forma de distribución de recursos
la razón entre la universidad que más recibía recursos y la que menos lo hacía era
de 21 veces, en la actualidad dicha diferencia es de 3 veces. Se garantiza un mínimo
de recursos por estudiante y el presupuesto es asignado en función de desempeño
académico en términos de calidad, mejora de la misma, investigación científica y
eficiencia interna y administrativa, ponderado por la matrícula de cada institución.
Utilizando el índice de calidad, que permite distribuir recursos públicos y que
sintetiza el nivel de calidad de las universidades, podemos observar que se está
produciendo una convergencia en la calidad de las universidades (ver Gráfico 5).18

Gráfico 5
Convergencia en el índice de calidad universitaria

80,0%

70,0%
% de cambio índice de calidad 2012 - 2014

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%
0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
-10,0%
Índice de calidad 2012

Fuente: Ramírez (2016, p. 37)

Recordemos que para cumplir tal objetivo se empezó categorizando las


universidades de la “A” (mejor nivel) a la “E” (peor nivel) y depurando el sistema.
Se cerraron 15 universidades, 129 institutos técnicos y tecnológicos (Rojas, et. al.,
cap. 2), y 44 extensiones; las IES que no cumplían los estándares mínimos de calidad
eran particulares. El objetivo ha sido ir eliminando paulatinamente las categorías
de menor calidad para que en el transcurso del tiempo se tenga un sistema en que
todas las universidades sean de categoría “A” o “B”. En este marco, la categoría “E”
ha desaparecido del sistema y en el año 2016 desaparecerá la categoría “D”, luego
del proceso de evaluación para la acreditación de aquellas universidades que se
encuentran en tal categoría. El propósito es construir un sistema que garantice igual
calidad para cualquier ciudadano. La concreción de tal objetivo permite edificar un
sistema que coadyuve, a su vez, a construir una democracia humana sostenible al
romper con circuitos diferenciados de calidad que estratifican a la sociedad.
En esta misma dirección, si bien tanto el CONEA como luego el CEAACES
han instaurado una cultura de la evaluación de la calidad, es necesario tener una

18 Para el detalle de las variables que conforman el índice de calidad y cómo se calculan visitar la página
web del CES: www.ces.gob.ec. La información de este índice es enviada por cada rector al CEAACES,
que avala dicha información. Este índice luego es utilizado por el CES y la SENESCYT como parte de
la fórmula para la distribución de recursos provenientes de la preasignación del Estado. Más detalles
sobre la clasificación de las universidades según nivel y mejora en la calidad en el período 2012-2014
se pueden consultar en Ramírez (2016: 60).
27
René Ramírez G.

profunda reflexión sobre qué modelo de evaluación necesitamos en función de qué


universidad necesitamos y queremos para el país. El organismo de acreditación
y evaluación de la educación superior aún no ha tomado en cuenta temas
fundamentales que han tenido repercusiones no deseadas en el sistema. Así, por
ejemplo, no se ha considerado la proporción de estudiantes pobres o su grupo
étnico, tanto en el ingreso como en la titulación; o se ha dado poca importancia a
la vinculación con la colectividad. Se trata de cuestiones que pueden desincentivar
la construcción de una nueva universidad que tenga como uno de sus objetivos
fundamentales, central en el espíritu de la reforma, democratizar la sociedad. Si
bien este efecto ha sido compensado en cierta medida por la regulación normativa
o los incentivos económicos de la política pública, el impacto habría sido mucho
mayor si tanto el CONEA como el CEAACES hubieran evaluado con un mayor
sentido democratizador y social. De nada sirve tener más doctores como profesores
si su investigación no ayuda a mejorar la calidad de vida de la población. Por eso
es urgente también un debate social sobre qué sistema de evaluación necesita el
sistema de educación superior.
Como otra cara de la misma moneda, junto a la calidad se debe analizar la
pertinencia de la educación superior. El sistema puede mejorar la calidad pero
con una oferta académica que no necesita la sociedad. Si analizamos tal arista,
podemos observar que una oferta más pertinente es claramente un reto que
se debe profundizar en el sistema. Si bien la oferta de carreras de tercer nivel
prácticamente se ha mantenido constante, se puede evidenciar en los últimos
dos años un aumento de los cupos pertinentes en 14 puntos porcentuales, lo que
permitirá avanzar en la consolidación de un sistema de educación superior al
servicio de las necesidades del país.

3.2 Adiós precarización laboral

Durante el período neoliberal el trabajo en la educación superior fue sinónimo de


precarización laboral: bajos salarios, no afiliación a la seguridad social, contratos
ocasionales por lustros o décadas, ausencia de un sistema de escalafón docente que
permita construir una carrera universitaria, omisión del cogobierno y la participación
la toma de decisiones, etc. Uno de los pilares de la nueva reforma ha sido desterrar la
precarización laboral en el campo de la educación superior.
Actualmente en la región, se ha mejorado el nivel salarial de los docentes
universitarios. Así por ejemplo, antes de la reforma, un profesor que entraba como
auxiliar (nivel de escalafón bajo) ganaba USD 481. Hoy en día, con el nuevo Reglamento
de carrera y escalafón del profesor e investigador del sistema de educación superior (RCE)
(Santos, cap. 11), expedido por el CES, se habilita a los docentes/investigadores, la
posibilidad de dedicarse exclusivamente a las actividades académicas, al garantizar
recursos públicos suficientes para ello.19 Con la aplicación del RCE, un auxiliar que
accede a un puesto de trabajo en la universidad gana, como mínimo, casi USD 1.700.
Solo en el último año se ha dado un crecimiento del 11% en el salario promedio del
docente universitario. Un profesor principal puede llegar a ganar USD 6.000 por
mes.
Por otra parte, el sistema de educación superior es un espacio que genera

19 Disponible en www.ces.gob.ec.

28
Introducción

empleos. Desde el año 2010, el número de profesores aumentó en cerca de 11 mil


nuevos profesores, cifra que representa un crecimiento del 44%. En la Universidad
más grande del país por volumen (Universidad de Guayaquil) se han eliminado los
contratos por factura, en donde no se pagaba seguridad social y los docentes tenían
contratos por lustros o décadas en condiciones muy precarias. Este fenómeno se
repetía en otras instituciones del sistema universitario. Además, con el propósito de
cumplir la normativa de alcanzar el 60% de docentes a tiempo completo, el sistema
universitario ha convocado a miles de concursos de merecimiento y oposición para
poder dar nombramientos definitivos.
Tanto o más importante que este crecimiento salarial es el reconocimiento del
trabajo en términos de tiempo. En el RCE se reconoce el tiempo de preparación de
clase, de tutorías, de tesis, de investigación. Esto implica la duplicación del salario
del docente. Además, al reconocer la dedicación a la investigación, se incentiva la
producción académica; y también se define la figura del profesor-investigador, para
inducir trayectorias investigativas que permitan obtener resultados innovadores y
prácticos de las labores académicas con horizontes de más largo plazo.

4. Segunda fase de la estrategia: democracia cognitiva e innovación social20

El acceso a un sistema de educación público y de calidad no es suficiente si lo que


se distribuye es pobreza. No se podrá conseguir calidad de vida digna para la
población si existen sociedades igualmente pobres y desigualmente ricas. A su vez, la
democratización del conocimiento no solo pasa por el acceso a los sistemas formales
de educación. El impacto de la democratización educativa no será estructural en
Ecuador sino se genera otro sistema de gestión del conocimiento. No es compatible
un sistema de educación pública de calidad con un sistema híper-privatizado
de generación y apropiación del conocimiento y la tecnología por parte de toda la
sociedad, y sin un sistema que genere innovación social.
Precisamente uno de los cuellos de botella de la estructura productiva en
Ecuador es el rentismo del empresariado ecuatoriano. La educación puede mejorar
la productividad del actual sistema pero también puede empujar para que se
produzca una diversificación del mismo. En términos productivos, ambos objetivos
son igualmente importantes, siendo el primero más importante en el corto plazo y el
segundo en el mediano y largo plazo.
Para esto es preciso contrarrestar el capitalismo cognitivo, que ha construido
una institucionalidad que le permite viabilizar la expropiación del plusvalor del
conocimiento social a través de sistemas de propiedad intelectual que rigen, hoy en
día, en el comercio mundial, produciendo lo que Michael Heller en 1998 denominó la
“tragedia de los anticomunes”. Esta tragedia, en la arena del conocimiento significa
la subutilización del conocimiento científico y tecnológico causado por la excesiva
privatización de los derechos de propiedad intelectual y el sobrepatentamiento. Los
países del Sur deben romper con la tragedia de los anticomunes y construir sistemas
de conocimiento/creatividad abiertos, es decir, sistemas cognitivos construidos
como recursos compartidos y bienes públicos sociales (no solo por principios de
coherencia ética sino por la necesidad de eficiencia económica).

20 Sección publicada originalmente en R. Ramírez (2016). Universidad urgente. Para una sociedad
emancipada. Quito: SENESCYT-IESALC
29
René Ramírez G.

En este marco, una segunda fase en la estrategia por la que apuesta Ecuador
para la transformación social comienza por la construcción de un nuevo sistema de
gestión del conocimiento, tecnología y de la innovación. En primer lugar, esto está
articulado a democratizar el acceso tecnológico para fomentar mayor productividad
y garantizar derechos. A su vez, se busca que a través de procesos de transferencia
tecnológica se reproduzca tecnología localmente y así articular el sistema científico-
tecnológico para canalizar innovación social y productiva. Finalmente, consiste en
generar conocimiento para beneficio social. Esto implica recuperar el sentido público
y común del conocimiento y la tecnología, asegurando un equilibrio entre titulares
y usuarios, pero con un fin mayor: la difusión del conocimiento y la reducción de la
dependencia tecnológica.
A su vez, la construcción de un ecosistema de innovación busca fomentar la
creación de nueva riqueza a través de crear nuevo valor agregado ligado al ingenio,
la creatividad y el conocimiento del ser humano. Esto también implica construir un
sistema en que la riqueza del emprendimiento sea principalmente del innovador y
no únicamente del financista (como sucede en el rentismo de los usuales sistemas
de propiedad intelectual). De esta manera, nos proponemos romper con la forma
de enajenación usual que se da entre capital y trabajo. Esto no solo permite generar
riqueza y puestos de trabajo, sino que ataca al corazón de la injusticia social y pone
por delante al trabajo sobre el capital.
En efecto, en el capitalismo cognitivo el investigador y el innovador son
asalariados, y el capitalista es el financista. Es por esto que Ecuador plantea en
el “Código Orgánico de Economía Social de los Conocimientos, la Creatividad y
la Innovación”, conocido también como Código Ingenios, que el investigador/
innovador/artista sea prioritariamente el mismo propietario de su creación y se
pueda constituir en emprendedor o co-propietario del emprendimiento y en donde,
en el marco del respeto de los derechos de autor, se busque construir un sistema
abierto, libre y común en la democratización del conocimiento y la tecnología
creados. Dentro de esta perspectiva, se configuran derechos de propiedad intelectual
acordes a la pluralidad de economías: pública, asociativa, comunitaria, privada, etc.
Dicha situación implica cambiar la jerarquía de los valores de la sociedad:
tendrían más valía en esta otra economía las ideas (talento humano) que el
capital (hay mayor valor social en el “Banco de Ideas”, repositorio de proyectos
creativos, que en el dinero de la banca comercial corriente).21 Es por esto que la
regulación del sistema financiero o la banca pública de desarrollo debe jugar un rol
fundamental para romper la escasez de oferta de financiamiento para la innovación
de tecnología social. En este marco, y luego de las transformaciones radicales en
el campo educativo que se están llevando a cabo, recuperar el sentido público del
conocimiento, desarrollar tecnología local y democratizar el acceso a y uso de la
ciencia y tecnología constituye un segundo momento de la transformación social y
productiva que fomenta el Gobierno de la Revolución Ciudadana.

21 Para mayor información sobre el Banco de Ideas visitar http://senescyt.boostlatam.com/.

30
Introducción

Uno de los ejes de la propuesta de tal inserción radica en la construcción de


redes de aprendizaje, conocimiento, innovación y creación social a escala regional y
mundial. A nivel latinoamericano se debe consolidar una agenda que permita la libre
circulación de ideas y de personas y edifique sistemas de gestión del conocimiento
que recuperen la naturaleza pública y común del conocimiento y la tecnología.22
Debe quedar claro que las herramientas o armas que utiliza el capitalismo
para garantizar su supervivencia son los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual vinculados al Comercio (ADPIC y ADPIC+), los Tratados de Libre
Comercio, los Tratados Bilaterales de Inversión, que a su vez se amparan en el
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI).23
A través de esta ingeniería institucional mundial se garantiza la dependencia del
conocimiento de los países menos industrializados tecnológicamente.
Un primer paso para romper con el neodependentismo de nuestros países
implica quebrar la lógica sistémica que generan las instituciones mencionadas.
Dicha ruptura será más difícil de hacer si no se genera institucionalidad regional en
el marco de la integración regional. Únicamente si se construyen sistemas cognitivos
emancipadores se podrá poner fin a esta nueva forma de generar dependencia a
nivel global por parte de los grandes Estados capitalistas. En este marco, los países
del Sur deben proponer un “Tratado Mundial de Ciencia, Tecnología e Innovación”
que permita gestionar el conocimiento para beneficio común.
La disputa política sobre qué educación superior construimos es la disputa
política sobre cuál es la sociedad a la que aspiramos. Como hemos señalado a lo
largo del texto, la edificación de una democracia humana sostenible implica la
recuperación de lo común y de lo público, tanto en el sistema de innovación social
como en el educativo. Romper con el neo-dependentismo, ligado a la sujeción de
los países del Sur al conocimiento y la tecnología del Norte, implica conquistar
una autonomía emancipadora. Esto conlleva, a la par que impulsar el sistema de
educación superior, constituir una pedagogía que rompa con la matriz cognitiva
y de pensamiento epistemicida que ha existido en Occidente; es decir, con aquella
matriz que asesina de partida la sostenibilidad de la edificación de una democracia
humana.
Una nueva sociedad, más justa y más democrática, solo se logrará si edificamos
la nueva universidad como motor del intelecto social, sobre la base de pedagogías
y epistemologías de los ‘ojos abiertos’, en donde la sociedad y el medioambiente
sean vistas como aulas, la ciudadanía como compañera de clase y los derechos, las
necesidades y las potencialidades de la humanidad y de la naturaleza como objeto
de conocimiento e investigación para la búsqueda del bien común y la vida buena/
digna de los seres vivos. Urge generar nuevos conocimientos que cimienten una
educación superior que sea el semillero de una sociedad emancipada y emancipadora.

22 En esta dirección, durante la III Reunión de Ministros y Altos Funcionarios en Ciencia, Tecnología e
Innovación de la CELAC, en la ciudad de Quito el 15 de septiembre del 2015, la SENESCYT lideró, en
el marco de la designación del país en la Presidencia Pro Témpore, la aprobación colectiva del “Plan
de Acción enfrentar desafíos internos y externos de la región en el nuevo escenario del conocimiento
a nivel global” (ver Ramírez, 2016: 61-66).
23 Así por ejemplo el Tratado Modelo Bilateral de Inversión de Estados Unidos señala: “ninguna parte
podrá (…) imponer o establecer ningún requerimiento o establecer ningún compromiso u obligación:
(…) a transferir ninguna tecnología en particular, un proceso de producción u otro conocimiento
propietario a una persona en su territorio”.
31
René Ramírez G.

Referencias

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universidad ecuatoriana. En: R. Ramírez. Transformar la universidad para
transformar la sociedad. Quito, Ecuador: SENESCYT.
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transformar la sociedad. (pp. 27-56). Quito: SENPLADES.
Servicio de Rentas Internas (SRI) (2016). Grupos económicos, universidades y su

32
Introducción

relación con paraísos fiscales. Presentación del Director General del SRI
Leonardo Orlando Arteaga ante la Comisión Especializada de Justicia y
Estructura de Estado de la Asamblea Nacional.
UNESCO (2011). Conferencia General 36ª reunión, Paris 2011. Disponible en: http://
unesdoc.unesco.org/images/0021/002116/211619s.pdf

33
CES: 5 años construyendo una Educación Superior incluyente, de calidad y pertinente

Parte I

El Consejo de Educación Superior

La educación superior crea ciudadanos más conscientes, interesados y críticos. Considero que
esta sería la contribución del sistema a la democracia.
Fernando Ponce, Rector Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Quito
CAPÍTULO 1

Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Andrés Jaramillo1

Introducción
La Constitución de la República del Ecuador establece expresamente que el sistema
de educación superior se regirá por dos organismos públicos; uno encargado de la
“planificación, regulación y coordinación interna del sistema y de la relación entre
sus distintos actores con la Función Ejecutiva” y una entidad responsable de la
acreditación y aseguramiento de la calidad (Const, 2008, art. 353).
A partir de esta disposición constitucional, la Ley Orgánica de Educación Superior
(LOES, 2010), crea al Consejo de Educación Superior (CES), define su composición y
desarrolla sus atribuciones y deberes.
El CES marca un cambio de paradigma en la regulación de la educación superior
en comparación a los organismos precedentes. No únicamente por su integración y
organización, sino principalmente por los resultados obtenidos durante estos cinco
años.
Es importante resaltar, que desde su conformación en el año 2011, el CES
ha trabajado en permanente diálogo con los actores del sistema de educación
superior, por una parte, para garantizar el adecuado cumplimiento de sus derechos
constitucionales, en el marco de los principios reconocidos en la Constitución y
desarrollados en la LOES y por otra, en la construcción de un nuevo marco normativo
e institucional en condiciones de guiar el desarrollo del sistema en el largo plazo.
Al respecto, se debe recordar que la Constitución de la República del Ecuador
establece expresamente que “todo órgano con potestad normativa tiene la obligación

1 Abogado y Máster en Derecho Constitucional. Coordinador de Normativa del Consejo de Educación Superior.
Andrés Jaramillo

de adecuar, formal y materialmente, las normas jurídicas a los derechos previstos en la


Constitución y los tratados internacionales, y los que sean necesarios para garantizar
la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades”
(Const., 2008, art. 84).
Así, los entes estatales con facultad normativa, como el caso del CES, por una parte
tienen una función garantista, que implica que al desarrollar y aprobar una norma
jurídica, necesariamente deben adecuar su contenido a los derechos establecidos en
la Constitución. Y, por otra que en el proceso de elaboración el CES debe garantizar
la participación de los distintos actores que tienen interés o que consideran que sus
derechos puedan estar comprometidos. En este punto es relevante mencionar que la
Constitución representa un avance significativo en materia de derechos y garantías,
a partir de la cual se construye un nuevo modelo de Estado (Estado Constitucional
de Derechos y Justicia) y de sociedad basada principalmente en el concepto de Buen
Vivir.
El objetivo del presente capítulo es presentar un análisis sobre el proceso de
conformación e institucionalización del CES y describir sumariamente el trabajo
desplegado durante estos cinco años, particularmente en lo referente al desarrollo
del nuevo marco normativo del sistema de educación superior. Para el efecto,
primero se explica el proceso de conformación e institucionalización del CES,
destacando las diferencias con los anteriores organismos de regulación. Se desarrolla
el Régimen de Transición, la constitución del Consejo Provisional y la selección de
los primeros consejeros académicos. Posteriormente, se revisan los ejes de trabajo
fundamentales que le han permitido al CES, durante estos cinco años, cumplir los
deberes y atribuciones establecidas en la LOES. Finalmente, se resaltan los resultados
más relevantes en materia normativa, singularmente se destacan los reglamentos de
mayor relevancia e impacto para el sistema y sus actores.

1. La institucionalización del Consejo de Educación Superior

La Constitución de la República determina que “no podrán ser funcionarias ni


funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la
potestad estatal de control y regulación, quienes tengan intereses en las áreas que
vayan a ser controladas o reguladas o representen a terceros que los tengan. (…)”
(Const., 2008, art. 232).
La importancia de esta referencia radica en la necesidad de que los organismos de
control y regulación estatal no estén integrados total o parcialmente por autoridades
de las instituciones que van a ser controladas o reguladas, tema que es debatido
a nivel internacional y que busca evitar el riesgo de que se generen conflictos de
intereses e incluso tráficos de influencias que terminan afectando el desempeño y
transparencia de las entidades públicas. Si bien hoy resulta éticamente objetable que
quienes conforman los organismos de control y regulación sean autoridades de las
instituciones controladas, esta norma no fue parte del marco jurídico ecuatoriano
sino hasta la Constitución del año 2008.
Por ello, en apego a esta disposición constitucional, la LOES establece que “el
Consejo de Educación Superior […] no podrá conformarse por representantes de las
instituciones objeto de regulación, ni por aquellos que tengan intereses en las áreas
que vayan a ser reguladas” (LOES, 2010, art. 166).
En el ámbito de la educación superior, los organismos que antecedieron al

38
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

CES estaban integrados mayoritariamente por las máximas autoridades de las


universidades y escuelas politécnicas2 , lo que ocasionó que por casi dos décadas
al momento de diseñar e implementar políticas públicas primara un enfoque
“corporativista” (Roth, 2006), según el cual los sectores que tienen mayor capacidad
de influencia y negociación frente al Estado logran que sus propuestas terminaran
siendo incorporadas en los programas de gobierno e integradas como prioridad
por las distintas entidades del Estado, persistiendo con ello la postergación de las
demandas de los grupos con menor capacidad de influencia.
Al respecto, Ramírez (2010) señala que “la supuesta conquista social de la LOES
del año 2000, con un sistema regulado «autónomamente»—por el CONESUP3 , y
el CONEA4 —, es un claro ejemplo de lo que pasó en el Estado ecuatoriano en las
últimas dos décadas. Este fue cooptado por intereses particulares, usufructuaban del
poder que se tenía al momento de tomar decisiones” (Ramírez, 2010, pág. 10).

La conformación del CES, a diferencia del CONUEP5 y del CONESUP, es


resultado de un proceso de selección público y meritocrático, sus integrantes –
académicos y estudiantil– son elegidos a través de un concurso de mérito y oposición.
De esa manera, se deja atrás la época en que las autoridades de las instituciones de
educación superior integraban los organismos que las regulaban.
Tabla 1
Conformación de los organismos reguladores de la educación superior del Ecuador (1982-2010)
Ley de 1982 Ley de Univer- 2000 Ley de Educación Superior 2010 Ley Orgánica de
educación sidades y Escuelas Ley 16 Registro Oficial 77 Educación Superior
superior Politécnicas. Ley 88
Organismo CONUEP CONESUP CES
Instructivo (Art. 9) (Art. 12) (Art. 167)
para concurso a) Los Rectores de las Universi- a) Dos rectores elegidos por las universi- a) Cuatro representantes
de méritos y dades y Escuelas Politécnicas, dades públicas; del Ejecutivo que serán: el
oposición oficiales y particulares; b) Un rector elegido por las escuelas Secretario Nacional de Edu-
b) Un representante de los pro- politécnicas públicas; cación Superior, Ciencia Tec-
fesores de las Universidades c) Un rector elegido por las universidades nología e Innovación; el Sec-
oficiales, uno por los profe- y escuelas politécnicas particulares; retario Técnico del Sistema
sores de las Escuelas Politécni- d) Un rector elegido por los institutos su- Nacional de Planificación o
cas, y uno por los profesores de periores técnicos y tecnológicos, quien su delegado; el Ministro que
las Universidades particulares; deberá cumplir con los requisitos estable- dirija el Sistema Educativo
c) El Presidente de la Directiva cidos para ser rector de una universidad o Nacional o su delegado; el
Nacional de la Federación de escuela politécnica; Ministro que dirija la Política
Estudiantes de las Universi- e) Dos representantes por el sector públi- de Producción o su delega-
dades Oficiales, el Presidente co, que serán el Ministro de Educación y do;
de la Directiva Nacional de Cultura y el máximo personero del organ- b) Seis académicos elegidos
la Federación de Escuelas ismo estatal de ciencia y tecnología o sus por concurso público de
Politécnicas y el Presidente de delegados o alternos, que deberán ser merecimientos y oposición.
la Directiva Nacional de las Uni- o haber sido profesores universitarios o Estos seis integrantes de-
versidades particulares; politécnicos y cumplir las condiciones que berán cumplir los mismos
d) Un representante de los tra- esta ley establece para ser rector; requisitos necesarios para
bajadores de las Universidades f)Nota: Literal derogado por Decreto ser Rector universitario o
y de las Escuelas Politécnicas Legislativo No. 14, publicado en Registro politécnico; y,
oficiales y particulares; Oficial Suplemento 393 de 31 de Julio del c) Un representante de las y
e) Un representante del Min- 2008. los estudiantes que partici-
istro de Educación y Cultura, g) Un presidente del Consejo, elegido de pará en las sesiones con voz.
quien deberá ser un profesor fuera de su seno por las dos terceras par-
universitario o politécnico; y, tes de los integrantes de este organismo,
f) Un Miembro del Consejo Na- que deberá ser, un ex rector universitario
cional de Desarrollo. o politécnico o un académico de prestigio.
Fuente: LUEP, 1982 (derogada); LES, 2000 (derogada); y, LOES, 2010. Elaboración propia.

2 Ver Tabla 1.
3 Consejo Nacional de Educación Superior
4 Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación
5 Consejo Nacional de Universidad y Escuelas Politécnicas

39
Andrés Jaramillo

La LOES (2010) desarrolla un régimen de transición6, cuyo propósito fue garantizar


una transformación ordenada, etapa que se inicia con el cese de las funciones de
las autoridades del CONESUP a partir de la publicación de la LOES en el Registro
Oficial, que continúa con la conformación del Consejo Provisional, que sigue con la
convocatoria al concurso público de méritos y oposición para la designación de los
consejeros académicos y del representante estudiantil y que concluye con la elección
del CES para el periodo 2011-2016.
Finalmente, se debe destacar que el régimen de transición, garantizando los
derechos constitucionales, reconoció expresamente la estabilidad para los servidores
y trabajadores del CONESUP, a quienes se les brindó la oportunidad de integrarse a
la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT)
previo proceso de evaluación.

Tabla 2
Régimen de Transición de la LOES

Fuente: Régimen de Transición LOES. Elaboración propia.

1.1 El Consejo Provisional

En cumplimiento de las disposiciones establecidas en el régimen de transición de


la LOES, el Secretario de la SENESCYT convocó a los rectores de las universidades
públicas ubicadas en categoría A de acuerdo al informe del CONEA, con el propósito
de que designaran a seis académicos para conformar el Consejo Provisional.
Una vez designados los delegados académicos y los vocales nombrados por la
Función Ejecutiva eligieron al Presidente. Un detalle del Consejo se presenta en la
Tabla 3.

6 Ver Tabla 2.

40
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Tabla 3
Conformación del Consejo Provisional

Fuente: Secretaria General CES. Elaboración propia

Este organismo sesionó por un período de nueve meses, a partir del 04 de


noviembre de 2010 al 24 de agosto de 2011, realizó un total de 13 sesiones ordinarias7.
Si bien este Consejo tuvo como única función la de certificar documentos, realizó
otras actividades, entre las que destacan: a) el seguimiento al proceso de selección
de los miembros definitivos del Consejo de Educación Superior, b) el análisis de
proyectos que servirán de insumo para la elaboración del Reglamento de Carrera
y Escalafón y para el Reglamento Interno del CES y c) la realización de reuniones
informativas con autoridades de universidades y escuelas politécnicas acerca del
proceso de transición.

1.2 La conformación del CES para el periodo 2011-2016

El CES, de acuerdo a lo establecido en la LOES, es un “organismo de derecho público


con personería jurídica, patrimonio propio, independencia administrativa, financiera
y operativa, que tiene por objetivo la planificación, regulación y coordinación interna
del sistema de educación superior, y la relación entre sus distintos actores con la
Función Ejecutiva y la sociedad ecuatoriana” (LOES., 2010, art. 166).
El Art. 167 de la LOES establece que el CES estará integrado de la siguiente forma:
1. Seis académicos elegidos por concurso público de merecimientos y oposición.
Estos seis integrantes deberán cumplir los mismos requisitos necesarios para ser
rector universitario o politécnico.
2. Cuatro representantes de la Función Ejecutiva que serán: 1) El Secretario de
Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, 2) El Secretario del
Sistema Nacional de Planificación y Desarrollo o su delegado, 3) El Ministro que
dirija el Sistema Educativo Nacional o su delegado y 4) El Ministro que dirija la
Política de Producción o su delegado.
3. Un representante de las y los estudiantes que participará en las sesiones con voz.
El proceso de selección y designación de los seis consejeros académicos y el
representante estudiantil comenzó el 09 de diciembre de 2010, fecha en que el CNE8
expidió el Reglamento, para los concursos de méritos y oposición para la selección

7 Fuente: Secretaría General del CES.


8 Consejo Nacional Electoral

41
Andrés Jaramillo

de los miembros del CES y de CEAACES9 , e inició la convocatoria.


Es importante resaltar que la LOES (2010), determina que en la selección de los
integrantes académicos del CES, se deben respetar los criterios de equilibrio en las
áreas del conocimiento, territorial y de género (LOES., 2010, art. 168). Con base a
lo anterior, el Reglamento aprobado por el CNE a) define las siguientes áreas del
conocimiento: Ciencias Humanas y Artes, Ciencias Sociales y de la Educación,
Ciencias Exactas y de Ingeniería, Ciencias Naturales y de la Vida, b) señala que se
debe considerar que los seleccionados provengan de las regiones Costa e Insular,
Sierra y Amazonía y, c) establece que se debe mantener un estricto equilibrio de
género entre hombres y mujeres.
Los consejeros académicos postulantes debían cumplir con los mismos requisitos
establecidos para ser rector de una universidad o escuela politécnica del país. En ese
sentido, la LOES exige expresamente los siguientes requisitos:
1) Título profesional y grado académico de cuarto nivel (PhD o doctor).
2) Experiencia de al menos cinco años en gestión educativa universitaria o experiencia
equivalente en gestión.
3) Haber realizado o publicado obras de relevancia o artículos indexados en su
campo de especialidad en los últimos cinco años.
4) Haber accedido a la docencia por concurso público de merecimientos y oposición o
proceso de selección equivalente, en cualquier universidad o escuela politécnica.
5) Experiencia docente de al menos cinco años, tres de los cuales deberán haber
sido ejercidos en calidad de profesor universitario o politécnico titular a tiempo
completo, y haber ejercido la docencia con probidad, eficiencia y pertinencia.
Además de los méritos académicos, el proceso incluía una fase de oposición,
consistente en la aplicación de un examen de conocimientos sobre la Constitución y
la LOES (2010), así como en la elaboración de un ensayo académico.
El concurso concluyó el 25 agosto del año 2011, con la proclamación de los resultados
de los consejeros académicos designados para el CES. De esta forma y de conformidad
a lo establecido en la Ley se garantizó un proceso meritocrático y transparente.
La Tabla 4, presenta a los consejeros académicos que integraron el CES en el periodo
2011-2016.

Tabla 4
Consejeros académicos del CES (2011-2016)

Fuente: Secretaría General del CES. Elaboración propia.

En el caso del representante estudiantil se realizó un concurso de méritos y


oposición, en el cual se exigían los siguientes requisitos: i) estar en goce de los derechos

9 Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior

42
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

de participación, ii) ser estudiante regular de una universidad o escuela politécnica,


iii) acreditar un promedio de calificaciones equivalente a muy bueno, de acuerdo
con la regulación institucional de la respectiva universidad o escuela politécnica,
iv) haber aprobado al menos el cincuenta por ciento de la malla curricular, v) no
haber reprobado ninguna materia. Elías Enrique Gilces Bravo, Médico graduado en
la Universidad de Guayaquil, ganó el concurso de méritos y oposición para integrar
el CES.
El CES de conformidad a lo establecido en la LOES (2010) incluyó la participación
de los delegados de las distintas instituciones de la Función Ejecutiva: del Ministerio
de Educación, del Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad,
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y, de la SENESCYT. Mecanismo
que busca garantizar una adecuada articulación del sistema de educación superior,
por una parte, con los procesos de formación en la educación básica y media
(principio de integralidad), y por otra, con la transformación de la matriz productiva
y su coherencia con la planificación nacional (principio de pertinencia). La siguiente
Tabla presenta a los representantes de la Función Ejecutiva que participaron en el
CES durante el periodo 2011-2016.

Tabla 5
Delegados de la Función Ejecutiva (2011 - 2016)

Fuente: Secretaría General del CES. Elaboración propia.

1.3 Estructura orgánica del CES

El 08 de febrero de 2012, a través de Resolución RPC-SO-06-No.027-2012 el CES


aprobó su Estatuto Orgánico por Procesos. Con el objeto de fortalecer la estructura
organizacional y responder de forma más eficiente a las exigencias y necesidades
del sistema, mediante Resolución RPC-SO-21-No.335-2016, de 01 de junio de 2016,
el CES expidió un nuevo estatuto.

43
Andrés Jaramillo

Figura 1. Visión y Misión del CES. Fuente: Estatuto Orgánico del CES, 2016.
Elaboración Propia.
De esa forma, el nuevo Estatuto y el Reglamento Interno del CES, son instrumentos
que dotan al Consejo de una estructura organizacional que viabilizan una gestión
ordenada y responsable de largo plazo. Para cumplir su misión, objetivos y
responsabilidades el CES esta corformado por las siguientes instancias.
a. El Pleno del Consejo de Educación Superior. Es el máximo organismo de toma
de decisiones del CES, cuyo ámbito de acción está orientado a la regulación,
consolidación y proyección del sistema de educación superior. Conjuntamente
con el Presidente del Consejo, conforman los procesos gobernantes responsables
del direccionamiento estratégico del sistema. Sus atribuciones y deberes se
encuentran descritos en el artículo 169 de la LOES y en el Estatuto Orgánico por
Procesos del CES.
b. Las Comisiones Permanentes y Ocasionales. Las Comisiones del CES, son
órganos consultivos especializados, que asesoran y orientan las decisiones del
Pleno, con capacidad de proponer lineamientos, directrices y estrategias. Las
Comisiones se clasifican en permanentes y ocasionales.
El CES cuenta con cuatro comisiones permanentes que se reúnen de manera
periódica para analizar asuntos concernientes al ámbito de su competencia. Estas
comisiones son las siguientes:
• Comisión Permanente de Doctorados.- Su objetivo es proponer al Pleno del CES
políticas de fortalecimiento de los programas de doctorado y postdoctorado,
normas sobre el régimen, titulación y modalidades de estudios de los doctorados
y recomendar la aprobación de programas en este nivel de formación.
• Comisión Permanente de Posgrados.- Entre sus principales funciones está
proponer al Pleno del CES políticas, planes y programas relacionados con el
fortalecimiento de los programas de especialización y maestrías.
• Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas.- Entre sus
principales funciones está proponer al Pleno del CES políticas, planes y
programas relacionados con el fortalecimiento de las universidades y escuelas
politécnicas; así como los proyectos de normativa e informes sobre propuestas
de creación, suspensión o clausura de universidades y escuelas politécnicas y de
sus extensiones y centros de apoyo; informes sobre solicitudes de aprobación de
nuevas carreras de tercer nivel, de grado.
• Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores.- La función de
esta Comisión es proponer políticas y normativas en este nivel de formación,
recomendar al Pleno la creación de carreras e instituciones de nivel técnico,
tecnológico o su equivalente, y presentar informes sobre la reconversión,
suspensión o clausura de institutos superiores técnicos, tecnológicos,
pedagógicos, de artes y conservatorios superiores.

44
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Las Comisiones Ocasionales son designadas por el Pleno del CES y están
orientadas al tratamiento de temas específicos. En el periodo 2011-2016, funcionaron,
entre otras: 1) La Comisión Ocasional para Temas de Salud, conformada por
representantes del Ministerio de Salud Pública, del CES y de la SENESCYT,
2) La Comisión Ocasional del Plan de Contingencia y, 3) La Comisión Ocasional
de Educación, la cual ha contribuido de forma decisiva, tanto en la construcción
participativa de un nuevo régimen académico en el campo de la educación, como en
el rediseño de estas carreras por parte de las universidades y escuelas politécnicas.
c. La Secretaría General del CES y el equipo técnico. A diferencia de las Secretarías
de los organismos reguladores anteriores, su rol no se restringe a redactar las actas
y resoluciones adoptadas por el Pleno y a garantizar su custodia, notificación y
difusión. Sino que de acuerdo al estatuto, es la instancia técnica responsable de la
gestión institucional del CES, encargada de coordinar los flujos de información
entre el Presidente y el Pleno del CES, con la Función Ejecutiva y las instituciones
y organismos que conforman el sistema de educación superior. La Secretaría
General, realiza su trabajo en conjunto con las coordinaciones.
1) Coordinación de Planificación Académica.- Responsable de formular la propuesta
de planificación y proyecciones del sistema de educación superior; y elaborar
informes sobre la creación, suspensión y extinción de las instituciones de
educación superior, extensiones, carreras y programas de posgrado;
2) Coordinación de Normativa.- Encargada de coordinar y gestionar los procesos
de desarrollo y seguimiento normativo, generando insumos para formular los
proyectos de resoluciones del Pleno del CES; encaminar el diseño, elaboración,
sistematización, actualización y armonización de proyectos de normativa, para
la regulación del sistema de educación superior; y, formular los criterios que
permitan viabilizar su aplicación: y,
3) Coordinación de Monitoreo e Información del Sistema de Educación Superior.-
Responsable de coordinar los procesos de información, monitoreo y
acompañamiento en la implementación de las disposiciones emitidas por el CES,
para el cumplimiento de los objetivos de la LOES en el sistema de educación
superior .

2. Ejes de trabajo del Consejo de Educación Superior

El CES, en apego a las atribuciones legales establecidas en la Constitución de la


República y en la LOES (2010), ha cumplido su misión institucional, particularmente
en lo relacionado a la aprobación de los reglamentos contemplados en el artículo 169
de la LOES.
El CES, en atención a las atribuciones legales establecidas en la Constitución de la
República (Const, 2008) y en la LOES, ha dado cumplimiento a su misión institucional
y particularmente ha aprobado los reglamentos y demás normas del sistema de
educación superior, sustentado en cinco ejes de trabajo: 1. La organización del CES
observando su función garantista. 2. Los principios constitucionales que rigen el
sistema de educación superior; 3. Los derechos constitucionales de todos los actores
del sistema; y, 4. La importancia de la participación de los actores en la construcción
de las normas; 5. El cumplimiento de las atribuciones y deberes que la LOES otorga
al CES.

45
Andrés Jaramillo

Figura 2. Ejes del trabajo del CES. Elaboración propia

2.1 Organización del Consejo de Educación Superior

El nuevo modelo de Estado ecuatoriano implica una transformación paradigmática


en lo referente a la función y a la organización interna de las instituciones públicas,
que deben tener la capacidad de atender los requerimientos ciudadanos y garantizar
los derechos de las personas en los tiempos razonables establecidos en la misma
Constitución y en las normas inferiores.
De acuerdo a las exigencias constitucionales y entendiendo la función garantista
del CES al ser un organismo público con facultad normativa, la organización interna
ha sido fundamental para dar un cumplimiento adecuado a los objetivos propuestos
y a los deberes establecidos en la LOES (2010).
El trabajo en Comisiones Permanentes y Ocasionales, y el constante
acompañamiento del equipo técnico del Consejo, han permitido contar con todas
las herramientas necesarias para garantizar una adecuada motivación previa a que
el Pleno del Consejo apruebe los reglamentos y normativas que en la actualidad
integran el marco normativo del sistema de educación superior.
En ese sentido, la expedición del Reglamento Interno fue fundamental para
que el CES cuente con una adecuada organización interna y la estructura que ha
permitido el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Tabla 6
Los objetivos y aspectos fundamentales del reglamento interno del CES.

Fuente: Reglamento Interno del CES. Elaboración propia.

46
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

2.2 Principios que rigen el Sistema de Educación Superior

La Constitución de la República establece que el sistema “se regirá por los principios
de autonomía responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad,
pertinencia, integralidad, autodeterminación para la producción del pensamiento
y conocimiento, en el marco del diálogo de saberes, pensamiento universal y
producción científica tecnológica global” (Const., 2008, art. 351).
En el nuevo paradigma constitucional, los principios constitucionales son de
fundamental importancia para el desarrollo de los derechos de las personas y son
los que guían el funcionamiento y accionar de las instituciones. Al respecto, Ronald
Dworking afirma que: “llamo principio a un estándar que ha de ser observado,
no porque favorezca o asegure una situación económica, política o social que se
considere deseable, sino porque es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna
otra dimensión de la moralidad” (Dworkin, 1984, pág. 72).
Los principios, como señala Dworkin, son estándares que deben ser observados
de acuerdo a las exigencias morales de la sociedad. En el nuevo paradigma
constitucional, los principios constitucionales tienen particular importancia para
dotar de validez material a las normas jurídicas que desarrollen los organismos con
facultad normativa. En ese sentido, podemos citar a Estrada que afirma que:
La incorporación de un modelo de Estado constitucional dio lugar a una profunda
transformación de la cultura jurídica a partir, concretamente, del discurso referido
a los principios y a los valores. Ese proceso representó nuevos retos para la teoría
y filosofía del derecho. La adopción de los principios entendidos como límites al
ejercicio del poder del Estado, fundamentos de los derechos fundamentales y normas
que determinan la validez de las restantes normas del ordenamiento generó, como
simple consecuencia lógica, cambios en la teoría jurídica derivados de la necesidad
de adaptar el discurso jurídico legalista-formalista a uno axiológico-deontológico a
través, a modo de ejemplo, de una reformulación de las fuentes del derecho. Así, los
principios pasan de ser considerados como normas morales o auxiliares a la ley y a
las principales normas del ordenamiento jurídico configuradoras de la ratio de las
decisiones jurisdiccionales y criterios de validez de las restantes normas (Estrada,
2011, pp. 49-50).
En el ámbito de la educación superior, los siete principios constitucionales que
rigen el sistema deben ser reconocidos y desarrollados por las instituciones de
educación superior, en su normativa interna; así como por los organismos que rigen
el sistema, de acuerdo a lo establecido en la Constitución.
El reconocimiento de la importancia de los principios constitucionales para el
desarrollo de la normativa de inferior jerarquía se fortalece también con la idea de
que debe modificarse la forma de entender al Estado y el accionar de las instituciones
públicas. Resultó necesario repensar al Estado y darle una nueva concepción frente
a las nuevas exigencias de los derechos fundamentales. Por eso la Constitución de la
República establece que ahora el Ecuador es una Estado Constitucional de Derechos
y Justicia (Const., 2008, art. 1), es decir un Estado material de Derecho. Al respecto,
Vila Casado, trata de darnos su apreciación acerca de la definición material de
Estado de Derecho y su vinculación con los principios constitucionales, explicando
de manera clara que:
El concepto Estado material de Derecho se caracteriza por vincular el poder del
Estado a determinados principios y valores superiores del Derecho, y porque el
centro de gravedad de la actividad estatal no se entiende orientando sólo a asegurar
47
Andrés Jaramillo

las garantías formales de la libertad, sino también a establecer una situación jurídica
justa en sentido material (Vila Casado, 2007, p. 392).
Es decir, en un Estado Constitucional, como el ecuatoriano, la carga valorativa
y los principios vuelven a tomar relevancia para el poder del Estado y la idea de
justicia reaparece necesariamente con la finalidad de cumplir los propósitos reales
del Estado de Derecho. Los valores y la justicia que trata de revalorizar el Estado
Constitucional, se encuentran descritos en la misma Constitución y establecen
parámetros de acción para todas las instituciones públicas, principalmente a los
organismos con facultad normativa como el CES.
Los principios reconocidos en la Constitución, al ser normas éticas y
programáticas, condicionan el desarrollo de las normas jurídicas que regulan al
sistema de educación superior. Toda norma jurídica, para tener la validez material
requerida por la Constitución de la República, debe desarrollarse en respeto y apego
a las normas morales o principios del sistema. En ese sentido, los principios del
sistema han sido fundamentales para la construcción del marco normativo con el
que contamos en la actualidad. Como se verá más adelante, los reglamentos y la
normativa expedida por el CES, desarrollan todos los principios del sistema de
educación superior.

Tabla 7
Principios constitucionales que rigen el sistema de educación superior

Fuente: LOES, 2010. Elaboración propia.

48
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Tabla 7 (cont...)
Principios constitucionales que rigen el sistema de educación superior

Fuente: LOES, 2010. Elaboración propia.

En este sentido, es necesario que los actores jurídicos sean responsables a la hora
de crear derecho y que las normas jurídicas propuestas guarden estrecha vinculación
con los valores o principios constitucionales. En estos cinco años de trabajo el CES ha
desarrollado los principios del sistema en los reglamentos y ha precautelado que las
normativas aprobadas sean consistente y coherentes con la Constitución y la LOES.

2.3 Los derechos constitucionales de los actores del Sistema.

En el Estado Constitucional de Derechos y Justicia, se reconoce que los derechos son


inherentes a las personas por el simple hecho de serlo y la norma jurídica material
ya no es la que crea o quita los derechos de las personas. La función de las normas
jurídicas es desarrollar, en conformidad con la Constitución, los derechos que son
inherentes a las personas, pero nunca podrá ser atentatoria contra los mismos.
Para entender de mejor forma el concepto de derechos fundamentales en la
actualidad, según Robert Alexy (2010), quien hace un estudio profundo sobre
mencionados derechos y afirma que:
Hay dos construcciones diferentes que son esenciales respecto de los derechos
fundamentales, a saber: una estrecha y estricta, y la otra lata y amplia. La primera
puede ser denominada “construcción de reglas” y la segunda, “construcción de
principios” […]. Según la construcción estrecha y estricta, las normas que reconocen
derechos fundamentales no se diferencian de forma apreciable de las demás normas
del sistema jurídico. […] Según la construcción amplia, las normas sobre derechos
fundamentales no se agotan en la tutela de determinadas posiciones, descritas de
forma abstracta, del ciudadano frente al Estado (Alexy, 2010, pag. 99).
Con base a lo expuesto por Alexy, es fácil afirmar que en la actualidad ha
tomado fuerza la idea de que los derechos fundamentales pueden corresponder
a una “construcción de principios”, es decir, que los derechos fundamentales no
se agotan en la idea de que deben estar descritos expresamente en una ley que a
su vez imponga una obligación correlativa para asegurar su respeto. Los derechos
fundamentales, bajo la fórmula de “construcción de principios” contienen una carga
valorativa extra que modifica su clásica concepción.
Los derechos fundamentales, entendidos de esta manera, llegan a tener un valor
trascendental, que imponen una obligación previa a las autoridades que integran
las instituciones con facultades normativas, como el CES. Las normas jurídicas, ya

49
Andrés Jaramillo

no son las que determinan la manera en que se va entender a los derechos, sino
que a la inversa, los derechos pasan a imponer los parámetros a la misma norma.
Por tal razón, los organismos con facultad normativa al momento de desarrollar un
reglamento o expedir cualquier norma deben limitarse estrictamente al contenido
de los derechos inherentes a las personas.
De esa forma, el CES ha asumido que “los derechos demandan obligaciones y las
obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento”
(Abramovich, 2006, pág. 36). Así, todo reglamento y norma que expida el CES debe
cumplir con las formalidades requeridas y respetar y garantizar los derechos de
todos los actores del sistema.
De acuerdo a la Constitución, “la educación es un derecho de las personas a
lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado” (Const., 2008,
art. 26). A su vez, determina que la educación “responderá al interés público y no
estará al servicio de intereses individuales y corporativos. Se garantizará el acceso
universal, permanencia, movilidad y egreso sin discriminación alguna. Es derecho
de toda persona y comunidad interactuar entre culturas y participar en una sociedad
que aprende. Y se establece que la educación pública será universal y laica en todos
sus niveles y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive” (Const.,
2008, art. 28).
Así, el CES ha trabajado especialmente en garantía del derecho a la educación
reconocido en la Constitución de la República y en ese marco, ha protegido y
desarrollado todos los derechos que tienen los actores del sistema de educación
superior. Por ejemplo, este Consejo ha garantizado especialmente el derecho a la
igualdad de los estudiantes para acceder a una educación de calidad, mediante la
expedición del Reglamento para garantizar el cumplimiento de la gratuidad de
la educación superior pública y la aprobación del Reglamento para la regulación
de aranceles, matrículas y derechos en las instituciones de educación superior
particulares; y por otro lado, ha garantizado el derecho a un trabajo digno de los
docentes de las instituciones de educación superior, por medio de la aprobación
del Reglamento de carrera y escalafón del profesor e investigador del sistema de
educación superior.

2.4 Participación de todos los actores del Sistema

Todos los actores del sistema de educación superior tienen el derecho de participar
en el desarrollo normativo que realiza el Consejo. Durante estos años, el Presidente y
los miembros del CES han atendido y valorado las opiniones y sugerencias realizadas
por las autoridades, docentes, estudiantes, graduados, servidores y trabajadores de
todas las instituciones de educación superior.
El CES ha contado con el apoyo técnico de varios miembros de la comunidad
universitaria y politécnica que ha contribuido al desarrollo de un marco normativo
que, por un lado asegure el cumplimiento de los fines del sistema de educación
superior y, por otro, garantice una adecuada transición académica y administrativa
a las nuevas exigencias constitucionales. De esa forma, los actores del sistema han
participado en el proceso de elaboración, aprobación e implementación de los
reglamentos y resoluciones.
En la fase previa a la expedición de la norma, se desarrollaron encuentros,
conferencias y talleres con autoridades, docentes, estudiantes y en general con todos

50
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

los actores del sistema 10. Adicionalmente, las Comisiones Permanentes, Ocasionales
y el Pleno del Consejo, instauraron la práctica de recibir a las autoridades y a los
integrantes de las comunidades académicas en “Comisión General” con el objeto de
que estos aporten su visión y perspectiva sobre temas de interés o asuntos que los
afectan11 .
Una vez aprobada la norma, el Consejo ha brindado un acompañamiento
permanente a las instituciones de educación superior para garantizar la adecuada
aplicación de los reglamentos y resoluciones, como resultado de este trabajo de
seguimiento en acuerdo con los actores del sistema, algunos de los reglamentos y
resoluciones han sido reformados. Adicionalmente, es importante resaltar que el
CES ha respondido más de mil consultas12 que han realizado diversos actores del
sistema, referentes a la aplicación de las normas.
De esta forma, el CES durante estos 5 años ha garantizado el derecho a la
participación ciudadana, lo cual ha favorecido que las decisiones que emanan de
la Constitución, de la LOES y de los análisis técnicos, se nutran del diálogo con los
diversos sectores de la sociedad y con los actores del sistema de educación superior.
En este sentido y desde una aproximación habermesiana (Habermas, 1973) al
momento de elaborar la normativa que regula el sistema de educación superior no
ha primado un enfoque decisionista, según el cual las propuestas y disposiciones
emanan exclusivamente de la autoridad; ni un enfoque tecnocrático, en que la norma
y las autoridades se subordinan a la razón técnica; sino que lo que se ha procurado es
incorporar la participación y diálogo democrático como elementos fundamentales
del proceso de construcción e implementación de las políticas públicas y normativa
expedida por el CES.

2.5 Cumplimiento de las atribuciones establecidas en la LOES


Las instituciones públicas y sus autoridades tienen la obligación de cumplir con
las disposiciones de la Constitución de la República y de las demás normas que
establezcan sus competencias, obligaciones, atribuciones y deberes. En ese sentido,
para Dworkin, “decir que alguien tiene una obligación jurídica equivale a afirmar
que su caso se incluye dentro de una norma jurídica válida que le exige hacer algo o
que le prohíbe que lo haga.” (1984, p. 66).

Al respecto, el Art. 169 de la LOES (2010), detalla expresamente las atribuciones


y deberes del CES, con base a los resultados alcanzados es posible concluir que el
Consejo ha cumplido de forma adecuada sus atribuciones y deberes.
Específicamente, en lo referente a la aprobación de reglamentos y normativa que
taxativamente el CES estaba obligado de cumplir, la tabla 8 presenta un detalle de
los reglamentos expedidos, de conformidad al Art. 169 de la LOES.

10 Ver capítulo Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas.


11 El artículo 48 del Reglamento Interno del CES establece que: “Cualquier persona natural o jurídica legalmente
representada podrá ser recibida y escuchada en Comisión General ante el Pleno o ante las comisiones del CES”.
12 Fuente: Coordinación de Normativa del Consejo de Educación Superior. Agosto del año 2016.

51
Andrés Jaramillo

Tabla 8
Reglamentos que debía expedir el CES según el literal m) del artículo 169 de la LOES (2010)

Fuente: Coordinación de Normativa CES. Elaboración propia.


3. Resultados del trabajo desarrollado por el CES

El trabajo organizado y comprometido del CES ha dado importantes resultados


que se reflejan especialmente en el desarrollo del marco normativo del sistema de
educación superior. El Pleno del Consejo, durante estos cinco años, ha sesionado en
un total de 295 ocasiones, en las cuales ha aprobado más de dos mil resoluciones.

En ese ámbito, se debe destacar que el 97%13 de las resoluciones aprobadas por
el Pleno del CES han sido adoptadas por unanimidad de los miembros del CES, es
decir, que su aprobación ha sido por consenso absoluto en que todos los miembros
con derecho a voz y voto han estado de acuerdo.

Tabla 9
Sesiones ordinarias y extraordinarias del CES (2011-2016)

Fuente: Coordinación de Normativa CES. Agosto 2016. Elaboración propia.

13 Fuente: Coordinación de Normativa del Consejo de Educación Superior. Agosto del año 2016.

52
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Durante estos años se han expedido cuarenta (40) Reglamentos de aplicación


general para las instituciones de educación superior del Ecuador (Ver Anexo 2),
que desarrollan los principios constitucionales y los derechos de los estudiantes,
profesores, trabajadores y servidores de las comunidades universitarias, politécnicas
y de los institutos y conservatorios superiores14 .
En ese sentido, podemos destacar una o varias normas que en cada uno de
estos cinco años de trabajo han significado un aporte en especial al desarrollo de
un determinado principio. Así, por ejemplo, se puede afirmar que el año 2011
especialmente significó la consolidación del principio constitucional de autonomía
responsable ya que se aprobó la norma que establece los lineamientos para aprobar
los Estatutos institucionales de las universidades y escuelas politécnicas. Mientras
que en el año 2015 se debe recordar particularmente por el aporte al desarrollo del
principio de igualdad de oportunidades a través del Reglamento de Aranceles,
Matrículas y Derechos en las instituciones de educación superior particulares.
Para dar cuenta del trabajo realizado durante estos cinco años, los resultados
alcanzados se organizan en cinco ejes de trabajo basados en los principios
constitucionales que rigen al sistema de educación superior.

3.1 Año 2011: garantía del los principios de autonomía responsable


y cogobierno

El CES empezó sus funciones en septiembre del año 2011, durante este año sesionó
en 17 ocasiones. Una de las normas más importantes aprobadas durante este período
fue el Reglamento para la aprobación de los estatutos de las universidades y escuelas
politécnicas (2011).
El artículo 18 de la LOES (2010) determina que: “La autonomía responsable que
ejercen las universidades y escuelas politécnicas consiste en: (…) b) La libertad de
expedir sus estatutos en el marco de las disposiciones de la presente Ley” (LOES, 2010,
art. 18). Y, en el artículo 169 de la misma Ley se establece que: “Son atribuciones y
deberes del Consejo de Educación Superior, en el ámbito de esta Ley: (…)k) Aprobar
los estatutos de las instituciones de educación superior y sus reformas (LOES, 2010,
art. 168).
Por tal razón, el CES expidió el reglamento referido y lo hizo en estricto
apego al principio constitucional de autonomía responsable. La norma determina
lineamientos generales para las universidades y escuelas politécnicas acerca de
la presentación de los proyectos de estatutos ante el CES, garantizando que cada
institución pueda presentar su proyecto de Estatuto en observancia a su realidad
interna y a las disposiciones de la LOES15 .

14 Fuente: Coordinación de Normativa del Consejo de Educación Superior. Agosto del año 2016. Revisar Anexo 1.
15 Ver capítulo Reforma de los estatutos, democracia y recursos de apelación.

53
Andrés Jaramillo

Tabla 10
Reglamento para la aprobación de los estatutos de las universidades y escuelas politécnicas.

Fuente: Reglamento para la aprobación de los Estatutos de las Universidades y Escuelas Politécnicas. Elaboración propia.

Actualmente las instituciones que forman parte del sistema de educación superior,
después de un arduo proceso de adaptación de su estructura orgánico funcional y de
sus procesos internos caminan orientadas hacia la excelencia y la calidad académica
de conformidad con lo dispuesto en la LOES.

3.2 Año 2012: garantía del principio de calidad


Durante el año 2012, el Pleno del Consejo sesionó en 62 ocasiones. En este período
se destaca la aprobación de tres reglamentos que garantizan el cumplimiento de los
principios que rigen el sistema de educación superior y singularmente el de calidad:

El Reglamento de Creación, Intervención y Suspensión de Universidades y


Escuelas Politécnicas16 , que tiene por finalidad regular los procesos de creación,
intervención y suspensión de las universidades y escuelas politécnicas y garantizar
que desde su inicio las carreras aprobadas cumplan estándares mínimos de calidad.

Tabla 11
Reglamento de Creación, Intervención y Suspensión de Universidades y Escuelas Politécnicas

Fuente: Reglamento de Creación, Intervención y Suspensión de Universidades y Escuelas Politécnicas. Elaboración


propia.

Esta norma permitió realizar adecuadamente los procesos exigidos previo a la


creación de cuatro universidades en el año 2013 de acuerdo a lo establecido en la LOES 17.

16 Resolución RPC-SO-12-No.056-2012, 11 de abril de 2012


17 La disposición Décima Quinta de la LOES establece que: “Durante los cinco años posteriores a la promulgación
de esta Ley no se creará ninguna nueva institución de educación superior. Se exceptúan de esta moratoria la
Universidad Nacional de Educación “UNAE”, prevista en la Disposición Transitoria Vigésima de la Constitución,
cuya matriz estará en la ciudad de Azogues, Provincia del Cañar; la Universidad Regional Amazónica, cuya matriz
estará en la ciudad de Tena, Provincia del Napo; la Universidad de las Artes con sede en la ciudad de Guayaquil y

54
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Además, ha garantizado una adecuada ejecución de los cinco procesos de intervención


que se han realizado durante estos años18 .

El Reglamento del Plan de Contingencia19 , cuyo objetivo es garantizar el derecho


a continuar los estudios regulares, de las y los estudiantes de las universidades y
escuelas politécnicas suspendidas definitivamente por el CEAACES por falta de
calidad20 .

Tabla 12
Reglamento del Plan de Contingencia.

Fuente: Reglamento del Plan de Contingencia. Elaboración propia.

El Reglamento de Carrera y Escalafón del profesor e investigador del Sistema


de Educación Superior21 , que garantiza los derechos de los docentes y establece las
normas de cumplimiento obligatorio que rigen la carrera y escalafón del personal
académico de las instituciones de educación superior22 .

Tabla 13
Reglamento de Carrera y Escalafón del profesor e investigador del Sistema de Educación Superior.

Fuente: Reglamento de Carrera y Escalafón del profesor e investigador del Sistema de Educación Superior. Elaboración
propia.

una universidad de investigación de tecnología experimental.


18 Ver capítulo Intervenciones.
19 Resolución RPC-SE-02-No.004-2012, 25 de febrero de 2012.
20 Ver capítulo Plan de Contingencia.
21 Resolución RPC-SO-037-No.265-2012, 31 de octubre de 2012
22 Ver capítulo Carrera y Escalafón. Santos.

55
Andrés Jaramillo

3.3 Año 2013: garantía del principio de pertinencia

El Pleno del Consejo sesionó en 63 ocasiones durante el 2013. Las actividades


desarrolladas durante este año se pueden articular en torno al principio de
pertinencia23 y a la aprobación del nuevo régimen académico.

El Reglamento de Régimen Académico24, que tiene por finalidad regular y


orientar el quehacer académico en los diversos niveles de formación, modalidades
de aprendizaje o estudio, la organización de los aprendizajes. El artículo 3 del
mencionado reglamento establece con claridad los objetivos del nuevo régimen
académico del sistema de educación superior del Ecuador. En el que se destaca la
importancia que tiene en la actualidad “desarrollar la educación superior bajo la
perspectiva del bien público social, aportando a la democratización del conocimiento
para la garantía de derechos y la reducción de inequidades” (RRA., 2013, art. 3).

Tabla 14
Reglamento de Régimen Académico.

Fuente: Reglamento de Régimen Académico. Elaboración propia.

23 Ver capítulo pertinencia.


24 Resolución RPC-SE-13-No.051-2013, 21 de noviembre de 2013

56
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

El Reglamento de Aplicación de la Fórmula de Distribución de Recursos


destinados anualmente por parte del estado a favor de las Instituciones de
Educación Superior25 . Es importante destacar que desde el año 2007 nuestro país
ha incrementado de forma sostenida el gasto público en educación superior como
porcentaje del PIB, el que pasó del 1,1% en el año 2007 al 2,0% en el año 2015, por
sobre la mayoría de los países de la región y del promedio de la OECD (un 1,4%) y
de la UE21 (un 1,4%)26 .
Sin embargo, hasta el año 2013 este esfuerzo se vio disminuido al no existir
un sistema de distribución que garantizara la relación entre calidad, excelencia,
eficiencia, pertinencia y asignación, hecho vinculado a la aplicación durante 11 años
de un modelo de distribución inercial, según el cual los recursos asignados a una
institución no podían ser inferior a la asignación recibida en el año anterior y que
en el caso de existir incrementos estos se repartían en un 34%27 en partes iguales
entre todas las instituciones del sistema que participan de la asignación de recursos
públicos, con independencia de su tamaño, desempeño, calidad o cualquier otra
variable. Modelo que generó un reparto adverso, que favoreció a las instituciones de
menor calidad y tamaño.
En virtud de ello y en cumplimiento del artículo 24 de la LOES, el 29 de abril de
2013 el CES, mediante resolución RPC-SE-04-No.021-2013 aprobó el “Reglamento
de aplicación de la fórmula de distribución de recursos destinados anualmente por
parte del Estado a favor de las instituciones de educación superior”. De ahora en
adelante, la asignación que recibe una institución depende su calidad, excelencia,
eficiencia administrativa, eficiencia académica y pertinencia.
En términos generales, la aplicación de la fórmula durante estos tres años ha
favorecido:
1) el mejoramiento continuo de la calidad en la mayoría de las universidades y
escuelas politécnicas,
2) una relación positiva entre calidad y asignación, hoy las universidades públicas
ubicadas en la categoría A reciben en promedio $5.221 dólares anuales por
estudiantes, las ubicadas en la categoría B $4.394, las clasificadas en la categoría
C $3.754 y las situadas en la categoría D $3.009 anuales por estudiante,
3) la generación de un reparto más equitativo, la brecha entre la universidad que
más y menos reciben por estudiante se redujo de 21 a 1, a 4 a 1,
4) la disponibilidad de información actualizada de las 37 universidades públicas
y particulares que participan del reparto, lo que promueve la elaboración de
políticas públicas basadas en evidencias (Ballas, 2016).

25 Resolución RPC-SE-04-No.021-2013, 29 de abril de 2013


26 Fuente: UNESCO Institute for Statistic: Government expenditure on tertiary education as % of GDP (%). Disponible
en: http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?queryid=181#. Datos de Ecuador Ministerio de Finanzas. Disponible en:
http://www.finanzas.gob.ec/ejecucion-presupuestaria/. A partir de la Publicación No. 24 de Cuentas Nacionales,
los cálculos incorporan los resultados del Cambio de Año Base (CAB) 2007. Los datos de los años 2000 a 2006
corresponden a la información obtenida en la retropolación de las series; los años 2007-2010 son el resultado de
las cuentas nacionales anuales; mientras que a partir del año 2011 en adelante, los resultados anuales del PIB se
obtuvieron por sumatoria de las Cuentas Nacionales Trimestrales. Para mayor información acceder al link: http://
www.bce.fin.ec/ index.php/cuentas-nacionales.
27 CONESUP, Resolución Nº RCP-S28-303-02

57
Andrés Jaramillo

Tabla 15
Reglamento de Aplicación de la Fórmula de Distribución de Recursos destinados anualmente por
parte del estado a favor de las Instituciones de Educación Superior

Fuente: Reglamento de Aplicación de la Fórmula de Distribución de Recursos destinados anualmente por parte del
estado a favor de las Instituciones de Educación Superior. Elaboración propia.

Además, en este año, utilizando el Reglamento Creación, Intervención y


Suspensión de Universidades y Escuelas Politécnicas (2012), el Consejo pudo
trabajar internamente en los informes favorables y vinculantes para la creación de la
Universidad de Investigación de Tecnología Experimental (YACHAY), Universidad
Nacional de Educación (UNAE), Universidad Regional Amazónica (IKIAM),
Universidad de las Artes (UNIARTES); garantizando particularmente el principio
de calidad educativa y promoviendo la creación de oferta pertinente en el país.

Tabla 16
Resoluciones en las que el CES emite informe favorable de creación de universidades

Fuente: Coordinación de Normativa del CES. Elaboración propia.

La creación de las cuatro universidades públicas se produce en un contexto de


transformación social orientado a la construcción del buen vivir o sumak kawsay.
En este marco el Plan Nacional de Desarrollo (2009- 2013), asumió como estrategia
fundamental para logran estos objetivos, la “transformación de la educación superior
y la transferencia de conocimiento a través de la ciencia, tecnología e innovación”
(SENPLADES, 2009, p. 110). En este mismo sentido, se plantea que el mejoramiento
de la calidad de vida de todos los ecuatorianos y el avance del país, depende
también en grado sustantivo de la creación de nuevas universidades que desarrollen
propuestas académicas de calidad vinculadas a los territorios en que se emplazan,

58
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

que respondan a la satisfacción de las necesidades básicas de la población, que estén


al servicio del cambio de la matriz productiva y cognitiva y que incentiven un mayor
inserción del Ecuador en las redes académicas internacionales.
Así, cada una de las universidades emblemáticas cumple una función importante
en la formación del nuevo talento humano del Ecuador. A diferencia del pasado,
la respuesta del Estado ante el cierre de 17 universidades de garaje (Lucas, 2015),
ha sido la creación de 4 universidades públicas, gratuitas hasta el tercer nivel,
pertinentes, que cumplen los más altos estándares de calidad y que han aprobado
los procesos de evaluación exigidos en la LOES (2010). Debemos recordar, que
en el ciclo anterior, la creación de universidades se había transformado “en un
hecho burocrático” (Lucas, 2015), desregulado, discrecional y poco transparente
lo cual favoreció la proliferación de universidades particulares de baja calidad que
respondían a interés individuales y no a las necesidades de desarrollo del país. Esta
vez lo proyectos aprobados cuentan con informes favorables y vinculantes de la
SENPLADES, del CEAACES y del CES, con una estructura académica adecuada,
con un modelo curricular y pedagógico pertinentes, con infraestructura propia y
con personal académico de calidad.
Esta nueva manera de pensar el nacimiento y funcionamiento de una institución
de educación superior, presupone otra relación de la universidad con la sociedad.
Desde esta perspectiva, varios autores (Moulier-Boutang, 2001, 2005 Y 2010, Castells,
2001, Chesnais, 1993; Nelson, 1993) asumen la hipótesis de que la economía –
y luego, la organización social como un todo – estaría, cada vez más, basada en
el uso sistemático de tecnología, información y conocimiento, lo que implicaría
cambios significativos en el paradigma de desarrollo nacional. De igual manera,
y siguiendo ese mismo presupuesto, autores como Souza (2007) sostienen que ese
nuevo paradigma tiene como consecuencia nuevas formas de generación, difusión y
aplicación del conocimiento, que afectan no solo el tipo de saberes producidos sino
también cómo este es generado, el contexto en el que se lleva a cabo, las formas de
organización de su producción y los mecanismos de recompensas y control social. De
acuerdo a Souza (2007), la nueva dinámica de generación del conocimiento plantea
a la universidad un doble desafío: deja de ser el único centro de generación del
conocimiento y comienza a ser sometida a las presiones del mercado al entrar en un
circuito de producción de patrones culturales y conocimientos instrumentales, que
fomentan la formación profesionalizante, utilitaria y apta para el funcionamiento
del sistema (Nussbaum, 2010).
Es por ello, que las universidades emblemáticas se fundan en un modelo centrado
en la producción y democratización del conocimiento (énfasis en la investigación
tecno-científica), con estrechos nexos con el mundo productivo y la economía del
conocimiento, altamente competitiva, emprendedora, enfocada en el prestigio y la
excelencia. Pero también, desde una mirada crítica recuperan aquellos campos del
saber que han quedado relegados en los procesos de someter a la educación superior
exclusivamente a las lógicas del mercado (Nussbaum, 2010).
Hoy contamos con más y mejores universidades públicas, entre ellas las
emblemáticas que desempeñan un rol fundamental en áreas estratégicas y que
permiten ampliar el acceso a una la educación superior pública. Ambas políticas,
apoyar a las instituciones existentes e impulsar nuevos proyectos universitarios, son
compatibles, indispensables y se fortalecen mutuamente.

59
Andrés Jaramillo

Universidad de Investigación de Tecnología Experimental YACHAY. Fue


creada mediante Ley, en diciembre de 2013, con sede matriz en el cantón San
Miguel de Urcuquí, provincia de Imbabura. Su misión es “proporcionar un entorno
internacional en el que la investigación, el aprendizaje, la tecnología y la actividad
profesional sean valorados y apoyados, logrando así que el Ecuador se convierta
en un centro de actividades interdisciplinarias en el campo de la investigación
científica y de la ingeniería en América Latina” (Yachay, 2016). A la fecha cuenta con
790 estudiantes, distribuidos en 10 carreras de tercer nivel (Biología, Biomedicina,
Química, Física, Matemática, Tecnologías de la Información, Tecnologías de la
Información, Polímeros, Petroquímica y Nanotecnología). El 60% de los docentes
tienen título de Ph.D y el 88% Ph.D. o Maestría, 100% de los docentes estan
contratados a tiempo completo.
Universidad de las Artes (UARTES). Creada mediante Ley en diciembre de 2013
con sede matriz en el cantón Guayaquil, provincia del Guayas. Su misión es generar
un entorno nacional e internacional que valore y apoye el rol de los profesionales,
académicos e investigadores en el campo de la cultura y las artes. A la fecha 2015
cuenta con una matrícula de 1.074 estudiantes, en cinco carreras de tercer nivel:
creación teatral, artes musicales, cine, producción musical y sonora, artes visuales
y literatura. El 62% de sus docentes cuenta con título Ph.D. o Maestría, 67% de los
docentes estan contratados a tiempo completo. Su ubicación en Guayaquil responde
a la necesidad de generar un polo de formación y desarrollo cultural sustentado
en el reconocimiento de que Guayaquil ha sido uno de los principales puntos de
comunicación de Ecuador con el mundo, por su gran movilidad demográfica y
cultural. La Universidad se proyecta como un espacio de formación, investigación y
concentración de artistas y creadores en estrecho vínculo con la sociedad.
Universidad Nacional de Educación (UNAE). En cumplimiento de la
Constitución (2008, DT. Vigésima) y de la LOES (2010, DT, Décima Quinta) y previa
presentación de los informes favorables y vinculantes de la SENPLANDES, el
CEAACES y del CES, el 19 de diciembre de 2013 la Asamblea Nacional expide la Ley
de Creación de la Universidad Nacional de Educación28 (UNAE) institución pública,
con sede matriz en el cantón de Azogues, provincia de Cañar. En este caso, la Ley
le brinda a la UNAE la posibilidad de establecer sedes fuera de la provincia con la
aprobación del CES, asimismo señala que los institutos superiores pedagógicos se
deberán articular académicamente a la Universidad, lo que permitirá crear una red
de instituciones en el campo de la Educación. La UNAE a la fecha cuenta con una
matrícula de 623 estudiantes, distribuidos en 4 carreras de tercer nivel (educación
básica, educación inicial, educación intercultural bilingüe y educación especial). El
58% de los docentes tienen título de Ph.D y el 91% Ph.D. o Maestría, 100% de los
docentes estan contratados a tiempo completo.
Universidad Regional Amazónica IKIAM. Universidad pública, creada
mediante Ley en diciembre de 2013 con sede matriz en el cantón Tena, provincia de
Napo. IKIAM, busca proyectarse a nivel nacional e internacional en el campo de la
biodiversidad. Además de formar profesionales de tercer y cuarto nivel, tiene por
objetivo “crear y transferir conocimientos asociados al patrimonio natural renovable
y no renovable, para contribuir a la construcción de la sociedad del conocimiento y
del buen vivir” (IKIAM, 2016). A la fecha cuenta con 264 estudiantes en la carrera de
Ingeniería en Ciencias del Agua y Ecosistemas. El 68% de los docentes tienen título
de Ph.D y el 94% Ph.D. o Maestría, el 100% está contratado a tiempo completo.

28 Registro Oficial 147 19-dic-2013

60
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

3.4 Año 2014: garantía del principio de igualdad de oportunidades


de la gratuidad de la educación superior pública
En el 2014 se realizaron 45 sesiones ordinarias y 8 extraordinarias. Este año estuvo
dedicado especialmente a consolidar la normativa que garantiza la gratuidad y la
igualdad de oportunidades en la educación superior. En ese sentido, se destaca la
aprobación de:

El Reglamento para Garantizar el Cumplimiento de la Gratuidad de la


Educación Superior Pública 29, que tiene por objeto establecer los procedimientos
para el efectivo ejercicio de la gratuidad de la educación superior pública hasta el
tercer nivel.

Tabla 17
Reglamento para garantizar el cumplimiento de la gratuidad de la educación superior pública.

Fuente: Reglamento para Garantizar el Cumplimiento de la Gratuidad de la Educación Superior Pública. Elaboración propia.

Resoluciones relacionadas con la regulación de aranceles, matrículas y


derechos en las universidades particulares. Durante el año 2014 el CES aprueba
2 resoluciones vinculadas a la regulación de aranceles, matrículas y derechos, que
emergen en respuesta a las problemáticas detectadas en este campo y que vulneran
el principio de igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia y titulación en
la educación superior.
En primer lugar, se detectó que las universidades particulares en promedio
cobraban y continúan cobrando elevados aranceles a los estudiantes y sus familias
en comparación al ingreso per cápita del Ecuador. De acuerdo a la información
proporcionada al CES por las universidades y escuelas politécnicas, a nivel de
pregrado las instituciones en el año 2014 cobraban un arancel anual promedio de
$5.425 dólares, equivalente al 86% del PIB per cápita del Ecuador en aquel período.
En segundo lugar, dado que hasta ese momento no existían regulaciones sobre los
incrementos, ello favoreció a que algunas instituciones incrementaran anualmente
los aranceles, matrículas y derechos de forma excesiva, inclusive por sobre el 100%30
, favoreciendo con ello la deserción de los estudiantes o el endeudamiento de las
familias, los estudiantes no sabían cuánto terminarían pagando por una carrera.
Tercero, la mayoría de las universidades no publicaban los aranceles en sus portales

29 Resolución RPC-SO-25-No.258-2014, 2 de julio de 2014


30 “Este aumento se dio desde septiembre del año anterior, los estudiantes pagaban 80 dólares mensuales ahora
pagan 200 dólares mensuales” (autoridad de universidad particular. Universidades suben valor de las pensiones.
eltiempo.com.ec. 20-03-2013)

61
Andrés Jaramillo

electrónicos, lo que generaba asimetrías de información. Asimismo, se comprobó la


aplicación de cobros obligatorios adicionales que incrementaban hasta en un 30% el
arancel anual (suplemento por matrículas extraordinarias, contratación de seguros
obligatorios, uso de laboratorios, inscripción, retiros de materias, salidas de campo,
titulación, cuotas de consumo para textos y otros). Por otra parte, hasta ese momento
las instituciones de educación superior particulares no tenían la obligación de remitir
estados financieros auditados al CES y a la SENESCYT, por lo que se desconocía
si estaban invirtiendo sus excedentes en la propia institución, según lo establece
la Constitución y la LOES. En este sentido, las resoluciones expedidas por el CES
en el año 2014 buscan entre otros aspectos garantizar el principio de igualdad de
oportunidades y el acceso a la información, derechos que están consagrados en la
Constitución de la República del Ecuador.
Resolución RPC-SE-02-No.003-2014. Esta resolución establece cinco disposiciones
de cumplimiento obligatorio para las instituciones de educación superior particular:
1) durante el año 2014, las instituciones particulares podrían incrementar el valor de
los aranceles, matrículas y derechos, solo en función del índice inflacionario anual
del 2013 publicado por el INEC31 , 2) mantener sin cambio alguno, sus sistemas
diferenciados de aranceles, 3) que en caso de haber aprobado incrementos mayores
a los establecidos en esta resolución, pero que no se hubiesen aplicado, deberán
ajustar el aumento a lo dispuesto en esta norma, 4) remitir al CES y a la SENESCYT
los valores de los aranceles, matrículas y derechos y publicar dicha información en
sus portales electrónicos, 5) remitir a la SENESCYT, hasta el 30 de agosto de 2014, sus
estados financieros auditados, correspondientes a los años 2012 y 2013.
Resolución RPC-SO-45-No.552-2014. Para el año 2015 además de las disposiciones
establecidas en la resolución anterior, esta norma establece la posibilidad de
incrementar en 1,5 veces la inflación anual, el arancel para las nuevas cohortes en
el caso de las carreras que no habían sido rediseñadas hasta ese momento y señala
expresamente que se prohíbe el cobro adicional de cursos o seminarios de titulación
para los estudiantes egresados.
Durante este período se verificó que 2 universidades incrementaron los aranceles
y/o matrículas en el año 2014 o en el año 2015, por sobre lo establecido en ambas
disposiciones, a partir de lo cual, de conformidad a las resoluciones expedidas por
el CES tuvieron que ajustar los aranceles a la norma establecida, aplicar un plan de
restitución de los cobros en exceso e implementar mecanismos que permitiera a los
estudiantes que desertaron reincorporarse a la universidad.

3.5 Año 2015: garantía del principio de cogobierno y la igualdad de


oportunidades

Durante el año 2015, el Pleno del Consejo sesionó en 61 ocasiones, período en el que
se aprueban tres normas fundamentales:
En referencia al principio de cogobierno, se aprobó la resolución RPC-SO-21-
No.239-2015 de 27 de mayo de 2015, en la que se clarifican los requisitos legales que
se deben cumplir para ser rector de una universidad o escuela politécnica y, a su vez,
desarrolla las figuras de reemplazo, subrogación o encargo en caso de ausencia de
las máximas autoridades de las instituciones de educación superior.

31 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

62
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Tabla 18
Resolución RPC-SO-21-No.239-2015

Fuente: Resolución RPC-SO-21-No.239-2015. Elaboración propia.

La Normativa para la revisión de los procesos eleccionarios o referendos


realizados en las universidades y escuelas politécnicas32 , cuyo propósito es
desarrollar la facultad que el Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación
Superior otorga al CES, referente a la posibilidad de revisar todo proceso eleccionario
que se haya realizado a partir de la LOES en las universidades o escuelas politécnicas33.

Tabla 19
Normativa para la revisión de los procesos eleccionarios o referendos realizados en las universidades y
escuelas politécnicas. Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior.

Fuente: Normativa para la revisión de los procesos eleccionarios o referendos realizados en las universidades y escuelas
politécnicas. Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. Elaboración Propia.

El Reglamento para la Regulación de aranceles, matrículas y derechos en las


instituciones de educación superior particular34, normativa que consolida los
avances efectuados en el período anterior y que tiene por objeto regular el cobro de
los aranceles, matrículas y derechos a estudiantes que cursen carreras o programas
en las instituciones de educacón superior particulares. La norma establece los
criterios para el cobro de aranceles, regula los incrementos y reconoce, entre otros,
los siguientes derechos a los estudiantes: a) en el caso de que el CES compruebe, una
vez agotado el debido proceso, que una institución de educación superior particular
cobró aranceles, matrículas y/o derechos sin observar los parámetros y criterios
establecidos en el Reglamento, ésta deberá presentar al CES un plan de devolución
de los excesos cobrados a los estudiantes (Art. 11), b) estas instituciones deberán

32 Resolución RPC-SO-34-No.447-2015, 23 de septiembre de 2015


33 La disposición Décima octava del Reglamento General a la LOES establece que: “Todos los procesos eleccionarios
que se hayan realizado en las universidades y escuelas politécnicas a partir de la vigencia de la Ley, podrán ser
revisados por el CES una vez constituido plenamente. Para el efecto será necesaria la presentación de una denuncia
debidamente fundamentada ante la SENESCYT, la que elaborará un informe el cual será presentado ante el CES
(…)”.
34 Resolución RPC-SE-07-No.030-2015, 27 de agosto de 2015

63
Andrés Jaramillo

garantizar el reingreso de estudiantes que hayan desertado de la Institución por el


cobro de aranceles excesivos (Art. 12).

Tabla 20
Reglamento para la Regulación de aranceles, matrículas y derechos en las instituciones de educación
superior particular.

Fuente: Reglamento para la Regulación de Aranceles, Matrículas y Derechos en las Instituciones de Educación Superior
Particular. Elaboración propia.

3.6 Año 2016 y la consolidación del nuevo régimen académico

Finalmente, en el 2016 el Pleno del CES, hasta mediados de agosto, ha sesionado


en 39 ocasiones. En este año las actividades han estado centradas en consolidar el
nuevo régimen académico del sistema de educación superior. Específicamente se ha
expedido la siguiente normativa:
Reglamento sobre títulos y grados académicos obtenidos en instituciones
extranjeras35 , con el objeto de regular los procedimientos para el reconocimiento,
homologación, revalidación y registro de los títulos profesionales y grados
académicos obtenidos en el exterior.

Tabla 21
Reglamento sobre títulos y grados académicos obtenidos en instituciones extranjeras

Fuente: Reglamento sobre títulos y grados académicos obtenidos en instituciones extranjeras. Elaboración propia.

35 Resolución RPC-SO-06-No.103-2016, 17 de febrero de 2016

64
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

Reglamento del Sistema de Evaluación Estudiantil36 , en el que se establece


las políticas generales y las disposiciones que garanticen la transparencia, justicia
y equidad en el sistema de evaluación estudiantil, así como incentivos para los
estudiantes que se distingan por sus méritos académicos.

Tabla 22
Reglamento del Sistema de Evaluación Estudiantil.

Fuente: Reglamento del Sistema de Evaluación Estudiantil. Elaboración propia.

a) Reglamento de Doctorados37 , que regula y orienta las condiciones y


procedimientos básicos que deben cumplir las universidades y escuelas
politécnicas para la creación de programas de doctorado, con el propósito de
alcanzar el mayor grado de perfeccionamiento académico e investigativo en un
campo específico del conocimiento.

Tabla 23
Objetivo y aspectos fundamentales del Reglamento de Doctorados

Fuente: Reglamento de Doctorados. Elaboración propia.

Por último, es importante destacar que el 20 de julio de 2016, el CES con


Resolución RPC-SO-28-No.477-2016, aprobó remitir a la Asamblea Nacional
un conjunto de disposiciones reformatorias a la LOES, que tienen por finalidad
garantizar la prohibición del lucro en la educación superior, con el propósito de que,
sea conocido y considerado en la Comisión Especializada Permanente de Educación,
Cultura y Ciencia y Tecnología (CECCYT) de la Asamblea Nacional.

36 Resolución RPC-SO-29-No.489-2016, 27 de julio de 2016


37 Resolución RPC-SO-30-No.530-2016, 03 de agosto de 2016

65
Andrés Jaramillo

Las disposiciones reformatorias propuestas buscan fortalecer las competencias


del CES, específicamente, se propone otorgarle atribuciones para fiscalizar,
investigar y sancionar a los infractores que incumplan la prohibición del lucro en
la educación superior. Asimismo, establece que las instituciones no podrán realizar
actos, contratos, convenciones u operaciones con personas, naturales o jurídicas,
nacionales y extranjeras, relacionadas a la institución; ni realizar transacciones con
sociedades domiciliadas, constituidas o ubicadas en paraísos fiscales. En tercer lugar,
establece severas sanciones para las instituciones y autoridades que incumplan la
prohibición del lucro. Ecuador necesita que las instituciones de educación superior
particular fortalezcan su compromiso con el cumplimiento de los principios que
rigen al sistema de educación superior y con la disposición constitucional que
establece que la educación superior no tendrá fines de lucro.

4. Consideraciones finales

El Consejo de Educación Superior en 5 años de trabajo avanzó de forma significativa


en la construcción de un nuevo marco institucional y en la aprobación de las
normas establecidas en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES, 2010), cuya
consolidación y resultados de largo plazo dependen del ejercicio de la autonomía
responsable y del protagonismo de las instituciones de educación superior, así como
también de la continuidad de las principales transformaciones instauradas.
El desarrollo del nuevo marco normativo del sistema de educación superior del
Ecuador ha pretendido garantizar una educación superior de calidad, que responda
al interés público y no a intereses corporativos. En la actualidad, el CES tiene la
satisfacción de haber entregado al país un nuevo marco normativo y de haber
cumplido con las obligaciones establecidas en la LOES para este primer periodo.
Probablemente muchos de los resultados e impactos de las normativas aprobadas
no se visibilizarán fácilmente en el corto plazo. Tenemos la convicción que en la
nueva etapa que se inicia en septiembre de 2016, el CES continuará trabajando de
forma participativa en la planificación, regulación y coordinación del sistema de
educación superior, con el propósito de que las transformaciones alcanzadas en el
mejoramiento de la educación superior se profundicen y consoliden definitivamente.

66
Institucionalización del Consejo de Educación Superior

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Andrés Jaramillo

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69
CES: 5 años construyendo una Educación Superior incluyente, de calidad y pertinente

Parte II

El trabajo de las Comisiones

El CES aporta al sistema de educación superior un lenguaje común que facilita su interacción
con las instituciones de educación superior y que nos permite hablar un mismo idioma. El
siguiente paso será realzar las particularidades de las instituciones de educación superior y
simplificar el sistema.
Cecilia Paredes, Vicerrectora de la Escuela Politécnica del Litoral
CAPÍTULO 2

Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios


Superiores

Germán Rojas1, Jimena Orellana2, Edwin Osorio3,

Carol Guerra4 y Andrea Bustos5

Introducción
La Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores fue conformada
por el Pleno del Consejo de Educación Superior el 13 de octubre de 2011, conforme
se desprende del Acta de la sesión No. 8 de este Consejo de Estado.
Desde su creación hasta la culminación de sus cinco años de gestión, la Comisión
ha realizado 165 sesiones ordinarias y 15 sesiones extraordinarias en las que se han
emitido un gran número de acuerdos sobre el funcionamiento y regulación de los
institutos y conservatorios superiores y de su oferta académica. Estos acuerdos han
permitido al Pleno del Consejo de Educación Superior adoptar decisiones relevantes
sobre el nivel de formación técnico, tecnológico superior y sus equivalentes.

El accionar de la Comisión se ha fundamentado en las competencias que la Ley


Orgánica de Educación Superior otorga al Consejo de Educación Superior como el
organismo de derecho público “que tiene por objetivo la planificación, regulación

1 PhD en Ciencias. Presidente de la Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores.


2 Magister en Gerencia y Liderazgo Educacional. Asesora en Análisis Curricular de la Comisión
Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores.
3 Magíster en Educación Superior. Especialista Académico de la Comisión Permanente de Institutos y
Conservatorios Superiores.
4 Abogada. Especialista Jurídica de la Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores.
5 Abogada. Especialista Jurídica de la Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores.
Germán Rojas

y coordinación interna del Sistema de Educación Superior, y la relación entre sus


distintos actores con la Función Ejecutiva y la sociedad ecuatoriana” (LOES, 2010,
Art. 169), así como también en las funciones encomendadas en el Reglamento Interno
del CES, vigente durante el período de gestión, que permitió a la Comisión ejercer
entre otras funciones la de proponer planes, políticas, proyectos de resolución, y
demás asuntos relacionados con los institutos superiores, técnicos; tecnológicos,
de artes y conservatorios superiores y con la oferta académica de nivel técnico o
tecnológico superior y sus equivalentes.
En ese contexto, el presente documento recoge una parte importante del trabajo
de la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios Superiores del
Consejo de Educación Superior, en sus cinco años de gestión. En la primera parte del
documento se aborda el proceso de regularización de las carreras de nivel técnico y
tecnológico superior o equivalentes, así como, el cierre de 125 institutos superiores
en el año 2011 y su impacto en la oferta académica. En un segundo momento se
analiza la pertinencia social de la oferta académica del nivel de formación técnico
o tecnológico superior y equivalentes. Finalmente se abordan los aportes a la
normativa sobre educación superior, así como otras funciones encargadas por
el Pleno del Consejo de Educación Superior a la Comisión, concluyendo con los
desafíos de la Comisión.

1. Regularización de la oferta académica de nivel técnico y tecnológico


superior
● Contexto

La Asamblea Nacional Constituyente mediante el Mandato Constituyente No.14


de 22 de julio de 2008 (Constitución de la República del Ecuador, 2008), dispuso
al Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) “determinar la situación
académica y jurídica de todas las entidades educativas” y encargó al Consejo
Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) elaborar “un informe técnico sobre
el nivel de desempeño institucional de los establecimientos de educación superior, a
fin de garantizar su calidad, propiciando su depuración y mejoramiento”.

En este contexto, en octubre del siguiente año, el CONEA emitió el informe


de “Evaluación del desempeño institucional de los institutos superiores técnicos,
tecnológicos, pedagógicos, conservatorios de música y de artes” (CONEA,
2009), organizándolos en tres categorías, A, B y C, según el grado de desempeño
institucional y recomendó una serie de acciones tendientes a valorar y reforzar la
educación técnica, tecnológica superior y equivalentes. Según este informe, hasta el
último trimestre del año 2009 funcionaban en el país 285 institutos y conservatorios
superiores, los mismos que ofertaban 896 carreras a nivel nacional.
Posteriormente, con la expedición de la Ley Orgánica de Educación Superior
(LOES) en octubre de 2010, se estableció en la Disposición Transitoria Cuarta que,
a fin de dar cumplimiento al Mandato Constituyente No.14, “en el plazo de un
año se concluirá el proceso de depuración de los Institutos técnicos y tecnológicos,
que no estén en funcionamiento y de ser el caso, previo informe respectivo, serán
suspendidos definitivamente” (LOES, 2010).
Bajo este precepto, se buscó por una parte regularizar el sistema de educación
superior y definir el rol planificador, regulador y coordinador del Consejo de
Educación Superior (CES), y por otra, el de acreditación y aseguramiento de la

74
Comisión Permanente de Institutos

calidad del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de


la Educación Superior (CEAACES), que constituyen los organismos públicos que
rigen el sistema de educación superior, según el artículo 353 de la Constitución del
año 2008.
En este sentido, se faculta legalmente al CES para resolver de manera directa
la extinción de este tipo de instituciones de educación superior (LOES, 2010, art.
202) y se otorga al CEAACES la tarea de concluir el proceso de depuración de los
institutos superiores que no estén en funcionamiento, “previo informe obligatorio de
la Secretaria de Educación Superior Ciencia Tecnología e Innovación (SENESCYT),
los que serán suspendidos definitivamente”, conforme se señala en la Disposición
Transitoria Cuarta del Reglamento General de la LOES (RGLOES, 2011).
Con fundamento en este marco normativo, el Pleno del CEAACES aprobó el
informe de la SENESCYT, presentado mediante comunicación NºSENESCYT-SGES-
CO-2013-2011 de 6 de octubre de 2011, sobre la situación de estas instituciones y
mediante la Resolución No. 001-09-CONSEJO-CEAACES-2011 de 12 de octubre
de 2011 resolvió la suspensión definitiva de 125 institutos técnicos, tecnológicos,
pedagógicos, de artes y conservatorios superiores.
Posteriormente, el Pleno del CES tomando en cuenta la resolución del CEAACES
en su Décima Sexta sesión ordinaria desarrollada el 14 de diciembre de 2011 resolvió:
“1.- Declarar la extinción de los 125 institutos superiores técnicos, tecnológicos,
pedagógicos, de artes y conservatorios superiores suspendidos por el CEAACES,
mediante Resolución No. 001-09-CONSEJO-CEAACES-2011, de fecha 12 de octubre de
2011, por estar incursos en lo dispuesto en el Mandato Constituyente 14. Estos institutos
se desglosan en dos listados. Los del listado A se encuentran en la base de datos de
la SENESCYT y han sido categorizados como históricos (95 institutos), cerrados (1
instituto) y sin funcionar (20 institutos); y los del listado B incluyen 9 institutos que,
pese a estar categorizados como vigentes en la base de datos de la SENESCYT no se
encuentran en funcionamiento según el informe de esta Secretaría.”
La extinción de las 125 instituciones de educación superior dedicadas a la oferta
de educación de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes, constituyó una
primera aproximación del Consejo de Educación Superior a la realidad institucional
de la educación superior técnica, tecnológica y equivalentes en el Ecuador. Aunque
penosa, esta decisión del CES, como organismo regulador del sistema de educación
superior resultó necesaria para iniciar la tarea constitucional de depurar el sistema
y luego fortalecer a las instituciones de educación superior sobrevivientes, así
como para avanzar en la instauración de una estructura normativa que garantice la
sostenibilidad del sistema de educación superior en el país.
Cabe considerar que la gestión de los institutos y conservatorios superiores
a lo largo de las últimas cuatro décadas, habla de una historia en la que parte de
las unidades educativas de nivel medio6 incursionaron en la creación de carreras
de nivel técnico y tecnológico superior. Desde la vigencia de la Ley Orgánica de
Educación Superior del año 2000 se inicia una transición en la que se mantiene la
dependencia administrativa de estas instituciones del Ministerio de Educación, pero
se establece sobre ellas la rectoría académica del CONESUP en lo relacionado a la
oferta académica de nivel superior (LOES, 2000, arts. 1 y 21)
La Ley Orgánica de Educación Superior del año 2010 transfiere las competencias

6 Equivalente a Nivel CINE 3 – Educación Secundaria alta (UNESCO, 2011)


75
Germán Rojas

compartidas que tenían el Ministerio de Educación y el CONESUP, al CES y, en lo


referente a las instituciones públicas, a la SENESCYT; mientras que las competencias
del CONEA las asume el CEAACES. En todo caso, la transición se dificultó por
la carencia de información, causada en gran parte por la falta de claridad en las
competencias de los indicados entes estatales.
Es así que, ya avanzado el 2011, para la elaboración del registro de los institutos
superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y conservatorios superiores,
el CES, como organismo competente contaba únicamente con la lista de 285
instituciones evaluadas por el CONEA en octubre del año 2009, misma que se debía
cotejar con la de los 125 institutos suspendidos definitivamente por el CEAACES.
Por tanto, a ese momento no existía ninguna fuente real de información respecto a
la oferta académica vigente del nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes.
● Diagnóstico
En este contexto, la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios
Superiores (RICES, 2011, arts. 21 y 22) del CES acordó instaurar un proceso de
registro y regularización de la oferta académica de este nivel de formación y de
actualización del listado de los institutos y conservatorios superiores del país.
Ante este desafío, la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios
Superiores (CPIC) propuso al Pleno del CES que con la expedición del Reglamento
sobre presentación y aprobación de carreras, se estableciera un proceso de regulación
de las carreras de nivel técnico o tecnológico superior, que permitiera la identificación
y registro de las carreras vigentes y no vigentes, así como la regularización de la
oferta académica irregular a la época. De esta forma el CES expidió, mediante
Resolución RPC-SO-06-No.045-2013 de 13 de febrero de 2013, el Reglamento de
Presentación y Aprobación de Proyectos de Carreras de Nivel Técnico o Tecnológico Superior
de las Instituciones de Educación Superior del Ecuador, posteriormente reformado a
Reglamento de Regulación de carreras de nivel técnico o tecnológico superior de las IES.
Esta normativa establecía en la primera de las disposiciones transitorias, el plazo
de 90 días para que las instituciones de educación superior que imparten carreras
correspondientes a nivel técnico o tecnológico superior y equivalentes, presentaran
las solicitudes de registro y regularización de su oferta académica al CES. Este plazo
fue ampliado sucesivamente por el Consejo. Sin embargo, desde la expedición del
Reglamento en febrero de 2013 hasta mediados del mismo año, la Comisión receptó
un número ínfimo de solicitudes por parte de los institutos y conservatorios superiores
(equivalente a un 10% de la oferta académica de este nivel de formación). Esta situación
reflejaba la urgencia de depurar la realidad institucional de estos establecimientos y
fundamentalmente, con base en datos reales e iniciar la regulación y fortalecimiento del
nivel de formación técnico y tecnológico superior.
● Avances de Gestión
A partir del diagnóstico indicado surgió como una prioridad para la Comisión
Permanente de los Institutos y Conservatorios Superiores (CPIC) del CES,
realizar un diagnóstico actual sobre la situación de todos los institutos superiores
técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y conservatorios superiores del país
y sobre su oferta académica. Esta prioridad era compartida por la SENESCYT y
el CEAACES, que se encontraba a las puertas de cumplir la tarea legal de evaluar
a estas instituciones de educación superior. De esta manera, se juntaron esfuerzos
y, gracias a la cooperación interinstitucional con el CEAACES, se elaboró una
Matriz de requisitos de registro de la oferta académica y datos institucionales

76
Comisión Permanente de Institutos

que debían llenar los institutos y conservatorios superiores contactados por


este Consejo de Estado dentro del proceso de evaluación. Además se les instó
a presentar al CES las solicitudes de registro y regularización de su oferta
académica como requerimiento ineludible para ser evaluados por el CEAACES.
Así, para inicios del año 2014, como resultado de esta gestión, se contaba con
información detallada sobre la oferta académica reportada por los institutos y
conservatorios superiores, además de datos institucionales básicos, indispensables
para el envío de comunicaciones y notificaciones, como son el nombre del Rector, el
domicilio y el teléfono del instituto o conservatorio superior.
A la par, el CES receptó una cantidad voluminosa, de aproximadamente quinientas
solicitudes de registro y regularización de la oferta académica de nivel técnico o
tecnológico superior y equivalentes, presentadas en cumplimiento de los requisitos
establecidos en el Reglamento de Regulación de carreras de nivel técnico o tecnológico
superior de las IES, lo cual permitió tener información íntegra de las características de
las carreras aprobadas con anterioridad a la LOES por primera vez.
Entre esta información se incluye, por ejemplo, el nombre de la carrera, el título
que se otorga, la modalidad de estudios, el número de créditos, el número de
paralelos, el número de titulados, la malla curricular y una copia certificada de la
resolución de aprobación de la carrera otorgada por la autoridad competente de
turno.
En la atención de estas solicitudes cabe destacar que la Comisión Permanente
de los Institutos y Conservatorios Superiores del CES asumió la tarea de examinar
con rigurosidad la información presentada por las instituciones, que en gran parte
resultó indispensable confirmarla con las máximas autoridades de cada instituto
o conservatorio superior. Para ello, se realizó un arduo ejercicio de búsqueda de
canales de comunicación directa, que incluyó la realización de talleres de capacitación
sobre diversos aspectos académicos y sobre la normativa que regula el Sistema de
Educación Superior.
De esta manera, al abrir el CES el proceso de regulación de la oferta académica
de nivel técnico o tecnológico superior y equivalentes, gradualmente la Comisión
Permanente de Institutos y Conservatorios Superiores asumió el manejo de la
información académica e institucional de los institutos y conservatorios superiores
que forman parte del Sistema de Educación Superior.
A partir de marzo de 2014, el Consejo empezó a registrar las carreras según su
estado de vigencia y para el 7 de enero de 2015, el Pleno del CES en la Primera sesión
ordinaria de ese año, resolvió mediante Resolución RPC-SO-O1-No.002-2015:
“Artículo Único.- Aprobar las matrices de registro de carreras vigentes de
niveles técnico superior, tecnológico superior y equivalentes, así como las
matrices de cambio de estado a “No vigente” y a “No vigente habilitada para
registro de títulos”, anexas a la presente Resolución.”

En este contexto, hasta fines de 2014 se registraron en las indicadas matrices un


total de 1.837 carreras de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes de las
cuales 968 son carreras vigentes, 706 no vigentes y 163 están en la categoría de no
vigente habilitada para el registro de títulos.
Estas cifras han sido actualizadas durante el 2015 y el 2016, a medida que se
presentaron nuevas solicitudes de creación o de regularización de oferta académica
de nivel técnico o tecnológico superior por parte de los institutos y conservatorios
77
Germán Rojas

superiores, así como de universidades y escuelas politécnicas que ofertan este tipo
de carreras.
Así, para agosto de 2016 las Bases de Oferta Académica “vigente”, “no vigente” y
“no vigente habilitada para registro de títulos” aprobadas por el Pleno del Consejo de
Educación Superior registran un total de 2.228 carreras de nivel técnico y tecnológico
superior o equivalentes, impartidas por 239 institutos y conservatorios superiores
conforme el siguiente detalle:

Tabla 1
Regulación de carreras de nivel técnico o tecnológico superior (2013-2016)

RRA 2009: Reglamento de Régimen Académico 2009


RRA 2013: Reglamento de Régimen Académico 2013
Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

A continuación, se desglosan las 928 carreras de nivel técnico y tecnológico


superior o equivalentes, registradas como vigentes de acuerdo al Reglamento de
Régimen Académico 2009 (Vigentes RRA 2009), por tipo de financiamiento, por
campos del conocimiento y por zonas de planificación.
Estas carreras eran ofertadas mayoritariamente (60%) por instituciones particulares
(56% por instituciones autofinanciadas y 4% por cofinanciadas7), y el resto (40%) por
instituciones públicas.

Gráfico 1
Carreras vigentes RRA 2009 por tipo de financiamiento

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

En relación a la distribución de la oferta en función del campo del conocimiento,


(RANT, anexo c), 2014, p.34) se establece con base al campo amplio en el que se ubican
la mayor parte de las carreras de nivel técnico y tecnológico superior “Vigentes RRA
2009”, las mismas que se concentran en el campo de administración de empresas y
derecho (31%), y en el de artes y humanidades (17%), como se indica en el Gráfico 2.

7 Universidades y escuelas politécnicas particulares que reciben rentas y asignaciones por parte del
Estado.

78
Comisión Permanente de Institutos

Estas áreas se caracterizan por demandar una baja inversión en equipamiento e


infraestructura y por generar una alta rentabilidad para las instituciones, sin embargo
no se encuentran vinculadas en todos los casos con las necesidades de los diferentes
sectores productivos del país, pues se alejan de la definición que asumen los institutos
técnico o tecnológicos como “centros encargados de la formación de especialistas en el
campo de las ciencias técnicas, fundamentalmente, para varias ramas de la economía e
ingenierías” (IESALC, Ríos y Maldonado, 2006).

Gráfico 2
Carreras vigentes RRA 2009 por campo amplio del conocimiento

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

En cuanto a la distribución territorial de las 928 carreras de nivel técnico y


tecnológico superior o equivalentes “Vigentes RRA 2009”, el 65% de la oferta se
concentra en Quito (32%), el 17% en Guayaquil y el 16% en la Zona 3 (Cotopaxi,
Chimborazo, Pastaza, Tungurahua), conforme se puede apreciar con el gráfico 3.

Gráfico 3
Carreras vigentes RRA 2009 por zona de planificación (cifra en porcentaje)

Zona 1: Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Sucumbíos. Zona 2: Napo, Pichincha (No Quito), Orellana. Zona 3: Cotopaxi,
Chimborazo, Pastaza, Tungurahua. Zona 4: Manabí, Sto. Domingo. Zona 5: Bolívar, Guayas, Los Ríos, Galápagos,
Santa Elena Zona 6: Azuay, Cañar, Morona Santiago. Zona 7: El Oro, Loja, Zamora Chinchipe. Zona 8: Guayaquil,
Zamborondón, Durán. Zona 9: Quito
Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

79
Germán Rojas

A continuación se presenta un desglose de las 96 carreras de nivel técnico y


tecnológico superior o equivalentes señaladas en la Tabla 1 como vigentes de
acuerdo al Reglamento de Régimen Académico 2013 (Vigentes RRA 2013), por tipo
de financiamiento (Gráfico 4), por campo amplio del conocimiento (Gráfico 5) y por
zona de planificación (Gráfico 6), las mismas que corresponden mayoritariamente a
carreras ofertadas por instituciones públicas (99%).

Gráfico 4
Carreras vigentes RRA 2013 por tipo de financiamiento (cifra en porcentaje)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

De las 96 carreras aprobadas con el Régimen Académico 2013, el 38% de las


carreras se encuentran en el campo amplio de conocimiento de servicios, el 25%
en el campo de Salud y Bienestar, y con el mismo porcentaje (25%) el campo de
Ingeniería, industria y producción, teniendo como sumatoria de estos tres campos
de conocimiento un 88% del total de la oferta académica registrada en el CES como
vigente del Régimen 2013 (Gráfico 5).

Gráfico 5
Carreras vigentes RRA 2013 por campo amplio del conocimiento (cifra en porcentaje)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

80
Comisión Permanente de Institutos

En lo que se refiere a la distribución territorial de las carreras, el mayor número


de carreras vigentes RRA 2013 se encuentran distribuidas en las zonas 1, 3, 5 y 7,
que representan un 57% del total de la oferta académica de carreras vigentes con el
Régimen 2013 en todo el país (Gráfico 6).

Gráfico 6
Carreras vigentes RRA 2013 por zonas de planificación (cifra en porcentaje)
17%
16%
14%
13%
10%
9% 9%
7%
5%

Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4 Zona 5 Zona 6 Zona 7 Zona 8 Zona 9

Zona 1: Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Sucumbíos. Zona 2: Napo, Pichincha (No Quito), Orellana. Zona 3: Cotopaxi,
Chimborazo, Pastaza, Tungurahua. Zona 4: Manabí, Sto. Domingo. Zona 5: Bolívar, Guayas, Los Ríos, Galápagos,
Santa Elena Zona 6: Azuay, Cañar, Morona Santiago. Zona 7: El Oro, Loja, Zamora Chinchipe. Zona 8: Guayaquil,
Samborondón, Durán. Zona 9: Quito
Fuente: Archivos de la CPIC. Elaboración: Equipo técnico de la CPIC

Por otra parte, de las 762 carreras de nivel técnico y tecnológico superior
“No Vigentes”, que son aquellas carreras que han dejado de ofertarse en tres
años consecutivos a partir de la última promoción de la misma y que no tienen
estudiantes en proceso de culminación de estudios y tampoco títulos pendientes de
registrar, el 48% se concentra en las instituciones públicas, el 49% en las particulares
autofinanciadas y el 3% en las particulares que reciben fondos o asignaciones del
Estado (cofinanciadas).

Gráfico 7
Carreras no vigentes por tipo de financiamiento (cifra en porcentaje)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

El 65% de las carreras no vigentes se encuentran en los campos amplios:


Administración de empresas y derecho (36%), Ingeniería, industria y construcción
(15%) y Tecnologías de la Información y la Comunicación (14%) y el 35% restante
se distribuyen en los demás campos de conocimiento, como se muestra en la Tabla 2
81
Germán Rojas

Tabla 2
Carreras No Vigentes por campo amplio del conocimiento

RRA 2009: Reglamento de Régimen Académico 2009


Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

En lo que se refiere a la distribución territorial, de las 762 carreras de nivel


técnico y tecnológico superior o equivalentes no vigentes, el porcentaje más alto de
carreras cerradas está concentrado en las zonas 3 (22%), 8 (16%) y 9 (26%), que juntas
representan el 64 % de la oferta no vigente (Gráfico 8).

Gráfico 8
Carreras no vigentes por zona de planificación (cifra en porcentaje)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

Finalmente, en relación a las 442 carreras de nivel técnico y tecnológico superior


“No Vigentes Habilitadas para el Registro de Títulos”, el 73% se concentra en las
instituciones públicas, el 21% en las particulares autofinanciadas y el 6% en las
instituciones particulares cofinanciadas (Gráfico 9). Estas carreras son aquellas
que fueron aprobadas mediante el Reglamento de Régimen Académico de 2009 y
han concluido su periodo de vigencia, en la actualidad se encuentran en proceso
de cierre sin que sea posible admitir nuevas matrículas y se permite únicamente el
registro de títulos.

82
Comisión Permanente de Institutos

Gráfico 9
Carreras no vigentes habilitadas para registro de títulos por tipo de financiamiento

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

Las 442 carreras de nivel técnico y tecnológico superior “no vigentes habilitadas
para el registro de títulos”, están distribuidas de la siguiente manera: el 43% se
encuentra en el campo de conocimiento de Educación, el 19% en Administración
de empresas y derecho, el 10% en el campo de Ingeniería, industria y construcción
(que entre los tres campos representan el 72% del total de la oferta académica en este
estado), y el 28% restante se encuentra en los demás campos amplios de conocimiento
indicados en la Tabla 3.

Tabla 3
Carreras no vigentes habilitadas para registro de títulos por campo amplio del conocimiento

RRA 2009: Reglamento de Régimen Académico 2009


Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

En cuanto a la distribución territorial, de las 442 carreras de nivel técnico y


tecnológico superior o equivalentes no vigentes habilitadas para registro de títulos,
el 21% de carreras en este estado se concentran en Quito, el 20% en la Zona de
Cotopaxi, Chimborazo, Pastaza, Tungurahua, el 16% en la zona 6 que la conforman
las provincias de Azuay, Cañar, Morona Santiago (estas tres zonas representan el
57% del total de carreras no vigentes habilitadas para registro de títulos a nivel
nacional) y el resto en las demás zonas indicadas en el Gráfico 10.

83
Germán Rojas

Gráfico 10
Carreras no vigentes habilitadas para registro de títulos por zona de planificación (cifra en porcentaje)

Fuente: Archivos de la CPIC. Elaboración: Equipo técnico de la CPIC

En este escenario el CES, a través de la Comisión Permanente de los Institutos


y Conservatorios Superiores, conoció y registró la oferta académica real del nivel
de formación técnico y tecnológico superior y equivalentes con todos los resultados
descritos en las gráficas y tablas precedentes; y, simultáneamente, se estructuró el
listado de los institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes
y conservatorios superiores legalmente reconocidos en el país, precisando su
naturaleza pública o particular. Actualmente el CES registra un total de 272 institutos
y conservatorios superiores, según se detalla en la Tabla 4:

Tabla 4
Institutos y Conservatorios Superiores por estado actual

Fuente: Archivos de la CPIC. Elaboración: Equipo técnico de la CPIC

De los 239 institutos y conservatorios superiores que se encuentran funcionando


normalmente, la regulación ha permitido identificar su naturaleza pública, particular
y particular que recibe rentas o asignaciones del Estado; así como registrar el número
de estas instituciones por su tipo, como se detalla en la Tabla 5.

Tabla 5
Institutos y conservatorios superiores legalmente reconocidos que funcionan normalmente

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

84
Comisión Permanente de Institutos

De esta manera, la tarea otorgada por Ley (LOES, 2010, art.134) al CES, respecto
a la publicación y actualización de la lista de instituciones legales del Sistema de
Educación Superior, se cumplió a través del proceso de depuración del Sistema a lo
largo de la gestión de este Consejo de Estado, principalmente dirigido a este nivel
de formación superior, que ha sido sometido a varios cambios de rectoría y gestión
dentro del Estado, como ya se lo mencionó al inicio de este documento.
Con esta radiografía íntegra de las instituciones del nivel técnico y tecnológico
superior y equivalentes, el CES ha tenido la oportunidad de construir sobre
cimientos reales las normas para el funcionamiento de los institutos y conservatorios
superiores.
Finalmente, cabe destacar la relevancia de este trabajo en la potenciación de
las funciones del CES como órgano de regulación del Sistema, respecto a la oferta
académica de nivel técnico y tecnológico superior y sus equivalentes en el país. Ello
en cuanto a partir de la construcción de las bases de registro de estas carreras, el CES
a través de la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios Superiores ha
generado información precisa sobre la oferta académica que estuvo impartiéndose de
manera irregular e incluso ilegal en los establecimientos educativos, con anterioridad
a la creación de este Consejo. En tal medida, ha sido posible ejecutar acciones de
monitoreo oportunas y orientadas esencialmente a precautelar los derechos de la
comunidad estudiantil.
En este contexto varias de las acciones realizadas por la Comisión de los
Institutos y Conservatorios Superiores entre las que se destacan la extinción de los
125 institutos y conservatorios superiores históricos realizada a fines del año 2011,
el proceso de registro y regularización de la oferta académica de nivel técnico y
tecnológico superior y sus equivalentes en los últimos tres años y la construcción
y actualización del listado de los institutos y conservatorios superiores legalmente
reconocidos, se enmarcan en el cumplimiento de la obligación constitucional de este
Consejo de Estado de regular el Sistema de Educación Superior y lograr una correcta
articulación del mismo con los organismos que lo rigen y con sus principales actores,
las instituciones de educación superior, a través de la administración de una fuente
homogénea de información académica.

2. Pertinencia social de la oferta académica en el nivel de formación


técnico, tecnológico superior y equivalentes

● Contexto
El artículo 351 de la Constitución de la República del Ecuador establece que “el
sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación
y al Plan Nacional de Desarrollo…”, y, además, determina los principios por los
que se regirá la educación superior, entre los que destaca el de pertinencia.
La LOES en su artículo 107, define con precisión el alcance de este principio,
relacionándolo directamente con la satisfacción de las expectativas y necesidades
de la sociedad, las orientaciones y lineamientos de la planificación nacional y del
régimen de desarrollo y las tendencias del desarrollo científico, humanístico y
tecnológico a nivel mundial, incorporando los enfoques de la diversidad cultural.
Todo ello como fundamento para la configuración de la oferta académica de nivel
superior.

85
Germán Rojas

La introducción del concepto de pertinencia, como la clave para la regulación


de la oferta académica en todos los niveles de la educación superior en respeto a lo
determinado por la LOES, su Reglamento General y los Reglamentos correspondientes
aprobados por el CES, ha permitido a los organismos rectores de este sector, plantear
esquemas totalmente nuevos para la aprobación de carreras y programas, que tienen
como objetivo principal lograr que las instituciones de educación superior dirijan
sus esfuerzos a la solución de los problemas del país, sus regiones y sus localidades,
utilizando para ello metodologías e instrumentos que estén a la par con el desarrollo
científico y tecnológico a nivel planetario.
De esta manera, el mismo artículo 107 de la Ley Orgánica de Educación Superior
proporciona las estrategias para lograr el objetivo antes planteado, las cuales son la
investigación y las actividades de vinculación con la sociedad, así como la innovación
y la diversificación de profesiones; esta última que se adecua a las características
propias de la educación de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes.
● Diagnóstico
En los primeros meses del año 2011, el recién creado Consejo de Educación
Superior, conformó distintas Comisiones Permanentes, bajo la presidencia y
responsabilidad de sus miembros, entre ellas la Comisión Permanente de los
Institutos y Conservatorios Superiores (RICES, 2011, arts. 21 y 22).
Al inicio de su gestión, esta Comisión se encontró con un alto número de carreras
técnicas y tecnológicas superiores (3.092 carreras), registradas históricamente en el
Sistema Académico de la SENESCYT en seis categorías o estados. Sin embargo, la
confiabilidad de esta información era discutible, en razón de las deficiencias del
sistema de información de la educación superior a ese momento. Es así que varias
carreras carecían de evidencias sobre su aprobación y registros formales por parte
del ex CONESUP; y, un buen número de ellas en la práctica, no estaban vigentes
por falta de estudiantes, algunas registraban el estado “no vigente habilitada para
registro de títulos”.
● Avances de gestión
Bajo este panorama, una de las tareas más importantes de la Comisión fue establecer
claramente dentro de la oferta académica de los institutos y conservatorios
superiores, aquellas carreras que se encontraban vigentes por la aprobación
por el órgano competente (ex CONESUP y CES) en aplicación al Reglamento
de Régimen Académico del año 2009 o al Reglamento de Régimen Académico
del año 2013 (RRA, 2013), así como aquellas carreras que habrían perdido su
vigencia y las que debían ser habilitadas únicamente para el registro de títulos.
Como se explicó en la primera sección de este artículo, referente a la “Depuración
y mejoramiento de la Calidad del Sistema de Educación Superior”, en la actualidad
el CES cuenta con información académica e institucional depurada de este nivel de
formación superior. Es así que se ha determinado la existencia de 2.228 carreras
de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes, organizadas por su estado
de vigencia. De las 2.228 carreras registradas, 1.024 (RRA 2009 y RRA 2013) están
vigentes o en funcionamiento, 762 han perdido su vigencia y 442 carreras se registran
como “no vigentes habilitadas para el registro de títulos”, es decir, posibilitadas en
el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIESE) únicamente
para el registro de títulos de estudiantes cuya culminación de estudios está pendiente.

86
Comisión Permanente de Institutos

Justamente sobre estas últimas, el Pleno del CES resolvió disponer a los institutos
o conservatorios superiores, la elaboración de planes de contingencia por cada
carrera, a fin de que se garantice la continuidad de estudios y titulación a cada uno
de los estudiantes involucrados. De esta manera, a la presente fecha, la Comisión ha
receptado 142 planes de contingencia de los cuales 56 han sido aprobados y 86 se han
devuelto a la correspondiente institución para la incorporación de observaciones.
Sin embargo, la inmensa labor dedicada a la regularización de la oferta académica
de nivel técnico o tecnológico superior y sus equivalentes constituye apenas una
primera etapa para alcanzar la aplicación del principio de pertinencia, citado en
líneas precedentes como el reto planteado por el Consejo de Educación Superior.
Para este efecto, el Reglamento de Régimen Académico (RRA, 2013) emitido
por el CES el 21 de noviembre de 2013, con sus reformas posteriores dispone como
mecanismo concreto para viabilizar esta labor, la presentación al CES de los proyectos
de rediseño de todas las carreras o programas vigentes por parte de las instituciones
de educación superior. En cumplimiento de esta obligación cada institución de
educación superior con oferta académica de nivel técnico o tecnológico superior o
sus equivalentes, deberá realizar adaptaciones en sus carreras sobre los procesos
de organización del conocimiento y de los aprendizajes como consecuencia de la
aplicación de metodologías de planificación educativas acordes con lo establecido
en el nuevo RRA.
Por otro lado, cabe recordar en este punto que la historia académica y
administrativa de los institutos superiores técnicos y tecnológicos habla de una
ausencia en el monitoreo y regulación por parte de los organismos estatales. Es así
que, a raíz de la expedición de la LOES del 2010, el Consejo de Educación Superior
se constituye en el ente encargado de la aprobación y por primera vez del monitoreo
de la oferta académica de estas instituciones de educación superior.
Por tal motivo, la Comisión Permanente de Institutos y Conservatorios
Superiores del CES ha dedicado gran parte de sus esfuerzos, durante estos años,
a la compleja tarea de analizar y evaluar los proyectos de rediseño de las carreras
vigentes y los de nuevas carreras en este nivel de formación, así como al monitoreo
en la implementación de las mismas.
Asimismo, con relación a los nuevos proyectos de carreras de nivel técnico y
tecnológico superior o equivalentes, la Comisión ha dedicado amplios esfuerzos,
en muchos casos el análisis técnico de las carreras para su posterior aprobación ha
exigido el planteamiento y exploración de nuevos campos del conocimiento y de la
innovación en metodologías de estudio.
Entre los casos antes indicados, vale destacar la evaluación de aquellos proyectos
de carrera presentados con el auspicio o por iniciativa de varios organismos del
Estado, tales como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Justicia, el Ministerio
del Interior y el Ministerio de Inclusión Económica y Social. La oferta académica
auspiciada por estas entidades públicas, ameritó un análisis especial por parte de
la Comisión debido a su directa relación con necesidades sociales determinadas
como prioritarias. Así, a través de la aprobación de estas carreras se ha logrado
aperturar el camino hacia la profesionalización del talento humano en áreas que
a pesar de ser consideradas típicamente de un nivel operativo, en la actualidad se
encuentran directamente relacionadas con el éxito de las políticas públicas sectoriales
direccionadas hacia el desarrollo del país.

87
Germán Rojas

Para ilustrar, se puede mencionar a las profesionales tecnólogas en desarrollo


infantil integral, que sustituyen con solvencia a las antiguas “madres cuidadoras”
de los centros de desarrollo infantil, a los técnicos en seguridad penitenciaria, que
remplazarán progresivamente a los desprestigiados “guías penitenciarios”, a los
técnicos en seguridad ciudadana y orden público, como personal profesional en
las filas de la Policía Nacional y a los técnicos en atención primaria de salud que
constituyen parte de la nueva estructura orgánica del Sistema Integral de la Salud
Pública.
En ese contexto, no ha representado tarea fácil la medición del principio de
pertinencia en carreras relacionadas con diversos campos del conocimiento, que
requieren la definición de criterios estandarizados para facilitar la toma de decisiones
sobre la aprobación o no de una carrera y la poca experiencia existente en nuestro
país para la realización de este tipo de análisis complica aún más la labor.
En camino a lograr incluir el concepto de pertinencia en el lenguaje académico de
este nivel de formación, la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios
Superiores, diseñó y aprobó la “Guía Metodológica para la Presentación de Proyectos
de Carreras de Nivel Técnico Superior, Tecnológico Superior y Equivalentes”, como
un anexo del Reglamento de Presentación y Aprobación de Carreras y Programas
de las Instituciones de Educación Superior, aprobado por el Pleno del Consejo de
Educación Superior.
Esta Guía Metodológica, precisa varios parámetros para analizar y evaluar la
pertinencia de una carrera de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes,
los cuales se pueden englobar en el “Estudio de Pertinencia”, que se resume en los
siguientes puntos:
1. Análisis de las tendencias y tensiones del conocimiento y de la profesión.
2. Existencia de una descripción fundamentada de las necesidades del desarrollo
nacional o local que van a ser abordadas por los profesionales que se gradúen en
la carrera.
3. La intervención en estas necesidades debe ser analizada desde las perspectivas de
mediano y largo plazo que constan en los planes de desarrollo vigentes para los
ámbitos nacional, regional y local.
4. Se analiza la utilización de procedimientos y tecnologías acordes con el desarrollo
científico y tecnológico a nivel internacional, en la solución de los problemas
detectados.
5. Comprobación de la presentación de estudios de mercado laboral y de
empleabilidad del tipo de profesional que forme la carrera; lo cual, en la medida
de lo posible, debería garantizar la inserción laboral de los graduados.
6. Evaluación de los argumentos que se presenten para evidenciar que la carrera
posee un enfoque intercultural que, básicamente, viabilice el “diálogo con los
otros saberes”, para la determinación de problemáticas y soluciones específicas
en una comunidad determinada.
7. En directa relación con el punto anterior, se analiza la existencia en el proyecto de
carrera de políticas institucionales que permitan garantizar enfoques de género,
etnias, capacidades diversas, tanto en el tratamiento de las correspondientes
asignaturas y temáticas de una carrera, como en la inserción de los estudiantes
en el proceso de aprendizaje.

88
Comisión Permanente de Institutos

8. Finalmente, el análisis de pertinencia incluye la justificación de la carrera por la


demanda de los estudiantes y padres de familia, frecuentemente influenciada
por tendencias coyunturales del entorno; las cuales, sin tener carácter de
prioritario como las anteriormente expuestas, no pueden ser dejadas de lado,
particularmente en el caso de las instituciones privadas.
De manera complementaria a la labor de producción normativa, esta Comisión
ha organizado y ejecutado a lo largo de su gestión, una veintena de talleres formales
de capacitación y socialización de normativa para los representantes y actores claves
de la gestión en cada instituto y conservatorio superior. De manera específica se
han socializado la Guía Metodológica para la Presentación de Proyectos de Carreras
de Nivel Técnico Superior, Tecnológico Superior y Equivalentes, el Reglamento de
Régimen Académico y el Reglamento de Institutos y Conservatorios Superiores con
relación a la situación concreta y actual de los institutos y conservatorios superiores.
No obstante, cabe destacar que durante la gestión de cinco años de la Comisión
Permanente de los Institutos y Conservatorios Superiores, ha resultado como
herramienta de mayor impacto y utilidad la realización de múltiples micro talleres
y reuniones técnicas realizadas de manera personalizada en las oficinas del CES, con
el personal de los diversos institutos y conservatorios superiores.
Estos han sido los espacios propicios para resolver un buen número de preguntas
y dudas de los directivos y técnicos de los institutos y conservatorios respecto de la
aplicación de la Ley y reglamentos de educación superior, así como el manejo de la
Guía Metodológica para la Presentación de Proyectos de Carreras de Nivel Técnico
Superior, Tecnológico Superior y Equivalentes.

● Resultados
Con fundamento en los conceptos descritos y en los instrumentos de evaluación
desarrollados, la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios Superiores
de este Consejo de Estado, durante su gestión, los últimos cuatro años recibió y dio
trámite a aproximadamente 298 procesos de aprobación de nuevas carreras de nivel
técnico y tecnológico superior y aproximadamente 120 procesos de aprobación de
rediseño de carreras.
Los resultados se resumen en los cuadros siguientes:

Tabla 6
Proceso de aprobación de nuevas carreras de nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

89
Germán Rojas

En la Tabla 6, se puede observar que de los 298 proyectos de nuevas carreras


presentados por los institutos técnicos superiores, tecnológicos superiores y
sus equivalentes, 128 fueron aprobados, lo que representa el 42,95% del total de
solicitudes de aprobación de proyectos de carreras presentadas.
De las 128 carreras de nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes
aprobadas, 125 carreras corresponden a institutos públicos, de las cuales 1 funciona
normalmente, 22 no se abrieron y 102 funcionan con irregularidades, en tanto que
3 carreras fueron aprobadas para los institutos técnicos superiores, tecnológicos
superiores autofinanciados.

Tabla 7
Proceso de aprobación de Rediseño de carreras de nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

En cuanto a los proyectos de rediseño de carreras, de las 120 solicitudes


presentadas, 24 han sido aprobadas, mientras que 42 de ellas no han sido admitidas
a trámite, debido a que incumplen uno o varios de los requisitos establecidos en
la Guía de presentación y aprobación de carreras de este nivel de formación. Los
demás proyectos se encuentran en proceso de aprobación o revisión.
Respecto a la aplicación del principio de pertinencia, de los 127 proyectos
de carreras aprobados, el 33%, que constituye el mayor porcentaje, corresponde al
campo amplio de salud y bienestar; el 32%, al campo de servicios; el 23%, al de
ingeniería industria y construcción; dejando porcentajes inferiores al 5% para los
demás campos del conocimiento, como se puede observar en el siguiente gráfico:

Gráfico 10
Carreras de nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes aprobadas por campo amplio de
conocimiento (Febrero 2013 a Mayo 2016)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

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Comisión Permanente de Institutos

Con esta ilustración, resulta evidente que los proyectos de carrera aprobados
corresponden de manera clara a las prioridades establecidas en los planes de
desarrollo nacional, regionales y locales y con el cambio de la matriz productiva.
Esto permite esperar que en los próximos años se cuente con profesionales técnicos
o tecnólogos con capacidad de intervenir en algunas de las principales necesidades
de la población.

Tabla 8
Carreras de nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes aprobadas por zonas de planificación
(Febrero 2013 a Mayo 2016)

Fuente: archivos de la CPIC. Elaboración: equipo técnico de la CPIC

Con respecto a la ubicación territorial de los 127 proyectos de carreras aprobados,


se constata que los mayores porcentajes corresponden a las zonas de menor desarrollo,
como es el caso de la Zona 1 (Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Sucumbíos), con el 16%
del total, y la Zona 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza), con el 15%;
dejando los porcentajes menores de proyectos aprobados para la Zona 8 (Guayaquil,
Samborondón, Durán), con el 9%, y la Zona 9 (Quito) con el 9%. Se puede indicar, sin
embargo, que se mantiene cierto equilibrio de distribución nacional en la aprobación
de proyectos de carrera.

3. Desarrollo Normativo

● Contexto
La Ley de Educación de 1983 reconocía dentro de las instituciones regidas por
el Ministerio de Educación y Cultura a los institutos técnicos y tecnológicos
superiores, así como a los institutos normales, entidades que se sujetaban a las
normas de creación y funcionamiento de las Unidades Educativas de nivel medio.
Es así que a partir de la Ley Orgánica de Educación Superior expedida en el año
2000 se da un cambio de paradigma respecto de la naturaleza de los institutos
técnicos y tecnológicos superiores, reconociéndoles como parte del Sistema
Nacional de Educación Superior. En efecto, en el artículo primero de esta norma,
se hace referencia a las universidades y escuelas politécnicas públicas, particulares
cofinanciadas y particulares autofinanciadas y a los institutos superiores técnicos y
tecnológicos que hayan sido autorizados por el Ministerio de Educación y Cultura y
que sean incorporados al Sistema, así como los que se crearen de conformidad con
la mencionada ley.

91
Germán Rojas

Posteriormente, la Constitución del Ecuador de 2008 determinó en su artículo


352, que “el Sistema de Educación Superior estará integrado por universidades y
escuelas politécnicas, institutos superiores técnicos, tecnológicos y pedagógicos y
conservatorios superiores de música y artes, debidamente acreditados y evaluados.
Estas instituciones, sean públicas o particulares, no tendrán fines de lucro8.”
En este contexto, la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES 2010) expedida
en el año 2010 ratifica lo dispuesto en la norma constitucional y señala en su artículo
14 que “son instituciones del Sistema de Educación Superior las universidades,
escuelas politécnicas públicas y particulares y los institutos superiores técnicos,
tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores, tanto públicos
como particulares, debidamente evaluados y acreditados, conforme la presente
Ley”.
Así, la LOES de 2010 otorga al CES, entre otras competencias las de “l) Aprobar
la normativa para la creación y funcionamiento de los institutos superiores técnicos,
tecnológicos, pedagógicos, de artes y conservatorios superiores” y “m) Aprobar al
menos los siguientes reglamentos:… 2.- De creación y extinción de los institutos
superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y conservatorios superiores”.
● Diagnóstico
Durante la vigencia de la Ley Orgánica de Educación Superior del año 2000
y el Reglamento General de los Institutos Superiores Técnicos y Tecnológicos
existía una regulación general para este nivel de formación. Si bien se abordaban
temáticas relevantes que permitieron durante un gran período de tiempo regular
el funcionamiento de los institutos técnicos y tecnológicos, también es posible
indicar que existían vacíos legales importantes. Esto se explica, como se expuso
anteriormente, por el hecho de que la consolidación de la educación técnica y
tecnológica exigía un proceso de transición desde el nivel de educación medio al
nivel de educación superior.
Así por ejemplo, en el artículo 21 del Reglamento de los Institutos Superiores
Técnicos y Tecnológicos se hacía referencia a los institutos pedagógicos indicado
que “(…) Para los institutos pedagógicos, es facultativo el solicitar su incorporación
al Sistema Nacional de Educación Superior (…)” (RISTT, 2002). De igual manera,
respecto de los institutos de arte cultura y deportes, la única referencia que se incluía
constaba en el artículo 22 señalando que “Los institutos de arte, cultura y deportes, en
su estatuto institucional, aprobado por el CONESUP, y en sus reglamentos internos,
podrán expresar su estilo de gestión académica, administrativa y financiera, acorde
con su naturaleza, siempre que no contravengan a normas expresas de la Ley
Orgánica de Educación Superior y de este Reglamento”.(RISTT, 2002) Es decir aun
cuando existía normativa no se había hecho explícita la pertenencia de los institutos
de arte y conservatorios superiores a la educación superior. En ese contexto, una
vez que la Ley Orgánica de Educación Superior fue promulgada y se incorporaron
nuevas exigencias para este tipo de instituciones de educación superior y surgió
la necesidad de brindar un marco normativo más específico que permita abarcar
plenamente tanto a los institutos técnicos y tecnológicos como a los institutos
pedagógicos, de arte y conservatorios superiores.
Por otro lado, en lo que se refiere a la organización y funcionamiento de los
institutos y conservatorios superiores, cabe indicar que si bien la normativa

8 Constitución del Ecuador, 2008.

92
Comisión Permanente de Institutos

anterior procuró emitir lineamientos generales sobre el gobierno de los institutos


y conservatorios superiores e incluso emitió un estatuto general como referencia, el
principio de cogobierno consagrado en la LOES vigente no se hacía visible pues los
órganos de gobierno dispuestos en la normativa vigente a ese momento únicamente
comprendían la participación de las máximas autoridades, el promotor y los
docentes en los órganos de gobierno. De ahí la necesidad de desarrollar normativa
que permita al estudiante su participación en las decisiones sobre aspectos que
atañen a la comunidad estudiantil.
Asimismo, el Reglamento de los Institutos Superiores Técnicos y Tecnológicos
contenía una sección referente al régimen académico por medio de la cual se
regulaban aspectos específicos del nivel de formación técnico, tecnológico superior
y sus equivalentes, mientras que en el Reglamento de Régimen Académico de
2009 se regulaban otros aspectos igualmente atinentes al funcionamiento de los
institutos y conservatorios superiores. Por tanto, era necesario homologar criterios
sobre el régimen académico de estas instituciones de educación superior en un solo
documento.
En ese sentido, una de las tareas importantes de la Comisión al inicio de su gestión
consistió en desarrollar un marco normativo que brinde herramientas y lineamientos
específicos para conseguir que la educación técnica y tecnológica se consolide como
parte de la educación superior, así como lograr una plena incorporación de los
institutos pedagógicos, de artes y conservatorios superiores.
● Avances de Gestión
Como parte de la gestión de la Comisión Permanente de los Institutos y Conservatorios
Superiores se realizaron múltiples sesiones de trabajo con la Secretaría de Educación
Superior Ciencia, Tecnología e Innovación, en su calidad de promotora de los
institutos y conservatorios superiores públicos, así como con representantes de los
institutos y conservatorios superiores particulares para conocer las necesidades
de regulación que existían una vez que se encontraba vigente la Ley Orgánica de
Educación Superior.
De esa manera fue posible una construcción participativa del proyecto de
Reglamento de Institutos y Conservatorios Superiores que fue finalmente aprobado
por el Pleno del Consejo de Educación Superior mediante resolución RPC-SO-
35-No.457-2015 de 30 de septiembre de 2015, publicado el 14 de octubre de 2015
en la Gaceta Oficial institucional del CES y posteriormente reformado mediante
resolución RPC-SO-08-No.138-2016, adoptada en la Octava Sesión Ordinaria del
Pleno del Consejo de Educación Superior, desarrollada el 2 de marzo de 2016. Este
instrumento normativo, regula los aspectos referentes a la creación, funcionamiento,
extinción y estructura de los institutos y conservatorios superiores.
Entre los aspectos más relevantes que comprende esta normativa es posible
mencionar su ámbito de acción que incorpora plenamente a los institutos
pedagógicos, de artes y conservatorios superiores.
Otro aspecto relevante constituye la regulación sobre la naturaleza de los institutos
y conservatorios superiores, que los divide entre públicos, cuyos promotores son
la SENESCYT o una universidad o escuela politécnica pública, y privados cuyos
promotores pueden ser una persona natural o jurídica de carácter privado. Los
institutos y conservatorios superiores públicos, tendrán la facultad de determinar
su gestión académica siguiendo las directrices de política pública que expida la
SENESCYT y dependerán financiera y administrativamente de dicha Cartera de

93
Germán Rojas

Estado, mientras que, los institutos y conservatorios superiores son instituciones


autónomas con capacidad de autogestión administrativa y financiera. Al respecto
cabe indicar que para la aprobación final de este articulado existió un fuerte debate
sobre la pertinencia de aplicar el principio de autonomía vigente para todas las
instituciones de educación superior tanto a los institutos y conservatorios superiores
públicos como a los privados9.
El Reglamento de Institutos y Conservatorios Superiores también regula
la organización interna y el funcionamiento de los institutos y conservatorios
superiores. Para el efecto, dispone en el artículo 70 que el gobierno de los institutos
y conservatorios superiores se ejercerá a través de sus máximas autoridades: Rector,
Vicerrector Académico, Vicerrector Administrativo y Consejo Académico Superior.
A partir del este se ha considerado al Consejo Académico Superior como el máximo
órgano colegiado de los institutos y conservatorios superiores, tanto públicos como
particulares, el cual debe estar conformado por las máximas autoridades (Rector y
Vicerrectores), representantes de los profesores e investigadores y de los estudiantes.
La relevancia del reconocimiento de la figura del Consejo Académico Superior
radica en la posibilidad de que las decisiones relativas a aspectos académicos y
administrativos sean tomadas bajo el principio de cogobierno, es decir una decisión
compartida entre autoridades y otros estamentos de la comunidad institucional.
Adicionalmente, es preciso rescatar de esta norma la regulación de varios tipos
de instrumentos y figuras que facilitan la gestión académica y administrativa de
los institutos y conservatorios superiores. Entre las figuras más relevantes se
encuentran las alianzas académicas entre institutos y conservatorios superiores y
de estos con universidades o escuelas politécnicas, que tienen por objeto la ejecución
conjunta de carreras de nivel técnico y tecnológico superior o equivalentes, y de
proyectos de investigación y de vinculación con la sociedad. De igual manera, se
contempla la figura de las alianzas estratégicas para el uso racional y compartido de
la infraestructura física y equipamiento de las instituciones de educación superior, o
de las instituciones públicas o privadas con quien se suscriba la alianza estratégica.
Asimismo, se plantea la posibilidad de realizar procesos de fusión entre institutos
y adscripción de los institutos y conservatorios superiores hacia Universidades y
Escuelas Politécnicas, con el objeto de fortalecer la gestión académica y administrativa
de la institución fusionada o adscrita. El Reglamento contempla también la existencia
de instrumentos como los convenios de homologación para el reconocimiento de
los estudios en el nivel técnico y tecnológico superior en Universidades y Escuelas
Politécnicas, convenios de modalidad dual para instrumentar la ejecución de esta
modalidad de estudios en las entidades formadoras y convenios con instituciones
extranjeras para ofertar conjuntamente carreras de nivel técnico y tecnológico
superior o equivalentes.
Así, con relación a la modalidad dual cabe indicar que la Comisión Permanente
de Institutos y Conservatorios Superiores participó en varios talleres facilitados
por la Alianza para la Formación Profesional entre DIHK y Cámaras, Gremios e
Instituciones en Ecuador  y la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología
e Innovación para la construcción de la Normativa para carreras y programas en
Modalidad Dual la misma que fue aprobada por el Pleno del Consejo de Educación
Superior en la sesión ordinaria llevada a cabo el 24 de agosto de 2016. Esta normativa
contiene las directrices para el diseño, planificación y organización curricular

9 Ver Acta de la sesión Trigésima Quinta Sesión Ordinaria del Pleno del Consejo de Educación Superior
de 30 de septiembre de 2015.

94
Comisión Permanente de Institutos

en la modalidad de formación dual, describe las funciones de los actores en esta


modalidad y los instrumentos que permiten su implementación. Su importancia
radica en la regulación de una modalidad innovadora que involucra el aprendizaje
mediante la práctica.
Asimismo, con la finalidad de aportar a la vigencia del Reglamento de Institutos
y Conservatorios Superiores la Comisión de Institutos y Conservatorios Superiores
emitió el Reglamento de Presentación y Aprobación de Estatutos y la matriz de
contenidos de estatutos de los institutos y conservatorios superiores particulares.
Este Reglamento permite regular el proceso de aprobación de los estatutos de
las instituciones de educación superiores antes indicadas y brinda pautas para la
construcción de los estatutos en respeto a la normativa vigente.
Por otro lado, con el objeto de normar de manera clara la gestión de los
institutos de artes y conservatorios superiores, la Comisión impulso la construcción
participativa y la posterior aprobación de la Normativa de Formación Superior en
Artes y el Reglamento de Validación de Trayectorias en Artes. Estos dos documentos
en conjunto realizan aportes sustanciales para el campo de las artes pues reconocen
por primera vez las especificidades de la educación artística como una forma de
producción del conocimiento y brindan pautas específicas para la organización
curricular y gestión académica de las carreras y programas en artes. Cabe resaltar
de manera particular el rol del Reglamento de Validación de Trayectorias en Artes,
que brinda la posibilidad de profesionalizar a artistas con una destacada trayectoria
y formados de manera autodidáctica, a fin de que se incorporen a la cátedra en las
instituciones de educación superior, favoreciendo así la educación artística en el país.
En adición a ello, la Comisión de Institutos y Conservatorios Superiores ha
realizado importantes aportes para la construcción de otra normativa reglamentaria
expedida para los diferentes niveles de formación superior. Entre la normativa
más relevante, antes indicada se pueden mencionar el Reglamento de Régimen
Académico, el Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del
Sistema de Educación Superior, el Reglamento de Presentación y Aprobación de
Carreras y Programas de las Instituciones de Educación Superior, entre otros, que
son aplicables tanto para las universidades y escuelas politécnicas, como para los
institutos y conservatorios superiores.
El Reglamento de Régimen Académico regula de manera general “el quehacer
académico de las instituciones de educación superior (IES) en sus diversos niveles de
formación, incluyendo las modalidades de aprendizaje o estudio y su organización”
(RRA, 2013: artículo 2). En particular, respecto al nivel técnico y tecnológico superior,
este Reglamento dispone que “educa profesionales capaces de diseñar, ejecutar,
evaluar, modificar o adaptar funciones y procesos relacionados con la producción
de bienes y servicios, incluyendo proyectos de aplicación, adaptación e innovación
tecnológica”. De esta manera se reconoce también al nivel técnico y tecnológico
superior la capacidad de innovación.
Por otro lado, el Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador
del Sistema de Educación Superior (RCEPI, 2012) regula los requisitos para acceder
a la cátedra en un instituto o conservatorio superior, realizando una distinción entre
los profesores titulares y no titulares. De igual manera este instrumento establece los
mecanismos de vinculación de los profesores e investigadores en correlación con su
clasificación, así como el grado escalafonario y remunerativo.
Por su parte, el Reglamento de Presentación y Aprobación de Carreras y
Programas de las Instituciones de Educación Superior, aplicable para todos los

95
Germán Rojas

niveles de educación superior, hace referencia al proceso para la aprobación de


carreras de nivel técnico y tecnológico superior.
Por otro lado, como parte del aporte de esta Comisión al desarrollo normativo de
otros niveles de formación superior, vale mencionar la participación en la revisión
y aprobación de varios estatutos de las universidades y escuelas politécnicas
entre las cuales se encuentran la Universidad Central del Ecuador, Instituto de
Altos Estudios Nacionales, Universidad de las Artes, Universidad Estatal del Sur
de Manabí, Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí Manuel Félix
López, Universidad Estatal de Bolívar, Universidad San Gregorio de Portoviejo,
Universidad San Francisco de Quito, Universidad Internacional del Ecuador,
Universidad Internacional SEK y Universidad de Especialidades Espíritu Santo.
● Resultados
En la actualidad los institutos y conservatorios superiores cuentan con un marco
normativo completo y claro que dirige su funcionamiento académico y estructural,
ello a partir del reconocimiento en la norma constitucional y en la Ley Orgánica de
Educación Superior de los institutos y conservatorios superiores como instituciones
de educación superior.
El Reglamento de Institutos y Conservatorios Superiores constituye la norma
principal que rige el accionar de los institutos y conservatorios superiores sobre la
cual se ha elaborado normativa complementaria.
Mediante el reconocimiento y regulación de la formación superior en artes se
procura impulsar este campo de la educación superior con la finalidad de que exista
mayor demanda respecto de las carreras y programas en artes.
La normativa común a los diversos niveles de formación superior contiene
innovaciones para el nivel técnico, tecnológico superior y equivalentes en cuanto a
la construcción curricular, metodologías de aprendizaje y modalidades de estudios.
● Desafíos
Una vez culminado un período de cinco años de gestión de la Comisión Permanente
de los Institutos y Conservatorios Superiores del Consejo de Educación Superior, se
plantean los siguientes desafíos al Sistema de Educación Superior respecto al nivel
de formación técnico, tecnológico superior y equivalentes:
● Mantener y potenciar la oferta académica de nivel técnico y tecnológico superior o
equivalentes en relación con las necesidades del país
● Fortalecer la capacidad académica y de infraestructura de los institutos y
conservatorios superiores, mediante la aprobación de las carreras de este nivel
con criterios de planta docente e infraestructura establecidos en la Guía de
Presentación y Aprobación de Carreras de Nivel Técnico, Tecnológico Superior,
así como el monitoreo y cumplimiento de los mismos.
● Posicionar las carreras de nivel técnico, tecnológico superior o equivalentes como
una alternativa de profesionalización para los jóvenes del país.
● Potencializar la capacidad de innovación de las carreras técnicas, tecnológicas
superiores o equivalentes.
● Facilitar la aplicación de la normativa vigente sobre el nivel de formación técnico,
tecnológico superior y equivalentes y continuar desarrollando instrumentos que
permitan su complementariedad.

96
Comisión Permanente de Institutos

Referencias

Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Mandato Constituyente No.14 de 22 de


julio de 2008.
CONEA (2009). Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación. Evaluación
del desempeño institucional de los institutos superiores técnicos, tecnológicos,
pedagógicos, conservatorios de música y de artes, Quito, octubre 2009.
Constitución de la República del Ecuador (2008). Registro Oficial 449, 20 de octubre
de 2008.
Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) (2000). Registro Oficial 77, 15 de mayo
de 2000.
Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) (2010). Registro Oficial 298, 12 de
octubre de 2010.
CPIC-CES. (2016). Guía Metodológica para la Presentación de Proyectos de Carreras
de Nivel Técnico Superior, Tecnológico Superior y Equivalentes, CES, año
2013 y actualizada anualmente por la Comisión Permanente de los Institutos
y Conservatorios Superiores (CPIC).
CES. (2016). Reglamento de Armonización de la Nomenclatura de títulos profesionales
y grados académicos que confieren las instituciones de educación superior
(RANT), RPC-SO-2 7 -No.289 -2014 de 16 de julio de 2014, y reformado
mediante resoluciones RPC-SO-32-No.357-2014, RPC-SO-39-No.455-2014,
RPC-SO-03-No.029-2015, RPC-SO-23-No.280-2015, RPC-SO-26-No.331-2015,
RPC-SO-32-No.411-2015, RPC-SO-34-No.439-2015, RPC-SO-43-No.580-2015,
RPC-SO-44-No.588-2015, RPC-SO-46-No.630-2015, RPC-SO-04-No.061-2016,
RPC-SO- 15-No.23 1-2016, RPC-SO-19-No.310-2016, RPC-SO-20-No.322-2016
y RPC-SO-22-No.372-2016, de 20 de agosto de 2014, 22 de octubre de 2014, 21
de enero de 2015, 17 de junio de 2015, 08 de julio de 2015, 09 de septiembre
de 2015, 23 de septiembre de 2015, 25 de noviembre de 2015, 02 de diciembre
de 2015, 16 de diciembre de 2015, 27 de enero de 2016, 20 de abril de 2016, 18
de mayo de 2016, 25 de mayo de 2016 y 08 de junio de 2016, respectivamente.
CES. (2013). Reglamento de Presentación y Aprobación de Proyectos de Carreras
de Nivel Técnico o Tecnológico Superior de las Instituciones de Educación
Superior del Ecuador, posteriormente reformado a Reglamento de Regulación
de carreras de nivel técnico o tecnológico superior de las IES. Resolución RPC-
SO-06-No.045-2013 de 13 de febrero de 2013.
CES. (2016). Reglamento de los Institutos y Conservatorios Superiores, RPC-SO-
35-No.457-2015, 30 de septiembre de 2015 y reformado mediante Resolución
RPC-SO-08-No.138-2016 de 02 de marzo de 2016.
CONESUP. (2009). Reglamento de Régimen Académico del Sistema Nacional de
Educación Superior, RCP.S23.No.414.08 (CONESUP), 22 de enero de 2009.

97
Germán Rojas

CES. (2016). Reglamento de Régimen Académico (RRA), RPC-SE-13-No.051-2013,


21 de noviembre de 2013 y reformado mediante resoluciones RPC-SO-13-
No.146-2014, RPC-SO-45 No. 535-2014, RPC-SO-18-No.206-2015, RPC-SO-
22-No.262-2015, RPC-SO-31-No.405-2015, RPC-SO-34-No.449-2015, RPC-
SE-03-No.004-2016 y RPC-SO-17-No.269-2016, de 09 de abril de 2014, 17 de
diciembre de 2014, 06 de mayo de 2015, 10 de junio de 2015, 02 de septiembre
de 2015, 23 de septiembre de 2015, 22 de marzo de 2016 y 04 de mayo de 2016.
CES. (2016). Reglamento de Presentación y Aprobación de Carreras y Programas
de las Instituciones de Educación Superior, RPC-SO-32-No.358-2014 de 20 de
agosto de 2014 y reformado mediante resoluciones RPC-SO-16-No.187-2015,
de 22 de abril de 2015; RPC-SO-36-No.474-2015, de 07 de octubre de 2015; RPC-
SO-44-No.596-2015, de 02 de diciembre de 2015; RPC-SO-08-No.140-2016, de
02 de marzo de 2016; RPC-SO-11-No.175-2016, de 23 de marzo de 2016; y,
RPC-SO-22 -No.351-2016, de 08 de junio de 2016.
Presidencia de la República. Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación
Superior. (2011). Registro Oficial 526, 02 de septiembre de 2011.
CES. (2011). Reglamento Interno del Consejo de Educación Superior (RICES),
Resolución No.006-001-2011, 28 de septiembre de 2011.
CES (2016). Reglamento de Presentación y Aprobación de Estatutos de los Institutos
y Conservatorios Superiores, RPC-SO-08-No.139-2016, 9 de marzo de 2016.
CES (2016). Normativa de Formación Superior en Artes, RPC-SO-06-No.l07-2016, 1
de junio de 2016.
CES (2016). Reglamento de Validación de Trayectorias Profesionales en el Campo de
las Artes, RPC-SO-29-No.509-2016, 27 de julio de 2016.

98
CAPÍTULO 3

Comisión Permanente de Universidades y


Escuelas Politécnicas

Marcelo Cevallos1 y Cecilia Santana2

Introducción

La Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas (CPUEP)3 fue


conformada por el Pleno del Consejo de Educación Superior (CES), el 13 de octubre
de 2011; durante el tiempo de gestión ha orientado y asesorado las decisiones del
Pleno del CES, respecto a los asuntos concernientes del quehacer académico del
tercer nivel de grado de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador.
Desde su constitución la CPUEP ha sesionado en 237 ocasiones adoptando 2.464
acuerdos (Tabla 1), que aportan a la construcción de la política pública en educación
superior, desde un nuevo concepto que se enmarca en la necesidad de gestionar una
forma de organización del sistema de educación superior, que permita recobrar el
sentido de la educación como un bien público, social y gratuito.

1 Doctor en Ciencias Agrícolas/Miembro Académico del Consejo de Educación Superior (2011-2016)/


Ecuador. marcelo.cevallos@ces.gob.ec
2 Magíster en Estrategias de Calidad Total/Asesora del Consejo de Educación Superior (2012-2016)/
Ecuador. cecilia.santana@ces.gob.ec
3 Ver acta de la sesión N.8 del Pleno del Consejo de Educación Superior, celebrada el 13 de octubre de
2011.
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

Tabla 1
Sesiones y acuerdos adoptados (septiembre 2011- agosto 2016)

Fuente: Archivos Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas. Elaboración: Propia

La expedición de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES, 2010) representa


un punto de inflexión para el reordenamiento del sistema de educación superior,
generando una nueva forma de planificación, regulación y control, así, de acuerdo
a lo determinado en el Régimen de Transición4, el CES asumió las funciones y
responsabilidades del Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), con
miras a recobrar el rol protagónico del Estado en la emisión e implementación de
políticas públicas para garantizar el acceso a una educación superior de calidad a
todos los ciudadanos en igualdad de oportunidades.
La recuperación de lo público está relacionada con la consciencia del impacto que
produce el bien educación superior, el cual afectará tarde o temprano a la sociedad
en su conjunto, sin importar si es gestionado por actores estatales o particulares
(Ramírez, 2016).
Una panorámica general de la composición de tercer nivel de grado de las
universidades y escuelas politécnicas (ámbito que compete a la CPUEP), se muestra
en el gráfico 1; en el año 2011 el Ecuador contaba con 66 instituciones de educación
superior que ofertaban carreras5 de tercer nivel, de estos centros de estudios 27
se financiaban con recursos públicos, 9 eran instituciones que a pesar de tener un
carácter particular, recibían asignaciones y rentas del Estado ecuatoriano y 30 tenían
la condición de instituciones autofinanciadas.

Gráfico 1
Distribución de la matrícula según tipo de financiamiento (2011) (cifra en porcentaje)
70,0
60,0 62,9
50,0
40,9 45,5
40,0
30,0 22,9
20,0
13,6 14,2
10,0
0,0
Públicas
Matrícula Instituciones
Fuente: Sistema Nacional de la Información de la Educación Superior (SNIESE), 2011. Elaboración: Propia

4 Régimen de Transición establecido en la LOES (2010), crea el Consejo de Educación Superior y el


Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, que
reemplazan al Consejo Nacional de Educación Superior y al Consejo Nacional de Evaluación y
Acreditación respectivamente.
5 Para contextualizar la redacción de este texto el término carreras hace referencia a las correspondientes
al tercer nivel de grado.

100
CPUEP

Es decir el sistema de educación superior había dejado de ser un sistema


mayoritariamente público pasando a ser un sistema con una participación
importante (59%) de instituciones particulares en el nivel de grado; la matrícula en
las universidades y escuelas politécnicas públicas abarcaba el 63% de la población
estudiantil, en tanto que el 37% restante se concentraba en las universidades
particulares.
En este contexto la CPUEP con el objetivo de cumplir las disposiciones establecidas
por el Pleno del CES, ha organizado su labor en tres ejes, definidos a partir de las
funciones establecidas en el Reglamento Interno del Consejo de Educación Superior
codificado (2012), que determina como atribuciones de la Comisión, la construcción de
propuestas para consideración del Pleno del CES, referidas a la creación, suspensión
y clausura de universidades y escuelas politécnicas, a la aprobación de sus estatutos,
a la generación de la normativa que regule y oriente del quehacer académico de las
instituciones de educación superior, a la aprobación de nuevas carreras de grado,
entre otros temas que atañen al tercer nivel de formación; obligaciones que se
pueden agrupar para su tratamiento y que se analizan a continuación.

1. Oferta académica de grado


Se puede definir como oferta académica a la cantidad de carreras que las
universidades y escuelas politécnicas ponen al servicio de la sociedad con el
objetivo de formar a los futuros profesionales; en un contexto regulado, planificado,
orientado y articulado, la oferta académica, debe guardar estrecha relación con la
política pública, debe responder a los planes de desarrollo nacionales y regionales,
a los avances de la ciencia, la tecnología y de la profesión y sobre todo debe estar
enfocada en la solución de necesidades y problemas de los actores y sectores de
desarrollo, de la zona de influencia en la que ejerce actividades una universidad o
escuela politécnica.

Sin embargo, en el Ecuador los procesos de evaluación y acreditación institucional


ejecutados por el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) y por
su sucesor el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior (CEEACES), han evidenciado el crecimiento del sistema
de educación superior (en términos de oferta académica), sobre la base de una
pseudoautorregulación6; la falta de controles, la demagogia, la mercantilización
y el afán de lucro no permitieron que el bien público7 educación, haya sido la
fuerza impulsora de una sociedad creciente más justa, incluyente, equitativa y
transformadora.

6 Para los autores se define como pseudoautorregulación a la falsa capacidad de las universidades y
escuelas politécnicas para establecer políticas y lineamientos de calidad sin que primen los intereses
particulares.
7 La Conferencia Mundial sobre Educación Superior, 2009 (CMES) determinó la condición de bien
público de la educación: “En su condición de bien público y de imperativo estratégico para todos
los niveles de la enseñanza, y por ser fundamento de la investigación, la innovación y la creatividad,
la educación superior debe ser responsabilidad de todos los gobiernos y recibir su apoyo económico”
101
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

En el artículo Suspendida por falta de calidad-El cierre de catorce universidades en


Ecuador, Long (2012) anota:
Dotadas de aquella visión mercantil de la educación superior y desplegando estrategias
agresivas de marketing, las universidades empezaron a ofertar carreras con nombres
cada vez más extravagantes, y a menudo sin ningún asidero académico. Se buscó, para
seducir al “estudiante-cliente”, que los nombres de las carreras aludieran a un alto
grado de especialización, que haga fantasear a los futuros estudiantes, sus padres y
familiares, sobre su futura profesión. (Long, 2012, p.15).
Es en este marco que desde la CPUEP, se gestan una serie de etapas y acciones
con el fin de clarificar la situación de la oferta académica de grado en el Ecuador, con
miras a su reconstrucción y proyecciones.

1.1 Regularización de la oferta académica de grado


Un primer momento del trabajo realizado por la CPUEP, contempló la verificación
de la oferta académica existente en el tercer nivel, tras la constitución del CES,
en septiembre de 2011, los reportes del Sistema Nacional de la Información de
la Educación Superior (SNIESE)8 informaban de la existencia de 4.545 carreras
de grado, que eran ofrecidas por las 66 universidades y escuelas politécnicas del
país9. La Secretaria de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación
(SENESCYT) que administra el SNIESE, llevó a cabo la depuración inicial de la
oferta académica del sistema de educación superior, estableciendo la existencia de
carreras que funcionaban en condiciones irregulares; bajo estas circunstancias se
tornó imprescindible establecer un procedimiento que permita verificar este tipo de
oferta, regularizarla y registrarla en el SNIESE, con el fin de precautelar el derecho
de los estudiantes a contar con un título profesional legalizado y reconocido como
válido, para el ejercicio profesional.

La verificación de esta oferta se concretó tomando como base el Reglamento de


presentación y aprobación de creación de carreras y programas de grado y posgrado
impartidos en las instituciones universitarias y politécnicas (derogado), expedido
por el Pleno del CES, el 08 de enero de 2012, el mismo que propone el proceso
de regularización como el trámite a través del cual las universidades y escuelas
politécnicas debían registrar y reportar ante el CES, la oferta de carreras y programas
que mantenían vigentes y que no habían superado con éxito la depuración iniciada
por la SENESCYT; debiendo para el efecto presentar la petición respectiva, la nómina
de estudiantes de las carreras y los documentos que evidenciaran que su creación
había sido notificada al organismo competente (CONESUP), todo esto como paso
previo a obtener la autorización del CES que les permitiera continuar funcionando
en forma regular dentro del sistema de educación superior (CES, 2012).

8 La información inicial del SNIESE contiene las bases de datos que mantenía el ex CONESUP, como
parte de sus registros, tras la extinción del ex CONESUP y por disposición de la LOES, la SENESCYT
pasa a administrar el SNIESE
9 El sistema de educación superior, en el año 2011, primer año de gestión del CES, estaba conformado
por 66 universidades y escuelas politécnicas que ofertaban carreras de grado, en este dato se excluyen
a las universidades y/o escuelas politécnicas con oferta académica exclusiva de programas de
posgrado y es un valor previo a la fusión de las entidades que conforman la Universidad de las
Fuerzas Armadas, ESPE.

102
CPUEP

La regularización se efectuó durante los años 2012 y 2013 permitiendo atender


348 peticiones de distintas universidades y escuelas politécnicas, como se muestra
en el gráfico 2.

Gráfico 2
Número de carreras regularizadas en universidades y escuelas politécnicas según categoría

A, 69
E, 110

B, 106
D, 39

C, 24

Fuente: Archivos Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas, 2012. Elaboración: Propia.

La LOES del 2000, estableció como parte de las obligaciones10 del CONESUP
fijar los lineamientos para el funcionamiento de las modalidades de estudio
semipresencial y a distancia, sin emitir disposiciones específicas para la modalidad
presencial. Este organismo a través del memorándum N.155 de julio de 2002, dispuso
que debido a la autonomía de cada universidad, no es necesaria la aprobación previa
para la creación de carreras presenciales del nivel de pregrado (CONESUP, 2002);
disposición que estuvo vigente hasta la expedición del Reglamento de Régimen
Académico 2009 (derogado), en el que se precisó que las carreras en las modalidades
presencial, a distancia y semipresencial, para ser ofertadas debían ser necesariamente
aprobadas por el CONESUP.
La falta de precisiones en la LOES del 2000, respecto de los parámetros para
el funcionamiento de la modalidad presencial, aunada a la interpretación del
CONESUP del concepto de autonomía, permitieron durante los años 2000-
2009, la proliferación de las carreras presenciales en el sistema; siendo esta una
de las razones por las cuales no se conocía con precisión la cantidad de carreras
que impartían las universidades y escuelas politécnicas cuando la SENESCYT,
asumió la administración del sistema de educación superior. Sin duda, el proceso
de depuración realizado por la SENESCYT y de regularización implementado por
el CES, cristalizaron las cifras sobre la oferta académica y sobre todo permitieron
avalar el funcionamiento de las carreras, garantizando a los futuros profesionales el
registro11 de los títulos en el SNIESE.

10 Ver artículo 13 de la LOES de mayo del año 2000.


11 El registro de títulos para el ejercicio profesional está definido desde la LOES del año 2000 y su
Reglamento: “Los títulos conferidos por una universidad o escuela politécnica que no hayan sido
registrados en el CONESUP, no habilitan para el ejercicio profesional” y se mantiene como criterio de
habilitación profesional actualmente en la LOES 2010, su Reglamento y las normas expedidas por el CES.
103
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

En el gráfico 3 se muestra la distribución de las 1.590 carreras de tercer nivel que


se determinaron como vigentes en el año 2013, agrupadas por área del conocimiento
según la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) 2007.

Gráfico 3
Oferta académica vigente por áreas del conocimiento (2013). (cifra en porcentaje)

Fuente: Sistema Nacional de la Información Superior del Ecuador (SNIESE), 2013. Elaboración: Propia

La consolidación de los datos sobre oferta académica de carreras, evidenciaron


otra parte de la realidad del sistema de educación superior, las universidades y
escuelas politécnicas en su mayoría impartían carreras relacionadas al área de las
Ciencias Sociales, Educación Comercial y Derecho; la cantidad de carreras referidas
a la subárea de la Educación Comercial superaban hasta en 7 veces a las carreras del
área de Agricultura o a aquellas del área de la Salud, mientras que triplicaban en
cantidad a las carreras relacionadas con la Ingeniería, es decir, nuestras universidades
estaban enfocadas en formar profesionales que a futuro se desenvolverían en el
espacio profesional de la Administración de Empresas, convirtiéndose esta realidad
en un escenario a trabajar desde la arista de la política pública, con el objetivo de
potenciar la oferta académica en campos relacionados al estudio o a la aplicación
de las ciencias, de las artes, de los servicios, o de aquellos campos que resultaran
pertinentes y apropiados con las necesidades de la sociedad.

104
CPUEP

Tabla 2
Oferta académica vigente según financiamiento universidad (2013)(cifra en porcentajes)

Fuente: Sistema Nacional de la Información de la Educación Superior (SNIESE), 2013. Elaboración: Propia

1.2 Armonización de la nomenclatura de títulos y grados académicos

Un segundo momento del trabajo realizado por la CPUEP, debe hacer referencia a la
armonización de las titulaciones y grados académicos que expiden las universidades
y escuelas politécnicas. De acuerdo a lo dispuesto en la LOES (2010), corresponde al
CES, la emisión del Reglamento de Régimen Académico y Títulos12; siendo así, una
vez regularizada y definida la oferta vigente13 de carreras en el Ecuador, se inició el
trabajo para expedir una norma que permitiera compatibilizar, ordenar y unificar las
titulaciones emitidas por las instituciones de educación superior.
La armonización de títulos fue un proceso nuevo en el Ecuador, por primera vez
se proponía para el sistema de educación superior un documento que ordenara las
denominaciones y títulos de las carreras de la oferta académica, sobre la base de
referencias internacionales; con el fin de acortar la ruta hacia la internacionalización
de la educación superior ecuatoriana, se analizaron como referentes los ejercicios
realizados por otros sistemas de educación de otros países, para tomar lo relevante
de sus prácticas y aprender de sus experiencias en la construcción.
Un referente importarte fue la experiencia del Espacio Común para la educación
superior de Europa, uno de los objetivos prioritarios de la Declaración de Bolonia
(1999) es la adopción de un sistema de títulos de sencilla legibilidad y comparabilidad,
que favorezca la movilidad de los ciudadanos europeos; también se analizaron los
sistemas de titulaciones de los países con los que el Ecuador mantiene acuerdos para
el mutuo reconocimiento de títulos profesionales, grados académicos y estudios
universitarios como Chile, Perú y Cuba, entre otros sistemas internacionales, todo
esto con el objetivo de crear una norma que facilite la movilidad estudiantil tanto a
nivel nacional como internacional.

12 Ver artículo 169 de la LOES, literal m).


13 El Sistema Nacional de la Información de la Educación Superior SNIESE, determina tres estados
para las carreras y programas ofertados por las Instituciones de Educación Superior del Ecuador, así:
vigente cuando la oferta está en pleno funcionamiento, no vigente habilitado para registro de títulos,
cuando la institución no oferta la carrera para apertura de nuevas matrículas al nivel inicial y no
vigente cuando la oferta se ha cerrado en la institución.

105
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

Un importante punto de partida para la construcción de la nomenclatura de


títulos ecuatoriana, se determina en el documento Análisis Comparado, Unificación
y Armonización de Nomenclatura de Títulos emitidos por las Instituciones de
Educación Superior, generado por la SENESCYT, en el que con ejemplos se aprecian
los niveles de desregulación y falta de criterios académico-técnicos alcanzados en la
emisión y registro de denominaciones de títulos profesionales; un muestra clara es lo
ocurrido con la carrera de Derecho(Tabla 3) y las 17 denominaciones que reportaban
las universidades al momento de registrar los títulos. (SENESCYT, 2011).

Tabla 3
Titulaciones ofertadas en la carrera de Derecho (2011).

Fuente: Informe Preliminar (Agosto 2011), del SNIESE. Elaboración: SENESCYT.

El informe de la SENESCYT (2011), finaliza estableciendo que en el caso del


Ecuador se propone la construcción de la nomenclatura de títulos nacionales,
tomando en cuenta las variables internacionalmente aceptadas y que son: a) grado o
nivel de formación; y, b) sector del conocimiento de la enseñanza que corresponda.
En este punto es importante señalar, que la diversidad de titulaciones dentro de
una misma carrera en el Ecuador, no atañe únicamente a un tema del nombre de
una profesión, sino que existen otros efectos derivados, como la falta de claridad
en los perfiles profesionales, dificultades para la movilidad académica nacional e
internacional, ausencia de estadísticas comparadas a nivel internacional, invasión
de espacios laborales, exceso de profesionales en unas áreas y su ausencia en otras.
La ausencia de políticas públicas permitió tal nivel de desarticulación dentro
del sistema de educación superior, que la ubicación de las carreras en las áreas del
conocimiento durante la administración del CONESUP, era responsabilidad de las
universidades y escuelas politécnicas; según datos del SNIESE, una misma titulación
podía estar ubicada en distintas áreas del saber, así por ejemplo: la carrera de turismo,
se reportada en la subárea de la Educación Comercial para una institución, en tanto
que para otra universidad, formaba parte de la subárea de los Servicios Personales.
A partir de estas consideraciones, se define entonces, la dinámica participativa
de construcción del Reglamento de Nomenclatura de Títulos, norma trabajada como
un proceso de recepción de aportes y de generación de lineamientos consensuados
con la universidad ecuatoriana y con los actores y sectores sociales, culturales,
productivos y otros que están directamente relacionados con la educación superior;
con el fin de evitar antiguas prácticas que contribuyeron a la desarticulación del

106
CPUEP

sistema de educación superior, con la sociedad.


El debate se instaló a nivel interinstitucional, con resultados positivos, como
ejemplo se anota el caso de las carreras que se incluyen en el campo amplio de
Educación, de la norma final expedida, que responden al resultado de la interacción
directa con el Ministerio de Educación del Ecuador y las 33 universidades que al
momento de la elaboración de la propuesta ofertaban carreras de este campo, situación
similar ocurre con las carreras que se incluyen en los campos de conocimiento de la
salud y bienestar, cuya ubicación fue validada por el Ministerio de Salud Pública14
o las carreras del campo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación,
que fueron definidas por la Red Ecuatoriana de Carreras de Sistemas, Informática y
Computación (RECSIC), lo mismo se puede decir al respecto del trabajo efectuado
con el Ministerio del Deporte, Ministerio de Inclusión Económica y Social, entre
otros organismos públicos y privados.
Tras el proceso de discusión el Reglamento de Armonización de la Nomenclatura
de Títulos Profesionales y Grados Académicos que confieren las instituciones de
educación superior del Ecuador, fue expedido por el Pleno del CES el 16 de julio de
2014, mediante Resolución RPC-SO-27-No.289-2014 y contempla dos componentes:
el articulado que hace referencia a las disposiciones respecto de la emisión de los
títulos y de la estructura de su clasificación y un anexo que contiene las distintas
carreras, programas y titulaciones por cada nivel de formación y que toma como
referencia la clasificación CINE en la versión borrador final 2013, que se integra con
los 10 campos amplios del conocimiento, pero que sin embargo, conserva ciertas
particularidades adaptadas al contexto ecuatoriano, como ejemplo está el caso del
Derecho; a pesar de que la clasificación CINE 2013, considera al Derecho como
parte del campo de la Administración de Empresas y Derecho, en el Ecuador este
campo ha sido considerado siempre, como parte del área de las Ciencias Sociales,
Educación Comercial y Derecho, de la manera en qué se reflejaba en la clasificación
CINE 1997 y 2011 y como muestran los reportes de titulaciones históricas de Derecho
en el SNIESE.
Una particularidad importante de la norma expedida, es la flexibilidad para su
actualización, si se considera que la oferta académica de carreras debe responder al
principio de pertinencia establecido en la LOES15 y a la búsqueda de soluciones a
los problemas y necesidades de los actores y sectores de la sociedad, es lógico que la
clasificación permita un nivel de actualización constante, que puede ser requerida
por las universidades y escuelas politécnicas o gestada por el propio CES; de esta
manera la nomenclatura se enriquece y no limita la diversificación de la oferta
académica del país.
Actualmente el anexo del nivel de grado del Reglamento de Armonización de
la Nomenclatura de Títulos Profesionales y Grados Académicos que confieren
las instituciones de educación superior del Ecuador, contiene 165 carreras y 173
titulaciones como se muestran en la tabla 4.

14 Ver. Oficio Nro. MSP-VGVS-2015-0469-O, de fecha 23 de octubre de 2015.


15 El principio de pertinencia determina que la educación superior debe responder a las expectativas y
necesidades de la sociedad, a la planificación nacional, y al régimen de desarrollo, a la prospectiva de
desarrollo científico, humanístico y tecnológico mundial, y a la diversidad cultural. (LOES, 2010)
107
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

Tabla 4
Composición del anexo del nivel de grado del Reglamento de Nomenclatura de Títulos (cantidad de
denominaciones carreras y titulaciones por campo amplio del conocimiento)

Fuente: Reglamento de Nomenclatura de Títulos y Grados Académicos. CES, 2016 Elaboración: Propia.

Finalmente con miras a la transformación de la educación superior, como


manifiesta Larrea (2014), la armonización de la nomenclatura de las titulaciones se
constituye en un desafío al igual que la definición de los campos de organización
de carreras, programas y del sistema de aprendizajes, con nuevas concepciones y
marcos epistemológicos e interculturales; es decir, la armonización de las titulaciones
constituye apenas un eslabón en el recorrido hacia la co-construcción del sistema de
educación superior.

1.3 Aprobación de nuevas carreras

Un acápite al que se debe hacer referencia dentro de la gestión de la oferta académica


de grado, corresponde a la aprobación de propuestas de carreras nuevas, se entiende
como un proyecto nuevo a la propuesta que formulada en el marco de la normativa
vigente, no ha sido impartida anteriormente por las instituciones de educación
superior (CES, 2012).
En este contexto desde la finalización del proceso de regularización y previo a
la expedición del Reglamento de Régimen Académico (RRA), las universidades y
escuelas politécnicas han presentado varios proyectos al CES para su aprobación,
lo que ha incrementado ligeramente la oferta académica vigente en el sistema de
educación superior (3%); este número comprende las carreras aprobadas para las
universidades16 nuevas creadas de conformidad con la LOES (2010), las creadas
para atender a los estudiantes del Plan de Contingencia implementado por el
CES, en respuesta a la suspensión definitiva de 14 universidades por falta de
calidad académica, efectuada por el CEAACES y otras de instituciones públicas y
particulares.

16 La disposición Décima Quinta de la LOES (2010), definió la creación de la Universidad Nacional de


Educación “UNAE”, cuya matriz estará en la ciudad de Azogues, Provincia del Cañar; la Universidad
Regional Amazónica, cuya matriz estará en la ciudad de Tena. Provincia del Napo; la Universidad de las
Artes con sede en la ciudad de Guayaquil y una universidad de investigación de tecnología experimental.

108
CPUEP

Los proyectos académicos aprobados para la Universidad Regional Amazónica,


Universidad de Ciencia y Tecnología Experimental, Universidad Nacional de
Educación y de la Universidad de las Artes, tienen una vigencia de 5 años, en
tanto, que aquella carreras creadas para los estudiantes de las 14 universidades
suspendidas, dejarán de funcionar cuando el Plan de Contingencia llegue a su etapa
final.

1.4 Régimen Académico

Uno de los retos más importantes ha sido la construcción del modelo de Régimen
Académico para el sistema de educación superior, pensado como un modelo
articulado a los procesos de aprendizaje, producción y gestión de los conocimientos,
que permita el fortalecimiento del talento humano del país, en el marco del
respeto a la autonomía y diversidad de las instituciones de educación superior,
que además oriente y vele por el cumplimiento del principio de pertinencia y de
autoderminación17para la producción del conocimiento, con el nivel más alto de
calidad posible, para alcanzar los objetivos de una sociedad del buen vivir, con
equidad e igualdad de oportunidades de acceso a la educación superior para todos
los ciudadanos.
Meta ambiciosa y sin duda transformadora, si se considera que el sistema de
educación superior, no había contado con una norma que orientara su accionar en
el ámbito académico; a pesar de que el CONESUP en el año 2008, emitió el primer
Reglamento de Régimen Académico del Sistema Nacional de Educación Superior,
no se puede hablar de que existió una implementación plena de esta norma en las
instituciones de educación superior; el organismo regulador se había tomado 8
años para su expedición, pese a que la LOES (2000) le disponía 6 meses para su
construcción, dejando al sistema de educación superior desprovisto de orientaciones;
de ahí que la desregulación, la mercantilización, la proliferación de oferta académica,
la privatización de la educación superior, la pseudoautonomía universitaria entendida
como la capacidad de las universidades de autogobernarse sin ningún nivel de
articulación ni control, entre otros aspectos, forman parte de la herencia que dejara
el CONESUP al CES, tras su extinción.
Un primer diagnóstico situacional sacó a flote lo evidente, los currículos de las
universidades estaban descontextualizados, fragmentados y eran poco pertinentes,
desvinculados de las necesidades de actores y sectores y de las agendas de
planificación nacional, la diversificación de la oferta académica rayaba en el absurdo
de contar con más de 4.500 titulaciones vigentes, los modelos pedagógicos estaban
trabajados en torno a contenidos repetitivos e irrelevantes destinados a formar
profesionales de oficios, la investigación se consideraba un proceso metodológico y
no un eje vertebrador de una formación orientada a la generación de conocimiento;
los procesos de admisión así como los de acompañamiento pedagógico durante la
formación profesional, sencillamente estaban ausentes, trayendo como consecuencia
problemas de bajo rendimiento académico de los estudiantes, que incrementaron las
tasas de deserción y disminuyeron ostensiblemente los índices de eficiencia terminal
de nuestras universidades (SENESCYT, 2011).

17 El artículo 45 de la LOES del 2010, reconoce a las IES el principio de autodeterminación como la
generación de condiciones de independencia para la enseñanza, generación y divulgación de
conocimientos en el marco del diálogo de saberes, la universalidad del pensamiento, y los avances
científico tecnológicos locales y globales.
109
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

Es en este contexto que el CES se propuso un nuevo modelo de Régimen


Académico, construido sobre la base de una organización orientada al desarrollo
de currículos pertinentes centrados en los sujetos que aprenden, que fortalezcan el
aprendizaje de las ciencias y la generación y distribución del conocimiento y los
saberes.
Con estas proyecciones el CES, inició el trabajo de construcción participativa del
RRA, de conformidad con los mandatos de la Constitución de la República (2008) y
de la LOES (2010) y con el objetivo primordial de generar una norma que regule la
gestión académica en todos los niveles de formación y modalidades de aprendizaje
de la educación superior, con miras a fortalecer la investigación, la formación
académica y profesional, y la vinculación con la sociedad. (CES, 2013).
Bajo la metodología de rondas de talleres generales y específicos se abordaron
los ejes centrales sobre los cuales se construyó el nuevo RRA, con la participación de
todos los miembros de la comunidad universitaria y distintos organismos públicos y
privados; entre los principales tópicos discutidos se anotan:
● Los nuevos contextos sociales, políticos y normativos de la transformación de la
educación superior ecuatoriana.
● Los horizontes filosóficos, antropológicos y epistemológicos para la transformación
de la educación superior ecuatoriana.
● El horizonte inter y transdisciplinar: el modo 2 de producción del conocimiento.
● El horizonte de la ecología de saberes y la complejidad: los nuevos paradigmas de
la educación superior.
● El horizonte de la producción cultural: el arte, la ciudadanía y el papel de la cultura
en la educación superior.
● El horizonte de la complejidad sistémica en la gestión universitaria: la nueva
organización académica.
● Estructura curricular y de organización académica.
● Vinculación con la sociedad: investigación, prácticas pre profesionales y de servicio
comunitario.
Como fruto del debate, el RRA ha sido una de las normas más discutidas y
consensuadas que ha expedido el CES, estos proceso de participación obedecen a
una nueva forma de construcción del marco normativo, en el cual las voces de los
actores son escuchadas, así, la construcción es compartida entre las universidades
y el CES, tornado al diálogo permanente y a la participación ciudadana como
mecanismos procedimentales para la toma de decisiones de las políticas estatales.
A continuación en la tabla 5, se hace un resumen de la participación de los actores
en el proceso construcción del RRA.

110
CPUEP

Tabla 5
Participantes en el proceso de construcción del RRA.

Fuente: Archivos de la Comisión Permanente de Universidades y E. Politécnicas. CES, 2013. Elaboración: Propia.

Finalmente tras dos años de consensos, el Pleno del CES expidió el Reglamento
de Régimen Académico18 el 21 de noviembre de 2013, mediante Resolución RPC-SE-
13-No.051-2013; el actual régimen académico propuesto para el sistema de educación
superior, trabaja los saberes, la cultura y los conocimientos, que permitirán a los
estudiante adquirir aprendizajes significativos para el ejercicio profesional y para el
desarrollo y proyecciones de su ser integral; se organiza en niveles de formación
con tiempos de duración definidos para las carreras de grado, propone un esquema
basado en el logro de los aprendizajes secuenciales y progresivos, tomados de
una currícula que estimula y valora el aprendizaje práctico, el colaborativo y el
autónomo, en distintos ambientes, con la orientación, monitoreo, planificación y
retroalimentación de los docentes, propiciando el aprendizaje por descubrimiento
a lo largo de la vida.
En el tercer nivel de formación se propone a la universidad ecuatoriana el desarrollo
de un sistema de organización de los aprendizajes que evidencia los logros a nivel
de conocimientos ya sean disciplinares, profesionales, investigativos, de contextos
y saberes, prácticas de aplicación y experimentación, para crear profesionales con
amplios horizontes en lo científico, técnico y cultural, que faculten al estudiante la
construcción de trayectorias de aprendizaje a nivel nacional e internacional.

1.5 Rediseño curricular

Una plataforma importante de gestión desde la aprobación del Reglamento de


Régimen Académico (2013), constituye el proceso de rediseño curricular de la oferta
académica vigente del sistema de educación superior; entendido como el análisis
reflexivo que provoca cambios en el proyecto pedagógico curricular de una carrera,
con la finalidad de adecuarlo a la estructura propuesta en la nueva norma vigente
(RRA).
En la CPUEP existen, con corte a agosto de 2016, 1.008 carreras rediseñadas
presentadas por las universidades y escuelas politécnicas para la aprobación;
la aprobación significa que la universidad o escuela politécnica tiene 5 años de
vigencia para impartir la carrera, sujeta a los proceso de acreditación que pudiera
llevar a cabo el CEAACES y que cambiarían la condición de vigente, dependiendo
de los resultados.

18 El RRA fue aprobado el 21 de noviembre de 2013 y codificado con resoluciones RPC-SO-13-No.146-2014,


RPC-SO-45­No.535-2014, RPC-SO-18-No.206-2015, RPC-SO-22-No.262-2015, RPC-SO-31-No.405-2015 y
RPC-SO-34-No.449-2015, RPC-SE-03-No.004-2016.
111
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

La aprobación de una carrera rediseñada implica la valoración técnica del


proyecto por parte de un facilitador académico externo, la verificación del principio
de pertinencia de la carrera que realiza la SENESCYT y la revisión de la construcción
metodológica del proyecto que ejecuta el equipo técnico de la CPUEP.
Para el efecto el CES ha diseñado la plataforma informática de presentación
de carreras y programas, que permite a las intituciones de educación superior
ingresar la información requerida para el trámite, mediante un sistema en línea,
que está disponible de manera ininterrumpida los 365 días del año; el proceso de
aprobación está definido en el Reglamento de presentación de carreras y programas
de posgrados que imparten las instituciones de educación superior y en la Guía
metodológica de presentación y aprobación de carreras, expedidos por el Pleno
del CES y por la CPUEP respectivamente. En la tabla 6 se observan los avances del
proceso de presentación de carreras rediseñadas.

Tabla 6
Carreras rediseñadas presentadas por campo amplio del conocimiento.

Fuente: Reporte Plataforma Informática de Presentación de Carreras y Programas CES, (Agosto, 2016). Elaboración:
Propia.

Es claro que el proceso de rediseño empieza a tener resultados positivos, la oferta


académica en el nivel de grado del sistema de educación superior, muestra una mejor
distribución en los distintos campos del conocimiento; destacan las propuestas en
los campos: Educación, Ingeniería, Industria y Construcción, Salud y Bienestar
sobre todo en las universidades y escuelas politécnicas públicas, si bien estas cifras
hablan de total de carreras a impartirse en el sistema de educación superior, el
verdadero impacto de la nueva estructura curricular se evidenciará cuando todas
las universidades y escuelas politécnicas implementen los currículos, los que tienen
superiores ventajas con los diseños anteriores, la organización académica que ordena
los conocimientos disciplinares y los saberes, apoyados en la investigación para el
aprendizaje, los modelos de prácticas pre profesionales, la estructura de los formas
de titulación comprendidas dentro de los programas de estudio, son sólo algunos
de los aspectos que contribuirán a mejorar la calidad de los procesos de aprendizaje,
las tasas de eficiencia terminal, la movilidad académica nacional e internacional, es
decir, con la nueva currícula se busca que la formación profesional trascienda, de la
titulación para los oficios, hacia la producción y gestión social del conocimiento y
los saberes.

112
CPUEP

Sin duda el avance de los procesos de rediseño curricular obedece a la estrategia


de asesoría y acompañamiento orientados al desarrollo de capacidades en la
academia, para el diseño de un modelo de gestión pedagógica-curricular, que
implique la incorporación de nuevos abordajes, modalidades y prácticas académicas
que demanda la normativa vigente.
El CES estableció como estrategia de gestión la asesoría y el acompañamiento
a las universidades para la construcción de las propuestas detalladas en la tabla 6,
misma que comprendió dos etapas fundamentales: la primera orientada a promover
la reflexión y el debate de los actores de la educación superior ecuatoriana sobre
los nuevos modelos educativos, las tendencias en los horizontes epistemológicos
de la ciencias y de los aprendizajes, el modelo de investigación en el currículo, la
pertinencia, el aprendizaje como formación profesional y como proyecto de vida,
entre otros ejes de acción, para lograr la democratización del conocimiento basada
en la investigación y en la innovación social y la segunda etapa orientada a hacer
que la política pública adoptada descendiera y se interiorizada en las instituciones
de educación superior, focalizando la asesoría por zonas de planificación territorial
y por campos del conocimiento, en las universidades ecuatorianas.
Para las dos etapas de acompañamiento el debate y la discusión se organizaron por
medio de conferencias magistrales, talleres, seminarios nacionales e internacionales,
mesas redondas, paneles y otras formas para captar aportes, aprender de buenas
prácticas y compartir experiencias, generando un sistema de redes entre las
universidades y escuelas politécnicas, que aportaron al fortalecimiento del nuevo
modelo del sistema de educación superior; pues el RRA propone las líneas
generales y los mínimos requeridos en términos de planificación curricular, dejando
a las instituciones de educación superior en el marco de la autonomía responsable,
establecer los modelos, mecanismos y estrategias para gestionar los procesos
internos que les permitan auto referenciarse y auto definirse como parte del sistema
de educación superior.
En este contexto el proceso de acompañamiento fue concebido con un escenario
de despliegue de oportunidades, retos y desafíos para asumir a la educación superior
como la fuerza impulsora de una sociedad del buen vivir, basada en conocimientos
abiertos, solidarios y colaborativos, con abordajes creativos y críticos frente a la
globalización, el desarrollo científico-tecnológico y la emergencia de saberes, la
crisis civilizatoria, el problema ambiental y la construcción de modelos alternativos
al desarrollo (CES, 2015).
A través de los eventos impulsados para la implementación del RRA, se
capacitaron más de 1.500 académicos; los talleres realizados utilizaron como
metodología las exposiciones teórico-metodológicas, facilitadas por expertos
nacionales e internacionales, con dominios epistemológicos y metodológicos sobre
cada ámbito a tratarse; en ellos se trabajaron modelos y procesos que fundamentan
las transformaciones académicas dispuestas en el RRA (CES, 2014).
Tras dos años y medio desde el inicio del proceso de acompañamiento este se ha
tornado permanente ya que se siguen atendiendo pedidos de las universidades y
escuelas politécnicas de asesoría puntual sobre distintas temáticas del RRA, que son
ejecutadas por el equipo de la CPUEP y por los consultores que ha contratado el CES
para brindar asesoría in situ, con el objetivo de generar una dinámica metodológica
de trabajo en redes entre las universidades y escuelas politécnicas del país.

113
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

2. Planes de Contingencia

La educación superior en Ecuador desde el primer mandato del Presidente de la


República, Rafael Correa, ha sido un puntal fundamental para gestar las grandes
transformaciones en la sociedad ecuatoriana; generándose cambios profundos en
el marco de una reforma histórica al sistema de educación superior, con el fin de
lograr una nueva institucionalidad; la línea base de este proceso regenerador, es sin
lugar a duda, la expedición del Mandato Constituyente N.1419, derogatorio de la
Ley de Creación N.130 de Creación de la Universidad Cooperativa de Colombia del
Ecuador (UCCE), institución que funcionaba en el país desde agosto de 1998.
A la par de la extinción de la UCCE, otro centro de estudios superiores, era
suspendido por el CONESUP, se trataba de la Universidad Jefferson (UJ), creada
mediante Ley 99-29, publicada en el Registro Oficial 212, del 15 de junio de 1999.
En este capítulo no compete el abordaje de las razones para el cierre y suspensión
de la UCCE y de la UJ respectivamente, más, si se analiza la afectación a la población
estudiantil y los planes de contingencia que debió implementar el CES para reparar
el perjuicio que causó la falta de acciones del CONESUP, para solventar de forma
integral y definitiva la situación académica de los estudiantes.

2.1 Plan de Contingencia para el registro de títulos y continuidad de


estudios de los y las estudiantes de la Universidad Cooperativa de
Colombia del Ecuador.

Desde su creación la UCCE, se vio envuelta en una serie situaciones irregulares,


alejadas de toda lógica de la razón de ser de una universidad, como señala
Minteguiaga (2010), en el artículo Los Vaivenes en la Regulación y Evaluación de la
Educación Superior en Ecuador. El Caso del Mandato 14 en el contexto Constituyente:
La entonces vigente Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas exigía que una institución

universitaria para poder ser creada debía contar con un informe previo del organismo encargado
de la regulación y coordinación de las instituciones de carácter universitario, denominado en ese
entonces Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP). El Consejo
emitió un informe «negativo» respecto a la creación de la UCCE, (…) ante un trámite judicial de
los promotores de la Universidad, la Segunda Sala del Tribunal Constitucional, en Resolución
del 12 de septiembre de 1997, declaró la inconstitucionalidad y dispuso la revocatoria del acto
administrativo adoptado por el CONUEP, y exhortó al Congreso Nacional para que conozca del
trámite de la Universidad Cooperativa de Colombia. (Minteguiaga, 2010, p.8).
Es decir la UCCE fue creada a la fuerza, con un informe desfavorable del entonces
ente regulador del sistema de educación superior y una sentencia judicial que
obligaba al Congreso Nacional, a conocer la propuesta para aprobar una institución
auspiciada por organizaciones privadas que había funcionado en el Ecuador
desde hacía ya varios años, ofertando carreras con base en un supuesto convenio

19 El Mandato Constituyente No.14 “DEROGATORIO DE LA LEY No.130 DE CREACIÓN DE LA


UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA DEL ECUADOR, REFORMATORIO DE LA LEY
ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR (LOES) Y DE REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR” fue expedido el 22 de julio de 2008 por la Asamblea Constituyente y en su Art. 1 deroga
la Ley No.130 de Creación de la Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador.

114
CPUEP

internacional20 con la Universidad Cooperativa de Colombia, de Colombia. Durante


el funcionamiento de la UCCE la crítica y cuestionamiento social cobraron fuerza, era
de dominio público la forma cómo se podía acceder a un título en esta universidad,
que vale recordar operaba en gran parte del territorio ecuatoriano y cuyo rector -
fundador era vocal del CONESUP.
Desde agosto de 1998 fecha de creación de la ex UCCE hasta julio 2008, en
que se derogó su Ley de Creación, este centro de estudios había registrado en el
CONESUP 5.97721 títulos profesionales; ofertaba 36 carreras a nivel de grado, con
187 denominaciones de títulos distintas, además de 15 programas de posgrado; en
el fondo documental de la UCCE, que custodia actualmente el CES, se verificó la
existencia de 7.041 expedientes estudiantiles, que no necesariamente incluían a los
5.977 estudiantes con títulos registrados, durante la vigencia del CONESUP.
A pesar de que el Mandato Constituyente N. 14 dispuso precautelar los derechos
de los estudiantes de la UCCE encargando al CONESUP, la implementación de
un plan de contingencia para ejecutarlo en 180 días, el plan no cubrió a toda la
población estudiantil, debiendo el Pleno del CES mediante resolución RPC-SO-
018-No.127-2012, expedir las normas para el registro de los títulos y continuidad de
estudios de los y las estudiantes de la UCCE. La referida resolución establece que
los expedientes de los ciudadanos y las ciudadanas que se inscriban en el portal
electrónico del CES y que consten en el archivo del CONESUP serán sometidos a
una revisión académica y legal, como paso previo al registro de los títulos en el
SNIESE; proceso que fue encargado, desarrollado y ejecutado por la CPUEP, en
distintas etapas desde septiembre 2012 hasta el 01 de julio de 2015.
Para el efecto se diseñó y aperturó una plataforma informática en el portal
electrónico del CES, para receptar las inscripciones de los estudiantes que desearon
acogerse al mencionado Plan; se recibieron 1.492 peticiones, correspondientes a 1.464
estudiantes inscritos; de este número el 84% solicitaba el registro de uno o varios
títulos en el SNIESE y el 16% restante requería un reporte de notas para continuar
estudios en otra universidad.
Como se muestra en el gráfico 4, la mayor cantidad de peticiones, correspondían
a quienes poseían titulaciones comprendidas en la carrera de Derecho, seguido por
pedidos de registro de títulos de carreras del campo de la Salud, la Arquitectura y
Educación, es decir el 81% de las solicitudes de registro de títulos estaban relacionadas
con carreras consideradas de interés público.22

20 Ver informe Final del Proceso de Veeduría Ciudadana a la Gestión Pública del CONESUP con Relación
a la Ejecución del Proceso de Intervención a la UCCE (2006).
21 Tomado del reporte del SNIESE, de septiembre de 2012.
22 El artículo 194 de la LOES establece el examen de habilitación para el ejercicio profesional en aquellas
carreras que pudieran comprometer el interés público, poniendo en riesgo esencialmente la vida, la
salud y la seguridad de la ciudadanía. (LOES, 2010).
115
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

Gráfico 4
Peticiones de registro de título por carrera (cifra en porcentaje)

Fuente: Archivos de la Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas (Agosto, 2016). Elaboración:
Propia.

Considerando la situación descrita en el gráfico anterior, el CES consideró


pertinente que tras la revisión exhaustiva de los expedientes académicos, previo
al registro de los títulos, de quienes habían obtenido resultados favorables en la
verificación académica y jurídica de la documentación, se debían validar los
resultados de los aprendizajes generales y específicos adquiridos en la UCCE
(CES,2012).
Siendo el objetivos del CES la planificación, regulación y coordinación interna del
sistema de educación superior, era necesario establecer condiciones que garanticen
y transparenten los procesos de regularización de las titulaciones, y más si éstas
correspondían a profesiones que tienen un alto grado de interacción con todos los
miembros y ámbitos de la sociedad, se volvió imperativo, llevar a cabo acciones que
permitan registrar los títulos de las personas que respalden con conocimientos su
desempeño profesional, para quienes tenían en su poder títulos de carreras que no
fueron consideradas de interés público, cuyos expedientes superaron la verificación
legal y académico, éstos fueron registrados directamente por el CES en el SNIESE.

116
CPUEP

Tabla 7
Resultados de la atención a las peticiones de registro de títulos

Fuente: Archivos de la Comisión Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas (Agosto, 2016). Elaboración:
Propia.

La decisión de extinguir la UCCE fue tomada sobre el serio cuestionamiento


del nivel académico de los graduados, realidad que fue corroborada durante la
implementación del plan de contingencia, del total de peticiones para el registro de los
títulos el 70% fueron rechazadas por determinarse inconsistencias en los expedientes
estudiantiles y por la ausencia de documentos en los archivos que facultaran
la realización de un análisis, apenas el 21% de los graduados fueron convocados
a rendir las pruebas de validación de conocimientos y de este porcentaje el 17%
logró el registro de sus títulos tras la aprobación de los exámenes correspondientes.
Sobre las peticiones de entrega de un reporte de notas el 40% fueron atendidas con
la entrega de los expedientes académicos, en tanto que del 60% restante no existieron
documentos en los archivos.
Títulos entregados con fecha anterior a la culminación de estudios, refrendados
por las ex autoridades de la universidad en fechas posteriores al cierre de la UCCE,
registros de notas adulterados, pases de año y matrícula fabricados en serie, trabajos
de titulación realizados en apenas un mes, aprobación de dos o más semestres en
el mismo periodo de tiempo, títulos entregados antes de la fecha de matriculación
en primer semestre de los estudiantes, fueron el común denominador de los
resultados de las valoraciones académica y jurídica, demostrándose una vez más
las irregularidades por las cuales la UCCE pasó intervenida 5 de los 10 años de su
funcionamiento previo a su cierre definitivo.
La implementación del Plan de Contingencia obtuvo resultados positivos, el
100% de las peticiones fueron atendidas, los títulos de los graduados de la UCCE
registrados durante la administración del CES, obedecen a un proceso transparente
y objetivo, con lineamientos y políticas claras. Es importante hacer hincapié en
que aquellos expedientes en los que se detectaron inconsistencia fueron puestos a
consideración de la Fiscalía General del Estado, para que el organismo competente
ejerza las acciones legales que permitan identificar a los responsables de las
ilegalidades detectadas durante el proceso de análisis y verificación de expedientes
estudiantiles.

2.2 Plan de Contingencia para el registro de títulos y continuidad de


estudios de las y los estudiantes de la Universidad Jefferson

Mediante Ley 99·29, publicada en el Registro Oficial 212, del 15 de junio de 1999,
el Congreso Nacional expidió la Ley de Creación de la Universidad Jefferson,
con domicilio en la ciudad de Guayaquil; en la mencionada Ley se establece que
el patrimonio de la Universidad estará constituido por los recursos y bienes de la
Fundación Educativa Jefferson y que el abogado Rómulo López Sabando, promotor
117
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

de este centro, se encargaría del rectorado hasta que se convoquen a elecciones para
la conformación del Consejo Universitario en el plazo máximo de 90 días; de igual
forma se señala que en 60 días posteriores a la conformación del Consejo se expediría
el Estatuto de la institución, el mismo que debía ser aprobado por el CONESUP.
(Registro Oficial, 1999).
A pesar de los plazos establecidos en la Ley de Creación, éstos no se cumplieron,
así el Estatuto fue aprobado por el ex CONESUP el 21 de mayo de 2001, en tanto que
los bienes de la fundación nunca fueron transferidos a la universidad, siendo esta
una de las principales causas para la intervención de la UJ, agravado por disputas
internas entre sus promotores que no permitieron la institucionalización plena de
la universidad; desde su creación la institución funcionó en la instalaciones del
Jefferson College y su población estudiantil estaba conformada en gran parte por los
bachilleres de este colegio de la ciudad de Guayaquil. A pesar de varias situaciones
irregulares durante su funcionamiento los verdaderos problemas saltaron a la luz al
momento de registrar los títulos de los primeros graduados en el sistema informático
del ex CONESUP.
En el año 2004 Norberto Nurmberg (fundador y representante legal de la
Fundación Educativa Jefferson) requirió al ex CONESUP registrar 300 títulos
de nuevos profesionales, sin considerar que la petición debía provenir de parte
del rector de la UJ (Rómulo López Sabando); tras esta petición se desnudaron las
irregularidades en el funcionamiento de la universidad, a pesar de que López
constaba ante los entes de regulación como la primera autoridad de la UJ, era
Nurmberg quién tenía el control sobre la Fundación Educativa Jefferson, el Colegio
Jefferson y la universidad del mismo nombre.
En este contexto el CONESUP, tras implementar un proceso de investigación
determinó que en el periodo establecido en la Ley de Creación de la Universidad para
la institucionalización de la universidad no se cumplieron con los requerimientos
constitutivos, en cuanto a la transferencia del patrimonio, designación de
autoridades y conformación de órganos colegiados; es decir, existían en el centro
irregularidades de tipo académico, administrativo, financiero y jurídico, que dieron
pié a la expedición de la Resolución RCP.S0.No.331-08, de 28 de agosto de 2008, que
resuelve la suspensión inmediata del funcionamiento de la Universidad Jefferson,
hasta contar con el pronunciamiento del órgano legislativo competente, sobre el
pedido de derogatoria de la Ley de Creación de la indicada institución de educación
superior, designando hasta tanto, un Administrador Temporal que implementara un
Plan de Contingencia para resolver los problemas generados a los estudiantes con
esta disposición (CONESUP,2008).
A pesar de ser un hecho trascendental la suspensión de la UJ perdió notoriedad,
pues fue opacado por el cierre definitivo de la UCCE y la conmoción social que originó
esta decisión, la cantidad de estudiantes en el caso de la UJ, era significativamente
menor comparada con la población estudiantil afectada de la ex UCCE; en este
panorama las acciones dispuestas por el CONESUP para la UJ no se realizaron,
dejando a la población estudiantil afectada sin ninguna solución.
Tras la conformación del CES los estudiantes afectados por la suspensión de
la UJ, iniciaron gestiones en busca de una solución que llevaba en espera casi 4
años y que llegó cuando el Pleno del organismo resolvió implementar un Plan de
Contingencia para registro de títulos y continuidad de estudios de los estudiantes de
la Universidad Jefferson, el 06 de noviembre de 2013 y que concluyó en julio de 2015.
Una vez determinada la cantidad de estudiantes afectados, se generaron acciones

118
CPUEP

para el cumplimiento del siguiente objetivo propuesto en el Plan de Contingencia,


agrupando a los estudiantes en cuatro tipos de casos problema y estableciendo
acciones específicas a tomar para regularizar sus estudios.
Durante la ejecución del Plan de Contingencia se atendieron el 100% de las 336
peticiones de los estudiantes, se registraron 280 títulos en el SNIESE y se entregaron
33 reportes de notas, 21 estudiantes fueron notificados con los informes desfavorables
para sus expedientes estudiantiles, que no les permitieron avanzar con el proceso de
registro de los títulos, en tanto que de dos personas no se encontraron documentos
que permitieran realizar el análisis definido por el CES para los expedientes de la
UJ.
A diferencia de los resultados obtenidos en el Plan de Contingencia de la UCCE,
en donde apenas el 25% de los títulos de los estudiantes que solicitaron el registro
pudieron ser ingresados en el SNIESE, en el Plan establecido para la UJ, el 80% de
los títulos pudieron ser registrados, el porcentaje restante correspondía a peticiones
de entrega de reportes de notas; en el caso de la UJ no existieron inconsistencias
en los expedientes estudiantiles, que hagan presumir irregularidades durante la
formación profesional de los graduados, evidenciándose que la calidad académica
no era el problema que ocasionó la suspensión de la Universidad, sino los intereses
personales de quienes fueron en su momento los promotores de la creación de este
centro de estudios superiores.
Las acciones reparadoras implementadas por el CES para los estudiantes de la
UJ fueron financiadas por este organismo, el valor23 total de la ejecución del Plan de
Contingencia asciende a 147.812,93 dólares americanos, que se espera puedan ser
recuperados por el Estado ecuatoriano. Actualmente el CES se encuentra realizando
los trámites que permitan extinguir de forma definitiva la Ley de Creación de la
Universidad Jefferson.

3. Otras actividades de la CPUEP

Otro eje importante de acción durante los años de gestión de la CPUEP, se ha


centrado en la atención a los usuarios del sistema de educación superior, al
ser el CES un organismo que tiene por objetivo la planificación, regulación y
coordinación interna del sistema de educación superior, al seno de la comisión se
han destinado momentos y funcionarios para brindar la atención adecuada a los
docentes, estudiantes, autoridades, padres de familia y ciudadanos en general, en
pro de cumplir con una de las obligaciones establecidas en la LOES que dispone
al CES monitorear el cumplimiento de los aspectos académicos y jurídicos de las
instituciones de educación superior.

En este sentido desde la CPUEP se han emitido 20.34324 comunicaciones de


respuesta a pedidos e inquietudes sobre distintos temas, principalmente aquellos
relacionados con la implementación y aplicación de la normativa expedida y con
otras consultas de tipo académico y jurídico realizadas por los miembros de la
comunidad universitaria.

23 Ver informe final del Plan de Contingencia para el Registro de Títulos y Continuidad de Estudios de
las y los Estudiantes de la Universidad Jefferson, presentado por la Administración Temporal al CES
en julio 2015.
24 Cifra de tomada de los reportes del Gestor Documental Quipux del período octubre 2012-agosto 2016.
119
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

4. Conclusiones y nuevos retos para la continuidad de la gestión

1. Durante el tiempo de gestión la CPUEP ha sesionado en promedio en 47 ocasiones


por año, adoptando alrededor de 52 acuerdos en cada sesión, para dar
continuidad a los procesos instaurados, se deberá mantener un ritmo similar de
atención a los temas que deban ser impulsados desde la Comisión para fortalecer
el tercer nivel de grado de las universidades y escuelas politécnicas del sistema
de educación superior.
2. Determinar la oferta académica vigente del nivel de grado ya no es un acertijo
en el sistema de educación superior, el trabajo articulado CES-SENESCYT, han
permitido clarificar las cifras, respecto de las carreras de tercer nivel impartidas
por las universidades y escuelas politécnicas; el desafío ahora consistirá en
mantener las líneas de comunicación abiertas, para alimentar bases de datos
y plataformas de uso en común y convertirlas en información pública de libre
acceso a todos los actores del sistema de educación superior.
3. Con el apoyo y orientación del CES, la universidad ecuatoriana ha iniciado
varios procesos para su re-constitución, en el ámbito académico, el sistema de
educación superior, cuenta con un nuevo esquema de Régimen Académico,
diseñado sobre la base de la organización del conocimiento y los saberes, sin
embargo, se debe considerar que una transformación sustancial del sistema de
educación superior, no conlleva una única etapa, sino que harán falta al menos
tres fases para hablar de una verdadera transformación; un segundo momento
de la reforma tendrá que centrarse en la consolidación y empoderamiento de los
actores con la transformación del sistema para conseguirlo harán falta procesos
de continuidad, asesoría y acompañamiento para la afirmación de los nuevos
modelos y esquemas, deberán plantearse nuevos retos, en torno a paradigmas
y horizontes flexibles, participativos, consensuados, que permitan el accionar
de las universidades con un mayor eje de libertad para auto-determinarse y
auto-referenciarse como parte del sistema de educación superior; en tanto que
una tercera etapa necesariamente deberá hacer referencia a la proyección del
sistema, en donde la concepción tradicional de universidad profesionalizante
haya mutado a un esquema de producción y gestión social del conocimiento, en
donde la calidad no sea una suerte de calcular y vencer indicadores, sino que sea
el fruto de la producción de la academia, de la investigación, de la autogestión,
de la vinculación con la sociedad; sólo así hablaremos de un modelo sostenible
en donde las transformaciones sean irreversibles.
4. Un contacto cercano con la comunidad universitaria y politécnica han sido la tónica
de trabajo durante todos estos años de la CPUEP, el debate amplio y la discusión
deberán ser la lógica de acción, habrán de generarse más espacios participativos
para todos los actores y sectores relacionados con la educación superior de tercer
nivel de grado, propendiendo la búsqueda de un sistema de educación superior
articulado, comprometido y socialmente responsable.

120
CPUEP

Referencias

Asamblea Constituyente (2008). Constitución de la República del Ecuador. Publicado en


el Registro Oficial del 20 de octubre del 2008.
Asamblea Nacional (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Publicado en el
Registro Oficial N. 298 del 10 de octubre de 2010.
CES (2012). Estatuto Orgánico por Procesos. Resolución RPC-S0-06-N°027-2012.
CES (2012). Reglamento de presentación y aprobación de creación de carreras y programas
de grado y posgrado impartidos en las instituciones universitarias y politécnicas.
Resolución RPC-S0-03-N°024-2012.
CES (2013). Reglamento Interno del Consejo de Educación Superior. Resolución No.006-
001-2011.
CES (2014). Reglamento de Régimen Académico. Resolución RPC-SE-13-No.051-2013.
CES (2014).Nomenclatura de Títulos Profesionales y Grados Académicos Según Nivel
de Formación, Tercer Nivel o de Grado., Reglamento de Armonización de la
Nomenclatura de Títulos Profesionales y Grados Académicos que confieren
las Instituciones de Educación Superior del Ecuador.
CES (2015). Nuevas Tendencias Epistemológicas de los Aprendizajes y Modelos
Pedagógicos para la Transformación de las carreras de Educación del Ecuador.
Recuperado el 04 de julio de 2016, de www.ces.gob.ec.
CEAACES (2012). Suspendida por falta de calidad. En CEAACES, El cierre de catorce
universidades del Ecuador.
CONESUP (2002). Memorandum 155.
CONGRESO NACIONAL DEL ECUADOR (2000), “Ley Orgánica de Educación
Superior”, Registro Oficial No.77 de mayo 2000, Quito-Ecuador
Europea, U. (1999). Declaración de Bolonia.  Declaración conjunta de los ministros
europeos de Educación. Bolonia.
Larrea, E (2014). El currículo desde la complejidad sistémica. Documento de apoyo del
Consejo de Educación Superior, Ecuador. Recuperado el 10 de julio de 2016,
de www.ces.gob.ec
Minteguiaga, A. (2010). Los Vaivenes en la Regulación y Evaluación de la Educación
Superior en Ecuador. El Caso del Mandato 14 en El Contexto Constituyente.
Ramírez R, c. (2016). Universidad urgente para una sociedad emancipada. Quito,
Pichincha, Ecuador: SENESCYT-IESALC 2016.
Registro oficial DEL ECUADOR (1999), “Ley de Creación de la Universidad
Jefferson”, Registro Oficial Órgano del Gobierno del Ecuador No. 212,
Talleres Gráficos Editora Nacional, Quito-Ecuador.
Registro oficial DEL ECUADOR (1998), “Ley de Creación de la Universidad
Cooperativa de Colombia del Ecuador”, Registro Oficial Órgano del Gobierno

121
Marcelo Cevallos y Cecilia Santana

del Ecuador, Talleres Gráficos Editora Nacional, Quito-Ecuador.


SENESCYT (2011). Documento de Analisis Comparado Unificacion y Armonizacion de
Nomenclatura de Titulos Emitidos por Instituciones de Educacion Superior.
SENESCYT (2014). Logros y Avances del Sistema de Educación Superior Ecuatoriano.
SNIESE (2011). Base de datos 2011.
SNIESE (2013). Base de datos 2013.

122
CAPÍTULO 4

Comisión Permanente de Posgrados


Rocío Rueda1, Adriana Blanco2 ,Pablo Valdivieso3
y Maria Elena Verdezoto4

Introducción

Este documento parte de un breve diagnóstico de la compleja situación que


atravesaron los posgrados antes de la vigencia de la Ley Orgánica de Educación
Superior de 2010 (LOES de 2010), seguidamente se presenta el trabajo realizado por la
Comisión Permanente de Posgrados (CPP) del Consejo de Educación Superior (CES),
gestión que se desarrolla en función de las demandas sociales por la democratización
de la educación superior, el fortalecimiento del sistema de educación superior y la
calidad y pertinencia social de la oferta académica de posgrados.

1. Breve diagnóstico de la situación de los posgrados antes de la


vigencia de la LOES de 2010.

Como lo reconoce la investigadora Ana María Goetschel (2016), hasta la década de


1970, la educación superior se desarrolló en un “contexto de exclusión y elitismo”;
por lo que las demandas estudiantiles y del profesorado fueron el elemento
detonante para promover una educación más inclusiva y democrática.5 Sumado a
esto, la oferta académica obedecía a una lógica mercantil; es así que en la evaluación

1 PhD en Historia. Presidenta de la Comisión Permanente de Posgrados


2 Abogada, Master en Derecho Internacional. Asesora de la Comisión Permanente de Posgrados.
3 Abogado. Asesor de la Comisión Permanente de Posgrados.
4 Licenciada en Educación. Equipo Técnico de la Comisión Permanente de Posgrados.
5 Ana María Goetschel. “Inclusiones y exclusiones en el nuevo modelo de Educación Superior”. En
Reforma y renacimiento, conversaciones docentes sobre la reforma universitaria en el Ecuador, Cristina
Cielo coord.., 181. Quito: Fundación Hernán Malo, Universidad Andina Simón Bolívar, Corporación
Editora Nacional, 2016.
Rocío Rueda, et al.

realizada por el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación


Superior del Ecuador, CONEA (2009), se evidencia que “(…) en el área de posgrados
se ha manifestado con mayor intensidad el fenómeno de la comercialización de
la educación superior. Al estar orientada a cubrir un segmento de la ‘demanda
solvente’6 de la educación universitaria, las instituciones de educación superior se
lanzaron a una carrera desenfrenada por captar ‘clientes’.”7
Por otra parte, el Doctor Jaime Gallegos (2014) explica que a partir del año
2000, el sistema de educación superior presenta signos graves de creación masiva
de programas de posgrado, los cuales fueron aprobados sin pertinencia global y
calidad. Paradójicamente, dichos programas funcionaban sin la correspondiente
capacidad institucional, académica e investigativa. Esto daba lugar a una producción
científica deficiente y en algunos casos nula, sumada a una escasa vinculación con
la colectividad y las necesidades sociales.8 Finalmente, el organismo de regulación,
(CONESUP), presentaba altos niveles de control e intervención por parte de los
rectores de las Universidades9.10
Esta caótica situación de la educación superior fue ratificada por el informe de
evaluación emitido por el CONEA (2009), que recomendó el fortalecimiento del
sistema de educación superior.

2. El Mandato 14 y la evaluación de desempeño institucional de las


universidades y escuelas politécnicas en el área de posgrados.

El Mandato 14, expedido por la Asamblea Nacional Constituyente el 22 de julio de


2008, estableció la obligación del CONEA de elaborar un informe técnico sobre el
nivel de desempeño institucional de los establecimientos de educación superior, a
fin de garantizar su calidad, depuración y mejoramiento.

Este informe técnico recomienda mejorar el sistema universitario ecuatoriano de


las instituciones ubicadas en las categorías más bajas (D, E) según la clasificación
establecida por el CONEA, a través de las acciones legales que estaban en el marco
de las competencias de la Asamblea Nacional, precautelando los derechos de las y
los estudiantes.11 Por otra parte, la evaluación estableció que los programas de las
universidades clasificadas en la categoría D adolecían de una serie de deficiencias:
planta docente insuficiente y sin el nivel requerido para una especialización

6 Definido por el CONEA como: “Profesionales jóvenes que perciben un salario y, por consiguiente, con
capacidad de pago”.
7 Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA).
“Mandato Constituyente No. 14-Evaluación de Desempeño Institucional de las Universidades y
Escuelas Politécnicas del Ecuador”. Quito. 2009: 28. ‹http://www.ceaaces.gob.ec/sitio/wp-content/
uploads/2014/02/INFORME_FINAL_UNIVERSIDADES_M141.pdf›
8 Jaime Gallegos Londoño. “Diagnosis y prognosis de los posgrados en el Ecuador: Elementos de
discusión para el mejoramiento de la calidad del cuarto nivel”. (Quito: Comisión de Posgrados del
Consejo de Educación Superior. 2014), p. 3.
9 Ídem, p. 4.
10 Pacheco, Lucas. “Evaluación Histórica de la Universidad en el Ecuador: 1603-2010”. (Quito: Pontificia
Universidad Católica del Ecuador, 2010, p. 31.
11 Ibídem, 22.

124
Comisión Permanente de Posgrados

o entrenamiento avanzado; una infraestructura académica precaria; oferta de


títulos, diplomado, especialista, magister, “en combo”; oferta enfocada a carreras
que demandan (según los oferentes) mínima inversión; niveles de exigencia muy
cuestionables y en definitiva, una calidad académica poco consistente que llevó al
desprestigio y devaluación de la enseñanza de cuarto nivel.12
Respecto del sistema de posgrados, se señala que alrededor de 55 universidades
ofrecían, en total, 1.182 titulaciones13 bajo las denominaciones de diplomados, cursos
de especialización y maestrías.14
La evaluación del CONEA identifica, además, un conjunto de universidades
cuyos posgrados serían idóneos, ya que sus modalidades, entornos académicos
y contenidos cumplían con las condiciones establecidas por la LOES (2000), en
donde se define a los estudios de cuarto nivel como: “una especialización científica
o entrenamiento profesional avanzado”. La exigencia horaria, los requerimientos
académicos (aprobación de módulos y presentación de monografías para su
aprobación) y la elaboración de una tesis, sumados a un entorno de aprendizaje serio
(tutores, bibliotecas, laboratorios), son elementos que, en principio, garantizaban la
calidad de los programas que estas instituciones ofrecían.15
En referencia a la oferta de posgrado por modalidad de estudio, el Sistema Nacional
de Información de la Educación Superior del Ecuador (SNIESE). Establece que el
sistema nacional de posgrados contaba con programas en modalidad semipresencial
con 46,40% y en igual porcentaje en la modalidad presencial; mientras que el 7%
restante se ofertaba bajo la modalidad a distancia.16 Los programas en la modalidad
semipresencial, generalmente eran impartidos durante los fines de semana, exigían
menor profundidad y dedicación académica, en comparación con la modalidad
presencial. De ahí que esta modalidad fuera la más ofertada, especialmente por
aquellas universidades que se encontraban en las categorías más bajas.17
Frente al panorama poco alentador del sistema de educación superior, el CONEA
recomendó a la Asamblea Nacional considerar las siguientes medidas en el marco de
la nueva LOES: i) suspensión de los cursos de posgrado de las universidades que se
encuentran dentro de las categorías D y E; ii) autorización para impartir cursos de
maestría únicamente a aquellas universidades que hayan alcanzado una mención
superior en los procesos de evaluación y acreditación; e iii) introducir categorías de
maestrías con grados diferentes; por ejemplo, una maestría de tipo ‘ejecutivo’ dictada
bajo la modalidad semipresencial, orientada hacia la actualización y especialización
profesional y otra de tipo académico, de modalidad presencial y orientada hacia la
investigación.18
En relación a la oferta académica por áreas del conocimiento, el reporte del
SNIESE revela que existieron 1.182 titulaciones de cuarto nivel registradas con

12 Ibídem, 23.
13 Esta cifra incluye las titulaciones intermedias que se ofrecían en los programas.
14 Tomado del Reporte del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador
(SNIESE), periodo septiembre 2006 a septiembre 2010. Enero de 2016.
15 Ídem.
16 Tomado del Reporte del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador
(SNIESE), periodo septiembre 2006 a septiembre 2010. Enero de 2016.
17 Ibídem, 26.
18 Ibídem.
125
Rocío Rueda, et al.

anterioridad a 2010, de ellas 171 corresponden a áreas del conocimiento ligadas a


la educación, 620 a ciencias sociales, educación comercial y derecho. Es decir, un
67% de los programas de posgrado se vinculaban a temáticas ligadas a educación,
ciencias humanas y sociales. Mientras que en el área de la salud se presentan apenas
199 titulaciones, al igual que en las áreas de ciencias, agricultura, artes e ingeniería
existen 192. Así, el 33% de la oferta de posgrado se concentra en áreas de importancia
para el desarrollo nacional.
El análisis de la información presentada revela una articulación sumamente débil
de la investigación y la cátedra con el contexto económico y social. Por otra parte,
la pertinencia de la investigación, en términos de aplicabilidad de sus resultados,
o de impacto económico de sus innovaciones, es prácticamente nula.19 Además, la
evaluación establece una ausencia preocupante de la comunidad académica en el
debate y discusión en torno a la agenda de desarrollo nacional.20
Frente a este diagnóstico, el principal reto de la CPP, a partir de su conformación,
fue idear acciones para transformar una educación superior apartada de los fines
constitucionales y legales, y de las expectativas sociales. Así, con base en la nueva
LOES se diseñaron mecanismos adecuados para respetar, garantizar y cumplir los
principios constitucionales que orientan la educación superior, particularmente la
calidad y pertinencia, y revertir la compleja situación de la educación superior.
A continuación, se presentan los avances significativos de las labores realizadas
por la CPP desde el año 2011.

3. Informe de gestión

La CPP, a partir de su conformación en septiembre de 2011 inicia su gestión, enmarcada


en la promoción de los principios constitucionales y aquellos establecidos en la LOES,
con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del sistema de educación superior. En
este sentido se planifican actividades tales como: depuración y regularización de la
oferta académica irregular, desarrollo normativo, acorde a los requerimientos del
sistema, aprobación de programas, autorización de cohortes y, asesoría jurídica y
académica a las instituciones de educación supeior

3.1 Depuración y regularización de la oferta académica

En función del mandato de la LOES (2010), el CES es la institución encargada de la


planificación, regulación y coordinación del sistema de educación superior, con este fin
esta institución inicia su gestión formulando normativa orientada a la regularización
de carreras y programas, entendida esta como el procedimiento ante el CES para
normalizar la ejecución de programas que fueron ejecutados en inobservancia de la
normativa vigente al momento de su oferta. En el año 2012 se regularizó un vasto
número de programas que se ejecutaron y otros que se ofertaban en condiciones de
irregularidad, contribuyendo con ello al ordenamiento y fortalecimiento del sistema
de educación superior.

19 Ibídem, 135-136.
20 Ibídem, 136.

126
Comisión Permanente de Posgrados

La Secretaría de Educación Superior Ciencia Tecnología e Innovación (SENESCYT)


en virtud de las facultades que le otorga la LOES (2010), realizó un levantamiento de
la información de la oferta académica de las universidades y escuelas politécnicas.
En tal virtud, dicha Secretaría remitió al CES la posible oferta irregular de posgrados.
Este proceso de regularización fue realizado con base en el Reglamento de
Presentación y Aprobación de Carreras y Programas.21 En este documento se
registran criterios claros que dieron paso a la regularización de los programas por
una única ocasión. De esa manera se normalizaron programas ejecutados por las
instituciones de educación superior que: a) su plazo de vigencia establecido en
la resolución de su aprobación se hubiere vencido; b) los que estando vigentes
hubieren sufrido modificaciones menores, tales como cambio parcial del nombre
de la titulación o del contenido del plan de estudios, de menciones o de fechas
de realización, en comparación al proyecto aprobado mediante resolución del
CONESUP; c) los que estando vigentes hubieren sufrido modificaciones mayores sin
autorización, tales como cambio de modalidad, nivel, título o lugar de realización,
en comparación al proyecto aprobado mediante resolución del CONESUP; y, d)
los programas ejecutados por instituciones de educación superior que tienen el
carácter de organismos académicos internacionales reconocidos por la República del
Ecuador, aplicando sus propias normas y que no constan en el registro académico
del SNIESE.22 Asimismo, se consideró este proceso de regularización para los
programas que no contaban con resolución de aprobación del organismo regulador
competente.23
Con estos criterios la CPP procedió a realizar la revisión y análisis de la numerosa
oferta académica irregular, a efectos de regularizar la misma acorde a la normativa,
verificando su correcta ejecución y registro, lo cual permitió garantizar los derechos
de los estudiantes. Se espera que, por su parte, la SENESCYT realice un levantamiento
permanente de información y concluya la depuración de la oferta académica que
deberá formar parte del SNIESE.
La regularización de los programas tiene un proceso que inicia con la identificación
de los posgrados irregulares para luego realizar un estudio minucioso de los aspectos
académicos y jurídicos de la ejecución de los mismos. Para finalmente recomendar
al Pleno del CES su regularización y registro en el SNIESE, al igual que el registro
de los títulos emitidos en el marco del programa a fin de precautelar los derechos de
los estudiantes.
Como resultado de este proceso en el año 2012 se regularizaron 268 programas y
49 en el año 2013.24
La CPP ha enfatizado en la regularización de los programas de universidades
públicas, establecimientos que concentran un porcentaje significativo del total de la
población estudiantil. Como se puede evidenciar del informe de gestión de la CPP
correspondiente a ese periodo, se regularizaron 198 programas correspondientes
a universidades públicas. De igual forma se procedió con 93 programas de

21 Disposiciones Generales Tercera y Cuarta del Reglamento de Presentación y Aprobación de Proyectos


de Carreras y Programas de Grado y Postgrado de las Universidades y Escuelas Politécnicas del CES.
Resolución No. RPC-S0-03-N°014-2012 de 18 de enero de 2012.
22 Ídem.
23 Ídem.
24 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de gestión 2012 al 2014. Junio de 2014.
127
Rocío Rueda, et al.

universidades particulares autofinanciadas y 26 de universidades particulares


cofinanciadas. 25

Gráfico 1
Programas regularizados años 2012-2013

Fuente: CPP. Informe de Gestión 2012-2014. p. 12

La mayoría de estos programas regularizados correspondieron a los campos del


conocimiento de Administración de Empresas y Derecho (117) y Salud y Bienestar
(102).

Gráfico2
Programas regularizados años 2012-2013

Fuente: CPP. Informe de Gestión 2012-2014, p. 13.

El periodo para solicitar las regularizaciones de programas al CES por parte


de la instituciones de educación superior culminó el 31 de diciembre de 2012.
No obstante, el CES identificó la necesidad de continuar con la regularización de
programas de posgrado cuando se considere pertinente con el propósito de avanzar
con la depuración del sistema y preservar los derechos de los estudiantes, en su
calidad de sujetos fundamentales de la educación superior. De esta forma, el número
de programas regularizados en 2014 fue de 29 y en 2015 de 45. Durante el año 2016
se han realizado 32 regularizaciones.

25 Universidades y escuelas politécnicas particulares que reciben rentas y asignaciones del Estado.

128
Comisión Permanente de Posgrados

El aumento del número de solicitudes de las instituciones de educación superior


para regularizar programas en los años 2015 y 2016, está relacionada al proceso
interno de depuración efectuado por las universidades, en virtud de lo establecido
en el Reglamento de Régimen Académico26, norma que posibilitó que todos los
egresados hasta la fecha pudieran acceder a rendir sus exámenes complexivos para
obtener su titulación. En razón de lo anterior, la CPP actualmente se encuentra
tramitando 76 procesos de regularización.
Existen ciertos programas antiguos que debido a la ausencia de información
proporcionada por las instituciones de educación superior acerca de su ejecución,
productos de un antiguo sistema de educación superior desregularizado, han
dificultado agilitar su legalización.
De lo dicho se puede colegir que la oferta irregular de programas de posgrado,
aunque persiste, tiende a disminuir, permitiendo así que los títulos y los programas
gocen de regularidad y los profesionales puedan contribuir al progreso social de las
localidades y las regiones.

3.2 Desarrollo Normativo

Actualmente, el sistema de educación superior de posgrado, cuenta con una


regulación clara e integral con el fin de fortalecer el desarrollo académico con
estándares de calidad y pertinencia, a la vez que contribuye a dar respuesta a las
necesidades sociales, económicas y culturales, a nivel local y nacional. El trabajo
académico y jurídico especializado que realiza la CPP, además del ordenamiento
y fortalecimiento del Sistema ha contribuido a la aprobación de una amplia, y
diversificada oferta educativa en términos de calidad.
En este sentido, la CPP de manera constante realiza la formulación, revisión,
actualización y armonización de la normativa de educación superior en materia
de posgrados y contribuye, en coordinación con otras comisiones permanentes del
CES, al mejoramiento de normativa del Sistema, debiendo destacarse, entre otras
normas, las siguientes: a) Reglamento de Régimen Académico y su codificación;27 b)
Reglamento de Presentación de Carreras y Programas;28 c) Normativa Reglamentaria
para la Apertura de Cohortes y sus reformas;29 d) Reglamento de Carrera y Escalafón
del Profesor e Investigador del Sistema de Educación Superior;30 e) Reglamento para
Garantizar el Cumplimiento de la Gratuidad de la Educación Superior Pública;31 f)
Reglamento de Armonización de la Nomenclatura de Títulos Profesionales y Grados
Académicos que confieren las Instituciones de Educación Superior del Ecuador
y sus reformas;32 g) Reglamento para la Regulación de Aranceles, Matrículas y

26 Disposiciones Transitorias Quinta y Sexta del Reglamento de Régimen Académico, establecen las
condiciones necesarias para llevar a cabo el examen complexivo.
27 RPC-SE-13-No.051-2013
28 RPC-SO-03-No.014-2012 y RPC-SO-32-No.358-2014
29 RPC-SO-023-No.166-2012 y RPC-SO-03-No.044-2014
30 RPC-SO-037-No.265-2012
31 RPC-SO-25-No.258-2014
32 RPC-SO-27-No.289-2014
129
Rocío Rueda, et al.

Derechos en las Instituciones de Educación Superior Particulares y sus reformas;33


h) Reglamento Transitorio para la Aprobación de Programas de Doctorados
presentados por las Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador;34 i)
Reglamento de Doctorados Honoris Causa;35 j) Normativa para el registro de títulos
de los programas regularizados;36 k) Normativa para el reconocimiento de títulos
extranjeros;37 l) Normativa sobre Títulos Propios;38 m) Matriz para la aprobación de
convenios interinstitucionales entre instituciones de educación superior nacionales y
instituciones de educación superior nacionales con extranjeras,39 entre otras.
Este desarrollo normativo cuenta con guías de aplicación que sirven de apoyo
para su correcta implementación por parte de los distintos actores del Sistema. Entre
las principales guías desarrolladas por la CPP se encuentran: Guía de presentación de
programas; Guía para evaluación de programas; Guía para elaboración de convenios
específicos; Guía de presentación de proyectos de programas de especializaciones
médicas, odontológicas o de enfermería; Instructivo de autorización de cohortes de
programas de posgrado.
Para la formulación de estas normativas, la CPP realiza una exhaustiva revisión
de los estándares nacionales, internacionales, doctrinales y jurisprudenciales;
adicionalmente se han realizado procesos de consulta con diferentes actores del
Sistema. Esto ha permitido que las propuestas normativas cuenten con el suficiente
sustento jurídico y validación académica, contribuyendo de esta manera a la
armonización de la normativa de educación superior.
Por otra parte, la CPP ha prestado su colaboración y asesoría técnica a la Comisión
Ocasional de Salud, en la elaboración del proyecto de Normativa para la Formulación
de Especializaciones Médicas y Odontológicas.
En resumen, la CPP, ha prestado asesoría y apoyo en la creación de toda la
normativa emitida por el CES.

3.3 Aprobación de programas

A partir del año 2013, luego de la fase de regularización de la oferta académica


existente, el CES enfatizó en la aprobación de nuevos programas. En el año 2014 se
vio la necesidad de expedir un nuevo Reglamento para la Aprobación de Carreras y
Programas, derogando el reglamento expedido en el año 2012.40
Para esta nueva fase de la gestión, se diseñó un proceso metodológico para la
evaluación de los programas, que inicia con un informe técnico de la SENESCYT,

33 RPC-SE-07-No.030-2015
34 RPC·SO-44-No.464-2013
35 CES-012-003-2011
36 RPC-SO-038-No.270-2012
37 RPC-SO-06-No.103-2016
38 RPC-SO-05-No.038-2013
39 RPC-SO-026-No.188-2012
40 CES. Reglamento de Presentación y Aprobación de Proyectos de Carreras y Programas de las
Instituciones de Educación Superior. Resolución No. RPC-SO-32-No.358-2014 de 20 de agosto de
2014.

130
Comisión Permanente de Posgrados

el mismo que hace énfasis en el análisis de pertinencia, personal académico y


aranceles de los programas, y el informe de los evaluadores externos que forman
parte de la comunidad académica. Finalmente, existe un informe técnico sobre la
calidad y pertinencia de los programas, que sintetizan los dos anteriores y permite
su aprobación en la CPP y posteriormente en el Pleno del CES.
La CPP, en este proceso de aprobación de programas que conlleva un procedimiento
riguroso de valoración técnica-académica y jurídica, promueve además la creación
y aprobación de posgrados con estándares de calidad, pertinencia y vinculación con
la sociedad, priorizando los programas de interés público.41 Así, este proceso genera
no solo profesionalización de calidad, sino investigación cualificada en los diversos
campos del conocimiento.

Gráfico3
Programas aprobados por años.

Fuente: CPP, junio de 2016.

De acuerdo al gráfico, se puede observar una curva creciente en la aprobación


de programas tanto profesionales como de investigación que cumplieron los
requerimientos académicos y jurídicos establecidos en la normativa del sistema de
educación superior. Esto se ve reflejado en un aumento de la oferta académica de
calidad, en las instituciones de educación superior idóneas para el desarrollo de
posgrados, que cuenten con mecanismos de evaluación permanente y mejoramiento
continuo.
En cifras, producto de la gestión de la CPP, se han aprobado un total de 511
programas, lo cual evidencia que las instituciones de educación superior se han
ido acoplando a las nuevas y rigurosas exigencias del sistema lo cual denota un
salto cualitativo en pro de la excelencia académica. A la fecha de elaboración de este
documento en el año 2016, se encuentran aprobados 71 programas.42
Es importante resaltar que la disminución de la tasa de aprobación de programas
con respecto a la etapa del CONESUP está relacionada con la reducción del número de
instituciones de educación superior facultadas para ofertar programas de posgrado.
Con anterioridad al 2010, 50 universidades ofertaban programas de posgrado. Sin
embargo, con la evaluación y categorización del Consejo de Evaluación, Acreditación

41 Acuerdo de la SENESCYT No. 2013-160 de 18 de diciembre de 2013, en el cual se priorizan y declara


de interés público campos del conocimiento y carreras y programas de educación superior.
42 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Gestión, junio de 2016.
131
Rocío Rueda, et al.

y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES), este número


se redujo a 21 en 2013 y repuntó a 33 en 2015. Sumado a esto, hay que considerar que
las universidades han experimentado prolongados procesos internos para adecuar
sus recursos humanos y capacidad instalada a las exigencias de la normativa del
Sistema.

a. Programas aprobados por campos del conocimiento

La CPP ha dado especial atención a la aprobación de programas establecidos


como de interés público y articulados al Plan Nacional para Buen Vivir. Así, los
campos de mayor recurrencia son salud y bienestar y, administración, con 20% y
21% respectivamente. Es importante resaltar que en el campo de la administración
se ha experimentado una diversificación, respecto a los programas aprobados por
el CONESUP. En la actualidad la oferta está direccionada a Gestión de Talento
Humano, Economía Social y Solidaria, Agronegocios, Emprendimiento, Salud
Publica y, PyMES.
En cuanto a los campos de agricultura, ciencias sociales, servicios, y derecho, se
verifica un aumento. Por su parte, la oferta en los campos de artes y humanidades,
educación y tecnologías de la información y la comunicación; ingeniería, industria y
construcción y ciencias naturales, matemáticas y estadística, se ha mantenido. Esta
tendencia se ve modulada por la política pública que ha incentivando la realización
de posgrados en el extranjero dentro de estos campos, y la creación de carreras e
instituciones de educación superior de tercer nivel en estos campos.

Gráfico 4
Total de programas por campo del conocimiento.

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

La SENESCYT, mediante Acuerdo No. 2013-160 de 18 de diciembre de 2013,


determinó las áreas y las sub áreas de interés público. Sobre esta base, se realizó el
análisis de los programas que fueron aprobados durante la gestión de la CPP, y de
los 511 posgrados aprobados, 354 programas pertenecen a las áreas señaladas en el
acuerdo antes mencionado, como se detalla a continuación:

132
Comisión Permanente de Posgrados

Gráfico 5
Programas de interés público.

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

El número restante de programas aprobados, 157 (30,70%), que no se encuentran


dentro de las áreas prioritarias, corresponden a los campos de servicios, tecnologías
de la información y la comunicación, y administración, los cuales no han presentado
cambios significativos.

b. Tipos de programas por nivel de formación

Al inicio de la gestión de la CPP, se encontraba en vigencia el Reglamento de


Régimen Académico emitido por el CONESUP en el año 2009. La mayoría de
los programas presentados con esta normativa correspondieron a maestrías,
ascendiendo a un número de 204. Posteriormente, con la expedición del Reglamento
de Régimen Académico de 2013, se diferenció la oferta de maestrías profesionales,
con 135 aprobaciones, y maestrías de investigación, con 33 programas. Además, se
aprobaron 48 especializaciones académicas.
Igualmente se ha promovido la creación de especializaciones médicas y
odontológicas (97), conforme a las brechas de especialistas definidas por el Ministerio
de Salud Pública (MSP) a nivel nacional. 43
La aprobación de maestrías de investigación, permitirá la creación de
destrezas especializadas para favorecer procesos investigativos, toda vez que en
estos programas es común que se exija como requisito de titulación una tesis de
investigación y artículos científicos en revistas indexadas que aporten a la generación
de nuevo conocimiento.

c. Programas por modalidad

Los programas aprobados, en su mayoría, corresponden a la modalidad presencial


con 417 programas (82%), con ello se ha superado la falta de calidad asociada al
régimen semipresencial y a distancia, que se presentó en los programas aprobados
en la etapa de la gestión del CONESUP.

43 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Gestión, junio de 2016. Anexo: Gráfico 12.
133
Rocío Rueda, et al.

En menor medida las universidades han diseñado programas en la modalidad


semipresencial, dentro de los cuales se cuentan 81 programas (16%) aprobados en
el periodo. Asimismo, se han aprobado programas en modalidad a distancia en un
número marginal de 13 (2%), aunque se espera un incremento en la presentación
de estos programas, dada la definición de sus requisitos con la expedición del
Reglamento para Carreras y Programas Académicos en Modalidades en Línea, A
Distancia y Semipresencial o de Convergencia de Medios.44
Cabe anotar, que la CPP ha incentivado la oferta de programas en modalidad
presencial, pues una mayor dedicación académica de los estudiantes permite una
cercanía entre los actores del Sistema orientado a obtener altos estándares de calidad
y pertinencia en los programas académicos, a la vez que la intención es favorecer
procesos de investigación que generen nuevos conocimientos y den respuestas a los
requerimientos de la sociedad.45

Gráfico 6
Programas por modalidad

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

d. Programas según el tipo de financiamiento de las instituciones de


educación superior

En concordancia con lo registrado en acápites anteriores, la aprobación de programas


de las universidades públicas ha sido una prioridad en la gestión de la CPP, debido
a su gran importancia para estimular el acceso de los diversos sectores sociales a
la educación de cuarto nivel, propendiendo a la democratización del sistema de
educación superior.

44 Reglamento para Carreras y Programas Académicos en Modalidades en Línea, A Distancia y


Semipresencial o de Convergencia de Medios, expedido mediante Resolución No. RPC-SE-14-
No.043-2015 de 03 de diciembre de 2015.
45 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Gestión, junio de 2016. Anexo: Gráfico 11.

134
Comisión Permanente de Posgrados

Gráfico 7
Programas por tipo de financiamiento de las instituciones de educación superior

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

Como se observa en el gráfico, 359 (70%) programas aprobados corresponden a


universidades públicas. De estos, 309 (60,20%), fueron aprobados en la modalidad
presencial.46 Estas cifras demuestran el firme objetivo de la CPP de promover
el fortalecimiento de la calidad y la diversificación de la oferta académica en la
universidad pública.

e. Programas y cobertura geográfica


Por otra parte, la distribución geográfica de la oferta de posgrado está estructurada
en función de los grandes polos de desarrollo (Quito-Guayaquil-Cuenca), que
a su vez albergan el mayor número de universidades del país, que concentran la
mayor cantidad de estudiantes, docentes con títulos de cuarto nivel y capacidad de
infraestructura. De esta manera, de los 511 programas aprobados por el CES, 236
se ejecutan en la Zona 9 (Quito), 109 en la Zona 8 (Guayaquil), y 53 en la Zona 6
(Cuenca), lo cual representa el 77,80% de la oferta a nivel nacional.47

Gráfico 8
Programas por cobertura geográfica.

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

46 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Gestión, junio de 2016. Anexo: Gráfico 10.
47 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Gestión, junio de 2016. Anexo: Gráfico 13.
135
Rocío Rueda, et al.

Para superar esta concentración, las universidades consideraron necesario


presentar programas a través de la conformación de redes entre instituciones de
educación superior nacionales. De esta forma, se han aprobado 6 programas en
redes nacionales, para lo cual comprometieron las fortalezas y capacidades de 10
universidades en el país, a efecto de ofertar programas de calidad, particularmente
en el campo de las ciencias naturales y exactas.

f. Autorización de apertura de cohortes

Como se evidenció en el diagnóstico de la situación de la educación superior


ecuatoriana anterior al año 2010, los posgrados se caracterizaron por un crecimiento
desordenado y con dispares niveles de calidad.48 Con el propósito de monitorear
que la apertura de cohortes de los programas de posgrado se hiciera en condiciones
de regularidad, calidad y precautelando los derechos de los estudiantes, el Pleno
del CES, resolvió delegar a la CPP49, para que evalúe y apruebe la conveniencia del
número de estudiantes por paralelo, y el número de paralelos de las cohortes de los
programas de postgrado vigentes, en función de la capacidad física, administrativa
y docente de las instituciones de educación superior, la pertinencia y la demanda
social de los mismos, a efecto de garantizar la calidad.50
La CPP creó un sistema mediante el cual se ha autorizado la ejecución de 1.231
cohortes desde el año 2012.51

Gráfico 9
Total de cohortes por años

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016.

Asimismo, la CPP ha podido verificar que dentro de las cohortes autorizadas


desde el año 2012, se han matriculado alrededor de 21.461 estudiantes.

48 CONESUP (2009) Informe Final Evaluación. Diagnóstico de la situación académica y jurídica del SES
Ecuador. Quito. En Consultoría Dr. Jaime Gallegos.
49 Reglamento de Cohortes. Resolución No. RPC-SO-031-No.214-2012 de 12 de septiembre de 2012.
50 En aplicación de la Resolución No. RPC-SO-023-No.166-2012 de 18 de julio de 2012, la cual fue
actualizada posteriormente mediante la Resolución No. RPC-SO-03-No.044-2014 de 22 de enero de
2014.
51 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Rendición de Cuentas 2015. Anexo: Gráfico
sobre autorización de cohortes.

136
Comisión Permanente de Posgrados

Gráfico 10
Matriculados en cohortes por años.

Fuente: Comisión Permanente de Posgrados, junio de 2016

La implementación de este sistema ha permitido generar procesos de control dentro


de la universidades para evitar que se ejecuten los programas fuera de los paralelos
y números de estudiantes máximos autorizados dentro de las Resoluciones del CES,
y que las instituciones de educación superior generen procesos que en el futuro
habría que someter a regularización, evitando fallas de ejecución oportunamente,
y disminuyendo notablemente la ejecución de programas sin notificación previa al
CES.52
En cuanto a las especializaciones médicas, para la autorización de cohortes, la CPP
cuenta con el criterio técnico de un experto en el campo de la salud a fin de asegurar
la disponibilidad de plazas, existencia de recursos económicos para financiar las
rotaciones, entre otros criterios. Adicionalmente, se supervisa las modificaciones
que se requieran realizar para la ejecución de estos programas de acuerdo a las
necesidades del país en materia de salud pública. Igualmente, el sistema de cohortes
ha permitido que las instituciones de educación superior planifiquen y tengan
mayor control de los tiempos de las convocatorias y procedimiento de selección en
concursos de méritos,53 contribuyendo a la regularización del sistema de educación
superior.

3.4 Asesoría jurídica a las instituciones de educación superior

La CPP presta asesoría jurídica permanente tanto al Pleno del CES como a
las instituciones de educación superior, respecto a los diferentes aspectos que
comprenden la ejecución y aprobación de los programas.
Para el abordaje de problemas jurídicos en materia de educación superior de
posgrado, la CPP elabora informes, a partir de una revisión integral de la normativa,
consultas con expertos, y reuniones de trabajo para análisis de casos, con el propósito
de dar cumplimiento y sugerir reformas a la normativa de educación superior,

52 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Rendición de Cuentas 2015. Anexo: Gráfico 11.
53 CES. Comisión Permanente de Posgrados. Informe de Rendición de Cuentas 2015. Anexo: Gráfico 12.
137
Rocío Rueda, et al.

precautelando los derechos de los miembros del sistema.


Entre los tipos de asesoría prestada por la CPP se encuentra la determinación de
criterios jurídicos y doctrina administrativa que guíen la aplicación de la normativa
vigente.
Por otro lado, buena parte del trabajo jurídico se ha dirigido al análisis de
convenios para el desarrollo de posgrados en redes nacionales e internacionales
y especializaciones médicas. Para tal efecto, la CPP verifica que los mismos
cumplan con la normativa vigente y contribuyan a la ejecución de los programas
en condiciones de calidad. Específicamente, este proceso ha facilitado la aprobación
de seis programas nacionales en red formulados entre diez universidades y dos
programas de ejecución conjunta con cinco (5) universidades extranjeras. En cuanto
al campo de la salud, se apoyó la aprobación de 97 programas de especializaciones
médicas y odontológicas, garantizando la calidad de los programas y aplicando los
estándares nacionales en favor de la salud pública.
Igualmente, la CPP ha desarrollado análisis jurídicos para determinar la
viabilidad del reconocimiento y registro de titulaciones extranjeras (Rusia, España,
Brasil, Centro América, entre otros), favoreciendo el objetivo de internacionalización
de la educación y el derecho de los estudiantes al reconocimiento de las titulaciones
emitidas en el exterior.
Además, el equipo jurídico ha prestado apoyo constante en procesos de
sustanciación e investigación de situaciones irregulares en universidades nacionales
y extranjeras (La Universidad Menéndez Pelayo de España, la Universidad Técnica
Federico Santa María de Chile, la Universidad Tecnológica Equinoccial, entre otras),
contribuyendo al cumplimiento de los requisitos previstos en la LOES (2010) para la
designación de rectores, la creación de universidades, el desarrollo de convenios entre
instituciones de educación superior nacionales y extranjeras, y el funcionamiento de
programas académicos.
La CPP también procesa quejas y consultas de miembros de la comunidad
universitaria, orientando en la solución de problemas y en la correcta aplicación
de la normativa de educación superior al interior de las instituciones de educación
superior.
Dentro de las principales responsabilidades de la asesoría jurídica de la CPP
se encuentra la revisión de estatutos de las instituciones de educación superior,
en coordinación con la Procuraduría del CES. Entre los informes de aprobación de
estatutos realizados por la CPP (13) se registran el de la Universidad de Guayaquil
(UG), la Universidad Técnica Luis Vargas Torres de Esmeraldas (UTE-LVT), la
Universidad de Cuenca (UC), la Universidad Tecnológica ECOTEC, la Universidad
Tecnológica Empresarial de Guayaquil (UTEG), la Universidad Técnica Estatal de
Quevedo (UTEQ), la Universidad Católica de Cuenca (UCACUE), la Universidad
Técnica de Ambato (UTA), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), la Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí (ULEAM), Universidad
San Francisco de Quito (USFQ), Universidad Tecnológica Israel y, Universidad Casa
Grande (UCG). Este proceso ha permitido que las universidades cuenten con un
instrumento que regule internamente el desempeño administrativo y académico,
adecuado al ordenamiento del sistema de educación superior.

138
Comisión Permanente de Posgrados

3.5 Asesoría académica a las instituciones de educación superior

Una actividad fundamental de la CPP constituye la asesoría académica a las


instituciones de educación superior a través de talleres, comisiones generales y
reuniones con el equipo técnico para despejar dudas acerca del proceso y requisitos
de aprobación de los programas, previstos en la normativa vigente y de la normativa
en general.
En el año 2014, con la finalidad de generar espacios de reflexión sobre los cambios
que requieren las nuevas propuestas de posgrado que presenten las instituciones
de educación superior, la CPP realizó talleres dirigidos a los funcionarios que se
encargan de diseñar los proyectos para que luego del análisis de los mismos puedan
determinar si las nuevas propuestas cumplen con los parámetros de calidad,
pertinencia de los programas, formación docente, redes universitarias, investigación,
movilidad académica, internacionalización del posgrado, entre otros.
Los talleres realizados fueron:
● Los programas de posgrados: política pública, retos y perspectivas; y,
● Taller de Diseño Curricular para Proyectos de Posgrados con base en el
Reglamento de Régimen Académico.
En el año 2015, se acompañó a las universidades y escuelas politécnicas para la
eficiente aplicación del Reglamento de Régimen Académico en lo concerniente a
la elaboración y presentación de los programas de posgrado, esto permitió que
los funcionarios formulen sus propuestas en torno a las demandas de generación
de conocimiento, pertinencia de los posgrados en función de las demandas
sociales, los nudos problemáticos existentes en las instituciones de educación
superior y los mecanismos de cooperación, entre otros.
Los talleres realizados fueron:
● Acompañamiento para la aplicación del Reglamento de Régimen Académico al
campo de artes y humanidades.
● Asesoramiento en la aplicación del Reglamento de Régimen Académico al campo
de ciencias de la vida.
● Asesoramiento en la aplicación del Reglamento de Régimen Académico al campo
de las ciencias experimentales.
● Asesoramiento en la aplicación del Reglamento de Régimen Académico al campo
de las ciencias sociales.
Finalmente, en el año 2016 se realizaron capacitaciones sobre la guía de presentación
de proyectos de postgrados en las ciudades de Loja (UNL, UTPL, UTMCH),
Guayaquil (UG, UNESUM, UDA, UNAE, UNEMI, UTMACH, UCE) y Quito (IAEN,
IKIAM, UCSG, PUCE).

139
Rocío Rueda, et al.

Referencias

CES, Comisión Permanente de Posgrados (2014). Informe de gestión 2012 al 2014.


Junio de 2014.
CES. Comisión Permanente de Posgrados (2016). Informe de Gestión, junio de 2016.
CES. Reglamento de Presentación y Aprobación de Proyectos de Carreras y
Programas de las Instituciones de Educación Superior. Resolución No. RPC-
SO-32-No.358-2014 de 20 de agosto de 2014.
CONESUP (2009) Informe Final Evaluación. Diagnóstico de la situación académica y
jurídica del SES Ecuador. Quito. En Consultoría Dr. Jaime Gallegos.
Consejo de Educación Superior (2011). Resolución Res.012-003-2011. Normas para el
Otorgamiento de los Títulos de Doctorados Honoris Causa. Gaceta Oficial del
Consejo de Educación Superior. 17 de noviembre de 2011.
Consejo de Educación Superior (2012). Reglamento de Cohortes. Resolución No.
RPC-SO-031-No.214-2012 de 12 de septiembre de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-023-No.166-2012.
Normativa Reglamentaria sobre el Número de Cohortes y Paralelos de los
Programas de Postgrados Vigentes. (Derogado). Gaceta Oficial del Consejo de
Educación Superior. 18 de julio de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-026-No.188-2012.
Resolución de aprobación de la Matriz para la Aprobación de Convenios
Interinstitucionales suscritos por las Universidades y Escuelas Politécnicas
Nacionales, y entre estas con Instituciones de Educación Superior del Exterior.
Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 08 de agosto de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-037-No.265-2012.
Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del Sistema
de Educación Superior. (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo de Educación
Superior. 31 de octubre de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-038-No.270-2012.
Resolución de habilitación de la plataforma informática para el “Registro
de Carreras y Programas de Grado y Posgrado de Universidades y Escuelas
Politécnicas” del CES. 07 de noviembre de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-03-No.014-2012.
Reglamento de Presentación y Aprobación de Carreras y Programas de Grado
y Postgrado de las Universidades y Escuelas Politécnicas (Derogado). Gaceta
Oficial del Consejo de Educación Superior. 18 de enero de 2012.
Consejo de Educación Superior (2013). Resolución RPC-SE-13-No.051-2013.
Reglamento de Régimen Académico (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo
de Educación Superior. 21 de noviembre de 2013.

140
Comisión Permanente de Posgrados

Consejo de Educación Superior (2013). Resolución RPC-SO-05-No.038-2013.


Normativa de Títulos Propios. (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo de
Educación Superior. 6 de febrero de 2013.
Consejo de Educación Superior (2013). Resolución RPC-SO-44-No.464-2013.
Reglamento Transitorio para la Aprobación de Programas de Doctorados
presentados por las Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador.
Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 13 de noviembre de 2013.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SO-03-No.044-2014.
Normativa Reglamentaria para la Apertura de Cohortes de los Programas de
Posgrado de las Universidades y Escuelas Politécnicas (Codificado). Gaceta
Oficial del Consejo de Educación Superior. 22 de enero de 2014.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SO-25-No.258-2014.
Reglamento para Garantizar el Cumplimiento de la Gratuidad de la Educación
Superior Pública. (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo de Educación
Superior. 02 de julio de 2014.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SO-27-No.289-2014.
Reglamento de Armonización de la Nomenclatura de Títulos Profesionales
y Grados Académicos que confieren las Instituciones de Educación Superior
del Ecuador. (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior.
16 de julio de 2014.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SO-32-No.358-2014.
Reglamento de Presentación y Aprobación de Carreras y Programas de las
Instituciones de Educación Superior (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo
de Educación Superior. 20 de agosto de 2014.
Consejo de Educación Superior (2015). Reglamento para Carreras y Programas
Académicos en Modalidades en Línea, A Distancia y Semipresencial o de
Convergencia de Medios, expedido mediante Resolución No. RPC-SE-14-
No.043-2015 de 03 de diciembre de 2015.
Consejo de Educación Superior (2015). Resolución RPC-SE-07-No.030-2015.
Reglamento para la Regulación de Aranceles, Matrículas y Derechos en las
Instituciones de Educación Superior Particulares. (Codificado). Gaceta Oficial
del Consejo de Educación Superior. 27 de agosto de 2015.
Consejo de Educación Superior (2016). Resolución RPC-SO-06-No.103-2016.
Reglamento sobre Títulos y Grados Académicos obtenidos en Instituciones
Extranjeras. (Codificado). Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior.
17 de febrero de 2016.
Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador
(CONEA) (2009) “Mandato Constituyente No. 14-Evaluación de Desempeño
Institucional de las Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”.
Quito. Disponible en ‹http://www.ceaaces.gob.ec/sitio/wpcontent/
uploads/2014/02/INFORME_FINAL_UNIVERSIDADES_M141.pdf›
Gallegos, Jaime (2014) “Diagnosis y prognosis de los posgrados en el Ecuador:

141
Rocío Rueda, et al.

Elementos de discusión para el mejoramiento de la calidad del cuarto nivel”.


Quito: Comisión de Posgrados del Consejo de Educación Superior.
Goetschel, Ana María (2016) “Inclusiones y exclusiones en el nuevo modelo de
Educación Superior”. En Reforma y renacimiento, conversaciones docentes sobre la
reforma universitaria en el Ecuador, Cristina Cielo coord.., 181. Quito: Fundación
Hernán Malo, Universidad Andina Simón Bolívar, Corporación Editora
Nacional.
Pacheco, Lucas (2010). “Evaluación Histórica de la Universidad en el Ecuador: 1603-
2010”. Quito: Pontificia Universidad Católica del Ecuador.

142
CAPÍTULO 5

Comisión Permanente de Doctorados

Enrique Santos1

Los programas doctorales antes de la LOES 2010

La estandarización internacional de los programas doctorales, como el más alto nivel


de formación de posgrado, orientados al desarrollo de competencias avanzadas de
investigación y desarrollo teórico, ocurrió durante las últimas décadas, catalizado
por la conformación del Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) y el
fructífero intercambio entre este y la academia estadounidense. Los países asiáticos
y latinoamericanos acompañaron estos procesos, incorporándose al debate y a la
adopción de estos modelos de doctorados, con distintos ritmos y en diferentes
momentos (Viteri, 2013).
En el caso ecuatoriano, la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas
(CONUEP, 1982) no definió al doctorado, pues su ámbito de regulación se refiere
a las instituciones y no a los niveles formativos de la educación superior. La norma
de posgrado, en cuanto norma complementaria, define al doctorado como un grado
académico, que las universidades otorgan en base a su autonomía, sin establecer
su equivalencia al nivel más alto de formación en investigación que tienen las
universidades europeas y estadounidense (Viteri, 2013).
Antes de esta Ley (1982), las universidades y escuelas politécnicas, ofertaban
títulos doctorales en carreras de grado tradicionales como Medicina, Jurisprudencia,
Química, Filosofía y Educación, pero estaba claro que no se trataba de grados
académicos equivalentes al doctorado investigativo (Ph.D.). En los años 90 la PUCE
y la UCE ofertaron períodos complementarios de cursos e investigación para que sus
profesionales con títulos de Licenciatura o Doctores en Jurisprudencia desarrollaran
un trabajo de investigación que les permitía acceder a un grado doctoral. Los

1 PhD en Psicología. Presidente de la Comisión de Doctorados


Enrique Santos J.

pedidos de ciudadanas y ciudadanos que culminaron estos programas, para que


se consideren sus grados como equivalentes al Ph.D. no han sido validados ni por
los anteriores organismos reguladores de la educación superior ecuatoriana, ni por
el actual Consejo de Educación Superior, pues distan de alcanzar los parámetros
de duración, rigor formativo, excelencia investigativa y calidad de las tesis de un
doctorado en ciencias.
En la Ley de Educación Superior del 2000 (Congreso Nacional), elevada más
adelante al grado de ley orgánica, el doctorado tampoco es definido explícitamente,
aunque si nombrado e insinuado su carácter, estableciendo dos aspectos claves:

a. No se puede seguir otorgando doctorados de tercer nivel como había venido


ocurriendo hasta ese momento (v.g. Medicina, Jurisprudencia, Filosofía y
Ciencias de la Educación, etc.).

b. Será el Reglamento de Régimen Académico quien regule los nuevos doctorados


que, se entiende, corresponden al cuarto nivel formativo o de posgrado.

Sin embargo, esta norma ya identifica tácitamente al doctorado como equivalente


al Ph.D. estadounidense y al doctorado científico europeo, sujeto a una normativa
particular que recién fue aprobada ocho años más tarde, el 17 de diciembre del
2008. Es interesante destacar que, en el interregno, acciones judiciales de doctores
en jurisprudencia, filosofía y ciencias de la educación dieron lugar a que un fallo de
la Corte Constitucional (CC) del 2009, los convirtiera en “títulos de cuarto nivel no
correspondientes a Ph.D.”. Esta decisión de la CC fue sui generis, pues se determinó
que no equivalían a doctorados en ciencias, pero jamás se estableció si podían
equipararse con una maestría, especialización o diplomado de cuarto nivel. Por otro
lado, se dieron dos pronunciamientos que no son equivalentes: en el primero se
establecía que eran de cuarto nivel los títulos de doctor otorgados en las áreas del
Derecho, Filosofía y Ciencias de la Educación; y, en el segundo, que lo eran todos
los títulos doctorales de las Facultades de Jurisprudencia y Filosofía y Ciencias de
la Educación.
El Reglamento de Doctorados del CONESUP (2008), propuesto por una comisión
de 14 doctores (Ph.D.) marcó un hito, pues normó la oferta de programas doctorales
equivalentes al Philosophical Doctor estadounidense, así como al doctorado en
ciencias de Europa y de la educación superior de vanguardia en América Latina.
Sólo las universidades creadas a través de acuerdos internacionales venían ofertando
este tipo de programas doctorales (UASB y FLACSO), al igual que un programa
doctoral en matemáticas ofertado por la Escuela Politécnica Nacional con apoyo de
la Universidad Técnica de Berlín (SEdeM, 2013).
En dicho reglamento, por primera vez se definió claramente al doctorado, la
modalidad de su desarrollo, el carácter de la formación y la investigación, los atributos
de quienes postulan e ingresan a un programa doctoral, así como las condiciones
y requisitos que debían cumplir las universidades y las unidades académicas que
oferten dichos programas.
Otro elemento importante del trabajo de esta comisión fue un conjunto
de recomendaciones para el reconocimiento de títulos doctorales extranjeros,
lamentablemente no recogidas por el pleno del CONESUP. A través de estas
recomendaciones se buscaba terminar con la homologación de títulos doctorales que
venían haciendo las universidades ecuatorianas, inclusive aquellas que no cumplían

144
Comisión Permanente de Doctorados

las condiciones mínimas para ofertar un programa doctoral (sin contar siquiera con
un doctor en ciencias en su planta académica) y sin criterios básicos para evaluar el
doctorado o la institución que lo ofertó2.
En la década pasada, se ofertó una decena de programas doctorales, casi todos
ellos en ciencias sociales y humanidades. La normativa internacional de la FLACSO
y la UASB, así como la del CONESUP, estimuló la creación de programas de 4-5 años
de duración, concentrados en una sola cohorte de estudiantes.

1. Las exigencias de la nueva época

Vivimos un cambio de era en la cual el fortalecimiento del talento humano y la


apuesta a la construcción de economías y sociedades basadas en el conocimiento
(Ramírez, 2014), constituye la estrategia central para la superación de la dependencia
en los ámbitos económico, tecnológico y cognitivo, y el desarrollo de sociedades con
altos niveles de autonomía y autorregulación para el mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes. Este es el objetivo hacia el cual se orienta el proceso de la
Revolución Ciudadana iniciado en el 2007, y al cual se articula la acción del CES. Se
trata de una política de Estado, y no de gobierno como algunos analistas plantean,
plasmada en el Plan Nacional del Buen Vivir.
En el contexto de la globalización económica y cultural del siglo XXI, se requieren
estrategias que apuntalen al fortalecimiento de las diversidades productivas, sociales
e identitarias, a fin de que nuestra integración a este proceso sea discrecional y no
ponga en riesgo la soberanía nacional. Fortalecer estas diversidades e insertarse
competitivamente en la producción y mercado mundiales, son procesos que requieren
del crecimiento cuantitativo y del fortalecimiento cualitativo de las capacidades
cognitivas y productivas de las ecuatorianas y ecuatorianos. En el más alto nivel
del desarrollo de estas competencias se ubica la formación de una masa crítica de
investigadores científicos y culturales, que apalanquen este cambio de las matrices
productiva y cognitiva. Es allí donde cobra relevancia la formación de doctores,
especializados en la investigación avanzada de la ciencia y la cultura (Viteri, 2014d).
Este es el contexto y dinámica desde el cual deben ser pensados los programas
doctorales que demandan actualmente los actores socio-económicos y políticos del
Ecuador.

2. Aprobación de programas doctorales

La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) del 2010, en su artículo 169


estableció que una de las normativas principales que debía generar el Consejo de
Educación Superior (CES) era el Reglamento de Doctorados. La prioridad de la
Comisión Permanente de Doctorados era la regulación de los programas doctorales
en el país, en el marco de la LOES, del contexto académico internacional y nacional,
así como de los requerimientos de articular la investigación científica y cultural con
el desarrollo social y económico del país. Se consideró que esta normativa requería
de una fundamentación rigurosa, analizando los modelos de programas doctorales

2 Así, se encontró el caso de homologación de un título ofertado por un Diploma mill, esto es, una
institución no acreditada en los EEUU, justamente por no ser reconocida como una verdadera
universidad.
145
Enrique Santos J.

de diversos países, lo que exigía un estudio previo (Viteri 2013, 2014a, 2014b, 2014c,
2014d) y un detallado proceso de elaboración, retroalimentación y debate. Por ello,
hasta que finalice dicho proceso, se optó por aprobar un reglamento transitorio
(CES, 2013) que, en lo sustantivo, añadía dos nuevos requisitos a lo ya normado por
el CONESUP:

a. un cuerpo académico de 9 doctores, 5 de los cuales debían tener la calidad de


titulares a tiempo completo,

b. la posibilidad de abrir al menos dos cohortes hasta la aprobación del Reglamento


de Doctorados establecido en la LOES.

A fin de preservar el principio de calidad y de permitir la ya indicada apertura


de dos cohortes, todos los 21 programas ingresados al CES antes de la vigencia
del reglamento de transición debieron cumplir con los requisitos de la normativa
del CONESUP, excepto la ya indicada conformación de la planta académica y
los procedimientos de ingreso y aprobación de los proyectos por parte de las
universidades y escuelas polictécincas, que incluían una visita in situ a estas y la
revisión de la documentación por parte de dos evaluadores con grado doctoral y
experticia en el objeto del programa.
Este reglamento entró en vigencia el 13 de noviembre de 2013 y a partir de
entonces se han aprobado 18 programas por parte de la Comisión Permanente de
Doctorados: 17 con el reglamento del CONESUP con los dos requerimientos de
calidad contemplados en el Reglamento Transitorio y uno con este último. A ellos
se suman dos programas regularizados previamente, por parte de la Comisión de
Posgrados y dos que fueron archivados.
Estos 20 programas aprobados por el CES en estos cinco años de labores se
representan en los gráficos No 1 y 2. En el primero se los muestra según la universidad
o escuela politécnica a la que pertenecen, mientras que en el segundo se lo hace por
áreas del conocimiento.
La UASB y la Escuela Politécnica Nacional (EPN) llevan a cabo la mayor cantidad
de programas doctorales: 6 cada una. La FLACSO-Ecuador cuenta con 4 programas
doctorales aprobados, seguida por la Escuela Superior Politécnica del Litoral
(ESPOL) con 2 programas. Finalmente, la Universidad San Francisco de Quito y la
Universidad de Cuenca ejecutan 1 doctorado cada una.

146
Comisión Permanente de Doctorados

Gráfico 1
Programas doctorales aprobados por el CES según universidades y escuelas politécnicas (2011-2016)

Fuente: Archivos de la Comisión Permanente de Doctorados CES.

Si bien la mayor parte de los programas doctorales pertenecen a las ciencias


sociales, con el 36% (Gráfico 2), estos ya no constituyen la mayoría absoluta de la
oferta, como ocurría a comienzos de esta década. Ahora, el área de ciencias naturales,
matemáticas y estadísticas comprende el 25% de programas en ejecución, seguidos
por un 14% de doctorados en el área de ingeniería, industria y construcción. Este es
un cambio drástico en la oferta nacional que debe ser destacado.
El problema sigue siendo la concentración de la oferta de doctorados en las
instituciones de educación superior de la ciudad de Quito (85%) y en las dos
universidades de posgrado que funcionan en la capital (50% de los programas). Esta
situación establece un desafío a afrontar en el próximo período del CES: acompañar
a las universidades y escuelas politécnicas de la categoría “B”, que cuentan con
un masa crítica de doctores, para que, a través de convenios con las universidades
de categoría “A” o con instituciones de educación superior e investigación de la
lista de reconocimiento automático de títulos doctorales elaborada por la Secretaria
de Educación Supeior Ciencia Tecnología e Innovación (SENESCYT), presenten
propuestas de programas doctorales a ejecutarse en el resto del país.

Gráfico 2
Programas doctorales aprobados por el CES, según áreas de conocimiento (2011-2016)

Fuente: Archivos de la Comisión Permanente de Doctorados del CES.

147
Enrique Santos J.

3. La construcción del Reglamento de Doctorados

En los diálogos y debates mantenidos tanto al interior del CES, como entre este y las
universidades y escuelas politécnicas, se estableció con precisión que un programa
de doctorado comprende un conjunto de actividades académicas por medio de
las cuales se adquieren competencias, destrezas y habilidades investigativas
que conducen a la obtención del título de Doctor de cuarto nivel, genéricamente
equivalente al Ph.D. (CES, 2016).
Este programa constituye un proceso sistemático de aprendizaje avanzado
de la investigación en el ámbito de las ciencias o la cultura, cuyo enfoque es el
perfeccionamiento de la formación integral en un campo de conocimiento.
Para estos efectos se estableció un perfil de egreso de los doctores, con los
siguientes ítems (CES, 2016, artículo 7):

a. Dominio del objeto de su investigación;

b. Manejo del marco de referencia integral, tanto teórico como metodológico, del
correspondiente campo de conocimiento;

c. Pensamiento analítico, contextual, comparativo y relacional;

d. Manejo avanzado de los métodos y técnicas de investigación en el respectivo


campo de conocimiento;

e. Capacidad de teorización y/o de formalización conceptual;

f. Destrezas para la identificación y sistematización de la información pertinente; y,

g. Manejo riguroso de la redacción y comunicación académicas.

En el marco de lo establecido en la LOES (2010), el requisito para ingresar a


estos programas es tener una maestría. Empero, se diferencia entre postulantes con
maestría profesional o su equivalente (especializaciones médicas, odontológicas o de
enfermería, con una duración de al menos dos años), de los que poseen formación en
una maestría de investigación. Mientras estos últimos pueden postular directamente
a las pruebas de admisión, los primeros deben completar una fase propedéutica
previa a dichas pruebas. Esta fase propedéutica tiene un contenido distinto al
de la formación propiamente doctoral, que se centra en las teorías y métodos de
investigación avanzados, así como en la presentación y debate de los avances de las
investigaciones individuales.
Buscando un mayor nivel de autonomía y flexibilidad en el diseño y ejecución
de los doctorados, el Reglamento aprobado el 3 de agosto del 2016 definió tres tipos
de programas doctorales (según a tiempo completo o tiempo parcial), todos ellos
realizados en modalidad presencial:
a. Estructurados: Contarán con un plan de aprendizaje asistido por docente
(componente escolarizado) totalmente estructurado, en especial en los primeros
años. A lo largo del programa los estudiantes deben completar al menos 320 horas
de cursos, conferencias, seminarios, talleres, participación en eventos científicos o
similares. Los estudiantes ingresan y se matriculan a través de cohortes anuales.

b. Semi-estructurados: Contarán con un plan de aprendizaje asistido por docente

148
Comisión Permanente de Doctorados

(componente escolarizado) relativamente flexible, definido por el tutor del


estudiante en coordinación con el Comité Doctoral del programa. Los cursos,
conferencias, talleres y similares (también un total de 320 horas), pueden ser
tomados dentro de la malla curricular establecida por el propio programa, o en
otros programas e IES nacionales o extranjeras. En esa medida, la admisión e
ingreso de los estudiantes puede realizarse en cualquier momento del año.

c. Personalizados o tutelares: Aquí el componente escolarizado personalizado tendrá


menor carga horaria (90 horas) de acuerdo al plan individual sugerido por el
tutor y aprobado por el Comité Doctoral. Se caracteriza por planes individuales
de formación e investigación. Sólo podrán ser propuestos cuando la universidad
o escuela politécnica tenga programas estructurados o semi-estructurados
acreditados por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior (CEAACES), pertenecientes al mismo campo
de conocimiento. Esta flexibilidad se extiende a la posibilidad de que hasta un 25%
de las actividades del componente formativo sean realizadas bajo la modalidad
de estudio en línea. Los doctorados tendrán una duración mínima de tres años y
una máxima de siete años, con un año adicional de gracia en cada caso.

Los requisitos de la planta académica se han vuelto más rigurosos, partiendo


del criterio de que un programa doctoral es sostenible solo cuando existe una masa
crítica de investigadores de la universidades y escuelas policténicas, vinculados de
modo estable a la institución. Así, para programas con una vigencia de cinco años,
con posibilidades de realizar procesos de admisión y matriculación durante cada
año, se exigen 14 profesores e investigadores, ocho de ellos titulares (de planta) a
tiempo completo. Para programas con vigencia de cinco años y un máximo de dos
convocatorias en este periodo, se requieren 10 profesores e investigadores, 6 de ellos
titulares a tiempo completo.
El reglamento especifica que se considera docente a tiempo completo (40
horas semanales) de un doctorado a quien dedica al menos el 60% de sus horas al
programa, estableciendo, así mismo que no podrá dedicar más de 8 horas semanales
a la impartición de clases en grado y/u otro tipo de programas de posgrado.
Se eleva la exigencia de los requisitos para la defensa de la tesis doctoral,
agregándose a la aprobación de la totalidad del plan formativo y de la tesis escrita
por parte del Tribunal de Grado (CES, 2016, artículo 33):

a. contar al menos con un artículo aceptado para publicación y uno presentado en una
revista indexada, siempre y cuando sean parte de la investigación doctoral. Las
universidades y escuelas politécnicas, en ejercicio de su autonomía responsable,
podrán exigir un número mayor de artículos, así como definir los sistemas de
indexación apropiados para cumplir este requisito;

b. haber participado como ponente en al menos dos eventos científicos y/o


académicos internacionales o nacionales de prestigio;

c. haber participado como expositor en al menos una conferencia, seminario o taller


en un programa doctoral o en una maestría, pudiendo impartirse en el mismo
programa o, de preferencia, en un programa externo relacionado al tema de tesis
o campo de conocimiento.

Adicionalmente se norma el carácter inter-universitario de los programas

149
Enrique Santos J.

doctorales; esto es, para el desarrollo y ejecución de programas de doctorado las


universidades y escuelas politécnicas deberán realizar alianzas estratégicas o contar
con la participación de instituciones académicas extranjeras de la lista SENESCYT
para el reconocimiento automático de títulos doctorales, legalmente reconocidas, así
como otras instituciones de educación superior ecuatorianas.
Finalmente, se establecen las condiciones para que la universidad y/o la
escuela politécnica de categoría “B” puedan realizar programas conjuntos con otras
instituciones ecuatorianas o extranjeras, siempre y cuando se inicien antes del 12 de
octubre del 2017 (CES, 2016, Disposición Transitoria Primera).

4. Retos y perspectivas

Para el nuevo CES que se conforma el 5 de septiembre del 2016, los principales retos
y perspectivas son:

a. Coordinar con el CEAACES la aprobación de la tipología de universidades y


escuelas policténicas que regirá el sistema a partir del 12 de octubre de 2017,
así como las condiciones y requisitos para que las universidades y escuelas
politécnicas de docencia puedan llevar a cabo programas doctorales.

b. Propender a la desconcentración de la oferta de programas doctorales, actualmente


ejecutados mayoritariamente en la ciudad de Quito.

c. Continuar con el impulso a la presentación y aprobación de doctorados en ciencias


básicas, ingenierías y área de la salud (en especial la humana).

d. Pensar y normar la especificidad de los doctorados en el campo de las artes.

e. Mantener los niveles de rigor para la implementación de programas doctorales, a


la vez que se estimula el crecimiento y diversificación de la oferta, en función de
las necesidades socio-económicas, políticas y culturales del país.

150
Comisión Permanente de Doctorados

Referencias

Asamblea Nacional (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito: Registro


Oficial.
Cámara Nacional de Representantes (1982). Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas
del Ecuador. Quito: Cámara Nacional de Representantes.
Consejo de Educación Superior (2013). Reglamento Transitorio para la aprobación
de programas de doctorados presentados por las Universidades y Escuelas
Politécnicas del Ecuador. En http://www.ces.gob.ec/index.php?option=com_
phocadownload&view=category&id=12&Itemid=496. Consultado el 8 de
agosto de 2016.
Consejo de Educación Superior (2016). Reglamento de Doctorados
E n h t t p : / / w w w. c e s . g o b . e c / i n d e x . p h p ? o p t i o n = c o m _
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Consultado el 8 de agosto de 2016.
Congreso Nacional (2000). Ley de Educación Superior. Quito: Congreso Nacional.
CONESUP (2008). “Reglamento de Doctorados para las Universidades y Escuelas
Politécnicas del Ecuador”. En Vademécum Académico Legal del Sistema Nacional
de Educación Superior. Quito: CONESUP.
Ramírez, René (2014). La virtud de los comunes. De los paraísos fiscales al paraíso de los
conocimientos abiertos. Quito: Abaya-Yala.
SEdeM (2013). Historia de la Sociedad Ecuatoriana de Matemática. http://www.sedem.
org.ec/index.php/la-sedem/historia-de-la-sedem. Consultado el 10 de
agosto de 2016.
Viteri, María Amelia (2013). Estudio comparado de los requisitos, reglamentos y modelos
académicos de los Doctorados de Investigación a nivel internacional, específicamente
en: Estados Unidos, México, Brasil, Argentina, Inglaterra y el espacio europeo de
educación superior, con énfasis en Francia. Informe preparado para el CES.  Quito
Viteri, María Amelia (2014a). Estudio, diagnóstico y propuesta de lineamientos académicos
para los programas de Doctorados de cuarto nivel en el Sistema de Educación Superior
en el Ecuador. Informe preparado para el CES. Quito.
Viteri, María Amelia (2014b). Resultado de aplicabilidad de los modelos académicos de
doctorados existentes y las modificaciones necesarias para homogenizar los diferentes
modelos empleados por las instituciones de educación superior del Ecuador. Informe
preparado para el CES, Quito.
Viteri, María Amelia (2014c). Propuesta de los Parámetros y Lineamientos Institucionales
y Académicos a considerar para ejercer el nuevo modelos de programas doctorales en el
Sistema de Educación Superior en el Ecuador. Informe preparado para el CES. Quito.
Viteri, María Amelia (2014d). Lineamientos académicos para los programas de Doctorados
de cuarto nivel en el sistema de educación superior del Ecuador con observaciones
incorporadas. Informe preparado para el CES. Quito.
151
CAPÍTULO 6

Comisión Ocasional de Educación

La transformación académica de las carreras del campo de


la educación

Elizabeth Larrea1

Introducción

La Constitución de la República del Ecuador del 2008 determina que la educación se


constituye en un derecho, área prioritaria y alternativa para la inclusión social, por
lo que una de las estrategias que se propone para garantizar esta declaratoria, es la
articulación e integralidad entre el sistema nacional de educación y el de educación
superior.
El art. 351 de la Constitución de la República del Ecuador del 2008 sostiene
que “El Sistema de Educación Superior estará articulado al sistema nacional de
educación y al Plan Nacional de Desarrollo; la ley establecerá los mecanismos de
coordinación del Sistema de Educación Superior con la Función Ejecutiva. Este
sistema se regirá por los principios de autonomía responsable, cogobierno, igualdad
de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad, autodeterminación para la
producción del pensamiento y conocimiento, en el marco del diálogo de saberes,
pensamiento universal y producción científica tecnológica global”.
La Constitución en su artículo 26, define a la educación como un derecho de las
personas y un deber del Estado: “La educación es un derecho de las personas a lo
largo de su vida y un deber e inexcusable del Estado. Constituye un área prioritaria
de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión

1 Representante del Ministro de Educación ante el Consejo de Educación Superior.


Elizabeth Larrea

social y condición indispensable para el buen vivir. Las personas, las familias y la
sociedad tienen el derecho y la responsabilidad de participar en el proceso educativo”
(Const, 2008, art 26)
La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), sobre el principio de integralidad
sostiene en el:
Art. 116.- El principio de integralidad supone la articulación entre el Sistema
Nacional de Educación, sus diferentes niveles de enseñanza, aprendizaje y
modalidades, con el Sistema de Educación Superior; así como la articulación al
interior del propio Sistema de Educación Superior.
Para garantizar este principio, las instituciones del Sistema de Educación
Superior, articularán e integrarán de manera efectiva a los actores y procesos,
en especial del bachillerato”
Con el objetivo de cumplir con la normativa, el Consejo de Educación Superior
(CES) mediante la resolución RPC-SO-39-No.408-2013 del 9 de octubre de 2013,
2
resolvió crear la Comisión Ocasional de Educación , integrando los organismos
públicos vinculados a lograr el objetivo de desarrollar políticas y estrategias de
educación superior relacionadas con la integralidad del sistema y la articulación
interinstitucional de carreras y programas del área de educación, para garantizar la
pertinencia, coherencia y calidad de los procesos de admisión, desarrollo curricular,
producción y gestión del conocimiento.
Este objetivo demanda de la organización de las carreras de educación la
configuración de modelos integrales, inclusivos e interculturales, que aseguren en
los futuros docentes nuevas competencias y capacidades cognitivas, ciudadanas y
personales para enfrentar los retos y desafíos de la política pública, en el marco de la
biodiversidad cultural y el diálogo de saberes.

1. Diagnóstico de las carreras de educación del sistema de educación


superior del Ecuador

Es una realidad que el cambio estructural y sostenible de la educación del país


dependerá fundamentalmente del desarrollo de las capacidades de gestión
académica-investigativa de su personal académico, como actor protagónico de todas
y cada una de las transformaciones que se operan en la política educativa, cuya
operacionalización depende entre otros factores, de la formación superior que los
profesores reciben en las instituciones de educación superior.
En este sentido, el diagnóstico de las carreras de educación previo a la constitución
de la Comisión Ocasional de Educación del CES, evidenciaba varios nudos críticos
relacionados con los contextos, condiciones y factores que inciden sobre la formación
de los docentes de las unidades educativas públicas del país, cuyos insuficientes
niveles de productividad académica fueron evidenciados en los bajos puntajes
obtenidos en las pruebas tomadas por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa
(INEVAL), donde obtuvieron puntajes significativamente bajos en las pruebas de
Matemáticas, Física, Química, Ciencias Naturales y Estudios Sociales, lo que conlleva
al diseño y ejecución de estrategias para fortalecer la actualización y metodologías

2 La Comisión Ocasional de Educación está conformada por representantes del Ministerio Coordinador
del Conocimiento y Talento Humano, la SENESCYT, el MINEDUC, el CEAACES y el INEVAL.

154
Comisión Ocasional de Educación

de enseñanza en estos campos.


En el 2013, 34 universidades y escuelas politécnicas impartían carreras del campo
amplio de educación, alcanzando el 12,65% (que correspondía a 208 carreras) de la
oferta académica vigente y el 13,02%( registrando 68.503 estudiantes) de la matrícula
del sistema. En el mismo año, en el nivel de posgrado, 19 universidades y escuelas
politécnicas impartían programas en el campo de educación, con una oferta de 33
programas y una matrícula que alcanzaba el 14% (3.911 estudiantes). Sin embargo,
los problemas de calidad de las instituciones de educación superior que organizaban
la oferta académica educativa ponían en cuestionamiento su propia validez y
relevancia, toda vez que el 51% de las mismas se encontraban en categoría C y D.
La hiperdiversificación de los objetos de estudio de las carreras, que correspondían
a 188 titulaciones en el campo amplio educativo, producía una fragmentación
del saber y el consecuente reduccionismo y debilitamiento epistemológico y
metodológico de la formación profesional, comprometiendo la calidad de los
procesos de perfeccionamiento y cualificación de los docentes.
Por otro lado, existe una insuficiencia en el desarrollo de itinerarios que garanticen
el tránsito por los diversos niveles de formación del sistema educativo, ya que tan
solo el 9% de la oferta académica de posgrado corresponde al campo educativo. En el
país en el año 2013 se encontraban registrados en el Sistema Nacional de Información
de Educación Superior del Ecuador (SNIESE), 278.249 títulos de grado y 42.340 de
posgrado relacionados a educación. En promedio se registran anualmente 17.737
títulos de grado y 4.334 de posgrado en educación, como se muestra en el gráfico 1.
De igual manera se advierte una concentración territorial de las carreras de grado,
ya que el 56% de la oferta se encuentra en las zonas de planificación 6, 7, 8, 9, y el 33%
de ellas en las zonas 8 y 9. En los posgrados en el campo educativo, la concentración
se da en las zonas 3, 6 y 9.
Otro de los problemas que presentan las carreras de educación, tiene que ver
con la reducida e insuficiente investigación y producción académica en el campo
educativo. Entre el 2010 al 2012 solo el 4% (145) de los proyectos de investigación
que se han desarrollado en el sistema de educación superior, están vinculadas al área
de educación.

155
Elizabeth Larrea

Gráfico 1
Número de títulos de grado y posgrado en educación registrados por las instituciones de educación
superior (2006-2013)

Fuente: SENESCYT 2014. Elaboración Propia

Otro de los principales problemas que se genera en la práctica docente, tiene


que ver con la utilización de antiguos métodos de enseñanza basados en modelos
contenidistas centrados en la repetición, en la memoria y en la cantidad abrumadora,
fragmentada y desconectada de información que no da cuenta de modelos de
comprensión de carácter sistémico y complejo de la realidad educativa, lo que
imposibilita el desarrollo integral de los aprendices y la generación de procesos de
contextualización, reflexividad y construcción del pensamiento crítico y creativo
que asegura la significatividad de los aprendizajes.
Otra de las situaciones que compromete el desarrollo de la pertinencia de las
carreras de educación, es que la mayoría de ellas en sus proyectos de formación
pedagógica y curricular no habían tomado en cuenta las políticas planteadas por el
Plan Nacional del Buen Vivir en lo relacionado a sus Políticas 2.2-2.63 (SENPLADES,
2013), ni los procesos de revalorización del docente, planteando condiciones de
desarrollo profesional, trabajo y contextos de vida, que inciden en el mejoramiento
de la calidad educativa.
Sin embargo, tanto los niveles de formación inicial (que corresponde al grado) de
los docentes, como los de perfeccionamiento y actualización, adolecen de problemas
como la descontextualización, desactualización y ausencia de un sistema integral,
con itinerarios y metodologías que aseguren el progreso y cualificación del docente,
base objetiva y cualitativa para su reconocimiento y reposicionamiento social.
Esta situación ha afectado considerablemente los procesos de ingreso de
estudiantes en el campo profesional educativo, a pesar de la implementación de las
políticas públicas del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión (SNNA), lo que
se evidencia en el descenso paulatino de los alumnos en las carreras de educación, lo
que demanda la construcción de estrategias que permita su sostenibilidad.

3 2.2. – Mejorar progresivamente la calidad de la educación, con un enfoque de derechos, de género,


intercultural e inclusiva, para fortalecer la unidad en la diversidad e impulsar la permanencia en
el sistema educativo y la culminación de los estudios. 2.3. – Fortalecer la educación intercultural
bilingüe y la inter culturalización de la educación. 2.5. – Fortalecer la educación superior con visión
científica y humanista, articulada a los objetivos del Buen Vivir. 2.6. – Promover la investigación y
el conocimiento científico, la revalorización de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación
tecnológica

156
Comisión Ocasional de Educación

2. El modelo de gestión de la Comisión Ocasional de Educación

Con los antecedentes anteriormente expuestos, se concluye que las carreras de


educación presentaban una escasa pertinencia frente al proyecto nacional, el
desarrollo científico y tecnológico y los avances en los nuevos modelos y métodos
educativos, así como también evidenciaban una exigua participación de redes
académicas y de investigación de este campo.
Frente a esta situación, la Reforma Académica en la formación profesional de las
carreras de educación, demandaba estar articulada al desarrollo de la innovación
educativa proveniente de transformaciones en la organización del conocimiento,
los aprendizajes y la gestión académica. Para ello, es fundamental que se operen
transformaciones en los componentes básicos de los proyectos de formación
profesional de educación, con tres ejes que se detallan a continuación:
a. La organización del conocimiento educativo debe posibilitar la constitución de
campos de estudio y de formación curricular, con enfoques que promuevan
la integración de aprendizajes (científicos, profesionales, investigativos,
tecnológicos culturales y humanísticos) y de objetos de estudio y de la profesión
que dejan de ser lineales y unívocos para articularse con la multiplicidad de
realidades que presentan los contextos y sujetos educativos, cuyos desafíos y
tensiones hay que intervenir y resolver.
b. La organización de los aprendizajes propenderá a estructurar modelos educativos
centrados en la experiencia de los sujetos a lo largo de toda la vida, favoreciendo
el pensamiento práctico, el desarrollo de capacidades que fortalecen el ser,
a partir del saber pensar, hacer y comunicar; así como del querer en términos
de construcción de sus proyectos de vida personal, profesional y ciudadanos,
potenciando conocimientos, emociones, actitudes, habilidades y cualidades
humanas y ciudadanas, a través de la promoción de la identidad y la subjetivación
de los aprendices que elaboran su proyecto de vida, implicándose con la promoción
de oportunidades para su gestión ética de la profesión (Pérez Gómez, 2012).
Proyectos pedagógicos y curriculares que funcionan como sistemas abiertos,
flexibles, conectados, virtualizados, contextualizados, pertinentes, interactivos
y permeables a las dinámicas de los actores, que responden de forma pertinente
y relevante a las necesidades y problemas de los actores políticos Ministerio
de Educación (MINEDUC y otras instituciones del Estado y la sociedad civil)
sociales y comunitarios vinculados a la educación y a las propuestas del Plan
Nacional para el Buen Vivir, especialmente relacionadas con la matriz cognitiva.
c. La organización académica consolidará nuevos enfoques y horizontes
epistemológicos ligados a la interdisciplinariedad, la innovación social, la
interculturalidad y la ecología de saberes, y para ello es fundamental que los
escenarios y ambientes de aprendizaje sean las instituciones del sistema nacional
educativo, en el marco de los principios de integralidad, pertinencia y calidad
educativa. Los docentes de las carreras de educación, deberán ampliar sus
funciones y constituirse en profesores-investigadores, cuya fortaleza se encuentre
en el dominio del conocimiento y en la tutoría que promueva la formación de los
aprendices; así mismo trabajarán de forma abierta y colaborativa en colectivos y
comunidades de aprendizaje que dinamizan procesos académicos centrados en
la producción del conocimiento, en los mismos escenarios de su aplicación.

157
Elizabeth Larrea

La reforma de las carreras de educación, debe caracterizarse por una serie de


políticas, estrategias y prácticas de innovación que respondan a los desafíos de la
economía social del conocimiento y la era digital, tomando en cuenta los avances
en las ciencias cognitivas y la neuro-cognición, las necesidades de fortalecimiento
del talento humano y la pedagogización de la ciudadanía para el desarrollo de
emprendimientos sociales del conocimiento, así como las demandas de los diversos
contextos y actores educativos, en el marco de los valores humanos, el pensamiento
universal y la interculturalidad.
La orientación de la transformación de las carreras de educación debe marcar
la posibilidad de formar docentes para el sistema nacional educativo capaces de
constituir un colectivo de inteligencia social estratégica, que implemente un proceso
de reflexión sobre los sistemas, contextos, procesos y fenómenos educativos, que
posibilite intervenciones que aseguren su calidad.
La ejecución de la política pública en educación, parte del principio de
integralidad del sistema educativo y de la necesidad de garantizar la pertinencia y la
calidad de las carreras y programas referidas a esta área de conocimiento, así como,
de los procesos de formación, actualización y perfeccionamiento de los docentes y
del personal académico, eje vertebrador de los modelos educativos.
En este contexto, el Pleno del CES determinó la necesidad de realizar un procesos
de compatibilización y armonización curricular de las carreras de educación,
estrategia que es de carácter fundamental si se quiere consolidar y potencializar la
política pública en educación concebida no solo como un derecho, sino como un área
prioritaria para el desarrollo de la sociedad del buen vivir, basada en la producción,
distribución y apropiación del conocimiento de manera justa y solidaria.
De igual manera, la creación de la Universidad Nacional de Educación (UNAE),
se configura como otra de las estrategias de la política pública orientada al
fortalecimiento del talento humano articulado al magisterio de la nación, fomentando
la excelencia en el ejercicio de la docencia.

3. Avances de la gestión de la Comisión de Educación

La Comisión Ocasional de Educación (COE), se planteó los siguientes objetivos para


el desarrollo de la gestión con las universidades y escuelas politécnicas que tienen
carreras y programas en el campo de educación.
a. Armonizar y compatibilizar los modelos y contenidos curriculares y de práctica de
las carreras y programas de postgrado del área educativa, con miras a fortalecer
la integración del conocimiento científico-profesional, la movilidad académica,
estándares comunes de calidad y garantizar la integralidad de los perfiles de los
futuros docentes.
b. Fortalecer los procesos de perfeccionamiento de las capacidades de los docentes y
de las figuras profesionales dispuestos por el MINEDUC en los ámbitos teóricos-
metodológicos y técnico instrumental, para el apoyo al desarrollo y consolidación
de la pertinencia de los diferentes niveles del sistema nacional de educación.
c. Coordinar las funciones de producción y gestión social del conocimiento educativo,
a través de proyectos de investigación y prácticas pre-profesionales en los
contextos de desarrollo de los modelos de aprendizaje, con miras a la resolución
de los problemas y las necesidades que presentan en los actores educativos.

158
Comisión Ocasional de Educación

d. Incentivar el desarrollo de modelos educativos interculturales en el marco de


políticas de inclusión y reconocimiento de la diversidad y la diferencia, con miras
a la formación de la ciudadanía del buen vivir.
e. Vincular el sistema de admisión y nivelación de la instituciones de educación
superior en concordancia con el perfil de egreso del bachillerato, para mejorar las
condiciones de ingreso y permanencia de los jóvenes en la educación superior.
f. Promover redes de gestión académica y de investigación relacionadas con el
área educativa y con los dominios científicos-tecnológicos y humanísticos de la
UNAE, para garantizar la calidad de la educación superior.
En este marco, la COE planificó los procesos y acciones más relevantes en el
contexto de la aplicación de normativas y reglamentos expedidos por el CES,
priorizando el Reglamento de Régimen Académico, que en el artículo 17 del
Reglamento de la LOES establece que “El Reglamento de Régimen Académico normará
lo relacionado con los programas y cursos de vinculación con la sociedad así como los cursos
de educación continua, tomando en cuenta las características de la institución de educación
superior, sus carreras y programas y las necesidades del desarrollo nacional, regional y
local.”, el mismo que fue aprobado mediante Resolución RPC-SE-14-No.051-2013,
del 21 de noviembre de 2013.
La COE en una primera etapa implementó un plan articulado de acompañamiento
y asesoramiento con el objetivo de armonizar y compatibilizar los modelos curriculares
y de práctica pre profesionales de las carreras de grado del campo educativo de las
universidades y escuelas politécnicas que imparten estas carreras, con miras a fortalecer
la integración del conocimiento científico-profesional, la movilidad académica,
estándares comunes de calidad y garantizar la integralidad de los perfiles de los
futuros docentes. El plan constaba de tres etapas: Fortalecimiento de las capacidades
de los académicos y Armonización y Compatibilización Curricular, Acompañamiento
y Asesoría en el rediseño curricular y Consolidación y Gestión en Red.
En este contexto, la COE implementó un programa de talleres orientados al
debate de temáticas fundamentales relacionadas con el rediseño y co-construcción
colectiva del currículo genérico de las carreras de educación, en la que participaron
los coordinadores académicos, decanos, investigadores y directivos de las
universidades y escuelas politécnicas del país que imparten las carreras en mención
y que fueron ejecutados en todo el territorio nacional.
Este proceso estuvo concebido como un escenario de despliegue de oportunidades
y alternativas académicas para que cada instituciones de educación superior, en uso
de su autonomía responsable, realice los cambios y adaptaciones en sus modelos
educativos y académicos en el contexto del Reglamento de Régimen Académico.

159
Elizabeth Larrea

a. Etapa de fortalecimiento de capacidades de los académicos de las carreras de


educación y armonización y compatibilización curricular

En la siguiente tabla se detalla la ejecución de la primera fase correspondiente a


la etapa de fortalecimiento de capacidades de los académicos y elaboración del
currículo genérico:

Tabla 1
Talleres y charlas magistrales en el marco de la Comisión Ocasional de Educación

Fuente: Comisión Ocasional de Educación. Elaboración Propia

160
Comisión Ocasional de Educación

b. Etapa de acompañamiento y asesoría en el rediseño curricular

En la ejecución de la etapa de acompañamiento y asesoramiento, luego de la aprobación


por parte del Pleno del CES del currículo genérico de las carreras de educación, se contó
con la participación de los académicos de las 34 universidades y escuelas politécnicas
que imparten estas carreras, la misma que incluyó los siguientes talleres generales:

a. Análisis de pertinencia: Diagnóstico de la situación de las carreras de educación


en el país. Estado del Arte de las tendencias de la educación y las teorías del
aprendizaje. Análisis de las nuevas tendencias de la profesión y de las demandas
de la política pública del MINEDUC.

b. Campos de estudio.

c. Problemas y tensiones que enfrenta la educación.

d. Objeto de la profesión.

e. Perfil genérico de la profesión.

f. Constructos teórico-metodológicos.

g. Modelo de prácticas pre-profesionales

Durante esta etapa, que tuvo una duración de 10 meses también se obtuvo otros
resultados:

1. 15 talleres a nivel nacional.

2. 20 talleres de trabajo en instituciones de educación superior específicas para


procesos de retroalimentación del currículo genérico.

3. 360 horas de conferencia y talleres con académicos y autoridades vinculados a las


carreras de educación.

4. 87 académicos de las 34 universidades y escuelas politécnicas participando de


manera permanente en los talleres de las carreras de educación.

5. Asesoramiento de investigadores internacionales:

• Dr. Ángel Pérez Gómez (Prometeo)


• Dra. Encarnación Soto
• Dra. Alma Herrera

6. En promedio asistieron 94 académicos por taller.

7. En promedio en los talleres participaron representantes de las 31 instituciones de


educación superior que ofertan carreras de educación en el país.

8. 34 universidades y escuelas politécnicas que imparten carreras vinculadas al campo


amplio de educación se beneficiaron en la ejecución del rediseño curricular.

161
Elizabeth Larrea

9. Conformación y funcionamiento de la Red Nacional de Conocimiento y


Educación “RENACE-ECUADOR”, con la participación de académicos de las 34
universidades y escuelas politécnicas que imparten carreras de educación.

10. Conformación de 14 comisiones para el rediseño curricular y co-construcción


de los itinerarios de las carreras de educación en el marco del Reglamento
de Armonización de la Nomenclatura de Títulos Profesionales y Grados
Académicos que confieren las instituciones de educación superior del Ecuador.

En una segunda fase de la etapa de acompañamiento, la COE implemento estrategias


en el contexto de:

• Funcionamiento y gestión de redes académicas nacionales, territoriales, regionales


e internacionales para el desarrollo de dominios científicos-tecnológicos y
humanísticos en el campo educativo que promuevan los procesos de: producción
y gestión social del conocimiento educativo, la armonización y compatibilización
de los modelos curriculares de grado y posgrado, proyectos de prácticas pre-
profesionales, educación continua para la actualización, perfeccionamiento y
formación del magisterio, desarrollo de modelos educativos contextualizados e
interculturales de alta innovación, movilidad académica, internacionalización de
carreras y programas, entre otros.

• Armonización de los modelos y contenidos curriculares y de prácticas pre


profesionales de las carreras de educación de las universidades y escuelas
politécnicas del país, de acuerdo al campo específico.

• Diseño de la propuesta de cualificación y profesionalización de los profesores con


nombramientos vinculados al MINEDUC, que no cuentan con título de tercer
nivel.

Durante esta, la misma que tuvo una duración de 6 meses, se obtuvieron los
siguientes resultados:

• 8 talleres de asesoramiento y acompañamiento con el objetivo de armonizar


los proyectos curriculares de las carreras de educación, que contaron con la
participación de académicos de las 34 instituciones de educación superior que
imparten estas carreras.

• 3 talleres de armonización del modelo de prácticas pre profesionales de las carreras


de educación con los académicos de las 34 instituciones de educación superior
que imparten estas carreras.

• Difusión de la propuesta del modelo de prácticas pre profesionales. Dr. Ángel


Pérez Gómez.

• Difusión de la propuesta del convenio interinstitucional del MINEDUC para la


ejecución de las prácticas pre profesionales, con las 34 instituciones de educación
superiorque imparten carreras de educación.

• 6 talleres con el objetivo de diseñar el proyecto curricular y de inversión orientados


a la “Cualificación y Profesionalización de los profesores con nombramientos
vinculados al Ministerio de Educación con nivel bachillerato, tecnológico y
técnico de Educación Intercultural Bilingüe”.

162
Comisión Ocasional de Educación

• 4 talleres con el objetivo de diseñar el proyecto curricular y de inversión:


“Cualificación y Profesionalización de los profesores con nombramientos
vinculados al Ministerio de Educación con nivel bachillerato, tecnológico y
técnico”.

En este contexto, al 31 de diciembre de 2015 se contaba con una oferta vigente


de 226 carreras de educación en 34 universidades y escuelas politécnicas del país,
de las cuales el 58%(131) iban a ser rediseñadas en el marco del Reglamento de
Régimen Académico. La ejecución de los procesos detallados anteriormente por
parte de la COE ha ocasionado que el 97%(127) de las carreras que iban a ser
rediseñadas han sido presentadas al CES para su aprobación, cuya relevancia se
centra en el aporte estratégico al sistema de educación superior, que consiste que
al 31 de julio de 2016 existen 169 proyectos de rediseños en proceso de aprobación,
40 proyectos nuevos y 2 de carácter de innovación curricular, así como el logro
de acrecentar de 34 a 37 las universidades y escuelas politécnicas que organizan
profesiones en el campo de educación.

Gráfico 2
Número de carreras ofertadas, presentadas y rediseñadas del campo de educación (31/07/2016)

Fuente: Consejo de Educación Superior. Elaboración propia.

En el siguiente gráfico se establece por universidades y escuelas politécnicas, las


carreras presentadas hasta finales de julio de 2016.

163
Elizabeth Larrea

Gráfico 3
Número de carreras presentadas en el campo de educación (31/07/2016)

Fuente: Consejo de Educación Superior. Elaboración propia.

En este nuevo escenario, se evidencian fortalezas adquiridas por las instituciones


de educación superior como consecuencia de los procesos de debate y gestión en
red realizada con los académicos y de las oportunidades presentadas en el sistema
de educación superior. De las 37 universidades y escuelas politécnicas que hasta
el momento impartirán carreras del campo de educación, 51%(19) son públicas,
27%(10) autofinanciadas y el 22%(8) cofinanciadas. El 66%(111) de las carreras de
educación presentadas para la aprobación, serán impartidas por instituciones de
educación superior públicas, el 20%(35) corresponde a instituciones de educación
superior cofinanciadas y el 14%(23) son autofinanciadas.
Otra característica fundamental que evidencia la nueva organización de las
carreras de educación, corresponde a la modalidad de aprendizaje en que serán
impartidas. Es una realidad, que las instituciones de educación superior que
desarrollarán carreras de educación con los rediseños curriculares optarán por
la utilización de las TIC’s como medio fundamental para incrementar el acceso y

164
Comisión Ocasional de Educación

cobertura al conocimiento y el aprendizaje, sin embargo por la reciente aprobación


del reglamento de la modalidad a distancia y virtual, el 87%(148) de las carreras
presentadas corresponde a la modalidad presencial, el 6%(10) corresponde a la
modalidad semipresencial y a distancia, y sólo una carrera en modalidad en línea,
presentada por la Universidad San Francisco de Quito (USFQ).

Gráfico 4
Distribución de la oferta académica de educación rediseñada por tipo de modalidad según
financiamiento

Fuente: Consejo de Educación Superior. Elaboración propia.

Como se muestra en el gráfico anterior, el 98,20%(109) de las carreras de educación


rediseñadas por las instituciones de educación superior públicas corresponde a la
modalidad presencial y sólo el 1,80%(2) a la modalidad semipresencial, mientras
tanto las carreras de educación presentadas por las instituciones de educación
superior particulares autofinanciadas imparten en las 4 modalidades (presencial,
semipresencial, a distancia y en línea). Con respecto a las carreras de educación
impartidas por las instituciones de educación superior cofinanciadas en su mayoría
son impartidas en la modalidad de aprendizaje presencial.
Otro análisis fundamental, corresponde a los procesos de revisión y aprobación
del CES de los proyectos presentados del campo de educación, donde cabe indicar y
como se muestra en el siguiente gráfico que al 31 de julio de 2016, el 26,04%(44) de los
proyectos presentados han sido aprobados, el 44,38%(75) se encuentran en proceso
de aprobación del CES, el 18,93%(32) en revisión de las instituciones de educación
superior y sólo el 4,14%(7) no han sido aceptados para el trámite, lo que evidencia un
avance significativo en la elaboración de los proyectos curriculares de las carreras de
educación, en el marco de la existencia referencial del currículo genérico.

165
Elizabeth Larrea

Gráfico 5
Distribución de los proyectos de carreras de educación presentados al CES por estado (31/07/2016)

Fuente: Consejo de Educación Superior. Elaboración propia.

Uno de los nudos críticos detectados en las carreras de educación, correspondía


a la diversificación de los títulos que se otorgaban por las universidades y escuelas
politécnicas en este campo, existiendo 188 titulaciones diferentes, luego de que
el CES aprobó el “Reglamento de Armonización de la Nomenclatura de Títulos
Profesionales y Grados Académicos que confieren las instituciones de educación
superior del Ecuador”, se determinan 15 titulaciones para las carreras de educación
y 12 carreras que corresponden al campo amplio de educación.
En este ámbito, las carreras de educación presentadas para la aprobación del
CES por las 37 universidades y escuelas politécnicas en un 21%(35) corresponden
al título de Licenciado/a en Ciencias de la Educación Inicial, el 17%(28) al título de
Licenciado/a en Ciencias de la Educación Básica, mientras tanto sólo una carrera ha
sido presentada bajo el título de Licenciado/a en Pedagogía de la Filosofía, como se
puede observar en la siguiente tabla que detalla la distribución de los títulos de las
carreras del campo amplio de educación.
Tabla 2
Distribución de los títulos de las carreras rediseñadas de campo amplio de educación

Fuente: Consejo de Educación Superior. Elaboración Propia.

166
Comisión Ocasional de Educación

c. Etapa de fortalecimiento y gestión en red

Para el desarrollo de esta etapa, a más de propiciar la conformación de las redes


correspondientes a los campos específicos de las carreras de educación, con el
apoyo de la UNAE se configura la Red Nacional de Educación y Conocimiento,
RENACE, con el objetivo de “promover acciones permanentes y sostenibles en los
colectivos académicos de las universidades y escuelas politécnicas que imparten
carreras de educación, garantizando la constitución de redes para la gestión de las
funciones de formación, investigación y vinculación con la sociedad, desarrollando
liderazgos colaborativos en los procesos de generación y gestión del conocimiento,
construcción de aprendizajes y currículos de grado y posgrado, movilidad académica,
transferencia tecnológica y emprendimientos educativos a nivel nacional, regional y
mundial, para la innovación social en contextos de pertinencia y calidad, acorde con
el Reglamento de Régimen Académico y la Ley Orgánica de Educación Superior”.
Para el efecto se desarrollaron 3 talleres con el objeto de coordinar y determinar
las líneas estratégicas de trabajo de la Red Nacional de Conocimiento y Educación
“RENACE”, vinculada al campo de educación donde participaron las 34 instituciones
de educación superior que imparten carreras de educación. En la actualidad se han
conformado comisiones que están diseñando los siguientes productos académicos:

a. Un programa de innovación educativa para el desarrollo de la investigación,


nuevas carreras, metodologías y prácticas pre-profesionales, los procesos de
acompañamiento y la solución de problemas que presentan las carreras y
programas de posgrado de las instituciones de educación superior.

b. Un programa de fortalecimiento de las capacidades de los docentes de las


universidades y escuelas politécnicas que serán los colectivos académicas de las
carreras y programas rediseñados.

c. Un programa para el desarrollo de una revista virtual de alto nivel y prestigio


académico, que posibilite la producción del conocimiento en red y compartida.

d. Un programa de internacionalización de las funciones sustantivas de las carreras


de educación.

Todas estas estrategias y acciones ejecutadas por la COE, tienen como objetivo
la búsqueda de una visión prospectiva de la educación superior, ubicando a las
instituciones de educación superior que tienen carreras y programas de educación,
en el desafío de convertirse en universidades estratégicas capaces de liderar el
cambio en la matriz cognitiva a partir del fortalecimiento del talento humano.

4. Consideraciones finales

Con el objetivo de encontrarse constantemente en la búsqueda del fortalecimiento


del talento humano de las carreras de educación y de la gestión académica en las
universidades y escuelas politécnicas que imparten estas carreras, a continuación se
detallan las siguientes consideraciones o recomendaciones:
a. Desarrollar un proyecto de formación de formadores para capacitar a docentes
de las carreras de educación de las instituciones de educación superior del
país, garantizando dominio en el campo epistemológico, investigativo, de las

167
Elizabeth Larrea

nuevas tendencias en pedagogía y en uso de tecnologías de la información y la


comunicación aplicadas a la educación.

b. Diseñar los dominios del campo educativo, estableciendo líneas de investigación,


nacionales y territoriales que sirvan de referencia para la organización de los
programas de posgrados.

c. Implementar talleres y mesas de diálogo con Ateneos que orienten la construcción


de los itinerarios de las carreras de pedagogía de las ciencias experimentales,
historia y ciencias sociales, artes y humanidades, idiomas y psicopedagogía.

d. Diseñar un sistema de seguimiento de la aplicación de los modelos de prácticas


pre-profesionales en coordinación con el MINEDUC, en los centros de docencia
que deberán ser organizados en función de las necesidades de la política pública
y de la propuesta de formación profesional de las instituciones de educación
superior.

e. Implementación del proyecto curricular de Educación Intercultural Bilingüe para


los profesores del MINEDUC que no cuentan con título de tercer nivel.

f. Diseñar e implementar estrategias que permita la profesionalización de los


profesores vinculados al sistema de educación superior, que no cuentan con título
de tercer nivel.

g. Diseñar, implementar y evaluar estrategias que fortalezcan la imagen de la


profesión, que permita el crecimiento de los estudiantes que ingresarían a las
carreras de educación.

h. Armonización e implementación de los procesos de homologación en las


instituciones de educación superior que imparten carreras de educación.

i. Fomentar y acompañar a la Red Académica RENACE-ECUADOR en los procesos


que permitan:

i. Pertinencia Social territorial,


ii. Integración del sistema en correspondencia con las capacidades y funciones
sustantivas,
iii. Fortalecimiento de calidad: cooperación reduce los circuitos diferenciadores,
iv. Colaboración orientada a la prevención, solución y previsión de retos, desafíos
y problemas,
v.Procesos de internacionalización en condiciones de soberanía.

j. Diseñar e implementar un modelo de seguimiento que permita la implementación


de círculos de innovación orientados a la resolución de los problemas y tensiones
que se presentan en la puesta en marcha de los rediseños de los currículos de las
carreras de educación.

k. Elaborar un diagnóstico estadístico evolutivo del acceso de los estudiantes a las


carreras de educación a partir de la implementación del Examen Nacional de
Educación Superior (ENES), analizando los resultados de la nivelación, que
permita la construcción de nuevos currículos a desarrollarse en la instituciones
de educación superior previo el ingreso a las carreras de educación.

168
Comisión Ocasional de Educación

Toda la reforma universitaria detallada anteriormente que implica a las carreras


de educación, debe comprometerse con la innovación creativa, es decir, aquellas
transformaciones, cambios y co-construcciones que se orientan a desarrollar el
mejoramiento y por tanto la calidad de los procesos de organización del conocimiento
y de sus aprendizajes, que involucran su generación, aplicación y distribución de
forma abierta, y colaborativa para la prevención y resolución de los problemas socio-
educativos.

169
Elizabeth Larrea

Referencias

Asamblea Constituyente (2008). Constitución de la República del Ecuador. Publicado en


el Registro Oficial del 20 de octubre del 2008.
Asamblea Nacional (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Publicado en el
Registro Oficial # 298 del 10 de octubre de 2010.
Larrea, E. (2016). Currículo genérico de las carreras de educación. Comisión Ocasional
de Educación: Consejo de Educación Superior. Ecuador
Larrea, E (2015). “Informe de gestión de la comisión ocasional de educación en el
período 2014-2015”. Diapositivas. Comisión Ocasional de Educación. Ecuador.
Pérez Gómez, A y Soto, E. (2010). Aprendizaje. Policopiado: Programa de Master
Doctorado en Políticas y Prácticas de Innovación Educativa para la Sociedad
del Conocimiento Universidad de Almería-UCSG. Guayaquil, Ecuador.
Pérez Gómez, A. (2012). Educarse en la era digital. Madrid: Morata
Digitales: http://www.ces.gob.ec/gaceta-oficial/reglamentos
Consejo de Educación Superior (2015). Reglamento de Régimen Académico
codificado.
Reglamento de Armonización de la Nomenclatura de Títulos Profesionales y
Grados Académicos que confieren las Instituciones de Educación Superior del
Ecuador.
Reglamento para Carreras y Programas Académicos en Modalidades en Línea, a
Distancia y Semipresencial o de Convergencia de Medios.

170
CAPÍTULO 7

Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

Ximena Díaz1, Gregorio Montalvo2 y Nadya Arteaga3

Introducción

La Constitución de la República del Ecuador concibe a la educación y a la salud como


derechos fundamentales de los ciudadanos y no como meros servicios, reivindicando
el rol del Estado como un garante de los mismos. Considerando eso, el Consejo
de Educación Superior (CES), buscando que los sistemas de salud se integren con
profesionales que hayan tenido una formación de calidad, en áreas y temas que sean
pertinentes a las necesidades del país, así como que sirvan para cubrir las brechas
de profesionales de la salud, definidos por la Autoridad Sanitaria, el Ministerio de
Salud Pública (MSP), aprobó la creación de la Comisión Interinstitucional para Temas
de Salud. Su finalidad es la de encargarse de la temática referente a la educación
superior en el área de la salud.
Esta comisión estuvo conformada inicialmente por delegados del Ministerio de
Salud Pública, Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación
(SENESCYT), delegados del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y Miembros del Consejo de
Educación Superior (CES). Posteriormente se incorporó el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social (IESS).
Se trata de una comisión ocasional, que ha venido trabajando de manera
estructurada estos cuatro años de existencia, realizando, hasta la fecha, 185 sesiones
ordinarias de trabajo y 6 sesiones extraordinarias, además de sesiones conjuntas
con otras Comisiones Permanentes del CES. En estas reuniones se ha elaborado la

1 Presidente de la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud


2 Asesor de la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud
3 Especialista en Absolución de Consultas
Díaz, Montalvo , Arteaga

normativa necesaria para que en el área de la Salud Humana, la Educación Superior


suba sus estándares de calidad; además, se ha impulsado la creación de nuevos
programas de posgrados; y, se han estructurado normativas directas y secundarias,
para regular la presentación y ejecución adecuada de los programas y carreras en
esta área. Así también, se ha coordinado con el Ministerio de Salud Pública, las
Universidades y las Escuelas Politécnicas, la elaboración de varias normas que
promuevan la implementación y fortalecimiento del Modelo de Atención Integral de
Salud Familiar, Comunitario e Intercultural (MAIS-FCI), definido por la Autoridad
Sanitaria como un pilar importante en su política de rector del Sistema Nacional de
Salud (SNS).

1. Diagnóstico

En el desarrollo de las actividades de la Comisión Interinstitucional para Temas de


Salud del CES, se detectó que la normativa en educación superior tenía falencias
muy marcadas en el área de la salud humana en lo referente a:
● Diferenciación en el Reglamento de Régimen Académico de las particularidades
tanto académicas como horarias, que tienen las carreras y programas de posgrado
en el área de la salud humana.
● Falta de normativa para regular la igualdad de oportunidades para acceder a
posgrados en el área de la salud humana.
● Falta de coordinación entre las entidades que rigen el Sistema Nacional de Salud
Ecuatoriano y el Sistema de Educación Superior
● Falta de normativa para la ejecución coordinada de los programas de posgrado en
el área de la salud humana, en los establecimientos de salud.
● Falta de oferta de posgrados en el área de la Salud, en especial en especializaciones
médicas, que ha creado una falta de especialistas médicos en el Sistema Nacional
de Salud.
● Obligatoriedad de parte del MSP, de tener el título de tercer nivel o de especialización
en el campo de la salud registrado en el SNIESE, para poder ejercer la profesión,
aplicada desde el año 2011-2012.
● Falta de normativa para la certificación docente de los establecimientos de salud
del primero, segundo y tercer nivel, del Sistema Nacional de Salud.
● Suspensión del proceso de homologación de especialistas médicos de hecho,
iniciado por el extinto CONESUP desde el momento de la expedición de la LOES
en el año 2010.
● Falta de lineamientos desde la Autoridad Sanitaria para el rediseño de la carrera
de medicina.
● Falta de normativa emitida por el Consejo de Educación Superior, en especial en lo
concerniente al campo de la salud, para registro de títulos extranjeros.
● Falta de normativa específica para la formación de especialistas médicos y
odontológicos, bajo régimen de residencia y especializaciones extra hospitalarias.
● Necesidad de reformas a normativas emitidas en lo referente a regulaciones de
los internados rotativos y externado por el MSP, que conciernen a la educación
superior.

172
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

● Necesidad de regularizar la nomenclatura de títulos de niveles técnico, tecnológico,


grado y posgrado en el campo de la salud, para evitar distorsiones, duplicidades,
obsolescencia y falta de pertinencia de carreras y programas, y sobre todo,
armonizar los títulos de educación superior de las Universidades y las Escuelas
Politécnicas con el distributivo de puestos del MSP, que es el mayor proveedor de
empleo en el campo de la salud, por una parte; y, por otra, con las necesidades de
profesionales en esta área, definidos por la Autoridad Sanitaria, en la definición
de brechas y en el Modelo de Atención Integral de Salud (MAIS).

2. Avances de gestión

a. Construcción del Reglamento de Régimen Académico


La Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES estableció varios ejes
de acción que tienen relación con el derecho consagrado en la Carta Magna de
garantizar un servicio de salud de calidad, formando profesionales con destrezas
cognitivas elevadas. En ese sentido y en razón de que el artículo 169 literal m) de
la LOES establece como atribución del CES, el emitir el “Reglamento de Régimen
Académico”, la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES, realizó
varios talleres con el fin de coordinar, construir y reformar, junto con los actores del
área de la salud, criterios a ser incluidos en el Reglamento de Régimen Académico.
Esta norma legal fue emitida por el Consejo de Educación Superior mediante
resolución RPC-SE-13-No.051-2013 del 21 de noviembre de 2013, con el propósito
de regular los siguientes aspectos en temas de salud: duración de las carreras; el
carácter del internado rotativo como equivalente a las prácticas pre-profesionales,
su duración y matriculación; definición y especificidad de las especializaciones
médicas; carga horaria de las maestrías en salud; regulación de la educación continua
avanzada en el campo de salud; entre otras.

b. Normativa para la Formación de Especialistas Médicos y Odontólogos bajo


Régimen de Residencia y Especializaciones Extra Hospitalarias.
El artículo 10 del Reglamento de Régimen Académico dispone que la educación
superior de posgrado o de cuarto nivel debe proporcionar competencias altamente
especializadas, tanto disciplinarias, como multi, inter y transdisciplinarias para el
ejercicio profesional y la investigación en los campos de la ciencia, los saberes, la
tecnología y el arte. Este nivel de formación se organiza mediante programas de
posgrado que, para el campo de la salud, podrá ser del tipo de “Especialización
médica u odontológica.- Proporciona formación específica a médicos y odontólogos
al más alto nivel de destreza cognitiva, científica y profesional, de acuerdo a
los diferentes ámbitos específicos de diagnóstico, prevención, tratamiento y
rehabilitación, individual o colectivo, definidos por el saber médico”. En virtud
a este artículo la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES,
construyó un proyecto de Normativa para la Formación de Especialistas Médicos y
Odontólogos bajo Régimen de Residencia y Especializaciones Extra Hospitalarias, el
que fue socializado en varios talleres que se desarrollaron en las ciudades de Quito
y Guayaquil. También se difundió la versión corregida con las observaciones de los
talleres, entre las Facultades de Medicina y Odontología y especialistas médicos de
servicios de salud de hospitales públicos y privados, vinculados con la docencia.

173
Díaz, Montalvo , Arteaga

Por decisión del Pleno del CES, luego de un primer debate de la Normativa, se
realizó una reunión de trabajo interinstitucional, presidida por todos los miembros
del Pleno y con la participación activa de representantes del CEAACES, MSP, CES,
entre otros.
También se presentó la normativa ante las máximas autoridades del CES y
del Ministerio de Salud Pública, siendo aprobada con observaciones por parte de
autoridades y funcionarios de las dos dependencias.
Se definió en la normativa la inclusión de las Sociedades Científicas Médicas.
Se trabajó con ellas en la construcción y operativización de la misma, dándoles un
rol evaluador de la calidad académica de los proyectos de programas, asegurando
la participación de las mismas, en el proceso de revisión para la aprobación de los
proyectos de programas de posgrado.
Finalmente, la Comisión Permanente de Posgrado, conjuntamente con la Comisión
Interinstitucional para Temas de Salud del CES, realizaron jornadas de revisión de
la normativa. En especial, los delegados del MSP a la Comisión Ocasional de Salud,
realizaron una revisión extensa del documento. El documento completo, luego de
muchas revisiones exhaustivas, ha sido aprobado por la Comisión Interinstitucional
para Temas de Salud del CES, con el acuerdo de ser presentado al Pleno, para su
segundo debate y aprobación.
Esta normativa básicamente busca regular la formación de los estudiantes de
posgrado en especializaciones médicas y odontológicas, con parámetros reconocidos
a nivel mundial, definiendo el número de años de duración de cada especialidad con
su respectiva carga horaria, según su complejidad y procedimientos para el ingreso,
de modo que sea transparente e incluyente. También pretende dar sostenibilidad al
sistema de control y calidad de formación de las especializaciones médicas, mediante
la creación de comités nacionales de especializaciones médicas y odontológicas.

c.Normativa para los concursos de méritos y oposición para ingreso a los programas
de especializaciones médicas
Miembros de la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES, con título
de médicos y especialistas médicos, presentaron la problemática de los concursos
para ingreso a los posgrados de especializaciones médicas, que al parecer contravenía
uno de los principio claves del Sistema de Educación Superior, consagrado en el
artículo 71 de la LOES, que es el de igualdad de oportunidades. Por esta razón,
la Comisión organizó y realizó 10 reuniones de trabajo con los distintos actores
del Sistema de Educación Superior, con el fin de analizar y buscar soluciones a la
problemática, construyendo una normativa coordinada, misma que fue presentada
ante el Pleno del Consejo de Educación Superior, el que emitió mediante Resolución
RPC-SO-013-No.82-2012 de 25 de abril del 2012, la “Normativa para la realización
del concurso de Méritos y Oposición para acceder a los programas de Especialidades
Médicas”, que incluyó el Indicador de Méritos de Graduación emitido mediante
Resolución de Presidencia del CES, PRES-CES-No.132-2013 de 17 de diciembre del
2013 y reformado mediante resoluciones PRES-CES-No.01O-2014 y PRES-CES-
No.124-2014, de 29 de enero de 2014 y 20 de octubre de 2014, respectivamente.
Esta norma se convirtió en una herramienta sustancial para las universidades
y escuelas politécnicas que dictan posgrados en salud humana, propendiendo
a mejorar la situación de desigualdad que existía en el acceso a los mismos e
impulsando la política pública para la igualdad.

174
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

En este mismo tema, la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del


CES, a pedido expreso del Ministerio de Salud Pública, considerando la brechas de
especialistas médicos que existe en nuestro país y a la necesidad de fortalecimiento
del sistema público de salud, impulsó y apoyó, mediante la Resolución la RPC-
017-No. 115-2012 de 6 de junio de 2012, “Normativa transitoria que permita crear y
acceder por una sola vez a los programas académicos de especialización médica en
universidades o escuelas politécnicas para incorporar a los residentes asistenciales
de al menos dos años de ejercicio profesional“, el ingreso de profesionales que se
encontraban trabajando en el MSP como Residentes Asistenciales, y que tenían al
menos 2 años de práctica en una misma especialización médica, a programas de
posgrado en especializaciones médicas, considerando esta formación previa. Para
ejecutar esta resolución se requirió un fuerte trabajo de coordinación entre el MSP
y las Universidades y Escuela Politécnicas, para que estos residentes asistenciales
puedan participar en concursos de méritos y oposición realizados especialmente para
ellos, solicitados por el MSP y de esa manera ingresar a una formación académica
formal.

b. Coordinación de actividades con el MSP para emisión de normativas


Uno de los pilares fundamentales del CES, es coordinar acciones entre las
instituciones, por lo que la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del
CES impulsó la suscripción del convenio “Interinstitucional de cooperación entre el
Consejo de Educación Superior y el Ministerio de Salud Pública” emitido mediante
Resolución RPC-SO-21-No.217-2013, de 05 de junio de 2013, que tiene como objetivo
principal la aprobación de normas en conjunto que rijan la educación superior en el
área de salud pública.
Bajo el marco legal del convenio “Interinstitucional de cooperación entre el
Consejo de Educación Superior y el Ministerio de Salud Pública”, el Ministerio
de Salud Pública solicitó a la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud
del CES, revisar la propuesta de la “Norma Técnica de Unidades Asistenciales
Docentes”, misma que tiene como objetivo regular los aspectos relacionados con
la relación asistencial-docente entre las Instituciones de Educación Superior y los
establecimientos de salud, para de esta forma facilitar la formación de excelencia, de
estudiantes de grado y posgrado, de manera que sean pertinentes a la realidad de la
salud en nuestro país. Para la revisión de la “Norma Técnica de Unidades Asistenciales
Docentes” la comisión realizó 5 talleres de trabajo, con el fin de coordinar criterios
técnicos y académicos a ser incluidos en la citada norma. Mediante Resolución RPC-
SO-45-No.466-2013 de 20 de noviembre de 2013, el Pleno del CES, por solicitud de
la Comisión, resolvió aprobar la suscripción del Acuerdo Interinstitucional para la
aprobación y autorización de la publicación del documento denominado: “Norma
Técnica para Unidades Asistenciales-Docentes”, publicada en el Suplemento del
Registro Oficial No. 377 de 18 de noviembre de 2014 y reformada mediante Acuerdo
Interinstitucional No. 00005261. Esta reforma publicada en el Registro Oficial No.
528 del 23 de junio del 2015, establece en su artículo 1 Numeral 5 segundo inciso
que: “La certificación de un establecimiento de Salud como Unidad Asistencial
Docente (UAD) será otorgada por el CES, el cual para el efecto creará una Comisión
Técnica con la participación del CEAACES, el MSP y otras entidades de la Red
Pública Integral y Red Complementaria en Salud”. En virtud de la citada reforma, la
Comisión coordinó la conformación de la “Comisión Técnica para la Certificación de
las Unidades Asistenciales Docentes” misma que es presidida por el CES, ha venido
trabajando en la normativa, instructivos y baremos para la mencionada certificación.

175
Díaz, Montalvo , Arteaga

De igual forma, los establecimientos de salud, tanto de la Red Pública Integral


de Salud (RPIS), como de la Red Complementaria, en consenso con las IES y, en
convenio de formación en educación superior en el campo de la salud, iniciaron la
conformación de los Comités de Coordinación Asistencial Docente (ComCADs). De
esta manera los ComCADs se transforman en las instancias de la implementación
de la relación asistencial docente. El ComCAD es la unidad técnica administrativa
conformada jerárquicamente según su nivel de competencias teniendo como objetivo
principal la implementación de la relación asistencial docente. Sus funciones son de
coordinación, seguimiento, evaluación, así como de conocer y resolver lo referente
a faltas disciplinarias en el marco de la relación asistencial-docente, en la formación
en carreras y programas en el campo de la salud.
Luego de reuniones técnicas con decanos de universidades y escuelas politécnicas,
así como con directores o coordinadores de carreras de medicina y de obstetricia, se
consensuó la unificación en 80 horas semanales de la carga horaria asistencial docente
en las carreras de medicina y obstetricia, de las que, de acuerdo a la Norma Técnica
para UADS, el 80% serán asistenciales y el 20% docentes. Esas horas semanales se
aplican para el internado rotativo de medicina, para las especializaciones médicas
en calidad de residencia médica de los programas de posgrados aprobados por el
CES, así como para el internado rotativo de la carrera de obstetricia y de enfermería.
Se excluye esta carga horaria en el caso de especializaciones que no se realizan en
la modalidad de residencia médica, como aquellas extra hospitalarias y de la salud
pública.
Se ha definido además la carga horaria para los programas de posgrado en
especializaciones odontológicas, las que no tienen la misma modalidad de la
residencia médica y que por sus características no aplica la misma discriminación
porcentual asistencial docente. Se incluyeron en la propuesta de Normativa de
formación de especializaciones médicas y odontológicas, luego de un análisis con la
participación de universidades y de la Autoridad Sanitaria, los posibles programas
en base a las necesidades del Sistema Nacional de Salud.

e. Diseños y rediseños de carreras y programa en el campo de la salud


En el contexto legal del artículo 169 literal j) de la Ley Orgánica de Educación
Superior, la Comisión impulsó varios talleres de coordinación y consolidación de
proyectos de especializaciones médicas, así como para el rediseño de la carrera de
medicina.
La Comisión Ocasional para Temas de Salud ha organizado tres talleres para
la construcción participativa del rediseño de la carrera de medicina, en los que se
acordó realizar un trabajo en red para la aplicación de los mismos principios de
pertinencia promulgados en el Reglamento de Régimen Académico. Fue un acuerdo
de los decanos de todas las facultades y escuelas de medicina del país, el integrar
las materias correspondientes a las ciencias básicas de la carrera de medicina, en los
primeros tres años de carrera para aportar de esta forma en el proceso de movilidad
estudiantil y docente. Se consideró además solicitar al CEAACES la posibilidad
de construir un examen de evaluación académica de las ciencias básicas. En estos
talleres se definieron los compromisos con la Autoridad Sanitaria y procedimientos
operativos del Internado Rotativo que es parte de la malla curricular de la carrera y
se aportó a la definición de la carga horaria de la misma.
Conjuntamente con la Comisión Permanente de Universidades y Escuelas

176
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

Politécnicas, representantes del CES se apoyó la organización del rediseño de la


carrera de odontología, con todas las escuelas y facultades de odontología del país.
La Comisión realizó 8 talleres y reuniones de trabajo para la coordinación
y consolidación de proyectos de especializaciones médicas, tales como las de
Neurocirugía, Neonatología, Epidemiologia, Medicina Familiar y Comunitaria. Esta
última se ejecuta en red entre 8 universidades de diferentes regiones del país, con
una malla única y con financiamiento de crédito del BID.
Vale indicar que es la primera vez que el proceso de formación de posgrado
se realiza en unidades de salud de primer nivel. La formación de especialistas
en Medicina Familiar y Comunitaria es parte sustancial para la implementación
del MAIS, que quiere cambiar la visión de la salud curativa por la de la salud
preventiva, de ahí la importancia de este posgrado dentro del nuevo modelo que
quiere implementar el MSP.

f. Propuesta de implementación de la carrera de Medicina Integral y Comunitaria


El Ministerio de Salud Pública, como rector del SNS, participó en la propuesta de
creación de la Universidad de Ciencias de la Salud de los países del ALBA. En tal
escenario se presentó la propuesta de creación de la carrera de medicina integral
y comunitaria por parte de sus miembros, a través de al menos una universidad
nacional. Cuba y Venezuela lo hicieron a través de la Escuela Latinoamericana de
Medicina (ELAM) y Bolivia por medio de la Universidad Siglo XXI, entre otros
países.
La Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES conoció que
esta propuesta de carrera fue planteada por el MSP en mayo 2014 en Venezuela.
La Comisión Ocasional de Salud realizó el análisis de la malla curricular, de la
pertinencia en el marco de implementación del modelo MAIS y de la habilitación
profesional. Se evidenció que se trata de una carrera cuya formación se realizaría
en establecimientos de salud del primer nivel de atención (centros de salud). Se
analizó además la pertinencia en el marco del MAIS, de su implementación en el
país, evidenciándose que no cumplía con la premisa fundamental de este modelo,
que es tener médicos generales con especialización de cuarto nivel en Medicina
Familiar y Comunitaria, como los profesionales base en los centros de primer nivel.
Los profesionales que saldrían de esta carrera, no están contemplados el modelo
MAIS del MSP. La Comisión además, no recomendó al MSP que acepte más becas
ofertadas por el Gobierno Bolivariano de Venezuela a través de la Fundación Gran
Mariscal de Ayacucho para formación en carreras y programas de posgrado, por ser
carreras y programas no acreditados en el país y con al parecer serias deficiencias en
la formación.

g. Formación de Técnicos de Atención Primaria en Salud (TAPS)


La implementación del MAIS en el Sistema Nacional de Salud considera dentro del
Equipo de Atención Integral en Salud, la figura del Técnico de Atención Primaria
en Salud (TAPS). La Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES ha
apoyado la formación de los TAPS en 17 institutos del país, en un modelo dual de
aprendizaje, en escenarios asistenciales de primer nivel del MSP.
Al momento se ha graduado la primera promoción, con 1.517 TAPS que se han
integrado a los equipos de atención integral en salud del MSP. Actualmente está

177
Díaz, Montalvo , Arteaga

cursando la segunda cohorte, misma que es financiada por la Autoridad Sanitaria


con apoyo del Proyecto BID.
h. Homologación del ejercicio profesional de especialistas médicos de hecho
El Art 194 de la Ley Orgánica de Salud vigente, establece que para ejercer como
profesional de salud se requiere haber obtenido un título universitario de tercer
nivel, conferido por una de las universidades establecidas y reconocidas legalmente
en el país o por una del exterior, revalidado y refrendado. En cualquier caso, el
título debe estar registrado en la SENESCYT (antes CONESUP) y por la Autoridad
Sanitaria Nacional.
A partir del año 2012, el MSP emitió Acuerdos Ministeriales en los que se
explicita que para poder ejercer una profesión en salud o estar a cargo de unidades
de salud, laboratorios clínicos u otros, es obligatorio poseer el título de tercer nivel
o de especialización en el campo de la salud, registrado en la SENESCYT. Esta
obligatoriedad provocó que el MSP solicite a la Comisión Interinstitucional para
Temas de Salud del CES, la necesidad de regularizar a especialistas médicos de
hecho, que estaban registrados en el MSP y Colegios Médicos del Ecuador, pero que
no realizaron el proceso de homologación en las universidades, según la Resolución
RCP. S17. N° 86.04 de 17 de octubre de 2004, emitida por el CONESUP y el instructivo
emitido por la Presidencia del CONESUP, mediante Resolución 023 CONESUP.PR
de 29 de julio de 2005.
La Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES, al ser la encargada
de los temas referentes a la Educación Superior en el área de la salud por pedido
expreso del Ministerio de Salud Pública y considerando la brechas de especialistas
médicos que existe en nuestro país y la necesidad de fortalecimiento del MAIS,
impulsó, apoyó y monitoreó la Resolución RPC-016-No. 093-2012 “Normas para el
reconocimiento académico del ejercicio profesional de los especialistas médicos de
hecho” misma que se basó en derechos adquiridos mediante el artículo 84 de la Ley
de la Federación Médica y Resolución No. RCP. S17. 86.04 de 17 de octubre de 2004,
del extinto CONESUP.
La Resolución RPC-016-No. 093-2012 de 30 de mayo de 2012, ha tenido varias
reformas propuestas por la Comisión, como es la emitida mediante Resolución
RPC-SO-46-No.481-2013 de 27 de noviembre de 2013, mediante la cual el Consejo
de Educación Superior incluyó articulados a fin de autorizar a las Universidades y
Escuelas Politécnicas categorizadas como A y B, según categorización del CEAACES,
a homologar las especializaciones médicas que nunca se habían ofertado en el
país, que se deriven de las especializaciones de medicina interna y cirugía general
respectivamente. Para efectuar la homologación en referencia, la Universidad
o Escuela Politécnica debía solicitar una autorización al Consejo de Educación
Superior.
Con reformas, se extendió el plazo del proceso de homologación, hasta el 30 de
junio de 2016. En este proceso, hasta el 30 de junio de 2016, se contabilizaron 1.051
títulos de especialistas médicos de hecho, procedentes de varias universidades,
resumidos en la Tabla 1. Vale acotar que el proceso de homologación de especialistas
médicos de hecho fue llevado a cabo a entera responsabilidad de las universidades
y escuelas politécnicas que las asumieron.

178
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

Tabla 1
Resumen de procesos de homologación de títulos de especializaciones médicas de hecho

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

Al finalizar el proceso, los miembros de la Comisión, junto con delegados de


registro de títulos de la SENESCYT, realizaron una auditoría de los títulos de hecho
emitidos por las universidades y escuelas politécnicas y registrados en la plataforma
del SNIESE de la SENESCYT. Se detectaron anomalías en cuanto a la aplicación de
la Resolución, encontrándose doble titulación de especializaciones de hecho, o de
homologación de una especialización de hecho, cuando existía previamente una
titulación de derecho, nacional o extranjera; también se descubrió que se usaron
establecimientos de salud extranjeros para la certificación del ejercicio profesional,
lo cual tiene otro procedimiento de revisión y registro de títulos por la SENESCYT;
entre otros hallazgos. Un caso que causó polémica, fue el hecho de que se tituló y
registró como especialistas de hecho en una especialización que no es reconocida en
ningún país del mundo. También existieron registros de títulos de subespecialidad,
condición de formación equivalente a especialización que requiere de una
especialización previa, pero que no es reconocida como tal en la LOES.
A continuación se detallan estos hallazgos.
1. Doble homologación de especialización de hecho. Existen especialistas médicos
de hecho que homologaron dos especialidades de hecho diferentes. Es decir, la
Universidad habría homologado una especialización de hecho cuando el especialista
ya poseía una especialización de hecho previa, contraviniendo lo establecido en la
Resolución NO. RPC-SO-016-NO. 093-2012.
Tabla 2
Doble titulación de especialización de hecho

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

2. Doble titulación de especialización de hecho y de derecho. Existen especialistas


médicos que homologaron una especialización de hecho; sin embargo ya poseían
una especialización de derecho previa, contraviniendo el espíritu de la Resolución
RPC-SO-016-NO. 093-2012 y su artículo 2.

179
Díaz, Montalvo , Arteaga

Tabla 3
Doble titulación de especialización de hecho y de derecho

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

3. Doble titulación de especialización de hecho y de hecho/derecho previo en


el extranjero. Existen especialistas que poseían una especialización de derecho
obtenida en el extranjero y solicitaron una especialización de hecho mediante la
resolución RPC-SO-016-No. 093-2012, contraviniendo el espíritu de la resolución.

Tabla 4
Doble titulación de especialización de hecho y de hecho/derecho en el extranjero

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

4. Registro de sub-especialistas de hecho. La Pontificia Universidad Católica del


Ecuador, registró a 23 especialistas médicos de hecho como sub-especialistas, lo cual
contraviene al artículo 118 de la LOES y a la resolución No. RPC-SO-016-No. 093-
2012. En este grupo se detectó otra anormalidad en el registro, pues no se declaró
el establecimiento de salud donde se realizaron las prácticas profesionales para la
homologación.
Conviene anotar que las “sub-especialidades” son conocidas porque requieren de
una especialización previa, lo cual no estaba contemplado en la Resolución del
CES, puesto que no se pretendía que los médicos realizaran toda su carrera médica
mediante homologación del ejercicio profesional.
Tabla 5
Registro de subespecialistas de hecho

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

5. Incumplimiento de la Disposición General Primera de la Resolución RPC-


SO-016-No. 093-2012. La Disposición General Primera de la Resolución No. RPC-
SO-016-No. 093-2012 establece que “las Facultades de Ciencias Médicas y de la
Salud de las universidades y escuelas politécnicas, deberán aprobar una normativa
para la aplicación de esta Resolución en un plazo máximo de 60 días, y remitirlas
al CES para su conocimiento”. Existen universidades que no cumplieron con esta
disposición y no presentaron la normativa para realizar el proceso de homologación
de especialistas médicos de hecho, por tanto incumplieron con la resolución del CES.

180
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

Tabla 6
Incumplimiento de la Disposición General Primera de la Resolución RPC-SO-016-No. 093-2012.

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

6. Homologación de una especialización no reconocida. Existen registros


de titulaciones de hecho en la “especialización de ecografía y ecosonografía
diagnóstica”, que de acuerdo a la investigación realizada y a sendos informes del
MSP, la SENESCYT y el CES, se identificó que no es una especialización médica
per se, sino que es parte de la especialización médica de Imagenología u otras
especializaciones médicas, ginecología, cirugía, entre otras.

Tabla 7
Registro de especialización no reconocida

Fuente: Comisión Interinstitucional para Temas de Salud. Elaboración: propia

7. Otros casos irregulares. Adicionalmente se detectaron casos de registro irregular


de títulos, como por ejemplo: registro de una especialización de hecho sin contar
con el registro del título de médico (tercer nivel) y el registro de una especialización
avanzada que requiere de una especialización previa, sin contar en ella.
Para corregir estos errores en la aplicación de la norma, se cuenta con el informe
con el detalle de los casos irregulares detectados por la Comisión Ocasional de Salud,
para presentación al Pleno del CES, para tomar una resolución al respecto.

i. Normativas para reconocimiento de titulaciones extranjeras en el campo de la


salud
Muchos ecuatorianos y extranjeros que han realizado su grado o posgrado en el
extranjero, requieren que se les registre sus títulos en el Ecuador. Sin embargo, en
algunos casos, los estudios conducentes a estos títulos requerían de una normativa
que especifique claramente los requisitos que se les debe solicitar a los graduados
en grado y posgrado en el extranjero. Por ser el área de la salud humana un campo
muy sensible que trata directamente con el bienestar del ser humano y al ser un
deber ineludible del Estado garantizar el derecho al acceso a un sistema de salud
de excelencia, esto conlleva a tratar de asegurar que los profesionales que trabajen
en esta área posean los conocimientos necesarios para desarrollar sus actividades.
En esta temática, la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES
analizó una reforma al “Reglamento sobre títulos y grados académicos obtenidos en
instituciones extranjeras” estableciendo requisitos que se solicitarán a ecuatorianos
y extranjeros a fin de poder realizar el registro de sus títulos. Esto se refleja en la
Disposición General Vigésima Tercera del citado Reglamento aprobada mediante
Resolución RPC-SO- 14-No.219-2016, de 13 de abril de 2016.
En este mismo sentido, conociendo que en la República Federativa de Brasil,
existen certificaciones Lato Sensu de especializaciones médicas que se otorgan a todo
tipo de cursos de educación continua, con tiempos de duración que pueden ir desde

181
Díaz, Montalvo , Arteaga

360 horas, más no existen titulaciones de especializaciones médicas. Se procedió a


revisar la normativa de Brasil para buscar equivalencias que permitan el registro
de estos certificados cuando se compruebe que corresponden a una especialización
médica u odontoológica.
Para el caso de especializaciones odontológicas, hay una normativa muy específica
anclada al Consejo Federal de Odontología de la República Federativa de Brasil,
misma que permite identificar claramente, cuando se tratan de especializaciones
odontológicas y cuando son cursos de educación continua. Usando esta normativa,
la Comisión Ocasional de Salud del CES propuso al Pleno la aprobación de una
resolución que permita el registro de certificaciones Lato Sensu como especializaciones
odontológicas, a quienes cumplan con los requisitos de la norma brasileña. Esto se
cumplió con la Resolución RPC-SE-06-No.045-2014 del 27 de noviembre del 2014
El caso de las especializaciones médicas fue mucho más complicado, en vista
de que los estudiantes extranjeros, en general, no ingresan al mismo sistema de
formación de especialización brasileño, sino que tienen un sistema paralelo. Para
este caso se realizó una investigación más profunda, tanto en Ecuador como en
Brasil, para tratar de encontrar un sistema que permita reconocer los estudios que
en realidad corresponden a especializaciones médicas. A este respecto se presentó
una primera propuesta de solución, mediante Resolución RPC-SE-06-No.045-2014.
Sin embargo, como se siguieron presentando casos a los que la resolución no
amparaba, a pesar de ser estudios equivalentes a los ecuatorianos, se continuó en
la búsqueda de solución. Finalmente se encontró una normativa de Brasil, que
permite identificar, los estudios de formación que pueden ser objeto de registro
como títulos de especializaciones médicas, de los que son simplemente cursos de
educación continua. La Comisión Ocasional de Salud del CES remitió al Pleno el
informe y propuesta de resolución respectiva que finalmente permita el registro
de los certificados Lato Sensu como títulos de especializaciones médicas en el país.
(Resolución RPC-SO-31-No. 591-2016).
Con esta resolución se reconocieron a los certificados en categoría Lato Sensu
como sujetos a registro, para aquellos títulos de especialistas médicos ecuatorianos
o extranjeros que han obtenido su certificación a través de programas de residencia
médica en una universidad o a través de una Sociedad Científica y cuando se
determine con certificaciones de acreditación y equivalencia del programa paralelo,
cono el programa de especialización definido para ciudadanos brasileños.

3. Conclusiones
La Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES, se creó como una
Comisión Ocasional en el año 2011, ha venido trabajando de manera estructurada,
durante este período de funciones del CES.

El trabajo continuado de esta Comisión ha sido un claro referente de las actividades


de Coordinación del CES con otras entidades, en especial con el Ejecutivo, con la
SENESCYT, CEAACES y el MSP.
Ha tenido un fuerte vínculo de trabajo con la Autoridad Sanitaria, Ministerio
de Salud Pública influyendo en las políticas de salud que tienen que ver con la
formación de profesionales de pre y posgrado, en especial cuando la formación se
realiza en las unidades de salud del MSP, IESS, otros hospitales públicos y privados
del Ecuador. Era habitual considerar a los estudiantes de internado rotativo o de

182
Comisión Interinstitucional para Temas de Salud

especializaciones médicas como mano de obra barata para las unidades asistenciales
de los centros de salud en que debían formarse. Ahora las políticas públicas de salud
consideran que el interno rotativo así como quienes se preparan en un posgrado,
son estudiantes en formación, que deben cumplir con un plan de actividades,
planificado, tanto en la parte docente como asistencial, para adquirir habilidades
y destrezas en su campo de formación. Hoy están reguladas las funciones de los
estudiantes, la duración diaria de su formación docente y asistencial, según su nivel
de formación, así como también están normadas las relaciones de coordinación entre
la Universidad o Escuela Politécnica que es la responsable directa de la formación de
los estudiantes, con las unidades asistenciales, que son corresponsables de la buena
formación de los profesionales de las salud. La organización y funcionamiento de los
Comités de Coordinación de las Unidades Asistenciales Docentes (ComCADS), en
la mayoría de unidades de salud que forman estudiantes, está demostrando que la
coordinación no solo es posible, sino que es efectiva y eficiente.
Gracias al trabajo coordinado con la MSP, se han podido solucionar problemas
de coordinación entre esta entidad gubernamental y las instituciones de educación
superior, en especial con universidades y escuelas politécnicas, institutos técnicos y
tecnológicos, SENESCYT y CEAACES.
Como Comisión, ha realizado las gestiones necesarias para organizar y
operativizar el proceso de año de salud rural, mismo que ha tenido inconvenientes
en el registro de títulos como requisito de postulación. Las gestiones ante las IES han
permitido el acceso de los profesionales en los tiempos establecidos.
Mediante el trabajo de la Comisión, se han podido detectar y solucionar, al menos
en parte, problemas estructurales del registro de títulos extranjeros en los campos
de salud, por ejemplo, con profesionales que habían realizado sus especializaciones
médicas u odontológicas en la República Federativa del Brasil. Por principio, el
Ecuador solo reconoce títulos obtenidos en el extranjero; sin embargo, en Brasil, las
especializaciones médicas confieren similares certificaciones en categoría Lato Sensu,
que los estudios de educación continua. Por ello, el buscar la diferenciación, para
poder reconocer la formación de especialización, requirió de toda una investigación,
para llegar a una resolución que abarque los casos que deben y no deben ser
reconocidos. Fue un trabajo coordinado entre el CES, la SENESCYT, que en un
principio contó también con el apoyo del CEAACES, que permitió esta definición.
En total, la Comisión Interinstitucional para Temas de Salud del CES ha acordado
la presentación de 52 proyectos de resolución para aprobación del Pleno del CES.

183
Díaz, Montalvo , Arteaga

Referencias

Consejo de Educación Superior (2011). Resolución Res. 015-001-2011. Aprobación de


acta de la sesión ordinaria No.14. 07 de diciembre de 2011.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-021-No.150-2012.
Resolución en la que se Nombra a la Dra. Ximena Díaz como Presidenta de la
Comisión Ocasional de Salud, en remplazo de la Dra. Elizabeth de Solezio. 04
de julio de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-013-No.082-2012.
Normas para la Realización de los Concursos de Méritos y Oposición para
Acceder a los Programas de Especialidades Médicas. Gaceta Oficial del
Consejo de Educación Superior. 25 de abril de 2012.
Consejo de Educación Superior (2013). Resolución PRES-CES-No-132-2013.
Instructivo del Indicador del Mérito de Graduación. (Codificado). Gaceta
Oficial del Consejo de Educación Superior. 17 de diciembre de 2013.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-017-No.115-2012.
Normativa transitoria que permita crear y acceder por una sola vez a los
Programas Académicos de Especialización Médica en Universidades o
Escuelas Politécnicas para incorporar a los residentes asistenciales de al menos
dos años de ejercicio profesional. Gaceta Oficial del Consejo de Educación
Superior. 06 de junio de 2012.
Consejo de Educación Superior (2013). Resolución RPC-SO-45-No.466-2013. Norma
Técnica para las Unidades Asistenciales-Docentes. (Codificado). Gaceta
Oficial del Consejo de Educación Superior. 20 de noviembre de 2013.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SE-06-No.045-2014. Norma
para el reconocimiento y registro en el Ecuador, de los títulos de especialización
médica obtenidos en la República Federativa del Brasil en la categoría Lato
Sensu. Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 27 de noviembre de
2014.
Consejo de Educación Superior (2015). Resolución RPC-SO-25-No.313-2015. Norma
para el reconocimiento y registro de los certificados de especializaciones
odontológicas obtenidos en La República Federativa del Brasil en la categoría
lato sensu. Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 01 de julio de
2015.
Consejo de Educación Superior (2016). Resolución RPC-SO-31-No.591-2016. Norma
para el reconocimiento y registro de los certificados de especializaciones
odontológicas obtenidos en La República Federativa del Brasil en la categoría
lato sensu.

184
Parte III

Garantía de los principios de


autonomía responsable y cogobierno
La historia enseña que el destino de los pueblos es el destino de la universidad; en nuestro
caso, la LOES es parte sustancial del nuevo pensamiento ecuatoriano, dirigida a cambiar la
matriz productiva a través de la investigación, la ciencia y tecnología, irrumpiendo contra
caducas estructuras de intereses particulares que conciben a la educación como un negocio
lucrativo y, procuran mantener el subdesarrollo como mecanismo de poder.
Raúl Abad Vélez. Presidente de la Comisión de Educación, Cultura y Ciencia y
Tecnología de la Asamblea Nacional.

La actual reforma del sistema de educación superior en el Ecuador, es sin duda una de las más
profundas de las últimas décadas en Suramérica, y claramente una de las más ambiciosas de
nuestra historia nacional. Esta reforma, que entiende a la educación universitaria como nodo
articulador de las transformaciones de la sociedad, no solo ha potenciado el desarrollo de áreas
prioritarias, como la revalorización del investigador y docente, la evaluación de la calidad y la
inversión en investigación, sino que ha generado una disrupción con las lógicas mercantilistas.
Esto se ha traducido también en la recuperación del carácter público de la educación estatal
y en la regulación del lucro en la educación privada, demandas históricas del movimiento
estudiantil latinoamericano y de nuestro gremio nacional, integrado por estudiantes de las
universidades particulares, que en el marco de la defensa de los derechos estudiantiles y la
regulación del lucro, propuso e impulsó el Reglamento de aranceles, matrículas y derechos en
las universidades particulares aprobado por el CES.
Erik Mozo, Presidente de la Federación Nacional de Estudiantes Universitarios
Particulares del Ecuador, 2015-2016; Presidente de la FEUCE-Q, 2014-2015.
CAPÍTULO 8

El Cogobierno: elemento sustancial de la autonomía


universitaria responsable1

Rina Pazos2

Introducción
La autonomía universitaria tiene dos dimensiones: la primera es la externa,
relacionada con la protección de la intromisión de actores y factores externos
en las universidades; y la interna, que tiene que ver, entre otros aspectos, con la
participación de los diferentes estamentos universitarios en la autodeterminación de
la institución para cumplir con sus fines desde una perspectiva sistémica.

En la evolución de la universidad, el debate sobre la autonomía universitaria ha


mostrado la conflictividad entre las relaciones con el poder monárquico, religioso
y estatal, por alcanzar —principalmente— la libertad de cátedra, de creación y
expresión del pensamiento; con el paso del tiempo, se incluyeron en la discusión
nuevos elementos, como la elección de autoridades y la participación de los diversos
estamentos universitarios en la dirección institucional. Sin embargo, en la década
de los años 1990 y 2000, esta permanente disputa por evitar la intromisión estatal
se convirtió en el disfraz para permitir que el mercado guiara la actividad de las
universidades. Esta situación obligó a una redefinición de la autonomía universitaria
en Ecuador.
En octubre de 2010 se expidió la nueva Ley Orgánica de Educación Superior (LOES),
que cambia la institucionalidad de regulación del sistema de educación superior,
amplía la caracterización de la autonomía universitaria, la denomina “responsable
y solidaria”, incrementa los requisitos para los cargos de autoridad, incorpora el
principio de equidad y paridad de género, amplía y modifica el cogobierno, entre
otros. Estos cambios se orientan a profundizar la democracia interna y a promover

1 Texto publicado originalmente en Ramírez, René (coord.)(2016). Universidad urgente para una
sociedad emancipada. Quito: SENESCYT-IESALC.
2 Subsecretaria General de Ciencia, Tecnología e Innovación
Rina Pazos

la calidad y la excelencia para que la autodeterminación de la universidad sea


real y se encamine hacia la generación y transmisión de conocimiento para la
satisfacción de necesidades y solución de problemas de la sociedad. Sin embargo,
algunas voces continúan manteniendo el discurso que se concentra únicamente en
la dimensión externa de la autonomía, sin realizar un análisis crítico sobre el rol de
la propia universidad en su ejercicio. Frente a esto, resulta interesante abordar las
implicaciones del cogobierno en el ejercicio de la autonomía responsable, identificar
cómo las universidades ecuatorianas han aplicado los cambios normativos y cuáles
son los desafíos a los que se enfrentan.
En este artículo primero se realiza una aproximación a la definición y evolución
de la autonomía universitaria en Latinoamérica y los cambios que ha sufrido en
las Constituciones republicanas del Ecuador y en la ley vigente. Luego se identifica
la relación entre el cogobierno y la autonomía universitaria responsable conforme
a la evolución del gobierno de las universidades y las disposiciones normativas
actuales. También se identifica la forma en la que las universidades del país aplican
y cumplen con el principio de cogobierno y su afectación en el ejercicio de la
autonomía responsable. Finalmente, se proponen los desafíos que impulsan a una
nueva reflexión sobre la dimensión interna de la autonomía universitaria para el
cumplimiento de los fines de la universidad.

1. Breve reseña histórica de la autonomía universitaria en América


Latina

Antes de profundizar en el tema central de este artículo se ha creído necesario hacer


una breve reseña histórica de la autonomía universitaria en América Latina, a fin de
brindar el contexto necesario que permita dar mayor claridad a las situaciones que
se describen en los siguientes puntos. En esta parte se tratará rápidamente sobre
el traslado de la universidad a América, su adaptación al modelo napoléonico y
el movimiento reformista de 1918, que inicia la tradición latinoamericana del
cogobierno.
La universidad fue trasladada a América a través de la colonización europea:
América Latina recibió la influencia de la universidad de la península ibérica
por obvias razones; los modelos de la Universidad de Salamanca, así como de la
Universidad de Alcalá de Henares fueron los que tuvieron mayor influencia en
la universidad latinoamericana, produciendo una hibridación entre “convento-
universidad, colegio-universidad, seminario-universidad, y una estructura y
organización apegada al modelo de Bolonia” (Soto, 2007). Esto implica que durante
la colonia la universidad latinoamericana respondía a la Iglesia católica (Campo del
Pozo, 2007).
Con la independencia de los países latinoamericanos se importó e implementó
el modelo napoléonico; así las universidades latinoamericanas pasaron de la
dependencia de la Iglesia a la dependencia del Estado y a su burocratización. Esto
produjo que la universidad latinoamericana, limitada en su capacidad investigativa,
continúe arrastrando un modelo arcaico que se enfocó en la profesionalización y no
en la construcción de una academia de la ciencia y el pensamiento (Aguirre, 1967).
Durante los primeros treinta años del siglo XX, emergieron a lo largo de América
Latina movimientos que se enfocaron en la lucha por la denominada “autonomía
universitaria”. Así se observa que en 1918, por efecto del crecimiento urbano,
la expansión de la clase trabajadora industrial, el aumento de la clase media y la

188
El Cogobierno

demanda de democracia al interior de las universidades, se produjo el conocido


Movimiento de Córdoba, promovido por los estudiantes de la Universidad de
Córdoba en Argentina. Este movimiento propuso varios puntos programáticos
para lograr una reforma que permita la independencia de la universidad frente al
Estado y el establecimiento de principios para la organización de un cogobierno
que garantice la representación estudiantil, la docencia libre, la libertad de cátedra,
la participación estudiantil en el nombramiento de docentes, la incorporación de
la investigación en la función de la universidad y la vinculación con la sociedad
(Universidad de Córdoba, s. f.).

2. Las definiciones de autonomía universitaria

La definición formalista que se ha construido alrededor de la autonomía universitaria


únicamente aborda las relaciones entre la universidad y el Estado, sin tomar en cuenta
otras posibles intromisiones no formales (Arcos, 2012). Según Marsiske, citando a
Barquín, la autonomía se define como: “la posibilidad que tiene una comunidad de
darse sus propias normas, dentro de un ámbito limitado por una voluntad superior
que para el caso sería el Estado” (Marsiske, 2007, p. 198).
Marsiske señala también que la autonomía universitaria, tal como se la entiende
en la actualidad, implica tres aspectos: “el de su propio gobierno, el académico,
y el financiero” (2007, p. 198), y los desarrolla abordando el primero como
autonomía normativa, de organización y de elección de sus autoridades bajo sus
propias reglas y requisitos. El segundo, en cuanto a la capacidad de organizar su
estructura académica y, el tercero, en la libre administración, disposición y control
de sus recursos. La autora afirma además que esto no implica la existencia de una
extraterritorialidad del derecho público, sino que el ejercicio de estas libertades debe
sujetarse al ordenamiento jurídico nacional e inclusive supranacional. El término
‘autonomía’ no tiene una definición unívoca y requiere ser abordado desde los
ámbitos con los que mantiene relación; esto ha evidenciado, primero, la existencia
de varios tipos de autonomía; y, segundo, que esta jamás es plena cuando su titular
corresponde a una persona jurídica o a un órgano público, como es el caso de la
autonomía universitaria.
Parece que el punto nodal de la autonomía universitaria radica en la definición
de las relaciones entre la institución universitaria y el Estado, que, jurídicamente, se
ven reflejadas en el reconocimiento de que la universidad se encuentra en capacidad
de dictarse sus propias normas. No obstante, esta capacidad debe ejercerse dentro
del marco jurídico nacional; es decir, aquel que el propio Estado ha generado
conforme a su sistema jurídico. En este sentido, la autonomía se concreta a través
de la descentralización normativa que originariamente correspondía a la Función
Legislativa del Estado, la cual permite el ejercicio de las demás aristas que se han
descrito.
Estas normas —me refiero a aquellas que pueden ser dictadas para sí mismas
por las universidades— comprenden aspectos más o menos definidos, como
son: orgánico-administrativo, financiero y académico. El primero permite que la
universidad se organice conforme considere conveniente para sus fines, elija a sus
autoridades y personal administrativo; el segundo, consiste en la capacidad de usar,
gozar, administrar, planificar y disponer libremente de su patrimonio y recursos; y el
último y más importante, puesto que resulta ser el fin de los dos anteriores, se refiere
al ámbito académico, el cual consiste en la capacidad de organizar sus actividades

189
Rina Pazos

académicas, que incluyen los planes de estudio, selección, contratación, cesación


de profesores, otorgamiento de títulos y grados académicos, libertad de cátedra e
investigación.
Cabe señalar que las implicaciones de la autonomía universitaria se encuentran
lejos de la autarquía o la soberanía. El contexto actual y el desarrollo del Estado
moderno hacen imposible que la universidad alcance cualquiera de estas dos
situaciones: no es autosuficiente, puesto que sus propios fines están enfocados a
tender lazos y puentes con la sociedad y el mismo Estado; en el caso de la universidad
pública no ha logrado gozar de un autosustento financiero; así como tampoco puede
escapar del marco regulatorio propio del Estado nacional. Por lo tanto, no tiene la
capacidad para dictar y ejecutar sus propias normas al margen de la legislación
estatal.
Ahora, en el ámbito externo, la consideración de que la autonomía debe ser
vista únicamente como la independencia frente a los poderes públicos formales,
es insuficiente. Arcos, siguiendo a Bourdieu, señala la existencia de un poder
público no estatal en que “el mercado de las profesiones y de los conocimientos, el
capital social heredado, los medios de comunicación, los partidos políticos, grupos
económicos, religiosos, empresas, etc., operan en el ámbito público en una posición
de poder frente a la universidad y a la vida académica” (2012, p. 64); y concluye que
la universidad puede ser autónoma frente a un tipo de poder y heterónoma frente
a otros.
Tomando distancia de las definiciones más formalistas, la autonomía universitaria
también debe entenderse desde un punto de vista diferente al tradicional. Bourdieu
en su obra Homo academicus (2006) señala que el campo universitario es un campo
de lucha en el que se pretenden determinar las condiciones y los criterios de la
pertenencia y de las jerarquías legítimas; es decir, todo aquello que permita generar
los beneficios que se pueden obtener del campo. Esto implica que existe también
un campo de fuerzas internas que deben permanecer en equilibrio a fin de que se
puedan garantizar los derechos de los profesores y de los estudiantes, la libertad de
cátedra, de investigación, de expresión de las ideas; en otras palabras, en el campo
interno, el enfrentamiento se produce entre los sujetos que componen la universidad
y la propia institución. Este, el ámbito interno, es en el cual se disputa cómo se ejerce
la autonomía hacia fuera, y por tal razón tiene gran importancia frente a los desafíos
de la universidad.

3. Autonomía universitaria en las Constituciones del Ecuador

En esta parte se realizará una reconstrucción de cómo ha evolucionado la autonomía


universitaria en Ecuador a partir de su vida republicana; específicamente cómo
ha sido reconocida a través de su incorporación en el ordenamiento jurídico. Esto
permite observar cómo este concepto se ha ido modificando con el transcurso del
tiempo y los cambios sociales. No es sino hasta el año 1897 que por primera vez
se incorporó en la Constitución el respeto a la libertad de cátedra que significa el
incipiente reconocimiento formal de una de las dimensiones de la autonomía.3
Más de 50 años después, en la Constitución de 1945 se amplía ese reconocimiento
a través de la inclusión de la capacidad de integrar patrimonio propio y de la

3 Constitución Política del Ecuador de 1987, artículo 36.

190
El Cogobierno

organización de estudiantes y profesores en las universidades, además de establecer


que la universidad debe prioritariamente centrarse en la solución de los problemas
nacionales.4

En la Constitución de 1967 se adiciona la inviolabilidad de recintos universitarios5


y en la de 1979 se prohíbe la clausura o reorganización por parte del Gobierno, así
como la prohibición de privarlas de sus recursos.6
En el año 1998 se permite la generación de ingresos complementarios y
autogestión, se establece el incremento de los ingresos públicos y la obligación
de la rendición social de cuentas, además del sistema autónomo de evaluación y
acreditación.7
Esta evolución del reconocimiento de la autonomía universitaria en las
Constituciones ecuatorianas muestra la necesidad progresiva de incluir precisiones
que se configuren como elementos de la garantía concedida a la institución
universitaria. Si bien se observa que a inicios de la vida republicana del Ecuador
no existe norma expresa que reconozca la autonomía, sino, por el contrario textos
generales que esbozan la libertad de educación, por otro lado, una vez avanzado
el siglo XX, se incorporó el reconocimiento formal y expreso de la autonomía
universitaria y se incluyeron cada vez más especificidades y definiciones del alcance
de dicha autonomía. Se incorporaron así aspectos relativos al patrimonio, a la
organización y a la gestión de sus recursos, además de la necesaria orientación a
la solución de problemas nacionales y a la rendición de cuentas a la sociedad. Esto
muestra que en el transcurso del siglo XX, surgió la necesidad desde dentro de la
misma sociedad y de la universidad de que se reconozca a nivel constitucional la
autonomía de las universidades con características específicas y diferentes a aquellas
con las que contaban otras instituciones que gozan del régimen de autonomía.
El reconocimiento a nivel constitucional de la autonomía universitaria es una
señal de la necesidad de crear reglas legítimas que limiten la interferencia del Estado
en la universidad y responde a las vulneraciones que ha sufrido históricamente. Sin
embargo, la intromisión en la universidad no solo ha provenido desde el Estado;
desde la década de los noventa del siglo pasado, la universidad latinoamericana
orientó sus actividades hacia las exigencias del mercado (Chiroleu & Iazzetta,
2004). Por tal razón, en la primera década del siglo XXI se inició un proceso de
transformación de la legislación en torno al sistema de educación superior en el país.
Este proceso inicia con la expedición de una nueva Constitución de la
República y de una nueva LOES, en las que se incorporaron cambios respecto a la
autonomía de las universidades. En la Constitución del año 2008 se introduce de
manera más precisa el reconocimiento expreso a la autonomía universitaria en
comparación con lo que constaba en la anterior Constitución (1998). Se mantiene
el principio autonómico y se adhieren algunas características importantes que el
constituyente consideró necesarias por las razones que se esgrimen más adelante y
que permiten gozar de mayor claridad frente a un concepto que permanentemente
ha sido difuso. Específicamente, en el artículo 355 de la actual Constitución de la

4 Constitución Política del Ecuador de 1945, artículo 143.


5 Constitución Política del Ecuador de 1967, artículo 43.
6 Constitución Política del Ecuador de 1979, artículo 28.
7 Constitución Política del Ecuador de 1998, artículos 75, 78 y 79.
191
Rina Pazos

República del Ecuador,8 se reconoce y se describe detalladamente a la autonomía


de las universidades y escuelas politécnicas. Esta descripción permite observar dos
dimensiones principales de la autonomía universitaria: por un lado se encuentra la
interna que comprende la libertad de cátedra y de producción de conocimiento de
los docentes investigadores en relación con las propias autoridades universitarias;
la dirección compartida de la universidad por parte de sus distintos estamentos en
observancia de los principios de alternancia, transparencia y derechos políticos; y, por
otro lado a la externa, que implica la protección frente a intromisiones foráneas, tanto
en la autogestión administrativa, financiera y orgánica; así como en la producción
de conocimiento.
Es importante analizar que estas dos dimensiones no se encuentran separadas,
sino que se interrelacionan. El texto constitucional enfatiza que el reconocimiento
de la autonomía comprende la libertad académica y el derecho a la búsqueda de la
verdad “sin restricciones”, por lo que el autogobierno de las universidades no es un
mero capricho incluido en las legislaciones, sino que es la garantía que permite el
afloramiento de las ideas y los conocimientos sin censura y limitación.
Adicionalmente, el elemento transversal, que se desarrollará más adelante,
destaca del artículo constitucional: la responsabilidad en el ejercicio de la autonomía
universitaria. Este aspecto es una novedad en el texto constitucional y brinda
una nueva orientación al ejercicio de la autonomía por parte de las universidades
ecuatorianas.

4. La responsabilidad: nueva característica de la autonomía


universitaria

Como se ha señalado, la Constitución de la República del Ecuador y la LOES


incorporaron una nueva característica a la autonomía de las universidades; esta
nueva característica es la responsabilidad. En esta parte se tratará de brindar
algunos elementos para la delimitación de las implicaciones de la responsabilidad
en el ejercicio de la autonomía universitaria.
El significado más tradicional de “responsabilidad” es el que se encuentra

8 Artículo 355.- El Estado reconocerá a las universidades y escuelas politécnicas autonomía académica,
administrativa, financiera y orgánica, acorde con los objetivos del régimen de desarrollo y los
principios establecidos en la Constitución.
Se reconoce a las universidades y escuelas politécnicas el derecho a la autonomía, ejercida y
comprendida de manera solidaria y responsable. Dicha autonomía garantiza el ejercicio de la libertad
académica y el derecho a la búsqueda de la verdad, sin restricciones; el gobierno y gestión de sí
mismas, en consonancia con los principios de alternancia, transparencia y los derechos políticos; y la
producción de ciencia, tecnología, cultura y arte.
Sus recintos son inviolables, no podrán ser allanados sino en los casos y términos en que pueda serlo
el domicilio de una persona. La garantía del orden interno será competencia y responsabilidad de sus
autoridades. Cuando se necesite el resguardo de la fuerza pública, la máxima autoridad de la entidad
solicitará la asistencia pertinente.
La autonomía no exime a las instituciones del sistema de ser fiscalizadas, de la responsabilidad social,
rendición de cuentas y participación en la planificación nacional.
La Función Ejecutiva no podrá privar de sus rentas o asignaciones presupuestarias, o retardar las
transferencias a ninguna institución del sistema, ni clausurarlas o reorganizarlas de forma total o
parcial.

192
El Cogobierno

ligado al mundo jurídico. La palabra responsabilidad, según la Real Academia de


la Lengua, en su acepción jurídica significa: “Capacidad existente en todo sujeto
activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado
libremente”, y, responsable proviene del latín responsum, que según la misma fuente,
como adjetivo, significa: “Obligado a responder de algo o por alguien”.
De la Cruz Ayuso y Santos (2008), en un estudio sobre la responsabilidad de
la universidad, abordan este tema en tres sentidos: 1. reactivo, 2. intersubjetivo, 3.
prospectivo.
El primero, ligado a las consecuencias derivadas de la acción o sentido reactivo
es más tradicional y recae exclusivamente en el ámbito jurídico. En el Ecuador,
al incorporarse la responsabilidad de la autonomía de las universidades en la
Constitución de la República y en la LOES, esta ha adoptado una connotación
jurídica, es decir, debe ser observada y cumplida por las universidades y escuelas
politécnicas al momento de ejercer su autonomía. Para ello coexisten con la autonomía
responsable las regulaciones que expidan el Consejo de Educación Superior (CES)
y del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la
Educación Superior (CEAACES).
El segundo, el sentido intersubjetivo se enfoca en la responsabilidad como deber.
Entendida como la autoimposición de un compromiso que no es motivada por los
efectos negativos de su incumplimiento, sino en la propia voluntad del deber. Este
sentido muestra una debilidad, la construcción de la responsabilidad se realiza desde
la óptica unilateral de la propia universidad, con lo cual, tal deber de responder no
siempre cumple con las expectativas y las necesidades de la sociedad.
Finalmente, las autoras esgrimen un tercer sentido, el de carácter prospectivo,
que, a diferencia del segundo, deja expreso que la conducción de las respuestas
de la universidad está dada también por la sociedad y no exclusivamente por la
universidad.9 Esta noción permite que la universidad se plantee la responsabilidad
con una visión de futuro, demandada desde la misma sociedad, para alcanzar un
mayor bienestar.
La responsabilidad, como una nueva característica para el ejercicio de la
autonomía universitaria, recae en el ámbito jurídico normativo, pero no se limita
a aquel, sino que pretende otorgar una orientación al ejercicio de la autonomía
con un carácter ético. Se requiere libertad de la universidad en varios aspectos y
sobre todo frente al Estado, pero no desligada del principio de pertinencia, de las
demandas de la sociedad y de los nuevos retos que enfrenta la educación superior
en el siglo actual, para promover y ejecutar transformaciones sociales positivas.10
Esta connotación consiste en la observancia de los principios de solidaridad,
participación, alternancia, género, reciprocidad con el Estado y la sociedad, y sobre
todo en el enfoque al cumplimiento de los derechos constitucionales y al régimen de
desarrollo, dejando claro que la autonomía universitaria no es un fin en sí mismo.
Se concluye que la noción sobre la responsabilidad de la universidad de ser un

9 El objeto de ese deber está fuera de la universidad y el criterio que determina por qué la universidad
debe hacerse cargo de ello le hace preguntarse a la universidad por los efectos futuros de sus
actuaciones y por las consecuencias que se pueden derivar de sus omisiones como institución que
gestiona un bien público y que, en cuanto tal, debe estar al servicio de ese proceso de construcción de
una sociedad justa.
10 Claudio Rama, ex Director del Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina
– UNESCO, entrevistado por Rina Pazos el 29 de abril de 2015 en Quito.
193
Rina Pazos

agente de transformación de la sociedad para alcanzar la justicia social y la igualdad


es la que dirige el ejercicio de la autonomía y que permite a la universidad responder
las interrogantes sobre la construcción de sus planes académicos, investigativos y de
vinculación con la sociedad, para aportar a la solución de problemas y satisfacción
de necesidades de la colectividad.
La LOES incorpora a la autonomía universitaria como uno de los principios
del sistema de educación superior y la interrelaciona con los demás, a saber, con
los principios de cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad, pertinencia,
integralidad y autodeterminación para la producción del pensamiento y conocimiento
en el marco del diálogo de saberes, pensamiento universal y producción científica
tecnológica global. Expresamente, el artículo 17 de la LOES recoge el reconocimiento
constitucional de la autonomía universitaria responsable e incorpora varios principios
para su ejercicio, como: la justicia, la equidad, la solidaridad, la participación
ciudadana, la responsabilidad social y la rendición de cuentas. De igual forma, señala
de manera imperativa que las universidades mantengan relaciones de reciprocidad
y cooperación entre ellas, el Estado y la sociedad. Este artículo es fundamental
para entender los nuevos alcances que la Ley ha conferido a la autonomía de las
universidades, puesto que ha incorporado elementos que orientan el ejercicio de la
actividad universitaria hacia la generación de conocimiento, para brindar respuestas
a la sociedad.

5. Cogobierno: elemento consustancial para la existencia de la


autonomía universitaria

El cogobierno tiene sus orígenes en la medieval Universidad de Bolonia: en esa


incipiente conformación se observaba que los estudiantes decidían la contratación
de su profesor, elegían a su “rector” y generaban sus propios estatutos (Soto, 2007).
En Latinoamérica, como ya se ha señalado, aparece a través del movimiento de
Córdoba. Del Mazo, ideólogo del mencionado movimiento señaló: “Son estudiantes
todos los copartícipes en la comunidad de estudios. Sus miembros van recibiendo
graduación sucesiva: alumnos, licenciados, profesionales, doctores, maestros. […]
Unos son maestros de otros, en reciprocidad formativa, y todos van graduándose
conforme a su madurez” (Del Mazo, 1942, p. 7).
Al reflexionar sobre la dimensión democrática de la universidad la pregunta
sobre la posibilidad de democracia al interior de la universidad surge; es posible
responderla desde la perspectiva de los reformistas de 1918, en la que se entiende a
los miembros de la academia, estudiantes, graduados y docentes como ciudadanos
universitarios que deben tener los mismos derechos políticos para decidir sobre
la gestión universitaria, alejándose de la visión de la verticalidad en la cual las
jerarquías son indispensables en la universidad, y por tanto debería ser dirigida por
quien sabe más (Kandel, 2005). Con la evolución, este gobierno tripartito también
ha incorporado a los trabajadores universitarios, como en el caso ecuatoriano, en
el que su participación en el órgano colegiado académico superior se encuentra
contemplado para el tratamiento de los temas administrativos.
La participación de los diferentes actores de la comunidad universitaria resulta
indispensable para la autodeterminación de la universidad, y por tanto para el real
y efectivo ejercicio de la autonomía universitaria; esta dirección compartida ha sido
recogida en nuestra legislación como uno de los principios del sistema de educación
superior, contemplado en el artículo 45 de la LOES. La dirección compartida de la

194
El Cogobierno

institución entre autoridades, profesores, estudiantes, trabajadores y graduados


evita la acumulación de poder en un solo sector e impide que la conducción de
la universidad se rija únicamente a intereses particulares o corporativos, es decir
sea heterónoma. Como ya se ha dicho, la autonomía no implica únicamente una
distancia entre el Gobierno Central y la institución de educación superior, sino que
además, esa libre actuación de la universidad se realice a través de la decisión de los
miembros de esa comunidad.
El diseño institucional del gobierno de las universidades en el Ecuador es
semiparlamentario: concede las facultades ejecutivas al rector y vicerrectores y las
facultades normativas y de planeación al órgano colegiado académico superior. Este
diseño presenta una mixtura en la cual se procura mantener el espíritu democrático
a través de la participación en el cuerpo colegiado de los diferentes estamentos
universitarios para la toma de las grandes decisiones de la universidad, sin dejar de
lado la eficiencia con miras a la calidad y excelencia en la gestión, a través de una
figura como el rector, con un importante poder para llevar adelante la ejecución de
esas grandes decisiones en el día a día universitario. En el marco de ese diseño, el
cogobierno de las universidades se ejerce principalmente a través de los órganos
colegiados de carácter académico y administrativo y de la elección de rector,
vicerrectores y representantes de los diferentes estamentos a los órganos colegiados
de cogobierno.
Sin embargo, la sola codirección de la institución universitaria por parte de
autoridades, profesores, estudiantes, empleados y trabajadores no es suficiente para
que se cumpla materialmente con el principio de cogobierno; es preciso además
que esta rectoría conjunta debe efectuarse en el marco de los principios de calidad,
igualdad de oportunidades, alternabilidad y equidad de género.11 Nuevamente,
estos principios permiten direccionar la forma en la que se integra, se elige y se ejerce
el cogobierno de las universidades para que no se convierta en mera formalidad
sino que, efectivamente, los diferentes estamentos de las instituciones tengan una
participación activa y capacidad real y permanente de decisión en el gobierno de la
universidad.
El órgano colegiado académico superior es la máxima autoridad de la universidad,
integrado por autoridades académicas, profesores, estudiantes, graduados y
trabajadores; y, por tanto, es la instancia en la que se deciden los aspectos más
importantes de la universidad. Por eso este órgano representa la máxima expresión
del escenario en el que debe concretarse el principio de cogobierno. Para ello, es
indispensable que todos los estamentos estén representados en dicho órgano. Esta
representación debe poseer una verdadera capacidad de incidencia en la toma
de decisiones de dicho organismo. En ese sentido, la propia LOES ha previsto
un porcentaje de participación de los estamentos estudiantiles, de trabajadores y
graduados, en la votación para la toma de decisiones; así también el CES expidió la
resolución RPC-SO-020-NO.142-2012 de 27 de junio de 2012, en la que se establecen
porcentajes máximos de participación del bloque de autoridades respecto a los
demás estamentos de la universidad (conforme se verá en la Tabla 1).
Por otro lado, la LOES permite que en este mismo órgano colegiado participen
las autoridades de la universidad.12 Según la misma norma,13 las autoridades son el

11 LOES, art. 45.


12 LOES, art. 47.
13 LOES, arts. 48, 51, 53.
195
Rina Pazos

rector, los vicerrectores, los decanos, subdecanos y otros de similar jerarquía. Los dos
primeros son cargos de elección universal de la comunidad universitaria, mientras
que, los dos últimos son cargos de designación directa por parte del órgano que se
establezca en cada estatuto.14 En el órgano colegiado académico superior, los únicos
integrantes que no provienen de la elección por votación son los decanos, subdecanos
y otros cargos de similar jerarquía; en un importante número de universidades estos
cargos son designados directamente por los rectores (CES, 2014).15 Esta situación
podría conducir a un desequilibrio en el cogobierno de la universidad, puesto que
el número de votos de las autoridades —rector, vicerrectores, decanos, subdecanos
y otros cargos de similar jerarquía— siempre será mayoritario frente al resto de
representantes. En este escenario, el principio de cogobierno se ve disminuido
y aunque se pueda considerar que existe un cumplimiento formal del mismo,
por la participación de los representantes estudiantiles, de los profesores, de los
trabajadores y de los graduados, materialmente este no se concreta, puesto que los
planteamientos de las autoridades prevalecerán en la votación.
Como se puede observar, esta situación plantea un problema: la LOES no
establece reglas adicionales a las descritas para la conformación del órgano colegiado
académico superior de las universidades. Esto significa que la universidad puede
decidir en el marco de su autonomía cómo se conforma y se toman las decisiones en
dicho órgano; por ello se hizo necesaria la expedición de la resolución RPC-SO-020-
NO.142-2012 de 27 de junio de 2012,16 en la que se establecen porcentajes máximos
de participación del bloque de autoridades en relación a los demás estamentos
de la universidad. Esta resolución fue emitida con fundamento en el artículo 169
de la LOES, que le concede al CES la facultad de monitorear el cumplimiento de
los aspectos académicos y jurídicos de las instituciones de educación superior, así
como la de aprobar la normativa reglamentaria necesaria para el ejercicio de sus
competencias. Esto significa que para asegurar el cumplimiento de los aspectos
jurídicos de las universidades, este organismo está habilitado para expedir normativa
reglamentaria, como la resolución mencionada.
Asimismo, el rector y vicerrector son electos por votación de toda la comunidad
universitaria; y los representantes de cada uno de los diferentes estamentos son
electos por votación universal de su sector, conforme a los porcentajes que establezca
la universidad dentro del rango determinado en la Ley (según la Tabla 1). Es decir,
existe una democracia representativa que permite que la comunidad en su conjunto
tenga capacidad de involucrarse en las decisiones que toman los órganos colegiados
y las autoridades ejecutivas de la universidad.

14 LOES, art. 53, y Reglamento General a la LOES, art. 2.


15 Hasta el término del 2014 el 88% de los estatutos de universidades que se han aprobado por el CES
establecen que la designación de sus decanos y subdecanos se realice través de su rector.
16 Artículo 2.- Respecto a la casilla 20 de la matriz de análisis de los contenidos de los proyectos de
estatutos presentados por las universidades y escuelas politécnicas, que trata sobre las atribuciones,
conformación, estructura (autoridades, profesores, estudiantes y graduados, servidores y,
trabajadores) del Órgano Colegiado Académico Superior (Art. 47 de la LOES), se aprueban los
siguientes criterios: para respetar el principio constitucional del cogobierno, el valor total de los votos
de las autoridades (rector, vicerrector o vicerrectores, decanos, subdecanos o de similar jerarquía)
integrantes del órgano colegiado académico superior de las universidades y escuelas politécnicas,
no podrá ser mayor al 40% del valor total de los votos de los integrantes del órgano colegiado. Para
el cálculo de este porcentaje no se tendrá en cuenta el valor de los votos de los representantes de los
servidores y trabajadores.

196
El Cogobierno

Tabla 1
Porcentajes de participación de los estamentos universitarios en los órganos colegiados de cogobierno
y en la votación para elección de rector y vicerrectores

Fuente: LOES, arts. 57, 58, 59, 60, 62; y RPC-SO-020-NO.142-2012 de 27 de junio de 2012. Elaboración: propia.

Los rangos que se observan en la Tabla 1 deben ser definidos en los estatutos de
cada universidad o escuela politécnica. Ese instrumento desarrolla los derechos de
los miembros de la comunidad académica, establece la estructura organizativa de
la universidad y la forma en la que estos toman decisiones, entre otros. Lo dicho se
encuentra directamente relacionado con la capacidad para determinar sus formas y
órganos de gobierno, como parte de la autonomía.

La ley, atendiendo a la heterogeneidad y diversas tradiciones de las universidades


en el Ecuador sobre la participación de diferentes estamentos en las decisiones,
determina un porcentaje mínimo y un porcentaje máximo para cada sector. Han
existido marcadas diferencias entre el gobierno de las universidades públicas,
privadas autofinanciadas, privadas cofinanciadas17 y aquellas amparadas bajo
el modus vivendi;18 mientras en la universidad pública la participación estudiantil
y docente fue incrementándose con la influencia de la reforma de 1918, en la
universidad privada y las amparadas bajo el modus vivendi esa participación ha
sido casi nula. La importancia de la actual norma radica en la profundización de
la democracia al interior de las universidades. Por tal razón las universidades, en
una reflexión interna, deben decidir qué porcentaje de participación en la votación
concederán a los estudiantes, profesores, graduados, servidores y trabajadores,
según corresponda. Más adelante se abordará el comportamiento de las diferentes
universidades según su naturaleza al momento de fijar los porcentajes mencionados.
Por otro lado, la elección de rector, vicerrectores, y representantes de los diferentes
estamentos está sujeta a que los candidatos cumplan una serie de requisitos que
garantice su idoneidad para el ejercicio de tal representación; en la siguiente Tabla (2)
se muestra cuáles son esos requisitos según el tipo de cargo y aspectos que se toman
en cuenta para definir la mencionada idoneidad ligada a la experiencia, formación,
capacidad de gestión y producción científica.

17 Universidades y escuelas policténicas particulares que reciben rentas y asignaciones del Estado.
18 Se refiere al Acuerdo suscrito entre el gobierno ecuatoriano y la Santa Sede que permite que la Iglesia
Católica instale planteles educativos en el país.

197
Rina Pazos

Tabla 2
Requisitos para ser rector o vicerrectores de las universidades o escuelas politécnicas

Fuente: LOES, arts. 48 y 51. Elaboración: propia.

Como se puede observar, el requisito de formación académica para el caso de


la primera autoridad y el vicerrector académico corresponde al más alto grado
académico; que, junto con la experiencia en actividades académicas y de gestión,
permite constatar que los candidatos han estado involucrados en el quehacer
universitario y cuentan con las habilidades de gestión para llevar adelante la
ejecución de las políticas y planes adoptados por el órgano colegiado académico
superior. Llama la atención el requisito de experiencia docente titular a tiempo
completo; en primera instancia, parecería innecesario, tomando en cuenta que con
la experiencia docente en general sería suficiente para demostrar la vinculación a las
actividades académicas. Sin embargo, la precisión se fundamenta en la baja cantidad
de profesores/investigadores dedicados como principal actividad a la universidad
que existía antes de las reformas actuales. Esto fue propiciado en gran medida
por los bajos salarios del personal docente universitario, que obligaba a mantener
actividades profesionales o comerciales paralelamente al ejercicio de la docencia, a
la cual se le dedicaba el tiempo remanente (CONEA, 2009). Las actuales reformas
han promovido que el personal docente adopte a la academia como su actividad
principal, a través del incremento salarial y una carrera que permite la movilidad y
promoción, así como las condiciones materiales para un adecuado desarrollo de su
trabajo.
El CES ha expedido varias resoluciones de carácter general para regular los
aspectos relacionados con la conformación de cogobierno y la elección de autoridades
y representantes del cogobierno conforme a la siguiente Tabla (3).
Estas resoluciones han permitido guiar de mejor manera el proceder de las
universidades a fin de cumplir con el principio de cogobierno en los espacios en los
que la ley precisa de mayor claridad. A continuación se hará una breve explicación
de las motivaciones para su emisión.

198
El Cogobierno

Tabla 3
Resoluciones normativas del CES sobre cogobierno, elecciones de autoridades y representantes y
subrogación

Fuente: Gaceta del CES. Elaboración: Mauricio Suárez.

a) La Resolución RPC-S0-036-No.255-2012 despeja una interrogante de las


universidades y homogeneíza la aplicación de la norma legal en cuanto al ejercicio
de la representación de los estudiantes, profesores, servidores y trabajadores
universitarios. La representación de estos estamentos está ligada a que la persona
electa para ejercer tal función cuente con la calidad de pertenecer al grupo al que
representará. En ocasiones, mientras transcurre el período de funciones ante el
órgano colegiado de cogobierno, los representantes pierden la condición por la
que fueron electos; en estos casos algunas universidades mantenían en funciones
a dichas personas hasta el término del período previamente definido, mientras
que otras reemplazaban a la persona. El CES resolvió que quienes hayan perdido
la calidad de estudiantes, profesores o trabajadores, respectivamente, deben
separarse del órgano colegiado, frente a lo cual la institución debe iniciar un
nuevo proceso de elección para reemplazar al cesante. Esta Resolución garantiza
una efectiva representación de los diferentes estamentos, pues quien pierde
la calidad con la que asumió sus funciones en el órgano colegiado ha perdido
también la motivación principal para proponer iniciativas y votar en apego a los
intereses del sector al que representó.
b) La Resolución RPC-SO-48-No.514-2013 procura hacer cumplir principalmente
el principio de equidad de género en los procesos electorales universitarios,
tanto en la conformación de listas para varios cargos como para elecciones
unipersonales, disponiendo que debe asegurarse la participación de personas
de distinto género en las candidaturas individuales presentadas por un mismo
movimiento o alianza electoral. Esta resolución fue motivada por la intención de
algunas universidades en no observar el principio de paridad de género en los

199
Rina Pazos

procesos electorales, bajo la justificación de que en sus instituciones no existían


mujeres que cumplan con los requisitos exigidos por la ley para los cargos a elegir,
o las que sí contaban con aquellos no estaban interesadas en postularse para el
cargo.19 Esta justificación no puede estar por encima de una disposición legal
que garantiza la inclusión de la mujer en los ámbitos de dirección universitarios,
además de que la ley no limita la postulación de candidatos únicamente a los que
forman parte de una universidad.
c) La Resolución RPC-SO-04-No.046-2014 fue expedida con el propósito de
normar la incorporación de órganos de carácter consultivo no vinculante en la
estructura institucional de las universidades y escuelas politécnicas particulares
autofinanciadas, estos órganos procuran mantener al visión fundacional de los
promotores de la creación de dichas universidades siempre que no se disminuya
la libertad de cátedra e investigación. Esta resolución define el marco de las
atribuciones que podrían tener esta clase de órganos sin que eso signifique
que forman parte del gobierno de la universidad. La resolución encuentra su
motivación en la tradición de las universidades particulares, que se verá más
adelante, de ejercer el gobierno a través de sus promotores; esta práctica aceptada
por muchos años antes de la expedición de la LOES vigente no puede seguirse
manteniendo en el marco jurídico actual. Sin embargo, la resolución procura
atender una demanda del sector de las universidades particulares sin menoscabar
el ejercicio del cogobierno y la autonomía universitaria.
d) La Resolución RPC-S0-11-No.139-2015 decide sobre los requisitos que deben
cumplir los diferentes tipos de vicerrectores que las universidades decidan
establecer en su estructura institucional; el propósito de la resolución es
garantizar estándares mínimos para el acceso a cargos de autoridad y asegurar
que en los procesos de subrogación, por ausencia temporal o definitiva del rector,
esos estándares mínimos definidos por la Ley para ser la primera autoridad
ejecutiva de la universidad, se mantengan. La LOES permite que la universidad
cuente con el número y tipo de vicerrectores que considere adecuado para su
buen funcionamiento; sin embargo, fue necesario precisar los mismos requisitos
del vicerrector académico para el caso de los vicerrectores que tengan la facultad
de subrogar al rector. Además regula el tiempo máximo durante el cual una
autoridad puede subrogar en un cargo en el que haya agotado los periodos
permitidos por la ley.
Ahora, es necesario preguntarse: ¿cómo ha aplicado la universidad ecuatoriana
el principio de cogobierno? Las respuestas surgen, primero, por la forma en la que
las instituciones de educación superior han incorporado y desarrollado ese principio
en sus estatutos; segundo, por la forma en la que se realizan las elecciones de sus
autoridades y representantes; y, tercero, por cómo se cumple con los principios de
igualdad de oportunidades, alternabilidad y equidad de género.

19 Mauricio Suárez, Procurador General del CES, entrevistado por Rina Pazos el 22 de septiembre de
2015 en Quito.

200
El Cogobierno

6. Incorporación y desarrollo del principio de cogobierno en los


estatutos universitarios
A partir de la expedición de la actual LOES, las universidades y escuelas politécnicas
del país deben adaptar el contenido de sus estatutos a las nuevas reglas que
determina la ley, así como a las regulaciones que expida el CES. Sin embargo, según
la información que reposa en ese organismo no todas las casas de estudios superiores
han ajustado la conformación del órgano colegiado académico superior a las
disposiciones jurídicas. En los hechos, los estatutos presentados al CES por primera
ocasión por parte de algunas universidades plantean conformaciones del órgano
colegiado académico superior que minimizan la participación de los representantes
de los profesores y estudiantes.20

En la información actual que reposa en el CES se observa que 14 universidades no


incorporan en sus proyectos de estatutos la participación de todos los estamentos
universitarios en las proporciones dispuestas por la ley y la regulación del CES. En
algunos casos no se incluye a los profesores en la participación del órgano colegiado
académico superior, en otros se excluye a los estudiantes, en gran parte se excluyen
a los graduados y tampoco se incorpora a los trabajadores. Esta información además
revela que más de la mitad de aquellas universidades que no incorpora de manera
adecuada al principio de cogobierno en sus estatutos son de naturaleza jurídica
privada autofinanciada; en estos casos, además de excluir a los representantes de los
profesores, estudiantes, graduados o trabajadores, se incorpora a actores externos
de la universidad, como delegados del patronato universitario, presidentes de las
fundaciones que promovieron la creación de la universidad, representantes gremiales
—prohibido expresamente por la ley—, entre otros. También es importante señalar
que la mayor parte de estas 14 universidades se encuentran en las categorías C y D
determinadas por el CEAACES en el año 2013.

Didriksson señala que: “las formas actuales de gobierno universitario tienden a


subordinar la participación activa de los cuerpos colegiados, reducir la autonomía
académica de la institución y concentrar más niveles de poder a partir de la lógica de
profesionalización de la administración académica” (1994, p. 3), intentando brindarle
una administración empresarial a la universidad, tal como se ve en el Reporte de
Jarrat21 en Inglaterra, en el que se concluye que se requiere el liderazgo de un ejecutivo
que debe contar con la función de la planeación con un enfoque top-bottom, propio
de las empresas, dejando a un lado la participación de la comunidad universitaria
en dicha planeación. Este fenómeno se produjo a partir de la funcionalización de la
universidad al servicio del capital, que reduce la actividad del docente investigador
a la del obrero, pues las formas de democracia interna a través del ejercicio de los
derechos políticos del cuerpo docentes impiden la proletarización del personal
docente, por lo que fue necesario adaptar la organización universitaria a la de una
empresa liderada por un administrador (Santos, 2012). En el caso ecuatoriano esto se
observa con mayor énfasis en las universidades privadas, debido a que la mayoría de

20 El 80% de las universidades incluyó la participación de menos de tres profesores en el órgano


colegiado académico superior en la primera versión de sus estatutos remitidos al CES, luego de
la entrada en vigencia de la LOES del año 2010. La participación de los estudiantes, graduados y
trabajadores es una fracción de la participación de los profesores, según los artículos 60 y siguientes
de la LOES.
21 Steering Comittee for Efficiency Studies in Universities in the United Kingdom, 1985.
201
Rina Pazos

estas nacieron dentro de las décadas de la mercantilización de la educación superior


mientras que en la universidad pública las conquistas estudiantiles habían generado
una tradición de participación en los órganos colegiados.

7. Elecciones de autoridades de rector y vicerrectores

La elección de autoridades (rector y vicerrector), que se enmarca en la libertad que tiene


la universidad para nombrar a sus autoridades, es una capacidad que tiene relación
tanto con la dimensión externa como interna de la autonomía universitaria; primero,
porque reconoce que la universidad puede definir y nombrar sus autoridades sin
intervención de actores externos, principalmente los diferentes niveles de gobierno;
segundo, porque para ejecutar tal nombramiento, específicamente los cargos de
rector y vicerrectores, estos deben ser electos mediante votación de los diferentes
estamentos de la universidad,22 conforme a los porcentajes de participación que se
decidan en los estatutos (según la Tabla 1). Además es necesario que se observen
los requisitos que los candidatos a tales dignidades deben cumplir; así como los
principios de alternancia y equidad de género, para asegurar una participación
democrática de todas y todos los miembros de la comunidad universitaria en la
dirección de la misma.
De la información que reposa en el CES se colige que los porcentajes del valor
de la votación de los estudiantes y trabajadores para la elección de autoridades es
siempre mayor en las universidades públicas que en las privadas. Generalmente, en
las universidades públicas se decide conceder el 25% de la votación de los profesores
a los estudiantes y el 5% de la votación de los profesores a los trabajadores; mientras
que en las universidades privadas esos porcentajes se reducen. Nuevamente se
observa el mismo fenómeno diferenciador entre la universidad pública y privada.
La primera tiene mayor predisposición a la participación de todos sus estamentos
que la segunda.
Por otro lado, en cuanto al cumplimiento de requisitos para los cargos de rector
se ha encontrado lo siguiente: Si bien hasta el 12 de octubre de 2015 no se encontraba
en vigencia la exigencia de contar con título de doctor equivalente a PhD para ser
rector y vicerrector académico (conforme a la Tabla 2), la mayoría de las actuales
autoridades cuentan con grado académico de maestría.23 Esto muestra que existe
un importante desafío de la universidad por cumplir con las nuevas exigencias
para la elección de sus autoridades. En cuanto al requisito de publicar obras de
relevancia o artículos en revistas indexadas se observa que una parte importante de
autoridades electas cumple con el número mínimo de obras o artículos; sin embargo,
la relevancia y calidad de los mismos en algunos casos podría ser cuestionada, pues
no se evidencia que cuenten con revisión de pares académicos o se refieren a reseñas
de la gestión, guías, manuales, modelos de evaluación de personal, entre otros.24
Llama la atención que una parte importante de autoridades cumpla con los requisitos
mínimos de formación académica y producción científica exigidos por la ley; en
contraste, el requisito de experiencia docente se cumple ampliamente, superando las
exigencias mínimas, lo cual lleva a concluir que estas personas han estado ligadas

22 LOES, art. 55.


23 Información extraída del Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SNIESE), 2015.
24 Información del CES, 2015.

202
El Cogobierno

a actividades académicas por un tiempo prolongado. Sin duda, la elección de una


autoridad académica se decide también por razones cualitativas de los candidatos.
Sin embargo, el nivel formativo y de producción científica del mencionado grupo
evidencia una vez más a una universidad que por décadas se dedicó a reproducir
conocimiento creado en otras latitudes y mantuvo los privilegios de ciertas clases en
lugar promover la transformación social a través de la educación y la generación de
conocimiento.
Además, cabe señalar que al interior de las universidades, las elecciones de
autoridades y representantes del cogobierno generan tensiones entre los diferentes
actores de las casas de estudio. Estas tensiones motivan a que constantemente se
denuncien supuestos casos de irregularidades en los procesos eleccionarios. Al
menos en los casos concretos de la Universidad de Guayaquil y la Universidad
Técnica Luis Vargas Torres el CES resolvió la intervención de dichas universidades,
entre otras causas, por irregularidades en la conformación del cogobierno y las
elecciones de sus autoridades y representantes.25 Adicionalmente a las denuncias
que motivaron la investigación e intervención de las universidades mencionadas,
el CES ha recibido 26 denuncias de 14 universidades por supuestas irregularidades
en los procesos eleccionarios de autoridades y representantes que se encuentran
en trámite. Al menos en cinco casos el CES ha emitido decisiones para resolver las
dificultades denunciadas.

8. Cumplimiento de los principios de alternabilidad y equidad de


género

La alternabilidad, esta característica de la democracia representativa que procura,


a través de las elecciones, evitar la perpetuación de una sola persona o grupo en el
poder, fue recogida también por la LOES. Los artículos 48, 51 y 60 de la mencionada
norma establecen que procederá la reelección, consecutivamente o no, por una
sola vez para los cargos de rector, vicerrectores, representantes estudiantiles,
representantes de graduados.26 Hasta el año 2014 se observa que ha existido un
número importante de universidades en las que sus primeras autoridades se han
mantenido por largo tiempo en tales funciones; esta situación, nuevamente, se
acentúa más en la universidad particular, en donde existe un menor predisposición a
lograr una alternancia en los cargos de autoridad.27 Adicionalmente, existen algunos
casos en los que se busca continuar en las funciones de autoridad o representación
más allá del número de períodos permitidos o de la fecha de culminación de las
funciones por cumplimiento del plazo. Para ilustrar se mencionará algunas de
las situaciones que se han encontrado. (No se incluyen datos detallados de las
instituciones ni nombres de las personas involucradas en cada caso en razón de que
se encuentran en tramitación ante el CES y aún no se cuenta con resolución final al
respecto.)

25 Ibídem.
26 LOES, arts. 48, 51 y 60.
27 Información obtenida en el SNIESE, 2014. En los últimos 15 años, 22 de 57 universidades y escuelas
politécnicas han sido dirigidas por más de 10 años por el mismo rector. De las universidades y
escuelas politécnicas públicas, la relación es 9 de 31, mientras que en las universidades privadas, la
relación es 13 de 26.
203
Rina Pazos

La autoridad que culminó sus dos períodos permitidos por la ley se presenta a
las nuevas elecciones como candidato a vicerrector; una vez ganadas las elecciones,
la persona electa como rector renuncia a su cargo y el vicerrector electo, acogiéndose
al proceso de subrogación estatutario y legal, asume el rectorado por un nuevo
período. De esta manera, a través vías formales logra continuar en el cargo de rector
evitando la aplicación del principio de alternancia, contenido en la limitación legal
de los períodos de funciones.28 Esto motivó la expedición de la Resolución RPC-S0-
11-No.139-2015 (sobre la cual se trató en la sección 6).
El rector que cumplió los dos períodos permitidos por la ley consulta al CES la
pertinencia de candidatizarse para un período más; al recibir la respuesta negativa
de la mencionada entidad, inscribe su candidatura a vicerrector fuera del período
de inscripciones. Sin embargo, el proceso se llevó a cabo y su lista obtuvo votación
mayoritaria.
La persona que se encuentra frente al rectorado culminó su período hace tres
años y se ha mantenido en funciones prorrogadas hasta la actualidad, sin convocar
a las correspondientes elecciones para su reemplazo ni tampoco para conformar el
órgano colegiado académico superior.
La primera autoridad ejecutiva de una universidad consulta al CES la posibilidad
de prorrogar en el cargo a los representantes de los diferentes estamentos al
cogobierno para que las nuevas elecciones se realicen en conjunto con las del rector
y vicerrector, debido a que en sus propios estatutos el período de funciones ante el
órgano colegiado académico superior se han determinado por la propia universidad
en dos años y medio, mientras que el período de funciones del rectorado es de cinco
años.
Estos casos muestran las maneras que se han buscado para prolongar los cargos
por parte de algunas autoridades y representantes de los diferentes estamentos, más
allá de los límites previstos por las normas —incluso aquellas decididas al interior de
las propias universidades—. Esto da cuenta de una intención de evitar la renovación
democrática en los espacios de poder, restringiendo la participación de los actores
para lograr una verdadera autodeterminación para el ejercicio de la autonomía
universitaria responsable.
Por otro lado, en cuanto a la equidad de género cabe señalar que la universidad
también ha reproducido un sistema patriarcal a través de la exclusión histórica de
la mujer de las esferas de dirección de las universidades, por lo que en el nuevo
marco de derechos y justicia del Ecuador, en el que la igualdad es trascendental para
construir la sociedad del buen vivir, es necesario introducir normas para la inclusión
de la participación activa de la mujer en la toma de decisiones de la vida universitaria.
Tal es así, que recién en el año 2012 por primera vez una mujer asumió el rectorado
de una universidad pública.29 En ese mismo año, en las universidades públicas y
cofinanciadas apenas el 24% de los cargos directivos eran ocupados por mujeres;30 la
brecha de paridad en relación con el año 2013 se ha reducido en 9 puntos porcentuales,
es decir el porcentaje subió al 33%.31 Esta reducción se produjo en buena medida por
la incorporación de nuevas reglas en la LOES para lograr la equidad de género. Sin

28 Información del CES, 2015.


29 Información obtenida en el SNIESE, 2014.
30 Información obtenida en el CEAACES, 2012.
31 Información obtenida en el SNIESE, 2013.

204
El Cogobierno

embargo, los porcentajes demuestran que el sector universitario es uno de los que
más tarde ha incorporado mecanismos que garanticen la equidad de género en sus
esferas de gobierno y que aún tiene una gran deuda sobre este aspecto.

9. Conclusiones
La autonomía universitaria ha permitido que la universidad juegue un rol
fundamental en la evolución de las sociedades, pero también ha sido la excusa
para el mantenimiento del statu quo o para desviar la dirección de la universidad en
beneficio del corporativismo o del mercado; por eso permanentemente ha generado
controversias, ha sufrido limitaciones, ha sido el principal principio defendido por
la comunidad académica y se encuentra en un proceso de constante redefinición.

En Ecuador actualmente se ha redefinido la autonomía y se la dotó de características


para garantizar la no intromisión de agentes externos formales y no formales en la
dirección de la universidad. Las nuevas características retan a la propia universidad
a rediseñarse y trabajar para dar respuestas a la sociedad con eficiencia, calidad y
excelencia, sin olvidar que su principal objetivo es la transformación de la sociedad
en una más justa y solidaria. La autonomía universitaria no puede ser llamada como
tal sin la participación de la comunidad universitaria en su autodeterminación, y por
ello la importancia de un cogobierno que profundice la democracia.
La universidad ecuatoriana debe caminar hacia el ejercicio pleno de la autonomía
universitaria responsable a través de una nueva visión de su organización
interna; el fortalecimiento de un cogobierno ejercido con transparencia, equidad
de género y alternabilidad; la generación de espacios de debate y encuentro de la
comunidad universitaria; y la inclusión de diferentes actores para lograr consensos
y autodeterminarse con miras a cumplir su rol transformador en beneficio de la
sociedad.
Los desafíos para la universidad ecuatoriana continúan siendo de gran talla
en lo que tiene que ver con el ejercicio de la dimensión interna de la autonomía
universitaria responsable. El discurso que se mantiene desde algunos sectores en
relación con la supuesta disminución de la autonomía por las reformas en marcha
debe incluir una reflexión sobre el aporte de la propia universidad al ejercicio
de una autonomía verdaderamente responsable, que no intente escudarse en
esa garantía para menoscabar los derechos, mantener el statu quo, reproducir las
prácticas de elitización y los modelos de una universidad entregada a las fuerzas
del mercado; una reflexión que deje de ver a la autonomía como un fin en sí mismo
y le dé su verdadera condición de medio para lograr con sus objetivos a través de
la generación y transmisión de conocimiento de manera democrática, pertinente
y de calidad; una reflexión proactiva que marque el rumbo y el horizonte de la
universidad ecuatoriana de manera independiente a la existencia de normas,
regulación o incentivos estatales; una reflexión que profundice la democracia y la
justicia social, elimine las prácticas patriarcales y asuma la responsabilidad histórica
de la universidad frente a la sociedad. Una reflexión que reivindique el ethos de
la universidad como un agente de transformación social que en el actual mundo
globalizado requiere una contrahegemonía alternativa y solidaria (Santos, 2012).

205
Rina Pazos

Referencias

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207
CAPÍTULO 9

Reforma de los estatutos de las universidades y escuelas


politécnicas

Mauricio Suárez1, Jorge Padilla2, Carla Cupueran3 y Patricio Torres4

Introducción

El presente capítulo tiene por objeto realizar un análisis de la facultad que posee el
Consejo de Educación Superior (CES) para la aprobación y reforma de los estatutos
de las Instituciones de Educación Superior, atribución otorgada al mismo, bajo los
lineamientos y objetivos enmarcados en la Ley Orgánica de Educación Superior
(LOES), como son la planificación, regulación y coordinación interna del Sistema de
Educación Superior (SES).
La referida atribución está contenida en los literales k) y u) del artículo 169
de la LOES, toda vez que la norma referida, faculta al CES a expedir y aprobar la
normativa reglamentaria necesaria para el ejercicio de sus competencias, así como a
aprobar los estatutos de las instituciones de educación superior y sus reformas.
El proceso de reforma a los estatutos de universidades y escuelas politécnicas
deviene de lo prescrito en la disposición general primera de la LOES. Constituye una
obligación jurídica de las instituciones de educación superior adecuar su estructura
orgánica, académica, administrativa, financiera y estatutaria al ordenamiento
jurídico vigente a partir de la expedición de la LOES.
Esta adaptación presupone un cambio sustancial en cuanto al desarrollo de las
actividades propias de las instituciones de educación superior, puesto que la óptica

1 Abogado. Procurador del CES


2 Director de Patrocinio
3 Analista de Procuraduría del CES
4 Especialista de Procuraduría del CES
Mauricio Suárez, et al.

para el manejo de las mismas cambió de manera radical a partir de la LOES (2010),
es así que en ésta se concretan principios que en la Ley del 2000 se encontraban
muy poco desarrollados, siendo estos: autonomía responsable, cogobierno, igualdad
de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad y autodeterminación para la
producción del pensamiento y conocimiento en el marco del diálogo de saberes,
pensamiento universal y producción científica tecnológica global5.
Los referidos principios deben por tanto incorporarse de forma obligatoria a las
normas estatutarias de universidades y escuelas politécnicas, a través del proceso
de reforma de los mismos, para cuyo efecto el Pleno del CES expidió el Reglamento
para la Aprobación de los Estatutos de las Universidades y Escuelas Politécnicas y de
sus reformas6, así como la Matriz de Contenidos7 que constituyen los instrumentos a
ser utilizados para verificar que las instituciones de educación superior enmarquen
la normativa institucional sometida a aprobación del CES, a lo prescrito en la LOES,
su Reglamento General y demás normativa que regula el Sistema.
El referido Reglamento contempla principalmente los requisitos y procedimiento
aplicables para aprobar los estatutos y sus reformas presentadas por las instituciones
de educación superior, por su parte, la Matriz de Contenidos fue elaborada tomando
como base los principios consagrados en la Ley y que ya han sido previamente
enunciados, pues los mismos configuran un marco en el que ineludiblemente
se debe garantizar el ejercicio de los derechos de los miembros de la comunidad
universitaria o politécnica, a través de la implementación de políticas y mecanismos
concebidos en el estatuto institucional.
El procedimiento para la revisión y aprobación de los proyectos de Estatuto
ingresados ante el CES, establecido en el Reglamento al que ya se ha referido
previamente, es el siguiente8.

5 En el artículo 12 de la LOES se establecen claramente los principios que rigen al Sistema de educación
Superior y a los organismos e instituciones que lo integran.
6 El Reglamento para la aprobación de los estatutos de universidades y escuelas politécnicas y de sus
reformas, fue aprobado mediante Resolución RES-14-02-2011, de 30 de noviembre de 2011, con la
finalidad de establecer el procedimiento y requisitos indispensables para proceder con la aprobación
de los estatutos de las Instituciones de Educación Superior que en aplicación de lo prescrito en la
Disposición Transitoria Décima Séptima de la LOES ingresaron nuevos proyectos de sus normas
estatutarias, adecuándolas a los principios y disposiciones de la Ley.
7 La Matriz de contenidos es reconocida por el Reglamento para la aprobación de los estatutos de
universidades y escuelas politécnicas y de sus reformas como el documento para verificación del
cumplimiento de las disposiciones de la LOES y su Reglamento General, pues de inicio desarrolló en
67 casillas los principios y garantías mínimas que debían contener los proyectos de Estatuto para poder
ser aprobados por el Pleno del CES, siendo aprobada por el Pleno del CES mediante Resolución RES-
14-03-2011 y posteriormente reformada mediante Resolución RPC-SO-23-No.244-2014, reduciendo su
contenido a 47 casillas, sin que ello implique reducción alguna en lo que a la obligación de establecer
mecanismos y políticas que garanticen el ejercicio de los derechos de los miembros de la comunidad
universitaria o politécnica refiere.
8 Al ser una cuestión de carácter netamente técnico y jurídico, el proceso de revisión de proyectos de
Estatuto presentados por universidades y escuelas politécnicas, por lo general requiere de varias
modificaciones para ajustarse a lo prescrito en la LOES, su Reglamento General y demás normativa
que rige el Sistema de Educación Superior.

210
Proceso de Reforma

Figura 1. Procedimiento para la revisión y aprobación de los proyectos de Estatuto


ingresados ante el CES. Elaboración propia

El procedimiento descrito en el cuadro anterior, comienza con la presentación


por parte de la instituciones de educación superior del proyecto del estatuto ante
el CES, posteriormente, este pasa de conformidad a lo estipulado en el Reglamento
de Aprobación de Estatutos a la revisión técnica de la Secretaría de Educación
Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT). Una vez que la SENESCYT
ha remitido al CES el informe técnico respecto del estatuto en análisis, éste pasa
de conformidad a lo establecido en el Estatuto Orgánico por Procesos del CES a
la Procuraduría, la cual, realiza un análisis técnico del proyecto de estatuto, y del
informe presentado por la SENESCYT, el cual constituye un insumo técnico.
Por su parte, la Procuraduría del CES, remite a la Comisión Permanente
designada para la revisión y aprobación del estatuto, el informe técnico realizado
por ésta, a efecto de que sea valorado, revisado y aprobado por la misma; informe
que podría ser modificado o reformado con nuevas observaciones que se incorporen
en dicho informe; a su vez, la Comisión, una vez que emite su informe, éste pasa a
conocimiento del Pleno del CES para su aprobación, o en su defecto, para solicitar a la
instituciones de educación superior realice las modificaciones en el texto estatutario.
En caso de que la Resolución expedida por el Pleno del CES disponga la
incorporación de recomendaciones en el proyecto de estatuto presentado, se aplica
en todo lo que fuera pertinente el procedimiento descrito previamente.
A partir de la expedición de la LOES en el año 2010, y de los instrumentos
aprobados por el CES, a los que se hizo alusión en líneas precedentes, han ingresado
al CES un total de 57 proyectos de Estatutos, para ser revisados y de ser el caso
aprobados por el Pleno de este Organismo, cuestión que se ha desarrollado según se
detalla a continuación9.

9 Un total de 57 universidades y escuelas politécnicas han ingresado ante el CES sus proyectos de
reforma a estatutos, con la finalidad de que los mismos sean revisados y aprobados por parte de
este Organismo, sin embargo se debe aclarar que debido a su naturaleza jurídica y a que se rigen
211
Mauricio Suárez, et al.

De los 57 proyectos de Estatuto ingresados, a la presente fecha se encuentran


aprobados y publicados el 96,50% de los mismos, el 3,50% restante se encuentra en
la etapa final del proceso previo a la aprobación, cuestión que se ha prolongado en
el tiempo por dilación en lo que a la incorporación de las recomendaciones por parte
de las instituciones de educación superior se refiere.
Revisado que ha sido el proceso de aprobación de los proyectos de reforma a los
Estatutos en forma general, resulta indispensable analizar también la transición que
ha implicado su aplicación dentro de las instituciones de educación superior, para
lo cual, se reseñará brevemente los cambios normativos que han introducido las
instituciones de educación superior, en función de los principios de la Ley que ya se
han mencionado de forma previa.

1. Autonomía responsable

Este principio faculta a universidades y escuelas politécnicas a actuar en libertad,


en el ámbito académico, administrativo, financiero, así como para gestionar su
organización interna, evidentemente garantizando el ejercicio de los derechos de la
comunidad universitaria o politécnica, en función de lo cual en las disposiciones de los
estatutos que han sido aprobados por el CES, las instituciones de educación superior
han contemplado principalmente la implementación de políticas y mecanismos para
garantizar la capacitación continua del personal académico, rendición de cuentas,
garantías para el ejercicio de los derechos de los estudiantes, entre otras.
Por su parte, la Constitución de la República del Ecuador señala: “La autonomía
no exime a las instituciones del sistema de ser fiscalizadas, de la responsabilidad
social, rendición de cuentas y participación en la planificación nacional”, ya que la
misma se enmarca en la responsabilidad que mantienen estas para con la sociedad.

Tabla 1
Autonomía responsable

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

por normas de carácter internacional, la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) no se han sometido a este proceso.

212
Proceso de Reforma

2. Cogobierno

Conforme lo establece el artículo 45 de la LOES, el cogobierno consiste: “(…) en la


dirección compartida de las universidades y escuelas politécnicas por parte de los
diferentes sectores de la comunidad de esas instituciones: profesores, estudiantes,
empleados y trabajadores, acorde con los principios de calidad, igualdad de
oportunidades, alternabilidad y equidad de género”.
Las instituciones de educación superior han implementado dentro de su
estructura, mecanismos de democracia participativa en la toma de decisiones, a
través de la conformación de órganos de cogobierno que no solo operan a nivel
institucional, sino que incluso para la toma de decisiones se ha desconcentrado a
facultades, sedes y otras unidades académicas, se contemplan los procedimientos
y porcentajes de voto dentro de dichos órganos, así como para la aplicación del
referendo cuando se trate de asuntos que por su trascendencia deban ser consultados
a la comunidad universitaria o politécnica.
Cabe mencionar que, en contraposición la LOES del año 2000, la normativa
vigente, garantiza una mayor representatividad de los estamentos en la toma de
decisiones respecto de los órganos de cogobierno, por lo que, la LOES permite
actualmente, una mayor participación democrática, lo cual conlleva la participación
activa de la comunidad universitaria en la institucionalidad de la educación superior.

Tabla 2
Cogobierno

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

3. Igualdad de oportunidades

La LOES en su artículo 71, conceptualiza al Principio de igualdad de oportunidades


definiéndolo como una forma de: “(…) garantizar a todos los actores del Sistema de
Educación Superior las mismas posibilidades en el acceso, permanencia, movilidad
y egreso del sistema, sin discriminación de género, credo, orientación sexual, etnia,
cultura, preferencia política, condición socioeconómica o discapacidad.”

213
Mauricio Suárez, et al.

En cuanto a este principio, en los Estatutos aprobados por el Pleno del CES
principalmente se han establecido disposiciones conducentes a garantizar el efectivo
goce y ejercicio de los estudiantes y miembros del personal académico en lo que
refiere al acceso, permanencia, movilidad y egreso del sistema, pudiendo resaltar
que se establecen medidas de acción afirmativa, como por ejemplo se consideran
políticas y mecanismos para el otorgamiento de becas y ayudas económicas que
garanticen el acceso a la educación superior, se contemplan unidades para el apoyo a
estudiantes (Unidad de bienestar estudiantil), se establecen medidas para garantizar
el desarrollo de las potencialidades de las personas con discapacidad, etc.

Tabla 3
Igualdad de oportunidades

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

4. Calidad

El artículo 93 de la LOES señala que el principio de calidad conlleva: “(…) la


búsqueda constante y sistemática de la excelencia, la pertinencia, producción óptima,
transmisión del conocimiento y desarrollo del pensamiento mediante la autocrítica,
la crítica externa y el mejoramiento permanente”.

214
Proceso de Reforma

Como consecuencia de lo prescrito en la Ley Orgánica de Educación Superior10, las


universidades y escuelas politécnicas han determinado en sus Estatutos mecanismos
para la ejecución de la autoevaluación institucional, el órgano interno encargado de
llevarla a cabo, así como la obligación que tiene la Institución de coordinar con el
organismo correspondiente11 para tal efecto.

Tabla 4
Calidad

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

5. Integralidad12

El artículo 116 de La LOES prescribe que el principio de integralidad conlleva:


“la articulación entre el Sistema Nacional de Educación, sus diferentes niveles de
enseñanza, aprendizaje y modalidades, con el Sistema de Educación Superior; así
como la articulación al interior del propio Sistema de Educación Superior”.

10 La LOES establece en sus artículos 93 – 100, los aspectos relacionados con el principio de calidad de
la educación superior y por ende también las normas aplicables para la autoevaluación y evaluación
externa de universidades y escuelas politécnicas, concibiendo parámetros claros que deben ser
desarrollados por las IES en su normativa interna, pues dichos procesos permiten evidenciar las
falencias institucionales y por ende aplicar los correctivos que fueran del caso.
11 El Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
(CEAACES), es el Organismo que tiene por objetivo normar la autoevaluación de las universidades
y escuelas politécnicas; y, de ejecutar los procesos de evaluación externa, acreditación, clasificación
académica y el aseguramiento de la calidad.
12 Según prescribe el artículo 116 de la LOES, el principio de integralidad implica la articulación entre el
Sistema Nacional de Educación, sus diferentes niveles de enseñanza, aprendizaje y modalidades, con
el Sistema de Educación Superior; así como la articulación al interior del propio Sistema de Educación
Superior.
215
Mauricio Suárez, et al.

En aplicación de este principio, dentro de los estatutos aprobados por el Pleno


del CES, se ha podido evidenciar que las instituciones de educación superior han
incorporado en el articulado de los mismos, cuestiones inherentes principalmente
a los órganos institucionales encargados de promover la vinculación con la
sociedad, así como el establecimiento y fomento de relaciones interinstitucionales
que beneficien a estudiantes, miembros del personal académico y a la sociedad,
adaptando las actividades académicas propias de la educación superior a sus
expectativas y necesidades.

Tabla 5
Integralidad

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

6. Autodeterminación para la producción del pensamiento y


conocimiento

El artículo 145 de la LOES determina que el principio de autodeterminación consiste:


“(…) en la generación de condiciones de independencia para la enseñanza, generación
y divulgación de conocimientos en el marco del diálogo de saberes, la universalidad
del pensamiento, y los avances científico-tecnológicos locales y globales”.
La aplicación de este principio en los Estatutos de las instituciones de educación
superior, no solo implica la generación de espacios en los que los miembros del
personal académico realicen su actividad con total independencia, sino que ha
conllevado que se consideren políticas en lo que refiere a ingreso, permanencia,
movilidad y retiro del personal académico, que se sustentan principalmente en el
mérito.

216
Proceso de Reforma

Tabla 6
Autodeterminación

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

7. Pertinencia

La LOES en su artículo 107 prescribe que el principio de pertinencia gravita: “(…) en


que la educación superior responda a las expectativas y necesidades de la sociedad,
a la planificación nacional, y al régimen de desarrollo, a la prospectiva de desarrollo
científico, humanístico y tecnológico mundial, y a la diversidad cultural”.
En aplicación de este principio, las instituciones de educación superior han
establecido en sus estatutos principios (normas téticas) a ser desarrolladas en
la normativa interna, con la finalidad de desarrollar su actividad considerando
las necesidades del entorno social, tendiendo así a formular propuestas para la
solución de los problemas del país, a difundir y fortalecer los valores de la sociedad
ecuatoriana, además de formar integralmente a sus estudiantes.

217
Mauricio Suárez, et al.

Tabla 7
Pertinencia

Fuente: Procuraduría del CES. Elaboración. Propia

8. Normativa complementaria

La incorporación de los principios referidos en líneas precedentes a las disposiciones


de los estatutos de las instituciones de educación superior es no suficiente para
determinar la validez de los mismos y la sujeción de éstos al ordenamiento normativo,
en razón de que las instituciones de educación superior tienen también la obligación
de observar y cumplir las resoluciones de los organismos que rigen el Sistema13 de
Educación Superior.
Efectivamente en este sentido, el Pleno del CES ha expedido varias resoluciones,
cuyo contenido debe ser incorporado de manera obligatoria en los estatutos de las
IES, puesto que se regulan temas trascendentales para el desarrollo de la actividad
institucional en un marco de respeto y garantía de los derechos de los miembros de
la comunidad universitaria o politécnica. Las principales resoluciones son:
● RPC-SO-020-No.142-2012.- Contiene los criterios de aprobación de Estatutos
de universidades y escuelas politécnicas particulares, entre las cuestiones que
destacan en este Resolución se encuentra la regulación aplicable a la ponderación
de votos del Órgano Colegiado Académico Superior de las instituciones de
educación superior.
● RPC-SO-036-No.254-2012.- Establece la obligatoriedad de someter a aprobación del
CES la creación de nuevas unidades académicas de las instituciones de educación
superior (facultades y otras de similar jerarquía).
● RPC-SO-036-No.255-2012.- Regula la pérdida de la calidad de representante ante
los órganos de cogobierno de profesores, estudiantes, servidores y trabajadores
de las instituciones de educación superior.
● RPC-SO-04-No.046-2014.- A través de esta Resolución se determinaron los criterios
para la incorporación de criterios en cuanto a la existencia de entes consultivos
dentro de los estatutos de las instituciones de educación superior particulares.
● RPC-SO-21-No.239-2015 y RPC-SO-03-No.048-2016.- Las disposiciones de estas

13 En lo referente a los organismos que rigen el Sistema de Educación Superior, se debe considerar que
si bien el Consejo de Educación Superior (CES) es el organismo regulador del mismo, su actividad no
se encuentra aislada de Instituciones como el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y la Secretaría de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación (SENESCYT), pues su accionar por mandato legal se encuentra encaminado
al fortalecimiento y desarrollo del Sistema, lo cual implica que las IES se adecúen a lo dispuesto por
las referidas Instituciones.

218
Proceso de Reforma

Resoluciones se encuentran encaminadas a establecer los principios de obligatoria


aplicación para la elección, subrogación y reemplazo de Rector y Vicerrector/es
de las instituciones de educación superior.
● RPC-SO-24-No.301-2015.- Regula la elección de representantes de los miembros
del personal académico ante los órganos de cogobierno de las instituciones de
educación superior.
Sin perjuicio de las resoluciones mencionadas en líneas precedentes, se debe
considerar que existen otras de carácter obligatorio que las instituciones de educación
superior deben observar en el desarrollo no solo de sus estatutos, sino también de
su normativa interna de menor jerarquía, entendiéndose por esta a los reglamentos
e instructivos que se expidan por el OCAS y/o el Rector de la instituciones de
educación superior (según fuera el caso) para el desarrollo de sus actividades en el
marco de la normativa que rige el SES.
Por lo expuesto, resulta claro que el proceso de aprobación de reformas de los
Estatutos de universidades y escuelas politécnicas se sustenta exclusivamente en
criterios de carácter objetivo que surgen de las disposiciones de carácter legal y
reglamentario que han sido debidamente expedidas, por lo que con este proceso
se ha conseguido por un lado que las instituciones de educación superior ajusten
sus normas y accionar al ordenamiento jurídico vigente, teniendo como resultado el
establecimiento de garantías suficientes para garantizar el efectivo goce y ejercicio
de los miembros de la comunidad universitaria o politécnica.

219
Mauricio Suárez, et al.

Referencias

Consejo de Educación Superior (2011). Resolución RES-14-02-2011. Reglamento


para la Aprobación de los Estatutos de Universidades y Escuelas Politécnicas.
Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 30 de noviembre de 2011.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-S0-036-No.255-2012. Regula
la pérdida de la calidad de representante ante los órganos de cogobierno de
profesores, estudiantes, servidores y trabajadores de las IES. Gaceta Oficial
del Consejo de Educación Superior. 24 de octubre de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-020-No.142-2012.
Contiene los criterios de aprobación de Estatutos de Universidades y Escuelas
Politécnicas Particulares, entre las cuestiones que destacan en esta Resolución
se encuentra la regulación aplicable a la ponderación de votos del Órgano
Colegiado Académico Superior de las IES. Gaceta Oficial del Consejo de
Educación Superior. 27 de junio de 2012.
Consejo de Educación Superior (2012). Resolución RPC-SO-036-No.254-2012.
Establece la obligatoriedad de someter a aprobación del CES la creación
de nuevas unidades académicas de las IES (facultades y otras de similar
jerarquía). Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 24 de octubre
de 2012.
Consejo de Educación Superior (2014). Resolución RPC-SO-04-No.046-2014. A través
de esta Resolución se determinaron los criterios para la incorporación de
criterios en cuanto a la existencia de entes consultivos dentro de los Estatutos
de las IES particulares. Gaceta Oficial del Consejo de Educación Superior. 29
de enero de 2014.
Consejo de Educación Superior (2015). Resolución RPC-SO-21-No.239-2015. Las
disposiciones de estas Resoluciones se encuentran encaminadas a establecer
los principios de obligatoria aplicación para la elección, subrogación y
reemplazo de Rector y Vicerrector/es de las IES. Gaceta Oficial del Consejo de
Educación Superior. 27 de mayo de 2015.
Consejo de Educación Superior (2015). Resolución RPC-SO-24-No.301-2015. Regula
la elección de representantes de los miembros del personal académico ante
los órganos de cogobierno de las IES. Gaceta Oficial del Consejo de Educación
Superior. 24 de junio de 2015.

220
CES: 5 años construyendo una Educación Superior incluyente, de calidad y pertinente

Parte IV

Garantía del principio de calidad

Considero que se han producido importantes transformaciones en la planta docente, que han
permitido mejorar la enseñanza, contamos con un mayor número de profesores a tiempo
completo, el nivel académico es mucho mejor, hoy somos más autónomos, nos desenvolvemos
de mejor forma en el ámbito cotidiano y universitario, tenemos más habilidades en el campo de
la investigación y mayores conocimientos. Para mí ha sido una experiencia maravillosa, que
me anima a continuar estudiado y trabajado por ser una excelente profesional y contribuir al
cambio del país.

Jennifer Álvarez, estudiante primera generación, Universidad Central del Ecuador.

En general cada universidad hacia lo que quería. Hoy por hoy, ellas están reguladas y
evaluadas.

Jorge Farfán, estudiante Gestión Gráfica y Publicitaria, Universidad Católica


Santiago de Guayaquil, Plan de Contingencia).
CAPÍTULO 10

El cierre de 17 universidades y el plan de contingencia

Claudia Ballas1

Introducción
El objetivo de este capítulo es analizar la creación, suspensión y extinción de 15 de las
17 universidades y escuelas politécnicas particulares suspendidas definitivamente
por el CEAACES2 por falta de calidad. Se trata de procesos que son imposibles de
separar de las épocas en que se producen y de las políticas de gobierno implementadas
durante los últimos 25 años en el campo de la educación en general y de la educación
superior ecuatoriana en particular, políticas que han estado influenciadas por las
tendencias que se viven a escala regional e internacional desde hace más de tres
décadas.
Si bien en este apartado se incluye una breve revisión histórica y teórica acerca de
las dinámicas de masificación y privatización, en ningún caso se pretende realizar
un análisis histórico exhaustivo. Lo que se busca es identificar claves teóricas
y de contexto que contribuyan a comprender este ciclo de la historia reciente del
Ecuador y América Latina que estuvo signado por la existencia y proliferación de
instituciones de educación superior que no cumplían con estándares mínimos de
calidad, que operaban como un factor de reproducción de las desigualdades sociales
y que evidenciaron de forma catastrófica el fracaso de la autorregulación y de la
liberalización educativa. Crisis profunda e intolerable, que se torna evidente a partir
del año 2008, que cuestiona el rumbo del sistema universitario en su conjunto, pero
que generó al mismo tiempo la posibilidad y obligación de transformar el sistema de
educación superior ecuatoriano.

1 Magíster en Educación, Magíster en Economía. Coordinadora del Plan de Contingencia del CES período 2012-2016.
2 Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.
Claudia Ballas

Quizás algunos se preguntan ¿Cuál es la contribución y pertinencia de incorporar


en la rendición de cuentas del primer período del CES3 estos asuntos?
Su principal propósito es para no olvidar, para recordar que este problema
fue ocasionado por gobiernos que impulsaron el laissez faire universitario,
que vaticinaron el triunfo de la autorregulación y que apoyaron a un grupo de
patrocinadores y autoridades que buscaron maximizar sus beneficios en desmedro
del derecho de miles de estudiantes de acceder a una educación de calidad.
En segundo lugar, porque al CES, le ha correspondido por mandato de la Ley
Orgánica de Educación Superior (LOES, 2012), no solo garantizar la continuidad
de estudios de las y los estudiantes afectados por la suspensión a través del diseño,
coordinación e implementación del Plan de Contingencia, sino también organizar y
monitorear el proceso de liquidación de las instituciones suspendidas.
Por ello, es responsabilidad de este Consejo explicar a la ciudadanía el origen
de estas instituciones, las causas de la suspensión, dar a conocer el manejo de estos
asuntos públicos y los resultados logrados, que han dependido del respaldo de este
gobierno y de las instituciones del Estado, de la disponibilidad de recursos públicos,
de la solidaridad académica de varias instituciones4 de educación superior públicas
y particulares, del trabajo de las administraciones temporales y de la participación
de los estudiantes de las universidades suspendidas.
La construcción de una rendición de cuentas solo operativa y tecnocrática,
conduciría a omitir o relegar a lugares menores el origen y sentido de las políticas
públicas que hemos impulsado en el actual período, y no respondería preguntas
fundamentales de saber por qué y cómo en Ecuador se crearon 17 universidades
que no cumplían estándares de calidad, por qué miles de estudiantes ingresaron a
estas universidades y por qué fue necesario y posible suspenderlas definitivamente.
Lo anterior no significa que aquel análisis operacional no estará presente, sino que
será complementado con la revisión de las transformaciones y aportes teóricos en el
campo de la educación superior.
La respuesta a estos interrogantes que se desarrollan a lo largo del texto, el cual se
organiza en seis secciones. En primer lugar, se abordan los procesos de masificación
y privatización de la educación superior en América Latina a partir de los años
1970. En segundo lugar, se examinan las dinámicas de privatización en Ecuador.
Posteriormente, se presentan las principales características de las 14 universidades
suspendidas por el CEAACES en el año 2012 y de los estudiantes inscritos en este
primer Plan de Contingencia implementado y coordinado por el CES, con el objeto
de identificar el segmento de la población a la cual se orientaban estas instituciones.
En cuarto lugar se describen las principales actividades y resultados de este primer
Plan, cuyo plazo de ejecución finaliza en el año 2017. Se aborda la suspensión
definitiva de la Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas
“Amawtay Wasi” (UINPI-AW) en el año 2013, así como el Plan de Contingencia

3 Consejo de Educación Superior


4 Instituciones públicas (12): Escuela Superior Politécnica de Chimborazo, Instituto de Altos Estudios Nacionales,
Universidad Central del Ecuador, Universidad de Cuenca, Universidad de las Fuerzas Armadas - ESPE, Universidad
Laica Eloy Alfaro de Manabí, Universidad Nacional de Chimborazo, Universidad Nacional de Loja, Universidad
Técnica de Ambato, Universidad Técnica de Machala, Universidad Técnica de Manabí y Universidad Técnica del
Norte; Instituciones públicas internacionales (1): Universidad Andina Simón Bolívar; Instituciones particulares
que reciben recursos del Estado (5): Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, Universidad del Azuay,
Universidad Politécnica Salesiana, Universidad Técnica Particular de Loja y Universidad Tecnológica Equinoccial;
Instituciones particulares autofinanciadas (2): Universidad de los Hemisferios y Universidad San Francisco de
Quito.

224
El cierre y el plan de contingencia

diseñado para este caso. Y a modo de conclusión se enuncian los desafíos pendientes
en este campo.
Los planes de contingencia dirigidos a los estudiantes de las universidades
Jefferson y Cooperativa de Colombia, se analizan en el Capítulo 3 de este libro.
Quiero dedicar unas palabras de agradecimiento a las universidades, profesores,
estudiantes y administradores temporales que han participado en el Plan de
Contingencia, especialmente al equipo de la Coordinación, a Carlos Ribadeneira, a
Juan José Vizcaíno y al Centro de Tecnologías de Información de la ESPOL5 liderado
por Enrique Peláez, quienes propiciaron con su compromiso y labor que la mayoría
de los estudiantes inscritos en el Plan continuaran sus estudios con mayor calidad.

1. Privatización de la educación superior en América Latina

Desde la década de 1970 la educación superior enfrenta un acelerado y creciente


proceso de masificación6 y privatización7, que puso fin de forma disímil a la etapa
universitaria de los herederos (Bourdieu, 2009), de las élites nacionales (Ramírez,
2012), de las oligarquías académicas (Brunner, 2016), del mecenazgo estatal cuyos
beneficios se distribuían en pocos estudiantes procedentes de los sectores sociales,
económicos y culturales privilegiados, que ingresaban a la universidad para ser
parte de las elites políticas y productivas.
En relación al concepto universidad de los herederos, recordemos que fue un
término propuesto por Bourdieu8 (2009) en 1964 para caracterizar a la universidad de
los años 1960; un espacio en el que las oportunidades de ingreso estaban directamente
relacionadas con el origen socioeconómico de los estudiantes9, donde la elección
de las profesiones estaban condicionadas e incluso restringidas culturalmente10.
Asimismo, resaltó que en un medio que valoraba “la edad educativa” (p.26),
generalmente los hijos de obreros no eran solo “estudiantes envejecidos” (p.26), sino
que con frecuencia debían trabajar11, lo que dificultaba la posibilidad de dedicarse
exclusivamente al estudio. Además de todo lo anterior, Bourdieu insistió en el hecho
de que mientras los universitarios provenientes de familias de mayores ingresos
tenían la ventaja de haber heredado sin gran esfuerzo un acervo cultural cercano al
mundo académico, para los más pobres “el aprendizaje de la cultura de la élite era

5 Escuela Superior Politécnica del Litoral


6 Masificación de la educación superior: 15% o más de la población, que está en condiciones de cursar estudios
superiores (de 18 a 24 años), se encuentra matriculada en alguna institución de este tipo. Universalización de la
educación superior: más del 50% de la población, que está en condiciones de cursar estudios superiores (de 18 a 24
años), se encuentra matriculada en alguna institución de este tipo (Trow, 1974, cit. por Brunner et. al., 2005).
7 Término que puede involucrar diversos procesos; mayor autonomía de las instituciones respecto del gobierno,
presupuestos mixtos, desfinanciamiento de las instituciones públicas e incremento de la oferta privada,
arancelamiento de los estudios, levantar recursos privados, adoptar una cultura empresarial entre otros (Brunner,
et. al, 2005).
8 Título original: Les héritiers. Les étudiants et la culture (1964), Les Éditions de Minuit
9 Bourdieu (2009) postula que el acceso a la universidad era resultado de un largo proceso de selección o de
eliminación, que comenzaba al inicio de la vida escolar.

10 “La desventaja educativa se expresa también en la restricción de elección” (Bourdieu, 2009, p.19), las mujeres –junto
con los más pobres– elegían las facultades de letras y educación y los hombres las carreras de derecho, medicina y
ciencia, islotes que derivan en desigualdades salariales futuras
11 Mientras, 1 de cada 10 estudiantes de la clase alta debía trabajar fuera de su horario de estudios, esta cifra se
incrementaba a 4 de cada 10 en los sectores más pobres.
225
Claudia Ballas

una conquista, pagada a alto precio” (2009, p.45).

Es esta institución, como un espacio de reproducción de las desigualdades


sociales, la que será fuertemente cuestionada en la década de 1970, por los estudiantes
y por los sectores académicos más progresistas que promovían para América Latina,
un tipo de universidad cuyos pilares fundamentales eran cogobierno, autonomía,
vinculación con la sociedad, gratuidad y defensa del financiamiento del Estado,
propuesta que será conocida como el modelo latinoamericano de universidad pública
(Brunner, 2007); heredero del ciclo que se abre con el movimiento de Córdoba de
1918 (Hermo y Pittelli, 2009), del mayo francés del 68 (Hobsbawm, 1995) y de los
movimientos sociales y estudiantiles de fines de los años 1960 (en Chile, México,
California, Turín), etapa que será bruscamente interrumpida en nuestra región por
las dictaduras militares, las que reprimirán con extrema violencia todo atisbo de
autonomía y cogobierno.
Pese a ello, es a partir de la década de 1970 que la matrícula terciaria comienza a
masificarse, en un primer momento como resultado de las políticas de bienestar o
desarrollistas (IESALC, 2006); y posteriormente con la liberalización educativa. En
efecto entre 1970 y el 2014 la matrícula en la educación superior pasó de 33 millones
a 208 millones de estudiantes en el mundo y de 1,8 a 24,1 millones en América Latina,
observándose las mayores variaciones entre 1970-1980 (Mundo: 52% ALC: 166%) y
en el período 2000-2010 (Mundo: 82% ALC: 89%).

Gráfico 1
Matrícula en la educación superior 1970-2014 (cifra en millones)

Fuente: UNESCO (2016). Disponible en http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?queryid=128#. Elaboración propia

El incremento de la matrícula ha permitido alcanzar la masificación del acceso en


la educación terciaria, proceso que, sin embargo, en América Latina se produce en
comparación a los países de mayores ingresos con bastante rezago y heterogeneidad.
Así, mientras en Europa Occidental y Norte América la participación ya se
encontraba masificada en la década de 1970, en nuestra región y en el mundo hasta
avanzados los años 1980 el acceso a la educación superior era un fenómeno de élite.
Situación que en Latinoamérica comienza a cambiar en los últimos 15 años y que ha
permitido ubicarnos muy próximos al umbral de la universalización, fase a la cual

226
El cierre y el plan de contingencia

ya han ingresado Argentina (80%), Chile (84%) y Colombia (50%) (UNESCO, 2016).
Masificación y universalización que también aparecen vinculados a la desaceleración
del crecimiento de la población entre 20 y 24 años, del 1,88% en 1997 al 0,65% en el
año 2003 (Rama, 2006).

Gráfico 2
Tasa Bruta de matrícula en la educación superior12 1970-2014 (cifra en porcentaje)

Fuente: UNESCO (2016). Disponible en http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?queryid=128#. Elaboración propia

No obstante, en América Latina este crecimiento de la matrícula no ha sido


absorbido mayoritariamente por las instituciones públicas, situación que consignó ya
en el año 2006 el Informe sobre la Educación Superior en América Latina y el Caribe
2000-2005 (IESALC, 2006), al señalar que entre los años 1994 y 2003 la matrícula
privada pasó de 38,50% al 46,60% (p. 258), lo que da cuenta de un acelerado proceso
de privatización de la educación superior.
Si se analizan datos recientes y por un período de tiempo más largo, se evidencia
que Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México, los que en su conjunto concentran
alrededor del 70% de los estudiantes que asisten a la educación superior en la región;
mientras en los años 1970 la matrícula privada representaba el 35%, en el año 2014 se
ubica alrededor del 55%, lo que significa que cerca de 9,3 millones de estudiantes de
estos países cursan sus estudios en instituciones de educación superior particulares.
Privatización que sin embargo, no se produce en todos los países. 

12 Fuente: IESALC y CEPAL. La tasa bruta corresponde a la relación de la matrícula sobre la población de 20 a 24 años
227
Claudia Ballas

Gráfico 3
Matrícula de educación superior en instituciones públicas y privadas en países de América Latina
(1970-2014) (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México) (cifra en porcentaje)

Fuente: UNESCO (2016). Disponible en http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?queryid=128#. Elaboración propia

Así, mientras Brasil y Chile presentan los mayores niveles de privatización no solo
en América Latina, sino también en el mundo (UNESCO, 2016), Argentina y México
mantienen aún un sistema predominantemente público, en tanto que Colombia es el
único país de la muestra que en los últimos años exhibe un importante declive de la
participación del sector privado.

Tabla 1
Matrícula en la educación superior en instituciones privadas 1970-2014 (cifra en porcentaje)

Fuente: 1) Matrícula total educación superior 1970-2014 (UNESCO, 2016). 2) Porcentaje de la matrícula en educación
superior en instituciones privadas 1970-2014 1970 y 1985 CEPAL (1992), 1994: IESALC (2006) 2000-2014 UNESCO
(2016). Disponible en http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?queryid=128#. Elaboración propia.

¿Cómo se explica este incremento de la matrícula privada en la región? Una de


las causas claramente que identifican –de forma disímil- diversos autores e informes
(Brunner, 1990; 2005, 2015; Misas, 2004; Rama, 2012; IESALC, 2006) es el triunfo del
neoliberalismo en nuestra región entre las décadas de 1980 y la del 2000.
Recordemos, que a fines de los años 1970 a nivel mundial se produce una
revolución capitalista, en la que la economía de mercado y las políticas neoliberales
se establecen como el único modelo posible en gran parte de los países del mundo
occidental y de América Latina. Propuesta que fue desarrollada al terminar la
Segunda Guerra Mundial en Europa por los economistas Friedrich Hayek (1944)
y posteriormente por Milton Friedman (1962) en Estados Unidos. Acérrimos
opositores a la intervención del Estado, al New Deal norteamericano, al Estado de
Bienestar europeo, al keynesianismo y al gasto público; políticas que eran vistas
como atentatorias contra el libre mercado y competencia, única vía posible para

228
El cierre y el plan de contingencia

alcanzar una senda de crecimiento sostenida. La idea fundamental de estos autores


era que los mercados funcionaban bien y el Estado no. Sin embargo, tuvieron que
transcurrir treinta años para que el ideario de Hayek planteado a mediados de 1940
comenzara a realizarse, lo que se produce con el triunfo de Thatcher en Inglaterra
(1979) y de Reagan en Estados Unidos (1981).
En términos generales, el programa neoliberal, se basó en la adopción de una serie
de políticas cuyos elementos centrales eran la disciplina monetaria, la reducción del
impuesto a la renta de los más ricos, la liberalización de los controles financieros,
la reducción del tamaño del Estado, la eliminación de los subsidios, un amplio
programa de privatizaciones13 y el recorte del gasto social, entre ellos la educación.
Fórmula que en América Latina será conocida posteriormente como el “Consenso
de Washington” (Williamson, 1989) cuya aplicación se inicia en Chile a fines de 1970
con la dictadura de A. Pinochet14, quien integró a su gobierno a los economistas
formados en la Escuela de Chicago, universidad en la que era profesor Milton
Friedman. Modelo que se extenderá progresivamente –con distintas variantes de
acuerdo a la historia política de cada país– a Bolivia (con Bánzer y Paz Estenssoro),
México (con Carlos Salinas de Gortari, 1988), Argentina (con Carlos Menem, 1989),
Venezuela (Carlos Andrés Pérez, 1989), Perú (Alberto Fujimori, 1990), Brasil (Collor
de Melo, 1990) y Ecuador en un primer momento, desde 1983 hasta 1992, caraterizado
por las medidas de ajuste y luego desde 1992 con Sixto Durán Ballén, con quien
se implementó un amplio programa que incluía, además de la “modernización del
Estado“, privatizaciones, desburocratización y desentendimiento del Estado de su
rol de redistribución y cohesión social.
La implementación de estas políticas en el campo de la educación superior se
caracterizó por cuatro grandes medidas. En primer lugar, se produce la restricción
del gas to público, de acuerdo a los datos del Banco Mundial (2016) en 1990 el gasto
público en educación superior como porcentaje del PIB en Argentina (0,6%), Chile
(0,4%), Colombia (0,4%) y México (0,5%), Brasil (1%) se ubicó por debajo del 1%,
mientras que en el período anterior se situaba en varios de ellos alrededor del 2%.
A modo de ejemplo, en el caso de Chile el gasto público en educación superior
como porcentaje del PIB en 1960 se ubicaba en el 1,2% para alrededor de 26.000
estudiantes, en 1973 durante el gobierno de Salvador Allende se incrementa al 2,1%
para una matrícula de 146.000 estudiantes, posteriormente durante la dictadura
militar retrocede al 0,47% del PIB en 1988 (Brunner, 2015), esfuerzo que se mantiene
prácticamente invariante hasta el año 200715, momento en el que comienza a crecer
la inversión en educación superior como porcentaje del PIB hasta alcanzar el 1,2%
en el año 2013 (Banco Mundial, 2016). Un segundo ejemplo, se observa en el caso de
Colombia: Misas (2005) señala que “mientras en los años ochenta la matrícula creció
en un 6,6% promedio anual, el gasto público disminuyó a una tasa promedio anual
de –9,1%” (p. 206), todo ello influenciado por los “programas de ajuste estructural,
patrocinados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial” (p. 201) que
inducían a los países de la región a reducir el gasto público en la educación superior

13 Privatización de la industria nacional: electricidad, teléfono, petróleo, gas, el acero, el carbón, ferrocarriles, agua, las
líneas áreas, pero también la salud, educación y pensiones.
14 Recordemos que para Hayek y Friedman la democracia no era un valor central del neoliberalismo, singularmente
si la mayoría democrática resolvía restringir las libertades de los agentes económicos (Anderson, 2005). Así se
inicia un extenso programa de privatización, se redujo el gasto público, se eliminaron los impuestos aduaneros y se
liberalizó el mercado, plan que se implementó sin importar sus efectos negativos sobre la población, durante este
período se produjo una tasa de desempleo de 30%.
15 Banco Mundial. Estadísticas sobre educación “Government expenditure on tertiary education as % of GDP (%) 2007
(0,5%), 2009 (0,9%”. Disponible en http://databank.bancomundial.org/data/
229
Claudia Ballas

argumentando que sus rendimientos eran menores a los obtenidos en el nivel escolar
y al hecho de que solo los estudiantes de mayores ingresos lograban ingresar a la
educación superior.
En definitiva lo que se concluye, a partir de los datos presentados es que en
nuestra región el crecimiento de la matrícula entre 1980 y los años 2000 no estuvo
acompañada de una mayor inversión pública, que durante este período se produce
un incremento del número de estudiantes que culminaban la educación secundaria
y que presionaban por acceder a la educación superior, lo que en un escenario de
liberalización educativa genera las condiciones propicias para que la masificación se
logre a partir de la ampliación del sector privado, incluso a costa del surgimiento de
instituciones que no cumplían estándares de calidad (Rama, 2006).
En segundo lugar, y estrechamente vinculado a lo anterior se produce una
reducción de las asignaciones directas a las instituciones públicas y crecientes
presiones por su autofinanciamiento (Pérez & Vaquero, 2011), lo que dificultó aún
más que la demanda por el acceso fuese satisfecha exclusiva o mayoritariamente por
el sector público.
Tercero, se genera una paulatina transferencia del financiamiento de la educación
terciaria desde el Estado a los estudiantes y sus familias, a través del establecimiento
del cobro de aranceles, inclusive en las instituciones públicas, en las que habían
predominado las políticas de gratuidad. Colombia y Ecuador establecen cobros
moderados, mientras que en Chile a partir de 198116 las instituciones de educación
superior públicas inician el cobro de elevados aranceles (Brunner, 1995).
Por último, se implementan políticas de liberalización de la educación superior,
entendida como la nula o escasa regulación, para crear instituciones particulares,
carreras y programas.
En este marco de restricciones y de incremento de la demanda, varios países de
la región introducen procesos selectivos de ingreso en las instituciones públicas o
aumentan las exigencias de los existentes, lo que fomenta aún más la privatización
de la matrícula. Las instituciones privadas, mostraron una mayor capacidad para
integrar a los estudiantes que no lograban acceder o permanecer en las instituciones
públicas, los que habitualmente provenían de los sectores históricamente excluidos
(Brunner et al., 2005; Rama, 2012).
Así la privatización deriva en la mercantilización y segmentación de la educación
terciaria (Brunner et. al., 2005). La primera, referida a la dinámica de transformar
a la educación superior en mercancía, cuyas relaciones de intercambio se efectúan
en un mercado competitivo, en el que concurren las instituciones y los estudiantes
(clientes), la precarización del trabajo académico (inestabilidad, bajos salarios,
explotación, pocos incentivos para producción intelectual, etc.); y la oferta académica
orientada por ideologías del éxito empresarial (muchas carreras en administración,

16 El 14 de enero de 1981, durante el gobierno militar se expide el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4, el cual fija nuevas
normas sobre el financiamiento de las universidades. Entre los cambios más radicales que se producen se distinguen:
a) La liberalización y desregulación de la educación superior, ya el DEFL-1 (1980) había instalado la noción de libertad
académica entendida como “la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales”(Art.5) por
parte del sector privado, “con muy poca o ninguna regulación” (OCDE, 2004, p.226), b) se impulsa un proceso
de descentralización, las sedes regionales de las dos universidades públicas que existían hasta ese momento
(Universidad de Chile y Universidad Técnica), cada sede se convierten en universidades autónomas, con ello, el
sistema crece automáticamente de 2 instituciones públicas de carácter nacional a 16 universidades regionales, c) se
modifica el sistema de financiación de la educación superior, se reduce el gasto público en educación terciaria (en
un 41% entre 1980 y 1990), se da origen al financiamiento a través del cobro de aranceles, tanto en las instituciones
públicas como privadas, y se crean nuevos instrumentos de financiación, fundamentalmente crédito educativos
para los estudiantes de escasos recursos económicos (Ballas, 2009).

230
El cierre y el plan de contingencia

poco pertinentes para la estructura productiva primario-exportadora del país)


El segundo término se utiliza para caracterizar la fragmentación del mercado de
la educación superior en varios grupos más pequeños, fracciones que se organizan
jerárquicamente y que compiten por atraer a determinados grupos sociales (Brunner,
et. al, 2005). Es decir, desde una perspectiva bourdieusiana, la segmentación es el
proceso mediante el cual la universidad de los herederos se segmenta, dando origen
en cada extremo a “escuelas para las élites y fábricas de precarios” (Sevilla, 2010).
Así, en las etapas iniciales de masificación de la educación superior en los
sistemas altamente privatizados los sectores de menores ingresos económicos
tenderán a quedar excluidos, mientras que en las fases de masificación avanzada
y de universalización se produciría el fenómeno de la desigualdad eficazmente
mantenida17 (Lucas, 2001). En este campo, Lucas (2001) postula, que las diferencias
educativas no solo deben analizarse en función de los años de escolaridad,
sino también a partir de las asimetrías en la calidad, las que tendrán una mayor
importancia en un contexto de universalización del acceso, dado que en este
escenario, estudiantes de distintos niveles socioeconómicos podrán lograr los
mismos años de escolaridad, pero habitualmente los sectores privilegiados tendrán
mayores ventajas y oportunidades para acceder a una educación de mejor calidad
–no solo ellos, sino también sus descendientes–, lo que favorece la mantención de las
desigualdades sociales en el tiempo.
En definitiva varios autores e informes advierten (Brunner, 2015; Callender y
Jackson, 2005; IESALC, 2006; Lucas, 2011; Misas, 2004; OCDE, 2004), que un sistema
de educación superior mayoritariamente privado, incentiva que los estudiantes de
escasos recursos económicos, que logran superar las barreras de acceso, vinculadas
tanto a las transiciones educativas, como a los antecedentes sociales, culturales y
económicos, están limitados a optar por carreras de menor costo, calidad y duración
en instituciones de bajo prestigio y deficientes en calidad.
Por otra parte, un segundo riesgo es que los sistemas de educación superior
privatizados no garantizan la producción de bienes públicos, en general tendrían
pocos incentivos para desarrollar actividades de investigación avanzada, para
ofrecer carreras o programas de baja demanda (filosofía, arte, matemática y física)
y para establecer vinculaciones sistemáticas con la sociedad que no incrementen
la rentabilidad, actividades que son imprescindibles para el desarrollo de los
países. Hay que recordar que el propio Smith (1776) ya en el siglo XVIII justificaba
la intervención del Estado en la educación. Desde su visión lo que incentiva
la producción privada no es la benevolencia (p. 46), sino la maximización de los
beneficios, lo que en ocasiones podría terminar favoreciendo el bienestar general
de la sociedad, pero “una falla del mercado es que la mano invisible no garantiza la
producción de bienes públicos cuando la rentabilidad privada es baja (Smith, 1776,
p. 554).
Respecto a la etapa en que se encuentra América Latina actualmente, es importante
resaltar que los procesos de privatización continúan teniendo un lugar protagónico en
la región, a pesar de la introducción de mayores regulaciones y controles de calidad.
Lo que algunos postulan, es que, en el escenario actual el mercado asume una nueva
fisonomía marcada por la presencia de grandes grupos económicos nacionales e
internacionales que compiten por la ampliación de los nichos poblaciones hacia los
cuales se orientan. Asimismo tienden a establecer lógicas comerciales de carácter

17 Effectively Maintained Inequality (EMI)


231
Claudia Ballas

lucrativo, dinámica for profit que irrumpe y se instala como una nueva expresión de
la mercantilización de la educación superior (Rama, 2012).
Sin embargo, también es cierto que no son pocos los países que han reabierto el
debate sobre el desarrollo centrado en el bienestar de las personas (Sen, 2000), que
han dado un giro en las políticas implementadas por más de dos décadas y que han
reinstalado a la educación en general y a la superior en particular como un bien
público y social (Rama, 2012).
A partir de esta revisión, se considera que se cuenta con elementos teóricos
y de contexto, que permiten comprender con mayor amplitud los procesos de
privatización de la educación superior en Ecuador y adelantar algunas respuestas de
por qué fue posible el surgimiento de universidades particulares de baja calidad, por
qué lograron alcanzar importantes niveles de matrícula y por qué Ecuador no podía
continuar permitiendo su existencia y proliferación, singularmente en un nuevo
escenario en que se tiene como meta continuar ampliando el acceso a la educación
superior de calidad.

2. Privatización de la educación superior en Ecuador

Si se inicia el análisis a partir del momento actual, Ecuador cuenta con un sistema
de educación superior mayoritariamente público, conformado por 59 universidades
y escuelas politécnicas (33 públicas y 26 particulares) y, 239 institutos técnicos y
tecnológicos de nivel superior (117 públicos y 122 particulares), en el que están
matriculados un total de 703.806 estudiantes, de los que el 60% cursa sus estudios
en instituciones públicas, cifra que se eleva al 63,4% en el caso de las universidades.

Tabla 2
Distribución de la matrícula en la educación superior 2014 (número de estudiantes)

Fuente: SNIESE 2014. Elaboración propia

Sin embargo, tanto la estructura del sistema, como la composición de la matrícula no


han permanecido inalterables a lo largo del tiempo. A partir de 1980, al igual que en otros
países de la región, Ecuador enfrentó un vertiginoso proceso de privatización, que se
torna más evidente si se analiza el crecimiento del número de universidades particulares
creadas. Hasta los años 1970 el país contaba con 13 universidades, de las cuales solo 3 eran
privadas; en el año 1981 existían 18 universidades nacionales, de las éstas 14 eran estatales,
es decir, el 78%. Panorama que desde aquel momento comienza a mutar rápidamente.

232
El cierre y el plan de contingencia

Gráfico 3
Porcentaje de universidades y escuelas públicas y privadas de Ecuador (1970-2016) (cifra en porcentaje)

Fuente: Fechas que constan en los instrumentos de creación de las universidades y escuelas politécnicas (Anexo 1).
Elaboración propia.

Entre 1982-2007, período que coincide con la instauración del ciclo neoliberal,
se crean 54 universidades y escuelas politécnicas, 40 de ellas particulares. De esta
forma –en tan solo 25 años en relación al número de instituciones– se pasó de un
sistema universitario mayoritariamente público a uno predominantemente privado
(60%).

Gráfico 4
Participación del sector privado (número de universidades privadas) (1946-2016)

Fuente: Instrumentos de creación de las universidades y escuelas politécnicas (Anexo 1). Elaboración propia

Pero a pesar del aumento del número de instituciones particulares y del declive de
la matrícula estatal entre 1988-2012, la matrícula continuó siendo fundamentalmente
pública. No obstante, de haberse mantenido esta tendencia, en el 2018 habríamos
tenido un sistema mayoritariamente particular en número de instituciones y
matrícula.

233
Claudia Ballas

Gráfico 5
Matrícula de educación superior en instituciones públicas y privadas de Ecuador (1970-2016) (cifra en
porcentaje)

Fuente: 1970 y 1980 (CEPAL, 1992), 1998 y 2008 (CONEA, 2009), 2012 y 2014 (SNIESE, 2012 y 2014). Elaboración propia

Recordemos, que el proceso de privatización y liberalización de la educación


superior ecuatoriana se inicia en 1982 con la presidencia de Osvaldo Hurtado Larrea
en el contexto de la crisis de la deuda; continúa con León Febres Cordero y se retoma
y profundiza en el gobierno de Sixto Durán Ballén (Lucas, 2015), período que pone
fin a la segunda reforma universitaria del Ecuador caracterizada por las políticas de
libre ingreso, cogobierno y de masificación del acceso (Pacheco, 2013).
Durante la presidencia de Sixto Durán Ballén (1992-1996), el Congreso Nacional
expidió las leyes reformatorias N°064 (1994)18 y N°095 (1995)19 de la Ley de
universidades y escuelas politécnicas de 1982, que establecía que las universidades
debían crearse mediante Ley expedida por la Cámara Nacional de Representantes.
A través de estas reformas se da paso para que el Presidente de la República
mediante decreto autorice el funcionamiento legal de las universidades e inclusive
se abre la oportunidad de crear instituciones sustentadas en una suerte de silencio
administrativo. Amparados en este mecanismo jurídico en el año 1995 se crean la

18 Ley Reformatoria de la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas. “Disposición Transitoria Sexta.- Por esta
única vez, los centros particulares de educación superior que, a la fecha de publicación de esta Ley Reformatoria
en el Registro Oficial, funcionaren por más de cuatro años, serán reconocidos legalmente como universidades si
cumplieren los siguientes requisitos: a) Que sean entidades sin fines de lucro; b) Que dispongan de la infraestructura
física, administrativa y operativa (…), c) Que posean un patrimonio propio (…), d) Que puedan financiar totalmente
su presupuesto; e) Que cuenten con un profesorado a tiempo completo, al menos de un profesor por cada treinta
(30) estudiantes; (…).Disposición Transitoria Séptima.- (…) Si […] cumpliere todos los requisitos […], el Consejo
Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas, en el plazo máximo de 60 días, contando a partir de la fecha de
presentación de la documentación, autorizará inmediatamente su funcionamiento legal. Si el CONUEP no emitiere
resolución alguna dentro del plazo máximo establecido, el respectivo centro particular se entenderá legalmente
reconocido.
19 Ley Reformatoria de la Ley No. 64, Reformatoria de la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas. Art. 1 El primer
inciso de la Sexta Disposición Transitoria dirá: “Los centros particulares de educación superior que, a la fecha de
publicación de esta Ley Reformatoria en el Registro Oficial, funcionaren por más de cuatro años ininterrumpidos,
serán reconocidos legalmente como universidades si cumplieren los siguientes requisitos” (ídem, nota 16). Art. 3 La
Séptima Disposición dirá: “Los centros particulares de educación superior que cumplieren los requisitos señalados,
para obtener su reconocimiento legal, presentarán la documentación correspondiente ante el CONUEP dentro de un
plazo máximo de 30 días, contado a partir de la fecha de publicación de esta Ley Reformatoria en el Registro oficial.
El CONUEP, dentro de un plazo máximo e improrrogable de 30 días, contado a partir de a fecha de presentación
de la documentación, presentará un informe al Presidente de la República […], una vez transcurrido el plazo de
treinta (30) días fijado en el inciso precedente, con o sin informe del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas
Politécnicas, mediante Decreto Ejecutivo, autorizará o negará el funcionamiento legal del correspondiente centro
particular de educación superior”.

234
El cierre y el plan de contingencia

Escuela Javeriana del Ecuador20, la Universidad de las América21 y la Universidad


San Francisco de Quito22 ; mediante decretos que fueron suscritos por Sixto Durán
Ballén, Presidente Constitucional de la República y por Carlos Larreátegui, Secretario
General de la Administración Pública.
En coherencia con este ciclo de la historia nacional, la Constitución de la República
de 1998, que paradójicamente amplió derechos colectivos, eliminó la gratuidad en
la educación terciaria, da paso al cobro de aranceles en las instituciones públicas,
reafirma la libertad de enseñanza y garantiza la educación particular sustentada en
el “autofinanciamiento” (Pacheco, 2013), que no fué otra cosa que ratificar que el
financiamiento sea asumido por los estudiantes y sus familias.
“Art. 67.- La educación pública será laica en todos sus niveles; obligatoria hasta
el nivel básico, y gratuita hasta el bachillerato o su equivalente. (…) El Estado
garantizará la libertad de enseñanza y cátedra; (…). Se garantizará la educación
particular”.
“Art. 76.- Las universidades y escuelas politécnicas serán creadas por el
Congreso Nacional mediante ley, previo informe favorable y obligatorio del
Consejo Nacional de Educación Superior, que autorizará el funcionamiento de
los institutos superiores técnicos y tecnológicos, de acuerdo con la ley”.
“Art. 79.- Para asegurar los objetivos de calidad, las instituciones de educación
superior estarán obligadas a la rendición social de cuentas, para lo cual se
establecerá un sistema autónomo de evaluación y acreditación, que funcionará
en forma independiente, en cooperación y coordinación con el Consejo Nacional
de Educación Superior”.
“DISPOSICIONES TRANSITORIAS. Decimotercera.- Las contribuciones de los
estudiantes, que establezcan las universidades y escuelas politécnicas públicas,
deberán ser, exclusivamente, matrículas diferenciadas de acuerdo con su nivel
socio-económico. Las universidades y escuelas politécnicas podrán seguir
cobrando derechos y tasas por servicios”.
Además, como parte de las políticas de liberalización, en el ámbito financiero se
produce una reducción del gasto público en la educación superior como porcentaje
del PIB; mientras entre 1975 y 1984 este representó cerca del 1%, a partir de 1988 se
ubica alrededor del 0,7% (CONUEP, 1992).
De esta forma, el marco normativo instaurado y la restricción del gasto público,
favorecieron la propagación de nuevas instituciones particulares con escasas
exigencias, que se presentaban a la ciudadanía como parte de un nuevo ciclo de
innovación y emprendimiento en el campo de la educación superior. Así entre los años
1997 y 2000, la creación de universidades se transformó “en un hecho burocrático,
más que educativo” (Lucas, 2015), son años “de feria” (Pacheco, 2013), en los que
se fundan 20 universidades23, 18 de ellas particulares. En los 6 años posteriores
se crean 11 universidades privadas. Rápidamente se comprobaría que los nuevos
centros emergentes no cumplían la promesa de dinamizar la oferta académica, sino
que amplificaban los defectos de las ya existentes (Pacheco, 2013):
“a) se fundaron con la misma estructura tradicional de facultades de
formación profesional; b) el desarrollo de la investigación era mínimo
y en varias de ellas estaba ausente; c) las carreras que se ofrecían en

20 Decreto Ejecutivo No.3273, Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.


21 Decreto Ejecutivo 3272 Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.
22 Decreto de Creación No.3166, publicado en el Registro Oficial No. 809 de 25 de octubre de 1995.
23 De las 20 universidades creadas, en el año 2009, de acuerdo a la evaluación realizada por el CONEA (2009), 15 no
cumplían estándares mínimos de calidad.
235
Claudia Ballas

general eran las mismas que había en las universidades existentes,


siendo especialmente notorias las carreras de administración, con
novedosas denominaciones que las hacían aparecer como diferentes,
cuando eran simplemente lo mismo o se trataba de aspectos de una
misma carrera; y, d) el facilismo que prevalecía, que se intensificó
especialmente en los expedientes de ingreso. ¿Cuáles eran entonces
la innovación institucional o el aporte académico de estas nuevas
instituciones?”. (p.42).
A partir del año 2007 en Ecuador, durante el gobierno de la Revolución Ciudadana,
comienza a gestarse la convicción de que el sistema de educación superior
ecuatoriano no funcionaba bien y que en el país existía un mercado altamente
desregulado integrado por universidades particulares que ofrecían una educación
de baja calidad y con pocas exigencias académicas. En esta época se conocen las
graves irregularidades en las universidades Cooperativa de Colombia y Jefferson.
Por ello, el 22 de julio de 2008, la Asamblea expide el Mandato Constituyente
No. 14, mediante el cual no solo se deroga la Ley de creación de la Universidad
Cooperativa de Colombia del Ecuador (UCC)24 , sino que se determina que en
el plazo de un año el CONEA25 tiene la obligación de entregar al “CONESUP y
a la Función Legislativa, un informe técnico sobre el nivel de desempeño de las
instituciones de educación superior, a fin de garantizar su calidad, propiciando su
depuración y mejoramiento” (Mandato No. 14). Posteriormente, en el mismo año el
CONESUP (2008) solicita la extinción de la Universidad Jefferson, por la constatación
de reiteradas infracciones administrativas, académicas, financieras y jurídicas.
Si bien en la década de los 90 la mayoría de los países de América Latina
crearon sistemas de aseguramiento de la calidad orientados a regular el crecimiento
inorgánico de la educación superior, reducir las desigualdades en calidad e incentivar
su mejoramiento a nivel institucional y por programa (IESALC, 2006), esta tendencia
solo tiene un impacto decisivo en Ecuador a partir del Mandato Constituyente No.14
y de la expedición de la Constitución de la República de 200826 , la cual fija un plazo
de cinco años para evaluar y acreditar a las instituciones de educación superior
conforme a la Ley, y determina que de no superar esta evaluación estas instituciones
quedarían definitivamente fuera del sistema. Este nuevo período institucional,
marca un punto de inflexión, al establecer de forma expresa que como sociedad
Ecuador no va a tolerar el funcionamiento de instituciones de educación superior
que no cumplen estándares mínimos de calidad.
Así en el año 2008 el CONEA (2009) valoró a 71 universidades y 290 institutos, en
función de un modelo basado en cuatro criterios: academia27 , estudiantes y entorno
de aprendizaje, investigación y gestión. Las 6828 universidades evaluadas fueron
ubicadas en 5 categorías en función de su desempeño institucional:

24 Solicitud efectuada por el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), quien comprobó la existencia de
persistentes irregularidades en la UCC. RCP.S14.No.169.08 de 9 de mayo de 2008 del Pleno del CONESUP.
25 Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación
26 Aprobada por más del 63% de los votantes
27 Indicadores: Porcentaje de profesores con maestría, especialización y doctorado, porcentaje de docentes a tiempo
completo, número de estudiantes por profesor a tiempo completo, remuneración docente según tiempo de
dedicación, existencia de carrera docente, actividades de vinculación con la sociedad, entre otros.
28 No se incluye las instituciones públicas de posgrado.

236
El cierre y el plan de contingencia

A: presentan condiciones adecuadas para el desarrollo de las actividades académicas,


de investigación y gestión. Muestran un desempeño destacado en comparación a las
demás.
B: exhiben un desempeño por sobre el promedio nacional, pero por debajo de las
instituciones ubicadas en la categoría A.
C: presentan un desempeño promedio, con debilidades en los niveles de formación y
tiempo de dedicación del personal académico, así como en el área de investigación.
D: alcanzan un desempeño inferior al promedio, a las deficiencias detectadas
en la categoría C, se agregan falencias en materia de admisión y nivelación de los
estudiantes.
E: en esta categoría se ubican las instituciones que “no presentan las condiciones que
exige el funcionamiento de una institución universitaria” (p. 11).

De acuerdo al Informe del CONEA (2009), 11 instituciones se ubicaron en la


categoría A, 10 en la B, 12 en la C, 9 en la D y 26 en la E (38%); es decir, 4 de cada
10 universidades y escuelas politécnicas no cumplían con estándares mínimos de
calidad. Si bien no podemos abordar a las universidades particulares como si de
un bloque uniforme se tratara, aun así mientras solo el 7,7% de las universidades
públicas se ubicaron en la categoría E, el 57% de las particulares no cumplieron los
estándares mínimos de calidad que exige el funcionamiento de una universidad.
En definitiva el Mandato Constituyente No.14 y la rigurosa evaluación efectuada
por el CONEA (2009) permitieron correr el tupido velo de la crisis estructural de la
educación superior y evidenciar el caos en que se encontraba inmersa. Se demostraba
así de manera concluyente el fracaso de la autorregulación del mercado y de la libre
competencia en el campo de la educación superior.

Tabla 3
Universidades y escuelas politécnicas según calidad y financiamiento (CONEA, 2009) (cifra en
porcentaje)

Categoría

Fuente: CONEA (2009). Elaboración propia

Posteriormente, y de forma coherente con el camino trazado, la Ley Orgánica de


Educación Superior (2010), fijó un plazo de 18 meses para que las 26 universidades
ubicadas en la categoría E fueran nuevamente evaluadas y estableció que de no
superar esta evaluación, realizada por el CEAACES, quedarían definitivamente
suspendidas. Adicionalmente, la LOES incorporó que en casos específicos se
garantizan los derechos de los estudiantes para que puedan continuar sus estudios a
través de un plan de contingencia elaborado y coordinado por el CES; quizás porque
a pesar de que este problema no lo ocasionó el gobierno y el Estado actuales, fue el
propio Estado en el pasado –¿o quizás la ausencia de Estado o su debilidad frente
al mercado? – el que permitió la existencia de un sistema de control y regulación
deficitario que facilitó la proliferación de este tipo de instituciones. Esta vez, al igual
que en otros salvatajes –y porque la educación superior es un bien público y social,
237
Claudia Ballas

un deber ineludible del Estado–, con recursos de la nación se terminó financiando


los problemas generados por quienes promovieron las políticas de libre mercado en
el ámbito de la educación superior.
El 11 de abril de 2012, luego de 3 años desde que fueron ubicadas en la categoría E
–por lo que no es coherente argumentar que no se les brindó un plazo suficiente para
mejorar–, el CEAACES resolvió suspender de manera definitiva a 14 universidades
particulares por haber obtenido un dictamen de no aceptable en los criterios de
calidad. Suspensión29 que fue aprobada por el CES el 12 de abril de 2012.  

3. Universidades y escuelas politécnicas suspendidas

“La crisis en la educación superior en el Ecuador también fue consecuencia de ese


contexto histórico en el que se produjo la quiebra bancaria los bancos hicieron creer a
la gente que ganaría dinero, las universidades de garaje hicieron creer a la gente que
ganarían conocimiento” (Lucas, 2015, p. 65)
Diversos autores (Long, 2013; Lucas, 2015; Pacheco, 2013; Ramírez, 2012, 2016),
coinciden en señalar que las universidades suspendidas son resultado de una
“ingeniería institucional legalmente constituida” (Ramírez, 2016, p. 38), que su
creación y funcionamiento fue posible por las políticas liberales que se implementaron
desde 1980 y que se profundizan durante el gobierno de Sixto Durán Ballén, en un
contexto de aumento de las privatizaciones, desigualdades y pobreza (Pacheco,
2013).
Es por ello y en cumplimiento de la LOES (2010), que una vez conformado el
CEAACES, en agosto de 2011, este organismo inició la compleja tarea de evaluar a
las 26 universidades ubicadas en la categoría E, para la cual desarrolló un modelo30
integrado por dos componentes: 1) entorno del aprendizaje31 y 2) resultados de
aprendizaje, medidos a través de la aplicación de un examen a estudiantes de último
año, el que evaluaba el desarrollo de competencias generales (comprensión lectora y
expresión escrita) y específicas en 16 carreras genéricas32 (Long, 2013).

29 Artículo 200 de la LOES señala que: “La suspensión implica el cese total de actividades de la universidad o escuela
politécnica (…). La suspensión es una medida definitiva de carácter administrativo y conlleva automáticamente el
trámite de solicitud de la derogatoria de su Ley, decreto Ley, decreto, convenio o acuerdo de creación de conformidad
con lo establecido en la presente Ley (…)” en los casos de suspensión las autoridades y órganos colegiados de
gobierno cesan inmediatamente sus funciones y son reemplazadas por un administrador temporal. El artículo 41 de
la LOES, establece que la “institución suspendida deberá cumplir con todas sus obligaciones laborales, legales y los
compromisos académicos con sus estudiantes”.
30 Análisis de datos utilizado: modelo multicriterio con funciones de utilidad, modelo de lógica difusa, y análisis de
conglomerados (Santos, 2013).
31 Criterios institucionales: academia (personal académico), currículo e investigación, soporte pedagógico y gestión
y política institucional. El criterio academia tiene una alta ponderación en tanto se asume que los problemas de
calidad estaban íntimamente relacionados con la preparación, dedicación y condiciones laborales del personal
académico. Entre los indicadores utilizados en el área académica destacan: porcentaje de profesores con maestría
y doctorado, porcentaje de profesores a tiempo completo, concursos transparentes para acceder a la titularidad,
igualdad, existencia de un escalafón docente, otros (Long, 2013).
32 Carreras evaluadas: Administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía,
mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería,
medicina, odontología, psicología y derecho

238
El cierre y el plan de contingencia

3.1. Instituciones suspendidas, situación académica y financiera

La evaluación realizada por el CEAACES en el año 2012, develó la persistencia de


múltiples e impresionantes carencias en las universidades suspendidas, tanto en el
entorno institucional, como a nivel de los resultados alcanzados por los estudiantes.
Entorno de aprendizaje o institucional. En el área académica solo el 29% de los
docentes contaba con título de maestría o doctorado (Ph.D.), en momentos en que
el promedio nacional en las demás universidades se ubicaba alrededor del 47%
(SNIESE, 2012). El 16,6% estaban contratados a tiempo completo, pese a que la LOES
(2010) ya había fijado para el 2012 un mínimo del 60%; en promedio existían 68
estudiantes por cada profesor a tiempo completo, cifra que en algunos programas se
incrementaba a más de 50033 estudiantes. Asimismo, se comprobó que los docentes
trabajaban en condiciones laborales precarias, el sueldo promedio de los profesores
a tiempo completo no superaba los $900 dólares mensuales, con un mínimo de $400
dólares al mes, el valor de la hora clase fluctuaba entre $19,6 y $5,7 dólares34 (Granda,
2013). Esta predominancia de profesores taxis35 mal remunerados, derivaba en que
solo el 5% de los profesores reportaba algún tipo de actividad investigativa (Granda,
2013). Lo que evidencia que en ausencia de normas, las universidades particulares
tienen pocos incentivos para garantizar la generación de bienes públicos, como
ocurre con la investigación.
Por otra parte, los datos (SNIESE, 2011) demuestran que las 14 universidades
suspendidas contaban con sistemas de acceso poco exigentes, solo el 50% aplicaba
algún tipo de examen de ingreso. A su vez, reportaron tasas de admisión y de
ocupabilidad de las vacantes mayores al 100%, lo que significa, que admitieron a más
estudiantes de los que habían postulado formalmente y, que aceptaron matriculas
por sobre la capacidad instalada, en momentos en que estaban prohibidas las
matrículas de primer año en las instituciones categoría E, mientras no superaran la
evaluación del CEAACES (LOES, 2010). Esto da cuenta por parte de sus autoridades
de una muy baja o inexistente responsabilidad social con los estudiantes y el país.
Resultados de aprendizaje. En relación con los exámenes que rindieron 9.128
estudiantes que habían aprobado al menos el 80% de los créditos de su carrera en
las universidades suspendidas, obtuvieron un promedio36 por debajo del umbral
de aprobación, resultados que evidenciaron “serias dificultades de la población
estudiantil” (Granda, 2013).
En el caso de las pruebas específicas, las más altas calificaciones las obtuvieron los
estudiantes de las carreras de ciencias agrícolas, enfermería e ingeniería en mecánica
automotriz y las más bajas los estudiantes de administración (448 puntos en promedio),
área que coincide con una alta concentración de la matrícula lo que podría estar vinculado a
que un alto porcentaje de estas carreras se impartían en las modalidades semipresencial o a

33 Por ejemplo en la Maestría de Administración Pública impartida por la Universidad Tecnológica América.
34 El CEAACES para la evaluación 2013 estableció que la remuneración óptima de los profesores TC era $3.000 dólares
mensuales y fijó en $40 dólares el valor óptimo de la hora de clases en el caso de los profesores contratados a tiempo
parcial.
35 Personal académico, contratado a tiempo parcial, sin relación de dependencia, que se desempeña (o recorre) en
varias instituciones de educación superior al mismo tiempo.
36 Examen de lectura: 401, expresión escrita: 394 y de especialidad: 454. Nota mínima de aprobación 500 puntos
(Granda, 2013).
239
Claudia Ballas

distancia sin un soporte docente e informático adecuado (Granda, 2013).37


Situación financiera. A las anomalías académicas, se sumaron las de carácter
financiero. Ballas y Avilés (2016) estiman, sobre la base del número de titulados y
aranceles cobrados que durante su existencia las instituciones suspendidas percibieron
ingresos por alrededor de 400 millones de dólares y que acumularon excedentes por
cerca de 50 millones; cifras que no son consistentes con la frágil situación financiera
y patrimonial al momento de la suspensión. De las 14 instituciones suspendidas
6 no contaban con infraestructura propia, funcionaban en locales arrendados
precariamente habilitados; por ejemplo la Universitas Equatorialis funcionaba en 4
aulas, la Universidad Panamericana de Cuenca en 15 aulas y una situación similar
ocurría en las universidades Intercontinental y Og Mandino (SNIESE, 2011).

En el año 2011 reportaron al SNIESE (2011) gastos totales por 41,7 millones de
dólares, de los cuales solo el 25% lo destinaron al pago del personal académico y
el 3% a investigación. Si se considera que las universidades son “organizaciones
intensivas en mano de obra altamente calificada, donde los salarios representan una
parte apreciable de los gastos totales” (Misas, 2005, p.192), no se comprende ¿cuáles
son los otros gastos, por el 72% restante?
Al momento de la suspensión, las 14 instituciones registraban saldos en
bancos por 482 mil dólares , recursos insuficientes para garantizar una semana de
funcionamiento, para pagar los sobregiros bancarios, las cuentas de suministros
básicos vencidas, las deudas con trabajadores, con profesores, con el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y con el Servicio de Rentas Internas (SRI) y
otros acreedores (Ballas y Avilés, 2016). Datos que evidencian que las instituciones y
sus autoridades no se prepararon para superar la evaluación, sino para cerrar.
Una vez aprobada la suspensión, se comprobó la existencia de prácticas
lucrativas, a pesar de que en Ecuador está prohibido el lucro en la educación superior
(Constitución, 2008); prácticas que no necesariamente constituyen una violación de
la norma, pero que cuya finalidad era extraer recursos desde las instituciones en
beneficio de las autoridades o sus familias.
Entre los subterfugios utilizados destacan el pago de elevados sueldos a
autoridades versus precarización laboral de profesores y trabajadores38 ; un alto
grado de nepotismo; uso de exoneraciones tributarias para importar bienes que
fueron traspasados a autoridades o familiares; y, singularmente, pago de elevados
arriendos a autoridades o familiares por el uso de inmuebles que debían estar a
nombre de la institución, realidad detectada y documentada en las Universidades
Autónoma de Quito39 y Tecnológica San Antonio de Machala.
“Hasta el último día nos dijeron que no iba a pasar nada, incluso empezaron a
hacer cobros para la tesis” (Ana Flores, estudiante de psicología clínica).

37 Estado de Ingresos y Desembolsos auditados para el periodo comprendido entre el 12 de abril de 2012 y el 30
noviembre de 2012.
38 5 autoridades de la Universidad Cristiana Latinoamericana de acuerdo a la Planilla del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social recibían sueldos entre US$11.500 y US$7.500 mensuales.
39 1) FACTURA No.000246, del 30 de junio de 2011, emitida por Rojas Alvear Vicente Alfonso por US$426.000 + IVA
por arriendo de 1 edificio correspondiente a los meses de enero a junio, a nombre de la Universidad Autónoma de
Quito (UNAQ) Rector: Rojas Alvear Vicente Alfonso. Comprobante de egreso 0014036, 2) FACTURA 00260 del 28
de septiembre de 2011, emitida por Rojas Alvear Vicente Alfonso por US$228.000 + IVA por 2 meses de arriendo, a
nombre de la UNAQ. Comprobante de egreso 0014907

240
El cierre y el plan de contingencia

Tabla 4
Datos de las 14 universidades y escuelas politécnicas suspendidas

Fuente: SNIESE 2011. Elaboración propia.

3.2 Los estudiantes de las instituciones de educación superior


suspendidas 40

El análisis del perfil de los 44.914 estudiantes inscritos en el Plan de Contingencia


demuestra que las universidades suspendidas fueron una alternativa no elitista,
que permitió el acceso a la educación superior de un sector de la población que
tenía dificultades para ingresar o permanecer en instituciones públicas o privadas
de mayor calidad. Como se describió en la sección anterior, las universidades
suspendidas tenían pocas barreras de ingreso, bajas exigencias académicas y en
promedio cobraban moderados aranceles.
Todo estudiante afectado por la suspensión que deseaba ser beneficiario del Plan
de Contingencia, debía inscribirse a través del portal electrónico del CES. 44.914
estudiantes se inscribieron en el Plan de Contingencia, no solamente los matriculados
a diciembre de 2011, sino también los egresados y quienes habían desertado de estas

40 Los indicadores que se presentan en esta sección, se obtienen a partir del análisis de los datos que están disponibles
en el Sistema de Información del Plan de Contingencia (SIPC, 2016).
241
Claudia Ballas

instituciones en los últimos dos años. El 51% de los inscritos eran hombres y el 49%
mujeres.
En cuanto a la distribución territorial, amparadas en las leyes de creación que les
otorgaba a la gran mayoría de las universidades la libertad para crear extensiones
en todo el territorio nacional, los estudiantes inscritos provenían de 23 de las 24
provincias del país, el 50% estudiaban en Quito, el 14,4% en la región amazónica41 ,
el 6,6% en la provincia del Azuay, el 6,2% en la provincia de Chimborazo, el 4,9% en
El Oro, el 3,9% en Manabí, el 3,7% en Cañar y el 10,1% restante se distribuía en sedes
y centros de apoyo ubicados en 1142 provincias.
En relación con los niveles de formación, se trataba fundamentalmente de
instituciones de pregrado: el 94,9% cursa carreras de tercer nivel (91%), técnicas o
tecnológicas (3,9%) y solo el 5,1% realizaba estudios de posgrados 43.
Por otra parte, el 56% de los inscritos cursaba estudios a distancia o
semipresenciales, carreras que en un 68% se impartían sin apoyo de plataformas
virtuales44 ; inclusive el 23% de quienes estudiaban una carrera en el campo de la
ingeniería lo hacía en estas modalidades.
En cuanto a los campos del conocimiento, alrededor de 7 de cada 10 inscritos
seguía una carrera en administración (37%), educación (12%), sistemas (8,3%),
derecho (7%) o turismo (7%); carreras que no necesariamente están vinculadas a las
necesidades de desarrollo productivo y social del país, pero que son atractivas de
implementar para las instituciones, en tanto demandan una baja inversión y generan
una alta rentabilidad.
Adicionalmente, se evidenció la persistencia de factores culturales en la elección
de las profesiones. Mientras en las carreras de enfermería (82%), educación (71%)
ciencias sociales (67%) predominaban las mujeres, los hombres tenían una mayor
participación en las carreras de ingeniería (96%), arquitectura y construcción (82%).
Los inscritos en promedio tenían 29 años de edad; incluso a nivel de pregrado se
constató que el 68% tenía más de 24 años, lo que significa que no solo eran “viejos
estudiantes” (Bourdieu, 2009, p. 26), sino que pertenecían a una categoría etaria por
fuera del grupo de edad entre 18 y 24 años que se utiliza para medir el acceso o tasa
neta de matrícula en la educación superior. Consistentemente con ello, en términos
de condiciones de vida los datos muestran que el 81% de los inscritos trabajaba (el
19% no trabaja, el 57% trabaja a tiempo completo y el 24% a tiempo parcial), es decir,
eran parcialmente estudiantes.
Lo que se evidencia a partir del análisis del perfil de los estudiantes inscritos en
el Plan de Contingencia, es que se trataba de instituciones dirigidas a un segmento
específico de la población, a personas que durante su juventud no tuvieron la
posibilidad de acceder, permanecer y culminar sus estudios en una universidad
tradicional, y que en su edad adulta decidieron cursar estudios superiores, en
universidades que tenían un sistema de ingreso de baja dificultad, que cobraban
aranceles accesibles, que eran de fácil acceso geográfico, que brindaban la

41 Provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe.


42 Guayas, Santo Domingo de los Tsáchilas, Imbabura, Loja, Carchi, Tungurahua, Santa Elena, Esmeraldas, Los Ríos,
Cotopaxi y Bolívar
43 Diplomado: 0,1%, Especialización: 0,7% y Maestría: 4,3%
44 En el año 2008 durante la evaluación efectuada por el CONEA solo 3 (ESPOJ, ESPEA y UCL) de las 14 instituciones
reportó algún tipo de suscripción a bibliotecas virtuales

242
El cierre y el plan de contingencia

posibilidad de seguir estudios a distancia o de fin de semana, con el objeto de poder


compatibilizar la formación con las actividades laborales y domésticas.
“Soy estudiante de tercer semestre de derecho, yo ingresé a esta universidad porque se
adapta a mi horario, yo no tengo con quién dejar a mi hija y ahora qué vamos hacer los
que somos padres de familia” (Universidad Autónoma de Quito)
Hallazgos, que son consistentes con los aportes teóricos que fueron revisados
en las secciones anteriores y que indican que “los estudiantes provenientes de las
clases populares que no han logrado obtener una educación secundaria de calidad
se ven compelidos a estudiar en universidades privadas de menor calidad, muy a
menudo en programas […] a distancia. Universidades dotadas, particularmente en
el caso de las instituciones privadas, de profesores con acumulaciones menores de
capital simbólico, con menores niveles de reconocimientos profesionales y carentes
prácticamente de cualquier autoridad científica” (Misas, 2005, pp. 132-133)
Las universidades suspendidas, no fueron ni pretendieron ser instituciones
selectivas, de prestigio y calidad, que disputaran a los mejores estudiantes,
investigadores y profesores (Brunner y Elacqua, 2005). Eran entidades, atendidas por
sus autoridades que competían por la facilidad del ingreso, acceso geográfico, bajos
precios, flexibilidad de horarios y pocas exigencias académicas. Su objetivo no fue la
calidad, sino responder a requerimientos que no eran de naturaleza académica. Así
las características y funcionamiento de estas instituciones se asemejaba mucho más
a un negocio familiar de vendedores de formación y de certificaciones, que a una
institución universitaria.
No se trata en ningún caso de que no existan alternativas de educación superior
para los sectores históricamente excluidos, por nivel socioeconómico, edad, etnia
o cualquier otro motivo, sino que para construir una sociedad más integradora se
requiere impulsar políticas públicas que no solo brinden mayores oportunidades
de acceso, sino que garanticen el derecho a la mejor educación posible a todos los
sectores sociales: “ningún sistema educativo funciona bien si sus beneficios solo
llegan a las elites adineradas. La distribución del acceso a la educación de calidad es
un asunto urgente para todas las democracias modernas” (Nussbaum, 2016, p. 31).

4. El Plan de Contingencia y sus resultados

Como se indicó anteriormente, la LOES (2010) establece que en los casos de


suspensión “Se garantizan los derechos de los estudiantes de estas Universidades
y Escuelas Politécnicas para que puedan continuar sus estudios […]. Para
el efecto, el Consejo de Educación Superior elaborará, coordinará y supervisará la
ejecución de un plan de contingencia” (Disposición transitoria tercera).
Hasta donde se conoce, no existe en América Latina y en el Ecuador una experiencia
similar de suspensión simultánea de 14 universidades en pleno funcionamiento.
Es por ello, que el CES comenzó a diseñar el Plan de Contingencia meses antes de
la suspensión. Plan que debe entenderse como un instrumento de política pública
(Lahera, 2002; Roth, 2006) que representa la respuesta del Estado y del gobierno a
un problema social de gran envergadura, que afectó de forma simultánea a más
de 44 mil estudiantes, el que integra soluciones específicas que tienen por objetivo
garantizar la continuidad de estudios de los estudiantes afectados y cuya ejecución
ha dependido del amplio respaldo y financiamiento gubernamental, de la existencia
de un marco normativo, de la participación de las instituciones de educación superior
receptoras, de la conformación de un equipo técnico a cargo de su diseño, ejecución
243
Claudia Ballas

y monitoreo, y de su aceptación por parte los estudiantes inscritos.


Para quienes trabajamos en su diseño, un elemento clave fue la revisión de las
experiencias previas de suspensión de las universidades Cooperativa de Colombia
(UCC) y Jefferson (UJ). En estos casos los planes de contingencia se habían
elaborado 3 meses después de la suspensión y se reducían a la entrega certificada
de la documentación académica a cada estudiante, quien debía autogestionar su
continuidad en otra institución. Los planes a su vez se caracterizaban por la falta
de incentivos para que las instituciones vigentes ofrecieran una alternativa de
continuidad de estudios (CONESUP, 2009).
Si bien en este caso los planes diseñados no lograron alcanzar los objetivos
para los cuales fueron creados, incluían una descripción detallada de los grupos
de estudiantes que tuvieron mayores problemas para continuar sus estudios: 1)
aquellos que debían trasladarse de provincia o cantón de residencia, 2) los que
debían cambiarse desde las modalidades semipresencial o a distancia a la modalidad
presencial, lo que implicaba enfrentar el problema de coste de oportunidad de seguir
estudiando y por último, 3) los estudiantes de último año o egresados, debido a que
las universidades receptoras de mayor calidad no estaban dispuestas a recibirlos y
a ubicarlos en los últimos años de la carrera, mientras que los estudiantes tampoco
estaban abiertos a incorporarse en los niveles intermedios o iniciales.
A partir de este análisis se consideró indispensable:
1) Contar con un proyecto de inversión que definiera con claridad los objetivos,
las actividades, cronograma, resultados esperados, y que dotara de márgenes
presupuestarios suficientes, no con posterioridad a la suspensión, sino de forma
anticipada.
2) Designar una comisión de alto nivel integrada por los miembros del CES, que
pudiera tomar decisiones en torno al Plan de Contingencia.
3) Contar con equipo técnico a cargo del diseño e implementación del Plan de
Contingencia
4) Diseñar mecanismos de continuidad de estudios sobre la base del nivel de
progresión académica de los estudiantes y del tipo de carreras.
5) Suscribir convenios de cooperación interinstitucional entre el CES, la SENESCYT
y cada universidad receptora, que incluyan incentivos para la incorporación de
estudiantes y que definan las responsabilidades de las distintas entidades.
6) Desarrollar un sistema riguroso y eficiente de inscripción, gestión y generación de
documentación académica.
7) Diseñar procesos ágiles y rigurosos de reconocimiento de créditos y materias.
8) Contar con un programa de becas y ayudas financieras orientado a apoyar
a aquellos estudiantes que, por motivos de la organización del Plan, debían
continuar sus estudios en otra provincia o modalidad de estudios.
9) Nombrar un administrador temporal por cada institución suspendida, responsable
del proceso de liquidación y de la implementación del Plan de Contingencia.
En función de estas primeras conclusiones, se diseñó un Plan de Contingencia en
dos etapas. La primera, de preparación, culmina el 12 de abril de 2012; mientras que
la segunda, de implementación se inicia con la suspensión.

244
El cierre y el plan de contingencia

5.1. Fase de preparación

Durante esta etapa se destacan las siguientes actividades:


1) Conformación, mediante Resolución RPC-S0-05-No.024-2012 del 01 de febrero de
2012, de una “Comisión mixta integrada por los presidentes de las comisiones
permanentes del Consejo de Educación Superior (CES)” encargada del
seguimiento de los asuntos relativos al Plan de Contingencia,
2) Elaboración del Reglamento del Plan de Contingencia, el cual fue aprobado por el
CES con resolución RPC-SE-02-No.004-2012, del 25 de febrero de 2012,
3) Elaboración del Proyecto de Inversión plurianual 2012-2017 denominado “Plan de
Contingencia” 45, priorizado por la SENPLADES el 15 de mayo de 2012,
4) Conformación de un equipo técnico responsable de la implementación y
coordinación del Plan de Contingencia,
5) Desarrollo del Sistema de Inscripción on-line y del Sistema de Información del
Plan de Contingencia,
6) Convocatoria y selección de 14 administradores temporales,
7) Diseño e implementación de campaña comunicacional “SÚMATE AL PLAN”.

5.2. Fase de implementación

La Tabla 5 presenta las principales actividades desarrolladas por la Coordinación


del Plan de Contingencia en articulación con las administraciones temporales, desde
el 12 de abril de 2012.

45 Código Único de Proyecto: 091590000.0000.373960


245
Claudia Ballas

Tabla 5
Actividades desarrollas durante la fase de implementación del Plan de Contingencia en coordinación
con las administraciones temporales

Fuente: Sistema de Información del Plan de Contingencia. Elaboración propia

5.3 Resultados46

Antes de presentar los principales resultados, es importante señalar que en


función de la progresión académica de los estudiantes, se diseñaron 4 mecanismos
de continuidad de estudios:
1) Mecanismo 1: dirigido a estudiantes de último año a quienes se les ofreció la
posibilidad de continuar sus estudios en la institución de origen a través de dos
opciones: a) estudiantes que habían culminado la fase lectiva de la carrera y que
registraban un 60% de avance en el trabajo de tesis (3.192 inscritos), a quienes se
les brindó la posibilidad que continuaran con el trabajo de titulación, en estos casos
la obtención del título estuvo condicionada a la aprobación de la tesis por parte de
un tribunal académico; b) estudiantes que no habían culminado la fase lectiva de la
carrera o que registraban un avance inferior al 60% en el trabajo de tesis, en estos
casos debían cursar y aprobar un seminario de fin de carrera de 25 créditos y de
50 créditos en el caso de odontología, equivalentes a 800 y a 1.600 horas de estudio
respectivamente. Adicionalmente, los estudiantes debían aprobar un examen de
fin de carrera, el cual medía competencias generales y específicas para cada carrera
genérica.
2) Mecanismo 2: continuación de estudios en una carrera vigente en una institución
de educación superior distinta a la de origen. Esta alternativa estuvo orientada a

46 Fuente: Sistema de Información Plan de Contingencia. Disponible en http://200.10.150.128/sistema

246
El cierre y el plan de contingencia

estudiantes que cursan carreras de alto interés público o de baja demanda, quienes
debían aprobar los procesos de reconocimiento de créditos y materias diseñados por
cada institución receptora. En el caso de medicina y odontología, obligatoriamente
los estudiantes debieron rendir un examen de ubicación.
3) Mecanismo 3: continuación de estudios en una carrera de titulación especial
diseñada especialmente para el Plan de Contingencia. En estos casos la ubicación
del estudiante dependía de los resultados alcanzados en el examen de ubicación, el
que fue diseñado por el CEAACES en coordinación con el CES.
En total se elaboraron exámenes para 13 carreras genéricas para ingresar a 2°, 3° y
4° año. De los estudiantes que rindieron el examen la tasa de reprobación fue del
88% -la mayor cantidad de reprobados fue en informática, examen reprobado por el
99% de los estudiantes, y administración con una tasa de reprobación del 97%-. En
cambio las tasas más altas de aprobación se dan en teología y artes audiovisuales.
4) Mecanismo 4: inscripción en el Sistema Nacional de Nivelación y Admisión,
dirigido a los estudiantes de primer año o que habían aprobado menos de 50 créditos
del total de la carrera.
Por otra parte, para garantizar la continuidad de estudios, el Proyecto de Inversión
contemplaba en el caso del mecanismo 1 (Componente 1): 1) la transferencia
de recursos públicos a favor de las universidades suspendidas con el objeto de
garantizar que los estudiantes pagaran como máximo los aranceles vigentes a
diciembre del 2011, sin afectar la calidad, recursos del Estado que se destinaron al
financiamiento de profesores y de la administración temporal. Ello, con el objeto de
garantizar que los estudiantes que continuan sus estudios en las instituciones de
origen pagaran como máximo los valores de arancel, vigentes al 31 de diciembre de
2011 (Reglamento del Plan., art. 34a)
En el caso de los mecanismos 2 y 3, el Proyecto de Inversión incluía dos
componentes, la transferencia de recursos públicos a las universidades públicas
y particulares que reciben anualmente rentas y asignaciones del Estado, que
incorporaran a los estudiantes de los niveles intermedios, asignaciones que en
el caso de las instituciones públicas correspondían al 80% del costo por carrera
por estudiante establecido por la SENESCYT, más recursos adicionales para la
adquisición de equipamiento. Es importante resaltar que quienes continuaron sus
estudios en universidades públicas se beneficiaron de la gratuidad. La elección de la
institución era una decisión de cada estudiante.
Adicionalmente, el Proyecto de Inversión incluía un programa de becas orientados
a estudiantes que debían continuar sus estudios fuera del ámbito de la provincia en
que residían o que debían cambiarse a la modalidad presencial. En estos casos se
otorgaba una beca mensual entre 0,5 y 1 salario básicos unificado (salario mínimo).
Cabe destacar que los resultados del Plan de Contingencia de acuerdo al
proyecto de inversión, se miden en función de 7 indicadores, de los cuales 3 eran
indicadores de insumo (tasa de inscripción, tasa de emisión de record académicos,
tasa de publicación de planes de estudio) y 4 indicadores de resultados (grado de
satisfacción usuaria, tasa de continuidad tasa de aprobación de examen de fin de
carrera y tasa de eficiencia terminal)

247
Claudia Ballas

Tasa de inscripción Desde sus inicios, el Plan logró una amplia aceptación
ciudadana: 44.91447 estudiantes se inscribieron en el Plan de Contingencia, cifra
que permitió alcanzar una tasa de inscripción del 118% respecto de los 38.121
matriculados a diciembre de 2011, reportado por las instituciones suspendidas al
SNIESE (2011). Tasa que se explica porque adicionalmente se inscriben los egresados,
los estudiantes que habían desertado en los dos últimos años y quienes tenían sus
procesos de titulación o registro de títulos inconclusos.

Tabla 6
Estudiantes inscritos en el Plan de Contingencia por mecanismo (2012-2016)

Fuente: Sistema de Información del Plan de Contingencia SIPC. Elaboración propia

De los estudiantes inscritos el 47% se ubicó en el Mecanismo 1, el 33% en los


Mecanismos intermedios 2 y 3, y 8.756 estudiantes en el Mecanismo 4; en estos casos
se trataba mayoritariamente de matriculados después de la expedición de la LOES,
a pesar de que la Ley prohibía expresamente la recepción de nuevas matrículas de
primer año, con el objeto de evitar de que se vulnere el derecho a una educación de
calidad.
Tasas de emisión de record académicos y de publicación de planes de estudio.
Para poder garantizar la continuidad de estudios, las administraciones temporales
en articulación con la coordinación del Plan de Contingencia del CES, elaboraron
y entregaron 34.452 record académicos y 1.518 planes de estudio, los que están
publicados en la página web del CES. Ambos documentos se entregan hasta hoy
de forma gratuita a los estudiantes. En estos casos se alcanzó una tasa de emisión
de record académicos del 95% una tasa de publicación de planes del estudio del
98%, cifra muy superior al 80% establecido como meta. Cabe destacar que estos
documentos están disponibles en formato digital y electrónico en el SIPC-CES.
Grado de satisfacción usuaria. Para medir el grado de satisfacción usuaria la
coordinación del Plan de Contingencia elaboró y aplicó una encuesta tipo Likert de
12 ítems, a través de los cuales los estudiantes inscritos en el Mecanismo 1, expresaban

47 Durante el año 2013 se inscriben los estudiantes con procesos de titulación o registro de títulos pendientes. Por ello,
se produce una variación respecto de los 42.067 inscritos en el año 2012 y que constan en Ballas y Martínez (2013).

248
El cierre y el plan de contingencia

su grado de satisfacción con el personal académico y administrativo y con el entorno


de aprendizaje. En términos generales, las y los estudiantes manifestaron un alto
grado de satisfacción usuaria con el Plan de Contingencia. El promedio más alto se da
en la Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Montero Ludeña
(promedio: 4,4) y el más bajo, que expresa un moderado grado de satisfacción, se
presenta en la Universidad Alfredo Pérez Guerrero (promedio: 3,7).
“Fue una medida positiva, para que no quede truncada nuestra carrera, se nos dio la
oportunidad de continuar, de estudiar, de demostrar que podemos. La universidad en
las instituciones particulares se convirtió en un negocio sin responsabilidad” (Saine
Tituaña. Titulada. Mecanismo 1).
“Estuvo bien que se cierren las universidades y que se ponga más exigencias a las
otras, porque a partir del momento que se cerraron, todas las demás se asustaron y
comenzaron a mejorar su calidad” (Daniel Reyes, Titulado. Mecanismo 1).
“La calidad de los profesores es muchísimo mejor a la que teníamos antes, los profesores
son especialistas, doctores Ph. D., realmente nos damos cuenta de que teníamos muchos
vacíos” (Santiago Santos, carrera odontología. Titulado. Mecanismo 1).
Tasa de continuidad de estudio. Si se consideran los estudiantes titulados, que
para obtener el título previamente debieron continuar sus estudios, y aquellos que
se matricularon en las distintas instituciones del país, a la fecha se alcanza una tasa
de continuidad de estudios del 68% respecto del total de inscritos.
“En mi caso personal fue como un bote salvavidas: tuve que cambiarme de ciudad,
dejar a mi familia y dejar mi trabajo para continuar con el sueño de graduarme. Y el
Plan de Contingencia me brindó el apoyo económico a través de la beca estudiantil,
para que pueda continuar mis estudios en la ciudad de Ibarra” (Wilmar Sevilla, carrera
psicología clínica. Becario Plan de Contingencia. Mecanismo 3).
“Es un alivio porque ya no tenemos que pagar tanto dinero, yo vengo de Santo
Domingo [a Quito] e incluso nos ayudan con la beca económica” (Rocío Vidal, carrera
de educación inicial, Becaria. Mecanismo 3).
“Ahora es tan distinto a como era antes, es un poco más de responsabilidad. La
Universidad Central, es una buena universidad y estamos aprendiendo de verdad”
(Gabriela Peralta, carrera de educación. Mecanismo 3)
“Entramos a una mejor situación a la que estábamos anteriormente, saber que vamos
a graduarnos en una universidad de buena calificación y eso nos va a beneficiar
enormemente” (Roberto Aguilar, carrera educación. Mecanismo 3).
“Fue muy bueno, la educación es diferente, el trato es mucho mejor y sobre todo el
Gobierno nos benefició con la gratuidad, nosotros somos becados, no pagamos
absolutamente nada” (Daniel Aguilar, carrera telecomunicaciones, Mecanismo 2).
“Cada universidad hacía en términos generales lo que quería, hoy por hoy están
reguladas, están evaluadas. Desde el primer día que llegamos acá no fuimos Plan
de Contingencia, fuimos ya estudiantes de la universidad” (Jorge Farfán, carrera
Ingeniería en Diseño Gráfico Publicitario y Producción Audiovisual. Mecanismo 3)
En una encuesta realizada en el año 2012 a los inscritos en el mecanismos 2 y 3
que no continuaron sus estudios, el 61,40% de ellos señaló que rindieron al examen
de ubicación, un 12,70% declaró que no pudo continuar sus estudios por razones
económicas, ello a pesar de que los estudiantes que continuaban en las instituciones
públicas se beneficiaban de la gratuidad y de la existencia de un programa de becas;
el 10,80% respondió que por motivos personales no siguió estudiando, el 10% por
la opción ofrecida por el CES no le convenía y el 1% porque tomó la decisión de
postergar la continuidad de estudios para el año 2013 y un 3% expresó “Otros”
motivos (Ballas y Martínez, 2013).
249
Claudia Ballas

La Tabla 7 presenta, las universidades y escuelas politécnicas que suscribieron los


convenios de cooperación interinstitucional con el CES y la SENESCYT, orientados
a garantizar la continuidad de estudios de las y los estudiantes de los mecanismos
2 y 3.

Tabla 7
Convenios suscritos entre la SENESCYT, el CES y las instituciones de educación superior receptoras
por fecha de suscripción y de vigencia

Fuente: Elaboración J.J. Holguín. Coordinación del Plan de Contingencia.

Tasa de aprobación de examen de fin de carrera. De los 13.601 estudiantes de


tercer nivel que rindieron el examen de fin de carrera, 12.210 aprobaron la evaluación,
con lo cual se alcanza una tasa del 90%.
“Si no se hubiese dado el Plan, habríamos salido con grandes vacíos, lo que sucedió
permitió llenar los vacíos en nuestra formación” (Liznet Cushcagua, carrera psicología.
Titulada. Mecanismo 1).
Tasa de eficiencia terminal. El fin fundamental del Plan de Contingencia son los
estudiantes, y todas las acciones emprendidas buscaron garantizar que la mayoría
de los inscritos obtuviera su título profesional, previa aprobación de los requisitos
académicos. De los 44.914 inscritos, al 30 de junio de 2016, 19.529 estudiantes se han
titulado, cifra que representa una tasa de eficiencia terminal o de titulación del 43%,
superior a la meta establecida para el 2017 (40,5%) y por sobre el promedio nacional
para la cohorte 2008, que se ubica en torno al 20%.
“Y ver que del 100% de los estudiantes que nos presentamos, un mínimo por ciento se
quedó en el camino quiere decir que el Plan funcionó” (Edison Palacios, 36 años, carrera
de administración de riesgos y seguridad. Titulado. Mecanismo 1).

250
El cierre y el plan de contingencia

Tabla 8
Cumplimiento de compromisos académicos con los estudiantes. (LOES, 2010, art.41)

Fuente: Sistema de Información del Plan de Contingencia. Elaboración: Analuisa, 2016. Coordinación del Plan de
Contingencia

Las actividades desarrolladas y los logros alcanzados han dependido en grado


sustantivo de la disponibilidad de recursos públicos. Inicialmente se estimó que
el proyecto de inversión del Plan de Contingencia demandaría una inversión de
$59,9 millones de dólares para el período 2012-2017. Sin embargo, considerando las
modificaciones presupuestarias, se estima que hasta el año 2017 el Estado destinará
$44 millones de dólares al cierre de 15 universidades particulares, incluida la
Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas “Amawtay
Wasi” (UINPI-AW). Lo que significa que el gasto por estudiante inscrito en los
planes de contingencia es de alrededor de $980 dólares.

Tabla 9
Ejecución del proyecto de inversión del Plan de Contingecia (2012-2016) (cifra en dólares)

Fuente: Ministerio de Finanzas–Sistema de Administración Financiera Ejecución de Gastos-Reportes-Información


Agregada Elaboración: Jácome y Guarnizo. Coordinación del Plan de Contingencia.

De los $37,6 millones de dólares gastados durante el período 2012-2015, el 14%


se transfirió directamente a las universidades suspendidas, el 64% a las receptoras,
preferentemente a las universidades públicas, el 14% se han destinado al programa
de becas, el 1,20% a la implementación de la estrategia comunicacional, el 1,20% al
desarrollo del Sistema de Información del Plan de Contingencia (SIPC) y el 6% a
las actividades de seguimiento académico y administrativo del Plan, así como a la
construcción del archivo documental de las instituciones suspendidas.
Dado que la suspensión es una medida definitiva conducente a la extinción, la
LOES (2010, art. 41), establece que “previo y durante este proceso”, las universidades
y escuelas politécnicas suspendidas deben cumplir las obligaciones legales y
laborales. Adicionalmente, la Coordinación del Plan de Contingencia-CES asumió
la organización y seguimiento del proceso de liquidación de las instituciones
suspendidas. Respecto a los compromisos en materia de trabajo, las administraciones
temporales han pagado a la fecha el 99% de las liquidaciones de haberes laborales,
que representa a su vez el 96% del monto total en las liquidaciones. Finalmente, de

251
Claudia Ballas

los 231 procesos judiciales que han enfrentado las administraciones temporales, el
78% están finalizados.

Tabla 10
Cumplimiento de obligaciones laborales y legales de las instituciones suspendidas. (LOES, 2010, art.41)

*Para el numerador y denominador se considera estudiantes de los mecanismos 1, 2 y 3


Fuente: Sistema de Información Plan de Contingencia- CES. Elaboración propia

Para determinar con precisión los pasivos de las universidades suspendidas y


su situación financiera en general, el CES exigió a las administraciones temporales
la presentación de estados financieros auditados y recomendó solicitar, en calidad
de diligencias preparatorias, inspecciones judiciales orientadas a la realización del
inventario y avalúo pericial de los bienes muebles e inmuebles de las instituciones
suspendidas al 12 de abril de 2012, así como un peritaje contable de los tres años
anteriores a la suspensión. Actualmente el CES dispone de estados financieros
auditados por Deloitte & Touche de cada una de las instituciones suspendidas para
el período 2012-2016.
A partir de esta experiencia, por disposición del CES las instituciones de
educación superior particulares tienen la obligación de presentar anualmente los
estados financieros auditados, lo cual dota de una mayor transparencia al sistema y
favorece el ejercicio de la autonomía responsable.
Con el objeto de dejar atrás el pasado sin olvidar sus lecciones y de cerrar
definitivamente la crisis de calidad, el CES remitió a la Asamblea Nacional, para
su debate y aprobación, la propuesta de Proyecto Ley de Extinción, la que tiene por
objetivo extinguir a las universidades suspendidas creadas mediante Ley, y establecer
mecanismos orientados a prevenir que algunos de los problemas analizados
continúen ocurriendo en el futuro. Proyecto cuya elaboración contó con las asesorías
de la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros; la Superintendencia de
Bancos y el Banco Central, quienes habían participado directa o indirectamente en la
elaboración e implementación de la Ley Orgánica para el Cierre de la Crisis Bancaria
de 1999, aprobada en febrero de 2014.
La propuesta remitida fue acogida por el asambleísta Raúl Abad, quien el
9 de noviembre de 2015 presentó oficialmente para su tratamiento, con el apoyo
del 11% de los asambleístas, el “PROYECTO DE LEY DE EXTINCIÓN DE LAS
UNIVERSIDADES Y ESCUELAS POLITÉCNICAS SUSPENDIDAS POR EL
CONSEJO DE EVALUACIÓN, ACREDITACIÓN Y ASEGURAMIENTO DE LA
CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR (CEAACES)”, mismo que fue tratado
en primer debate el 11 de febrero de 2016.

252
El cierre y el plan de contingencia

5. Universidad de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas Amawtay


Wasi (UINPI-AW) (2005)

El 31 de octubre de 2013 el CEAACES48 resolvió suspender de forma definitiva a la


UINPI-AW, por no “haber superado los parámetros mínimos de calidad”, medida
que fue aprobada por el CES49 el 4 de noviembre de 2013. En el mes de diciembre
y como resultado de las conversaciones sostenidas con estudiantes y profesores
de la Universidad, el CES acuerda elaborar un Plan de Contingencia participativo,
intercultural y comunitario, acorde a los principios, filosofía y valores de la UINPI-
AW, que garantice el derecho a la continuidad de estudios en la misma institución
de origen del mismo año no solo de los estudiantes del último año sino de y todos
matriculados.
Un Plan de Contingencia participativo exigió al CES valorar las perspectivas de
los distintos actores (profesores y estudiantes), construir conjuntamente los objetivos,
metas y plan de acción, así como generar espacios formales de participación,
encuentro y diálogo. Para asegurar la participación y elaboración intercultural
del Plan, se garantizó el diálogo de saberes, reconociendo que existen sistemas de
conocimientos distintos que pueden articularse, sin suplantarse o subordinarse
(Argueta, 2013), lo cual implicó construir espacios de diálogo horizontal con los
estudiantes, con los facilitadores (profesores) y valorar los sistemas de saberes de
los pueblos indígenas. Por tratarse también de un plan comunitario (Krause, 2001),
significó trabajar desde, para y con la Universidad, reconocer y valorar su diversidad
lingüística y cultural, asumir que estamos en presencia de una comunidad que
comparte valores, prácticas, sentido de pertenencia y estilos de vida e interrelación,
que se han desarrollado a lo largo de su historia, y desde allí construir un espacio
que mejore las oportunidades de formación de los estudiantes.
En la fase de preparación la coordinación del Plan de Contingencia y miembros
de la Comisión Ocasional realizaron 11 visitas a las sedes de la Universidad (La
Esperanza, Conocoto, Chiguaza, Tenta); se conformó un comité de búsqueda que
propuso al Pleno del CES el nombramiento de un nuevo Administrador Temporal,
candidato que emergió entre los facilitadores de la Universidad; y se inició el
rediseño de los planes de estudio de las carreras de Arquitectura, Agroecología y
Educación Intercultural, actividad en la que participaron los profesores de la UINPI-
AW y de distintas universidades del Ecuador.
En el caso del plan de estudio de la carrera de Licenciatura en Ciencias de la
Educación con mención en Pedagogía Intercultural, contamos con la asesoría del
Departamento de Estudios Interculturales de la Universidad de Cuenca, dirigido
por María Leonor Aguilar y con el apoyo del Rector Fabián Carrasco. Se efectuaron
4 talleres en los que participaron 25 académicos. En términos generales el rediseño
asumió como base el plan de estudio original e incorporó el fortalecimiento del
dominio de la lengua castellana y ancestral (kichwa y shuar, según la nacionalidad
de los estudiantes), de los fundamentos teóricos de la psicopedagogía y pedagogía y
de las áreas de metodología de la investigación y praxis profesional.
Considerando que mayoritariamente se trataba de estudiantes de escasos
recursos económicos, para garantizar el adecuado funcionamiento del Plan de

48 Resolución 001-068-CEAACES-2013
49 RPC-SE-No.049-2013
253
Claudia Ballas

Contingencia, el CES aprobó la transferencia $452.320 para el período 2013-2016,


equivalente a US$4.307 por estudiante, recursos que se han utilizado exclusivamente
en el desarrollo de las actividades académicas del Plan de Contingencia.
La Tabla 11 presenta los principales resultados del Plan de Contingencia.

Tabla 11
Resultados Plan de Contingencias: cumplimento de obligaciones académicas, laborales y legales

Fuente. Sistema de Información del Plan de Contingencia. Elaboración propia.

Al momento de la suspensión la Universidad no contaba con activos corrientes, ni


con activos propios, ni registraba pasivos pendientes de pago. Durante la suspensión
no ha enfrentado procesos judiciales.

6. Reflexiones finales
A partir de la revisión efectuada, es posible concluir que la creación y funcionamiento
de las universidades suspendidas es resultado de una ingeniería institucional
legalmente constituida (Ramírez, 2016) que permitió la proliferación en el país
de instituciones de baja calidad. En segundo lugar, es importante resaltar que la
suspensión, medida de carácter definitivo conducente a la extinción, es resultado
de un largo proceso de evaluación que se inicia en el 2008 y que está sustentado
en un sólido marco normativo. Tercero, que al Estado y al gobierno actual les ha
correspondido asumir la solución de un problema generado por actores privados que
vulneraron el derecho a una educación superior de calidad de miles de estudiantes.
En estos años el CES asumió y cumplió la disposición, establecida en la LOES, de
elaborar y coordinar la implementación del Plan de Contingencia.

Dos observaciones adicionales emergen del análisis. Por una parte, se evidencia
que el sistema de educación superior ecuatoriano, como proyecto histórico, político
y cultural, ha enfrentado radicales cambios en un corto tiempo y en sentidos
contrapuestos: primero a partir de 1992, período caracterizado por un fuerte impulso
de la privatización, segmentación y desregulación; y luego desde el año 2007, etapa
en que la educación es asumida como un bien público y social, como una actividad
sin fines de lucro, como un deber ineludible del Estado y regida, entre otros, por los
principios de calidad, pertinencia e igualdad. Y por otra, que las transformaciones
y avances actuales no son irreversibles, ni imperecederos; y que si se pretende
mantener la senda de desarrollo existente, en la cual la educación superior de calidad
es asumida como un bien público y un derecho de los estudiantes, se requiere de
políticas públicas de largo plazo que conserven esta trayectoria y que garanticen la
sostenibilidad del sistema, en un camino que es zigzagueante y en el que continúan
irrumpiendo residuos de aquel naufragio.
De allí la importancia de implementar políticas públicas que eviten que continúen
las prácticas lucrativas en las instituciones de educación superior (SRI, 2016),
en las que por Constitución está prohibido el lucro; así como la existencia de un

254
El cierre y el plan de contingencia

sistema particular segmentado en calidad, tal como ocurrió en el pasado en el que


simultáneamente funcionaban unas pocas universidades privadas autofinanciadas
de excelencia y elevados costos, junto a numerosas instituciones de muy baja calidad
y menor costo, que se orientaban perversamente hacia los sectores históricamente
excluidos.
En definitiva, el Estado, el CES, los demás organismos reguladores y las
universidades en conjunto con las comunidades académicas, no solo deben
preocuparse de que cada vez más estudiantes accedan, permanezcan y se titulen en
la educación superior, sino que con independencia de su origen social, económico,
género y etnia, entre otros, accedan a la mejor educación posible.

255
Claudia Ballas

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Claudia Ballas

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El cierre y el plan de contingencia

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259
Claudia Ballas

260
El cierre y el plan de contingencia

Elaborado por: Analuisa y Ballas, 2016

261
Claudia Ballas

Anexo 2

Universidades y escuelas politécnicas suspendidas

Fuente: Sistema de Información del Plan de Contingencia; Base de ingresos y


desembolsos de las administraciones temporales; Base de procesos judiciales de las
administraciones temporales.
Elaboración: Claudia Ballas, María Dolores Avilés, Patty Guarnizo y Alexandra
Analuisa.
1) Escuela Politécnica Javeriana del Ecuador (ESPOJ) (1995). Durante la
presidencia del Arq. Sixto Durán Ballén, mediante Decreto Ejecutivo No.327350, el
29 de noviembre de 1995, se reconoce oficialmente como Universidad a la Escuela
Politécnica Javeriana del Ecuador (ESPOJ), institución particular autofinanciada.
Promotores: Fundación de estudios, investigación y ayuda social CEDAC.

Tabla 2.1
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Se considera solo estudiantes de los mecanismos 1, 2 y 3. Mecanismo 4 debían inscribirse de forma extraordinaria en el
Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, no requerían record académico.

2) Universidad Tecnológica América (UNITA) (1997). El 20 de agosto de 1997,


durante el gobierno de Fabián Alarcón Rivera, con informe favorable del CONUEP,
el Congreso Nacional expidió la Ley de creación No.1651. Institución particular
autofinanciada, con domicilio principal en la ciudad de Quito, provincia de
Pichincha. Inicialmente contaría con las facultades de Ciencias de la Computación,
Ciencias Administrativas y Comerciales y Diseño Gráfico y Comunicación Visual,
la Ley de creación le confiere la libertad para crear otras carreras y para desarrollar
actividades en cualquier lugar del país. Nace sin patrimonio propio. Promotores:
Creadores y administradores del Instituto Tecnológico Superior América.

50 Publicada en el Registro Oficial No.832 del 29 de noviembre de 1995.


51 Publicada en el Registro Oficial Suplemento No.134 de 20 de agosto de 1997.

262
El cierre y el plan de contingencia

Tabla 2.2
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

3) Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica (ESPEA) (1997). El 30 de


septiembre de 1997, durante la presidencia de Fabián Alarcón, el Congreso Nacional,
con informe favorable del CONUEP expidió la Ley de Creación No.2352. Institución
particular que recibe recursos del Estado, domicilio principal en la ciudad del Tena,
provincia de Napo. Se la autoriza para abrir carreras en agroempresas y recursos
naturales, empresas eco turísticas, e informática para la gestión ambiental, y en otras
especialidades en el ámbito de las ciencias ambientales y afines. No se específica el
patrimonio inicial. Promotores: Corporación Ecológica Internacional.

Tabla 2.3
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

4) Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales “José Peralta”


(UTJP) (1998) El 31 de Julio de 1998, durante la Presidencia de Fabián Alarcón, el
Congreso Nacional expidió la Ley de Creación No.113 53. Institución particular
autofinanciada, con domicilio principal en Azogues, provincia de Cañar. Se la

52 Publicada en el Registro Oficial 163, de 30 de septiembre de 1997.


53 Publicada en el Registro Oficial No. 373 del 31 de Julio de 1998.
263
Claudia Ballas

autoriza para abrir las facultades de Ecología, Medio Ambiente, Economía Agrícola
y Sociología Rural. No se le confiere libertad para crear nuevas facultades, ni para
desarrollar actividades en otro lugar del país. La Ley no específica el patrimonio de
la Universidad. Promotores:

Tabla 2.4
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

5) Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Montero


Ludeña (ESPEC) (1998). El Congreso Nacional, durante la presidencia de Jamil
Mahuad, el 14 de agosto de 1998 aprueba la creación de la ESPEC a través de la
Ley de Creación No.0154 , nace como una institución particular autofinanciada,
con domicilio principal en Cariamanga, Provincia de Loja. Se la autoriza para
abrir oferta académica en las áreas de Gerencia Estratégica de Recursos Naturales
y Agroempresas, Empresas Ecoturísticas e Informática para la Gestión Ambiental,
y se le confiere la libertad para establecer otras carreras afines y para desarrollar
sus actividades en cualquier lugar del país. La Ley no específica el patrimonio
inicial. Promotores: Ing. Víctor Hugo Loaiza Gonzales, Presidente del Comité de
Promotores.

Tabla 2.5
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

54 Publicada en el Registro Oficial No.4 del 14 de agosto de 1998.

264
El cierre y el plan de contingencia

6) Universidad Tecnológica San Antonio de Machala (UTSAM) (1999). Creada


el 15 de junio de 1999, en la Presidencia de Jamil Mahuad, con Ley de Creación
No.3155. Institución particular autofinanciada, con domicilio en Machala –El
Oro. Oferta carreras en las áreas de licenciaturas en Informática, Administración
Turística, Tecnología en Asistencia de Gerencia e Ingenierías en Gestión Empresarial
y en Mercadotecnia. Se le concede libertad para crear otras carreras y para abrir
extensiones en otras provincias del país. El patrimonio estaría constituido por los
activos del Instituto Tecnológico Superior de Profesores Medias de El Oro y de la
Fundación Educativa San Antonio de Machala. Promotores: Fundación Educativa
San Antonio de Machala.

Tabla 2.6
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

7) Universidad Autónoma de Quito (UNAQ) (1999). Durante la presidencia


de Jamil Mahuad, el 7 de julio de 1999, con informe favorable del CONUEP, el
Congreso Nacional aprueba la creación de la Universidad mediante Ley No. 35 56.
Institución particular autofinanciada, con domicilio principal en Quito- Pichincha.
Inicialmente crearía las facultades de Ingeniería en Sistemas e Informática, Diseño
Industrial, Ingeniería en Comunicación Visual, se le otorga la libertad para crear
otras carreras en diversas modalidades. El patrimonio estaría constituido por los
bienes del Instituto Ecuatoriano de Informática y del Instituto Tecnológico de Diseño
Gráfico y Comunicación Visual. Promotor: Rector del Instituto Superior Ecuatoriano
de Informática.

55 Publicada en el registro oficial No.212 de 15 de junio de 2001.


56 Publicada en el Registro Oficial No. 228, de 07 de julio de 1999.
265
Claudia Ballas

Tabla 2.7
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

8) Universidad Cristiana Latinoamericana (UCL) (2000). Creada el 31 de marzo


del 2000, mediante Ley de Creación No.957, durante la Presidencia de Gustavo
Noboa. Institución particular autofinanciada, con domicilio principal en Quito
–Pichincha. Con carreras en Desarrollo Social y Gestión Política, Psicología y
Consejería, Administración Empresarial y Marketing. No se le confiere la libertad
para crear nuevas facultades, ni para desarrollar actividades en otro lugar del país.
Su patrimonio estaría constituido por los recursos de la Fundación para la Educación
y Cultura, y bienes propios. Promotor: Rector de la Fundación para la Educación y
Cultura.

Tabla 2.8
Resultados Plan de Contingencias: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

*Ídem Tabla 2:1

9) Universidad Alfredo Pérez Guerrero (UNAP) (2001). Creada el 5 de enero del


2001, durante la presidencia de Gustavo Noboa, mediante Ley de Creación No.34 58.
Institución particular autofinanciada, con domicilio principal en Quito –Pichincha.
Con carreras en las áreas de Ciencias Económicas Administrativas e Informática,
se le confiere libertad para ofertar carreras en cualquier lugar del país, luego de
4 años de podría impartir posgrado. Patrimonio estaría constituido por los bienes
del Instituto Tecnológico Americano y por los que transferiría el patrocinador (2

57 Publicada en el Registro Oficial No. 48 del 31 de marzo del 2000.


58 Publicada en el Registro Oficial No.244 del 15 de enero de 2001.

266
El cierre y el plan de contingencia

oficinas). Promotor: Jorge Enríquez Páez.


Tabla 2.9
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

10) Universitas Equatorialis (UEQ) (2002). Creada el 27 de diciembre de 2002,


mediante Ley de creación No.9859, durante la presidencia Gustavo Noboa. Institución
particular autofinanciada con domicilio principal en la ciudad de Quito, provincia
de Pichincha. Podía abrir las siguientes carreras: Integración de Discapacidades,
Ciencias de la Educación, y Ciencias de la Cultura, y en posgrado: Consultoría e
Intervención Educativa, para las Discapacidades, Docencia, Docencia Universitaria,
Judicial, y Gerencia Social. Se le otorga libertad para crear otras carreras, pero no
podría impartir postgrado ni crear extensiones en un plazo de 5 años. Patrimonio no
se especifica. Promotores: Fundación Paideia, quién en un plazo de 120 días donará
a la Universidad cien mil dólares americanos, donación que se efectúa recién el 30 de
abril de 2013.

Tabla 2.10
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

Ídem Tabla 2:1 .

La UEQ no registraba compromisos laborales al 12 de abril de 2013, ni ha


enfrentado a la fecha procesos judiciales.

11) Universidad Panamericana de Cuenca (UPAC) (2004). Creada mediante la


Ley No.3860, el 25 de junio del 2004, durante la presidencia de Lucio Gutiérrez, contó
con informe favorable del CONESUP. Institución particular autofinanciada, con
domicilio principal en Cuenca-Azuay. Se le autorizó abrir las facultades de Ciencias
Administrativas, Ciencias Económicas y Bancarias y Gobierno y Ciencia Política; se
le concede libertad para crear carreras en otras áreas y para desarrollar actividades

59 Publicada en el Registro Oficial No. 733 de 27 de diciembre de 2002.


60 Publicada en el Registro Oficial No.364 del 25 de junio de 2004.
267
Claudia Ballas

en todo el país previa autorización del CONESUP, pero se establece en un plazo de 5


años no podría crear extensiones, ni ofertar postgrado. Patrimonio bienes inmuebles
y recursos de propiedades del promotor. Promotor: Instituto Panamericano Center.

Tabla 2.11
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

12) Universidad “OG MANDINO” (UOGM) (2005). Creada el 17 de Noviembre


de 2005 a través de la Ley de Creación No.1861, en el Gobierno de Alfredo Palacio.
Institución particular autofinanciada, con domicilio principal en la ciudad de Quito
–Pichincha. Se le confiere libertad para desarrollar actividades en cualquier parte
del país. Facultades aprobadas: Administración, Comunicación, Ventas y Marketing
y Finanzas y Seguros, no podría crear extensiones ni ofertar postgrado por 5 años.
Patrimonio estaría compuesto por los bienes inmuebles y recursos de propiedad del
promotor. Promotor: Instituto Tecnológico en Ventas y Negocios CID.

Tabla 2.12
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

13) Universidad Interamericana del Ecuador (UNIDEC) (2006). Creada el


31 de octubre de 2006, mediante Ley No.5962, durante la presidencia de Alfredo
Palacio. Institución particular autofinanciada, con domicilio principal en la ciudad
de Riobamba –Chimborazo. La Ley reconoce las siguientes facultades: Ciencias

61 Publicada en el Registro Oficial No.147 del 17 de Noviembre del 2005.


62 Publicada en el Registro Oficial No. 388 del 31 de octubre del 2006.

268
El cierre y el plan de contingencia

Administrativas y Económicas, Sistemas e Informática. Asimismo le confiere libertad


para desarrollar sus actividades en cualquier lugar del país y para crear otras carreras
y postgrado luego de 5 años. No especifica el patrimonio, pero menciona en los
considerandos que “el Instituto Superior Tecnológico Panamericano, cuenta con la
infraestructura física y los recursos económicos y humanos para el funcionamiento
de un centro de estudio superior”. Promotores: Instituto Superior Tecnológico
Panamericano.

Tabla 2.13
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2:1

14) Universidad Intercontinental (UNIIN). El 30 de noviembre de 2007, el


Congreso Nacional, durante la presidencia del Eco. Rafael Correa Delgado, previo
informe favorable del CONESUP, expidió la Ley de Creación No.10163. Institución
particular autofinanciada con domicilio principal en la ciudad y provincia de Santo
Domingo de los Tsáchilas. Inicialmente contaría con facultades de Ciencias de la
Administración, Ciencias Jurídicas y Políticas, Ciencias de la Educación, Ciencias
Médicas y se le confiere la libertad para crear otras carreras, en diversas modalidades
y para abrir extensiones en otras ciudades del país. La Ley de Creación no especifica
el Patrimonio inicial. Promotor: Instituto de Ciencias Mercantiles.

Tabla 2.14
Resultados Plan de Contingencia: cumplimiento de obligaciones académicas, laborales y legales

*Ídem Tabla 2.1

En relación a los compromisos legales, la Universidad Intercontinental no ha


enfrentado ningún proceso judicial.
15) Universidad de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas Amawtay Wasi
(UINPI-AW) (2005). Creada el 05 de agosto de 2005, bajo la presidencia del Dr. Luis

63 Publicada en el Registro Oficial No. 223 de 30 de noviembre de 2007


269
Claudia Ballas

Alfredo Palacio González con Ley de Creación No. 40 64, con personería jurídica, sin
fines de lucro, con autonomía académica, administrativa y financiera, con domicilio
principal en la ciudad de Quito, Distrito Metropolitano, provincia de Pichincha.
Para el cumplimiento de sus finalidades inicialmente contara con los siguientes
centros del saber: Centro del Kawsay o de la Vida; Centro Ushay-Yachay o de la
Interculturalidad; Centro Ruray-Ushay o de las Tecnociencias para la vida; Centro
Munay-Ruray o del Mundo Vivo; y, Centro Yachay-Munay o de las Cosmovisiones.
El instrumento de creación no especifica el patrimonio de la Universidad. Promotor:
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, (CONAIE); y, el Instituto
Científico de Culturas Indígenas, (ICCI).
16) Universidad Jefferson (UJ) (1999). El 15 de junio de 1999 con la Ley de
Creación No. 2965, se crea durante la presidencia del Dr. Jamil Mahuad Witt, ,
como una entidad de derecho privado sin fines de lucro, con personería jurídica
y autonomía administrativa financiera, con domicilio principal en la ciudad de
Guayaquil, inicialmente contara con las siguientes facultades y escuelas: Facultad de
Diseño y Comunicación, con las escuelas de Diseño Gráfico, Diseño Industrial o de
Productos y Diseño de Interiores; Facultad de Turismo, con las escuelas de Hotelería,
Alimentos y Bebidas, y Turismo; Facultad de Administración de Empresas, con sus
escuelas de Negocios Internacionales, Mercadotecnia, Banca y Finanzas, Recursos
Humanos y Computación Administrativa, asimismo el instrumento de creación le
confiere a la Universidad la libertad para crear otras especialidades académicas en sus
diversas modalidades y abrir extensiones en otras ciudades del país, su patrimonio
estará constituido por los recursos económicos y bienes de la Fundación Educativa
Jefferson, sin embargo mediante peritaje judicial 09332-2015-007G66 se determina
que los bienes inventariados y valorados ascienden a US$13.133,23. Promotor: Abg.
Rómulo López y en calidad de auspiciante la Fundación Educativa Jefferson. La
Universidad fue suspendida con Resolución RCP.S20.No.331.08 de 28 de agosto
de 2008 por el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), con base al
Informe elaborado por la Comisión Ocasional de Investigación de la Problemática
de la Universidad Jefferson. (Resultados ver, Cevallos y Santana, 2016).
17) Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador (UCCE) (1997). Creada
en el periodo presidencial del Dr. Fabián Alarcón con Ley de Creación No. 13067,
como una entidad de derecho privado, sin fines de lucro, con personería jurídica y
autonomía administrativa financiera, con sede en la ciudad de Ambato. Inicialmente
contara con las siguientes especialidades académicas: Escuela de Administración de
Empresas, Escuela de Derecho con Especialidad de Informática Jurídica, Escuela de
Enfermería, Escuela de Ingeniería Industrial y Escuela de Ingeniería en Sistemas.
La Ley le confiere abrir extensiones en otras ciudades del país y del exterior y no
especifica el patrimonio de la Universidad. Promotor: Fundación de Investigación y
Desarrollo Empresarial (FUNDIEMPRESA), Corporación Internacional de Estudios
Superiores (CINTERSUP) y, la Corporación Internacional de Estudios Superiores de
América Latina (CESPAL). La Asamblea Constituyente, mediante Mandato Nro. 14
expedido el 22 de julio de 2008, deroga la Ley de Creación No. 130 de la UCCE.
(Resultados ver, Cevallos y Santana, 2016)

64 Publicada en el Registro Oficial Suplemento No.40 de 05 de agosto de 2005.


65 Publicada en el Registro Oficial Suplemento No.29 de 15 de junio de 1999.
66 Informe final del Plan de Contingencia para el registro de títulos y continuidad de estudios de las y los estudiantes
de la Universidad Jefferson de julio 2015
67 Publicada en el Registro Oficial Suplemento No.130 de 10 de agosto de 1998.

270
CAPÍTULO 11

Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador


Enrique Santos1

Introducción

El debate y aprobación del Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e


Investigador (RCEPI) debe ser ubicado en el contexto de los grandes cambios que
experimenta nuestro país desde 2007. A nivel mundial asistimos a la progresiva
hegemonía del trabajo intelectual y, en general, “inmaterial”, sobre el tradicional
trabajo físico de la gran industria y las tradicionales empresas de servicios. Este
trabajo “inmaterial” es el que “crea bienes inmateriales, como el conocimiento, la
comunicación, una relación o una respuesta emocional” (Negri y Hardt, 2004, p. 136).
De ahí que se prefiera llamarlo “inmaterial” antes que intelectual, pues involucra
también dimensiones lingüísticas y afectivas de la praxis humana.
Esta mutación del carácter de la fuerza de trabajo mundial orienta las estrategias
de reconversión económica y de cambio de la matriz productiva del Ecuador. Cada
vez se vuelve más necesario concentrar esfuerzos en la formación de trabajadores
materiales calificados y trabajadores de lo “inmaterial” con elevadas competencias
para la producción, la innovación, el descubrimiento y la creación. Parte de este
importante contingente se forma en la educación superior, tanto a nivel de
universidades y escuelas politécnicas como de institutos técnicos y tecnológicos
superiores y sus equivalentes en el arte. De ahí que, el cambio de la matriz cognitiva
que debe acompasar los cambios en los procesos productivos, sea un punto clave
para el apalancamiento de los mismos.
Es importante destacar que mientras que la economía de producción de bienes
y servicios tradicionales se basa en la constatación de su finitud y escasez (desde el
petróleo hasta las joyas de oro, pasando por tierras agrícolas, caviar, servicios médicos
y cortes de cabello), las nuevas formas productivas tienen como base al conocimiento,
un recurso infinito e inagotable. Tal como lo señalaron Hess y Ostrom: al igual que
una caída de sol o el aire que respiramos (todavía, agregaríamos nosotros), los
conocimientos son bienes de uso colectivo (referencia realizada por Ramírez, 2014)
que sólo la también infinita ambición capitalista para apropiarse de todo cuanto

1 Ph.D en Psicología. Presidente de la Comisión de Doctorados


Enrique Santos E.

existe, incluida la vida, insiste en convertirlos en bienes privados. De acuerdo al


propio Ramírez (2014), sufren de lo que Michael Heller llamó la “tragedia de los
anti-comunes”, esto es, “la subutilización del conocimiento científico causado por
el excesivo manejo de los derechos de propiedad intelectual y sobrepatentamiento”
(Heller citado por Ramírez, 2014: 15-16).
Generar conocimientos es un proceso social que cada vez requiere más del trabajo
en equipo. Ello ha conducido a su límite la teoría clásica de crítica de la economía
política, pues desaparecen las fronteras que antes permitían calcular el valor que
cada persona suma al producto final. La generación de conocimientos demanda
cada vez más la sinergia de los procesos técnicos creativo y productivo, así como su
cercanía con la innovación y la formación de redes flexibles en la organización del
trabajo.
Pero este carácter social y colectivo del trabajo, siguiendo con una tendencia
económica histórica, entra en conflicto con la vocación privatizadora del capital.
Como lo indicaron dos consejeros del CES en un reciente artículo (Santos y Cevallos,
2016, pp 332-333):
Si en su momento hubiera existido capitalismo tardío para patentar el fuego, la
rueda, el lenguaje, la cocción de alimentos y millones de pequeños y grandes
logros más del conocimiento social humano, seguramente no estaríamos en este
lugar discutiendo estos temas. En nuestra opinión, la defensa del conocimiento
como un commons es un elemento clave para la construcción de una sociedad
alternativa.
Estos dos elementos anteriores (la expansión del llamado “trabajo inmaterial” y de
las redes de apropiación privada del conocimiento) están en la base del nuevo orden
económico, político y cultural mundial. Lo que el Sur Global disputa al Norte es su
capacidad para no limitarse a copiar e importar conocimientos en forma de técnicas,
modelos y tecnologías, sino también a generarlos desde nuestras particularidades
históricas, económicas, políticas, culturales y epistemológicas. Esta afirmación no es
un romántico eufemismo anti-globalizador, sino un enunciado sobre la necesidad de
redefinir la globalización.
En este marco debemos ubicar el nuevo rol de la educación superior ecuatoriana,
elemento clave para implementar la noción estratégica de “cambio de la matriz
productiva”, que deja de apuntar al desarrollo basado en la exportación de bienes
primarios y propone estrategias para agregar valor a las cadenas productivas
de nuestros bienes primarios, así como definir procesos claves de sustitución de
importaciones a fin de contrarrestar la negativa balanza de pagos no petrolera,
cambiar los patrones de generación y consumo de energía, potenciar nuestra
biodiversidad y aprovechar inteligente y ecológicamente los recursos minerales por
medio del uso intensivo y extensivo de los conocimientos.
Como se señaló antes, gran parte de este cambio debe tener lugar desde
las instituciones de educación superior, en sinergia con otros actores sociales
e institucionales, como el sistema escolar primario y secundario, los institutos
públicos de investigación, los pueblos con saberes ancestrales y las comunidades
de emprendedores e innovadores. Se vuelve urgente una transformación radical
de los procesos de aprendizaje y de generación y gestión de conocimientos en las
instituciones de educación superior, considerando tres elementos centrales: la planta
docente, los estudiantes y los procesos y estructuras de su interacción.

272
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador

1. Características de la situación docente antes de la LOES 2010

Un hito importante para entender los cambios operados en la condición de los y las
docentes de la educación superior en Ecuador (con énfasis en las universidades y
escuelas politécnicas) es el informe elaborado por el antiguo CONEA por disposición
del Mandato 14 de la Asamblea Constituyente de Montecristi.
Dicho informe dedicó buena parte del análisis al criterio de “Academia”. “El
criterio de academia en esta evaluación alude a las condiciones fundamentales
para el ejercicio de una docencia universitaria de calidad” y agrega la importante
afirmación de que “… la docencia universitaria debe constituirse en una verdadera
comunidad científica, profesional y artística con autoridad, reconocimiento,
legitimidad y debida protección en su medio” (CONEA, 2009: 38).
Para el CONEA, al 2008 la Academia tenía un tratamiento y condición inapropiados
en la mayor parte de las 71 universidades y escuelas politécnicas. En ellas no se habían
formado verdaderas comunidades de profesores e investigadores, “con prácticas
comunes, institucionalmente estructuradas, que canalicen un aprendizaje social y
fortalezcan identidad de profesores e investigadores en torno a la construcción de
sentidos académicos” (Santos y Cevallos, 2016: 334). Los lazos de agrupamiento
e identidad de los docentes eran, básicamente, de carácter gremial o corporativo,
y no de naturaleza académica, orientada al fortalecimiento y mejoramiento de la
dirección del aprendizaje, la investigación y la vinculación con la sociedad.
La planta académica de la mayoría de universidades y escuelas politécnicas tenía
una orientación docentista, hegemonizada por el criterio de formar profesionales
con base en la demanda de “recursos humanos” del desarrollo primario-exportador
o de los débiles esfuerzos de sustitución de importaciones. Esta demanda definía
perfiles de profesionales competentes para el uso de tecnologías de los países de
mayor desarrollo económico y tecnológico. Esto condujo a una educación superior
centrada en la enseñanza de teorías y tecnologías disciplinarias creadas en otros
contextos de aplicación.
En general, el informe del CONEA (2009) establece algunas características
negativas de la situación docente en una buena parte de las universidades y escuelas
politécnicas en aquel entonces, como la precarización laboral y académica, la
débil conformación de comunidades académicas, la debilidad de las actividades
investigativas, la escasa producción de artículos y libros de calidad.
En la tabla 1 se pueden observar algunos de estos indicadores, que podrán ser
comparados con los registrados más adelante, en el 2012 y el 2014. En cuanto a la
precarización laboral respecta, cabe destacar que la mayoría de instituciones de
educación superior aplicaban un sistema de escalafón docente de modo parcial
(38,20%), siendo inexistente en el 33,80% de los casos; solo el 27,90% de universidades
y escuelas politécnicas contaba con un escalafón docente claramente normado y
aplicado (CONEA, 2009, p. 63).
La precarización académica, se refiere a la debilidad del perfil académico
profesores e investigadores, comparado con los de otros países. Por ejemplo, en el
2008 solo el 29,50% de docentes de las universidades y escuelas politécnicas públicas
tenía título de maestría, mientras en las particulares era aún más bajo (23,80% de
acuerdo a CONEA, 2009). Menos del 2% de la planta académica de las universidades
y escuelas politécnicas tenía grado académico de Doctor, equivalente a Ph.D.
(Minteguiaga y Prieto, 2013).

273
Enrique Santos E.

Tabla 1
Indicadores de la situación docente en las universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas
(2008, 2012, 2014)

Aquí es importante recuperar la reflexión de Santos y Cevallos sobre el tema


(2016: 337):
El enfoque docentista de la academia aún hoy subvalora el grado
académico, argumentando que los buenos profesores se definen
principalmente por su amplia experiencia profesional y la claridad en
el dictado de clases. Es evidente que esta mirada está indisolublemente
ligada al modelo de “transferencia de conocimientos” y de ausencia
de investigación rigurosa que genere conocimientos y que sea un
factor de facilitación de un aprendizaje apropiado a las demandas
del siglo XXI y de un Ecuador con soberanía económica y científica.
Un docente con maestría, por lo general, tiene una experiencia de

274
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador

sistematización académica y de búsqueda de información en fuentes


primarias que puede constituirse en referente para el aprendizaje de
sus estudiantes. Un doctor en ciencias o filosofía puede potenciar aún
más el aprendizaje de estas destrezas y de los métodos y técnicas de
investigación e innovación en cada campo de conocimiento, amén de
confrontar a sus estudiantes con lo más avanzado de la teoría.
Esta debilidad también se manifiesta en la escasa producción académica
y científica y la baja calidad de buena parte de las publicaciones
reportadas, sin procedimientos de edición rigurosa y de revisión por
pares.
Las universidades y escuelas politécnicas en el 2008, como conjunto,
eran claramente patriarcales: el 70,60% de profesores e investigadores,
tanto titulares como no titulares, eran hombres (CONEA, 2009),
tendencia acentuada en las instituciones públicas. Este valor era
superior al 58% de hombres a nivel mundial y al 54% observado en
América Latina (UNESCO citado por CONEA, 2009: 43).
Finalmente, a un nivel cualitativo, en el 2008 apenas si estaba por nacer el
concepto de redes académicas, por parte de algunos docentes o grupos
de profesores e investigadores, lo cual privaba a las universidades
y escuelas politécnicas de instancias de inserción en redes locales,
nacionales e internacionales, con el consiguiente beneficio para las
universidades y escuelas politécnicas y el sistema en su conjunto.

2. Aprobación del Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e


Investigador (RCEPI)

El RCEPI fue aprobado en sesiones del pleno del 31 de octubre y 7 de noviembre


del 2012, entrando en vigencia con su publicación en la Gaceta del Consejo de
Educación Superior (CES) el 8 de noviembre del mismo año. Ha sido objeto de una
serie de reformas a lo largo de estos casi 4 años, la mayoría de ellas impulsadas
por la retroalimentación de las propias universidades y escuelas politécnicas. Para
efectos expositivos, aquí se hará una presentación breve de la estructura, contenidos
y problemas centrales a los que ha tenido que enfrentar su aplicación y actualización,
y cómo estas fueron enfrentadas y cristalizadas en la versión vigente.
El RECPI se aprobó originalmente con 78 artículos estructurados en seis títulos,
13 capítulos y 6 secciones. Contaba, además, con 10 disposiciones generales y 17
disposiciones transitorias.
Los contenidos de los seis títulos y sus respectivos capítulos y secciones fueron:

I. Normas Generales

Capítulo I: Del objeto y ámbito de aplicación del Reglamento


Capítulo II: Tipos de personal académico de las universidades y escuelas
politécnicas, sus actividades y dedicación
Capítulo III: Tipos de personal académico de los intitutos técnicos y
tecnólogicos superiores y sus actividades

275
Enrique Santos E.

II. De la selección e ingreso del personal académico

Capítulo I: De la creación y supresión de puestos del personal académico y su


selección
Capítulo II: De los requisitos para el ingreso del personal académico
Sección I: De los requisitos del personal académico de las universidades y
escuelas politécnicas
Sección II: De los requisitos del personal académico de los intitutos técnicos
y tecnólogicos superiores
Capítulo III: Ingreso del personal académico

III. Escalafón, escala remunerativa y promoción del personal académico

Capítulo I: Escalafón y escalas remunerativas


Capítulo II: De las remuneraciones del personal académico
Capítulo III: De la promoción y estímulos al personal académico
Sección I: De la promoción del personal académico titular de las
universidades y escuelas politécnicas
Sección II: De la promoción del personal académico de los intitutos técnicos
y tecnólogicos superiores
Sección III: Disposiciones generales para la promoción
Sección IV: Estímulos al personal académico

IV. Evaluación y perfeccionamiento del personal académico

Capítulo I: De la evaluación integral del desempeño del personal académico


Capítulo II: Perfeccionamiento del personal académico

V. Movilidad, licencias y comisiones de servicio


VI. De la cesación y jubilación del personal académico

Capítulo I: De la cesación
Capítulo II: Jubilación del personal académico de las instituciones de
educación superior públicas

276
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador

Tras las reformas realizadas a lo largo de estos años, a fecha del 11 de mayo de
2016, el RECPI cuenta con 91 artículos estructurados en los mismos seis títulos. En
el capítulo III del tercer título se agregó una penúltima sección sobre “De las obras
relevantes”. Las disposiciones generales se ampliaron a 20 y las transitorias a 27.
Esto implica que la estructura central de la normativa se mantuvo, incorporando
sólo un tema no contemplado originalmente, el de los criterios para definir lo que
constituye una obra relevante. Sin embargo, se dieron importantes cambios en las
disposiciones generales y, sobre todo, transitorias.
Las reformas más importantes con respecto a la primera versión se dieron con
relación a:

• incorporación de las categorías de ayudantes de cátedra e investigación,


• detalle de las actividades del personal académico,
• modificación y precisión en la distribución de la carga horaria semanal de profe-
sores e investigadores,
• cambio del concepto de “profesor honorario”, ahora circunscrito al jubilado que
tuvo una carrera de alto desempeño,
• reconocimiento de la categoría de “personal académico no titular ocasional 2”,
para profesores e investigadores sin título de cuarto nivel, como primer paso
potencial de la carrera académica,
• extensión del periodo de contratación de un docente ocasional de 24 hasta 48
meses,
• mejoramiento continuo de los porcesos correspondientes a los concursos de
méritos y oposición para el acceso a la titularidad,
• modificación y ampliación a los estímulos al personal académico,
• vprecisiones sobre el reingreso de jubilados a actividades académicas de docen-
cia e investigación, exclusivamente,

Con estos antecedentes pasaremos a señalar los tópicos de mayor importancia en


el RECPI vigente (CES, 2016):
1. Se conceptualizan las tres categorías de profesores e investigadores titulares y de
los no titulares, así como sus requisitos: titulares auxiliares y agregados con req-
uisito de maestría, entre otros, y titulares principales con requisito de doctorado,
entre otros requisitos; no titulares ocasionales (1 y 2, en el caso de las universi-
dades y escuelas politécnicas), honorarios e invitados.
2. Se detallan las actividades de docencia, investigación y gestión académica (siendo
la vinculación con la sociedad transversal a estas).
3. Se establece la distribución de estas actividades dentro de las tres dedicaciones
horarias establecidas por la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES): 40
horas para los académicos a tiempo completo o dedicación exclusiva; 20 horas
para los de medio tiempo; menos de 20 horas para los de tiempo parcial.
4. Se establecen los lineamientos y procedimientos básicos para la realización de
concursos de méritos y oposición para el ingreso del personal académico titular a
las instituciones de educación superior públicas y particulares.
5. Se regula la emisión de nombramientos provisionales y a plazo fijo en las insti-
tuciones de educación superior públicas.
6. Se establecen los niveles y grados escalafonarios del personal académico de las
universidades y escuelas politécnicas (8 grados) y de los intitutos técnicos y tec-
nológicos superiores (6 grados), así como los pisos y techos de remuneraciones
para el caso de las instituciones de educación superior públicas.

277
Enrique Santos E.

7. Se determinan los techos salariales de las universidades y escuelas politécnicas


públicas para sus autoridades y autoridades académicas, así como los valores
referenciales para las remuneraciones del personal académico no titular.
8. Se detallan los requisitos que pueden cumplir profesores e investigadores, para
promoverse desde el titular auxiliar 1 hasta el titular agregado 3, y del titular
principal 1 hasta el titular principal 3, en el caso de las universidades y escuelas
politécnicas. Lo mismo se establece para la promoción en los intitutos técnicos y
tecnológicos superiores, desde el titular auxiliar 1 al agregado 2, y desde el prin-
cipal 1 al 2. Es una propuesta basada en el desempeño académico de profesores
e investigadores en ámbitos como: producción de artículos y/o obras relevantes,
participación en proyecto de innovación o investigación, evaluación integral del
desempeño, años de servicio, entre otros. También se establecen disposiciones
generales para la promoción y los estímulos al personal académico.
9. Se definen las obras relevantes, sus principales tipos (publicaciones, producción
artística, patentes y otros bienes y servicios que se regulan por la normativa de
propiedad intelectual, diseño tecnológico y obtenciones de seres vivos), así como
los parámetros que las instituciones de educación superior deben considerar en
la valoración de estas obras.
10. Se definen y establecen los criterios y componentes de la evaluación integral del
desempeño académico, así como los actores que participan en la misma.
11. Se tipifican las actividades de perfeccionamiento del personal académico, estab-
leciendo la autonomía de la instituciones de educación superior para planificar la
capacitación de su personal académico, considerando los parámetros del Consejo
de Evaluación Acreditación y Aseguramiento de la Educación Superior (CEAAC-
ES) para la evaluación de dichas actividades.
12. Se identifican mecanismos para la movilidad de profesores e investigadores entre
diferentes instituciones de educación superior, incluyendo el traspaso de puestos.
13. Se regulan, de modo general, las licencias y comisiones de servicio.
14. Se establecen las vías para la cesación del personal académico, desde el retiro
voluntario hasta la destitución, incluyendo los causales de la misma.
15. Finalmente, en cuanto al cuerpo del RCEPI, se regulan los procesos de jubilación
obligatoria y voluntaria en las instituciones de educación superior públicas, así
como el monto de las correspondientes compensaciones.
Como se colige, el RCEPI ha diseñado un camino para el ingreso, permanencia,
promoción, movilidad y salida de la carrera del profesor e investigador del sistema
de educación superior, garantizando uno de los derechos del personal académico,
estipulado en la (LOES) (2010, artículo 6, literal c). Este camino es perfectible y deberá
irse modificando en función de las nuevas realidades de la educación superior en el
país, realidades que van siendo transformadas por la propia práctica académica.
Hasta tanto, el CES siempre trató de ser cuidadoso en la regulación de la transición,
en el marco de lo que establece la propia LOES. Así, el 12 de octubre del 2017 aparece
como deadline para los principales cambios del sistema docente. Es la fecha máxima
que determina la Ley para que los académicos titulares principales obtengan su
grado de doctor, equivalente a Ph.D. (LOES, Disposición Transitoria 13).
Entre estas transitorias cabe llamar la atención sobre las siguientes:
1. Posibilidad de permanencia de los profesores ocasionales (con o sin maestría) has-
ta el 12 de octubre del 2017, incluso si hasta entonces superar el tiempo máximo de
48 meses de contratación. De este modo se ha buscado dar un tiempo razonable
para que las universidades y escuelas politécnicas puedan llamar a concursos y
los profesores contratados obtengan su grado de maestría, en caso de no tenerlo.

278
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador

2. Requisitos específicos para estimular la promoción o recategorización de los profe-


sores e investigadores, por una sola vez, cumpliendo requisitos de publicaciones,
evaluación del desempeño y participación en investigaciones. De este modo se
estimula que profesores auxiliares y agregados puedan ser ubicados en uno de
los niveles y grados del nuevo escalafón. También se establecen requisitos espe-
cíficos para la categorización del personal académico como titular principal 1, sea
para aquellos que ya contaban con el doctorado y eran principales al momento
de aprobarse el RCEPI, como para los titulares principales que obtuvieron dicho
grado académico con posterioridad a dicha fecha.
3. Plazos para cumplir con la carga horaria de 40 horas semanales al personal
académico a tiempo completo, así como para alcanzar un máximo de 35,00% de
la masa salarial, destinada al personal administrativo.
4. Tratamiento particular para conformación de comisiones de calificación de los
concursos de méritos y oposición de profesores e investigadores, para las univer-
sidades emblemáticas, las nuevas universidades que se creen y las universidades
intervenidas.
5. Quizás uno de los elementos más importantes: la creación de la categoría de per-
sonal académico “titular principal del escalafón previo”. A través de ella los pro-
fesores principales sin título de Ph.D. podrán continuar en esa condición hasta
que obtengan el doctorado o hasta que decidan retirarse o jubilarse, según sea el
caso. Esta transitoria protege y amplía derechos.
6. Finalmente, se establecen requisitos de experiencia docente, título de maestría o su
equivalente, experiencia en investigación y publicaciones u obras de relevancia,
con las cuales estos profesores principales del escalafón previo pueden recibir
remuneraciones equivalentes a las la universidades y escuelas politécnicas paga
a sus académicos titulares agregados 1, 2 o 3, según sea el caso.
Los resultados de esta política pública recién empiezan a manifestarse con
claridad, pero inclusive ahora, con la información del 2012 y el 2014 ya se aprecian
sensibles mejoras en los indicadores de la condición docente (ver tabla No 1). Así, los
artículos publicados en sistemas SciMago y Web of Science pasaron del 0,81 por cada
100 profesores en 2012 al 1,37 en el 2014, para las universidades y escuelas politécnicas
públicas, y de 1,44 a 1,77 en las particulares. Los profesores e investigadores con título
de maestría se incrementaron del 29,50% al 52,90% en las universidades y escuelas
politécnicas públicas y del 23,80 al 57,70% en las particulares, entre el 2008 y el 2014.
Aquellos docentes con Ph.D. pasaron del 1,50% al 4,10%, durante el mismo período.
Los profesores e investigadores de las universidades y escuelas politécnicas, con
dedicación a tiempo completo (o exclusivo), se incrementaron del 4,80% al 51,90%
entre los mismos años. Las remuneraciones de estos docente a tiempo completo
crecieron entre el 2008 y el 2012 (es decir, antes de la aplicación del RCEPI) crecieron
de un promedio de $960 a $2.076. Finalmente, la batalla contra el patriarcalismo de
las universidades y escuelas politécnicas es una de la que más logros ha conseguido,
sin alcanzar aún el óptimo: en las universidades y escuelas politécnicas públicas
las mujeres con cargos directivos pasaron del 21 al 45% solo entre el 2012 y el 2014,
mientras en las particulares lo hicieron del 32 al 50%.

279
Enrique Santos E.

3. Desafíos y perspectivas

El sistema de educación superior del 2016 no es el mismo que evaluó el CONEA


en el 2008. Tampoco es el del 2010, cuando entró en vigencia la LOES. La “espada
de Damocles” del 12 de octubre de 2017 ha dejado de ser tal. Al nuevo CES le
corresponde pensar en los escenarios “post-octubre 2017”. Proponemos unos
pocos, pero importantes, puntos a ser abordados, los que constituyen desafíos a la
imaginación y creatividad, las que no pueden violar la frontera de las exigencias de
la LOES hacia un mejoramiento integral de la calidad de la educación superior:

1. Debe blindarse la categoría de los profesores e investigadores titulares del es-


calafón previo, incentivando su incorporación al nuevo escalafón o su volcamien-
to a la investigación y publicación, a efectos de mejorar sus remuneraciones.
2. Debe desarrollar normativas específicas para las instituciones de educación su-
perior particulares, basándose en el nuevo Código de Trabajo, al mismo tiempo
que en las exigencias de generar incentivos económicos para el mejor desempeño
académico de profesores e investigadores de dichas instituciones de educación
superior.
3. Debe generar espacios de mayor autonomía para la gestión del personal académi-
co en las universidades y escuelas politécnicas e institutos técnicos y tecnológi-
cos de la más alta categoría establecida por el CEAACES, en temas como: remu-
neraciones, dedicación horaria del personal académico, concursos de méritos y
oposición, promoción, evaluaciones especiales del desempeño, entre otras.
4. Se debe evaluar el aporte de los profesores ocasionales a la Academia, exploran-
do condiciones bajo las cuales el plazo de su contratación podría ampliarse (v.g.,
cuando se encuentren siguiendo un programa doctoral).
5. Se debe generar trayectorias propias para la carrera del investigador, empezando
desde el personal académico titular auxiliar 1.
6. Ampliar y enriquecer los mecanismos de movilidad del personal académico den-
tro del sistema de educación superior ecuatoriano.
En suma, se trata de realizar una “puesta al día” de la normativa, considerando la
experiencia de estos casi cuatro años de aplicación progresiva del RCEPI.

280
Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador

Referencias
Asamblea Nacional del Ecuador (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito:
Consejo de Educación Superior.
CES (2013). Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador. http://www.
ces.gob.ec/gaceta-oficial/reglamentos?start=20. Bajado el 20 de noviembre de
2013.
CES (2016). Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador. http://www.
ces.gob.ec/gaceta-oficial/reglamentos?start=20. Bajado el 15 de julio de 2016.
CONEA (2009). Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de
las Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador. Quito: CONEA.
Congreso Nacional (2000). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito: CONEA.
Minteguiaga, Analía y Prieto Del Campo, Carlos (2013). Los actores del cambio en la
reinvención de la universidad ecuatoriana. El papel estratégico del personal académico en
la transformación de la educación superior en Ecuador. Cuaderno de política pública
No. 2. Quito: IAEN.
Negri, Antonio y Hardt, Michael (2004). Multitud. Guerra y democracia en la era del
imperio (Traducción de Juan A. Bravo). Barcelona: Editorial Debate.
Ramírez, René (2014). La virtud de los comunes. De los paraísos fiscales al paraíso de los
conocimientos abiertos. Quito: Abaya-Yala.
Santos, Enrique y Cevallos, Marcelo (2016). “Las políticas de carrera y escalafón del
personal académico en Ecuador”. En Ramírez, René, (coord.). Universidad urgente
para una sociedad emancipada. Quito: SENESCYT-IESALC. 

281
CAPÍTULO 12

12.1 Intervención de la Universidad Estatal del Sur de Manabí

Emilia Rivadeneira1

Introducción

Como se ha destacado en capítulos anteriores la Constitución de la República


(2008) concibe a la educación como un derecho de las personas a lo largo de su
vida, y atribuye al Estado el deber de garantizar el efectivo goce de este derecho.
Establece, además, que la educación deberá centrarse en el ser humano y garantizar
su desarrollo holístico, en el marco del respeto a los derechos humanos, al medio
ambiente y a la democracia; para lo que establece como fines del sistema de educación
superior la formación de calidad, el despliegue de la investigación e innovación, el
cultivo del sentido crítico, así como el desarrollo de competencias individuales y
colectivas necesarias para participar en el mundo de la vida, para crear y trabajar,
se trata de una visión de educación superior al servicio del interés público y no
de intereses individuales ni corporativos. En definitiva un modelo de educación
para el desarrollo humano (Nussbaum, 2010), para el “cultivo de la humanidad”
(Nussbaum, 2016, p. 28).
Las universidades y escuelas politécnicas, que integran el sistema de educación
superior, según la Constitución y la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES,
2010), sean públicas o particulares, están impelidas por su rol social a cumplir los
fines expuestos y los “principios de autonomía responsable, cogobierno, igualdad
de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad, autodeterminación para la
producción del pensamiento y conocimiento, en el marco del diálogo de saberes,
pensamiento universal y producción científica tecnológica global” (Const., 2008,
art. 351). Y en este marco, si bien el Estado les reconoce “la autonomía académica,

1 Magíster en Gestión de Proyectos. Especialista Administrativa Financiera de la Comisión de


Intervención y Fortalecimiento Institucional UNESUM.
Emilia Rivadeneira

administrativa, financiera y orgánica” (Const. 355), ello no las exime de ser


fiscalizadas y de la responsabilidad de rendir cuentas de forma transparente y
oportuna. Tendencia que no solo se da en Ecuador, sino también a nivel global.
Recordemos que la noción de autonomía universitaria responsable, ha sido
abordada, entre otros, en la Conferencia sobre libertad académica y autonomía
universitaria, celebrada en Sinaia en 1992 (UNESCO, 1992); incorporada en la
“Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción
y Marco de Acción Prioritaria para el Cambio y el Desarrollo de la Educación
Superior” (UNESCO, 1998), en la cual se establece que “los establecimientos de
enseñanza superior deben gozar de autonomía para manejar sus asuntos internos,
aunque dicha autonomía ha de ir acompañada por la obligación de presentar una
contabilidad clara y transparente a las autoridades, al parlamento, a los educandos y
a la sociedad en su conjunto” (art. 13b) y tratado recientemente en el texto publicado
por IESALC “La Responsabilidad Social de las Universidades: Implicaciones para
América” (Aponte, 2015).
Por otra parte, la LOES (2010) otorga al Consejo de Educación Superior (CES),
como organismo público responsable de la planificación, regulación y coordinación
interna del sistema de educación superior, la atribución de aprobar y coordinar la
intervención temporal de las universidades y escuelas politécnicas; en consecución
con lo establecido en la Constitución y en el marco de garantizar los derechos de los
ciudadanos a una educación de calidad. Sobre el proceso de intervención, la LOES
señala específicamente:
Art. 197.- Proceso de intervención.- El proceso de intervención es una medida
académica y administrativa, de carácter cautelar y temporal, resuelta por el
Consejo de Educación Superior (…) tendiente a solucionar problemas que
atenten el normal funcionamiento de las universidades y escuelas politécnicas;
mantener la continuidad de los procesos; asegurar y preservar la calidad de
gestión y, precautelar el patrimonio institucional, garantizando con ello el
derecho irrenunciable de las personas a una educación de calidad de acuerdo con
lo establecido en la Constitución de la República y esta Ley.
La intervención no suspende el funcionamiento de la universidad o escuela
politécnica intervenida (…), busca elevar la capacidad de gestión institucional a
través de la normalización, evitando los perjuicios a la comunidad universitaria
o politécnica. (LOES, 2010)
El artículo 199 de la LOES establece las causales de intervención, que como
se puede constatar corresponde a severas trasgresiones que comprometen el
funcionamiento de la institución o afectan los derechos constitucionales de la
comunidad universitaria:
a) La violación o el incumplimiento de las disposiciones de la Constitución
de la República, de la presente Ley, su Reglamento General, los reglamentos,
resoluciones y demás normatividad que expida el Consejo de Educación
Superior, y el estatuto de cada institución.
b) La existencia de irregularidades académicas, administrativas o económico-
financieras, establecidas en la normatividad vigente que atenten contra el
normal funcionamiento institucional.
c) La existencia de situaciones de violencia que atenten contra el normal
funcionamiento institucional y los derechos de la comunidad universitaria o
politécnica, que no puedan ser resueltas bajo los mecanismos y procedimientos
establecidos por las instituciones de educación superior.” (Const., 2010)

284
UNESUM

En éste capítulo se describe el proceso de Intervención de la Universidad Estatal


del Sur de Manabí (UNESUM), sus objetivos y acciones en las diferentes etapas, y los
resultados del mismo; para finalmente presentar reflexiones obtenidas a lo largo de
su implementación y su finalización. 

1. La Universidad Estatal del Sur de Manabí

La UNESUM es una institución de educación superior pública, creada mediante


Ley No. 38 publicada en el Registro Oficial No.261, de 7 de febrero de 2001, sus
actividades están reguladas por la Constitución del Ecuador y sus leyes; así como
por su Estatuto y reglamentos internos (UNESUM, 2015).
La sede se encuentra en el cantón Jipijapa (UNESUM, 2015), sitio denominado
“Los Ángeles”, en la zona sur de la provincia de Manabí, cuya ubicación y extensión,
influye de manera directa en los demás cantones de esta región, Santa Ana, 24 de
Mayo, Olmedo, Paján y Puerto López; que en conjunto alcanzan una población de
214.256 habitantes, equivalentes al 16% de la provincia (INEC, 2010). La universidad
está ubicada en una zona dedicada al comercio, a la artesanía y a la agricultura, en
un sector de alto potencial turístico, por la presencia de pozos de aguas termales,
sitios de valor histórico, cercana al Parque Nacional Machalilla y porque es parte de
la Ruta del Spondylus (GAD Provincial Manabí, 2016).
La UNESUM cuenta hoy en día con 5.026 estudiantes, 853 de los cuales están
matriculados en los cursos de nivelación. Si bien los matriculados provienen
mayoritariamente de Manabí, también la universidad acoge a estudiantes de las
provincias de Esmeraldas, Santo Domingo, Guayas y Los Ríos (UNESUM Dirección
Académica, 2016). La institución oferta actualmente 13 carreras organizadas en cuatro
facultades: Ciencias de la Salud, Ciencias Técnicas, Ciencias Económicas, y Ciencias
Naturales y Agrícolas. Además de su sede matriz, campus Los Ángeles, a nivel de
infraestructura, cuenta con dos granjas para la realización de prácticas académicas,
espacios de investigaciones agrícolas y centros de capacitación y desarrollo local en
los cantones de Jipijapa, Santa Ana, Paján, Puerto López y San Vicente (UNESUM,
2016).
En este contexto y considerando la necesidad de vincular el quehacer de la
Universidad con realidad local en la que se encuentra inserta, el Plan Estratégico de
Desarrollo Institucional 2016 – 2021 de la UNESUM, define tres áreas de desarrollo:
Turismo y Cultura; Salud y Bienestar y; Soberanía y Seguridad Alimentaria
(UNESUM, 2016).

2. Causas de la intervención
En el año 2013, la jueza primera de garantías penales de Jipijapa, Gina Zambrano,
emitió una orden de prisión preventiva2 contra Jorge Clímaco Cañarte Murillo, rector
de la UNESUM por la presunción de ser autor intelectual de la muerte del fiscal
Ramón Loor, quien investigaba el asesinato de un funcionario de la universidad.
El 11 de septiembre de 2013, considerando la situación de extrema violencia que
afectaba a la UNESUM, el Pleno del CES con resolución RPC-SE-09-No.035-2013,
resolvió aprobar su intervención. Todo ello, con el propósito de garantizar el

2 Providencia judicial dictada en la causa penal No. 2013-0065


285
Emilia Rivadeneira

derecho irrenunciable de los estudiantes de acceder a una educación de calidad, de


precautelar la integridad de los miembros de la comunidad universitaria y de evitar
la paralización académica, administrativa y financiera de la institución. Asimismo
el CES procedió a nombrar una Comisión Interventora y de Fortalecimiento
Institucional (CIFI).

Artículo 1.- Disponer la inmediata intervención de la Universidad Estatal del Sur


de Manabí ante la grave situación de violencia que ha generado conmoción y es
de conocimiento público, y que ha derivado en la detención de quien ejercía las
funciones de rector. La intervención precautelará el normal funcionamiento de esta
institución de educación superior, la integridad de los miembros de la comunidad
académica, y el derecho de los estudiantes a continuar sus estudios, conforme lo
dispone el artículo 199, literal e), de la LOES.(…)” (CES, 2013).
A partir de la intervención, una de las primeras actividades de la CIFI, fue la
realización de un diagnóstico profundo de este centro de educación superior,
evaluación que se basó en los indicadores de calidad establecidos por el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad (CEAACES), así como en
demás normas que regulan el sistema de educación superior, y que tuvo por objetivo
describir y analizar el estado de la formación académica, investigación, vinculación
con la sociedad y gestión de la UNESUM.

3.Diagnóstico inicial de la UNESUM

El primer Informe de diagnóstico (CIFI UNESUM, 2013) presentado por la CIFI ante
el Pleno del CES (2013), evidenció importantes deficiencias en cada una de las áreas
evaluadas, lo que limitaba los procesos de formación académica de los estudiantes.
No hay que olvidar que a fines del 2013, el CEEACES resolvió ubicar a la UNESUM
en la categoría D y determinó que “permaneciera en el sistema de educación superior
del país con el estatus de NO ACREDITADA, de conformidad con el artículo 95 de la
LOES” (2013, p. 40). Las calificaciones obtenidas por la Universidad por cada área se
presentan en la siguiente Tabla (puntuación máxima por cada criterio 1.0)

Tabla 1
Resultados obtenidos por la UNESUM en la evaluación efectuada por el CEAACES

Fuente: Informe CEAACES (2013) Universidad Estatal del Sur de Manabí. Elaboración propia

286
UNESUM

En la Tabla 2 se pueden observar algunos de los indicadores medidos por el


CEAACES (2013) y sus principales resultados.

Tabla 2
Resultados obtenidos por la UNESUM en la evaluación efectuada por el CEAACES (2013)

Fuente: Informe CEAACES (2013) Universidad Estatal del Sur de Manabí. Elaboración propia


Entre los aspectos más débiles encontrados en el área académica destacan el bajo
porcentaje de profesores contratados a tiempo completo (37%), en momentos que la
LOES (2010) exigía un mínimo del 60%; y su baja remuneración mensual (US$870),
a lo cual se suma el hecho de que la mayoría de los docentes no contaba con título
de maestría o doctorado (54%). Factores que en su conjunto dan cuenta de una alta
precarización de la práctica docente, lo que probablemente tenía un impacto sobre
la calidad de la formación académica de los estudiantes; sumado al nulo desarrollo
de la investigación y de la vinculación con la sociedad.
Por otra parte, cabe destacar que frecuentemente se señala que las universidades
latinoamericanas se caracterizan por la presencia de un alto grado de burocratización,
la cual se mide en función del porcentaje de administrativos o empleados en relación
al total de personas contratadas, cifra que se ubica entre el 30% y 40%. Lo que es
claro, es que esta tendencia genera un problema de eficiencia al incrementar el
gasto en personal administrativo, que no tiene un impacto directo sobre la calidad
de la educación, en desmedro del mejoramiento de las condiciones del personal
académico (Rodríguez, 2005). En el caso de la UNESUM, los datos evidencian que
esta cifra se eleva al 48%.
La evaluación desarrollada por el CEAACES mostró relevantes deficiencias en la
escala remunerativa del personal académico; existía una defectuosa coherencia entre
los sueldos, los perfiles de los docentes y las actividades que realizaban.
Adicionalmente, las bajas remuneraciones obligaban a los docentes a realizar
otras actividades económicas, reduciendo con ello el tiempo de dedicación a las
labores académicas o de investigación. Además, de estas deficiencias se detectaron
287
Emilia Rivadeneira

cuentas pendientes de pago en el caso de los profesores contratados a tiempo parcial,


correspondientes a períodos académicos anteriores.
En estas condiciones, sin una política de fortalecimiento del talento humano
docente, era difícil garantizar a los estudiantes una formación académica y profesional
de calidad, desarrollar algún tipo de investigaciones científicas, o atender y gestionar
las necesidades del entorno a través de programas de vinculación con la sociedad.
También se pudo constatar un bajo nivel de relación de la UNESUM, tanto con
otras instituciones de educación superior nacionales o internacionales, como con
entidades públicas o privadas; lo que restringía aún más la posibilidad de fortalecer
su propuesta académica a través del y de brindar oportunidades de prácticas
pre-profesionales adecuadas y pertinentes a sus estudiantes. Todo ello, mostró la
existencia de una universidad desconectada de su contexto, de su realidad inmediata
y con severas limitaciones de ofrecer una formación pertinente.
Así mismo, no existía un plan estratégico de desarrollo institucional factible
de alcanzar y operativo. En lo financiero, si bien la ejecución presupuestaria se
mantenía en niveles aceptables con un 87% en el año 2013, esto se atribuía a que más
del 80% del gasto se destinaba a remuneraciones, que se concentraban en un 68%
en el personal administrativo (CIFI, UNESUM, 2016). Es evidente que la prioridad
de la institución no estaba centrada en la calidad, sino en la mantención de una
red burocrática financiada con recursos del Estado. La estructura orgánica y los
procesos de contratación no obedecían a reglamentos formales, sino a decisiones
discrecionales de las autoridades de la Universidad, lo que propiciaba la generación
de irregularidades y relaciones clientelares.
Esto, en términos presupuestarios, evidencia que la inversión en infraestructura
física, tecnológica, en el fortalecimiento de ambientes de aprendizaje, laboratorios,
en investigación, programas de vinculación, espacios de bienestar estudiantil y
becas era prácticamente inexistente.
En cuanto a los pasivos, inicialmente se determinó que la institución registraba
cuentas por pagar por más de $3 millones de dólares, a favor de docentes, proveedores
e instituciones del Estado, derivado de una deficiente planificación institucional y de
débiles sistemas de contración y adquisiciones (CIFI UNESUM, 2013).
Este conjunto de factores determinó que en la evaluación para la Acreditación de
las universidades y escuelas politécnicas del país, cuyo informe fue publicado por
el CEAACES en noviembre de 2013, la UNESUM se ubicara en la categoría “D” y
como no acreditada. En definitiva, al momento de la intervención se comprobó la
existencia de una institución que ejercía su una autonomía de forma NO responsable
y cuya primera autoridad ejecutiva promovió un funcionamiento muy alejado
de los principios que rigen al sistema de educación superior, según determina la
Constitución y la LOES (2010).

4. Proceso de intervención

Para dar solución a los problemas estructurales que padecía la UNESUM, y al


ser el primer proceso de intervención dispuesto por el CES, se establecieron
objetivos y acciones por etapas, a través de un plan de fortalecimiento institucional
correspondiente con cada una de ellas; tomando como referencia el modelo de
gestión sistémica por procesos de mejora continua, con enfoque de universidad de

288
UNESUM

excelencia (Larrea, 2013)3 .


En la configuración y cumplimiento de los citados planes, fue trascendental
la articulación entre la comisión interventora y autoridades encargadas de la
UNESUM, factor que permitió la consecución de los objetivos planteados.
La primera etapa tuvo como propósito normalizar el funcionamiento
de la institución. La salida abrupta de las autoridades por motivos judiciales de
extrema violencia, generó en la comunidad universitaria un clima de inestabilidad
e inseguridad, por lo que era necesario recuperar la confianza y brindar condiciones
de estabilidad y continuidad de manera organizada.

En la segunda fase4 la universidad reformuló su misión y visión; se


reestructuraron los procesos de formación, investigación y vinculación con la
sociedad; entre las actividades desplegadas destacan la regulación de las prácticas
pre-profesionales, el diseño e implementación de sistemas de titulación para los
egresados cuyos procesos estaban rezagados y; el rediseño de la estructura orgánica
de la universidad, que incluyó una etapa de desvinculación de una parte importante
del personal administrativo. Estas acciones permitieron dinamizar la cultura
interna de la UNESUM, y que la comunidad universitaria conociera, valorara y
se comprometiera con el mejoramiento de la calidad de acuerdo a los parámetros
establecidos por el CEAACES. La UNESUM desarrolló rápidamente una cultura
de autoevaluación para la calidad, se comenzaron a realizar mediciones en las que
participaron los diferentes estamentos de la comunidad universitaria.

En la tercera y última etapa5, los objetivos se enfocaron en la institucionalización


de la universidad. Entre las principales actividades desarrolladas destacan la reforma
del estatuto de la UNESUM, el cual fue aprobado por el CES el 22 de julio 2015; la
aprobación de su plan estratégico de desarrollo institucional; la preparación para
enfrentar el nuevo proceso de evaluación institucional del CEAACES y la elección
y posesión de las nuevas autoridades de conformidad al procedimiento establecido
en la LOES (2010).

5. Principales resultados de la intervención

Cada intervención tiene sus propios objetivos, los de la UNESUM buscaban


fundamentalmente mejorar su calidad y pertinencia a través de un proceso integral
de fortalecimiento institucional.
Área académica. En lo relacionado al personal académico, se aprobó e
implementó un nuevo escalafón interno, alineado al Reglamento de Carrerea
y Escalafón expedido por el CES, lo cual permitió regularizar los procesos de
contratación docente y estandarizar y mejorar las remuneraciones del personal

3 El Modelo de Gestión propuesto por Larrea es concebido como un modelo articulado y sistémico que
integra las funciones sustantivas de generación del conocimiento, formación del talento humano y
gestión social del saber y la innovación, que tiene pertinencia con las necesidades sociales, es abierto
al cambio, prevé amenazas y oportunidades del futuro, y tiene enfoque de mejora continua. Este
modelo se amplía en su Tesis Doctoral “Contextos, estudios, procesos y dimensiones de la pertinencia
como fuerza impulsora de las transformaciones del sistema red de Educación Superior ecuatoriano”,
de la Universidad de Almería (2016).
4 Referencia a los Planes de Fortalecimiento Institucional UNESUM, CIFI 2014 y 2015
5 Referencia al Plan de Fortalecimiento Institucional UNESUM, CIFI 2016
289
Emilia Rivadeneira

académico; medidas que pusieron fin a la precarización laboral. Junto con ello, el
gráfico 1, muestra importantes resultados en el mejoramiento del nivel de formación
de los profesores; mientras al inicio de la intervención solo el 46% de los docentes
contaba con título de maestría o doctorado, el porcentaje se eleva al 97% en el 2016
(CIFI UNESUM, 2016).

Gráfico 1
Profesores con maestría y doctorado Ph.D. UNESUM (2013-2016)

Fuente: (CIFI UNESUM, 2016). Elaboración propia

Del mismo modo, mientras en el 2013 solo el 37% de los docentes estaban
contratados a tiempo completo, en el 2016 se incrementa al 86%, lo cual ha favorecido
el desarrollo de la gestión de la investigación y de la vinculación con la sociedad.

Gráfico 2
Profesores contratados a tiempo completo UNESUM (2013-2016)

Fuente: (CIFI UNESUM, 2016). Elaboración propia

En lo académico, el mejoramiento de la calidad del personal docente permitió la


implementación de importantes procesos, tales como la reorganización de la oferta
académica, el rediseño curricular de las carreras con pertinencia y calidad.
Áreas de investigación y vinculación con la sociedad. El desarrollo de la
investigación, se ha visto favorecido, por una parte, por el incremento del número
de profesores titulares y contratados a tiempo completo y por el mejoramiento
de los niveles de formación del personal académico; y, por otra, a partir de la
institucionalización de la investigación en la Universidad, a través de la aprobación
de su reglamento, del plan y del código de ética internos; así como por el incremento
de la inversión en este ámbito.

290
UNESUM

Tabla 3
Publicaciones UNESUM (2013-2016)

Fuente: (CIFI UNESUM, 2016). Elaboración propia

La promoción de la investigación y de la vinculación con la sociedad, también


adquirieron un rol protagónico en el proceso de transformación de la UNESUM;
se expidió un reglamento, se elaboró un plan de gestión y se asignaron recursos
al despliegue de esta área. Uno de los proyectos emblemáticos de la UNESUM
en este campo ha sido la activación en coordinación con los gobiernos locales, de
los Centros de Capacitación y Desarrollo Local (CECADEL), en los cantones de la
zona sur y norte de Manabí, cuyo propósito es fortalecer la relación e impacto de la
universidad en la sociedad (Borroto Leal, 2016).
Asimismo durante la intervención, se logró suscribir varios convenios
internacionales y que la universidad comenzara a participar en redes vinculadas a sus
campos del conocimiento y a las áreas productivas de la región. Hoy la universidad
es parte, entre otras, de la Red Universitaria de Vinculación con la Comunidad y de
la Red Universitaria de Investigación y Desarrollo Cafetalero.
Área de gestión. Se consiguió formalizar la estructura orgánica y funcional
de la Universidad, aprobar la reforma del estatuto en el año 2015 y elaborar
e implementar el plan de desarrollo institucional integral. Con esta base y en
correspondencia a la normativa vigente del sector público, se definió una nueva
estructura orgánica administrativa, la que incluyó la ejecución de un proyecto de
reingeniería organizacional, que dio como resultado la desvinculación voluntaria de
187 empleados, que significan para la universidad un ahorro anual de US$1.707.190
(CIFI UNESUM, 2016). Adicionalmente, la UNESUM ha invertido en la habilitación
de espacios de bienestar estudiantil, en la renovación de equipos, en el mejoramiento
de la conectividad en todo el Campus, en la ampliación de la biblioteca y en la
habilitación de las aulas con altos estándares de calidad (CIFI UNESUM, 2016).
En el caso de la gestión financiera, se logró determinar con precisión los pasivos
de la institución y reprogramar gran parte de las deudas, lo cual redujo en un 70% las
obligaciones contraídas en años anteriores. Así mismo, se consiguió institucionalizar
los procesos de contratación pública, acorde a los principios y procedimientos de
transparencia, control público y rendición de cuentas establecidos en la Constitución
(2008, art. 297). Hoy la universidad cuenta con una gestión más eficiente (UNESUM,
Dirección Financiera, 2016).
Finalmente, todas las mejoras, han impactado de forma favorable en la confianza
ciudadana en la UNESUM, lo que se refleja en un crecimiento de la matrícula en
un 30%, respecto del año 2013. También, ha aumentado en un 165% el número de
becas y ayudas financieras otorgadas a estudiantes de escasos recursos económicos
de la institución, respecto del año 2014 (Borroto Leal, Informe de Rendición de
Cuentas, 2015); esto sin incluir las medidas especiales tomadas frente al terremoto
del 16 de abril de 2016, evento que puso a prueba la capacidad de la universidad
de responder solidariamente ante la emergencia, no solo a través de la entrega de
ayudas inmediatas a los damnificados, sino también garantizando la continuidad

291
Emilia Rivadeneira

de estudios de los estudiantes afectados (UNESUM, Bienestar Estudiantil, 2016).


La transformación que ha vivido la UNESUM a través del proceso de intervención,
evidencia resultados profundos y estructurales en su funcionamiento e impacto
social. No únicamente en función de los indicadores utilizados por el CEAACES;
sino, más allá de eso, ha recuperado el sentido de ser universidad, ha generado una
cultura de mejoramiento continuo de la calidad y se ha revinculado con su entorno
social, productivo y cultural.
A partir de estos resultados y de su institucionalización con la elección y
poseción de sus máximas autoridades, el Pleno del CES, consideró a la UNESUM en
capacidad para gobernarse de manera autónoma y responsable; por lo que resolvió
finalizar la intervención el 31 de julio de 2016 (CES, 2016) y aprobar un proceso de
acompañamiento orientado a la consolidación las transformaciones alcanzadas.

6. Reflexiones finales

Las intervenciones aprobadas por el CES han sido diferentes en sus causas, contextos,
objetivos y condiciones. En el caso de la UNESUM, este proceso permitió conocer la
existencia de una profunda crisis estructural de calidad y pertinencia que enfrentaba
la universidad y emprender un programa exitoso de fortalecimiento institucional.
Hoy la UNESUM es un espacio académico participativo, en el que rige el cogobierno
y la autonomía responsable y solidaria, orientado a la búsqueda de la calidad, la
pertinencia y la igualdad de oportunidades.
Queda abierto el debate sobre las intervenciones en general y sobre los avances
alcanzados en este caso particular, que no son resultados de un proceso fortuito, sino
de la convergencia de al menos seis factores que propiciaron los cambios descritos.
En primer lugar, en este caso fue determinante la adecuada articulación entre la
comisión interventora y las autoridades encargadas de la universidad, coordinación
que fue posible porque existió claridad en torno a los roles y atribuciones de cada
instancia y porque ambas se comprometieron a trabajar de forma colaborativa en
el mejoramiento de la institución, aspecto que fue transmitido y percibido por la
comunidad universitaria.
En segundo lugar, fue decisivo en esta experiencia implementar procesos de
seguimiento y sistematización permanente, lo que permitió diseñar modelos de
gestión basados en la práctica y realizar los ajustes de forma oportuna.
También fue indispensable contar con un plan de fortalecimiento institucional,
que definiera con precisión los objetivos a alcanzar, las actividades, estrategias y
secuencias de acción. Un cuarto elemento, es que se contó con un equipo técnico de
intervención que actúo de forma articulada y que contribuyó a generar capacidades
en la propia institución, porque se compartía la convicción de que la UNESUM
debía fortalecer su capacidad de manejarse de manera autónoma y sostenible, y que
los cambios que se generaron al inicio de forma exógena, debían endogenizarse.
Un quinto factor, es haber contado con autoridades encargadas con una
vasta experiencia en el campo de la educación superior, comprometidas con el
fortalecimiento de la institución y conocedoras de las políticas públicas que se
impulsan, así como del marco institucional actual. Finalmente, la aprobación de un
periodo de acompañamiento pos intervención ha facilitado una transición favorable
para la institución, en la que los delegados externos asumen un rol de asesoría y
apoyo a las máximas autoridades.

292
UNESUM

Lo que muestra esta experiencia es que quizás el mayor logro de la UNESUM es


haber conseguido reconfigurar un proyecto de desarrollo propio en coherencia con
los principios que rigen al sistema y con el entorno local en el que la Universidad se
encuentra inserta.

293
Emilia Rivadeneira

Referencias
Asamblea Nacional. (12 de octubre de 2010). Ley Orgánica de Educación Superior
LOES. Quito, Pichincha, Ecuador.
Borroto Leal, O. (2015). Informe de Rendición de Cuentas. Jipijapa.
Borroto Leal, O. (agosto de 2016). PhD. (Autora, Entrevistador) (2016). Caracterización,
principales fortalezas y debilidades de la UNESUM. Presentación, UNESUM,
Rectorado, Jipijapa.
CIFI UNESUM. (11 de diciembre de 2013). Informe de Actividades. Plan de
Fortalecimiento Institucional. Jipijapa, Manabí, Ecuador.
CIFI UNESUM. (marzo de 2016). Informe del Proceso de Intervención y
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CIFI UNESUM. (2016). Informe final del proceso de intervención y fortalecimiento
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Consejo de Educación Superior CES. (11 de abril de 2012). RCP-SO-12-No.056-2012.
Reglamento de Creación, Intervención y Suspensión de Universidades y
Escuelas Politécnicas. Quito, Pichincha, Ecuador.
Consejo de Educación Superior CES. (21 de noviembre de 2013). Reglamento
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295
Emilia Rivadeneira

296
CAPÍTULO 12

12.2 Intervención Universidad de Guayaquil


Ernesto Nieto1

Introducción

La Universidad de Guayaquil es una institución de educación superior que fue


fundada mediante la instalación de la Junta Universitaria de Guayas el 1 de diciembre
del año 1867. Dicha junta fue creada mediante Decreto del Presidente del Senado, de
aquella época, Pedro Carbo. Oficialmente fue creada por ley como Universidad de
Guayaquil en el año de 18972.
En la actualidad tiene 55.241 estudiantes, siendo la universidad con la mayor
matrícula a nivel nacional. La oferta académica es gestionada por 18 facultades,
las cuales desarrollan procesos de docencia, investigación y vinculación con la
sociedad de forma articulada. Actualmente cuenta con 67 carreras, de las cuales 9
se encuentran en proceso de cierre y 58 carreras están vigentes: 2 a distancia y 56
presenciales.
En el año 2012 varios estudiantes y profesores presentaron denuncias ante la
Secretaría de Educación Superior, Ciencia Tecnología e Innovación (SENESCYT), en
lo referente a una posible violación del principio de gratuidad, y ante el Consejo
de Educación Superior (CES) sobre supuestas irregularidades que se estaban
cometiendo en la institución.
Estas denuncias motivaron la apertura de un expediente de investigación
por parte del CES, este Consejo de Estado luego de garantizar el debido proceso,
resolvió el 23 de octubre del año 2013 la intervención integral de la Universidad
de Guayaquil, conforme al artículo 169 literal “c” de la Ley Orgánica de Educación
Superior (LOES) y los artículos 197, 198 y 199 del mismo cuerpo normativo.

1 Subsecretario de Fortalecimiento del Conocimiento de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e


Innovación.
2 Fuente: Universidad de Guayaquil.
Ernesto Nieto

El CES aprobó un “Plan de Excelencia” para la ejecución de acciones encaminadas


a solucionar los problemas que originaron la intervención, así como acciones
orientadas a fortalecer la institución en base a los actuales estándares de calidad
de la educación superior. Los principios del plan fueron la gratuidad, la calidad y
transparencia.
En este capítulo se describe el contexto en el cual se resolvió la intervención de la
Universidad de Guayaquil, los objetivos, acciones, metas establecidas y cumplimiento
del “Plan de Excelencia” así como la situación actual de la universidad, teniendo
como referencia que el CES ha resuelto que el proceso de intervención culminará el
7 de noviembre del año en curso, finalmente se establecen conclusiones.

1. Antecedentes

En la Universidad de Guayaquil se produjeron violaciones sistemáticas a la gratuidad


de la educación superior; lo que generó dificultades en el normal funcionamiento de
la institución, limitando los derechos de los miembros de la comunidad universitaria,
y principalmente el de los estudiantes a acceder a una educación superior pública y
gratuita de calidad.
Debido a las más de 700 denuncias recibidas por parte de estudiantes y personal
académico, el CES resolvió en julio de 2012, iniciar un proceso de investigación
exhaustiva a través de una comisión designada para el efecto.
De forma paralela, y en base a los informes de la SENESCYT, en noviembre de
2012, el CES inició un proceso de sustanciación para la posible imposición de una
sanción a la Universidad de Guayaquil, por la violación al principio de gratuidad de
la educación superior pública.
En abril de 2013, el CES sancionó a la Universidad de Guayaquil por violación al
principio de gratuidad, con una multa de 300 RMU ($95.400,00), además dispuso el
cese de los cobros ilegales a los estudiantes y la devolución de los valores cobrados
en forma irregular.
En total se presentaron más de 16.000 solicitudes de devolución de valores
cobrados ilegalmente a estudiantes, por lo que el CES exigió a la universidad
presente en forma detallada un informe de la suspensión de dichos cobros, así como
de los valores devueltos.
En mayo de 2013, el CEAACES emitió un informe indicando que las
irregularidades ocurridas en la Universidad de Guayaquil afectan a la calidad de
la educación superior, por lo cual recomienda la intervención total de la institución.
A fin de garantizar el debido proceso, el Rector de la Universidad de Guayaquil
compareció varias veces ante el Pleno del CES para presentar sus argumentos de
descargo. Luego de culminar el debido proceso de investigación, y en función de la
información levantada, el 23 de octubre el CES, resolvió:
• Disponer la intervención integral de la Universidad de Guayaquil por
incumplimiento de normas e irregularidades académicas, administrativas y
financieras.
• Designar una Comisión de Intervención y de Fortalecimiento Institucional.
Conforme a lo establecido en la LOES, la intervención no suspende el normal
funcionamiento de la universidad o escuela politécnica intervenida, ni a sus

298
Universidad de Guayaquil

autoridades. El proceso de investigación duró aproximadamente un año, lo que


garantizó el derecho al debido proceso.

2. Causas de la intervención en la Universidad de Guayaquil

La Universidad de Guayaquil incurrió en varias irregularidades de carácter


administrativo-financieras que no permitieron brindar a sus estudiantes las
condiciones necesarias para titularse, además de afectar el normal funcionamiento
de la institución debido a la existencia de una disputa entre las autoridades de la
misma.
Luego de la investigación efectuada por el CES, se determinó las siguientes
irregularidades que justificaron la intervención de la institución.

a. Violación o incumplimiento de la LOES, su reglamento general y


demás normativa de educación superior.

Violaciones al principio de gratuidad de la educación superior pública. Las


autoridades de la universidad autorizaron cobros de rubros cubiertos en la gratuidad;
por ejemplo: matrículas, seminarios de graduación, cursos para elaboración de tesis,
cursos de inglés y computación, entre otros.
Violaciones al principio de cogobierno. Las autoridades de la universidad
autorizaron una prórroga ilegal de representantes estudiantiles al Consejo
Universitario. El informe del CES detalló que existió una distorsión sistemática de
este principio, al mantener en el máximo órgano colegiado académico superior a
representantes estudiantiles de forma ilegítima, prorrogados en sus funciones,
incluso pese a haber perdido la calidad de estudiantes.
A lo anterior se suman diversas irregularidades académicas, administrativas,
económicas y financieras.
Irregularidades académicas. El proceso de investigación también pudo evidenciar
las siguientes irregularidades:
• Irregularidades en la oferta de la Maestría en Calidad y Productividad.
• Oferta irregular de la Carrera de Politología.
• La Universidad de Guayaquil incurrió en una omisión al no brindar a sus estudiantes
las condiciones necesarias a fin de garantizar el ejercicio de su derecho a titularse.
• Tercerización de la oferta académica de posgrado, mediante consultoras privadas.
• Se detectó presuntas irregularidades dentro de la carrera de Informática docente,
extensión Cuenca de la Universidad de Guayaquil.
Irregularidades administrativas. El proceso de investigación evidenció posibles
actos de nepotismo y pluriempleo; disputa interna alrededor de las funciones del
vicerrector general e irregularidades en el manejo del Hospital Universitario, por
ejemplo: despidos ilegales, falta de aportes al Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social, posible uso indebido de fondos. Se evidenciaron también posibles depósitos
injustificados de dinero de estudiantes en cuentas particulares de servidores de la
universidad.

299
Ernesto Nieto

Existencia de situaciones de violencia adicionalmente reportadas. Muerte del


Señor Edwin Neptalí Pérez Chévez, el 25 de Octubre de 2010, al interior de la
institución. En julio del año 2013, el autor del delito, quien era también estudiante
de la universidad, fue declarado culpable y sentenciado a ocho años de reclusión
menor ordinaria.

3. Diagnóstico inicial Universidad de Guayaquil

A más de las irregularidades detectadas en el proceso de investigación, la institución


tenía muchos problemas de carácter estructural, que se reflejan en sus indicadores.
Como se puede evidenciar en el gráfico 1, de un total de 3502 profesores,
únicamente el 3% tenía dedicación a tiempo completo. Además el nivel de formación
de su planta docente era deficiente, dado que sólo el 37% contaba con título de cuarto
nivel, de los cuales 6 tenían título de PhD (Gráfico 2).
Adicionalmente, la universidad no brindaba condiciones laborales adecuadas a
sus profesores, únicamente el 26% contaba con nombramiento3 y cerca del 41% de
los profesores no tenía relación de dependencia con la institución4.
Finalmente, en el ámbito de la docencia, no existía la aplicación de una correcta
carrera docente que garantice la transparencia en los procesos de acceso a la
titularidad de la cátedra5, así como para garantizar la promoción y la evaluación
de los profesores, articulado a un plan de capacitación que permita mejorar esas
condiciones.

Gráfico 1
Profesores a tiempo completo (2013) (cifra en porcentajes)

Fuente: Informe de Evaluación del CEAACES 2013. Elaboración: Comisión de Intervención y Fortalecimiento
Institucional

3 Fuente: Informe de evaluación del CEAACES del año 2013


4 Fuente: Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIESE), 2013.
5 En el periodo 2011 – 2012, un total de 124 profesores fueron designados como titulares, ninguno ingresó mediante
concurso público de méritos y oposición.

300
Universidad de Guayaquil

Gráfico 2
Profesores por nivel de formación (2013) (cifra en porcentajes)

Fuente: Informe de Evaluación del CEAACES 2013. Elaboración: Comisión de Intervención y Fortalecimiento
Institucional

En el ámbito de la investigación los resultados también fueron deficientes, en


lo relacionado a la planificación y gestión de la investigación, al igual que en sus
indicadores de producción científica. El informe de evaluación del CEAACES
determinó que la institución durante los años 2011 y 2012 no generó publicaciones
de carácter científico y tampoco existían proyectos de investigación en ejecución.
No existía una planificación de la investigación en función de líneas y políticas
institucionales que estén articuladas a las necesidades para el desarrollo, tal como lo
especifica la LOES (2010).
En lo referente a la vinculación con la sociedad, según datos reportados al
CEAACES, referente a los años 2011 y 2012, la universidad no poseía ningún proyecto
de vinculación con la colectividad realizado y no destinó recursos económicos para
ejecutar los mismos.
Los recursos y la infraestructura de la institución no prestaban las condiciones
adecuadas para el desarrollo de gestión de la universidad6:
• Únicamente se contaba con 0,2 libros por estudiante.
• Solamente 1 de 22 bibliotecas contaba con sistema de gestión.
• Deficiente infraestructura científica y tecnológica.
• Baja cobertura del servicio de internet inalámbrico en el campus (ancho de banda
128 MB).
• Sólo 3 de 17 Facultades contaban con espacios para profesores a tiempo completo.
• Aplicaciones informáticas para la gestión académica e institucional dispersas y
poco unificadas entre todas las unidades académicas.
En función de la evaluación realizada por el CEAACES, este organismo en el
mes de octubre del año 2013 la ubicó en la categoría D, la más baja del sistema
de evaluación del sistema de educación superior, lo cual implica también que la
institución no se encuentra acreditada.

6 Informe de evaluación del CEAACES del año 2013.


301
Ernesto Nieto

Tabla 1
Datos de las variables cuantitativas Universidad de Guayaquil (2013)

Fuente: CEAACES (2013). Informe Final sobre la Evaluación, Acreditación y Categorización de las Universidades y
Escuelas Politécnicas. Universidad de Guayaquil

4. Plan de Excelencia

En el mes de diciembre del año 2013, conforme a lo establecido en el “Reglamento de


intervención, suspensión y extinción de las universidades y escuelas politécnicas”,
el CES aprobó el Plan de Excelencia diseñado por la Comisión Interventora, el
cual tenía como objetivos normalizar el funcionamiento de la universidad, dar
solución a todos los temas que fueron detectados como causales de intervención, y,
adicionalmente, fortalecer a la institución mediante acciones que mejoren el nivel
académico y administrativo de la universidad. Este plan contó con objetivos y metas
organizados en cuatro subsistemas: formación académica, investigación, vinculación
con la sociedad y gestión institucional. Las metas del Plan de Excelencia se presentan
a continuación.

4.1 Metas en el área académica

• Aumentar de 6 a 60 Doctores (Ph. D.). Se implementó un programa de becas para


la formación de cuarto nivel de los profesores universitarios.
• Pasar de 76 a 1.200 profesores a tiempo completo con una remuneración de al
menos $1.700 dólares.
• Eliminar la precarización laboral docente y garantizar un acceso transparente a la
titularidad de la cátedra.

302
Universidad de Guayaquil

• Contar con el 100% de las carreras vigentes, con análisis de pertinencia y adecuadas
al nuevo reglamento de régimen académico expedido por el CES.
• Capacitar al 50% de profesores en ambientes virtuales de aprendizaje.
• El 30% de espacios de docencia y dirección académica serán ocupados por mujeres.
• El 100% de las aulas con infraestructura y tecnología adecuada para la formación.
• Implementar un sistema de seguimiento a graduados.
• Contar con al menos 35% de profesores titulares.
• Realizar 3 procesos de concursos de méritos y oposición para la docencia.
• Contar con al menos 300 nuevos profesores titulares.

4.2 Metas en el área de investigación

• Ejecutar al menos 20 programas y proyectos de investigación.


• Participar en al menos 10 redes de conocimiento: territoriales, nacionales e
internacionales.
• Publicar por lo menos 20 artículos en revistas referenciadas o científicas.
• Publicar al menos 10 libros revisados por pares académicos.
• Publicar al menos 40 trabajos de titulación.
• Participar en al menos 10 eventos científicos referenciados.
• Aumentar el presupuesto destinado para la investigación al 6% del presupuesto
total (7 millones de dólares aproximadamente).

4.3 Metas en el área de vinculación con la sociedad

• Reestructurar el departamento y la normativa de vinculación con la colectividad.


• El 100% de las carreras cuentan con programas de vinculación con la sociedad.
• Ejecutar al menos 9 programas de formación continua.
• Ejecutar por lo menos 50 proyectos de responsabilidad social.

4.4 Metas en el área de gestión institucional

• Remodelar las zonas sociales, espacios de bienestar estudiantil, baños, fachadas,


edificios, garantizando accesos a personas con discapacidad.
• Subir de 128 MB a 600 MB de ancho de banda para la universidad, con libre acceso
a internet.
• Conformar de la unidad de control, ética, transparencia y rendición de cuentas.
• Aprobar los estatutos adecuados a la LOES.
• Aprobar el nuevo reglamento de escalafón docente interno.

303
Ernesto Nieto

• Aprobar el nuevo reglamento de régimen académico interno.


• Aprobar el nuevo reglamento de sanciones.
• Aprobar el nuevo reglamento de becas y política de cuotas.
• Aprobar la nueva normativa interna para el cumplimiento de la gratuidad.

5. Principales resultados de la Intervención

Conforme a lo establecido en la planificación, las acciones emprendidas por


la Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional de la universidad
estuvieron encaminadas a resolver los problemas que motivaron la intervención
del CES, así como aquellas orientadas a promover el fortalecimiento académico y
administrativo de la institución.
A continuación se detallarán los resultados obtenidos en función de los objetivos
y metas planteadas por el Plan de Excelencia y se presentarán los principales
indicadores del proceso de autoevaluación realizado por la institución, en el cual
se evidencia que en la Universidad de Guayaquil se han dado transformaciones
estructurales en el ámbito de la docencia, la investigación y la vinculación, así como
en el ámbito de la gestión administrativa financiera.

5.1 Cumplimiento de las acciones para normalizar el funcionamiento


de la universidad
a) Violación del principio de gratuidad

Se han procesado 23.279 solicitudes de devolución pagadas a los estudiantes. Esto


representa un total de USD 7,2 millones.
Aprobación de la reglamentación interna para garantizar el efectivo cumplimiento
de la gratuidad.

b) Violación al principio de cogobierno:

Cese de las y los representantes al cogobierno auto prorrogado.


Realización de elecciones para la renovación de los representantes al cogobierno.
Regularización del funcionamiento de los organismos de cogobierno.

c) Tercerización de la oferta académica de posgrado:

Finalización de todos los convenios mediante los cuales se tercerizaba la oferta


académica de postgrados de la universidad.
Todos los programas de posgrado actualmente son ofertados y administrados por
la institución.

304
Universidad de Guayaquil

d) Oferta irregular de la carrera de politología

Regularización operativa de la carrera de Politología.

e) Oferta irregular de especialidades médicas

Regularización de 17 especialidades médicas y 22 especialidades médicas nuevas.


Articulación con el Ministerio de Salud para la realización de convenios con
hospitales públicos.

f) Oferta irregular en la extensión de la ciudad de Cuenca


Convenio con la universidad de Cuenca para el uso de las Instalaciones.
Reinicio de clases de los estudiantes de la extensión de la ciudad de Cuenca.

g) Depósitos en cuentas particulares


Denuncia en la fiscalía en contra de beneficiados de depósitos de estudiantes en
cuentas particulares por la prestación de servicios académicos. Presunto delito de
carácter penal.

h) Pluriempleo y nepotismo
Denuncia al Ministerio del Trabajo: En su informe esta entidad identificó casos de
nepotismo, pluriempleo y depuración de registro de 84 personas fallecidas en la
nómina de la universidad. Las acciones contra los responsables se encuentran a
cargo del Ministerio del Trabajo y Contraloría General del Estado, conforme a lo
establecido en la Ley Orgánica de Servicio Público (2010).

i) Otras irregularidades detectadas


En el desarrollo del proceso de intervención se pudieron detectar otras irregularidades
que fueron solventadas por la CIFI7, como es el caso de la deuda social que tenía
la institución en relación a los procesos de jubilación o renuncia voluntaria de
sus profesores, servidores y trabajadores. En relación a este tema, el proceso de
intervención ha destinado aproximadamente 61,8 millones de dólares para saldar
esta deuda social a un total de 1606 integrantes de la comunidad universitaria,
conforme se detalla en siguiente gráfico:

7 Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional


305
Ernesto Nieto

Gráfico 3
Pago de la deuda social de la Universidad de Guayaquil (cifra en números)

Fuente: Informe de Evaluación del CEAACES 2013. Elaboración: Comisión de Intervención y Fortalecimiento
Institucional

Adicionalmente, se detectó que existían profesores a los cuales se les adeudaba


sus remuneraciones, a muchos de ellos durante varios años, por lo cual la
intervención procedió con la realización de convenios de pago, de manera que se
pueda saldar esta deuda con los docentes de la institución. Mediante este mecanismo
se realizaron 1900 convenios de pago con profesores de la universidad. De manera
complementaria se solicitó un examen especial a la Contraloría General para
determinar responsabilidades en relación a esta temática.
A fin de que las irregularidades detectadas en la institución no queden en la
impunidad se han presentado denuncias en la Fiscalía General del Estado y se han
solicitado exámenes especialidades a la Contraloría General del Estado, conforme se
detalla en la siguiente tabla:

306
Universidad de Guayaquil

Tabla 1
Denuncias y exámenes especiales Universidad de Guayaquil

Fuente: Elaboración propia

Dichos procesos se encuentran en las respectivas instancias, por lo cual la


institución está a la espera de las resoluciones que se tomen respecto a los mismos
(Investigaciones Previas: 76; etapa de juicio: 3; etapa de juzgamiento: 1; sentencia
condenatoria: 1; sentencia de inocencia: 2)

5.2 Cumplimiento de las acciones para el fortalecimiento


institucional

Las acciones enfocadas en el fortalecimiento institucional de la Universidad de


Guayaquil se dividieron en 4 subsistemas, a continuación se detallará el cumplimiento
de los objetivos y las metas establecidas en los mismos:
Área académica. En el ámbito del subsistema de formación académica, el
proceso de intervención ha hecho especial énfasis en fortalecer la planta docente
de la universidad, ello implicó mejorar las condiciones laborales de un profesorado
previamente precarizado, dado que el 41% no tenía relación de dependencia con la
institución, lo cual implicaba que no contaban con derechos laborales, estabilidad y
una remuneración acorde a las funciones desempeñadas en el ejercicio de la cátedra.
307
Ernesto Nieto

Desde mayo del 2014 se resolvió que los profesores tengan por lo menos contrato
de servicios ocasionales8 y se estableció como remuneración mínima el valor de
USD 1676 para aquellos que tengan dedicación a tiempo completo, conforme a lo
establecido en el reglamento de carrera y escalafón del profesor e investigador.
Posteriormente, para generar condiciones laborales adecuadas en el ejercicio de
la docencia y la investigación, y con la finalidad de generar círculos académicos
verdaderamente establecidos, se han generado 5 procesos de concursos de méritos y
oposición, mediante los cuales han ingresado 752 nuevos profesores titulares, lo cual
ha permitido pasar del 26% al 54,24% de profesores titulares del total de la planta
docente, en relación al año 2013 (Gráfico 4).
Adicionalmente, se ha puesto especial énfasis en elevar el nivel de formación de
los profesores, es estricto cumplimiento a la LOES. En el caso de los profesores con
contratos de servicios ocasionales, se estableció como requisito contar, por lo menos,
con título de maestría o su equivalente, incentivando de igual manera el ingreso de
profesores que cuenten con título de PhD.
Se ha promovido que los profesores titulares que no contaban con título
de cuarto nivel, pueden iniciar o culminar, según corresponda, sus procesos de
formación para obtener el mencionado nivel; ello sumado a los profesores que
ingresaron por concurso, en los cuales el requisito mínimo fue contar con título de
maestría o su equivalente. Lo que ha posibilitado elevar la tasa de profesores con
título de cuarto nivel, del 37% al 92%, en relación al año 2013 (Gráfico 4). Permitió
pasar de 6 profesores con título de PhD, con los cuales se contaba en el año 2013, a
84 profesores con título de PhD en la actualidad.
Finalmente, en el ámbito de la docencia e investigación, el proceso de
fortalecimiento institucional promovió el incremento de los profesores con
dedicación a tiempo completo, esfuerzo que se refleja en el incremento de la tasa de
profesores con esta dedicación, en relación al total de la planta docente, en el año
2013 del 3% y en la actualidad es del 54% (Gráfico 4).

Gráfico 4
Profesores por nivel de formación (2013) (cifra en porcentajes)

Fuente: Informe de Autoevaluación de la Universidad de Guayaquil. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional.

8 Excepcionalmente se mantiene la modalidad de servicios profesionales.

308
Universidad de Guayaquil

Todo esto acompañado de procesos permanentes de capacitación, evaluación9 y


articulación con las funciones sustantivas de la universidad: docencia, investigación
y vinculación con la sociedad.
• En el ámbito del subsistema de formación académica, se ha realizado un proceso
de revisión y fortalecimiento de la oferta académica, con mecanismos de
implementación y seguimiento para garantizar la calidad de la misma. Este
proceso inició con la definición de los dominios de la universidad, la cual tomó
como ejes del análisis la pertinencia y las capacidades y fortalezas de la institución.
En función del mencionado análisis se definieron los siguientes dominios:
• Ordenamiento territorial, urbanismo, arquitectura y tecnología de sistemas
constructivos.
• Cultura, subjetividad y participación ciudadana.
• Desarrollo local y emprendimiento socioeconómico sustentable.
• Ciencias básicas, bioconocimiento y desarrollo industrial.
• Ecosistemas de salud.
• Biotecnología, biodiversidad y sostenibilidad de los recursos naturales.
• Modelos pedagógicos integrales e inclusivos.
• Fortalecimiento de la institucionalidad democrática.
Estos dominios rigen la planificación de la oferta académica, las líneas de
investigación y las políticas de vinculación con la sociedad. En el marco de la
oferta académica, una vez definidos los dominios, se ha iniciado un proceso de
armonización curricular, el cual cuenta con procedimientos, modelo curricular y
proceso de revisión final de los proyectos de grado. En el documento de armonización
curricular se encuentran las políticas para la armonización de las titulaciones, lo
cual se desarrolla en 5 fases: fase 1 (sensibilización), fase 2 (formación del equipo
curricular), fase 3 (desarrollo curricular), fase 4 (evaluación) y fase 5 (presentación
de los proyectos al CES). La universidad actualmente se encuentra entre las fases 3
y 4.
Adicionalmente, se realiza un seguimiento permanente a la oferta académica,
conforme lo especifica el modelo académico aprobado por la institución, el cual
contempla 8 estrategias, las cuales son:
1. La sociedad que se aspira construir y transformar.
2. Los sujetos ciudadanos interculturales que se van a formar.
3. Conocimientos que se organizan para la resolución de problemas.
4. Aprendizajes basados en la praxis de investigación acción.
5. Estrategias, ambientes y contextos de aprendizaje.
6. Gestión social del conocimiento.
7. Funciones y perfil del profesor – investigador.
8. Principios, valores humanos y ciudadanos.

9 La Institución aprobó en el año 2014 el sistema de gestión del personal docente, el cual contempla: los perfiles
de los docentes, con las funciones y responsabilidades que deben cumplir. En el año 2015 se aprobó el sistema de
evaluación docente.
309
Ernesto Nieto

Todas estas reformas estructurales se han realizado acompañadas de la aprobación


de documentos y normativas que orientan la gestión universitaria en el marco
de los principios de calidad, igualdad y pertinencia, con la finalidad de generar
institucionalidad y sentar las bases para un futuro próspero de la Universidad de
Guayaquil. Los principales documentos que cumplen este fin son los siguientes:
• Modelo de gestión académica por dominios científicos – tecnológicos de la
Universidad de Guayaquil.
• Modelo educativo ecológico.
• Modelo de gestión universitaria.
• Modelo de gestión del personal docente.
• Sistema de evaluación docente.
• Documento de gestión del personal docente.
• Proyecto de armonización curricular.
• Sistema de seguimiento curricular.
• Políticas de gestión social del conocimiento.
• Sistema de planificación, evaluación y acreditación de la universidad.
• Reglamento de seguimiento a graduados de la institución.
• Reglamento movilidad académica y otorgamiento de ayudas económicas para
docentes e investigadores de la universidad.
• Reglamento general de régimen de internacionalización y movilidad académica.
• Reglamento de posgrado.
• Manual de normas y procedimientos para la gestión del postgrado.
• Plan de Contingencia proyecto del plan remedial.
• Plan de prevención, detección y enfrentamiento de las irregularidades y
manifestaciones de corrupción en la Gestión de Posgrado.
• Reglamento de evaluación y acreditación de programas de Posgrado.

El trabajo y esfuerzo realizado, dentro del subsistema de formación académica


se refleja en el cumplimiento general de la planificación de un 135%, conforme se
detalla en la siguiente tabla:

310
Universidad de Guayaquil

Tabla 3
Cumplimiento de metas en el área académica

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

Área de investigación. En el ámbito de la investigación, el fortalecimiento


institucional ha estado enmarcado en la necesidad de generar una cultura de
investigación, tanto en profesores como estudiantes. Esta área tenía muchas
deficiencias, por lo cual era necesaria una acción integral. Dicha gestión inició con el
establecimiento de una correcta planificación y la definición de líneas de investigación
prioritarias en función de los dominios de la universidad. Esta definición se ha
realizado con la participación de los actores de la comunidad universitaria, así como
con la participación de representantes de los distintos niveles de gobierno y actores
de la sociedad, con la finalidad de contar con una investigación que sea pertinente
con las demandas, necesidades y potencialidades del entorno y del país. Las líneas
de investigación que actualmente se encuentran priorizadas son las siguientes:

311
Ernesto Nieto

Tabla 4
Líneas y sub líneas de investigación 2015 – 2019

Dominio Líneas de Sub líneas de investigación


investigación
Ordenamiento Soberanía, derechos y Ordenamiento territorial y Vías de comunicación.
Territorial, Urbanismo y tecnologías en el Tecnologías de l a construcción, ingeniería c ivil y
Tecnología de Sistemas ordenamiento diseños arquitectónicos.
Constructivos territorial y ambiente Gestión del agua.
de la construcción.
Desarrollo Local y Desarrollo local y Economía y e mprendimiento social, sostenibilidad y
Emprendimiento Socio - emprendimiento socio gestión territorial.
Económico Sustentabl e económico sostenible Emprendimiento e i nnovación, p roducción,
y sustentable. competitividad y desarrollo empresarial.
Promoción de l a calidad de v ida laboral en l as
organizaciones q ue f ortalezcan el d esarrollo del
potencial humano, individual y social.
Transparencia y optimización d e procesos p ara el
desarrollo.
Gestión del conocimiento, modelos organizacionales
en contextos inclusivos y globales.

políticas del comercio en el desarrollo.


Estudios p rospectivos para l a transformación d e la
matriz productiva.
Diversidad Económica.
Economía de reducción del riesgo de desastres.
Ciencias Básicas, Ciencias básicas, Tratamiento de desechos líquidos y sólidos.
Bioconocimiento y bioconocimiento y Investigación de operaciones .
Desarrollo Industria l desarrollo industrial. Energías renovables.
Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones.
Tecnologías, procesos y desarrollo industrial.
Ecosistemas de Salud S alud humana, animal Biomedicina y epidemiología.
y del ambiente. Psicología de la Salud, Neurociencias cognitivas y del
comportamiento.
Atención primaria de salud y ambiental .
Metodologías diagnósticas y terapéuticas, biológicas,
bioquímicas y moleculares.
Biotecnología, bioética y bioderecho .
Deporte, c ultura f ísica y lúdica e n salud y
enfermedad.
Biotecnología, Desarrollo Producción y conservación s ostenible: a nimal y
Biodiversidad y Biotecnológico, vegetal.
Sostenibilidad de los conservación y Gestión de l os r ecursos naturales, b iodiversidad y
Recursos Naturales aprovechamiento ambiente.
sostenible de los Herramientas biotecnológicas aplicadas a los recursos
recursos naturales y naturales y agropecuarios.
adaptación al cambio
climático. Ecología y cambio climático.
Modelos Educativos Estrategias educativas Tendencias e ducativas y didácticas c ontemporáneas
Integrales e Inclusivo s integradoras e del aprendizaje.
inclusivas Rescate y construcción d e saberes para e l cambio
social.
Competencias para la vida.
Psicología educativa: inclusión y atención integral a la
diversidad.
Infopedagogía.

312
Universidad de Guayaquil

Tabla 4 (cont...)
Líneas y sub líneas de investigación 2015 – 2019

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

Posterior a la planificación de la investigación, se inició con la gestión de la misma,


mediante la generación de convocatorias para la realización de proyectos que estén
acorde a la mencionada planificación, en las que se estableció una metodología
de carácter científico para su revisión y aprobación, la cual está estipulada en las
respectivas bases que se aprueban para este fin. Los proyectos que superaron esta
revisión exhaustiva pudieron acceder al Fondo Competitivo aprobado para el efecto.
Como parte de incentivar la investigación desde los propios estudiantes, se ha
promovido el desarrollo de proyectos denominados “semilleros”, los cuales también
cuentan con el respectivo apoyo de la institución.
El apoyo generado para el fortalecimiento de la investigación científica ha
permitido el desarrollo de proyectos impulsados por estudiantes y profesores, lo
cual dista totalmente de la realidad previa a la intervención, en la cual no existían
proyectos de investigación en ejecución. Durante el periodo de intervención se
han desarrollado 72 proyectos de investigación y 133 proyectos “semilleros de
investigación” (Gráfico 5).
Adicionalmente, se ha promovido la producción científica de los profesores,
articulada a los proyectos que han estado en ejecución o a las investigaciones que
realizan los profesores en términos individuales. Se ha promovido también la
participación de docentes en eventos científicos en calidad de participantes o de
ponentes, así como la realización de este tipo de eventos en la propia institución. Esta
gestión se evidencia en los indicadores de producción científica de la institución. En
el año 2013 se tenían 0 publicaciones (sean de tipo regional, internacional o mediante
libros revisados por pares) y hasta la actualidad se han generado 738 publicaciones
(Gráfico 5).

313
Ernesto Nieto

Gráfico 5
Resultados en el área de investigación Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Informe de Autoevaluación de la Universidad de Guayaquil. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional.

Finalmente, la investigación científica que promueve la Universidad de


Guayaquil ha incentivado la generación de nuevo conocimiento, lo cual se refleja
en la producción científica antes descrita, así como en las solicitudes de registro
de propiedad intelectual que se han presentado ante el Instituto Ecuatoriano de
Propiedad Intelectual (IEPI). De las 22 solicitudes presentadas ante el IEPI a nivel
nacional en el año 2015, 17 pertenecen a la Universidad de Guayaquil10, lo cual
permitió que la institución obtenga el premio “Matilde Hidalgo” otorgado por la
SENESCYT, en esta categoría. En lo que va del año 2016 se han ingresado 9 solicitudes
de registros de propiedad intelectual adicionales, conforme se detalla en la siguiente
tabla:

Tabla 5
Solicitudes de patentes Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

En el ámbito de la investigación científica el proceso de fortalecimiento institucional


ha promovido la generación de capacidades instaladas, mediante la definición de
procesos claramente establecidos, el fomento de la cultura de investigación y la
generación de documentos y normativas que permiten la institucionalización de
esta gestión. Los principales documentos que han sido aprobados para este fin son
los siguientes:

● Plan de investigación
● Reglamento de investigación y sus instructivos:
- Instructivo para el funcionamiento del Consejo Asesor Científico y Estratégico.

10 Fuente: Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual

314
Universidad de Guayaquil

- Instructivo para el funcionamiento del Consejo Consultivo de Investigación y


Gestión del Conocimiento y Posgrado.
- Instructivo para el funcionamiento del Fondo Competitivo de Investigación.
- Instructivo para la ejecución y control de proyectos del Fondo Competitivo de
Investigación.
- Instructivo para el cierre administrativo de los proyectos del FCI.
- Instructivo para contratación de investigadores.
- Instructivo para el pago de viáticos.
- Instructivo para publicación de libros y capítulos de libros.
● Reglamento de Bioética en la investigación.
● Reglamento de semilleros de investigación.
● Manual de normas y procedimientos para la gestión de la investigación.
● Instructivos para la gestión de registros y patentes.
● Instructivos para elaboración del plan anual de capacitación.
● Instructivo para elaboración del plan de investigación de la universidad y
facultades.
● Plan de prevención, detección y enfrentamiento de las irregularidades y
manifestaciones de corrupción en la gestión de la investigación.
En virtud de todo lo mencionado, la gestión de investigación claramente
demuestra que el proceso de intervención y fortalecimiento institucional impulsado
por el CES ha permitido generar cambios estructurales en este ámbito, lo cual se
evidencia en el porcentaje de cumplimiento de las metas, conforme se detalla en la
siguiente tabla:

Tabla 6
Cumplimento de metas en el área de investigación Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

Área de vinculación con la sociedad: En el ámbito del subsistema de vinculación


con la sociedad, las labores se han focalizado en la institucionalización de procesos
que unifiquen y estandaricen la gestión de los subprocesos que son responsabilidad
directa del área de vinculación con la sociedad: Educación Continua, Consultorías
y Asesorías; Programas de Responsabilidad Social; Movilidad Docente y
Estudiantil; Alianzas Estratégicas, así como para los que serán desarrollados bajo
su coordinación: pasantías y/o prácticas pre profesionales y de servicio comunitario
y seguimiento a graduados. La estandarización de los procesos de vinculación
315
Ernesto Nieto

con la sociedad ha permitido que las actividades aisladas que venían ejecutando
las unidades académicas, sean recopiladas y evidenciadas a través de programas
y proyectos multidisciplinarios integrados entre las distintas facultades y carreras,
buscando potenciar los resultados y el impacto social esperado. Durante el año 2015
se desarrollaron 4 programas y 50 proyectos y en el 2016, 4 programas adicionales y
22 proyectos, lo cual representa un salto cuantitativo respecto al 2013, donde no se
ejecutaba ningún programa o proyecto (Gráfico 8). Paso de 0 programas y proyectos
a 8 y 72 respectivamente en el 2016.
Del total de proyectos realizados 10 se encuentran enlazados con proyectos de
investigación y todos responden a un dominio científico, según se detalla en la
siguiente tabla:

Tabla 7
Programas y proyectos de vinculación, Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Universidad de Guayaquil. Elaboración: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional

El desarrollo de instrumentos que establezcan las políticas, procesos y


procedimientos para regular el subsistema de vinculación con la sociedad,
permite que la gestión realizada durante el período de intervención continúe y se
institucionalice. Los principales documentos que rigen a este subsistema se detallan
a continuación.
● Planificación estratégica de la gestión social del conocimiento 2015 – 2017.
● Políticas de gestión social del conocimiento.
● Instructivo para el desarrollo de programas y proyectos de responsabilidad social.
● Instructivo de transición de Pasantías y/o prácticas pre profesionales y de servicio
comunitario.
● Instructivo de educación continua.
● Reglamento de concesión de aval académico – científico.
● Reglamento de ayudas económicas para estudios de grado y posgrado y movilidad
para estudiantes de la universidad.
● Reglamento de movilidad académica y otorgamiento de ayudas económicas para
316
Universidad de Guayaquil

docentes e investigadores de la Universidad de Guayaquil


● Reglamento para la suscripción de convenios interinstitucionales de la Universidad
de Guayaquil

Las acciones llevadas a cabo evidencian que el subsistema de vinculación con la


sociedad integra los procesos estratégicos de academia e investigación y se encuentra
alineada con los dominios y líneas de investigación priorizadas por la universidad.
De esta forma se han cumplido las metas planteadas en el plan de excelencia. A
continuación se detalla el porcentaje de cumplimiento de las mismas:

Tabla 8
Cumplimento de metas en el área de vinculación con la sociedad, Universidad de Guayaquil (2013-
2016)

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

Área de gestión institucional. El accionar ha estado enfocado en dos ámbitos: la


gestión administrativa – financiera y la gestión jurídica.
En el ámbito de la gestión administrativa – financiera el trabajo institucional se
enfocó, en primera instancia, en dar soluciones administrativas a los problemas que
fueron causales de la intervención, como lo fue la devolución de los dineros cobrados
irregularmente a los estudiantes, la eliminación de la precarización laboral en la
docencia, el pago de las deudas de la institución en relación a profesores impagos
y a jubilaciones del personal docente y administrativo de la universidad y demás
situaciones que fueron mencionadas anteriormente.
Posterior a ello, la gestión administrativa – financiera ha tenido especial atención
en mejorar las condiciones de infraestructura de la universidad. Ello implicó una
importante inversión de recursos económicos destinados a la remodelación de las
unidades académicas y la construcción de nueva infraestructura destinada a las
actividades universitarias. Los principales procesos de remodelación o construcción
son los siguientes.

317
Ernesto Nieto

Tabla 9
Ejecución de las principales obras, Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

El mejoramiento de las condiciones de infraestructura también implicó un


repotenciamiento del equipamiento físico y tecnológico de la institución, destinado
a las unidades académicas como a la mejora de los servicios de la universidad. Los
principales procesos en este ámbito son los siguientes:
• Nuevo equipamiento para la Facultad de Ciencias Médicas.
• Nuevo equipamiento para la Facultad de Odontología.
• Nuevo mobiliario para las aulas de las unidades académicas.
• Computadoras para aulas, puestos de profesores, laboratorios de cómputo.
• Nuevo equipamiento para los laboratorios de investigación y la implementación
de los centros de excelencia.
• Ampliación de los puestos de trabajo para profesores, tanto tiempo completo
como medio tiempo y tiempo parcial.
• Ampliación de la cobertura y el ancho de banda del servicio de internet para la

318
Universidad de Guayaquil

universidad.
• Adquisición de un Data Center y Networking para la institución.
• Compra de bases de datos de libros digitales.
• Mejoramiento del servicio de gestión documental.
• Entre otros.

Adicionalmente, se ha promovido el fortalecimiento de la institucionalidad de


la universidad, sustentada en la planificación, definición de estructura, funciones y
mejora de la gestión de la calidad de los servicios. En ese sentido se han aprobado
los siguientes documentos que cumplen con este fin:

• Estatuto orgánico de la Universidad de Guayaquil.


• Planificación prospectiva estratégica de la universidad (2016 – 2030).
• Plan Estratégico de desarrollo institucional (2016 – 2020).
• Estructura organizacional de la institución.
• Plan operativo anual.
• Norma de calidad interna de gestión de la calidad de servicio
Se encuentran en proceso de aprobación normas y manuales que buscan
fortalecer la gestión administrativa, los cuales se empezaron a construir a partir de
la aprobación del nuevo estatuto de la institución, el cual entró en vigencia en marzo
del año 2016. Dichos documentos son los siguientes:

• Proyecto de manuales de clasificación de puestos administrativos.


• Proyecto del modelo de Gestión Administrativa Financiero.
• Proyecto Interno de Desconcentración Administrativo Financiero.
• Proyecto de Reglamento de coactiva.

Finalmente, en el ámbito de la gestión administrativo – financiera, se han gen-


erado documentos de planificación orientados a fortalecer las capacidades de la in-
stitución, como son los siguientes:

• Plan Maestro de la ciudadela Universitaria Salvador Allende (infraestructura)


• Plan fenómeno del niño
• Plan de seguridad
• Plan de capacidad instalada
• Plan de aulas (plan general de requerimientos prioritarios)
• Plan de regularización de comercios

319
Ernesto Nieto

En el ámbito de la gestión jurídica, el área de la intervención que cumple estas


funciones, ha realizado un asesoramiento permanente a todos los procesos tanto
académicos como administrativos de la institución, así como en los relacionados a
la esfera judicial, en la cual la universidad y la Comisión de Intervención han tenido
que afrontar varios procesos derivados de los cambios estructurales que se han dado
en la institución, así como de aquellos procesos que han sido impulsados con la
finalidad de que los problemas que fueron causales de intervención, u otros que
fueron detectados una vez intervenida la universidad, no queden en la impunidad.
Adicionalmente, se ha dado un asesoramiento permanente en la construcción
de la nueva normativa institucional, vinculada a los procesos sustantivos de la
universidad.
Otro logro de la gestión jurídica ha sido el de implementar un sistema interno
para el cumplimiento de la ética institucional y el tratamiento de denuncias en contra
de miembros de la comunidad universitaria que realicen acciones que transgredan la
LOES y la normativa de la universidad. Esto ha sido posible mediante la aprobación
del nuevo “Reglamento para la sustanciación y resolución de infracción de los
estudiantes, profesores e investigadores o investigadoras y demás autoridades
académicas”, el cual establece la conformación de la instancia que solventará los
procesos administrativos disciplinarios y con ello determinar responsabilidades y
sanciones, de ser el caso.
Finalmente, se ha promovido el establecimiento de consultorios jurídicos gratuitos
para la atención a la ciudadanía, lo cual permite la vinculación de los estudiantes
de la carrera de derecho con la sociedad, especialmente para aquellos sectores que
tienen limitaciones económicas. Este proceso se ha realizado en articulación con la
Defensoría Pública del Ecuador.
Estas acciones, tanto de la gestión administrativa – financiera como de la gestión
jurídica, se reflejan en el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de
Excelencia, conforme se detalla en la siguiente tabla:

320
Universidad de Guayaquil

Tabla 10
Cumplimento de metas en el área de gestión institucional, Universidad de Guayaquil (2013-2016)

Fuente: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Elaboración: Comisión de Intervención y


Fortalecimiento Institucional

Adicionalmente, durante el periodo de intervención se han aprobado otros


reglamentos que coadyuvan al fortalecimiento institucional de la universidad, las
cuales son:
• Código de ética de la universidad.
• Reglamento de régimen electoral de la universidad.
• Reglamento de sesiones del Consejo Universitario.
• Reglamento de uso y control de espacios físicos.
Finalmente, todos los logros alcanzados dentro del proceso de fortalecimiento
institucional se traducen en una mejor ubicación de la Universidad de Guayaquil
en los principales rankings a nivel internacional, como es el caso de los rankings:
“QS Top Universities”, “Scimago Institutions Rankings” y “Ranking Web of
Universities”, en los cuales la Universidad de Guayaquil se encuentra en el primer
quintil de universidades de mejor calidad a nivel nacional, ocupando las posiciones
9,11 y 11, respectivamente, conforme se detalla en la siguiente tabla:

321
Ernesto Nieto

Tabla 11
Ubicación en los rankings internacionales, Universidad de Guayaquil (2016)

Fuente: QS Top Universities (2016), Scimago Institutions Rankings (2015) y Ranking Web of Universities (2016).
Elaboración: Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional

Tomando como referencia el “QS Top Universities”, se puede evidenciar también


que la Universidad de Guayaquil es tercera institución de educación superior del
país que más puestos crece en el mencionado ranking, conforme se detalla en la
siguiente tabla:

Tabla 12
Incremento de puestos en el “QS Top Universities” (2015-2016)

Universidad

Fuente: QS Top Universities (2015 y 2016) Elaboración: Consejo de Educación Superior

Los objetivos planteados por el Plan de Excelencia han podido cumplirse


a cabalidad, lo cual se refleja en una mejor gestión en los ámbitos académico, de
investigación, de vinculación, administrativo – financiero y jurídico, permitiendo
con ello concretar cambios sustanciales que se reflejan en los indicadores de gestión
y en un mejoramiento evidente de la calidad de la Institución.

Conclusiones

La Universidad de Guayaquil ha sido históricamente una universidad emblemática


que ha contribuido en el desarrollo la provincia del Guayas y el país. Ha sido
también formadora de ciudadanos ilustres que ocuparon las más altas dignidades a
nivel nacional. Sin embargo, en las últimas décadas, sufrió un proceso de deterioro
sistemático y sistémico que puso en riesgo el objetivo y la razón de ser del alma
mater porteña.
322
Universidad de Guayaquil

La decisión del CES de intervenir la universidad más grande del país fue sin
duda acertada, dado que la crisis al interior de la universidad había llegado a un
punto de ingobernabilidad.
Las denuncias presentadas y el informe de evaluación del CEAACES del año
2013 demostraron que en la institución se estaban transgrediendo los principios
fundamentales de la reforma universitaria. Una igualdad de oportunidades
totalmente afectada mediante la violación del principio de gratuidad; una calidad
muy deficiente que se evidenciaba con una planta docente precarizada, con
bajos niveles de formación, poca estabilidad, baja dedicación y sin ningún apoyo
institucional para superar tales problemas. Esta deficiencia de calidad se evidenciaba
también en la ausencia de una cultura de investigación y en la baja o casi nula
producción científica de sus docentes, acompañada de un desinterés institucional de
fortalecer este ámbito, de manera que aquellos docentes investigadores que tenían
la voluntad y la capacidad para aportar en la generación de conocimiento (que sí
existen y existían) puedan hacerlo. De igual manera en el ámbito de la pertinencia,
la universidad no tenía una planificación de su oferta, de su vinculación y de su
investigación en función de las necesidades y potencialidades de la ciudadanía.
Todo ello articulado a problemas estructurales, como la falta de un cogobierno
verdaderamente constituido (principio elemental para el ejercicio de la autonomía
responsable) y una deficiente gestión administrativa financiera.
El cumplimiento del Plan de Excelencia en lo relacionado en las acciones para
normalizar el funcionamiento de la institución, ha sido satisfactorio. Todas las
causales de la intervención han sido resueltas, dentro del ámbito de las competencias
del CES y su Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional. Sin embargo,
es necesario que los órganos de control y la justicia ordinaria puedan determinar
responsabilidades y sanciones, siempre que correspondan, en función de las
denuncias que han sido ya presentadas, para evitar que estos actos queden en la
impunidad.
En el ámbito del fortalecimiento institucional, los esfuerzos realizados en el
subsistema de formación académica para fortalecer la planta docente son evidentes:
aumento de los profesores titulares, aumento de los profesores con dedicación a
tiempo completo, más del 90% de los profesores con título de cuarto nivel, mayores
y más justos salarios. Sin embargo, pese a existir un incremento de 14 a 1 en relación
a lo que se tenía en el año 2013, aún es insuficiente la cantidad de profesores
con título de Ph.D. en relación al total de la planta docente, para lo cual se han
diseñado incentivos que promueven la obtención de este nivel de formación por
parte de profesores, a través de los programas de becas diseñados para el efecto.
Adicionalmente, es necesario concretar la reestructuración de la oferta académica,
en función del proyecto de armonización curricular y la definición de los dominios
de la universidad, lo cual se encuentra en ejecución.
En lo relacionado al subsistema de investigación, de igual manera, la transformación
es estructural. El principio de pertinencia cobra vigencia en la definición de líneas y
sub líneas de investigación que han sido ampliamente discutidas por los miembros
de la comunidad universitaria, con la finalidad de responder a la planificación
estratégica de la institución y a las necesidades del entorno. Se ha diseñado todo un
andamiaje procesal y normativo que fomenta el fortalecimiento de la investigación,
en el que ya se obtienen los primeros resultados, como el amplio incremento de la
producción científica de los profesores y el desarrollo de proyectos de investigación

323
Ernesto Nieto

absolutamente pertinentes. Sin embargo, es necesario seguir incentivando la


producción científica de los profesores, promoviendo que más de ellos se vinculen
en los procesos de investigación.
En lo relacionado al subsistema de gestión institucional, la inversión destinada
al repotenciamiento de la infraestructura física y tecnológica no tiene precedentes;
sin embargo, es menester continuar con esta labor hasta alcanzar que el 100% de las
unidades académicas sean beneficiadas en este aspecto, en base a una planificación
institucional que ya se encuentra concebida.
Finalmente, dentro del fortalecimiento institucional, una de las acciones más
relevantes ha sido el de “institucionalizar la universidad”, mediante la generación de
una planificación adecuada, políticas claramente establecidas, procesos académicos
definidos y una estructura normativa que ha permitido consolidar los cimientos
para un desarrollo adecuado de la Universidad de Guayaquil.
En el año 2016 la universidad está siendo sometida a uno de sus más importantes
retos: la acreditación institucional. Para lograr este objetivo, lo descrito en este
documento demuestra claramente el importante esfuerzo institucional asumido
para cumplir con el mismo. Este proceso pondrá en evidencia que las acciones
emprendidas fueron, o no, suficientes y adecuados para alcanzar este fin.
Todos estos cambios no hubieran sido posibles sin la incorporación al proceso
de una nueva “masa crítica dirigente”, que ha asumido las riendas de los procesos
directivos de la universidad. Existe una nueva generación de autoridades, directivos,
gestores, profesores y estudiantes que día a día dan la disputa para mantener
y preservar las transformaciones implementadas, en el marco de la crítica y la
autocrítica permanente. Es importante destacar la loable labor de quienes han
integrado la Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional, durante estos
casi tres años, en los cuales el trabajo muchas veces no ha tenido horarios al momento
de cumplir con el compromiso adquirido.
Existirán errores o retos pendientes, es muy difícil transformar integralmente una
institución de estas características durante el período que ha durado este proceso;
sin embargo, es innegable el cambio sustantivo que se ha dado en la Universidad
de Guayaquil, el cual se verá reflejado en su totalidad en los próximos años. Para
entonces, y ya desde el corto plazo, será la propia universidad la responsable de
asumir estos retos pendientes, sin perder nunca el horizonte transformador.

324
Universidad de Guayaquil

Referencias

Asamblea Nacional. (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito, Ecuador.


Consejo de Educación Superior. (2013). Plan de Excelencia Universidad de Guayaquil.
Quito, Ecuador.
Consejo de Educación Superior. (2012). Reglamento de Creación, Intervención,
Suspensión y Solicitud de Derogatoria de Ley, Decreto de Ley, Decreto
Ejecutivo de Universidades y Escuelas Politécnicas. Quito, Ecuador.
Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior. (2013). Informe de Evaluación de la Universidad de Guayaquil.
Quito, Ecuador.
Ramírez, R., 2013, Tercera Ola de Transformación de la Educación Superior en Ecuador,
Quito – Ecuador, Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e
Innovación.
Scimagoir.com. (2016). [online] Recuperado de http://www.scimagoir.com/pdf/
iber_new/SIR%20Iber%202015%20HE.pdf [fecha de acceso 28 Ago 2016].
Topuniversities.com. (2016). [online] Recuperado de: http://www.topuniversities.
com/university-rankings/world-university-rankings/2015# [fecha de acceso
28 Ago 2016].
Universidad de Guayaquil. (2016). Informe Final de Autoevaluación. Guayaquil,
Ecuador.
Universidad de Guayaquil. (2014). Determinación de Dominios. Guayaquil, Ecuador.
Universidad de Guayaquil. (2016). Modelo Educativo Ecológico. Guayaquil,
Ecuador.
Universidad de Guayaquil. (2016). Plan de Investigación. Guayaquil. Ecuador.
Universidad de Guayaquil. (2015). Plan Integrado de Vinculación con la Sociedad.
Guayaquil, Ecuador.
Webometrics.info. (2016). Ecuador | Ranking Web of Universities. [online]
Recuperado de: http://www.webometrics.info/en/Latin_America/Ecuador
[fecha de acceso 28 Ago 2016].

325
CAPÍTULO 12

12.3 Intervención Universidad Técnica

Luis Vargas Torres de Esmeraldas

Marcelo Cevallos1 , Rubén Páez2 , Cecilia Santana3 y Washington


Fuentes4

Antecedentes

La Universidad Técnica Luis Vargas Torres de Esmeraldas (UTELVT), institución


pública de educación superior, fue creada mediante Ley No.70-17 el 4 de Mayo de
19705. Su misión es, la búsqueda de la verdad, el desarrollo de la cultura universal y de
la cultura ancestral ecuatoriana, la ciencia y la tecnología, la formación de profesionales
críticos y propositivos, comprometidos con el desarrollo del país, mediante la docencia,
la investigación y la vinculación con la sociedad; entre sus objetivos destacan preparar
profesionales y líderes con pensamiento crítico y conciencia social, de manera que
contribuyan eficazmente al mejoramiento de la producción intelectual y de bienes

1 Doctor en Ciencias Agrícolas/Miembro Académico del Consejo de Educación Superior (2011-2016


Ecuador. marcelo.cevallos@ces.gob..
2 Magíster en Investigación y Administración con énfasis en Gerencia de Servicios de Salud/Presidente
CIFI-UTELVT (2015-2016)/Ecuador. paezlandeta@yahoo.com.mx
3 Magíster en Estrategias de Calidad Total/Asesora del Consejo de Educación Superior (2012-2016)/
Ecuador. ceciia.santana@ces.gob.ec
4 Especialista en Proyectos de Desarrollo/Analista del sistema de información del Plan de Contingencia
del Consejo de Educación Superior (2015-2016)/Ecuador. washington.fuentes@ces.gob.ec
5 Registro Oficial No.436 de fecha 21 de Mayo de 1970.
Marcelo Cevallos, et al.

y servicios, de acuerdo con las necesidades presentes y futuras de la sociedad y la


planificación del Estado6.
• El Consejo de Educación Superior (CES) en sesión ordinaria celebra